Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet

Budgetutredningen har som underlag för sitt arbete låtit göra ett antal undersökningar inom olika problemområden. Vidare har utredningen, för att illustrera sina förslag, låtit utarbeta exempel på utformningen av vissa dokument. Utredningen har ansett det värdefullt att detta material blir lätt tillgängligt och överlämnar det därför som av sekretariatet utarbetade bilagor till betänkandet Budgetreform (SOU 1973: 43). Bilagorna 1—8, 9—11 resp. 12 publiceras i separata volymer (SOU 1973244, 45 och 46).

Stockholm i september 1973.

Bo Jonas Sjönander /Svante Englund

• Sida 4
•  Original

'-" "'R'?" .F'lai' alu "in"" Phun. 'In" unit "—""'""'.|"|— Ilål' ' 'IIJ'_ ..'..'II'I ' .

_'. lm" ...

% . '_'.I' ;? % E _?

.u 4I| I ' __ »'.l""'| , _ ”' I . , II ** , '

_LÄI' l". ;;.w Plan;." ; ,Llr WP". -' .I'.e,i,"" II] 1' ,"Il'l' 'l.'ll[l 'IIIIZC' ZJI' I"»"Iu " ""-73 ' Il" '. '.l" '"'J"l"'"'"'l:="'1j'iq'l'il'lil'NIÄ'qH""La—'"'W' .- .-' .. ' .. I._..II'i '(.le .. '.';

. .I ..., ' ' ' ' ' ...... .'";I'n-årwlh. III"." ,.' ..' "P""”"."II.—. *— " »" '"""' """ "' ' ' '" HT . IlIIII ull.—.r— "llt'l'l'll'L'L "."lll lf""" '%';..th

_ll fli :l'» J—Å'l—l". .." II 'I. -r)lJ

Ll' ";IL" " .""" I'J mg' ;. . ;. " I-"",I»'I'--w-'I31l '4» '. 'I II"—(Il .. ,» ,Iluhé'x..I..';I FE. .""'". "I'll" .. -—r . .". »

I.”"|.|_'_'-l'|w1nlqu'|.lr.f.._b lung; _....Ip-J ; ,- .Ilhl

”hål".". ,, Ulm-" _ ,..wa ,' ..i'åf, lI." ,..fjflllba-i' ".Ifuil'r. ". "" "E'? Iq'lv'l- I'. :.. . F.;.H' ". .l'"'l "- '-' Jig—' ' II 'i'

I-FII _ I

""le...._.IL. 'I .. |.

. I'I. IPI' |III |_W — . j,: ': :I'.—_,'» ut;-?. .. II ;IHII _ H If;,1 III I * __ . .. ., . , . ".I _; ||. I I. II I..' '. __ . . | . r . ' . I ,I ' =, .'.:',—j ' 'I" ' ." _| -lr.ll VI,] |, l""L.'I""""""."J __ . ".""'." In ' »'.' -"' .' I . ' ' ,.w.;' ]. jI'l-SV' . ' ."; .,4" |. , , II'I '- 'I ,*_ 'l r .' _ , .' "III _ III I'— II |. l'I'IÅ'. . _j..-.......II'1$I "5”; l'.—.'- " ' "-'I".. . '." - ,.I _ . | _; I'." '. MI ' '_"J Mud " _'I ".I- ".1 #.II'II'HF'J rill .Iu..vl'u_.. '

Jil ...,...

""I". ..-I'I-'

'.IT '

"...l"""' I&I" "”II?'-'.." '"...»w , '. —"".'Ill1'.' bedrift.—42103 _

HE

__...II.

II:.

• Sida 5
•  Original

1. Inledning

Budgetutredningen har låtit utarbeta följande exempel på schema för mål-medelanalys. Detta schema har prövats på det konsumentpolitiska området i samband med beredning av fråga om ny konsumentpolitik. De flesta frågorna i schemat visade sig därvid tillämpliga. Inom budgetutred- ningens ram har även utarbetats en i det följande redovisad mål-medel- struktur för sektorn Åtgärder mot brott.

De frågor som redovisas i frågelistan i nästa avsnitt bör uppfattas som exempel på den typ av frågor som kan vara aktuella att ställa. Det är inte säkert att alla frågorna är tillämpliga i det enskilda fallet.

2 Schema och frågelista för mål-medelanalys A Schema för mål—medelanalys

Det schema som ligger till grund för mål-medelanalysen i det följande innefattar dessa komponenter:

Målet M Målet M och samhället (politiken), avnämarna Uppfyllelse av målet M Medlens relation till andra mål än M

Analys av verksamheten A A-verksamhetens resultat A-verksamhetens beroende av andra verksamheter

QQMÄWNH

1 Bilagan baseras på underlag utarbetat av en arbetsgrupp under ledning av kanslirådet Bengt A. W. Johansson, finansdepartementet.

• Sida 17
•  Original

B Frågelista för mål-medelanalys Frågor att ställa vid analysen

1 Målet M 1.l Finns målet M formulerat?

1.2 Kan eller bör målet M (t. ex. ”tillgodose M- behovet”) formuleras på annat sätt?

1.3 Har målet M flera kom- ponenter (M, , Mg etc.)? I så fall, vilka?

1.4 På vilka sätt kan målupp- fyllelsen uttryckas (t. ex. i kvantitativa mått)?

Kommentarer

I allmänhet torde klara och precisera- de målformuleringar saknas. Riks- dagsbeslut, propositioner, budget- brev, kungörelser, instruktioner, pla- neringsdokument bör studeras och analyseras.

Det kan tänkas att en annan formule- ring än den givna bättre uttrycker en viss avsedd samhällsnytta. Ofta sker förväxlingar mellan mål och medel på den översta nivån i strukturen. ”Att bedriva revision” är inte riksrevisions— verkets överordnade mål utan ett mål på nivå närmast därunder och ett medel att nå det överordnade målet, vilket är ”Att bidraga till effektivitet i statsverksamheten”.

Ofta är ett mål vid närmare påseende komplext, dvs. innehåller flera delar som i och för sig kan sammanhållasi en målformulering. Målformuleringen ”Att ombesörja att med vägar till lands skapa goda kommunikationer” innehåller åtminstone två komponen- ter, ”främja framkomligheten” och ”främja trafiksäkerheten”.

Med effektivitet avses förhållandet mellan effekt och uppoffring. En strävan bör därför att söka finna enkla och lättfattliga uttryck härför. Men risken är stor för att man i stället anger produktivitetsmått. Där- för måste förhållandet mellan presta- tioner och deras effekter övervägas och analyseras. Ofta får man nöja sig med verbala beskrivningar. Antalet icke-återfall i kriminalvården kan va- ra ett mått på måluppfyllelse, men hur god återanpassningen av interner- na blev är givetvis svårt att ange i kvantitativa eller kvalitativa mått.

• Sida 18
•  Original

1.6

1.7

2.1

Vilka inhemska och ut- ländska faktorer och för- hållanden i samhälls- utvecklingen kan väntas påverka målet M?

Finns det mer eller mindre klart uttalade tidsprefe- renser beträffande målet M?

Målet M och samhället (politiken), avnämama Finns det ett politiskt intresse att uppdela må- let M i sina komponenter?

Denna fråga avser att fästa uppmärk- samheten på vikten av att ifrågasätta etablerade må], så att verksamhet planeras i princip för endast den tid under vilken målet kan tänkas äga giltighet. Det är inte självklart att enbart en verksamhetsanalys ger be- sked om detta. Målet kan behöva relateras till yttre och inre miljöfak- torer för att det skall bli klart hur tillfälligt eller permanent det är. ”Att bekämpa en epidemi” kan vara ett mål för sociala myndigheter under viss begränsad tid.

Det är svårt att generellt konkretisera detta, men genom att all offentlig verksamhet är beroende av den sam- hälleliga miljöns utveckling och för- ändringar är det viktigt att söka klargöra hur faktorer i denna miljö kan förmodas påverka målet. Det innebär en strävan att sätta in det egna målet iett större sammanhang. (Även omvändningen gäller.)

Med tidspreferenser avses att en viss samhällsnytta för att vara menings- full bör förverkligas inom en viss period eller att målet är aktuellt under vissa perioder eller säsonger.

Med politiskt intresse avses här såväl samhällsintresse i allmänhet som par- tipolitiskt intresse. I det förra fallet måste information och analys avse allmän debatt och allmänna preferenser, sådana de kom- mer till uttryck i t. ex. massmedia. Det partipolitiska intresset uttrycks av enskilda politiker i riksdagsdebat- ter, i massmedia och i andra samman- hang. Dylika meningsyttringar kan analyseras med hänsyn till där ut- tryckta preferenser beträffande olika samhällsmål, t. ex. målet M. Därvid kan accenten falla på olika sidor av

• Sida 19
•  Original

I.) IJ

'x) 9.)

2.4

2.5

3.1

Är det betydelsefullt för samhället etc. om man når en högre grad av 'målupp- fyllelse av en komponent i målet M till priset av lägre måluppfyllelse av andra komponenter?

Fäster olika kategorier av medborgare olika vikt vid skilda målkomponen- ter?

Finns det regionala och andra differenser när det gäller målet M?

Genom vilken besluts— process fastställs am- bitionsnivån för mål- uppfyllelsen för målet M?

Uppfyllelse av målet M (Se även 7 nedan) På vilka sätt kan målet M främjas?

ett visst mål. För analysen av M och för planering av medel att uppfylla M blir det betydelsefullt att känna till eventuella preferenser. Det kan sålun- da vara politiskt intressant att dela upp målet "Att med vägbyggen bidra till goda kommunikationer till lands” i komponenterna ”Framkomlighet” och "Trafiksäkerhet”.

Denna fråga kan också uttryckas så: ”Är det likgiltigt för samhället etc.” Skulle det t. ex. i ett visst läge finnas samhällelig preferens för t. ex. ”Framkomlighet på vägarna” på be- kostnad av ”Trafiksäkerhet”?

Det kan tänkas att vissa grupper blir särskilt gynnade om en viss kompo- nent föredras i måluppfyllelsen. Här- vid torde regionala och lokala situa- tioner spela stor roll. En högre grad av måluppfyllelse för en viss målkom- ponent kanske gynnar storstads- regioner. Det kan också gälla speciel- la medborgarkategorier: pensionärer, vuxenstuderande, husmödrar etc.

Se 2.3

I vissa fall kan ambitionsnivån fast- ställas genom administrativa besluts- processer på myndighetsplanet men analysen bör också inriktas mot den politiska processen för att utröna om i denna viss ambitionsnivå fastställts. Det kan gälla att prestationerna skall produceras ivissa kvantiteter eller att vissa kvaliteter skall åstadkommas.

Med medel avses aktiviteter, produk- ter, regelsystem etc. Det är alltså ett vitt begrepp som bl. a. innefattar såväl verksamhetsprocesser som pre- stationer (output).

• Sida 20
•  Original

3.2 Vilka medel finns (kan finnas) som är samhälleligt accepterade för att främ- ja målet M? Definie-

ra medel som t. ex. A,

B, C.

På vilket sätt bidrar medlet A till målet M?

/M

3.3

&

A B C

3.4 Finns andra tänkbara me-

del att bidra till må—

let M?

3.5 Kan medlet B

a) exklusivt hänföras till målet M eller nå-

gon komponent i M eller

b) bidra till både M, och M2?

M1 M2

+? X

3.6 Hur påverkar en förändring av medlet B graden av mål— uppfyllelse av M, och Mz? I vilken grad be- ror graden av måluppfyllel- se av M, och MQ av medlet B (huvudeffekt och

bieffekt)?

Av grundläggande betydelse är att veta vilka medel som är tänkbara (även sådana som ännu ej förverkli- gats), som kan bidra till måluppfyllel- sen. Här kan konstruktivt nytänkan- de vara av särskilt värde. Det gäller också att komma på eventuellt dub- belarbete. Det sätt på vilka olika medel bidrar till att uppfylla målet M kan anges i kvantitativa eller kvalita- tiva termer. Det viktiga är att klar- göra att de medel som valts verkligen har en klar relation till och bidrar till måluppfyllelsen. Risk för inadekvata medel bör elimineras genom denna analys.

a) Är medlet inte komplext kan det tänkas att vissa medel direkt och enbart påverkar endast en mål- komponent eller ett mål.

b) Det kan också tänkas att ett medel huvudsakligen påverkar viss målkomponent men som bieffek- ter påverkar andra komponenter. Polisens trafikdirigering äri första hand inriktad mot ”framkomlig- het på vägarna”. Att detta får till följd även ökad trafiksäkerhet kan betraktas som en bieffekt.

Om uppfyllelsen av M, och M; är beroende av såväl A som B och C, kan något medel, t.ex. B, inta en strategisk position. En minskning av resurserna i B ökar kravet på resurser i A och C om M, och M; skall kunna hålla en oförändrad måluppfyllelse. (Gäller endast under förutsättning av substituerbarhet.) Särskilt om inget

• Sida 21
•  Original

4 Medlens relation till andra mål än M

4.1 Påverkar A-verksamheten andra mål än M? 1 så fall vilka och i vilken omfatt- ning?

4.2 Är denna påverkan posi- tiv eller negativ?

5 Analys av verksamheten A 5.1 Varför bedrivs A-verk- samhet?

direkt ansvar existerar för M, och M; och dessa inte kan kostnadsbe- räknas genom att B fördelas på M, och Mg, är det viktigt att i analysen klara ut hur mycket en minskning av B skulle innebära i ökning för A och C. Det kan också tänkas, om substi- tuerbarhet föreligger, att en ökning av B medför en större minskningi resursbehovet i A och C. B: 5 output och effekten av denna måste alltså relateras till M, och M2

M1 = Framkom— M2 = Ökad lighet på trafik- vägarna säkerhet

A B C

Skulle det finnas en viss verksamhet A som endast är inriktad på att öka framkomligheten på vägarna och en verksamhet B som gagnar både fram- komlighet och trafiksäkerhet är det uppenbart att en minskning av resur- ser i B kräver en ökning i A om inte framkomligheten skall minskas.

Vissa effekter eller potentiella effek- ter av ett medel framträder ofta inte förrän i samband med en noggrann analys av hur medlet kan utnyttjas utöver sitt primära syfte. Detta kan vara av betydelse om det gäller att öka viss verksamhet eller att dämpa den eller bibehålla oförändrad nivå, beroende på om dessa biverkningar är positiva eller negativa.

Se 4.1

• Sida 22
•  Original

5.3

5.4

5.5

5.6

6.2

6.2.1

Är verksamheten av per— manent karaktär eller av intermittent karaktär?

Vilka faktorer och om- ständigheter styr och på- verkar A—verksamheten?

Vad initierar verksam- heten?

Kan någon komponent i målet M tillgodoses ge- nom företag eller insti- tutioner på öppna markna- den?

Finns någon artfrämmande verksamhet?

A-verksamhetens resultat Vilken är outputen från A-verksamheten?

Finns en materiell output av A-verksamheten?

Utgörs outputen från A av homogena presta- tioner?

6.2.2 På vilket sätt kan out-

puten beskrivas?

Pågår den ständigt och kontinuerligt eller i perioder eller säsonger? Aktua- liseras den när vissa omständigheter föreligger (krissituationer)?

Yttre faktorer kan vara politiska be- slut, allmän samhällsutveckling, lagar; inre faktorer kan vara personal, pro- duktionsmetoder m. m.

Vad sätter igång verksamheten? Är det externa beslut, viss automatik, vissa yttre eller inre händelser som måste föreligga i vissa kombinationer, egna initiativ? Skall t.ex. arbets- förmedlingsverksamhet vara uppsö- kande eller enbart efterfrågeinriktad? Vilka beslut måste föreligga för att viss rationaliseringsverksamhet skall initieras?

Artfrämmande kan t.ex. vara att polisväsendet skall tillhandahålla pass.

Konkret beskrivning: utfärdade pass, antal vårdade patienter, lodningskilo- meter. Outputen är alltså verksamhe- tens resultat, prestationer.

Materiel] betyder påtaglig, som kan mätas, vägas eller räknas, dvs. pro- dukter, dokument etc.

Homogena, dvs. varje enskild presta- tion är entydig och odelbar (ett pass, en lodningskilometer etc.).

Verbalt, i siffror, med andra symbo- ler.

• Sida 23
•  Original

6.2.3 Kan outputen från A- verksamheten uttryckas med något kvantitativt och/eller kvalitativt mått?

6.3 Finns en immateriell

output av A-verksamhe- ten?

6.3. _. Utgörs outputen från A av homogena prestatio- ner?

6.3.2 Kan outputen från A-verk- samheten uttryckas med kvantitativt eller kva- litativt mått?

7 A-verksamhetens beroen- de av andra verksamheter (jfr även p 3 ovan)

7.1 Behövs några andra medel (B och C) för att A-med- let skall bidra till upp- fyllelsen av M (se fig)?

/fx

>——>m—>O—>g

7.2 Kommer en förändring av A-medlet att påverka B- eller C-medlet?

Måttenheter: stycke, meter, antal, egenskaper eller andra kvalitetsbe- stämningar om vilka berörda parter och avnämare är överens.

Härmed avses t.ex. serviceverksam- het, t.ex. upplysning, rådgivning, förbättring av vissa förhållanden eller annan påverkan som inte kan re- gistreras genom någon konkret out- put.

• Sida 24
•  Original

7.3 Finns någon substituer- Substituerbarhet säges föreligga mel- barhet mellan A- och B- lan A- och B—medlen med avseende medlen resp. mellan A- på målet M, om en ändring i A-med— och C-medlen? På vad sätt let (t. ex. en minskning) kan kom- och i så fall hur mycket penseras, i den meningen att graden kan A-medlet ändras vid av måluppfyllelse av M, blir oföränd— oförändrad resurstill— rad, genom en ändring i medlet B delning? (t. ex. en ökning) och tvärtom. (Jfr 3.4—3.7)

3 Mål-medelstruktur för sektorn Åtgärder mot brott

I slutet av detta avsnitt redovisas ett exempel på mål- medelstruktur för sektorn Åtgärder mot brott. Detta exempel kommenteras idet följande. Kursiverade ord återfinns i strukturschemat.

Statsmakterna ställer upp normer för samlevnaden i samhället. Vissa av normerna straffsanktioneras, andra inte. De straffsanktionerade regel- systemen är emellertid mycket omfattande och har tillkommit vid olika tidpunkter under mycket lång tid. Liksom all annan lagstiftning ses även dessa regelsystem över fortlöpande. Översynen behövs för att regel- systemen skall kunna successivt anpassas till vad man önskar uppnå i samhället. I förhållande till dessa samhällsmål är regelsystemen att betrakta som medel.

Det torde inte alltid vara nödvändigt att medborgarna i samhället helt lever efter normerna för att samhällsmålen skall kunna uppnås. Den acceptabla nivån i efterlevnaden av en regel kan variera beroende på vad regeln är avsedd att skydda. Den nivå som kan godtas i fråga om efterlevnaden av parkeringsföreskrifter kan vara lägre än den som kan accepteras för brottsbalkens regelsystem.

För att uppnå en acceptabel nivå i medborgarnas efterlevnad av de straffsanktionerade regelsystemen går samhället i princip efter två olika huvudlinjer — åtgärder för att avskräcka från brott och åtgärder för att få medborgarna att positivt medverka till att reglerna efterlevs. Samhällsåt- gärderna bör om det är möjligt ha båda dessa effekter.

Till den första gruppen av åtgärder hör övervakning av regelefterlev- naden. Den sker genom observation och stickprovskontroll av medborgar- nas sätt att uppträda inom de områden som är straffsanktionerade. Vetskapen om att sådan övervakning förekommer liksom också de övervakandes beredskap att ingripa vid överträdelse av reglerna har en allmänt avskräckande effekt. Övervakningen kan också sägas verka informativt i de fall åtgärderna är synliga för den som är beredd att överträda reglerna. De påminner då om risken för upptäckt.

Till samma grupp av åtgärder kan man också räkna dem som följer som reaktion mot ett upptäckt brott mot reglerna. Även om reaktionen i första hand riktar sig mot den som begått brott anses den också ha en avskräckande effekt och bidra till en acceptabel nivå i fråga om övriga medborgares efterlevnad av de straffsanktionerade reglerna.

Reaktionen mot brottet sker i första hand inom ramen för brottmåls-

• Sida 25
•  Original

förfarandet, dvs. den process som börjar med brottsanmälan hos polisen och som i övrigt omfattar utredning av brottet, åklagarens och domstolens prövning. Förfarandet syftar till att åstadkomma utredning om brott begåtts och i så fall av vem och påföljderna för denne.

Påföljdssystemet är komplicerat, inte minst därför att systemet skall inom sig kunna tillgodose två motsatta intressen, nämligen behovet av reaktion mot brott och behovet av åtgärder för resocialisen'ng av den som begått brott. Påföljderna ingår därför bland de åtgärder som både har avskräckande syfte och som syftar till att få medborgarna att positivt medverka till reglernas efterlevnad.

Brottsbalken lämnar domstolarna stort utrymme vid valet av påföljd. Detta har ansetts vara nödvändigt för att önskvärd hänsyn skall kunna tas till individualpreventiva synpunkter. En ledande tanke vid utarbetandet av brottsbalken var att kriminalvård i frihet skall användas i största möjliga utsträckning. Kunskaperna om vad som driver människan till brott och vad som avhåller henne därifrån är emellertid ännu mycket små. En betydande svårighet vid domstolsprövning (och det gäller i viss utsträckning även åklagares prövning) är därför att bedöma hur långt individualpreventiva synpunkter kan tillgodoses utan att man riskerar att efterlevnaden av de straffsanktionerade reglerna går ned under en inte acceptabel nivå. Om lagöverträdelser i större omfattning lämnas utan påföljd eller bara leder till åtgärder som inte, vare sig i det allmänna betraktelsesättet eller av den dömde, uppfattas som något märkbart ingripande föreligger — enligt de kriminalpolitiska värderingar som brottsbalken bygger på — risk att människor som annars inte skulle ha begått brott lockas till det i förhoppning att inte heller de skall drabbas av någon kännbar samhällsreaktion.1

Antalet påföljder och möjliga kombinationer av påföljder är förhållan- devis stort. Strukturschemat — som bara är översiktligt — geri denna del endast exempel på påföljder.

Schemat är också mycket översiktligt när det gäller kriminalvård. Analysen stannar här vid den första nivån — tillsyn — behandling. Det val av påföljd som från den brottsliges synpunkt ter sig särskilt viktigt, är valet mellan frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljd, där den ledande principen är att det förstnämnda slaget av påföljd inte skall användas när syftet med det kriminalrättsliga ingripandet kan nås med andra medel. Denna utgångspunkt gör det naturligt att skjuta fram tillsyn och behandling på sätt nu gjorts. De enda påföljder som inte behöver vara förenade med någon form av tillsyn är villkorlig dom och böter.

Andra påföljder innehåller båda momenten. Avvägningen dem emellan är en viktig fråga från resocialiseringssynpunkt. Även om domstolarna har att göra det första stora valet idenna fråga, återkommer frågeställningen under den dömdes hela tid i kriminalvården eller, om denne överlämnas till särskild vård, i denna. Med särskild vård avses vård enligt barnavårds— lagen och lagen om nykterhetsvård, sluten psykiatrisk vård och öppen psykiatrisk vård.

Socialvårdens och arbetsmarknadsverkets insatser under vårdtiden är

1 Se 5. 9 o.f. Brottsbalken lll (1967) av N. Beckman, C. Holmberg, B. Hult och T. Strahl.

• Sida 26
•  Original

givetvis av stor betydelse för resocialiseringen.

När det gäller att i övrigt analysera medlen för att få medborgarna att positivt medverka till att straffsanktionerade regler efterlevs — det som i analysschemat betecknas som positiv effekt — rör man sig inte längre på områden som är lika lätta att avgränsa som de som tidigare behandlats. Man är genomgående överens om att undervisning och information till skolbarn om de straffsanktionerade regelsystemen bör ha en positiv effekt. Information till den som riskerar att utsättas för brott med närmare uppgifter om hur man bör skydda sig häremot är ett annat område av stor betydelse. Sådan målsägarinformation kan rikta sig till särskilda grupper såsom åldringar, villaägare och banker.

Ett annat slag av information av betydelse i detta sammanhang bör upplysning om gällande regler vara. Upplysningen bör kunna skapa motivation för en efterlevnad av reglerna genom att framhålla deras ändamålsenlighet.

Även om sambandet mellan brottslighet och bostadsmiljö inte är klarlagt, råder det stor samstämmighet om att bostadsområden med dålig standard har högre kriminalitet än andra. Här är man emellertid inne på ett område där det direkta sambandet mellan åtgärd och effekt är svåråtkomligt och där i varje fall tiden mellan åtgärd och effekt är avsevärd. Någon ytterligare diskussion skall inte föras här om sådana och andra miljöfrågor av betydelse för regelsystemens konstruktion och deras efterlevnad.

Den översiktliga analys som schemat visar avser alla samhällets åtgärder mot brott och inte bara dem som rättsväsendets myndigheter svarar för. Polis, åklagare, domstolar och kriminalvård har naturligtvis en central roll i sammanhanget men deras arbete måste ske i samarbete med en rad andra myndigheter för att man skall kunna nå den bästa effekten av samhällets åtgärder mot brott. Det gäller kanske främst de åtgärder som i det föregående sammanförts under ”positiv effekt”. Andra myndigheter är emellertid också berörda när det gäller den avskräckande effekten. Exempel på sådana myndigheter är kronofogde-, tull- och skattemyndig- heter.

• Sida 27
•  Original

Mål-medelstruktur för Åtgärder mot brott

Högre eamhillsmll Regelsystem

Acceptabel efter levnadsnivå

Påverkan på Översyn av

alla i samhället '— regelsystem

Positiv effekt

Avskröckande effekt

Reaktion

Information ovfwamitfw 3,0"qu Effektucfim Rmeialiu- Information Mlls'egnr- Förändring Åtgärder rum;? "' förfar-nde .,, puöjid ring om ältande infomation ur i miljön i skolan ”""" M_— Sociala —* "".— etod.

Skapa utveckling faktorer motivation rn m Inom ett Teknisk Ska

.. . . på ""H"" rådgivning alternativ Trafik-

. . . .. ' till brott undervis-

Observa- ' In i nde Kriminal— Socral- Arbers- endemåle - tion kontra! att ingripa ' p- Vl'd "."-1 marknad: ”liv”” Skapa "" "mg Åtgärder den som

V lXX i ” m

Brotts— Åklegr- Domstols- Indriv- Villkorlig Overläm- Tillsyn Behand- Stöd- utred- prövning prövning ning av dom nande för ling atgärder ning böter särskild Vild

• Sida 28
•  Original

Bilaga 3 Exempel på ändamålsindelning av budgetens utgiftssida

] Inledning

I denna bilaga redovisas ett exempel på en ändamålsindelning av budgetens utgiftssida. Denna indelning har — med något undantag — inte föregåtts av någon mål-medelanalys. Exemplet är uppbyggt med utgångs- punkt i budgetens nuvarande innehåll och beaktar således inte t. ex. lagstiftningsåtgärder. Avsikten är endast att illustrera principförslaget i budgetutredningens betänkande om en sektorindelning av budgeten. Detta exempel skall alltså inte betraktas som ett förslag till en sådan indelning.

2. Exempel på huvudprogramindelning

Sektorer Kommentarer 1 Arbetsmarknadsåtgärder l .1 Arbetsmarknadsinformation Programindelningen bygger

.. . . .. . på den indelning som gäller 1.2 Yrkesmassrg och geografisk rorlrghet för arbetsmarknadsområdet.

1.3 Sysselsättningsskapande åtgärder för De regionalpolitiska stödåt- gärderna redovisas under sek- arbetslösa tor 8 1.4 Rehabiliterings— och stödåtgärder för svårplacerade 1.5 Sysselsättningsskapande åtgärder för svårplacerade 1.6 Forskning och utveckling1 1.7 Övrigt 2 Bostäder 2.1 Bostadsbyggandeistorstadsområden Indelningen kan alternativt . .. . .. göras efter olika typer av 2.2 Bostadsbyggande 1 orter som ar primara stödformer. centra 2.3 Bostadsbyggande i övriga regionala centra 2.4 Övrigt bostadsbyggande 2.5 Forskning och utveckling1 ' Kan alternativt ingå i övriga huvudprograrn.

• Sida 29
•  Original

3.1 Kraftproduktion Indelnipgen kan alternativt göras e ter elförsörjning resp. 3.1.1 vattenkraft bränsleförsörjning. 3.1.2 Värmekraft 3.1.2.1 Atombaserad produktion 3.122 Oljebaserad produktion 3.1.2.3 Gasbaserad produktion 3.2 Kraftdistribution 3.3 Forskning och utveckling1

4 Fysisk planering2 Till denna sektor hänförs bl.a. planverkets, kartver— kets och lantmäteriets verk- samheter.

5 Kommunikationer

5.1 Transportförsörjning i storstadsregio- ner3 5.2 Transportförsörjning i glesbygdsregio- ner3 5.3 Transportförsörjning i övriga regio- ner3 5.4 Interregional transportförsörjning3 5.5 Internationell transportförsörjning3 5.6 Trafiksäkerhet

5.7 Post- och telekommunikationer 5.7.1 Post

5.7.2 Tele 5.8 Forskning och utveckling! 5.9 Övrigt

6. Näringslivsu tveckling

6.1 Industristödjande verksamhet 6.1.1 Industriell verksamhet 6.1.2 Service och kontrollverksamhet 6.1.3 Exportfrämjande åtgärder 6.1.4 Utbildning 6.1.5 Forskning och utveckling]

6. 1 .6 Övrigt 6.2 Planerings- och utredningsverksam- het1 6.3 Övrigt

' Kan alternativt ingå i övriga huvudprogram. ¹ Kan alternativt ingå i sektor 21. 3 Huvudprogrammen kan vidare indelas i Vägtransporter, Spårbundna trans- porter, Sjötransporter samt i vissa fall Lufttransporter.

• Sida 30
•  Original

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

8.1 8.1.1 8.1.2 8.1.3 8.2

8.3

9

9.1 9.2 9.2.1 9.2.2

Jordbrukets rationalisering Jordbruksstöd Skogsbrukets rationalisering Fiske

Service och kontroll Forskning och utveckling2 Övrigt

Regional utveckling och planering

Påverkan av näringslivets lokalisering lndustriverksamhet Tjänste- och förvaltningsverksamhet Övrig verksamhet Regional planering, forskning och ut-

veckling Övrigt

Insatser för barnfamiljer och ungdom

Ekonomiskt stöd Service Barnstugor Hemhjälp

9.2.3 Övrigt 9.3 9.4 9.5 9.6

10

10.1 10.2 10.3 10.4 10.5

11

11.1 11.2 11.3 11.4

Fritidsverksamhet för ungdom Ungdomsvård

Forskning och utveckling2 Övrigt

Konsumentpolitiska åtgärder

Information Kontrollverksamhet Utredning

Forskning och utveckling2 Övrigt

Trygghetsförsäkring

Folkpensioner Sjukförsäkring Arbetslöshetsförsäkring Övrigt

' Kan alternativt ingå i sektor 6. 2 Kan alternativt ingå i övriga huvudprogram.

Påverkan av näringslivets lo- kalisering kan avse såväl of- fentlig som privat verksam- het.

Till det ekonomiska stödet till barnfamiljerna räknas bl. a. barnbidrag, bostads- tillägg och bidragsförskott. Bostadstillägg kan alternativt ingå i sektor 2. Barnstuge- verksamheten kan alternativt ingå i sektor 16. Fritidsverk- samhet för ungdom kan al- ternativt ingå i sektor 15.

Sektorn kan även inkludera livsmedelskontroll.

Arbetslöshetsförs'akringen kan alternativt ingå i sektor 1.

• Sida 31
•  Original

12.1 12.2 12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3 12.3.4 12.4 12.5 12.6

13

13.1 13.2 13.3 13.4 13.5

14

14.1 14.2 14.3 14.4

15

15.1

15.1.1 15.1.2 15.1.3 15.1.4

15.1.5 15.2 15.3 15.4

1 Kan alternativt ingå i övriga huvudprogram. Hälso-, sjuk- och socialvård Förebyggande av ohälsa

Sjukvård Socialvård Nykterhetsvård Narkomanvård Handikappstöd Åldringsvård Arbetarskydd Läkemedelsförsörjning Forskning och utveckling1

Miljövård

Vatten- och luftvård Bullerbekämpning Naturvård m. m.

Forskning och utveckling1 Övrigt

Allmän forskning

Humanistisk forskning Medicinsk forskning Naturvetenskaplig forskning Samhällsvetenskaplig forskning

Insatser för kultur och fritid

Kultur Insatser för kulturarbetare Teater, dans, musik och film Litteratur och bibliotek Konst, museer och utställningsverk- samhet

Arkiv Religiös verksamhet Radio och TV Övrigt

Arbetarskydd kan alternativt ingå i sektor 13.

I programmet Naturvård m.m. ingår även jakt- och viltvård samt landskapsvård. Förebyggande åtgärder kan uppföras som särskilt huvud- program.

Till den allmänna forsk- ningen räknas endast sådan forskning som ej kan hänfö- ras till övriga sektorer. Till den humanistiska forsk- ningen hänförs den teologis- ka forskningen. Den kliniska delen av medicinsk forskning kan alternativt hänföras till sektor 12. Till den naturve- tenskapliga forskningen hän- förs rymdforskning och atomforskning. Till den sam- hällsvetenskapliga forsk- ningen hänförs den juridiska forskningen.

• Sida 32
•  Original

16.1 16.2 16.3 16.4 16.5 16.6 16.7 16.8

17

17.1 17.2 17.3

18

18.1 18.2 18.3 18.4 18.5 18.6 18.7

19

19.1

19.1.1 19.1.2 19.1.3 19.1.4 19.1.5 19.1.6 19.1.7 19.1.8

Grundskoleutbildning Gymnasial utbildning Allmän eftergymnasial utbildning Forskarutbildning Övrig vuxenutbildning Studiesocialt stöd] Forskning och utveckling1 Övrigt

Stöd till åsiktsbildande verksamhet2

Presstöd Stöd till de politiska partierna Övrigt

Åtgärder mot brott

Förebyggande åtgärder Övervakning av regelefterlevnaden Brottmålsförfarandet Effektuering av påföljd Resocialiserande åtgärder Forskning och utveckling1 Gemensamma funktioner

To tal försvar

Militärt försvar Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband Luftförsvarsstridsförband Central och högre regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma funktioner

1 Kan alternativt ingå i övriga huvudprogram. 2 Kan alternativt ingå i sektor 23.

Utbildningen efter gymnasie- skolan kan behandlas på två sätt. Antingen hänförs ut- bildningen då det är möjligt, till respektive sektor eller hänförs all utbildning till ut- bildningssektorn. [ det förra fallet tillmäts synpunkten att utbildningen utgör ett bety- delsefullt medel för att upp- nå målen för respektive sek- tor störst vikt. 1 det senare fallet tillmäts synpunkten att det föreligger ett behov av en gemensam utbildningspolitik samt administrativa skäl störst vikt. Nackdelen att ut— bildningen inom varje sektor ej avvägs gentemot övriga ak— tiviteter inom sektorn bör i sådana fall kompenseras ge— nom särskilda samordnings- former mellan respektive de- partement. Till sektorn kan alternativt hänföras även ar- betsmarknadsutbildningen.

Sektorn omfattar åtgärder för att uppnå acceptabla ni- våer i efterlevnaden av de olika' regelsystem vilka stats- makterna uppstållt för sam- levnaden i samhället och vil- ka är straffsanktionerande.

Indelningen anknyter till de avvägningsprogram som fast- ställts för det militära och det civila försvaret. Förutom denna indelning föreligger för det militära försvaret föl- jande organisationsinriktade indelning, vilken nåra ankny- ter till genomförandeverk— samheten:

• Sida 33
•  Original

19.2 19.2.1 19.2.2 19.2.3 19.2.4 19.2.5 19.3 19.4 19.4.1

19.4.2

20

20.1 20.2 20.3 20.4

21 21.1 21.2

21.3 21.4 21.5

21.6

21.7 21.8

Utrymning Skydd för allmänheten Undsättning Ledning Allmän administration Ekonomiskt försvar Övrigt

Åtgärder mot brott mot rikets sä- kerhet

Övrigt

Internationellt utvecklingssamarbete

Multilateralt bistånd Bilateralt bistånd Forskning och utveckling1 Övrigt

Allmän förvaltning m. m.

Departementen Utrikesförvaltning och internationellt samarbete Övrig förvaltning på central nivå Övrig regional förvaltning Rationalisering, redovisning och revi- sion

Uppbörd och administration av skat- ter, avgifter och tull Övrig samhällelig service Övriga gemensamma funktioner

' Kan alternativt ingå i övriga huvudprogram.

. Arméförband . Maririförband Flygvapenförband

. Central och högre regio- nal ledning . Gemensamma myndighe- ter och funktioner

Samtliga to talförsvarsanslag ingar i denna sektor.

Sektorn omfattar samtliga biståndssatser för u-länder- na. Aven SIDA: 5 verksamhet i Sverige ingår i sektorn. Det bilaterala biståndet kan upp- delas på program för resp. mottagarland.

Verksamheterna utgörs dels av gemensamma funktioner för övriga sektorer och sam- hället i övrigt, dels av fiskala verksamheter, dels samhälle- lig service gentemot allmän- heten, dvs. verksamheter vilkas prestationer ej är inrik- tade mot ett gemensamt överordnat mål eller där det ej ter sig meningsfullt att fördela de gemensamma funktionerna på övriga funk— tioner. Till uppen övri förvaltning pa central niva räknas bl.a. kammarkolle- giet. Till gruppen statlig för— valtning på regional niva räk- nas länsstyrelsernas allmänna förvaltningsavdelningar. Till rationalisering m.m. räknas bl. a. riksrevisionsverkets och Statskontorets verksamhet. Till övrig samhällelig service räknas bl. a. domstolarnas in— skrivningsärenden och tull- verket. Till gruppen övriga gemensamma funktioner räk— nas bl. a. byggnadsstyrelsens, statens avtalsverks, statens personalnämnds, statens per- sonalpensionsverks, statens personalutbildningsnämnds verksamheter. Byggnadssty- relsens verksamhet kan alter— nativt utgöra ett eget huvud- program. Statistiska central- byrans verksamhet kan alter- nativt hänföras till övriga sektorer.

• Sida 34
•  Original

23. Övriga ändamål

23.1. Riksgäldsfonden 23.2 Kommunal skatteutjämning 23.3 Idrottsverksamhet

23.4 Oförutsedda ändamål 23.5 Övrigt

Idrottsverksamhet kan alter- nativt ingå i sektor 15.

3. Fördelning av sektorer på departement och utskott

Av följande sammanställning framgår hur sektorerna i det tidigare redovisade exemplet på sektorindelning kan hänföras till departement och riksdagsutskott enligt nu gällande arbetsfördelning. Sektorerna ”Allmän förvaltning” och ”övriga ändamål” har därvid delats upp på olika departement.

Departement

J ustitiedeparte- mentet

Utrikesdeparte— mentet

Försvarsdeparte- mentet

Socialdeparte- mentet

Kommunikations- departementet

Sektor

Stöd till åsiktsbildande verksamhet Åtgärder mot brott Allmän förvaltning m. m.

(inom justitiedeparte- mentets område)

Internationellt utveck- lingssamarbete Allmän förvaltning m. m.:

Utrikesförvaltning och internationellt samarbete

Totalförsvar Insatser för barnfamiljer och ungdom

Trygghetsförsäkring

Hälso-, sjuk- och socialvård

Kommunikationer

Utskott

Konstitutions- utskottet Justitieutskottet Justitieutskottet

Utrikesutskottet

Utrikesutskottet

Försvarsutskottet Socialutskottet Socialförsäkrings-

utskottet Socialutskottet

Trafikutskottet

• Sida 35
•  Original

Finansdeparte- mentet

Utbildningsde- partementet

Jordbruksde- partementet

Handelsdepar- mentet

Inrikesdepar- tementet

Civildeparte- mentet

Industridepar- mentet

Allmän förvaltning m. m. (inom finansdepartement- tets område) Riksdagen och dess verk

Övriga ändamål: Riksgäldsfonden Kommunal skatteutjämning Oförutsedda ändamål

Övrigt

Allmän forskning

Insatser för kultur och fritid Utbildning

Insatser för jordbruk och skogsbruk m. m. Miljövård

Övriga ändamål: Idrottsverksamhet

Konsumentpolitiska åt- gärder

Arbetsmarknadsåtgärder Bostäder Regional utveckling och planering

Fysisk planering

Allmän förvaltning m. m. (inom civildepartemen- tets område)

Energiförsörjning Näringslivsutveckling

Finansutskottet, Skatteutskottet m. fl. utskott Finansutskottet Konstitutions- utskottet

Finansutskottet Finansutskottet Finansutskottet

Finansutskottet

Utbildnings- utskottet Kulturutskottet

Utbildningsut- skottet Socialförsäkrings- utskottet

Jordbruksut- skottet Jordbruksut- skottet Kulturutskottet Näringsutskottet Inrikesutskottet Civilutskottet Inrikesutskottet

Civilutskottet Civilutskottet

Näringsutskottet Näringsutskottet

• Sida 36
•  Original

Bilaga 4 Metoder för perspektivstudier1

1

100 "fria" pengar

//////////////////////

Streckat område representerar således redan intecknade utgifter, sett från studietidpunkten. I praktiken kan det vara svårt att på detta sätt ange en entydig kurva, beroende på att man kan använda olika kriterier för att definiera vad som är intecknat. Detta kommer att diskuteras utförligare i det följande. (Jfr även studierna över handlingsfriheten inom budgeten, kapitel 6 i betänkandet samt bilaga 10.) Kurvans verkliga förlopp kan vidare variera avsevärt från sektor till sektor. Normalt gäller dock — att man i ett årligt budgetbeslut faktiskt beslutar över bara en mindre

del av budgeten. De ekonomiska konsekvenserna på längre sikt kan dock bli mycketlstora. — att den bundna delen av utgifterna avtar successivt framåt itiden samtidigt som det ”fria utrymmet" successivt växer.

tid

• Sida 39
•  Original

Av nämnda skäl bör tidshorisonten väljas långt fram i tiden så att det ekonomiska handlingsutrymmet ("fria utrymmet”) medger en tillräckligt fri prövning av målen för sektorn. Å andra sidan bör inte tidshorisonten sättas så långt fram, att perspektivstudierna på grund av osäkerheterna tenderar att bli spekulationer med alltför litet verklighetsunderlag. Valet av tidshorisont blir därför en för varje sektor specifik avvägningsfråga.

[ vissa fall kan det bli aktuellt att arbeta med olika tidshorisonter inom en och samma sektor. Så kan vara fallet om man inom sektorn kan avgränsa verksamhetsområden med väldefinierad målinriktning och vars beröringspunkter med sektorn i övrigt inte är så omfattande samt dessutom har andra krav på tidshorisonten.

3 Miljöstudier

Den studerade sektorns omgivning utgörs av a) övriga samhällssektorer vid den studerade tidpunkten b) övriga delar av omvärlden utöver a)

Den studerade sektorn och andra samhällsfaktorer påverkar varandrai regel i avsevärd grad. Däremot kan sektorn ifråga påverkas mera ensidigt av den övriga omvärlden. Med hänsyn härtill kan man skilja mellan olika typer av miljöstudier: — övergripande studier av samtliga sektorer, — övriga studier av områden, som ligger utanför sektorindelningen, t. ex. internationell utveckling. Härutöver finns prognoser över olika kunskapsområden, t. ex. teknisk utveckling.

Båda typerna av miljöstudier har ett gemensamt syfte, nämligen att ge underlag för angivande av för verksamheten inom sektorn betydelsefulla förutsättningar, ramar och mål. Studierna av exempelvis internationell utveckling kan behandla handelspolitiska frågor, internationell ekonomi och politik, idéströmningar av olika slag m. m. De övergripande studierna av samtliga sektorer kan ge en ram för perspektivstudierna inom varje sektor. Bl.a. bör samverkans- och avvägningsfrågor mellan skilda sektorer behandlas. De torde i hög grad komma att styras av rådande politiska viljeinriktningar.

Det finns många metoder, som kan utnyttjas i miljöstudierna, från enkla trendframskrivningar av vissa storheter till spel-, simulerings- och scenarioteknik. De tre sistnämnda syftar alla till en uppspelning eller beskrivning av ett framtida händelseförlopp där ett flertal faktorer får påverka utvecklingen. Prognoser av olika slag (t. ex. tekniska) kan därvid utnyttjas som underlag. Stora osäkerheter struktureras genom angivande av alternativa utvecklingsscenarier etc.

Vid studiet av ett helt lands ekonomiska utveckling kan ekonometriska modeller användas (jfr t. ex. de ekonomiska långtidsutredningama). Ekonomiska s. k. input—outputmodeller kan ingå som en väsentlig del i modelluppsättningen.

Under senare år har ett antal helt nya tekniker utvecklats för att belysa utvecklingstendenser inom något område (politiskt, tekniskt, bransch-

• Sida 40
•  Original

mässigt), vilka kan komma att få betydelse. Exempel härpå är Delfi- och cross-impact-metoderna.

Man försöker i dessa tekniker på ett systematiskt sätt utröna de föreställningar om variabler och samband dem emellan, som kan finnas bland experter inom de områden man är intresserad av. Genom upprepade frågor i ett anonymt enkätförfarande söker man belysa möjligheten av att vissa händelser kommer att inträffa i någon framtida tidsperiod. Genom att sammanställa svaren och låta experterna konfron- teras med resultatet kan man i ett upprepat förfarande få fram motiverade beskrivningar av tänkbara framtida utvecklingar och — om så anses befogat — även bedömningar av sannolikheten för att de kommer att förverkligas. Härvid bör inte hänsyn bara tas till den åsiktsstabilitet, som kan ha kommit fram efter ett antal frågevarv, utan också till de ”udda” åsikterna i framtidsuttalandena. På grund av deras formellt enkla karaktär finns det risk för att Delfi- och cross-impact-metoderna kan komma att missbrukas, t. ex. genom ett felaktigt urval av ”experter” eller alltför brett utnyttjande av teknikerna. Teknikerna bör utnyttjas som prognosinstrument om förhållanden som inte kan påverkas (t. ex. internationella utvecklingar, teknisk—vetenskaplig utveckling).

4 Studier av planeringsobjektet 4.1 Inledning

Studierna av planeringsobjektet, dvs. sektorns framtida verksamhet, utgår från bl. a. de förutsättningar, ramar och mål, som statsmakterna definierat. De kan exempelvis anges i form av direktiv och anvisningar. Vid studierna skall statsmakternas allmänna mål för sektorns framtida verksamhet konkretiseras genom att man preciserar alternativa ambitions- nivåer och lösningar beträffande sektorns utformning och därmed förknippade resursbehov.

Perspektivstudierna kan delas upp i två separata faser. I den första fasen, målstudierna — den ide'skapande delen — bör arbetet främst inriktas på att utveckla och pröva idéer om sektorns framtida verksamhet mot bakgrund av den inriktning, som statsmakterna angivit. Målstudierna underlättas av att de kan bedrivas utan hänsyn till konsekvensen av redan gjorda åtaganden och de problem det kan ge upphov till i den kortsiktiga planeringen.

I den andra fasen, strategistudierna, bör man med utgångspunkt i ofrånkomliga konsekvenser av redan gjorda åtaganden samt ev. ställnings— taganden från statsmakterna analysera alternativa handlingsvägar för att realisera i målstudierna konkretiserade alternativa mål. Därvid belyses också konsekvenserna i form av bl. a. resursuppoffring över tiden samt avvägningen mellan åtgärder för att fylla omedelbara behov och handlingsfrihet att kunna fylla alternativa behov på längre sikt. Vidare görs ev. nödvändiga modifieringar av målen bl. a. med hänsyn till angivna ekonomiska ramar.

Strategistudierna kan sålunda ge direkt underlag för diskussioner om exempelvis ekonomiska förutsättningar för sektorn, alternativa framtida

• Sida 41
•  Original

utformningar i stort av sektorn som man t.v. önskar hålla öppna samt tidsmässiga awägningar.

4.2 Målstudier 4.2.1 Sektorns värderings- och målstruktur

Den allmänna inriktning av sektorns framtida verksamhet, som angetts av statsmakterna, kan ”lösas upp” i ett antal mera precisa mål- eller uppgiftsdimensioner. Inom transportområdet kan som ett exempel nämnas att det trafikpolitiska målet ”tillfredsställande transportförsörj- ning” bl. a. kan innehålla mål- eller uppgiftsdimensionerna (”värdemätar- na”) person- och godstransporter i glesbygds— resp. tätortsområden.

Genom att gradera i de olika dimensionerna kan man ytterligare konkretisera målen. För att detta skall få en ekonomisk mening måste man ange vilken konkret utformning av sektorn som kan svara upp mot dessa mål.

Hur olika måldimensioner bör graderas med hänsyn till tillgängliga resurser och ev. restriktioner utgör sektorns centrala avvägningsproblem. Statsmakternas direktiv och anvisningar bör vara utgångspunkter för bedömning härav. Det bör dock observeras, att målstudierna skall ge underlag inte för att rekommendera en viss bästa lösning, utan i stället för att ange alternativa framtida lösningar i stort eller mål, som man bör sträva efter, beroende på t. ex. hur de ekonomiska möjligheterna och andra osäkra förhållanden kan komma att gestalta sig.

4.2.2 Miljöförutsättningar och ekonomiska ramar

Väsentliga ställningstaganden, som utgångspunkter för studierna, kan ha redovisats i direktiv och anvisningar. Det ekonomiska utrymme, inom vilket målstudierna skall bedrivas, bör i princip vara så tilltaget att det medger lösningar inom andra ekonomiska ramar för sektorns verksamhet, både större och mindre än nu gällande.

För övrigt bör arbetet med målstudier inom en sektor innebära en prövning och precisering av alternativa miljöförutsättningar. Som led häri kan preciserade prognoser (t. ex. tekniska) och framtidsbeskrivningar utarbetas för att väsentliga osäkerheter skall kunna struktureras och anges.

4.2.3 Idégenerering och -konkretisering

Olika idéer om hur sektorn bör vara utformad för att olika angivna måldimensioner skall kunna tillgodoses på ekonomiskt fördelaktigt sätt tas fram och sammanställs.

Som exempel på idéer inom transportområdet kan nämnas:

a) järnväg används endast för vissa hårt trafikerade sträckor, i övrigt utnyttjas bil och buss (modell Greyhound) för persontransporter samt lastbil för godstransport,

b) flygpriser reduceras kraftigt genom statliga subventioner,

• Sida 42
•  Original

c) regleringssystem införs för att styra transporterna till järnväg,

d) en drastisk höjning av bensin- och fordonsskatten genomförs,

e) privatbilister samordnar i långt större utsträckning sina resor, t. ex. genom att man på kommunal nivå effektiviserar informationsutbytet mellan dem som har behov av transporter och dem som har ledig transportkapacitet. Sådana idéer kan kombineras och kompletteras på lämpligt sätt till alternativa principer för sektorutformning. Ytterligare konkretisering sker sedan genom att man inom alternativa ekonomiska resursramar — som svarar mot olika ambitionsnivåer i fråga om måluppfyllelse — utarbetar alternativa framtidsbeskrivningar av sektorn. Dessa kan t. ex. redogöra för på vilka sträckor det finns järnväg, vidare för utbyggnaden av landsvägsnätet samt omfattningen av buss- _och lastbilstransporterna. De innefattar även systembeskrivningar (t. ex. transportmedlen och deras kapacitet), systemkostnader (forskning och utveckling, anskaffning, utbildning, 'drift och underhåll) samt systemlivslängder. Ide'skapandet gynnas om det kan bygga på en mot sektorn riktad forsknings- och utvecklingsverksamhet.

4.2.4 Kostnadsuppskattningar

Av avgörande betydelse vid värdering av de olika idéerna om sektorns framtida utformning är hur den statliga budgeten och samhällsekonomin kommer att påverkas om ide'erna genomförs. Beroende på osäkerheternas storlek och karaktär torde man som regel kunna arbeta med förhållande- vis översiktliga uttryck för sektorns totalkostnader. Dessa härleds utifrån de konkretiseringar av sektorns framtida utformning, som omnämnts i 4.2.3.

Problemet återfaller då på uppskattningar av kostnaderna för olika komponenter och system (t. ex. järnvägar, landsvägar, flygfält, transport- medel). I princip bör man därvid bedöma kostnaderna för varje objekt med hänsyn till vilka produktionsfaktorer som erfordras (t. ex. kvalifice- rade tekniker m. m., arbetskraft, material) samt deras omfattning.

Problemområdet rymmer också frågor som rör hur man skall ta hänsyn till förändringar i penningvärdet, produktionsfaktorernas relativa prisut- veckling och framtida produktionsrationalisering. Detta är aktuellt för såväl mål- som strategistudier och frågorna kan behandlas olika beroende på de båda studietypernas olika karaktär och syfte.

I målstudierna — där sektorns utformning analyseras i ett framtida, avlägset och statiskt tidsperspektiv — är man intresserad av alternativa mål. Osäkerheterna är förhållandevis stora och kraven på precisa sifferangivelser små. I strategistudierna — där sektorns utveckling från befintlig utformning mot målen studeras — kan kraven på precisering vara större och osäkerheterna mindre, särskilt i kortare tidsperspektiv.

Underlag för behandlingen av dessa frågor i målstudier och strategi- studier anges i ekonomiska prognoser m.m. (jfr miljöstudier) samt i statsmakternas direktiv och anvisningar.

• Sida 43
•  Original

För att kunna uttala sig om vilken nytta en viss sektorutformning kan ge med hänsyn till definierade mål måste man konkret föreställa sig hur den kan komma att fungera i alternativa framtida miljöer. Detta kan göras med hjälp av konsekvensbeskrivningar utgående från specificerade förutsättningar i fråga om osäkra förhållanden. Därvid kan utnyttjas s. k. spel och simuleringar av det framtida verksamhetsområdet eller kanske mindre ambitiösa framtidsbeskrivningar. Olika typer av matematisk- statistiska eller logisk-verbala modeller kan också utnyttjas.

Det finns flera skäl att utnyttja denna teknik med eftersträvande av kvantifiering och systematisering: — dels underlätta identifiering av och hänsynstagande till orsakssamman- hang så att logiskt och sakligt förenliga framtidsbeskrivningar främjas _ dels kan diskussionsunderlag konkretiseras och lättare kommuniceras.

Varje konsekvensbeskrivning utgör ett exempel på hur en specifik utformning av sektorn skulle kunna fungera i en särskild miljö. Konsekvensbeskrivningarna bör utformas så att man i anslutning till dem kan uppskatta graden av måluppfyllelse i angivna måldimensioner eller värdemätare.

Då varje konsekvensbeskrivning utgör ett exempel bland en stor mängd vitt skilda andra möjliga sådana, bör man inte basera omfattande slutsatser om sektorns framtida utformning på enstaka beskrivningar. Det primära utbytet av arbetet bör vara inblicken i och kunskaperna om sektorns sätt att fungera vid olika utformning och olika systems och komponenters betydelse därvid. Väsentliga kunskapsbrister kan också påvisas. De medverkande får på så sätt en kunskapsbakgrund för värderingar och fortsatt utrednings- och forskningsverksamhet. Konse- kvensbeskrivningar bör allmänt hållas på ett översiktligt plan. Man bör eftersträva att skapa överblick över verksamhetsområdet. Härvid kan man behöva utnyttja kunskaper och studieunderlag från vitt skilda verksam- hetsområden framtagna inom skilda organisationsenheter.

Man bör vara särskilt uppmärksam på sådana delar av konsekvens- beskrivningarna, där det föreligger osäkerheter av speciell betydelse, dvs. där variationer inom osäkerhetsområdet kan ha avgörande inverkan på sektorutformningens effekt. I dessa fall bör känslighetsanalyser utföras, varigenom osäkerhetens betydelse närmare studeras. Som resultat kan exempelvis omslagspunkter eller lönsamhetsgränser för komponenter, system etc. anges och kunskapsbehov preciseras.

4.2.6 Värderingar, resultatredovisning och -presentation

Utgångspunkter för värderingar är bl. a.

— prognoser m. m. om sektorns framtida miljö, * sektorns angivna mål och uppgifter m. m., _- alternativa idéer om framtida sektorutformning inom alternativa ekonomiska ramar,

de konsekvensbeskrivningar som framtagits och de kunskaper (kompe- tens) som arbetet därmed gett.

• Sida 44
•  Original

Värderingen av de olika sektorutformningarna innebär att man för varje sådan och med stöd av genomförda konsekvensbeskrivningar föreställer sig hur utformningen skulle kunna fungera i de alternativa framtider som miljöstudier m. m. målar upp. Man noterar därvid exempelvis om sektorutformningens eller enstaka komponenters funk- tion och roll är särskilt känsliga för variation i osäkra data. Man söker uppskatta hur detta återspeglas i måluppfyllelsen inom sektorn och hur denna är beroende av olika utformningar.

Konsekvensbeskrivningar torde dock knappast komma att föreligga mer än i en liten del av de fall som man skulle önskat sig. De fungerari värderingarna principiellt som ”kända punkter” i en i övrigt okänd kunskapsrymd. Med den kännedom om sektorutformningarnas och de enskilda komponenternas och systemens sätt att fungera, som värderarna fått, bör de kunna bedöma även sådana fall som inte täcks av konsekvensbeskrivningar.

För att kunna värdera alternativa sektorutformningar måste man i princip jämföra deras måluppfyllelse i alternativa miljöer. Denna målupp- fyllelse uttrycks i olika värdemätare, som dock i regel inte direkt kan jämföras inom sektorn. Detta gör att man normalt inte kan finna entydiga lösningar. Värderingarna måste därför grundas på den vikt man tillmäter utslagen från olika värdemätare. En viss inriktning bör man i detta avseende få av statsmakternas direktiv och anvisningar. Ytterligare alternativa preciseringar måste ske inom ramen för målstudierna. Det är väsentligt att sådana preciseringar anges öppet.

Karaktären och betydelsen av föreliggande osäkerheter bör bli bestäm- mande för hur de skall behandlas i värderingarna. Tidigare har nämnts att osäkerheternas betydelse belyses med känslighetsanalyser i samband med konsekvensbeskrivningarna. Det ger anvisningar om vilka osäkerheter som särskilt bör fokuseras i samband med värderingen. De genuina osäkerhe- terna kan sedan behandlas så att tillfredsställande funktion för sektorut- formningen erhålls i hela osäkerhetsområdet (mångsidig lösning). Om avkall måste göras på detta, t. ex. av ekonomiska skäl, tar man en viss risk, något som måste klart anges. När det gäller de upphävbara osäkerheterna måste kunskapsbehovet konkretiseras. Studier och forsk- ning bör inriktas så att man får fram underlag för att upphäva dessa osäkerheter till de adekvata beslutstillfällena (adaptiv planering).

Som resultat av värderingarna kan man nå fram till motiverade rekommendationer om — hur olika sektorutformningar kan förbättras, — vilka sektorutformningar som trots förbättringar inte befunnits kon- kurrenskraftiga inom olika kostnadsramar, — vilka sektorutformningar som prefereras inom olika kostnadsramar, _ intressanta system och komponenter, — hur studier och forskning bör inriktas för att förbereda kommande beslut.

Redovisnings— och presentationsmomenten är viktiga delar av studien. Genom dessa skall studieresultaten ”säljas” till beslutsfattare. Vidare bör dessa senare under arbetets gång få tillfälle att lägga sina synpunkter och värderingar på inriktningen av det fortsatta arbetet. Redovisning bör

• Sida 45
•  Original

därför ske vid flera tillfällen under arbetet. Därvid bör man koncentrera sig till sektorns sakproblem och undvika att diskussion av marginella metodproblem tar överhanden. Framställningen rensas från studieteknisk terminologi. Slutredovisningen, omfattande dokumentationen, har även andra syften, nämligen — att möjliggöra senare kontroll av olika beslut med hänsyn till ändrade förutsättningar, — att ge en referensram för inriktningen av studier och forskning, — att ge utgångspunkter för det fortsatta arbetet.

4.2.7 Några synpunkter på genomförandet

Studien bör bedrivas i flera omgångar med för varje omgång ökad detaljeringsgrad. Man börjar med att kartlägga problemen och skaffa sig överblick över väsentliga underlagsbehov. På grundval härav inriktas underlagsinsamlingen och den följande studieomgången. I en sista omgång tar man så fram underlag för ställningstaganden i sakfrågorna.

Organisationen av målstudier kompliceras av att dessa dels berör många myndigheters verksamhetsområden, dels måste repliera på olika organisationer inom skilda sektorer.

4.3 Strategistudier 4.3.1 Allmän inriktning

Resultaten av målstudierna kan redovisas för statsmakterna, som kan ta ställning till det presenterade materialet. Ställningstagandena kan t. ex. innebära att de ekonomiska förutsättningama och målen för sektorns utveckling preciseras. På grundval härav kan kanske vissa, t. ex. särskilt resurskrävande alternativ till sektorutformning gallras bort.

Resultaten från målstudierna kompletterade med eventuella ställnings- taganden — presenterade t.ex. i form av direktiv och anvisningar (jfr 4.3.2) — utgör utgångspunkter för Strategistudier.

Strategistudierna syftar till en kartläggning av olika vägar att nå i målstudierna prefererade mål (sektorutformningar). De skall också ange kostnaderna i form av resursuppoffringar av olika slag. Resultatet läggs till grund för värdering och rekommendation av handlingsvägar att utveckla sektorn under alternativa ekonomiska förutsättningar. I strate- gistudierna kan t. ex. innefattas — att på lämpligt sätt precisera sektorutformningama, — att för varje sektorutformning ange en utveckling i form av en serie beslut som från nuläget leder fram till nämnda mål (handlingsväg), - att uppskatta kostnadsutfallet för denna utveckling under hela den mellanliggande perioden och att även beräkna resursuppoffringen i andra termer (produktionsfaktorer), — att bedöma den måluppfyllelse som kan uppnås inom sektorn på kortare sikt vid utveckling enligt angiven handlingsväg, — att bedöma vilken frihet man har att avvika från angiven handlingsväg

• Sida 46
•  Original

om t.ex. priser, ekonomiska förutsättningar eller miljöer ändras, förseningar inträffar. Hur kan en sådan handlingsfrihet ökas och till vilket pris? — att söka och utarbeta alternativa handlingsvägar, enligt ovanstående punkter, bl. a. svarande mot alternativ i fråga om tidsmässig avvägning av måluppfyllelsen inom sektorn samt kostnadernas fördelning på kort och lång sikt, — att med alternativa ekonomiska förutsättningar utvärdera handlings- vägama och välja ut den (de) bästa. Någon av dessa kan sedan väljas ut för mera ingående studier, vilka därvid skall ge underlag för utform- ning av konkreta handlingsprogram.

4.3.2 Precisering av utgångspunkter

För studiearbetet krävs preciseringar av olika slag. Detta gäller bl.a. miljöunderlag liksom konsekvenser av redan gjorda åtaganden och de alternativa sektorutformningar som utgör mål.

I samband med målstudierna har alternativa miljöer angivits för sektorns framtida verksamhet. Beskrivningar härav bör ha formen dels av översiktliga angivelser av utvecklingen i tiden från nuläget mot tidshori- sonten, dels av för målstudierna preciserade framtidsteckningar av sektorns miljö vid tidshorisonten. De förstnämnda utvecklingsbeskriv- ningarna jämte statsmakternas direktiv och anvisningar bör ge erforder- liga utgångspunkter för kompletteringar inom ramen för Strategistudier- na.

Ekonomiska förutsättningar bör anvisas i form av alternativa ramar för t.ex. den närmaste femårsperioden (jfr sektorstudier), kompletterade med angivande av viss ekonomisk spännvidd (eller osäkerhet) för ramutvecklingen under tiden därefter. Vidare kan statsmakterna ge grunder för den tidsmässiga avvägningen av sektorns måluppfyllelse.

För att kunna beskriva alternativa handlingsvägar för sektorns utveck- ling från nuläget mot perspektivet erfordras som en startpunkt precise- ring av de ekonomiska konsekvenserna av redan gjorda åtaganden. Underlag härför bör kunna fås från bl. a. verksamhetsplaner vid olika berörda myndigheter.

Beträffande kostnaderna har man att klarlägga bl. a. det i 2.3 antydda principiella sambandet mellan ”bundna”, resp. ”fria" pengar och tiden. Som sagts tidigare är detta samband i praktiken inte klart och entydigt. Det föreligger ofta en gradvis och diffus övergång mellan vad som är ”bundet” och ”fritt”.

Så t. ex. kan man inom transportområdet ha fattat beslut om att bygga en motorväg. Med utgångspunkt i detta beslut har projekteringsarbete satts igång, kontrakt skrivits etc. I viss mening kan man då säga att totalkostnaderna för motorvägsbygget ingår i de ”bundna” pengarna, det existerar åtminstone en politisk bindning att fullfölja projektet. Å andra sidan kan det vara möjligt att riva upp beslutet och avbryta projektet om förutsättningarna för beslutet ändras. Visserligen är då redan nedlagda pengar förbrukade i onödan och därtill kommer att man måste friköpa sig från ingångna kontrakt etc., men totalt sett kan kostnaderna bli lägre

• Sida 47
•  Original

än om projektet fullföljes. Betraktat på detta sätt kan således den av projektet ”bundna” penningsumman vara betydligt mindre än som först antyddes.

Det är väsentligt att man uppmärksammar arten och graden av bindningar (t.ex. ekonomiska, organisatoriska, politiska m.fl. Jfr 2.3 samt bilaga 10). Dessa kan ha betydelse vid värderingar och avvägningar över tiden av sektorns effekt.

De sektorutformningar som framtagits genom målstudieverksamheten kan vara ganska översiktliga. De skall främst genom den konkretisering de ger tjäna som stöd för värdering av förhållandevis skilda mål i perspektivet. På de sektorutformningar som utgör mål i Strategistudier ställs större krav på precisering. De ekonomiska förutsättningarna är sålunda noggrannare angivna än för målstudierna. Det gäller bl. a. att jämföra alternativa handlingsvägar att nå samma mål. Till Strategistudier- na hör därför även att på lämpligt sätt utveckla innehållet i de alternativa sektorutformningarna.

4.3.3 Utvecklingsbeskrivning för sektorn

Som tidigare antytts kan en utvecklingsbeskrivning för en sektor byggas upp av en serie beslut som från nuläget leder fram till någon sektorutformning vid tidshorisonten. För de olika besluten bör därvid redovisas bl. a.

— vad beslutet gäller, vilka kostnadsutfall (resursuppoffringar) som är direkt förknippade därmed och tidpunkten för dessa, _ vilka bindningar (för fortsatta beslut) som följer av beslutet, — vilken effekt som beslutet kan bidra till samt när den blir tillgängligi sektorn, — vid vilken tidpunkt beslut måste fattas.

En sådan serie beslut bör ha ett logiskt och kronologiskt sammanhang och naturligtvis måste de vara relevanta för den studerade nivån.

Man kan i detta sammanhang skilja mellan kortsiktiga, medelsiktiga och långsiktiga beslut, beroende på hur lång tiden är mellan beslut eller kostnadsutfall och när effekten blir tillgänglig i sektorn. När det iprincip är fråga om att underhålla befintlig organisation för att inom den närmaste tiden kunna upprätthålla tillfredsställande måluppfyllelse blir tidsdifferensen relativt liten och beslutet kallas ”kortsiktigt”.

När beslutet avser nya investeringar ökas tidsdifferensen. Beslutet kan exempelvis gälla omsättning av en del av en transportpark och inrymmer bl. a. anskaffning av transportfordon, utbildning av personal, översyn av bestämmelser (t. ex. beträffande underhåll), byggnadsverksamhet (t.ex. garage). Beslut av denna karaktär kallas ”medelsiktiga" och syftar principiellt till att på en något längre sikt ge en önskad effekt.

Med ”långsiktiga beslut” vill man skapa handlingsfrihet för framtida alternativa ställningstaganden beträffande sektorns mål liksom i fråga om medlen att nå dessa mål. Sådana beslut gäller oftast satsning på och inriktning av forskning, studier och utveckling. Även beslut av investe- ringskaraktär kan vara av detta slag (t. ex. investering i en extra bred vägviadukt för att underlätta en ev. framtida breddning av vägen). Beslut

• Sida 48
•  Original

om parallella utvecklingsprojekt, av vilka ett slutligen skall väljas (exempelvis stirlingmotor och batteridriven elmotor för framtida bussar) kan tjäna som exempel.

De beslut som ingår i en handlingsväg är som regel av såväl kortsiktig och medelsiktig som långsiktig karaktär. Varje beslutstillfälle karakterise- ras därvid av en viss genom tidigare beslut uppbyggd eller ”köpt” handlingsfrihet att kunna realisera olika framtida sektorutformningar under de ekonomiska betingelser som ges vid studietidpunkten. Denna handlingsfrihet förändras successivt när beslutskedjan genomlöpes.

Med hjälp av en definierad handlingsväg kan man således uppskatta vilket kostnads- och resursflöde i tiden som är förknippat med utveckling av sektorn från nuvarande till en framtida utformning. Denna teknik i ett strikt matematiskt genomförande brukar kallas budgetsimulering.

Motsvarande effekt som funktion av tiden kan uppskattas med hjälp av den kännedom om sektorns nuvarande måluppfyllelse och genom de kunskaper om den aktuella framtida sektorutformningen som man fått genom målstudierna. Vissa kompletterande överslagsmässiga uppskatt— ningar kan bli nödvändiga i mellanliggande tidsavsnitt. Den metodik som utnyttjades vid målstudierna kan som regel användas även i dessa fall.

Det i målstudierna utnyttjade mera överslagsmässiga sättet att uppskat- ta och ta hänsyn till kostnaderna kan medföra att man underskattar de senares betydelse. Det kan bl. a. aktualisera modifieringar av målen i samband med strategistudierna. Med budgetsimuleringsteknik kan man genom upprepade förfaranden belysa t. ex. behov av att modifiera de långsiktiga målen med hänsyn till olika ekonomiska restriktioner (betal- ningsprofiler m. m.).

Vidare kan man belysa konsekvenserna av t. ex. tidsfördröjningar och krav på effektfördelning i tiden samt krav på handlingsfrihet att kunna realisera olika mål i perspektivet.

4.3.4 Värderingsproblemet

Utgångspunkter för värderingar i Strategistudierna kan bl. 3. vara — alternativa framtida miljöer för sektorns verksamhet (utvecklingsbe- skrivningar eller -scenarier), prognoser, — ekonomiska förutsättningar (alternativa ramar för t. ex. den närmaste femårsperioden samt en spännvidd (osäkerhet) beträffande utveck- lingen därefter), — andra restriktioner, t. ex. rörande särskilt knappa resurser, — tidsmässiga prioriteringar rörande effekten vid olika tidpunkter, — inom sektorn redan gjorda åtaganden (inkluderande olika slags bindningar), — alternativa mål för sektorn (sektorutformningar i tidshorisonten). Värderingsproblemet gäller hur man inom en given ekonomisk ram m. m. för t. ex. femårsperioden bör avväga insatser för att skapa omedelbar effekt (kortsiktiga beslut), insatser för att skapa önskad effekt på sikt (medelsiktiga beslut) och insatser för att skapa framtida handlingsfrihet beträffande sektorns utveckling (långsiktiga beslut). I avvägningsdiskussionen bör ingå en prövning av gällande bindningar.

• Sida 49
•  Original

Handlingsfrihet innebär att man i viss grad är förberedd för anpassning till alternativa förutsättningar i en osäker framtid (t. ex. i fråga om ekonomi och teknik, om mål— och värderingsstruktur). Vid värdering av handlingsfrihet bör man därför beakta såväl risken för att denna frihet visar sig otillräcklig — och därmed förknippade konsekvenser —- som möjlig effekt i de olika handlingsvägar, vilka täcks av handlingsfriheten.

Vid givna ekonomiska förutsättningar är man alltså intresserad av alternativa handlingsvägar för sektorns utveckling. Dessa handlingsvägar — utformas så att de är "effektiva” i varje tidsavsnitt, dvs. så att de inte

effektmässigt kan förbättras i visst tidsavsnitt utan att försämras i ett annat,

— ligger inom samma ekonomiska ram för t. ex. den närmaste femårspe— rioden, — kan innebära olika intertemporala avvägningar inom denna femårs- period, — kan ligga inom olika ekonomiska ramar efter denna femårsperiod, om dessa ramar är fördelade över det mot femårsramen svarande osäker- hetsområdet, — kan mynna ut i olika strukturutformningar i tidshorisonten.

Med utgångspunkt i av statsmakterna gjorda tidsmässiga priorite- ringar av effektuttaget kan alternativa intertemporala avvägningar göras över femårsperioden. Mot varje sådan avvägning svarar en grupp handlingsvägar med gemensam sträckning inom denna tidsperiod. Hand- lingsvägarnas spridning (t. ex. vilka sektorutformningar i tidshorisonten som omfattas) ger utgångspunkter för värdering av den handlingsfrihet som avvägningen innehåller. Olika handlingsvägar kan åskådliggöras i s. k. beslutsträd.

• Sida 50
•  Original

Bilaga 5 Exempel på Vissa planerings- dokument m ml

] Sektorstudier2

En viktig uppgift för sektorstudierna är att konkretisera och studera konsekvenserna av de utvecklingsalternativ som analyseras i perspektiv- studierna. En annan utgångspunkt för sektorstudierna är myndigheternas verksamhetsplaner och budgetförslag.

Sektorstudier kan bedrivas på olika ambitionsnivåer. De kan, om ambitionsnivån inte sätts alltför högt, komma till stånd genom att man bygger vidare på nuvarande långtidsbudgetarbete. 1 den följande disposi- tionen och beskrivningen görs ett försök att visa hur en sektorstudie med relativt hög ambitionsnivå kan läggas upp. Samma disposition torde dock i stort sett även kunna användas för en studie med lägre ambitionsnivå där analys- och kartläggningsarbetet inte förs lika långt. Exemplifieringen i det följande sker utifrån kommunikationssektorn.

Nulägeskartläggning (avsnitt 1.1—1.2 nedan) och analysdel (avsnitt 1.3 nedan) torde normalt inte behöva ändras varje är.

1.1 Nulägesbeskrivning 1.1.1 Gällande mål

Målet för den statliga trafikpolitiken (1963 års trafikpolitiska beslut prop. 1963: 191) är att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former som medger effektivitet och en sund utveckling av transportmedlen. Trafik- politiken skall utformas så att de krav som ställs från trafiksäkerhetssyn- punkt blir tillgodosedda. Till fullföljande av denna politik skapas ett system på transportmarknaden som gör det möjligt för varje trafikgren och varje transportföretag att utvecklas med utgångspunkt isina reella

! I denna bilaga behandlas 1. sektorstudier, 2. särskilda budgetdirektiv, 3. verksamhetsplanering och 4. försvarets planeringssystem.

2 Avsnittet baseras på underlag utarbetat av departementssekreterare Göran Camhagen, finansdepartementet.

• Sida 51
•  Original

förutsättningar och marknadens behov. Detta sker bl. a. genom avskaf- fandet av regleringar som kan verka snedvridande på denna utveckling och genom tillämpningen av den s. k. kostnadsansvarighetsprincipen, som innebär att varje trafikgren skall svara för de kostnader som den orsakar. Det angivna målet avser främst trafikpolitiken, dvs. gods- eller persontransporter på vägar, järnvägar, sjövägar eller i luften. Åtminstone två delvis oberoende mål kan urskiljas för trafikpolitiken, nämligen tillfredsställande trafikförsörjning och krav på trafiksäkerhet.

1.1.2 Konkretisering av målen

De under avsnitt 1.1.1 angivna målen är av naturliga skäl mång- dimensionella, allmänna och oprecist formulerade. Med ledning av bl. a. perspektivstudier bör gjorda preciseringar förtecknas och kommenteras.

Officiellt sanktionerade preciseringar bör redovisas för sig. Samman- hanget i vilket preciseringen gjorts bör framgå som t. ex. proposition och interpellationssvar.

Förslag till preciseringar från myndighet, utredning etc. bör tas med. Som exempel på denna typ av preciseringar kan nämnas sjöfartsverkets tidigare målsättning att under en normalvinter hålla Umeå uthamn öppen för fartyg av isklass 1 A och televerkets förslag till en regional utjämning av telefontaxorna inom ramen för full kostnadstäckning (TFS A: 23).

Avsnittet kan avslutas med en redogörelse för vad som är oklart och eventuellt motsägelsefullt i målsättningen.

1.1.3 Nuvarande tillstånd

Trots överlappningar och kanske konflikter mellan målen torde det vara meningsfullt att beskriva det nuvarande tillståndet utifrån målen tillfreds- ställande trafikförsörjning och trafiksäkerhet.

Kommunikationsdepartementet har i februari 1972 utfärdat anvis- ningar för regional trafikplanering till länsstyrelserna. Hittills utfärdade anvisningar avser en grundläggande kartläggning och analys av trafik- alstrande faktorer, trafikanläggningar, transportsystem och transport- flöden. Genom trafikplaneringsprojektet kan en god bild av nuläget främst beträffande målet tillfredsställande trafikförsörjning erhållas.

Liknande tillståndsbeskrivningar bör om möjligt göras för de övriga målen. För trafiksäkerheten kan t. ex. olycksfallsutvecklingen på olika sätt relateras till trafikutvecklingen per trafikgren.

Beträffande post- och teletrafiken kan nuvarande tillstånd beskrivas genom efterfrågesituation, kostnads- och intäktsrelationer, servicenivå etc.

Det mer omfattande kartläggningsarbetet sker i perspektivstudier. I sektorstudien bör detta arbete redovisas i sammandrag. Härutöver kan det bli aktuellt att göra vissa uppdateringar och kompletteringar.

• Sida 52
•  Original

1.1.4 Nuvarande mål

Målen för trafikpolitiken är av en sådan karaktär att man även med långtgående preciseringar inte objektivt kan avgöra om de uppnåtts eller ej. Någon praktisk möjlighet att sammanväga de olika målen finns inte. För att ge ett underlag för en samlad bedömning och värdering av måluppfyllelsen kan man dock ta fram ett antal relativt enkla mått.

För målet tillfredsställande trafikförsörjning i glesbygd kan t. ex. antalet rese- och transportmöjligheter till centralorten per vecka vara ett användbart mått. l storstadsregioner kan restider för arbetsresor med kollektiva trafikmedel och genomsnittshastigheter på infartsvägar i rusningstid vara tänkbara mått.

För målet trafiksäkerhet kan olycksfallsutvecklingen ställas i relation till trafikutvecklingen på olika sätt.

Mått av den typ som här angivits ger naturligtvis ingen fullständig bild av måluppfyllelsen utan får endast ses som hjälpmedel vid den subjektiva bedömningen.

1.1.5 Redovisning av nuvarande medel

Medlen inom kommunikationssektorn torde som regel påverka mer än ett av de angivna målen. Det övervägande antalet av medlen torde också bidra till måluppfyllelsen inom många andra sektorer inte minst inom sektorerna regional utveckling och planering samt näringslivsutveckling.

Med ledning av de mål-medelanalyser som gjorts i perspektivstudier kan här översiktligt redovisas hur nuvarande medel påverkar målen inom sektorn och inom övriga sektorer.

l.l.5.1 Nuvarande medel och hur dessa påverkar de olika målen

De befintliga medlen bör presenteras med ledning av data som kan ha erhållits genom mål-medelanalyserna. Medel som i huvudsak påverkar samma mål bör sammanföras i presentationen. För kommunikations- sektorn bör medlen där det är möjligt sammanföras efter målen tillfredsställande trafikförsörjning och trafiksäkerhet.

Inom kommunikationssektorn utgör existerande kapitalstock i form av järnvägar, vägar, flygplatser, teleanläggningar, fastigheter, materiel och utrustning ett viktigt medel för nuvarande måluppfyllelse. Betydelsen av existerande kapitalstock är förmodligen större inom kommunikations- sektorn än inom flertalet övriga sektorer. Kapitalstocken är till stor del bunden såväl geografiskt som användningsmässigt. Genom den tidigare beskrivningen av nuvarande tillstånds- och måluppfyllelsegrad torde det komma att framgå tillräckligt klart hur nuvarande kapitalstock bidrar till måluppfyllelsen. Någon mera ingående beskrivning torde därför inte erfordras i detta avsnitt.

Bland de befintliga medel som mera direkt kan hänföras till målet

• Sida 53
•  Original

tillfredsställande trafikförsörjning kan taxepolitiken, ersättningen till SJ för drift av icke lönsamma järnvägslinjer, bussbidragen och insatserna inom isbrytningen nämnas. Transportstödet för Norrland och Gotland torde primärt få ses som regionalpolitiska satsningar.

Bland de befintliga medel som mera direkt kan hänföras till målet krav på trafiksäkerhet kan nämnas nuvarande regelsystem (väglagstiftning m.m.) och övervakning av gällande regelsystem (polis, trafiksäkerhets- verket, AB Svensk bilprovning etc.). Även information angående gällande regelsystem och övrig trafiksäkerhetsinformation kan föras hit (polisen, trafiksäkerhetsverket, NTF rn. fl.).

l.l.5.2 Hur nuvarande medel påverkar andra samhällsmål

Underlag för ev. kompletteringar av perspektivstudierna torde fram- komma vid insamlingen av data för nulägesbeskrivningen. Redovisningen kan göras relativt kortfattad i detta avsnitt, Konsekvenser av förändringar som behandlas i förslagsdelen (avsnitt 1.4) bör däremot redovisas noggrant. Eventuella målkonflikter bör då belysas och kommenteras särskilt.

1.1.6 Konsekvenser av redan fattade beslut

För att klarlägga handlingsfriheten under den tidsperiod sektorstudien omfattar är det väsentligt att konsekvenserna av redan fattade beslut klarläggs. [ det följande redogörs kortfattat för konsekvenserna av redan fattade beslut inom kommunikationssektorn.

Investeringarna som" görs inom kommunikationssektorn har oftast en mycket lång livslängd. Existerande vägnät, järnvägsnät, flygplatssystem och telesystem utgör de viktigaste medlen inom sektorn. Gjorda investeringar är till största delen geografiskt och användningsmässigt bundna. Endast marginella förändringar kan åstadkommas inom den tidsperiod som en sektorstudie omfattar. För att undvika onormal förstöring av existerande kapital behöver den existerande kapitalstocken underhållas. Gjorda investeringar binder därför resurser för underhåll. Beträffande nyinvesteringarna är handlingsfriheten större.

På drift- och bidragssidan finns få formella bindningar till följd av tidigare fattade beslut. Bortsett från bussbidragen och ersättningen till SJ för drift av olönsamma järnvägslinjer finns inga beslut som automatiskt kan behöva leda till någon utgiftsexpansion.

De reella bindningarna är givetvis mer omfattande. Affärsverken kan t.ex. inte snabbt anpassa personalen vid vikande efterfrågan och möjligheterna att radikalt sänka gällande servicenivå är begränsade.

Gällande regelsystem och övervakningen av dessa avseende målet trafiksäkerhet kan förändras väsentligt inom en sektorstudies tidshori- sont. Såväl tekniska som ekonomiska skäl begränsar dock ivissa fall möjligheterna att ändra gällande regelsystem. Anpassningar av t.ex. fordon måste ske successivt.

• Sida 54
•  Original

1.2 Utvecklingstendenser och framtida miljö 1.2.1 Vissa gemensamma basuppgifter

En sektorstudie för kommunikationssektorn kan inte ske fristående från sektorstudier inom andra sektorer. Det är av vikt att studierna sker utifrån vissa gemensamma grundläggande utgångspunkter. I samband med direktiven för sektorstudier bör vissa basuppgifter meddelas. Dessa uppgifter, som kan vara lika för alla studier, kan vara av typen förväntad årlig ökning av bruttonationalprodukten och industriproduktionen, beräknad befolkningsutveckling (ev. regionalt uppdelad) uppgifter om arbetstidens längd per vecka etc. Syftet med dessa basuppgifter är dels att få vissa gemensamma utgångsdata för samtliga studier, dels att få underlag för rimlighetskontroller av studiearbetet inom en sektor.

1.2.2 Avstämning med övriga sektorer

Kommunikationssektorn kan delvis ses som en servicesektor till andra sektorer. Beroendet mellan kommunikationssektorn och kanske främst sektorerna regional utveckling och planering samt näringslivsutveckling är stort. Vid en bedömning av utvecklingstendenserna inom kommunika- tionssektorn är det av vikt att bedömningen sker med beaktande av utveckling och framförda förslag inom de viktigaste av de övriga sektorerna.

1.2.3 Utvecklingstendenser av betydelse för den egna sektorn

Underlag för att bedöma sektorns framtida miljö bör kunna hämtas bl. a. från perspektivstudier. I detta avsnitt bör basuppgifterna enligt avsnitt 1.2.1 brytas ner och kompletteras. Syftet är att i avsnitt 1.2.4 utifrån avsnitten 1.2.1—1.2.3 beskriva tillståndet i sektorn på ”efterfrågesidan” vid periodens slut under förutsättning av oförändrade regelsystem och medelsuppsättningar.

Utvecklingstendenserna bör anges dels totalt, dels med regional nedbrytning.

Som exempel på totalsiffror kan nämnas att SJ:s vagnslasttrafik beräknas öka med X %/år, att teletrafiken beräknas öka med Y %/år och vägtrafiken beräknas öka med Z %/år.

Den regionala redovisningen kan göras med olika ambitionsnivåer och nedbrytningsgrader. I anvisningarna till länsstyrelserna angående regional trafikplanering förutsätts en redovisning med hög ambitionsnivå. Läns- styrelserna skall redovisa en befolkningsprognos per ort och kommun- block för år 1980. Väsentliga förändringar i servicestrukturen skall vidare anges. Genom en företagsenkät skall man bedöma varuströmmarnas utveckling och inriktning samt få underlag för att bedöma utvecklingen av persontransporterna.

I en sektorstudie för kommunikationssektorn behöver den regionala redovisningen sannolikt ej vara nedbruten så långt.

En sammanställning av de regionala bedömningarna kommer sannolikt inte att överensstämma med de totala bedömningarna. Det är därför

• Sida 55
•  Original

väsentligt att de regionala bedömningarna prövas mot de totala bedöm- ningarna och mot meddelade basuppgifter.

En bedömning av utvecklingstendenserna är alltid förenad med osäkerhetsfaktorer. Osäkerhetsmoment av större betydelse bör kommen- teras.

1.2.4 Framtida tillstånd

Med utgångspunkt i nuläget och utvecklingstendenserna enligt avsnitt 1.2.1—1.2.3 kan en bild tecknas av tillståndet vid periodens slut. Den framtida miljön bör beskrivas med utgångspunkt i målen tillfreds- ställande trafikförsörjning och trafiksäkerhet.

De insatser som kommer att göras under perioden påverkar naturligtvis miljön vid periodens slut. Tillståndsbeskrivningen i detta avsnitt bör ske med utgångspunkt i oförändrade regelsystem och oförändrad medels- uppsättning i övrigt. Detta innebär att man utgår från att gällande lagstiftning i stort skall vara oförändrad under perioden. Effekterna av pågående lagstiftningsarbete bör dock beaktas. Budgetmässigt skulle detta kunna innebära att drift- och bidragsanslag hålls på oförändrad nivå i fasta priser och att'endast reinvesteringar äger rum.

1.2.5 Måluppfyllelse vid periodens slut

Måluppfyllelsen vid periodens slut enligt de förutsättningar som angetts i avsnitt 1.2.4 bör beskrivas på samma sätt som nuvarande måluppfyllelse tidigare beskrivits.

1.3 Analysdel 1.3.1 Kartläggning av handlingsparametrar

Den mer övergripande analysen förutsätts ske i perspektivstudier. I sektorstudien bör denna analys redovisas i sammandrag och vid behov kompletteras. Beskrivningen av det framtida tillståndet i avsnittet 1.2.4 gjordes med utgångspunkt i oförändrat regelsystem och oförändrad medelsuppsättning. Genom att ändrat regelsystem och annan medelsupp- sättning kan den tidigare tecknade bilden förändras. En mängd faktorer av betydelse för det framtida tillståndet inom kommunikationssektorn ligger dock utanför sektorns direkta kontroll. Det är angeläget att man kartlägger dels vilka faktorer som kan påverkas genom olika åtgärder inom sektorn, dels vilka faktorer som kan påverkas av statsmakterna och dels vilka faktorer som inte nu kan påverkas i nämnvärd utsträckning av vare sig kommunikationssektorn eller statsmakterna.

Många av de faktorer som genererar trafikvolym och transportflöden kan inte påverkas från kommunikationssektorn. Den totala befolknings- utvecklingen kan t. ex. endast i ringa utsträckning påverkas av statsmak— terna. Fördelningen geografiskt kan däremot påverkas genom t. ex. lokaliseringspolitiska och näringspolitiska åtgärder, varvid åtgärder inom kommunikationssektorn kan vara ett medel (se avsnitt 1.3.2). Industri-

• Sida 56
•  Original

produktionen kan inte påverkas av kommunikationssektorn, men stats- makterna kan påverka den, varvid åtgärder inom sektorn kan vara ett viktigt medel. Bilbeståndet kan påverkas av statsmakterna och genom åtgärder inom sektorn.

En kartläggning av den här typen leder förmodligen till att en stor del av den framtida miljön är exogent bestämd om man betraktar den enbart från kommunikationssektorns synpunkt. Problemet för en sektorstudie blir då i första hand att i en i huvudsak given miljö söka nå en tillfredsställande måluppfyllelse genom utnyttjande av de egna medlen.

Statsmakterna i sin helhet torde emellertid ha möjligheter att påverka utvecklingen och den framtida miljön ganska väl. 1 en sektorstudie bör man därför när den framtida miljön ter sig alltför ogynnsam kunna uppmärksamma att åtgärder bör vidtas inom andra sektorer. På samma sätt kan åtgärder inom kommunikationssektorn behöva vidtas för att ändra miljön för andra sektorer. Från kommunikationssektorn skulle man t.ex. kunna föreslå att den planerade lokaliseringen av en tung industri ändras från region X till region Y därför att en lokalisering till X skulle kräva Z milj. kr i investeringar i en förbättrad transportapparat, medan ingen nyinvestering alls skulle behövas om industrin lokaliserades till Y.

1.3.2 Ekonomiska konsekvenser av krav från övriga sektorer

En väl fungerande transportapparat är ofta ett viktigt medel för att uppnå mål inom övriga sektorer t. ex. inom sektorerna regional utveck- ling och näringslivsutveckling. De övriga sektorerna kan därför komma att ställa krav och önskemål som måste beaktas vid planeringen inom kommunikationssektorn. Ett industrietableringsprogram i någon region kan leda till att nya vägar måste byggas och/eller att befintliga vägar måste förstärkas, att vissa järnvägars kapacitet måste höjas, att isbrytar— flottan behöver utökas etc.

Ett utlokaliseringsprogram av statliga myndigheter kan innebära att lokala trafiksystem behöver byggas ut, att telenätet behöver förstärkas, att start- och landningsbanorna behöver förlängas vid någon flygplats etc.

I en sektorstudie för kommunikationssektorn bör man analysera vilka kostnads- och intäktskonsekvenser som mer omfattande förslag inom andra sektorer får för kommunikationssektorn. Man bör först studera om man med utnyttjande av befintlig kapitalstock kan klara den ökade belastningen. Om detta inte går bör man söka finna den medelskombina- tion som med hänsyn till disponibla medel ger den billigaste lösningen.

Efter en analys bör de ekonomiska konsekvenserna av önskemålen från övriga sektorer summeras och tidsmässigt preciseras.

1.3.3 Eftersträvad måluppfyllelse

Miljön och måluppfyllelsen i nuläget har beskrivits tidigare i sektorstudien. Ett försök har vidare gjorts att utifrån vissa förutsättningar teckna den framtida miljön och måluppfyllelsen vid periodens slut. Utifrån dessa beskrivningar bör man söka konkretisera vilka ändringar

• Sida 57
•  Original

som eftersträvas och vilka ändringar som är mest angelägna. Denna beskrivning, som kan omfatta såväl höjningar som sänkningar av måluppfyllelsegraden på olika punkter, bör ske utifrån målen tillfreds- ställande trafikförsörjning och trafiksäkerhet. Vilka förändringar som senare kan föreslås bli genomförda beror bl. a. på tillgängliga medel.

Som exempel på önskvärda preciseringar beträffande målet tillfreds- ställande trafikförsörjning skulle kunna nämnas ökad transportkapacitet och förbättrad transportekonomi genom höjning av bärigheten till 10/16 ton på länsvägarna X, Y, Z iett visst län, möjlighet till minst två resor per vecka till centralorten i glesbygdsregionerna, förbättrade kollektiva kommunikationer i stockholmsregionen etc.

1.3.4 Översyn av medelsuppsättningen

De befintliga kapitalstockarna i form av vägar, järnvägar etc. är de viktigaste medlen för uppnåendet av den nuvarande måluppfyllelsen främst vad gäller trafikförsörjningen. Dessa medel är delvis geografiskt och användningsmässigt bundna. Icke oväsentliga marginella justeringar kan emellertid göras inom en sektorstudies tidsperspektiv. Övriga medel inom sektorn har större flexibilitet. En viktig uppgift för en sektorstudie blir att för de olika resursramarna (mot bakgrund av de utvecklingsalter- nativ som analyseras i perspektivstudien) söka klarlägga vilka marginella ändringar i medelskombinationen som är möjliga inom tidsperioden för att nå en bättre måluppfyllelse. En genomgång av det här slaget torde förutsätta att man går ner på regional nivå. Om kartläggningen av nuvarande tillstånd kunnat genomföras på sätt som redovisats i avsnitt 1.1.3 bör tillräckligt grundmaterial finnas.

I det följande antyds hur en sådan genomgång skulle kunna ske för kollektiv trafikförsörjning i icke storstadsregioner. De viktigaste medlen för att nå måluppfyllelse blir i detta fall landsvägsbuss i linjetrafik, lastbil, skolskjuts, i vissa fall linjetaxi och tåg. Medlen som sådana förutsätts i det följande vara politiskt neutrala. I detta sammanhang bortses från att såväl vissa järnvägar som vissa landsvägar kan ha en interregional betydelse.

Faktorer av betydelse på ”intäktssidan” är tillgänglighet (avstånd till station/hållplats), turtäthet, snabbhet och pris. Faktorer av betydelse på kostnadssidan är drift-, underhålls— och kapitalkostnader. Härvid bör även finansieringsformerna beaktas. I en analys kan man nu för de olika resursramarna undersöka om en högre måluppfyllelse kan uppnås genom en ändring av medelskombinationen.

Efter en analys av det här slaget kan man ibland komma att finna att måluppfyllelsen i och för sig skulle kunna höjas för samma kostnad eller att samma måluppfyllelse skulle kunna nås till lägre kostnad men endast under förutsättning att vissa åtgärder (t. ex. investeringar) vidtas. Efter avslutad genomgång bör de möjliga förbättrings- och/eller besparingsåt- gärderna sammanställas. Krav på investeringar, ändringar av gällande regelsystem etc. som följer av förbättrings- och/eller besparingsåtgärderna bör särskilt kommenteras.

• Sida 58
•  Original

Förslag till ändringar av gällande regelsystem och förslag till användandet av nya medel i övrigt bör ha framkommit under studiens lopp eller bör kunna tas fram i detta skede med hjälp av det tidigare sammanställda materialet. I detta avsnitt bör framkomna förslag presenteras systema- tiskt och analyseras. Analysen och presentationen bör ske med utgångs- punkt i de olika målen. Effekterna på intäktssidan bör beskrivas generellt och där det är möjligt med regional nedbrytning. På kostnads- sidan bör såväl de budgetmässiga som samhällsekonomiska effekterna beskrivas. När det gäller förändringar i regelsystem finns det ofta inga budgetmässiga konsekvenser men väl samhällsekonomiska konsekvenser.

1.4 Förslagsdel 1.4.1 Särskilda studieuppdrag

Under denna rubrik kan särskilda uppdrag redovisas. Har t. ex. departe- mentschefen uppdragit åt gruppen att konkretisera eller precisera någon del av målen bör redovisningen ske här.

1.4.2 Icke budgetmässiga förslag

Förslagsdelen kan inledas med en redovisning av sådana förslag till ändringar av regelsystem o.d. som inte har några budgetmässiga konsekvenser. Redovisningen bör ske med utgångspunkt i de olika målen. Utöver en redogörelse för effekterna på ”intäktssidan” bör en redogörelse lämnas för de samhällsekonomiska konsekvenserna, påverkan på olika mål och/eller påverkan på andra samhällsmål.

I vissa fall kan en tidpunkt för förslagens ikraftträdande behöva anges. Ofta torde någon tidpunkt inte behöva anges explicit. Förslagen förutsätts då kunna genomföras utan större tidsfördröjning.

1.4.3 Förslag som påverkar budgetens inkomstsida

För att nå önskad måluppfyllelse kan förslag behöva läggas fram som berör budgetens inkomstsida. En omfördelning eller ändring av bilskatter- na skulle t.ex. kunna föreslås här. Redovisningen i anslutning till förslagen bör utöver en redogörelse för de statsfinansiella effekterna utformas på likartat sätt som redovisats i avsnitt 1.4.2.

1.4.4 Ramar

Studiearbetet bör ske utifrån alternativa resursramar. Ett underlag för utarbetande av ramar kan utgöras av förslag från myndigheterna i budgetförslag och verksamhetsplaner.

Ramarna kan formuleras på olika sätt. Här förutsätts att studierna skall ske utifrån realistiska ekonomiska förutsättningar. Därför bör summan av ökningsalternativen inom samtliga sektorer inte få leda till direkt orimliga budgetmässiga konsekvenser.

• Sida 59
•  Original

Kommunikationssektorn domineras budgetmässigt av investeringar i och underhåll av trafikapparaten. Oförändrad ambitionsnivå betyder i princip i nuvarande långtidsbudget att investeringarna ökar i takt med efterfrågeökningen och att underhållskostnaderna bedöms mot trafiken. Vid beräkningen av såväl investeringsutgifterna som underhållskostna- derna tas hänsyn till den förväntade produktivitetsutvecklingen.

Oförändrad ambitionsnivå borde idealt betyda oförändrad måluppfyl- lelse. Måluppfyllelsen påverkas förutom av insatta budgetmedel av gällande lagstiftning och förändringar i lagstiftningen samt av åtgärder utanför statsmakternas direkta kontroll inom den privata och kommuna- la sektorn.

Det kan vara praktiskt att i en sektorstudie för kommunikationssek— torn räkna med oförändrat totalbelopp i fasta priser som oförändrad ambitionsnivå. Korrigeringar kan dock behöva göras med hänsyn till pågående större engångsinvesteringar. Förväntade produktivitetsförbätt— ringar kan helt eller delvis få användas för att tillgodose efterfrågeök- ningarna.

Vid utformningen av ramarna för kommunikationssektorn kan det vara värdefullt att skilja mellan å ena sidan investeringar och å andra sidan driftutgifter. Någon absolut åtskillnad behöver emellertid inte göras. En viss utbytbarhet torde underlätta omprioriteringar som kan höja måluppfyllelsen.

Ramen för oförändrad ambitionsnivå bör anges i absoluta belopp. Minskningsalternativet kan antingen utformas som en årlig procentuell minskning, t.ex. — 5 %/år, eller så att den maximala medelsförbruk- ningen vid periodens slut anges. Ramen för ökningsalternativet kan antingen anges som en årlig procentuell uppräkning eller som takbelopp exempelvis vid periodens mitt och slut.

För samtliga medelsramar kan en indikativ uppdelning av å ena sidan investeringar och underhåll och å andra sidan driftutgifter i övrigt anges.

Kraven från övriga sektorer kan om de blir omfattande behöva angelägenhetsgraderas och vägas mot åtgärder inom den egna sektorn. Vid den slutliga utformningen av sektorstudiens förslag bör det kunna stå klart vilka åtgärder som ryms inom de olika medelsramarna och vilka effekter som förväntas bli uppnådda avseende såväl de olika målen inom den egna sektorn som målen inom de övriga sektorerna. Åtgärdernas fördelning i tiden bör ägnas särskild uppmärksamhet i detta fall eftersom en felaktig tidsanpassning skulle kunna äventyra större satsningar inom övriga sektorer. Strävan inom kommunikationssektorn bör dock vara att vidta åtgärderna så sent som möjligt för att inte onödigt begränsa handlingsfriheten.

Översynen av medelsuppsättningen vid de olika resursramarna i avsnitt 1.3.4 gjordes med utgångspunkt i att måluppfyllelsen skulle öka. Avsnittet avslutades med en sammanställning av effekter på intäkts- och kostnadssidan, investeringsbehov m. m. Med ledning av denna översyn bör det vara möjligt att räkna fram vilka resurser som nödvändigt måste sättas in för att kunna vidmakthålla en acceptabel måluppfyllelse.

Inom den medelsram som angivits för oförändrad ambitionsnivå torde utrymmet för övriga åtgärder bli ganska begränsat särskilt om kraven från

• Sida 60
•  Original

övriga sektorer blir omfattande. De förslag som presenteras här kan om det statsfinansiella läget krävet det senareläggas eller skrinläggas helt. Vid redovisningen av förslagen under övriga åtgärder bör särskilt stor uppmärksamhet ägnas åt att klargöra de förväntade förändringarna i måluppfyllelsen.

Sedan förslag utarbetats för samtliga regioner (grupper av regioner), för den interregionala trafikförsörjningen, för trafiksäkerheten etc. bör förslagen komprimeras och redovisas med utgångspunkt i program- strukturen. De förslag som kommer fram härigenom kan ge ett underlag för statsmakternas resursavvägningsbeslut.

För att ge statsmakterna ett ytterligare förbättrat beslutsunderlag kan de framförda förslagen tvärsummeras i olika specialförslag, vart och ett i överensstämmelse med totalförslaget. Exempel på sådana specialförslag skulle kunna vara ett förslag för väginvesteringar, ett järnvägsinvesterings- förslag, ett investeringsförslag för telekommunikationer, ett förslag till reformering av bussbidragssystemet etc.

Utarbetandet och presentationen av förslag inom de övriga resursra- marna kan ske efter samma principer som skisserats.

1.4.5 Förslagens konsekvenser för övriga sektorer

Konsekvenserna inom kommunikationssektorn av utvecklingen och framlagda förslag inorn övriga sektorer har tidigare behandlats bl. a. i avsnitten 1.2.2 och 1.3.2. De förslag som tidigare presenterats i avsnitt 1.4 kan naturligtvis påverka måluppfyllelsen inom de övriga sektorerna. Motsvarande analys av förslagen från kommunikationssektorn bör därför göras inom de övriga sektorstudierna. Trots detta kan det vara lämpligt att i en sektorstudie för kommunikationssektorn redogöra för hur de framtagna förslagen påverkar måluppfyllelsen inom övriga sektorer. Man kan dock begränsa sig till att redogöra för endast mer betydande effekter.

1.4.6 Förslag till speciella studier

Kartläggnings- och analysarbetet inom en sektorstudie täcker ett brett område. Det är troligt att man i en sektorstudie uppmärksammar vissa problem som kräver en grundligare och mer genomgripande analys än vad som är möjligt att genomföra inom ramen för en sådan studie eftersom tids- och resursmässiga skäl sätter en gräns för hur långt analysarbetet kan föras. I sådana fall kan man i en sektorstudie så noga som möjligt beskriva problemen och därefter föreslå att speciella studier skall genomföras i särskild ordning.

2.3. Verksamheten budgetåret 1977/78

X-myndigheten bör lämna ett översiktligt förslag till verksamhetens bedrivande budgetåret 1977/78. Detta bör innehålla förslag till inrikt- ning, motiveringar och kostnader för genomförande. Redogörelsen kan lämpligen läggas upp så att detta år bryts ut ur verksamhetsplanen och ges en särskild och mer utförlig presentation.

2 .4 Utredningsuppdrag

a) X-myndigheten skall särskilt studera efterfrågeutvecklingen inom de olika verksamhetsområdena. Utvecklingen under den senaste tioårsperio- den, nuläget och en prognos över utvecklingen under perioden 1976—1986 skall presenteras. Faktorer som är bestämmande för efterfrå-

• Sida 63
•  Original

gans utveckling skall identifieras och diskuteras. Olika möjligheter att påverka efterfrågebilden bör ingående analyseras.

b) X-myndigheten bör noggrant utreda ytterligare möjligheter att inom byrå D delegera ärenden för handläggande personal till kontorsper- sonal.

c) Gällande lagstiftning styr i många fall arbetets uppläggning och inriktning. X-myndigheten bör göra en genomgång av existerande lagstiftning och peka på möjligheter att lagstiftningsvägen påverka efterfrågan, produktion etc.

Resultaten av de särskilda utredningarna enligt ovan bör redovisas i bilagor till budgetförslaget.

3. Verksamhetsplaneringl 3.1 Förutsättningar och utgångspunkter

Många myndigheter tillämpar f. n. någon form av verksamhetsplanering. I samband med försöksverksamheten med programbudgetering har utveck- lats ett system med verksamhetsplanering. Denna verksamhetsplanering innebär att arbetet med budgetförslaget föregås av en planering (och budgetering) som utifrån ett flerårigt tidsperspektiv ger underlag för såväl detta arbete som för den interna styrningen av verksamheten under det kommande året. Resultatet av planeringen dokumenteras främst i en verksamhetsplan.

Till grund för verksamhetsplaneringen ligger de mål för och den inriktning av verksamheten som angivits av statsmakterna i t. ex. budgetpropositioner och budgetbrev. Med utgångspunkt i dessa mål sker årligen överväganden om olika delar av myndighetens verksamhet.

För att verksamhetsplaneringen skall ge fullt utbyte krävs också en under verksamhetsåret löpande uppföljning och en resultatanalys vid årets slut. Verksamhetsplaneringen måste även anpassas till uppfölj- ningen.

En på detta sätt utvecklad verksamhetsplanering kan vara ett medel bl. a. för intern styrning, vilket kan nyttiggöras främst av verksledningen och andra ledningsnivåer. Medarbetarnas uppslag och erfarenheter bör tas till vara i planeringen. Vidare bör denna genom sitt fleråriga tidsperspek- tiv ge underlag för en mera långsiktig personaladministrativ planering än f. n.

I detta sammanhang behandlas verksamhetsplaneringen endast som ett led i det statliga planeringssystemet. Verksamhetsplanen bör utgöra ett underlag för och komplement till de sektorstudier som utarbetats på statsmaktsnivå.

3.2 Tidshorisont

Vid flertalet myndigheter är den kortsiktigare planeringen bäst utbyggd, dvs. det löpande året och det budgetår för vilket man utarbetar

' Avsnittet baseras på underlag utarbetat av revisionsdirektör Willy Salomon, riksrevisionsverket.

• Sida 64
•  Original

budgetförslag. Verksamhetsplaneringen kan då betraktas som en kom- plettering med ett medelsiktigt planeringsperspektiv.

Vad som bör betraktas som ett medelsiktigt tidsperspektiv varierar från myndighet till myndighet. Motsvarande gäller även för olika verksamhetsgrenar. Inom en myndighet i t. ex. en investeringstung verksamhet kan verksamhetsplaneringen böra avse de närmaste 6 år 10 åren. I allmänhet torde ett tidsperspektiv om 3 år 6 år vara lämpligt. Planeringsperioden bör dock inte understiga 3 år för att det skall bli någon förlängning av tidsperspektivet i förhållande till det vid arbetet med budgetförslaget. Faktorer som påverkar valet av tidsperspektiv är — utvecklingstakten i förändringen av yttre faktorer och möjligheterna

att förutsäga denna utveckling, — tillgångamas omsättningshastighet, — den tid det tar att förändra andra förutsättningar för produktionen än befintliga produktionsresurser, t. ex. lagstiftning inom myndighetens område, — den tidrymd under vilken myndighetens tjänster och varor resulterari nyttoeffekter, — tidsperspektivet i den statliga långsiktsplaneringen.

Inom verksamhetsplaneringens totala tidshorisont kan olika perspektiv urskiljas.

a) planering för det kommande verksamhetsåret år 0

b) planering för budgetförslaget, år 1

c) planering för övriga är

årO årl år2 år3 år4 år5 följan- budget- verksamhetsplanens tidshorisont de verk— förslags- samhets— år

är

Den årliga verksamhetsplaneringen bör bedrivas med utgångspunkt i det längsta perspektivet, t. ex. åren 2—5. Den bygger på en fördjupad, mer detaljerad planering för år 0 (internbudget) och år 1 (budgetförslag). För hur många år planering sker kan variera mellan olika verksamhets- grenar inom myndigheten.

I fråga om tidsperspektivet kan konstateras att programbudgetmyndig- heterna f. n. i sina anslagsframställningar måste lämna förslag som täcker en 5-årsperiod.

För övriga myndigheter kan under ett övergångsskede andra perspektiv tillämpas. Planering bör dock alltid göras för år 2. Skälen därtill är dels att det i verksamhetsplaneringen ingår moment som motiverar detta tidsperspektiv, dels att myndigheterna genom att redovisa verksamhets- planen tillsammans med budgetförslaget bör klargöra för statsmakterna vad myndighetens förslag innebär i ett längre perspektiv.

Verksamhetsplaneringen bör inte innebära att verksamheten och därmed kostnadsutvecklingen utan vidare antas fortsätta som tidigare eller för flera år utvecklas som de närmaste åren.

• Sida 65
•  Original

Planeringsproceduren måste självfallet utformas med hänsyn till de speciella förhållanden som kan gälla vid den aktuella verksamheten. I det följande anges vissa tänkbara faser i en sådan procedur.

Den första huvudfasen i planeringen kan ha en inledande, översiktlig karaktär. Denna fas kan initieras genom korta direktiv från verksled- ningen. Karaktären hos denna fas gör att detaljerade anvisningar och restriktioner bör undvikas. Ett syfte är att utreda om de yttre faktorer so'm påverkar myndigheten har utvecklats på ett sådant sätt att verksamhetsplaneringen i olika avseenden bör omprövas eller få en annan inriktning. Vidare syftar denna fas till att förbereda den andra huvud- fasen, som lämpligen inleds sedan budgetpropositionen och/eller särskilda budgetdirektiv erhållits.

Under den första huvudfasen utförs lämpligen en stor del av arbetet vid myndighetens olika enheter (motsv.).

Det material som bildar grundval för den inledande översiktliga planeringen utgörs främst av — tidigare budgetpropositioner, princippropositioner, budgetdirektiv,

budgetbrev, författningar och förarbeten till dessa, perspektivstudier, sektorstudier, närmast föregående verksamhetsplan,

— information om utfallet av tidigare verksamhet och orsakerna till avvikelser från tidigare planer samt analyser av detta, t. ex. presenterat i en verksamhetsberättelse, — prognoser beträffande behov av och efterfrågan på myndighetens prestationer, förhållanden vid angränsande statliga, kommunala eller privata verksamheter, tillgången på olika slags resurser externt, befolknings-, hushållsstatistik o. d., — uppgifter om den personal och de tillgångar myndigheten disponerar,

— utredningsmaterial som t. ex. särskilda arbetsgrupper haft i uppdrag att ta fram inför översiktsplaneringen, — (skriftliga) anvisningar från verksledningen för arbetet med översikts- planeringen. Med utgångspunkt i bl.a. ovan angivna underlag kan behovet av förändringar av myndighetens verksamhet under planeringsperioden bedömas. Avvägningar kan göras beträffande omfattningen av olika verksamheter. Även överväganden om större förändringar kan göras, t.ex. att viss verksamhet bör läggas ner, resp. ny verksamhet bör tillkomma eller att organisationsförändringar bör genomföras. Det är i detta skede av planeringen mycket väsentligt att tillfälle ges till framtagande och bedömningar av olika alternativ.

För olika delar av myndigheten uppställs alternativa förslag till översiktliga planer beträffande verksamhetens effekter, målgrupper, prestationer, teknologi (arbetsmetoder och utrustning), organisation 0. d. Kraven på resurser i stort beräknas. Om det därvid framkommer stora över- eller underskott av något resursslag, bör detta speciellt beaktas och åtgärder föreslås för t. ex. utjämning gentemot andra enheter.

Sedan enheternas förslag diskuterats kan verksledningen utforma planeringsdirektiv för nästa fas. Dessa planeringsdirektiv kan ange

• Sida 66
•  Original

— förslag till nya eller ändrade mål, — inriktning och uppgifter för enheterna, _ restriktioner i verksamheten, — resursramar och internpriser, — disponibla resurser, t. ex. personal och specialutrustning, — eventuella alternativ som skall detaljplaneras utöver ett basalternativ.

Med utgångspunkt i planeringsdirektiven utför enheterna en, i vart fall för den första delen av planeringsperioden, mer detaljerad och konkret planering än vad som gjorts vid översiktsplaneringen. Detaljeringsgraden blir givetvis störst i internbudgeten för år 0.

Under denna planeringsfas bör även närmare diskuteras förändringar med avseende på myndighetens verksamhet. Detta sker lämpligen iform av diskussioner kring olika alternativa medel. För varje alternativ sker i första hand bedömningar i fråga om — de effekter man vill uppnå och — prestationer som skall produceras; dessa preciseras om möjligt i fråga

om slag, kvantitet och kvalitet. Härefter kan uppläggningen av verksamheten övervägas — teknologi, organisation m.m. Detta ger underlag för närmare bedömningar av resursbehov, personal, lokaler, investeringar, o.d. — vilket sker dels i reala termer (t. ex. antal, slag), dels i monetära termer.

Resursbehovet jämförs med tillgängliga resurser. Vid uppskattningen av de senare måste hänsyn tas till de resursramar statsmakterna gett direktiv om. Vidare bör man beakta förändringar som kan ske före planeringsperiodens början och under perioden, dvs. personalavgång, förslitning av maskiner o.d. Om brist eller överskott konstateras kan detta föranleda överväganden om — överföring av resurser (t. ex. personal) mellan olika enheter, —— komplettering av befintliga resurser till redovisade behov genom

investeringar, rekrytering, utbildning 0. d. Förslag till planer upprättas avseende preciserade resursbehov och vad som kan uppnås med dessa resurser för olika delar av myndigheten. Förslagen bedöms dels isolerade, dels i beaktande av förslag avseende näraliggande verksamheter.

Efter eventuella revideringar av enheternas förslag kan en motsvarande avvägning ske för myndigheten som helhet. Statsmakternas beslut med anledning av bl. a. budgetpropositionen kan i sin tur föranleda nya justeringar, varefter erforderliga slutliga planeringsdokument kan sam- manställas. Internbudgeten kan därmed föreligga när det verksamhetsår startar för vilket dessa dokument behövs som underlag för verksledning- ens löpande styrning och när planen behövs som underlag för myndig- hetens budgetförslag.

Den ovan angivna gången torde i stort kunna följas av centrala ämbetsverk. Förfarandet och innehållet i planeringen kan och bör emellertid variera om särskilda förhållanden råder. Några eXempel lämnas nedan.

Om myndighetens produktionsprocess innefattar många steg och grenar, dvs. är komplex, är behovet av samordning stort. En viss del av

• Sida 67
•  Original

I en verksamhet med stora investeringar krävs en särskild investerings- planering. Eftersom ställningstaganden i denna har stor betydelse för verksamheten måste denna planering kopplas intimt till verksamhets- planeringen. Den långsiktigare delen av verksamhetsplaneringen bör då bilda utgångspunkt för investeringsplaneringen, som i sin tur utgör grund för den kortsiktigare verksamhetsplaneringen.

I de flesta myndigheter utgör personalen den viktigaste produktions- resursen. ] likhet med vad ovan sagts krävs en samordning mellan den personaladministrativa planeringen och verksamhetsplaneringen, främst så att den förra bygger på den långsiktigare verksamhetsplaneringen.

En mindre myndighet behöver inte så omfattande planeringsarbete som en stor myndighet. Eftersom komplexiteten då även är mindre torde även förhållandevis mindre tid behöva avsättas av de i planeringen medverkande.

Många myndigheter har någon form av regional organisation. Dessa organisationer bör självfallet medverka i verksamhetsplaneringen. Andra myndigheter har en överordnad ställning i förhållande till vissa andra offentliga, statliga eller kommunala institutioner inom samma område. Planeringsproceduren måste utformas med hänsyn härtill.

Verksamhetsplaneringen bör ge myndigheten möjligheter att beakta svårpåverkade förändringar av de yttre och inre faktorerna. Det kan ske på olika sätt. Ett sätt är att i god tid vara förberedd på förändringar, vilket sker genom de prognoser och andra framtidsbedömningar som finns att tillgå i samband med verksamhetsplaneringen. Handlingsbered- skapen bör ytterligare ökas genom att alternativa planer utformas.

En förbättring av verksamhetsplaneringen bör förbättra myndighetens möjligheter att göra vissa överväganden i ett flerårigt tidsperspektiv. När alternativa planer tas fram kan planeringen ge ledning för handlandet även om förutsättningarna för verksamheten blir andra än vad som i första hand antagits.

För att öka produktiviteten och effektiviteten är det väsentligt att former skapas för att från alla nivåer inom myndigheten föra fram nya idéer och uppslag för att pröva dessa. Sådana uppslag grundar sig ofta på erfarenheter från det egna arbetsområdet. Planeringen bör därför ge utrymme för att brett deltagande av medarbetare på skilda nivåer. På så sätt undviks att planeringen blir slentrianmässig och endast innebär att man följer gällande riktlinjer samt utnyttjar gamla medel utan att undersöka om förändringar kan eller bör ske. En annan ofta väsentlig effekt av ett brett personaldeltagande är att de förändringar som planen medför lättare accepteras. För att uppnå ett samordnat resultat av planeringsarbetet krävs en dialog såväl mellan olika nivåer som mellan organisatoriska enheter på samma nivå — det senare i synnerhet inom samma program eller verksamhetsområde.

• Sida 68
•  Original

4. Försvarets planeringssysteml

Riksdagen beslöt år 1970 att ett nytt planerings- och budgeteringssystem för det militära försvaret och civilförsvaret skulle införas fr. o. m. den 1 juli 1972 (prop. 1970: 97, rskr 1970: 420, jfr även prop. 1972: 103, rskr 1972: 309).

Utgångspunkten för det planeringssystem som införs är att statsmak- terna genom att ange riktlinjer för planeringen skall säkerställa att försvaret utvecklas i överensstämmelse med intentionerna i den svenska säkerhetspolitiken. I den proposition som låg till grund för riksdagens beslut anges att försvarsplaneringen bör utformas så att försvarets utveckling successivt inriktas mot de långsiktiga målen och uppgifterna. Särskild vikt bör läggas vid att försöka ange dessa mål. Beträffande budgeteringen anförs att budgetsystemet bör utformas så att anslagsupp- delningen och ansvarsfördelning i största möjliga utsträckning speglar avvägningsfrågorna. Redovisningen av prestations- och kostnadsutfall anges också vara viktig för att underlätta analyser av olika slag.

Planerings- och budgeteringssystemets huvudkomponenter beskrivs i det följande.

Genom studier av den internationella utvecklingen analyseras hur den yttre miljön kan utvecklas i politiskt, strategiskt, militärtekniskt och ekonomiskt avseende. Härigenom erhålls underlag för bedömningen av alternativa utvecklingar som kan leda till yttre hot mot Sveriges säkerhet. Under benämningen angreppsfall beskrivs dels den utveckling som leder till en situation ivilken ett angrepp mot vårt land framstår som tänkbart, dels angriparens lönsamhetsbedömning av angreppet och huvuddragen i hans militära anfallsplan. Angreppsfallen skall därigenom ge underlag för planeringen.

Försvarsplaneringen kan inte inriktas enbart med angreppsfall. Vissa tilläggskrav på försvaret kan behöva ställas, t. ex. avseende beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret.

Studier om det svenska samhällets förändring syftar till att beskriva den utveckling inom landet som är av betydelse för försvarsplaneringen. Med ledning härav utformas riktlinjer för planeringen i form av s.k. ramvillkor. Ett viktigt ramvillkor utgör de ekonomiska resursramar inom vilka perspektinlaneringen får arbeta.

Genom perspektivplanering skall statsmakterna och myndigheterna få en uppfattning om dels vilka försvarsstrukturer som under olika ekonomiska och andra förhållanden kan bli aktuella i framtiden, dels hur alternativa handlingsvägar inverkar på möjligheterna att förverkliga de olika strukturerna.

Perspektivplaneringen genomförs i två faser. Den första utgör den idéskapande delen, medan planeringen under den andra fasen inriktas på att analysera alternativa handlingsvägar. Härvid skall alternativ beträffan- de den tidsmässiga avvägningen studeras. Statsmakterna styr planeringen genom direktiv för båda dessa faser.

l Avsnittet baseras på underlag utarbetat av departementsrådet Lennart Grape, försvarsdepartementet.

• Sida 69
•  Original

En perspektivplan skall således visa på olika möjligheteri fråga om val och utformning av medel för att möta skilda framtida konfliktsitua- tioner. Härav följer att perspektivplanen inte är en plan för ett visst handlande. Det för i sin tur med sig att dess tidshorisont inte behöver låsas till ett bestämt år utan kan ligga 15—20 år framåt i tiden.

Programplaneringen skall däremot leda fram till ett handlingsprogram för de närmaste fem åren. Även för denna kortsiktiga planering bör kravet på flexibilitet tillgodoses, t. ex. av konjunkturpolitiska skäl. Vid programplanering skall sålunda klarläggas hur tillgängliga resurser bör fördelas på olika angelägna ändamål. Härvid är dels avvägningen mellan funktionerna, dels den tidsmässiga avvägningen betydelsefull.

Den tidsmässiga avvägningen avser resursernas utnyttjande för att vidmakthålla den befintliga organisationen, för investering i ny organisa- tion och för investering i forskning och tekniskt utvecklingsarbete.

Som underlag för beslut rörande särskilt resurskrävande vapensystem och objekt utformas mer detaljerade systemplaner. En systemplan kan betraktas som ett led mellan perspektiv- och programplanerna. System- planen skall utgöra en detaljplan för utvecklingen av de i perspektivpla- nen i stora drag angivna alternativen.

Genom programplanerna skall perspektivplanernas intentioner komma till uttryck. De femåriga programplanerna och regeringens ställningsta- gande till dem skall redovisas för riksdagen.

Anslagsuppdelningen i programbudgetsystemet har utformats så att intresset i största möjliga utsträckning inriktas mot målen för fredspro— duktionen, dvs. krigsförbanden, och inte, som i det tidigare anslags- systemet, mot produktionstekniken.

För att styra den budgetårsvisa produktionen utnyttjas s.k. uppdrag. Ett uppdrag från regeringen till en central myndighet benämns primär- uppdrag, medan uppdrag mellan myndigheter benämns sekundäruppdrag. En grundtanke i programbudgetsystemet är att man skall tillämpa s.k. målstyrning i största möjliga utsträckning. Uppdraget innehåller därför en uppgift samt en resurstilldelning. Slutligen anges i uppdraget särskilda handlingsregler.

• Sida 70
•  Original

Bilaga 6 Exempel på utformning av vissa budgetdokument rn m

I denna bilaga presenteras exempel på den utformning som vissa budgetdokument bör få, om budgetutredningens förslag genomförs. Först presenteras i stora drag utvecklingen av det statliga budgetsystemet under 1900-talet.

3.1. Totalbudgeten

Följande skillnader föreligger mellan nuvarande riksstat och exemplet på statsbudget.

U tgi ftssidan

a) De 16 huvudtitlarna har ersatts med 23 sektorer. Bruttoredovisning är huvudregel, men nettoredovisning sker — som f.n. — för viss avgiftsfi- nansierad verksamhet.

b) Posten (Minskning av) anslagsbehållning har utgått.

c) Posten (Ökad) disposition av rörliga krediter är oförändrad.

• Sida 75
•  Original

¹¹ Övrig kapital-

A Skatter, avgifter, m. m. :

I Skatter

II Uppbörd i statens verksamhet 11] Diverse inkomster

B Inkomster av statens kapitalfonder:

[ Statens affärsverksfonder II Riksbanksfonden ¹¹¹ Statens allmänna fastighetsfond IV Försvarets fastighetsfond V Statens utlåningsfonder VI Fonden för låneunderstöd

VII Fonden för statens aktier VIII Fonden för beredskapslagring

IX Statens pensionsfonder X Diverse kapitalfonder

C Beräknad övrig finansiering: I Avskrivningar och övriga kapitalmedel

inom kapitalfonderna: Statens affars- __ verksfonder Ovriga kapi— talfonder

återbetalning

Underskott

1633 401000 326 539 000 1 959 940 000

Tabell ] Riksstat för budgetåret 1973/74 (totalbudgeten)

53 917 700 000 ¹ 266 435 000 722 000 000 55 906 135 000

820 820 000 200 000 000 314 239 000 124 874 000 ¹ 746 289 000 75 327 000 26 079 000 79 200 000 93 330 000 61 856 000 3 542 014 000 28 632 000 1959 940 000 Summa kr. 61 436 721 000 ⁵ 756 236 000

Summa kr 67192 957 000

A

I [I 111 IV V

o—ut—l

U tgiftsanslag: Kungl. hov- och slottsstaterna Justitiedepartementet Utrikesdepartementet Försvarsdepartementet Socialdepartementet Kommunikationsdepartementet Finansdepartementet Utbildningsdepartementet

J ordbru ksd ep artementet Handelsdepartementet Inrikesdepartementet Civildepartementet Industridepartementet Oförutsedda utgifter Riksdagen och dess verk m. m. Riksgäldsfonden

Beräknad övrig medelsförbrukning:

Minskning av anslagsbehållningar Okad disposition av rörliga krediter

10 371 000 ² 691 133 000 ¹ 814 669 000 ⁷ 549 950 000 20 254 590 000 ⁴ 729 822 000 ⁴ 929 901 000 10 187 471 000 ¹ 336 643 000

302 004 000

⁶ 889 677 000

1067 647 000

¹ 802 618 000 ¹ 000 000

100 461 000

² 575 000 000

800 000 000 150 000 000

Summa kr.

66 242 957 000

950 000 000

67 192 957 000

• Sida 76
•  Original

51. Tabell 2 Statsbudget

Statsutgifter Statsinkomster

Drift Investe- ringar

A. Sektorer A. Skatter, avgifter m. m.

Arbetsmarknadsåtgärder

Bostäder

Energiförsörjning

Fysisk planering

Kommunikationer Näringslivsutveckling

Insatser för jordbruk och skogsbruk m. m. Regional utveckling och planering Insatser för barnfamiljer och ungdom 10. Konsumentpolitiska åtgärder

ll. Trygghetsförsäkring

12. Hälso-, sjuk- och socialvård

13. Miljövård

14. Allmän forskning

15. Kultur m. m.

16. Utbildning

17. Stöd till åsiktsbildande verksamhet 18. Åtgärder mot brott 19. Totalförsvar

20. Internationellt utvecklingssamarbete 21. Allmän förvaltning m. m.

22. Riksdagen och dess verk

11. Diverse inkomster B. Inkomster av statens verksamhet

Summa

Hmm—ruisohooax

Underskott

OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO

0

B. Förändrad disposition av rörliga krediter

Summa 0 0 ' Summa drift och () investeringar

Överskott 0

Summa statsutgifter 0 Summa statsinkomster

• Sida 77
•  Original

a) Den nuvarande huvudtiteln Skatter, avgifter rn. m. omfattar i den nya uppställningen posten Skatter och avgifter (tidigare bara Skatter) samt posten Diverse inkomster (oförändrad). Vad gäller posten Uppbörd [ statens verksamhet, se nedan under b).

b) I och med att inkomster från drift- och kapitalbudgetarna inte längre särskils från varandra slås Uppbörd i statens verksamhet (från driftbudgetens inkomstsida) och huvudtitlarna Inkomster av statens kapitalfonder samt Beräknad övrig finansiering (från investeringsstaterna resp. kapitalbudgetens utgiftssida) ihop och redovisas under Inkomster av statens verksamhet på statsbudgetens inkomstsida. Se vidare avsnitt 4.3.

3.2 Drift— och kapitalbudgeten

De nuvarande särskilda uppställningarna Driftbudgeten och Kapitalbud- geten utgår.

Driftbudgetens inkomstsida omfattar titlarna Skatter, avgifter, m. m. och Inkomster av statens kapitalfonder, vilka poster identiskt återfinns på totalbudgetens inkomstsida. De beaktas således i den nya uppställ- ningen till statsbudget.

Driftbudgetens utgiftssida omfattar Egentliga statsutgifter, dvs. huvud- titlarna I—XV, som beaktas på totalbudgeten samt Utgifter för statens kapitalfonder. Av utgifterna för statens kapitalfonder finns Riksgälds- fonden på totalbudgeten, medan Avskrivning av nya kapitalinvesteringar och Avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster inte gör det. Den förra bidrar till finansieringen av investeringsstaterna (med avskrivnings— medel för "icke produktiva” investeringar: grundavskrivningar). Den senare förs mot kapitalbudgetens utgiftssida och täcker där bokförings- förluster vid försäljning av tillgångar på kapitalfonder. Dessa två poster utgår. Externa justeringar av förmögenhetsvärdena sker direkt i förmö- genhetsredovisningen utan att beaktas i budgeten.

Kapitalbudgetens inkomstsida utgörs av lånemedel som är en saldopost (men inte ett uttryck för statens samlade upplåningsbehov, vilket är totalbudgetens saldo).

Kapitalbudgetens utgiftssida upptar bl. a. investeringsbemyn diganden på investeringsstaterna. Dessa bemyndiganden är saldoposter där och kan utgå ur bokföringen i och med att investeringsstaterna försvinner (se nedan).

Vidare finns på kapitalbudgetens utgiftssida avdragsposterna Avsätt— ning till fonden för oreglerade kapitalmedelsförluster (utgår, se ovan) och Övrig kapitalåterbetalning, som utgörs av återbetalningar på gamla lån som inte får lånas ut på nytt. Denna post uppgår i Inkomster av statens verksamheter på statsbudgetens inkomstsida. (Eftersom de revolverande lånefonderna upphör, kommer all låneåterbetalning att redovisas där.)

• Sida 78
•  Original

Till riksstaten fogas f. n. ett antal specifikationer, nämligen av inkomster- na pa" driftbudgeten med stater för fastighetsfonderna som bilagor, av utgifterna på driftbudgeten presenterade huvudtitelsvis, av utgifterna för statens kapitalfonder inkl. en bilaga med stat för riksgäldsfonden, av kapitalbudgeten — inkomster och förslag till investeringsstater — och av kapitalinvesteringar.

4.1 Inkomster på driftbudgeten

Även denni specifikation fogas, med de ändringar som följer av det sagda, till len föreslagna statsbudgeten. Posten Skatter, avgifter m. m. förändras endast såtillvida att Uppbörd i statens verksamhet redovisas tillsammans med Inkomster av statens kapitalfonder under den nya titeln Inkomster av statens verksamhet.

Specifikationen har som bilagor stater för statens allmänna fastighets- fond och försvarets fastighetsfond. Dessa bilagor ersätts av resultaträk- ningar (jfr även avsnitt 7 nedan). Resultaträkningarna redovisas i respektive programavsnitt.

4.2 Utgifter på driftbudgeten

Denna specifikation ersätts, vad gäller huvudtitlarna I—XV under Egentliga s"atsutgifter samt Riksga'ldsfonden under Utgifter för statens kapitalfonaer av en specifikation med sektorvis redovisning av anslagsbe- loppen (sektor/huvudprogram/anslag).

Avskrivning av nya kapitalinvesteringar, dvs. finansiering av grundav- skrivningar av ”icke produktiva” investeringar, under Utgifter för statens kapitalfoncer sker i det föreslagna systemet inte via budgetbeloppen. Detsamma gäller avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster. Dessa poster utgå: alltså.

Som bilaga till Utgifter för statens kapitalfonder finns f. n. en stat för; riksgäldsforden. Den överförs i princip till riksgäldskontorets resultat- räkning, som finns som bilaga till specifikationen av statsbudgetens utgifter.

4.3 Kapitalbudgeten och kapitalinvesteringar

Inkomstsidm, saldoposten lånemedel, utgår.

Investerngsstaterna för de olika kapitalfonderna har till funktion att visa hur fondernas investeringar skall finansieras. På utgiftssidan visas fondens titala bruttoinvesteringar (summa investeringsanslag), vilka också återfinns på totalbudgetens utgiftssida. Dessa uppgifter återfinns i förslaget pi statsbudgetens utgiftssida. På inkomstsidan upptas avskriv- ningsmedez från riksstaten, motsvarande driftbudgetens avskrivning av nya kapitainvesteringar, som utgår enligt ovan, avskrivningsmedel inom fonden, rmtsvarande de årliga avskrivningarna, som återfinns på total- budgetens inkomstsida och bör inlevereras till statsbudgetens Inkomster

• Sida 79
•  Original

av statens verksamhet, övriga kapitalmedel, som utgör bokföringsvinster vid försäljning, vilka utgår ur budgetuppställningen liksom bokföringsför- lusterna, samt investeringsbemyndigande som är en saldopost.

lnvesteringsstaterna behövs inte om kapitalfondsredovisningen ändras i enlighet med budgetutredningens förslag. Emellertid kan en ny specifi- kation om investeringsanslag och bemyndiganden redovisas i stället (se nedan).

Kapitalinvesteringarna anger investeringsanslagen, som återfinns på totalbudgetens utgiftssida och i stället redovisas sektorvis på statsbudge— tens utgiftssida och i den nyss nämnda investeringsspecifikationen. Summa avskrivningar redovisas i denna specifikation.

4.4 Statsbudgetens specifikationer

Sammanfattningsvis fogas följande specifikationer till statsbudgeten.

1. Inkomster på driftbudgeten (= nuvarande specifikation avseende skatter, avgifter m. m.).

2. Utgifter på driftbudgeten (i sektor/huvudprogram/anslag).

3. Inkomster av statens verksamhet (i sektor/huvudprogram samt med särskild redovisning av kapitalkostnaderna).

4. Investeringar (motsvarar budgetpropositionens investeringsbilaga).

5. Budgetpropositionen 5 .1 Inledning

Statsverkspropositionen har f. n. 22 bilagor, nämligen - finansplanen med bl. a. nationalbudget och inkomstberäkningar (bilaga 1), ⁴ för flera huvudtitlar gemensamma frågor (bilaga 2), — de 15 egentliga huvudtitelsbilagorna (bilagorna 3—17), — riksgäldsfonden (bilaga 18), & avskrivning av nya kapitalinvesteringar (bilaga 19), — avskrivning av oreglerade kapitalmedelsförluster (bilaga 20), — statens allmänna fastighetsfond (bilaga 21), — beredskapsstat för försvarsväsendet (bilaga 22).

Budgetutredningen lägger inte några förslag som påverkar finansplanen (bortsett från en förbättrad presentation av finanspolitikens effekter och en övergångsvis utökad ändamålsindelning som information), bilagan om gemensamma frågor eller beredskapsstaten för försvarsväsendet. Avskriv— ningarna av nya kapitalinvesteringar och oreglerade kapitalmedelsför- luster (bilagorna 19 och 20) utgår, eftersom detta slags avskrivningar inte längre regleras via budgeten utan sker direkt genom ändring av förmögenhetsvärdena i förmögenhetsredovisningen.

Huvudtitelsbilagorna samt riksgäldsfondens och fastighetsfondens bila- gor ersätts av 23 sektorbilagor och en investeringsbilaga. Vidare finns som information en bilaga redovisande de medel som tillkommer staten men som anvisats utanför statsbudgeten, t. ex. vissa socialförsäkringsavgifter.

• Sida 80
•  Original

Huvudtitelsbilagorna innehåller f.n. — förutom utdrag ur protokoll m.m. — en översikt över verksamheten inom området, anslagsvisa redogörelser för verksamheten vid de olika myndigheterna samt hemstäl- lan rörande anslag och anslagsbelopp.

Sektorbilagorna, som föreslås ersätta huvudtitelsbilagorna, innehåller sektoravsnitt, programavsnitt och organisationsavsnitt. Vidare kan finnas ett investeringsavsnitt för de investeringar inom sektorn som inte kan hänföras till något särskilt program.

Sektoravsnitt

I detta avsnitt diskuteras utvecklingstendenser och problem inom sektorn. Detta kan ske i anknytning till en redovisning av planeringsläget för perspektiv- och sektorstudier. Vidare redovisas sektorns program- struktur, dvs. indelningen i huvudprogram och program. I anslutning härtill redovisas de övergripande avvägningsproblemen inom sektorn och ställningstagandena till dessa samt diskussion av och hemställan om för sektorn gemensamma ändamål. Detta avsnitt anknyter till de översikter som f. n. lämnas i huvudtitelsbilagorna.

Programavsnitt

I detta avsnitt presenteras regeringens redovisning av verksamheterna. Hemställan om anslagsbelopp och riktlinjer för anslag görs här. Program- beskrivningarna kan avse olika anslag t.ex. programanslag och investe- ringsanslag.

Programbeskrivning

Programbeskrivningen inleds med en redogörelse för programmets lång- siktiga mål. Här lämnas också en översikt över planeringsläget. Hänvisning görs till perspektivstudier, sektorstudier, de aktuella budgetdirektiven och verksamhetsplaner.

Därefter redogörs för de yttre faktorer som påverkar programmet. Hit hör främst samhällsutvecklingen vad gäller programmets verksamhet, institutionella förhållanden inkl. lagar och förordningar samt av program- met berörda målgrupper (t. ex. allmänheten, andra myndigheter, kommu- nerna).

Vidare presenteras de till programmet hörande resurserna. Detta innefattar redovisning av tillgångar (förmögenhetsredovisning) samt av bemyndiganden för investeringar.

Nästa steg är en redogörelse för kostnadsutfall och medelsbehov. Denna får olika utformning för skilda slags verksamheter.

Normalfallet för en programbudgeterad verksamhet kan sammanfattas enligt följande.

ana.-”...a . .... s_- II i..!—

.a i."

• Sida 81
•  Original

1973/74 1974/75 1975/76 Utfall Budget

M yndighetens Departem en ts- förslag chefen l 2 3

Kostnader

Intäkter

Nettokostnader

Anslag

I tabellen visas driftkostnaderna för programmet. I den mån presta- tionerna avlämnas mot avgift redovisas de uppkomna intäkterna. Netto- kostnaderna framräknas. I de fall samtliga kostnader ingår i anslaget kommer nettokostnaderna och anslagsbeloppet att överensstämma. I de fall vissa kostnadsposter redovisas endast som information kommer beloppen att avvika.

För uppdragsverksamhet, som alltså redovisas under s.k. 1 OOO-kr- anslag och eventuella subventionsanslag, anges även förekommande subventioner särskilt bland intäkterna.

För myndigheter, som ännu inte har programbudgetering, kan som information på samma sätt kostnaderna inkl. eventuella kapitalkostnader redovisas som information. Dessa myndigheters anslag kan dock tills vidare beräknas utan kapitalkostnader.

Efter presentationen av förutsättningarna för programmet och pro- grammets behov av resurser diskuteras programmets prestationer. I den mån det är möjligt att kvantifiera efterfrågan kan en diagramöversikt över utvecklingen hittills och den förväntade utvecklingen lämnas, ijämförelse med produktionsutvecklingen. I de fall det inte är möjligt att kvantifiera prestationer lämnas en verbal beskrivning.

Externa kostnader och intäkter redovisas så långt möjligt. Härvid kan man skilja mellan externa effekter inom den statliga sektorn, den kommunala sektorn och privata sektorn.

Alternativa utvecklingslinjer med angivande av kostnader och grad av måluppfyllelse redovisas.

Departementschefsavsnittet utmynnar i hemställan avseende dels mål och riktlinjer för programmet och dels medelsanvisning: anslag samt i vissa fall bemyndiganden.

Investeringsbeskrivning

Med redovisning av bruttoinvestert'ngar avses att investeringsutgifter redovisas utan avdrag för avskrivningar, utrangeringar och försäljning av ersatt utrustning. Med redovisning av nettoinvesteringar avses att investe- ringsutgifter redovisas med avdrag för avskrivning, utrangeringar och försäljning av ersatt utrustning.

• Sida 82
•  Original

Med total investeringsutgift avses den odiskonterade summan av de utbetalningar en investering medför intill den dag den är slutligt betald.

En utgift anses ha uppkommit i och med att prestationen (vara eller tjänst) mottagits.

Med disposition avses att kontrakt tecknats eller beställning gjorts, utan att därför utgift behöver ha uppkommit.

Med bemyndigande avses tillåtelse för myndighet att teckna kontrakt och beställningar (dispositioner) som resulterar i utbetalningar motsva- rande det belopp bemyndigandet avser. Bemyndigandet kan alltså avse utbetalningar under flera budgetår.

Investeringsbeskrivningen innehåller en redogörelse för de investeringar som begärs. Redogörelsen omfattar en allmän del, innehållande motive- ringar, en tabelldel och slutligen en hemställan.

I den allmänna delen redogörs för bakgrund och innebörd för de begärda nya investeringarna samt hur de bidrar till att uppfylla programmets eller sektorns mål. Anknytning till de långsiktiga studierna och olika alternativa utvecklingar görs. Organisatoriska konsekvenser beaktas. Alternativa investeringar diskuteras där så är lämpligt. En kortfattad redogörelse för resultatet av de investeringskalkyler, som utgör ett beslutsunderlag, kan lämnas för viktigare projekt. I den mån samhällsekonomiska kostnads—intäktsanalyser utförts, presenteras detta beslutsunderlag. Även om sådana analyser inte gjorts diskuteras om möjligt projektens externa effekter. Näringspolitiska och regionalpoli- tiska konsekvenser behandlas där så är tillämpligt.

Tidsmässiga och regionala konsekvenser belyses (tabell 4). Regeringen, men inte myndigheterna, lägger förslag om indelning av begärda investe- ringar i etapp I och etapp II (se kapitel 6 i budgetutredningens betänkande).

Tabell 4. Redovisning av investeringsobjekt

Investe- To tal Igång- Leveran s- Direkt A-region Alternativa rings— utbetal- sätt- tidpunkt/ syssel- för större igång- objekt ning nings— tidpunkt sätt- delen av sättnings- tid- för färdig- nings- den direkta tidpunkter punkt ställande effekt sysselsätt- (ev.) ningseffek- ten (ev.)

Den allmänna delen avslutas med en redogörelse för redan beslutade investeringar, t. ex. deras kostnadsläge och hur långt de framskridit.

I tabelldelen redogörs för utfallet föregående budgetår, beräknat utfall innevarande budgetår och förslag för det kommande budgetåret. Även beräknat utfall för de därefter följande fyra budgetåren visas. Dessa uppgifter lämnas för anslag och bemyndiganden. Slutligen lämnas en redogörelse för löpande förskott och under det kommande budgetåret behövliga nya förskottsmedel.

• Sida 83
•  Original

I tabell 5 redovisas ett exempel för etapp I. Motsvarande tabell redovisas också för etapp II.

Det för budgetåret 1975/76 i tabell 5 begärda bemyndigandet för etapp I på 260 utfaller således i utbetalningar enligt tabell 6. I första raden i tabell 6 visas den årliga fördelningen av föreslagna nya bemyndiganden och i andra raden den årliga fördelningen av omprövade äldre bemyndiganden. Motsvarande tabeller görs upp för etapp II.

Tabell 5. Beräkning av anslag och bemyndiganden för etapp I

1973/74 1974 1974/75 1975/76 An- Ut— 0630 An- Beräk- Förslag visat fall visat nat ut— fall Myndig- Departe- heten ments- chefen Anslag(utbetalning) 100 105 — 150 140 120 100 Bemyndigandebehall- ning! — - 20 — — — —- Bemyndiganden 200 — — 250 — 300 260

' Bemyndigande minus bemyndigandebehållning (nuvarande term: bemyndi- gandeskuld) utgör under året gjorda dispositioner.

Tabell 6. Långtidsbedömning för etapp I

1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 Summa

Utbetalningskonsekven- ser av föreslagna nya

bemyndiganden 20 30 80 15 5 150 Utbetalningskonsekven—

ser av äldre bemyn- diganden 80 10 10 0 0 110

Bemyndigande 100 40 90 15 5 260

Tabell 7. Redovisning av förskott

1973 1973/74 1974 1974/75 1975 1975/76 06.30 Utfall 06.30 Beräknat 06.30 Prognos

Löpande förskott 20 — 22 — 19 — Avlösta förskott — 3 Nya förskott — 5

wa le

I tabell 7 är löpande förskott 1973.06.30 minus avlösta förskott under budgetåret 1973/74 plus nya förskott under budgetåret 1973/74 lika med löpande förskott l974.06.30. Nya förskott minus avlösta förskott utgör förändringi behovet av rörlig kredit.

Hemställan omfattar dels anslag för det kommande budgetårets utbetalningar, dels bemyndigande för regeringen att under det komman- de budgetåret få göra dispositioner som resulterar i utbetalningar under därpå följande budgetår, dels godkännande av indelningen av föreslagna objekt i etapp I och II.

Begärda anslag och bemyndiganden omfattar samtliga objekt ietapp I och så många objekt i etapp II som befinns lämpligt. De objekt i etapp II,

• Sida 84
•  Original

Tabell 8. Organisationsavsnitt: Åtgärder mot brott (mkr)

Dom stolarna

Åklagarväsen

Polisväsen

Riksskatteverket

Kommittéer m. m.

Socialstyrelsen

Kriminalvårdsstyrelsen Arbetsmarknad sstyrelsen

2.1

& waw (»Nr——

Förebyggande åtgärder Information om regel- system Målsägarinform ation Skolundervisning om regelsystem Övriga förebyggande åtgärder

Övervakning av regel- efterlevnaden Overvakning rörande skattebrott Övervakning rörande övriga brott

Brottmålsförfarandet Brottsu tredning Åklagarprövning Dom stolsprövning

E ffektuering av påföljd

Resocialiserande åtgärder Kriminalvård: Behand- ling Arbetsmarknadsåt- gärder ocialvård Psykiatrisk vård

Forskning och utveck- ling

Gemensamma funktioner Ledning: Polisväsendet Ledning: Åklagarvä- sendet

Ledning: Dom stolsvä— sendet

Ledning: Kriminalvården

Ledning: Servicefunk— tioner

180

70

mm

10 10

500

600

70

20

12

200

150 10

21

som inte omfattas av anslag och bemyndiganden, finansieras antingen av regeringens finansfullmakt (se nedan) eller på tilläggsbudget, för den händelse de skall igångsättas.

Organisationsavsnitt

I detta avsnitt presenteras de myndigheter vilkas huvudsakliga verksamhet hänförs till sektorn i fråga. Varje myndighet redovisas i enbart ett

• Sida 85
•  Original

organisationsavsnitt i budgetpropositionen. Vidare redovisas i avsnittet hur sektorns olika program fördelar sig på myndigheter.

För en myndighet som tillämpar programbudgetering kommer således förslag och argumentation rörande dess olika program att återfinnas i programavsnitten för de sektorer där myndigheten är verksam. I organisationsavsnittet behandlas för hela myndigheten gemensamma organisatoriska frågor. Hemställan i sådana frågor sker i organisationsav- snittet. Exempel på frågor där hemställan kan förekomma är inrättade av s.k. organisationsstyrande tjänster (i princip tjänster i C 1 och högre) samt organisationsförändringar, som inte direkt anknyter till någon viss verksamhet eller progra'm.

Beskrivningen av hur sektorns olika program fördelar sig på myndighe- ter kan ske i matrisform. I tabell 8 ges ett exempel härpå, med sifferuppgifter som är grovt skattade. Exemplet tjänar endast som illustration. (Investeringar har inte tagits med.)

Vidare finns i organisationsavsnittet en sammanställning över hur en given myndighet i sektorn har sina anslag fördelade på olika program inkl. program i andra sektorer än den myndigheten tillhör.

5 .3 Investeringsbilaga

En investeringsbilaga redovisas till budgetpropositionen. Denna bilaga ersätter de nuvarande investeringsstaterna som specifikation till statsbudgeten samt den nuvarande beredskapsstaten. (lnvesteringsstater- na är f. n. dels specifikationer till riksstaten, dels redovisade i finanspla- nen och bilaga 4 till denna.) Investeringsbilagan innehåller en samman- ställning av vad som sagts i investeringsbeskrivningarna.

Sammanfattningen omfattar tabellerna 5 och 6 för etapp I i investeringsbeskrivningen (se ovan), aggregerade sektorvis och adderade för hela budgeten, Motsvarande tabell för etapp II aggregeras också och redovisas på samma sätt i investeringsbilagan. Aggregeringen av tabell 5, nämligen tabell 9, kan dessutom förses med uppgifter om gjorda avskrivningar.

Motsvarande tabell upprättas för etapp II. Tabell 6 i investeringsbeskrivningen, aggregeras på analogt sätt. (Någon aggregerad förmögenhetsredovisning görs däremot inte.)

Investeringsbilagan kan vidare innehålla stabiliseringspolitiskt intres- santa uppgifter om investeringamas sysselsättningseffekter och, där så är möjligt, regionala effekter. Således redovisas för varje månad hur stora investeringar i etapp I och II som planeras igångsättas just den månaden, mätt i dessa nyinvesteringars totala kostnad. (Investeringskostnader per månad eller kvartal torde i allmänhet inte finnas tillgängliga.) Vidare fördelas dessa belopp, som således anger den totala investeringskostnaden för objekt som igångsätts varje månad, så långt möjligt på A-regioner (jfr tabell 4).

I investeringsbilagan görs endast hemställan om finansfullmakt åt regeringen för igångsättning av objekt i etapp II.

• Sida 86
•  Original

1973/74 1974/75

1975/76

Utfall Anvisat Beräknat Förslag

Anslag (ut— : betalning) 105 150 140 100 2 Avskrivningar 10 — 15 12 % Nettoinvestering 95 - 125 88 Bemyndigande 200 250 — 260

Anslag .(ut- & betalning) 30 40 40 30 3 Avskrivningar 10 — 12 20 ?, Nettoinvestering 20 — 28 10 Bemyndigande 100 90 — 120

: Anslag (ut- !! betalning) 8 000 8 500 9 000 9 500 & Avskrivningar 1 000 —- 1 200 1 300 Nettoinvesteringar 7 000 — 7 800 8 200 Bemyndigande 18 500 19 000 — 30 200

Tabell 10. Långtidsbedömning för etapp [(totalt)

1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 Summa

Sektor 1

Utbetalningskon- sekvenser av fö- reslagna bemyn- diganden 20 Utbetalningskon- sekvenser av äldre bemyndiganden 80

Bemyndigande 100

30

10 40

80

10 90

15 5

15 5

150

110 260

Sektor 23

Utbetalningskon— sekvenser av fö- reslagna bemyn- diganden 10 Utbetalningskon- sekvenser av äldre bemyndiganden 20

40 40 10 0 100

20

Bemyndigande 30

40 40 10 0 120

Totalt

Utbetalningskon- sekvenser av fö- reslagna bemyn- diganden 800 Utbetalningskon- sekvenser av äldre bemyndi- ganden 8 000

1 200 4 000

8 000 3 000

3 000 1 000

1 000 200

10 000

20 200

Bemyndigande 8 800 9 200 7 000 4 000 1 200 30 200

. ..n____-.,.A......_.;m......=.

• Sida 87
•  Original

Tabell 1]. Tidsmässig och regional fördelning av planerade igångsättningar av etapp I och II (mkr)

Juli Aug Sept Okt Nov Dec Jan Feb Mars Apr Maj

Juni Icke fördelat

To talt

A-region 1 A-region 2

A-region 70 Icke fördelat

Totalt

• Sida 88
•  Original

6 Balansräkningar 6.1 Allmänt

[ budgetutredningens betänkande föreslås att förmögenhet redovisas i balansräkningar av den typ som anges i tabell 12.

Följande kommentar kan göras till posternas innebörd. Omsättningstillgängarna uppdelas i finansiella och reala omsättnings- tillgångar. Till de förra räknas likvida medel och fordringar av kortfristig natur, t. ex. kundfordringar. De reala omsättningstillgångarna innefattar bl. a. förråd av råvaror och förbrukningsmaterial. För de flesta myndighe- ter kommer dessa typer av tillgångar att vara av mycket liten omfattning. I de reala omsättningstillgångarna kan eventuellt också balanserade prestationer inräknas, dvs. prestationer i arbete och färdigställda men ännu inte avyttrade prestationer.

Anläggningstillgängarna indelas på liknande sätt i finansiella och reala anläggningstillgångar. Till de finansiella anläggningstillgångarna räknas aktier avsedda för stadigvarande innehav och fordringar av långfristig karaktär. I utlåningsverksamhet blir dessa fordringar den viktigaste tillgången. De reala anläggningstillgångarna omfattar tomter, byggnader, maskiner, transportmedel, verktyg, dataregister etc., som vanligen utgör en betydande del av de förvaltade tillgångarna. Stora skillnader råder emellertid beträffande de reala anläggningstillgångarnas förbrukningstid. För några föreligger i princip ingen begränsad teknisk eller ekonomisk livslängd (t. ex. mark), medan livslängden för andra kan variera från många decennier till den undre gränsen för vad man över huvud taget kan räkna som reala anläggningstillgångar. På grund därav kan en underindel- ning i brukstillgångar (maskiner, byggnader o. d.) och mark användas.

Någon värderegleringspost torde i normalfallet inte erfordras. Änd- ringar i förmögenhetsvärdena — genom avskrivningar eller uppskrivningar — kan enklast införas direkt på vederbörande tillgång. I vissa fall, t. ex. för affärsverken, kan det dock vara lämpligt med en värderegleringspost för att klargöra sambanden med resultaträkningen.

Tabell lZ. Balansräkning

Omsättningstillgångar Skulder Finansiella tillgångar Likvida medel m. rn. Externa Fordringar Interna Externa Rörlig kredit Interna Reala tillgån ar Donationskapital La er, förrad B anserade prestationer Verkskapital (färdigställda eller under produktion) Anläggningstillgångar Finansiella tillgångar Aktier Fordringar Externa Interna Reala tillgångar Brukstillgångar Mark

• Sida 89
•  Original

Första steget vid balansräkningens upprättande blir att redovisa den enskilda myndighetens tillgångar på de föreslagna kategorierna. Förfa- randet underlättas om en förteckning över myndigheternas tillgångar finns. För närvarande krävs sådan förteckning enbart för inventarier och kontorsutrustning. I samband med värderingen är det därför lämpligt att införa en registrering av samtliga tillgångar. Riktlinjer för värderingen anges i de särskilda budgetdirektiven. Här tas endast de allmänna principerna upp.

Finansiella omsättningstillgångar (kassamedel, banktillgodohavanden etc.) tas upp till sitt nominella värde.

Fordringar på statliga myndigheter tas upp till sitt fulla värde. Summa fordringar på privata kunder kan minskas med en procentsats som beräknas med utgångspunkt i tidigare förluster på dylika fordringar.

Reala omsättningstillgångar. Tänkbara värderingsgrunder för lager och förråd är anskaffningskostnad resp. nukostnad. Ytterligare en värderings- princip finns, benämnd lägsta värdets princip. Den går ut på att man använder lägsta av anskaffningskostnaden och nukostnaden. Motivet är att man bör ”vara på den säkra sidan” och inte redovisa orealiserade vinster. Lager och förråd tas som huvudregel upp till nukostnad, dvs. det pris till vilket varorna på balansdagen kan köpas från de sedvanliga leverantörerna i de vanligen erforderliga kvantiteterna inkl. alla kostnader för transport och behandling, dvs. till löpande priser.

Balanserade prestationer kan indelas i färdigställda men inte avlämnade prestationer, och prestationer under produktion (produkter i arbete). Huruvida dessa prestationer skall förmögenhetsvärderas beror på den ambitionsnivå man önskar uppnå. Normalt bör förmögenhetsvärdering inte ske. Regler för värderingen kan vid behov anges i budgetdirektiven.

Finansiella anläggningstillgångar. Aktier avsedda för stadigvarande innehav tas upp till aktiernas anskaffningsvärde. I den mån aktiernas marknadsvärde är känt och marknadsvärdet avsevärt understiger anskaff- ningsvärdet justeras aktiernas upptagna värde med hänsyn till detta förhållande. Om marknadsvärdet för dagen överstiger anskaffningsvärdet torde detta dock inte föranleda någon justering, främst av försiktighets- skäl. (Aktiebolagslagen medger uppskrivning om marknadsvärdet varak- tigt överstiger anskaffningsvärdet.)

Långfristiga fordringar på andra statliga myndigheter tas upp till nominella beloppet. Då debitorema är enskilda personer och företag kan hänsyn tas till långfristigheten. Fordringarna betraktas som osäkrare ju långfristigare de är. Denna osäkerhet kan avspeglas i värderingen. Bedömning måste göras i varje särskilt fall.

Reala anläggningstillgångar, som torde utgöra den största gruppen tillgångar, värderas efter sitt värde efter avskrivningar och i dagens priser.

Mark tas upp till marknadsvärdet. Den mark som räknas som anläggningstillgång måste skiljas från den som inte förmögenhetsvärderas.

Interna och externa skulder tas upp till det belopp som senare kommer att betalas (fulla värdet).

• Sida 90
•  Original

I följande avsnitt ges två exempel på hur de av budgetutredningen föreslagna resultaträkningarna för (helt eller delvis) avgiftsfinansierad verksamhet kan utformas. Exemplen har utarbetats under medverkan av tjänstemän vid byggnadsstyrelsen och vattenfallsverket.

Byggnadsstyrelsens verksamhet

F.n. betalar de statliga myndigheterna hyra för de lokaler de utnyttjar. Hyran betalas till den fondförvaltande myndigheten, som i sin tur betalar till allmänna fastighetsfondens inkomstsida. Myndigheterna får medel till hyrorna över budgetanslagen.

Hyran beräknas för nyare fastigheter på grundval av byggkostnaderna med tillägg för räntekostnader enligt statens normalränta samt under- hålls- och förvaltningskostnader. Hyran omfattar även markkostnaderna. För äldre fastigheter beräknas vanligen hyra som motsvarar marknads- mässig hyra. Den allmänna fastighetsfondens stat har på inkomstsidan (A) ersättning för till statsmyndighet upplåtna lokaler, (B) motsvarande till enskilda och (C) diverse inkomster. På utgiftssidan upptas (A) reparations- och underhållskostnader, (B) avsättning till värdeminsknings- konto, (C) hyres- och arrendeutgifter och (D) överskott.

Fastighetsfondens tillgångar avskrivs således (utgiftspost B) och ger avkastning (utgiftspost D som är en saldopost).

Byggnadsstyrelsens delfond har en utgiftsstat med rubrikerna fastig- hetsdrift, fastighetsunderhåll, ombyggnad och komplettering samt för- valtningskostnader.

Fastigheterna redovisas även över särskilda fastighets- och värdeminsk- ningskonton. Fastighetsvärdet är summan av markvärde och (historiskt) byggnadsvärde. De fastigheter som avskrivs är i allmänhet nyare byggnader. Slott, monument etc. uppförs med symboliska belopp och avskrivs inte. Avskrivningarna består av grundavskrivning (ofta 25 eller 50%) och en årsavskrivning (i allmänhet 1,25 % på fastighetsvärdet). Avskrivnings- och värderingssystemet är numera inte samordnat med hyressättningssystemet. Det förra systemet torde inte spela någon nämnvärd roll för budgetbesluten.

Budgetutredningens förslag innebär förändringar av den nuvarande redovisningen för fastighetsfonden i följande avseenden.

a) Värderingen av fastigheterna sker i dagens priser, inte med det historiska värdet.

b) Avskrivningar och ränta beräknas också i dagens priser, dvs. utifrån nyanskaffningsvärdet. F. n. beräknas endast avskrivningar, vilket sker på det historiska värdet.

c) Uppställningen av fondens konto förenklas. Termen ”fond” utgår.

d) Normalräntan försvinner som led i hyressättningen. Förslagen innebär däremot inte några förändringar i andra avseenden av dagens system.

a) Fondidén, med inleverans av överskottsmedel (”vinstmedel”) till statsbudgeten, kvarstår.

-c" ni __._an.m.. tu.-Mt

• Sida 91
•  Original

b) Myndigheternas lokalhyror ingår i budgetanslagen och betalas till fastighetsförvaltande myndighets konto.

c) Byggnadsstyrelsen förvaltar tillgångarna under den nuvarande fas- tighetsfonden.

I princip kan det nya kontot få följande utseende för byggnadsstyrel- sens verksamhet (motsvarande nuvarande byggnadsstyrelsens delfond), enligt ett inom byggnadsstyrelsen utarbetat fingerat exempel:

Tabell 13. Resultaträkning för byggnadsstyrelsens verksamhet (fingerat exempel)

Utgifter Mkr Inkomster Mkr Fastighetsdrift och fastig- Hyresinkomster hetsunderhåll 90 — statliga 710 Ombyggnader 30 — privata 30 Hyresutgifter 260 Diverse inkomster 10 Förvaltningskostnader 25 _ Att inleverera till stats- Summa 750 verket 345 varav — avskrivningar 65 — kapitalränta 4 % 160 — överskott 120 Summa 750

Anm. Fastighetsvärdet marknadsvärderat på basis av 11 % bruttokapitalisering av hyrorna. Avskrivningstid 60 år.

Överskottet är en ren saldopost, som i sin helhet inlevereras till statsbudgeten. Avkastningen, 4%, kan jämföras med vad övrig statlig verksamhet avkastat.

De statliga byggnadsinvesteringarnas lönsamhet kan också jämföras med förhållandena på den allmänna byggmarknaden. Av avkastningen på 345 mkr skulle i så fall 284 mkr utgöras av sådana räntor och amorteringar som en allmännyttig byggherre på bostadsmarknaden i motsvarande situation skulle ha fått betala.[ Detta ger en ”vinst” på ca 60 mkr. (Allmännyttiga byggherrar skall inte lämna vinst.)

! 100 %—ig belåning. Villkor enligt statliga bostadslån där 50 % kan vara lokaler. Det bokförda värdet (före avskrivningar) på mark och byggnader inom byggnadssty- relsens delfond var den 30juni 1972 3 416 mkr. Lånevillkor: Bottenlån 70 %. Annuitetslån 60-årig lånetid. Ränta f.n. 7,25 %. Annuitet 7,37. Statligt bostadslån 30 %. Rak amortering på 30 år. Räntefot 7,25 %.

Utgifter: .. 1. Bottenlan && = 176 mkr— 100 100 2. Statligt bostadslån amortering 30x 3416 x L : 34 mkr- 100 30 ränta 7 M = 74 mkr. 100

Summa 284 mkr.

• Sida 92
•  Original

Överskottet i resultaträkningen kan således analyseras på olika sätt, ; beroende på vilka jämförelser man vill göra. Uppställningen av resultat- ' räkningen påverkas inte härav.

Vattenfallsverkets verksamhet

En på samma sätt uppställd resultaträkning har utarbetats inom vattenfallsverket, anslutande till förhållandena budgetåret 1971/72. &

Tabell 14. Resultaträkning för vattenfallsverkets verksamhet (fingerat

exempel)

Utgifter Mkr Inkomster Mkr

Driftkostnader inkl. finan— Rörelseintäkter 1 425 siella kostnader och bok- Finansiella och diverse slutsdispositioner 645 intäkter 10 Kommunala skatter 20 Att inleverera till stats- verket 770

varav — avskrivningar 350 — kapitalränta 4 % 240 — överskott 180

Summa 1 435 Summa 1 435

Avskrivningarna har beräknats på nyanskaffningsvärdet. Räntan har beräknats på ett i genomsnitt disponerat kapital (”fiktivt”) utgörande saldot mellan nyanskaffningsvärdet och uppindexerade ackumulerade avskrivningar.

En skillnad gentemot nuläget är att avskrivningsmedlen enligt förslaget skall inlevereras till statsbudgetens inkomstsida.

Båda dessa exempel på resultaträkningar uppvisar överskott. Under- skott i verksamheten kan redovisas öppet på två sätt, genom att subventioner redovisas eller genom att den lägre — positiva eller negativa — avkastningsprocenten anges. Metoderna kan tillämpasi förening.

• Sida 93
•  Original

| 5

Bilaga 7 Beskrivning av nuvarande anslagstyper rn rn

] Formella regler för anslagstypema

Budgetens utgiftsanslag klassificeras formellt efter de regler som gäller för

— merutgifter och — besparingar.

Klassificeringsgrunden är alltså beteendet vid avvikelser från beloppen, inte anslagsändamålen eller anslagsvillkoren. Dessa båda faktorer torde dock ligga bakom de skiftande reglerna. Inkomstanslagen är inte reglerade som utgiftsanslagen, utan anger beräknade belopp som kan både över- och underskridas utan att vare sig riksdag eller regering fattar något beslut.

Man skiljer mellan förslagsanslag, Obetecknade anslag, reservations- anslag och investeringsanslag. På totalbudgeten fanns budgetåret 1970/71 ca 1060 anslag, varav i runda tal 590 förslagsanslag (56 %), 60 Obetecknade anslag (5 %), 325 reservationsanslag (31 %) och 85 investe- ringsanslag (8 %). Under de senaste åren (från budgetåret 1967/68) hade andelen reservationsanslag ökat med ca 6 procentenheter på förslagsan- slagens bekostnad. Antalet anslag minskade samtidigt med ca 300 stycken. Detta beror väsentligen på att avlönings- och omkostnadsansla- gen, båda i allmänhet förslagsvis betecknade, slogs ihop fr.o.m. budgetåret 1969/70.

Vad gäller förslagsanslagen får inte besparingar reserveras till följande budgetår. (Jfr nedan om utgiftsrester.) Regeringen har rätt att medge överskridanden (merutgifter) utan riksdagens hörande. Om en anslagspost på ett förslagsanslag är angiven förslagsvis kan vederbörande myndighet på egen hand överskrida posten och ev. hela anslaget. Anslagsposterna sjukvård och lokalkostnader på myndighetsanslagen brukar vara förslagsvis betecknade. Är posterna maximerade (Obeteck- nade eller betecknade med ”högst”) kan regeringen medge överskridande. Det är regeringen som i budgetbreven fastställer beteckning på anslags- posterna.

Förslagsanslagen överskreds budgetåret 1968/69 med närmare 900

• Sida 94
•  Original

mkr och budgetåret 1969/70 med drygt 1 100 mkr. Lönestegringar svarar för den största delen. härav (jfr nedan avsnitt 3).

Rätten att överskrida är emellertid villkorlig. Riksdagen har specifice- rat de villkor och bestämmelser som gäller för förslagsanslagen. Detta kan ske på olika sätt. För myndighets- och förvaltningsanslag gäller personalförteckningar. Vidare finns särskilda regler om vilka tjänster som endast får inrättas av riksdagen. Dessa anslag styrs också genom den organisation och de instruktioner som fastställts för myndigheterna. Statsbidragsanslag kan vara förslagsvis betecknade när riksdagen bestämt att ett visst belopp skall utgå under givna förutsättningar, vars finansiella konsekvenser inte' kan uppskattas på förhand. Detta gäller folkpensioner, barnbidrag och driftbidragen till det kommunala skolväsendet.

Vid förslagsanslagen är således beloppen approximativt beräknade (härav f. ö. namnet ”förslagsanslag”, av förslag i betydelsen överslag).

Obetecknade anslag får inte överskridas utan riksdagens godkännande och inbesparande medel får inte utnyttjas under följande budgetår. (Jfr nedan om utgiftsrester.) Denna anslagstyp används främst till diverse smärre bidrag till icke-statliga verksamheter samt till kungl. hov- och slottsstaten. Även statsskuldräntan hör hit.

Reservationsanslagen, som inte heller får överskridas utan riksdagens godkännande, medför rätt för regeringen (ofta delegerad till vederböran- de myndighet) att använda ett års besparingar (reservationer) följande år. Sedan anslaget avförts från budgeten, får ev. reservationer användas i ytterligare två budgetår. Regeringen kan medge att reservationerna används ytterligare ett budgetår. Därefter måste riksdagen ge sitt tillstånd för att de skall få disponeras.

I allmänhet beviljas reservationsanslag för samma ändamål och under samma rubrik år efter år (s.k. fortsättningsanslag). I praktiken kan då reservationerna disponeras av regeringen (myndigheterna) så länge ansla- get finns (samt under två eller tre budgetår därefter).

Reservationsanslagen används främst för investeringar och utrustning på driftbudgeten. Hithörande utgifter blir ofta fördelade över flera år och utbetalningstidpunkterna kan vara svåra att fixera i förväg. Ett antal bidrag till statlig verksamhet anvisas över reservationsanslag, liksom t. ex. anslagen för u-hjälpen och beredskapsarbeten. Den styrning reservations- anslagen medger kännetecknas av att utbetalningarna för verksamheten under anslaget måste hålla sig inom anslagsramen, men att tidpunkten för verksamheten är i ringa grad bestämd.

(Reservations- och investeringsanslagens behållningars storlek och innebörd redovisas i ett sammanhang nedan.)

Investeringsanslagen används för de utgifter som finansieras över kapitalbudgeten: främst affärsverksinvesteringar, byggnadsinvesteringar och den statliga långivningen. De fungerar som reservationsanslag. Skillnaden är att de får användas under ett obegränsat antal år efter det att anslaget avförts från budgeten, förutsatt att investeringen påbörjats inom tre år från den tidpunkt då anslaget beviljades.

Formellt finansierades kapitalbudgeten tidigare med lånemedel, medan driftbudgeten finansierades med skattemedel.

Anslagsbehållningarna på investeringsanslagen bestod då inte av fon-

• Sida 95
•  Original

derade skattemedel utan snarare av outnyttjade bemyndiganden från riksdagen att låna medel för angivna ändamål. Denna distinktion har numera bortfallit.

För samtliga anslagstyper gäller vissa regler som åsidosätter kassabok- föringsprincipen och den begränsade budgetperiodens princip. Förskott brukar föras till det budgetårs anslag, till vilket de anses höra. Detta gäller dock inte generellt. Utbetalningar, som inte hunnit göras under det budgetår utgiften avsett men som kan fastställas till beloppet, kan ändå bokföras under vederbörande budgetår som utgiftsrester. Att utbetal— ningarna skall kunna fastställas till beloppet innebär att de kan verifieras med (obetald) faktura, kravbrev, kontrakt e. d.

2 A nslagsty pernas om fa ttn ing

Tabell ] Anslagstyper på totalbudgeten budgetåret 1970/71

Anslagstyp Antal Anslags- Ingående be-

' belopp hållning

(md. kr) (md. kr) Förslagsanslag 590 29,4 — Obetecknade anslag 60 2,5 - Reservationsanslag 325 7,8 3,2 Investeringsanslag 85 6,4 1,0 Summa 1 060 46,1 4,2

Två tredjedelar av det totala beloppet anvisas således under förslagsan- slag. De övriga tre anslagstypema som närmast skall diskuteras omfattar anslag av synnerligen skiftande karaktär. Förslagsanslagen tas upp i avsnitt 3.

De Obetecknade anslagen domineras av fem ”tunga” (exkl. anslaget till riksgäldsfonden på 1 800 mkr).

Tabell 2 Obetecknade anslag budgetåret 1970/71

Mkr lll Cl Vissa FN—organs biståndsprogram l33,3 IV Ol Reglering av prisstegringar 167,0 VI Fl Ersättning till SJ för drift av icke lönsamma järnvägslinjer, m. m. 2312 VIII B64 Ersättning för viss rundradioverksamhet 33,7 lX C6 Bidrag till permanent skördeskadeskydd 30,0 _. Summa 595,2 Ovriga drygt 50 anslag drygt 50 Totalt ca 650

Biståndsanslaget ingår i u-hjälpsanslagen. Övriga stora u-hjälpsanslag är reservationsanslag. Reglering av löneökningar inom försvaret gjordes budgetåret 1970/71 via ett reservationsanslag. Av gruppen Övriga har drygt 65 % eller ca 35 st. anslag ett belopp understigande 1 mkr. De utgörs i huvudsak av bidrag till icke-statlig verksamhet, t. ex. till SECO och Föreningen Fruktdrycker.

• Sida 96
•  Original

Antal Anslags- Ingående anslag belopp behållning (md. kr) (md. kr) Driftbidrag och transfereringar 10 0,8 ? Anläggningsbidrag 20 0,9 0,4 Förvaltningsverksamhet 20 0,3 ? Särskild verksamhet 70 0,3 ? Diverse konsumtion och transfe- reringar 80 0,5 ? Investeringar m. m. 125 5,0 2,0 Summa 325 7,81 3,2'

' Enl. budgetredovisningen.

Av tabellen framgår att anslagen till utrustning och investeringar utgör huvudparten av reservationsanslagen, såväl vad gäller antal som behållning. Även grupperna Särskild verksamhet och Diverse konsumtion och transfereringar är omfattande. Här kan noteras att närmare 60 % eller drygt 80 st. av de 150 anslagen i dessa två grupper understiger 1 mkr och att 80 % eller drygt 120 st. understiger 5 mkr.

Bland de ”tunga” reservationsanslagen i tabell 3 kan följande nämnas (bortsett från de stora anläggningsbidrage'n och anslagen till investe- ringar).

Tabell 4 Vissa reservationsanslag budgetåret 1970/71 (mkr)

Anslag Anslags— Ingående belopp behållning Ill CZ Fältverksamhet 275,0 19,0 III C3 Finansiellt utvecklingsbistånd 364,0 360,6 IV G2 FOA: forskningsverksamhet 51,5 9,3 Militära övningar (10 anslag) 134,0 22,0 V HS Bidrag till viss hälso» och sjukvard 109,0 0,1 VIII 812 Bidrag till särskilda kulturella ändamål 20,6 0,4 Universitetens driftkostnader (10 anslag under VIII E) ca 1800 ca 20,0 Forskningsrådsanslag (5 anslag under VIII E) ca 115,0 ca 15,0 XIII El STU: teknisk forskning och utveck- ling 95,0 23,9 XIII E13 Atomenergiverksamhet inom Aktie- bolaget Atomenergi 60,0 — Summa ca 1 405 ca 470

Investenngsanslagen utgörs till närmare 60 % av anslag till investeringar och till 20 % av lån till anläggningar. Dessa anslag svarar även belopps- mässigt för större delen av kapitalinvesteringamas 6,8 miljarder kr: ca 80 % eller 5,4 miljarder kr. Resterande 18 investeringsanslag utgörs av transfereringar (främst studiemedel och studielån, vars anslag närmar sig totalt 870 mkr).

De ingående behållningarna på kapitalbudgeten den 1 juli 1970 uppgick till 993,4 mkr, varav 580,6 avseende investeringar och 283,3 avseende anläggningslån. Av resterande 130 mkr svarade studiemedelsfon- den för 44 mkr.

. _,

• Sida 97
•  Original

Tabell 5 Medelsbehållning vid utgången av budgetåren 1965/66—1970/71. Miljarder kr.

65/66 66/67 67/68 68/69 69/70 70/71

Reservationer på

driftbudgeten (exkl. avskrivningar av nya kapitalinve- steringar) 2,25 2,48 2,96 3,07 3,15 3,00 Outnyttjade belopp

på investerings- anslag 1,21 1,33 1,61 1,85 0,99 1,43 Summa 3,46 3,81 4,57 4,92 4,14 4,43

Ökning (+) resp.

minskning (—) un-

der budgetåret —0,04 +0,35 +0,76 +0,35 ——0,78 +O,29 Behållning i procent

av under budget- året anvisade: reservationsanslag 39,8 40,9 43,4 45,2 43,1 38,7

investeringsanslag 32,6 30,1 33,2 34,6 17,2 18,1

reservations— och

investeringsanslag 36,9 36,3 39,2 40,5 31,7 28,3

Källa: Finansplanen 1972, s. 51

I tabell 5 redovisas behållningarnas utveckling under budgetåret 1965/66—1970/71. De har vuxit i absoluta tal, men inte i relativa.

3 Överskridanden 3.1 Tilläggsstater

Tilläggsstatema tillkom på initiativ av 1917 års riksdag (SU 1917: 201, rskr 1917: 368). De har inte varit grundlagsreglerade, men det har ansetts ostridigt att ev. tilläggsanvisningar till riksstaten skall handläggas enligt samma regler som gäller för riksstaten. I förslaget till ny regeringsform sägs att riksdagen för löpande budgetår kan på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag (9 kap. 5 å)-

Tidigare hade oförutsedda medelsbehov förskotterats av tillgängliga medel för att ersättas i en efterföljande riksstat. Prövningen av de extra medelsbehoven skedde alltså i efterhand.

Tilläggsstater anvisades budgetåren 1917—1922, 1932/33 och 1933/34 samt årligen fr. o. m. budgetåret 1937/38. Fram till budgetåret 1938/39 var tilläggsstaterna ”slutna”, dvs. balanserade med på inkomstsidan uppförda medel.

De var alltså ett slags riksstater i miniatyr. Fr.o.m. budgetåret 1939/40 har tilläggsstaterna varit ”öppna", dvs. utformats som förteck- ningar på anslag, anvisade som tilläggsanvisningar till riksstaten. Dessa tilläggsanvisningar har redovisats i samband med riksstatens redovisning. Tilläggsstatema har med andra ord inte haft någon inkomstsida sedan budgetåret 1938/39 (bortsett från de undantagsfall, då nya skatter redovisats på tilläggsstat). Detta sammanhänger med 1937 års budgetre- form och det slopade kravet på årsvis balanserade budgetar.

• Sida 98
•  Original

mkr

'I 000 900 800 7 00 600 500 400 300

200 ¹⁰⁰ | | , l 1 I I

I lil lll | ll lll I II ||| I II ||| | || lll 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71

På senare år har tre tilläggsstater framlagts per år. Detta brukar ske vid månadsskiftet oktober—november (tilläggsstat I), samma dag statsverks- propositionen presenteras i början av januari (tilläggsstat II) och i början av mars (tilläggsstat III). De belopp som anvisas på de olika tilläggsstater- na har under de senaste fem budgetåren varierat mellan drygt 30 mkr och nästan 1 140 mkr per tilläggsstat (endast utgifter på totalbudgeten medtages, således ej avskrivningar på driftbudgeten).

(Man noterar här, att det extra medelsbehovet naturligt nog är minst i början av budgetåret, vid tilläggsstat 1.)

Vid de ”stora” tilläggsstaterna är det ett mycket litet antal anslag som står för största delen av beloppen. Under de fem granskade budgetåren har dessa dominerande anslag varit följande.

Tabell 6 Vissa anslag på tilläggsstat budgetåren 1966/67—1970/71

Tilläggsstat Anslags— Anslag el. ändamål belopp (mkr) 11 66/67 200 Lånefonden för bostadsbyggande III 66/ 6 7 130 Prisreglering för försvaret 5 0 Beredskapsarbeten 75 Uddevallavarvet I 6 7 / 6 8 5 0 Lokaliseringslån 40 Sveriges Kreditbank II 6 7/ 6 8 160 Beredskapsarbeten 95 Studiemed elsfonden Ill 6 7/ 6 8 150 Beredskap sarbe ten II 6 8/ 69 15 O Bered skap sarbeten III 68/69 50 Studiemedelsfonden III ,69/70 200 Lånefonden för bostadsbyggande I 70/71 90 Kraftstationer II 70/ 71 5 0 Beredskap sarbeten 1 060 Lånefonden för bostadsbyggande III 70/ 71 270 Prisreglering för försvaret 30 Beredskap sarbeten

. m...—... ..

...-....” _. =" ..

• Sida 99
•  Original

Diagram 2 Reducerade tilläggsstater budgetåren 1966/67—1970/71 mkr

200

100

lillilllillill

| || ||| l Il Ill | || ||| | || Ill | || Ill 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71

Rensar man bort dessa större anslag från tilläggsstaterna, minskar staplarna i diagram 1 avsevärt. (OBS! ny skala.)

Beloppen understiger i allmänhet 100 mkr, men representeras av ett större antal anslag (mellan 10 och 25 stycken). Tilläggsbeloppen på dessa anslag har ofta till syfte att korrigera en otillräcklig medelsberäkning för ett av riksdagen redan accepterat ändamål — de har alltså snarast en teknisk innebörd. Ett exempel kan vara att ett kommittéanslag blivit för lågt beräknat i riksstaten. Kostnadsstegringar kan ha inträffat vid redan medgivna investeringar. Det extra medelsbehovet på dessa anslag har ibland också varit konjunkturpolitiskt motiverat. Tilläggsbeloppen på de större anslagen i tabell 6 innebär däremot ett nytt politiskt ställningsta- gande från riksdagens sida: man vill t. ex. väsentligen öka bostadsbyggan- det eller beredskapsarbetena, inrätta ett nytt institut (Kreditbanken) eller ge understöd åt Uddevallavarvets verksamhet.

Tilläggsstatema har alltså fått två syften: korrigera budgetens medels- tilldelning, antingen av beräkningstekniska eller stabiliseringspolitiska skäl, och finansiera reformer.

3.2 Överskridanden av förslagsanslag

*En undersökning har gjorts av överskridandena av förslagsanslag budget- året 1970/71. Sammanlagt överskreds 236 av 585 anslag med totalt 1,7 miljarder kr. Därvid hade inte 1971 års avtalsrörelse hunnit beaktas. (Strejken år 1971 kan i någon mån ha nedbringat antalet smärre överskridanden.)

överskridandena redovisas i tabell 7. Slutsatsen är att även för förslagsanslagen de flesta överskridanden är beloppsmässigt små och har karaktären av tekniska justeringar. Ett litet antal överskridanden svarar för största delen av det totala överskridandebeloppet. Det bör observeras att orsakerna A och B resp. D och E i vissa fall är svåra att avgränsa. Vidare har budgetredovisningen fungerat som källmaterial. I denna har vissa överskridanden inte hunnit komma med.

Tabell 8 belyser överskridandenas relativa storlek, medan de största överskridandena i absoluta tal redovisas i tabell 9.

• Sida 100
•  Original

Tabell 7 Antal överskridanden av förslagsanslag budgetåret 1970/71

Orsak Överskri- Överskridandets storlek (mkr) dande i % av anslags- (1 IQXQZ 2QXQ5 S(XQIO 10Q belopp A. Nytt löneavtal QIO 9 3 4 1 >10 1 l 3 B. Omorganisation el- QIO 13 ler större reform >10 3 C. Konjunkturpoli— tiskt motiverad QlO åtgärd >10 1 2 D. Opåverkbara fakto- rer (demografiska, naturkatastrofer QIO 61 2 8 5 6 etc.) >10 9 7 8 10 E. Smärre justeringar eller justeringar av bokföringstek- QIO 63 3 2 1 nisk karaktär >10 3 1 l 1 F. Övrigt QIO 4 >10 Summa antal 150 21 22 20 23 Totalt belopp (avrundat) 120 30 80 150 1 120

Tabell 8 Antal överskridanden av förslagsanslag budgetåret 1970/71

(relativ storlek)

Overskridandets Antal över- Ackumulerat Ackumulerad procentuella an- skridanden antal procentuell del av anslaget andel — 15 180 180 75 15— 20 7 187 78 21— 25 8 195 81 26— 30 6 201 84 31— 35 4 205 85 36— 40 4 209 87 41— 50 6 215 90 51—100 14 229 95 101— 11 240 100 100 SOU 1973: 44

• Sida 101
•  Original

& 1

1970/71 Anslag Orsak Överskridandet i mkr i procent

Fångvårdsanstalterna D 21 ,8 10 Armen: avlöningar A,B 16 ,9 4 Armen: mathållning D,E 13,7 24 Lönekostnadspålägg för militära ramen A 62,7 19 Folkpensionering D 305 ,7 4 Bidrag till sjukförsäkringen D 65 10 Bostadstillägg D 140 34 Bidrag till social hemhjälp D 10,8 6 Karolinska sjukhusets drift A,B,E 34,8 17 Akademiska sjukhuset, avlöningar A,E 15,2 82 Bidrag till kommunala undervisnings:

sjukhus D 7 2, 1 5 2 Bidrag till kliniker för psykiskt sjuka D 20,2 2 Ungdomsvårdsskolor D 10,1 123 Hjälpmedel för handikappade D 26,3 29 Bidrag till drift av kommunala vägar

och gator D 16,5 15 Skatteutjämningsbidrag D 35,5 2 Bidrag till driften av grundskolor D 150,1 5 Universitetens gemensamma drift D 17,5 12 Bidrag till studiecirklar D 23,0 23 Bidrag till driften av folkhögskolor D 16,4 22 Arbetsmarknadsutbildning C 56 ,7 1 1 Kontant stöd vid arbetslöshet C 25,7 11 Lokala skattemyndigheter E 23,2 19

• Sida 102
•  Original

Bilaga 8 Budgetårets förläggning

., lJlJlAlslolNlD .1.|M|gw.1.i.sto|N|s.H

20.4 .9 10.11 31.12 i l i lwl

Arbetet med Förslag från Budgetför- Budgerpro- Komplette- Budgetbrev budgetförslag lokal och slag till position rill ringspropo- skall vara påbörjas på regional nivå regeringen riksdagen sition till Utfärdade lokal och till central- riksdagen regional nivå mvndigheten

Riksdagsbe-

slut före-

ligger

Vid en avvägning mellan alternativen bör följande fem faktorer beaktas:

l) konstitutionella förhållanden: valtider, mandattider o. d., 2) konsekvenser för budgetprocessen: på myndighetsnivå, i statsdeparte- menten och i riksdagen, 3) samordningen med kommunerna, 4) informationsflödet avseende konjunkturläget och 5) internationella aspekter: relationerna med de europeiska gemenskaper— na (EG) och det nordiska samarbetet.

• Sida 104
•  Original

Frågan om budgetårets förläggning hänger nära samman med frågan om tidpunkten för de allmänna valen. Grundlagberedningen utarbetade år 1970 en diskussionspromemoria ”Allmänna val på våren?” (SOU 1970: 27), vari en eventuell omläggning av tidpunkten för de allmänna valen från hösten till våren diskuterades. Vid höstval ansåg man att budgetåret antingen borde vara oförändrat eller löpa från 1 april till 31 mars. Vid vårval borde budgetåret läggas om så att det sammanföll med kalenderåret. Konsekvenserna av de olika alternativen för riksdagen, för kommunerna, för förhållandet mellan statlig och kommunal budgetering och för vissa andra spörsmål (valdeltagandet och valförberedelserna) diskuterades i detalj. Möjligheterna att kombinera höstval med kalender- årsbudgetår diskuterades däremot inte närmare. Diskussionen skedde mot bakgrund av vissa konstitutionellt betingade önskemål: — val skulle äga rum antingen under senare delen av maj eller under tiden 15 september—31 oktober, — valgenomslaget borde vara snabbt, — budgetpropositionen borde läggas fram vid riksdagens början, — det borde inte Vara för kort tid mellan valet och budgetpropositionens framläggande och — det borde inte vara för lång tid mellan budgetpropositionens framläg- gande och budgetårets början. Det sista önskemålet är främst motiverat av finanspolitiska skäl. Grundlagberedningen fann preliminärt att vårval och kalenderårssy- stem var det mest fördelaktiga. Något definitivt ställningstagande gjordes dock inte. Diskussionspromemorian gick på remiss till de i riksdagen företrädda partierna, till kommunförbunden och till vissa myndigheter. Beredningen hade vidare samråd med budgetutredningen och utredningen om den kommunala demokratin. I sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) anförde grundlagberedningen, efter en redogörelse för vårvalspromemorian, bl. a. följande:

”Den ledande tanken i promemorian — att låta riksdagens valperiod börja kort efter valet — har godtagits allmänt. De flesta av dem som har yttrat sig har också stött förslagen att valen skall hållas på våren och att statens budgetår skall bringas att sammanfalla med kalenderåret. Vissa betänkligheter har dock uttryckts i de två senare hänseendena.

I detta läge, innan budgetutredningen har redovisat sitt material och sina ställningstaganden, har det inte varit möjligt för grundlagberedningen att föreslå en omläggning av budgetåret. Beredningen har då inte funnit någon annan möjlighet än att nu utarbeta ett förslag som avhjälper den största bristen i de gällande bestämmelserna, nämligen att riksdagen efter val sammanträder till höstsession i sin gamla sammansättning.

Beredningens förslag om ett snabbare valgenomslag måste alltså bygga på förutsättningen att statens budgetår skall vara oförändrat, dvs. löpa per 1.7”.

I förslaget till ny regeringsform anförde departementschefen (prop. 1973:90):

Enligt min mening bör man inte binda sig för en lösning med val på våren och kalenderbudgetår innan budgetutredningens överväganden om budgetårets förlägg-

• Sida 105
•  Original

ning är tillgängliga och har granskats och värderats. Utredningen har i sitt yttrande framhållit att den har att överväga såväl interna som internationella aspekter på budgetårets förläggning och att den kommer att presentera sina ställningstaganden i frågan i sitt slutbetänkande, som kan väntas föreligga under år 1973. Jag vill betona att de svårigheter som man har att uppmärksamma inför en ifrågasatt omläggning av budgetåret inte är av enbart teknisk och arbetsmässig art. En flyttning av budgetåret kan t. ex. medföra en förändring av beslutsunderlaget för statens finanspolitik, sådan den kommer till uttryck i budgetpropositionen.

Konstitutionsutskottet anförde (KU 1973: 26):

Vad gäller den i några motioner upptagna'frågan, om värva] kan utskottet instämma i vad departementschefen uttalat därom. Det nära samband som föreligger med frågorna om budgetårets förläggning och tiden för riksdagens budgetarbete gör att vårvalsfrågan inte kan behandlas frikopplad från dessa frågor. Vårvalsfrågan kan uppenbarligen komma att ånyo aktualiseras i samband med övervägandena av de förslag som budgetutredningen väntas framlägga senare iår. Enligt utskottets mening är det inte erforderligt att nu ta något särskilt utredningsinitiativ. Först sedan budgetutredningen framlagt sitt material och detta granskats och värderats torde det för övrigt vara möjligt att ta ställning till frågan om ytterligare utredning bör komma till stånd.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets betänkande.

4 Konsekvenser för budgetprocessen 4.1 Budgetprocessen hos myndigheterna

I det följande redogörs dels för hur myndigheternas nuvarande budget- process skulle påverkas av en omläggning (avsnitten 4.1.1 och 4.1.2), dels för hur budgetutredningens förslag avseende myndigheternas planering påverkar budgetprocessen (avsnitt 4.1.3).

4.1.1 Enkät till vissa myndigheter

Budgetutredningen sände år 1970 ut en enkät till sex större myndigheter för att utröna när man på olika nivåer arbetar med budgetförslag, långtidsbudget och utkast till regleringsbrev (budgetbrev). Behovet av extern information efterfrågades.

Myndigheterna utvaldes bl.a. med hänsyn till att frågan om budget- årets förläggning är av särskilt intresse vid stora myndigheter med regionala förvaltningar.

Följande myndigheter tillfrågades: arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), kriminalvårdsstyrelsen (KVS), lantmäteristyrelsen (LMS), skolöverstyrel- sen (SÖ), statens järnvägar (SJ) och överbefälhavaren (ÖB). Enkäten ställdes alltså till en myndighet med bidragsgivning till kommunerna (SÖ), två myndigheter med försöksverksamhet med programbudgetering (AMS och LMS), ett affärsverk (SJ) samt försvaret.

Enkäten omfattade följande frågor:

A. Petitaarbetet 1. När får myndigheten fackdepartementets petitaanvisningar? 2. Under vilken period utarbetas inom myndigheten på central nivå anvisningar?

Påbörjandetidpunkt och färdigtidpunkt.

3. Under vilken period arbetar man på lokal nivå med petita? Påbörjandetidpunkt och färdigtidpunkt.

• Sida 106
•  Original

5. Dito central nivå.

6. Går de uppgifter som krävs i petitan lätt att få fram ur den interna bokföringen?

B. Långridsbudgeten (skede l, dvs. den långtidsbudget som ingår i petita) 1. Är arbetet med långtidsbudgeten helt integrerat med petitaarbetet? Är tidpunk- terna exakt desamma som ovan? Om inte, vilka skillnader?

C. Långtidsbudgeten (skede ll, dvs. den revision som görs sedan statsverksproposi- tionen lagts )

1. När får myndigheten fackdepartementens anvisningar för eventuellt arbete med revision av långtidsbudgeten?

2. Under vilken period (om alls) görs centrala anvisningar för revision av långtidsbudgeten? Påbörjandetidpunkt och färdigtidpunkt.

3. Under vilken period (om alls) sker en revision på lokal nivå? Påbörjandetidpunkt och färdigtidpunkt. . Dito regional nivå. . Dito central nivå.

Lii->

. Regleringsbreven

. Under vilken period arbetar man på lokal nivå med förslag till regleringsbrev? Påbörjandetidpunkt och färdigtidpunkt. . Dito regional nivå.

. Dito central nivå. . Kompletteras regleringsbreven av interna bestämmelser? När när i så fall dessa de

olika nivåerna?

'_U

åbåN

E. Extern information

1. Har myndigheten för sin petita behov av extern information som kommer in vid bestämda tidpunkter? Ange informationens karaktär och tidpunkt då den inflyter.

2. Har myndigheten några önskemål om ny statistik i detta sammanhang?

3. Försvåras myndighetens budgetarbete av att man vid dess början eventuellt ej känner statsverkspropositionens innehåll?

F. Förslag till förbättringar

1. Vilka moment anser myndigheten i första hand bör kunna kortas ner? Vilka förändringar behövs för att åstadkomma en sådan nedkortning?

2. Har myndigheten önskemål om förändringar i innehållet i finansdepartementets och/eller fackdepartementets petitaanvisningar? Bör de komma vid andra tidpunkter än f. n.?

3. Övriga synpunkter från myndigheten.

Svaren sammanfattas i diagram 3, där de olika aktiviteterna anges. På tidsaxeln anges månaderna för nuvarande budgetår. Budgetförslag lämnas f. n. normalt före 1 september.

Arbetet med budgetförslaget på central nivå infaller f. n. huvudsakli— gen under perioden februari—augusti. Vid en direkt översättning till kalenderårsmodellen skulle detta motsvaras av perioden juli—mars. I praktiken torde arbetet komma att påbörjas i augusti omedelbart efter semestrarna.

4.1.2 Kommentarer till enkäten

Vid diskussion om konsekvenserna för budgetprocessen vid myndigheter- na av en omläggning av budgetåret synes följande faktorer behöva beaktas: tidpunkt för revision av långtidsbudgeten, tidpunkt för budget- breven, tidpunkter för den externa informationen samt semesterproble- men.

• Sida 107
•  Original

[Månad | Nov J Dec ] Jan ] Febr [ Mars I April 1 Maj LJuni I Juli ! Aug _] x ___._ _l 1) x ; 2) V __________ J 3) L__ / 4) x J L 1 V 5) 6)

1) Anvisningar inom myndigheterna 2) Anvisningar från finans- och fackdepartementen 3) Arbete med budgetförslag på lokal och regional nivå

(Klamrar som består av heldramn och streckad linje anger verksam-

4) Arbete med budgetförslag på central nivå heten inom försvaret) 5) Reviderad långtidsbudget 6) Budgerbrev

Vad gäller långtidsbudgeten är arbetet med denna tidsmässigt så gott som helt integrerat med budgetarbetet. Några särskilda svårigheter erbjuds således inte. Detta gäller även den revision av långtidsbudgeten som görs sedan budgetpropositionen lagts fram. Revisionen görs på central nivå och tar ofta formen av att avslagna krav helt enkelt flyttas fram till långtidsbudgetens första år. I kalenderårsalternativet skulle revisionen ske 15 september—15 oktober.

De i enkäten tillfrågade myndigheternas arbete med budgetbreven synes i allmänhet sakna betydelse när det gäller att bedöma budgetårs- frågan, främst på grund av att detta arbete är mycket begränsat. Nytt material brukar inte tas fram. SÖ lägger dock ned ett betydande arbete på den lokala fördelningen av bidrag.

Vad gäller myndigheternas behov av extern information under budgetarbetet framgår följande av enkäten. AMS får månadsvisa uppgif- ter om arbetsmarknadsläget. Från informationssynpunkt är således frågan om budgetårets förläggning neutral för denna myndighet. Även kriminalvårdsstyrelsen får in viss månatlig statistik. SJ anger att viss statistik över den yrkesmässiga lastbilstrafiken inkommer under april månad. Uppgifterna torde dock knappast direkt influera budgetförslaget. Försvaret behöver det underlag som används för prislägesbestämningar. Dessa sker främst i februari, maj, augusti och november. Nettoprisindex kan dock uträknas under hela året.

Av de tillfrågade myndigheterna är endast SÖ beroende av statistik som kommer in vid en fixerad tidpunkt under året. Elevstatistiken (antal klasser, lärartäthet, tillval m. ni.) kommer i mars, dvs. ganska lägligt vid nuvarande budgetår. Statistiken bygger på material som tas in i början av höstterminen. Om inte bearbetningstiden kan förkortas avsevärt, torde informationsläget på denna punkt försämras vid övergång till kalenderårs- system, då budgetförslaget skall lämnas in i april. Vissa svårigheter torde också uppstå om läsår och budgetår inte sammanfaller.

Ingen av de tillfrågade myndigheterna har uppgett att arbetet nämnvärt försvåras av att budgetpropositionens innehåll inte är känt,

• Sida 108
•  Original

vilket till en del blir fallet i kalenderårsalternativet. Försvarets budgetar— bete påbörjas i viss utsträckning innan budgetpropositionen presenteras.

Kalenderårsalternativet medför arbete med budgetförslaget under sommaren på lokal och regional nivå, medan å andra sidan arbetet på central nivå för de civila myndigheterna flyttas från sommaren till senvintern och våren. På denna nivå skulle alltså semesterproblemen lätta för de civila myndigheterna, medan de i princip blir oförändrade för försvaret. Det bör dock framhållas att dessa problem enligt några av de tillfrågade myndigheterna f.n. är små, eftersom arbetet organiserats så att semesterperioden ändå i stort sett är fri. Nyckelpersonalen vid myndigheterna torde emellertid med hänsyn till behovet av löpande kontakter knappast kunna ta semester under statsdepartementens mest intensiva arbetsperiod, som i kalenderårsalternativet infaller på somma- ren.

Det kan i sammanhanget framhållas att vägverket f. n. har kalenderårs- redovisning, främst på grund av att detta underlättar planering och budgetering med hänsyn till klimatförhållandena under olika årstider.

Enkäten visar sammanfattningsvz's att en omläggning av budgetåret till kalenderår skulle medföra en förbättring för den nuvarande budgetpro- cessen vid myndigheterna vad gäller den centrala nivån, eftersom semesterproblemen minskar. Motsvarande försämring kan uppstå för arbetet på regional och lokal nivå. Differenserna framstår dock som små. För Sö skulle den externa informationen försämras.

4.1.3 Konsekvenser av det föreslagna planeringssystemet

Budgetutredningen föreslår i sitt betänkande (kapitel 4) att de statliga myndigheterna skall bedriva verksamhetsplanering. Vid en diskussion om budgetårets förläggning måste även denna föreslagna planerings placering i tiden tas upp.

Verksamhetsplanering bedrivs f. n. huvudsakligen endast vid de myn- digheter för vilka försöksverksamhet med programbudgetering sker. Tidsförhållandena kan exemplifieras med riksrevisionsverkets (RRV) tidsplan för verksamhetsplanen.

Översiktlig planering påbörjas vid RRV i september, några veckor efter det att budgetförslaget lämnats in, och pågår till början av februari på verkets olika avdelningar. [ början av mars tar styrelsen ställning till riktlinjer för verksamhetsplaneringen, varefter anvisningar utfärdas för den fortsatta detaljplaneringen. Denna avslutas i mitten av april, varefter redigering och tryckning tar vid och slutförs i början av juli.

Det bör framhållas att utarbetandet av budgetförslaget bygger på bl. a. denna planering.

I kalenderårsalternativet innebär detta att översiktsplaneringen på avdelningsnivå sker i slutet av maj—september. Central behandling skeri oktober och detaljplanering i november och början av december. Redigering och tryckning förläggs till perioden december—februari.

Slutsatsen är att myndigheternas semesterproblem skulle förvärras, eftersom verksamhetsplaneringen, närmare bestämt den översiktliga planeringen på avdelningarna, skulle ske under semesterperioden.

• Sida 109
•  Original

4.2 Budgetprocessen i statsdepartementen 4.2.1 Inledning

Statsdepartementens budgetarbete omfattar f. n. ca fyra månader och tio dagar. Förutsatt att lika lång tid anslås i ett kalenderårssystem, där riksdagens höstsession börjar ] september, kommer tidsschemat att få följande utseende.

Nuvarande Tidpunkter vid tidpunkter kalenderårssystem

(Långtidsbudgeten utarbetas f. n. i februari—mars. Den utgör utgångspunkt för höstens budgetarbete) Budgetförslag kommer in 1.9 20.4

Långtidsbudgeten revideras i finansdepartementet

Fackdepartementen gör sina sammanställningar (Fack 1) 25.9 17.5

Finansdepartementet börjar ut- arbeta sina preliminära bud (Under september sker också preliminär budgetföre- dragning av finansministern i regeringen.)

Finansdepartementet lämnar sina preliminära bud, ev. i form av ramar (Fil) 10.10 1.6

Fackdepartementen lämnar sina bud (Fack ll) 25.10 17.6

Finansdepartementet lämnar sina slutliga bud (Fi II), varefter departementsförhandlingar äger rum 7.11 11.7

Statsrådsförhandlingar (fåtal fall, som inte klarats av på statssekreterarnivå) 23.11 17.7

”Tabellverket låses" Departementen avslutar sina delar av budgetpropositionen 4.12 30.7

Finansplanen delas 20.12 14.8

Trycklov för (praktiskt taget hela) budgetpropositionen 29.12 22.8

Budgetpropositionen överläm- nas till riksdagen 10.1 1.9

I det följande diskuteras vilka konsekvenser ett sådant tidsschema skulle få för en nytillträdande regerings möjligheter att påverka budget- arbetet, för statens inkomstberäkningar, för budgetbreven samt för semesterproblemen i statsdepartementen.

• Sida 110
•  Original

l grundlagberedningens promemoria ”Allmänna val på våren” (SOU 1970: 27 s. 17) nämns det som ett önskemål att en ny regering, som tillträder efter ett val, skall kunna påverka den kommande budgeten. Enligt grundlagberedningen sägs visserligen den nya regeringen formellt sett kunna påverka budgeten genom ändrings- och tilläggsförslag, men den nya regeringen måste då agera mycket snabbt och riksdagens budgetarbete blir splittrat.

Frågan är om kalenderårsmodellen, som alltså kopplas till val på våren, innebär några avgörande försämringar härvidlag. Valen äger i så fall rum strax efter det att fackdepartementen lagt sina preliminära bud (Fack I) i mitten av maj. Tidpunkten för ny regerings tillträdande är självfallet avhängig av den parlamentariska situationen. Sker tillträde efter någon eller några veckor, motsvarar det tiden mellan finansdepartementets preliminära bud (Fi I) och fackdepartementens bud (Fack 11), vilket är ca två veckor senare än vad som skulle bli fallet med nuvarande system. En nytillträdande regerings möjligheter att påverka budgetarbetet torde således försämras något.

Kalenderårsalternativet har vidare den olägenheten att statsdeparte- mentens budgetarbete sammanfaller med de allmänna valen. Även i detta hänseende finns samma nackdelar i nuvarande system, om än inte i samma utsträckning.

4.2.3 Statens inkomstberäkningar

Inkomstberäkningarna, särskilt vad gäller skatt på inkomst och förmögen- het, påverkas om budgetåret läggs om till kalenderår.

Taxeringsarbetet avslutas i slutet av juni. Riksrevisionsverkets (RRV) beräkningar av nämnda skatter grundar sig f.n. på dels statistiska centralbyråns (SCB) uppgifter om taxeringsutfallet i kombination med riksskatteverkets (RSV) debiteringsstatistik, dels en egen urvalsundersök- ning ("RRst estimat”). Det är alltså inkomsterna (förmögenheterna) kalenderåret före beräkningsåret som ligger till grund. Härtill kommer som ett betydelsefullt moment en prognos över inkomstutvecklingen under den framtid det gäller, det s.k. inkomstantagandet. Detta är i första hand en prognos om inkomst av tjänst. Den bygger på antaganden om utvecklingen av sysselsättningsläget, om löneglidningen och om kollektivavtalen, i den mån dessa inte redan är kända (flerårsavtal). Under de senaste åren har RRV grundat sitt inkomstantagande på konjunkturinstitutets (KI) bedömning. Det kan nämnas att en felbedöm- ning i fråga om inkomstantagandet på 1 % betyder ett fel i inkomstbe- räkningen på ca 300 mkr. Inkomstantagandet är väsentligt även för beräkningen av momsen.

RRV:s estimat grundar sig på 16 000 individuella taxeringar under året. Dessa utväljs från länsstyrelsernas personband, vilka färdigställs i mitten av juli. Blanketterna skickas ut under första hälften av augusti. Uppgifterna kommer in under september, varefter de granskas och bearbetas. Analysen är klar omkring 20 november. Därefter fastställs inkomstberäkningarna.

• Sida 111
•  Original

Inkomstberäkningarna skulle påverkas vid en ändring av budgetåret vad gäller dels underlaget för beräkningarna, dels prognosperioden.

Inkomstberäkningarna skulle i kalenderårsalternativet behöva faststäl- las i slutet av juli. Det bör framhållas att den angivna processtiden för att få fram RRV: s estimat inte kan kortas ner så mycket att detta estimat skulle kunna utnyttjas i en kompletteringsproposition som läggs i början av november. SCB:s taxeringsutfall kommer nämligen fram först i slutet av oktober.

Vid en övergång till kalenderårssystem skulle RRV:s inkomstberäk- ningar för budgetpropositionen således få komma in på våren, dvs. medan taxeringsarbetet fortfarande pågår. De skulle då få grundas antingen på ett år äldre uppgifter eller på en urvalsundersökning som bygger direkt på deklarationerna. I det sistnämnda fallet skulle det knappast spela någon roll för beräkningarnas pålitlighet att deklara- tionerna inte behandlats av taxeringsnämnd. Däremot skulle personnr- valet få ske från föregående års band, varigenom bortfallet vid material- insamlingen skulle bli större än nu.

Vad gäller prognosperioden, torde en fördel med kalenderårsalternati- vet vara att tiden mellan det inkomstår beräkningarna grundas på och det budgetår det gäller förkortas med ett halvår. När parterna på arbets- marknaden sluter avtal för mer än ett år, blir det dessutom lättare att göra inkomstantagandet vid kalenderårssystemet.

4.2.4 Budgetbreven

Budgetbrevens syfte är att återge regeringens samtliga föreskrifter till myndigheterna avseende dispositionen av anslagen. Hit hör även av regeringen meddelade bestämmelser som utgör villkor för anslagets användning och som inte publiceras i författning eller annan ordning.

Budgetbreven upprättas f.n. i huvudsak under perioden slutet av april—mitten av juni. I princip bör breven vara expedierade senast 15 juni. Anledningen är att myndigheterna skall ha tillgång till breven i rimlig tid före budgetårets ingång för att kunna planera och förbereda sitt arbete. (Budgetpropositionen utformas f.n. inte så att den kan fylla denna funktion.) I kalenderårsmodellen bör alltså breven vara expediera- de i mitten av december. Detta möteri och för sig inga hinder.

För den händelse bestämmelserna för en myndighets verksamhet förändras i väsentlig utsträckning, bör budgetbreven expedieras tidiga- re. Så _är t. ex. fallet om myndigheten i god tid skall kunna ledigförklara nya tjänster, eftersom den av regeringen gjorda lönegradsplaceringen kommer till myndighetens kännedom först genom budgetbrevet. Vidare behöver myndigheter med regional eller lokal organisation breven tidigare för att fördela resurserna samt komplettera regeringens föreskrif- ter med tillämpningsbestämmelser och andra anvisningar.

Allmänt sett torde det finnas ett behov av att tidigarelägga budget- breven, oberoende av budgetårsfrågan. Det föreligger också möjligheter att göra vissa tidsvinster i arbetet med breven. Detta kan ske genom personalförstärkningar (i viss mån), ökad standardisering och förbätt- ringar av reproduktionstekniken. Riksdagen expedierar sina beslut

• Sida 112
•  Original

successivt under vårriksdagen. De första besluten med anledning av budgetpropositionen expedieras redan under mars månad. Dessutom kan arbetet med budgetbreven i princip starta så snart budgetpropositionen har lagts. Anledningen till att departementen trots detta har svårigheter att tillgodose de angivna tidskraven på expedieringen av breven är att arbetet med budgetbreven måste med hänsyn till arbetet med särproposi— tioner prioriteras lågt under början av våren. Detta medför att arbetet med budgetbreven kommer igång på allvar först under slutet av april och början av maj.

I kalenderårsmodellen skall, som redovisas i avsnitt 4.3, särproposi- tionerna vara klara i början av oktober. Tidsförhållandena blir således i stort sett desamma som vid nuvarande budgetår.

Slutsatsen är att arbetet med budgetbreven inte utgör något hinder för en omläggning av budgetåret. Behovet av och svårigheterna med en tidigareläggning är desamma i båda alternativen.

4.2.5 Semesterproblemen i statsdepartementen

Statsdepartementens budgetarbete är f. n. mycket koncentrerat och medger väsentligen inga semestrar för häri deltagande tjänstemän (uppskattningsvis några hundratal) under tiden mellan 1 september och jul. I kalenderårsmodellen motsvaras detta av perioden mellan slutet av april och 1 september, då alltså berörda tjänstemän i stort sett inte skulle kunna ta semester. Dessutom skulle åtskilliga tjänstemän vara förhindra- de att ta någon sammanhängande semester under höstens riksdagssession.

Frågan är således om sommarsemestrar för berörda tjänstemän kan åstadkommas i kalenderårsmodellen. Detta skulle kunna ske antingen genom att budgetförslaget lämnas in tidigare eller genom att budgetpro- cessen förkortas.

Grundlagberedningen förutsatte i sin vårvalspromemoria att budgetför- slaget skulle lämnas in redan 1 mars och att budgetförhandlingarna i statsdepartementen skulle avslutas ijuni. Ijuli skulle semestrar kunna tas ut. 1 augusti skulle de slutliga finanspolitiska bedömningarna göras och finansplanen skrivas. Alternativt skulle budgetpropositionen vara klar 1 augusti och semestrar skulle förläggas till augusti.

Mot detta sätt att åstadkomma sommarsemestrar kan invändas att statsdepartementens budgetarbete i realiteten inte kan avbrytas sedan det väl kommit igång. De olika faserna av budgetarbetet hänger nämligen så intimt samman och griper in i varandra så att något avbrott inte kan ske. Vidare torde det vara orealistiskt att söka avsluta budgetförhandlingarna 30 juni. Dessa skulle i så fall ändå fortsätta i juli till dess tabellverket av tryckeritekniska skäl måste läsas. Härigenom skulle möjligheterna att ta ut semester under sommaren i praktiken komma att minska.

Det finns således inga realistiska möjligheter att åstadkomma sommar- semestrar i statsdepartementen genom att tidigarelägga budgetförslaget. Vad gäller en förkortning av budgetprocessen kan en sådan tänkas komma till stånd på en rad olika sätt.

1) Genom att ta ut mer övertid på kvällar och helger skulle budgetarbetet kunna koncentreras till en del av sommaren. Emellertid

• Sida 113
•  Original

förekommer redan f. n. i viss utsträckning kvällsarbete och även helgarbete. Det torde inte vara möjligt att öka övertidsarbetet under sommaren.

2) En möjlighet kan vara att öka personalen. Denna metod har emellertid sin begränsning. Det måste finnas en i sista hand beslutande nivå. Ökar man personalen för mycket för att förkorta budgetprocessen är det svårt att undvika en de facto-delegering av besluten till lägre nivåer, varigenom den politiska kontrollen över tjänstemännen minskar.

3) Att markant sänka ambitionsnivån i budgetarbetet torde vara uteslutet. Eventuella smärre rationaliseringsåtgärder har inte övervägts.

4) Ett större antal anslagsfrågor kan behandlas efter budgetarbetets slut i s. k. särpropositioner. Anslagsönskemålen måste dock avvägas mot varandra i ett sammanhang. Det skulle vara principiellt felaktigt att bryta upp budgetens enhet. Härtill kommer de svårigheter för förvaltningsmyn- digheterna som kan bli följden av att särpropositioner i större utsträck- ning läggs först efter budgetårets början.

5) Rotationsgranskning, dvs. prövning av anslagen enbart vart annat eller vart tredje år, torde inte vara en framkomlig väg. Många anslag påverkas av så många yttre faktorer att omprövning av dem bör ske varje år. Vidare skulle rotationsgranskning strida mot principen om budgetens enhet.

6) Även om man i särskilda budgetdirektiv anger planeringsramar för myndigheterna och därigenom i högre utsträckning styr utformningen av budgetförslaget, torde detta visserligen förändra och i någon mån minska arbetet med prövning av och förhandlingar om de olika budgetaltemati- ven. Någon avgörande förkortning av budgetprocessen kan man dock sannolikt inte uppnå.

Det är sammanfattningsvis inte sannolikt att den nuvarande budgetpro— cessen i statsdepartementen kan förkortas avsevärt. Man kan således inte räkna med något sammanhängande semesteruppehåll under somma- ren för berörda tjänstemän vid kalenderårsmodellen. För åtskilliga tjänstemän blir det ingen naturlig semesterperiod under sommar och höst.

4.3 Budgetprocessen i riksdagen

Riksdagens budgetarbete äger f.n. rum under perioden ca 10 januari — slutet av maj, dvs. en period på drygt fyra och en halv månader, inkl. helger. Grundlagberedningen räknar i sin promemoria "Allmänna val på våren” (SOU 1970: 27) med att motsvarande tidrymd i ett kalenderårs- system skulle uppgå till drygt tre månader. Förkortningen sades motverkas främst av att man i högre grad koncentrerade sig på budgetärendena under budgetsessionen och av den nya fackutskottsorga- nisationen, i vilken budgetärendena fördelas på fler utskott än tidigare. Lagärendena å andra sidan borde i största möjliga utsträckning behandlas på våren. Inga remissinstanser kritiserade grundlagberedningens resone- mang härvidlag. Tidsschemat för riksdagens budgetarbete idetta altema- tiv redovisas i diagram 4. Grundlagberedningen utgick från att det behövs två finansdebatter under hösten.

• Sida 114
•  Original

sept. 1/9 vecka 36

37

38

39

okt. 40

41

42

43

nov. 44

45

46

47

48 dec.

49

50 1 14

riksdagen börjar, budgetpropositionen lämnas

motionstiden till budgetpropositionen går ut

finansutskottets betänkande över finansplanen lämnas

finansdebatt

fackutskottens betänkanden börjar lämnas

kompletteringspropositionen lämnas

sista tidpunkt för fackutskottens betänkanden över budget- propositionen (som inte ges i anledning av återremiss e d)

motionstiden till kompletteringspropositionen går ut

finansutskottets betänkande över kompletteringsproposi- tionen lämnas

sista tidpunkt för fackutskottens betänkanden i anledning av återremis e d av budgetärenden

finansdebatt, plenibehandling av budgetärenden som åter- remitterats eller som remitterats till annat utskott

budgetbehandlingen avslutad

andra ärenden än budgetärenden

juluppehållet börjar

• Sida 115
•  Original

Om nu budgetpropositionen kommer redan 1 september (som förut- satts ovan) och den avslutande finansdebatten hålls först i andra veckan i december, kommer tiden för riksdagens budgetarbete att uppgå till närmare tre och en halv månader. Kommer dessutom särpropositioner och andra propositioner att vara fåtaliga under hösten och läggas fram senast i början av oktober, synes en höstbudgetsession i riksdagen vara genomförbar.

Ett alternativ skulle kunna vara att kompletteringspropositionen med den reviderade finansplanen läggs fram först efter juluppehållet. En finansdebatt skulle då inleda vårens arbete i riksdagen. Fördelarna härmed är dels att tidspressen för höstens arbete minskar, dels att kompletteringspropositionen skulle hinna få med väsentlig konjunktur- politisk information, som blir känd först i november—december (jfr avsnitt 6). Nackdelen med detta alternativ är främst att riksdagens budgetarbete inte kommer att avslutas före budgetårets början, eftersom eventuella ändringsbeslut och korrigeringar avseende budgeten inte kommer förrän några veckor in på det nya budgetåret.

5 Samordning med kommunernas budgetprocess

En omläggning av det statliga budgetåret till kalenderår skulle ha konsekvenser för samordningen mellan statens och kommunernas budget- processer. Efter en redogörelse för kommunernas budgetprocess diskute— ras därför dessa konsekvensers betydelse för såväl kommunerna som staten.

5.1 Kommunernas budgetprocess

Primärkommunernas budgetarbete åskådliggörs i diagram 5—7, lands- tingens i diagram 8. Hänsyn har inte tagits till de förändringar som kan bli följden av den våren 1973 beslutade provisoriska ändringen av kommunallagen vad gäller tidpunkten för fastställande av inkomst- och utgiftsstat (prop. 1973: 114, rskr 260).

Arbetet i kommunerna inleds normalt med att underlag för ekono- miska S-årsprognoser — investeringsplaner och driftkostnadsprognoser — utarbetas i förvaltningarna. I medelstora kommuner påbörjas sedan det egentliga budgetarbetet någon gång under april—maj månad med att kommunfullmäktige — i en del fall endast kommunstyrelsen — debatterar den ekonomiska långtidsplanen för den närmaste S-årsperioden, varefter kommunstyrelsen utfärdar anvisningar för årsbudgetarbetet, Innehållet i dessa anvisningar är såväl av teknisk natur som mera allmänna förutsätt- ningar för årsbudgetarbetet, bl. a. baserade på den ekonomiska långtids- planen.

Facknämndernas budgetarbete pågår - med uppehåll för semestrar — till någon gång i augusti månad. De olika facknämndsförslagen över— lämnas till kommunstyrelsen före 1 september. Under september månad sammanställs och analyseras de olika förslagen inom den centrala ekonomifunktionen som underlag för kommunstyrelsens budgetbered-

• Sida 116
•  Original

ning. Denna har i regel ett flertal sammanträden under september månad, före vars utgång kommunstyrelsens statbehandling skall vara avslutad. Såväl beslut om skattesats som budgetfastställelse sker sedan i fullmäkti- ge under senare delen av oktober månad (jfr nedan). Enligt den ovannämnda provisoriska ändringen av kommunallagen förskjuts dessa tidpunkter en månad.

I en del kommuner påbörjas budgetarbetet inom olika fackförvalt- ningar redan i mars, vilket får ses mot bakgrund av de större förvaltningsenheter, som följer av kommunsammanläggningarna. Det är också vanligt att kommunstyrelsen utnyttjar möjligheten att infordra de särskilda budgetförslagen tidigare än vid den ikommunallagen fastslagna senaste tidpunkten eller 1 september. I de större kommunerna inger facknämnderna ofta sina budgetförslag före 1 juli, vilket sammanhänger med att den centrala budgetberedningen i kommunstyrelsen kräver alltmer tid.

Primärkommunernas budgetarbete regleras till en del i lag. Således skall enligt kommunallagen (54 &) förvaltningarnas äskanden ha inlämnats till kommunstyrelsen senast 1 september. (Enligt den provisoriska ändringen av kommunallagen förskjuts tidpunktema i budgetarbetet en månad.) Förslag till utgifts- och inkomststat skall uppgöras av kommunstyrelsen före september månads utgång, i undantagsfall (se nedan) före november månads utgång. Kommunens utgifts— och inkomststat skall fastställas vid sammanträde med kommunfullmäktige i oktober. (Länsstyrelsen skall senast 10 september meddela kommunerna vilka skatteunderlagstillskott de är berättigade till enligt bestämmelserna om skatteutjämningsbidrag på grund av bristande skattekraft. Samtidigt skall uppgift lämnas om de skatteutjämningsbidrag på grund av hög utdebitering som kommunerna skall få.) Om fastställelse av staterna inte kan ske, kan kommunen i stället i oktober fastställa grunden för utdebiteringen av den allmänna kommunalskatt som ingår i den preliminära inkomstskatten under följande år. I detta fall fastställs kommunens utgifts- och inkomststat före utgången av december. Undantagsbestämmelsen har ursprungligen tillkommit med tanke på de svårigheter som kunde uppstå för större kommuner att hinna med budgetbehandlingen i oktober.

Enligt kommunallagen för Stockholm skall kommunstyrelsen uppgöra förslag till utgifts- och inkomststat före oktober månads utgång (5 58). Den slutliga budgeten skall fastställas senast 8 december (5 14 andra stycket). I samband härmed bestäms också skattesatsen.

5.2 Innebörd för kommunerna

Skulle nu det statliga budgetåret läggas om till kalenderår, kan detta ha olika konsekvenser för kommunernas budgetarbete, särskilt vad gäller kommunernas möjligheter att beräkna statsbidrag och utbetalning av kommunalskattemedel. Vidare påverkas kommunernas allmänna informa- tion om statens ekonomiska politik under det kommande budgetåret. Dessa frågor tas upp i detta avsnitt.

En omläggning av det statliga budgetåret är emellertid också, som framhållits, kopplad till en omläggning av tidpunkten för allmänna val till

• Sida 117
•  Original

Diagram 5 Primärkommunernas budgetarbete

[ Månad [ Dec I Jan Febr [ Mars ] April [ Mai [ Juni ! Juli ] Aug | Sept [ Okt ] Nov 1 Dec? H/J ”1 31 CUT 4)? SlT GlT nr at 91

1) Förvaltningarna arbetar med underlag för ekonomiska 5) Central sammanställning av äskanden. 5-årsprognoser (investeringsplaner och driftkostnads- prognoser). 6) Budgetberedning i kommunens styrelse.

2) Kommunens styrelse upprättar en totalekonomisk 7) Kommunens styrelse upprättar förslag till utgifts— prognos för den närmaste 5-årsperioden. General- och inkomststat. debatteras i fullmäktige tidigast i april. Delges för- valtningarna. 8) Fullmäktige fastställer.

3) Kommunens styrelse utfärdar anvisningar för års- 9) Slutlig redigering, tryckning m m. budgetarbetet.

4) Budgetarbete inom förvaltningarna.

våren, varigenom även mandatperioderna i kommunerna skulle förändras. Dessa frågor har behandlats av grundlagberedningen i "Allmänna val på våren”, där det som slutsats sägs att ”man förefaller därför berättigad påstå att vårvalsmodellen i allmänhet även i praktiken skulle medföra ett snabbare kommunalt valgenomslag än vad som följer av något av gällande eller hittills föreslagna system” (5. 28).

Vid remissbehandlingen av grundlagberedningens diskussionsprome- moria gav Svenska kommunförbundets styrelse och Svenska landstings- förbundets styrelse uttryck för en väsentligen positiv inställning till vårval. Båda ansåg det vara en väsentlig fördel att budgeten för året efter valåret kan beredas av nyvald styrelse och antas av nyvald representation. Kommunförbundet, men inte landstingsförbundet, ansåg en övergång till statligt kalenderårsbudgetår vara en fördel.

Statsbidrag till kommunerna för det kommande budgetåret utgåri allmänhet enligt grunder som gäller tills vidare. Kommunerna kan således beräkna hur stora bidrag de kan få. (1 nästa avsnitt diskuteras statens möjligheter att beräkna erforderliga anslagsbelopp för bidragen till kommunerna.) Det förhållandet att vid en omläggning av det statliga budgetåret budgetbrev och efterföljande beslut av förvaltningsmyndig- het kommer efter det att kommunernas budgetar i realiteten fastställts, torde således inte spela någon roll. Skulle gällande bidragsbestämmelser ändras, bör detta normalt ske genom särproposition under våren eller genom regeringens budgetproposition och alltså hinna beaktas i kommu- nernas budgetarbete. (En annan sak är att t. ex. investeringsbidrag skall kunna ändras när som helst under året utan att kommunerna förvarnas. Detta gäller oavsett budgetårets förläggning.) För de fall kommunerna inte med säkerhet vet hur stora belopp de kan erhålla — t. ex. vid vissa investeringsbidrag — är kalenderårsmodellen fördelaktig. Då sådana bidrag utgår från ett maximerat anslag och beviljas ”i mån av tillgång på medel”, kan anslagets storlek ge kommunerna en indikation på hur stora bidrag som kan väntas.

• Sida 118
•  Original

Febr

Mars

April

Maj

Juni

Juli

Aug

Sept

Okt

Nov

Dec

Budgetanvisningar avseende årsbudget samt 5-årsberäkningar avseende investeringar och drift.

Nämndernas budgetarbete

Nämndernas budgetförslag inges till kommunfullmäktige. För- slagen trycks i korrekturhäften som distribueras till förtroende- männen. Finansavdelningens budgetbyrå bereder statförslagen och upprättar promemorior över granskningen.

Finansborgarrådet utger omkring 15 juni en preliminär samman- Lställning av budgetförslagen för både årsbudgeten och flerårs- beräkningarna. Det är en total sammanställning inkl preliminära bedömningar av skatteunderlag, ny upplåning etc.

Finansavdelningen fortsätter granskning och beredning av de ursprungliga statförslagen. Förhandlingar mellan finansavdel- ningen och resp förvaltning och borgarråd.

Finansborgarrådet lämnar förslag till "resursfördelning" (bud- —— getramar) utifrån en given skattesats. Behandlas i kommunsty- relsen sista veckan i augusti.

Budgetarbete hos nämnderna (andra omgången, ev revidering av tidigare förslag).

Senast i mitten av september inlämnas reviderade budgetförslag. Finansborgarrådets PM behandlas successivt, från sista veckan i september till sista veckan i oktober av borgarrådsberedningen och kommunstyrelsen.

Lönestatförslagen överlämnas successivt till personalnämnden. Finansavdelningen och personalnämnden gör preliminära beräk- ningar på nya tillstyrkta tjänster.

Redigering och tryckning.

Kommunfullmäktige fattar senast 8 december beslut om utgifts- och inkomststat för kommande året.

• Sida 119
•  Original

Jan

Febr

Mars

April

Maj

Juni

Juli

Aug

Sept

Okt

Nov

Dec

Budgetanvisningar avseende årsbudget och 4-åriga verksamhets- planer (drift, investeringar, personal och utvecklingsprojektl.

Program och ram: Övergripande awägningar mellan och inom programområden. Uttalanden om skattesats, upplåning och övriga finansiella dispositioner. 5 års sikt.

Nämndernas budgetarbete

1.6 Nämnderna inlämnar förslag till årsbudget och verksamhets- planer.

Redigering och tryckning av bl a drift- och investeringsplans- förslag. Stadskontorets materielanalys och underlag för bered- ningsmål.

Tjänstemannaöverläggningar mellan stadskontor —— förvaltningar. 15.8 Målsättningspromemoria från kommunalrådet för admi- nistrativa avdelningen.

Kommunstyrelsen behandlar skattesats och översiktliga verk- samhetsplaner.

31.10 Kommunfullmäktige fastställer skattesats på basis av översiktliga verksamhetsplaner.

Tryckning av budgetberedningens resultat med ändringsförteck- ning, investeringsplan, driftplan.

Kommunfullmäktige fastställer årsbudget som är bindande samt verksamhetsplaner som utgör resursramar och riktlinjer för därpå följande tre år.

• Sida 120
•  Original

[Månad ' Dec ! Jan Febr I Mars [ April! Maj Juni ] Juli J Aug | Sept rOkt | Nov [ Dec 1) LH_/ 2) V v 3) 4) 5) 6)

1 Anvisningar för budgetarbetet utarbetas av förvaltnings- 5) Landstingets besIUt skall enligt Iandstingslagen ske i utskottet oktober efter vederbörlig utskuttsbehandling. 2) Budgetframställningar utarbetas av förvaltningarna. &) Korrigeringar m m hos de olika förvaltningarna. 3) Bedömning i olika instanser äger rum.

4 Förvaltningsutskottet avger (i enlighet med landstings- lagen) förslag till utgifts- och inkomststat.

Utbetalningen av kommunalskattemedel från staten (som tar upp hela skatteuppbörden) till kommunerna sker i förskott under kalenderåret t (= beskattningsåret) på grundval dels av den kommunala skattesatsen år t, dels förhållandena är t — 2, dvs. två år tidigare. Under är t utgår dessutom slutavräkningsmedel för är t — 2.

Kommunerna vet således hur mycket kommunalskattemedel de enligt gällande regler kan räkna med för det kommande budgetåret i och med att utdebiteringen för det året fastställs, normalt i oktober. Detta gäller oavsett det statliga budgetårets förläggning. Om statsmakterna däremoti konjunkturpolitiskt syfte varierar förskottsbetalningarna, kan kommu- nerna inte säkert veta hur stora utbetalningarna blir. Det blir emellertid fallet oberoende av det statliga budgetåret. Kommunernas budgetarbete vad avser utbetalningarna av kommunalskattemedel påverkas således inte av hur det statliga budgetåret förläggs.

Om nya reformer föreslås i budgetpropositionen, kan kommunerna beakta detta i sitt budgetarbete, vilket är en fördel.

Vad slutligen gäller den statliga finansplanen skulle kommunerna i kalenderårsmodellen få tillgång till denna ] september, dvs. när kommunstyrelsernas budgetarbete på allvar kommer igång.

Enligt grundlagberedningen skulle inte detta innebära någon väsentlig fördel, eftersom den enskilda kommunen knappast utifrån finansplanen kan dra några konkreta slutsatser om t. ex. sina upplåningsmöjligheter under det kommande året (5. 32 i vårvalspromemorian).

5.3 Innebörd för staten

Skulle budgetarbetet i statsdepartementen avslutas innan kommunernas budgetar fastställts, kan detta få konsekvenser för medelsberäkningen, vad gäller statsbidrag och kommunalskatteutbetalningar, för statens möjligheter att insamla information om kommunernas ekonomi under det kommande året samt för statens möjligheter att påverka kommuner- nas ekonomiska beteende i stort.

När det gäller nya reformer avseende kommunerna som föreslås i

• Sida 121
•  Original

budgetpropositionen kan det vara en fördel att kommunernas budgetar- bete är klart så att det, liksom f. n., kan beaktas i budgetpropositionen. Behovet av statliga åtgärder kan nämligen klargöras i och med slutföran- det av det kommunala budgetarbetet.

Vad gäller möjligheterna att i arbetet med budgetpropositionen beräkna medelsbehovet för de olika statsbidragen torde dessa inte påverkas av en omläggning av det statliga budgetåret. Vid beräkning av statsbidragen utgår man nämligen normalt från de kommunala budgetar som gäller under innevarande kalenderår och gör schablonmässiga uppskattningar av behoven under kommande kalenderår. Informations- underlaget kan dock på vissa punkter bli sämre.

Hur stora utbetalningar av kommunalskattemedel och skatteutjäm- ningsbidrag vid brist på skattekraft staten har att göra varje år beror, som framhållits, dels på senaste kända skatteunderlag som avser förhållandena två år tidigare, dels på den under hösten fastställda utdebiteringssatsen för kommande kalenderår. För slutavräkningen varje år avseende nästfö- regående år erfordras likaledes kunskap om det slutliga skatteunderlaget det senaste året.

Den kommunala utdebiteringen blir inte känd förrän tidigast i oktober och är således inte bekant under sommarens budgetarbete i statsdeparte— menten. Skatteunderlaget för föregående kalenderår framkommer i allmänhet i augusti. Detta innebär att dessa olika uppgifter inte som f. n. skulle vara tillgängliga vid utarbetandet av budgetpropositionen. Härige- nom skulle regeringen sakna definitiva uppgifter om hur stort betal— ningsutfallet följande år kommer att bli. Staten kan inte påverka detta betalningsutfall utan att ändra nu gällande regler.

Å andra sidan innebär nuvarande system att statens beräkningar för andra halvan av det kommande budgetåret, dvs. första halvan av nästföljande kalenderår, måste grundas på antaganden om utdebiteringen det året och skatteunderlaget under beräkningsåret. I kalenderårsmodel- len omfattar statsbudgeten inte mer än det kommande kommunala budgetåret, varför denna situation inte skulle uppstå.

I kalenderårsmodellen kommer således budgetpropositionens beräk- ningar om utbetalningarna av kommunalskattemedel att bli osäkrare än nuvarande beräkningar avseende första halvan av budgetåret, men mindre osäkra än de nuvarande beräkningarna avseende andra halvan av budgetåret. Dessa förhållanden åskådliggörs i diagram 9. Det är svårt att uppskatta den sammantagna effekten på beräkningarna för hela budget- året. Då förändringarna i skatteunderlaget och utdebitering är små, blir dock beräkningarna på det hela taget likvärdiga i de två modellerna.

Vidare finns möjlighet att i kornpletteringspropositionen, som i kalenderårsmodellen lämnas ca 10 november (se ovan), korrigera budget- propositionens beräkningar. Detta förutsätter dock att utdebiteringssat- serna normalt fastställs i oktober.

Statens information om kommunernas ekonomiska beteende under den kommande perioden är f.n. god vad avser första halvan av det kommande statliga budgetåret, dvs. andra halvan av det kommunala budgetåret, men ganska dålig vad avser det därpå följande halvåret. Informationen grundas vad gäller de betydelsefulla investeringarna på den

• Sida 122
•  Original

Diagram 9 Beräkningarna av kommunalskattemedel vid olika budgetårs- modeller

1/7 årt—l 1/1 årt 1/7årt 1/1ärt+1

1/7ir t+1

l l

m M Skatteunder- Kommunal laget för år utdebitering t—2 klart fastställs M Nuvarande Kommunalskatte- _ statligt utbetalningarna " u——_tdebitering känd _ Reggad—n _r' r— '— — _. . g 9] kand budgetår beräknas till bud- skatteunderlag käm skatteunderlag ej känt

getpropositionen

Kommunal- utdebitering ej känd

åarggäår skatteutbe- skatteunderlag kant & talnlngarna

get ' beräknas till

budgetpro-

'positionen

M

utdebitering känd Kommunalskatte— skatteunderlag känt utbetalningarna beräknas till kompletterings- propositionen

Förklaring: ____. kända förhållanden — — — — —-— — okända förhållanden

s. k. novemberenkäten (jfr nedan).

I en kalenderårsmodell skulle denna enkät få ersättas med en oktoberenkät för att man skulle få motsvarande information i komplet- teringspropositionen. Detta förutsätter att överensstämmelsen mellan styrelsernas budgetförslag och fullmäktiges budgetbeslut är god, vilket normalt också torde vara fallet. Det bör beaktas att tidspressen att få med det nya materialet i kompletteringspropositionen är hård.

I kalenderårsmodellen skulle således budgetpropositionen innehålla ett mindre aktuellt beslutsunderlag avseende kommunerna för det komman— de budgetåret. Kompletteringspropositionen skulle däremot bygga på ett nära nog helt aktuellt underlag för hela det kommande budgetåret.

Statens möjligheter att via statsbudgeten och de i finansplanen uttalade intentionerna påverka kommunernas ekonomiska beteende i stort som det uttrycks i kommunernas budgetar är f.n. små, eftersom kommunerna fastställer sina budgetar en eller flera månader innan budgetpropositionen läggs fram. Dock har, som framgått, kommunerna ingen möjlighet att i det nuvarande systemet undgå eventuellt åsyftade åtstramningseffekter genom utdebiteringshöjningar.

Statens möjligheter att via budgeten påverka kommunernas ekonomis- ka beteende i stort torde dock inte väsentligen förändras vid en övergång till kalenderårssystem. Härvid bör det i första hand noteras att möjligheterna att genom budgetpropositionen påverka kommunernas budgetar generellt sett är begränsade. Detta sammanhänger med att den kommunala verksamheten är underkastad en rad bindningar och är avhängig av faktorer, som endast i begränsad utsträckning kan påverkas

• Sida 123
•  Original

avåårsbudgetarna. Till denna begränsning medverkar flera faktorer. Långtidsbudgetering hos kommunerna blir allt vanligare (låt vara att långtidsbudgetens styrande inverkan på ettårsbudgeten kan vara olika —— även där rambudgetering tillämpas). Vidare kan andra typer av planer förekomma genom vilka reell styrning sker, t.ex. verksamhetsplaner (exempelvis för bostadsbyggande) och utbetalningsplaner (likviditets- prognoser). Dessutom kan kommun exempelvis tillämpa system med särskilda igångsättningstillstånd under löpande budgetår. Härtill kommer att den kommunala årsbudgeten ofta innehåller ett flertal reglerings— poster, fonderingar, reservationer m.m., vilka i viss mån suddar ut gränserna mellan budgetåren.

Justitiedepartementet

Snyltningsbrott och sjukförsäkringsmissbruk. [13] Utsökningsbalk. Utsökningsrätt XII. [22]

Battre överblick över lagar och andra bestämmel- ser. [23]

Unga lagöverträdare lll. [25] Lag och rätt i grundskolan. [26]

Revision av vattenlagen. Del 3. Vattenförbud. [31] Kriminologisk forskning. [35] God inkassosed. [39]

Försvarsdepartementet

Flygvapnets befäl. [34] Personal för krigsmaktens förvaltningsverksamhet. [381 Civilförsvarsförmåner. [40]

Kommunikationsdepartementet Vägtrafiken — kostnader och avgifter. [32]

Finansdepartementet Fastighetstaxering. [4]

Styrelserepresentation för bankanställda. Lagtek- nisk översyn. [18] Svensk ekonomi fram till 1977. [21] Styrelserepresentation för anställda i statliga myn— digheter. [28]

Ränta och restavgift på skatt rn. rn. [33] Budgetutredningen. 1. Budgetreform. [43] 2. Bud— getreform. Bilagor. [44]

Utbildningsdepartementet

Litteraturen i skolan. Separat bilagedel 4 till Iitteraturutredningens huvudbetänkande. [1] 1968 års utbildningsutredning. 1. Högskolan [2] 2. Högskolan. Sammanfattning. [3] 3. Försöksverk- samhet med yrkesteknisk högskoleutbildning. [12] Museerna. [5] Radio i utveckling. [8] Fortsatt uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. [9] Reklamutredningen. Reklam lll. Ställningstagan- den och förslag. [10] (Utkommer senare) Reklam IV. Reklamens kostnader och bestämningsfaktorer. [11]

Samhället och filmen. Del 3. [16] Teknisk översyn av studiemedelssystemet. [17] TRU: s försöksverksamhet 1967—1972. [19] Forskning för utveckling. [41] Utbildning av lärarutbildare. [42]

Jordbru ksdepartementet

Mål och medel i skogspolitiken. [14] Miljökontrollutredningen. 1. Miljövårdens informa- tionssystem. Förslag och motiv. [36] 2. Miljövår- dens informationssystem. Statskontorets förstudie. l37l

Handelsdepartementet Kommunal planering och detaljhandel. [15] Varudeklaration _ ett medel i konsumentpolitiken. l20l

lnrikesdepartementet Trygghet i anställningen. [7] Boendeservice 7. [24] Sanering III. [27]

lndustridepartementet Data och näringspolitik. [6] Metallmanufakturutredningen. 1. Järna och metall- manufakturindustrin under 70-talet. [29] 2. Järn- och metallmanufakturindustrin under 70-talet. Bi- lagor. [30]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer iden kronologiska förteckningen.

• Sida 132
•  Original

Nordisk udredningsserie (Nu) 1973

Kronologisk förteckning

1. Kommunalt samarbete över de nordiska riks-

gränserna. 2. Nordiskt kontaktmannamöte i Mariehamn. 3. VarudekIarasjonssamarbeid i Norden.

• Sida 133
•  Original

l'l'l'l.

|] ||. 2

'|'-$'"” r.fl' __| mig!!!-"rf

.L ||, | ' ' in|'-'|'t'l|F'_-,5'.r_'r;'lt.i'.j=' .'— |' F*—*

]3l.' ',)3' 'wg-

-"I JJ" ut;"; ?. |E? & i"" |; .

Jk- Au "quII '|' _l-l I:P'n'n'i'h'r "'.' - ['"'[IIF'P -'1 :'Tf'lyft'f;

||_",.|_' "'|'-"

' :an

' I—u-lfg ' .; I:

.. ut'-'] ill ;-

Ifa. . '" fil.—ul

' '.". . . - . .p1'_r_-:I;'Lr'_.:- 'F-'"— _. "'i'. ' - - ::..].5155 .fr-. ._._._.- ..'i'...j. . :.II-.-'-.|'.—' '|' "'f'LhilFaä [län?]:- "" .T' ';|';-"'."!th ][ Erja" [ju.. . . . '-'..'-'- ii. #*";"f'1 'i'" "..1..'| ...',"Tf|'" " . . ' . Jr—ulul itll-.: l-_-_ " bil.-. ;.l"'_' '_' ' --1,'-",_': ha #1,"- . ' " ' ' |» ""M ' || |- . .- film- |

"[|'."1.li'l ' 'r|l. " I.

' . . ..,-113." f'- .|. | - . .| '. . .|_| .. " ..! .— .: _' ' ||- " M |". | _.lu " . 'l-Lf'

• Sida 134
•  Original

1 & Allmänna Förlaget |an 91-38-01523—4