SOU 1974:86
Kommunal biståndsverksamhet
Till Statsrådet och chefen för
kommu ndepartementet
Genom beslut den 25 maj 1973 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för civildepartementet att tillkalla sakkunniga och experter att utreda frågan om kommunala och landstingskommunala åtgärder i anslutning till den svenska internationella biståndsverksamheten.
Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 5 juni 1973 såsom sakkunniga landshövdingen Hjalmar Mehr, tillika ordförande, borgarrådet Inge Hörlén, riksdagsledamoten Hilding Johansson, lands- tingsrådet Ruth Kärnek samt riksdagsledamöterna Per-Erik Ringaby, Tage Sundkvist och Bertil Öhvall. Att som expert biträda de sakkunniga förordnade departementschefen samma dag departementsrådet Lars Anell. Samtidigt förordnades till sekreterare åt de sakkunniga hovrätts- assessorn Rolf Strömberg.
I skrivelse den 28 september 1970, nr 43, har 1970 års kyrkomöte hos Kungl. Maj :t hemställt bl.a. om viss ändring i 2 5 lager. (1961:436) om församlingsstyrelse. Genom beslut den 5 juni 1973 har Kungl. Maj:t förordnat att handlingarna i ärendet, i vad avser denna fråga, skall överlämnas till de sakkunniga att övervägas i samband med fullgörande av utredningsuppdraget.
De sakkunniga, som antagit namnet kommittén för kommunal biståndsverksamhet, får härmed överlämna betänkandet Kommunal bi- ståndsverksamhet.
Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm den 17 september 1974.
Hjalmar Mehr Inge Hörle'n Hilding Johansson ; Ruth Kärnek Per-Erik Ringaby Tage Sundkvist Bertil öhvall
/RolfStrömberg
Sammanfattning
Kommuns befogenheter är enligt kommunallagarna begränsade till vården av kommunens egna angelägenheter. För att en åtgärd skall falla inom den kommunala kompetensen måste den tillgodose ett allmänt, till kommunen knutet intresse.
De officiella, svenska biståndsinsatserna till andra länder sker genom statsmakterna.
På grund härav har, bortsett från de begränsade befogenheter som tillagts kommun genom lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande, kommunala beslut om bistånd i olika former till andra länder ansetts vara oförenliga med reglerna om den kommunala kompetensen. En bekräftelse härpå utgör tre av regeringsrätten år 1973 meddelade domar, varigenom landstingskommunala beslut att anslå medel resp. vederlagsfritt överlåta sjukvårdsutrustning till Demokratiska Republiken Vietnam upphävts såsom kompetensöverskn'dande.
Det finns emellertid en mycket stark vilja hos många kommuner att medverka i den internationella hjälpverksamheten. Vid de samråd som kommittén har haft med bl. a. Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Svenska röda korset, Rädda Barnen och flera kyrkliga missions- organisationer har kommittén också erfarit att en kommunal medverkan i internationellt hjälparbete i en del fall kan vara mycket värdefull. I fram- för allt katastrofsituationer har kommuner och landsting, särskilt som sjukvårdshuvudmän, förutsättningar att kunna medverka. Under utred— ningens gång har kommit fram att det hos kommuner och landsting finns fullt användbar utrustning, främst sjukvårdsmateriel, som skulle kunna avvaras för sådana situationer.
Kommittén finner på grund av det anförda att primärkommuner och landstingskommuner bör i särskild lag tilläggas rätt att i viss utsträckning medverka iinternationell hjälpverksamhet. Det kan emellertid inte bli fråga om att göra några mera ingripande avsteg från de grundsatser som gäller för den kommunala kompetensen. .
Med utgångspunkt i att det måste vara statsmakterna som bär ansvaret för vårt lands internationella relationer föreslår kommittén utvidgning och precisering av den kommunala kompetensen i följande hänseenden:
—— Kommuner och landsting skall berättigas att lämna internationell katastrofhjälp. Med katastrofhjälp avser kommittén hjälp i katastrofsitua- tioner, orsakade av krig, farsoter, naturhändelser (jordbävning, vulkanut-
brott, översvämning, torka) eller liknande samt återuppbyggnadsfasen efter katastrofer.
— Från den kommunala befogenheten skall undantas deltagande i det långsiktiga biståndet till u—länderna, vilket bör vara uteslutande en statlig uppgift.
— Kommuner och landsting föreslås få rätt att bistå med sådan utrustning som man kan avvara.
— Rätt till visst tiänstebistånd föreslås i anslutning till ett utrustningsbi- stånd. Under ett initialskede bör kommuner och landsting kunna tillhandahålla och bekosta personal för installation och intrimning av mera komplicerad utrustning samt för instruktion om dess skötsel för personeri mottagarlandet. I övrigt bör kostnaderna för tjänstebistånd inte bestridas av kommuner eller landsting. Kommittén förordar dock att kommunalan- ställd personals deltagande i internationell hjälpverksamhet skall tillgodo- räknas dem ilöne-, pensions- och merithänseende.
— Kommittén avvisar däremot tanken på att kommuner och landsting ges möjligheter att medverka i internationell hjälpverksamhet genom kontanta penningbidrag. [ anslutning till ett beslut om utrustningsbistånd bör emellertid möjligheter ges att i skälig omfattning anvisa medel för iordningställande och transport av utrustningen.
— Det kommunala biståndet skall kunna lämnas till såväl u-länder som i-länder.
— I likhet med vad som även iövrigt gäller för Sveriges internationella hjälparbete måste det kommunala biståndet utgå från mottagarlandets behov och prioriteringar.
— Förmedling av den kommunala hjälpen bör normalt ske via organ som har en uppbyggd och väl inarbetad organisation för hjälpinsatser, såsom Svenska Röda korset, Rädda Barnen, FN-organ eller kyrkliga hjälporganisa- tioner. Kommuner och landsting bör emellertid själva få avgöra om och i vilken mån biståndet skall förmedlas av sådan organisation.
— Kommuner och landsting bör själva få avgöra vid vilket tillfälle utrustning skall skänkas — antingen vid ett visst katastroftillfälle eller i samband med rutinmässiga inventeringar och utrangeringar. I kommitténs uppdrag har också ingått att överväga frågan om rätt för församling att bevilja anslag till internationellt bistånds— och utvecklings- arbete samt till svenska kyrkans mission. Enligt kommitténs uppfatt- ning måste emellertid samma restriktiva synpunkter som kommittén lagt på frågan om primärkommuns och landstingskommuns befogenheter när det gäller penningbidrag läggas också på frågan om församlings medver- kan i det internationella arbetet. På grund härav och då någon utrustning som skulle kunna användas i internationellt hjälparbete inte torde kunna påräknas hos församlingarna i sådan omfattning att detta skulle motivera en lagändring anser sig kommittén inte kunna tillstyrka att församling genom lagändring får befogenhet att bevilja anslag till eller annorledes medverka i sådant arbete. — Kyrkliga hjälporganisationer, t.ex. Luther- hjälpen, kan dock göra en nyttig insats som förmedlare av hjälp från kommuner och landsting.
Summary
Swedish municipalities and county councils enjoy a large measure of independence. They are, for instance, rating authorities. However, the powers of the municipal and county authorities are limited by law to the care of their own affairs. For a measure to fall within the competency of a municipal or county council, it must relate to the public interest of the municipal or county area in question.
Consequently, apart from the limited powers assigned to municipali- ties under the Act (19622638) concerning the Right of Municipalities to Assist Foreign Students, the decisions of municipal and county authorities to provide aid of different kinds to other countries have been considered incompatible with the rules governing local authority competency. Confirmation of this is provided by three findings of the Supreme Adminstrative Court in 1973, in which the decisions of a county council to allocate funds, and to convey medical equipment free of charge, to the Democratic Republic of Vietnam were annulled as being outside the counciPs competency.
The municipalities and county councils, however, are extremely concerned to participate in international aid activities. The Committee has therefore been commissioned by the Government to study the question of these authorities' opportunities to take part in providing international aid.
In its consultations with, among other bodies, the Swedish foreign aid agency SIDA, the Swedish Red Cross, the Save the Children Fund, and several church missionary organisations, the committee has found that participation of municipalities and county councils in international aid work can, in a number of cases, be extremely valuable. ln catastrophe situations in particular, municipal and county authorities, above all in their capacity as the the bodies responsible for medical care, are in a uniquely good position to help. In the course of the enquiry, it has emerged that certain municipalities and county councils possess perfectly usable equipment, mainly medical materiel, that could be utilised in such situations.
On the above grounds, the Committee finds that municipal and county councils should be assigned, in a special act, the right to participate to some extent in international aid activities. However, the question cannot
arise of making any radical departure from the fundamental principles governing the competency of these authorities.
Assuming that it must be the central Government and Parliament who bear responsibility for Sweden,s international relationships, and that it is necessary to act according to the needs and priorities of the recipient country, the Committee proposes an extension of the competency of the municipal and county authorities to permit them to provide international aid in a catastrophe situation by fumishing such equipment as they themselves can dispense with. They should also be empowered to allocate special funds on a reasonable scale for the making ready and transport of such equipment, and to provide and pay the costs of personnel for its maintenance.
The Committee also approves the current recommendations in respect of municipalities and county councils that the participation of officers exployed by them in international aid should be credited in calculating salary, pension, and merit.
On the other hand, the Committee does not wish to propose that the municipalities or county councils be given the opportunity to participate in international aid by purely financial contributions. The introduction of such a power would involve, in the Committee”s opinion, an excessive departure from the basic principles that have so far governed the competency of these authorities.
Swedish parishes are also rating authorities. As in the case of municipalities and county councils, the various powers of the parish are limited to its own area. The Committee”s Sphere of reference has consideration of whether parishes should have the right to make grants to international aid and development work, and to the mission of the Swedish Church. In the opinion of the Committee, however, the same restrictive views as it applied to the powers of the municipality and county council in respect of monetary contributions must be held valid .regarding the participation of parishes in international work. On these
grounds, and since no equipment that could 'be used in international aid work can be reckoned with, in the case of the parishes, on sufficient scale to warrant an amendment to the law, the Committee finds itself unable to approve that parishes should be given, by an amendment to the law, the power to make grants or otherwise to participate in work of this kind.
1. Utredningsuppdraget m.m.
l anförande till statsrådsprotokollet den 25 maj 1973 anförde chefen för civildcpartementet, statsrådet Lundkvist, bl.a. följande.
Det råder stor enighet i vårt land om angelägenheten av en aktiv svensk medverkan i den internationella biståndsverksamheten. Staten svarar för huvudparten av biståndsinsatserna. Anslagen över statsbudgeten för internationellt utvecklingssamarbete föreslås för budgetåret 1973/74 uppgå till 1 562,5 milj. kr., vilket innebär en ökning med 312,5 milj. kr. eller 25 % jämfört med innevarande budgetår. Betydande biståndsinsatser görs också på frivillighetens väg och då främst genom skilda ideella organisationer. Ett exempel på en spontan frivillig hjälpinsats med en utomordentligt bred förankring är den nu pågående riksinsamlingen för uppbyggandet av Bach Mai—sjukhuset i Demokratiska Republiken Vietnam.
Som ytterligare ett uttryck för den allmänna uppslutningen kring en svensk biståndsverksamhet kan ses en rad landstingskommunala och primärkommunala beslut under senare år att ställa viss utrustning eller medel till hjälpbehövande länders förfogande.
Sådana kommunala insatser är emellertid i princip inte förenliga med kommunallagstiftningens regler om kommunernas befogenheter. En bekräftelse härpå utgör två nyligen meddelade domar av regeringsrätteni mål om lagligheten av landstingskommunala beslut att anslå medel till resp. vederlagsfritt överlåta sjukvårdsutrustning som skulle ställas till visst u-lands förfogande. I båda fallen upphävde regeringsrätten besluten. I det senare avgörandet fäste regeringsrätten enligt domskälen avseende vid att utrustningen hade ett visst, inte obetydligt värde.
Denna ståndpunkt i lagstiftning och rättspraxis beror på att en grundläggande förutsättning för att en åtgärd skall falla inom den kommunala kompetensen är att den tillgodoser ett allmänt till kom— munen knutet intresse. Detta följer av den grundläggande kompetens- bestämmelsen som finns i 35 kommunallagen (l953.753) och 4å landstingslagen (1954z319). Enligt dessa lagrum får kommunen resp. landstingskommunen själv vårda sina angelägenheter, såvida inte hand- havandet av dessa enligt gällande författningar tillkommer annan. Vidare hänvisas i lagrummen till vad som är särskilt föreskrivet om vissa kommunala angelägenheter. En motsvarande avgränsning görs av den kyrkokommunala kompetensen i 2 & lagen (1961 :436) om församlings- styrelse. I detta lagrum anges vidare med en exemplifierande uppräkning vad som avses med församlingsangelägenheter. Gränsen för församlingens kompetens följer av det syfte församlingen har att fullfölja, nämligen att möjliggöra och främja kyrkans gärning.
Av det anförda framgår att den kommunala kompetensen vilar på en
lokaliseringsprincip. Detta har varit fallet alltsedan 1860—talet då våra första kommunalförfattningar tillkom.
Utöver den nu berörda grundläggande bestämmelsen om kommunernas allmänna kompetens finns en rad specialförfattningar genom vilka kom- munerna ålagts eller bemyndigats att handha vissa uppgifter. Också i dessa författningar har lokaliseringsprincipen genomgående upprätthål- lits. Principen har även konsekvent vidhållits i rättspraxis.
Av intresse i detta sammanhang är också en föreskrift i 505 kom— munallagen och 56 % landstingslagen att vad som tillhör kommun resp. landstingskommun i fast eller lös egendom bör förvaltas så att kom- munens förmögenhet inte minskas.
Genom att avfatta regeln om kommunernas allmänna kompetens som en generalklausul har man avsett att möjliggöra en fortsatt anpassning av kommunernas befogenheter efter samhällsutvecklingens krav. Uppgiften att närmare avgränsa området för kommunernas kompetens har överläm— nats åt rättspraxis.
De gränser för den kommunala kompetensen, som sålunda dragits upp i rättspraxis, har emellertid i vissa avseenden kommit att framstå som alltför snäva. Under senare år har vid flera tillfällen väckts fråga om att ändra bestämmelserna, och det har då i allmänhet skett med anledning av vissa avgöranden i rättstillämpningen. Den kommunala kompetensen har också i några fall genom särskild lagstiftning utvidgats och preciserats. Exempel på detta är att kommun genom lagen (19681131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet har fått rätt att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån detär påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Ett ytterligare exempel på sådan precisering av den kommunala kompetensen, som jag här har talat om, är lagen (19692596) om kommunalt partistöd, enligt vilken kommun och landstingskommun får lämna ekonomiskt bidrag till politiskt parti.
Ett annat exempel på en vidgning av den kommunala kompetensen, som är av särskilt intresse i detta sammanhang, är lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande.
Riksdagen har även vid senare tillfällen behandlat frågan om kom- munernas roll i den internationella biståndsverksamheten. Med anledning av motioner till 1970 års riksdag om rätt för kommun att utan vederlag överlåta viss sjukvårdsutrustning till u-land slogs fast att de finansiella resurserna för biständsverksamheten huvudsakligen borde erhållas genom statliga och frivilliga insatser (KU 1970122). Enligt utskottet kunde den i motionerna aktualiserade frågan lösas genom kontakter med frivillig- organisationer och hjälporgan för utvecklingsländer. I varje fall borde enligt utskottet inte för det ändamål som motionärerna tagit upp företas en lagändring som innebar avsteg från de grundläggande principerna i fråga om kommuns och landstingskommuns förmögenhetsförvaltning.
Som jag har framhållit i det föregående år det här fråga om angelägna ändamål och det föreligger bred enighet i vårt land om att de bör främjas. Det kan också finnas uppgifter i anslutning till den svenska biståndsverk- samheten som kommuner och landstingskommuner har speciella förut- sättningar att hjälpa till att lösa. Jag tänker här på t.ex. landstingskom- munernas engagemang inom sjukvården. Otvivelaktigt finns inom vissa verksamhetsområden i både kommuner och landstingskommuner ett tekniskt kunnande och utrustning. som skulle kunna komma till använd- ning också i svenskt biståndsarbete.
Av vad jag har anfört framgår att jag anser att frågan om på vilket sätt
landstingskommuner och primärkommuner bör kunna medverka med bistånd till u-länderna bör utredas.
Utgångspunkten för denna utredning är självfallet att ansvaret för den svenska biståndspolitiken vilar på statsmakterna och att kommunala åtgärder för att lämna bistånd till u-Iänderna skall stå i överensstämmelse med inriktningen av denna politik.
Utredningen bör inriktas på att undersöka vilka åtgärder som bör kunna komma i fråga för landstingskommunala och primärkommunala hjälpinsatser i anslutning till svensk biståndsverksamhet. Åtgärder som därvid ligger nära till hands är att ställa sådan utrustning till förfogande som inte behövs för landstingskommu nens eller kommunens eget behov. Utredningen bör emellertid beakta att också bistånd av detta slag bör utgå från mottagarnas behov och prioriteringar.
Utredningen bör söka anvisa former för kommunala biståndsinsatser som låter sig förena med gällande rätt. Bedöms detta inte möjligt får en lagändring övervägas.
Jag har inhämtat att statsrådet Myrdal senare kommer att föreslå Kungl. Maj:t att till utredningen för övervägande överlämna en skrivelse (1970143) från l970 års allmänna kyrkomöte om bl.a. viss ändring i 2 5 lagen om församlingsstyrelse, såvitt skrivelsen avser nämnda lagändring.
Kommunalrättskommittén har nyligen gjort en allmän översyn av reglerna om den kommunala kompetensen. Kommitténs förslag, som i huvudsak avser frågor om kommunalt stöd till näringslivet, har redovisats i betänkandet (SOU 1971284) Kommunal kompetens. Betänkandet har remissbehandlats. Den fortsatta beredningen av betänkandet vilar i avbidan bl.a. på resultatet av det arbete som bedrivs av utredningen (In l972:02) om regionalpolitiska styrmedel. Den utredning som jag nu har förordat om kommunala humanitära hjälpinsatser kan bedrivas oberoen- de av beredningen av kommunalrättskommitténs förslag.
I skrivelse den 28 september 1970, nr 43, anhöll 1970 års kyrkomöte med anledning av väckta motioner nr 40 och 73 hos Kungl. Maj:t, att i 2 & lagen (1961:436) om församlingsstyrelse måtte vidtagas sådan ändring att församling erhöll kompetens att bevilja anslag till internationellt bistånds— och utvecklingsarbete samt att Kungl. Maj:t måtte inrätta en Svenska kyrkans fond för internationellt arbete och för densamma fastställa stadgar. Kyrkomötet hemställde vidare om sådan ändring av lagen om församlingsstyrelse att församling i begränsad omfattning ägde bevilja anslag till svenska kyrkans mission.
I beslut den _5 juni 1973 fann Kungl. Maj:t att vad i ärendet förekommit inte föranledde annan åtgärd än att Kungl. Maj:t förordnade att handlingarna i ärendet skulle överlämnas till de sakkunninga för utredning av frågan om kommunala och landstingskommunala åtgärderi anslutning till den svenska internationella biståndsverksamheten för att — i vad avsåg förslag om ändring av lagen om församlingsstyrelse — övervägas i samband med fullgörande av utredningsuppdraget.
Under utredningsarbetet har kommittén samrått med representanter för bl.a. Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), Överstyrelsen för Svenska röda korset, Rädda Barnens Riksförbund, Svenska kommunför- bundet, Landstingsförbundet, enskilda kommuner och landsting samt flera kyrkliga biståndsorganisationer.
2. Gällande rätt m.m.
2.1. Borgerlig primärkommuns och landstingskommuns kom— petens
2. 1.1 Kompetensregleringen Den borgerliga primärkommunens resp. landstingskommunens befogen- heter eller kompetens grundas på positiv lag. Den grundläggande kompe- tensbestämmelsen finns i 3 5, kommunallagen (19531753; omtryckt 19691765) (KL) och 4 % landstingslagen (l954:319,' omtryckt l972:101) (LL). Motsvarande bestämmelser finns i 3 & kommunallagen (1957150; omtryckt 1969z766) för Stockholm (KLS). 3 & KL lyder:
Kommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan.
Angående vissa kommunala angelägenheter är särskilt stadgat.
I det i övrigt likalydande stadgandet i 4 5 LL ges därutöver exempel på vissa mera betydelsefulla arbetsuppgifter inom landstingskommunerna, nämligen hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård samt jordbrukets och andra näringars utveckling. Denna exemplifiering innebär dock inte någon begränsning i landstingskommunens kompetens.
Den nuvarande kompetensregeln infördes i KL år 1948.] Den ersatte en tidigare kompetensbestämmelse som tillkommit genom 1862 års kom- munalförfattningar, enligt vilka kommunmedlemmarna själva ägde vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Denna äldre bestämmelse ansågs enligt rättspraxis innebära, att angelägenheten skulle vara till nytta för samtliga kommunmedlemmar eller för ett betydande antal av dessa.
Denna tidigare kvantitativa kompetensbestämning ersattes genom 1948 års kommunallagsreform av en kvalitativ sådan. Enligt den då införda bestämmelsen skall allmänintresset och inte som tidigare gemen- samhetsintresset vara normerande för kommunernas kompetens. En angelägenhet är enligt förarbetena att uppfatta som kommunal om till denna anknyter sig ett allmänt, till kommunen hänförligt intresse av sådan art och styrka att angelägenheten bör bli föremål för kommunal omvårdnad.
En annan begränsning av objektiv natur ansågs ligga i att det allmänna
1 SOU 194753, Prop. 1948:140, KU 24, rskr 270.
intresse som konstituerar en angelägenhet som kommunal måste vara knutet till den egna kommunen. Denna lokaliseringsprincip hade varit erkänd sedan kommunallagarnas tillkomst. Sålunda betonades redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar att det låg i sakens natur, att kommunens självverksamhet alltid förblir lokal. Principen kom emellertid inte till uttryck i själva lagtexten.
Genom uttrycket ”såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan” anges gränserna gentemot andra organ, t.ex. staten eller andra kommunbildningar.
Kompetensregeln i KL, KLS resp. LL är utformad som en s.k. generalklausul, vilket innebär att lagtexten är mycket allmänt avfattad. Härigenom har man avsett att möjliggöra en fortsatt anpassning av de kommunala befogenheterna efter samhällsutvecklingens krav. Lagtexten ger därför ringa vägledning när det gäller att fastställa huruvida en viss angelägenhet är av sådan beskaffenhet att det ligger inom en kommuns resp. landstingskommuns befogenhet att själv värda den. Inte heller ger texten någon konkret upplysning i frågan i vad mån kommun vid värden eller handhavandet av sina angelägenheter kan vara underkastad särskilda rättsliga begränsningar. För att vinna klarhet i innebörden av lagrummet blir man därför hänvisad till andra rättskällor än själva lagtexten.
Till de viktigaste rättskällorna hör, förutom förarbetena till kom- petensregeln, de särskilda, i kommunallagarna angivna grunder på vilka kommunmedlem genom s.k. kommunalbesvär kan påkalla laglighetspröv- ning av ett kommunalt beslut (76 % KL, 80 % KLS och 78 & LL). Besvär kan endast grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning, står i strid mot allmän lag eller författning eller annorledes överskrider deras befogenhet, som fattat beslutet, eller kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.
Av stor betydelse för bestämningen av gränserna för den kommunala kompetensen är den rättspraxis som i kommunalbesvärsmål utbildats på området samt den Speciallagstiftning som kommit till stånd och till vilken kompetensbestämmelsen hänvisar.
Av intresse rörande frågan om kommuns resp. landstingskommuns medverkan i internationell biståndsverksamhet är, vid sidan av den allmänna kompetensregeln, en föreskrift i 50 & KL, 54 % KLS resp. 56 % LL att vad som tillhör kommun resp. landstingskommun i fast eller lös egendom bör förvaltas så att kommunens resp. landstingskommunens förmögenhet inte minskas.
Här må också anmärkas att frågan om lagligheten av ett kommunalt resp. landstingskommunalt beslut endast kan bli aktuell om besvär anförs däremot. Om besvär inte anförs mot beslutet och detta därigenom vinner laga kraft, anses beslutet i regel lagligt och bindande för kommun— medlemmarna oberoende av om beslutet kommit till i laga ordning eller inneburit ett överskridande av den kommunala kompetensen.
[ rättspraxis finns flera avgöranden där fråga varit om kommuners eller landstings internationella engagemang. Här skall i korthet återges några sådana avgöranden av regeringsrätten, som är sista instansen i kommunal- besvärsmål. Förkortningen RÅ avser regeringsrättens årsbok, där avgöran- dena åter-givits.
RÅ 1952 1 266. Beslut av kommunalfullmäktige i Grums köping om att anslå 25 kr. till Estniska Nationalrådet upphävdes av regeringsrätten, som anförde att anslaget inte kunde anses avse någon köpingens ange- lägenhet.
RÅ 1961 197. Beslut av stadsfullmäktige i Norrköping att bevilja 7 500 kr. såsom stipendium åt en utländsk studerande vid stadens högre tekniska läroverk upphävdes av regeringsrätten, eftersom det inte kunde anses avse en angelägenhet som det tillkom staden att vårda. — En ledamot av regeringsrätten ville dock lämna de mot stadsfullmäktiges beslut anförda besvären utan bifall under hänvisning till utgiftens ringa storlek och kulturellt representativa karaktär.
RÅ 1965 1 90. Beslut av Malmöhus läns landsting att tills vidare undvika sydafrikanska varor i upphandling för landstingets räkning ansågs av regeringsrättens majoritet avse fråga som utgjorde en landstingets ange- lägenhet och låg därför inom ramen för landstingets kompetens. — Två ledamöter var emellertid skiljaktiga och anförde, att landstinget genom sitt beslut avsett att uttrycka sitt ogillande av den i Sydafrika förda apartheidpolitiken. Då avgivande av opinionsyttringar låg utanför gränser- na för landstingets kompetens och landstinget sålunda överskridit sin befogenhet, ville dessa två ledamöter upphäva beslutet.
RÅ 1968 K 613. Beslut av stadsfullmäktige i Borlänge att anslå 5 000 kr. till Svenska röda korsets FNL—insamling för humanitär hjälp till Vietnams civilbefolkning ansågs strida mot den kommunala kompetensen och upphävdes.
En i förhållande till det tidigare nämnda avgörandet RÅ 1965 1 90 motsatt ståndpunkt kom regeringsrätten till i plenimålet RÅ 1969 ref 52. I detta mål ansåg regeringsrättens majoritet (15 ledamöter) ett beslut av stadsfullmäktige i Stockholm att rekommendera stadens organ att tills vidare inte köpa sydafrikanska varor vara kompetensöverskridande. efter— som beslutet till sin verkliga natur inte var en allmän hänvisning till stadens organ i syfte att få till stånd en ändamålsenlig upphandling utan en utrikespolitisk manifestation, varigenom fullmäktige avsett att ge uttryck för ogillande av den i Sydafrika förda apartheidpolitiken i syfte att åstadkomma en ändring i denna. — Sju ledamöter ansåg däremot att beslutet var kompetensenligt.
RÅ 197] C 296. Beslut av fullmäktige i Västerås stad att anvisa 91 000 kr. till tio bostadsbaracker samt en barack med sanitära anläggningar att överlämnas som gåva till den jordbävningsdrabbade jugoslaviska staden Banja Luka ansågs falla utanför ramen för den kommunala kompetensen. — Ett regeringsråd ansåg dock anslagsbeslutet lagligt med hänsyn till
stadens vänortsförbindelser med Banja Luka och det akuta behovet av katastrofhjälp.
I tre domar, meddelade under år 1973, har regeringsrätten haft att ta ställning till landstingskommuns befogenhet att medverka i internationell biståndsverksamhet i samband med kriget i Vietnam. I samtliga tre fall ansågs beslut om sådan medverkan vara kompetensöverskridande.
1 dom den 16 april 1973 upphävde regeringsrätten sålunda ett beslut av Västerbottens läns landstings förvaltningsutskott att genom SlDA:s försorg ge på landstingets inrättningar ej i bruk varande, fullt användbar sjukvårdsutrustning till det förstörda universitetssjukhuset i Thai Binh i Demokratiska Republiken Vietnam (Nordvietnam) till en omfattning som kunde värderas till 200 000 kr. Regeringsrätten anförde att den med beslutet avsedda egendomen haft ett visst, icke obetydligt värde och att beslutet att skänka bort egendomen således inte varit motiverat av landstingets egna ekonomiska intressen. Det kunde därför inte anses ha varit en uppgift för landstinget att förfoga över egendomen på sätt som skett, varför förvaltningsutskottet överskridit sin befogenhet.
I ytterligare en dom den 16 april 1973 upphävde regeringsrätten ett beslut av Uppsala läns landsting att anslå 6 000 kr. för inköp av läkarväska till Vietnam genom Svenska röda korsets försorg såsom kompetensöverskridande.
1 regeringsrättens dom den 14 augusti 1973 slutligen upphävdes ett beslut av Västernorrlands läns landstings förvaltningsutskott att anvisa ett anslag om 100 000 kr. som bidrag till återuppbyggnad av Bach Mai-sjuk- huset i Demokratiska Republiken Vietnam, eftersom det inte kunde anses vara en landstingskommunens angelägenhet att anslå medel till internationell biståndsverksamhet.
2.1.3. Speciallagstiftningm.m.
[ vissa avseenden har de allmänna gränser för den kommunala kompeten- sen som dragits upp i kommunallagarna och dess förarbeten samt i rättspraxis kommit att framstå som alltför snäva. Den kommunala kompetensen har därför i några fall utvidgats genom särskild lagstiftning. Sålunda äger kommun och landstingskommun enligt lagen (19621638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande beträffande den som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas i kommunen för studier eller annan utbildning vidta åtgärder i syfte att underlätta deras vistelse där och främja deras välfärd och trivsel. Genom lagen (l968:l31) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet har kommun vidare fått rätt att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Ytterligare exempel på en precisering av den kommunala kompetensen är lagen (1969:596) om kommunalt partistöd, enligt vilken kommun och landstingskommun får lämna ekonomiskt bidrag till politiskt parti, samt lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsätt- ning för handikappade. I sammanhanget kan också nämnas den ändring som år 1959 (19591605) vidtagits i lagen (1947:523) om kommunala
åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, varigenom kommun getts möjligheter att under vissa omständigheter stödja bostadsförsörjningen även inom annan kommun i samma bostadsförsörjningsområde (Lex Bollmora).
Av särskilt intresse i nu förevarande sammanhang är vissa uttalandeni förarbetena2 till lagen(l962 2638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande. I det lagstiftningsärendet, som aktualiserades av det i det föregående refererade avgörandet, varigenom regeringsrätten upphävde ett beslut av stadsfullmäktige i Norrköping om stipendium åt en utländsk studerande (RÅ 1961 I 97), prövades — mot bakgrund av lokalise1ings- principen och den vid olika tillfällen fastslagna principen att den offentliga biståndsverksamheten faller inom området för statsmakternas ansvar för våra internationella förbindelser — ändamålsenligheten av att ändå öppna en befogenhet för kommun att i visst speciellt avseende medverka i den svenska utvecklingshjälpen.
] propositionen (s. 30) anförde föredragande departementschefen att kommunal medverkan i biståndsverksamhet kunde vara motiverad av kommunernas bättre möjligheter att på vissa områden bedöma vilka konkreta åtgärder som med hänsyn till lokala förhållanden bäst främjar den samlade svenska hjälpinsatsen. Enligt departementschefen utgjorde stipendiatverksamheten den gren av det internationella biståndsarbetet där kommunala insatser låg närmast till hands, eftersom det inte här, som vid kommunal medverkan i andra former av utvecklingshjälp, enbart var fråga om finansiella bidrag. Tonvikt kunde läggas på praktiska åtgärderi samband med omhändertagandet av stipendiaterna i Sverige. Den vidg— ning av den kommunala kompetensen som skedde genom denna lagstift- ning avsåg endast sociala och kurativa insatser för stipendiaterna, t..ex tillhandahållande av kost samt bostäder, studielokaler och samlings- lokaler. Det framhölls i p1opositionen att en på detta sätt bestämd kommunal medverkan i biståndsarbetet hade fördelar, då det gällde samordningen med den allmänna svenska utvecklingshjälpen. En sådan samordning var under alla förhållanden ofrånkomlig, framhölls det, och med den avgränsning av kommunernas insatser det här var fråga om ansågs inte samordningen behöva bli något egentligt problem. Riksdagen hade inga invändningar mot vad som sålunda anfördes.
Konstitutionsutskottet strök för sin del under att de kommunala uppgif- terna skall ha lokal anknytning och att det inte borde kunna komma i fråga att uppge lokaliseringsprincipen som riktlinje för avgränsningen av kommunernas verksamhetsområde. Stor försiktighet borde därför iakttas, då det var fråga om att göra avsteg från denna princip. Utskottet uttalade vidare att de finansiella resurserna för biståndsverksamheten borde erhållas genom statliga anslag och frivilliga insatser.
Riksdagen har även vid senare tillfällen behandlat frågan om kom- munernas roll i den internationella biståndsverksamheten. Med anledning av motioner till 1970 års riksdag om rätt för kommun att utan vederlag överlåta viss sjukvårdsutrustning till u— —land slogs fast att de finansiella resurserna för biståndsverksamheten huvudsakligen borde erhållas genom statliga och frivilliga insatser (KU 1970222). Enligt utskottet kunde deni
2 SOU 196212], Prop. 1962:191, KU 21, rskr 415.
motionerna aktualiserade frågan lösas genom kontakter med frivillig— organisationer och hjälporgan för u-länder. I varje fall borde enligt utskottet inte för det ändamål som motionärerna tagit upp företas en lagändring som innebar avsteg från de grundläggande principerna i frågan om kommuns och landstingskommuns förmögenhetsförvaltning.
2.1.4. Sammanfattning av rättsläget
Sammanfattningsvis gäller beträffande kommuns och landstingskommuns befogenheter att de har att vårda sina angelägenheter och att fullgöra vissa i Speciallagstiftning angivna uppgifter. I denna avgränsning av den kommunala kompetensen ligger ett krav att angelägenheten skall vara knuten till kommunens område. Denna lokaliseringsprincip har för den kommunala verksamheten varit erkänd ända sedan kommunallagarnas tillkomst och den har genomgående upprätthållits i den Speciallagstift- ning genom vilken kommunema ålagts eller bemyndigats att handha olika uppgifter. Principen har också konsekvent vidhållits i rättspraxis.
Annan egendom än sådan som saknar såväl bruksvärde för kommunen som marknadsvärde får på grund av denna lokaliseringsprincip och bestämmelserna om kommuns förmögenhetsförvaltning inte överlåtas till annat land eller internationell hjälporganisation utan skäligt verderlag. Saknas sådant värde är förfogandet däremot i princip fritt. Det fria förfogandet får dock inte medföra att särskilda medel anvisas för iordningställande och transport av egendom utöver vad som normalt är att påräkna vid utrangering.
Ett kommunalt beslut om att ekonomiskt medverka i internationellt hjälparbete i andra former än vad som kan vara tillåtet enligt 1962 års lag om rätt för kommun att bistå utländska studerande ligger utanför den kommunala kompetensen. I detta fall blir det ingen skillnad i bedöm- ningen om biståndet skulle tillfalla sådan utländsk mottagare, med vilken kommunen har regelbunden kontakt, t.ex. fadder- eller vänort.
Utanför den kommunala kompetensen faller också beslut om åtgärder och aktioner med klart utrikespolitiskt syfte, t.ex. bojkott av varor från vissa länder.
2.2 Den kyrkokommunala kompetensen
Beträffande kyrkokommunens, dvs. församlingens, kompetens gäller lagen (19612436) om församlingsstyrelse (LFS). Kompetensregleringen anges i 2 & LFS inte genom en generalklausul utan genom en uppräkning av de ämnen som tillhör församlingens handläggning. Efter förebild av 3 & KL stadgas i paragrafens första stycke att församling äger att själv värda sina angelägenheter, såvitt inte handhavandet därav enligt lagen eller särskild författning tillkommer annan. I andra stycket anges därefter uttömmande vilka frågor som skall anses som församlingens angelägen- heter. Bland sådana angelägenheter anges anskaffande och vård av kyrka, begravningsplats och församlingshus samt åtgärder till främjande av dels gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt och dels av kristen verksam-
het bland barn och ungdom, ålderstigna, sjuka och andra, som äri behov av omvårdnad.
Enligt förarbetena3 till LFS är syftet med den i lagen givna kompetens- regleringen att ange ramen för den verksamhet, som församling äger driva eller stödja med kyrkokommunala skattemedel. Även beträffande för- samlings kompetens gäller i princip den lokala begränsningen att verksam- heten skall vara knuten till församlingen eller till direkt nytta för dess verksamhet. Departementschefen uttalade sålunda i propositionen (s. 101), att av denna regel följde att anslagsgivning till rikskyrklig verksam— het eller till verksamhet inom stiftets ram eller inom annan församling än den egna i princip ansågs otillåten. Regeln var dock inte undantagslös. Om verksamheten bedrevs utom den egna församlingen men fullföljde syften, som låg inom ramen för den allmänna kompetensregleringen och direkt eller indirekt var till gagn för församlingens arbete, förelåg i allmänhet inte något hinder mot att främja verksamheten med utdebite- rade medel.
I propositionen (s. 110) anförde departementschefen vidare bl.a. att han anslöt sig till uttalanden av de sakkunniga att det internationella ekumeniska arbetet eller den yttre missionen inte hade sådant samband med församlingens egna angelägenheter att församlingen kunde stödja verksamheten med skattemedel. ] sitt av riksdagen godkända utlåtande (KU 1961216) biträdde konstitutionsutskottet departementschefens ut- talanden om den lokala begränsningen av församlings kompetens.
Vid sidan av den nu angivna kompetensfrågan ligger sådan församlings- verksamhet som inte kräver att utdebiterade medel tas i anspråk. Församling kan också utöva verksamhet med stöd av kollektmedel, donerade medel och andra frivilliga bidrag. Genom att anlita sådana medel har församlingen i viss utsträckning möjlighet att verka utanför de gränser, som dras upp i LFS. Verksamheten får dock inte till sin natur vara främmande för församlingslivet.
När det är fråga om kyrkokassas medel, dvs. medel som tillhör själva kyrkan som juridisk person och inte församlingen, regleras församlingens kompetens av K Cirk den 29 oktober 1886. För kollektmedel finns i kollektkungörelsen (19531739) angiven en ram, inom vilken medlen kan användas i understödjande syfte, t.ex. anslag till svenska kyrkans mission. För insamlade eller andra frivilliga bidrag gäller de ändamålsbestämmelser som kan vara givna, dock med den begränsning som följer därav att församlingen som kyrklig organisation inte kan driva eller stödja någon verksamhet, som både är främmande för gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt och saknar religiös natur.
Frågan om vidgad rätt för församlingarna att bevilja anslag till verksamhet på det internationella planet behandlades av 1968 års kyrkomöte. I sitt då avgivna betänkande, nr 19, framhöll kyrkolagsut- skottet att behovet av ökad internationell inriktning och förbättrad insikt om u—ländernas problem under de senaste åren framstått allt klarare och erinrade om de krav som kommit till uttryck vid världskyrkomötet i Uppsala. Inom utskottet hade ingen meningsskiljaktighet rätt om kyrkans ansvar för en utvidgad internationell solidaritet och en energisk insats
3 SOU 1957:15, Prop. 1961z70, KU 16, rskr 342.
mot nödsituationen i u-länderna. Den då föreslagna utvägen att begära ändring av 2 % LFS ansåg utskottet emellertid möta allvarliga principiella hinder och anförde:
Reglerna om församlings kompetensområde i 2 & LFS korresponderar med motsvarande bestämmelser i kommunallagen och landstingslagen, som även för de borgerliga kommunernas del stadgar en begränsning till kommunens angelägenheter. Upprätthållandet av denna begränsning står i nära samband med den väsentliga principen om kommunal självstyrelse inom de av lagen uppdragna gränserna.
Utskottet biträder visserligen uppfattningen att den internationella hjälpverksamheten, med hänsyn till de oerhört stora behov det här rör sig om, icke kan baseras enbart på frivilliga bidrag utan att skattemedel erfordras. Sådana medel bör emellertid uttagas vid den statliga beskatt- ningen, som är mera utformad för fördelning efter bärkraft än den kommunala beskattningen och som möjliggör en central och effektiv planering av de beviljade medlens användning. För den därutöver före- kommande hjälpverksamheten synes de frivilliga insatserna vara den rätta vagen.
Kyrkomötet beslöt i enlighet med utskottets hemställan att lämna de framställda yrkandena om ändring av LFS utan åtgärd.
I anledning av motioner vid 1970 års kyrkomöte uttalade kyrkolags— utskottet i sitt betänkande nr 17 år 1970, att de principiella skäl som föranledde utskottet att 1968 avstyrka åtgärder för ändring av LFS enligt utskottets mening var oförändrade. Den i en motion antydda möjligheten att tillskapa ett särskilt kyrkligt centralorgan för internationell bistånds- verksamhet skulle icke på något avgörande sätt förändra läget, eftersom det var de enskilda församlingarna som hade beskattningsrätt för vården av sina angelägenheter. Utskottet hemställde därför att motionerna inte måtte föranleda någon kyrkomötets åtgärd.
Som framgår av den tidigare redogörelsen beslöt emellertid 1970 års kyrkomöte att till Kungl. Maj :t göra en framställning om utvidgning av den kyrkokommunala kompetensen. Kommittén har att överväga även denna fråga i samband med fullgörande av sitt utredningsuppdrag.
Även 1971 och 1973 års riksdagar har haft att ta ställning till motioner om utvidgning av den kyrkokommunala kompetensen. Efter hemställan av konstitutionsutskottet (KU 1971143 resp. 1973131) har riksdagen avslagit motionerna under hänvisning till pågående utredningar, i det förstnämnda fallet kommunalrättskommitténs utredning om den kom- munala kompetensen och i det sistnämnda fallet till denna utredning av kommittén för kommunal biståndsverksamhet.
3. Svensk biståndsverksamhet
3.1. Inledning
Kommittén finner det lämpligt att som bakgrund till sina överväganden och förslag i korthet redovisa några uppgifter om den biståndsverksamhet som bedrivs av dels den svenska staten och dels olika frivilligorganisatio- ner.
3.2. Statligt bistånd
3.2.1. Biståndspolitikens inriktning och utformning
Sverige har i internationella sammanhang anslutit sig till det i FN:s strategi för det andra utvecklingsårtiondet angivna målet för överföring av offentligt bistånd till de fattiga länderna. Målet innebär att utbetal- ningarna av offentligt bistånd vid mitten av 1970—talet skall motsvara 0,7 % av bruttonationalprodukten till marknadspris. För Sveriges del har riksdagen år 1968 satt upp målet att de samlade biståndsanslagen budgetåret 1974/75 skall svara mot 1 % av bruttonationalprodukten till marknadspris. Hittills har för detta budgetår anslagits resurser som motsvarar drygt 0,8 % av den beräknade bruttonationalprodukten.
Sveriges medverkan i internationell biståndsverksamhet sker dels genom bidrag till internationella biståndsprogram (multilaterala bidrag), dels genom direkta biståndsinsatser (bilateralt utvecklingssamarbete). De sammanlagda anslagen över statsbudgeten för internationellt utvecklings- samarbete uppgick för budgetåret 1973/74 till 1 562,5 milj. kr. och för budgetåret 1974/75 uppgår de till 2 100 milj. kr., vilket innebär en ökning med 35 %.
Det multilaterala arbetet består i att Sverige deltar i utvecklingssamar- bete inom ramen för olika internationella biståndsprogram. Den multila- terala andelen av Sveriges biståndsprogram är väsentligt större än för flertalet andra i-länder. Sverige har under budgetåren 1967/68 —— 1972/73 bidragit med sammanlagt ca 1900 milj. kr. till de internationella bi- ståndsprogrammens verksamhet, vilket motsvarar nära 40 % av de totala svenska biståndsanslagen under nämnda period. För budgetåret 1972/73 uppgick utgifterna för sådant bistånd till ca 292 milj. kr., för budgetåret
1973/74 anslogs 550 milj. kr. och för budgetåret 1974/75 har anslagits 750 milj. kr.
Bland sådana internationella biståndsprogram till vilka Sverige lämnar bidrag kan nämnas olika FN-organ, såsom FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s barnfond (UNICEF), samt Internationella utvecklings- fonden (IDA), Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Konven- tionen om livsmedelshjälp (FAC).
I sitt bilaterala utvecklingsprogram inriktar sig Sverige i första hand på ett samarbete med enskilda länder vilkas utvecklingsansträngningar syftar till oberoende samt social och ekonomisk rättvisa. [ det multilaterala arbetet verkar Sverige för att FN-strategin på motsvarande sätt skall få praktiska uttryck i de internationella organisationernas bistånd. Sverige arbetar vidare för att ge u-länderna ett starkare inflytande genom utveckling