SOU 1983:54
Skall matmomsen slopas?
Till Statsrådet och chefen för” finansdepartementet
Den 5 januari 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att slopa eller sänka mervär- deskatten på livsmedel. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 27 januari 1983 såsom ordförande i kommittén generaldirektören Åke Hallman och såsom ledamöter riksdagsledamoten Rune Carlstein, riksdagsledamoten Sören Häggroth, riksdagsledamoten Kjell Johansson, riksdagsledamoten Stig Josefson, riksdagsledamoten Hans Petersson, riksdagsledamoten Lars Svensson, förste vice talmannen Inge- gerd Troedsson samt riksdagsledamoten Aina Westin.
Kommittén har antagit namnet utredningen om differentierad mervärde- skatt.
Till sakkunniga i kommittén förordnades den 23 februari 1983 departe- mentsrådet Leif Lindstam och numera expeditionschefen Karl Olov Öster.
Till experter förordnades den 23 februari 1983 direktören Thomas Cederberg, civilekonomen Erik Herland, direktören Ernst-Olaf Holm, departementssekreteraren Bengt Johnsson, direktören Kjell Ola Jonsson, avdelningsdirektören Leif Krafft, direktören Stig Lundahl, taxeringsdirek- tören Bo Norrman, direktören Nils Eric Näslund, t.f. byråchefen Ulf Tillgren och byråchefen Robert Udd. Den 13 juni 1983 förordnades direktören Allan Nyrén till expert. ]
Till sekreterare i kommittén förordnades den 27 januari 1983 numera t.f. avdelningschefen Lennart Göranson. Den 22 juni 1983 förordnades t.f. avdelningsdirektören Ambjörn Berglund och avdelningsdirektören Roland Ferngren till biträdande sekreterare.
Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet ”Skall matmomsen slopas?”.
Till betänkandet har fogats reservation av ledamoten Hans Petersson. Särskilt yttrande har avgivits av ledamoten Ingegerd Troedsson.
Stockholm den 5 oktober 1983 Åke Hallman
Rune Carlstein Sören Häggroth Kjell Johansson Stig Josefson Hans Petersson Lars Svensson Ingegerd Troedsson Aina Westin
/Lennart Göranson Ambjörn Berglund Roland Ferngren
InnehåH Ord- och begreppsförklaringar . . . . . . . . . . . . . 7 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1 Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . 21 2 Ett system för differentierad mervärdeskatt . . . . . . . . 25 2.1 Avgränsning av livsmedelsområdet . . . . . . . . . 26 2.2 Differentiering i sista ledet eller i samtliga led . . . . . 36 2.3 Finansiering av skattereformen . . . . . . . . . . 39 2.4 Teknisk utformning av skattesystemet . . . . . . . . 43 2.5 Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen . . . 50 2.6 Administrativa konsekvenser för näringslivet . . . . . . 57 2.7 Kontrollproblem . . . . . . . . . . 64 2.8 Åtgärder för att säkerställa att skattesänkningen kommer konsu- menterna till godo . . . . . . . . . . . . . . . 71 3 Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt . . . . 75 3.1 Priseffekter . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3 2 Fördelningseffekter . . . . . . . . . . . . . 78 3. 3 Konkurrens- och efterfrågeeffekter . . . . . . . . . 83
4 Jämförelse mellan ett system för differentierad mervärdeskatt och
subventioner på vissa livsmedel . . . . . . . . . . . 91 4.1 Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen . . . 91 4.2 Administrativa konsekvenser för näringslivet . . . . . . 94 4.3 Pris-, fördelnings- och konkurrenseffekter . . . . . . . 95 5 Kommitténs överväganden och förslag . . . . . . . . . 99 5.1 Vilka varor och företag skulle beröras? . . . . . . . 99 5.2 Hur skulle åtgärden finansieras? . . . . . . . 100 5.3 Skulle livsmedel befrias från mervärdeskatt helt eller delvis? 102
5.4 Bör mervärdeskatten på livsmedel slopas? . . . . . . 104
Reservation av ledamoten Hans Petersson Särskilt yttrande av ledamoten Ingegerd Troedsson Bilagor
Bilaga 1 Tidigare utredningar Bilaga 2 Utländska erfarenheter
107
111
113 123
Bilaga 3 Undersökning av tillämpningsfrågor i samband med en
differentierad mervärdeskatt . . Bilaga 4 Undersökning av fördelningseffekter Bilaga 5 Analys av efterfråge- och konkurrenseffekter
133 157 163
Ord- och begreppsförklaringar
Basbeloppet
Basbeloppet fastställs för ett år i taget av regeringen. Förändringar i basbeloppet beräknas på grundval av förändringar i konsumentprisindex (jämför förklaringen av detta begrepp) justerade med hänsyn till effekten av ändrade indirekta skatter, subventioner och energipriser. Regeringen har föreslagit att justeringen för indirekta skatter, subventioner och energipriser skall slopas från och med beräkningen av basbeloppet för 1984. Dock skall, vid denna beräkning, effekterna på index av devalveringen av svenska kronan i oktober 1982 neutraliseras.
Basbeloppet används bl.a. för indexreglering av pensioner, studiemedel och vissa underhållsbidrag. Basbeloppet för 1983 uppgår till 19 400 kr.
Beskattningsvärde
Mervärdeskatten beräknas såsom en viss andel — för närvarande 19 procent — av beskattningsvärdet vid försäljning av vara eller utförande av tjänst. Med beskattningsvärdet menas därvid normalt varans eller tjänsteprestationens pris inklusive mervärdeskatt. I priset inräknas därvid — förutom mervärde- skatt — även t.ex. ersättning för frakt, expeditionsavgift, avbetalningstillägg och andra avgifter som köparen får betala. Det enda undantaget i detta avseende är att ränta på kundkredit inte ingår i beskattningsvärdet.
Mervärdeskatt beräknas i vissa fall på ett reducerat beskattningsvärde. Vid försäljning av monteringsfärdiga hus och vid utförande av vissa tjänster — t.ex. servering och uthyrning av hotellrum — beräknas mervärdeskatten på ett till 60 procent reducerat beskattningsvärde. I praktiken blir effekten densamma som om mervärdeskatten hade reducerats till 60 procent av normal mervärdeskatt, dvs. till 11,4 procent. För vissa slag av tjänster beräknas mervärdeskatten på ett beskattningsvärde som är reducerat till 20 procent av priset inklusive skatt, vilket i praktiken motsvarar en mervärde- skatt på 3,8 procent av det faktiska priset. Detta gäller bl.a. för vissa tjänster i samband med byggnads- och anläggningsarbeten.
Differentiering
I mervärdeskattesammanhang avses med differentiering ett system med fler än en skattesats. På varuområdet gäller, som ovan nämnts, skatt på reducerat beskattningsvärde beträffande monteringsfärdiga hus. Vidare har — som framgår av avsnitt 2.6 och bilaga 3 — vissa varuområden befriats från mervärdeskatt. För flertalet tjänsteområden gäller att mervärdeskatten beräknas på ett reducerat beskattningsvärde eller att området befriats från mervärdeskatt.
Mervärdeskatten är således redan i dag i viss mening differentierad. Samtidigt bör understrykas att den enhetliga skatten på den dominerande delen av varuområdet innebär att mervärdeskatten i sina huvuddrag kan betraktas som odifferentierad, i synnerhet jämfört med mervärdeskattesys- tem i utlandet som redovisas i bilaga 2.
Från en viss säl jares synpunkt uppfattas mervärdeskatten som differentie- rad först då olika beskattning gäller för skilda delar av dennes sortiment. Exempel på distributionskanaler som för närvarande har att hantera en differentierad mervärdeskatt redovisas, som nämnts, i avsnitt 2.6 och bilaga 3. Differentieringen gäller här mycket begränsade områden.
Ingående mervärdeskatt
Mervärdeskatt på ett företags inköp av varor och tjänster, dvs. den skatt företaget betalar till leverantörerna, brukar kallas ingående skatt. Leveran- törernas priser anges normalt exklusive mervärdeskatt och mervärdeskatten debiteras därvid separat. Företaget noterar all ingående mervärdeskatt i sin bokföring som underlag för redovisningen av mervärdeskatt.
J ordbruksavtalets regelutlösning
För jordbruksprodukter regleras priserna i partihandelsledet. Den nu gällande prisregleringsperioden för jordbruksprodukter gäller för tiden den 1 juli 1982 — den 30 juni 1984. Jordbruksprisregleringen innebär bl.a. att jordbruket kompenseras för kostnadsökningar m.m. två gånger per år — den 1 januari och den 1 juli (regelutlösning). Det totala kompensationsbeloppet bestäms varje gång efter förslag av statens jordbruksnämnd som överlägger med jordbruksnämndens konsumentdelegation och Lantbrukarnas förhand- lingsdelegation. Sedan totalbeloppet till jordbruket har fastställts fördelas detta på olika produkter i form av prishöjningar. Det är regeringen som slutligt skall ta ställning till resultaten av överläggningarna. (Jämför begreppsförklaringen rörande livsmedelssubventioner).
Konsumentprisindex
Konsumentprisindex, eller KPI, beräknas exklusive direkta skatter och sociala förmåner och avser att belysa den genomsnittliga prisutvecklingen för den totala privata inhemska konsumtionen. Som underlag för KPI ligger ett
viktsystem, där varje vara och tjänst åsatts en vikt som motsvarar dess värdemässiga andel av den privata konsumtionen eller, annorlunda uttryckt, av den genomsnittliga konsumentens utgifter för inköp av varor och tjänster. KPI påverkas av alla prisförändringar, således också av sådana som är en direkt följd av ändringari t.ex. mervärdeskatten eller livsmedelssubventio- nerna. En ändring av mervärdeskatten med en procentenhet — t.ex. från 19 till 20 procent — höjer sålunda KPI med 0,7 procentenheter. Ett totalt slopande av de nuvarande livsmedelssubventionerna skulle höja KPI med 1,2 procentenheter vid oförändrade marginaler — räknat i kronor och ören — i handeln.
Livsmedelssubventioner
Genom livsmedelssubventionerna har mervärdeskattens fördyrande inver- kan på vissa baslivsmedel kunnat begränsas. Regering och riksdag beslutar på grundval av jordbruksprisregleringen prisnivån på jordbrukets produkter. Fördelning av eventuella prishöjningar kan medföra högre livsmedelspriser eller ökade subventioner. För närvarande utgår subventioner på mjölk, ost, kött och fläsk samt i viss utsträckning på fisk. Om subventionerna ökas minskas i motsvarande utsträckning konsumenternas utgifter för de subven- tionerade livsmedlen. Om subventionerna däremot minskas blir effekten den motsatta.
Mervärdeskattens grunddrag
Mervärdeskatten tas ut på samtliga led i produktions- och distributionsked- jan och innebär att varje led svarar för inbetalningen av skatten på den värdetillväxt — mervärdet — som tillförts varan eller tjänsten i det egna ledet. Tekniskt sker detta genom att ett företag redovisar skillnaden mellan utgående och ingående mervärdeskatt till skattemyndigheten. Mervärde- skatten utgör således varken någon kostnad eller inkomst för företagen eftersom all — men inte heller mer än — den mervärdeskatt som företaget kasserat in från sina kunder betalas ut igen — antingen till leverantörerna eller till statskassan. Eftersom det i allmänhet förflyter en viss tid mellan den tidpunkt då företaget får betalning — inklusive utgående mervärdeskatt — från kunderna och den tidpunkt då redovisning till skattemyndigheterna sker kan emellertid företaget utnyttja en viss del av mervärdeskatten som en räntefri kredit. Även motsatsen kan förekomma.
Mervärdeskatten utgör sålunda en kostnad endast för sista ledet - dvs. i allmänhet konsumenterna — eftersom dessa inte får in någon mervärdeskatt från efterföljande led motsvarande den de betalat i samband med varuinkö- pen. Detta innebär bl.a. att det går att få full effekt av en mervärdeskatte- sänkning genom att låta denna gälla endast i sista ledet. Om man däremot skulle sänka mervärdeskatten i tidigare led men inte i sista ledet får detta i praktiken ingen som helst effekt på konsumentpriserna.
Mervärdeskattepålägg
Mervärdeskatten beräknas på priset inklusive mervärdeskatt. För att räkna fram priset inklusive mervärdeskatt måste alltså priset exklusive skatt höjas procentuellt mer än som motsvarar skatteuttaget.
Exempel: Pris inklusive mervärdeskatt 100z00 kr. Mervärdeskatt 19 procent 19:00 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr.
Priset exklusive mervärdeskatt måste ökas med 23,46 procent 23 46 x 81 för att priset inklusive skatt skall bli 100 kr.
Mervärdeskattesats
Skattesatsen uppgår för närvarande normalt till 19 procent av beskattnings- värdet, dvs. av priset inklusive mervärdeskatt. I ett fall tillämpas dock lägre skattesats, nämligen vid import av monteringsfärdiga trähus, då skattesatsen uppgår till 11,4 procent av beskattningsvärdet. I övriga fall med lägre mervärdeskatt tillämpas normal skattesats — 19 procent — på ett till 60 eller 20 procent reducerat beskattningsvärde. Skatten blir i de senare fallen 11,4 respektive 3,8 procent av priset inklusive mervärdeskatt.
Exempel: Full skatt Reduktion till Reduktion till 60 procent 20 procent Pris inklusive mervärdeskatt 100100 kr. 100100 kr. 100:00 kr. Mervärdeskattesats 19 procent 19:00 kr. 11:40 kr. 3:80 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr. 88:60 kr. , 96:20 kr.
Mervärdeskatten 19 procent motsvarar 23,46 procent av priset exklusive mervärdeskatt 81 kr. när full skatt tas ut och 12,87 respektive 3,95 procent när reduktion sker till 60 eller 20 procent (jämför mervärdeskattepålägg ovan).
Nettoprisindex
I' nettoprisindex har konsumentpriserna rensats från effekterna av dels indirekta skatter som belastar konsumtionsvaror, halvfabrikat, råvaror, förbrukningsmaterial och arbetskraft, dels subventioner hänförliga till konsumtionsvaror. Ändrad mervärdeskatt eller ändrade livsmedelssubven- tioner påverkar således inte nettoprisindex. Bortsett från de nämnda justeringarna motsvarar nettoprisindex konsumentprisindex ifråga om omfattning och sammansättning.
Priseffekt
En förändring av mervärdeskatten påverkar priserna inklusive skatt i konsumtionsledet. Priseffekten överensstämmer emellertid inte alltid med förändringen i skattesatsen eller skattepålägget.
___—_______é—_—_—_——_
Exempel ]: Mervärdeskattesatsen höjs från 19 till 24 procent, dvs med 5 procentenheter: Pris inklusive mervärdeskatt 100:00 kr. Mervärdeskatt 19 procent 19:00 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr.
Mervärdeskattepålägg vid den nya skattesatsen (skattesatsen 24 procent motsvarar 31,58 procents pålägg på priset före skatt) 25:58 kr. Pris inklusive mervärdeskatt efter skattehöjningen 106:58 kr. Prishöjning 6:58 kr. Relativ prishöjning = 6,58 procent Exempel 2:
Mervärdeskatten halveras från 19 till 9,5 procent, dvs med 9,5 procentenheter: Pris inklusive mervärdeskatt 100:00 kr. Mervärdeskatt 19 procent 19:00 kr. Pris exklusive mervärdeskatt 81:00 kr.
Mervärdeskattepålägg vid den nya skattesatsen (skattesatsen 9,5 procent motsvarar 10,5 procent pålägg på priset före skatt) 8:50 kr. Pris inklusive mervärdeskatt efter skattesänkningen 89:50 kr. Prissänkning 10:50 kr. Relativ prissänkning = 10,5 procent
______________._——_——————
De här redovisade beräkningarna av priseffekter gäller för enstaka varor. Vid beräkning av effekter av en ändrad mervärdeskatt på den genomsnittliga konsumentprisnivån måste härutöver hänsyn tas till att vissa delar av den privata konsumtionen är befriade från mervärdeskatt och att mervärdeskat- ten på vissa andra områden beräknas på ett reducerat beskattningsvärde.
Redovisningsskyldighet
Redovisningsskyldighet föreligger i regel om den skattskyldiges skatteplik- tiga omsättning överstiger 10000 kr. för helt beskattningsår. När en skattskyldig är redovisningsskyldig skall han deklarera mervärdeskatt. Redovisningsskyldighet är en förutsättning för avdragsrätt. Efter länssyrel- sens prövning kan en skattskyldig bli redovisningsskyldig utan att den skattepliktiga omsättningen överstiger 10 000 kr., t.ex. under ett upp)ygg- nadsskede.
Skattepliktig
Varor är skattepliktiga, dvs. skall beläggas med mervärdeskatt, om de inte undantagits från skatteplikt enligt mervärdeskattelagen. Med vara avses i detta sammanhang materiellt ting som inte är fastighet samt gas, värme och elektrisk kraft. Tjänster är skattepliktiga om detta anges i lagen.
Skattskyldig
Skattskyldig är den som inom landet yrkesmässigt omsätter skattepliktigvara eller tjänst eller vissa angivna slag av skattefria varor och tjänster sam: den som omsätter sådana varor eller tjänster på export. Detta innebär att nästan alla näringsidkare är skattskyldiga. I vissa fall är näringsidkare tekniskt skattskyldiga, vilket innebär att de inte redovisar någon utgående mervär- deskatt eftersom hela försäljningen avser ej skattepliktiga varor eller tjänster eller endast går på export. Däremot får tekniskt skattskyldiga göra avdrag för ingående mervärdeskatt, dvs. den ingående mervärdeskatten återbetalls av skattemyndigheterna. Den som inte är skattskyldig saknar rätt att göra avdrag för ingående mervärdeskatt och får alltså bära mervärdeskatten som en kostnad.
Utgående mervärdeskatt
Mervärdeskatt på ett företags försäljning av varor och tjänster, dvs. den mervärdeskatt som ett företag inkasserar från sina kunder, kallas utgående mervärdeskatt. Den utgående mervärdeskatten beräknas genom att mervär- deskattesatsen — för närvarande 19 procent — appliceras på beskattningsvär- det, dvs. normalt bruttoomsättningen inklusive mervärdeskatt. Vid redovis- ning till länsstyrelsen av mervärdeskatt dras den ingående mervärdeskatten från den utgående mervärdeskatten och mellanskillnaden inbetalas till statsverket — eller återfås, vid negativ mellanskillnad.
Sammanfattning
Kommitténs huvuduppgift har varit att bedöma om livsmedel helt eller delvis bör befrias från mervärdeskatt, Denna bedömning har baserats på en genomgång och värdering av de argument som kan anföras för och emot en sådan åtgärd. Kommittén har därvid funnit att det enda väsentliga argumentet som förts fram till förmån för en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är att åtgärden antas gynna barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst, att ett utbyte av livsmedelssubventionerna mot en sänkt mervärdeskatt på livsmedel skulle innebära en omfördelning till barnfamiljernas och låginkomsttagarnas nackdel, att såväl subventionerna på vissa baslivsmedel som mer direkta åtgärder riktade till utsatta grupper är överlägset effektivare metoder att förbättra barnfamiljernas och låginkomsttagarnas ekonomiska situation än en differentiering av mervärdeskatten — oavsett hur en sådan differentiering skulle finansieras, att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel, sett som isolerad åtgärd och räknat i absoluta belopp, främst kommer höginkomsttagarna till del, att barnfamiljer med en disponibel inkomst under 75 000 kr. per år skulle missgynnas av åtgärden, både relativt och i absoluta belopp, jämfört med hushåll med samma inkomst men utan barn, att ett system med olika mervärdeskatt på livsmedel och övriga varor och tjänster skulle skapa betydande administrativa problem och kostnadsök— ningar inom såväl statsförvaltningen som näringslivet, samt att ett sådant system skulle skapa omfattande tillämpningsproblem. försvåra skattekontrollen och öppna nya möjligheter till skattefusk.
Kommitténs slutsats är därför att mervärdeskatten bör vara densamma på livsmedel som på andra mervärdeskattepliktiga varor. Resultaten från kommitténs hearings visar också på ett omfattande motstånd mot tanken att sänka eller slopa mervärdeskatten på mat. I något fall har framhållits att frånvaron av subventioner på vissa delar av livsmedelsområdet har lett till snedvridningar i konkurrensförhållandena.
Oavsett ståndpunkt i huvudfrågan har kommittén haft till uppgift att utarbeta ett tekniskt system för en differentiering av mervärdeskatten. Det system som kommittén redovisar har utformats med målsättningen att så långt möjligt undvika eller minska negativa följdeffekter för företagen och
statsförvaltningen och samtidigt uppnå största möjliga konkurrensneutrali— tet. Det redovisade systemet för differentierad mervärdeskatt innebär att skattebefrielsen skulle omfatta samtliga livsmedel utom spritdrycker, vin, starköl och tobaksvaror, att mervärdeskatten helt skulle slopas på det berörda varuområdet, att differentieringen av mervärdeskatten skulle gälla i samtliga tillverknings- och handelsled, samt att åtgärden skulle finansieras genom att den normala skattesatsen höjs från 19 till ca 26 procent, dvs. att mervärdeskattepålägget skulle höjas från 23,46 till ca 35 procent. En höjning av mervärdeskattepålägget från 23,46 till ca 35 procent innebär prishöjningar på berörda varor med i genomsnitt ca 9 procent. Storleken på de relativprisförändringar som skulle följa på en differentiering av mervär- deskatten i denna storleksordning kan få negativa struktureffekter för viss industri och handel.
Genom att en skattebefrielse för livsmedel skulle finansieras med en höjning av mervärdeskatten på övriga varor och tjänster belastas högin- komsttagare i högre grad än övriga hushåll. Den samlade fördelningseffekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel och en höjning av den normala påläggssatsen till ca 35 procent har närmare undersökts av kommittén. Undersökningen visar något gynnsammare, om än små, effekter för hushåll med lägre inkomst än för hushåll med högre inkomst. I flertalet inkomstlägen blir utfallet i stort sett lika för hushåll utan barn som för hushåll med två barn. Hushåll med ett barn skulle missgynnas av skattereformen jämfört med dessa båda grupper medan hushåll med tre eller flera barn skulle få en viss förbättring av sin köpkraft. Fördelningseffekterna är genomgående små — som högst något över 1000 kr. per år.
Även om kommittén sökt utforma det redovisade systemet så att negativa konsekvenser så långt möjligt undviks, visar de genomförda undersökning- arna att varje alternativ för differentiering av mervärdeskatten — som innefattar ett slopande av mervärdeskatten på ett så betydande område som livsmedelsområdet — är förenat med betydande olägenheter. Härtill kommer att den nödvändiga höjningen av mervärdeskatten på övriga varuområden till ca 26 procent — motsvarande ett pålägg på ca 35 procent — kan medföra betydande svårigheter för berörda branscher genom de kraftiga prishöjning- ar som åtgärden skulle framkalla. Exempelvis skulle restaurangbranschens möjligheter att konkurrera med matlagning i hemmet, försäljning av färdiglagade maträtter och med vissa personalmatsalar i hög grad försämras. Likaså kan en höjning av mervärdeskatten leda till strukturproblem för t.ex. textilbranschen — genom att en fördyring av beklädnadsvaror kan leda till ökad hemsömnad. Stora prisändringar påverkar även förutsättningarna för gränshandeln med olika varor.
Restaurangtjänsterna omfattas inte av det av utredningen beskrivna systemet för en sänkt mervärdeskatt på livsmedel av den anledningen att en skattenedsättning av redovisningstekniska skäl också skulle behöva omfatta hotelltjänster samt vin, sprit och starköl. Skulle hotell- och restaurangnä- ringen hitta redovisningsmetoder som gör det möjligt att särredovisa olika verksamheter och olika försäljningar finns inget hinder för att en sänkt
mervärdeskatt på livsmedel också skulle kunna omfatta restaurangnäring- en.
Det har i andra sammanhang framkommit att det är angeläget att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljerna. Kommittén har, i enlighet med sina direktiv, utformat ett förslag för differentierad mervärdeskatt som skulle vara tekniskt genomförbart — om än förenat med avsevärda negativa följdeffekter. Härigenom skulle dock inte några betydande förbättringar av vare sig barnfamiljernas eller låginkomsttagarnas ekonomi uppnås. I vissa fall skulle barnfamiljer direkt missgynnas i förhållande till jämförbara grupper utan barn. Kommittén avstyrker mot denna bakgrund genomföran- det av ett system med lägre mervärdeskatt på livsmedel.
Summary
The Committee's main task has been to judge whether foodstuffs should be partly or entirely exempted from value added tax. The assessment has been based on a review and evaluation of the arguments for and against such a measure. The Committee has reached the following conclusions.
The only substantial argument which has been put forward for reducing or abolishing value added tax on foodstuffs is that it would presumably benefit young families and low—income households.
The substitution of reduced value added tax on foodstuffs for food subsidies would imply a redistribution to the detriment of young families and persons with small incomes.
Both subsidization of certain basic essentials and more direct measures for the benefit of vulnerable groups are far more efficient methods of improving the economic situation of young families and persons in low income brackets than a differentiation of value added tax, however financed.
A reduction or abolition of value added tax on foodstuffs, viewed in isolation and computed in absolute figures, would mainly affect persons with high incomes.
Young families with an available income of less than SEK 75,000 per annum would, in both relative and absolute terms, lose by this arrangement in relation to childless households having the same income.
A system of value added tax differentiation between foodstuffs and other goods and services would create considerable administrative problems and will involve added expense to both enterprise and the national administra- tion, added to which.
A system of this kind would involve extensive problems of implementa- tion, would impede tax enforcement and would create new opportunities of tax fraud.
The Committee therefore concludes that the rate of value added tax applied to foodstuffs should be the same as for other commodities liable for this form of taxation. The results of the Committee's hearings also point to widespread opposition to the idea of reducing or abolishing value added tax on food. It has even been argued that the lack of subsidies in some parts of the food sector has distorted competition.
The Committee has been instructed, irrespective of its standpoint on the main issue, to devise a technical system for the differentiation of value added tax. The system presented by the Committee has been designed with the aim of as far as possible avoiding or alleviating negative consequences to
enterprise and the national administration while at the same time achieving the greatest possible competitive neutrality.
The system of differentiated value added tax presented implies the following.
All foodstuffs except spirits, Wines, strong (export) beer and tobacco products would be exempt from value added tax.
Value added tax would be entirely dispensed with in the commodity sector concerned.
Value added tax differentiation would apply to all stages of production and trading.
The scheme would be financed by raising the normal rate of taxation from 19 to about 26 per cent as a percentage of the price inclusive of tax, i.e. raising the value added tax from 23.46 to about 35 per cent as a percentage of the price exclusive of tax.
An increase of value added tax from 23.46 to about 35 per cent would increase the prices of the goods concerned by an average of about 9 per cent. The magnitude of the relative price changes accompanying value added tax differentiation on this scale could have negative structural effects on certain sectors of industry and trade.
The financing of tax exemption for foodstuffs by an increase in value added tax on other goods and services would impose a heavier burden on high income brackets than on other households. The overall distributive effect of abolishing value added tax on foodstuffs and raising the normal tax margin to about 35 per cent has been investigated more closely by the Committee. This investigation points to somewhat more favourable, although small effects on households with lower incomes than on households with higher incomes. In most income brackets, the outcome will be more or less the same for childless households as for households with two children. Households with one child would lose by the tax reform in relation to these two groups, while households with three or more children would obtain some improvement in their purchasing power. The distributive effects are consistently small; at most they amount to slightly more than SEK 1000 per annum.
Although the Committee has tried to construct the tax system in such a way as to minimize negative effects, the studies which have been undertaken show that every alternative method of differentiating value added tax — if it involves abolishing value addex tax in such an important sector as the food trade — is subject to considerable drawbacks. What is more, the necessary increase of value added tax in other commodity sectors to about 35 per cent can create considerable difficulties for the sectors concerned, owing to the steep price rises which would result. For example. the ability of the restaurant trade to compete with home cooking, sales of pre-cooked foods and certain personnel catering facilities would be greatly impaired. Similarly, a rise in value added tax can create structural problems in the textile industry. for example. because a rise in the cost of ready-made garments may result in more clothing being made in the home. Heavy price increases will also affect the conditions governing transboundary trade in various commodities.
Restaurant services are not included in the system described by the Commission for reducing value added tax on foodstuffs, because a tax reduction here, for practical accounting reasons. would necessarily include
hotel services and the serving of wines, spirits and strong (export) beer. If the hotel and restaurant trade should devise accounting methods making it possible for different activities and sales categories to be accounted for separately, there would be nothing to prevent a reduction of value added tax on foodstuffs also being applied to the restaurant trade.
It has become clear in other connections that measures are urgently needed to improve the economic situation of young families. In keeping with its terms of reference, the Committee has drafted a scheme of differentiated value added tax which would be technically feasible, although it would involve considerable negative consequences. This, however, would not lead to any substantial improvements in the finances of young families or persons with small incomes. In certain cases, young families would suffer a direct disadvantage in relation to comparable groups without children. According- ly, the Committee advises against the introduction of a system of lower value added tax on foodstuffs.
1. Utredningsuppdraget
I november 1982 framlade regeringen förslag (prop. 1982/83:55) om höjning av mervärdeskatten från 17,7 till 19 procent från och med den 1 januari 1983. I motion 1982/83:128 av Lars Werner m.fl. (vpk) avvisades förslaget om höjning av mervärdeskatten. Vidare föreslogs i motionen bl.a. en differen- tiering av mervärdeskatten. Enligt motionärerna måste inriktningen på en differentiering av mervärdeskatten vara att mervärdeskatten på livsmedel sänks och på sikt slopas, att mervärdeskatten inte höjs från rådande nivå på vissa andra oumbärliga varor medan mervärdeskatten kan höjas på mer umbärliga varor och lyxvaror.
Skatteutskottet erinrade med anledning härav i sitt betänkande (SkU 1982/83: 14) om att samtliga övriga riksdagspartier under en lång följd av år av skattetekniska och statsfinansiella skäl motsatt sig en differentiering av mervärdeskatten. Den i prop 1982/83:55 föreslagna skattehöjningen, som innebar en återgång till en redan tidigare tillämpad skattesats, kunde enligt utskottet inte väntas leda till någon ändrad syn på livsmedelsbeskattningen. Utskottet avstyrkte således ånyo yrkandet om differentierad mervärde- skatt.
I riksdagsdebatten anförde statsministern bl.a. att regeringen avsåg att tillsätta en utredning med uppdrag att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av en differentiering av mervärdeskatten i syfte att helt eller delvis skattebefria ur konsument- och näringssynpunkt väsentliga varor. Utredningen skulle också få i uppdrag att mot bakgrund av dessa överväganden utarbeta ett konkret förslag. Statsministern anförde vidare att utredningen skulle arbeta skyndsamt.
Riksdagen beslöt (rskr 1982/83:98) bifalla skatteutskottets hemställan i vad avsåg dels höjning av mervärdeskatten från 17,7 till 19 procent från och med den 1 januari 1983, dels avslag på motionen 1982/83:128 beträffande differentiering av mervärdeskatten.
Den 5 januari 1983 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartemen- tet att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att slopa eller sänka mervärdeskatten på livsmedel.
Enligt kommittédirektiven (Dir 1983z2) skall kommittén bedöma om livsmedel helt eller delvis bör befrias från mervärdeskatt och — oberoende av det resultat som utredningen kommer fram till på den punkten — utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt. Det bör enligt direktiven också ankomma på kommittén att föreslå sådana åtgärder att det
inkomstbortfall som en differentiering beräknas leda till kompenseras i första hand inom mervärdeskattens ram. Enligt kommittédirektiven bör kommittén i sitt arbete i övrigt beakta bl.a.
följande.
"Diskussionen om att slopa eller sänka mervärdeskatten på livsmedel har pågått i många år. Det argument som oftast åberopas till stöd för en sådan åtgärd är av fördelningspolitisk natur. Låginkomsttagare och barnfamiljer får använda en större andel av sin disponibla inkomst till inköp av livsmedel än höginkomsttagare och personer med liten försörjningsbörda. Som skäl för att man bör avstå från en sådan åtgärd brukar åberopas att den fördelningspolitiska effekten av åtgärden skulle vara liten, att den skulle komplicera tillämpningen av skattelagstiftningen med ökade risker för missbruk och fusk samt att det nuvarande systemet för livsmedelssubventioner redan sänker konsumentpriserna på baslivsmedel.
Dessa och andra argument för och emot en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel bör närmare analyseras av kommittén. Det är angeläget att de inkomstom- fördelningseffekter som uppstår kartläggs i största möjliga utsträckning. Vidare bör kommittén göra en jämförelse mellan livsmedelssubventionerna och en differentiering av mervärdeskatten både vad det gäller priseffekter, fördelningseffekter och praktiska, administrativa och kontrolltekniska aspekter.
En central fråga som mera sällan tas upp i debatten är vilken innebörd som bör ges uttrycket livsmedel. Kommittén måste naturligtvis ta upp denna fråga och belysa de skillnader i olika avseenden som föreligger mellan olika avgränsningar av begreppet livsmedel. Från fördelningspolitisk synpunkt kan tänkas att ett snävt begrepp, liknande det område som omfattas av livsmedelssubventionerna, är det lämpligaste. Från t.ex. praktiska synpunkter kan möjligen en motsatt uppfattning hävdas. Kommittén bör också särskilt undersöka om skatteförmånen bör omfatta endast sådana livsmedel som är obearbetade eller obetydligt bearbetade eller om den också bör omfatta i högre grad förädlade eller beredda livsmedel. Vidare bör efterfråge- och konkurrenseffekter av olika avgränsningar av begreppet livsmedel belysas.
För att uppnå en sänkning av konsumenternas utgifter för livsmedel räcker det att mervärdeskatten sänks eller slopas vid försäljning till konsument. Kommittén bör undersöka om det är lämpligt med en sådan utformning eller om det är praktiskt mer lämpligt att låta skatteförmånen gälla i samtliga led.
Eftersom syftet med skatteförmånen skulle vara att sänka konsumenternas utgifter för livsmedel måste säkerställas att skattesänkningen också kommer konsumenterna till godo. Kommittén bör därför undersöka om några särskilda åtgärder behöver vidtas för att uppnå detta syfte.
Enligt nu gällande bestämmelser beräknas mervärdeskatten på ett reducerat beskattningsunderlag när det gäller förtäring på restauranter och andra näringsställen. Kommittén bör undersöka hur en sådan regel låter sig förena med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel.
I andra länder som har infört mervärdeskatt gäller oftast att livsmedel faller under en lägre skattesats än andra varor eller inte beskattas alls. Kommittén bör undersöka hur reglerna i andra länder är utformade. Särskilt bör undersökas i vilken mån man har infört olika schablonregler för dem som omsätter både lågbeskattade livsmedel och andra varor.
Jag vill erinra om den undersökning av en differentiering av mervärdeskatten som gjordes av 1972 års skatteutredning och som redovisades i betänkandet (SOU 1977:91) Översyn av skattesystemet. Utredningen fann att de fördelningspolitiska effekterna av sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle vara mycket begränsade medan åtgärden skulle leda till avsevärda praktiska, administrativa och kontrolltekniska svårigheter. Utredningens slutsats blev att subventioneringen av baslivsmedel var ett
överlägset alternativ för att uppnå lägre konsumentpriser på livsmedel. Vidare vill jag erinra om att expertgruppen för studier i offentlig ekonomi har lämnat en rapport på ett angränsande område (Ds B 1982:7 Inkomstomfördelningseffekter av livsmedels- subventioner). Kommittén bör naturligtvis, i den mån det är möjligt, använda sig av det material som finns tillgängligt i dessa och andra sammanhang.”
Slutligen anfördes i direktiven att kommitténs arbete bör bedrivas skynd- samt.
Med stöd av bemyndigandet förordnades ordförande och åtta övriga ledamöter samt sekreterare i kommittén från och med den 27 januari 1983. Från och med den 23 februari förordnades två sakkunniga och elva experter. Vidare förordnades ytterligare en expert från och med den 13 juni och två biträdande sekreterare från och med den 22 juni 1983. Kommittén har efter medgivande av chefen för finansdepartementet anlitat professor Lars Persson för en undersökning av efterfråge- och konkurrenseffekter vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten.
Enligt beslut av regeringen den 10 mars 1983 har rapporten Inkomstom- fördelningseffekter av livsmedelssubventioner (Ds B 1982:7) överlämnats till kommittén. Vidare har, enligt beslut av regeringen den 9 juni 1983, en skrivelse av den 24 februari 1983 från Trädgårdsnäringens Riksförbund överlämnats till kommittén för att tas under övervägande vid utrednings- uppdragets fullgörande. I skrivelsen har förbundet hemställt att kommittén "också får i uppgift att inberäkna trädgårdsprodukterna i de varor som skall befrias eller erhålla en nedsatt moms.”
Som underlag för de i betänkandet redovisade övervägandena och förslagen har kommittén dels genomfört hearings med vissa organisationer, dels genomfört en rad särskilda delundersökningar, dels inhämtat material rörande förhållandena i utlandet.
Hearings har genomförts under mars, april och maj 1983 med Centralor- ganisationen SACO/SR, Kooperativa Förbundet, Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund, Sveriges Indu- striförbund, Tjänstemännens Centralorganisation och Trädgårdsnäringens Riksförbund.
Delundersökningar har genomförts av kommitténs sekretariat samt experter som har företrätt näringslivet och berörda myndigheter. Närings- livsexperterna har omfattat företrädare för industrin, jordbruket och dess olika förädlingsled, partihandeln, detaljhandeln, livsmedelshandeln, konsu- mentkooperationen samt restaurangbranschen. Myndighetsexperterna har företrätt civildepartementet, riksskatteverket, tullverket, statens jordbruks- nämnd och länsstyrelserna. Härutöver har — som ovan nämnts — en delundersökning rörande efterfråge- och konkurrenseffekter genomförts av professor Lars Persson.
Information om förhållandena i länder som tillämpar ett system med differentierad mervärdeskatt har inhämtats genom dels en enkät till svenska ambassaderna i Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederlän- derna, Storbritannien, Västtyskland och Österrike, dels studiebesök i Frankrike.
Vissa av delundersökningarna redovisas i bilagor till kommitténs betän— kande. I övrigt framgår de väsentligaste resultaten av delundersökningarna av betänkandetexten.
2. Ett system för differentierad mervärdeskatt
Kommitténs utredningsarbete har i första hand varit inriktat på att skyndsamt ta fram ett underlag för bedömning av huvudfrågan, huruvida det från administrativa, kontrolltekniska och fördelningspolitiska synpunkter är lämpligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel. Såsom framgår av betänkandets kapitel 5 — Kommitténs överväganden och förslag — har utredningsarbetet visat att de administrativa och kontrolltekniska konse- kvenserna av en differentiering framstår som avskräckande. Samtidigt är de åsyftade fördelningspolitiska effekterna av en differentiering mycket begrän- sade i förhållande till kostnaderna för åtgärden och i förhållande till andra tänkbara åtgärder. Ett fortsatt och ytterligare fördjupat utredningsarbete skulle kanske kunna ge längre gående preciseringar i fråga om effekterna av ett system med differentierad mervärdeskatt. Några nya förhållanden av betydelse för kommitténs grundläggande slutsatser bedöms dock inte kunna komma fram genom ett förlängt utredningsarbete. Med hänsyn härtill, och mot bakgrund av kravet på skyndsamhet i utredningsarbetet, har kommittén valt att nu redovisa sitt slutbetänkande.
Enligt direktiven skall kommittén utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt även om — som nu är fallet — huvudresultatet av utredningen är att någon differentiering inte bör ske. Huvuddragen i ett sådant system redovisas i det följande. Kommittén har därvid valt en utformning som så långt möjligt tillvaratar gynnsamma fördelningseffekter och som samtidigt i görligaste mån minimerar påtagliga problem av främst administrativ natur. Kommittén vill dock understryka att de administrativa och kontrolltekniska konsekvenserna av det föreslagna systemet inte har kunnat belysas i detalj under den, med hänsyn till områdets komplexitet, korta utredningstiden. I det fall den slutliga värderingen av denna fråga leder till beslut om införande av ett system med differentierad mervärdeskatt bör, enligt kommitténs mening, frågan om den tekniska utformningen av systemet göras till föremål för fortsatt och mer ingående utredning. De förslag rörande systemets allmänna utformning som kommittén redovisar bör i ett sådant fall kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta undersök- ningar.
Mot bakgrund av behovet av fortsatt utredning av vissa detaljfrågor — och med hänsyn till att den redovisade tekniska utformningen inte utgör något förstahandsförslag från kommitténs sida — har kommittén inte framlagt något författningsförslag och heller inte redovisat några beräkningar av tillkom- mande kostnader vid en differentiering av mervärdeskatten.
Kommittén vill slutligen erinra om att inte endast näringslivet utan även berörda myndigheter har behov av en relativt lång respit för att kunna utveckla nya administrativa system, rekrytera och utbilda personal m.m. innan en beslutad differentiering skulle träda i kraft.
2.1. Avgränsning av livsmedelsområdet
Konsumtionen av livsmedel i Sverige svarar för ca 20 procent av den totala privata konsumtionen, vilket motsvarar ett totalt försäljningsvärde på ca 70 miljarder kr. Härutöver tillkommer sådan försäljning av livsmedel som inte innefattas i den privata konsumtionen.
Kommittén har undersökt förutsättningarna för att sänka eller slopa mervärdeskatten på å ena sidan samtliga livsmedel, å andra sidan en avgränsad del av livsmedelsområdet.
Vid alternativet att begränsa skatteförmånen till en del av livsmedelsom- rådet uppkommer till att börja med frågan, efter vilka kriterier dessa livsmedel skall väljas ut. I kommittédirektiven nämns två sådana kriterier, nämligen anknytning till det område som omfattas av livsmedelssubventio- nerna respektive graden av bearbetning eller förädling.
Andra utgångspunkter för en snävare avgränsning av livsmedelsområdet kan givetvis också framstå som motiverade. Basen i kosthållet utgörs i stort av sådana produkter som framställs inom det svenska jordbruket — inklusive fiskerinäringen. Dessa produkter omfattas i allmänhet av de särskilda jordbruks- och fiskprisregleringarna — exempelvis kött, fläsk och charkute- rivaror, mejerivaror, fisk, spannmålsprodukter och potatis.
Ett ofta återkommande argument är att konsumtionen av näringsriktiga livsmedel bör främjas. En möjlig avgränsning skulle sålunda kunna innebära att endast de näringsriktiga produkterna gynnas av skatteförmånen.
Det fördelningspolitiska argument som främst har anförts för en differen- tiering av mervärdeskatten är att åtgärden skulle gynna barnfamiljer och hushåll med lägre inkomster. En sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle givetvis få störst fördelningseffekt om åtgärden inriktades på varor som i hög grad konsumeras av de grupper som avses gynnas.
Som ett led i försöken att finna en lämplig avgränsning av det område som kunde bli föremål för sänkt eller slopad mervärdeskatt har kommittén utformat följande fem konkreta avgränsningsalternativ, nämligen E! subventionerade livsmedel, jordbruksprisreglerade livsmedel, lågförädlade livsmedel, näringsriktiga livsmedel och livsmedel som väger tungt i barnfamiljers budget.
EICIEIEI
För vart och ett av alternativen har kommittén närmare granskat förutsätt- ningarna för avgränsningen, olika avgränsningsproblem och omfattningen av det område som under de givna förutsättningarna skulle beröras av skattereduktionen. Kommittén har vidare sökt värdera ändamålsenligheten i de olika avgränsningsalternativen.
De subventionerade livsmedlen omfattar för närvarande mjölk, ost, nöt-,
kalv- och hästkött, får- och lammkött, fläsk samt i viss utsträckning fisk. Tidigare har också mjölkpulver, mjölk som vidareförädlas till fruktyoghurt och s.k. chokladmjölk, mögelost, grädde, slaktkyckling (broiler) samt vete och råg varit subventionerade. Subventioneringen är emellertid inte knuten till varor i konsumentledet utan till varor i jordbruks- eller partihandelsle- den. Eftersom en sänkt mervärdeskatt, för att få någon priseffekt i konsumentledet, måste tillämpas på de varor som säljs till slutlig konsument, måste avgränsningen av det skattereducerade området avse de konsument- varor som till någon del innehåller en subventionerad produkt.
Avgränsningen med avseende på subventionerade varor kan tänkas förenas med en bestämmelse om att en subventionerad produkt till viss angiven minsta värde- eller volymmässig andel måste ingå i en vara för att denna skall omfattas av skatteförmånen. I praktiken torde sådana avväg- ningar vara oerhört svåra att tillämpa. Kommittén har mot denna bakgrund funnit att avgränsningen — i ett alternativ då skattereduktionen skulle avse subventionerade livsmedel — bör omfatta alla varor som innehåller subven- tionerade produkter. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att tillverkare vid det senare avgränsningsalternativet kan tillsätta en liten mängd subventionerad produkt i en vara som normalt inte innehåller sådan för att varan skall beläggas med lägre mervärdeskatt. Det torde mot denna bakgrund vara lämpligt att från början definiera det varuområde som i utgångsläget innehåller subventionerade produkter och därefter bibehålla denna avgränsning av det skattereducerade området utan hänsyn till eventuella förändringar i varornas sammansättning.
Om man med subventionerade livsmedel i detta sammanhang avser varor som till någon — men inte försumbar — de] innehåller nu eller tidigare subventionerade produkter, skulle avgränsningsalternativet omfatta livsme- del som svarar för 10 procent av den totala privata konsumtionen respektive ca 48 procent av livsmedelskonsumtionen. Förutom de ovan nämnda livsmedlen i mer eller mindre bearbetad form skulle avgränsningen innefatta bl.a. djupfrysta och konserverade kött- och fiskprodukter, mjöl och gryn samt vissa slags bröd.
Såvitt kommittén kunnat finna är inga särskilda fördelar att vinna med att låta en differentiering av mervärdeskatten anknyta till systemet med livsmedelssubventioner. I den mån man på vissa håll kan ha en fördel av att redan vara förtrogen med avgränsningen av det berörda sortimentet, torde detta främst gälla led som också har förhållandevis goda förutsättningar att hantera ett system med differentierad mervärdeskatt. För övrigt kan konstateras att, om en sänkning av priset på just de här berörda varorna åsyftas, detta betydligt enklare kan åstadkommas inom ramen för subven— tionssystemet än genom åtgärder på skatteområdet. Bland de varor som innefattas i begreppet subventionerade livsmedel kan visserligen finnas sådana produkter som från andra utgångspunkter kan framstå som angelägna att ytterligare gynna genom t.ex. sänkt beskattning. Enligt kommmitténs mening bör emellertid i så fall varuurvalet ske direkt utifrån dessa andra utgångspunkter och inte via en anknytning till subventionssystemet.
Beträffande jordbruksprisreglerade livsmedel kan noteras att jordbruks- prisregleringen — liksom systemet med livsmedelssubventioner — inte är knuten till varor i konsumentledet utan till varor i jordbrukar- eller
partileden. Jordbruksprisregleringens primära syfte är att reglera priserna på följande varor.
Vegetabilier Animalier vete, råg, korn, havre k-mjölk, industrimjölk matpotatis, fabrikspotatis grädde, smör, ost, mjölk- oljeväxtfröer pulver kokärter, bruna bönor ägg, fjäderfäkött socker nöt-, kalv- och hästkött fläsk får- och lammkött
Fisk och fiskprodukter omfattas av en särskild reglering som har likheter med jordbruksprisregleringen och kan därför föras till denna grupp.
På motsvarande sätt som för det tidigare redovisade avgränsningsalterna- tivet avseende subventionerade livsmedel kan avgränsningen till jordbruks- prisreglerade livsmedel i vissa fall innebära att varor som omfattas av skattereduktionen endast till mycket liten del innehåller en jordbrukspris- reglerad produkt. I syfte att begränsa varuområdet för sänkt eller slopad mervärdeskatt är det i och för sig tänkbart att införa vissa krav vad gäller produkternas innehåll av jordbruks— eller fiskråvaror till värde eller volym. Då släpps emellertid anknytningen till jordbruksprisregleringens varuav- gränsningar, varvid samma problem uppstår som vid konstruktion och avgränsning av vilket annat varuområde som helst.
Om de jordbruks- och fiskprisreglerade varorna skulle ligga till grund för en avgränsning kommer produktomfattningen i konsumentledet att bli förhållandevis stor. Totalt skulle området svara mot ca 15 procent av den privata konsumtionen respektive ca 78 procent av livsmedelskonsumtionen. Sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle därmed gälla för alla livsmedelsvaror med undantag för ris, renkött och vilt, grönsaker och frukt, kaffe, te och kakao samt kryddor. Bland de varor som skulle gynnas av skatteförmånen återfinns bl.a. matfett, socker, konditorivaror, choklad- och konfektyrvaror, läskedrycker och öl. Betydande skillnader föreligger sålunda mellan detta alternativ och det nedan redovisade alternativ som beaktar produkternas värde ur näringssynpunkt.
Liksom fallet är med avgränsningen subventionerade livsmedel erbjuder, enligt kommitténs mening, en avgränsning som anknyter till jordbrukspris- reglerade produkter inte några egentliga fördelar. Visserligen är man inom livsmedelsindustrin redan väl förtrogen med definitioner och tillämpningar inom varuområdet. Inom livsmedelshandeln, där avgränsningsproblemen i samband med en differentiering av mervärdeskatten torde bereda de största svårigheterna, besitter man dock normalt inte samma kunnande. I den mån en begränsning till enbart vissa lågförädlade basvaror av typ kött, mjölk, bröd och rotfrukter eftrsträvas kan uppenbarligen detta inte uppnås genom en teknisk anknytning till jordbruksprisregleringen.
Kommittén har mot denna bakgrund sökt konstruera en avgränsning till
lågförädlade varor. I motsats till vad som är fallet med alternativen subventionerade respektive jordbruksprisreglerade livsmedel har det därvid visat sig svårt att finna en objektiv grundval för avgränsningen. I realiteten uppvisar livsmedelsområdet en glidande skala från helt obearbetade till alltmer förädlade livsmedel. Det kan många gånger även vara svårt att utifrån en given varudefinition avgöra i vilken mån förädling eller bearbet- ning av en vara skett i butiken eller i tidigare led. Exempelvis på köttområdet kan gränsen mellan en obearbetad vara och en — sånär som på exempelvis uppvärmning — färdig maträtt vara flytande beroende på graden av putsning av köttdetaljen, komplettering med vissa tillbehör m.m.
Som ett beräkningsexempel har kommittén — till stor del på subjektiva grunder — gjort följande indelning av de viktigare varugrupperna inom livsmedelssortimentet i en lågförädlad och en högförädlad del. Redovisning- en omfattar här endast en exemplifiering med vissa viktigare varuslag.
Obearbetade och Högförädlade varor lågförädlade varor
Spannmål
Mjöl, gryn, ris Bröd, konditorivaror, kakmixer, makaroner etc.
Potatis Färsk potatis, potatis- Förädlade potatisprodukter såsom mjöl, potatisflingor pommes frites, konserverad färskpotatis m. m.
Socker Socker, sirap Konfektyrer, chokladvaror
Oljeväxter Matolja Margarin
Köksväxter Färska köksväxter Frysta, konserverade och
beredda köksväxter
Frukter och bär Färska och torkade frukter Frysta och konserverade frukter och bär och bär, sylt, marmelad, saft Kött och fläsk
Styckade detaljer Charkuterivaror, konserver,
färdiga rätter
Mejerivaror
Agg, mjölk, grädde, Smör, ost
filmjölk
Fisk m. m.
Färsk. saltad, torkad och Fryst och konserverad fisk rökt fisk. kokta kräftdjur
Obearbetade och Högförädlade varor lågförädlade varor
Kolonialvaror Omalt kaffe Malt kaffe, te, kakao, kryddor Såser — Samtliga produkter i varugruppen Drycker — Samtliga produkter i varugruppen
De varor som ingår i kommitténs avgränsning till lågförädlade livsmedel, inklusive obearbetade varor, svarar för ca 7 procent av den totala privata konsumtionen, respektive ca 33 procent av livsmedelskonsumtionen. Genom att någon naturlig, absolut gräns mellan låg— respektive högförädlade varor inte torde kunna fastställas är det givetvis möjligt att konstruera alternativ som omfattar såväl större som mindre andelar av det totala livsmedelssortimentet jämfört med det här redovisade exemplet.
Genom det inslag av subjektiva värderingar och generaliseringar som måste prägla varje avgränsning med hänsyn till förädlingsgrad kan avgräns- ningsproblem och meningsskiljaktigheter förutses om detta kriterium skulle läggas till grund för en skattereduktion på en del av livsmedelsområdet. Det kan också ifrågasättas i vilken utsträckning förädlingsgraden är ett mått på olika varors nödvändighets- respektive lyxkaraktär. Ädlare köttdetal jer och skaldjur torde inte kunna hänföras till annat än den lågförädlade delen av livsmedelssortimentet samtidigt som falukorv och bröd får betraktas som högförädlade varor. Kommittén ställer sig sålunda tveksam till möjligheter- na att uppnå den åsyftade effekten av en differentiering av mervärdeskatten genom att avgränsa livsmedelsområdet med hänsyn till varornas förädlings- grad.
Värdet av att på olika sätt främja konsumtionen av näringsriktiga livsmedel har betonats i olika sammanhang. Emellertid kan skilda aspekter läggas på olika produkters näringsriktighet. Å ena sidan betonar socialstyrelsen m.fl. värdet av en allsidigt sammansatt kost som bör omfatta dels s.k. basmat, dels s.k. tilläggsmat. Tilläggsmaten består av dels vegetabiliskt, dels animaliskt tillägg. Å andra sidan framförs vid olika tillfällen och från olika näringsex- perters sida att konsumtionen av vissa utpekade livsmedel bör begränsas eller undvikas. Andra livsmedel eller grupper av livsmedel utpekas ibland som speciellt nyttiga. De senare slagen av synpunkter på vissa livsmedels skadlighet eller nyttighet varierar i hög grad över tiden. Enligt kommitténs mening är den enda framkomliga vägen i det förevarande sammanhanget att ta fasta på socialstyrelsens rekommendationer om allsidighet i kosten. En avgränsning med denna utgångspunkt innebär dock att gruppen näringsrik- tiga livsmedel kommer att omfatta en stor del av livsmedelssortimentet samtidigt som avgränsningssvårigheterna i många fall är betydande.
Med utgångspunkt i rekommendationerna rörande basmat och tilläggsmat
har kommittén konstruerat ett avgränsningsalternativ som omfattar ca 14 procent av den privata konsumtionen respektive ca 70 procent av livsme- delskonsumtionen. Bland de varor som inte omfattas av det konstruerade begreppet näringsriktiga livsmedel kan bl.a. nämnas kaffe, socker, bakverk, soppor, salt och drycker. De synpunkter som ibland framförs om att konsumtionen av vissa födoämnen, t.ex. kött, borde minskas och av andra, t.ex. grönsaker, borde ökas i förhållade till vad som idag normalt är fallet kommer inte till särskilt uttryck i avgränsningsalternativet eftersom såväl kött som grönsaker ingår i den rekommenderade tilläggsmaten.
En avgränsning som omfattar drygt två tredjedelar av den totala livsmedelskonsumtionen erbjuder knappast några av de administrativa fördelar som kan vara förenade med en smal avgränsning av livsmedelsom- rådet. Det torde emellertid knappast vara möjligt att på objektiva grunder — utifrån grundsynen att ett allsidigt kostintag erfordras för att tillföra kroppen nödvändiga näringsämnen — göra en väsentligt snävare avgränsning av begreppet näringsriktiga livsmedel än den som kommittén utarbetat.
Det argument som oftast åberopas som stöd för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är att en sådan åtgärd anses gynna barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst. En åtgärd i detta syfte blir givetvis mest effektiv om den kan inriktas på de produkter som väger särskilt tungt i dessa hushållskategoriers budget. Kommittén har med utgångspunkt i material från 1978 års hushållsbudgetundersökning undersökt om det föreligger sådana skillnader i barnfamiljers respektive låginkomsttagares konsumtions- mönster gentemot övriga hushållskategorier att det skulle vara möjligt att avgränsa vissa varuområden som huvudsakligen konsumeras av de grupper som avses gynnas av en differentiering av mervärdeskatten.
I fråga om barnfamiljernas konsumtionssammansättning har kommittén kunnat konstatera att tre varugrupper genomgående konsumeras mer i barnfamiljer än i hushåll utan barn, nämligen mjölk, ost och sötsaker. Barnfamiljernas höga konsumtion av mjölk och ost kan möjligen ha samband med subventioneringen av dessa varor. Kommittén har funnit att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på enbart mjölk och ost — slopad mervärdeskatt på sötsaker har bedömts som orealistisk från andra utgångspunkter — visserligen skulle ha en fördelningspolitiskt gynnsam profil men samtidigt innebära att andra varugrupper, som också väger tungt i barnfamiljernas budget, inte skulle få del av åtgärden. För mjölk och ost finns dessutom, som tidigare nämnts, utarbetade administrativa rutiner för subventionering som är effektivare som fördelningsinstrument än en sänkt mervärdeskatt.
När det gäller möjligheterna att avgränsa livsmedelsområdet så att en differentiering av mervärdeskatten särskilt gynnar hushåll med lägre inkomst ger det tillgängliga materialet föga vägledning. Fördelningen av matinköpen på olika varugrupper synes nämligen vara förhållandevis konstant i skilda inkomstskikt. Fördelningen av inköpen på olika varianter inom en varugrupp kan givetvis tänkas variera beroende på disponibel inkomst, så att exempelvis höginkomsttagare i högre utsträckning skulle välja dyrare varuvarianter. Tillgängligt statistiskt material ger emellertid inte underlag för att belysa denna hypotes.
Kommitténs slutsats mot bakgrund av det tillgängliga materialet har sålunda blivit att det är tveksamt huruvida det går att göra någon avgränsning
av livsmedelsområdet, som innebär att barnfamiljer alternativt hushåll med lägre inkomst gynnas väsentligt mer än andra grupper av ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt. Samtidigt har kommittén konstaterat att en reducerad mervärdeskatt avseende bröd, kött, mjölk, ost, frukt och bär i och för sig skulle vara gynnsam för barnfamiljerna, eftersom dessa varugrupper väger tungt i barnfamiljernas budget. Dessa varugrupper väger emellertid tungt också i budgeten för hushåll utan barn. En differentiering av mervärdeskatten med avseende på den ovan angivna avgränsningen, vilken svarar mot ca 11 procent av den totala privata konsumtionen respektive ca 53 procent av livsmedelskonsumtionen, skulle således gynna såväl barnfamiljer som hushåll utan barn.
Som framgår av redovisningen ovan framstår inte något av de snävare avgränsningsalternativ som kommittén granskat närmare som en naturlig utgångspunkt för en differentiering av mervärdeskatten. Några kriterier som kan ligga till grund för en i någon mening objektiv avgränsning av det skattereducerade området, utöver de fem som här redovisats, har inte framkommit genom utredningsarbetet. Ett varuurval enligt de angivna kriterierna leder i flertalet fall till att en så stor andel av livsmedelssortimen- tet omfattas att det kan ifrågasättas om avgränsningen över huvud taget kan betecknas som snäv. Avgränsningsalternativet lågförädlade livsmedel omfat- tar en tredjedel av livsmedelskonsumtionen. I övrigt svarar alternativen i två fall för ca hälften och i resterande två fall för ca tre fjärdedelar av den totala konsumtionen av livsmedel.
Kommittén har givetvis också undersökt den närmare avgränsning som kan anses svara mot begreppet hela livsmedelsområdet.
Enligt livsmedelsagen (1971:511) förstås med livsmedel matvara, dryckes- vara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av vara på vilken läkemedelsförordningen (1962:701) äger tillämpning.
Livsmedelslagens definition av livsmedel omfattar således alla de varor som allmänt uppfattas som mat och dryck, inklusive spritdrycker, vin och starköl. Härutöver omfattas vissa tobaksvaror, nämligen snus och tuggtobak. Hälsokostpreparat som inte är klassade som läkemedel omfattas av livsmedelslagens definition.
Kommittén har funnit att livsmedelslagens definition i huvudsak bör kunna läggas till grund för avgränsningen av hela livsmedelsområdet i samband med överväganden rörande differentiering av mervärdeskatten. Fördelarna med anknytningen till denna lag är att den dels ger en entydig, förhållandevis enkel och officiellt sanktionerad avgränsning av begreppet livsmedel, dels synes väl överensstämma med vad som allmänt torde uppfattas som livsmedel.
I några avseenden vill kommittén dock förorda avvikelser från livsmedels- lagens definition. Enligt livsmedelslagen innefattas som nämnts vissa njutningsmedel, nämligen spritdrycker, vin, starköl, snus och tuggtobak, i begreppet livsmedel. Enligt kommitténs mening är det tveksamt om dessa varor av konsumenterna normalt uppfattas som livsmedel. Beträffande spritdrycker, vin och starköl kan erinras om att rusdrycker inte får försäljas fritt i livsmedelshandeln. Snus och tuggtobak torde knappast heller, som nämnts, allmänt uppfattas som matvaror. Det kan också synas ologiskt att i
fråga om skatteuttag behandla snus och tuggtobak annorlunda än röktobak. Kommittén vill i sammanhanget också erinra om att rusdrycker och tobaksvaror är föremål för olika åtgärder i syfte att hämma konsumtionen medan en sänkt eller slopad mervärdeskatt skulle kunna medverka till en ökad konsumtion.
Vattenledningsvatten som är avsett att drickas omfattas av livsmedelsla- gens definition av begreppet livsmedel. Vatten från vattenverk är emellertid redan befriat från mervärdeskatt i mervärdeskattelagen.
Med den här valda avgränsningen ingår, utöver konsumentvaror, även vissa råvaror och halvfabrikat som utgör livsmedel i livsmedelslagens mening. Härigenom kan i vissa fall avgränsningsproblem uppstå, t.ex. då varor som socker, stärkelse eller ättika ingår som råvaror i kemisk produktion. Enligt kommitténs mening skulle dock avgränsningsproblemen bli avsevärt större om livsmedelsbegreppet begränsades till att avse enbart konsumentvaror. Även om det i renodlade fall förhåller sig så, att vissa förpackningstyper etc. endast säljs till konsument och andra enbart till storhushåll eller industriella förbrukare, förekommer också många gränsfall där en produktvariant eller förpackningsutformning huvudsakligen avsedd för en kategori av förbrukare samtidigt, om än i mindre utsträckning, också säljs till andra kategorier.
Genom den anknytning av begreppet livsmedel till livsmedelslagens definition som här har förordats omfattar livsmedelsbegreppet endast varor — således inte tillhandahållande av tjänster. Serveringsverksamhet vid restau- ranger och andra matsalar faller därmed utanför det avgränsade området. Såsom framgår av avsnitt 2.6 har kommittén funnit att vissa administrativa skäl talar mot en skattebefrielse även för servering av maträtter. Detta bedöms dock medföra vissa konkurrensmässiga problem för restaurangbran- schen, vilka närmare utvecklas i avsnitt 3.3.
Hela livsmedelsområdet, definierat som livsmedel enligt livsmedelslagen (1971:511) utom spritdrycker, vin, starköl, snus och tuggtobak, svarar mot ca 20 procent av den totala privata konsumtionen. Samtliga tidigare redovisade snävare avgränsningsalternativ ingår i sin helhet i begreppet livsmedel enligt den här angivna definitionen.
En av grundfrågorna vid utformningen av ett system för differentierad mervärdeskatt är givetvis huruvida åtgärden bör avse hela livsmedelsområ- det eller en snävare avgränsning av detta område. Båda alternativen är förenade med olika slag av nackdelar.
Vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet minskar möjligheterna att uppnå specifika fördelningseffekter som gynnar ' barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst. Som tidigare visats föreligger emellertid även svårigheter att utforma ett snävare avgränsningsalternativ så att mer betydande effekter av detta slag uppnås.
Frågan om finansieringen av en skattereform blir också mer svårlöst ju bredare avgränsning som väljs och ju större skattereduktion som genomförs. Såsom framgår av följande avsnitt 2.3 — Finansiering av skattereformen — skulle en slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet, vid en finansie- ring inom mervärdeskattesystemets ram, erfordra en höjning av mervärde- skatten på övriga varor och tjänster från 19 till i storleksordningen 26 procent, dvs. med ca 40 procent, vilket motsvarar en höjning av mervärde—
skattepålägget från 23,46 till ca 35 procent.
Varje alternativ för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel innebär att den utgående mervärdeskatten minskar för företag som säljer livsmedel. Detta innebär inte någon kostnadsminskning för företagen eftersom all utgående mervärdeskatt, efter avdrag för ingående mervärdeskatt, skall redovisas och inbetalas till statsverket. Genom att viss tid vanligen förflyter mellan kundens betalning och den tidpunkt då inbetalning till statskassan sker, åtnjuter företagen emellertid en kredit som förbättrar likviditeten. Om den redovisade mervärdeskatten minskar i samband med en differentiering uppstår därmed en relativ likviditetsförsämring för företagen. Under vissa förhållanden kan den utgående mervärdeskatten dessutom understiga den ingående, vilket medför att statsverket kommer att återbetala differensen till företaget efter det att redovisning av mervärdeskatten lämnats. I detta fall uppstår en ännu större likviditetsförsämring, eftersom företaget under en period tvingas så att säga lämna kredit till staten och öka sin egen upplåningi bankväsendet. De här redovisade effekterna framträder med större tyngd ju mer omfattande det skattereducerade området är.
Den samlade likviditetseffekten för näringslivet av ett system med differentierad mervärdeskatt är emellertid beroende av hur en skattesänk- ning på livsmedelsområdet finansieras. Vid en finansiering inom mervärde- skattesystemets ram ökar den utgående mervärdeskatten — och även nettoredovisningen av mervärdeskatt — på andra varuområden än livsmedel och på samtliga tjänsteområden. Härigenom uppstår en likviditetsförbätt- ring för berörda företag. Totalt bör likviditetsförbättringar och likviditets- försämringar inom olika delar av näringslivet uppväga varandra. Det bör dock noteras att de företag som missgynnas i likviditetshänseende samtidigt är de som får bära den största administrativa bördan av ett system med skilda skattesatser.
Slutligen kan som ett argument mot en bred avgränsning av livsmedels- området anföras att skatteförmånen också skulle komma varor till del som allmänt uppfattas som mindre värdefulla ur näringssynpunkt eller som lyxbetonade. Det kan sålunda uppfattas som stötande att sänka eller slopa mervärdeskatten på t.ex. öl, läskedrycker, chips, konfektyrer eller lyxbeto- nade livsmedel.
Även alternativet att sänka eller slopa mervärdeskatten på ett mer begränsat urval av livsmedel är dock förenat med olika slag av nackdelar. oavsett efter vilka kriterier en sådan avgränsning sker.
En situation med olika skattesatser på skilda delar av livsmedelssortimen- tet kan väntas medföra större risker för snedvridningseffekter i konkurrens- sammanhang — med hänsyn till att olika slag av livsmedel ofta utgör nåra substitut till varandra — än vad som är fallet om avgränsningen går mellan å ena sidan livsmedel och å andra sidan icke-livsmedel. I samband med hearings har företrädare för livsmedelsindustrin anfört att de nuvarande produktskatterna på choklad och läskedrycker har medfört förändringar i konsumtionsmönstret med därav betingade effekter på sysselsättningen i berörda branscher. Motsvarande slag av effekter har förekommit till följd av de selektiva subventionerna på vissa livsmedel. Enligt kommitténs mening är det uppenbart att en snäv avgränsning av begreppet livsmedel kan leda till snedvridningar i konsumtionen med återverkningar på produktion, distribu-
tion och sysselsättning.
En snäv avgränsning av det område som berörs av en skattereducering torde också medföra betydligt större avgränsningssvårigheter än en avgräns- ning som omfattar hela livsmedelsområdet. Sådana problem har bl.a. framkommit i samband med utarbetandet av de ovan redovisade fem avgränsningsalternativen. Från skattemyndigheternas sida har anförts att den befintliga organisationen saknar erfarenhet av olika metoder för avgränsning av livsmedelsområdet. Tullmyndigheterna däremot har erfaren- het av att klassificera varor och att skilja olika varor från varandra. En möjlighet att lösa uppkommande avgränsningsproblem kunde därför vara att hänskjuta dessa till tullverkets bedömning. Tullverkets nuvarande resurser medger dock inte att verket biträder skattemyndigheterna och näringslivet i klassificeringsfrågori den utsträckning som skulle behövas om avgränsning- en skulle baseras på tulltaxan och den statistiska varuförteckningen.
Såsom närmare framgår av följande avsnitt 2.4 — Teknisk utformning av skattesystemet — förutsätter ett system för differentierad mervärdeskatt någon form av schablonförfarande i detaljhandelsledet vid beräkningen av hur den totala försäljningen fördelar sig på varuområden med olika mervärdeskatt. Sådana schablonmetoder torde i allmänhet förutsätta en viss grad av konstans i försäljningsfördelningen, marginalstrukturen etc. om avvikelsen mellan den till skattemyndigheterna redovisade och den av köparna faktiskt uttagna mervärdeskatten skall kunna hållas inom rimliga gränser. Vid en avgränsning som skär genom livsmedelssortimetet torde risken för sådana förskjutningar inom sortimentet vara större än i det fall samma — alternativt ingen — mervärdeskatt utgår på hela livsmedelsområ- det.
Som ovan redovisats har genomförda analyser av fem olika avgränsnings- alternativ visat att det ställer sig svårt att konstruera en snäv avgränsning av livsmedelsområdet som med hänsyn till tänkbara syften med en skattere- duktion framstår som meningsfull.
Genomgången av olika nackdelar visar också, enligt kommitténs mening, att en differentiering av mervärdeskatten är förenad med betydande problem, vare sig skatteförmånen tillämpas på ett snävt avgränsat sortiment eller på hela livsmedelsområdet. De redovisade problemen är givetvis av varierande tyngd och kan måhända i vissa fall motverkas genom utformning— en av skattesystemet. Vid en sammanvägning av argumenten har kommittén fäst störst avseende vid de redovisade snedvridnings- och avgränsningspro- blemen samt vid den omständigheten att en snäv avgränsning, som framstår som meningsfull mot bakgrund av syftet med skatteförmånen, synes vara svår att konstruera.
Kommittén vill således förorda att en eventuell reduktion av mervärde- skatten skall avse i princip hela livsmedelsområdet. De ovan redovisade undantagen från livsmedelslagens definition av begreppet livsmedel som kommittén förordar avser vissa njutningsmedel, som allmänt knappast torde uppfattas som livsmedel i egentlig bemärkelse.
2.2. Differentiering i sista ledet eller i samtliga led
Mervärdeskatten tas, som åskådliggörs i figur 1, ut i alla led i produktions- och/eller distributionskedjan. Den som är redovisningsskyldig för mervär— deskatt — och därmed skyldig att redovisa skatt till länsstyrelsen — skall redovisa skatt på sin egen skattepliktiga omsättning (utgående skatt) men får då göra avdrag för den mervärdeskatt som belastar förvärven för verksam- heten (ingående skatt). Mervärdeskatten på förvärven är därför en kostnad endast för den som inte har rätt till avdrag för ingående mervärdeskatt, dvs. i första hand för privata konsumenter men även för t.ex. sjukhus, skolor, militära förband, banker och försäkringsbolag.
Lantbru ka ren A
Faktura Deklaration
Utgående moms 117 Ingående moms 101) "HO Till staten (117--10=l +107
Deklaration
Mejeripro- dukter 1 400 Moms 328
Utgående moms 328 Ingående moms från A 117 Ingående moms från andra lev. 8” | +8 '|'-|| t t 328—117—8= | | s a en ( ) +203
Detaljhandlaren C
Kontantpris Deklaration
Mejeripro- Utgående moms 469 dukter 2 469 Ingående moms från B 328 Varav moms 469 Ingående moms från andra lev. 121) +12 T'll 4 —32 —-12=) r staten ( 69 8 +129 +469
Summan av den mervärdeskatt som har betalats till staten av A, B och C är 469 kronor, vilket exakt stämmer med den mervärdeskatt som C tar ut av konsumenten.
Figur I Schematisk beskrivning av mervärdeskatteuttag :" olika förädlings- och distributionsled
Den nu beskrivna mervärdeskatteprincipen innebär att sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel får en prispåverkande effekt endast när det gäller köpare som saknar rätt till avdrag för ingående mervärdeskatt på livsmedel. För att uppnå denna prispåverkande effekt skulle det alltså vara tillräckligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel vid försäljning direkt till den som anses böra få del av prissänkningen.
Det finns vissa skäl som talar för att differentieringen begränsas till det sista ledet. Den önskvärda prispåverkande effekten inträder som nämnts endast i detta led. Antalet skattskyldiga som berörs av differentieringen skulle bli mindre om åtgärden tilläts omfatta endast sista ledet än om skatten skulle differentieras i samtliga led. Det skulle också — teoretiskt sett — bli möjligt att skilja mellan konsumenter av olika slag och därmed låta skatteförmånen komma endast vissa slag av konsumenter till del, t.ex. så att försäljning till privata konsumenter skulle ske utan skatt eller med lägre skatt medan försäljning till storkök (skolor, sjukhus, militära förband m.fl.) skulle ske med normal skatt. Vid införsel till landet av livsmedel skulle tullverkets befattning med lågbeskattade eller Obeskattade livsmedel bli mycket liten, eftersom så gott som all införsel av livsmedel sker av importörer som inte är slutliga konsumenter av livsmedel. Det finns emellertid andra skäl som starkt talar mot att begränsa differentieringen till endast det sista ledet. Begreppet ”sista ledet” kan exempelvis inte utan vidare översättas till detaljhandeln. Äveni partihandeln förekommer försäljning till slutliga konsumenter, t.ex. storhushåll av olika slag. Oavsett om dessa storhushåll skulle få förvärva lågbeskattade/ Obeskattade livsmedel eller inte uppkommer svårigheter med kundklassifi- ceringen; Om partihandeln får sälja livsmedel till storhushåll utan skatt eller med låg skatt måste dessa storhushållskunder kunna skiljas från andra kunder, t.ex. detaljhandelsföretag, som skulle betala full skatt. Om storhushållen inte skulle få köpa livsmedel med förmånlig beskattning skulle vissa av dem kunna göra sina inköp i detaljhandeln, som då skulle åläggas den svåra, för att inte säga omöjliga, uppgiften att särskilja dessa kunder från andra, privata, kunder. På de områden där en kundklassificering i dag görs, t.ex. när det gäller försäljning av läkemedel, grundas klassificeringen på mycket speciella förhållanden. Erfarenheterna från dessa områden kan - därmed inte läggas till grund för att bedöma effekterna av en begränsning av differentieringen av mervärdeskatten när det gäller livsmedel till det sista ledet.
En annan nackdel med en begränsning av differentieringen till det sista ledet är att antalet negativa deklarationer — deklarationer med högre ingående än utgående mervärdeskatt — skulle öka kraftigt. Detaljhandeln skulle i en sådan situation få förvärva livsmedel med full skatt och sälja dem med låg eller utan skatt. Den ingående skatten skulle för nästan samtliga detaljhandlare med ett bredare inslag av livsmedel i sitt sortiment bli större än den utgående skatten. Mervärdeskatteenheternas systematiska kontroll- verksamhet ägnas i dag i första hand åt granskning av deklarationer som är negativa. Anledningen härtill är främst att möjligheten till utbetalning av skatt erfarenhetsmässigt lockar till försök att obehörigt få till stånd sådana utbetalningar. Ansvaret för en felaktig utbetalning läggs ofta på den utbetalande myndigheten, som anklagas för slapphet, medan ansvaret för en för låg skatteinbetalning läggs på den skattskyldige.
En beräkning av ökningen av antalet negativa deklarationer vid en differentiering av mervärdeskatten i endast det sista ledet är avhängig de antaganden som görs beträffande handelsmarginalerna, de skattereducerade varornas andel av butikernas totala omsättning, skattesänkningens storlek, hur åtgärden finansieras m.m.
Enligt beräkningar som kommittén genomfört kan antalet negativa deklarationer, vid en slopad mervärdeskatt på livsmedel i enbart sista ledet, komma att mer än fördubblas i förhållande till nuläget. Det bör därvid noteras att nuvarande antal negativa deklarationer — ca 180 000 per år — fördelar sig på ett flertal branschområden medan den nämnda ökningen i allt väsentligt skulle falla på livsmedelsdetaljhandeln.
Det bör i sammanhanget framhållas att även en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led kommer att leda till en viss ökning av antalet negativa deklarationer. Detta hänger främst samman med att ett stort antal jordbrukare skulle komma att redovisa negativ skatt, dvs. skatt att återfå. Äveni senare led — inklusive detaljhandelsledet— kan negativa deklarationer uppkomma vid en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led, nämligen i det fall ingående mervärdeskatt avseende exempelvis transporter, lokalhyra och utrustning som hänför sig till livsmedelsförsäljningen översti- ger differensen mellan utgående och ingående mervärdeskatt avseende försäljning av andra varor än livsmedel. Det kan dock antas att återbetal- ningsbeloppens storlek i dessa fall skulle bli väsentligt mindre än dem som skulle uppkomma för detaljhandeln, om differentieringen skulle begränsas till det sista ledet, och därmed skapa mindre problem för skattemyndighe- terna.
Den tidigare nämnda svårigheten att avgöra om en kund är en slutlig konsument och därmed berättigad till Obeskattade eller lågbeskattade livsmedelsinköp eller inte har utöver den praktiska aspekt som ovan berörts en mer principiell aspekt. Det är viktigt i ett generellt omsättningsskattesys- tem att de skattskyldiga på ett enkelt och tillförlitligt sätt kan avgöra om skatt skall utgå för en viss transaktion eller ej och, om skatt skall utgå, med vilket belopp. Detta avgörande bör kunna träffas på grundval av omständigheter som säljaren själv känner till, dvs. på karaktären av den vara han säljer. Vad kunden har för status eller avser att göra med en förvärvad vara bör därför inte inverka på bedömningen. I motsatt fall uppkommer praktiska problem och dessutom frågan om vem som bär ansvaret för en felaktig skatteredo- visning som grundar sig på uppgifter om kundens status som kunden har lämnat till säljaren.
Vid en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led är de varor som omfattas av skatteförmånen identifierade redan vid detaljhandlarens för- värv. Ansvaret för varuklassificieringen skulle uppdelas på flera led och kvaliteten i bedömningen borde därför bli bättre. Härigenom torde även länsstyrelsernas arbete underlättas betydligt liksom likviditetspåfrestningen i detaljhandeln begränsas.
I valet mellan en differentiering av mervärdeskatten i det sista ledet och en differentiering i samtliga led bör också följande beaktas. För tullverkets del skulle en differentiering endast i det sista ledet inte orsaka några direkta problem. Om avgränsningen av det förmånsbehandlade varuområdet görs med anknytning till tulltaxan skulle dock länsstyrelserna sannolikt försöka få
hjälp av tullmyndigheterna med varuklassificeringen.Sådan hjälp kan med befintliga resurser lämnas endast i mycket begränsad omfattning. Om differentieringen genomförs i samtliga led krävs att tulltaxan läggs till grund för varuavgränsningen eftersom även tullverket då skulle få skilja mellan förmånligt beskattade livsmedel och andra varor. Ett visst merarbete uppstår i detta läge för tullmyndigheterna, vilket givetvis ytterligare skulle begränsa utrymmet för hjälp åt länsstyrelserna.
Vid en samlad bedömning av skälen för och emot att låta differentieringen av mervärdeskatten gälla endast i det sista ledet har kommittén funnit att skälen häremot starkt överväger. Avgörande för detta ställningstagande är bl.a. de svårigheter som är förknippade med att definiera vad som menas med en konsument — ett krav som uppstår om differentieringen skulle gälla endast i sista ledet. Kommittén har således kommit till slutsatsen att en differentierad mervärdeskatt bör gälla i samtliga produktions- och handels- led.
2.3. Finansiering av skattereformen
Mervärdeskatten utgör en av de mest betydande statsfinansiella inkomstkäl- lorna. År 1983 beräknas de totala intäkterna av mervärdeskatt uppgå till ca 47 miljarder kr. eller till ca 30 procent av de totala statliga skatteintäkterna inklusive influtna lagstadgade socialavgifter. Härav svarar intäkterna av mervärdeskatt på livsmedel för ca 15 miljarder kr. eller ca 9 procent av de totala skatteintäkterna.
Vid ett totalfinansierat slopande av mervärdeskatten på hela livsmedels- området måste sålunda andra skatter eller avgifter än mervärdeskatten på livsmedel höjas så att en intäktsökning med ca 15 miljarder kr. uppkommer. Alternativt skulle åtgärden kunna finansieras genom utgiftsminskningar, t.ex. beträffande livsmedelssubventionerna eller transfereringar.
En sänkning av mervärdeskatten på livsmedel, som innebär att detta område fortfarande belastas med viss reducerad mervärdeskatt, ställer givetvis lägre krav på finansieringen. Exempelvis erfordrar en halvering av mervärdeskatten på livsmedel skattehöjningar eller andra åtgärder som ökar statsinkomsterna eller minskar statsutgifterna med ca 7 miljarder kr.
Möjligheterna att finansiera en slopad mervärdeskatt genom utgiftsminsk- ningar synes vara begränsade. De nuvarande, produktanknutna livsmedels- subventionerna uppgår till ca 3,3 miljarder kr. Ett slopande av livsmedels- subventionerna skulle sålunda endast möjliggöra en sänkning av mervärde- skatten för livsmedel med ca 4 procentenheter — från nuvarande 19 till ca 15 procent. Denna möjlighet behandlas vidare i kapitel 4.
Bland andra statsutgifter som är av sådan storleksordning att de av detta skäl kan komma i fråga som finansieringskälla för en slopad mervärdeskatt på livsmedel märks främst de sociala transfereringarna. En sänkning eller ett slopande av sådana transfereringar skulle emellertid stå i strid med det fördelningspolitiska syfte som är det främsta skälet för en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Kommittén har mot denna bakgrund inte funnit anledning att vidare överväga möjligheten att finansiera en differen- tiering av mervärdeskatten genom sänkta eller slopade transfereringar.
Möjligheterna att finansiera den eventuella skatteförändringen torde sålunda få sökas inom området skatter och avgifter. Valet står härvidlag i första hand mellan de skatter och avgifter som belastar företagen och de som belastar enskilda hushåll. Under den första av dessa kategorier faller bl.a. juridiska personers skatt på inkomst av rörelse m.m. samt de lagstadgade socialavgifterna. Det bör dock beaktas att även höjningar av dessa skatter och avgifter på sikt torde komma att övervältras på konsumenterna. Intäkterna av juridiska personers inkomstskatt uppgick 1983 till drygt 7 miljarder kr. En finansiering av en slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle sålunda kräva en tredubbling av denna skatt — en helt orealistisk skattenivå sett i relation till det totala överskottet i näringslivet.
Huvuddelen av de lagstiftade socialavgifterna är kopplade till speciella åtaganden såsom folkpensionerna, sjukförsäkringen och barnomsorgen. Härutöver förekommer dock även en allmän löneavgift, som under 1983 beräknas inbringa drygt 5 miljarder kr. Även i detta fall skulle en orealistisk höjning av avgiften erfordras för att finansiera mervärdeskattesänkning- en.
Mot alternativet att finansiera en sänkt mervärdeskatt på livsmedel inom ramen för beskattningen av företagen talar även det förhållandet att en sådan åtgärd skulle strida mot den nuvarande inriktningen av den allmänna ekonomiska politiken. För att komma till rätta med olika balansproblem i ekonomin krävs bl.a. att den under senare år rådande tendensen till sjunkande privata investeringar bryts och att förutsättningarna för nyinves- teringar inom framförallt produktionen förbättras. Detta kräver bl.a. att vinsterna inom företagssektorn kan återgå till eller närma sig tidigare nivåer. En skärpt beskattning av företagen skulle — åtminstone i nu rådande läge — vara oförenlig med dessa strävanden. Det kan därmed inte undvikas att finansieringen av en mervärdeskattesänkning på livsmedel i någon form och i första hand drabbar de privata hushållen.
Bland de skatter som belastar hushållen förekommer ett antal — t.ex. arvsskatt, gåvoskatt och vissa skatter på tjänster — som inbringar så obetydliga belopp att de, enligt kommitténs mening, saknar intresse i detta sammanhang. Tre skatteslag är emellertid av sådan betydelse att de närmare kan övervägas som tänkbara finansieringskällor, nämligen fysiska personers inkomstskatt, punktskatterna på varor och mervärdeskatten.
Fysiska personers statliga skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse beräknas i år uppgå till knappt 25 miljarder kr. Huvuddelen av detta belopp avser skatt på inkomst. Vid en slopad mervärdeskatt på livsmedel, finansierad genom höjd inkomstskatt, skulle denna skatt behöva höjas med drygt 60 procent. Om, såsom ett exempel, den totala inkomstskatten för en löntagare antas uppgå till 50 procent — fördelat med 30 procentenheter på kommunal skatt och 20 procentenheter på statlig skatt — skulle en 60-procentig höjning av statsskatten innebära en höjning av den totala inkomstskatten från 50 till 62 procent av den taxerade inkomsten.
Bortsett från det orealistiskai en höjning av denna storleksordning — vilket även gäller för den höjning av den statliga inkomstskatten med ca 30 procent som skulle erfordras vid en halvering av mervärdeskatten på livsmedel — vill kommittén erinra om att riksdagen nyligen tagit ställning till en förändring av inkomstskatten som går i motsatt riktning. Inkomstskatten framstår därmed
inte som någon möjlig källa till finansiering av en mervärdeskattesänk- ning.
Punktskatter utgår för närvarande på ett antal varuområden, exempelvis bensin, tobak och alkoholhaltiga drycker. En finansiering av den eventulla skatteförändringen genom punktskattehöjning på ett enstaka område skulle emellertid vara orealistisk, med hänsyn till den betydande skattehöjning som därvid skulle erfordras. Sålunda skulle exempelvis tobaksskatten behöva mer än femdubblas för att kompensera ett intäktsbortfall till följd av slopad mervärdeskatt på livsmedel. Priset på ett paket cigaretter som kostar 12 kr. skulle härigenom höjas till ca 45 kr. Inte heller en finansiering genom höjning av flera eller samtliga punktskatter ter sig som en framkomlig väg. För att öka statsinkomsterna med 15 miljarder kr. skulle således — som ett exempel — de särskilda varuskatterna, försäljningsskatten på motorfordon, tobaksskatten, skatten på spritdrycker, skatten på vin samt skatten på malt- och läskedrycker var och en behöva höjas med ca 130 procent. En sådan skattehöjning skulle kunna innebära prishöjningar på exempelvis en chokladkaka från 6 kr. till 7 kr. , en personbil från 50 000 kr. till 54 000 kr. , ett paket cigaretter från 12 kr. till 23 kr., en helbutelj brännvin från 105 kr. till 226 kr., en helbutelj lättvin från 25 kr. till 42 kr. , en burk öl klass II från 5 kr. till nära 7 kr. och en liten flaska sockerdricka från 2 kr. till ca 2:25 kr. Kommittén har inte heller kunnat finna något tidigare obeskattat varuom- råde — som t.ex. fritidsbåtar — där en skattebelastning inom det rimligas gräns skulle kunna finansiera en differentierad mervärdeskatt. Om exempelvis det totala antalet fritidsbåtar som skulle kunna bli föremål för beskattning uppskattas till 200 000 skulle varje sådan båt behöva beskattas med 75 000 kr. per år för att finansiera en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel.
Samtliga de beräkningar av erforderliga skattehöjningar, som ovan redovisats, utgår från förutsättningen att skattebasen inte skulle förändras av den höjda skatten. Denna förutsättning torde emellertid inte vara realistisk vid skattehöjningar av den storleksordning som här har nämnts. Förändring- ar i skattebasen kan uppkomma på olika sätt. En höjning av den statliga inkomstskatten med 60 procent torde sålunda påverka såväl förvärvsinten- siteten som olika former av skatteundandragande. En femdubblad tobaks- skatt skulle troligen leda till att många personer slutar röka. Vid en finansiering av skattereformen enbart genom höjda skatter på vin och spritdrycker — som skulle innebära att dessa skatter mer än tredubblades, dvs. att priset på en flaska lättvin som kostar 25 kr. skulle öka till över 50 kr. och priset på en helbutelj brännvin skulle öka från nära 105 kr. till 300 kr. — skulle påtagliga risker föreligga för att t.ex. hembränningen skulle öka. Skatten skulle sålunda i realiteten behöva höjas mer än som angivits ovan, för att uppnå den avsedda intäktsökningen, vilket i sin tur kan väntas leda till ytterligare konsumtionsminskning och skatteundandragande. De motreak- tioner som utlöses genom mycket kraftiga skattehöjningar kan sålunda innebära att den avsedda inkomstförstärkningen aldrig uppnås, hur stora skattehöjningarna än görs. Det framstår mot denna bakgrund som nödvän- digt att finansiera en differentiering av mervärdeskatten genom skattehöj- ningar på områden där en mer begränsad höjning är tillräcklig för att uppnå den avsedda effekten. Även i sådana fall kan dock motreaktioner påräknas och konkurrensförhållanden komma att förskjutas i icke önskad riktning.
Den inkomstkälla av betydelse som kvarstår som tänkbart finansierings- alternativ är således mervärdeskatten. Enligt kommitténs direktiv utgör _också mervärdeskatten det alternativ som bör prövas i första hand för att finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Såsom framgår av avsnitt 3.1 kan en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel finansieras genom att mervärdeskatteuttaget på andra varor och tjänster än livsmedel höjs från nuvarande 19 till ca 26 procent. Vid ett system där mervärdeskatten på livsmedel skulle utgå med hälften av den normala skattesatsen skulle dessa skatteuttag uppgå till ca 11 respektive ca 22 procent.
En höjning av den normala mervärdeskatten från 19 till ca 26 procent — som innebär att mervärdeskattepålägget ökar från 23,46 till ca 35 procent — medför prishöjningar på samtliga varor utom livsmedel med ca 9 procent och på tjänster som faller under den s.k. 60-procentsregeln med ca 4,8 procent. Exempelvis skulle prishöjningarna kunna innebära att en kostym som kostar 800 kr. skulle höjas till 872 kr., att en förpackning blöjor som kostar 40 kr. skulle höjas till 43:60, att ett barnplagg som kostar 100 kr. skulle höjas till 109 kr. och att en restaurangmåltid — där reducerad mervärdeskatt gäller — som kostar 80 kr. skulle höjas till 83:85. Prissänkningarna på livsmedel till följd av skattesänkningen äts således upp av prishöjningar på andra varu- och tjänsteområden. På sikt blir därmed den allmänna genomsnittliga konsu- mentprisnivån oförändrad.
Det är givetvis möjligt att konstruera ett system där en mer begränsad höjning av mervärdeskatten på icke-livsmedel kombineras med andra finansieringskällor. Såsom framgår av avsnitt 3.1 skulle exempelvis en slopad mervärdeskatt på livsmedel kunna finansieras genom att mervärdeskatten på övriga varor och tjänster höjs från 19 till ca 24 procent samtidigt som samtliga livsmedelssubventioner slopas. Detta skulle dock bl.a. innebära att priset på en liter mjölk höjdes från nuvarande ca 3:60 kr. till ca 4:60 kr. Om höjningen av mervärdeskatten på icke-livsmedel kombineras med ett slopande av livsmedelssubventionerna avseende samtliga nu subventionerade varor, utom mjölk, skulle den normala mervärdeskattesatsen behöva höjas från 19 till ca 25 procent. Höjningen av den normala skattesatsen skulle i detta alternativ sålunda bli i stort densamma som vid en finansiering helt inom mervärdeskattesystemets ram.
På motsvarande sätt kan kombinationer tänkas där mervärdeskatten på andra varor och tjänster än livsmedel höjs och höjningar samtidigt genomförs avseende t.ex. olika punktskatter. Om höjningarna av dessa övriga skatter skall begränsas till vad som kan anses rimligt torde emellertid —i likhet med vad som är fallet vid en kombination med slopade livsmedelssubventioner — ändå en höjning av den normala mervärdeskatten erfordras som inte avsevärt avviker från alternativet med total finansiering inom mervärdeskattesyste- mets ram. Kommittén har därför efter en samlad bedömning av olika finansieringsalternativ, som närmare redogörs för i kapitel 5, stannat för att en eventuell sänkning av mervärdeskatten på livsmedel finansieras genom en höjd mervärdeskatt på alla andra mervärdeskattepliktiga varor och tjänster.
2.4. Teknisk utformning av skattesystemet
Enligt tidigare redovisade ställningstaganden har kommittén kommit fram till att en lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel bör omfatta samtliga led i tillverknings- och distributionskedjan. Samtidigt skall företag som i yrkesmässig verksamhet omsätter livsmedel ha full avdragsrätt för skatt som avser förvärv för verksamheten.
En lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medför att nuvarande system för redovisning och uppbörd av skatt måste ändras i flera hänseenden. Avsikten med detta avsnitt är atti huvudsak klarlägga vilka förändringar som blir nödvändiga.
Den som är skattskyldig till mervärdeskatt är också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Detaljhandeln har undantagits från faktureringsskyldigheten. Detta beror på detaljhandelns speciella förhållanden. Försäljningen där sker nästan uteslutande över disk och — åtminstone i dagligvaruhandeln — mot kontant betalning. Dessutom är så gott som samtliga kunder konsumenter, dvs. inte redovisningsskyldiga till mervärdeskatt, och saknar därför behov av att få mervärdeskatten särdebi- terad. ,
Nära nog all yrkesmässig omsättning av skattepliktiga tjänster omfattas av faktureringsskyldigheten. Detta innebär att tjänstens innehåll kan utläsas av en faktura eller av underlag för densamma. Detta skapar möjligheter att i efterhand kontrollera korrektheten i skatteuttaget. Sådan kontroll ställer sig dock svårare i detaljhandeln. Sålänge omsättningen med smärre marginella undantag i sin helhet varit skattepliktig har detta förhållande haft relativt liten betydelse ur kontrollsynpunkt. Härtill kommer att detaljhandeln när det gäller skattefria dagstidningar arbetar med en enda leverantör. Övrig skattefri omsättning inom livsmedelsdetaljhandeln avser i dagsläget främst intäkter av tips och penninglotter.
En ytterligare differentiering av beskattningen av livsmedelsdetaljhan- delns omsättning skulle medföra att betydligt större krav än tidigare måste ställas på löpande uppdelning av omsättningen på olika varugrupper. En särregistrering i kassan förutsätter dock att företagen har tillgång till kassaregister med två eller flera räkneverk. En sådan investering kommer emellertid knappast att kunna bäras av mindre enheter. I vissa andra fall — t.ex. torghandel — saknas över huvud taget möjligheter att utnyttja mer avancerad kassaregisterutrustning. Det är därför nödvändigt att mindre företag — vid en eventuell reduktion av mervärdeskatten på livsmedel — ges möjlighet att tillämpa en indirekt metod för redovisning av skatt, vilken innebär att omsättning och skatt schablonmässigt räknas fram med utgångs- punkt i varuinköpen.
En lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medför knappast några redovisningsmässiga problem i tidigare led än detaljhandelsledet. Dessa tidigare led omfattas av faktureringsskyldigheten. Nuvarande deklarations- och uppbördsförfarande påverkas därför inte.
För närvarande redovisas mervärdeskatt enligt faktureringsmetoden, bokslutsmetoden eller kontantmetoden. Som huvudprincip gäller att redo- visningsskyldigheten inträder när affärshändelse, genom vilken skattskyldig- het har inträtt, enligt god redovisningssed bokförs eller borde ha bokförts.
Motsvarande gäller tidpunkten för rätt till avdrag för skatt på förvärv för verksamheten.
Enligt bokföringslagen kan bokföringen av obetalda fakturor ske antingen löpande eller vid räkenskapsårets slut. Till följd härav kan en räkenskaps- enlig redovisning av mervärdeskatt fullgöras enligt antingen faktureringsme— toden eller bokslutsmetoden. De båda redovisningsmetoderna skiljer sig från varandra såtillvida att man enligt faktureringsmetoden skall redovisa mervärdeskatt på obetalda fakturor löpande under året, medan bokslutsme- toden innebär att man under beskattningsåret grundar mervärdeskatteredo- visningen enbart på kontanta in- och utbetalningar.
Företag som tillämpar bokslutsmetoden skall för den sista redovisnings- perioden under året redovisa skatt även på utestående obetalda fakturor. Vid kontantaffärer gäller för båda metoderna att redovisningsskyldigheten inträder vid betalningen. Den renodlade kontantmetoden var före den 1 januari 1981 huvudmetod, men får numera efter dispens endast tillämpas av företag för vilka en övergång till fakturerings- eller bokslutsmetod skulle innebära betydande likviditetsproblem. Mervärdeskatteutredningen har i sitt senaste delbetänkande (Ds Fi 1983:10) föreslagit att kontantmetoden avskaffas.
Vid en differentiering av mervärdeskatten kan två alternativa metoder för beräkning av underlag för beskattning bli aktuella för detaljhandelns del, nämligen den direkta metoden respektive den indirekta metoden. Den direkta metoden förutsätter att omsättningen i kassaregister delas upp på varor med lägre eller slopad mervärdeskatt respektive full skatt. En förutsättning härför är att varorna märks på ett sådant sätt att kassaperso- nalen kan göra en uppdelning i samband med registreringen av varje vara.
För varje affärsdag erhålls på detta sätt en totalsumma för omsättning inklusive skatt av fullbeskattade varor och en totalsumma, också inklusive skatt, för varor med reducerad skatt eller slopad skatt. Skatten räknas sedan ut som procentuella andelar av dessa totalsummor.
Enligt 5 % bokföringslagen skall för varje affärshändelse finnas en verifikation. För likartade affärshändelser får vid kontant försäljning av varor och tjänster gemensam verifikation användas för inbetalningar under en dag och enskild verifikation får utgöras av kontrollremsa från kassaap- parat, kassarapport eller annan handling som anger summan av erhållna betalningar. Vidare har departementschefen i förarbetena till bokföringsla- gen yttrat (prop. 1975 :104, sid 159) att större företag, som använder kassaapparater, inte behöver ha tömningskvitton eller kontrollremsor som verifikationer.0m kassarapport upprättas utgör denna verifikation. Behov föreligger då inte av att arkivera kontrollremsor. Bokföringsnämnden har i ett fall som svar på en fråga uttalat att behovet av arkivering av kontrollremsor får fastställas med hänsyn till de interna kontrollkraven i företaget.
En differentiering av mervärdeskatten för livsmedelsdetaljhandeln med- för att en delvis ny situation uppkommer. Större krav måste ställas på underlaget för redovisningen. Det bör därför övervägas om i en sådan situation särskilda bestämmelser måste tas in i mervärdeskattelagen eller om
det är tillfyllest att bokföringsnämnden ser över tidigare lämnade anvisningar och svar.
Den direkta metoden är ingen ny redovisningsmetod vid sidan av fakturerings- och bokslutsmetoderna. Den berör enbart redovisningen av utgående skatt och tillämpas vid kontantaffärer på samma sätt i båda metoderna.
Den som inte kan dela upp omsättningen med hjälp av kassaregister är hänvisad till att tillämpa den indirekta redovisningsmetoden. Denna innebär, som tidigare nämnts, att uppdelning av omsättningen i olika varugrupper sker med utgångspunkt i gjorda varuinköp. Metoden återfinns inte i nuvarande mervärdeskattelag.
Även vid tillämpning av indirekt metod registreras i normalfallet all omsättning i någon form av kassaregister. Undantag från denna regel gäller bl.a. för torghandel och liknande försäljningsformer. Priserna inkluderar dock olika påslag för mervärdeskatt eftersom varusortimentet rymmer varor med såväl reducerade som oreducerade beskattningsvärden. Man kan gå till väga på olika sätt för att med ledning av varuinköpen fördela omsättningen på aktuella skattesatser. Ett sätt är att via varuinköpen räkna fram den del av omsättningen som är obeskattad eller har lägre skattebelastning. Sålunda erhållen summa subtraheras från totalomsättningen enligt kassaregistret, varefter den fullbeskattade omsättningen erhålls som en saldopost.
Metoden illustreras nedan med hjälp av ett exempel. Av praktiska skäl baseras exemplet på förutsättningen att mervärdeskatten slopas för livsme- del.
Exempel
Förutsättningar:
Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. skatt Varuinköp — moms 0 % 2 500 000 kr. exkl. " Varuinköp — moms 23,46 % 1 000 000 kr. ” " Ingående lager — moms 0 % 50 000 kr. ” ” Ingående lager — moms 23,46 % 100 000 kr. ” " Utgående lager — moms 0 % 60 000 kr. " " Utgående lager — moms 23,46 % 90 000 kr. ” " Handelsmarginal livsmedel 20 % Handelsmarginal övriga varor 33,9 %
Beräkning av skattepliktig och skattefri omsättning samt skatt:
Varuinköp — moms 0 % 2 500 000 kr. exkl. skatt Ingående lager — moms 0 % + 50 000 kr. " " Utgående lager — moms 0 % — 60 000 kr. " ” Sålda varor anskaffningskostnad 2 490 000 kr. exkl. skatt Omsättning — moms 0 % (2 490 000 x 1,25) 3 112 500 kr. " " Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. skatt Omsättning — moms 0 % —3 112 500 kr. exkl. '” Omsättning — moms 23,46 % 1 887 500 kr. inkl. skatt Utgående mervärdeskatt (19 % x 1 887 500) A 358 625 kr.
1Handelsmarginalen för övriga varor utgör exakt 33,9385 procent. I be— räkningarna har denna siffra använts för att få fram samma resultat med båda metoderna. Siffran 1,51 är i själva verket 1,5137375 och har beräknats på följan- de sätt:
100 — 33,93835 = = 66,06165 ; 100 : 66,06165 = = 1,5137375
Det är naturligtvis även möjligt att räkna fram den skattepliktiga delen av omsättningen med hjälp av inköpen av varor med oreducerade beskattnings- värden.l Denna uträkning ser ut på följande sätt:
Beräkning av skattepliktig omsättning samt skatt:
Varuinköp — moms 23,46 % 1 000 000 kr. exkl. skatt Ingående lager — moms 23,46 % + 100 000 kr. ” " Utgående lager — moms 23,46 % — 90 000 kr. ” " Sålda varors anskaffningskostnad ] 010 000 kr. exkl. skatt Omsättning — moms 23,46 % (1 010 000 x 1,51) 1 528 875 kr. ” ” Tillkommer mervärdeskatt 23,46 % (23,46 % x 1 528 875) + 358 625 kr. Skattepliktig omsättning ] 887 500 kr. inkl. skatt
Ovanstående exempel ger dock en något förenklad bild av metoden. Detta sammanhänger delvis med att siffrorna avser helt räkenskapsår. Det förutsätts också i exemplet att storleken av ingående och utgående varulager är känd för olika varugrupper. Dessutom har uppdelning skett av varuinkö- pen på skattesatser.
Varulager inventeras normalt sett en gång per år, medan skatt redovisas sex gånger per år. Utan periodvis inventering är det inte möjligt att bestämma anskaffningsvärdet för sålda varor. I sådant fall utvisar den löpande bokföringen endast anskaffningsvärdet för köpta varor. För den händelse varulagrets storlek varierar under räkenskapsåret, leder detta till att skatteredovisningen för redovisningsperioder som avser del av räken- skapsåret blir mindre exakt.
Den indirekta redovisningsmetoden förutsätter att de skattskyldiga i sin bokföring lägger upp flera varukonton, ett för varje skattesats. Någon sådan skyldighet föreligger inte idag. Denna uppdelning bör dessutom bli obligatorisk för samtliga skattskyldiga som omsätter livsmedel i detaljhan- delsrörelse, dvs. även för företag som tillämpar direkt metod. Skälen härför utvecklas nedan.
Det får förutsättas att de företag som vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten skall redovisa enligt indirekt metod saknar möjlighet att i kassan dela upp omsättningen på olika skattesatser. En konsekvens av detta är att de inte ens för helt räkenskapsår med ledning av bokföringen kan avgöra hur bruttovinsten fördelar sig på varugrupper med olika skattesats. Däremot ger bokföringen upplysning om hur stor bruttovinsten är för samtliga varor.
Genomsnittliga handelsmarginaler för olika varugrupper måste därför bestämmas på annat sätt när omsättning hänförlig till olika skattesatser skall beräknas. En möjlighet är att låta det enskilda företaget uppskatta de egna genomsnittliga handelsmarginalerna för olika varugrupper med ledning av marknadskännedom, prislistor och egna inköpskostnader. Ett annat alter- nativ är att beskattningsmyndigheten utifrån tillgänglig statistik — i beskatt- ningshänseende — fastställer koefficienter som uttryck för marginalen för olika varugrupper. Gemensamt för båda alternativen är att de ger låg
precision i redovisningen och viss godtycklighet i beskattningen. Avsikten med nedanstående exempel är att illustrera detta förhållande.
Exempel
Förutsättningar:
Omsättning av livsmedel — moms 0 % 4 000 000 kr. Omsättning av andra varor — moms 23,46 % 1 000 000 kr. Handelsmarginal livsmedel 20 % Handelsmarginal andra varor 34 % Mervärdeskatt 23,46 % x 1 000 000 234 600 kr.
Den skattskyldige har tillstånd att använda indirekt metod. Gentemot skattemyndigheterna hävdar han att bruttovinsten på livsmedel är 22 procent. Totalomsättningen är 5 234 600 kr. Eftersom omsättningen beräk- nas med ledning av varuinköpen uppnås följande resultat.
Exempel
Varuinköp av livsmedel 80 % x 4 000 000 3 200 000 kr. Till skattemyndigheten uppgivet pålägg för handelsmarginal 28,2 % x 3 200 000 902 563 kr. Summa 4 102 563 kr. Skattepliktig omsättning (5 234 600 — 4 102 563) 1 132 037 kr. Mervärdeskatt 19 % x 1 132 037 215 087 kr. ”Vinst" (234 600 — 215 087) 19 513 kr.
Exemplet innebär att den skattskyldige genom att uppge 2 procentenheter för hög handelsmarginal på livsmedel kommer att betala 19 513 kr. mindre i mervärdeskatt än han borde göra. Under i övrigt lika förhållanden kommer motsvarande ökning av företagets redovisade vinst att belastas med inkomstskatt. varför det allmänna vid exempelvis 50 procents marginalskatt i realiteten förlorar endast hälften av det undandragna beloppet 19 513 kr.. i vissa fall minskat med arbetsgivaravgift. I praktiken skapar emellertid den härigenom uppkomna vinstökningen ett utrymme för kostnadsökningar — t.ex. försåljningsfrämjande åtgärder — som ur konkurrenssynpunkt gynnar företaget på ett otillbörligt sätt i förhållande till konkurrentföretag som lojalt följer gällande bestämmelser.
Som en konsekvens av den felaktigt redovisade genomsnittliga handels- marginalen för livsmedel sjunker samtidigt handelsmarginalen på det övriga sortimentet från 34 procent till 28 procent eller med 6 procentenheter. En ändring av handelsmarginalen med någon enstaka procentenhet torde ytterst Sällan kunna leda till att beskattningsmyndighet kan ändra beskattningen med bestående effekt i överinstanserna.
Däremot är nedgången i storleken på handelsmarginalen för övriga varor så stor att en eventuell process kan bli framgångsrik för beskattningsmyn-
digheterna. Detta kan också sägas visa att utrymmet för manipulationer trots allt är relativt begränsat. Möjligheterna att utnyttja metoden på ett otillbörligt sätt ökar dock vid högre andel av skattepliktiga varor i sortimentet.
Om i exemplet den skattskyldige eller beskattningsmyndigheten gjort en uppskattning av handelsmarginalen för livsmedel som varit för låg, hade den skattskyldige i stället fått betala in för hög mervärdeskatt. Staten hade då gjort en orättmätig vinst och den skattskyldige en förlust.
En slopad eller reducerad mervärdeskatt på livsmedel leder således till att precisionen i redovisningen minskar och att godtyckligheten i beskattningen ökar. Denna oundvikliga konsekvens av en differentiering av mervärdeskat- ten kan utfalla såväl till den skattskyldiges fördel som till hans nackdel, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.
Av de uppgifter kommittén inhämtat om erfarenheterna i nio europeiska länder av system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel framgår att flera länder endast tillåter att den indirekta metoden tillämpas av en begränsad krets skattskyldiga. Avgränsning sker med hänsyn till bransch, företagsform, omsättning, livsmedlens andel av totalomsättningen och det enskilda företagets möjlighet att löpande registrera försäljningen på olika skattesatser. Inget land tillämpar dock samtliga dessa kriterier.
Till att börja med kan konstateras att medgivande att tillämpa indirekt metod, med hänsyn till metodens godtycklighet, bör begränsas till fall där starka skäl härför föreligger. Den indirekta metoden bör sålunda av naturliga skäl endast få tillämpas av skattskyldiga som omsätter livsmedel i detaljhan- delsrörelse.
Den bristande precisionen och godtyckligheten kan också åberopas för att sätta en gräns så att en skattskyldig vars totalomsättning överstiger denna gräns inte får använda sig av den indirekta metoden. En sådan gräns innebär dock att skattskyldiga med för hög totalomsättning tvingas redovisa enligt direkt metod med hjälp av speciella kassaregister. Härigenom försimras lönsamheten i rörelsen. Detta sammanhänger med att en investering i kassaregisterutrustning med tillräcklig kapacitet är kostsam. Ju lägre gränsen sätts desto fler företag berörs av dessa effekter. En bedömning av handelns totala kostnader för anskaffning av ny kassautrustning i samband med en differentiering av mervärdeskatten redovisas i avsnitt 2.6.
För vissa skattskyldiga är omsättningen en dålig och kanske direkt missvisande måttstock på verksamhetens omfattning. Detta gäller bl.a. kooperativa företag och andra mångfilialföretag, för vilka redovisningen av skatt är gemensam för åtskilliga försäljningsställen. Detta innebär att den enskilda butiksenheten kan vara så liten att den omöjligen kan bära den kostnad som är förenlig med en investering i en modern kassaregisterutrust- ning.
Om en omsättningsgräns införs bör denna inte sättas lägre än till 5 milj. kr. Drygt hälften av detaljhandelsföretagen kommer då att ha möjlighet att välja indirekt metod. I så fall måste företag vars omsättning något överstiger gränsen få möjlighet att genom dispens under en övergångsperiod få tilämpa indirekt redovisningsmetod. Det är också nödvändigt att skapa möjlighet att dispensvägen ge skattskyldiga, vars verksamhet omfattar flera mindre butiksenheter, rätt att tillämpa indirekt metod.
De handelsmarginaler, som enligt den indirekta metoden ligger till grund för beräkningen av den totala omsättningens fördelning på olika skattesatser, kan fastställas på två alternativa sätt. Såsom närmare utvecklas i följande avsnitt 2.5 skulle metoden att låta en myndighet fastställa generella, normerande marginaler för olika delar av livsmedelssortimentet stå i strid med samhällets allmänna strävanden på konkurrenspolitikens område. Den enda framkomliga vägen torde därmed vara att låta de skattskyldiga själva räkna fram genomsnittliga handelsmarginaler för dels skattpliktiga, dels skattefria eller reduceringsberättigade varor. Dessa beräkningar kan grunda sig på leverantörsfakturor och uppgifter i prislistor. Det bör ankomma på riksskatteverket att utarbeta hjälpmedel för detta ändamål.
För att beskattningsmyndigheten skall ha möjlighet att bedöma skälighe- ten i dessa beräkningar är det emellertid erforderligt att samtliga företag som omsätter livsmedel i detaljhandelsledet — även företag som tillämpar direkt metod — åläggs att i bokföringen lägga upp flera varukonton, ett för varje skattesats. Bestämmelser härom bör tas in i mervärdeskattelagen.
Det är i flertalet fall orealistiskt att begära att företagen skall inventera sina varulager varannan månad. Utan inventering kommer dock beräkningen av omsättningen, som tidigare nämnts, att ske utifrån anskaffningskostnaden för köpta och inte för sålda varor. Omsättningssiffran blir därför missvisande så snart lagerförändringar skett. Detta kan dock korrigeras i samband med en årsvis avstämning. Med hänsyn till den godtycklighet som metoden i sig medför bör en bristande exakthet i den löpande redovisningen kunna accepteras.
Omsättningens fördelning på olika skattesatser bör därför i den löpande redovisningen beräknas genom att inköpsvärdena enligt de olika varukon- tona multipliceras med en av företaget beräknad koefficient som motsvarar handelsmarginalen _ utan justering för lagerförändringar. Det sålunda beräknade försäljningsvärdet avseende den ena av skattesatserna subtrahe- ras därvid från den faktiska totalomsättningen, varigenom ett värde för försäljningen till den andra av skattesatserna erhålls.
I vissa fall kan denna metod emellertid leda till orimliga konsekvenser — t.ex. då varuinköpen under perioden överstiger den totala försäljningen. En sådan situation kan exempelvis uppkomma för företag med stora säsongva- riationer i försäljningen, t.ex. s.k. sommarbutiker. Vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten måste denna typ av problem-lösas genom tillämpningsföreskrifter och/eller dispensmöjligheter.
För skattskyldiga som tillämpar bokslutsmetoden kommer beräkningen för redovisningsperiod, som avser del av räkenskapsår, att ske med ledning av under perioden betalade inköp. Även denna missvisning bör kunna accepteras.
En löpande skatteredovisning under året, som inte beaktar lagerföränd- ringar, förutsätter dock att skattskyldiga som tillämpar indirekt metod åläggs att avge en tilläggsdeklaration. Denna tilläggsdeklaration bör omfatta en avstämning av periodredovisningarna mot räkenskaperna för helt räken- skapsår.
En tilläggsdeklaration kan utformas i enlighet med följande modell.
1. Totalomsättning enligt räkenskaperna Avgår: 2. Dagstidningar 3. Provisionsintäkter m. m. 4. Justerad omsättning 5. Anskaffningskostnaden för sålda livsmedel 6. Anskaffningskostnaden för övriga varor 7. Koefficient — livsmedel 8. Koefficient — övriga varor 9; Omsättning — livsmedel (rad 5 x rad 7) 10. Omsättning — övriga varor (rad 4 ./. rad 9) 11. Skatt på livsmedel (rad 9 x skattesats)
12. Skatt på övriga varor (rad 10 x skattesats) 13. Total utgående skatt på räkenskapsårets varuförsäljning (rad 11 + rad 12) 14. Utgående skatt enl. perioddeklarationer 15. Skatt att betala eller återfå (rad 13 J. rad 14)
Den svenska mervärdeskatten är i princip uppbyggd som ett system i vilket under varje redovisningsperiod förekommande affärshändelser beskattas definitivt. Någon preliminär uppbörd finns för närvarande inte utan varje deklaration är definitiv.
Den indirekta metoden innebär att denna ordning bryts. Företagare som tillämpar metoden kommer i normalfallet att lämna sex preliminära perioddeklarationer. I samband med bokslutet upprättas en tilläggsdeklara- tion som blir slutlig.
Det förhållandet att perioddeklarationerna för skattskyldiga som tillämpar indirekt metod blir preliminära påverkar utformningen av bestämmelserna om skattetillägg. Frågan om utformningen av dessa bestämmelser bör enligt kommitténs mening utredas i särskild ordning innan ett eventuellt system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel införs.
21.5. Administrativa konsekvenser för statsförvaltningen
De administrativa konsekvenserna för statsförvaltningen av ett system med differentierad mervärdeskatt är till en del avhängiga utformningen av systemet. Som tidigare redovisats har kommittén vid utformningen av systemet sökt undvika negativa konsekvenser för bl.a. statsförvaltningen så långt detta varit möjligt. Mot denna bakgrund föreslås reduktionen av mervärdeskatten gälla för i stort sett hela livsmedelsområdet och i samtliga förädlings- och distributionsled. Utformningen av ett system för differentie- rad mervärdeskatt innebär emellertid avvägningar, där varje alternativ är förenat med vissa negativa konsekvenser. Härtill kommer sådana negativa effekter som är en följd av varje system för differentierad mervärdeskatt.
Kommittén har genom en särskild delundersökning studerat konsekvenser i skilda avseenden av olika system för differentiering av mervärdeskatten — med avseende på såväl statsförvaltningen som näringslivet. Resultaten av delundersökningen redovisas i bilaga 3. I föreliggande avsnitt sammanfattas
administrativa konsekvenser för statsförvaltningen av det alternativ för utformningen av en differentierad mervärdeskatt som utgör kommitténs förslag.
De administrativa konsekvenserna för statsförvaltningen sammanhänger i stor utsträckning med de kontrollproblem som redovisas i följande avsnitt 2.7. Detta innebär bl.a. att de administrativa förändringar i form av ändrade rutiner, utökade resursanspråk m.m. som följer av en systemförändring inte alltid kan preciseras i detalj utan ofta är en fråga om ambitionsnivå ifråga om kontroll, rättssäkerhet och likabehandling av skattskyldiga.
Inledningsvis kan konstateras att mervärdeskatten, i dess nuvarande utformning, är en i jämförelse med andra skatteformer väl fungerande skatt. I synnerhet i jämförelse med inkomstskatten framstår de administrativa fördelarna med mervärdeskattesystemet som påtagliga. Administrationen av mervärdeskatten, vid skatteförvaltningens mervärdeskatteenheter, beräk- nas ta i anspråk ungefär en tiondel av de resurser som administrationen av inkomstskatten kräver. Härtill kommer att verksamheten vid skattedomsto- larna till helt övervägande del har avseende på inkomst- och förmögenhets— taxeringen. Häremot skall ställas att statens och kommunernas intäkter genom inkomstbeskattningen inte uppgår till mer än knappt tre gånger det belopp som inflyter genom mervärdeskatten. Mervärdeskatten torde där- med kunna karakteriseras som ett ur administrativ synpunkt effektivt skattesystem. Det framstår således som angeläget att bibehålla de fördelar som är förenade med denna skatt och att, i den mån förändringar i skattesystemet övervägs, utforma dessa på ett sådant sätt att systemet snarare förenklas än kompliceras. De grundläggande kraven för att mervärdeskattesystemet skall fungera väl är en generell beskattning, en generell avdragsrätt och en enhetlig beskattning.
Vid en differentierad mervärdeskatt krävs att den skattskyldige redovisar sin försäljning uppdelad på de olika skattesatserna. Den som är skattskyldig till mervärdeskatt är normalt också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Härigenom erhålls ett underlag för uppdelning av försäljningen på skattesatser. Detaljhandeln har emellertid undantagits från faktureringsskyldigheten och måste därmed basera sin redovisning av försäljningen i olika skattesatser på annat underlag. I princip ger viss teknisk utrustning, som närmare beskrivs i följande avsnitt 2.6, möjlighet till sådan uppdelning. En differentiering av mervärdeskatten torde emellertid förut- sätta att en ansenlig del av livsmedelshandeln — som inte förfogar över sådan teknisk utrustning — får möjlighet att redovisa mervärdeskatt enligt den indirekta metod, eller schablonmetod, som har beskrivits i avsnitt 2.4.
Ett av de praktiska problem som är förenat med den indirekta metoden är som tidigare nämnts fastställandet av handelsmarginalen. I princip kan här två tillvägagångssätt tänkas. Antingen får den skattskyldige själv ange sin tillämpade handelsmarginal eller också utfärdas normer för beräkningen av handelsmarginal.
I det första fallet uppstår problem för statsförvaltningen främst i samband med kontrollen av att angivna handelsmarginaler är korrekta. En avvikelse mellan redovisad och faktiskt uppnådd handelsmarginal kan antingen innebära att en skattskyldig detaljhandlare får redovisa mervärdeskatt för ett högre belopp än den faktiska försäljningen eller att han kan behålla en del av
den mervärdeskatt han tagit ut av konsumenterna. I det senare fallet kan den vinst som företagaren redovisar till inkomstbeskattning öka, men det är givetvis också möjligt att använda den uppkomna differensen till exempelvis marknadsföringsåtgärder, vilket kan ge vederbörande en otillbörlig konkur- rensfördel i förhållande till andra företag. Vare sig differensen mellan redovisade och faktiska handelsmarginaler är positiv eller negativ måste emellertid detta slag av aWikelser i skatteredovisningen anses strida mot de krav på rättssäkerhet, likabehandling och exakthet i samband med beskatt- ning som i övrigt präglar skatteväsendet i vårt land. Höga krav måste därmed ställas på kontrollen av handelsmarginalerna om de skattskyldiga själva skall beräkna och redovisa dessa.
Skattemyndigheterna torde med nuvarande administration helt sakna möjligheter att genomföra mätningar av faktiskt uttagna handelsmarginaler. Erfarenhet inom statsförvaltningen av marginalmätningar finns endast hos statens pris- och kartellnämnd (SPK), som vid olika tillfällen genomfört marginalundersökningar på riksnivå och vissa utvalda orter. Enligt SPKs erfarenheter är marginalmätningar— med de krav på noggrannhet som måste ställasi samband med skattekontroll — synnerligen resurskrävande. Oavsett var inom statsförvaltningen en organisation för kontroll av handelsmargina- ler skulle byggas upp, skulle detta kräva resurstillskott som — enbart på denna grund — talar mot en differentiering av mervärdeskatten._
Även det andra av de angivna tillvägagångssätten — en normering av handelsmarginalerna— skulle kräva utökade administrativa resurser, om än i mindre omfattning än ett system för kontroll av faktiskt uttagna marginaler. Uppgiften skulle härvidlag vara att genom återkommande undersökningar av gängse marginaler på de delar av livsmedelssortimentet som faller inom respektive skatteklass ta fram ett underlag för bestämningen av normala marginaler. Sådana undersökningar av genomsnittliga uppgifter avseende hela eller stora delar av handeln kan baseras på slumpmässiga urval av butiker och därmed göras mindre omfattande än en individuell kontroll av faktiskt tillämpade marginaler i respektive butik.
Andra och viktigare skäl kan emellertid anföras mot ett sådant förfarande. För det första skulle ett system med normerade marginaler skapa ett approximativt skatteuttag som — på samma sätt som vid ett system med redovisning av företagets egen, faktiska marginal utan påföljande kontroll — skulle strida mot den ambitionsnivå som i övrigt präglar det svenska skatteväsendet. Skillnader mellan Sverige och vissa andra länder i det senare aVSeendet torde för övrigt förklara det faktum, att de olika schablonmetoder för redovisning av mervärdeskatt som tillämpas utomlands vanligen anses fungera väl (se vidare bilaga 2).
För det andra föreligger påtagliga risker för att ett system med normerade marginaler skulle leda till ökad stelhet i marginalsättningen inom handeln. Genom bindningen till olika block och kedjor inom detaljhandeln, och därmed sammanhängande samordning av prissättningen, har en struktur uppkommit som i sig skapar risker för begränsningar i konkurrensen. Samtidigt kan konstateras att priskonkurrensen inom livsmedelshandeln i många avseenden kan betecknas som aktiv. Samhället söker genom konkurrenspolitiken främja en effektiv konkurrens och motverka uppkoms- ten av konkurrensbegränsningar. Införandet av ett system med normerade
marginaler för livsmedelshandeln måste därmed — även om systemet inte skulle innebära något tvång för företagen att anpassa sin faktiska prissättning till normalmarginalerna — anses strida mot samhällets allmänna strävanden på konkurrenspolitikens område.
Mervärdeskattens nuvarande uppbördssystem innebär att varje periodre- dovisning — som normalt inträffar sex gånger per år — är definitiv. Vid redovisning av mervärdeskatt enligt den indirekta metoden, som åtminstone för delar av livsmedelshandeln torde vara en nödvändig förutsättning för ett system för differentierad mervärdeskatt, skulle ett bibehållande av ordning- en med definitiv periodredovisning kräva att näringsidkaren inventerar sitt varulager — eller i varje fall den del av varulagret som utgörs av livsmedel — i samband med varje periodredovisning. Antalet lagerinventeringar skulle således utökas från en till sex — i vissa fall tolv — gånger per år. Kommittén bedömer det inte som realistiskt att ålägga livsmedelshandeln en sådan ordning. En praktisk lösning torde i stället vara att införa ett system med preliminär uppbörd av mervärdeskatt. Detta skulle innebära att de företagare som tillämpar indirekt metod varje år skulle komma att lämna fem eller sex preliminära deklarationer med a-contoinbetalning av skatt. I samband med bokslutet fick sedan, som tidigare redovisats, en årsdeklara— tion eller justeringsuppgift upprättas baserad på lagerinventering.
I utländska skattesystem för differentierad mervärdeskatt har uppbörden byggts upp på kortperiodiska preliminära skatteredovisningar. Skälet härför torde vara att man av skattekreditskäl önskat få en så snabb uppbörd som möjligt. I exempelvis Västtyskland tillämpas sålunda enmånadsredovisning för de större företagen med tio respitdagar för betalning av skatten. Härutöver måste skattskyldiga lämna helårsdeklaration som granskas tillsammans med inkomstdeklarationen. Faställelseperioden för inkomst- och mervärdeskatt överensstämmer i detta system. För flertalet företag sker därför en samordnad granskning av dessa båda skatter.
Någon utvärdering, avseende Sverige, av hur kortperiodiska preliminära mervärdeskatteredovisningar med en definitiv helårsredovisning skulle utfalla skattekredits- och räntemässigt jämfört med nu gällande ordning har aldrig gjorts. Kommittén har heller inte sett sig kunna genomföra en sådan specialstudie inom de givna tidsramarna. Uppenbart är dock att en övergång till en ny uppbördsteknik förutsätter en ändrad beslutsordning vad gäller inkomsttaxeringen om den positiva effekten i skattekredithänseende skall kunna tas ut i sin helhet. Slutsatsen måste därför bli att ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är oförenligt med det svenska beskattningssystemet som det för närvarande är utformat. En övergång till differentierad mervärdeskatt förutsätter därför att redovisningen av skatt i livsmedelshandeln detaljregleras i särskild ordning. Vidare måste bestäm- melserna om restavgift och påföljder specialregleras.
Mellan inkomstskatt och mervärdeskatt finns ett mycket väsentligt samband. En ändring av redovisad mervärdeskatt blir direkt resultatpåver- kande. Sker ändringen efter beskattningsårets utgång måste följdändring ske av vederbörandes inkomsttaxering. Det föreligger därmed risk för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle medföra ökad belastning på skattedomstolarna med avseende på inkomsttaxeringen.
En annan administrativ konsekvens av ett system med lägre eller slopad
mervärdeskatt på livsmedel är att kraven på uppgiftsskyldighet för närings- livet torde komma att utvidgas. Detta sammanhänger med de kontrollåtgär— der som närmare redovisas i följande avsnitt 2.7 och som bl.a. innebär att alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad skatt i detaljhandelsle- det — således även de företag som inte tillämpar den indirekta metoden — måste åläggas att dela upp varuinköp och varulager på olika skattesatser till mervärdeskatt. En slopad eller sänkt mervärdeskatt på livsmedel skulle därmed förmodligen ge större insyn i företagens verksamhet. Detta sammanhänger med att kontrollsystemet skulle göra det möjligt för myndigheterna att räkna fram två bruttovinster, en för livsmedel och en för övriga varor. Huruvida denna ökade insyn i företagens förhållanden, till priset av ökad uppgiftslämnarbörda, får betraktas som en positiv eller en negativ sidoeffekt av en differentiering av mervärdeskatten är givetvis ytterst en värderingsfråga.
Såsom tidigare redovisats under avsnitt 2.2 är en av nackdelarna med att låta en differentiering av mervärdeskatten gälla i samtliga förädlings- och handelsled, i stället för enbart i sista ledet, att antalet skattskyldiga som berörs av systemet med skilda skattesatser blir avsevärt fler. Detta ökar givetvis också belastningen på skatteadministrationen. I och för sig innebar övergången från allmän varuskatt till mervärdeskatt en medveten ökning av antalet skattskyldiga, vilket var en konsekvens av att skatteuppbörden lades ut på samtliga led, men övergången ansågs i övrigt medföra så stora fördelar och förenklingar att detta klart Övervågde nackdelarna.
Någon ökning av det totala antalet skattskyldiga till följd av själva systemet med en differentiering av mervärdeskatten torde inte uppkomma. En differentiering av mervärdeskatten medför emellertid bl.a. betydande administrativt merarbete och försämrade förutsättningar för kontrollverk- samheten. Genom att åtgärden skulle avse livsmedelsområdet berörs en bransch med ett mycket stort antal skattskyldiga företagare, främst inom jordbruket. Enligt en beräkning som kommittén genomfört lämnade skattskyldiga med inkomst av jordbruk och fiske — exklusive skogsbönder — ca 335 000 mervärdeskattedeklarationer för år 1978, vilket utgör mer än 25 procent av det totala antalet avlämnade deklarationer. Det administrativa merarbetet till följd av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle därmed bli betydande.
En av konsekvenserna av en differentiering av mervärdeskatten är att antalet s.k. negativa deklarationer ökar. En negativ mervärdeskattedekla- ration innnebär att företagets ingående mervärdeskatt överstiger den utgående. Denna negativa differens medför en återbetalning av skatt till den skattskyldige. Vid en differentiering i enbart sista ledet kan negativa deklarationer uppkomma genom att en detaljhandlare erlägger skatt vid inköp av livsmedel'från partihandeln och inte tar ut någon mervärdeskatt vid försäljning av dessa varor till konsument. Vid en differentiering i samtliga led kan negativ deklaration uppkomma genom att en betydande del av inköpen av förnödenheter för rörelsen avser varor och tjänster som inte är livsmedel — och som därmed belastas med mervärdeskatt — samtidigt som huvuddelen av försäljningen utgörs av skattebefriade livsmedel. Vid en differentiering av mervärdeskatten i enbart sista ledet bedöms negativa deklarationer främst uppkomma i detaljhandeln—medan i fallet med differentiering i samtliga led
detta framför allt torde komma att gälla för jordbruksföretag. Det totala antalet skattskyldiga detaljhandlare med försäljning av livsmedel torde uppgå till i storleksordningen 16 000. Antalet skattskyldiga med inkomst av jordbruk och fiske — exklusive skogsbönder — beräknas uppgå till ca 138 000. Enligt kommitténs bedömning torde en betydande del — eventuellt en tredjedel — av det totala antalet skattskyldiga med inkomst av jordbruk komma att redovisa negativa deklarationer vid ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel som gäller i alla led. Som ovan redovisats beräknas det totala antalet deklarationer från jordbruksföretag uppgå till ca 335 000. Detta antal kan emellertid komma att öka vid en differentiering av mervärdeskatten eftersom en situation med regelmässig återbetalning äv skatt utgör en grund för medgivande till kortare redovisningsperioder. En fördubbling av antalet negativa deklarationer, som för närvarande uppgår till ca 180 000, framstår inte som en osannolik följd av en differentiering av mervärdeskatten i samtliga led.
Det bör emellertid noteras att negativa deklarationer från skattskyldiga med inkomst av jordbruk normalt bedöms komma att uppgå till lägre belopp än vad som skulle vara fallet om de negativa deklarationerna — vid en differentiering i enbart sista ledet — främst skulle beröra detaljhandelsle- det.
Den skattekontroll som för närvarande bedrivs inom ramen för admini- strationen av mervärdeskatten är i praktiken i hög grad inriktad på de negativa deklarationerna. Frågan uppkommer därvid huruvida en stark ökning av antalet negativa deklarationer skulle medföra motsvarande krav på utökning av skatteadministrationen. Från sakliga synpunkter kan givetvis hävdas att det ur samhällets synpunkt är lika angeläget att kontrollera att inbetald skatt inte är för låg som att återbetald skatt inte är för hög. Från praktiska synpunkter kan emellertid konstateras att allvarligare fall av skatteundandragande — som i och för sig utgör en mycket begränsad andel av det totala antalet negativa deklarationer — ofta återfinns inom just denna grupp av deklarationer. Härtill kommer psykologiska faktorer som innebär att skattemyndigheternas ansvar upplevs som tyngre vid fall av för stor återbetalning av skatt.
Enligt kommitténs mening kan det inte uteslutas att en omprövning av de nuvarande principerna för skattekontroll är motiverad. Denna fråga kan emellertid inte isoleras till att endast avse en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel — eller ens till att avse mervärdeskattesystemet i sin helhet. Som tidigare redovisats föreligger starka samband mellan administrationen av bl.a. mervärdeskatten och inkomstskatten. Kommittén kan konstatera att, i avvaktan på en mer genomgripande omprövning av den samlade skattekontrollen, en fortsatt tillämpning av nuvarande principer för administration av mervärdeskattesystemet torde innebära att en sänkt" eller slopad mervärdeskatt på livsmedel utlöser krav på betydande utökning av de administrativa resurserna vid skattemyndigheterna.
De administrativa konsekvenserna av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel torde, som framgår av ovanstående redovisning, främst beröra länsstyrelsernas mervärdeskatteenheter. Härutöver kan vissa effekter upp- stå inom andra myndigheter. Som tidigare nämnts föreligger risk för att belastningen på skattedomstolarna ökar med avseende på inkomsttaxering.
Även tullverket berörs administrativt och resursmässigt av en differentiering av mervärdeskatten.
Idet fall mervärdeskatten på livsmedel —i enlighet med det av kommittén utformade systemet för differentiering — sänks eller slopas i alla led från och med producent till och med detaljist kommer tullen in i bilden som beskattningsmyndighet för den differentierade mervärdeskatten redan i importledet. Det är då nödvändigt att varuavgränsningen kan göras med direkt anknytning till tulltaxan eller på sådant sätt att de olika hög- respektive låg- eller Obeskattade varuslagen entydigt kan bindas till den statistiska varuförteckning som ligger till grund för varuklassificeringen vid import. Under förutsättning att så sker torde en differentierad mervärdeskatt inte innebära någon ohanterlig situation för tullen i dess egenskap av beskatt- ningsmyndighet. Tullverket har sedan långt tillbaka vana att arbeta med differentierade avgifter vid import, inte minst på livsmedelsområdet. Det merarbete som skulle uppkomma för tullen i samband med import, t.ex. ett ökat antal förhandsbeskedsärenden, bedöms i stort kunna klaras av inom ramen för tillgängliga resurser, dock med viss förstärkning hos generaltull- styrelsen. Däremot skulle tullmyndigheterna sakna möjlighet att biträda skattemyndigheterna i sådana klassificeringsfrågor som tidigare behandlats under avsnitt 2.1, och som i viss utsträckning torde uppkomma även tid en bred avgränsning av livsmedelsområdet. Härtill kommer givetvis — för såväl tullverket som skattemyndigheterna — kostnader och arbete i samband med omställningen från det nuvarande skattesystemet till ett system med differentierad mervärdeskatt.
Som tidigare redovisats under avsnitt 2.1 innebär kommitténs förslag till avgränsning av livsmedelsområdet att t.ex. stärkelse, vegetabiliska oljor och socker omfattas av livsmedelsbegreppet. Dessa varor kan användas både som livsmedel och som insatsvarori t.ex. kemisk industri. Enligt kommittén framstår det inte som realistiskt att ålägga tullmyndigheterna skyldighet att i efterhand kontrollera hur ett visst importparti faktiskt har använts. Ett intygsförfarande vid importen framstår, mot bakgrund av tullverkets begränsade kontrollmöjligheter, inte som tilltalande. Det torde därmed få accepteras att vissa varor som i realiteten inte ingår i livsmedelsproduktionen får del av skatteförmånen. Effekten ur samhällssynpunkt begränsar sig emellertid till en viss senareläggning av skattebetalningen eftersom full mervärdeskatt utgår på t.ex. kemiska industrins produkter.
Sedan mervärdeskatten infördes år 1969 har ett flertal förändrirgar i skattesystemet genomförts. Erfarenheterna av dessa förändringar visrr att problem till följd av ändringar i systemet i stor utsträckning visar sig först sedan den nya ordningen har trätt i kraft. Kommittén bedömer det föga troligt att alla de problem som är förenade med en så genomgripande reform som sänkt eller slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet låter sig identifieras i förväg — inte ens efter ett mer djupgående utredningsarbete än som varit möjligt med hänsyn till de givna tidsramarna. Den här redovisade genomgången av administrativa konsekvenser för statsförvaltningen visar emellertid att ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel — i enlighet med det av kommittén förordade — skulle medföra ett betycande administrativt merarbete för skattemyndigheterna och att antalet negativa deklarationer skulle öka i betydande omfattning. Vidare skulle avseVärda
förändringar i uppbyggnaden av mervärdeskattesystemet uppkomma som får återverkningar på andra delar av skattelagstiftningen och som skulle strida mot de grundläggande principerna för mervärdeskatten. Såsom framgår av tidigare avsnitt, bl.a. 2.1 och 2.2, har kommittén emellertid inte kunnat finna något annat alternativ till utformning av skattesystemet som skulle få gynnsammare samlade effekter än det föreslagna. Kommittén har inte haft möjlighet att kvantifiera ökningen av det administrativa merarbetet till följd av en differentiering av mervärdeskatten, bl.a. mot bakgrund av att denna i hög utsträckning sammanhänger med den ambitionsnivå som anses nödvändig med hänsyn till krav på effektiv kontroll, likabehandling och rättssäkerhet. Enligt kommitténs bedömning framstår dock de administrati- va konsekvenserna redan på det här redovisade underlaget som avskräck- ande.
2.6. Administrativa konsekvenser för näringslivet
Kommittén har i en särskild delundersökning rörande konsekvenserna för tillämpningen av skattelagstiftningen, som redovisas i bilaga 3, bl.a. sökt belysa vad en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle innebära ur administrativ synpunkt för näringslivet. Effekterna ur konkurrenssyn- punkt av en differentiering av mervärdeskatten, som behandlas i den i bilaga 5 redovisade delundersökningen, berörs inte i detta sammanhang utan tas upp i följande avsnitt 3.3.
I syfte att klarlägga olika tillämpningsproblem i samband med en differentiering av mervärdeskatten har kommittén närmare granskat förhål— landena på vissa områden där en differentiering redan idag tillämpas. De situationer som här åsyftas är då en och samma distributionskanal säljer varor eller tillhandahåller tjänster som är belastade med olika mervärde- skatt. Detta är för närvarande fallet för bl.a. Apoteksbolaget, bensinhan- deln, dagligvaru- och kioskhandeln, byggvaru-, järn- och färghandeln samt vissa restauranger och konditorier.
Av Apoteksbolagets totala försäljning är ca 75 procent befriad från mervärdeskatt och ca 25 procent belagd med mervärdeskatt. Den skattebe- friade försäljningen omfattar försäljning av läkemedel mot recept, leverans- er till sjukhus m.fl., leveranser till läkare och tandläkare av varor som används i kliniken samt viss försäljning till rederier, nämligen export till fartyg destinerade till utlandet. Den mervärdeskattebelagda delen av omsättningen omfattar övrig försäljning, dvs. huvudsakligen icke receptbe- lagda läkemedel och olika tekniska och kemiska varor. Så gott som all försäljning inom Apoteksbolaget sker vid de lokala apoteken. Den ekonomiska redovisningen, inklusive mervärdeskatteredovisningen, är däremot starkt centraliserad till Apoteksbolaget. Såsom närmare framgår av bilaga 3 synes den differentierade mervärdeskatten för Apoteksbolagets del fungera utan särskilda problem. Detta torde främst sammanhänga med att man har funnit en fungerande lösning som är kopplad till de rutiner för redovisning av receptbelagd försäljning som Apoteksbolaget ändå är skyldigt att upprätthålla.
Inom bensinhandeln är försäljning av bensin och andra drivmedel befriad
från mervärdeskatt medan försäljningen av andra varor — bl.a. biltillbehör ochi många fall livsmedel — är belagd med full mervärdeskatt. Av den i bilaga 3 redovisade delundersökningen har framkommit att bensinhandeln i hög utsträckning torde förfoga över kassaapparater med skilda räkneverk, som medger separat registrering av de delar av försäljningen som är belagd med respektive befriad från mervärdeskatt. Alternativt kan skattebelagd och skattebefriad försäljning registreras i skilda kassaapparater. I de fall all försäljning registreras i samma kassa — och den tekniska utrustningen inte medger uppdelning av omsättningen på olika register — finns möjlighet att bl.a. genom direkt avläsning av mängden levererad bensin från stationens pumpar och av kvarvarande innehåll i drivmedelstankarna fastställa försälj- ningen av mervärdeskattebefriade varor. Några särskilda problem med anledning av de skilda skattesatserna inom bensinhandeln har inte framkom- mit genom delundersökningen.
Huvuddelen av det sortiment som säljs inom dagligvaruhandeln är belagt med full mervärdeskatt. En viss differentiering från mervärdeskattesynpunkt förekommer emellertid redan i dag genom att dagstidningar, vissa andra periodiska publikationer, lotter, tips och frimärken är befriade från mervärdeskatt. En motsvarande situation råder inom kioskhandeln, även om det skattebefriade sortimentet där svarar för en större andel av den totala försäljningen. Beträffande dagstidningar innebär nuvarande rutiner i livs- medelshandeln att tidningsförsäljningen registreras tillsammans med övrig försäljning. Härefter sker en avräkning mot leverantörsfakturan och en motsvarande ombokning äger rum. Detta är möjligt eftersom man endast har att göra med en enda leverantör.
På motsvarande sätt kan försäljningen av lotter, tips och frimärken fastställas med hjälp av avräkning mot den i respektive fall ende leverantö- ren. Mervärdeskatteredovisningen underlättas även av att svinnet på dessa områden är helt obetydligt. Dessa förhållanden medför att uppdelningen av försäljningen i de aktuella fallen på skattebefriad respektive skattebelagd del inom dagligvaru- och kioskhandeln kan lösas utan större problem.
Beträffande fastighetsarbeten gäller för närvarande differentierad mervär- deskatt i det avseendet att försäljning av vara i samband med utfört arbete belastas med reducerad mervärdeskatt. Mervärdeskattesatsen beräknas därvid på ett beskattningsvärde som motsvarar 60 procent av försäljnings- värdet. Vid exempelvis försäljning av en ytterdörr i samband med installation, av golvmaterial i samband med golvläggning eller av färg i samband med målning utgår vanligen reducerad mervärdeskatt på hela leveransen, inklusive material. Om å andra sidan byggherren endast köper varan för att själv installera den eller utföra arbetet utgår normal mervärdeskatt. Några påtagliga administrativa problem i samband med sådan försäljning till skilda skattesatser har inte framkommit genom kommitténs undersökning, vilket torde sammanhänga med att faktura normalt utfärdas vid försäljning till bygghantverkare och byggnadsföretag och vid utförande av tjänster — med eller utan tillhandahållande av material. Det är dock i vissa fall osäkert om den reducerade skatten får tillämpas. Med denna reservation kan man säga att byggvaruhandeln och andra här berörda branscher inom ramen för sin löpande bokföring torde förfoga över ett tillräckligt underlag för mervärdeskatteredovisningen. Däremot finns klara
indikationer på betydande problem med missbruk samt kontroll- och avgränsningssvårigheter på detta område, vilka i sin tur förorsakar snedvrid- ningar i konkurrensen. Redan möjligheten att redovisa reducerad mervär- deskatt på en transaktion men inte på en annan, likartad, ger för övrigt upphov till vissa konkurrensfördelar. Det nuvarande systemet missgynnar i vissa fall företag som endast säljer material i förhållande till dem som säljer såväl material som utför installationer eller annat arbete. Vidare missgynnas seriösa företag i de branscher som både säljer och installerar vissa byggnadsvaror i förhållande till liknande företag som missbrukar systemet. Kontrollproblem i samband med en differentierad mervärdeskatt behandlas närmare i följande avsnitt 2.7.
Mervärdeskatt på serveringsverksamhet beräknas på ett beskattningsvär- de som motsvarar 60 procent av försäljningsvärdet. Vissa företag inom restaurangbranschen, t.ex. hamburgerbarer och vissa konditorier, bedriver serveringsrörelse parallellt med försäljning av varor som inte förtärs i lokalen. I det senare fallet utgår normal mervärdeskatt. Då serveringsrörel- sen bedrivs avskilt från varuförsäljningen, t.ex. med registrering av försäljningen i skilda kassaapparater, torde redovisningen av mervärdeskatt till olika skattesatser kunna ske utan problem. I många fall registreras emellertid all försäljningi samma kassa. Det kan ibland t.o.m. förhålla sig så, att det vid försäljningstillfållet är svårt att avgöra om kunden har för avsikt att förtära den köpta varan i lokalen eller ta med den hem. Av den i bilaga 3 redovisade delundersökningen framgår att några påtagliga problem i samband med redovisning av mervärdeskatt inte skulle föreligga i restau- rangbranschen. Detta förklaras av att skattemyndigheterna — i de fall ett företag har svårigheter att dela upp försäljningen på skilda mervärdeskatte- satser — i allmänhet har lämnat individuellt utformade medgivanden för tillämpning av schablonmässig uppdelning av försäljningen på respektive skattesats.
Av den här lämnade redogörelsen framgår att system med differentierad mervärdeskatt redan i dag tillämpas på flera områden. Dessa system synes inte orsaka några påtagliga administrativa problem — däremot betydande kontrollproblem, vilket behandlas i följande avsnitt 2.7. Enligt kommitténs mening råder emellertid på dessa områden speciella förhållanden som innebär att erfarenheterna knappast kan generaliseras till en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Till att börja med kan konstateras att nu gällande differentiering i flera av de redovisade fallen innebär att lägre mervärdeskatt än den normala tillämpas på en förhållan- devis liten delav den berörda distributionskanalens totala omsättning. Ifråga om Apoteksbolaget, dagligvaruhandeln och bensinhandeln gäller befrielsen från mervärdeskatt varuområden som — bortsett från mervärdeskatteredo- visningen— är föremål för särskilda redovisningsrutiner. Erfarenheterna från byggvaruhandeln kan knappast appliceras på en situation med sänkt eller slopad mervärdeskatt för huvuddelen av försäljningen inom livsmedelsde- taljhandeln eftersom byggvaruhandeln i dessa sammanhang snarare måste karakteriseras som partihandel — bl.a. utfärdas normalt faktura vid försäljning till bygghantverkare och byggnadsföretag samt när materialleve- ransen är förenad med en tjänteprestation. Den differentiering som för närvarande berör vissa företag inom restaurangbranschen skulle med stor
sannolikhet ha skapat administrativa problem om inte skattemyndigheterna hade medgivit långtgående schablonförfaranden vid mervärdeskatteredovis- ningen. Som har framgått av tidigare avsnitt 2.4 torde förenklade förfaran- den inte kunna medges i samma utsträckning vid en differentiering som berör huvuddelen av sortimentet i livsmedelsdetaljhandeln. Erfarenheterna av nuvarande differentiering av mervärdeskatten på vissa områden kan enligt kommitténs mening sålunda inte tas till intäkt för slutsatsen att ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle kunna hanteras utan administrativa problem för berörda företag.
De erfarenheter som finns från tillämpning av en differentierad mervär- deskatt ger således föga vägledning för en uppskattning av eventuella tillämpningsproblem vid en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Kommittén har dock sökt bedöma de administrativa konse- kvenserna i olika avseenden för företagen vid ett system för differentierad mervärdeskatt med den inriktning och avgränsning som redovisats i tidigare avsnitt. Liksom fallet är med konsekvenserna för statsförvaltningen torde alla uppkommande tillämpningsproblem inte kunna förutses innan erfaren- heter vunnits av ett sådant system. I det följande behandlas vissa viktigare problem, som med större säkerhet kan tänkas vara förenade med tillämp- ningen av ett system med differentierad mervärdeskatt. Framställningen är framför allt koncentrerad till detaljhandelns problem, eftersom tidigare led torde ha bättre administrativa förutsättningar att kunna hantera en systemförändring av här diskuterat slag. Det bör i sammanhanget också understrykas att en reform som komplicerar tillämpningen av mervärdeskat- tesystemet i allmänhet skulle bli mer betungande för de mindre än för de större företagen.
Ett av de främsta administrativa problemen i samband med en differen- tiering av mervärdeskatten sammanhänger med att företagen vid mervär- deskatteredovisningen måste dela upp den totala omsättningen på försälj- ning med olika mervärdeskatt. Inom livsmedelssektorn förekommer för närvarande — som tidigare redovisats — viss sådan uppdelning i detaljhandels— ledet genom att bl.a. dagstidningar, tips, lotter och frimärken har befriats från mervärdeskatt. De speciella förutsättningar som gäller för dessa områden — och områdenas begränsade andel av den totala försäljningen — har inneburit att sådan uppdelning har kunnat ske utan påtagliga problem. I tidigare förädlings- och handelsled inom livsmedelsområdet torde behov av uppdelning av försäljningen vid redovisning av utgående mervärdeskatt för närvarande inte föreligga annat än i undantagsfall.
Ett underlag för uppdelning av försäljningen på olika skattesatser föreligger genom den i leden före detaljhandelsledet obligatoriska fakture- ringen. I detaljhandelsledet skulle faktureringen från partihandeln utgöra underlag för den uppdelning som ligger till grund för redovisningen av ingående mervärdeskatt. Vid försäljning till konsument utfärdas normalt inte faktura i livsmedelshandeln och därmed saknas ett motsvarande underlag för redovisningen av utgående mervärdeskatt.
Viss teknisk utrustning kan emellertid ge underlag för uppdelning av försäljningen på olika mervärdeskattesatser. Leverantörer och distributörer av dagligvaror förbereder för närvarande ett system med artikelmärkning enligt den s.k. EAN-koden. Denna kod, som accepterats som standard av ett
flertal länder, innebär att varje artikel åsätts ett nummer som anger ursprungsland, tillverkare och tillverkarens beteckning för varuvarianten. Artikelnumret appliceras på varans förpackningi form av en s.k. streckkods- markering. Streckkodsmarkeringen kan avläsas på fotoelektrisk väg med hjälp av en avläsningspenna eller en ljusspalt som är inbyggd i transport- bandet vid kassaapparaten. Härigenom registreras varan i butikens dator i samband med försäljningen. En butik som är utrustad med avläsningsappa- ratur och butiksdator kan således automatiskt registrera varje försåld vara. Butiksdatorn kan programmeras på ett sådant sätt att varje försåld vara kan hänföras till en på förhand fastställd varugrupp, exempelvis med hänsyn till ifrågavarande mervärdeskattesats.
Butiker som förfogar över här beskriven utrustning torde således utan särskilda svårigheter kunna dela upp försäljningen under en viss period på förekommande skattesatser. Detta system har emellertid ännu inte fått sådan utbredning att det skulle ha någon praktisk betydelse i samband med en eventuell — och i tiden näraliggande — reducering av mervärdeskatten på livsmedel. Även om flertalet fabriksförpackade varor numera förses med streckkodsmarkering som anger artikelnummer gäller inte samma förhållan- de för s.k. lösviktsvaror, t.ex. kött och grönsaker. Vidare har s.k. datakassor med avläsningsmöjligheter ännu inte introducerats i mer än ett mycket begränsat antal butiker. Enligt bedömare i branschen torde datakassor inte heller bli vanligt förekommande inom dagligvaruhandeln förrän efter nästa sekelskifte. Ett läge, där samtliga försäljningsställen som tillhandahåller livsmedel är utrustade med datakassa, bedöms aldrig komma att inträffa. Ett område som aldrig kommer att utrustas med datakassor anses exempelvis torghandeln vara.
En mer näraliggande möjlighet att med hjälp av teknisk utrustning fördela försäljningen på skilda varukategorier erbjuder de kassaapparater som är utrustade med flera s.k. register. Denna typ av kassaapparater är försedda med knappar för varuklassificering. Genom att göra en markering för varukategori kan sålunda kassapersonalen i samband med registreringen av en varupost hänföra denna till ett av de tillgängliga registren. Denna möjlighet kan utnyttjas på så sätt att varor med normal mervärdeskatt förs till ett register och varor med lägre eller slopad mervärdeskatt till ett annat. Med hjälp av skilda kassaremsor kan den totala försäljningen av varor med respektive mervärdeskattesats sedan fastställas.
Kassaapparater med separata register förekommer i dag i viss utsträckning i detaljhandeln, bl.a. i vissa varuhus med gemensamma utgångskassor där tillämpade redovisningssystem ställer krav på att omsättningen inom olika avdelningar i varuhuset skall kunna fastställas. Såsom framgår av tidigare avsnitt 2.4 torde den praktiska tillämpningen av ett system med differentie- rad mervärdeskatt förutsätta att samtliga detaljhandelsföretag över en viss storleksgräns tillämpar s.k. direkt metod för mervärdeskatteredovisning. En rimlig gräns i detta sammanhang kan ligga vid en årsomsättning på 5 milj. kr. Företag över denna storleksgräns som inte redan förfogar över kassautrust- ning av här angivet slag skulle sålunda tvingas anskaffa sådan utrustning — åtminstone efter en viss övergångsperiod. Enligt bedömningar som gjorts inom handeln saknar för närvarande en fjärdedel av det totala antalet livsmedelsbutiker med en årsomsättning på minst 5 milj. kr. — dvs. i
storleksordningen 1 000 butiker — kassaregister med två eller flera räkne- verk. Priset för ett sådant kassaregister uppgår till ca 7 OOO—8 000 kr. Om behovet av nya kassaregister uppskattas till mellan ett och två kassaregister per butik för de här berörda företagen, skulle ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sålunda förutsätta nyanskaffning av mellan 1 000 och 2 000 nya kassaregister inom livsmedelshandeln till en total kostnad av i storleksordningen 10 milj. kr.
Tillgång till manuella kassaapparater med skilda register garanterar emellertid inte att varuförsäljningen på ett korrekt sätt fördelas på olika skattesatser, vilket däremot — åtminstone i högre grad — torde vara fallet beträffande de automatiskt registrerande datakassorna. Enligt vissa under- sökningar, som genomförts i utlandet, synes felslagningar i kassan vara förhållandevis vanligt förekommande — en andel på ca 10 procent, har uppgetts. Härvidlag bortses från avsiktliga manipulationer, som torde vara möjliga att genomföra oavsett vilken teknisk utrustning som utnyttjas.
En korrekt markering av varukategori i kassan torde underlättas av om det direkt av prismärkningen framgår om varan är belagd med full mervärdeskatt eller lägre — alternativt slopad — mervärdeskatt. Enligt bedömningar inom handeln saknar flertalet dagligvarubutiker prismärkningsutrustning som medger kategorimarkering av varorna, t.ex. genom prislappar med olika färg. Även i detta avseende skulle sålunda införandet av ett system med differentierad mervärdeskatt ställa krav på omfattande investeringar inom detaljhandeln.
Såsom framgår av avsnitt 2.4 skulle mindre detaljhandelsföretag vid en differentiering av skattesatsen kunna medges rätt att redovisa mervärdeskatt enligt vissa schablonregler, s.k. indirekt metod. Några investeringar i mer avancerade kassaapparater och ny utrustning för prismärkning skulle därmed inte erfordras för denna del av detaljhandeln. Däremot innebär den indirekta metoden att mervärdeskatteredovisningen blir mer komplicerad, vilket medför ett administrativt merarbete. Omfattningen av detta merarbe- te är svår att bedöma på förhand, men torde för åtminstone de minsta företagen komma att upplevas som betungande.
Även i tidigare led, som kan basera uppdelningen av försäljningen på olika skattesatser på underlag från faktureringen, torde ett system med fler än en skattesats komma att skapa administrativt merarbete i samband med skatteredovisningen. Större företag tillämpar i allmänhet sådana redovis- ningsrutiner att en systemförändring i detta avseende skulle kunna hanteras utan nämnvärda svårigheter. För mindre företag torde däremot en ändrad ordning för redovisning av mervärdeskatt medföra ett icke obetydligt administrativt merarbete.
Nuvarande ordning för redovisning av mervärdeskatt innebär att ett företag vid kontantbetalning omedelbart kan tillgodogöra sig värdet av hela den utgående mervärdeskatten. Efter redovisningsperioden upprättas en mervärdeskattedeklaration, varefter skillnaden mellan utgående och ingå- ende mervärdeskatt inbetalas till statskassan. Företaget kan således under en period på upp till drygt en månad räknat från redovisningsperiodens utgång utnyttja en räntefri kredit, som innebär en likviditetsförstärkning. I samband med införandet av mervärdeskatt aktualiserades från företagarhåll frågan om ersättning för det merarbete som mervärdeskatteredovisningen skulle
innebära för företagen. Denna tanke avvisades från statsmakternas sida, bl.a. med hänsyn till den likviditetsförstärkning som företagen skulle åtnjuta som en följd av det nya skattesystemet.
Såsom framgår av tidigare avsnitt 2.2 skulle ett system med differentierad mervärdeskatt bl.a. innebära att den redovisade mervärdeskatten skulle minska för de företag som säljer livsmedel, vilket skulle medföra en försämrad likviditet för företagen i jämförelse med nuläget. Om åtgärden finansieras genom en höjning av skatteuttaget på övriga varor och tjänster uppkommer givetvis på dessa områden en motsvarande likviditetsförbätt- ring. Vid en avgränsning av åtgärden till enbart sista ledet skulle negativa deklarationer uppkomma i detaljhandelsledet, med betydande likviditetsför- sämring till följd, medan situationen för företag i tidigare led skulle vara oförändrad i detta avseende. Enligt ett räkneexempel som redovisats av företrädare för handeln skulle ett detaljhandelsföretag i livsmedelsbranschen med en årsomsättning på 1,2 milj. kr. — således ett mycket litet företag — kunna få en likviditetsförsämring som innebär att en genomsnittlig räntefri skuld till statsverket på inte fullt 10 000 kr. skulle ersättas av en, icke räntebärande, fordran på knappt 45 000 kr. Beräkningarna tyder på att de härigenom ökade räntekostnaderna, i samband med ökat upplåningsbehov, skulle kunna medföra prishöjningar på livsmedel inom detaljhandelsledet med upp till ca 0,5 procent. På övriga varu- och tjänsteområden bör — vid en finansiering av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram — ett motsva- rande utrymme för prissänkningar uppkomma.
Vid ett system med differentiering av mervärdeskatten i samtliga förädlings- och handelsled blir likviditetseffekten härigenom mindre i detaljhandelsledet samtidigt som motsvarande likviditetsförsämringar upp- kommer i tidigare led. Likviditetsförsämringen drabbar härigenom inte endast ett förädlingsled utan blir mer utbredd i förädlingskedjan. Några samlade beräkningar av effekterna av den försämrade likviditeten i olika led och i olika typer av företag har emellertid inte kunnat utföras inom ramen för kommitténs undersökningar. Den tidigare, ovan angivna, beräkningen av prishöjningsbehov till följd av ökade räntekostnader — som i detta fall skulle fördelas på samtliga led — torde emellertid kunna stå som riktmärke för bedömningen.
Restaurangverksamhet belastas, som tidigare nämnts, för närvarande med mervärdeskatt på 60 procent av försäljningsvärdet. Som tidigare framhållits är redovisningen av mervärdeskatt på detta område inte förenad med några påtagliga problem, även om medgivande att tillämpa speciella schablonreg- ler har varit en nödvändig förutsättning för att vissa serveringsställen, som även bedriver varuförsäljning, skall ha möjlighet att redovisa mervärdeskatt med olika skatt på skilda delar av omsättningen. Om ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle utformas på ett sådant sätt att även restauranger skulle kunna tillgodogöra sig skatteförmånen skulle emellertid påtagliga problem uppkomma. Såsom framgår av bilaga 3 skulle flertalet restauranger ställas inför stora svårigheter om redovisningen av utgående mervärdeskatt skulle baseras på ett system med skilda skattesatser för mat och alkoholdrycker. Av den tidigare framställningen under avsnitt 2.1 framgår att kommittén inte anser sig kunna förorda en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på alkoholdrycker. Vidare torde hotellverk-
samhet ofta vara integrerad med serveringsrörelse på ett sådant sätt att särredovisning av dessa verksamhetsgrenar, vid ett system med skilda skattesatser för servering och rumsuthyrning, skulle kräva ändringar i rådande redovisnings- och debiteringssystem. I syfte att bl.a. undvika här berörda administrativa problem för restaurangbranschen har kommittén valt att förorda en avgränsning som innebär att serveringsverksamhet inte skulle omfattas av skatteförmånen. Härigenom kan vissa konkurrensproblem uppkomma, vilka närmare behandlas i föjande avsnitt 3.3. Skulle hotell- och restaurangnäringen hitta redovisningsmetoder som gör det möjligt att särredovisa olika verksamheter och olika försäljningar finns dock, enligt kommitténs mening, inget hinder för att en sänkt mervärdeskatt på livsmedel också skulle kunna omfatta restaurangnäringen.
Såsom framgår av redovisningen ovan bedöms — generellt sett — de mest påtagliga administrativa problemen för företagen, vid en differentiering av mervärdeskatten, uppkomma inom områdena likviditetsförsämring och investeringsbehov. En närmare kvantifiering av dessa problem har inte varit möjlig att genomföra inom ramen för kommitténs utredningsarbete. Vid ett eventuellt fortsatt utredningsarbete — i det fall den slutliga värderingen av frågan om diffferentierad mervärdeskatt skulle leda till beslut om att genomföra ett sådant system — bör enligt kommitténs mening fördjupad uppmärksamhet ägnas åt dessa frågor.
Härutöver tillkommer andra slag av administrativa konsekvenser för företagen, som kan vara svåra atti detalj förutse innan erfarenheter vunnits av ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel men som erfarenhetsmässigt alltid uppträder då ett enklare administrativt förfarande ersätts med ett mer komplicerat. Det är sålunda uppenbart att ett system med differentierad mervärdeskatt är förenat med åtskilliga tolknings-, gränsdrag- nings- och klassificeringsproblem, även om det har varit kommitténs ambition att utforma ett system som så långt möjligt minimerar detta slag av oklarheter. Det synes vara oundgängligt att företagen i många fall får avsätta resurser för att söka lösa sådana frågor samtidigt som en betydande osäkerhet rörande den slutliga rättstillämpningen kvarstår. Förändrade redovisningsrutiner ställer krav på utbildning av personal och i vissa fall organisatoriska förändringar. Särskilt de mindre företagen torde betungas av förändrade krav på mervärdeskatteredovisningen.
Sammanfattningsvis finner kommittén att ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt, med den utformning som kommittén i det föregående har förordat, kan väntas leda till administrativa problem för företagen som förvisso inte är oöverstigliga men som avsevärt försämrar effektiviteten i ett för närvarande i huvudsak väl fungerande system. I avsnitt 4.2 jämförs dessa administrativa problem med de administrativa konsekvenserna för företagen av ett system med livsmedelssubventioner.
2.7. Kontrollproblem
En bedömning av effekterna av ett system med differentierad mervärdeskatt ur kontrollsynpunkt måste enligt kommittén ses mot bakgrund av bl.a. de allmänna förutsättningarna för en effektiv skattekontroll. De kontrollteore-
tiska resonemang som redovisas i det följande överensstämmer med dem som återfinns i en rapport utarbetad av det s.k. PLAN-projektet (Skatter och skattekontroll, RSV Rapport 1983zl).
En grundläggande förutsättning för en effektiv skattekontroll är att skattesystemet bygger på lojalitet från de skattskyldiga. En sådan lojalitet kan inte åstadkommas genom enbart en utökad kontrollverksamhet. Istället måste skattesystemet utformas på ett sätt som en majoritet av befolkningen finner sig kunna acceptera.
Skattekontrollens uppgift är att bidra till en ökad total rättvisa vid beskattningen. Detta sker bl.a. genom att dels undandragande upptäcks, dels skattemyndigheterna får underlag för att fastställa skatt och besluta om eventuella påföljder. Skattekontrollen kan dock inte åstadkomma en högre grad av rättvisa än den som skattesystemet i sig rymmer. Det går inte heller att kontrollera bort ett utbrett skattefusk.
Den nuvarande utvecklingen på beskattningsområdet mot alltmer kom- plicerade regler innebär bl.a. att resurser omfördelas från offensiv kontroll till formalkontroll. Annorlunda uttryckt sker korrigering av oavsiktliga fel på bekostnad av beivrande av avsiktliga fel, dvs. det egentliga skatteundandra- gandet. Varken de skattskyldiga eller skatteadministrationen behärskar längre skattesystemet helt. Lösningen på problemet är därför inte resursut- byggnad utan förenkling av lagstiftningen. Sker inte detta kommer möjlig- heterna att opåtalat undanhålla inkomster från beskattning att öka, vilket är oacceptabelt ur rättvisesynpunkt.
I princip har skattemyndigheterna att rätta och anpassa sig efter rådande skattesystem och fattade beslut. Möjligheterna till ett effektivt resursutnytt— jande är dock beroende av hur regelverket utformats. Det finns med andra ord mer eller mindre lättkontrollerade system.
I materiellt hänseende gäller att skattereglerna bör vara enkla och lätta att förstå samt så utformade att de inte inbjuder till skattefusk och kringgående av skattelagstiftningen. De formella reglerna slår fast hur kommunikationen skall ske mellan myndigheter och skattskyldiga, när och hur beslut skall fattas samt formerna för överklagande av beslut. Reglerna anger inte enbart de yttre ramarna för skattemyndigheternas arbete. De har också en direkt styrande inverkan på den verksamhet som faktiskt bedrivs.
Allmänt gäller att deklarationsvolymen minskar ju tidigare i tillverknings- och distributionskedjan man lägger skattskyldigheten och därmed deklara— tionsplikten. De flesta av punktskatterna kan sägas åskådliggöra detta förhållande. Socialavgifterna är ett annat exempel liksom mervärdeskatten.
Vidare är rent principiellt en skatt, som tas ut på en produktionsfaktor vilken är lätt att identifiera och kvantifiera, enklare att administrera än en nettovinstskatt. Underlaget för en nettovinstskatt är nämligen svårt att fastställa. Ju fler syften en nettovinstskatt skall uppfylla desto svårare blir den att hantera ur administrativ och kontrollmässig synvinkel.
Reciprocitetsprincipen innebär att avdrag hos en skattskyldig motsvaras av skatteplikt hos en annan. Rent teoretiskt bör en fullt ut genomförd sådan princip vara till fördel ur kontrollsynpunkt. Så länge principen upprätthålls kan därför skattesystemet eller enstaka delsystem sägas innehålla självkon- trollerande moment. Dessa kan förstärkas genom att formkrav ställs på
faktura för att den skall berättiga till avdrag. Sådana regler återfinns i första hand i mervärdeskattelagen.
Varje uppgift som infordras bör ha nyhetscffekt, beslutseffekt och utfallseffekt. Detta innebär att den inte tidigare får vara känd för myndigheten. Samtidigt skall den ha betydelse för beslutsfattandet. Dess- utom måste den kunna förväntas leda till beslut av väsentlig betydelse. Till detta kommer att uppgifternas innehåll måste göras enhetligt och inte beroende av företagsform och företagsstorlek. Uppgifterna skall slutligen vara så utformade att de bidrar till att målet för verksamheten uppnås.
Fastställelseförfarandet bör vara så enhetligt som möjligt, i synnerhet beträffande skatter som har starka samband i materiellt hänseende. Detta medför ett bättre utnyttjande av uppgiftsskyldigheten, mindre administra- tion och en effektivare kontrollverksamhet.
Fastställelseperiodens längd bör vara så avpassad att den sammanhänger med komplexiteten hos underlaget för avlämnad deklaration. Dessutom är det angeläget att förefintliga samband i materiellt hänseende mellan olika skatter beaktas.
Mervärdeskatten uppfyller i betydande utsträckning de olika krav i materiellt och formellt hänseende som redovisats ovan. Motsvarande gäller i varierande grad socialavgifterna och punktskatterna. För inkomstskattens del är bilden avsevärt mörkare. Genomgripande förändringar är därför, enligt riksskatteverkets ovan nämnda rapport, nödvändiga på inkomstbe- skattningens område. Det är samtidigt angeläget att övriga skatter och avgifter inte tillförs komplicerande moment så länge inkomstskatten har nuvarande utformning. Risken är annars uppenbar att detta leder till nya felaktigheter — medvetna eller omedvetna — och att skatteadministrationen hamnar i en akut kris.
Mervärdeskatten är följaktligen den skatt som bäst uppfyller de krav som kan ställas i kontrollhänseende. Den är också förhållandevis modern och återfinns i samtliga EG-länder. Det är inom mervärdeskatteområdet som EG hunnit längst i sina strävanden att harmonisera lagstiftningen medlemslän- derna emellan.
Mervärdeskatteutredningen (Fi 1971:05) har bl.a. strävat efter att successivt göra skatten mer lättkontrollerad. Uttryck för detta är övergången till en redovisningsmetod enligt bokföringsmässiga grunder, kravet att registreringsnummer skall anges på faktura och bestämmelserna om avdrag för s.k. fiktiv skatt. Dessutom har utredningen i sitt senaste delbetänkande (Ds Fi 1983: 10) föreslagit att resterande inslag av kontantmässig redovisning, nämligen dispensmetoden och särbehandlingen av avbetalningshandeln, tas bort ur mervärdeskattelagen. Samtliga dessa ändringar och förslag till ändringar är också ägnade att skapa större identitet i begreppshänseende mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. Utredningen har dessutom föresla- git att sambandet mellan skatterna skall utnyttjas för automatisk och generell informationsöverföring från mervärdeskatt till inkomstskatt så att mervär- deskattedeklarationens uppgifter i kontrollsyfte kan stämmas av mot uppgifterna i inkomstdeklarationen.
När det gäller utformningen av kontrollverksamheten är det möjligt att urskilja åtminstone tre typer av kontroll. nämligen registreringskontroll. deklarationsgranskning och revision.
Registreringskontroll kan sägas innefatta alla åtgärder som vidtas för att registrering till mervärdeskatt skall kunna ske på ett korrekt sätt. Syftet med kontrollen är därför att registrera alla som skall registreras enligt mervär- deskattelagen samt att avregistrera verksamhet som upphört.
Riksskatteverkets statistik för åren 1977-1979 visar att antalet nyregistre- ringar uppgått till i genomsnitt drygt 45 000 per år. Motsvarande siffror utgör för avregistreringar och övriga registreringsändringar 37 000 respektive 54 000 per år. Antalet ärenden, som väl medfört utredning men inte registrering, uppgick år 1979 till 6 000 för hela landet.
Deklarationsgranskningen har dels formell, dels materiell karaktär. Den formella granskningen avser i första hand en undersökning av om deklara- tionen fyllts i på ett korrekt sätt. Den omfattar även maskinella jämförelser mellan deklarerade belopp och inbetalt belopp samt mellan deklarerad omsättning och utgående skatt. Syftet med den materiella granskningen är att kontrollera att gällande beskattningsregler har följts.
I mervärdeskatteregistret finns för närvarande drygt 400 000 skattskyldiga vilka per år lämnar ca 1,4 miljoner deklarationer. Ca 20 procent av dessa deklarationer blir föremål för granskning i materiellt hänseende. Härav avser 13 procentenheter negativa deklarationer och inkomna självrättelser. Detta innebär att den som regelmässigt lämnar negativa deklarationer blir föremål för granskning varje period, medan den som aldrig lämnar negativa deklarationer löper liten risk att bli granskad av mervärdeskatteenhet. Då många skattskyldiga, vars verksamhet resulterat i ett mervärde, någon gång lämnar en negativ deklaration är andelen skattskyldiga som granskas högre än 20 procent.
Antalet beslut på grund av deklarationsgranskning ligger genomsnittligt på ca 21 000 årligen. Den genomsnittliga ändringen per beslut har successivt stigit och uppgick år 1979 till 4 648 kr.
Revisionsverksamheten är att se som ett komplement till och en fördjupning av deklarationsgranskningen. Denna verksamhet bedrivs på olika plan och från varierande utgångspunkter. Revisionsverksamheten avser primärt kontroll av negativa deklarationer, kontroll av nystartade företag men också branschgenomgångar. Antalet beslut på grund av revision ligger i genomsnitt på ca 6 000 per år.
Det är utomordentligt svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand belysa alla de olika effekter i kontrollmässigt hänseende som följer med olika alternativ för utformningen av ett system för differentierad mervärdeskatt. Detta sammanhänger bl.a. med att en stor del av problemen erfarenhets- mässigt visar sig först sedan en ny lagstiftning trätt i kraft. Ställt utom varje tvivel är emellertid att skattemyndigheterna kommer att drabbas av ett kontrollmässigt merarbete om mervärdeskattesystemet differentieras ytter- ligare. Omfattningen härav är dock svår att bedöma.
De kontrollmässiga kraven på ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel innebär, av skäl som närmare utvecklas nedan, att systemen måste kombineras med en utökad uppgiftsskyldighet för näringslivet.
Den systematiska mervärdeskattekontrollen är idag koncenterad kring granskningen av negativa deklarationer. Positiva deklarationer underkastas inte någon systematisk granskning. Det otillfredsställande i detta förhållande
har påtalats av såväl mervärdeskatteutredningen som riksskatteverket (MOMS-ORG-projektet). Enighet föreligger om att kontrollen av de positiva deklarationerna i allt väsentligt bör bygga på ett avstämningsförfa— rande mellan mervärdeskatt och inkomstskatt. Detta möjliggörs genom att beskattningsramen är i stort sett gemensam för mervärdeskatt och inkomst- skatt på rörelse och jordbruk, dvs. intäkterna är skattepliktiga och förvärven för verksamheten avdragsgilla i båda systemen.
Riksskatteverket har genom det tidigare nämnda s.k. PLAN-projektet (RSV Rapport 1983: 1) föreslagit att denna kontroll skall ske maskinellt i ett klargörings— och urvalsförfarande. En förutsättning härför är ändrade och mer enhetliga uppgifter från näringslivet. Nuvarande rörelse— och jordbruks- bilagor bör därför enligt riksskatteverket ersättas med standardiserade räkenskapsscheman så utformade att bl.a. mervärdeskatten kan stämmas av maskinellt mot räkenskaperna. Totalt sett menar riksskatteverket att det föreslagna systemet medför minskat uppgiftslämnande för näringslivet. Förslaget har sedermera tagits upp av kommissionen mot ekonomisk brottslighet som för ändamålet skapat ett särskilt delprojekt — arbetsgruppen för företagens uppgiftslämnande, AFU. Kommissionen avser att efter samråd med företrädare för näringslivet lägga fram ett förslag till räken- skapsschema under november månad innevarande år.
En maskinell avstämning, som har fördelen att inte kräva ytterligare resurser, förutsätter dock en uppdelning av omsättning, varuinköp och varulager på olika skattesatser till mervärdeskatt. En ytterligare differentie— rad mervärdeskatt leder därför i detta hänseende till ökad uppgiftsskyldig- het.
Vidare är en uppdelning av varuinköp och varulager nödvändig för att skattemyndigheterna skall ha möjlighet att bedöma skäligheten i mervärde- skatteredovisningen för de företag som omsätter varor med lägre eller slopad mervärdeskatt och som tillämpar indirekt metod för beräkning av beskatt- ningsvärden. För att öka tillförlitligheten i dessa skälighetsbedömningar är det förmodligen nödvändigt att alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad mervärdeskatt i detaljhandelsledet — dvs. även företag som tillämpar kassaregistermetoden — åläggs att dela upp varuinköp och varulager på olika skattesatser till mervärdeskatt. Härigenom skulle skattemyndigheternas insyn i företagens ekonomiska förhållanden komma att ökas. Det beskrivna kontrollsystemet skulle sålunda bl.a. göra det möjligt för myndigheterna att separat beräkna bruttovinsten för livsmedel respektive för övriga varor.
Tidigare har konstaterats att mervärdeskatten är en modern och relativt lättkontrollerad skatt. Detta borde tala för att skatteundandragandet är mindre utbrett med avseende på just mervärdeskatten.
En mätning av det svenska skatteundandragandet har för riksskatteverkets räkning utförts av docent Ingemar Hansson, Lund. Undersökningen bygger på nationalräkenskaperna. Skattefusket beräknas genom att total inkomst- användning för konsumtion, sparande m.m. jämförts med totala deklarerade inkomster.
Enligt beräkningarna i denna undersökning uppgår den svarta sektorn till 3,8 procent av bruttonationalprodukten (BNP) i ett lägre alternativ och till 5,5 procent av BNP i ett högre alternativ. För 1980 motsvarar detta 20—29
miljarder kr. i ej deklarerade inkomster och 14—20 miljarder i uteblivna skatteintäkter.
Hansson har även gjort ett försök att fördela skattebortfallet på olika skatter och avgifter. Han utgår då från en total marginaleffekt från olika skatter och transfereringar på 70 procent för år 1980. Denna marginaleffekt fördelas med 41 procent på inkomstskatt, 18 procent på arbetsgivaravgifter, 5 procent på mervärdeskatt och övriga indirekta skatter samt 6 procent på inkomstberoende transfereringar. Detta motsvaras vid den låga beräkningen av 8,1 miljarder kr. i inkomstskatt, 3,4 miljarder i arbetsgivaravgifter, 1,0 miljarder i indirekta skatter och 1,2 miljarder för ökade transfereringar.
Statistiska centralbyrån (SCB) upprättar input/output-räkenskaper för landet. Som biprodukt är det möjligt att beräkna den teoretiska mervärde- skatteuppbörden och jämföra den med faktisk uppbörd. En sådan beräkning skulle enligt uppgift visa ett svinn inom mervärdeskattesystemet på i storleksordningen 2—3 miljarder kr. per år.
Det är i detta sammanhang viktigt att skilja mellan skatteundandragande i allmänhet och mervärdeskattespecifikt skatteundandragande.
En person som bestämmer sig för att undanhålla en inkomst från beskattning underlåter i normalfallet att bokföra denna inkomst. Detta leder till att den offentliga sektorn går miste om inkomstskatt, socialavgifter och mervärdeskatt. Detta undanhållande kan därför inte sägas vara specifikt mervärdeskatteinriktat. Syftet är att över huvud taget slippa betala skatt.
Exempel.
En livsmedelsdetaljhandlare har under år 1983 undanhållit dagskassor på sammanlagt 20 000 kr. från beskattning. På grund härav uteblivna skatteintäkter utgör enligt nedan 16 816 kr. vid 70 procent marginalskatt.
Mervärdeskatt 19 % x 20 000 = 3 800 23 % Socialavgifter 34,5% x 16 200 = 5 589 33 % Inkomstskatt 70 % x 10 611 = 7 427 44 %
16 816 100 %
Det mervärdeskattespecifika undandragandet och de mervärdeskattespe- cifika felen kännetecknas av att det primärt, och ofta uteslutande, är mervärdeskatt som staten förlorar. Transaktionen bokförs och utgör därför underlag för uttag av inkomstskatt och socialavgifter. Exempel på mervär- deskattespecifika undandraganden och felaktigheter i övrigt är B att tillhandahållande som skall fullbeskattas redovisas med reducerat
beskattningsvärde, El att omsättning inom landet rubriceras som export, och E! att ingående skatt dras av på ej avdragsberättigade förvärv.
Om lägre eller slopad mervärdeskatt införs på livsmedel kan det förväntas att detta uppmuntrar mervärdeskattespecifikt undandragande. Det mest
näraliggande förfarandet är att registrera inte enbart livsmedel utan även fullbeskattade varor som livsmedel. Då mervärdeskatten ingår i det åsatta priset kommer dock ett motsvarande belopp i regel att öka rörelsens nettointäkt.
Exempel.
En livsmedelsdetaljhandlare redovisar för låg skattepliktig omsättning genom att registrera 105000 kr. avseende fullbeskattade varor som livsmedel. Mer- värdeskatten härpå — 19 950 kr. (19 %x 105000) — redovisas därför inte. Det förutsätts att mervärdeskatten slopats för livsmedel.
För lågt redovisad mervärdeskatt = 19 950 Ökad rörelseintäkt = 19 950 Egenavgifter 34,5 % x 19 950 = 6 882 Inkomstskatt 70 % x 13 068 (19 950—6 882) = 9 147 Summa egenavgifter och inkomstskatt = 16 029 ”Vinst” 19 950-16 029 = 3 921
Som framgår av exemplet får den skattskyldige i detta fall endast behålla ca 20 procent av det undanhållna beloppet. Det anmärkningsvärda är emellertid att det är mycket svårt för att inte säga omöjligt att via skattekontroll beivra denna typ av undandragande såVida det inte ges mycket stor omfattning. Om omsättningen i det redovisade exemplet är 5 milj. kr. uppgår det undanhållna beloppet till 0,4 procent. Exemplet kan också ses som en illustration av ett fall där integritets- och rättssäkerhetsaspekter i realiteten kan komma att väga tyngre än kravet på effektivitet i skattekontrollen. Mycket talar för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt uppmuntrar till denna typ av undandragande. Utifrån den övergripande analys som redovisats i det föregående framstår det som troligt att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kommer att ge en rad negativa effekter i bl.a. kontrollmässigt hänseende. Ett system med differentierad medvärdeskatt kan sålunda väntas leda till att lagstiftningen kompliceras vilket får till följd att skattemyndigheterna får svårare att styra kontrollverksamheten mot fall av väsentligt skatteundan- dragande, att antalet negativa deklarationer ökar i betydande omfattning, samt att en sänkt eller slopad skatt på livsmedel med stor sannolikhet uppmuntrar till ett mervärdeskattespecifikt undandragande som i de flesta fall inte kan beivras genom skattekontroll.
De möjligheter att samordna fastställandet av mervärdeskatt med irkomst- skattetaxeringen som eventuellt skulle kunna följa av de i samband med en differentiering av mervärdeskatten utvidgade kontrollåtgärderna torde inte kunna utnyttjas med mindre än att genomgripande ändringar genomförs i inte endast mervärdeskattelagen utan även i taxeringslagen. Sammanfattningsvis måste konstateras att de negativa effekterna ur
kontrollsynpunkt av en slopad eller sänkt skatt på livsmedel klart överväger. En förändring i denna riktning är knappast genomförbar i dagens läge. Skattemyndigheterna kan inte sägas ha möjligheter att administrera ett sådant system.
2.8. Åtgärder för att säkerställa att skattesänkningen kommer konsumenterna till godo
I samband med en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel — finansierad med en höjd mervärdeskatt för andra skattepliktiga varor — inställer sig frågan om eventuella kontrollinsatser för att garantera att de priser som skall sänkas också verkligen sänks i full utsträckning samt att priserna på områden med höjd mervärdeskatt inte höjs mer än vad som är motiverat.
Det är framför allt tre moment eller omständigheter som skulle kunna bli föremål för särskilda övervakningsinsatser — och som direkt sammanhänger med en differentiering av mervärdeskatten —, nämligen dels själva omlägg- ningen i sig av skattestrukturen, dels den förändring av marginalstrukturen i exempelvis dagligvaruhandeln som kan uppmuntras genom erforderliga schablonregler för skatteberäkning och som i sig kan verka prishöjande, dels priseffekter — i skilda riktningar på olika områden — till följd av ändrade likviditetsflöden.
Vad gäller den första frågan, prisrörelser i samband med själva skatteom- läggningen, finns vissa erfarenheter att falla tillbaka på från tidigare höjningar och sänkningar av nivåerna för mervärdeskatteuttaget. Dessa ändringar av mervärdeskattesatsen har varit av begränsad storlek, jämfört med de förändringar som skulle vara aktuella vid exempelvis ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Det kan således inte uteslutas att betydande förändringar i mervärdeskatteuttaget skulle kunna medföra effekter på prissättningen som kan vara svåra att helt förutse. I huvudsak torde emellertid de hittillsvarande erfarenheterna av prissättarnas beteende i samband med ändrad skattesats kunna tjäna som vägledning vid en bedömning av behovet av kontrollåtgärderi samband med en differentiering av mervärdeskatten.
Dessa erfarenheter är genomgående goda, i den meningen att de prisrörelser som inträffade vid respektive tillfälle inte avvek från de som teoretiskt kunde beräknas och förutses. Vid de tillfällen mervärdeskatten sänkts för längre eller kortare perioder har således priserna normalt sänkts från samma dag som mervärdeskattesänkningen genomförts. Vid höjningar av mervärdeskattesatserna har erfarenheterna genomgående varit de att priserna omgående inte höjts lika mycket som skulle ha varit motiverat utifrån den höjda skattesatsen. Fullt genomslag på den allmänna prisnivån av en höjd mervärdeskatt har normalt kunnat registreras först efter ca ett kvartal.
I anslutning till förändringar av mervärdeskattesatsen har statens pris- och kartellnämnd (SPK) regelmässigt genomfört särskilda undersökningar för att kartlägga och analysera bakgrunden till och storleken av förekommande prisrörelser. Ibland har dessa undersökningar genomförts på uppdrag av
regeringen, i andra fall på nämndens eget initiativ.
Det faller sig naturligt att SPK på sedvanligt sätt följer och analyserar de prisrörelser som skulle uppträda på marknaden i anslutning till en eventuell differentiering av mervärdeskatten. Några särskilda insatser därutöver skulle således inte krävas för att övervaka själva övergången från en skattestruktur till en annan, även om de prisändringar som skulle aktualiseras vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel — med kompenserande finansiering inom övriga delar av mervärdeskattesystemet — med största sannolikhet skulle bli kraftigare än de prisrörelser som hittillsvarande erfarenheter kunnat baseras på.
När det gäller frågan om förändringari dagligvaruhandelns marginalstruk- turer som en effekt av en differentierad mervärdeskatt har den frågan egentligen två aspekter, nämligen en skattekontrollteknisk och en prismäs— sig. Om dagligvaruhandeln — och alla andra försäljningsställen som säljer livsmedel — tillåts använda sina egna, faktiskt tillämpade marginaler vid beräkning av den omsättning som skall vara mervärdeskattepliktig respek- tive icke mervärdeskattepliktig krävs, som framhållits i andra sammanhang, egentligen ett mycket omfattande kontrollarbete för att garantera att de i schablonberäkningarna för skatteuppbörden tillämpade marginalerna också är de i försäljningen faktiskt tillämpade. Skulle en sådan kontroll göras heltäckande, dvs. skattemyndigheterna skulle årligen ha tillgång till analyser som för varje försäljningsställe för livsmedel visar de faktiskt uttagna marginalerna för de varugrupper som är relevanta för det differentierade mervärdeskatteuttaget, skulle det krävas en utredningsapparat av helt orimlig storlek. Utan att närmare gå in på de utredningstekniska moment som krävs för en marginalbestämning räcker det här med att konstatera att antalet årliga utredningsobjekt skulle vara av storleksordningen 16 000.
Därför måste de kontroller, som ändå finns, ges en mer övergripande och generell inriktning.
Med ett par års mellanrum brukar SPK, som ett led i sin allmänna prisövervakning och övervakning av distributionsapparatens effektivitet, kartlägga och analysera marginalerna för olika varugrupper i olika typer av försäljningsställen, t.ex. i "vanliga” dagligvarubutiker, stormarknader, närhets- eller servicebutiker, bensinstationer och kiosker. Från dessa analyser, som ibland baseras på de cirkaprislistor som förekommer i dagligvaruhandeln — och till vilka följsamheten genomsnittligt sett är hög — ibland på butikernas faktiska priser, erhålls en relativt god, om än övergripande och generell, bild av hur mycket det kostar att distribuera olika varor genom olika försäljningskanaler.
Om inga mer detaljerade och individuella krav skulle ställas från samhällets sida på de uppgifter som lämnas som underlag för mervärdeskat- teberäkningarna skulle de ovan nämnda undersökningarna kunna användas som måttstock på vad som skulle kunna betecknas som ”normala” marginaler i olika distributionsformer. Påtagliga avvikelser från dessa marginaler skulle sedan i enskilda fall kunna föranleda särskilda amlyser från skattemyndigheternas sida. Huruvida denna inriktning och omfattning skulle vara tillfyllest skulle sedan framtida erfarenheter få utvisa. En utvärdering skulle därför behöva göras efter det att systemet varit i krift en tid.
De pris- och marginalundersöknngar som SPK med olika frekvens genomför i pris— och konkurrensövervakande syfte kan också nyttjas för att följa och analysera sådana förändringar i butikernas marginaler som skulle ' kunna uppkomma som en direkt effekt av ett system med en differentierad mervärdeskatt och som skulle ha prishöjande effekter. Genom att ändra handelsmarginalerna på skattebefriade respektive beskattade varor skulle butikerna — om marknaden så tillåter — totalt sett kunna öka sina intäkter. Möjligheterna till sådana omfördelningar av marginalerna — som kan gå i olika riktning beroende på om företaget tillämpar direkt eller indirekt metod för redovisning av mervärdeskatt — behandlas vidare i avsnitten 2.4 och 3.3.
Som inledningsvis nämndes finns också en tredje prispåverkande effekt av en differentiering av mervärdeskatten, nämligen de kostnadseffekter på finansieringssidan som följer av ändrade likviditetsflöden i näringslivet. På områden där mervärdeskatten sänks eller slopas uppkommer en likviditets- påfrestning för industri och handel som måste kompenseras genom ökad upplåning. Vid en differentiering av mervärdeskatten som avser samtliga förädlings— och distributionsled fördelas behovet av sådan upplåning på de olika leden. Om den sänkta eller slopade mervärdeskatten däremot gäller i endast sista ledet, nämligen i detaljhandeln, skulle hela upplåningsbehovet falla på detta led. Skulle en avgränsning ske endast i detta sista distribu- tionsled räknar handeln med att kostnadseffekterna av den ökade upplåning som skulle krävas för att kompensera likviditetspåfrestningen skulle motsvara en prishöjning på livsmedel med ca 0,5 procent.
För varuområden där mervärdeskatten skulle höjas minskari motsvarande utsträckning nuvarande upplåningsbehov, vilket skulle ge positiva kostnads- effekter och möjligheter till prissänkningar på dessa områden.
Samtidigt bör påpekas att höjningar och sänkningar av mervärdeskatten på olika områden även ger återverkningar på efterfrågan inom respektive område. Efterfrågeförändringar kan i sin tur utlösa prissänkningar respek— tive prishöjningar i motsatt riktning jämfört med de prisändringar som kan förorsakas av de ovan redovisade likviditetseffekterna.
De prisrörelser, uppåt och nedåt, som skulle kunna aktualiseras till följd av ändrade finansieringsförhållanden i samband med en differentiering av mervärdeskatten faller naturligen inom den övervakning av prisrörelser i näringslivet som SPK har instruktionsenlig skyldighet att fortlöpande bedriva.
3. Effekter av ett system för differentierad mervärdeskatt
I det följande redovisas de pris—, fördelnings- samt konkurrens- och efterfrågeeffekter som kan förutses till följd av en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Härutöver kan ett system med differen- tierad mervärdeskatt väntas medföra andra slag av effekter — bl.a. avseende administrationen av skattesystemet inom näringsliv och förvaltning, kost- nadsökningar och skatteundandragande. Sådana effekter har tidigare behandlats i kapitel 2.
3.1. Priseffekter
Även en genom subventions- eller produktskatteändringar totalfinansierad sänkning av mervärdeskatten kan på kort sikt få en höjande eller sänkande nettoeffekt på den allmänna konsumentprisnivån. En anledning härtill är att mervärdeskatt även belastar vissa produkter som ligger utanför den privata konsumtionen. Detta gäller framför allt olika varor och tjänster som levereras till storkök och inom byggsektorn. Vad gäller byggsektorn kan en höjning av mervärdeskatten efter hand väntas påverka konsumentprisnivån via ökade boendekostnader.
I det följande redovisas vissa beräkningar av de direkta effekter som ett borttagande, alternativt en halvering, av mervärdeskatten på livsmedel skulle få på den allmänna prisnivån i konsumentledet och på konsument- prisnivån för livsmedel. Skattesänkningen på livsmedel förutsätts härvid bli totalfinansierad genom en samtidig höjning av mervärdeskatten på andra varor och tjänster, antingen som en isolerad åtgärd eller i kombination med att subventionerna på livsmedel helt eller delvis avvecklas. Beräkningarna förutsätter oförändrad konsumtionsinriktning, dvs. de relativprisändringar som uppkommer till följd av redovisade åtgärder antas inte påverka konsumtionens sammansättning. En utgångspunkt för beräkningarna har varit den mervärdeskattesats — 19 procent — och den livsmedelssubventio- nering som tillämpades i augusti 1983.
Det totala värdet av försäljningen av mervärdeskattepliktiga varor och tjänster har för 1983 beräknats uppgå till ca 275 miljarder kr. inklusive mervärdeskatt. Av detta beskattningsbara underlag svarar konsumentvaror och -tjänster för ca 215 miljarder kr. medan andra produkter — främst inom byggsektorn och vid försäljning till storkök — beräknas svara för ca 60 miljarder kr. För en mindre del av berörda produkter tillämpas en
mervärdeskatt som reducerats till 60 alternativt 20 procent av normal mervärdeskatt.
Det totala mervärdeskatteuttaget under 1983 beräknas uppgå till ca 47 miljarder kr. Härav uppskattas ca 15 miljarder kr. belasta försäljningen av livsmedel. Som tidigare nämnts kräver en sänkning eller avveckling av mervärdeskatten på livsmedel att statskassan på annat sätt tillförs motsva— rande belopp. I tabellen nedan anges olika finansieringsalternativ i samband med en helt slopad alternativt reducerad mervärdeskatt för livsmedel. För de olika finansieringsalternativen anges de skatteuttag — beräknade i procent av försäljningspriset — som enligt respektive alternativs förutsättningar måste gälla för livsmedel respektive för varor och tjänster med normal mervärde— skatt. Vidare redovisas för varje finansieringsalternativ motsvarande direkta ändringar av prisnivåerna för livsmedel, för produkter med normal mervärdeskatt samt för den totala privata konsumtionen. Följande alternativ har studerats.
Alternativ A
Mervärdeskatten på livsmedel slopas. Åtgärden finansieras genom en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ B
Mervärdeskatten på livsmedel slopas. Åtgärden finansieras genom en total avveckling av livsmedelssubventionerna i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ C
Mervärdeskatten på livsmedel slopas. Åtgärden finansieras genom en avveckling av alla subventioner på livsmedel exklusive mjölk i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ D
Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala mervärdeskatten. Åtgärden finansieras genom en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ E
Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala mervärdeskatten. Åtgärden finansieras genom en total avveckling av livsmedelssubventionerna i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ F
Mervärdeskatten på livsmedel reduceras till 50 procent av den normala mervärdeskatten. Åtgärden finansieras genom en avveckling av alla subven-
tioner på livsmedel exklusive mjölk i kombination med en höjning av den normala mervärdeskatten.
Alternativ G
Mervärdeskatten på livsmedel sänks så mycket som en total avveckling av livsmedelssubventionerna medger.
Tabell Alter— Tillämpad mervärdeskatt (%)a för: Effekt (%) på prisnivåerna för: nativ Livs- Produkter Livs— _Produkter Totala pri- medel med normal medel med normal vata kon- mervärde- mervärde- sumtionen skatt skatt A 0 (0) 25,7 (34,6) -— 19,0 + 9,0 — 0,3 B 0 (0) 24,3 (32,1) — 14,9 + 7,0 — 0,2 C 0 (0) 25,3 (33,9) — 17,9 + 8,4 — 0,3 D 11,2 (12,6) 22,3 (28,7) — 8,8 + 4,2 — 0,1 E 10,4 (11,6) 20,8 (26,3) — 5,0 + 2,3 - 0,1 F 10,9 (12,2) 21,9 (28,0) — 7,9 + 3,7 - 0,1 G 14,9 (17,5) 19,0 (23,46) 0,0 0,0 0,0
" Siffrorna inom parentes avser mervärdeskattepålägg.
Som framgår av tabellen resulterar flertalet åtgärdsalternativ i obetydliga, kortsiktiga effekter på prisnivån för den totala privata konsumtionen. Att någon effekt på den totala, genomsnittliga prisnivån överhuvudtaget uppkommer vid en totalfinansiering av åtgärden förklaras främst av att en del av höjningen av den normala mervärdeskatten faller på områden utanför den privata konsumtionen — framförallt på material till bostadsbyggandet. På längre sikt torde emellertid också effekterna av skattehöjningen på dessa områden vidareföras till konsumenterna, i första hand genom höjda hyror. Effekten på den genomsnittliga konsumentprisnivån skulle därmed på sikt bortfalla.
Vad gäller effekterna på prisnivåerna för livsmedel och för produkter med normal mervärdeskatt föreligger dock betydande skillnader mellan de olika alternativen. Prisnivån för livsmedel skulle sänkas i samtliga alternativ utom G — som mest med 19 procent i det fall mervärdeskatten på livsmedel helt slopas utan någon reducering av livsmedelssubventionerna. Priserna på övriga varor med normal mervärdskatt skulle höjas isamtliga alternativ utom G. Vid alternativet helt slopad mervärdeskatt på livsmedel och ingen reducering av livsmedelssubventionena skulle priset på samtliga varor med normal mervärdeskatt stiga med 9 procent. I detta fall skulle priset på tjänster med till 60 procent reducerad mervärdeskatt stiga med 4,8 procent.
Alternativ G — slopade livsmedelssubventioner och sänkt mervärdeskatt på livsmedel till 14,9 procent — innebär prissänkningar och prishöjningar inom livsmedelssortimentet som jämnar ut varandra räknat såväl på den genomsnittliga prisnivån för livsmedel som på den totala konsumentprisni-
vån. Varor som inte varit föremål för subventioner skulle i samtliga fall sänkas i pris med 4,8 procent. Priset på exempelvis mjölk skulle emellertid stiga med ca 50 procent, på ost med i genomsnitt ca 3,4 procent och på nötkött med i genomsnitt ca 1,1 procent. De fördelningspolitiska konsekvenserna av åtgärdsalternativen A, D och G redovisas i avsnittet 3.2 nedan.
3.2. Fördelningseffekter
Det argument som vanligen åberopas som stöd för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är de gynnsamma fördelningseffekter som därmed anses kunna uppnås. Denna syn grundas på det förhållandet att låginkomsttagare och barnfamiljer i genomsnitt antas använda en större andel av sina disponibla inkomster till inköp av livsmedel än höginkomstta- gare och personer med mindre försörjningsbörda. Statistiska undersökning- ar rörande fördelningseffekter — av det slag som den i det följande redovisade studien — avser effekterna på hushållets samlade ekonomi räknat såsom genomsnitt för olika kategorier av hushåll. Ett sådant material inrymmer i sig givetvis betydande variationer. Bland de hushåll som klassificeras under en viss kategori med avseende på exempelvis disponibel inkomst och antal barn finns sålunda många som i hög grad avviker från de redovisade genomsnitten med avseende på konsumtionsfördelning m.m. Hushållen i lägre inkomst- skikt, utan barn, torde bl.a. omfatta många pensionärer och studerande, vars levnadsförhållanden kan tänkas avvika från löntagarnas i samma hushållska- tegorier. Sådana skillnader kommer inte till uttryck i det statistiska materialet. Situationen för pensionärer och studerande diskuteras närmare i det följande. Vidare kan hushållen skilja sig åt beträffande möjligheterna att bära köpkraftsförsämringar. Vissa hushåll har litet utrymme för sparande och små möjligheter att genom förändringar i konsumtionsmönstret anpassa sig till en situation med försämrad köpkraft. Andra hushåll har bättre förutsättningar härvidlag.
Det samlade uttrycket för en köpkraftsförändring inrymmer i sig också skiftande effekter avseende olika varuområden. Vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sjunker priserna på matvaror — vid en total skattebefrielse med 19 procent — vilket ger hushållen möjlighet att öka sin livsmedelskonsumtion kvantitativt eller kvalitativt, alternativt att genom de frigjorda medlen öka konsumtionen av andra varor eller tjänster. Om åtgärden finansieras genom en höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster fördyras inköpen av dessa produkter. Sålunda skulle. vid en totalt slopad mervärdeskatt på livsmedel som helt finansieras inom mervärdeskat- tesystemets ram, andra varor än livsmedel stiga i pris med ca 9 procent. Bland de prishöjda varorna ingår givetvis många produkter som i lika hög grad som livsmedel kan betraktas som nödvändighetsartiklar, exempelvis kläder och skor. Teoretiskt bör endast nettoeffekten på hushållets köpkraft av en differentiering av mervärdeskatten beaktas eftersom fördyringen av icke- livsmedel — i de fall hushållet får en oförändrad eller höjd köpkraft genom åtgärden — kan täckas genom att livsmedelsinköpen tar mindre resurser i anspråk. I realiteten torde dock höjda priser på olika nödvändighetsvaror utanför livsmedelsområdet upplevas som betungande och resultera i en
minskning av konsumtionen på dessa områden.
Av den undersökning som redovisas i bilaga 4 framgår att låginkomstta- gare med fler än två barn i genomsnitt använder ca 28 procent av sin disponibla inkomst till inköp av livsmedel medan höginkomsttagare utan barn har en motsvarande andel på ca 16 procent. Trots osäkerhet i det statistiska materialet står det klart att sänkta livsmedelspriser relativt sett skulle gynna den förstnämnda hushållstypen mer än den sistnämnda. I absolut bemärkelse, dvs. räknat i kronor och ören, kan emellertid i vissa fall effekten av sänkta livsmedelspriser bli den omvända. Bilden nyanseras dock om finansiering av den sänkta eller slopade mervärdeskatten på livsmedel sker inom mervärdeskattesystemets ram, eftersom effekten av en höjd normal skattesats för andra varor och tjänster än livsmedel i högre grad belastar hushåll där konsumtionen av icke-livsmedel svarar för en större andel av den disponibla inkomsten, dvs. i allmänhet hushåll med hög inkomst.
Vad gäller hushåll i övriga inkomstklasser och med olika antal barn visar tillgänglig statistik (1978 års Hushållsbudgetundersökning — HBU -78 — framräknad till 1982 års priser) på vissa anmärkningsvärda förhållanden. Andelen utgifter för livsmedel sjunker visserligen genomgående med ökad disponibel inkomst för hushåll med samma antal barn. Däremot gäller inom varje inkomstklass att livsmedelsinköpens andel av berörda hushålls totala konsumtionsutgifter är större för hushåll utan barn än för hushåll med ett barn och — vad gäller de båda lägsta inkomstklasserna — även för hushåll med två barn. Förhållandet innebär att sänkta livsmedelspriser, allt annat oförändrat, skulle gynna de barnlösa hushållen mer än fåbarnshushållen inom samma inkomstklass.
I bilaga 4 redovisas de omedelbara fördelningseffekternas storlek uttryck- ta som köpkraftsändringar för olika hushållstyper vid en differentiering av mervärdeskatten. Effekter har beräknats avseende tre olika åtgärdsalterna- tiv. Alternativ 1 avser en situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel — dvs. en prissänkning på livsmedel med 19 procent — i kombination med höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster — som höjer priserna på sådana varor med 9 procent och på tjänster med 4,8 procent — medan alternativ 2 avser en situation med halverad mervärdeskatt på livsmedel — dvs. en prissänkning med 8,8 procent — i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, vilken höjer dessa varors pris med 4,2 procent och tjänsternas med 2,3 procent. Alternativ 3 avser en situation i vilken ett borttagande av livsmedelssubventionerna har kombinerats med en motsva- rande sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. I detta alternativ innebär prishöjningar och prissänkningar inom livsmedelsområdet att den genom- snittliga prisnivån för livsmedel förblir oförändrad. Priset på övriga varor och på tjänster påverkas inte av alternativ 3. Samtliga alternativ utgår från statsfinansiellt neutrala åtgärdskombinationer, dvs. statsbudgetens saldo påverkas inte om man väljer att tillämpa någon av de redovisade åtgärdskombinationerna.Såsom tidigare framgått av avsnitt 3.1 innebär de undersökta alternativen samtidigt att den genomsnittliga priseffekten för samtliga hushåll — eller. annorlunda uttryckt. priseffekten för ett genom- snittshushåll — på sikt blir lika med noll.
Av beräkningarna enligt alternativ 1— slopad mervärdeskatt på livsmedel i
Köpkraftsändring | D_ispoi i (kr. per hushåll) mbel |n-
komst |
__ Sammanboende (tkr-) |
X Ensamstående utan barn |.
Antal barn
Diagram ] Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)
kombination med höjd mervärdeskatt på övriga produkter, diagram 1 — framgår att sammanboende utan barn och med en disponibel inkomst på upp till 74 000 kr. per år skulle få en köpkraftsförstärkning med i storleksord— ningen 1 200 kr. till följd av de nya förutsättningarna medan sammanboende utan barn och med en disponibel inkomst inom intervallet 75 000—99 000 kr. per år skulle få en i stort sett oförändrad köpkraft. Barnfamiljer med en disponibel årsinkomst inom intervallet 45 000—74 000 kr. skulle få en köpkraftsförstärkning av storleksordningen 500—1 500 kr. medan barnfamil- jer med en disponibel årsinkomst inom intervallet 75 000—99 000 kr. skulle få en marginell köpkraftssänkning (ca 500 kr.) vad gäller enbarnsfamiljer och i stort oförändrad köpkraft vad gäller tvåbarnsfamiljer. För hushållen med de största disponibla inkomsterna — mer än 100 000 kr. per år — gäller att de i samma situation skulle förlora ca 1000 kr. i köpkraft. Fördelningseffekterna till följd av ett val av alternativ 2 — halverad mervärdeskatt-på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, diagram 2 — går för alla hushållstyper i samma riktning som effekterna enligt alternativ 1. För varje hushållstyp gäller att köpkraftsänd- ringen begränsas till hälften av motsvarande ändrings storlek enligt alternativ 1. Omfördelningarna blir således i flertalet fall mycket små. _ Alternativ 3 avser en övergång till en situation med slopade livsmedels-
Köpkraftsändring (kr. per hushåll) | Biggan- _ Sammanboende | komst:
| (tkr.)
X Ensamstående utan barn
+2 000
—1 000
Diagram 2 Genomsnittliga köpkraftsa'ndringar för olika hushållstyper till följd av halverat mervärdeskatteuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. I 982 års förhållanden (kr. per hushåll)
subventioner i kombination med en i samma utsträckning sänkt mervärde- skatt på livsmedel — diagram 3 . De beräknade köpkraftseffekterna ger vid handen att flertalet hushållstyper — med undantag för fåbarnshushåll med större disponibel inkomst än 75.000 kr. per år — skulle få försämrad eller
Köpkraftsändring (kr. per hushåll)
_ Sammanboende
+1 000 )( E nsamstående utan barn
+ 500
—500
-—1 000
Diagram 3 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopa- de livsmedelssubventioner i kombination med sänkt mervärdeskatt på livsmedel. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)
'Resonemanget avser situationen från och med 1984, då den nuvarande justeringen av konsu- mentprisindex för bl.a. ändrade indirekta skatter vid beräkningen av bas- beloppet avses slopas.
oförändrad köpkraft vid en sådan omläggning. Undersökningsresultatet styrker sålunda 1972 års skatteutrednings slutsats, att subventioner är ett överlägset alternativ jämfört med differentiering av mervärdeskatten.
Sammanfattningsvis kan konstateras att av de studerade alternativen en viss omfördelningseffekt mellan låginkomsttagare/barnfamiljer och högin- komsttagare/personer med liten försörjningsbörda kan uppnås genom åtgärdskombinationen helt slopad mervärdeskatt på livsmedel och höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster. En sådan åtgärd skulle något öka köpkraften för flerbarnshushåll i mellaninkomstlägena. Samtidigt skulle vissa inte eftersträvade fördelningseffekter uppkomma. Exempelvis skulle de barnlösa hushållen inom varje inkomstklass få en större köpkraftsökning än enbarnsfamiljerna inom samma inkomstklass.
De fördelningseffekter av en differentierad mervärdeskatt som ovan redovisats för olika hushållskategorier med avseende på barnantal och disponibel inkomst utgör genomsnitt, som kan inrymma betydande variatio- ner i det enskilda fallet. Inom flera av de redovisade hushållstyperna — speciellt i det lägsta inkomstskiktet — ryms speciella grupper såsom pensionärer och studerande. Tillgängligt statistiskt material ger inte underlag för att belysa fördelningseffekterna för pensionärs- och studerandehushäll i det lägsta inkomstskiktet. För båda dessa kategorier torde dock matkostna- derna svara för en relativt stor andel av de totala konsumtionsutgifterna. I den mån sådana hushåll lagar mat i hemmet torde de, genom en differentiering av mervärdeskatten, sänkta kostnaderna för livsmedel innebära en positiv nettoeffekt på hushållets samlade köpkraft. Om däremot måltiderna i hög utsträckning intas på restaurang eller annan skattskyldig matsal — vilket åtminstone för studerande ofta torde vara fallet — blir effekten den motsatta. Hushållet får i så fall ingen eller liten del av de sänkta livsmedelspriserna samtidigt som den höjda mervärdeskatten på övriga områden innebär ökade kostnader.
Den huvudsakliga inkomsten för pensionärer och studerande — pension respektive studiemedel — regleras genom det s.k. basbeloppet. Vid en finansiering av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel inom mervärdeskattesystemets ram avvägs — som framgår av avsnitt 3.1 — skattehöjning och skattesänkning så att på längre sikt ingen och på kort sikt endast en obetydlig inverkan på den genomsnittliga konsumentprisnivån uppkommer. Någon kompensation för den i vissa fall ogynnsamma fördelningseffekten för pensionärer och studerande genom ändrat basbelopp uppkommer således inte. Detta gäller givetvis såväl då basbeloppet anknyter till utvecklingen av konsumentprisindex som i en situation där basbeloppet skulle följa förändringarna i nettoprisindex.
Om däremot finansieringen av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle ske på ett sätt som inte påverkar konsumentpriserna — exempelvis genom höjd inkomstskatt — skulle de härigenom sänkta livsmedelspriserna ge en sänkande effekt på konsumentprisindexl och därmed på basbeloppet. Pensioner och studiemedel skulle därvid sänkas motsvarande effekten av mervärdeskattesänkningen för ett genomsnittshus- håll. I den mån finansieringen av skattesänkningen för livsmedel skulle försämra den ekonomiska situationen för pensionärer och studerande, skulle
dessa grupper få dela finansieringsbördan utan att få åtnjuta någon positiv effekt av de lägre livsmedelspriserna. En sådan situation skulle emellertid inte kunna uppkomma om basbeloppet vore anknutet till nettoprisindex, eftersom detta index inte påverkas av förändringar i mervärdeskatten.
Studier av fördelningseffekter i samband med vissa ekonomisk-politiska åtgärder har tidigare genomförts av bl.a. familjeekonomiska kommittén och expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Resultaten av dessa studier redovisas i bilaga 1.
3.3. Konkurrens— och efterfrågeeffekter
Professor Lars Persson har haft kommitténs uppdrag att analysera de konkurrens- och efterfrågeeffekter som kan följa av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Den genomförda analysen, som i sin helhet presenteras i bilaga 5, har inriktats på att utifrån en konstruerad modell för företagens och konsumenternas beteenden försöka upptäcka så många som möjligt av de eventuella negativa konkurrens- och efterfrågeeffekter som en differentiering av mervärdeskatten kan tänkas leda till.
En sänkning av mervärdeskatten för vissa varor, som förs vidare till konsument i form av lägre priser för dessa varor, innebär dels att de varor för vilka mervärdeskatten satts ner blir billigare i förhållande till andra varor, dels att konsumenterna kan köpa mer varor för samma summa pengar. Den senare typen av effekt är en s.k. inkomsteffekt. Om priselasticiteten för de prisnedsatta varorna är mindre än ett innebär detta att den konsumerade kvantiteten procentuellt sett ökar mindre än prisnedsättningen och att konsumenterna därför använder en mindre andel av sina inkomster för att köpa dessa varor efter prisnedsättningen. Det blir med andra ord mer över för att köpa andra varor.
För den aktuella analysen har en utgångspunkt varit att den sänkta eller slopade mervärdeskatten på livsmedel inte i sig skall möjliggöra någon ökning av den privata konsumtionen i Sverige eftersom sänkningen avses att finansieras genom en höjning av mervärdeskatten för andra varor. Upp- märksamheten i analysen har därför koncentrerats på eventuella substitu— tionseffekter, dvs. effekter av att prisrelationerna mellan olika varor förändras.
En sänkning av mervärdeskatten kan — principiellt sett — göra det möjligt för företagen att sänka priserna för de mervärdeskattenedsatta varorna med ett belopp som svarar mot skattereduktionen. Det är emellertid också möjligt att företagen omedelbart, eller på lite längre sikt, reagerar på ett annat sätt. Prissänkningen kan därvid bli både större och mindre än vad som svarar mot mervärdeskattesänkningen. Företag, som tvingas att betala högre mervärdeskatt kan exempelvis låta höjningen av skattesatsen gå ut över sina marginaler i stället för att låta den resultera i en prishöjning. De relativa priserna för mervärdeskattenedsatta varor och andra varor kan således komma att ändras på ett annat sätt än vad den rena skatteförändringen i sig motiverar.
Den primära effekten sett från företagens synpunkt av att mervärdeskat- ten ändras är att marknadsförutsättningarna ändras. De förbättras för
företag som säljer mervärdeskattenedsatta varor och försämras för andra. Det uppstår härigenom vad som skulle kunna kallas ett antal direkta konkurrenseffekter. Om företag med förbättrade marknadsförutsättningar använder dessa bättre förutsättningar till att öka sin försäljning genom prissänkning och/eller genom satsningar på olika försäljningsfrämjande åtgärder uppkommer dessutom efterfrågeeffekter.
Utöver dessa primära konkurrenseffekter av ändrade skattesatser kan förändringar av mervärdeskatten indirekt få konkurrens- och efterfrågeef- fekter av flera olika slag.
En första typ av sådana, indirekta effekter kan uppkomma på grund av företagens anpassningsmöjligheter. Företag, som säljer varor med både hög och låg mervärdeskatt kan t.ex. omfördela sina marginaler mellan varor av de två olika slagen. Detalj- och partihandelsföretag kan t.ex. tänkas få möjlighet att öka sina marginaler för varor med låg mervärdeskatt och minska dem för varor med hög mervärdeskatt. En sådan omfördelning skulle kunna bli intressant för företagen i en situation då den exakta skattebelast- ningen kan beräknas och fastställas, dvs. i en situation då schablonregler för skattedebiteringen inte behöver utnyttjas. Effekten av en omläggning av här berört slag blir att den totala mervärdeskattebelastningen för företagen kan minskas något. Det kan i sin tur ge företag med varor med både låg och hög mervärdeskatt i sitt sortiment vissa konkurrensfördelar i förhållande till företag som säljer enbart varor med hög skattebelastning.
En konsekvens av marginalförskjutningar av den här typen är att företag vars sortiment innehåller enbart sådana varor som är belastade med högre mervärdeskatt och som i betydande utsträckning också säljs i livsmedelsbu- tiker får svårare att konkurrera. Marginalerna på de varor de säljer tenderar att pressas ner och kostnadstäckningen blir otillfredsställande. Eventuellt skulle detta också kunna ge livsmedelshandeln, och andra företag med livsmedel som viktig del av sitt sortiment, möjlighet att utvidga sin försäljning utanför livsmedelsområdet. Samtidigt kan emellertid de höjda marginalerna på de livsmedel som gynnats av den sänkta eller slopade mervärdeskatten locka andra företag att börja sälja livsmedel eller att koncentrera sin försäljning till livsmedelsområdet. Detta bör i någon mån kunna förhindra att utvecklingen skulle gå mycket långt i den riktning som skisserats.
En typ av anpassning från företagens sida som kan tänkas uppkomma omfattar s.k. kombinationserbjudanden — i den mån de är acceptabla enligt marknadsföringslagen. Rabatter vid stora livsmedelsinköp skulle exempelvis med fördel kunna ges i form av erbjudanden om rabatter vid inköp av varor med högre mervärdeskatt. Sett från konkurrenssynpunkt skulle effekten av en sådan åtgärd bli den att företag med en regelmässig försäljning av livsmedel skulle skaffa sig fördelar vid distribution och försäljning av andra typer av varor.
Omfördelningar av marginalerna skulle vid en differentiering av mervär- deskatten möjligen också kunna tänkas inom producentledet. Eftersom produktion av livsmedel mera sällan blandas med omfattande produktion av andra varor skulle dock dessa möjligheter vara ganska begränsade, och troligen försumbara, om den sänkta eller slopade mervärdeskatten skulle omfatta samtliga livsmedel.
I kommitténs förslag undantas. som tidigare redovisats. från det skatte-
reducerade området restaurang— och serveringsverksamhet. Detta förhållan— de skulle i sig kunna locka till bl.a. marginalomfördelningar mellan servering och försäljning över disk i företag som driver båda verksamhetsformerna. Det förefaller också troligt att försäljning över disk i en sådan situation kommer att introduceras i ett ökat antal företag med serveringsverksamhet. Till detta bidrar, förutom skillnaden i mervärdeskattebelastning, också den möjliga omfördelning av marginalerna i livsmedelshandeln som diskuterats ovan.
En andra typ av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter kan uppkomma om de stadgade mervärdeskattesatserna inte kommer att tillämpas fullt ut som lagstiftningen förutsätter. En sådan situation kan exempelvis uppkomma om schablonregler måste tillämpas vid fördelning av försäljningen mellan olika mervärdeskattesatser. Företag vars försäljnings- fördelning inte exakt svarar mot vad en sådan schablon leder till kan då få icke åsyftade konkurrensfördelar eller drabbas av nackdelar. Också i en sådan situation kan medvetna marginaljusteringar genomföras i syfte att påverka konkurenssituationen. De marginal justeringar som i detta samman- hang kan vara av intresse för företagen kan dock — beroende på schablonreglernas utformning — gå i motsatt riktning mot vad som tidigare beskrivits. Skulle vid en differentiering av mervärdeskatten dessutom schablonregler komma att tillämpas för vissa företag medan för andra — efter en viss övergångstid — en exakt skatteredovisning krävs kan medvetna marginaljusteringari handeln komma att få en inriktning och en omfattning som ur konkurrenssynpunkt blir oöverblickbar.
Liknande effekter som vid schablonregler kan också uppkomma om möjligheterna till direkt skattefusk förändras, t.ex. genom att möjligheter öppnas för att betala den lägre mervärdeskatten för försäljning som egentligen borde ha belastats med den högre skatten, eller genom att vissa företag skickligt utnyttjar eventuella kryphål i reglerna. Övergången från en mervärdeskattesats till en annan ger troligen också tillfälliga sådana verkningar. Effekter på konkurrensförhållandena uppkommer även genom de finansierings- och ränteeffekter som förändringar i mervärdeskattens höjd för med sig.
Den tredje typen av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter är de kostnadseffekter som uppkommer till följd av att ett extra administrativt arbete kan komma att krävas av företag i samband med redovisning och uppbörd av den differentierade mervärdeskatten. Blir dessa kostnader betydande och i olika hög grad betungande för olika företag kan de få viktiga konkurrens- och efterfrågeeffekter.
Trots eventuella anpassningsåtgärderi företagen i form av marginaljuste- ringar m.m. kommer en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel — som finansieras med höjd mervärdeskatt på andra varor — att sänka konsumentpriserna på livsmedel och höja dem för andra varor. Detta måste väntas få åtminstone vissa effekter på konsumtionens fördelning och därmed på efterfrågan på olika typer av produkter.
Bra underlag för bedömningar av storleken på sådana konsumtions- och efterfrågeförskjutningar som kan uppkomma vid en differentiering av mervärdeskatten går knappast att få fram. Historiskt material över priser och konsumtionsutveckling kan här endast ge en begränsad vägledning. Dels har
— vid ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel — knappast relativa prisförskjutningar av den storleksordning som det här är fråga om tidigare förekommit, dels sker kontinuerligt andra förändringar i samhället som kan påverka utvecklingen och göra framskrivningar från historiska data tvivel- aktiga.
Eftersom otillräckligt kaloriintag till följd av höga priser på livsmedel knappast annat än i undantagsfall förekommer i Sverige kan relativt sett sänkta priser på livsmedel i huvudsak väntas leda till förskjutningar i livsmedelsinköpen mot inköp och konsumtion av dyrare livsmedel. Det skulle i sig kunna innebära en från näringssynpunkt bättre kost, men förändringar i motsatt riktning är också tänkbara. Till en del kan förskjutningarna också medföra ökade inköp av långt bearbetade produkter, mer färdiglagad mat, mer bröd i stället för mjöl etc. Samtidigt skulle även mer lyxbetonade livsmedel bli mer överkomliga för konsumenterna. På motsvarande sätt skulle relativa — och vid en finansiering av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram även absoluta — prishöjningar på andra varor och på tjänster kunna medföra minskade inköp av långt bearbetade produkter och leda till ökad tillverkning och bearbetning i hemmet. Hemsömnad skulle således kunna tänkas öka i omfattning på bekostnad av köp av färdigkonfektion. Konfektionsindustrin skulle härigenom kunna komma att få än större strukturproblem att brottas med än vad som redan i dag är för handen.
Tillgängliga uppskattningar av priselasticiteterna för individuella livsme- delsprodukter ger som exempel värdet -0, 15 för konsumtionsmjölk och -0,73 för nötkött. Något förenklat innebär detta att en prissänkning på konsum— tionsmjölk i förhållande till alla andra varor på 10 procent skulle leda till en konsumtionsökning för mjölken på 1,5 procent. För nötkött däremot skulle motsvarande konsumtionsökning vara i storleksordningen 7 procent. Den högre elasticiteten för nötkött bör i allt väsentligt uppfattas som en följd av att nötkött har många typer av substitut, framförallt i form av fläsk, fjäderfä och fisk men i någon mån också andra typer av livsmedel. Med de starkt inarbetade matvanor som finns i Sverige kan däremot konsumtionsmjölken uppenbarligen inte lika lätt ersättas av annat även om det finns substitut i form av andra drycker. Det förtjänar att poängteras att de elasticitetstal som ligger till grund för de här gjorda analyserna baseras på ett historiskt material. Om de här använda elasticitetstalen skulle vara relevanta också i en situation med så stora relativprisförändringar som det här är fråga om är ytterligt osäkert.
Vid en uppskattning av priselasticiteten för hela livsmedelsområdet rör det sig snarare om elasticiteter i samma storleksordning som den för mjölk än den högre elasticitet som kan antas vara för handen för ett antal andra individuella livsmedelsprodukter. Livsmedelsområdet som helhet har inte några näraliggande substitut. De förskjutningar inom livsmedelsområdet mot dyrare varor som skulle kunna väntas vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel uppkommer förmodligen endast i ganska långsam takt och påverkan sker också av en rad andra förhållanden, bl.a. den allmänna ekonomiska utvecklingen. Under senare år har t.ex. en betydande förskjutning mot ökad konsumtion av mjöl och gryn ägt rum, en förskjutning som troligen snarare kan förklaras av den allmänna ekonomiska utveckling-
en än av prisförskjutningar. Konsumtionen av mjöl och gryn har enligt jordbruksnämndens statistik ökat från 18,2 kg per person 1975 till beräknade 22,9 kg per person 1982, dvs. med omkring 20 procent. Konsumtionen av bröd och konditorivaror har under samma tid minskat med knappt 10 procent. De förskjutningar i övrigt som kan spåras i det tillgängliga materialet är betydligt mer begränsade. Om nu de relativa livsmedelspris- erna skulle sänkas genom att mervärdeskatten för dessa varor slopades är det möjligt att effekter skulle uppstå som skulle föra vissa konsumtionsmönster tillbakai tiden, närmare det läge som rådde 1975. Den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället kan emellertid samtidigt väntas få ett stort inflytande på vad som kommer att hända med konsumtionen som helhet liksom med konsumtionen av olika typer av livsmedelsprodukter.
Variationerna i konsumtionsmönster för olika hushållskategorier är också en faktor som skulle behöva beaktas vid en analys av eventuella förskjut— ningar i konsumtionen av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Något tillfredsställande underlag för bedömningar av hur olika typer av hushåll kan komma att förändra sin livsmedelskonsumtion vid olika prisförändringar finns emellertid inte.
De förändringar som en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan leda till påverkar självfallet utrymmet i hushållens ekonomi för annan konsumtion och får därmed efterfrågeeffekter också på dessa områden. Med en priselasticitet för den totala livsmedelskonsumtionen i den storleksord- ning som ovan angivits kan emellertid den totala livsmedelskonsumtionen inte väntas öka med mer än några få procent även om mervärdeskatten helt skulle slopas på livsmedel. Återverkningarna härav på övrig konsumtion, sett som en helhet, skulle knappast bli större än att den kan överskuggas av de effekter som en mer eller mindre positiv allmän ekonomisk utveckling för med sig.
På specifika områden kan emellertid förskjutningar i konsumtionen till följd av en skattedifferentiering bli högst betydande. Exempelvis kan detta gälla restauranger och enklare matserveringar som — vid en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel — kommer att få kraftig konkurrens från exempelvis mat lagad inorn hushållen, i företagens subventionerade perso- nalmatsalar och från mat såld från gatukök. Konsekvenserna för restaurangerna av en sänkt eller slopad mervärde— skatt på livsmedel förtjänar att uppmärksammas närmare. Som tidigare har anförts i avsnitt 2.6 har den valda avgränsningen av livsmedelsområdet — som utesluter restaurangverksamhet från det skattebefriade området — skett med målsättningen att undvika vissa administrativa problem för restaurangerna. Med den utformning av ett system för differentierad mervärdeskatt som kommittén har presenterat i kapitel 2 torde nuvarande regler om reducerat beskattningsunderlag när det gäller förtäring på restauranger och andra näringsställen utan påtagliga problem kunna förenas med en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. I ett avseende skulle en sådan differentiering av mervärdeskatten t.o.m. innebära klara fördelar för restaurangföretagen, nämligen i fråga om likviditetseffekten. För närvaran— de utgår full mervärdeskatt på ett restaurangföretags inköp av livsmedel samtidigt som mervärdeskatten på serveringsverksamheten beräknas på ett beskattningsvärde som reducerats till 60 procent av försäljningsvärdet. Om
den ingående mervärdeskatten sänks eller slopas, ökar differensen mellan utgående och ingående mervärdeskatt och därmed också den till statsverket inbetalade skatten. Genom de rådande villkoren för redovisning av mervärdeskatt motsvarar den nettoredovisade mervärdeskatten en räntefri kredit under viss tid, som i föreliggande fall skulle öka. En differentiering av mervärdeskatten enligt den här redovisade modellen skulle således, som en effekt, förbättra restaurangföretagens likviditet.
Häremot skall, som nämnts, ställas effekterna ur konkurrenssynpunkt. Redan i dag gäller skilda skattemässiga förutsättningar för de olika alternativ att tillgodose sitt behov av mat som en konsument ställs inför. Väljer konsumenten att köpa livsmedel och själv tillaga maten utgår normal mervärdeskatt — 19 procent — på varornas pris. Däremot beskattas givetvis inte den egna arbetsprestationen i samband med tillagningen av maten. Vid inköp av en färdiglagad maträtt — i exempelvis en livsmedelsbutik, en pizzabutik eller ett sådant försäljningsställe för färdiglagade rätter som ibland inrättas i anslutning till restauranger — utgår också full mervärdeskatt. Den konsument som intar sin måltid på en skattskyldig restaurang får betala reducerad mervärdeskatt —i praktiken 11,4 procent av maträttens pris. Icke skattskyldig serveringsverksamhet — exempelvis vissa personalmatsalar som inte tar emot utomstående gäster, skolbespisningar och servering av mat vid sjukhus och andra institutioner — redovisar inte någon mervärdeskatt, men har å andra sidan inte möjlighet att dra av ingående mervärdeskatt på inköp av livsmedel m.m. I dessa fall kan således mervärdeskatten sägas vara inkluderad i priset på maträtten i proportion till de skattepliktiga varornas och tjänsternas andel av försäljningspriset.
Kommittén saknar anledning att bedöma om nuvarande skatteregler innebär konkurrensneutralitet mellan olika former för näringsintag. Uppen- bart är dock att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle förändra konkurrensförhållandena till de skattskyldiga restaurangernas nackdel — i synnerhet om den normala mervärdeskattesatsen, vid en finansiering av åtgärden inom mervärdeskattesystemets ram, skulle höjas kraftigt. Vid en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom en höjning av den normala mervärdeskattesatsen till ca 26 procent skulle restaurangmåltider fördyras med 4,8 procent i förhållande till nuläget samtidigt som livsmedelspriserna skulle sänkas med 19 procent.
Inköp av livsmedel, som måhända i vissa fall kan utgöra ett substitut till restaurangbesök, skulle sålunda gynnas av en differentiering av mervärde- skatten med här redovisad inriktning. Starkare konkurrenseffekter torde dock uppstå i relationen färdiglagad mat/restaurangmåltider. Exempelvis skulle renodlade pizzabutiker erhålla en konkurrensfördel gentemot pizza- restauranger.
På området personalrestauranger är det enligt kommitténs mening troligt att ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle skapa betydande strukturförändringar. Företagsmatsalar bedrivs för närvarande i stor utsträckning i entreprenadform, dvs. av ett fristående skattskyldigt företag. Genom gällande reduceringsregler är detta alternativ ofta ekono- miskt fördelaktigare än att bedriva verksamheten utan skattskyldighet eftersom det senare alternativet innebär att ingående mervärdeskatt utgör en kostnad i verksamheten. Om mervärdeskatten sänks eller slopas på
livsmedel ökar incitamentet för företag att driva personalmatsalari egen regi. Många av de företag som idag specialiserat sig på att i entreprenadform driva personalrestauranger skulle därvid ställas inför betydande svårigheter. Av följande exempel framgår hur förutsättningarna för prissättningen i en öppen restaurang kan avvika från motsvarande förutsättningar för en icke skattskyldig personalrestaurang i en situation där mervärdeskatten för livsmedel har slopats och serveringsrörelse inte omfattas av skattebefrielsen. Åtgärden har finansierats genom en höjning av den normala mervärdeskat- ten till ca 26 procent.
Exempel
Den öppna restaurangen och personalrestaurangen har samma kostnader. Livsmedel är befriade från mervärdeskatt. Mervärdeskatten på serveringsrörelse uttas med ca 26 procent på ett till 60 procent reducerat beskattningsvärde. Personalrestaurangen är ej
skattskyldig. Öppen Personal- restaurang restaurang Råvarukostnad (livsmedel) 9:40 9:40 Ingående moms 0:00 0:00 Personalkostnad 8:70 8:70 Omkostnader inkl. avskrivningar 5:40 5:40 Utgående moms 4:30 0:00 - ingående moms & _0:_O_Q Kundens pris 27:80 23:50
Skillnaden i pris uppgår således i exemplet till 4:30 kr. per portion till den öppna restaurangens nackdel.
Effekterna på efterfrågan och på konkurrensen av bl.a. företagens anpassningsåtgärder till en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan värderas från samhällssynpunkt genom att konsekvenserna för effektiviteten i produktionen och distributionen, för konsumtionens inriktning och för omställningsproblemen för företagen och derasanställda beaktas. Vissa konsekvenser kan därvidlag komma att uppfattas som icke önskvärda, andra som neutrala eller direkt önskvärda.
För att minimera ur efterfråge- och konkurrenssynpunkt icke önskvärda konsekvenser ur samhällets synpunkt bör en differentiering av mervärde- skatten främst beakta följande omständigheter. 1 Man bör undvika att belasta varor eller tjänster vars konsumtion man helst vill stödja med högre mervärdeskatt än andra varor som kan fylla ungefär samma funktion. 2 Man bör undvika att varor som är nära substitut för varandra belastas med olika mervärdeskatt. 3 Man bör undvika att varor och tjänster som ingår i samma sortiment hos tillverkare eller distributörer belastas med olika hög mervärdeskatt.
4 Man bör utforma reglerna så att schablonregler för bestämning av mervärdeskattens storlek för produkter och företag kan undvikas. 5 Man bör undvika att nya möjligheter till skatteundandragande uppkom- mer. 6 Man bör undvika att vissa typer av företag drabbas av särskilt höga administrationskostnader i samband med redovisningen och debiteringen av mervärdeskatten.
Att helt tillgodose dessa, i viss mån motstridande, krav och önskemål är inte möjligt. Det är därför inte heller möjligt att sänka eller slopa mervärdeskatten på livsmedel utan att det uppstår förluster ur effektivitets- synpunkt eller förskjutningar i konkurrensförhållandena mellan olika företag som inte är önskvärda ur samhällsekonomisk synpunkt. I bilaga 5 ges ett antal exempel på sådana effekter av en differentiering av mervärdeskat- ten som inte är önskvärda ur samhällssynpunkt. Var för sig kan dessa exempel tyckas ha en begränsad betydelse för samhällsekonomin som helhet. Tillsammans är deras inverkan dock betydande.
Med de förslag till en differentiering av mervärdeskatten som förordas av kommittén minimeras — jämfört med andra lösningar — de negativa effekterna från konkurrenssynpunkt av differentieringen.
En sänkt eller slopad mervärdeskatt som omfattar hela livsmedelsområdet tillgodoser således önskemålet om att varor och tjänster som är nära substitut för varandra skall belastas med samma mervärdeskatt. Inte heller belastas vid en sådan ordning varor vars konsumtion man vill stödja med högre mervärdeskatt än andra varor. Med den branschblandning som för närva- rande råder i svensk detaljhandel skulle emellertid varor som ingår i samma sortiment hos distributören belastas med olika hög mervärdeskatt om skattereduktionen, som fallet är, skall avse endast livsmedel. Det föri sin tur med sig att schablonregler vid skatteberäkning och skatteuppbörd inte kan undvikas, eftersom känd teknisk utrustning för kassaarbete — som skulle kunna möjliggöra en exakt skatteberäkning — inte inom överskådlig tid kommer att få tillräcklig utbredning. Negativa effekter på konkurrensför- hållandena och skatteuppbörden med ursprung i nödvändiga schablonregler går således inte att undvika. Genom en viss särbehandling av mindre företag i uppbördshänseende kan dock de administrativa merkostnaderna för företa- gen vid en differentiering av mervärdeskatten ges en mer acceptabel fördelning ur konkurrenssynpunkt än eljest.
På ett område kan dock — med de avgränsningar kommittén valt för sitt förslag — de negativa effekterna ur konkurrenssynpunkt bli betydande. Det gäller restaurang- och annan serveringsverksamhet. Genom att denna typ av verksamhet enligt kommitténs förslag inte avses att omfattas av en sänkt eller slopad mervärdeskatt kommer restaurang- och serveringsverksamheterna att hamna i ett sämre konkurrensläge gentemot livsmedelshandeln och konsumenternas hemmaverksamhet. Denna effekt är inte uttryck för någon bestämd önskan från kommitténs sida att försämra restaurangnäringens nuvarande konkurrenssituation utan helt enkelt en effekt av en avgränsning av det skattegynnade området som i andra, mer prioriterade avseenden anses ge en bättre optimering. Dessa överväganden redovisas närmare i kapitel 5.
4 Jämförelse mellan ett system för differentierad mervärdeskatt och subventioner på vissa livsmedel.
Hösten 1972 var de starkt stigande internationella och inhemska livsmedels- priserna föremål för en livlig debatt. I samband med vissa protestaktioner — de s.k. Skärholmsfruarna — uppmärksammades bl.a. mervärdeskattens fördyrande inverkan på livsmedelspriserna. I samband med jordbruksavta- lets regelutlösning den 1 januari 1973 beslöt regeringen bl.a. att begränsa denna effekt genom subventioner på vissa baslivsmedel och därmed hålla konsumentpriserna oförändrade.
För närvarande utgår subventioner för konsumtionsmjölk och ost, nötkött, kalvkött, hästkött, fläsk samt får- och lammkött med totalt ca 3,3 miljarder kr. per år. Även inom fiskområdet utgår subventioner, men utformningen av subventionssystemet är här något annorlunda än för mejeriprodukter och kött.
Livsmedelssubventionerna och det system för differentiering av mervär- deskatten, som kommittén i det föregående har lagt förslag till skiljer sig åt bl.a. genom det berörda varuområdets omfattning. En rättvisande jämförel- se mellan å ena sidan subventioner och å andra sidan sänkt eller slopad mervärdeskatt måste dock ta utgångspunkt i en situation där de båda systemen avser samma produkter och kostar lika mycket. Redovisningen i det följande behandlar sålunda bl.a. dels jämförelser mellan nuvarande subventionssystem och ett system med motsvarande sänkning av mervärde- skatten på samma varor, dels jämförelser mellan utvidgade subventioner på livsmedel och motsvarande system med sänkt mervärdeskatt. Vidare görs vissa jämförelser med avseende på möjligheterna att förändra respektive system i förhållande till nuläget.
4.1. Administrativa konsekvenser för statsfövaltningen
Administrationen av det nuvarande systemet med livsmedelssubventioner är samordnad med handhavandet av jordbruksprisregleringen och medför därmed inte något egentligt merarbete för vare sig jordbruksnämnden eller tullmyndigheterna. Skattemyndigheterna berörs över huvud taget inte av subventionssystemet. Såsom tidigare framgått av avsnitt 2.5 skulle ett system med differentierad mervärdeskatt medföra betydande administrativt merar- bete och administrativa problem för statsförvaltningen — främst ur de synpunkter som skattemyndigheterna har att bevaka. En jämförelse härvidlag utfaller således klart till subventionssystemets fördel.
, I den mån en relativprissänkning avses komma fler produkter till del, än dem som för närvarande är föremål för subventioner, ställer sig saken emellertid delvis annorlunda. En sänkning av mervärdeskatten är inte mer betungande ur administrativ synpunkt om åtgärden berör ett brett sortiment än om endast t.ex. vissa baslivsmedel skulle få del av skatteförmånen. Skulle sänkningen av mervärdeskatten avse samtliga livsmedel torde detta, som tidigare visats, snarare vara en fördel från bl.a. administrativa utgångspunk- ter.
De nu gällande subventionerna hari huvudsak avgränsats till områden där jordbruksprisregleringen erbjuder såväl naturliga former för utbetalning av subventionsbeloppen som etablerade kontrollsystem. En viss utvidgning av subventionerna — t.ex. till de varor som tidigare varit subventionerade — skulle kunna genomföras inom ramen för den nuvarande administrationen av jordbruksprisregleringen. Ett subventionssystem som skulle omfatta hela eller huvuddelen av livsmedelssortimentet skulle dock kräva uppbyggnad av ett helt nytt regleringssystem med omfattande organisatoriska konsekvenser och betydande kostnader för statsförvaltningen. Riskerna för att en utvidgad reglering kan få negativa återverkningar på konkurrensens effektivitet inom berörda områden bör också beaktas i detta sammanhang. En effektiv tillämpning av ett regleringssystem på vissa av de områden som skulle innefattas i en ordning med utvidgade subventioner — t.ex. frukt, grönsaker och rotfrukter — försvåras vidare av att en icke obetydlig del av försäljningen av dessa varor sker direkt från producent till konsument utan att passera reguljär handel.
Under förutsättning att konkurrensförhållandena mellan inhemska och importerade livsmedel inte skall påverkas av livsmedelssubventionerna skulle en utvidgning av det subventionerade varuområdet inte medföra några särskilda administrativa problem vid import, så länge som berörda livsmedel har ett gränsskydd i form av avgifter som kan sänkas motsvarande subventioneringen. Om däremot gränsskydd saknas eller är lägre än tilltänkta subventioner måste — under angivna förutsättningar — även importvarorna subventioneras genom direkta bidrag. Sådana bidrag kan tänkas vara ändamålsenliga även i vissa fall då gränsskyddet överstiger de tilltänkta subventionerna men beräknas på andra grunder än dessa. Som exempel härpå kan nämnas att gränsskyddet för många trädgårdsprodukter utgår i form av tull beräknad på varans värde. Nuvarande subventioner utgår efter varans kvantitet. Iden mån subventionssystemet skulle utvidgas till att även omfatta trädgårdsprodukter, och den nuvarande ordningen att anknyta subventionerna till kvantiteten skulle tillämpas även för dessa varor, kan det vara lämpligt att bibehålla gränsskyddet intakt och kombinera detta med direkta bidrag av samma storlek som subventionerna till motsvarande inhemska produkter. Härigenom kan man säkerställa att subventionerna blir desamma för importerade varor som för inom landet producerade varor. Ett sådant förfarande kan även ha vissa handelspolitiska fördelar.
Vid ett eventuellt system med direkta bidrag i samband med import aktualiseras frågan om hur dessa bidrag skall administreras. Vid det fåtal tillfällen i modern tid som importbidrag har utgått har detta gällt jordbruksprisreglerade varor, nämligen socker och potatis, för vilka det har funnits ett prisregleringsorgan - statens jordbruksnämnd respektive en
regleringsförening - som svarat för utbetalning och kontroll. Tullmyndighe- terna har således inte berörts av importbidragen vid dessa tillfällen. Det finns varken några speciella rutiner eller tillräckliga resurser för att administrera ett system med importbidrag inom ramen för tullmyndigheternas verksam- het, varför en särskild administrativ apparat — med eller utan anknytning till tullmyndigheterna — skulle krävas.
Systemet med livsmedelssubventioner — jämfört med en differentiering av mervärdeskatten — kan sålunda inte utan avsevärda svårigheter utvidgas till att omfatta en stor del av, eller hela, livsmedelsområdet. Såsom framgår av avsnitt 3.3 är det med hänsyn till konkurrensneutraliteten angeläget att varor som är nära substitut för varandra belastas med samma mervärdeskatt. Ett system med differentierad mervärdeskatt, som kan utformas så att mervär- deskatten sänks eller slopas på hela livsmedelsområdet, framstår från denna synpunkt som fördelaktigare än systemet med livsmedelssubventioner.
Ur kontroll- och missbrukssynpunkt utfaller en jämförelse mellan differentierad mervärdeskatt och livsmedelssubventioner klart till subven- tionssystemets fördel. Detta torde gälla oavsett om jämförelsen avser den nuvarande omfattningen av livsmedelssubventionerna eller en situation där en betydande del av eller hela livsmedelssortimentet skulle gynnas av subventioner. Kontroll- och missbruksproblemen i samband med en eventuell differentiering av mervärdeskatten har tidigare behandlats i avsnitt 2.7. Beträffande livsmedelssubventionerna kan dessutom konstateras att exempelvis subventionerna på köttområdet uppenbarligen har begränsat undanhållandet av viss produktion och omsättning från beskattningDet ligger sålunda i subventionssystemets natur att förmånen endast kommer den redovisade försäljningen till del. I det fall livsmedelssubventionerna skulle utvidgas till fler områden än de nu subventionerade — t.ex. frukt och grönsaker — torde dock förutsättningarna för kontrollen inte vara lika gynnsamma, då en anknytning till ett etablerat regleringssystem inte skulle föreligga i detta fall. Det torde dock inte vara svårare att i samband med en subventionering kontrollera företagen på dessa områden än att kontrollera de negativa deklarationer som är en oundviklig följd av ett system med en differentierad mervärdeskatt. Om utökade subventioner skall ses som ett alternativ till en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel måste sålunda subventionerna utökas till fler varuområden än dem som för närvarande omfattas av subventionssystemet. Detta skulle i sin tur medföra vissa administrativa problem.
Vid en situation då en ändring av rådande subventionsbelopp respektive mervärdeskattesats är påkallad gäller delvis olika förutsättningar för de båda systemen.
Till att börja med kan konstateras att effekten av en sänkt mervärdeskatt i praktiken kan ses som värdesäkrad i samband med en penningvärdeförsäm- ring. eftersom skattesatsen uttrycks i procent av priset. Livsmedelssubven- tionerna har hittills fastställts som belopp, uttryckta i kronor per kg. I den mån livsmedelssubventionerna skall hållas konstanta i reala termer måste således, vid inflation, särskilda beslut fattas om höjning av de nominella beloppen.
Vid volymförändringar fungerar systemen i princip lika. Ökad försälj- ningsvolym för varor med sänkt mervärdeskatt innebär givetvis att den totala
effekten räknat i kronor ökar. På samma sätt förhåller det sig med nuvarande livsmedelssubventioner, då dessa, som nämnts, är fastställda i kronor per kg.
En ändring av subventionsbeloppen kan enligt riksdagens bemyndigande ske genom regeringsbeslut — ett enklare förfarande än en ändring av mervärdeskattesatsen, som kräver riksdagsbeslut. Ändringar av livsmedels- subventionerna har också i praktiken genomförts vid ett flertal tillfällen sedan subventionerna först infördes år 1973. Även ändringar i mervärde- skattesatsen har förekommit vid några tillfällen under denna period, bl.a. som en temporär efterfrågestimulans under 1974. I samtliga dessa fall har emellertid ändringen avsett den normala skattesatsen, dvs. relationen mellan reducerad mervärdeskatt - på områden där differentiering redan tillämpas — och normal mervärdeskatt har bibehållits konstant.
4.2. Administrativa konsekvenser för näringslivet
Som tidigare har framgått av avsnitt 2.6 skulle ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel medföra såväl administrativt merarbete som ökade kostnader för företagen. Kostnadsökningarna skulle främst uppstå som en följd av investeringsbehov i detaljhandeln och ökade räntekostnader i samband med likviditetsförsämring i samtliga berörda led.
Livsmedelssubventionerna medför däremot inte några administrativa problem för företagen och är därmed — i detta avseende — att föredra från näringslivssynpunkt.
Även i samband med ändringar av subventionsbelopp respektive skatte- sats är systemet med livsmedelssubventioner enklare att administrera för näringslivet än mervärdeskattesystemet. Skillnaden är speciellt påtaglig inom detaljhandeln, där det breda sortimentet medför att prissättning och prismärkning utgör arbetskrävande administrativa rutiner. En ändring av livsmedelssubventionerna är sålunda inkluderad i priset från bakomliggande led och påverkar inte detaljhandeln på annat sätt än vilken leverantörspris- ändring som helst. Givetvis kan ändrade respektive nya subventioner på en betydande del av — alternativt hela — sortimentet medföra att omfattande leverantörsprisändringar inträffar under en kort tidsperiod. Normalt ändras dock subventionerna i samband med ändringar i jordbrukspriserna, dvs. vid jordbruksavtalets s.k. regelutlösning. Något tillkommande prisändringstill- fälle — utöver vad som betingas av utlösningen av jordbruksavtalet — skulle därvid inte förorsakas av en ändring av subventionsbeloppen. Genom att effekten av subventionerna i allmänhet skall föras vidare genom flera led innan en ändring når detaljhandelsledet torde förloppet också bli mer utdraget i tiden än en mervärdeskatteändring, som ju inträffar omedel- bart.
En ändrad mervärdeskattesats påverkar inte endast priset inklusive mervärdeskatt från leverantören utan även handelsmarginalen. Detta innebär att detaljhandeln tvingas omkalkylera sina konsumentpriser. Dess- utom tillämpas den nya mervärdeskatten från en given dag i samtliga led, vilket innebär att detaljhandeln — för att undvika en ofrivillig förändring av
nettomarginalen — måste märka om hela det berörda sortimentet ”över natten".
Av tidigare avsnitt 3.3 framgår att det av kommittén lagda förslaget till system för en differentierad mervärdeskatt inte avses ge någon skatteförmån för restaurangsektorn. Skälen härför är främst av administrativ natur. En differentiering av mervärdeskatten förutsätter nämligen att berörda företag har rimlig möjlighet att särredovisa de delar av den totala omsättningen som faller under respektive skattesats. Kommitténs undersökningar visar att sådana möjligheter för närvarande saknas inom restaurangsektorn.
Motsvarande problem för restaurangsektorn uppkommer inte vid ett system med livsmedelssubventioner. Subventionen utgår normalt i ett tidigare förädlingsled, och den prissänkande effekten härav kan vidareföras till samtliga efterföljande led, i vilka den subventionerade produkten ingår som en kostnad i produktionen. Restaurangsektorn kan således tillgodogöra sig den prismässiga effekten av livsmedelssubventionerna i proportion till de subventionerade produkternas andel av priset på exempelvis färdiga maträtter.
4.3. Pris-, fördelnings- och konkurrenseffekter
Även om man vid en jämförelse mellan subventionssystemet och ett system med differentierad mervärdeskatt utgår från ett exempel där den totala effekten av respektive system är densamma innebär skillnaderna mellan systemens uppbyggnad att prisbildningen i skilda led påverkas på olika sätt.
Teoretiskt bör den samlade priseffekten i konsumentledet bli identisk då ett givet belopp avsätts för att finansiera en subventionsökning respektive en mervärdeskattesänkning. Den teoretiska modellen innebär i princip att inga medel tillförs eller försvinner ur systemet utöver den ursprungliga finansie- ringen av åtgärden.
I praktiken kan emellertid vissa stelheter i prissättningen leda till — åtminstone på kort sikt — avvikande resultat. I flertalet förädlings— och handelsled sker prissättningen gentemot närmast efterföljande led i stor utsträckning på så sätt att ett procentuellt pålägg läggs till varans inköpspris exklusive mervärdeskatt. Om inköpspriset sänks, exempelvis genom ökade subventioner, och det procentuella pålägget förblir oförändrat sjunker företagets bruttomarginal räknat i kronor och ören.
Vid en sänkning av mervärdeskatten påverkas däremot inte bruttomargi- nalen eftersom inköpspriset, exklusive mervärdeskatt, inte påverkas av skattesänkningen. Den slutliga effekten på konsumentpriserna skulle enligt detta exempel innebära en större prissänkning vid alternativet ökade livsmedelssubventioner än vid alternativet sänkt mervärdeskatt. Mellanskill- naden skulle därvid vara att hänföra till sänkta bruttomarginaler i förädlings- och handelsleden.
Förr eller senare bör dock företagen bli varse att bruttomarginalerna inte längre ger samma kostnadstäckning som tidigare. I många fall torde denna effekt förutses redan i samband med att subventionsökningen sänker inköpspriserna. Därvid kommer de procentuella påläggen att höjas så att
bruttomarginalen räknat i kronor och ören åter når sin tidigare nivå. På sikt torde sålunda en subventionsökning respektive en sänkning av mervärde- skatten också i praktiken ge samma effekt på konsumentprisnivån.
Den totala effekten på livsmedelsprisnivån kan emellertid fördela sig olika på skilda produkter beroende på vilket system som tillämpas. De traditio- nella livsmedelssubventionerna utgår i råvaruledet och beräknas i kronor per kg råvara. I konsumentledet erhålls därmed större effekteri kronor och ören räknat på slutpriset för råvanitunga, lågförädlade livsmedel än för livsmedel med hög förädlingsgrad. Systemet med livsmedelssubventioner innebär således att priset på mjöl sänks mer — både procentuellt och i kronor per kg — än priset på matbröd. Priset på matbröd sänks i sin tur mer än priset på kaffebröd och konditorivaror.
En sänkning av mervärdeskatten medför däremot samma procentuella prissänkning på alla produkter och i alla förädlingsled. På köttområdet har exempelvis systemet med livsmedelssubventioner i princip inneburit lika stor prissänkning räknat i kronor per kg på billig högrev som på dyrare oxfilé, medan ett system med differentierad mervärdeskatt kan ge mer än dubbelt så stor prissänkning i kronor per kg på den dyrare varianten som på den billigare.
Förutsättningarna för att konsumentpriserna i praktiken skall sänkas i avsedd utsträckning torde i initialskedet vara bättre vid en sänkning av mervärdeskatten än vid en höjning av livsmedelssubventionerna. Sänks eller slopas mervärdeskatten på livsmedel är det naturligt för företagen att omgående genomföra motsvarande prissänkningar. Det är också förhållan- devis enkelt för konsumenter och myndigheter att kontrollera att så sker. Om å andra sidan motsvarande höjning av subventionerna sker, med därav följande sänkning av råvarupriserna, är det svårare att följa upp effekterna för olika slutprodukter. Under förutsättning av en effektivt fungerande konkurrens torde emellertid eventuella skillnader ifråga om prissänkningar— nas genomslag i konsumentledet försvinna på sikt.
I avsnitt 3.1 har redovisats vissa beräkningar av priseffekter i samband med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. De alternativ som där har behandlats avser ett slopande respektive en halvering av mervärdeskatten på livsmedel som finansierats genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster — antingen som ensam finansieringskälla eller i kombination med att samtliga livsmedelssubventioner, respektive samtliga subventioner utom för mjölk, slopas. Vidare har behandlats ett alternativ där samtliga livsmedels- subventioner slopas för att finansiera en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel med ca 4 procentenheter, dvs. ned till ca 15 procent.
Såsom framgår av det senare av beräkningsalternativen är en sänkning av mervärdeskatten och systemet med livsmedelssubventioner jämställda vad beträffar effekten på den genomsnittliga prisnivån. Däremot skiljer sig, som tidigare redovisats, de båda systemen åt beträffande priseffekten på enskilda varuvarianter så till vida att livsmedelssubventionerna ger de lägsta priserna på de varor som innehåller subventionerade produkter — i synnerhet lågförädlade produkter med hög råvaruandel — medan ett system med sänkt mervärdeskatt på livsmedel relativt sett gynnar varor med lågt innehåll av jordbruksråvaror samt produkter med högt pris. Sålunda skulle priset på mjölk vara ca 50 procent högre i en situation med 15 procents mervärdeskatt
på livsmedel men utan subventioner jämfört med priset vid nuvarande subventionsnivå. Priserna på grönsaker skulle däremot, om mervärdeskatten sänktes med 4 procentenheter, kunna vara nära 5 procent lägre än de i dag gällande priserna.
[ bilaga 4 redovisas en undersökning av fördelningseffekter av en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. En översiktlig redogörelse för undersökningsresultaten har tidigare lämnats under avsnitt 3.2. Undersök- ningen omfattar tre alternativ för differentering av mervärdeskatten, nämligen dels en slopad mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster, dels en halverad mervär— deskatt på livsmedel som finansieras genom höjd mervärdeskatt på övriga varor och tjänster, dels en sänkt mervärdeskatt på livsmedel som finansieras genom att nuvarande livsmedelssubventioner helt slopas. Det tredje av dessa alternativ kan tjäna som underlag för en jämförelse mellan differentierad mervärdeskatt och livsmedelssubventioner i vad avser fördelningseffekter.
Utgångspunkten för beräkningen av fördelningseffekter enligt detta tredje alternativ är, som tidigare redovisats, att storleken på mervärdeskattesänk- ningen bestäms av det finansiella utrymme som skapas genom ett slopande av subventionerna. Livsmedelssubventionernas nuvarande storlek — ca 3,3 miljarder kr. — medger sålunda att mervärdeskatten på samtliga livsmedel sänks med ca 4 procentenheter från nuvarande 19 till ca 15 procent. Genom att, som ovan nämnts, någon skillnad mellan de nuvarande livsmedelssub- ventionerna och det alternativ för sänkning av mervärdeskatten på livsmedel som här behandlas inte föreliggeri vad avser den genomsnittliga prisnivån på livsmedel, är samtliga skillnader i fördelningshänseende mellan de båda systemen helt att hänföra till relativa prisskillnader på varuvariantnivå.
Av undersökningen framgår att det nuvarande systemet med livsmedels- subventioner framstår som gynnsammare ju fler barn hushållet omfattar. Alternativet med sänkt mervärdeskatt på livsmedel är sålunda relativt sett fördelaktigare för hushåll utan barn. Möjligen kan materialet också tyda på att livsmedelssubventionerna har en gynnsammare fördelningseffekt för hushåll med lägre genomsnittlig inkomst. Skillnaderna i fördelningspolitiskt hänseende mellan de båda systemen är dock genomgående små och torde i allmänhet ligga inom felmarginalerna. I ett fall skulle en fördelningseffekt av nämnvärd betydelse emellertid uppkomma, nämligen beträffande hushåll med tre barn eller fler och med en inkomst som understiger 100 000 kr. Vid en sänkning av mervärdeskatten med 4 procentenheter skulle köpkraften för denna kategori av hushåll sänkas med i storleksordningen 500 kr. per år jämfört med den situation som är en följd av de nuvarande livsmedelssub- ventionerna. I övrigt ligger de fördelningsmässiga skillnaderna mellan systemet med livsmedelssubventioner och ett system med sänkt mervärde- skatt på livsmedel på i storleksordningen högst 200—300 kr. per år.
Kommittén har sålunda funnit att ett system med differentierad mervär- deskatt uppvisar relativt små fördelningsmässiga skillnader i jämförelse med det nuvarande systemet med livsmedelssubventioner. För familjer med många barn, som inte ligger i de högre inkomstlägena, tyder undersökningen emellertid på att livsmedelssubventionerna skulle ha en gynnsammare
fördelningseffekt än ett system med sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel.
Effekterna från konkurrenssynpunkt av en differentiering av mervärde- skatten, jämfört med systemet med livsmedelssubventioner, är i hög grad avhängiga de prisrelationer mellan olika varor och varugrupper som respektive system skapar. Det av kommittén lagda förslaget till system för differentiering av mervärdeskatten, som innebär att samtliga livsmedel i lika hög grad gynnas av skatteförmånen, torde vara gynnsamt från konkurrens- synpunkt eftersom varor som är nära substitut till varandra behandlas på ett likformigt sätt. De nuvarande livsmedelssubventionerna gynnar endast vissa varugrupper — främst inom mejeri- och köttområdena. Företrädare för företag som tillverkar och distribuerar icke subventionerade livsmedel har hävdat att det nuvarande subventionssystemet medför snedvridningar av konkurrensen.
En jämförelse i detta avseende mellan det av kommittén lagda förslaget till system för differentiering av mervärdeskatten och det nuvarande systemet med livsmedelssubventioner är dock knappast rättvisande, mot bakgrund av att det förra alternativet kräver en finansiering som är nära fem gånger så stor som de för närvarande utgående livsmedelssubventionerna. Enligt kommit- téns mening visar exemplet emellertid att ett i långa stycken konkurrens- neutralt system för differentiering av mervärdeskatten är möjligt att konstruera, medan detta knappast torde vara fallet beträffande systemet med livsmedelssubventioner. Inte heller vid en differentiering av mervär- deskatten torde snedvridningar av konkurrensen dock helt kunna undvikas, vilket bl.a. belyses av vad som tidigare — i avsnitt 3.3 — anförts rörande effekterna för restaurangbranschen av det lagda förslaget.
Konkurrensen mellan olika företag kan också snedvridas genom att vissa grupper får möjlighet att undandra sig sina skyldigheter gentemot samhället. Möjligheterna till och riskerna för missbruk av ett system med differentierad mervärdeskatt torde sålunda vara större hos vissa företagsgrupper. En differentierad mervärdeskatt kan härigenom skapa risker för bristande konkurrensneutralitet mellan olika grupper. Ett system med livsmedelssub- ventioner kan däremot, genom att subventionerna endast kan utgå avseende reguljärt och öppet redovisad omsättning. bidra till att minska den snedvridning som ligger i att vissa företag inom den s.k. informella sektorn underlåter att betala mervärdeskatt, sociala avgifter m.m.
5. Kommitténs överväganden och förslag
Kommittén har haft till huvuduppgift att bedöma huruvida det finns anledning att helt eller delvis befria livsmedel från mervärdeskatt. Enligt kommittédirektiven skulle kommittén vidare — oavsett ståndpunkt i huvud- frågan — utforma ett tekniskt system för en differentierad mervärdeskatt. Kommittén redovisar mot denna bakgrund i det följande huvuddragen i ett system för differentierad mervärdeskatt, som utformats med målsättningen att så långt möjligt tillvarata positiva effekter av en differentiering och samtidigt i görligaste mån undvika negativa sådana effekter. Det redovisade systemet för differentiering av mervärdeskatten ställs därefter mot alterna- tivet att avstå från åtgärder på mervärdeskattens område.
Kommittén vill betona att en differentiering av mervärdeskatten innebär en komplicerad systemförändring, som får återverkningar även på andra delar av skatteområdet. Det här redovisade systemet kan således inte genomföras utan fortsatt utredning av olika detaljfrågor. Bland sådana frågor kan nämnas Skattekontrollens inriktning och omfattning, samordning— en med inkomstbeskattningen, förändringar i redovisningsmetoderna, skattekredit- och räntemässiga konsekvenser m.m. Härtill kommer behovet av en inte obetydlig respittid för genomförandet av administrativa och organisatoriska förändringar inom berörda delar av statsförvaltning och näringsliv.
5.1. Vilka varor och företag skulle beröras?
En sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedelsområdet bör enligt kommitténs uppfattning gälla lika för samtliga livsmedel. Skälen härför har tidigare redovisats under avsnitt 2.1. Skatteförmånen skulle därmed avse försäljning av varor men inte utförande av tjänster, t.ex. serveringsverksam— het. Det medför att exempelvis restaurangernas förmåga att konkurrera med tillagning av mat i hemmet och med försäljning av färdiglagad mat allvarligt skulle försämras. Någon möjlighet att vid ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel låta restauranger få del av skatteförmånen i lika hög grad som livsmedelsdetaljhandeln finns emellertid inte, eftersom mervärdeskatten på serveringsverksamhet redan är reducerad. Ett slopande av den nuvarande mervärdeskatten på serveringsverksamhet skulle av administrativa skäl inte heller kunna begränsas till enbart servering av mat och dryck, utan skulle i så fall — med nuvarande utformning av redovisnings- och debiteringssystemen —
behöva omfatta även rumsuthyrning. Kommittén har funnit att alternativet att låta såväl restaurang- som hotellverksamhet omfattas av skatteförmånen skulle gå alltför långt utanför det fördelningspolitiska syftet med åtgärden för att en sådan lösning skall kunna förordas.
Ett system för differentierad mervärdeskatt bör gälla lika i samtliga tillverknings- och distributionsled. Motiven för kommitténs ställningstagan- de på denna punkt har tidigare redovisats under avsnitt 2.2. Det förordade systemet innebär emellertid att företag i olika led i praktiken kommer att beröras av differentieringen i varierande utsträckning, bl.a. mot bakgrund av att livsmedel som produktionsfaktor normalt svarar för en lägre andel i de tidigare än i de senare förädlings- och handelsleden.
5.2. Hur skulle åtgärden finansieras?
Frågan om finansiering av skattereformen har behandlats i avsnitt 2.3. Enligt kommittédirektiven bör det inkomstbortfall som en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel leder till i första hand kompenseras inom mervärdeskattesystemets ram. Kommittén har härutöver prövat olika alternativa möjligheter att finansiera en sänkning eller ett sloparde av mervärdeskatten på livsmedel.
Det belopp som skulle behöva täckas genom skatte- eller avgiftshöjningar, alternativt utgiftsminskningar, uppgår vid ett totalt slopande av mervärde— skatten på livsmedel till ca 15 miljarder kr. Vid en halvering av mervärde- skatten på livsmedel skulle intäktsbortfallet på livsmedelsområdet uppgå till ca 7 eller ca 7 1/2 miljarder kr., beroende på om den lägre skatten på livsmedel skulle utgöra hälften av nuvarande skattesats eller — Vid en finansiering inom mervärdeskattens ram — hälften av den förhöjda, nt rmala mervärdeskattesatsen.
Om, vid ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel, merintäkten till följd av t.ex. skatte- eller avgiftshöjningar uppgår till 15 miljarcer kr. skulle sålunda den samlade effekten av åtgärderna vara neutral ur statsfinansiell synpunkt. Härav följer dock inte automatiskt att åtgärderna inte skulle påverka primär- och landstingskommunernas ekonomi. En sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel sänker primärt kostnaderia för inköpen av råvaror till exempelvis skolbespisningar och mathållningen vid sjukhus. I vilken mån denna effekt neutraliseras genom finansieringen av åtgärden beror på vilken finansieringsform som väljs. Så innebär exenpelvis en finansiering genom höjt mervärde- och/eller punktskatteuttag på ivriga varor och tjänster att primärkommunernas och landstingens inköp av icke-livsmedel fördyras. Den samlade effekten för primär- och landstings- kommuner är svår att precisera, men torde inte vara av sådan omfattniig och betydelse att de i det följande redovisade beräkningarna och övervägandena nämnvärt skulle påverkas.
En genomgång av möjligheterna att finansiera en differentiering av mervärdeskatten genom höjda punktskatter visar att ingen skatt av detta slag genererar sådana belopp att en höjning som ligger inom det rimligas gräns skulle kunna täcka skattebortfallet till följd av ett slopande eller en hal/ering av mervärdeskatten. Även om finansieringen fördelades på samtliga sådana
punktskatter skulle en betydande höjning av dessa skatter erfordras. För att kompensera statskassan för en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle sålunda krävas en likformig höjning av de särskilda varuskatterna, försälj- ningsskatten på motorfordon, tobaksskatten, skatten på spritdrycker, skatten på vin samt skatten på malt— och läskedrycker med 130 procent. Enligt kommitténs mening torde detta inte vara en framkomlig väg att finansiera skattereformen. Beräkningen förutsätter bl.a. oförändrad kon- sumtion av de berörda varorna för att inkomsteffekten skall bli den avsedda — en förutsättning som knappast torde uppfyllas vid en skattehöjning av denna storleksordning.
Inte heller vid sidan av punktskatteområdet har kommittén kunnat finna några skatter eller avgifter som vid en måttlig höjning skulle kunna finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Kommittén har därvid bortsett från alternativet att stanna vid en ytterligt begränsad sänkning av mervärdeskatten, eftersom en sådan åtgärd skulle få försumbara fördelnings- effekter samtidigt som flertalet olägenheter av en förändring av skattesyste- met kvarstår. Exempelvis skulle statens inkomster av förmögenhetsskatt, arvsskatt och gåvoskatt behöva mer än tiodubblas för att täcka effekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel. Beräkningen baseras även här på den — säkerligen orealistiska — förutsättningen att skattebasen inte skulle påverkas av det förhöjda skatteuttaget.
Ett finansieringsalternativ, som ibland förs fram, vore att slopa de nuvarande livsmedelssubventionerna och avsätta motsvarande medel till en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Subventioner utgår för närva- rande på framför allt mjölk, ost, nötkött och fläsk med totalt ca 3,3 miljarder kr. Genom ett slopande av dessa subventioner skulle mervärdeskatten på livsmedel kunna sänkas med 4,1 procentenheter till 14,9 procent. En sådan åtgärd — där såväl skattebefrielsen som finansieringen hålls inom livsmedels- sortimentets ram — skulle inte medföra någon förändring av den genomsnitt- liga prisnivån för livsmedel. Däremot skulle en omfördelning ske mellan olika varuslag så att nu subventionerade produkter skulle stiga i pris eller, i något fall, gynnas av mindre prissänkningar medan övriga livsmedelspriser skulle kunna sänkas med 4,8 procent. Exempelvis skulle priset på mjölk stiga med ca 50 procent till ca 5:50 kr./l. Ur fördelningssynpunkt skulle bl.a. barnfamiljer missgynnas av åtgärden, även om effekten genom skattesänk- ningens begränsade storlek skulle bli förhållandevis liten.
Ett fullständigt borttagande av mervärdeskatten på livsmedel — vilket som tidigare redovisats under avsnitt 3.1 under vissa förutsättningar skulle ge en viss fördelningseffekt till förmån för framför allt familjer med flera barn och med låg inkomst — skulle emellertid kunna finansieras genom en kombination av slopade livsmedelssubventioner och höjd mervärdeskatt på andra varor och tjänster än livsmedel. Fördelen med ett sådant finansieringsalternativ skulle bl.a. vara att den normala mervärdeskatten inte skulle behöva höjas så mycket som i det fall finansieringen i sin helhet skulle ske inom mervärde- skattens ram. I den mån subventionen på mjölk slopas uppstår emellertid en negativ fördelningseffekt för barnfamiljerna som motverkar den positiva effekten av slopad mervärdeskatt på samtliga livsmedel. Mot denna bakgrund skulle ett bibehållande av subventionen på mjölk kunna övervä- gas, samtidigt som övriga livsmedelssubventioner slopas för att bidra till
finansieringen av skattereformen. Som framgår av redovisningen av prisef- fekter i avsnitt 3.1 skulle dock en sådan kombinerad finansiering inte innebära någon märkbart lägre höjning av den normala mervärdeskattesat- sen jämfört med alternativet total finansiering inom mervärdeskattens ram.
Några egentliga fördelar ur fördelningssynpunkt med att helt eller delvis finansiera en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel genom att slopa de nuvarande livsmedelssubventionerna synes sålunda inte föreligga. Härtill kommer att systemet med livsmedelssubventioner dels, såsom framgår av kapitel 4, uppenbarligen kan administreras utan något egentligt merarbete vare sig för statsförvaltningen eller näringslivet, dels har påtagliga fördelar ur kontrollsynpunkt.
De här redovisade förhållandena skulle möjligen kunna leda till slutsatsen att det ur såväl administrativ som fördelningspolitisk synpunkt vore mer befogat att överväga en höjning av de nuvarande subventionerna — eventuellt finansierad genom en höjnng av mervärdeskatten på samtliga varor och tjänster — än motsatsen. En sådan slutsats skulle också ligga i linje med 1972 års skatteutrednings bedömning, att subventionering av baslivsmedel är ett överlägset alternativ för att uppnå lägre konsumentpriser på livsmedel. Denna fråga ligger emellertid utanför kommitténs uppdrag. Utanför kommitténs uppdrag ligger även frågan om huruvida större fördelningspo- litiska effekter skulle kunna uppnås genom att nuvarande livsmedelssubven- tioner slopas och frigjorda medel, genom bidrag, direkt skulle distribueras till utsatta grupper. Den senare frågan har bl.a. behandlats av familjeekono- miska kommittén. Vissa av de beräkningar av fördelningseffekter, som familjeekonomiska kommittén gjort, redovisas i bilaga 1. Av denna bilaga framgår även resultaten av de beräkningar av fördelningseffekter — i samband med olika ekonomisk-politiska åtgärder — som utförts av expert- gruppen för studier i offentlig ekonomi.
Kommitténs slutsats rörande finansieringen av ett system för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel är sålunda att någon annan väg än en höjning av mervärdeskatten på övriga varor och tjänster inte framstår som rimlig. Kommitténs direktiv förutsätter dessutom att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel i första hand finansieras inom mervärdeskatte- systemets ram. Vid ett totalt slopande av mervärdeskatten på livsmedel skulle — såsom framgår av den tabell som redovisas under avsnitt 3.1 — den normala skattesatsen behöva höjas från nuvarande 19 till ca 26 procent, vilket motsvarar en höjning av mervärdeskattepålägget från 23,46 till ca 35 procent. Vid ett system där mervärdeskatten på livsmedel skulle uppgå till hälften av den normala skattesatsen skulle dessa mervärdeskattesatser uppgå till ca 11 respektive ca 22 procent, motsvarande mervärdeskattepålägg med ca 13 respektive ca 29 procent.
5.3. Skulle livsmedel befrias från mervärdeskatt helt eller delvis?
Kommitténs överväganden har baserats på två alternativ för differentiering av mervärdeskatten, nämligen dels att mervärdeskatten på livsmedel slopas
helt, dels att skattesatsen vad beträffar livsmedelsområdet sänks från sin nuvarande nivå. I vissa av de genomförda beräkningarna har, såsom ett räkneexempel, alternativet sänkning av mervärdeskatten preciserats till att avse ett läge där skatten för livsmedel utgör hälften av den — förhöjda — normala mervärdeskattesatsen.
Vad beträffar sänkningens storlek vid ett alternativ med sänkt mervärde- skatt på livsmedel kan å ena sidan konstateras att ju mindre storleken på skattesänkningen är, desto mer begränsade blir de fördelningspolitiska effekterna. Å andra sidan medför en stor skattesänkning att finansierings- problemen närmar sig dem som är förenade med en helt slopad mervärde- skatt. En halvering av skattesatsen har därför uppfattats som ett mellanläge som utgör ett naturligt alternativ till att helt befria livsmedel från mervärdeskatt.
Såsom framgår av tidigare avsnitt 3.2 och bilaga 4 visar de fördelningsstu- dier som kommittén genomfört att även en helt slopad mervärdeskatt på livsmedel ger förhållandevis begränsade fördelningseffekter för barnfamiljer och hushåll med lägre inkomster. I flertalet inkomstlägen blir utfallet i stort sett lika för hushåll med två barn som för hushåll utan barn. Hushåll med ett barn skulle missgynnas av skattereformen jämfört med dessa båda grupper medan hushåll med tre eller flera barn skulle få en viss förbättring av sin köpkraft. Fördelningseffekterna är som nämnts genomgående små — som högst något över 1 000 kr. per år. Vid en halverad mervärdeskatt blir fördelningseffekterna obetydliga. Enligt kommitténs bedömning utgör fördelningsargumentet det enda skälet för en differentiering av mervärde- skatten. Den begränsade fördelningseffekten av en halverad mervärdeskatt på livsmedel talar därför mot detta alternativ.
Häremot kan invändas att också en halverad mervärdeskatt på livsmedel medför icke obetydliga prissänkningar på för konsumenterna väsentliga varor. Såsom framgår av tidigare avsnitt 3.1 skulle samtliga livsmedelspriser kunna sänkas med nära 9 procent i det fall en sänkning av skattesatsen på livsmedel till ca 11 procent skulle finansieras genom en höjning av — den normala — skattesatsen på övriga varor och tjänster till ca 22 procent.
Detta argument är emellertid inte av fördelningspolitisk utan snarare av allokeringspolitisk natur. Det eventuella värdet av prissänkningar på livsmedel — inom ramen för oförändrade totala konsumtionsutgifter för hushållen — skulle sålunda liggai att resurser omfördelas från konsumtion och produktion av övriga varor och tjänster till konsumtion och produktion av livsmedel. Såvitt kommittén kunnat finna finns emellertid inga belägg för att den samlade konsumtionen av livsmedel i vårt land skulle vara i någon mening för låg.
Enligt kommitténs mening saknas mot denna bakgrund anledning att närmare överväga något annat alternativ för en differentiering av mervär- deskatten än ett totalt slopande av skatten på livsmedel. Valet står således i detta sammanhang mellan denna åtgärd och alternativet att helt avstå från ytterligare differentiering av mervärdeskatten.
5.4. Bör mervärdeskatten på livsmedel slopas?
Skälen för en slopad mervärdeskatt på livsmedel ligger, som ovan nämnts, på det fördelningspolitiska planet. Fördelningseffekterna är visserligen små men likväl påvisbara.
Den begränsade fördelningseffekten av en slopad mervärdeskatt på livsmedel förklaras givetvis främst av att sänkningen av livsmedelspriserna kommer alla hushåll som köper livsmedel till del — ensamstående likaväl som barnfamiljer, höginkomsttagare likaväl som hushåll med lägre inkomst. I själva verket gynnas hushållen i proportion till livsmedelsutgifternas storlek, dvs. hushåll med högre inkomst kan tillgodogöra sig en större effekt av den slopade mervärdeskatten räknat i kronor och ören än hushåll med lägre inkomst. Den fördelningseffekt i avsedd riktning som ändå uppkommer är sålunda en följd av att finansieringen av den slopade mervärdeskatten på livsmedel vilar tyngre på ensamstående och höginkomsttagare genom att icke-livsmedel svarar för en större andel av dessa hushålls totala konsum- tionsutgifter.
Den ineffektivitet i fördelningspolitiskt hänseende som kännetecknar indirekta metoder att stödja vissa grupper, såsom differentiering av mervärdeskatten — men även systemet med livsmedelssubventioner —, sammanhänger således med att de medel som avsätts för åtgärden kommer samtliga hushåll till del, alltså inte enbart de grupper som avses att gynnas. I konsekvens härmed blir en fördelningspolitiskt motiverad åtgärd mer effektiv ju mer direkta metoder som tillämpas — även om också sådana åtgärderi vissa fall kan komma icke behövande till del. Frågan om eventuella alternativ till ett system med differentierad mervärdeskatt i syfte att effektivare stödja barnfamiljer och hushåll med lägre inkomst faller emellertid, som nämnts, utanför kommitténs uppdrag.
Skälen mot en slopad mervärdeskatt på livsmedel framgår i stort av den tidigare redovisningen i kapitel 2 och i avsnitt 3.3. Bland dessa skäl kan nämnas de administrativa tillämpningsproblemen, de administrativa kostna- derna inom såväl statsförvaltningen som berörda företag, kontrollproblemen och de därmed sammanhängande riskerna för ökat skattefusk, de försäm- rade konkurrensförutsättningarna för vissa branscher samt de allvarliga konsekvenserna för det samlade mervärdeskattesystemets uppbyggnad med följdeffekter även för andra skattesystem, främst inkomstskatten. I vissa av dessa avseenden framstår effekten av en differentiering av mervärdeskatten som så negativ att den ensam talar mot genomförandet av ett system med slopad mervärdeskatt på livsmedel.
Ytterligare ett skäl, som kan anföras mot en differentiering av mervär- deskatten, sammanhänger med möjligheterna att utnyttja förändringar i skattesatsen som konjunkturpolitiskt instrument. Såsom tidigare nämnts under avsnitt 4.1 har vid olika tillfällen — ibland temporärt — mervärdeskat- tesatsen ändrats i syfte att stimulera eller dämpa den privata konsumtionen. De fördelningspolitiska effekter som följer av en slopad mervärdeskatt på livsmedel påverkas givetvis av förändringar i den normala skattesatsen. En sänkning av mervärdeskatten i efterfrågestimulerande syfte — i en situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel — skulle sålunda i högre grad gynna hushåll med stor köpkraft och låg livsmedelsandel i konsumtionen. Samtidigt skulle därvid någon stimulans på produktionen och försäljningen av
livsmedel inte uppkomma. I den omvända situationen — vid en höjning av mervärdeskatten i syfte att dämpa efterfrågan — föreligger bättre möjligheter att uppnå en avvägd effekt om en viss, reducerad mervärdeskatt återinförs på livsmedelsområdet. En sådan åtgärd torde emellertid innebära en system- förändring, med vissa administrativa konsekvenser, om mervärdeskatt åter skulle redovisas på ett område som varit skattebefriat. Möjligheterna att utnyttja mervärdeskatten i konjunkturpolitiken torde sålunda påverkas i negativ riktning av ett system med slopad mervärdeskatt på livsmedel.
Vid Sveriges gränser till Danmark, Norge och Finland förekommer redan i dag en — i vissa fall omfattande — gränshandel som huvudsakligen har sin grund i prisskillnader på olika varor mellan länderna. En differentiering av mervärdeskatten i Sverige skulle förändra de rådande prisrelationerna i förhållande till våra grannländer. Teoretiskt kan sådana förändrade prisre- lationer tänkas såväl motverka som förstärka de prisskillnader som för närvarande förekommer — alternativt skapa prisskillnader på områden där priserna i Sverige och näraliggande länder nu är lika. Kommittén har inte haft möjlighet att närmare undersöka effekterna på gränshandeln av en differentierad mervärdeskatt på livsmedel. Nära till hands ligger dock slutsatsen att en slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle leda till en ökning av inköpsresorna avseende livsmedel från våra grannländer till Sverige. Samtidigt kan det antas att den höjda mervärdeskatten på övriga varor skulle medföra att många svenskar som är bosatta i gränstrakterna skulle välja att göra sina inköp av exempelvis kapitalvaror eller kläder på andra sidan gränsen. Konsekvenserna för handeln — positiva för livsmedelshandeln och negativa för övrig handel — skulle på vissa håll kunna bli betydande. Ivissa fall konkurrerar företag som är skattskyldiga i Sverige även direkt med verksamhet utanför landets gränser, som inte belastas med mervärdeskatt. Detta är exempelvis fallet för svenska restauranger i förhållande till serveringsrörelse på färjor till utlandet. En höjning av mervärdeskatten skulle givetvis försämra de inhemska restaurangernas möjligheter att konkurrera med färjebaserade restauranger.
Mot denna negativa bild kan ställas de utländska erfarenheterna av system med differentierad mervärdeskatt som redovisas i bilaga 2. Med vissa undantag uppges dessa mervärdeskattesystem fungera väl, utan nämnvärda problem för vare sig myndigheter eller företag. En förklaring härtill kan givetvis vara att man i dessa länder saknar erfarenhet av ett system med en enhetlig skattesats och att omdömet bör ses mot bakgrund av erfarenheterna av tidigare gällande s.k. kaskadskattesystem, dvs. system med kumulativ omsättningsskatt. Vissa indikationer tyder emellertid på att den främsta förklaringen liggeri de från förhållandena i Sverige avvikande förutsättning- arna för tillämpningen av skattesystemet. En sådan avvikelse ligger i inkomstskattens konstruktion och samordning med mervärdeskattesystemet i vissa länder. En liknande ordning skulle inte kunna åstadkommas i Sverige med mindre än att det nuvarande systemet för inkomstbeskattning revide- rades i grunden. En än viktigare avvikelse torde kunna hänföras till skillnader i ambitionsnivå. Redan en genomgång av de schablonregler för redovisning av mervärdeskatt som i allmänhet tillämpas i utlandet visar att skatteuttaget måste bli approximativt på ett sätt som strider mot svensk skattetradition.
Kommittén har inte haft möjlighet att i mer än begränsad utsträckning söka sig bakom den officiella bilden av hur skattesystemet i praktiken fungerar i de länder som tillämpar lägre eller ingen mervärdeskatt på livsmedel. Det tillgängliga materialet tyder dock på att den differentierade mervärdeskatten i flera av dessa länder inte fungerar på ett sätt som skulle uppfattas som tillfredsställande i vårt land. Möjligen kan det förhållandet, att man på flera håll utomlands ändå valt att belägga livsmedel med lägre eller ingen mervärdeskatt, förklaras av att man i dessa länder saknar administra- tiva förutsättningar — liknande den svenska jordbruksprisregleringen — för att inrätta den typ av livsmedelssubventioner som i vårt land utgör ett medel att sänka priset på matvaror.
Kommittén har vid sin sammanfattande awägning mellan för— och nackdelar av ett system med slopad mervärdeskatt fäst störst avseende vid det förhållandet, att inte ens en helt slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet— finansierad genom en höjning av skattesatsen för övriga varor och tjänster — skulle medföra några betydande förbättringar av vare sig barnfamiljernas eller låginkomsttagarnas ekonomi. I vissa fall skulle barnfamiljer direkt missgynnas i förhållande till jämförbara grupper utan barn. Därmed skulle ett system med differentierad mervärdeskatt sakna fördelar av väsentlig betydelse.
Härtill kommer de betydande problem ur administrativ synpunkt och kontrollsynpunkt som är oundgängligen förenade med en sådan förändring i det nuvarande mervärdeskattesystemet. Kommittén har kunnat konstatera att mervärdeskattesystemet i många avseenden — i synnerhet i jämförelse med andra skattesystem — fungerar väl. En differentiering av mervärdeskat- ten, med slopad mervärdeskatt på hela livsmedelsområdet, skulle strida mot flera av de grundläggande principerna för mervärdeskattesystemet och skulle därmed ur skatteteknisk synpunkt utgöra en systemförändring i fel rikt- ning.
Bland annat resultaten av familjeekonomiska kommitténs undersökningar har visat att barnfamiljer i stor utsträckning befinner sig i en utsatt ekonomisk situation. Kommitténs undersökningar visar att en differentiering av mervärdeskatten inte är ett ändamålsenligt medel att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljer och låginkomsttagare.
Kommittén avstyrker mot den här redovisade bakgrunden genomförandet av ett system med lägre mervärdeskatt på livsmedel.
Reservation
av ledamoten Hans Petersson ( vpk)
Jag reserverar mig mot kommitténs beslut att inte föreslå ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel. Skälen för mitt ställningstagande redovisas nedan:
Mervärdeskatten
Momsen har som de flesta indirekta skatter en regressiv verkan, dvs. dess relativa tyngd är störst för lägre inkomsttagare. Särskilt gäller detta momsen på livsmedel eftersom lägre inkomsttagare med eller utan barn använder en större del av sina disponibla inkomster för livsmedelsinköp. Vänsterpartiet kommunisterna har därför hårt drivit kravet om låga priser på livsmedel och framhållit den positiva effekten av att slopa momsen på livsmedel och i stället skärpa skatten på kapital och kapitalinkomster. Detta krav har fått en mycket stark anslutning bland breda befolkningslager. Regering och riksdag har tvingats att genom livsmedelssubventioner återbetala en del av momseffekten på livsmedel till konsumenterna. Trots detta fortsätter livsmedelspriserna att stiga kraftigt och under senare år har livsmedelspriserna ökat relativt sett mer än priset på andra varor. Mervär- deskatten ovanpå kostnadsökningarna fördyrar livsmedlen och ökar automa- tiskt skattetrycket. Målsättningen att motverka prisökningarna på livsmedel och — helst sänka livsmedelspriserna framstår som en allt mer aktuell
uppgift.
Subventioner ett alternativ
I detta sammanhang finns det skäl att erinra om VPKs ställningstagande i 1972 års skatteutredning, där vi påpekade att i den händelse man inte formellt vill slopa mervärdeskatten på mat så kan man göra det genom att subventionera bort momseffekten på livsmedel.
Den nu framlagda utredningen har inte givit mig några skäl för att ändra uppfattning angående tekniken för att återbetala momseffekten till konsu- menterna.
Min uppfattning är dock att om man avser att ta bort momseffekten på hela livsmedelssortimentet så är ett slopande av skatten det bästa sättet. Om man däremot anser sig ha begränsade medel till förfogande för en sådan reform, är en subventionering av ett begränsat urval av baslivsmedel att föredra.
Fördelningseffekter
Varje sänkning av skatter får vanligen till följd att höginkomsttagare får den största lättnaden i kronor räknat. En rejäl sänkning av matpriserna genom slopad matmoms får dock till följd att de som har den största andelen av sina utgifter lagda på inköp av livsmedel får den största relativa lättnaden. I första hand är detta låginkomsttagare och barnfamiljer.
Enligt expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) betalade hushållen under 1981 i genomsnitt 2 750 kronor i matmoms, medan en trebarnsfamilj betalade mellan 4 500 och 5 000 kronor i matmoms.
Fördelningseffekterna kan inte ses isolerat från hur en slopad matmoms finansieras. Kommitténs majoritet vill kompensera statskassan uteslutande genom en kraftig höjning av momsen på andra varor. Detta får till följd att nettobehållningen för hushållen blir mindre än om andra finansieringsvägar användes.
Om slopad matmoms i stället till hälften finansieras genom höjd moms på andra varor och till hälften genom t.ex. kapitalbeskattning blir behållningen väsentligt större.
Sammanboende med barn vinner mellan ca 2 300—3 700 kronor/år om den disponibla inkomsten är mellan 45 000—74 000 kronor. Är inkomsten upp till 99 000 kronor blir vinsten ca 2 000—3 300 kronor/år. För familjer med disponibel inkomst över 100 000 kronor blir vinsten mellan ca 1 800 kronor och 3 600 kronor, beroende på antal barn.
Onödigt positiva effekter för de högsta inkomsttagarna kan justeras via inkomstskatten.
Kommitténs slutsats att inga betydande förbättringar för låginkomsttaga- res och barnfamiljers ekonomi uppnås är beroende av att man föreslagit finansiering uteslutande genom höjd moms.
På grund av detta ställningstagande sker inte heller den önskvärda omfördelningen av skattetrycket från skatt på nödvändighetsvaror till ökad beskattning av kapital och kapitalinkomster.
Finansiering
Utredningsdirektiven gav kommittén möjlighet att söka sig utanför moms- systemets ram för finansiering. Jag anser att undersökningarna av alternativa finansieringar har skett på ett alltför summariskt sätt.
Tyvärr har kommitténs majoritet avfärdat alternativa finansieringar med hänvisning till att t.ex. ökad beskattning av företagsvinster skulle ”strida mot den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken”. Mot en finansie- ring med hjälp av inkomstskatterna anför man argument såsom att man vill ”erinra om att riksdagen nyligen tagit ställning till en förändring av inkomstskatten som går i motsatt riktning”. Dvs. man hänvisar till att riksdagen genom den s.k. skatteöverenskommelsen beslutat att genomföra lättnader i inkomstbeskattningen främst för högavlönade.
Självfallet kan jag inte acceptera ett sådant begränsat synsätt när det gäller att finna vägar för att finansiera en så angelägen reform som ett slopande av livsmedelsmomsen.
Just i dessa dagar lämnas dessutom rapporter om de oerhörda förmögen- hetsökningarna som sker för aktieinnehavare och andra spekulanter i fasta värden, samtidigt som majoriteten av befolkningen får en allt sämre ekonomi, och över 400 000 människor är socialhjälpstagare.
Som exempel på alternativa finansieringar vill jag peka på att — en i jämförelse med kommitténs förslag — hälften så hög momshöjning på varor utanför livsmedelsområdet i kombination med ett återställande av skatte- skalorna från tiden före skatteöverenskommelsen eller i kombination med kapital-, förmögenhets— och vissa punktskattehöjningar skulle ge betydligt bättre effekter för flertalet hushåll samtidigt som den totala momsbeskatt- ningen minskar.
Administrativa- och kontrollproblem
Utredningens majoritet hänvisar i sitt ställningstagande till de administrativa problem och kontrollproblem som kan uppstå vid ett slopande av matmom- sen.
Med anledning av detta vill jag anföra följande: Vid genomgången av de utländska systemen för differentierad moms har det visat sig att dessa med något undantag fungerar väl. Detsamma gäller den differentierade moms som redan finns i vårt land inom t.ex. apotek och bensinhandel.
Kommittén har inte i sin helhet beretts tillfälle att utomlands studera de inkomna svaren från ambassaderna. Vid direkta förfrågningar om förhållan- dena i Västtyskland, har man från högsta nivå inom skatteadministrationen bekräftat att systemet fungerar väl.
Jag kan därför inte ställa mig bakom den pessimistiska syn som kommitténs majoritet omfattas av.
Varje systemförändring innebär nya rutiner och vissa omställningspro- blem. Varje ny skatt eller förändring av skattesystemet innebär nyheter i fråga om tolkningar, tillämpningar och kontroller.
Det nuvarande skattesystemet ärinte idealiskt eller särskilt lättkontrolle- rat utan är i själva verket ett lapptäcke av reformer och förändringar med många kryphål och negativa fördelningseffekter. De extra ansträngningar och resurser som kan behövas för att slopa matmomsen måste ses i relation till de befintliga resurserna. Ingen torde kunna påstå att redan nuvarande skattesystem kan fungera på ett bra sätt utan att extra resurser tillförs för kontroll. Stora pengar flyter vid sidan av skattesystemet och om dessa drogs in till statskassan så skulle de i sig själva kunna utgöra en del av finansieringen av den nödvändiga matmomsreformen. Som exempel på brister i kontrollen kan nämnas att i dagsläget kontrolleras nära nog uteslutande negativa momsdeklarationer, dvs. deklarationer där den skattskyldige begär återbe— talning av moms.
Konsekvenser för näringslivet
De farhågor som redovisas angående pris- och konkurrenseffekter som beror på relativprisförändringar till följd av en stor momshöjning av varor utanför
livsmedelsområdet, minskar om man söker andra former för finansiering. Problemen för t.ex. textilindustri, restauranger, etc. minskar redan vid en mindre momshöjning på övriga varor och minskar ännu mer om reformen finansieras helt utanför momssystemet.
Vissa förändringar kan naturligtvis emotses som en följd av att relativpriset på maten sänks. Detta skall ses mot den bakgrund att maten i dag är beskattad och att detta i sig innebär att företag och producenter inom näringslivet i stort har haft att anpassa sig till den rakt motsatta effekt som den allt dyrare maten innebär.
Effekterna för näringslivet bör inte överdrivas, då en ständig anpassning till nya marknads- och prisförhållanden sker.
Konsekvenser för samhällsekonomin
Med hänvisning till möjligheterna att utnyttja justeringar av momsskattesat- serna som konjunkturpolitiskt instrument har kommitténs majoritet anfört att ett slopande av matmomsen skulle försämra möjligheterna att föra åtstramningspolitik därför att en höjning av matpriserna skulle kräva ett återinförande av moms på mat.
För min del anser jag att momsen visserligen använts som konjunkturpo- litiskt instrument, men att dessa argument inte rimligen kan anföras för att ' förhindra en nödvändig sänkning av matpriserna. En mer planerad ekonomi med säkrare och jämnare konjunkturer är självfallet en bättre lösning än att vid olika tillfällen höja matskatten.
Slutsatser
III De indirekta skatterna — särskilt matmomsen — är som företeelse fördelningspolitiskt oacceptabla och bör hållas på en så låg nivå som möjligt, helst avskaffas.
EI Hushållens behållning av slopad matmoms är direkt beroende på hur reformen finansieras. En större finansiering utanför momssystemets ram ger möjligheter att nå större effekter. Cl De svenska och utländska erfarenheterna talar för att det är fullt möjligt att differentiera momsen. D Effekter för näringslivet torde vara inom ramen för vad som är normalt för dem som uppträder på en kapitalistisk marknad. El Matpriserna måste sänkas. Ett slopande av matmomsen, alternativt ökade subventioner kan verksamt bidra till detta.
Särskilt yttrande
av ledamoten Ingegerd Troedsson (m)
Jag instämmer helt i kommitténs slutsats att sänkt mervärdeskatt på mat är ett dåligt fördelningspolitiskt instrument och att subventioneringen av baslivsmedel är ett betydligt bättre alternativ ur såväl fördelnings- som administrativ synpunkt.
Lika självklart är att mer direkta metoder är betydligt effektivare än generella livsmedelssubventioner och — än mer - än differentierad mervär- deskatt, om man önskar förbättra situationen för barnfamiljer och andra grupper med låg ekonomisk bärkraft.
Som framgår av bl.a. de utredningar som refereras i bil. 1 skulle borttagna livsmedelssubventioner kunna räcka till en betydande reell förbättring för barnfamiljerna och för de högskolestuderande, den grupp som vid sidan av barnfamiljerna har särskilt stora ekonomiska problem.
Liksom kommittén i övrigt anser jag att sänkt mervärdeskatt på mat också skulle leda till konkurrenssnedvridning till nackdel för övriga varugrupper. Även om livsmedelssubventionerna är bättre ur fördelnings- och administ- rativ synpunkt än sänkt mervärdeskatt på livsmedel innebär även de en konkurrenssnedvridning till nackdel bl.a. för icke subventionerade livsmedel som frukt och grönsaker.
Såväl fördelningspolitiska skäl som strävan till konkurrensneutralitet talar därför inte bara kraftigt mot sänkt mervärdeskatt på mat utan också för att huvuddelen av livsmedelssubventionerna successivt bör slopas och de därigenom frigjorda medlen till betydande del inriktas på barnfamiljerna — främst flerbarnsfamiljerna — samt på förbättrade studiemedel.
Skulle å andra sidan ett utrymme uppstå för förbättringar av situationen för eftersatta grupper står det fullständigt klart att det inte bör användas för sänkt mervärdeskatt på mat eller höjda livsmedelssubventioner utan för åtgärder direkt inriktade på de grupper man vill gynna.
Bilaga 1 Tidigare utredningar
I denna bilaga sammanfattas översiktligt undersökningsresultat och övervä- ganden som under senare år redovisats av offentliga utredningar rörande frågor på samma eller närliggande område som det utredningen om differentierad mervärdeskatt har att behandla. De tre utredningar som här uppmärksammas är 1972 års skatteutredning, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi samt familjeekonomiska kommittén. De betänkanden och rapporter av dessa utredningar som åberopas i det följande är respektive SOU 1977:91, Ds B 1982:7 och SOU 1983:14. I de båda första av dessa — ochi synnerhet i SOU 1977:91— diskuteras frågor om mervärdeskatten mera direkt, medan dessa frågor i SOU 1983:14 endast tangeras indirekt i samband med en redovisning av livsmedelssubventionernas betydelse för barnfamil- jerna.
Redovisningen i denna bilaga avser endast de avsnitt av respektive utredningars material som har direkt eller indirekt anknytning till det problemområde som utredningen om differentierad mervärdeskatt skall behandla.
1 SOU 1977:91
1972 års skatteutredning hade enligt sina ursprungliga direktiv som huvuduppgift att bedöma de fördelningspolitiska aspekterna av skatte— och avgiftsssytemet. I slutbetänkandet (SOU 1977:91) Översyn av skattesyste- met lämnade utredningen bl.a. en redogörelse för mervärdeskatten och för de undersökningar utredningen låtit göra av effekterna från fördelningspo- litisk och administrativ synpunkt av ett borttagande eller en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel. Utredningen jämförde dessa effekter med åtgärder inom ramen för det redan tillämpade systemet med livsmedelssub- ventioner.
Utredningens slutsats var, kort sammanfattat, att vissa fördelningspolitis- ka argument visserligen kunde anföras för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel men att effekterna var mycket begränsade. Utredningen framhöll att sådana åtgärder skulle leda till avsevärda praktiska, administ- rativa och kontrolltekniska svårigheter och ansåg att åtgärder inom ramen för subventionssystemet var ett överlägset alternativ.
Undersökningen av mervärdeskatteeffekterna grundades i fråga om hushållens konsumtionsstruktur på uppgifter i statistiska centralbyråns
114
hushållsbudgetundersökning avseende år 1969. Jämförelser kunde göras av effekterna i hushåll av olika storlek respektive olika inkomstlägen. Det framgick att en sänkning av mervärdeskatten på livsmedel skulle leda till en kostnadsminskning som i kronor räknat blev större ju större hushåll det rörde sig om. Vidare skulle kostnadsminskningen bli större för hushåll i högre inkomstlägen än för hushåll med lägre disponibel inkomst. Mätt i absoluta tal skulle alltså en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel ge större Skattelättnad åt höginkomsttagare än åt låginkomsttagare och större lättnad åt barnfamiljer än åt mindre hushåll i samma inkomstläge.
Bilden blev något annorlunda om den tänkta mervärdeskattesänkningen mättes i relation till den disponibla inkomsten hos respektive hushåll. Undersökningen visade att hushåll i låga inkomstlägen använde en större del av sin disponibla inkomst för inköp av livsmedel än hushåll i högre inkomstlägen. Hushåll med flera medlemmar använde en större del av sin disponibla inkomst till livsmedel än de mindre hushållen. Sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle alltså med detta beräkningssätt leda till större Skattelättnad för låginkomsttagare än för höginkomsttagare samt — liksom när effekten räknades i abosluta tal — till större lättnad för barnfamiljer än för mindre hushåll.
Utredningen åberopade vidare undersökningar i fem andra västeuropeis- ka länder, som i stort sett visade motsvarande bild som det svenska materialet.
' När det gällde att avväga effekterna av en ändrad mervärdeskatt på livsmedel mot åtgärder inom ramen för systemet med livsmedelssubventio- ner erinrade utredningen om vissa beräkningar som hade gjorts av 1972 års jordbruksutredning. Vid den subventionsnivå som gällde 1977 medförde systemet en sänkning av konsumenternas totala livsmedelsutgifter med 8—9 procent och av utgifterna för de berörda livsmedlen med ca 17 procent. Om man i stället hade befriat samma produkter från mervärdeskatt skulle bruttoinkomsteffekten, enligt jordbruksutredningen, ha blivit mindre än den som uppnåddes genom subventioneringen. Nettoinkomsteffekterna för skilda konsumentgrupper hade inte kunnat beräknas i detalj men jordbruks- utredningen bedömde på grundval av tillgängligt material att vissa omför- delningseffekter till fördel för låginkomsttagare med stor konsumtion av subventionerade livsmedel, t.ex. vissa barnfamiljer, hade uppnåtts till följd av subventionssystemet.
1972 års skatteutredning redovisade också en genomgång av de praktiska. administrativa och kontrolltekniska aspekterna på en sänkning av mervär- deskatten på livsmedel samt en översikt av de utländska erfarenheterna av en differentierad mervärdeskatt.
Efter att ha vägt fördelar och nackdelar med en sänkning eller ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel kom utredningen fram till att avgörande skäl talade mot en sådan åtgärd. Den ansåg det klart att åtgärden skulle leda till avsevärda praktiska, administrativa och kontrolltekniska svårigheter. Sådana Svårigheter skulle enligt utredningen kunna godtas om de fördel- ningspolitiska effekterna var stora. Slopad mervärdeskatt på livsmedel skulle emellertid endast leda till mycket begränsade effekter av detta slag. Som ett överlägset alternativ pekade utredningen på möjligheten att öka subventio- neringen av baslivsmedel. Den framhöll att ökad subventionering i princip
har samma effekter som sänkt mervärdeskatt på motsvarande varor men innebär åtskilligt mindre av administrativa svårigheter. Som en fördel framhölls att subventionerna kan differentieras på ett annat sätt mellan olika varuslag. Utredningen anförde att det i och för sig är tänkbart att ha både subventionering och lägre eller slopad mervärdeskatt inom livsmedelsområ- det men den såg inga fördelar i en sådan kombination.
2 Ds B 1982:7
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) publicerade 1982 resultatet av en studie, som gruppen låtit utföra, i rapporten (Ds B 1982:7) Inkomstomfördelningseffekter av livsmedelssubventioner. I riktlinjerna för denna undersökning erinrade expertgruppen om att olika tidigare studier tydde på att subventionering av livsmedel har en viss gynnsam inkomstom- fördelningseffekt medan det i andra sammanhang hävdats att sådan subventionering inte är särskilt effektiv som medel i en inkomstutjämnande politik. I syfte att skapa ökad klarhet borde enligt expertgruppen de ifrågavarande effekterna av dels livsmedelssubventioner, dels slopad mer- värdeskatt på maten studeras.
Som underlag för beräkningarna i rapporten användes, såvitt gäller fördelningen av hushållens konsumtion, 1978 års hushållsbudgetundersök- ning. Detta grundmaterial är i olika avseenden behäftat med osäkerhet, vilket medför att man även i effektstudien måste reservera sig för osäkerhet i beräkningsresultaten. Storleken av livsmedelssubventionerna beräknas med ledning av material från statens jordbruksnämnd ha uppgått till totalt ca 4,4 miljarder kr. år 1980 samt till ett något lägre belopp 1981. Den prissänkning som åstadkommits genom subventioneringen beräknas ha uppgått till minst 35 procent för K-mjölk, 5 procent för ost, 11 procent för nötkött och 2 procent för fläsk.
I studien redovisas först en teoretisk beräkning av omfördelningseffekter- na vid olika alternativa åtgärder och kombinationer av åtgärder. Om exempelvis livsmedelssubventionerna skulle slopas samtidigt som mervär- deskatten på matvaror minskas borde detta enligt rapporten teoretiskt leda till att konsumtionen minskar i fråga om sådana livsmedel som förut var subventionerade medan konsumtionen av övriga livsmedel ökar. Om mervärdeskatten på matvaror slopas medan den höjs på övriga varor och livsmedelssubventionerna behålls, kan antas att konsumtionen av matvaror ökar och övrig konsumtion minskar. Eftersom låginkomsttagare roch barnfamiljer har en högre andel utgifter för matvaror än övriga hushåll kan enligt rapporten i så fall förutses att de nämnda grupperna ökar sin köpkraft.
Värdet per hushåll räknat av de utgående livsmedelssubventionerna anges i studien till ca 1 200 kr. för 1981 och till knappt 1 000 kr. för 1982. Variationen var emellertid stor mellan de olika hushållsgrupperna eftersom dessa köper olika mycket av de subventionerade livsmedlen. För exempelvis hushåll omfattande två samboende vuxna med tre eller flera barn beräknas det tillförda beloppet 1981 ha varit dubbelt så stort som för medelhushållet. Värdet av de subventioner hushållen kunde tillgodogöra sig ökade generellt
Diagram
Nettoeffekt år 1982 för olika hushållstyper av borttagna livsmedelssub- ventioner och en så stor minskning av mervärde- skatten på matvaror att statsbudgetens saldo blir oförändrat, kr. per hus- häll.
sett med 300 år 400 kr. för varje barn.
I genomsnitt per hushåll betalades 1981 i mervärdeskatt för matvaror ca 2 750 kr. Även detta belopp varierade givetvis med hänsyn till respektive hushålls storlek, så att det för exempelvis gruppen med två samboende vuxna samt minst tre barn uppgick till mellan 4 500 och 5 000 kr.
I studien redovisas vilken inkomstomfördelning netto som beräknas uppstå för olika hushållskategorier om förändringar skulle genomföras i fråga om livsmedelssubventioner och mervärdeskatt enligt vissa alternativ. Om exempelvis subventionerna tas bort och mervärdeskatten på matvaror sänks så mycket att statsbudgetens saldo inte påverkas, uppstår, allt annat oförändrat, köpkraftsvinster för de hushåll som i utgångsläget hade en jämförelsevis liten konsumtion av subventionerade livsmedel medan köp- kraftsförluster uppkommer för dem som hade en hög sådan konsumtion. I studien dras slutsatsen att ju färre barn och ju högre disponibel inkomst ett hushåll har, desto mer förmånligt blir, generellt sett, utfallet av en så utformad omläggning.
För ett hushåll med två vuxna utan barn och med hög inkomst beräknas den nyssnämnda köpkraftsvinsten till ca 200 kr. per år om man utgår från förhållandena 1982. Har hushållet tre barn blir effekten en ungefär lika stor förlust. I låga eller medelhöga inkomstlägen kan förlusten uppgå till 400 a 600 kr. per år för hushåll med minst tre barn.
Hur stora köpkraftsvinster respektive köpkraftsförluster som skulle uppstå för hushåll med olika storlek och inkomstförhållanden visas grafiskt i följande diagram.
Effekt, kr. per hushåll
_ Samboende
+200 ___- Övriga hushållstyper
X Ensamstående
antal barn
3__ under 18 år
95— tkr.
—400
—40 tkr. 68—94 tkr. 41—67 tkr.
I ett annat beräkningsalternativ redovisas effekterna för det fall mervär- deskatten skulle tas bort på matvaror, livsmedelssubventionerna behållas men skattebortfallet finansieras genom höjd mervärdeskatt på andra varor. Enligt studien blir resultatet av en sådan omläggning att samboende vuxna med lägre inkomster gör köpkraftsvinster och att hushåll i högre inkomst- lägen gör köpkraftsförluster. Konsumtionen av matvaror antas i detta alternativ komma att öka och konsumtionen av övriga varor minska.
Av nedanstående diagram framgår översiktligt hur stora köpkraftsvinster respektive köpkraftsförluster som i detta beräkningsalternativ skulle uppstå för hushåll med olika sammansättning och inkomstförhållanden. Beräkning- arna utgår i detta fall från förhållandena år 1981. Storleken av de köpkraftsvinster som uppstår hos låginkomsthushållen har framräknats till ca 600 kr. per år för hushåll utan barn och till ca 2 000 kr. per år för dem som har tre eller flera barn. I studien görs dock en uttrycklig reservation för att svagheter i det statistiska underlaget kan ha medfört att det sistnämnda beloppet blivit för högt beräknat. De förluster som skulle uppstå för hushåll i högre inkomstlägen anges till ca 500 kr. per år om barn saknas och till ca 100 kr. för hushåll med tre eller flera barn.
Ett tredje beräkningsalternativ utgår från förutsättningen att livsmedels- subventionerna skulle slopas och att de medel som därigenom frigjordes användes till höjning av barnbidragen.
Effekt, kr. per hushåll
_- Samboende
—40 k. +2 000 _ __ Övriga hushållstyper t r X Ensamstående 41—67 tkr. +1 000 68—94 tkr.
antal barn
95— tkr.
—1000
De nettoeffekter som skulle uppkomma för olika hushållskategorier kan grafiskt illustreras på följande sätt. Beräkningarna avser år 1982.
under 18 år
Diagram
Nettoejfekt år 1982 av borttagen mervärdeskatt på matvaror och höjd mervärdeskatt på andra varor samt utan föränd- ring av livsmedelssub- ventionerna, kr. per hus- häll.
Diagram
Nettoeffekt år 1982 för olika hushållstyper av borttagna livsmedelssub- ventioner och en så stor höjning av barnbidragen att statsbudgetens saldo blir oförändrat, kr. per hushåll.
Effekt”, kr. per hushåll
_- Samboende
__ — Övriga hushållstyper
X E nsa mstående
+2 000
antal barn 3._ under 18 år
Genom en sådan omläggning skulle sannolikt den totala konsumtionen avi utgångsläget subventionerade livsmedel minska beroende på de förändrade priskvoterna. Det är troligt att konsumtionen av andra matvaror än subventionerade livsmedel och andra varor skulle öka.
Den slutsats som dras i rapporten är att livsmedelssubventioner torde ge en starkare inkomstutjämnande effekt än om motsvarande totalbelopp skulle användas till sänkning av mervärdeskatten, antingen enbart för livsmedel eller för alla varor. Om alternativet till livsmedelssubventioner i stället vore höjning av barnbidragen, skulle effekten bli större för barnhushållens köpkraft men däremot inte medföra någon förmån för t.ex. låginkomsthus- håll utan barn. Vid bibehållna livsmedelssubventioner skulle en differentie- ring av mervärdeskatten, så att livsmedel blev lägre och andra varor högre beskattade, enligt studien medföra vissa köpkraftsvinster för låginkomsthus— hållen och dessa vinster skulle öka med antalet barn. En omläggning till differentierad mervärdeskatt — med livsmedelssubventionerna kvar — skulle därför enligt rapporten kunna vara ett medel i en inkomstutjämnande politik.
3 SOU 1983:14
Familjeekonomiska kommittén diskuterade i sitt slutbetänkande (SOU 1983:14) Barn kostar... bl.a. livsmedelssubventionernas betydelse .-för barnfamiljerna. Kommittén erinrade därvid om att subventionerna i den allmänna debatten diskuteras som ett alternativ till lägre mervärdeskatt på mat. Kommittén redovisade storleken på de belopp som hushåll med olika sammansättning till föjd av subventioneringen tillgodogör sig i form av lägre utgifter för mat.
År 1982 uppgick dessa belopp enligt kommittén till exempelvis ca 400 kr. per år bland ensamboende utan barn och till ca 2 500 kr. i genomsnitt för hushåll med två vuxna och minst fyra barn. För flertalet hushåll har enligt kommittén livsmedelssubventionerna en liten betydelse för familjeekono- min — detta gäller i synnerhet om man tänker sig att subventionerna är finansierade genom t.ex. mervärdeskatt.
Störst betydelse har subventionerna för stora barnfamiljer som köper mycket mjölk. Mjölksubventionerna till ett hushåll ökar enligt kommitténs beräkningar med 300—400 kr. per år vid varje tillkommande barn, medan däremot värdet av övriga subventioner, främst för kött och fläsk, endast är obetydligt högre i hushåll med flera barn än i hushåll med ett eller inga barn.
För att ge en helhetsbild återger kommittén även beräkningar av subventionernas nettoeffekter, dvs. sedan hänsyn tagits till finansieringen. Den redovisar därvid ett material från statens jordbruksnämnd där de inkomstomfördelande effekterna beräknas enligt två finansieringsalternativ, nämligen finansiering genom dels mervärdeskatt, dels inkomstskatt. Vid uppdelningen efter olika hushållskategorier — med hänsyn till antal barn respektive inkomstförhållanden - grundas beräkningarna på 1978 års hushållsbudgetundersökning, vilket enligt utredningen medför att resultaten måste tolkas med stor försiktighet.
De beräknade nettoeffekterna blir — med den angivna reservationen för osäkerhet i underlaget — positiva för samboende med låga disponibla inkomster vid finansiering genom såväl mervärdeskatt som inkomstskatt. De blir i detta inkomstläge betydligt större vid det sistnämnda finansieringsal- ternativet utom beträffande hushåll utan barn. I de högre inkomstlägena blir nettoeffekterna negativa vid båda finansieringsalternativen utom för hushåll med tre eller flera barn. Omfördelningseffekterna blir generellt sett större om man förutsätter att subventionerna finansieras med inkomstskatt än om de antas betalade genom mervärdeskatt.
Kommittén bedömer sammanfattningsvis att livsmedelssubventionerna har positiva omfördelningseffekter för låginkomsttagare och flerbarnsfamil- jer men att dessa effekter är förhållandevis små. I sina överväganden beträffande tänkbara reformer uttalar kommittén att stödet till barnfamil- jerna bör vara så litet konsumtionsstyrande som möjligt. Den finner inte tillräckligt starka skäl för att genom allmänna prissänkningar stötta barnfamiljernas konsumtion av vissa matvaror. Att förbilliga barnfamiljer- nas matkonsumtion kan enligt kommittén inte ensamt motivera åtgärder som är så kostnadskrävande. . '
Kommittén redovisar slutligen ett antal räkneexempel som belyser
tänkbara omfördelningar inom det familjepolitiska stödet. Några av exemplen utgår från alternativet att livsmedelssubventionerna slopas, antingen för alla berörda varor eller för alla varor utom mjölk. De åtgärder kommittén tänker sig finansierade genom de medel som då skulle frigöras är höjning av barnbidragen med flerbarnstillägg, höjning av åldersgränsen för barnbidrag samt höjning av bostadsbidragen. När barnbidraget höjs brukar i allmänhet studiebidraget höjas i motsvarande mån. Räkneexemplen omfat- tar dock inga höjningar av studiebidraget.
I räkneexemplen utgår kommittén från de belopp som åtgick för livsmedelssubventioner år 1982, dvs. totalt 2 800 milj. kr. eller, om mjölksubventionerna inte medräknas, 750 milj. kr. Per hushåll räknat uppgick subventionerna till i genomsnitt ca 950 kr. , varav ca 700 kr. belöpte sig på mjölk. Subventionerna varierade mellan ca 400 kr. och ca 2 500 kr. beroende på hushållets storlek.
Ett av exemplen baseras på förutsättningen att alla livsmedelssubventioner skulle slopas. De 2800 milj. kr. som då skulle frigöras kan disponeras antingen till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg utan ändring av åldersgränsen, varvid barnbidraget kan höjas med 1585 kr., eller så att åldersgränsen samtidigt ändras från 16 till 18 år, varvid barnbidraget kan höjas med 1 200 kr.
Väljs det förstnämnda alternativet får alla hushåll som inte har barn under 16 år försämringar. Samboende utan barn får en försämring på närmare 1 000 kr. per år. Alla hushåll med barn under 16 år får förbättringar. Det blir kraftiga förbättringar av stödet till stora familjer. Vilka belopp det rör sig om för olika hushållskategorier framgår av följande tabell.
Effekter om livsmedelssubventionerna slopas och 2 800 milj. kr. fördelas till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg (år 1982).
Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr. Samboende
0 — 950 . — 950 1 — 1 200 1 585 385 2 — 1 650 3 170 1 520 3 — 2 050 5 550 3 500 4 — 2 500" 8 720 6 220 Ensamboende
0 — 400 — 400 1 — 850 1 585 735 2 — 1 100 3 170 2 070
" Fyra barn eller fler.
Om man väljer alternativet att samtidigt höja åldersgränsen för barnbidrag från 16 till 18 år blir effekterna desamma som i den föreågende beräkningen vad gäller de hushåll som inte har barn under 16 år. Hur omfördelningens effekter blir för barnhushållen framgår av följande tabell. Av denna kan dock inte utläsas vilka förbättringar som uppkommer för hushåll med ungdomar i
åldern 16—17 år. Hushåll med en medlem i denna åldersgrupp får dels 825 kr. mer per år genom åldersgränshöjningen, dels 1 200 kr. mer per år och barn i barnbidragshöjning. Nettobehållningen beror av vilken familj etyp det gäller. Bl.a. kommer ca 30 000 hushåll att genom åldersgränshöjningen bli trebarnsfamiljer, vilket för dem skulle ge ett nettotillskott på 4 625 kr. per ar.
Effekter om livsmedelssubventionerna slopas och 2 800 milj. kr. fördelas till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg varvid samtidigt åldersgränsen höjs från 16 till 18 år (år 1982)
Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr. Samboende
O — 950 . — 950 1 — 1 200 1 200 0 2 — 1 650 2 400 750 3 — 2 050 4 200 2 150 4 — 2 500a 6 600 4 100 Ensamboende
0 — 400 . — 400 1 — 850 1 200 350 2
— 1 100 2 400 1 300 " Fyra barn eller fler.
I ett annat exempel förutsätts att subventionerna på mjölk behålls, varvid det belopp som kan disponeras sjunker till 750 milj. kr. Om detta belopp används till höjning av barnbidragen med flerbarnstillägg kan bidraget höjas med 400 kr. Utnyttjas det i stället till att förbättra det statliga bostadsbidra- get, kan detta höjas med 1 130 kr.
Vilka effekter som uppstår för olika hushållskategorier vid det förstnämn- da alternativet framgår av följande tabell.
Effekter om livsmedelssubventionerna på mjölk behålls men övriga slopas, varvid 750 milj. kr. fördelas till höjda barnbidrag med flerbarnstillägg (år 1982)
Hushållstyp Subvention Barnbidrag Nettoeffekt Antal barn under 16 år Kr. Kr. Kr. Samboende
0 — 250 — 250 1 — 300 400 100 2 — 450 800 350 3 — 450 1 400 950 4 — 500" 2 200 1 700 Ensamboende
0 — 100 . — 100 1 — 200 400 200 2 — 250 800 550
" Fyra barn eller fler.
Om man i stället väljer att förbättra det statliga bostadsbidraget med användande av de medel som frigörs om livsmedelssubventionerna— utom på mjölk — slopas, får alla hushåll som har bostadsbidrag förbättringar. År 1982 utgjorde dessa hushåll ca 30 procent av samtliga. Vidare kommer en grupp hushåll som tidigare inte haft bostadsbidrag att bli berättigade till detta. Alla hushåll utan barn samt barnhushåll som efter omläggningen inte har rätt till bostadsbidrag får försämringar.
Vilka effekterna blir för olika hushållskategorier framgår närmare av följande tabell.
Effekter om livsmedelssbuventionerna på mjölk behålls men övriga slopas, varvid 750 milj. kr. fördelas till höjda statliga bostadsbidrag. Nettoeffekter år 1982.
Hushållstyp Hushåll utan Hushåll med Antal barn bostadsbidrag bostadsbidrag under 17 år Kr. Kr. Samboende
0 — 250 — 250 1 — 300 830 2 — 450 1 810
3 — 450 2 940 4 — 500a 4 020 Ensamboende
0 — 100 — 100
1 — 200 930 2 — 250 2 010
" Fyra barn eller fler.
Bilaga 2 Utländska erfarenheter
I andra länder som har infört mervärdeskatt gäller oftast att livsmedel faller under en lägre skattesats än andra varor eller inte beskattas alls. Differen- tierad mervärdeskatt förekommer sålunda i Belgien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Storbritannien, Västtyskland och Österrike. Utredningen har genom en enkät till svenska ambassader i dessa länder begärt uppgifter om utformning, tillämpning och erfarenheter av mervärdeskatten i dessa länder. I det följande sammanfattas de svar som lämnatsi enkäten. Framställningen har i viss utsträckning kompletterats med uppgifter som inhämtats från respektive länder vid sidan av enkäten. Redovisningen har gjorts kortfattad utom vad gäller avsnittet om schablon- metoder för skatteberäkningen, där en något mera utförlig beskrivning av de utomlands tillämpade principerna ges.
Normal mervärdeskattesats
Den första frågan i enkäten gällde vilken mervärdeskattesats — räknat i procent av priset exklusive skatt — som normalt tillämpades i respektive länder. För sex av länderna redovisades en viss skattesats som normal mervärde- skattesats, medan från två länder meddelades att tre olika skattesatser var att anse som normala. Följande skattesatser angavs: Frankrike 18,6 procent Italien 18 procent Luxemburg 12 procent Nederländerna 18 procent Västtyskland 14 procent Österrike 18 procent
För Belgien uppgavs 6, 19 och 25 procent vara normala mervärdeskatte- satser och för Irland 0, 5, 23 och 35 procent.
Mervärdeskattesatsen för livsmedel
Fråga 2 gällde vilken eller vilka mervärdeskattesatser som tillämpades för livsmedel.
124
För tre av länderna rapporterades samma skattesats på hela livsmedels- området, nämligen Belgien (6 procent), Västtyskland (7 procent) och Österrike (8 procent). I övriga länder tillämpas olika skattesatser för skilda delar av livsmedelssortimentet. Exempelvis är i Nederländerna flertalet livsmedel belagda med 4 procents skatt medan för vissa — i princip mera lyxbetonade — varugrupper tillämpas en mervärdeskatt på 18 procent. I Frankrike är mervärdeskatten på flertalet livsmedel 5,5 procent. För vissa livsmedel, bl.a. drycker och margarin, utgår normal mervärdeskatt, dvs. 18,6 procent. IItalien förekommer sju olika skattesatser— 0, 2, 8, 10, 15, 20 och 38 procent. I Irland är rena livsmedel (essential food stuff) befriade från mervärdeskatt, medan t.ex. sötsaker och läskedrycker m.m. beskattas.
Differentiering i sista ledet eller i samtliga led
Ifråga 3 efterhördes om förekommande differentiering av mervärdeskatten mellan livsmedel och övriga varor tillämpades endast i detaljhandelsledet eller i samtliga distributionsled.
Från alla länder varifrån svar inkom på denna fråga angavs att differen- tieringen tillämpades i samtliga led. Detta svar innebär att enkätens nästa fråga — om definition av konsumentbegreppet — kom att sakna intresse.
Tillämpningen av schablonmetoder för fördelning av sortimentet på olika skattesatser
Fråga 5 gällde hur man i respektive länder beräknar fördelningen av försäljningen på sortiment med olika mervärdeskattesatser i handel med blandat sortiment. Frågan avsåg närmare bestämt huruvida denna fördelning sker genom en schablonmetod eller genom redovisning av den faktiska försäljningen uppdelad på olika mervärdeskattesatser.
Svaren visade att fördelningen i tre länder sker genom redovisning av den faktiska försäljningen. I ett fall angavs båda metoderna och i två fall angavs inget av de två alternativen utan i stället hänvisades till en särskild beskrivning i bilaga. Av kompletterande material som respektive ambassad redovisade tillsammans med frågeformuläret framgick att i samtliga dessa länder huvudregeln är att mervärdeskatt redovisas med utgångspunkt i den faktiska försäljningen fördelad på varor med olika mervärdeskattesats. I samtliga berörda länder utom Italien kompletteras denna huvudregel med regler om schablonmässig fördelning.
En mervärdeskatteredovisning som baseras på den faktiska försäljningen förutsätter att varje försäljningstransaktion registreras hos säljaren på ett sådant sätt att det är möjligt att identifiera den mervärdeskattesats som gäller för den aktuella varan. Detta kan ske antingen genom att faktura upprättas för varje försäljning eller genom att butiken förfogar över kassaterminaler som medger uppdelning av varuposterna på olika kategorier. Sådana kassaterminaler kan utgöras av antingen s.k. datakassor, med automatisk registrering av artikelnummer, eller traditionella kassaapparater där försålda varor kan hänföras till olika register. I detaljhandeln förekommer normalt
inte fakturering vid försäljning till privatpersoner. Många butiker, särskilt mindre, förfogar inte över kassautrustning som medger uppdelning av försålda varor på olika mervärdeskattesatser. Kompletterande regler om schablonmässig fördelning av försäljningen på olika mervärdeskattesatser torde därför vara en nödvändig förutsättning för tillämpning av ett system med differentierad mervärdeskatt.
I det följande redovisas huvuddragen i tillämpade schablonmetoder land för land. Uppgifterna baseras dels på enkätsvaren, dels på material som sekretariatet kunnat ta del av vid sidan av enkäten.
] Belgien
I Belgien har vissa branscher inom detaljhandeln och servicenäringarna medgivits rätt att tillämpa ett förenklat förfarande för mervärdeskatteredo- visningen. För att ett företag skall ha rätt att tillämpa det förenklade förfarandet krävs dock att företaget E tillhör en av de angivna branscherna, D drivs i viss bolagsform (bl.a. aktiebolag får ej tillämpa det förenklade
förfarandet) ,
har en årlig omsättning som inte överstiger 5 milj. belgiska francs,
D till en del av minst 75 procent av omsättningen driver verksamhet som inte omfattas av faktureringsskyldighet. Fl
Företag som har möjlighet att tillämpa det förenklade förfarandet har rätt att basera mervärdeskatteredovisningen på den faktiska försäljningen då möjlighet härtill finns.
Inom ramen för det förenklade förfarandet har företagen möjlighet att välja mellan tre alternativa schablonmetoder: El Omsättningen beräknas genom att bruttomarginalen adderas till inköps-
värdet (t.ex. livsmedelshandel). Omsättningen beräknas genom att antalet försålda produkter multiplice- ras med styckpriset (t.ex. bagerier, konditorier).
D Omsättningen beräknas genom att antalet arbetade timmar multipliceras med en timtaxa. Den förstnämnda metoden, som tillämpas inom livsmedelshandeln, innebär sålunda att ett företag redovisar det totala inköpsvärdet exkl. mervärdeskatt för varor som faller under en viss skattesats. Detta belopp multipliceras med en koefficient som har fastställts av myndigheterna. Koefficienten anses motsvara normal bruttomarginal för berörda varor. Sålunda har exempelvis för varugruppen charkuterier, vilt, fågel, kanin, djupfrysta produkter, glass, grönsaker, frukt och potatis koefficienten fastställts till 1,31. Mervärdeskattesatsen för denna varugrupp uppgår till 6 procent. Den omsättningssiffra exkl. mervärdeskatt som härigenom erhålls utgör bas för skatteberäkningen avseende den berörda varugruppen. Lagerförändringar beaktas endast i de fall företaget genomför årliga inventeringar av varulager.
2 Frankrike
Den vanligaste av de schablonmetoder som medges i Frankrike innebär att det samlade värdet av varuinköpen under en basmånad fördelas på de olika tillämpade mervärdeskattesatserna. Härigenom erhålls en procentuell för- delning av inköpen på mervärdeskattesatser under basmånaden. Intäkterna av varuförsäljning under månaden efter basmånaden fördelas därefter på mervärdeskattesatser i enlighet med de erhållna procenttalen. De olika mervärdeskattesatserna appliceras därefter på de skattade omsättningstal som framräknats på detta sätt.
Det förekommer i Frankrike olika varianter på denna schablonmetod, men samtliga metoder baseras på inköpen under föregående månad, under samma månad eller i vissa fall under föregående år, varvid viss justering genomförs vid årets slut. Handelsföretagen har möjlighet att i samråd med skattemyndigheterna själva utforma den schablonmetod som bäst passar företagets redovisningssystem.
3 Irland
I Irland tillämpas fyra alternativa schablonmetoder som utformats för att passa skilda kategorier av företag. Schablonmetoderna får endast tillämpas av detaljhandelsföretag som i en och samma rörelse El säljer varor som hänförs till minst två olika mervärdeskattesatser, D saknar rimlig möjlighet att registrera försäljningen fördelad på olika mervärdeskattesatser, EI säljer varorna i det utförande som de har inköpts i, utan vidare bearbetning. Schablonmetod får inte tillämpas av företag vars försäljning av varor hänförliga till någon av skattesatserna understiger 5 procent av den totala omsättningen. Medgivande av skattemyndigheterna krävs för att få tillämpa viss schablonmetod.
Den första av schablonmetoderna får tillämpas av detaljhandelsföretag vars årsomsättning understiger 100 000 irländska pund. Metoden innebär att det totala försäljningsvärdet under redovisningsperioden fördelas på mer— värdeskattesatser i samma proportion som varuinköpen fördelar sig på dessa skattesatser under redovisningsperioden.
Den andra schablonmetoden får tillämpas av detaljhandelsföretag, vars årsomsättning understiger 300 000 irländska pund. För de delar av försälj- ningen som skall belastas med 30 respektive 18 procent mervärdeskatt beräknas försäljningsvärdet som summan av inköpsvärdet för varor hänför- liga till dessa kategorier och den genomsnittliga handelsmarginalen på respektive varusortiment. Försäljningsvärdet för den del av varuförsäljning- en som är befriad från mervärdeskatt beräknas som skillnaden mellan de totala försäljningsintäkterna och de försäljningsintäkter som i enlighet med schablonmetoden beräknats för varor som belastas med mervärdeskatt.
Den tredje schablonmetoden får tillämpas av detaljhandelsföretag vars årsomsättning överstiger 300 000 irländska pund och som inte tillämpar lagerkontrollsystem. Metoden innebär att det totala inköpsvärdet exkl.
mervärdeskatt beräknas för varor hänförliga till var och en av de tre mervärdeskattesatserna under redovisningsperioden plus de fem närmast föregående perioderna. Till dessa inköpsvärden läggs den genomsnittliga handelsmarginalen för respektive sortiment. På dessa beräknade försälj- ningsvärden exkl. mervärdeskatt läggs mervärdeskatt med 0, 18 respektive 30 procent. De härigenom erhållna försäljningsvärdena inkl. mervärdeskatt för de två första varuområdena (0 respektive 18 procent mervärdeskatt) används som fördelningsnyckel för uppdelning av den faktiska omsättningen under redovisningsperioden. Försäljningsvärdet för varor med 30 procent mervärdeskatt erhålls som en restpost, dvs. totalomsättningen under perioden minus den beräknade försäljningen av varor med 0 respektive 18 procent mervärdeskatt.
Den fjärde schablonmetoden får tillämpas av handelsföretag med en årsomsättning överstigande 300 000 irländska pund vilka tillämpar lagerkon— trollsystem. På motsvarande sätt som enligt den tredje schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet inkl. mervärdeskatt för varor hänförliga till var och en av de tre mervärdeskattesatserna på basis av inköpsvärden och genomsnittliga handelsmarginaler. Denna beräkning avser dock endast redovisningsperioden, således inte de fem föregående perioderna. De erhållna försäljningsvärdena justeras med hänsyn till ingående och utgående lager värderat till försäljningspris inkl. mervärdeskatt. Erhållna summor för varor med 0 respektive 18 procent mervärdeskatt används som fördelnings- nyckel och appliceras på faktisk totalomsättning under redovisningsperioden på samma sätt som enligt schablonmetod tre. Försäljningsvärdet för varor med 30 procent mervärdeskatt erhålls som en restpost.
4 Italien
Enligt enkätsvaret rörande Italien är bl.a. detaljhandel befriad från skyldighet att upprätta faktura i samband med försäljning. Däremot är detaljhandelsföretag skyldiga att bokföra inkasserat belopp inkl. mervärde- skatt uppdelat på olika skattesatser senast dagen efter det att inkasseringen gjorts. I registret över inkasserade belopp inkluderas även förekommande försäljning mot faktura. Registret skall vara numrerat och stämplat av vederbörande myndighet.
Någon schablonmetod för fördelning av omsättningen på mervärdeskat- tesatser tillämpas — att döma av enkätsvaret och därtill fogat material — inte i Italien. Av materialet framgår inte hur detaljhandlaren i praktiken går till väga vid uppdelningen av föregående dags försäljning på mervärdeskatte= satser. Som framgick av svaret på fråga 2 förekommer i Italien sju olika mervärdeskattesatser, nämligen 0. 2, 8. 10. 15. 20 och 38 procent.
5 Nederländerna
Detaljhandelsföretag i Nederländerna. som inte tillämpar fakturering. kan efter skriftlig anmälan till skattemyndigheterna tillämpa någon av tre schablonmetoder för uppdelning av omsättningen på skattesatserna 0. 4 respektive 18 procent. För samtliga metoder gäller att varuvärden räknas i försäljningspris inkl. mervärdeskatt. dvs. till inköpspriset läggs dels handels—
marginal, dels mervärdeskatt. Vid beräkning av handelsmarginal kan företaget utgå från genomsnittlig handelsmarginal för den berörda varu grup- pen. På begäran av företaget kan även en genomsnittsmarginal fastställas i samråd med skattemyndigheterna.
Den första schablonmetoden innebär att redovisningen för första kvartalet baseras på summan av ingående lager och inköp under kvartalet. För varje skattesats beräknas på detta sätt ett totalt försäljningsvärde. Den faktiska omsättningen under kvartalet fördelas på skattesatser proportionellt mot de beräknade försäljningsvärdena.
För andra kvartalet beräknas för varje skattesats summan av första och andra kvartalets inköp — varvid första kvartalets inköp sålunda även inkluderar ingående lager — omräknat till försäljningsvärde. Dessa värden utgör nyckel för fördelningen av andra kvartalets faktiska försäljning på skattesatser.
På motsvarande sätt beräknas för tredje och fjärde kvartalet fördelnings- nycklar baserade på summan av dels inköpen under det aktuella kvartalet och samtliga föregående kvartal, dels ingående lager vid årets början — i samtliga fall omräknat till försäljningspris.
Vid årets slut görs en definitiv beräkning på följande sätt. För varje skattesats beräknas summan av ingående lager och inköp under året. Härifrån dras utgående lager. Skillnaden mellan på detta sätt beräknat försäljningsvärde och den faktiska omsättningen anses utgöra privat förbrukning. Mervärdeskatt beräknas på den faktiska omsättningen med fördelning på skattesatser i proportion till beräknade försäljningsvärden. Härutöver beräknas mervärdeskatt på den privata förbrukningen. Den på detta sätt beräknade totala mervärdeskatten stäms av mot faktiskt redovisad mervärdeskatt under året och differensen inbetalas till eller återbetalas av skattemyndigheterna.
Enligt den andra schablonmetoden utgår företaget vid varje kvartalsredo- visning från den faktiska totalomsättningen. Inköpen av varor med 0 respektive 4 procent mervärdeskatt under kvartalet räknas om till försälj- ningspris. Det beräknade försäljningsvärdet för 4-procent-varor utgör bas för beräkning av mervärdeskatt på detta sortiment. Den restpost som erhålls, när beräknade försäljningsvärden för 0- och 4-procent-varor dras från den faktiska totalomsättningen, utgör bas för beräkning av mervärdeskatt på 18-procent-varor. Någon justering för in- och utgående lager sker ej. Däremot sker vid årets slut en justering för privat förbrukning. Differens gentemot erlagd mervärdeskatt under året avräknas mot den första kvartalsredovisningen påföljande år.
Den tredje metoden innebär att försäljningsvärdet av inköpen av 4-procent-varor och 18-procent-varor beräknas för varje kvartal. Ingående lager inkluderas i första kvartalets inköp, däremot sker ingen ackumulering av inköpsvärden under följande kvartal. Någon beräkning av inköpen av O-procent-varor sker inte. Därmed saknar denna metod koppling till den faktiska omsättningen. Mervärdeskatten beräknas sålunda direkt på basis av de teoretiskt framräknade försäljningsvärdena, dvs. inköpsvärdena till försäljningspris. Vid årets slut sker justering för privat förbrukning, däremot inte någon justering för utgående lager.
6 Storbritannien
I Storbritannien har detaljhandelsföretag möjlighet att välja mellan nio olika schablonmodeller för fördelning av försäljningen på olika mervärdeskatte- satser. Valet av schablonmodell sker med hänsyn till i vilken utsträckning företaget vill tillämpa olika kontrollrutiner för att nå önskad precision i redovisningen. Den grundläggande principen för samtliga schablonmodeller innebär att ingående lager fördelas på olika mervärdeskattesatser. Härtill läggs inköpen under året av varor med respektive skattesats. Summan minskas med utgående lager av varor hänförliga till respektive grupp. Samtliga varuvärden uttrycks vid beräkningen i försäljningspris. De häri- genom erhållna värdena används som fördelningsnyckel och appliceras på de totala intäkterna av varuförsäljning under perioden.
7 Västtyskland
I Västtyskland kan företag, som saknar möjlighet att dela upp försäljningen på olika skattesatser, efter medgivande av skattemyndigheterna tillämpa schablonmetod. För handels-' och hantverksföretag tillämpas därvid någon av följande tre metoder.
Enligt den första schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet för antingen varor med normal mervärdeskatt eller varor med reducerad mervärdeskatt som summan av inköpspriset och den verkliga eller normala handelsmarginalen. Om beräkningen avser försäljningen av varor med normal mervärdeskatt erhålls försäljningen av varor med reducerad mervär- deskatt som en restpost i relation till den faktiska omsättningen under perioden och vice versa. Som ett alternativ kan totala försäljningssummor beräknas enligt schablonmetoden för såväl varor med normal mervärdeskatt som sådana med reducerad mervärdeskatt. Relationen mellan dessa två tal utgör fördelningsnyckel för uppdelning av den faktiska försäljningen under redovisningsperioden. I samtliga fall beräknas försäljningsvärden enligt bruttopriser, dvs. till beräknade försäljningsvärden läggs full respektive reducerad mervärdeskatt.
Enligt den andra schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet för varor med full eller reducerad mervärdeskatt som summan av varuinköp och en Vägd, genomsnittlig handelsmarginal. Den vägda, genomsnittliga handels- marginalen fastställs av företaget med utgångspunkt från faktiska marginaler under ett kvartal. Den sålunda fastställda genomsnittsmarginalen får tillämpas under en tidrymd av tre år under förutsättning att företagets struktur inte förändras.
Enligt den tredje schablonmetoden beräknas försäljningsvärdet för varor med normal respektive reducerad mervärdeskatt med utgångspunkt från faktiska leveranser till filialföretag. I detta fall kan — liksom enligt den första schablonmetoden — som ett alternativ beräknas försäljningsvärdet för såväl varor med normal som varor med reducerad mervärdeskatt. Relationen mellan dessa tal används som nyckel för fördelning av den faktiska försäljningen på mervärdeskattesatser.
8 Österrike
I Österrike kan företag som saknar möjlighet att dela upp den faktiska försäljningen på mervärdeskattesatser få tillstånd av skattemyndigheterna att tillämpa en av tre möjliga schablonmetoder. Dessa schablonmetoder överensstämmer i princip med de tre metoder som tillämpas i Västtysk- land.
Återbetalning av mervärdeskatt
Fråga 6 gällde omfattningen av den återbetalning som kan bli aktuell i de fall delar av handeln har stor andel av varor med reducerad eller slopad mervärdeskatt.
Endast för Italien angavs att återbetalningen av mervärdeskatt är omfattande. Det uppgavs att 20—25 procent av uppburen mervärdeskatt återbetalas i Italien. Återbetalningen gäller dels differentierad skattesats, dels export. För den differentierade skattesatsen ligger återbetalningen på cirka 10 procent av den totala återbetalningen.
Av svaren från Belgien, Irland och Västtyskland framkom att återbetal- ning äger rum men att den inte kan betecknas som omfattande. Samma förhållande torde gälla i övriga länder, även om detta inte uttryckligen sades i svaren.
Motiv för sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel
Fråga 7 handlade om vilka motiv som redovisats i vederbörande länder för lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel.
Generellt motiveras den lägre eller slopade mervärdeskatten på livsmedel med sociala skäl. Härutöver förekommer hänvisningar till att man vill motverka mervärdeskattesystemets regressiva verkningar, att man vill skydda jordbrukssektorn och viss kulturell verksamhet samt att man vill skydda arbetstillfällen.
Övriga frågor
Av svaren på övriga frågor i enkäten kan bl.a. följande utläsas.
I fyra länder — Irland, Nederländerna, Västtyskland och Österrike — har man funnit det nödvändigt att införa särskilda kontrollåtgärder som särskilt motiverats av att mervärdeskatten är differentierad. Från inget land uppgavs att den differentierade mervärdeskatten påverkat neutraliteten mellan olika företagsformer som har olika grad av integration mellan skilda produktions— eller distributionsled. Inte heller angavs från något håll att den differentie- rade mervärdeskatten kan anses utgöra ett importhinder. Däremot antyddes i svaren från Belgien och Österrike att systemet med ett flertal skattesatser upplevs som svårhanterligt från myndighetssidan.
Beträffande näringslivets erfarenheter är informationen knapphändig
utom vad gäller Nederländerna. Därifrån överlämnades i anslutning till enkäten två tidningsartiklar, varav framgår att systemet med differentierad mervärdeskatt innebär omfattande merarbete för företagen. I samma artiklar hävdas att systemet medför administrativt merarbete, avgränsnings- problem och snedvridningseffekter. Författaren anser också att differentie- ringens dämpande effekt på mervärdeskattesystemets regressivitet är obetydlig och att fördelningsfrågor effektivare löses genom inkomstskatte- systemet eller socialsystemet.
Från Västtyskland översändes en undersökning rörande bl.a. fördelnings- effekterna av mervärdeskatten. Den visar att den västtyska differentierade mervärdeskatten har en svagt progressiv effekt på hushållens konsumtions- utgifter, en i stort sett neutral effekt på hushållens nettoinkomster och en klart regressiv effekt på hushållens bruttoinkomster. Vidare ingår en jämförelse mellan mervärdeskattens effekter i olika länder. Den bedöms ha en svagt progressiv effekt på den privata konsumtionen totalt sett i Belgien, Frankrike, Storbritannien och Nederländerna medan en viss regressiv effekt anses ha uppkommit vad gäller högre inkomstskikt i Norge — som har enhetlig skattesats — och i Nederländerna.
En förändring av mervärdeskattesystemet är nära förestående i Italien. Förändringen uppges innebära en minskning av antalet skattesatser. I Irland har en utredning om indirekta skatter just tillsatts.
Önskemålet att hålla livsmedelspriserna nere tillgodoses i några av de länder som omfattades av utredningens enkät genom statliga subventioner av vissa produkter. Vissa inslag av livsmedelssubventionering ingår exempelvis i EGs jordbruksreglering. Irland subventionerar mjölk, smör och bröd. Österrike subventionerar spannmål, mjölk och fläsk.
BHM le. .”
_ 'i”. .mm på ii finit ,mc- livlina” anga-r nio :,:. ..iu IH ' ' ' "',-ff .n. l'tMv 4.5 m nan". i..-'.
”;?—limit. |”ng 34" 'i. att nur! ni!- anhuwmlnmw få av '..f.4t'. 'n;
Bilaga 3 Undersökning av tillämpningsfrågor i samband med en differentierad mervärdeskatt
I denna bilaga ges en sammanfattande redovisning av de undersökningar utredningen genomfört i syfte att kartlägga dels erfarenheterna av att det redan på vissa delmarknader förekommer olika hög mervärdeskatt eller ingen skatt alls för delar av sortimentet, dels konsekvenser som kan uppkomma för handel och berörda myndigheter om avvikande mervärde- skatt skulle införas på livsmedelsområdet. Undersökningen bygger på material och informationer som inhämtats från företag, branschorganisatio- ner, myndigheter etc. varvid de av utredningens experter som har anknytning till berörda organ aktivt medverkat till sammanställningen av uppgifter- na.
I det avsnitt där konsekvenserna av en eventuell differentiering av mervärdeskatten på livsmedel diskuteras från skatteadministrativ synpunkt (avsnitt 2.2.1) har framställningen delvis formen av en mera allmän översikt över principer samt tillämpnings— och kontrollproblem gällande skattesyste- met generellt.
1 Erfarenheter av differentierad mervärdeskatt
1.1 Företag
1.1.1 Läkemedel
Av Apoteksbolagets totala försäljning är ca 75 procent befriad från och ca 25 procent belagd med mervärdeskatt. Den skattebefriade delen omfattar försäljning av läkemedel mot recept, leveranser till sjukhus m.fl. institutio- ner, leveranser till läkare och tandläkare av varor som används i kliniken samt försäljning till rederier, dvs. export till fartyg destinerade till utlandet.
Grundbokföringen för försäljningen sker ute på varje apotek, medan Apoteksbolaget centralt svarar för huvudbokföringen månadsvis. Uppgifter om försäljningen lämnas från apoteken till bolaget för varje dag. Redovis- ningen med avseende på skatteberäkningen utgår från det totala försäljnings- värdet under dagen vid respektive apotek. Från detta dras patientavgifter och arvoden, eftersom dessa ingår i försäljningsbeloppet men inte utgör ersättning för läkemedel. Från den på detta sätt framräknade totala nettoförsäljningen dras den försäljning som inte är belagd med mervärde-
134
skatt och som utgör summan av kontantförsäljning enligt receptlistor och skattefri fakturering. Differensen motsvarar värdet av den skattepliktiga försäljningen.
Vid de större apoteken, ca 150 av totalt 700, har installerats datatermina- ler. Sådana gör det möjligt att på ett enkelt sätt klassificera försäljningen efter olika indelningsgrunder, t.ex. i en skattebelagd och en skattebefriad del. Något för alla berörda apotek enhetligt system för användandet av dataterminaler i detta syfte har dock ännu inte införts.
På läkemedelsområdet tillämpas differentieringen i mervärdeskatteberäk- ningen endast i det sista distributionsledet. Apoteksbolagets alla inköp av läkemedel är således belagda med full mervärdeskatt. Detta innebär att bolagets redovisning av mervärdeskatt i allmänhet slutar på ett negativt belopp. Normalt får Apoteksbolaget tillbaka 40 a 45 milj. kr. per månad från länsstyrelsen. Återbetalningen sker i regel omkring den 15 i månaden efter redovisningsmånaden. Systemet orsakar inte något nämnvärt likviditets- problem eftersom återbetalningen görs efter så relativt kort tid.
Att olika mervärdeskatt skall beräknas vid inköp respektive försäljning medför enligt Apoteksbolagets uppfattning inga problem. Inköpsredovis- ning och försäljningsredovisning sker enligt skilda rutiner, och systemet är upplagt 'så att svårigheter kan undvikas.:
Apoteksbolagets sammanfattande bedömning är att systemet med diffe- rentiering i skatteberäkningen fungerar bra. Detta sammanhänger främst med att man för skatteredovisningen har funnit en lösning som ansluter till de redan tillämpade rutinerna för redovisning av den receptbelagda försäljning- en. Personalen vid apoteken har också till följd av verksamhetens karaktär god vana vid arbetsrutiner som är relativt strikt reglerade och som kräver stor noggrannhet.
1.1.2 Bensinhandeln
Försäljningen av bensin och andra drivmedel är inte belagd med mervärde- skatt. Eftersom flertalet bensinstationer utöver dessa varor också säljer biltillbehör, smörjmedel etc. och ofta även fritidsartiklar, tobaksvaror, konfektyrer och drycker samt i ökad utsträckning dessutom ettbredare urval av livsmedelsvaror m.m. är bensinhandeln en bransch där systematisk uppdelning krävs mellan försäljning som är befriad från respektive belagd med mervärdeskatt.
Enligt de uppgifter som lämnats utredningen synes det vanligaste förfaringssättet vara att bensinstationerna i sina kassor arbetar med olika räkneverk, så att bensin- och drivmedelsförsäljningen registreras separat och den övriga delen av försäljningen i ett annat register som bildar underlaget för skatteredovisningen. På de försäljningsställen där sådan uppdelning efter Skattekategori inte förekommer vid kassaregistreringen utgår man vid skatteredovisningen i stället från stationens inköpsfakturor och gör en avstämning mot den i drivmedelspumparnas register noterade försäljningen av respektive kvaliteter samt kvarvarande lager.
Från bensinhandelns sida har inte redovisats några särskilda problem förknippade med den differentiering av mervärdeskatteberäkningen som krävs till följd av sortimentets sammansättning.
1.1.3 Dagligvaru- och kioskhandeln
Även om den helt övervägande delen av sortimentet i dagligvaru- och kioskhandeln är belagd med full mervärdeskatt förekommer även där viss försäljning som är befriad från denna skatt. Det gäller främst dagstidningar, vissa andra publikationer, lottsedlar och frimärken samt, på tjänsteområdet, inkasseringen av tips- och lottoavgifter. Försäljningen inom vart och ett av de skattebefriade områdena är föremål för separat registrering eller avräkning och särskild rapportering i förhållande till leverantören/huvudmannen. Detta synes medföra att det inte vållar några större problem att i bokföringen avgränsa den —i flertalet fall relativt obetydliga — andel av omsättningen som skall undantas från beräkningen av mervärdeskatt.
Vad gäller försäljningen av dagstidningar i dagligvarubutikerna underlät- tas rutinerna av att handeln i detta fall har att göra med en enda leverantör, Presam. Efter det att tidningsförsäljningen först, liksom den övriga försäljningen, tillgodoräknats dagskassan görs en avräkning mot Presams faktura och en motsvarande ombokning sker därefter. Att systemet upplevs som smidigt och utan nackdelar sammanhänger enligt handelns bedömning också med att svinnet när det gäller dagstidningar är obetydligt.
1.1.4 Bygg- och VVS-material
Försäljningen i sista distributionsledet av byggmaterial, färg, utrustning för VVS—installationer etc. sker enligt två i princip skilda system, nämligen dels från butiker inom främst järn-, färg- och WS-handeln samt varuhus, dels via byggmästare, installatörer och andra hantverkare i samband med utförande av arbete. Vid butiksförsäljning är dessa varor belagda med full mervärde- skatt medan skatten för den senare typen av försäljning beräknas enligt särskilda regler som innebär lägre skatt.
De erfarenheter utredningen tagit del av när det gäller den speciella typ av differentiering som förekommer inom detta varuområde — olika mervärde— skatt för samma varuslag beroende av distributionsmetod — hänför sig framför allt till butiksfackhandeln, dvs. företag som uteslutande har att tillämpa den högre mervärdeskatten. Dessa företag anser sig konkurrens— mässigt missgynnade av systemet med olika mervärdeskatt. En diskrimine- ring ligger enligt företrädarna för butikshandeln redan i principen, som medför negativa konsekvenser för denna handel även när tillämpningen hos hantverkare, installatörer etc. sker strikt enligt reglerna.
Till de snedvridande effekterna bidrar enligt samma företrädare också den omständigheten att många bygg- och hantverksföretag, som genom att de utför arbete med materialet är berättigade att av köparen debitera den lägre mervärdeskatten, även i viss utsträckning bedriver ren varuförsäljning utan att denna är förbunden med arbete. Därvid skall givetvis den högre mervärdeskatten utgå. Det har emellertid framhållits för utredningen att i den praktiska tillämpningen gränsfall alltid kan uppträda och att vid faktureringen en strikt åtskillnad mellan de olika skatteuttagen måhända inte alltid upprätthålls fullt ut.
Från företag verksamma inom byggnads- och installationsbranscherna har å andra sidan inte redovisats några problem eller nackdelar förknippade med
tillämpningen av olika skatt vid olika typer av försäljning. Utförda tjänster och försålt material debiteras genom fakturor där i varje särskilt fall uttagen mervärdeskatt särredovisas. Att i den fortsatta bokföringen och skatteredo- visningen iaktta differentieringen vad gäller mervärdeskatten innebär mot denna bakgrund inga tekniska svårigheter.
Skattemyndigheternas erfarenheter av kontrollmöjligheterna när det gäller den typ av differentierad skatt som förekommer i den här aktuella branschen redovisas i ett senare avsnitt (1.2.1).
1.1.5 Mat- och konditoriservering, rumsuthyrning
För servering av mat, drycker, konditorivaror m.m. beräknas mervärdeskat— ten enligt samma princip som för tjänster inom byggsektorn, dvs. skatten är i praktiken lägre än den som tillämpas generellt. Motsvarande gäller för rumsuthyrning i hotellrörelse. Många företag med serverings- eller hotell- verksamhet bedriver samtidigt i viss utsträckning sådan försäljning som är belagd med full mervärdeskatt. När det gäller konditorier, kiosker, gatukök m.fl. är den med full skatt belagda andelen av omsättningen i vissa fall betydande. För hotellföretagen och särskilt de större hotellen gäller vidare att flera typer av tjänster som utförs där — garageuthyrning, valutaservice, skönhetsvård, entréavgifter vid danskvällar, anordnande av roulettespel m.m. — är befriade från mervärdeskatt.
Mot denna bakgrund är det i princip nödvändigt för både mindre och större företag som tillhandahåller serveringstjänster eller rumsuthyrning att i sin kassaverksamhet och bokföring kontinuerligt särredovisa mervärdeskatten vid varje enskild transaktion. De företag som är anslutna till Sveriges Hotell- och Restaurangförbund kan för sitt arbete med intäkts- och skatteredovis- ningen hämta ledning från en av detta förbund utarbetad kontoplan. Däri ges detaljerade anvisningar för vilka rutiner som bör tillämpas vad gäller skattebeläggningen av de olika tjänster och förnödenheter som omfattas av försäljningen.
Beträffande vissa kategorier av företag, där servering och försäljning över disk sker i samma lokal och där de praktiska svårigheterna med en fortlöpande differentiering skulle bli avsevärda, tillämpas efter överenskom- melse med skattemyndigheterna i stället en schablonmetod. Skatteredovis- ningen för en viss period grundas därvid på beräkningar som gjorts i förväg av hur stor andel av de försålda varorna totalt sett som förtärs inom respektive utanför serveringslokalen. Denna schabloniserade redovisningsmetod utnyttjas i första hand av konditorier och s.k. hamburgerrestauranger.
Ett speciellt problem sammanhänger med de särskilda regler som gäller för beskattningen av alkoholhaltiga drycker. Restauranger som har rättighet att servera vin och spritdrycker tillämpar i fråga om sina inköp av dessa drycker ett system som gör det enkelt att separat bokföra omsättningen av sådana drycker. När det gäller serveringen av vin och spritdrycker är det dock för de allra flesta restauranger i praktiken omöjligt att för varje kund individuellt beräkna mervärdeskatten enligt en från övriga poster på notan avvikande skattesats. Redovisningen blir alltså i detta avseende inte helt perfekt, men uppläggningen har godtagits efter överläggningar med skattemyndigheter- na.
För att åstadkomma ett praktiskt förfarande för beräkningen och redovisningen av mervärdeskatten inom dessa branscher har det sålunda varit nödvändigt med särskilda beslut och anvisningar från skattemyndighe- terna och även i viss utsträckning överenskommelser mellan myndigheterna och enskilda företag. Helhetsintrycket är att denna anpassning fungerat väl för det stora flertalet berörda företag. Några kvarstående problem av större omfattning, som beror på att olika mervärdeskatt skall beräknas för skilda grenar av verksamheten inom restauranger, konditorier, hotell osv., synes i stort sett inte förekomma.
1.2 Myndigheter
1.2.1 Skattemyndigheter
Hittillsvarande erfarenheter hos skattemyndigheterna när det gäller att tillämpa reducerad mervärdeskatt på vissa områden går i stort sett ut på att reglerna om sådan differentiering ger upphov till mängder av tolkningsprob- lem. Ett grundläggande krav för att beräkning och uppbörd av mervärdeskatt skall fungera väl är enligt dessa erfarenheter att beskattningen är generell, att en generell avdragsrätt gäller och att skattesatsen är enhetlig.
De problem som skattemyndigheterna ställs inför hänför sig i betydande utsträckning till byggnads- och anläggningsbranschen. Som redan framgått under avsnitt 1.1.4 är försäljning av en vara belagd med full mervärdeskatt medan lägre skatt gäller — även för materialdelen — om t.ex. montage- eller installationsarbete avseende varan äger rum. Regeln har närmare bestämt den innebörden att beskattningsvärdet skall utgöra 60 procent av vederlaget ”vid omsättning av byggnads- eller anläggningsentreprenad eller annan tjänst som avser fastighet”, i vissa fall dock endast 20 procent.
Ett av de problem skattemyndigheterna — och givetvis även den skattskyldige — kan ställas inför gäller innebörden av ordet fastighet. Vidare är det ofta oklart om innebörden av begreppet byggnadsentreprenad är sådan att det reducerade beskattningsvärdet får tillämpas i ett visst fall.
Kontrollproblemen är betydande, och mot denna bakgrund är det enligt skattemyndigheternas bedömning troligt att åtskilliga feldebiteringar äger rum inom denna sektor av mervärdeskattesystemet. Feldebiteringar kan enligt samma bedömning antas förekomma såväl till konsumenternas fördel — varvid statskassan gör en motsvarande förlust — som till köparnas nackdel, varvid statskassan får en icke avsedd merintäkt.
När det gäller dagligvaruhandeln synes däremot, även enligt skattemyn- digheternas uppfattning, den begränsadedifferentiering i mervärdeskatte- hänseende som f.n. förekommer ha fungerat utan större problem. Myndig- heternas kontroll är i detta fall tämligen enkel.
En mera övergripande redovisning av principerna för och tillämpningen av mervärdeskattesystemet från skattemyndigheternas synpunkt — med särskild hänsyn till frågan om en eventuell ytterligare differentiering av skatten på livsmedelsområdet — lämnas i ett senare avsnitt av denna bilaga (2.2.1).
1.2.2 Tullmyndigheter
Den nuvarande ordningen med befrielse från mervärdeskatt för vissa varor och lägre skattesats för monteringsfärdiga hus har inte såvitt gäller importerade produkter medfört några allvarliga problem för tullverket.
2 Tänkbara konsekvenser av en differentiering av mervärdeskatten avseende livsmedel
2.1 Företag
2.1.1 Industrin
En effekt som uppstår vid en eventuell differentiering av mervärdeskatten gäller företagens likviditet, som påverkas negativt. Belastningen blir betungande i synnerhet för detaljhandelsföretagen, om differentieringen tillämpas enbart i det sista ledet, men effekterna fördelas över en större del av distributionskedjan om differentieringen avser samtliga led. Idet sistnämnda fallet väntas exempelvis även bland de enskilda mjölkproducenterna uppkomma ett växande behov av extern upplåning med ökade räntekostna- der. På slakteriområdet blir effekterna kännbara för förädlingsföretagen genom att råvaran, levande djur, inte klassificeras som livsmedel.
Vilka konsekvenserna för livsmededelsindustrin av en differentierad mervärdeskatt skulle bli i övrigt och vilka tillämpningsproblem som skulle uppstå, synes i hög grad bero av huruvida den lägre skatten skulle gälla för alla eller endast en del av livsmedlen. Bedömningen av dessa frågor skiljer sig i viss män mellan å ena sidan företrädare för mejeri-, slakteri- och kvarnbranscherna m.fl. industrigrenar anknutna till jordbrukarnas före- ningsrörelse, och å andra sidan den övriga livsmedelsindustrin. Med hänsyn härtill redovisas i det följande de uppgifter som hänför sig till dessa båda områden var för sig.
Mejeri-, slakteri- och kvarnbranscherna
De större industriföretagen inom berörda branscher har numera redovis- nings- och faktureringssystem som är så flexibla att företagen utan större problem kan hantera olika uttag av mervärdeskatt. För de mindre företagen kan en differentierad skatt däremot medföra vissa administrativa svårighe- ter. Om samtliga led berörs av den differentierade skatten, drabbas även de enskilda jordbrukarna av ett visst merarbete vid sin redovisning.
Klassificering i skattehänseende av produkter som säljs till slutliga förbrukare (konsument och storhushåll) torde inte vålla några större problem. Klassificeringsfrågan synes dock vara ett starkt skäl för att begränsa en eventuell differentiering av mervärdeskatten till sista ledet.
Om differentieringen omfattar samtliga led blir för det första jordbruks- företag berörda. För det andra måste även råvaror, halvfabrikat m.m. inom livsmedelsområdet klassificeras om dessa inte skulle omfattas av skatteför- månen. Det är nämligen mycket svårt att inom förädlingsindustrin entydigt
skilja på råvaror, halvfabrikat och färdigvaror. Avgörande för en sådan uppdelning är ofta inte varans karaktär utan vem som är köparen och dennes användning av varan. Omfattar differentieringen samtliga led blir dessa problem — vid en skattereduktion endast för färdigvaror — större för det fall enbart vissa produktgrupper beläggs med lägre skatt än om hela livsmedels- sortimentet medtas.
Begränsas differentieringen av mervärdeskatten till att omfatta endast ledet slutlig förbrukare måste å andra sidan leverantörerna skattemässigt avgränsa kundkategorierna butiker respektive storhushåll. Bland de till föreningsrörelsen anknutna industrierna är partidistributionen oftast inte— grerad med förädlingsverksamheten, varför ett merarbete här uppstår för flertalet företag. Flera kunder hos mejerierna och slakterierna har en blandad butiks- och storhushållsverksamhet. I dessa fall kan det visa sig problematiskt att genomföra en invändningsfri klassificering.
Med avseende på de till jordbruket anknutna industribranscherna bedöms de sammanlagda effekterna bli klart positiva, bl.a. i form av försäljningsök- ningar, om mervärdeskatten på livsmedel skulle tas bort och åtgärden inte finansieras genom sänkta eller slopade livsmedelssubventioner.
Övrig livsmedelsindustri
Från företrädare för den livsmedelsindustri som inte är knuten till jordbrukskooperationen framhålls med eftertryck det angelägna i att en eventuell differentiering av mervärdeskatten läggs upp så, att enhetlig skattesats kommer att gälla för samtliga livsmedelsprodukter. Enligt denna uppfattning är det viktigt att livsmedelsområdet avgränsas enligt samma definition som används i livsmedelslagen.
Om hela livsmedelssortimentet sålunda beskattas efter en enhetlig lägre mervärdeskatt, behöver man enligt dessa bedömare inte förutse några nämnvärda administrativa problem. Inte heller skulle enligt samma bedöm- ning konkurrensen snedvridas mellan branscher, företag eller enskilda produkter. Produktutveckling kan väntas äga rum på ett naturligt sätt utan sidoblick på eventuella skattemässiga konsekvenser.
Enligt företrädarna för industrin skulle man inte heller behöva stöta på några större administrativa problem om mervärdeskatten blev differentierad i samtliga led. Förutsatt att hela livsmedelsområdet omfattas, skulle en differentierad mervärdeskatt bli till nytta för livsmedelsindustrin därför att den kan väntas öka konsumtionen av livsmedel.
Negativa konsekvenser kan däremot enligt samma bedömare förutses, om man skulle införa ett system med olika mervärdeskatt för olika typer av livsmedel. Detta skulle snedvrida konkurrensen på livsmedelsområdet. Även hos företagen skulle en kostnadshöjande administration behöva införas med syftet att placera produkterna i rätt skatteklass. Från industrins sida befarar man effekter bl.a. på sysselsättningen, motsvarande dem som uppträtt inom choklad- och konfektyrindustrin samt bryggeriindustrin i samband med att produktskatterna på dessa branschområden ändrats.
Att över huvud taget avgränsa olika kategorier av livsmedel på ett meningsfullt och entydigt sätt som underlag för olika beskattning skulle enligt industrins uppfattning innebära stora svårigheter. Exempelvis har
hittills ingen lyckats på ett godtagbart sätt indela livsmedlen i näringsriktiga och icke näringsriktiga. En eventuell uppdelning efter förädlingsgrad, så att enbart de lågförädlade livsmedlen blev omfattade av lägre mervärdeskatt, skulle orsaka omfattande merarbete i näringslivet. Den skulle medföra tolkningsproblem och risk för missbruk. Genom att de högförädlade livsmedlen blev högre beskattade skulle konsumtionen av dessa gå ned, varvid betydande delar av livsmedelsindustrin skulle få försämrade resultat med bl.a. minskad sysselsättning som följd.
2.1.2 Handeln
Sänkning eller slopande av mervärdeskatten på hela eller delar av livsmedelsområdet skulle negativt påverka dagligvaruhandelns likviditetssi- tuation. Om skatten tas bort helt för alla livsmedel minskar likviditeten på ett avgörande sätt. Dagligvaruhandeln är särskilt känslig för denna typ av påverkan eftersom så gott som all försäljning sker kontant och betalnings- tiderna mellan butik och leverantör i regel är mycket korta.
De negativa effekterna i likviditetshänseende kan enligt uppfattningen i detaljhandeln bli drastiska för detta distributionsled om differentieringen av mervärdeskatten skulle begränsas till sista ledet. Från den sakkunskap som har anknytning till partihandeln har å andra sidan framförts den uppfatt- ningen, att de administrativa problemem skulle bli utomordentligt stora och kontrollmöjligheterna obefintliga, om differentieringen skulle tillämpas även i de tidigare leden av distributionskedjan.
Om mervärdeskatten differentieras påverkas det praktiska butiksarbetet dels beroende på var gränsdragningen i sortimentet sker, dels beroende på vilka krav som ställs på precisionen i butikernas datahantering och redovisning. Svårigheterna ökar ju mer detaljerade uppgifter som behöver redovisas för skattemyndigheterna.
Skulle exempelvis krav ställas på att varorna skall särregistreras i varje butikskassa uppstår mycket stora problem. De flesta små och medelstora butiker saknar register med två eller flera räkneverk, vilket i så fall skulle komma att krävas. Om endast en del av livsmedlen beskattas med den lägre skatten eller befrias från mervärdeskatt behöver vidare särskild markering på förpackningarna införas till ledning för kassapersonalens registrering.
Även om man avstår från det krav på exakthet som en särregistrering i kassorna skulle tillgodose och för redovisningen till skattemyndigheterna godtar en schablonberäkning baserad på inköpsfakturor och genomsnittliga pålägg etc., uppkommer ett icke obetydligt merarbete för det enskilda butiksföretaget. Detta merarbete bedöms dock inte bli större än att det kan bemästras, om myndigheternas krav på precision inte ställs orimligt högt.
Avgränsningsproblem kan vid en differentiering av mervärdeskatten väntas uppstå även om lägre eller slopad skatt skulle tillämpas generellt för alla ätbara produkter. Blir det berörda sortimentet definierat så brett, kan 'särskiljandet av de olika varugrupperna dock inte väntas bli alltför svårt att
genomföra praktiskt. Skulle däremot bara en viss del av livsmedelsvarorna omfattas av den avvikande skatteberäkningen, räknar företrädare för dagligvaruhandeln med mycket betungande gränsdragningsproblem och därmed förknippade kontrollproblem.
2.1.3 Mat- och konditoriservering, rumsuthyrning
För restaurangernas del gäller att dessa redan med nuvarande system har att arbeta med olika mervärdeskatt på skilda delar av verksamheten. Avgräns- ningen mellan dessa anknyter emellertid till traditionella, inarbetade begrepp som t.ex. servering, serveringsavgift, försäljning över disk, tobaks- försäljning och entréavgifter. Kontering och bokföring sker manuellt även i stora företag.
Det bedöms inte möjligt att med nuvarande maskinpark och administra- tiva system gå över till exempelvis en mera detaljerad redovisning gällande enskilda varuslag för att tillgodose kundens krav på specifikation av mervärdeskatten. Skulle en differentiering av mervärdeskatten på livsmedel medföra krav på en mera specificerad bokföring även hos restaurangerna, behöver den nu tillgängliga apparaturen i stor utsträckning bytas ut.
Insatsvarornas fördelning på varuslag varierar mycket mellan olika restauranger. En differentiering av mervärdeskatten mellan olika typer av livsmedel skulle därför påverka konkurrenssituationen så, att vissa katego- rier av restauranger gynnades och andra missgynnades. Utbudet och prissättningen skulle sannolikt därmed kommma att förändras.
Det som här redovisats beträffande restaurangernas förhållanden gäller i tillämpliga delar även för konditorier m.fl. serveringsställen. I den mån restaurangverksamhet bedrivs integrerad med hotellrörelse kan effekter som inträffar med avseende på den förstnämnda verksamheten också få vissa följdverkningar för den andra rörelsegrenen.
2.2 Myndigheter
2.2.1 Skattemyndigheter
När i det föregående tänkbara konsekvenser av en eventuell differentiering av mervärdeskatten skisserats på grundval av uppgifter från näringslivet, har de redovisade effekterna i vissa delar avsett kontrollproblem eller skattead- ministrativa förfaranden över huvud. I det följande görs ett försök att mera systematiskt beskriva de principiellt sett viktigaste av de följdverkningar som en ytterligare differentiering av mervärdeskatten skulle få ur skatteadminist- rativ synpunkt.
[syfte att sätta in de problem som aktualiseras i sitt större sammanhang ges först en översikt över principer, tillämpnings- och kontrollförfaranden m.m. inom skattesystemet mera allmänt. Framställningen byggeri dessa avseen- den delvis på en rapport från det s.k. PLAN-projektet (RSV Rapport l983zl).
Skatter. skattekontroll och rättvisa
En grundläggande strävan när det gäller utformningen av regler och tillämpningsförfaranden på skatteområdet måste vara att åstadkomma ett system som en majoritet av befolkningen kan acceptera. Skulle flertalet skattskyldiga aktivt motarbeta systemet kan inte ens en utbyggd kontroll- verksamhet garantera reglernas efterlevnad.
All skattekontroll innebär en balansgång mellan två delvis motstridiga intressen. Å ena sidan kan de skattskyldiga kräva att vissa minimikrav uppfylls när det gäller integritet och rättssäkerhet. Å andra sidan är det angeläget att kontrollverksamheten är effektiv, dvs. att man lyckas spåra och beivra olika former av skatteundandragande. Ibland är integritets- och rättssäkerhetsaspekterna så tungt vägande att effektivitetskraven måste vika.
Huvudsyftet med skattekontrollen kan anses vara att bidra till ökad total rättvisa genom att upptäcka undandraganden och att ta fram underlag för fastställelse av skatt och beslut om eventuella påföljder. Skattekontrollen kan emellertid inte åstadkomma en högre grad av rättvisa än den som skattesystemet i sig rymmer. I den mån systemet innehåller bestämmelser som leder till en orättvis beskattning måste dessa omprövas. Orättvisor föder kompensationstänkande och detta kan ta sig uttryck i sviktande lojalitet.
Vidare går det inte att kontrollera bort ett utbrett skattefusk. En sådan situation måste i stället angripas lagstiftningsvägen. Ett ytterligare problem ligger däri att utvecklingen mot alltmer komplicerade regler medför att resurser ständigt omfördelas från offensiv kontroll till formalkontroll, dvs. korrigeringen av oavsiktliga fel ökar i omfattning på bekostnad av insatserna mot avsiktliga fel. Det är därför inte i första hand resursutbyggnad som krävs utan förenklingar av lagstiftningen. Sker inte detta kommer möjligheterna att opåtalat undanhålla inkomster från beskattning att öka, vilket måste vara oacceptabelt ur rättvisesynpunkt.
Skattekontroll och lagstiftningsteknik
I princip har skattemyndigheterna att anpassa sin verksamhet efter rådande skattesystem och fattade beslut. Möjligheterna att utnyttja resurserna effektivt är dock beroende av hur regelverket utformats. Det finns med andra ord mer och mindre kontrollvänliga system. Av denna anledning studeras i den åberopade rapporten från riksskatteverket olika skatter ur såväl materiell som formell synvinkel.
I materiellt hänseende gäller att skattereglerna bör vara enkla och lätta att förstå samt så utformade att de inte inbjuder till skattefusk och kringgående av skattelag.
De formella reglerna slår fast hur kommunikation skall ske mellan myndigheter och skattskyldiga, när och hur beslut skall fattas samt formerna för överklagande av beslut. Reglerna anger inte enbart de yttre ramarna för skattemyndigheternas arbete. De har också en direkt styrande inverkan på den verksamhet som faktiskt bedrivs.
Allmänt gäller att deklarationsvolymen minskar ju tidigare i tillverknings- /konsumtionskedjan man lägger skattskyldigheten och därmed deklarations- plikten. De flesta av punktskatterna kan sägas åskådliggöra detta förhållan- de. Socialavgifterna är ett annat exempel liksom mervärdeskatten.
Vidare är en skatt, som tas ut på en produktionsfaktor, vilken är lätt att identifiera och kvantifiera, i princip enklare att administrera än en nettovinstskatt. Underlaget för en nettovinstskatt är nämligen mycket svårt att fastställa. Ju fler syften en nettovinstskatt skall uppfylla desto svårare blir den att hantera administrativt och kontrolltekniskt.
Reciprocitetsprincipen innebär att avdrag hos en skattskyldig motsvaras av skatteplikt hos en annan. Rent teoretiskt bör en fullt genomförd sådan princip vara till fördel ur kontrollsynpunkt. Så länge principen upprätthålls kan därför skattesystemet eller enstaka delsystem sägas innehålla självkon- trollerande moment. Dessa kan förstärkas genom att vissa formkrav ställs på faktura för att den skall berättiga till avdrag. Sådana regler återfinns i första hand i mervärdeskattelagen.
Fastställelseförfarandet bör vara så enhetligt som möjligt, i synnerhet beträffande skatter som har starka samband i materiellt hänseende. Fastställelseperiodens längd bör vara avpassad med hänsyn till underlaget för de avlämnade deklarationerna. Dessutom är det angeläget att samband i materiellt hänseende mellan olika skatter beaktas.
Skatteadministrationens problem är mest framträdande på inkomstbe— skattningens område. Trots att denna skatt svarar för endast 42 procent av den totala skatteuppbörden tar den i anspråk 85 procent av personalresur- serna, skattedomstolar och kronofogdemyndigheter oräknade.
Analyser visar att den beskrivna situationen till stor del kan förklaras med valet av lagstiftningsteknik. Sammanfattningsvis görs i riksskatteverkets rapport följande bedömningar.
För det första har inkomstskatten konstruerats på ett sådant sätt att hela befolkningen gjorts deklarationsskyldig. En konsekvens härav har blivit att skatteadministrationen ägnat sig åt en intensivare kontroll av löntagare än av rörelseidkare trots att de senare har betydligt större möjligheter att undgå beskattning.
För det andra har rörelsebeskattningen och realisationsvinstbeskattningen gjorts så komplicerade att motsvarigheter knappast kan återfinnas i andra länder. Detta har bidragit till att varken skattskyldiga eller skatteadminist- ration helt behärskar skattesystemet. Förenklingar är därför nödvändiga, inte minst av rättviseskäl.
För det tredje upprätthålls inte reciprocitetsprincipen på en rad områden. Detta gäller i första hand inkomstskatten och socialavgifterna. En stor del av befolkningen frestas därför relativt regelbundet att medverka till skatte- undandragande.
För det fjärde har uppgiftsskyldigheten i inkomstskattesystemet utformats i enlighet med 1890-talets principer vilka anpassats till 1920-talets kontroll- tänkande. Avvägning har inte skett mot något konkret mål för verksamhe- ten.
För det femte år inkomstskattens fastställelseförfarande utformat för ett agrarsamhälle vid seklets början och inte för ett modernt och industrialiserat samhälle. Förfarandets otidsenlighet medför en förstärkning av olikformig- heten i beskattningen. Dessutom skapar det onödig administration.
Slutligen är fastställelseperioden inte anpassad till konstruktionen av de olika skatterna och avgifterna. Den korta fastställelseperioden i inkomst- skattesystemet försvårar en effektiv administration och kontroll av skatter- na.
Mervärdeskatten uppfyller — till skillnad från inkomstskatten —i betydande utsträckning de olika krav i materiellt och formellt hänseende som redovisats ovan. Genomgripande förändringar är nödvändiga på inkomstbeskattning- ens område. Det är samtidigt angeläget att övriga skatter och avgifter inte
tillförs komplicerande moment. Risken är annars att nya felaktigheter — medvetna eller omedvetna — uppstår och att skatteadministrationen hamnar i en akut kris.
M ervärdeskattesystemet
Mervärdeskatten är den skatt som bäst uppfyller de krav som kan ställas i kontrollhänseende. Den är också förhållandevis modern och återfinns i samtliga EG-länder. Det är inom mervärdeskatteområdet som EG hunnit längst i sina strävanden att harmonisera lagstiftningen medlemsländerna emellan.
För Sveriges del har mervärdeskatteutredningen (Fi 1971105) under 1970-talet successivt lagt fram förslag som syftar till att göra skatten kontrollvänlig. Uttryck för detta är övergången till en redovisningsmetod enligt bokföringsmässiga grunder, kravet att registreringsnummer skall anges på faktura och bestämmelserna om avdrag för s.k. fiktiv skatt. Vidare har utredningen i sitt senaste delbetänkande (Ds Fi 1983:10) föreslagit att resterande inslag av kontantmässig redovisning (dispensmetoden samt särbehandlingen av avbetalningshandeln) tas bort ur mervärdeskattelagen. Samtliga dessa ändringar är ägnade att skapa större identitet i begreppshän- seende mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. Utredningen har dessutom föreslagit att sambandet mellan skatterna skall utnyttjas för automatisk och generell informationsöverföring från mervärdeskatt till inkomstskatt, så att mervärdeskattedeklarationens uppgifteri kontrollsyfte kan stämmas av mot uppgifterna i inkomstdeklarationen.
Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för mervärdeskattesystemet. Samtidigt görs jämförelser med i första hand inkomstbeskattningen av rörelse. En beskrivning lämnas även av nuvarande kontrollverksamhet.
Beräkning av underlag
Mervärdeskatt tas ut på enskilda affärshändelser. Trots att skatten skall drabba konsumtionen inom landet är uppbörden uppdelad på samtliga led i produktions— och distributionskedjan. Av denna anledning är skatt på förvärv i skattepliktig verksamhet avdragsgill från skatt på omsättning. Kännetecknande för mervärdeskatten är vidare att den utgår i omedelbar anslutning till de enskilda affärshändelserna. Om verksamheten under ett räkenskapsår gått med vinst eller förlust saknar betydelse. I och med att affärshändelsen sker övervältras skatten på köparen.
Inkomstbeskattningen av rörelse är en nettovinstskatt. Frågan om skatt skall utgå kan besvaras först sedan samtliga resultatpåverkande affärshän- delser under ett räkenskapsår summerats. Sålunda framräknat nettobelopp skall efter det att korrigering gjorts för resultatreglerande poster samt bokslutsposter utvisa ett överskott — skattepliktig nettointäkt. Inkomstbe- skattningen av rörelse är varken konstruerad eller avsedd som en övervält- ringsskatt.
Jämför man mervärdeskatten och rörelsebeskattningen på detta sätt är det på sin plats att påpeka att de enskilda affärshändelserna så gott so..1 alltid är skattepliktiga eller i någon form avdragsgilla i båda systemen. Det mest betydelsefulla undantaget är lönekostnaderna som är avdragsgilla endast i
rörelsebeskattningen (lön är inte belagd med mervärdeskatt). För rörelse- beskattningen tillkommer dessutom att förvärv av byggnader och inventarier görs till föremål för periodisering samt att tillväxt- och stabiliseringspolitiska hänsyn tas vid beräkning av nettointäkt.
Mervärdeskatten kan sålunda i redovisningstekniskt och kontrollmässigt hänseende också sägas ha karaktär av företagsbeskattning. Detta förhållan- de — den s.k. gemensamma beskattningsramen — kan beskrivas på följande sätt.
”Momsmervärde” (exkl. skatt) + Utgående varulager
— Ingående varulager + Nettoinvesteringar
— Avskrivningar
;t Resultatregleringsposter
— Fondavsättningar
= Nettointäkt av rörelse
Med ”momsmervärde” förstås skillnaden mellan rörelsens omsättning (exkl. skatt) och samtliga förvärv för verksamheten (exkl. skatt).
En stor del av komplexiteten i rörelsebeskattningen är hänförlig till de regler som styr rätten till av— och nedskrivning, fondavsättning samt övriga resultatreglerande poster. Mervärdeskatten kan därför sägas vara enklare till sin konstruktion. En konsekvens av detta är att den bör vara lättare att administrera och kontrollera.
Det är emellertid fel att karakterisera mervärdeskatten som enkel. I vissa hänseenden har man för att uppnå neutralitet i beskattningen dels komplicerat enskilda regler, dels infört undantag från skatteplikten. Reduceringsreglerna är ett uttryck för en politisk strävan att vid skattens införande inte fördyra i första hand bostadsproduktionen. Motsvarighet till dessa regler saknas i andra länder. Flera av dessa har däremot differentierade skattesatser för olika varugrupper. Det är därför knappast korrekt att påstå att svensk mervärdeskatt är mer komplicerad än motsvarande skatt i andra länder.
Uppbörd
Ur uppbördssynpunkt är det en fördel att ha skatter som med någon tillförlitlighet kan tas ut successivt under ett år. Om det är nödvändigt att låta de löpande skatteinbetalningarna vara preliminära, är det angeläget att skillnaden mellan preliminär och slutlig skatt blir liten. I annat fall finns risk att medel för betalning av skatten saknas när det slutliga kravet kommer.
Mervärdeskattesystemets principiella konstruktion gör att det förstnämn- da villkoret uppfylls. Skatten tas ut löpande i takt med att affärshändelser sker. Uppbörden sammanfaller med deklarationsskyldigheten. Någon pre- liminär uppbörd finns inte. Deklaration lämnas i regel sex gånger per år. För många skattskyldiga är uppbörden emellanåt negativ, varför skatt inte skall betalas in utan i stället återfäs. Detta förhållande skapar speciella kontroll- problem. En stor del av mervärdeskatteenheternas kontrollverksamhet ägnas därför åt s.k. negativa deklarationer.
Utlandstransaktioner
För inkomstbeskattningens del föreligger särskilda kontrollproblem i de fall då företag köper och säljer varor eller tjänster i utlandet. Företag med sådana transaktioner kan frestas att lägga en del av vinsterna utomlands. Dessa problem saknas i fråga om mervärdeskatten, eftersom skatt endast utgår vid omsättning inom landet. Exportomsättning beskattas inte. Vid import tar staten ut skatt via tullverket men återbetalar samma belopp genom länsstyrelse. Mervärdeskatten kan i detta avseende anses vara kontrollvän- ligare än inkomstskatten.
I och med att export inte är belagd med mervärdeskatt kan beskattning undgås om inrikes omsättning rubriceras som export. Detta kontrollproblem är specifikt för mervärdeskatten.
Reciprocitetsprincipen
Ett studium av hur reciprocitetsprincipen upprätthålls i olika delsystem visar att problemen förefaller vara mest akuta med avseende på inkomstskatten och socialavgifterna. Reduceringsreglernas konstruktion gör att mervärde- skatten åtminstone inom området byggnadshantverk är mindre drabbad av den bristande reciprociteten i lagstiftningen. Detta sammanhänger med att reduceringsregeln är så konstruerad att materialdelen och inte lönedelen i en byggtjänst beskattas till mervärdeskatt.
Reciprocitetsprincipen fungerar inte — vare sig beträffande inkomstskatt eller mervärdeskatt — vid försäljning av varor för slutlig privat konsumtion, dvs. i detaljhandeln. Detta kan leda till situationen att båda parter i en transaktion tjänar på att denna undanhålls från beskattning. När det gäller dagligvaruhandeln torde det dock tillhöra ovanligheterna att handlare och kund kommer överens om att undanhålla transaktioner. Däremot förekom- mer det att handlare underlåter att t.ex. redovisa en eller annan dagskassa. Detta gynnar emellertid inte kunden, vilket kan vara fallet när tjänstepres- tationer undanhålls från beskattning.
Kontrollverksamheten
Det är möjligt att urskilja åtminstone tre typer av kontroll, nämligen registreringskontroll, deklarationsgranskning och revision.
Registreringskontroll
Denna kontroll kan sägas innefatta alla åtgärder som vidtas för att registrering till mervärdeskatt skall kunna ske på ett korrekt sätt. Syftet med kontrollen är därför att registrera alla som skall registreras enligt mervär- deskattelagen samt att avregistrera verksamhet som upphört.
Riksskatteverkets statistik för åren 1977—1979 visar att antalet nyregistre- ringar uppgått till i genomsnitt drygt 45 000 per år. Motsvarande siffror utgör för avregistreringar och övriga registreringsändringar 37 000 respektive 54 000 per år. Antalet ärenden, som väl medfört utredning men inte registrering, uppgick år 1979 till 6 000 för hela landet.
Deklarationsgranskning
Deklarationsgranskningen har dels formell, dels materiell karaktär. Den formella granskningen avser i första hand en undersökning om deklarationen fyllts i på ett korrekt sätt. Den omfattar även maskinella jämförelser mellan deklarerade belopp och inbetalt belopp samt mellan deklarerad omsättning och utgående skatt. Syftet med den materiella granskningen är att kontrollera att gällande beskattningsregler har följts.
I mervärdeskatteregistret finns för närvarande drygt 400 000 skattskyldiga vilka per år lämnar ca 1,4 milj. deklarationer. Enligt riksskatteverkets MOMS-ORG-projekt blir ca 20 procent av dessa föremål för granskning i materiellt hänseende. Mer än hälften av dem som granskas på detta sätt är negativa deklarationer och inkomna självrättelser. Detta innebär att den som regelmässigt lämnar negativa deklarationer blir föremål för granskning varje period, medan den som aldrig lämnar negativa deklarationer löper liten risk att bli granskad av mervärdeskatteenhet.
Den tidigare omtalade automatiska informationsöverföringen av mervär— deskattedeklarationernas uppgifter till de organ som handlägger inkomst— skattesystemet har numera börjat tillämpas i mer än hälften av länen. Härigenom sker en viss avstämning av mervärdeskattedeklarationens uppgifter mot inkomstdeklarationen.
Revision
Revisionsverksamheten är att se som ett komplement till och en fördjupning av deklarationsgranskningen. Den bedrivs på olika plan och från varierande utgångspunkter. Mervärdeskattekontroll i form av revision utförs i första hand av mervärdeskatteenhet och revisionsenhet men i viss utsträckning även av taxeringsenhet.
Mervärdeskatteenheternas revisionsverksamhet avser primärt kontroll av negativa deklarationer, kontroll av nystartade företag men också bransch- genomgångar. Revisionsenheternas mervärdeskattekontroll utförs regel- mässigt som ett led i taxeringsrevision som oftast initierats i annat syfte.
A vgränsningsalternativen
För sina överväganden om en eventuell differentiering av mervärdeskatten på livsmedel har utredningen arbetat med sex olika alternativ när det gäller avgränsningen av det varuområde som skulle beröras. Någon säker bedömning av hur de administrativa och kontrollmässiga effekterna skulle komma att variera mellan de olika avgränsningsalternativen går det inte att göra. Av erfarenhet vet man att en stor del av de praktiska problem som uppkommer vid ändringar i skattelagstiftningen visar sig först sedan denna trätt i kraft.
Det står fullt klart att skattemyndigheterna kommer att drabbas av ett administrativt och kontrollmässigt merarbete om mervärdeskattesystemet differentieras ytterligare. Omfattningen härav är svår att bedöma. En viss uppfattning kan man få genom att studera hur underlaget för skatteredovis- ningen skulle påverkas av att mervärdeskatten sänks eller slopas för livsmedel. Vidare bör man studera vilka olikheter i kontrollhänseende som
inträffar om differentieringen begränsas till endast det sista ledet i distributionskedjan jämfört med ett läge då samtliga led berörs. Ett försök att beräkna vilken typ av skatteundandragande som kan förväntas uppträda med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel kan också göras.
Metoder att beräkna beskattningsvärdet vid differentiering av mervärdeskatten
Mervärdeskatten utgör för närvarande 19 procent av beskattningsvärdet, dvs. priset inklusive skatten. Räknad på priset före skatt blir mervärdeskat- ten 23,46 procent. I vissa fall utgår skatt på ett till 60 respektive 20 procent reducerat beskattningsvärde. Dagens mervärdeskatt är därför redan diffe- rentierad i den meningen att skatt i praktiken tas ut efter fyra skattesatser, 0 procent, 3,95 procent, 12,87 procent samt 23,46 procent (påläggsskattesat- ser). Med avseende på varor förekommer dock med något enstaka undantag bara procentsatserna 0 och 23,46 procent. Differentieringen har följaktligen störst räckvidd på tjänsteområdet.
Den som är skattskyldig till mervärdeskatt är också skyldig att utfärda faktura för varje skattepliktig transaktion. Av fakturan skall framgå
vederlagets belopp mervärdeskattens belopp
utställarens namn och adress
mottagarens namn och adress transaktionens art plats för varans mottagande
utställarens registreringsnummer till mervärdeskatt. Detaljhandeln och restaurangbranschen har undantagits från fakturerings- skyldigheten.
Samtidigt omfattas i stort sett alla tjänster av faktureringsskyldigheten. Detta innebär att tjänstens innehåll kan utläsas av en faktura eller av underlag för densamma, vilket skapar möjligheter att i efterhand kontrollera korrektheten i skatteuttaget.
Motsvarande situation föreligger inte i detaljhandeln, då denna inte omfattas av faktureringsskyldigheten. Det kan för övrigt ifrågasättas om ens de mest avancerade kassaregister förmår ge ett underlag för kontroll som är likvärdigt med en faktura.
Från näringslivshåll har framförts att det inte är realistiskt att tro att hela detaljhandeln inom överskådlig tid kommer att kunna utrustas med avancerade kassaregister. Detta medför att en stor del av detaljhandelsfö- retagen i ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel inte kommer att kunna dela upp omsättningen på olika varor och skattesatser med hjälp av kassaregister. Dessa företag måste därför tillåtas tillämpa s.k. indirekt metod för beräkning av beskattningsvärde, vilket innebär att omsättning och skatt räknas fram med utgångspunkt i varuinköpen.
Dessa båda metoder — kassaregistermetoden och den indirekta metoden — studeras mer ingående nedan. Dessutom diskuteras vilka krav som måste ställas för att skattemyndigheterna skall kunna i vart fall överslagsvis kontrollera skäligheten i skatteredovisningen.
UDDDDDD
Kassaregistermetoden
Detta system förutsätter att i kassaregistret omsättningen delas upp på varor med oreducerat respektive reducerat beskattningsvärde. En förutsättning härför är att varorna märkts på ett sådant sätt att kassapersonalen kan göra en uppdelning i samband med registreringen av kundinköpen.
För varje affärsdag erhålls på så sätt en totalsumma för omsättning inklusive skatt av fullbeskattade varor och en totalsumma för omsättning för varor med reducerad skatt eller med slopad skatt. Skatten räknas sedan ut som procentuella andelar av dessa totalsummor.
Indirekt metod
Den som inte kan dela upp omsättningen med hjälp av kassaregister är hänvisad till att tillämpa den indirekta metoden. En teknisk beskrivning av denna metod lämnas nedan. Dessutom diskuteras hur handelsvinsten skall bestämmas. Ett försök görs att belysa vilka krav metoden ställer på uppbördssystemet.
Teknisk beskrivning
Även vid indirekt metod registreras all omsättning i kassaregister. Priserna inkluderar dock olika påslag för mervärdeskatt, eftersom varusortimentet rymmer varor med såväl reducerade som oreducerade beskattningsvärden. Den del av omsättningen som har låg skattebelastning räknas fram via varuinköpen. Sålunda erhållen summa subtraheras från totalomsättningen enligt kassaregistret, varefter den fullbeskattade omsättningen erhålls som en saldopost.
Metoden illustreras nedan med hjälp av ett exempel. Av praktiska skäl förutsätts att mervärdeskatten har slopats för samtliga livsmedel.
Exempel.
Förutsättningar:
Totalomsättning 5 000 000 kr. inkl. skatt Varuinköp — mervärdeskatt 0 procent 2 500 000 kr. exkl. " Varuinköp — mervärdeskatt 23,46 procent 1 000 000 kr. " " Ingående lager — mervärdeskatt 0 procent 50000 kr. " ” Ingående lager — mervärdeskatt 23,46 procent 100000 kr. ” ” Utgående lager — mervärdeskatt 0,46 procent 60 000 kr. " ” Utgående lager — mervärdeskatt 23,46 procent 90 000 kr. ” ” Handelsmarginal livsmedel 20 procent Handelsmarginal övriga varor 33,9 procent
1 Handelsmarginalen för övriga varor utgör exakt 33,93835 procent. I be- räkningarna har denna siffra använts för att få fram samma resultat med båda metoderna. Siffran 1,51 är i själva verket 1,5137375 och har beräknats på följan- de sätt.
100 — 33,93835 = 66,06165 ; 100 : 66,061065 = 1,5137375
Beräkning av dels skattepliktig, dels skattefri omsättning samt mervärdeskatt:
Varuinköp — mervärdeskatt Oprocent 2 500 000 kr. exkl. skatt Ingående lager — mervärdeskatt 0 procent + 50 000 kr. ” ” Utgående lager — mervärdeskatt 0 procent — 60 000 kr. " ” Sålda varors anskaffningskostnad 2 490 000 kr. ” ” Omsättning — mervärdeskatt Oprocent (2 490 000 x 1,25) 3112 500 kr. " " Totalomsättning 5 000000 kr. inkl. ” Omsättning — mervärdeskatt Oprocent —3 112 500 kr. exkl. ” Omsättning — mervärdeskatt 23,46 procent 1 887 500 kr. inkl. " Utgående mervärdeskatt (19 procent av 1 887 500) 358 625 kr.
Naturligtvis är det även möjligt att räkna fram den skattepliktiga delen av omsättningen med hjälp av inköpen av varor med oreducerade beskattnings- värden.l
Exempel
Beräkning av skattepliktig omsättning samt skatt (förutsättningar som i tidigare exempel):
Varuinköp — mervärdeskatt 23,46 procent 1 000 000 kr. exkl. skatt Ingående lager — mervärdeskatt 23,46 procent + 100 000 kr. " ” Utgående lager — mervärdeskatt 23,46 procent — 90 000 kr. " ” Sålda varor anskaffningskostnad 1 010 000 kr. ” " Omsättning - mervärdeskatt 23,46 procent (1010 000 x1,51) 1528 875 kr. " " Tillkommer mervärdeskatt 23,46 procent (23,46 procent av 1 528 875) + 358 625 kr. Skattepliktig omsättning 1 887 500 kr. inkl. skatt
Bestämmande av handelsvinst
Näringsidkare som tillämpar indirekt metod saknar möjlighet att via registrering dela upp sin försäljning på fullbeskattade respektive lågbeskat- tade eller ej beskattade varor. Bokföringen ger därför enbart upplysning om . handelsvinsten för hela varusortimentet. Den indirekta metoden förutsätter
dock att handelsmarginalen är känd med avseende på antingen fullbeskat- tade eller lågbeskattade (Obeskattade) varor.
Därför är det angeläget att diskutera hur handelsmarginalen skall bestämmas. Det går knappast att undvika användandet av ganska grova schabloner. Här skall icke diskuteras vilket statistiskt underlag för denna schablonberäkning som kan vara lämpligt.
Preliminära deklarationer
För att mervärdeskattens nuvarande uppbördssystem skall kunna bibehållas oförändrat krävs att den indirekta metoden ges sådan utformning att varje
periodredovisning blir definitiv. Detta torde dock knappast vara realistiskt, eftersom en förutsättning härför är att näringsidkaren inventerar sitt varulager — eller i vart fall den del av lagret som utgörs av livsmedel — sex gånger per år (vid en redovisningsperiod om två månåder) mot för närvarande en gång per år.
Ett mera realistiskt alternativ är i stället att uppbörden blir preliminär. Berörda företagare får då årligen lämna fem eller sex preliminära deklara- tioner och betala in mervärdeskatt a conto. I samband med bokslutet upprättas en årsdeklaration eller en justeringsuppgift.
Ett sådant system medför mindre exakthet i uppbörden. Problemen med detta diskuteras i ett större sammanhang senare i denna bilaga.
Kontrollmässiga krav
Ett system med lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel måste kombineras med en utökad uppgiftsskyldighet för näringslivet. Skälen härför framgår av det följande.
Den systematiska mervärdeskattekontrollen är för närvarande som framgått koncentrerad kring mervärdeskatteenheternas granskning av negativa deklarationer. Positiva deklarationer underkastas inte någon systematisk granskning. Det otillfredsställande i detta förhållande har påtalats av såväl mervärdeskatteutredningen som riksskatteverket. Enighet föreligger om att kontrollen av de positiva deklarationerna i allt väsentligt bör bygga på ett avstämningsförfarande innefattande mervärdeskatt och inkomstskatt. Detta möjliggörs genom att beskattningsramen är i stort sett gemensam för mervärdeskatt och inkomstskatt på rörelse och jordbruk, dvs. intäkterna är skattepliktiga och förvärven för verksamheten avdragsgilla i båda systemen.
Riksskatteverket har genom det s.k. PLAN-projektet föreslagit att denna kontroll skall ske maskinellt i ett klargörings- och urvalsförfarande. En förutsättning härför är ändrade och mer enhetliga uppgifter från näringslivet. Nuvarande deklarationsbilagor avseende rörelse och jordbruk bör därför enligt riksskatteverket ersättas med standardiserade räkenskapsscheman så utformade att bl.a. mervärdeskatten kan stämmas av maskinellt mot räkenskaperna. Totalt sett bedöms det föreslagna systemet medföra minskat uppgiftslämnande för näringslivet. Förslaget har sedermera tagits upp av kommissionen mot ekonomisk brottslighet som för ändamålet skapat ett särskilt delprojekt. Kommissionen avser enligt uppgift att efter samråd med företrädare för näringslivet lägga fram ett förslag till räkenskapsschema under november månad 1983.
En maskinell avstämning, som har fördelen att inte kräva ytterligare resurser, förutsätter dock en uppdelning av omsättning, varuinköp och varulager på varugrupper med olika mervärdeskatt. En ytterligare differen- tiering av mervärdeskatten leder därför till ökad uppgiftsskyldighet.
Vidare är en uppdelning efter olika mervärdeskatt av varuinköp och varulager nödvändig för att skattemyndigheterna skall ha möjlighet att bedöma skäligheten i mervärdeskatteredovisningen för de företag som omsätter varor med lägre eller slopad mervärdeskatt och som tillämpar indirekt metod för beräkning av beskattningsvärden. För att öka tillförlit- ligheten i dessa skälighetsbedömningar är det förmodligen nödvändigt att
alla företag som omsätter livsmedel med låg eller slopad mervärdeskatt i detaljhandelsledet — dvs. även företag som tillämpar kassaregistermetoden — åläggs att dela upp varuinköp och varulager efter skattebelastning.
Specifika effekter vid skattedifferentiering enbart i sista ledet
Om en differentiering av mervärdeskatten enbart skulle tillämpas i det sista distributionsledet, dvs. vid försäljning till slutlig konsument, skulle antalet skattskyldiga som blev berörda av differentieringen bli mindre än om differentieringen skulle gälla i alla led. Detta skulle från administrativ synpunkt innebära en fördel.
Att den lägre eller slopade skatten på livsmedel begränsas till sista ledet innebär dels att detaljhandeln måste betala full skatt på sina inköp, dels att partihandeln har att ta ut lägre eller ingen skatt vid försäljning till storhushåll. En konsekvens av att detaljhandeln betalar full skatt för sina inköp blir att antalet negativa deklarationer ökar. Partihandeln kommer vidare att drabbas av klassificeringsproblem med avseende på all försäljning till storhushåll.
Vad gäller antalet negativa deklarationer har utredningen sökt göra en beräkning av hur stor den ökning skulle bli som väntas inträffa om skattedifferentieringen skulle begränsas till sista ledet. Med ledning av grunduppgifter som ställts till förfogande av riksskatteverket kan — med vissa förutsättningar— det totala antalet negativa deklarationer vid detta alternativ uppskattas komma att öka från ca 180 000 till inemot 400 000 eller t.o.m. något mer än detta, dvs. en ökning med upp till 130 procent.
En ökning av denna storleksordning när det gäller antalet negativa deklarationer skulle givetvis leda till en mycket omfattande ökning av skattemyndigheternas administration och kontrollverksamhet. Det är san- nolikt att krav från dessa myndigheters sida i så fall kommer att resas på resursmässig kompensation i någon form.
En annan effekt som specifikt gäller vid alternativet med differentiering av mervärdeskatten enbart i sista ledet sammanhänger med att partihandelsfö- retag och livsmedelsproducenter då måste behandla försäljningen till storhushåll på ett skattemässigt annorlunda sätt. Av naturliga skäl kommer detta att medföra konsekvenser även för skattemyndigheternas verksam- het.
Ett första problem blir att så entydigt som möjligt bestämma vilka som skall hänföras till kategorin storhushåll. Det torde dock inte vara lätt att finna en enkel och entydig definition. Väljer man som definition alla institutioner och företag som tillhandahåller lagad mat i icke yrkesmässig serveringsverk- samhet, uppkommer förmodligen betydande tillämpningsproblem. Sådana problem var mycket accentuerade i fråga om den tidigare allmänna varuskatten. Denna skatt togs ut endast vid försäljning till konsument. Det visade sig dock vara mycket svårt att avgöra vem som i realiteten var konsument. Systemet ledde till omfattande processer, rättsförluster och många gånger stora retroaktiva skattekrav.
Specifika effekter vid skattedifferentiering i samtliga led
Om den differentierade mervärdeskatten skulle tillämpas i samtliga led, skulle antalet skattskyldiga som berörs bli avsevärt större än om den lägre eller slopade skatten begränsas till sista ledet. För Skatteadministrationens del skulle detta innebära en ökad belastning.
Å andra sidan skulle från myndigheternas synpunkt även flera fördelar vinnas vid detta alternativ. En väsentlig fördel skulle för det första vara att säljaren för att beräkna rätt skatt inte skulle behöva undersöka vilken status kunden har eller hur denne avser att disponera den köpta varan. Att säljaren enbart behöver utgå från den sålda förnödenheten för att ta ut rätt skatt framstod som en stor fördel hos mervärdeskatten när denna avlöste den tidigare varuskatten.
För det andra skulle troligen antalet negativa deklarationer i detaljhan- delsledet inte öka lika starkt som om differentieringen av skatten enbart tillämpades i detta led. Detta skulle visserligen motvägas av att de negativa deklarationerna i jordbrukarledet skulle öka i antal. Det kan dock antas att beloppen på de negativa deklarationerna skulle bli väsentligt mindre totalt sett, om skattedifferentieringen kom att tillämpas i samtliga led.
Effekter på uppbördssystem, fastställelseförfarande m.m.
Den svenska mervärdeskatten är i princip uppbyggd som ett system i vilket under perioden förekommande affärshändelser beskattas definitivt. Detta förutsätter att den skattskyldige utan onödig omgång skall kunna redovisa skatt med ledning av dagbokföringen. För småföretagare som medgetts rätt att tillämpa den s.k. bokslutsmetoden innebär detta att skatteredovisningen för samtliga perioder utom den sista får ske enligt kontantmässiga principer. Skatt som hänför sig till vid räkenskapsårets utgång föreliggande fordringar och skulder redovisas först i samband med bokslut. Bokslutsmetoden är vanlig för småföretagare inom livsmedelsdetaljhandeln.
I de utländska skattesystem i vilka man tillämpar differentierad mervär- deskatt har uppbörden byggts upp på kortperiodiska preliminära skattere- dovisningar. Skälet härför torde ha varit att man av skattekreditskäl önskat få så snabb uppbörd som möjligt. Det tyska systemet innebär enmånadsredo- visning för de större företagen med tio respitdagar för betalning av skatten. Samtidigt måste skattskyldiga lämna helårsdeklaration som granskas tillsam- mans med inkomstdeklarationen. Fastställelseperioden för inkomst- och mervärdeskatt överensstämmer i detta system. För företag av någon betydelse sker därför en samordnad granskning av båda skatterna.
Det har inte gjorts någon utvärdering av hur ett system med flera preliminära redovisningar under löpande år samt en definitiv helårsredovis- ning skulle utfalla i frågå om skattekrediter och räntebelastning jämfört med nuvarande system.
En övergång till en ny uppbördsteknik torde dock — om den positiva effekten i skattekredithänseende skall kunna tas ut i sin helhet — förutsätta en annan beslutsordning vad gäller inkomsttaxeringen. Från dessa utgångs- punkter blir slutsatsen att en differentierad mervärdeskatt på livsmedel inte går att förena med det hittills tillämpade svenska beskattningssystemet. En övergång till lägre eller slopad mervärdeskatt på livsmedel förutsätter därför
att redovisningen av skatt i livsmedelshandeln detaljregleras i särskild ordning. Vidare måste bestämmelserna om restavgift och påföljder special- regleras.
En ytterligare komplikation är emellertid att tillgängliga register över företag som driver handel med livsmedel inte är heltäckande. Registren omfattar inte de många företag som rent marginellt omsätter vissa dagligvaror — bensinstationer m.fl. försäljningsställen som i varierande utsträckning säljer t.ex. mjölk, bröd, kaffe, bär, frukt etc.
Man måste vidare beakta det nära samband som råder mellan inkomstskatt och mervärdeskatt. En ändring av redovisad mervärdeskatt blir direkt resultatpåverkande. Sker ändringen efter beskattningsårets utgång måste följdändring ske av vederbörandes inkomsttaxering. Mervärdeskatteutred- ningen har behandlat denna problematik i sina delbetänkanden III och IV. Det finns risk att — om mervärdeskatten differentieras ytterligare — belastningen på skattedomstolarna ökar med avseende på inkomsttaxering- en.
Skatteundandragandet
Tidigare har konstaterats att mervärdeskatten är en modern och relativt kontrollvänlig skatt. Detta borde tala för att skatteundandragandet är mindre utbrett när det gäller mervärdeskatten. De försök som gjorts att beräkna storleken av undandragna skatter tyder också på detta.
En mätning av det svenska skatteundandragandet har för riksskatteverkets räkning utförts av docent Ingemar Hansson, Lund. Undersökningen bygger på nationalräkenskaperna. Skattefusket beräknas genom att total inkomst- användning för konsumtion, sparande m.m. jämförs med totala deklarerade inkomster.
Enligt beräkningarna i denna undersökning uppgår den svarta sektorn till 3,8 procent av bruttonationalprodukten (BNP) i ett lägre alternativ och till 5,5 procent av BNP i ett högre alternativ. För 1980 motsvarar detta 20—29 miljarder kr. i ej deklarerade inkomster och 14—20 miljarder kr. i uteblivna skatteintäkter. Därav uppskattas ungefär 1 miljard kr. i utebliven skattein- täkt vara hänförlig till de indirekta skatterna. Enligt en annan beräkning, som bygger på statistiska centralbyråns input/output-räkenskaper, skulle dock svinnet såvitt gäller mervärdeskatten vara betydligt större eller 2 år 3 miljarder kr. per år.
Vid en diskussion om tänkbara effekter av en ytterligare differentiering av mervärdeskatten med avseende på skatteundandragandet bör man skilja mellan sådant undandragande i allmänhet och mervärdeskattespecifikt skatteundandragande.
En person som bestämmer sig för att undanhålla en inkomst från beskattning underlåter i normalfallet att bokföra denna inkomst. Detta leder till att den offentliga sektorn går miste om inkomstskatt, socialavgifter och mervärdeskatt.
Det mervärdeskattespecifika undandragandet kännetecknas däremot av att det primärt och ofta uteslutande är mervärdeskatt som staten förlorar. Transaktionen bokförs och blir därmed underlag för uttag av inkomstskatt och socialavgifter.
Om lägre eller slopad mervärdeskatt införs på livsmedel, kan det förväntas att detta uppmuntrar mervärdeskattespecifikt undandragande. Det mest näraliggande förfarandet kan antas bli att registrera inte enbart livsmedel utan även fullbeskattade varor som livsmedel. Då mervärdeskatten ingår i det åsatta priset, kommer dock ett motsvarande belopp att öka rörelsens nettointäkt.
Det är enligt skattemyndigheternas bedömning mycket svårt att via skattekontroll beivra denna typ av undandragande, såvida det inte ges mycket stor omfattning. Mycket talar för att en sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedelsområdet skulle komma att uppmuntra till denna typ av undandragande.
2.2.2 Tullmyndigheter
Om en differentiering av mervärdeskatten på livsmedel begränsas till sista ledet kommer tullmyndigheterna liksom nu att ta ut mervärdeskatt för alla livsmedel vid import, eftersom importvarorna i normalfallet förutsätts säljas vidare i ett eller flera led inom landet. En komplikation utgör emellertid sådana importvaror som inte skall säljas vidare inom landet utan tas in av t.ex. försvaret eller ett landsting för användning i egen verksamhet.
För tullverkets del medför dock en differentiering enbart i sista ledet betydligt mindre svårigheter än en differentiering i alla led.
Om mervärdeskatten för livsmedel slopas eller reduceras i alla led från och med producent till och med detaljist kommer tullmyndigheterna att få funktionen som beskattningsmyndighet för den differentierade skatten redan i importledet. Det är då enligt tullmyndigheternas bedömning nödvändigt att varuavgränsningen görs med direkt anknytning till tulltaxan eller på sådant 'sätt att de olika hög- respektive låg- eller Obeskattade varuslagen entydigt kan bindas till den statistiska varuförteckningen, som ligger till grund för varuklassificeringen vid import.
En differentiering av mervärdeskatten med tillämpning i alla led skulle innebära konsekvenser för tullverket vilka påtagligt skulle bli beroende av sättet att avgränsa varugrupperna.
Ett mycket vidsträckt livsmedelsbegrepp skulle då innebära vissa problem, eftersom en del varor, t.ex. stärkelse, vegetabiliska oljor och socker, kan användas både som livsmedel och som insatsvaror i t.ex. den kemisk- tekniska industrin. Det skulle knappast vara realistiskt att av tullmyndighe- terna kräva en efterhandskontroll av hur ett visst importparti verkligen använts. Ett intygsförfarande lämnar också stora luckor i säkerhetshänseen- de.
Avgränsningar med hänsyn till olika livsmedels förädlingsgrad, närings- riktighet eller vikt i barnfamiljers budget skulle troligen medföra att olika varor inom ett och samma nummer i den statistiska varuförteckningen belades med olika mervärdeskatt. Detta skulle vara administrativt ohanter- ligt vid import. För att ett system med differentierad mervärdeskatt vid import skall kunna fungera fordras att alla varor under ett och samma nummer i den statistiska varuförteckningen beskattas enhetligt.
Bilaga 4 Undersökning av fördelningseffekter
1 Inledning
Idet följande redovisas beräkningar” av vissa fördelningseffekter till följd av sänkt eller slopad mervärdeskatt på livsmedel. Beräkningarna baseras på tre alternativ för en differentiering av mervärdeskatten. Alternativ 1 avser en situation med slopad mervärdeskatt på livsmedel som helt finansieras genom en höjd mervärdeskatt på andra produkter medan alternativ 2 avser en situation med halverad mervärdeskatt på livsmedel — dvs. mervärdeskatteut- taget på livsmedel sänks från 100 till 50 procent av mervärdeskattesatsen för produkter med normal mervärdeskatt — finansierad genom en höjd mervärdeskatt på andra produkter. Alternativ 3 avser en situation där livsmedelssubventionerna helt har slopats samtidigt som mervärdeskatten på livsmedel har sänkts så mycket att åtgärden som helhet blir statsfinansiellt neutral. Samtliga alternativ utgår således från att sänkningen eller slopandet av mervärdeskatten på livsmedel helt finansieras genom andra åtgärder. Dock gäller att beräkningsmodellen inte beaktar eventuella effekter på skatteintäkternas storlek till följd av relativprisbetingade förskjutningar av den privata konsumtionens fördelning på livsmedel och övriga produkter. Med all sannolikhet kommer ett reducerat mervärdeskatteuttag på livsmedel att öka efterfrågan på denna varugrupp samtidigt som höjd mervärdeskatt på övriga produkter kommer att dämpa efterfrågan på dessa. Effekterna på statens mervärdeskatteintäkter av en sådan efterfrågeförskjutning kan dock förutses bli av relativt blygsam storlek”. .
Som underlag för beräkningarna har utnyttjats den tidigare i bilaga 1 refererade rapporten av expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO)-*). I denna rapport belyses genom räkneexempel bl.a. effekterna för olika hushållstyper av en avveckling av livsmedelssubventionerna kombine- rad med en samtidig reducering av mervärdeskatten på livsmedel. På samma sätt redovisas motsvarande effekter av en slopad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. I rapporten belyses de direkta och kortsiktiga fördelningseffekterna. Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser av eventuella effekter på livsmedelskon- sumtionens och jordbruksproduktionens storlek och sammansättning disku- teras däremot inte. Inte heller analyseras effekterna på näringslivets struktur och resursanvändning till följd av ändrade prisrelationer mellan livsmedel och andra varor och tjänster.
Beräkningarna i ESOs rapport utgick från ett livsmedelsbegrepp som
I)Beräkningarna har genomförts under med- verkan av byrådirektör Harald Svensson, statens jordbruksnämnd.
2Även om ett slopande av mervärdeskatten på livsmedel skulle resultera i en ökning av den reala efterfrågan på livsmedel med så mycket som 5 procent på övriga pro- dukters bekostnad så skulle detta inte ”kosta” statsverket mer än ca 550 milj. kr. i form av minskade mervärdeskat- teimäkter.
3)Inkomstomfördelnings- effekter av livsmedels- subventioner, Ds B 1982:7.
158
överensstämde med det som 11978 års hushållsbudgetundersökning (HBU -78) benämndes ”matvaror”. Häri innefattades inte alkoholfria drycker samt lättöl och öl. Det av kommittén redovisade förslaget till teknisk lösning av en eventuell övergång till lägre mervärdeskatt på livsmedel inkluderar emeller- tid även dessa varor. De beräkningar som redovisas i det följande utgår därför från ett livsmedelsbegrepp som inkluderar nämnda drycker. Vidare gäller att de beräkningar som här redovisas har skrivits fram till att avse situationen för helåret 1982. Framräknade uppgifter har avstämts mot nationalräkenskapsstatistiken avseende den totala privata konsumtionen.
Tabell 1 Andel utgifter för livsmedel (inkl. drycker) av olika hushållstypers totala konsumtionsutgifter, procent
Antal barn Sammanboende Övriga Disp. ink., 1 000-tal kr. hushålls- ___—___— typer —44 45—74 75—99 100—
0 24,0 24,7 18,4 16,1 20,2 1 20,8 20,1 17,7 15,7 19,8 2 22,3 21,5 19,2 16,9 22,2 3 — 28,4 23,5 20,6 18,5 24,1 Ensamstående utan barn: 16,1 Ensamstående med barn: 19,1 Totalt 18,9
Källa: 1978 års hushållsbudgetundersökning (HBU -78) framräknad till 1982 års priser.
Som framgår av tabell 1 varierar andelen utgifter för livsmedel mellan ca 16 och ca 28 procent av de olika hushållstypernas totala konsumtionsutgifter. Andelen utgifter för livsmedel sjunker genomgående med ökad disponibel inkomst för hushåll med samma antal barn. Däremot är inom varje inkomstklass livsmedelsutgifternas andel av berörda hushålls totala konsum- tionsutgifter större för hushåll utan barn än för hushåll med ett barn och — vad gäller de båda lägsta inkomstklasserna — även för hushåll med två barn.
Det bör särskilt uppmärksammas att antalet ”sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år” samt antalet ”ensamstående med barn” endast utgör ca 2 respektive 3 procent av det totala antalet hushåll i landet. Vidare bör uppmärksammas att antalet ”sammanboende med tre barn eller fler” också är en mycket liten grupp — ca 4 procent av landets totala antal hushåll. Vad gäller dessa hushållskategorier bör således de i tabell 1 redovisade utgiftsandelarna tolkas med särsilt hänsynstagande till att tillfälligheter och ofullständigheter i det statistiska materialet här kunnat ge upphov till betydande felaktigheter. I synnerhet gäller detta uppgiften avseende ”sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år och med tre barn eller fler”. Andelen hushåll som tillhör denna kategori kan uppskattas uppgå till blott någon bråkdel av en procent av landets totala antal hushåll. Den extremt höga andel livsmedelsutgifter — ca 28 procent — som redovisas för denna hushållstyp är mot denna bakgrund dels tämligen ointressant, dels mycket osäker.
I de följande beräkningarna av fördelningseffekter har mot bakgrund av
det otillräckliga statistiska underlaget några uppgifter rörande hushållskate- gorierna ”ensamstående med barn" och ”sammanboende med en disponibel inkomst på högst 44 000 kr. per år” inte kunnat redovisas. De redovisade uppgifterna rörande ”sammanboende med tre barn eller fler” är behäftade med osäkerhet för samtliga redovisade inkomstgrupper och bör inte läggas till grund för långtgående slutsatser.
2 Alternativ 1. Slopad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på övriga produkter. Subventionerna på livsmedel ändras inte
Konsumtionen av livsmedel har beräknats uppgå till i genomsnitt 20 850 kr. per hushåll och den totala konsumtionen till i genomsnitt 94 510 kr. per hushåll uttryckt i 1982 års priser. Av följande kalkyl framgår hur mycket mervärdeskatt som det genomsnittliga hushållet erlagt.
Utgift (1) Mervärdeskatt (2) (1) — (2) (kr.) (kr.) (kr-) blvsmedel 20 850 3 960 16 890 Ovrigt 73 660 8 820 64 840 Totalt 94 510 12 780 81 730
Av kalkylen framgår att om mervärdeskatten på livsmedel slopas så måste mervärdeskatteuttaget på andra produkter öka med 3 960 kr. för genom- snittshushållet om förutsättningen angående statsfinansiell neutralitet skall uppfyllas. Därmed skulle utgiften för andra varor komma att uppgå till i genomsnitt 77 620 kr. per hushåll. Den nya utgiften för livsmedel uppgår till 81 procent av den gamla. Motsvarande procenttal för andra varor och tjänster blir 1054 Detta innebär att mervärdeskattesatsen måste höjas från 19 till ca 26 procent för den del av konsumtionsutgifterna som är belagd med full mervärdeskatt.
Enligt beräkningarna blir resultatet av denna tänkta omläggning att sammanboende med lägre disponibla inkomster gör köpkraftsvinster medan hushåll med de högsta disponibla inkomsterna gör köpkraftsförluster. Förhållandet belyses i diagram 1.
Av de utförda beräkningarna framgår att hushåll med lägre disponibla inkomster (45 000 - 74 000 kr. per är) gör köpkraftsvinster på ca 1 200 kr. per år för hushåll utan barn och ca 1 300 kr. per år för hushåll med tre eller fler barn. Hushåll med medelstora och höga disponibla inkomster (mer än 75 000 kr. per år) gör däremot förluster. Ett hushåll utan barn och med en disponibel årsinkomst mellan 75 000 och 99 000 kr. förlorar ca 100 kr. per år medan hushåll utan barn i den högsta inkomstklassen förlorar cal 000 kr. per år. För hushåll med ett barn uppgår köpkraftsförlusten i samma inkomstklasser till ca 300 respektive ca 1 200 kr. per år. Ensamstående utan barn beräknas förlora ca 500 kr. per år.
SOU 1983:54 Köpkraftsändrlng | Dispo- (kr. per hushåll) nlbel m- I komst (tkr.)
_ Sammanboende
X Ensamstående utan barn
Antal barn
Diagram I Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopad mervärdeskatt på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter, 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)
3 Alternativ 2. Halverat mervärdeskatteuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. Subventionerna på livsmedel ändras inte
I detta räkneexempel förutsätts att mervärdeskatteuttaget på livsmedel reduceras från 100 till 50 procent av gällande mervärdeskattesats. För att uppnå statsfinansiell neutralitet måste mervärdeskattesatsen för produkter med full mervärdeskatt höjas från 19 till ca 22 procent. Denna höjning har beräknats neutralisera de minskade skatteintäkterna till följd av en sänkning av mervärdeskatteuttaget på livsmedel från 19 till ca 11 procent.
Effekterna på hushållens ekonomi som kan härledas under dessa förutsättningar blir hälften så stora som de som redovisades i diagram 1. Detta illustreras i diagram 2.
Köpkraftsändring 0.5 0- (kr. per hushåll) | ni|b2l in- _ Sammanboende | komst:
X Ensamstående utan barn
+2 000
+1DOO
—1 000
Diagram 2 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av halverat mervärdeskatteuttag på livsmedel i kombination med höjd mervärdeskatt på andra produkter. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)
4 Alternativ 3. Slopade livsmedelssubventioner i kombination med sänkt mervärdeskatt på livsmedel
Beräkningarna i det följande förutsätter att subventionerna på livsmedel slopas samtidigt som mervärdeskatten på livsmedel sänks precis så mycket att statsbudgetens saldo inte ändras.
Hushållens genomsnittliga utgifter för livsmedel uppgick framskrivna till 1982 års priser till ca 20 850 kr. per hushåll. I genomsnitt uppgick livsmedelssubventionerna samma år till ca 800 kr. per hushåll. I en situation utan subventioner skulle konsumenternas utgifter för livsmedel öka från 20850 kr. per hushåll till 21 840 kr. Därigenom kan beräknas att det nya mervärdeskatteuttaget på livsmedel måste uppgå till i genomsnitt 3 160 kr. per hushåll. Detta svarar mot en mervärdeskatt för livsmedel uppgående till ca 15 procent. Beräkningen framgår av följande sammanställning:
Utgift för livsmedel före förändring 20 850 Subvention inkl. moms + 990 Utgift utan subventioner =21 840 Utgifter utan subventioner och moms —17 690 Moms i ett läge utan subventioner = 4 150 Subvention inkl. moms —— 990 Återstår 3 160 Ny mervärdeskatt för livsmedel ca 15 procent
Under angivna förutsättningar kan mervärdeskatten på livsmedel således sänkas från 19 till ca 15 procent om sänkningen kombineras med en samtidig avveckling av livsmedelssubventionerna.
Fördelningseffekterna till följd av den aktuella åtgärdskombinationen åskådliggörs i diagram 3. En generell slutsats är att ju färre barn och ju högre disponibel inkomst, desto mer förmånligt blir det ekonomiska utfallet för ett hushåll med genomsnittlig utgiftsandel för livsmedel. Redovisade effekter bör ses mot bakgrund av att hushåll med lägre disponibla inkomster och fler barn regelmässigt har en större andel utgifter för subventionerade livsmedel än hushåll med höga disponibla inkomster och som saknar barn.
Köpkraftsändring Dispo— (kr. per hushåll) nibel in-
komst:
_ Sammanboende (tkr.)
| | | l l I | | | | | I
+1 000 X
E nsamstående utan barn
+ 500
-500
—1 000
Diagram 3 Genomsnittliga köpkraftsändringar för olika hushållstyper till följd av slopade livsmedelssubventioner i kombination med sänkt mervärdeskatt på livsmedel. 1982 års förhållanden (kr. per hushåll)
Sammanboende med hög inkomst och utan barn beräknas kunna uppnå en köpkraftsvinst om ca 200 kr. per år. Om hushållet har minst tre barn blir effekten en lika stor förlust. För sammanboende med låg eller medelhög disponibel inkomst och utan barn blir nettoeffekten ungefär noll medan det för ett hushåll med minst tre barn uppkommer en förlust om ca 500 kr. per ar.
Bilaga 5 Analys av efterfråge- och konkurrenseffekter
Av professor Lars Persson1
Enligt mitt uppdrag skall jag analysera de konkurrens— och efterfrågeeffekter som kan följa av en differentiering av mervärdeskatten genom att en lägre skattesats tillämpas för alla eller vissa livsmedelsprodukter. Tonvikten i analysarbetet har legat på en systematisk genomgång inriktad på att försöka upptäcka så många som möjligt av de eventuella negativa konkurrens- och efterfrågeeffekter som en differentiering av mervärdeskatten kan tänkas leda till.
I en första del av rapporten preciseras den grundmodell enligt vilken efterfråge- och konkurrenseffekterna kommer att analyseras. Den samman- fattas i ett schema som återfinns sist i rapporten. Jag går därefter igenom diskuterade differentieringars troliga effekter med utgångspunkt i modellens olika delar. En sammanfattning av och mina slutsatser från analysarbetet återfinns i avsnitt 7.
1 Analysmodellen
1.1 Substitutionseffekter och inkomsteffekter på efterfrågan
En sänkning av mervärdeskatten för vissa varor, som förs vidare till konsumenten i form av lägre priser för dessa varor, innebär dels att varor med reducerad mervärdeskatt blir billigare i förhållande till andra varor, dels att konsumenterna kan köpa mer varor för samma summa pengar. Den andra typen av effekt är en så kallad inkomsteffekt. Om priselasticiteten för de prisnedsatta varorna är mindre än ett, innebär detta att den konsumerade kvantiteten procentuellt sett ökar mindre än prisnedsättningen och att konsumenterna därför använder en mindre andel av sina inkomster för att köpa dessa varor efter prisnedsättningen. Det blir mer över för att köpa andra varor. Vid en analys av den nu aktuella nedsättningen av mervärdeskatten på livsmedel bör man emellertid utgå från att nedsättningen inte i sig totalt sett
möjliggör någon ökning av den privata konsumtionen i Sverige. Sänkningen skall enligt direktiven finansieras t.ex. genom en höjning av mervärdeskatten
för andra varor. Det är därför rimligt att koncentrera uppmärksamheten på _ _. de eventuella substitutionseffekter, som kan uppkomma, dvs. effekter av att lefeSSPrl foretags' _ _ _ _ _ , ekonomi VlCl Stockholms prisrelatlonerna mellan olika varor förändras. De inkomsteffekter som kan universitet
164
uppkomma för vissa konsumentgrupper blir av underordnad betydelse när det gäller att bedöma efterfråge- och konkurrenseffekterna.
1.2 Huvudtyper av efterfråge- och konkurrenseffekter
En sänkning av mervärdeskatten kan, som i resonemangen ovan, göra det möjligt för företagen att sänka priserna för de varor för vilka mervärdeskat- ten reduceras med ett belopp som svarar mot nedsättningen. Det är emellertid också möjligt att företagen omedelbart eller på lite längre sikt reagerar på ett annat sätt. Prissänkningen kan bli både mindre och större än vad som svarar mot sänkningen av mervärdeskatten. Företag, som tvingas att betala högre mervärdeskatt, för att sänkningen av skatten på livsmedel skall kunna finansieras, kan i sin tur eventuellt låta skattehöjningen gå ut över sina marginaler i stället för att låta den resultera i en prishöjning. De relativa priserna kan således ändras på ett annat sätt än vad förändringen i skattesatserna i sig motiverar.
De primära effekterna sett från ett företags synpunkt av att mervärde- skatten ändras är att marknadsförutsättningarna för företaget förändras. De förbättras för företag som säljer varor med reducerad eller slopad skatt och försämras för andra. Vi får således vad som kan kallas ett antal direkta konkurrenseffekter. Om företaget använder förbättrade marknadsförutsätt- ningar till att öka sin försäljning genom en prissänkning och/eller genom satsningar på olika försäljningsfrämjande åtgärder uppkommer också vad jag här vill kalla efterfrågeeffekter.
Utöver dessa primära effekter av förändrade skattesatser kan förändringar av mervärdeskatten få konkurrens- och efterfrågeeffekter av flera olika slag.
En första typ av sådana effekter kan uppkomma på grund av företagens anpassningsmöjligheter. Företag, som säljer varor med olika mervärdeskatt, kan t.ex. omfördela sina marginaler mellan varor av de två olika slagen. Detalj- och partihandelsföretag kan t.ex. tänkas få möjlighet att öka sina marginaler för varor med låg eller ingen mervärdeskatt och minska dem för varor med hög skatt. Den totala skattebelastningen för företagen kan därigenom komma att minskas något. Det kan ge företag som har varor med olika skatt i sitt sortiment vissa konkurrensfördelar i förhållande till företag som säljer enbart varor med hög mervärdeskatt. I den mån sådana företag utsätts för en betydelsefull konkurrens från företag som säljer enbart varor med låg mervärdeskatt begränsas emellertid möjligheterna till sådana marginalomfördelningar.
En andra typ av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter kan uppkomma om de stadgade skattesatserna inte kommer att tillämpas fullt ut som lagstiftningen förutsätter. Sådana effekter kan uppkomma om möjlig- heterna till skattefusk förändras t.ex. genom att man betalar den lägre mervärdeskatten för försäljning, som egentligen borde ha belastats med den högre skatten, eller genom att vissa företag skickligt utnyttjar eventuella nya kryphål i reglerna. Övergången från en skattesats till en annan ger troligen också tillfälliga sådana verkningar. Liknande effekter kan uppkomma om taxeringen till mervärdeskatt för någon typ av företag kommer att ske enligt någon form av schablonberäknad fördelning av försäljningen på de två
skattesatserna. Företag vars försäljningsfördelning inte exakt svarar mot vad en sådan schablon leder till kan då få icke åsyftade konkurrensfördelar eller nackdelar.
Andra effekter av samma slag kan tänkas uppkomma om producenter genom att ändra mängden av olika ingredienseri en livsmedelsprodukt kan få den lågbeskattad medan konkurrerande produkter belastas med högre skatt. Inte åsyftade effekter uppkommer också genom de finansierings- och ränteeffekter mervärdeskatten har för företagen.
Den tredje typen av indirekta konkurrens- och efterfrågeeffekter, som jag skall beröra i denna rapport, är de kostnadseffekter som uppkommer till följd av att extra administrativt arbete kan komma att krävas av företag för redovisningen och uppbörden av den differentierade mervärdeskatten. Blir dessa kostnader betydande och i olika hög grad betungande för olika företag kan de få konkurrens- och efterfrågeeffekter av viss betydelse.
1.3 Önskvärda respektive icke önskvärda effekter
Den aktuella differentieringen av mervärdeskatten syftar bl.a. till att förbilliga hushållens livsmedelsinköp på ett sätt som gynnar barnfamiljer och låginkomsttagare. Man vill alltså öka sådana hushålls totala konsumtions- förmåga. Deras efterfrågan både på livsmedel och andra varor skulle därmed öka. Sådana efterfrågeeffekter kan i princip uppfattas som åsyftade och önskvärda sett från samhällssynpunkt. En förutsättning för att dessa effekter skall kunna uppnås är i sin tur att konkurrensförhållandena mellan företagi en del fall påverkas och förändras. Det är alltså uppenbart att en påverkan på efterfråge- och konkurrensförhållanden till en del är helt i linje med den aktuella skattereformens syften. I en analys av efterfråge- och konkurrens- effekter av en differentierad mervärdeskatt är det därför angeläget att skilja mellan önskvärda och icke önskvärda effekter.
Det jag har anledning att koncentrera uppmärksamheten på är effekter som av någon anledning kan komma att betraktas som icke önskvärda. När jag i fortsättningen av denna promemoria går över till att något mer konkretisera troliga konkurrens- och efterfrågeeffekter av en differentiering av mervärdeskatten, är det därför framför allt sådana icke önskvärda effekter, som jag kommer att söka efter och ta upp till behandling.
I huvudsak är det tre typer av förhållanden, som kan leda till att efterfråge- och konkurrenseffekter kan bli mindre önskvärda sett från samhällssyn- punkt. För det första bör inte beskattningen leda till att produktion och distribution sker på ett ineffektivt sätt. Det skulle kunna inträffa t.ex. om lägre mervärdeskatt gör det möjligt för företag att hävda sig i förhållande till effektivare konkurrenter som måste betala en högre mervärdeskatt. För det andra betraktas ofta viss konsumtion som mer önskvärd från samhällssyn— punkt än annan konsumtion. Om en differentiering av mervärdeskatten t.ex. motverkar en näringsriktig kost kan detta betraktas som en icke önskvärd efterfrågeeffekt. För det tredje slutligen kan konkurrens- och efterfrågeef- fekter leda till omställningsproblem inom företag som bl.a. kan gå ut över sysselsättningen.
1.4 Sammanfattning
Diskussionen ovan sammanfattas i det schema som återges sist i denna promemoria. Det utgör den analysmodell som kommer att tillämpas i det fortsatta arbetet.
Utgångspunkten är en differentiering av mervärdeskatten som betalas på ett sådant sätt att den inte kan väntas leda till en ökning av den totala konsumtionen.
Genomförandet av en differentiering av mervärdeskatten kan få något olika effekter, när skattesystemet som helhet fungerar så att företagen belastas med avsedd skatt och när företag på ett eller annat sätt kan undvika att betala avsedd mervärdeskatt och därigenom skaffa sig konkurrensförde- lar. En differentiering kan också få effekter genom att företag i olika hög grad kan drabbas av kostnader i samband med redovisningen för mervärdeskatt och kontroll av denna.
Dessa olika effekter på företagen påverkar primärt deras marknadsförut— sättningar. Detta föranleder anpassningsåtgärder inom företagen, t.ex. i form av ändrade priser och marginaler (inklusive och exklusive moms). Dessa åtgärder kan leda till förändringari efterfrågan för olika företag och till förändringar i konsumtionen. Effekterna härav kan i sin tur leda till nya anpassningsåtgärder i företagen, t.ex. neddragningar i produktionen som, om de är av stor omfattning, kan få effekter på sysselsättningen.
Effekterna på efterfrågan och företagens anpassningsåtgärder kan värde- ras från samhällssynpunkt genom att man beaktar deras konsekvenser för effektiviteten i produktionen och distributionen, för konsumtionens inrikt- ning och för omställningsproblemen för företag och deras anställda. Vissa konsekvenser kan då komma att uppfattas som icke önskvärda, andra som neutrala eller direkt önskvärda.
2 Alternativa differentieringar av mervärdeskatten
Utredningen som helhet har övervägt ett betydande antal olika alternativ för en differentiering av mervärdeskatten. De skiljer sig åt 1 med avseende på vilka varor och tjänster som skall få sänkt skatt, 2 med avseende på om lägre mervärdeskatt skall tas ut i alla eller i enbart det sista ledet, 3 med avseende på sänkningens storlek och 4 med avseende på hur den skall finansieras.
De inledande principiella analyser som genomförts inom denna delunder- söknings ram har haft att beakta alla de övervägda alternativen. Även i denna slutrapport kommer vissa synpunkter att ges på hur preciseringen av differentieringen kan väntas påverka uppkomsten av olika typer av efterfråge- och konkurrenseffekter. De fortsatta analyserna koncentreras emellertid till följande förutsättningar: 1 I fråga om det berörda varuområdet. Livsmedelssortimentet som helhet, dvs. livsmedel enligt livsmedelslagen (1971:511) utom spritdrycker, vin, starköl, snus och tuggtobak. Serverings- och hotellverksamhet-421755 inte ingå i det skattereducerade området. 2 I fråga om berörda bearbetnings- och distributionsled. Reduktion i alla led.
3 I fråga om skattereduktionens storlek. Tre alternativ: a En halvering av mervärdeskatten. b Helt slopande av mervärdeskatten. c Sänkning motsvarande vad som kan finansieras genom ett slopande av livsmedelssubventionerna. 4 I fråga om finansieringsformen. Höjning i erforderlig utsträckning av mervärdeskatten på övrig försäljning och/eller borttagande av livsmedels- subventionerna. Det är således tre alternativ som i första hand skall uppmärksammas. Alternativ a innebär att mervärdeskatten för andra varor och tjänster än livsmedel höjs till 22,3 procent (pålägg 28,7 procent). Livsmedlen skulle alltså vid fullt genomslag på konsumentpriserna förbilligas i förhållande till andra varor och tjänster med ca 13 procent. Alternativ b kräver en höjning av mervärdeskatten till 25,7 procent (pålägg 34,6 procent) och den relativa prissänkningen för livsmedlen blir således i storleksordningen 25 procent. Alternativ c innebär inte någon relativ prissänkning för livsmedelsområdet som helhet men betydande prisförskjutningar inom gruppen livsmedel. Sänkningen av mervärdeskatten torde kunna bli i storleksordningen 4 procentenheter. Tidigare ej subventionerade varor kan alltså få sina priser sänkta i förhållande till varor utanför livsmedelsområdet med ca 4 procent. Tidigare starkt subventionerade varor, framförallt konsumtionsmjölk, ost och nötkött, får å andra sidan sina priser höjda i förhållande till alla varor och tjänster och speciellt i förhållande till icke subventionerade livsmedel. För konsumtionsmjölkens del blir det fråga om en prisökning i förhållande till huvuddelen av livsmedelssortimentet med mer än 60 procent och för ost och nötkött med 10—15 procent. Av betydelse för vilka konkurrens- och efterfrågeeffekter som uppkom- mer blir emellertid också en rad detaljer när det gäller genomförande och tillämpning av de nya reglerna. Hur kommer t.ex. uppgiftslämnandet från företagen, uppbörden och kontrollen av företagens deklarationer att utformas? Hur kommer vidare olika klassificeringsproblem att lösas och i vilken utsträckning kommer man att arbeta med olika typer av schabloner? Bedömningarna i denna utredning utgår där inget annat anges från ganska vagt preciserade föreställningar om vad som kan bli rimligt i sådana avseenden.
3 Förändringar i företagens marknadsförutsättningar
Enligt modellen i avsnitt 1 förändras företagens marknadsförutsättningar genom de ändrade kraven på utbetalningar för mervärdeskatt, genom ändringar i fråga om det skattefusk som kan antas förekomma eller andra avvikelser från åsyftade skattebelastningar och genom ändrade kostnader inom företagen för redovisning och uppgiftslämnande till myndigheterna. Företagens reaktioner på dessa förändringar i marknadsförutsättningarna kan leda till ytterligare förändringar i andra företags marknadsförutsättning- ar. Flera sådana effekter kommer att beröras i senare avsnitt.
3.1 Åsyftade effekter
De åsyftade ändringarna i mervärdeskatten innebär att företag som säljer livsmedel belastas med lägre skatt än tidigare och andra företag med högre skatt. Hur stora förändringarna blir beror på vilket av de ovan angivna alternativen för en ändrad mervärdeskatt det gäller. Vad den ändrade mervärdeskatten i sin tur innebär i ändrade marknadsförutsättningar beror av hur känslig företagens försäljning är för prisförändringar och av hur konkurrerande produkter och företag påverkas.
Enskilda företag konkurrerar i första hand med andra företag som säljer samma varor och tjänster. Några åsyftade effekter i form av skillnader mellan sådana företag i samma bransch finns inte.
Alla företagen i branschen skall drabbas eller gynnas lika mycket. Säljare av livsmedel med nedsatt mervärdeskatt kommer emellertid också atti någon mån konkurrera med företag vars produkter kommer att belastas med höjd skatt. I allmänhet är utbytbarheten sett från konsumentsynpunkt mellan livsmedel och annan konsumtion så liten att effekterna på företagens marknadsförutsättningar blir ganska måttliga. De skulle ha blivit betydligt större och mer allvarliga om en sänkning av mervärdeskatten hade begränsats till endast en del av livsmedelsområdet. Även med den föreslagna avgränsningen av livsmedelsområdet uppkommer emellertid situationer i vilka förändringarna i marknadsförutsättningar måste förväntas bli mycket påtagliga.
Ett sådant fall av stor betydelse uppkommer genom att serverings- och hotellverksamhet antas falla utanför det skattereducerade området. Matser- veringar av alla slag har en nära konkurrens med försäljning av livsmedel i andra former. Färdiglagad mat kan säljas över disk för omedelbar konsumtion. Lunchserveringar konkurrerar med gatukök utan servering, med medhavd matsäck och med alternativet att åka hem till lunch. Dyrare restauranger konkurrerar med uthyrda festvåningar och med hushållen om att arrangera festmåltider. Indirekt påverkas också hotell och pensionat genom att de konkurrerar med inkvarteringsalternativ som möjliggör tillagning av mat inköpt i butiker. Exemplen kan göras många på konkurrensförhållanden som kommer att påverkas på ett mycket påtagligt sätt om mat såld utan samband med kommersiell serveringsrörelse får kraftigt reducerad mervärdeskatt medan mat i samband med servering belastas med ökad mervärdeskatt.
Ett annat fall kan vara den konkurrens som finns mellan företag som producerar mat för husdjur av olika slag och säljare av livsmedel. Hundar, kattor och fåglar kan i ökad utsträckning väntas få äta livsmedel med låg mervärdeskatt i stället för de speciellt anpassade produkter som nu säljs i betydande utsträckning.
Ytterligare effekter av potentiellt stor betydelse uppkommer i det alternativ som finansieras helt eller delvis genom ett borttagande av livsmedelssubventionerna. De subventionerade livsmedlen har åtminstone i en del fall relativt närliggande substitut. Effekterna kan uppskattas med utgångspunkt från de beräkningar som redovisats i jordbruksnämndens rapport "Livsmedelssubventionernas effekter för jordbruket och konsu- menterna" från februari 1983. Jag återkommer till några av de däri
redovisade resultaten.
Mervärdeskatt som erläggs av företag i tidigare led i en produktions— och distributionskedja dras av när varan säljs till senare led. Därför är det främst storleken på mervärdeskatten vid försäljning till konsument som har stor betydelse för marknadsförutsättningarna för företag. Vissa fördelar kan dock också en sådan säljare i tidigare led ha av att de egna produkterna i motsats till konkurrenternas belastas med låg mervärdeskatt. En reell effekt för köparen är den likviditets- och ränteeffekt som uppkommer genom skillnaden i erlagd skatt på inköp av insatsvaror. Lång omloppstid i produktionen ökar denna fördel. Psykologiska effekter kan också innebära att en låg mervärdeskatt kan ge säljaren fördelar. Inköp till låg mervärde- skatt kan också öka köparens möjligheter till oupptäckt fusk i den egna skatteredovisningen och detta kan tänkas locka ytterligare någon köpare att föredra köp av ingredienser med låg mervärdeskatt när alternativ finns.
Problemen vid leveranser mellan företag i tidigare led i nu nämnda avseenden skulle troligen ha blivit väsentligt större vid en differentiering av mervärdeskatten avgränsad till endast en del av livsmedelsområdet. Avgränsningen till hela livsmedelsområdet gör att utbytbarheten mellan varor med låg respektive hög mervärdeskatt blir mycket begränsad och effekterna på marknadsförutsättningarna därför också små. Möjligen finns enstaka produkter som inte klassificeras som livsmedel som konkurrerar med produkter med hög mervärdeskatt. Det kan gälla insatsvaror i produktion både inom och utom livsmedelsområdet. Produktionen av fodermedel förefaller vara det område där de största riskerna för betydelsefulla effekter skulle kunna finnas.
3.2 Avvikelser från åsyftad skattebelastning
En differentiering av mervärdeskatten som gör att försäljningen i ett ökat antal företag måste delas upp på olika skattesatser kan förväntas öka riskerna för avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i momsdeklarationerna och därmed i skattedebiteringarna. Om detta å andra sidan kan leda till så stora effekter att det förändrar marknadsförutsättningarna för konkurrerande företag som betalar avsedd mervärdeskatt är mera tveksamt.
Förmodligen är det inom restaurangområdet som man har anledning förvänta sig de mest betydelsefulla effekterna. Serveringsverksamheter som också har försäljning av livsmedel över disk får i alternativet med en helt slopad mervärdeskatt på livsmedlen starka incitament att redovisa serve- ringsintäkter som intäkter från försäljning över disk. För närvarande är förhållandet det motsatta, dvs. man vill redovisa så stor del av försäljningen som möjligt som intäkt av serveringsverksamhet. Vissa risker finns förmodligen för att marknadsförutsättningarna för företag inom restaurang— området, som fullt ut betalar mervärdeskatt och andra avgifter till samhället, försämras ytterligare åtminstone om mervärdeskatten slopas helt för livsmedel och serveringsverksamhet läggs utanför det skattebefriade områ- det.
På schabloner byggda fördelningar av försäljningen på olika skattesatser kan förmodligen inte helt undvikas. Konditorier och många restauranger kan behöva beskattas enligt individuellt konstruerade schabloner. Särskilt när
sådana företags verksamhet successivt ändrar karaktär kan dessa schabloner bli missvisande och ge företagen i fråga betydelsefulla konkurrensfördelar eller nackdelar i förhållande till närbelägna konkurrenter. För individuella företag kan detta bli mycket betydelsefullt. Försäljning av livsmedel över disk kan också väntas bli allt vanligare i samband med serveringsverksamhet, något som kan förvärra problemen och göra täta och relativt godtyckliga justeringar av schablonerna nödvändiga.
När det gäller detaljhandel som säljer både livsmedel och andra varor kan förmodligen inte heller skattemyndigheterna helt undvika schabloner för fördelning av försäljningen och för kontroller av fördelningar som gjorts på annat sätt. Det troligaste torde då vara att man kommer att utgå från inköpsfakturorna och räkna fram försäljningen av den ena eller andra typen av varor med hjälp av uppskattade genomsnittliga pålägg. (Utgår man helt från särredovisning i kassaregister med separata räkneverk är förmodligen riskerna för svårkontrollerade avsiktliga eller oavsiktliga fel betydande.)
Bestämningen av påläggssatserna vid schablonberäkningarna blir en mycket kritisk punkt. Utgår man från individuellt uppskattade pålägg blir skattemyndigheternas möjligheter att bedöma rimligheten i de av företagen föreslagna påläggen mycket begränsade eftersom skillnaderna kan vara stora i fråga om försäljningens fördelning på varor med mycket olika pålägg och eftersom påläggen kan skifta t.ex. i samband med extraerbjudanden och realisationer. Till detta kommer speciella svårigheter i samband med övergången till en differentierad mervärdeskatt eftersom man då på något sätt måste ta hänsyn till ingående lager.
Bestäms påläggssatserna gemensamt för alla företag i en bransch kan det få från konkurrenssynpunkt icke önskade styreffekter på prissättningen i branschen. Sätts påläggsschablonen för högt kan priserna komma att höjas. Sätts å andra sidan schablonpålägget för lågt för de i livsmedelsbutikernas sortiment ingående högbeskattade varorna kommer marknadsförutsättning- arna för företag som enbart säljer sådana varor att ytterligare försämras i förhållande till livsmedelsbutikernas.
Att förändringar i mervärdebeskattningen kan få betydande effekter på företags kapitalbehov och räntekostnader framgår i andra delar av utred- ningsmaterialet. Dessa effekter bör emellertid inte väntas påverka indivi- duella företags marknadsförutsättningar i förhållande till andra företag med samma försäljningsinriktning. Deras effekter på konkurrensförhållandena mellan företag i olika branscher bör också förväntas bli ganska begränsade i förhållande till skattedifferentieringens övriga effekter på dessa förhållan- den.
3.3 Effekter via ökade administrationskostnader i företag
I vilken utsträckning administrativa kostnader för en riktig skatteredovisning kan komma att bli så betungande för någon grupp av företag att detta påtagligt påverkar deras marknadsförutsättningar är svårt att bedöma utan ingående kunskaper om vilka krav som kommer att ställas. Rimligt att vänta sig är att strikta krav på särredovisning i alla företag av försäljning av varor med olika mervärdeskatt försvårar för mindre företag att hävda sig. Särskild hänsyn till deras problem kan därför behöva tas. Även när det gäller att klara
anpassningen till ett nytt skattesystem kan många mindre företag möta relativt sett större problem än företag i allmänhet.
4 Anpassningsåtgärder från företagens sida
Den närmast till hands liggande anpassningsåtgärderi från företags sida till de förändrade marknadsförutsättningar som en ändrad beskattning innebär är att justera priserna i samma utsträckning som mervärdeskatten förändrats. Betydande avvikelseri båda riktningarna är dock tänkbara. På kort sikt kan priskontroll eller skärpt prisövervakning tänkas förhindra ändringar till högre priser än vad förändringarna motiverar men på längre sikt är dessa möjligheter mycket begränsade.
På längre sikt är det således möjligt att omfördelningar av marginalerna kommer att ske inom företag som säljer varor med olika mervärdeskatt. Speciellt i det fall då en del av försäljningen helt befrias från mervärdeskatt och den andra delen beläggs med en mervärdeskatt på ca 26 procent blir incitamenten starka till att ta ut så mycket som möjligt av ersättningen för de för hela verksamheten gemensamma kostnaderna genom pålägg på de skattebefriade varorna.
Kostnaderna i detalj- och partihandelsföretag kan till en ganska begränsad del direkt hänföras till enskilda produkter eller produktgrupper i sortimen— ten. För allivsbutikerna, som regelmässigt säljer andra varor än livsmedel i betydande utsträckning, kan knappast en fullständig fördelning av kostna- derna på livsmedel och annat åstadkommas. Konkurrensen från företag som inte säljer annat än livsmedel är samtidigt mycket begränsad. Det är därför mycket troligt att handeln så småningom kommer att höja sina marginaler på livsmedel och sänka dem för exempelvis papper och kemisk-tekniska produkter. Om försäljningen av icke-livsmedel i en butik är 30 procent och marginalerna för denna försäljning sänks med 10 procentenheter och höjs med 4 procentenheter för livsmedlen får butiken en i stort oförändrad kostnadstäckning, Samtidigt kommer skattebelastningen på företaget som helhet att minska med ett belopp motsvarande nära 1 procent på totalförsäljningen i det alternativ då mervärdeskatten på livsmedel slopas helt. Det skulle kunna innebära nära 1 procent lägre pris till konsumenterna för sortimentet som helhet. Sådana anpassningar i handelns prissättning förefaller fullt tänkbara och ganska troliga sett på några års sikt.
En konsekvens av marginalförskjutningar av den här typen är att företag vars sortiment innehåller enbart sådana högbeskattade varor som i betydan- de utsträckning säljs i livsmedelsbutiker får svårt att konkurrera. Margina- lerna på de varor de säljer tenderar ju att pressas ner. Eventuellt kan detta också ge livsmedelshandeln och andra företag med livsmedel som viktig del av sitt sortiment möjlighet att utvidga sin försäljning utanför livsmedelsom- rådet. Samtidigt kan emellertid de höjda marginalerna på de skattebefriade eller skattereducerade livsmedlen locka andra företag att börja sälja eller att koncentrera sig på livsmedelsförsäljning. Detta bör i någon mån kunna förhindra att utvecklingen går mycket långt i den riktning som skisserats.
Motsvarande,omfördelningar av marginalerna kan möjligen tänkas även inom producentledet. Eftersom produktion av livsmedel sällan blandas med
omfattande produktion av andra varor är dock dessa möjligheter ganska begränsade. De skulle ha blivit större om nedsättningen av mervärdeskatten hade avsett bara vissa delar av livsmedelssortimentet.
Att serveringsverksamhet undantas från området med sänkt mervärde- skatt kan bl.a. locka till marginalomfördelningar även mellan servering och försäljning över disk i företag som driver båda verksamhetsformerna. Det förefaller också troligt att försäljning över disk kommer att introduceras i ett ökat antal företag med serveringsverksamhet. Till detta bidrar förutom skillnaden i skattebelastning också den eventuella omfördelning av margi- nalerna inom livsmedelshandeln som diskuterats ovan.
Schablonberäkningar av försäljningens fördelning på olika skattesatser lockar uppenbarligen också till anpassningsåtgärder som gör det möjligt att utnyttja schablonerna till egen fördel. Jag går emellertid inte i detalj in på eventuella sådana effekter här.
Vid en skattesänkning som inte omfattar hela livsmedelsområdet skulle det också vara naturligt att vänta sig att företag försökte få sina varor belagda med lägre mervärdeskatt genom att anpassa deras sammansättning eller utformning. Om nu mervärdeskatten sänks för alla livsmedel blir möjlighe— ten till sådana anpassningsåtgärder ganska begränsade.
Exempel kan dock komma att finnas. Genom att fylla etXt dricksglas med senap och sälja det som livsmedel reduceras mervärdeskatten på glaset med ett inte obetydligt belopp. Incitamenten att inte sälja enkla förvaringskärl separat utan med ett innehåll av lämpliga livsmedel kommer också att öka. Man får också anledning fråga sig om en termoskanna fylld med varmt kaffe såld från ett gatukök (exempel på sådan försäljning finns) skall betraktas som livsmedel i sin helhet eller bara till en del. Var går gränsen? Dras den inte kan en frysbox förbilligas för konsumenten med åtskilliga hundralappar om den förses med lämpligt innehåll.
Allmänt kan väntas att kombinationserbjudanden i olika former i den mån de är acceptabla enligt marknadsföringslagen kommer att dyka upp och vålla problem. Rabatter vid stora livsmedelsinköp kan t.ex. med fördel ges i form av erbjudanden om rabatter vid inköp av varor med hög mervärdeskatt. Sett från konkurrenssynpunkt blir effekten den att företag med en regelmässig försäljning av livsmedel kan skaffa sig fördelar vid distribution och försäljning av andra typer av varor.
5 Efterfrågeeffekter
Trots eventuella anpassningsåtgärder i företagen i form av marginaljuste- ringar m.m. kommer en differentiering av mervärdeskatten som finansieras med höjd mervärdeskatt på andra varor att sänka konsumenternas priser på livsmedel och höja dem för andra varor. Detta måste förväntas få åtminstone vissa effekter på konsumtionens fördelning och därmed på efterfrågan på olika typer av produkter.
Bra underlag för bedömningar av storleken på de konsumtions- och efterfrågeförskjutningar som kan uppkomma går knappast att få fram. Historiskt material över priser och konsumtionsutveckling kan endast ge mycket begränsad vägledning. Dels har knappast relativa prisförskjutningar
av den storleksordning som det här är fråga om förekommit, dels sker kontinuerligt andra förändringar i samhället som kan påverka utvecklingen och göra framskrivningar från historiska data tvivelaktiga. Jag har bl.a. av dessa skäl inte funnit det motiverat med omfattande ansträngningari form av ekonometriska analyser.
Otillräckligt kaloriintag till följd av höga priser på livsmedel förekommer knappast annat än i undantagsfall i Sverige. En konsumtionsökning till följd av relativt sett sänkta priser på livsmedel måste därför till sin huvuddel ha karaktären av förskjutningar mot inköp och konsumtion av dyrare livsmedel. Det kan innebära en från näringssynpunkt bättre kost men förändringar i motsatt riktning är också tänkbara. Till en del kan förskjutningarna också innebära ökade inköp av långt bearbetade produkter, mer färdiglagad mat, mer bröd i stället för mjöl etc.
Tillgängliga uppskattningar av priselasticiteterna för individuella livsme- delsprodukter ger som exempel värdet -0,15 för konsumtionsmjölk och -0,73 för nötkött.1 Något förenklat innebär detta att en prissänkning på konsum- tionsmjölk i förhållande till alla andra varor på 10 procent skulle leda till en konsumtionsökning för mjölken på endast 1,5 procent. För nötkött däremot skulle motsvarande konsumtionsökning vara i storleksordningen 7 procent. Den högre elasticiteten för nötkött bör i allt väsentligt uppfattas som en följd av att nötkött har många typer av substitut i form framförallt av fläsk, fjäderfä och fisk men i någon mån också andra typer av livsmedel. Med de starkt inarbetade matvanor som finns i Sverige kan däremot konsumtions- mjölken uppenbarligen inte lika lätt ersättas av annat. Att det finns substitut i form av exempelvis andra drycker är dock uppenbart.
Skall man uppskatta priselasticiteten för livsmedelsområdet som helhet är det snarare elasticiteter i samma storleksordning som den för mjölken som kan komma i fråga än den högre elasticiteten som kan antas finnas för ett stort antal andra individuella livsmedelsprodukter. Livsmedelsområdet som helhet har inte några substitut. Trots detta är det inte helt uteslutet att priselasticiteten för livsmedelskonsumtionen som helhet kan visa sig vara åtminstone något större än den för konsumtionsmjölk. Den relativa prissänkning på omkring 25 procent som en slopad mervärdeskatt skulle föra med sig skulle således kunna tänkas öka livsmedelskonsumtionen med någonting mellan ett par procent och drygt 5 procent.
De förskjutningar inom livsmedelsområdet mot dyrare varor som leder till en sådan konsumtionsökning kommer dock förmodligen endast i ganska långsam takt och de påverkas också av en rad andra förhållanden, bl.a. den allmänna ekonomiska utvecklingen. Under senare år har t.ex. en betydande förskjutning mot ökad konsumtion av mjöl och gryn ägt rum som snarare bör förklaras av den allmänna ekonomiska utvecklingen än av prisförskjutning- ar. Konsumtionen av mjöl och gryn har enligt jordbruksnämndens statistik ökat från 18,2 kg per person 1975 till beräknade 22,9 kg per person 1982, dvs. med omkring 20 procent.2 Konsumtionen av bröd och konditorivaror har under samma tid minskat med knappt 10 procent. De förskjutningar i övrigt som kan spåras i det tillgängliga materialet är betydligt mer begränsade. Om nu de relativa livsmedelspriserna sänks är det möjligt att vi får effekter som för tillbaka vissa konsumtionsmönster närmare det läge vi hade 1975. Den allmänna ekonomiska utvecklingen i samhället kan emellertid också väntas
lLivsmedelssubventio- nernas effekter för jord- bruket och konsument- erna, statens jordbruks- nämnd februari 1983 2 Livsmedelskonsumtio- nen 1980—82, statens jordbruksnämnd 1983
få ett stort inflytande på vad som kommer att hända med konsumtionen som helhet och med konsumtionen av olika typer av livsmedelsprodukter.
Variationerna i konsumtionsmönster för olika hushållskategorier är en faktor som också kan behöva beaktas. Något tillfredsställande underlag för bedömningar av hur olika typer av hushåll kan komma att förändra sin livsmedelskonsumtion finns dock knappast och jag avstår från att gå in på några spekulationer på det området.
De förändringar som en differentiering av mervärdeskatten leder till i hushållens totala livsmedelskonsumtion påverkar utrymmet för annan konsumtion och får därmed efterfrågeeffekter på dessa områden. Med en priselasticitet för den totala livsmedelskonsumtionen av den storleksordning som här antytts kommer inte denna totala livsmedelskonsumtion att öka med mer än några få procent även om mervärdeskatten slopas helt för alla livsmedel. Återverkningarna härav på övrig konsumtion sedd som helhet kan knappast bli större än att de överskuggas av de effekter som en mer eller mindre positiv allmän ekonomisk utveckling för med sig.
På specifika områden kan emellertid förskjutningar i konsumtionen till följd av en differentiering av mervärdeskatten bli högst betydande. Framförallt torde detta gälla enklare matserveringar som kommer att få kraftig konkurrens från mat lagad inom hushållen, företagens subventione- rade personalmatsalar och mat såld från gatukök o.dyl. Ett annat område som nämnts är den specialtillverkade hund- och kattmaten som kan få mycket allvarlig konkurrens från livsmedelsprodukter med avsevärt lägre mervärdeskatt. Den totala konsumtionen av sådana produkter torde f.n. motsvara ett försäljningsvärde på ca 600 milj. kr. per år eller omkring en hundradel av livsmedelskonsumtionen. Kvantitativa uppskattningar av hur stor efterfrågeförskjutning som kan väntas kräver ingående analyser som jag inte funnit anledning att gå in på nu.
När det gäller alternativet med en sänkning av mervärdeskatten finansie- rad genom slopade livsmedelssubventioner finns möjlighet att utgå från en analys som genomförts inom jordbruksnämnden och som redovisats i rapporten ”'Livsmedelssubventionernas effekter för jordbruket och konsu- menterna” (februari 1983). Subventionerna beräknades där för 1983 ha ökat konsumtionen av konsumtionsmjölk med 9 procent, för ost med 5 procent, för nöt- och kalvkött med 7,5 procent, för fläsk med 1 procent och samtidigt minskat konsumtionen av fjäderfä med 7,5 procent. Många konkurrerande livsmedel kan förgäntas ha fått sin konsumtion minskad. Frukt och grönsaker kan höra till den'lgruppen. Tas subventionerna bort borde vi kunna vänta oss effekter av den här angivna storleksordningen fast i motsatt riktning. Den reduktion av mervärdeskatten som skulle genomföras samtidigt skulle förmodligen minska dessa effekter i ganska begränsad utsträckning.
6 Icke önskvärda effekter
I avsnitt 1.3 ovan har jag pekat på tre typer av möjliga icke önskvärda effekter som kan uppkomma i samband med en differentiering av mervär- deskatten. Det är för det första risken för minskad effektivitet i produktion och distribution, för det andra icke önskvärda förändringar i konsumtionens
inriktning och för det tredje problem för individuella företag som bl.a. kan gå ut över sysselsättningen i dessa företag.
6.1 Effektivitetsförluster
Effektivitetsförluster till följd av de här diskuterade konkurrens- och efterfrågeeffekterna uppkommer om företag blir konkurrenskraftiga inom ett område till följd av en lägre skattebelastning trots att de i övrigt är mindre effektiva än andra.
På grund av att utbytbarheten mellan livsmedelsprodukter och andra produkter är ganska begränsad blir effekterna på effektiviteten i tillverk- ningsledet av en sänkning av mervärdeskatten för hela livsmedelsområdet begränsad. Det enda område där jag kan finna att påtagliga effekter kan uppkomma är den tidigare nämnda specialiserade tillverkningen av djurmat som till en del förmodligen kommer att ersättas av en dyrare produktion av livsmedelsprodukter.
Inom handeln kan effekter uppkomma inom ett bredare område eftersom en rad faktorer kan leda till att företag med regelmässig försäljning av livsmedel kan få ökad konkurrenskraft när det gäller att sälja andra varor än livsmedel. Detta kan på sikt innebära strukturförändringar inom distribu- tionsleden som inte är kostnadsmässigt motiverade. Kvantitativa bedöm- ningar av effekternas storlek är mycket svåra att göra men för att konsekvenserna för konsumenterna inte skall överdrivas vill jag nämna att det snarare rör sig om små bråkdelar av en procent på den totala konsumtionen än om effekter i hela procent.
Förändringar i konkurrensförhållandena (företrädesvis mellan stora och små företag) som kan inträffa på grund av olika svårigheter när det gäller att anpassa sig till en skatteomläggnings krav på redovisningssystemen kan knappast från samhällssynpunkt ha effektivitetseffekter av någon större betydelse jämfört exempelvis med de kostnader som de ökade kraven på detaljredovisning i sig medför. Möjligheten av att de krav det här är fråga om skulle kunna bli ett inslagi en allmän utveckling som på sikt skulle kunna få stor betydelse för företagens arbetsvillkor och därmed för hela samhällsut- vecklingen har jag här inte anledning gå in på.
När det gäller serveringsverksamhet aktualiseras en för hela samhället mycket betydelsefull negativ effektivitetseffekt av de samlade skatter och avgifter till samhället som företag och enskilda har att betala. Arbete som utförs inom hushåll för egen räkning år från skattesynpunkt i hög grad gynnat. Några skatter och avgifter utgår över huvud taget inte. Fritid beskattas inte även om den används för produktion av varor eller tjänster som i stället skulle ha kunnat köpas från företag. Men företagens produktion och försäljning belastas med höga skatter och avgifter. Företagen måste därför för att konkurrera vara flera gånger så effektiva i sin produktion som hushållen. Detta måste antas leda till en mycket betydande ineffektivitet i arbetsfördelningen i samhället mellan företagen och hushållen.
Den differentiering av mervärdeskatten som nu skall analyseras är inte orsak till denna ineffektivitet men kan påverka dess omfattning. Att serveringsverksamhet ställs utanför det skattebefriade området innebär att hushållen får en ytterligare ökad konkurrenskraft i förhållande till kommer-
siella serveringar som lojalt betalar sina skatter och avgifter. Det innebär en klar effektivitetsförlust för samhället som helhet.
Skattedifferentieringen berör emellertid även i andra avseenden konkur- rensen mellan hushållen och företagen. En sänkning av mervärdeskatten för livsmedel minskar något hushållens konkurrensfördel när det gäller bröd- bakning och andra former för bearbetning av livsmedel. Den minskar också något närhetsbutikernas konkurrensnackdel i förhållande till stormarkna- derna. Effekterna i dessa avseenden är således positiva. Eftersom andra varor och tjänster än livsmedel drabbas av en ökning av mervärdeskatten kompenseras emellertid dessa positiva effekter av försämringar i företagens konkurrenskraft i förhållande till hushållen inom några andra områden där hushållen kan välja mellan att utföra arbete själv eller att köpa tjänster eller mer bearbetade varor från företag. Ett för barnfamiljer betydelsefullt sådant område kan vara beklädnadsområdet. Att kunna sy och laga barnkläder ökar i betydelse. Inköp av nya kläder blir relativt sett dyrare.
6.2 Icke önskvärda konsumtionsförändringar
Om konsumenterna förutsätts göra bra konsumtionsval sett från deras egen synpunkt och varornas priser återspeglar deras produktionskostnader kan konsumtionen i viss mening sägas få en optimal inriktning. Ineffektiviteten i arbetsfördelningen mellan företagen och hushållen kan ses som ett utslag av att priserna inte återspeglar de relativa kostnaderna sett från samhällssyn- punkt av företagsproducerade och hushållsproducerade tjänster.
En differentiering av mervärdeskatten försämrar på samma sätt konsu- mentprisernas förmåga att återspegla produktionskostnaderna. Det borde förväntas innebära en försämring av effektiviteten. Konsumenterna tenderar att välja varor som kostar mer att producera även om de inte ger större nytta. Eftersom utbytbarheten mellan livsmedelskonsumtion och annan konsum- tion är ganska begränsad blir emellertid dessa effekter också ganska begränsade vid den nu närmast aktuella typen av skattedifferentiering.
Släpper man på förutsättningen att konsumenterna har förmåga och vilja att alltid välja det konsumtionsalternativ som är det bästa för dem själva får man också anledning att värdera konsumtionsvanorna från övergripande samhällssynpunkt. Det kan som tidigare nämnts exempelvis finnas anledning att värdera en skattedifferentierings effekter på kostvanorna. Effekterna av en differentiering av mervärdeskatten som påverkar alla livsmedel i lika hög grad begränsas som framgått tidigare i huvudsak till en förskjutning mot dyrare livsmedel. Till en del är förmodligen effekterna härav sett från kostnadssynpunkt positiva, till en del negativa. Vilka effekter som kommer att överväga avstår jag från att ha någon uppfattning om. En eventuell förskjutning från enklare matserveringar till gatukök och medförd matsäck torde väl till övervägande grad ha negativa effekter.
De begränsade förskjutningar mellan livsmedelskonsumtion och konsum- tion av andra varor som kan tänkas följa av en differentiering av mervärdeskatten finns knappast anledning tillmäta någon egentlig betydelse i detta sammanhang.
De externa effekter inom samhället som helhet som ändringar i konsumtionens fördelning kan få är förmodligen av mycket begränsad
betydelse. På kort sikt skulle sådana förskjutningar kunna få effekter exempelvis på balansen i utrikeshandeln och på sysselsättningen i landet. Jag bedömer emellertid inte dessa effekter som så stora att de får någon betydelse. De kan dessutom snarast väntas vara positiva till sin natur. Några betydelsefulla miljöeffekter kan knappast heller väntas uppkomma.
6.3 Omställningsproblem i individuella företag
Många företag kommer uppenbarligen att påverkas av en differentiering av mervärdeskatten. Huvudfrågan här blir om detta bör beaktas vid beslut om genomförande av en differentiering eller ej. Det finns därför anledning försöka precisera ett ställningstagande.
Samhällets olika organ bestämmer de spelregler, bl.a. skatteregler, till vilka företag och andra aktöreri det ekonomiska systemet har att anpassa sig. Ändringar i spelreglerna får ofta negativa effekter för vissa aktörer och positiva för andra. En momsdifferentiering förbättrar marknadsförutsätt- ningarna för vissa företag och försämrar dem för andra. Den fråga som här uppkommer är i vad mån sådana förändringar, som har betydelse för individuella företag eller branscher, skall tillmätas betydelse när det gäller att värdera konsekvenserna av en förändring i mervärdebeskattningen.
Enligt min uppfattning bör man då föra ungefär följande resonemang. Företag måste ständigt anpassa sig till nya förutsättningar. De måste också vara beredda på att ändrade spelregler kan leda till att deras position i marknadssystemet förändras, ibland till det bättre ibland till det sämre. Att enskilda företag påverkas negativt av en föreslagen förändring i ett skattesystem kan därför inte i sig vara ett avgörande argument mot en skatteomläggning. Å andra sidan kan det vara rimligt att företagen gör anspråk på att få tid på sig att anpassa sig till nya förhållanden. Täta och snabbt genomförda förändringar som varit svåra att förutse kan få allvarliga negativa effekter genom att försämra företagens möjligheter till långsiktig planering. Snabbt uppkommande svårigheter för individuella företag kan också leda till sysselsättningsproblem för anställda i en utsträckning som måste beaktas. Även om en situation med en differentierad mervardeskatt 1 sig inte innebär negativa effekter sett från samhällssynpunkt kan därför själva övergången till ett sådant system tänkas få sådana negativa effekter via effekter på individuella företag och deras efterfråge- och konkurrenssitua- tion.
Små och successiva förändringar finns då i och för sig inte någon anledning att ta någon större hänsyn till. Möjligen kan flera ofta återkommande och svagt motiverade förändringar i skattesystemet, som var för sig inte medför några betydelsefulla effekter för individuella företag, tillsammans leda till en försämrad funktionsförmåga hos det ekonomiska systemet genom att företagens möjligheter att planera sin verksamhet försämras.
Å andra sidan kan det vara viktigt att upptäcka och beakta eventuella radikala förändringar för individuella företag som t.ex. kan leda till sysselsättningsproblem under en övergångstid för de anställda.
Min slutsats blir alltså att det är mycket kraftiga, snabba försämringar av marknadsförutsättningarna för individuella företag, som man har anledning att söka efter och beakta vid ett beslut om en eventuell differentiering av
mervärdeskatten. Att även många andra företag kan utsättas för störningar vid förändringar t.ex. i skattereglerna är ett mer generellt problem i en blandekonomi som det knappast finns anledning gå ytterligare in på i detta sammanhang.
Företag som kommer att påverkas i mycket stor utsträckning av den diskuterade differentieringen av mervärdeskatten finns framförallt att söka inom området serveringsverksamhet. Inom det området finns påtagliga risker för effekter av en storleksordning som kan leda till nedläggningar. Effekterna kan också bli betydande när det gäller produktion av hund- och kattmat. Att jag återkommer till just detta ganska speciella område är samtidigt uttryck för att det är svårt att hitta andra mycket påtagliga risker för stora negativa effekter på individuella företag.
Inom andra områden blir förmodligen effekterna mer begränsade och de kommer dessutom förmodligen inte heller att slå igenom lika snabbt. Konsumtionsförskjutningarna inom livsmedelsområdet har dessutom till betydande del karaktär av köp av längre bearbetade produkter. Det borde innebära ökad sysselsättning i många typer av livsmedelsföretag t.ex. bagerier utan att därför sysselsättning inom andra livsmedelsföretag behöver bli påverkad i negativ riktning.
Effekterna av ett borttagande av livsmedelssubventionerna på livsmedels- området får då troligen något större effekter för framförallt mejerihante- ringen och köttbranschen. Utvecklingen inom dessa verksamhetsområden är emellertid i sista hand styrd av utformningen av den framtida livsmedelspo- litiken som helhet och denna kan i sin tur väntas ta hänsyn till de eventuella effekter en ändrad konsumtion till följd av slopade livsmedelssubventioner får.
7 Sammanfattning och slutsatser
Analysen i denna utredning har skett med utgångspunkt från en analysmo- dell som återges sist i rapporten. Huvudintresset har i enlighet med denna modell inriktats på att söka efter icke önskvärda effekter på effektiviteten i produktion och distribution, på konsumtionens inriktning och på individuel- la företag.
Riskerna för negativa effekter påverkas av hur en differentiering av mervärdeskatten utformas. De analyserade huvudalternativen innebär att mervärdeskatten sänks eller slopas för alla livsmedel. I en tidigare promemoria angav jag betydelsefulla önskemål och krav som kan ställas upp vid utformningen av en differentiering enligt följande: 1 Att undvika att belasta varor eller tjänster vars konsumtion man helst skulle vilja stödja med högre mervärdeskatt än andra varor som kan fylla ungefär samma funktion. 2 Att undvika att varor som är nära substitut för varandra belastas med olika mervärdeskatt. 3 Att undvika att varor och tjänster som ingår i samma sortiment hos tillverkare eller distributörer belastas med olika hög mervärdeskatt. 4 Att utforma reglerna så att schablonregler för bestämning av skattens storlek för produkter och företag kan undvikas.
5 Att undvika att nya möjligheter till skattefusk uppkommer.
6 Att undvika att vissa typer av företag drabbas av särskilt stora administrationskostnader för redovisningen och debiteringen av mervär- deskatten.
Att helt tillgodose alla dessa krav och önskemål är knappast möjligt och kraven är också i viss mån motstridande.
En sänkning av mervärdeskatten som omfattar hela livsmedelsområdet tillgodoser till stor del önskemålet om att varor och tjänster som är nära substitut för varandra skall belastas med samma mervärdeskatt. De effekter på konsumtionen av livsmedel som kan väntas är framförallt en förskjutning mot konsumtion av dyrare och mer bearbetade livsmedel. Av de undantag som här behandlats, tenderar framförallt den högre mervärdeskatten på livsmedel sålda i samband med servering att leda till allvarliga negativa effekter.
Tillgodoseendet i stort av detta krav leder också till att allvarliga konsekvenser för individuella företag med några nämnda undantag kan undvikas.
Inte heller belastas varor vars konsumtion man vill stödja med högre mervärdeskatt än andra varor. De negativa effekter på konsumtionens fördelning som kan väntas följer av att serveringsverksamhet undantas från det skattereducerade området. Det finns knappast anledning att på detta sätt ge stöd åt inköp från gatukök och ytterligare stöd åt konsumtion av mat producerad och/eller serverad i hemmet i förhållande till mat konsumerad vid kommersiella matserveringar.
De krav som ställts upp under punkterna 3—6 tillgodoses bara till en del. Effektivitetsförluster till följd av förskjutningar i konkurrensförhållandena mellan olika företag kan därför också väntas. Ett antal exempel på detta har tagits upp i olika delar av rapporten. Var för sig har de ganska begränsad betydelse sett för samhällsekonomin som helhet. Tillsammans kanske dock deras betydelse inte skall ses som helt oväsentlig.
Påpekas bör emellertid till sist att alla de andra i tidigare utredningsfaser övervägda alternativen för avgränsning av området för nedsättningen av mervärdeskatten med stor sannolikhet hade lett till betydligt större problem än de som den här behandlade nedsättningen av mervärdeskatten för hela livsmedelsområdet för med sig. De negativa effekterna borde vidare kunna reduceras ytterligare om även försäljning av livsmedel i samband med serverings- och hotellverksamhet kunde inkluderas i området med reducerad eller slopad mervärdeskatt.
Typ av förändring
Endast skatteomläggning av typ A analyseras.
Effekter som inträffar
Leder till
som i sin tur följs av
som kan värderas med avseende på
Värderingen möjliggör klassificering av effekter på
Figur ] Analysmodell för efterfråge- och kan- kurrenseffekter av en differentiering av mer- värdeskatten.
Momssänkning för livs- medel som innebär en omfördelning av skatte- bördan mellan produkter och hushåll
Vid momsbelastning enligt fastställda skattesatser
Till följd av ofullkomlig- heter i skattedebite— ringen
Momssänkning som minskar den totala skattebördan och möjliggör en konsumtionsökning
Till följd av betungande admi- nistrationskost- nader i företag
Ändrade marknadsförutsättningar för företag genom de ändrade kraven på uttag av mervärdeskatt
Efterfrågeeffekter och ändrad konsumtion
Effektivitet i produktion och distribution
Icke önskvärda effekter
Relationer till vad som uppfattas som lämplig kon- sumtion
Anpassningsåtgärder i företag
Uppkommande om- ställningsproblem för företag och deras anställda
Neutrala eller önskvärda effekter
Analysen inriktas i första hand på ett sökande efter från samhällssynpunkt icke önskvärda efterfråge- och konkurrenseffekter.
Statens offentliga utredningar 1983
Kronologisk förteckning
38. 39. 40. 41. 42. 43.
45.
46. 47.
49. 50.
51 . 52. 53. 54.
PPNPWPPNF
Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. Nytt militärt ansvarssystem. Ju. Skatteregler om traktamenten m. m. Fi. Om hälften vore kvinnor. A. Koncession för försäkringsrörelse. Fi. Radon i bostäder. Jo. Ersättning för miljöskador. Ju. Stämpelskatt. Fi. Lagstiftningen på kärnenergiområdet. I. Användning av växtnäring. Jo. . Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Jo.
Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. Att möta ubåtshotet. Fo. Barn kostar. 5.
Kommunalforskning i Sverige. C. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. ). Näringspolitiska effekter av internationella investeringar. |. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. Den stora omställningen. |.
. Bättre miljöskydd ||. Jo. . Vilt och jakt. Jo. . Utbildning för arbetslivet. A. Lag om skatteansvar. Fi. Ny konkurslag. Ju. . Internationella faderskapsfrågor. Ju. . Bestrålning av livsmedel. Jo. . Bilar och renare luft. Jo. Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. . Invandringspolitiken. A. . Utbyggd havandeskapspenning m. m. S. . Familjeplanering och abort. S. . Företagshälsovård för alla. A. . Kompetens inom hälso— och sjukvården m.m. S. . Information som styrmedel. I. . Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. Ju. Effektivare företagsrevision. Ju. . Fastighetsbildning 1. Aweckling av samfällda vägar och diken. Ju. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. Ju. Politisk styrning-administrativ självständighet. C. Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. Fi. Kontroll av rådgivare. Ju. Barn genom insemination. Ju. Områden för turism och rekreation. Jo. Kapitalplaceringar på aktiemarknaden. Fi. Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. Jo. Bulvanlag. Ju. Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. Fi. Egenföretagares sjukpenning m. m. 5. Vattenkraft. l. Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrort utom gäldenärsbrott. Ju. Ensamföräldrarna och deras barn. 8. Företagshemligheter. Ju. Kulturarbetare och uppfinnare. Fi. Skall matmomsen slopas? Fi.
Statens offentliga utredningar 1983
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Nytt militärt ansvarssystem. [2] Ersättning för miijöskador. [7] Ny konkurslag. [24] Internationella faderskapsfrågor. [25] Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. [351 Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Effektivare före- tagsrevision. [36] 2. Kontroll av rådgivare. [41] 3. Bulvanlag. (46l Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av- veckling av samfällda vägar och diken. [37]
2. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. [38] Barn genom insemination. [42] Översyn av lagstiftningen om förmögenhetsbrott utom gälde- närsbrott. [50] Företagshemligheter. [52]
Försvarsdepartementet
Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] Att möta ubåtshotet. [13]
Socialdepartementet
Barn kostar. [14] Utbyggd havandeskapspenning m. m. [30] Familjeplanering och abort. [31] Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. [33] Egenföretagares sjukpenning mm. [48] Ensamföräldrarna och deras barn. [51]
Finansdepartementet
Skatteregler om traktamenten m.m. [3] Koncession för försäkringsrörelse. [5]
Stämpelskatt. [81 Lag om skatteansvar. [23] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40] Kapitalplaceringar pä aktiemarknaden. [44] Skatteregler. Om reservering för framtida utgifter. [47] Kulturarbetare och uppfinnare. [53] Skall matmomsen slopas? [54]
Utbildningsdepartementet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [1]
Jordbruksdepartementet
Radon i bostäder. [6] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och skogsbruket m. m. 1.Användning av växtnäring. [10] 2. Bekämp- ning av växtskadegörare och ogräs. [11] Bättre miljöskydd II. [20] Vilt och jakt, [21] Bestrålning av livsmedel. [26] Bilavgaskommittén. 1. Bilar och renare luft. [27] 2. Bilar och renare luft. Bilaga. [28] Områden för turism och rekreation. [43] Turism och friluftsliv 2. Om förutsättningar och hinder. [45]
Arbetsmarknadsdepartementet
Om hälften vore kvinnor. [4] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Utbildning för arbetslivet. [22] Invanderingspolitiken. [29] Företagshälsovård för alla. [32]
lndustridepartementet
Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. [16] 2. Näringspolitiska effekter av inter- nationella investeringar. [17] Den stora omställningen. [19] Information som styrmedel. [34] Vattenkraft. [49]
Civildepartementet
Kommunalforskning i Sverige. [15] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39]
'Liber