SOU 1988:42
Statens roll vid finansiering av export
STATENS ROLL VID FINANSIERING AV EXPORT
SMU]
1988z42
STATENS ROLL ID FINANSIERING
$'% 19:88:42
|... .| "' "'-|.| |||.|| '|'| "'|' ' '|'|.'|||..'| '_._ ||| '|.|.||||.||| |.|||||| |||.||||.|._...|. ' | ' " |._.| .. ||" | ||- | " . '".:.'."..'- »| || | || ...—_ | . .|||| || ||.| -' ||. .|ng | | u_||||||||.. |.|.|..|| | | __| | .|' ||||l|l| __ ,. _ | ....|||-l|.||...||| | || || |_ . | '. | |. || .| |||'|' ' .. |.'.||||| |.|| ' _ | -'- . %. .|'| " " "" .||.'.' | '| - " ';F - ""'|" "_. '|'"," ". |'|.' '|'-'.|' ' . |'.... . |.'... ' |||” ' ..'....|.-.||||._ .|| . .. .|." | ' |'" | ||" " |||T |J"|'|||',..| ., ' ' - |. ,_|l|'|.||_ _ ..|-|.'. |.|-'||!!l'..|'||. .__.||-|'-rl: | :,:-| | :||r-_|| | || . ., |__ | __| ||'|| '|'|||__-||||||| __ ].|._. |||_:'| ||"| . ||.||._ ..||||.'| |. _.|||| _ _ ||..||||||||| . |||| | .|| .. || ".. '||-'" || | ' " '.'_.' . '-.'|' |' -'||| . |'.-'||. . .'. |. |. | ||- .| .. .. .. - . || | _| | || | | ..||||||..| || || || "|'|" |.|_ || | H" |||..|' _ ||:_. || | ”.||.. .... .. . .,.H. .. _ ||| . . !.i'" .|' Hi...!” . |'|. ..i . || || '..'..'"r'5.| |||... ' | -. " .. . --- .|..| |__|:in - _ _| _ | - — -.| .. ||. I II . | I ' I | | ||-' ' 'E" I I .' .||. .! ' | ' | _ | ' .|. ' .|| '-'...".'.' | .. .||'.'...| ..--. |. '||. |. ' ' 'r " | " '..'. .. || " " : ||| . .' ""..." ' " " " "' . " || |' "- "Han-||| "' . ' | _| "" |."| ' .'..'... ||'.|'|' || | . ..|-'|| '_ ' " ' .|'-.'. |.| "" .-.||'||="_"'" ...,. .|| '.|| |.. || '.' ' "'. ' ..| ._ |.' . .|' : ' — || .||. | - ' . . I . ...| | || ||| .l'n-l .| | |__| |'| ..||. ','".. ' ""'|_.':'_!||-|. 'å"'l.|"l1"|"."|.:--':|'-'H_||"" .| '. ' ' '# | .||' .._|| "|||" ' .||. |'-| ...'._. || |:. " '- .|| || "||||| ..|." ' ||' . |._._|| " ' l'|.||..|'||.|| |.. || ." | ""'I' -..-|".. |.|.".'|||" '||: ||." "' " _ |._|.. .|| | _|| | .|| __ '|.|.|| |-:||.|_.||.|.|..|||.;.|| '|.'-.|i' |'.-1t|*|||'w.|.'_|'||1'||.||.|| || i||' '.""'".||"|'. |'"'|"' "| -'...|'||.|||'" "'.'. .'.'.'.' ll * " ' '.. ' ..' . .|'|-"| "|| '." '. .|' '.... .- |'| " " '- - | " . | .|='| '.—|'|| | .. |||": |. . ||'.| ' | |' " |- .. .. _.|| |. |. .. -_.;||| || .'. .,-|| .-..|-- = . .. |=.
. | . .||. |||-. .
||"
..| _ .'. . .. l . -- ' ||||..__..||| '||
Statens offentli a utrednin ar & & g g
& 1988z42 Utrikesdepartementet
Statens roll vid finansiering av export
Betänkande av gxportkreditutredningen Stockholm 1988
Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst
10647. STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/7 63 23 20 Telefontid 810 - 12oo (externt och internt) 08/76?» 10 05 1200 - 16oo (endast internt)
Graphic Systems AB, Stockholm 1988 ISBN 91-38-10209-9 ISSN 0375-250X
Ti11 utrikeshandelsministern
Genom beslut den 28 januari 1988 bemyndigade rege— ringen statsrådet Gradin att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkredit— garantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u—krediter. Med stöd av detta bemyndigade förordnades undertecknad som utredare samma dag. Ge— nom beslut den 9 juni uppdrogs åt utredningen att även undersöka förutsättningarna för särskilda kre— ditgarantier för export av miljöteknik.
Jag får härmed överlämna betänkandet (SOU 1988:42) Statens roll vid finansiering av export.
Som sakkunniga i utredningsarbetet har deltagit de— partementsrådet Gun—Britt Andersson, kanslirådet Lars Johan Cederlund, departementsrådet Bo Leander, de- partementssekreteraren Ann—Sofi Löth och departe— mentsrådet Stefan Sjölander. Såsom experter har an— litats direktören Lars Appelgren, professorn Peter Bohm, verkställande direktören Lars Ekengren, bitr. direktören Jörgen Hallsenius, f.d. bitr. direktören Robert Johansson, bankdirektören Gunnar Ljungdahl, verkställande direktören Bo Marking, docenten Ma— rian Radetzki, konsulten Roland Steen och direktören
Bo Thomé.
Departementssekreteraren Birgitta Nygren har varit
sekreterare.
Stockholm i september 1988
Axel Wallén
|.|—.||...
.. w. »...nn'åt ..| :||:; _-| ,
läras»; 1 ut! |— |||'| '
...|... ta.: _a.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING I. EXPERTUTLÅTANDEN 1. VÄRLDSEKONOMINS UTVECKLING FRAM TILL
1.5
2.1 2.2
2.2.
2.2.
2.2.
2.2.
2.2.
2.2.
2.2.
l
2
3 4 5
6
SEKELSKIFTET: MÖJLIGHETER OCH PROBLEM
av Marian Radetzki
Inledning
Världsekonomin under senare hälften av 80—ta1et: Hur har vi hamnat i det nuva— rande läget?
Utgångspunkter för framtidsbedömningarna Framtidsutsikterna: Mot en bättre balanse— rad världsekonomi i början av 90—talet Framtidsutsikterna: Den långsiktiga till— växtpotentialen
UTVECKLINGEN AV SVENSK EXPORTINDUSTRI
av Carl Fredriksson, Sven Ingemar Erikson och Roland Steen
Svensk exportindustris profil Investeringsvaruexporten 1977 - 1987 Investeringsvaruexportens andel av total export Tjänsteexportens betydelse Investeringsvaruexportens produktområden Investeringsvaruexportens marknader Investeringsvaruexporten till u—länder och statshandelsländer på produktområden De svenska företagens konkurrenskraft i u—länder och statshandelsländer Investeringsvaruexportens sysselsätt— ningseffekt
11
27
27
27
39
42
45
49
49
51
52
53
54
57
58
60
63
NNNNNNNN www.batzJ—c—w NH NNO—'
.2.1 .2.2 .2.3
www..)
3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8
Internationaliseringens process Utvecklingen inom några produktområden Kraftutrustning
Telekommunikationer Vissa andra produktområden/företag Slutsatser
Internationaliseringen av svensk industri Finansieringens betydelse
FÖRÄNDRINGAR I EXPORTFINANSIERING I ALL— MÄNHET OCH I SVERIGE
av Gunnar Ljungdahl
Bakgrund Köparmarknadernas krav på exportfinansie— ring Köpare i i—länder
Köpare i u-länder Köpare i statshandelsländer Förändringar hos aktörerna inom export— finansieringsområden
Exportörerna Statliga exportkreditgarantiinstitut Exportfinansieringsinstituten
Bankerna
Försäkringsmarknaden Specialinstituten Motköpsmarknaden Sammanfattning
REAKTIONER I ANDRA LÄNDER PÅ OMVÄRLDSFÖR— ÄNDRINGARNA OCH FÖRÄNDRINGAR Av DE INTER— NATIONELLA REGLERNA FÖR STATSSTÖDD EX— PORTKREDITGIVNING
av Birgitta Nygren Förändrade förutsättningar U—ländernas försämrade betalningsför— hållanden
64 70 70 73 76 77 77 81
89
89
90 90 92 96
97
97 100 102 104 106 107 109 111
112
112
113
4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4. 4.4. 4.4. 4.4. 4.5
4.5.1 4.5.2
NIOSUIQ
5.1
6.3
6.5.1
Förändringar av de internationella reg— lerna för statsstödd exportkreditgivning 115 Exportkreditgarantiinstitut i andra län—
der 121 Struktur 121 Marknadsandelar 122 Underskott i verksamheten 125 Reaktioner på omvärldsförändringar 127 Nya garantiformer 129 Samverkan mellan olika institut 130 Underskottsfinansiering 131 Kreditinstitut i andra länder 131 Struktur 131
Anpassning av den statsstödda exportkre— ditgivningen 133
ARBETE INOM EG PÅ EXPORTFINANSIERINGS— OMRÅDET 135 av Birgitta Nygren
Statliga exportkreditgarantier och stats— stödda exportkrediter 135 Kreditförsäkring 142 Liberalisering av finansiella tjänster
m. m. 144
FINNS SAMHÄLLSEKONOMISKA SKÄL FÖR STATLIGT
EXPORTKREDITSTÖD? 149 av Peter Bohm
Inledning 149 Stabiliseringspolitiska skäl för export—
stöd 154 Allokeringspolitiska skäl för stöd till (kreditfinansierad) export 157 Räntestöd till exportkrediter? 164
Bör exportkreditgarantigivningen subven— tioneras? 165 De samhällsekonomiska argumenten i sam- mandrag 165
6.
6.
6.6.1
5.
6
2
6.6.2 6.7
.3
II.
NNNNNNNNN
H ru H ru H m A oa N H
mqmmawNH
Samhällsekonomiska principer för export— kreditgarantigivningen
U—krediter — bistånd eller subventionerad export?
Prioritering av biståndsmålet Prioritering av andra än biståndsmål Sammanfattning av huvudinnehållet
LIGGER DET I SVERIGES INTRESSE ATT SUB— VENTIONERA KREDITGARANTIER FÖR EXPORT Av MILJÖTEKNIK
av Peter Bohm
Bakgrund
Argument för svenskt stöd till använd— ning av miljöteknik i andra länder Sammanfattning
ÖVERVÄGANDEN
GENERELLA SYNPUNKTER MED ANLEDNING AV EXPERTUTLÅTANDENA
Inledning
Kort historik
Dagsläge och framtidsutsikter Samhällsnyttan av exportkreditsystemen Garanti för export av miljöteknik
EXPORTFINANSIERING
Efterfrågan på exportfinansiering Varifrån kommer finansieringen? Ändrade förutsättningar
Statens engagemang i exportkreditgivning SEK—systemet
Effekter av SEK-systemet Ska SEK—systemet behållas? Begränsningsåtgärdernas relevans i dags—
läget
168
171 173 174 175
178
178
179 183
185 185 187 189 193 196
197 198 200 204 206 209 211 212
215
wwwwwwwww
wwwwwwwwww
U1UIUIU1LHU1 NNNNH (ANF
.
.
ummbwwwwww
wNNNl—JHHH
OXU'lvthH
EXPORTKREDITGARANTIER
Vissa principiella synpunkter Inledning Riskgradering och riskbedömning Gränsen mot den privata marknaden
Ett framtida svenskt garantisystem Riskvillighet
Riskpolicy Delvis nya förutsättningar för garanti— givning
Samarbete med den privata marknaden Flödesfinansiering
Försäljning via mellanhand i utlandet Projektfinansiering
Mothandel
Leasing
Särskilda kundrelationer
Utveckling av ett garantisystem Skadereglering och återvinning Miljögarantier
ÖVERVÄGANDEN OM MJUKA KREDITER Inledning
Biståndskrediter kontra krediter enligt exportkreditsystem Enkomponentsystem kontra tvåkomponent— system
överväganden med anledning av system— genomgången
Förslag om vissa justeringar i gällande system
ORGANISATORISKA FRÅGOR Exportkreditfinansiering Exportkreditgarantier Organisationsform Styrning av verksamheten Underskottsfinansiering
217 217 217 221 231 235 235 249
251 255 257 259 263 266 268 271 274 281 285
287 287
289
299
305
312
316
316
318
318
323 327
5.3 Mjuka krediter 333
Bilagor: 1. Utveckling av det statsstödda exportkre— ditsystemet sedan år 1978 337 2. Exportkreditgarantigivning genom EKN 364 3. U—kreditsystemet 1980 — 1988 409 4. Ordlista 430 5. Källhänvisningar 436 6. Tabellbilaga 439 7. Direktiv för utredningen 445 8. Tilläggsdirektiv 450
SAMMANFATTNING
Utrikeshandeln i världen har undergått stora föränd— ringar mellan 70— och 80—ta1en. Industriländernas stora export av projekt och kapitalvaror till u- och östländer under 70—talet och början av 80—ta1et har krympt drastiskt som följd av den internationella skuldkrisen. Denna har påverkat både tillgången och efterfrågan på exportkrediter och exportkreditgaran— tier. Något tydligt slut på denna förlamning av kre— dithandeln på u—länderna kan inte skönjas, men det är inte uteslutet att den långsamt återvänder under 90— talet. Tills vidare domineras den av biståndsarrange— mang bl. a. så kallade blandade krediter. God konjunk— tur i i—världen har emellertid ökat handeln framför allt med kapitalvaror mellan dessa länder.
Exportfinansiering har som följd av utvecklingen änd— rats påtagligt. Den mycket omfattande subventionerade exportkreditgivningen under perioden 1975 — 82 har minskat dramatiskt. Vid sidan av denna kreditgivning har alternativa former för exportfinansiering ökat i betydelse. Bankernas exportkreditgivning har naturli— gen minskat. Exportföretagen, i synnerhet de största, har byggt upp kompetens att hantera de ökade riskerna på området. Garantiinstituten, som dras med stora un— derskott som följd av u— och östländernas betalnings— problem, intar en försiktig och avvaktande attityd. Investeringar och finansiering av projekt på dess egna meriter ökar i betydelse. Så gör även försäkring av kommersiella risker på privata köpare bl. a. som följd
av tilltagande privatisering. Finansiärer och försäk— rare känner en genuin osäkerhet beträffande den fram- tida utvecklingen.
Allt detta utgör bakgrund till utredningen, som haft till uppgift att ge en samlad bild av problemen, ana— lysera dagsläget och bedöma den sannolika utvecklingen och hur denna bör mötas såvitt gäller statens engage— mang i verksamheten, bl. a. mot bakgrund av en sam— hällsekonomisk studie.
För analysen har utredningen anlitat ett antal exper— ter på det ekonomiska fältet. Expertisens uppfattnin— gar kan mycket kort summeras på följande sätt: Skuld— krisen får antas vara en ganska unik företeelse, vars konsekvenser för handeln på u—världen sannolikt suc— cessivt reduceras under 90-ta1et. Framtiden bör inte i alltför hög grad bedömas med hänsyn till dagsläget utan i ett mer långsiktigt neutralt perspektiv. U—län— derna beräknas få en dubbelt så hög ekonomisk tillväxt som industriländerna. Export är generellt sett av po— sitivt värde för landet men motiverar inga subventio— ner. Om garantigivningen bedrivs så att den långsik— tigt går i hop bidrar den till en bättre resursalloke— ring i samhället. De stora svenska exportföretagen är inne i en internationaliseringsprocess men har allt— jämt sin viktigaste produktion av kvalitativt och tek— nologiskt högtstående projekt— och kapitalvaror för— lagd till Sverige. För denna produktion är avsättning på u—landsmarknader i praktiken oumbärlig, bl. a. med hänsyn till den begränsade hemmamarknaden. Företagen och landet har ett intresse av att denna produktion och export fortsätter för ett bibehållande av företa— gens och industrins konkurrenskraft och för utveckling av väsentlig kompetens.
Det förefaller troligt att kreditkonkurrensen på i— landsmarknaderna kommer att öka under de kommande
åren. Mer flexibla finansieringslösningar anpassade till den enskilda kundens behov och de objekt/projekt som skall finansieras kommer att behöva utformas. Krav på längre kredittider kan väntas. När det gäller u— länderna kan efterfrågan på traditionella exportkredi— ter återkomma men även där finns behov av alternativa lösningar som projektfinansieringar och mothandel.
Företagens internationalisering ställer krav på mer omfattande samarbete mellan såväl kredit — som garan— tiinsitut i olika länder i syfte att kunna erbjuda smidiga finansieringspaket. Behovet av samarbete ökar i ljuset av den pågående EG—integrationen.
Utredningen drar på grundval av expertisens uppfatt— ningar den generella slutsatsen att staten bör fort- sätta att driva stödverksamhet för svensk export i un— gefär samma utsträckning som för närvarande. Mer spe— cifikt vilar slutsatsen på de resonemang som förs i det följande för envar av sektorerna finansiering, ga— rantiverksamhet och stöd via mjuka krediter.
Staten är engagerad i expgrtfinansiering framför allt som delägare i AB SEK och genom det 5. k. SEK—syste— met, som infördes 1978 för att bereda svenska exportö— rer i huvudsak samma stöd till exportkrediter i form av räntesubvention, som tillämpades i utlandet. Detta stöd har successivt reducerats genom internationella överenskommelser och berör idag endast en mindre del av SEK:s nya engagemang. Huvuddelen av kreditgivningen ligger nu — som före 1978 — inom SEK:S marknadsmässiga verksamhet. Statsstödet har dock alltjämt betydelse framför allt genom det kostnadsfria finansieringslöfte som kan ges inom systemet, men även — fastän i ringa grad — genom räntesubvention för export till fattiga länder.
SEK kom ursprungligen till som ett mellanhandsinstitut
för att bereda svensk export långfristig finansiering via avlyft från bankerna. Det är osäkert om detta mo— tiv för statligt engagemang har större relevans idag, sedan möjligheten till långfristig finansiering på marknaden ökat. Om det statsstödda SEK—systemet ansågs ha spelat ut sin roll kunde frågan om statens ägarroll i SEK ha kommit i ett nytt läge. Utredningen anser emellertid att SEK—systemet alltjämt är viktigt för svensk export, och detta till en såvitt man kan bedöma låg kostnad.
I SEK—systemet tillämpas idag påslag på räntorna i syfte att begränsa statens kostnader. Vidare är SEK:s möjligheter att låna upp kronor begränsade. Mot bak— grund av att nyutlåningen i SEK—systemt sammantaget inte antas medföra någon subvention och på grund av de problem som påslagen innebär i förhållande till lån. tagarna m. m. anser utredningen bl. a. att det gene— rella påslaget bör omprövas. Utredningen anser också att SEK borde få viss möjlighet att låna upp kronor.
I några länder bedrivs statlig exportkreditgivning och garantigivning av en och samma institution. Utredning— en anser inte att en sådan organisatorisk lösning bör prövas.
Genom EKN bereder staten svensk export ett stöd i form av garantigivning mot politisk och kommersiell risk för kreditaffärer av skiftande längd — max 1 år (ST), l — 5 år (MT) och längre (LT). Ifråga om ST— och kor— tare MT—affärer sker garantigivningen i konkurrens med den privata marknadens institut (banker, försäkrings- bolag), i övrigt och framför allt inom LT—fältet finns ingen tillgång till privat försäkring. Detta beror på att riskperioderna inte kan överblickas med någon rim— lig grad av förutseende, varför premiesättningen blir mer slumpartad än såvitt avser korta kreditperioder. Dessutom är LT—affärer ofta mycket stora — vid projekt
som kraftverk och fabriksanläggningar - och riskobjek— ten får därigenom karaktär av försäkringsmässiga "so— litärer" i riskportföljen. Anledningen till att sta— terna ger stöd i form av garanti är just att viss ex— port förutsätter sådana långa krediter. Det har vid utredningens kontakter med företag och banker emfa— tiskt understrukits att dagens största problem ligger i de begränsade möjligheterna att få risktäckning. Andra finansieringsproblem förbleknar vid sidan härav.
Under de senaste 10 åren har från Sverige exporterats varor och tjänster till ett värde av ca 115 miljarder kr. som sannolikt inte skulle ha exporterats utan EKN:s medverkan. Det är inte troligt att export till motsvarande värde skulle ha skett till andra marknader om EKN—garanti inte funnits att tillgå. Under samma tid har premier på 2,6 miljarder kr. erhållits. Ca 7 miljarder kr. har utbetalats i skadeersättning, ca 2,7 miljarder kr. har återvunnits och ett ackumulerat underskott på ca 1,7 miljarder kr. har uppstått. Sannolikheten för att detta underskott minskar under de närmaste åren är inte stor.
Utredningen analyserar utförligt de problem som finns vid garantistöd för långa krediter (>5 år). Den ak— tuella skuldkrisen illustrerar dessa vältaligt. Inte ens med den bästa tänkbara analysapparat skulle många av de skadefall som inträffat ha kunnat undvikas. Den försiktighet som nu karakteriserar både köpare i u— världen och exportörer m. fl. i i—världen gör det mindre sannolikt att man under den kommande lo—årspe— rioden får en utveckling som liknar den vi sett under 80—talet. Likväl står det klart, att garanti för långa och stora krediter typiskt sett är betydligt "farliga— re" än annan kreditförsäkring. Det ligger så att säga i sakens natur att skadefall kan drabba denna verksam- het i sådan omfattning att underskott eller förluster uppstår. Dessa kan i sin tur innebära belastningar på
statsbudgeten.
Det anförda leder till slutsatsen, att i den mån ga— rantier bör ges för stora affärer med långa kreditti— der, detta måste ske med full insikt om de okalkyler— bara förlustriskerna och som resultat av en process, genom vilken viljan att stödja väsentlig export till detta pris kommer till uttryck. Utredningen anser där— för att vid sidan av vederbörlig riskbedömning en be— hovsprövning bör göras med hänsyn till samhällets in— tresse av garantigivningen såvitt avser LT—affärer, som är besvärande i riskportföljen antingen på grund av sin storlek eller därför att en matchningsituation föreligger.
Vilka argument från en sökande bör då resultera i po— sitivt garantibeslut? Utredningen har sökt att med ledning av expertis analysera vilka effekter ett ute— blivet garantistöd för LT—affärer skulle få. Det vill synas som detta huvudsakligen skulle drabba ett antal storföretag, som befinner sig i en internationalise— ringsprocess, som sannolikt fortgår oavsett utformnin— gen av och villkoren i de svenska exportfinansierings— systemen. För dessa företag kommer u—landsmarknaderna sannolikt att få en växande betydelse. Fortsatt möj- lighet att exportera högkvalitativa projekt och kapi— talvaror kan ha betydelse för företagens generella konkurrenskraft och för bevarande eller utvecklande av kompetens inom centrala fält av verksamheten. Det kan vara viktigt för landet att långsiktigt stödja dessa företag i deras exportansträngningar till undvikande av att verksamhet läggs ned eller flyttas ut, som har betydelse för industrins utveckling.
I krislägen av skiftande slag som inte kan bemästras
på annat sätt, kan andra intressen rycka i förgrunden, såsom regionala sysselsättningsproblem. Även om det är angeläget att ett garantisystem har så klara och lätt
avläsbara villkor som möjligt för bifall till ansök— ningar, är det inte möjligt att uttömmande redovisa alla de argument som i sådana lägen bör kunna leda till beslut om garanti för stora LT—affärer. Utred— ningen har initierat ett konsultarbete för att få fram ett praktiskt underlag — en manual — som kan under— lätta behovsprövningen i de enskilda fallen och klar— lägga samhällets intresse av stöd.
Utredningen konstaterar att EKN—systemet idag är ut— satt för stora spänningar i diametralt motsatta rikt— ningar. Å ena sidan talar den nyssnämnda okalkylerbara risken av belastning på statsbudgeten vid garantigiv— ning för att beslutsfattandet i sådana ärenden knyts nära den politiska makten. Man kan t. o. m. överväga att som i Förbundsrepubliken eller Frankrike ha av— görandena generellt förlagda till regeringskansliet. Å andra sidan föranleder förändringarna i förutsättnin— garna för exportfinansiering behov av kompetensupp— byggnad på områden där den privata marknaden har före— träden, vilket kunde tala för att i varje fall den konkurrensutsatta delen av verksamheten "knoppades av" från EKN eller bedrevs i samarbete med privata aktö— rer, kanske i bolagsform.
Mot denna bakgrund har utredningen granskat EKN;s g— varande organisatignsfgrm. Ett enhetligt system under en statlig huvudman med viss självständighet har stora fördelar och kan rätt utnyttjat innebära en koncentra— tion av kunskap, stabilitet och kontinuitet på de vik— tigaste områdena, som annars är svår att erhålla. Även om det i vissa lägen kan vara befogat att hänskjuta svåra avgöranden till regeringen passar det inte hel— ler den svenska konstitutionen att lägga det omedelba— ra ansvaret för ett stort antal garantiärenden i rege— ringskansliet. Utredningen förordar därför bibehållan— de i princip av nuvarande ordning med EKN:s styrelse som beslutsfattande i fråga om LT—affärer under en
särskild ram med målet att hålla denna verksamhet så litet förlustbringande som möjligt med hänsyn till om— ständigheterna. I fråga om ST— och MT—verksamheten an— ser utredningen att den bör kunna drivas ungefär som nuvarande n—garantiverksamhet i EKN, med målet att va— ra självbärande även i ett relativt kort perspektiv. Inom ramen för denna sistnämnda verksamhet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garan— tibehov kunna tillgodoses. Man kan dock inte räkna med att verksamheten på det korta fältet kan hjälpa upp resultatet i verksamheten som helhet.
Även om man inte bör överdriva betydelsen av nya fi- nansieringsformer kan man måhända räkna med ökad fi— nansiering av projekt på deras egna meriter och växan— de behov av täckning av kommersiell risk. Den privata marknadens aktörer har, som antytts, sannolikt vissa företräden på dessa områden och utredningen diskuterar därför för— och nackdelar av olika modeller för samar— bete i ett med privata intressenter samägt bolag, som skulle kunna driva affärsmässig kreditförsäkring på det område som lämpar sig därför. Utredningen anser att övervägande skäl för närvarande talar för ett upp— byggande av erforderlig kompetens inom EKN i dess nu— varande form.
De möjligheter till riskavlyft som ett EKN—system ge— nerellt inbegriper utgör en viktig form för samhällets långsiktiga stöd till industri och export. Garantisys— temet bör därför utmärkas av utveckling och en vilja
att göra innovationer. I den mån verksamheten behöver förändras i en för kunderna önskvärd riktning och det— ta inte innebär betydande principiella svårigheter, O— skälig risk eller allvarliga tekniska problem bör man vara öppen att pröva dem. Utredningen diskuterar mot denna bakgrund ett antal lösningar rörande projektfi— nansiering, mothandel, leasing, självrisk och premier. Olika idéer för att öka riskkapaciteten hos institutet
och möjligheter till vidgat samarbete med utländska institut diskuteras också.
Utredningen ifrågasätter behovet av att upprätthålla en gräns för EKN:s engagemang vid f. n. 10 — 15% per land vilken enbart kan överskridas efter regeringsbe— slut. Utredningen anser dock att EKN skall ha rätt att i särskilt problematiska fall hänskjuta ärenden till regeringen.
De av riksdag och regering fastlagda riktlinjerna för
verksamheten bör vara preciserade vad beträffar målin— riktningen men ge EKN betydande handlingsutrymme i vad avser verksamhetens omfattning, utformning av garanti— former, garantivillkor m. m.
En allt större del av EKN:s verksamhet har under sena— re år ägnats åt skadereglering eeh återvinning av ute— stående fordringar. Utredningen understryker det an— svar som EKN generellt bör känna i fråga om att driva en effektiv fordringsförvaltning. Även om bl. a. ut— rikespolitiska skäl motiverar att Sverige i görlig mån ansluter sig till samordnade internationella lösningar på området bör intresset att återvinna fordringsbelopp utan alltför lång tidsutdräkt föranleda rationella bi— laterala åtgärder så snart det står klart att samord— nade lösningar inte blir aktuella eller slår slint. En effektiv fordringsförvaltning innebär självfallet för— lustrisker men också vinstchanser, särskilt om inte tid förspills och tillfällen försitts.
Nuvarande system för underskottsfinansiering har i— frågasatts. Utredningen diskuterar olika alternativ som en återgång till den ordning som gällde före år 1977 då EKN hade rätt att rekvirera erforderliga medel från riksgäldskontoret. En annan ordning skulle inne- bära att EKN fick dra räntefritt på den rörliga kredi— ten i riksgäldskontoret för sådana fordringar vilka
sannolikt inte kan återvinnas i sin helhet.
Utredningen har enligt tilläggsdirektiv haft att över- väga frågan om exportkreditgaranti som lämpligt inst— rument för förbättring ev svensk miljö via installa— tion av svensk teknik i grannländer. Idén bakom för— slaget synes vara att länder som idag inte anses kre— ditvärdiga skulle stimuleras att importera tekniken från svenska företag vilkas förlustrisk skulle täckas genom särskilda garantier från staten. Dessa kunde uppenbarligen inte tecknas till riskavspeglande pre— mier, om det avsedda syftet skulle uppnås. Utredningen anser att en sådan ordning skulle utgöra ett olämpligt inslag i EKN:s verksamhet. Det vore sannolikt mer ra— tionellt att direkt bära kostnaden för installationen genom någon form av bidrag om man har uppfattningen att Sverige skulle få fördelar av tekniköverföreingen.
Sedan ett tiotal år innefattar svenskt bistånd system för s. k. u—krediter, bundet till svensk export. En sådan "blandad kredit" skall enligt internationella regler ha ett minsta gåvoelement av 35 — 50%. Det svenska systemet skiljer sig från flertalet utländska system för bundet bistånd. Dessa utgörs oftast av två delar, en gåva och en kommersiell transaktion (tvåkom— ponentsystem). Biståndet kan också utgå i form av en mjuk kredit från ett system för bundna biståndskredi— ter. Det svenska systemet är däremot ett enkomponent— system, dvs. en enhetlig kredit med "inbakat" gåvoele— ment. Man är emellertid nu beredd att pröva tvåkompo— nentlösningen i viss tappning (kombinationskredit).
Utredningen har att bedöma u—krediterna från export— främjandesynpunkt och med hänsyn till deras effektivi— tet men inte från biståndspolitisk synpunkt. De prob- lem för företagens utnyttjande av systemet som kan sammanhänga med det biståndspolitiska urvalet av län— der, sektorer, utvecklingsstrategi etc. omfattas allt—
så inte av direktiven och utredningens uppdrag.
Utredningen analyserar effektiviteten i systemet mot bakgrund av att det inte utnyttjas till fullo. Detta beror troligen i rätt hög grad på den allmänna pro— jekttorkan i u—världen men kan också bero på andra förhållanden, som att systemet inte ger tillräckligt konkurrenskraftig flexibilitet. Utredningen vågar det generella påståendet att de länder som har ett bredare sortiment av system för mjuka krediter har ett före— träde framför Sverige från exportfrämjandesynpunkt. Här nämns framför allt möjligheten att använda bundna (och obundna) biståndskrediter för projektoch samfi— nansiering.
Finansiering av u—kredit sker via SEK och vållar inga påtagliga problem. Garantifrågorna i BITS—systemet har däremot inneburit komplikationer. Dessa beror på att att det är EKN som i praktiken bestämmer en rad vik— tiga förhållanden som landrisken, premien, självris— ken, förskottet etc. men lämnar det formella beslutet åt BITS. Sålunda skiljs på detta område beredning och kompetens från beslutsfattande och budgetansvar, vil— ket bäddar för friktioner.
En ordning som den i utlandet vanliga där ett organ (motsvarande BITS) beslutar om gåvoelementet utan in— blandning, ett annat (motsvarande EKN) om den kommer— siella delen självständigt — inkluderande alla garan— tifrågor — är systematiskt klarare och redigare än det i Sverige tillämpade.
Sammanfattningsvis förordar utredningen från sina ut— gångspunkter att man överväger införande av ett två— komponentsystem och ett system för bundna biståndskre— diter. För det fall så väsentliga ändringar inte skulle anses motiverade föreslår utredningen vissa mindre genomgripande åtgärder på området. Tillämpandet
av principerna i EKN:s nuvarande premiesystem på bi— ståndsgarantierna har vållat problem i fråga om premieuttag för mycket långa u—krediter. Detta gäller oavsett om de är av en- eller tvåkomponentsmodell. Premiesystemet för biståndsgarantierna torde därför behöva revideras på ett eller annat sätt i vad avser
premie för kredit som är längre än 10 år.
Ett studium av utredningens resultat kan föranleda reflektionen att det mesta förutses bli vid det gamla, särskilt i fråga om SEK och EKN. Utredningen har som nämnts övervägt mer långtgående reformer som skulle inbegripa större organisatoriska förändringar. Förde— len med sådana har dock inte tett sig så betydande att utredningen velat lägga bestämda förslag i denna rikt— ning. Verksamheten i organisationerna har bedrivits på ett sådant sätt att den successivt anpassats till de nya krav som förändringar i omvärlden ställt. Det är därför naturligt att utredningen huvudsakligen in— riktat sig på en presentation av de problem som verk— samheten möter idag och de justeringar som dessa kan föranleda inom ramen för en i det väsentliga bibe— hållen struktur.
På vissa områden föreligger otvivelaktigt behov av studier till fullföljande av sådant arbete som utred— ningen inlett men inte kunnat fullfölja på grund av tidsbrist. Delvis är det områden där utredningsarbete redan bedrivs inom organisationerna.
Förutom de studier av förutsättningarna för LT—garanti som utredningen initierat med särskild konsult vill utredningen peka på behovet av
— närmare studier av privat kreditförsäkring; utveck— ling och metodik, former, teknik och ekonomi, möjlig—
heter till samarbete om inte i bolagsform så t. ex.
via återförsäkring,
— ytterligare studium av möjligheter till kapacitets— utvidgning bl. a. genom riskdelning av olika slag inom EKN—systemet,
— studium av möjligheter till fördjupat samarbete för riskutjämning, kreditbedömning och återvinning.
Utredningen sammanfattar sina viktigare förslag och rekommendationer på följande sätt:
A. AB Svensk Exportkredit
— utredningen anser att SEK—systemet bör bibehållas då det alltjämt fyller en viktig funktion, framför allt via det kostnadsfria finansieringslöftet;
— de räntepåslag utöver consensusmatrisen som uttas i SEK—systemet på kronor och andra valutor förefaller inte längre fylla någon betydelsefull funktion och föreslås därför slopade; SEK bör också ha möjlighet att i någon utsträckning låna i svenska kronor;
— organisatioriskt finns f. n. ingen anledning kommen— tera SEK; utredningen avvvisar tanken på en samman— slagning med EKN.
B. Exportkreditnämnden
— eventuella organisatoriska förändringar med avseende på den konkurrensutsatta delen (framför allt ST K—risk) bör övervägas omgående; om — såsom utredningen förordar — EKN behålls i huvudsak som f. n. bör det där byggas upp kompletterande kompetens för garanti— givning för projekt och på privata köpare samt närmare studeras förutsättningarna för garanti vid mothandel och leasing; verksamheten bör utmärkas av kontinuitet och konsekvens men också av en vilja till utveckling och förändringar när rimliga behov därav föreligger;
— ett mer nyanserat och realistiskt mål för huvuddelen av LT—verksamheten bör uppställas i enlighet med förda resonemang;
— behovet av garanti för stora LT—krediter (solitärer) och i matchningsfall bör prövas särskilt (kan sägas ersätta prövning av s—kriterier) med hänsyn till rek— visit som angetts av utredningen och som preciseras genom särskild studie;
— utredningen anser att 5. k. globalgarantiavtal med storföretag i nuvarande form bör avtrappas och över— ges; överenskommelser om engagemang och förbindelsetak bör dock behållas; frågor om stora och riskfyllda affärer bör lösas separat;
— premiesättning för såväl "svåra" LT—risker som ST K— risker bör kunna differentieras på sådant sätt att in- dividuella premier kan tas ut (t. ex. inom ramtariff);
— samarbete med utländska institut för att underlätta samordnade garantier m. m. bör forsätta och utvecklas med tanke framför allt på de problem som kan följa av den pågående EG—integrationen;
— en aktiv fordringsförvaltning bör drivas under EKN:s ansvar och initiativ; det bör övervägas om de bilate— rala förhandlingarna som följer Parisklubbsöverlägg— ningar i normalfallen bör tas om hand av EKN;
— ett alternativ med en mindre EKN—styrelse, huvudsak— ligen med representanter från statsdepartementen, bör övervägas liksom möjligheten att ha ett särskilt råd— givande organ knutet till styrelsen;
— möjligheten att i problematiska fall hänskjuta ären— den till regeringen bör alltjämt finnas men nuvarande begränsning med avseende på landengagemang (10 — 15%)
ifrågasättas;
— underskott bör kunna finansieras antingen genom återgång till det system som gällde till 1977, dvs. rätt att rekvirera behövliga medel hos riksgäldskonto— ret, eller genom ett system med räntefria lån för er— sättning avseende skadefall där det är osannolikt att fordringsbeloppet i dess helhet kommer att återvinnas; fordringar bör ej avskrivas förrän det är uppenbart att inga ytterligare medel på en fordran kommer att inflyta;
— utredningen anser inte att det är lämpligt att in— föra särskilda garantier för miljökrediter.
C. BITS
— från exportfrämjande och effektivitetssynpunkt före— faller det utredningen angeläget att bygga ut nuvaran— de u—kreditsystem med såväl ett renodlat tvåkomponent— system som ett system för bunda (och obundna) bi— ståndskrediter; skulle detta inte anses möjligt bör gällande system revideras i vissa detaljer;
— under alla förhållanden bör EKN:s premiesystem för mycket långa krediter (längre än tio år) revideras så att premieuttagen inte får prohibitiva effekter.
,. » nte um muut ocl' Manama; WWW—un fw— wumnaamban m; thälhs 1 ”MM m 'Eötdn . », WMP—Wismmåntauduu nam 11111, 3351qu »;
,. " ,, - ".nu .nu 111-11 jihde mt mata »» 11511! mm..-111 mmm Wwwmwmn ”Mn WWW mmm—w mmäww wmwmm WM—
;mwwwm Bmw
, WWW? mim Wi? NNPÄanS ."» =”»; m ”15111 m 11. 161111! mamma»; ”men nu
,,;,"',','j".f.;' LT,”, . ,, ',,» Hmmm. mm; 1115» .a. magmawwww J:;,'.».'jtv'?',',',.f?.. www-m 1.» Mmmm-am. här Mmm- 91111 'Em» ,man». .. ”R&WWWM1W" '5',-='= 'a'-r". ». " ' ,_ »” » än: :> »»
,, ». uma—stum rar rågat; Wee.» hmmm 491191 |:— '. Mmmmwmwwan— ».”1 ' mutw www—mmma. , wgwuwnwuimmvmu um, m nunna—m » ” » mWMmu—nwnwa 'wmmauuu myllan—HRM »mmm %& amana-mania» nu Wmumwmj 11.1 LF ._|11,1»'E'l"_ M maxim um m;; Mankash umwmn quem mmmmmtw ' ' mmuwmwmmhww» me us:-hammar»; 'un' www urtamuhuönrww— Emaz..1-mm1m1w WWW om 115911 'en1 m;— -I , » » .' ” ”mL |.'...u'1'w " 'F.'_'."" 151.» 'Vi-",»,J': 1; "1. . ' ' -. ,»m 11th ha 11911 mm UHF-Mattei; Warwick— '; ', ' m nu Hiram-mm män gcmwwarumma. men .'»' ' W Manama-ilman wii, .umw in;—mm: aaa— .»,. .; ' .mmlugm mmm-11; wwwins.» ' 5.1 » "' j_ ;;. ',"' lik-'.' ll ”j.-' 1. " 'Ii: '._" .'., ' 'F "F. _" Ja SFIF" ' ' .. Wiwen»; m: £ ;;;wgaåeuw ann: Emma» rm— " .!!ät 4111-11 Mamma m silki—II. ämm W
Mmm—Nama mums—mg ww man
»Tf'
1 VÄRLDSEKONOMINS UTVECKLING FRAM TILL SEKELSKIFTET: MÖJLIGHETER OCH PROBLEM
av Marian Radetzki
1.1 Inledning
Syftet med detta kapitel är att bedöma den världsekono- miska utvecklingen fram till sekelskiftet. Det börjar med en bakgrundsteckning till den aktuella ekonomiska situationen i världen. I denna granskas och analyseras en rad centrala problem som påverkat det ekonomiska skeendet under gångna år, och som kan få inflytande också över den framtida utvecklingen. Därefter följer en diskussion av de metoder, förutsättningar och källor som utgjort grund för analysen av framtiden. Kapitlet avslutas med en presentation av framtidsbedömningarna. Dessa är uppdelade i en kortsiktig prognos — omfattande perioden fram till början av 1990—talet, och en lång— siktig — som sträcker sig ända till seklets slut. Hu— vuddelen av siffermaterialet, såväl historiska data som prognoser, har samlats i en statistisk tabellbilaga (bil. 6).
1.2 Världsekonomin under senare hälften av 80— talet: Hur har vi hamnat i det nuvarande
läget?
1973 utgör en skarp vattendelare i världens ekonomiska utveckling sedan andra världskriget. Fram till dess var
den ekonomiska tillväxten historiskt mycket snabb och relativt jämn. Perioden från 1974 har karaktäriserats av ryckighet och en betydligt långsammare takt i den ekonomiska expansionen. Tabell 1 illusterar utveck— lingen sedan 1960, uppdelad på tre kategorier av län- der. Samtliga tre uppvisar kraftigt avtagande ti11— växt efter 1973. Stagnationen har blivit ännu mera ac— centuerad under 80—ta1et.
Det saknas en heltäckande förklaring till den skarpa trendändringen i början av 70—talet. Ett flertal fakto- rer har uppenbarligen påverkat utvecklingen, och deras inverkan på de tre ländergrupperna har varit olika.
Investeringskvoten, relationen mellan bruttoinveste— ringarna och BNP, har traditionellt betraktats som en avgörande bestämningsfaktor för tillväxten. I-ländernas bruttoinvesteringar har sedan början av 60—ta1et varie— rat mellan 20 och 22% av BNP, utan någon entydig trend; i u—länderna noterades en stark uppgång, från 18% i slutet av 60-talet till 25% under 70—talets senare hälft, följd av en obetydlig nedgång, till omkring 23% under första hälften av 80—taletl( källor se bil. 5). Dessa förändringar visar föga samband med den ekono— miska expansionen, och man måste följaktligen avfärda investeringskvoten som förklaring till tillväxtens va—
riationer.
I industriländerna, som svarar för nära två tredjedelar av världsekonomin, sjönk den ekonomiska tillväxten ef— ter 1973 till ungefär hälften av den tidigare nivån. Avkastningen på de oförändrat stora investeringarna måste ha fallit radikalt. Ett flertal faktorer hjälper att förklara dessa förändringar.
Tidpunkten för trendändringen tyder på att oljeprishöj— ningarna haft stor betydelse, både direkt och indirekt, för ti11växtförutsättningarna i i—länderna. Oljan är den utan jämförelse största råvaran i internationell
handel. Före prishöjningarna svarade den ensam för om— kring 10% av total i—landsimport. Efter 1973 har ande— len legat på drygt 20%.
Den första oljeprishöjningen 1973—74, flyttade över mycket stora resurser från OECD-länderna till OPEC— gruppen. De flesta av oljekartellens medlemmar hade dock inte förmåga att absorbera den plötsliga rikedo- men. En betydande del av resurserna steriliserades där— för till en början i det internationella banksystemet. Den globala effekten påminde om en köpkraftsindragande skattepålaga. Resultatet blev en djup, om än kortvarig, recession 1974-75.
Industriländerna kunde ha motverkat konjunkturnedgången genom expansiva åtgärder för att kompensera den krymp— ande efterfrågan. I—landspolitiken fick dock inte någon expansiv utformning. Den präglades i stället av önskan att dämpa oljekrisens stora inflationseffekter. Utform— ningen av den ekonomiska politiken efter 1973 berodde inte bara på oljepriserna. Inflationstakten i i—länder- na hade varit stigande ända sedan slutet av GO—talet. En viktig orsak till ökande inflationstendenser var USA:s finansiering av Vietnamkriget med hjälp av sedel- pressarna. Inflationen fick ytterligare fart under den starka boom 1972—73 som föregick oljekrisen. Dessa om— ständigheter bidrog också till den restriktiva politi— ken under åren efter den första oljekrisen.
Tillväxten i OECD—området återhämtade sig märkbart un— der perioden 1976—78, men föll åter till mycket låga tal i slutet av decenniet. De nya stora oljeprishöj- ningarna 1979—80 utlöste igen en serie åtstramande eko— nomisk—politiska åtgärder, återigen i syfte att få bukt med den förnyade stegringen i inflationstakten. Sär— skilt penningpolitiken blev mycket restriktiv, och re— alräntorna steg kraftigt i början av 80—ta1et (tabell 3). Inflationsbekämpningen lyckades — den genomsnitt—
liga ökningen i konsumentpriserna gick ned från 12,8% 1980 till under 6% från 1984 — men till priset av en mycket utdragen recession. För treårsperioden 1980—82 stannade den genomsnittliga årliga tillväxten i OECD— området på 0,7%.
Under 1986 sjönk oljepriset drastiskt, till genomsnitt— ligt 14 USD från 27 USD året innan. Det lägre priset förväntades utgöra en stark stimulans till snabbare ekonomisk tillväxt i i—länderna, men förväntningarna blev inte uppfyllda. Inflationen föll, men BNP—expan— sionen blev lägre än 31 både 1986 och 1987.
Den svaga ekonomiska tillväxten trots fallande oljepri— ser understryker möjligheten att andra faktorer än höga oljepriser minskat OECD—ländernas långsiktiga tillväxt— potential sedan början av 70—ta1et.
En möjlig hypotes är att var och en av de tre stora förändringarna i oljepriserna lett till en betydande kapitalförstöring. En stor del av kapitalutrustningen i i—länderna blev ekonomiskt föråldrad av de annorlunda relativpriser som förändringarna på oljemarknaden med— förde. Efter oljeprishöjningarna blev det ekonomiskt att ersätta gammal, energislukande utrustning med ny, energibesparande, men processen var mycket utdragen, och pågår kanske fortfarande. När oljepriserna föll, kan det åter ha blivit ekonomiskt att byta till utrust- ning som passar de nya relativpriserna. Dessa anpass— ningar kan möjligen förklara varför tillväxten dämpats trots att investeringskvoten varit oförändrat hög. För— ändringarna i oljepriset, snarare än den absoluta ni— vån, skulle enligt detta argument ha hämmat den ekono—
miska tillväxten.
Av oljemarknaden oberoende och mycket mera långsiktigt verkande faktorer har med all säkerhet också påverkat den ekonomiska tillväxten i industrialiserade länder.
Det har t.ex. hävdats att den ekonomiska utvecklingen i i-länderna under 50— och 60—talen var exceptionell och icke uthållig, eftersom den påverkades av Västeuropas och Japans återuppbyggnad efter andra världskriget. Av— saktningen kan då i någon mån bero på att denna process fullbordades i början av 70—talet.
Ett närbesläktat argument är att utflyttningen från lågproduktivt jordbruk till högproduktiv industri i OECD—länderna skyndat på den ekonomiska tillväxten un— der 50— och 60—talen. I början av 70—talet hade jord- brukets andel av total sysselsättning i industrialise— rade länder blivit så liten, att denna process därefter saknat betydelse för tillväxten.
Från slutet av 60—talet nådde Japan imponerande och kvantitativt viktiga exportframgångar. Tio år senare fick flera andra länder i Östasien motsvarande genom— brott. Konsekvensen har blivit en skarpt ökad konkur— rens för flera viktiga i—landsindustrier, som tvingat fram besvärande anpassningar. Dessa utvecklingsmönster har otvivelaktigt varit utvecklingshämmade för de "gam— la" industriländerna.
Under 80—talet har Västeuropas tillväxt allvarligt för— svagats av en politiskt och sociologiskt betingad oför— måga till ekonomisk flexibilitet och anpassning. Många menar att denna företeelse, som går under namnet Euros— kleros, orsakats av gradvisa institutionella föränd— ringar, som kommer att hämma kontinentens ekonomiska utveckling även i ett längre tidsperspektiv.
Långsiktigt verkande förändringar minskade sålunda i— ländernas tillväxtförutsättningar under 70-talet, helt oberoende av oljekriserna. Detta betyder att också den framtida tillväxtpotentialen för denna ländergrupp är mycket mindre än vad den var under decennierna omedel—
bart efter det andra världskriget, även om det blir jämnare och lägre oljepriser i framtiden.
Under BO—talet har USA fört en ekonomisk politik som avvikit från den i andra ledande industriländer. Resul— tatet har blivit skarpt stigande realräntor, kraftiga fluktuationer i växelkurserna mellan ledande industri— länder, och ett mycket stort underskott i USA:s utri— keshandel. Dessa obalanser påverkar knappast den lång- siktiga tillväxten, men kräver besvärande anpassningar som förväntas dämpa konjunkturen under de närmaste åren.
USA:s finanspolitik har sedan början av 80—talet varit relativt expansiv, med stigande underskott i statsbud— geten. Penningpolitiken har varit stram, med höga nomi— nella, men framförallt reala, räntenivåer. Räntegapet i förhållande till andra länder bidrog till en kraftig appreciering av US—dollarn, från 1,82 DEM per USD 1980 till 2,94 är 1985 (årsgenomsnitt), vilket starkt urhol— kade USA:s internationella konkurrenskraft.
Apprecieringen av US—dollarn tillsammans med under— skottet i USA:s statsbudget och ett lågt och fallande sparande i den privata sektorn skapade ett starkt ef— terfrågesug i USA på varor och tjänster från resten av världen. USA:s politik i detta avseende bidrog verksamt till att hålla världskonjunkturen uppe kring mitten av decenniet. Resultatet blev ett snabbt expanderande un— derskott i landets bytesbalans, från nära noll 1980 till 118 miljarder USD 1985 och och 150 miljarder 1987 (tabell 4). USA:s utlandsägda tillgångar krympte snabbt. Under senare hälften av 80—ta1et redovisar lan— det världens utan jämförelse största nettoskuld till
utlandet.
Under våren 1985 passerade US-dollarn sin höjdpunkt. Den höga växelkursen och den stigande utlandsskulden minskade omvärldens vilja att finansiera underskotten i
USA:s bytesbalans. Från en högsta nivå på 3,30 DEM i mars 1985 har US—dollarn fallit till bara 1,66 DEM i april 1988. Detta har minskat lönsamhet och konkurrens— kraft i bl.a. Förbundsrepubliken och Japan, vilkas va— lutor stigit i förhållande till US—dollarn. Underskot— tet fortsätter dock högt, och USA:s utlandsskuld expan— derar. Den restriktiva finanspolitiken i Förbundsrepub— liken, och i viss mån också i Japan, bidrar till USA:s svårigheter
att komma till rätta med obalansen. Det bestående un- derskottet utgör ett uppenbart problem för världens ekonomiska tillväxt under resten av 80-ta1et.
U—ländernas tillväxtprofil skiljer sig i väsentliga av— seenden från den i industriländerna (tabell 1). För det första har den totala BNP—tillväxten i tredje världen kontinuerligt varit högre än i OECD-området. Detta för— klaras framförallt av den snabba folkökningen i dessa länder. Mätt per capita, har tillväxtsiffrorna varit mer jämförbara. För det andra inträffade den kraftiga decelerationen mycket senare än i OECD—länderna. U-län— dernas ekonomiska expansion förblev tämligen snabb un— der hela 70—talet.
Att konjunkturen i tredje världen saktade av först en bit in på 80—talet, sammanhänger med u—ländernas inter— nationella upplåning. Trots den drastiskt höjda oljeno— tan kunde dessa länder under hela 70-ta1et vidmakthålla en snabb ekonomisk tillväxt med hjälp av ökande upplå— ning utomlands. Det var främst OPEC:s överskott som via det internationella banksystemet sökte sig till tredje världen. De totala skulderna steg från 68 miljarder USD 1970 till 550 miljarder 1982. Skuldernas andel av ländergruppens BNP fördubblades under perioden (ta— bell 5).
Den ökande skuldsättningen sammanhängde också med de vitt spridda nationaliseringarna av utlandsägda företag
och med de mycket låga reala räntenivåerna under perio— den. För de utländska investerarna framstod lånen som politiskt säkrare. För u—landsregeringarna utgjorde de en mycket billig finansieringsform. Låneflödet ökade följaktligen, på direktinvesteringarnas bekostnad.
1982 utbröt den internationella skuldkrisen på allvar. Det började med att Mexico, ett oljeexporterande land, inte klarade av sina internationella skuldåtaganden. Svårigheterna spred sig sedan i snabb takt till många andra u—länder, som drabbades med varierande kraft. Krisungar, där enskilda länder råkade ut för betal- ningsproblem, hade förekommit sedan slutet av 70—ta1et. Det nya i situationen 1982 var banksystemets allmänna ovilja att omsätta gamla och bevilja nya lån. Det var denna ovilja som knäckte den dittills snabba expansio— nen i tredje världens ekonomier.
Krisen var självklart ett resultat av en alltför stor upplåning som användes improduktivt. Bankerna var ange— lägna att låna ut och trugade på. Regeringarna i fatti— ga länder förlorade kontrollen över låneflödet och dess användning. Den ökande skuldsättningen i sig var dock troligen mindre betydelsefull för krisens utlösning, än utvecklingen av US—dollarkurserna och de reala räntor— na, jämte den mycket svaga konjunkturen i i—länderna i början av 80—talet.
UD—dollarn väger tyngre i u—ländernas utlandsskulder än i deras exportintäkter. När US—dollarn steg i förhåll— ande till andra valutor, gick en större andel av ex— portintäkten åt för skuldtjänsten.
Realräntan 1980-87 blev sex gånger så hög som under 70— talet (tabell 3), och detta ledde till en drastiskt ök— ad belastning på skuldsatta u—länder. Svårigheterna uppstod inte enbart på makronivå. Projekt med låg kapi- talavkastning, som kunde klara räntebördan medan rän-
torna var låga, fick i många fall akuta svårigheter vid de högre räntenivåerna.
Den utpräglat svaga konjunkturen i i—länderna i början av 80—talet dämpade kraftigt efterfrågan på u—ländernas export. Detta gällde såväl färdigvaror som råvaror. De förra fick se sina marknader krympa bl.a. till följd av skärpta protektionistiska åtgärder i OECD—området. Pri— serna på de senare föll på grund av goda skördar och vikande industriefterfrågan. År 1982 var de reala pri— serna för råvaror utom bränslen 26% lägre än 1970 (ta— bell 7).
Utvecklingen på oljemarknaden bidrog också till fram— växten av skuldkrisen. Från början av 80—ta1et fick de importerande u—länderna ånyo en kraftig höjning av sin oljeräkning, vilket bidrog till svårigheterna att sköta 'utlandsskulderna. I kontrast till situationen i mitten av 70—talet, anpassade OPEC—länderna efter 1979 snabbt sina utgiftsnivåer till de högre inkomster som följde på den andra oljeprishöjningen. Men de höga priserna tillsammans med krigshandlingarna i Mellanöstern och den svaga världskonjunkturen reducerade exportvolymen från OPEC med mer än en tredjedel under treårsperioden 1979—82. Överskottet i OPEC:s bytesbalans krympte snabbt i början av 80—talet (tabell 4). Flera oljeex— porterande länder blev stora nettoupplånare på den in— ternationella finansmarknaden. Oljeexportörernas situa— tion blev ännu mer prekär från 1985, när kartellen för— lorade kontrollen över priserna. Oljepriset halverades utan någon ökning i den exporterade volymen. Sedan 1986 redovisar hela OPEC—gruppen ett betydande underskott i sin bytesbalans.
Den sammanlagda effekten av dessa utvecklingstrender blev att en rad u—länder började framstå som dåliga kreditrisker. När de internationella bankerna reagerade genom att vägra omsätta gamla lån och genom att strypa
nyutlåningen, var skuldkrisen ett faktum. För många länder var det helt enkelt omöjlig att nettoamortera i den takt som banksystemet krävde.
Till en början var risken betydande att skuldkrisen kunde leda till ett sammanbrott i det internationella banksystemet. Trots att u—landsskulderna fortsatt att växa sedan krisen utbröt, framstår den risken i slutet av 80—talet som mindre överhängande. Valutafonden och Världsbanken har fungerat som effektiva finansiella buffertar, och har bidragit till ökande realism och minskande förtroendegap mellan parterna. De privata banker som varit mest engagerade i u—länderna har skri— vit av en del lån och kraftigt ökat reserverna mot framtida lånefallissemang.
Flera av de hårt drabbade u—länderna har vidtagit dra— koniska inhemska åtstramningar för att skapa de över— skott som skuldservicen kräver. Dessa åtgärder har inte alltid varit framgångsrika. Den restriktiva politiken i Brasilien efter 1982, t.ex., har resulterat i fallande BNP/capita och investeringskvot. De utländska bankerna har varit mycket ovilliga att bevilja landet nya lån. Ändå har utlandsskulderna fortsatt att växa.
Den något förbättrade konjunkturen för u—landsexporten jämte fallande US—dollarkurser och reala räntor sedan mitten av 80—talet har också bidragit till att mildra
skuldkrisens konsekvenser.
Krisen har drabbat skilda u-länder på olika sätt. En grupp länder, särskilt i Afrika, har utlandsskulder som uppgår till små absoluta belopp, men som väger mycket tungt i deras ekonomier (tabell 6). Utan hjälp utifrån får denna ländergrupp svårt att klara av sina skuld- åtaganden. Men dessa skulder väger lätt i den interna— tionella ekonomin. En del av dem har redan skrivits av, och flera avskrivningar lär följa. En annan ländergrupp
är den med skulder som uppgår till mycket stora absolu- ta belopp. Skuldkrisen utgör inget allvarligt problem för vissa medlemmar i den gruppen. Sydkoreas ekonomi växer så snabbt att ingen tvivlar på landets förmåga att sköta amorteringar och räntebetalningar. Indiens skuld är liten i förhållande till landets ekonomi. Men
i flera av de andra länderna utgör de stora skulderna en hämmande faktor för den internationella utvecklingen.
Objektivt sett borde ett välskött u-land ledigt klara en skuldsättning som motsvarar 50% av BNP. Om lånen kan omsättas så att nettoamorteringen (realt) är noll, och om realräntan motsvarar historiskt normala 3%, kommer den årliga skuldservicen att motsvara 1,5% av BNP. Mindre än en tredjedel av det årliga resurstillskottet måste då avsättas för att sköta skulderna, om den eko— nomiska tillväxten uppgår till S%. Om landets export motsvarar 20% av BNP, blir den s. k. skuldkvoten (räntor och amorteringar dividerade med exportintäkten) blott 7,5%.
Med dagens alltjämt höga realräntor, med den inhemska oreda som anpassningen till de utländska betalningskra— ven skapat på många håll, och med rådande brist på för— troende och oviljan att omsätta befintliga lån, fram- står dock u—landsskulderna alltjämt som ett svårt in— ternationellt problem. Skuldkrisens mest allvarliga konsekvens är att kapitalflödet till u-länderna blivit strypt. Många länder tvingas nettoamortera, inte bara realt utan också nominellt, och skuldkvoten hamnar då lätt på nivåer högt över 20%. Konsekvensen blir kraf— tigt försämrade tillväxtförutsättningar.
Privata direktinvesteringar framstår under detta decen— nium som en mera attraktiv metod för internationell ka— pitalöverföring till u—länderna. På 60— och 70—talen var de flesta u—landsregeringarna nya och oerfarna, och föll lättare till föga för politisk demagogi. I slutet
av 80—talet har de en mycket längre administrativ er— farenhet, och är ekonomiskt betydligt mera sofistikera— de. De något urskillningslösa nationaliseringarnas pe— riod synes avslutad. Regeringarna har nu en större för— ståelse för de positiva bidrag som utländska direktin— vesteringar kan medföra. Konstruktiva långsiktiva sam— arbetsarrangemang mellan regeringar och utländska före- tag blir allt vanligare. De höga reala räntorna har också verkat till förmån för direktinvesteringar. Såda— na investeringar framstår som ett attraktivt substitut för kapitalinförsel när utlåningen från utländska ban—
ker sinat.
S. k. "debt-equity swaps" är ett resultat av dessa om— prövningar. Metoden innebär att utländska direktinves— terare erbjuds lokal finansiering på förmånliga villkor mot att de lättar regeringens betalningsbörda genom att ta över ansvaret för en del av utlandsskulden.
Diskussionen av Sovjetunionens ggh Östeuropas ekonomis—
ka utveckling sedan början av 60—talet blir mycket schematisk. Det beror framförallt på bristande informa- tioner och dataunderlag. Tabellerna i bilaga 00 redovi— sar blott den ekonomiska tillväxten och bytesbalansut— vecklingen för denna ländergrupp. BNP—talen utgör grova uppskattningar baserade på dessa nationers annorlunda utformade nationalräkenskaper. Ett flertal observatio— ner kan dock göras.
Ländergruppen domineras av Sovjetunionen och utgör en relativt liten del av den globala ekonomin. 1980 svara-
_de dessa länder för blott 14% av världens BNP (tabell
1). Sovjetunionens och östeuropas ekonomiska struktur är dessutom relativt autarkisk. Andelen av total världshandel var blott 4%. Exportvärdet utgjorde 9% av ländergruppens BNP. Motsvarande siffra var 17% för OECD och 24% för u—ländernaz. Av dessa skäl kan man dra slutsatsen att vad som händer i dessa länder har en be- gränsad betydelse för världsekonomin.
Trots områdets relativa isolering i förhållande till resten av världen, har dess BNP—utveckling löpt över— raskande parallellt med industriländernas, med en mycket kraftig avsaktning efter 1973, och en ytterliga— re nedgång under 80-talet. Ländergruppen är nettoexpor— tör av olja, och kan följaktligen inte ha drabbats av de två oljeprishöjningarna på 70—talet på samma sätt som OECD—länderna.
En möjlig förklaring till likheten med OECD är att Sov— jetunionen och de östeuropeiska länderna trots sin re— lativa isolering ändå påverkats negativt av den ekono— miska avsaktningen i ledande marknadsekonomier. Den pa— rallella utvecklingen kan också bero på att östeuropa, i likhet med Västeuropa och Japan, fullbordade återupp— byggnaden efter andra världskriget i början av 70—ta- let. Den avsaktande tillväxten från 70-talet till 80— talet kan kanske förklaras av att bristerna i det eko- nomiska systemet kom allt tydligare i dagen under den senare perioden. Denna tolkning stöds av de omfattande reformer under rubriken Perestrojka som påbörjats i Sovjetunionen och flera östeuropeiska länder, för att komma till rätta med rådande svagheter. Dessa reformer har ännu inte avsatt några synliga ekonomiska resultat. Släktskapet mellan det ekonomiska systemets brister i Östeuropa och den skleros som Västeuropa lidit av under 80-ta1et är värt att påpeka.
Uppdraget ger inte utrymme för någon närmare prövning av de skilda hypoteser som kan förklara trenderna i Sovjetunionens och Östeuropas ekonomiska tillväxt sedan början av 60—ta1et.
1.3 Utgångspunkter för framtidsbedömningarna
Prognoser är kvalificerade gissningar om framtiden, ba- serade på tillgänglig aktuell information, och på eta-
blerade samband mellan viktiga ekonomiska variabler. Vår prognos utgör i detta avseende inget undantag.
Det finns högt sofistikerade prognosmetoder, där fram— tiden förutsägs med hjälp av formella modeller som be— skriver de dynamiska relationerna mellan studerade va— riabler. Graden av sofistikation garanterar dock inga- lunda någon större tillförlitlighet. Det finns också enkla, kvalitativa prognosmetoder som försöker beskriva framtiden på bas av historiska trender men med hänsyns— tagande till speciella aktuella omständigheter som sy- nes särskilt viktiga för den framtida utvecklingen. Den metod som här använts hör till det senare slaget.
Prognoser presenterar ofta knippen av alternativa fram- tida utfall, där vart och ett utgör resultatet av sär— skilda utgångsantaganden. Ju större skillnad mellan de prognosticerade utfallen, desto mera sannolikt kommer det verkliga utfallet att ligga inom det intervall som prognoserna omfattar. För detta ändamål har det funnits det mest ändamålsenligt att formulera ett enda utfall, vilket bedömts vara mera realistiskt än något alterna— tivt utfall. Men eftersom oändligt många olika utfall är möjliga, är sannolikheten ändå bara infinitesimal för att just den prognos som här formuleras, träffar rätt.
Prognosen bortser från ett antal ytterlighetsantagan— den, av typ omfattande krig, djupa världsdepressioner eller allvarliga naturkatastrofer. Den baserar sig i stället på antagandet om "business as usual", där de ekonomiska krafternas tendens att arbeta sig fram mot jämvikter, blir avgörande. Under de tolv år som prog— nosperioden omfattar, kommer naturligtvis många oförut— sedda händelser att bryta denna jämviktssträvan, men deras natur och inflytande på utvecklingen kan inte förutses. Prognosen bortser också från konjunktursväng— ningar. De siffor som beskriver framtiden, avser genom—
snitt över konjunkturcykeln kring den angivna tidpunk- ten.
Prognosen består av två delar. Först görs ett försök att bedöma framtiden på relativt kort sikt, fram till det tidiga 90—talet. Den periodens utveckling kommer i vår analys att präglas av strävan att komma tillrätta med rådande obalanser och problem. Dessa har behandlats i föregående avsnitt. I den längre prognosen som om- fattar resten av 90—ta1et, förutsättes att världsekono— min förblir i relativ jämvikt, att den ekonomiska poli— tiken i tongivande länder är någotsånär förnuftig, och att den existerande potentialen för ekonomisk utveck— ling i huvudsak förverkligas.
Det är komplicerat att prognosticera den globala ekono— miska utvecklingen. De flesta som försöker, begränsar sig till den mycket näraliggande framtiden. Bara sällan blickar sådana prognoser mer än 18 månader framåt. Världsbanken är, såvitt oss bekant, den enda institu— tion som regelbundet formulerar sammanhängande progno- ser för den globala ekonomiska utvecklingen uppåt tio år in i framtiden3. Det ekonomiska sekretariatet vid National Westminster Bank presenterar regelbundet prog— noser för den internationella ekonomins utveckling fyra år fram i tiden4.
Båda studierna utnyttjas intensivt vid formuleringen av vår kortsiktiga prognos. Den långsiktiga prognosen byg— ger i stora stycken på Världsbankens material. Resulta— ten från dessa studier kompletteras i många avseenden med egna bedömningar, antingen där det finns en avvik— ande uppfattning, eller där studierna inte specificerar den variabel eller det år som man vill se belyst.
1.4 Framtidsutsikterna: Mot en bättre balanserad världsekonomi i början av 9Q—talet
Utvecklingen i världen fram till 1991 kommer att präg— las av arbetet med att komma tillrätta med rådande eko— nomiska obalanser.
För industriländerna betyder detta en låg ekonomisk tillväxt under perioden. I USA erfordras en restriktiv ekonomisk politik för att krympa underskottet i landets bytesbalans. Den inhemska efterfrågan måste minskas för att få ned importen och bereda ökat utrymme åt expor— ten. Åtstramningen av den interna ekonomin kommer att reducera tillväxten, men denna effekt neutraliseras, åtminstone delvis, av exportexpansionen.
Ansträngningarna att minska underskottet i USA:s bytes— balans blir framgångsrika. De inhemska åtstramningarna kommer att bidra till förbättringen. Den mycket stora devalveringen av USA:s valuta (50% i förhållande till DEM mellan april 1985 och april 1988) kommer att ge USA:s industri och tjänstesektor en väsentlig konkur— rensförstärkning på den internationella marknaden. Un— derskottet krymper från 150 miljarder USD 1987 till bara en tredjedel så mycket 1991 (tabell 4).
US-dollarns växelkurs är för närvarande undervärderad. 1991 kommer den att ligga 10-20% högre i förhållande till DEM, men det är möjligt att den amerikanska valu- tan fortsätter att falla ytterligare en del under sena 80-talet, innan den vänder.
Minskningen i USA:s bytesbalansunderskott kommer att ha klart dämpande effekter på resten av världsekonomin, och då framförallt på Västeuropa och Japan. Industri- länderna får uppleva en hårdare konkurrens från USA:s industri både på sina egna inhemska marknader och i
tredje land, samtidigt som USA:s efterfrågan på deras export går ned. Problemen med Eurosklerosen och tenden- serna till restriktiv finanspolitik i Förbundsrepubli— ken dröjer sig kvar, medan de positiva effekterna av arbetet på att bryta ned gränserna mellan EG:s ekono— mier ännu inte värkt fram. Mellan 1988 och 1991 in— träffar en recession som drar ned periodens genomsnitt— liga tillväxt, vilken bedöms kommer att uppgå till 2% per år (tabell 1).
Inflationstakten i OECD-länderna under fyraårsperioden blir mera dämpad än genomsnittet för 80-talets första sju år, men väsentligt högre än 1986 och 1987, perioden då de lägre oljepriserna styrde konsumentprisernas ut— veckling. Nominella och reala räntor blir lägre än hit— tills under 80—talet.
U—ländernas BNP-ökning beräknas bli 4,4% per år mellan 1988 och 1991 (tabell 1). Detta är väsentligt under den historiska trenden. Den långsamma expansionen inom OECD, jämte fortsatta skuldproblem utgör orsakerna till den svaga u—landstillväxten.
Tillväxttakten i tredje världen blir ändå betydligt snabbare än under 80—talets sju första år, främst där— för att inflödet av kapital åter kommer igång (tabell 4). Vi bedömer att skuldkrisens värsta problem blir lösta genom fortsatt återhållsamhet i u-ländernas in— hemska utgiftsexpansion, genom fallande reala räntor, skuldavskrivningar, mjukare villkor för befintliga lån, och genom ökande "debt—equity swaps". Processen blir inte smärtfri. Många internationella banker får regist— rera stora förluster på sin utlåning till tredje värl— den. Bitterhet och låsta positioner mellan enskilda banker och länder kommer att bestå. Men generellt kom— mer de inblandade parterna att hantera situationen med ökande realism. Medvetenheten om det futila i att ställa omöjliga krav på de skuldsatta kommer att öka.
Förtroendet mellan bankerna och u-landsregeringarna kommer att förbättras, inte minst på grund av Världs- bankens och Valutafondens roll som garanter, medlare och finansiella buffertar. U—ländernas totala skulder kommer att öka (tabell 5), men i en lägre takt än deras BNP.
En dämpande faktor för u-landsutvecklingen blir fort— satta historiskt mycket låga råvarupriser. Orsaken är framförallt en svag efterfrågeökning från OECD—ekono- mierna. 1990 års reala priser för råvaror utom bränslen beräknas ligga på samma nivå som 1987, men drygt 20% lägre än 1985 (tabell 5). En aktiv växelkurspolitik med syftet att bevara de konkurrensförstärkningar som vun— nits med hjälp av reala devalveringar tidigare under 80—talet, kommer att säkra råvaruproducenterna i tredje världen oförändrade eller växande andelar av världs-
marknaden.
Överkapaciteten inom OPEC:s oljesektor förväntas bestå, och någon väsentlig uppgång av oljepriset från 1987/88 års nivåer förväntas inte under perioden. De fortsatt låga oljepriserna leder till att OPEC-gruppens bytes— balansunderskott består fram till början av 90—talet.
U-ländernas exportutveckling blir relativt långsam un— der perioden (tabell 9). Tillväxten i den exporterade volymen av färdigvaror och råvaror utom bränslen dämpas av den svaga ekonomiska expansionen i i—länderna. Efterfrågan på u—ländernas olja ökar i relativt snabb takt på grund av bestående låga priser och en begynnan- de återhämtning av tidigare förlorade marknadsandelar. Den totala exporterade volymen beräknas stiga med 4,5% per år. Importvolymen bedöms expandera i ungefär samma takt.
Någon väsentlig uppgång i den långsamma tillväxt som Sovjetunionen och östeuropa redovisar för 1980—87, för—
väntas inte inträffa under prognosperioden (tabell 1). Utvecklingen kommer att präglas av försöken att refor- mera det ekonomiska systemet. Utfallet av dessa aktivi— teter är svårt att bedöma. Hittills initierade program är inte tillräckligt långtgående för att i grunden för— bättra det ekonomiska klimatet. Reformförsökens poli— tiska uthållighet är också osäker. ofullständigt genom— förda reformprogram kan fungera som grus snarare än som smörjmedel i det ekonomiska maskineriet. Resultaten be- höver tid för att mogna fram. De bedöms inte komma att avsätta några klara spår på tillväxten under den period som omfattas av vår kortsiktiga prognos.
1.5 Framtidsutsikterna: Den långsiktiga till— växtpotentialen
I det längre tidsperspektivet, från 1991 och fram till sekelskiftet, bedöms att varken underskott i bytesba— lanserna eller skuldkrisen utgör något allvarligt hin— der för den ekonomiska utvecklingen. Tillväxtpotentia— len begränsas i stället av ökningen i produktivitet och arbetskraft. Den faktiska tillväxten beror också på na— tionalekonomiernas förmåga att absorbera arbetskraften i produktiv sysselsättning.
För industriländerna bedöms den ekonomiska tillväxttak— ten till 3% per år. Denna tillväxt är högre än de siff- ror som redovisats efter 1973, men betydligt lägre än resultaten från decennierna dessförinnan (tabell 1), då tillväxten påskyndades av bl.a. återuppbyggnaden och utflyttningen från ett lågproduktivt jordbruk. Till— växtprognosen grundar sig på en årlig höjning av ar— betsproduktiviteten på l,5%, vilket motsvarar den fak— tiska produktivitetsökningen mellan 1973 och 1987, och på en ökning i sysselsättningen med likaledes l,5%. Ef— tersom arbetskraften i OECD—länderna trendmässigt vuxit med knappt l,5% per år, betyder vårt antagande en lång-
sam nedgång i arbetslösheten, framförallt i Västeuropa, som för närvarande redovisar historiskt mycket höga ar- betslöshetstal.
Såväl produktivitetsökning som tillväxt blir högre i Japan än i USA och Europa. Utvecklingen i Europa är särskilt svår att bedöma. Å ena sidan kan Eurosklerosen dröja sig kvar under 90-talet. Å andra sidan kan ska— pandet av den inre europeiska marknaden jämte planerade avregleringar väsentligt förbättra resursallokeringen inom regionen, med betydande positiva utslag på till- växtsiffrorna. Arbetet med att rasera de ekonomiska gränserna mellan EG-länderna är dock knappast fullbor— dat förrän tidigast i mitten av 90-talet. Dessutom kom— mer vinsterna av den ekonomiska integrationen att åt— minstone till en början delvis uppvägas av reformarbe— tets omställningskostnader.
Inflationen i industriländerna beräknas stanna på om— kring 4,5% (tabell 2). Detta är mer än 1960—68 och 1986—87, men väsentligt mindre än under den långa pe— rioden från 1968 till 1986. De reala räntorna sjunker till historiskt normala nivåer kring 3% (tabell 3), och OECD—området generar ett måttligt överskott i sin by— tesbalans, vilket finansierar större delen av tredje världens nettoupplåning.
u-ländernas tillväxt mellan 1991 och 2000 beräknas till 5,5%, ungefär samma som faktiskt registrerades under 70—talet (tabell 1). Med en årlig sysselsättningsökning på 2,5%, drygt en halv procentenhet mer än folköknin- gen, antas u—länderna prestera en höjning i arbetspro— duktiviteten på 3%, dubbelt så mycket som i-länderna. Denna siffra förefaller realistisk mot bakgrund av den mycket låga produktiviteten i utgångsläget, den höga investeringsnivån och de stora möjligheterna att hämta in en del av teknologigapet i förhållande till indust—
riländerna.
Underskotten i tredje världens bytesbalanser stiger till 50 miljarder USD under den prognosticerade pe— rioden (tabell 4), men de totala utlandsskulderna växer långsammare än både BNP och export. Direktinvesteringar beräknas ge ett ytterligare kapitalinflöde från utlan— det.
Teknisk utveckling som förbilligar produktionen och en långsam tillväxt i efterfrågan gör att råvarupriserna också år 2000 kommer att vara låga i jämförelse med de prisnivåer som rådde före 1980. Trots låga priser får dock exporten stigande lönsamhet, på grund av de fall- ande produktionskostnaderna. Från 1987, då priserna ha- de nått en historisk bottennotering, och fram till se- kelskiftet, blir den reala uppgången för alla råvaror utom bränslen av storleksordningen 12%. Under motsvar— ande period beräknar vi att oljepriserna ökar realt med ca 30% (tabell 7).
I tabell 8 redovisas en beräkning av de årliga ändring— arna i pris, volym och inkomst av u—ländernas råvaruex— port mellan 1985 och 2000. Det reala priset beräknas falla för samtliga kategorier utom för jordbruksråva- rorna, där det stagnerar. Störst beräknas prisfallet bli för oljan. Den exporterade volymen ökar för samt— liga kategorier, och mest för oljan, där OPEC:s omfatt— ande överkapacitet successivt åter tas i bruk. Den ge— nomsnittliga årliga inkomstökningen uppskattas till 1,4% för alla råvaror utom bränslen. För oljan uppgår inkomstökningen till 1,0% per år.
U—ländernas totala exportvolym beräknas öka med ca 6% per år mellan 1991 och 2000, en halv procentenhet mind— re än importen (tabell 9). Liksom under tidigare perio— der blir färdigvarorna den mest dynamiska komponenten i exportutvecklingen. Volymtillväxten för bränslehandeln blir snabbare än för övriga råvaror, vilket förklaras
av en fortsatt återhämtning av de marknadsandelar som OPEC förlorade under första hälften av 1980-talet.
Prognosen för den ekonomiska tillväxten i Sovjetunionen och östeuropa mellan 1991 och 2000, 2,5% per år, är inte grundad på någon djupare analys. Den utgår från att de systembrister som hindrat expansionen i de so— cialistiska länderna under 80-talet, består till sek— lets slut. Om pågående reformer leder till en genom— gripande effektivisering av dessa ekonomier, kan till— växten bli väsentligt högre, men konsekvenserna härav för resten av världsekonomin blir små.
2. UTVECKLINGEN AV SVENSK EXPORTINDUSTRI
av Carl Fredriksson, Sven Ingemar Erikson och Roland Steen
Finansiering av export på längre tider än 1 - 2 år efterfrågas framför allt vid försäljning av kapital— varor och projekt till u-länder och statshandelslän— der. Som närmare framgår nedan kan denna export be— räknas utgöra ca 10% av den totala varu- och tjänste— exporten från Sverige. Några stora och teknikledande företag som ASEA/ABB, Ericsson och Alfa Laval svarar för merparten av nämnda export. Även för andra, mind- re företag är denna typ av export i dagsläget mycket viktig. Den fortsatta analysen har därför avgränsats till att huvudsakligen omfatta utvecklingen inom de delar av svenskt näringsliv som allmänt sett åter— finns inom området investeringsvaror och därtill hö— rande tjänster.
2.1 V nsk x or in ri r fil
Det är ett välkänt ekonomiskt faktum att exporten i sig inte har något samhällsekonomiskt egenvärde. Den är endast ett medel för att finansiera önskvärd im— port av varor och tjänster. Handelsutbyte med andra länder ger oss alltså möjlighet att konsumera varor och tjänster som vi saknar förutsättningar för att överhuvudtaget eller till rimliga kostnader producera i Sverige.
Detta gäller generellt och är inte något speciellt för Sverige. Däremot har en lång period av stor och
ökande utrikeshandel medfört att svenskt näringsliv fått en i flera avseenden unik profil. Sålunda är vårt utlandsberoende — i termer av export— och im— portandelar — högre än för flertalet andra mindre och medelstora industriländer. Det ökade handelsutbytet har starkt bidragit till att den svenska levnadsstan- darden är bland de högsta i världen. Det har också påskyndat strukturomvandlingen och bidragit till en ökad specialisering och ett effektivare resursutnytt— jande, där svenskt näringsliv överlag sannolikt har anpassat sig längre till de internationella konkur— rensförutsättningarna än vad näringslivet i flertalet andra länder har.
Denna specialiserings- och anpassningsprocess har skett under starkt inflytande av ett antal alltmer internationaliserade koncerner, vilka tillväxt såväl vad avser egen produktion som genom företagsförvärv. Under senare år har de stora svenska företagen inta— git en mycket aktiv roll i den internationella struk— turomvandlingen. Detta har framför allt gällt stora verkstadskoncerner med ASEA, Ericsson, Volvo och Electrolux i spetsen.
Tjugo storkoncerner svarar för hälften av svensk ex— port. Om man bortser från skogs— och annan råvaruba— serad export har så gott som samtliga större exportö— rer sin bas i verkstadsindustrin, och inom denna framför allt inom de segment som brukar räknas till tung verkstadsindustri. Kopplingen till samhällets infrastrukturutbyggnad — såsom energi, kommunikation— er och transporter — är påfallande.
På kort sikt anger denna svenska industriella struk— tur en viktig förutsättning för bedömningar om fram— tiden, men även andra aspekter måste vägas in. Exem— pelvis det faktum att Sverige - med sina 8 miljoner
invånare — utgör en hemmamarknad, som är en av de
minsta i världen. De europeiska konkurrenterna har 7 — 8 gånger större hemmamarknader. De kommer i ett EG efter 1992 att ha en hemmamarknad på över 300 mil- joner människor. De amerikanska företagen har en hem— mamarknad på 250 miljoner, de japanska 120 miljoner.
Situationen för de svenska exportföretagen kan därmed sägas vara helt omvänd deras internationella konkur— renter. De tyngsta svenska exportföretagen säljer över 80% av sina produkter utanför hemlandet, medan merparten av deras konkurrenter tvärtom avsätter 80% på sin egen hemmamarknad.
Sammantaget innebär detta att svenskt näringsliv har en, vid en internationell jämförelse, särpräglad pro— fil. I sina huvuddrag kan denna sammanfattas enligt följande:
- en relativt sett hög exportandel och liten hemma— marknad
— en tyngdpunkt i tung verkstadindustri med starka kopplingar till infrastrukturutbyggnaden i sam— hället
— en dominans av ett tjugotal höggradigt interna— tionaliserade storkoncerner.
2.2 Investeringevaruexpprten 1977 - 1987
Som bakgrund till den fortsatta framställningen ges i detta avsnitt en översiktlig beskrivning av utveck— lingen under de senaste 10 åren av exporten av inves— teringsvaror, byggnadsentreprenader och därmed för— knippade tjänster.
2.2.1 Investeringsvaruexportens andel av total export
Totalt svarar exporten av investeringsvaror och pro- jekt för ca en tredjedel av Sveriges samlade export av varor och tjänster. I huvudsak fördelar sig denna export på två huvudposter.
Investeringsvaror har under perioden 1977 — 1986 i genomsnitt svarat för 18% av den totala exporten av varor och (reala) tjänster (diagram l). Andelen har varit i stort sett stabil under perioden.
Diagram 1 emma HV VFER CDI Nil—STB?
1977-15
övriga SJR varor
/f
turism 1.07. Em mm. Imt- ' 18.04 ' ' varor 9.84 Damm-ror
Kil la: Ut ri MIB!!! ist :[ lm
Däremot uppvisar exporten av byggnadsentreprenader,
som i genomsnitt svarat för 1% av den totala exporten av varor och tjänster under perioden ifråga, en klart negativ trend. Som byggexport redovisas i statistiken
de produktionsresurser från byggnadsbranschen (SNI 5) som tas i anspråk av utlandet, dvs. företrädesvis personal. Nära förknippat därmed förekommer betydande leveranser från Sverige av byggmaterial och utrust- ning i form av maskiner m. m., vilka går till svenska anläggningsprojekt utomlands och som registreras som varuexport. Under 1980-talet har byggmeterial totalt utgjort 9% av exporten av varor och tjänster (inräk— nat leveranser till såväl svenska som utländska ent- reprenörer).
2.2.2 Tjänsteexportens betydelse
övervägande delen av tjänsteexporten utgörs av trans— porter samt utländska turisters utgifter i Sverige. Byggnadsentreprenader har tillsammans med tekniska konsulttjänster svarat för i genomsnitt 17% av tjäns- teexporten. Med tjänster avses då prestationer som tar i anspråk reala resurser dvs. som motsvaras av produktion och sysselsättning i samhället. Räntor och andra finansiella tjänster, vilka är viktiga ur by— tesbalanssynpunkt, är ointressanta i detta sammanhang.
Exporten från byggsektorn kulminerade åren 1982 - 1984, då den uppgick till drygt 3 miljarder kr. år— ligen. Tillverkningsindustrins export av tekniska konsulttjänster har ökat trendmässigt, medan exporten från konsultbranschen fluktuerade runt 1 miljard kr under 1980—talet. Exporten från konsultbranschen är av allt att döma i hög grad knuten till byggnads— och anläggningsprojekt utomlands.
De tjänsteprestationer som är förknippade med inves— teringsvaruexporten, t. ex. installation, utbildning av driftpersonal, underhåll och dokumentation, produ— ceras huvudsakligen i industriföretagens egen regi och kommer därmed i regel att registreras som varuex—
port i statistiken.
Beskrivningen begränsas i fortsättningen till inves— teringsvaruexporten. Det finns dessvärre ingen sta- tistik över tjänsteexporten som tillåter en uppdel— ning på produktgrupper och mottagarländer motsvarande utrikeshandelsstatistiken för varor. Av andra källor framgår dock att en mycket stor del av denna export har gått till länder i Mellanöstern och till vissa u—länder.
Tabell 1 Exporten av investeringsvaror, entreprena— der och tekniska konsulttjänster 1980 — 1986. Miljarder kr. Löpande priser.
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Investeringsvaror 27,8 32,0 36,6 44,0 49,8 53,7 56,8 Entreprenader och 4,2 4,5 6,7 7,3 8,3 6,8 5,7 tekniska konsult— tjänster
därav från:
Tillverkningsind. 0,9 1,0 1,4 2,1 2,2 2,4 2,2 Byggnadsverksamhet 1,6 1,6 3,7 3,5 3,4 0,7 1,7
Uppdragsverksamhet 0,9 0,6 1,2 0,9 1,3 1,4 0,9
Källa: Utrikeshandelsstatistiken och tjänstehandelsenkäten
2.2.3 Investeringsvaruexportens produktområden
I diagram 2 redovisas en uppdelning av investerings— varuexporten på produktområden åren 1977 — 1987.
D. iagram 2 IWIW WTNHG 1973-137 Miliarcbr kr
:lövrigt inn-mr!-
imt rum!
'- Ira-tri- mumim
m Inf rut r. - utmtnim
81. Killa: Utri Mistatinim
Utrustning_fö_r industriellt bruk har under perioden som helhet svarat för en dryg tredjedel av investe— ringsvaruexporten. Där ingår maskiner för särskilda industrier, metallbearbetningsmaskiner samt ugnar,
kylutrustning, pumpar, fläktar, kranar och truckar.
Utrustning för uppbyggnad av infrastruktur, dvs.
kraftverksutrustning och telekommunikationsutrust— ning, utgjorde knappt 20% av investeringsvaruexpor— ten. Andelarna för såväl utrustning för industriellt bruk som utrustning för infrastruktur har varit i stort sett stabila.
Kontorsmaskiner och instrument, som representerar en lättare utrustningskategori än de hittills nämnda, har ökat sin andel av investeringsvaruexporten från 8% år 1977 till 16% år 1987.
Transportmedlens andel har däremot sjunkit, vilket helt och hållet beror på avvecklingen av varvsindust— rin i Sverige. Om man bortser från fartyg har trans— portmedel, dvs. huvudsakligen lastbilar, svarat för
en stabil andel närmare en femtedel av investerings- varuexporten.
Gruppen övriga investeringsvargr består i stor ut— sträckning av vapen och ammunition för huvudsakligen militärt bruk. Andelen vapenexport uppvisar en ökande trend, inte minst till följd av en kraftig uppgång åren 1985 — 1987.
Investeringsvaruexportens tillväxt i värdetermer har varit långsammare än övrig varuexport under de senas— te 10 åren. Detta beror på den negativa utvecklingen för fartygsexporten. Investeringsvaruexporten exkl. fartyg har däremot ökat i något snabbare takt än öv— rig export. I tabell 2 redovisas utvecklingen för 0— lika produktområden inom investeringsvaruexporten jämfört med övrig varuexport, massa och papper samt personbilar.
Tabell 2 värdetillväxt 1977 — 1987 för olika ex-
portprodukter värdeökning i % 1977—81 1981—87 1977—87
Total varuexport exkl. 75 98 246 investeringsvaror Massa och papper 68 92 224 Personbilar 113 211 563 Kraftalstrande maskiner, 82 94 253 elektrisk utrustning m. m.
Maskiner för särskilda 70 78 202 industrier och andra icke— elektriska maskiner
Telekommunikations— 70 93 230 utrustning m. m.
Lastbilar m. m. 106 81 273 Kontorsmaskiner, instrument 89 165 400 Vapen och ammunition 400 120 1000 Investeringsvaror exkl. 81 97 256 fartyg
Källa: Utrikeshandelsstatistiken
2.2.4 Investeringsvaruexportens marknader
övervägande delen av investeringsvaruexporten avsätts på OECD—marknaden. Den del som avsätts till u—länder och statshandelsländer har sedan början av 1980-talet sjunkit från 30% till 17% år 1987 (diagram 3). I vär— determer har den i genomsnitt uppgått till 9 miljar— der kr. per år under 1980—talet (då inräknas ej far-
tyg). Det motsvarar ca 4% av den totala exporten av varor och tjänster.
Diagram 3 uar-am mH MSW FNIEL HV 154 SVE—BG emm HV IWES'IERIHSVFRR (SKL. FFRI'YG)
Kil la: Ut ri Wlsut ist ihn
U—ländernas andel av investeringsvaruexporten kulmi—
nerade år 1982 då den uppgick till 24%. Sedan sjönk andelen till 13% år 1987. I värdetermer har investe- ringsvaruexporten till u—länderna sjunkit sedan år 1984.
Även statshandelsländernas betydelse som marknad har minskat under 1980-talet. Tillbakagången har dock in—
te varit lika markant som för u-länderna.
Investeringsvaruexporten till u—länder och
statshandelsländer på produktområden
Investeringsvaruexporten till u—länderna åren 1977 —
1987 (diagram 4) karaktäriseras av en relativt hög
andel utrustning för uppbyggnad av infrastruktur. En—
bart telekommunikationsutrustning har svarat för 30%. Andelen har varierat och det är svårt att urskilja någon trend.
. mmm . Dlagram 4 INVESTERI TILL U_LmBKL FWTYG
mHlllarcbr kr
I:!övrigt mVaam |=Ford=n -Haskiner
mTele- _ ut rustning
_Kraf t - Ut rustning
WIIIIIIIIIF
; /
så?
777879m81&838485%87 Källa: Utrimlsstatistildl
En stabil tredjedel av investeringsvaruexporten till u—länder bestod av industriell utrustning. Andelen fordon, dvs. huvudsakligen lastbilar, uppgick till i genomsnitt en fjärdedel mellan 1977 och 1984. De där— på följande åren sjönk den dock till 10%. Exporten av vapen och ammunition hade ett markant uppsving 1986 och 1987. Sistnämnda år svarade vapen för inte mindre
än 17% av investeringsvaruexporten till u—länderna.
Investeringsvaruexporten till statshandelsländerna har under perioden 1977 — 1987 till 70 — 80% utgjorts av industriell utrustning. Andelen infrastrukturut— rustning har understigit 10%, bortsett från åren
1985 — 1986 då den ökade på grund av ett kraftigt uppsving i exporten av tele— och radioutrustning.
2.2.6 De svenska företagens konkurrenskraft i u—länder och statshandelsländer
För att belysa hur de svenska företagens konkurrens— kraft utvecklats jämförs i diagrammen 5 — 7 Sveriges, Japans, USA:s, Frankrikes och Förbundsrepubliken Tysklands andel av OECD:s export av verkstadsproduk— ter till u-länder åren 1980 — 1987. Tre branscher särredovisas: maskinindustri, elektroindustri och transportmedelsindustri exkl. varv (men inkl. person— bilar).
Diagram 5 FNIEL HV [Ems WT TILL U-LFNIIER H*KDHNUEHRI
1980 1981 1982 1983 1984 1585 1986 198? Kil la: SINIIIH
183
Diagram 6 FMEL HV crm: BPD?!” TILL U-UNR EMINIIBTRI Irxhx! 1960-100
lm 191 IW 153 154 15 Kil ll: SIW
Diagram 7 FNEL HV (sms BPU" TILL U-LFNIER WBINHBTRI (BRL. VHQV) Imbx: 199100
15
lm 191 IE 153 154 15 15
Den svenska andelsutvecklingen uppvisar överlag en negativ trend. Även för Förbundsrepubliken Tyskland och Frankrike (utom när det gäller transportmedelsin— dustri) har trenden varit negativ. När det gäller USA är trenden positiv endast för elektroindustrin. Ja- pans andelar har stigit generellt. Mest i ögonfallan— de är andelsutvecklingen för maskiner.
Andelsutvecklingen på statshandelsländerna företer i stort ett liknande mönster. Volymen är dock mindre varför de årliga svängningarna blir kraftigare. No— terbart är vidare att endast USA, vid sidan av Japan, redovisar en genomgående positiv andelsutveckling.
När det gäller den svenska exporten kan det vara värt att notera att man inte kan spåra något systematiskt genomslag av devalveringarna åren 1981 - 1982. Erfa- renheterna visar också att devalveringarna främst gynnat råvarubaserad samt specifikt arbetskraftsin— tensiv produktion. Dessutom får man räkna med att, då andelsutvecklingen innehåller en betydande stokastisk komponent, det kan slumpa sig så att ett antal stora leveranser kan snedvrida resultatet ett visst år.
I diagram 8 har den svenska andelsutvecklingen på u— landsmarknader relaterats till andelsutvecklingen i OECD. En bransch, elektroindustrin, hade positivare andelsutveckling på u—landsmarknaden än på OECD-mark— naden. För maskinindustrin var utvecklingen i stort
sett ensartad, men för transportmedelsindustrin (inte överraskande) sämre.
160
Diagram 8 SVERI' HEL FN CECIB WT TILL U-UNIER I FWLLH—IIE TILL HEEUÄHWHXLHCENI arm
Intleixbun
-—'TnP mud-1 exkl. varv
" ' Elckt ro- imnuri
' - — ' Mulan- mal-m
Motsvarande jämförelse av andelsutvecklingen i stats— handelsländerna visar att svensk industri lyckades överlag sämre än på OECD—marknaden.
2.2.7 Investeringsvaruexportens sysselsättnings— effekt
Den samhällsekonomiska betydelsen av exporten av mas— kiner och transportmedel till u—länder och statshan— delsländer kan mätas i termer av dess andel av pro- duktionen och sysselsättningen i samhället. Export— värdet kan delas upp i tre komponenter: förädlings— värdet i de investeringsvaruproducerande branscherna, värdet av inköpt material från inhemska produktions— sektorer samt värdet av importerat material. Med hjälp av den senaste input — outputundersökningen
(som ovan avser år 1980) beräknas det inhemska föräd— lingsvärdet av investeringsvaruexporten till u-länder och statshandelsländer direkt och indirekt uppgå till drygt 60%. Under perioden 1980 - 1986 kan alltså den— na export beräknas ha motsvarat 4% av industriproduk— tionen. Omräknat motsvarar detta en sysselsättning på i genomsnitt 34 000 personer.
2.3 Internatignaliseringens process
För Sverige som nation torde exporten av investe- ringsvaror i dagsläget spela en större roll för bibe— hållandet av ekonomisk stabilitet än vad motsvarande export gör för flertalet andra industriländer. De företag som bär upp denna export har internationali- serats i snabb takt under 1980—talet.
Vid en tillbakablick kan konstateras att internatio— naliseringen av svenskt näringsliv har genomlöpt tre vågor:
Den natignelle expertören — För svensk industri präg— lade detta med få undantag internationaliseringen fram till 1950—talets slut. Stora företag var expor— törer. Små företag var hemmamarknadsleverantörer.
Den multinationelle direktinvesteraren - Internatio- naliseringen av svensk industri tog fart under 1960 -
1980—talen. Stora företag etablerade sig i andra län— der och byggde upp starka band med andra nationer. Små företag fungerade som underleverantörer och (i begränsad utsträckning) exportörer.
Den globale aktören — Internationaliseringen från
1980—talet. Stora företag etablerar ett globalt tän— kande, baserat på stor rörlighet för människor, kapi— tal, kunskaper och information. Närhet till marknader
och kunder överallt på jordklotet. Många små företag etablerar sig i andra länder eller bygger upp andra
former av internationella samarbetsrelationer. Fler— talet mindre och medelstora företag förblir dock na— tionella.
Det är sannolikt att utvecklingen även i fortsätt— ningen kommer att präglas av ett medvetet och strate— giskt globalt tänkande även utanför kretsen av de allra största företagen.
För svenska exportörers långsiktiga strategiska tän- kande kan därvid i dagsläget en fråga antas väga spe— ciellt tungt: EG—frågan. Det är endast fyra år kvar tills den europeiska gemenskapens formella utveck— lingsprocess mot en samlad ekonomisk och social enhet planeras att vara avslutad. Man kan hysa tveksamhet till att tidsplanen kommer att hålla. Trots detta är nu anpassningsprocessen i full gång. Detta ställer svenska företag inför en rad nya villkor. Två av dem är särskilt viktiga för oss i denna analys, därför att de måste leda till "strategiska motåtgärder" från svenska företags sida.
Svenska företag möter en marknad av i det närmaste enhetlig och nationell karaktär. Det betyder visser- ligen enhetliga och därmed enklare regelsystem och liknande. Men det betyder också en starkare intern sammanhållning visavi utomstående. Här bör man inte minst jämföra med den amerikanska och den japanska industrins ställning på sina respektive hemmamarkna- der.
Konkurrenterna inom det nya EG får en ökad styrka att utveckla teknik, att skapa ekonomi i produktion och försäljning. strukturomvandlingen kommer att påskyn- das och ett tidigare svenskt försprång i strukturell effektivitet kan komma att ätas upp. Resultatet blir
inte endast en bättre kostnadsbild hos våra konkur— renter, utan också en möjlig ökad organisatorisk ef— fektivitet.
Konkurrensen för de svenska företagen kommer vidare att under perioden fram till sekelskiftet få nya för- utsättningar när det gäller såväl japanska som ameri— kanska företag.
Den japanska marknaden har inom många områden redan blivit mättad, vilket tvingat tillverkarna ut på ex— port. Under återstoden av seklet kommer emellertid även en av deras viktigaste exportmarknader - USA - att vara "mättad" för japanska produkter. Det betyder att intresset i motsvarande grad kommer att vändas till andra marknader, kanske Europa men framför allt marknader utanför OECD-området.
Samtidigt har japanska företag problemet med en oav— brutet stigande valutakurs. Detta kommer också att bidra till andra former för lokalisering och finan- siering. Det är dock osannolikt att Sverige blir nå- gon japansk "exportbas" av betydande storlek.
För amerikanska företag torde valutaförändringarna stå i fokus. Om det amerikanska balansproblemet skall lösas genom en förändrad dollarkurs över perioden, kommer det att innebära betydande kostnadsfördelar för de från USA levererande företagen. Detta kan på kapitalknappa och priskänsliga marknader spela en viktig roll. Det kan också innebära att den för svenska och europeiska företag så viktiga amerikanska marknaden blir mer svåråtkomlig.
Hur kommer då företag med idag olika internationali— seringsstrategier att agera eller förändra sitt age— rande utifrån dessa förutsättningar?
I hög grad avgörande för hur företagens internationa- lisering fortskrider är världsekonomins utveckling. Om det blir en tillväxt i världsekonomin och var den— na äger rum, har största betydelse för hur svenska (och andra) företag kan eller tvingas agera på världsmarknaden.
Enligt det scenario som målats upp i denna utredning finns skäl att anta att den ekonomiska utvecklingen i världen överlag kommer att präglas av tämligen god och stabil tillväxt. Det gäller även i u—länder. En fortsatt avspänning öst-väst kan ge ett ytterligare positivt bidrag till den ekonomiska tillväxten.
För flertalet företag kan antas att detta i kombina— tion med såväl tekniska förändringar, marknadsföränd- ringar etc. som förändringar i konkurrensläge pekar i riktning mot ökad internationalisering. Det betyder ökande möjligheter att hantera en internationell or— ganisation med aktiviteter och fotfäste på flera marknader. Det betyder (såvitt inte protektionismen växer sig stark igen) att landgränser blir av allt mindre relevans och då inte bara för de stora företag som idag svarar för 80% av världshandeln.
Möjligheterna att tillgodose den enskilda marknadens behov kommer att bli allt bättre. Den aktör som i sin internationella bransch inte tar kundnärheten på all— var, kommer inte heller att vara framgångsrik på sikt. IKEA är en av de främsta företrädarna för före— tag som på kort tid förmått bygga upp en egen image inom ett under lång tid stagnerande marknadsområde och som samtidigt förmått utveckla sin lokala identi- tet på vitt skilda geografiska marknader. Electrolux är ett annat sådant exempel.
Det finns skäl att anta att utvecklingen under 1990— talet kommer att domineras av två utvecklingslinjer
vad gäller den stora volymen av investeringsvaror.
1. En allt starkare koordinering
Informationsteknologi, dataöverföring, besluts— stödsystem etc. innebär dramatiskt sjunkande kostnader för koordinering
Korta restider globalt underlättar direkt person— lig närvaro jorden runt Bredare global konkurrens nödvändiggör koordine— ring globalt, eftersom händelser på en lokal marknad snabbt kan slå över i konsekvenser på andra marknader
Förmåga att snabbt fånga upp och förmedla signa— ler inom hela den globala gruppen kommer att vara en nyckelfaktor för flexibilitet och framgång.
En mer spridd konfiguration
Ny automationsteknik i produktionen gör allt mindre skala mer ekonomisk (och ger större flexi— bilitet inom en anläggning) Inga nya transportkostnadssänkande teknologier i sikte, dvs. koncentration blir relativt sett allt mer oekonomisk från transportsynpunkt Sjunkande arbetsinnehåll i produkter kan göra dem mer lättlokaliserade
Växande nationella krav på egen produktion
Närhet till kunder allt större betydelse som framgångsfaktor.
Mot detta kan ställas en delvis motstridig tendens,
nämligen utvecklingen av det lilla, höggradigt spe— cialiserade nischföretaget. Det finns exempel på så—
dana komponentleverantörer som valt att koncentrera sig på mycket högkvalitativa tillverkningsmoment och kontrakterat ut andra tillverkningsmoment till under— leverantörer. Det finns anledning att utgå ifrån att
förekomsten av sådana "homogena" komponentleverantö- rer kan bli allt vanligare i framtiden i industrilän— der som Sverige. Dessa företag kommer att vara utom— ordentligt viktiga komplement till de stora, oftast transnationella, företagen och andra lokala företag.
Villkoren beträffande finansiering av exporten från Sverige torde — så länge förändringar av dessa är be— gränsade i relation till omvärlden — endast i liten utsträckning påverka denna internationaliseringspro— cess. Andra yttre ramar är mer avgörande. Situationen kan antas vara assymetrisk. En radikal "försämring" av finansieringsförutsättningarna torde påskynda en avveckling av mer standardbetonad produktion i Sve— rige medan en "förbättring" av villkoren knappast torde innebära någon ökning av produktionen i Sverige.
Det finns samtidigt inget skäl att anta att produk- tionsbetingelserna i Sverige relativt sett kommer att utvecklas sämre än i omvärlden. Inte heller finns idag skäl att tro att den allmänna ekonomiska utveck— lingen i världen skall innebära att planeringsförut— sättningarna drastiskt försämras; snarare tvärtom.
På några punkter torde dock utvecklingsbetingelserna innebära radikala förändringar. Det kan gälla utveck- lingen inom miljöområdet, det gäller - speciellt för svenskt vidkommande — utvecklingen på energiområdet. Till sist och framför allt gäller det utvecklingen inom EG och de storpolitiska handelsrelationerna EG— USA-Japan.
Hur dessa yttre omständigheter påverkar utvecklings— betingelserna skiljer sig dock från marknadsområde till marknadsområde.
2.4 Utvegklingen ingm några produktgmråden 2.4.1 Kraftutrustning
Verksamheten i Sverige
Området domineras i Sverige helt av ABB/ASEA, med
37 000 anställda i Sverige (180 000 totalt). ASEA:s omsättning före samgåendet uppgick till 56 miljarder kronor (1987). Utlandsandelen i faktureringen är ca 70% eller 37 miljarder.
Forskning och utveckling engagerar totalt 3 600 per- soner och en total resursinsats om ca 2 miljarder kr. per år. Det innebär att företaget kan beräknas svara för ca 6 — 8% av näringslivets totala FoU—satsningar i Sverige. Företaget bedriver teknikutveckling inom i första hand områdena elektronik, elkraftteknik, auto— mation, transportteknik och miljövårdsteknik.
Företaget sysselsätter i Sverige ett stort antal un— derleverantörer. I enskilda större projektleveranser kan fler personer vara engagerade hos underleverantö— rer i Sverige än i egna företagsenheter.
Bransehens strategiska frågar
Marknaden kan i korthet karaktäriseras enligt följan- de:
— överkapacitet i branschen. Framgång kräver koncen—
tration och strukturering. Strategiska allianser är nödvändiga.
— Marknadsnärvaro. Det är nödvändigt att vara stor för att kunna ta sig över marknadsbarriärer. Det är nödvändigt att ha en lokal närvaro på viktiga mark—
nader. Det är nödvändigt att ha en bred hemmamark- nad.
- Finansiering. Företagen måste ha en finansiell kapacitet att kunna hantera svängningar i efterfrå— gan och fånga upp enstaka förluster i tunga pro— jekt. Inte minst gäller det allt mer protektionis— tiska och kapitalsvaga u—länder.
— Turnkey—projekt. Kapacitet att leverera och finan— siellt paketera stora projekt är nödvändigt, dvs. att kunna bygga och leda konsortier för turnkey — ekonomiskt, tekniskt och finansiellt.
— Teknisk kompetens. Att ha en FoU—verksamhet och ett tekniskt renommé som garanterar att man är inbjuden i varje stor internationell anbudstävlan, vilket betyder att man måste följa med på fronten av elektronisk och elektroteknisk utveckling.
— U—landsmarknaderna. De spelar en allt större roll.
ASEAZABB;s internatienella stitiQn
Inom det tunga elektrotekniska området är idag det
sammanslagna ABB världsledande. Närmaste konkurrenter — Siemens, Hitachi och General Electric — har en om— sättning motsvarande ca 2/3 av ABB:s inom detta områ-
de. Samtidigt är dock inte ABB:s totala marknadsandel mer än drygt 15%.
Genom förvärven av inte minst Elektrisk Byrå i Norge, Strömbergs i Finland, samgåendet med BBC samt uppgö— relsen med Westinghouse, har ASEA/ABB tagit ett starkt initiativ i branschen.
Genom ASEA/BBC—fusionen har en Norden-som—hemmamark— nadstrategi utvecklats till hemmamarknaden Europa. Samtidigt etableras nu allt mer kraftfullt en strate— gi för att nå närvaro i Nordamerika och Asien.
De aktuella marknaderna
U—landsmarknaderna och statshandelsländerna svarade år 1986 för ungefär 15% av ASEA:s försäljning. Samti— digt är utvecklingen mot en allt större betydelse för u-landsmarknaderna entydig i branschen. U-ländernas andel av de årliga investeringarna i effekt uppgick år 1955 till 7%. Den har sedan ökat enligt följande: År 1965 — 16%, 1975 — 19% samt 1985 — 31%.
Under perioden fram emot sekelskiftet väntas u-lands- marknaderna växa ytterligare. Det problem som tornar upp sig gäller dock skuldkrisens effekter. Mot en ök— ning av BNP på 1% svarar erfarenhetsmässigt en ökning av kraftbehovet på l,4%.
Avgörande för företag i branschen är att vara med i utvecklingen på u—landsmarknaderna.
Kriterier för framgång på dessa marknader:
— Lokal närvaro. Att vara etablerad med lokal till- verkning och ingenjörskunnande ger konkurrensför— steg. Ofta måste lokal tillverkning etableras innan projekten kommer. Detta skapar lokal trovärdighet. ABB är etablerade i ett 40—tal länder, vilket ger en stark konkurrensposition.
— Finansiell kapacitet. Att kunna sätta ihop finan- siella paket är viktigt. Detta underlättas avsevärt när man globalt kan nyttja större finansiella käl— lor än de svenska. Också att kunna engagera sig i nya typer av finansiella transaktioner — ABB har t. ex. en egen motköpsorganisation.
— Service och renovering. Aktiviteter för att under— lätta för kunden att öka tillgängligheten i existe— rande kraftanläggningar (ofta bara 30 — 40% mot 80%
i i—länder), skapar trovärdighet och underlättar för kapitalsvaga kunder på kort sikt. Det skapar dock inga varuleveranser.
2.4.2 Telekommunikationer
Verksamheten i Sverige
Området domineras i Sverige av Ericsson, med en total beräknad omsättning år 1988 på 30 miljarder kronor. Av detta säljs ca 80% i utlandet. Av den totala om- sättningen faller mer än 40% på publik telekommunika— tion.
Totalt har företaget 62 000 anställda, varav drygt 30 000 i Sverige. Av det totala antalet anställda arbetar ca 26 000 personer med publik kommunikation.
Ericsson har ett stort antal underleverantörer. De strategiskt viktiga "kompetens"—underleverantörerna är oftast större internationella företag, medan de svenska företagen ofta är mer enkla "kapacitets"— underleverantörer.
Företaget investerar i forskning och utveckling drygt 3 miljarder kr. per år, motsvarande ca 10% av omsätt— ningen. Räknat som andel av näringslivets totala FoU i Sverige motsvarar detta ca 8 — 10%.
Branschens strategiska frågat
Marknaden kan i korthet karaktäriseras enligt följan— de:
— Teknologiskt ledarskap. Kunskap om grundläggande teknologi måste finnas inom företaget. Det gäller inte minst halvledarteknik och datorkunnande. I
vissa fall kan det vara möjligt att stödja sig på ett teknologiskt samarbete — det grundläggande frontkunnandet måste finnas i företaget.
- Avregleringen av viktiga marknader. Frankrike, Storbritannien, Japan m. fl. minskar liksom Sverige sina regleringar inom telekommunikation. Här kommer slaget att stå om att behålla eller ta marknader som tidigare inte varit öppna.
— Strategiska allianser och samarbete. Branschens le— dare har en hög vertikal integration. Samarbete med specialister är dock nödvändigt inom vissa mark— nadsområden för att få erforderlig volym i verksam- heten. Förmågan att finna "rätt" samarbetspartner är en kritisk faktor. Särskilt för tillverkare med liten volym.
— Nya strategiska marknader. De viktiga marknaderna för 1990—talet är framför allt USA, Indonesien, Ki- na och Indien. Långsiktig global framgång kräver att man tar sig in i dessa länder.
Eriessons internatignella pesition
Ericsson har över 10% av världsmarknaden för publik telekommunikation. Företaget var år 1987 på 4:e plats i fråga om installation av linjer. Samtidigt har det dock en storlek som är betydligt mindre än de största företagen såsom AT&T och Alcatel.
Ericssons position stärktes avsevärt genom introduk— tionen av AXE i slutet av 1970—talet. Efter en rad goda år tappade företaget avsevärt i resultat, främst genom mindre lyckade satsningar inom dataområdet — som vid 1980-talets början bedömdes som ett mycket strategiskt område för alla i kommunikationsbranschen.
Under de senaste två åren har positionen återigen stärkts genom dels avyttringen av stora delar av da— taverksamheten till Nokia, men framför allt genom
förbättrade marknadsandelar i Västeuropa (ex. vis. Italien, Spanien och Holland) och då speciellt genom två framgångsrika inbrytningar på de öppnade engelska och franska marknaderna.
De aktuella marknaderna
Av den totala försäljningen från Ericsson går ca 20% till u—landsmarknader. Försäljningen inom området publik kommunikation går dock till drygt 30% till dessa marknader.
U-landsmarknadernas betydelse är förhållandevis sta- bil. Deras andel av installerade linjer/år uppgick år 1975 till 30%. Andelen har sedan ökat enligt följan- de: År 1980 — 35% och 1985 — 38%. Andelen beräknas fortsätta att ligga kvar på ungefär samma höga nivå eller minska något till år 1990 — 36% och 1995 — 34%.
Kriterier för framgång på dessa marknader:
Ericsson arbetar idag i ett 80—tal länder. Det kommer att ske en koncentration till färre nyckelpunkter.
I korta drag torde de viktiga komponenterna i strate— gin vara följande: Fortsatt stark i Europa. Komma in i Nordamerika. Hålla ställningarna i Brasilien, Mexi— co och Kina. Komma in i Filippinerna, Indien, Taiwan, Pakistan, Indonesien samt Japan.
Framgång på kort sikt handlar i första hand om att slå vakt om och fortsätta bygga ut på marknader där man redan har gjort teleinstallationer. Detta är den helt dominerande delen av försäljningen. Framgång på längre sikt handlar om att ta sig in på nya strate- giska marknader, typ industriländer i Europa under 1980—talet. Att gå in i ett nytt land är dock alltid förknippat med stora kostnader genom allt det nya
systemarbete och förstagångsinvesteringar i mjukvara i det nya landet.
2.4.3 Vissa andra produktområden/företag
Utrustning för papper och massa — Sunds Defibrator
Detta medelstora företag (1 400 anställda och omsätt— ning l,7 miljarder kr. år 1986) representerar ett för den stora gruppen kapitalvaruexporterande företag intressant exempel på en internationaliseringsstrate- gi med stark profil.
Företagets strategi har, fullföljd sedan ett tiotal år, varit att koncentrera sig till vissa segment i sin bransch, för att där skaffa sig teknologiskt och marknadsmässigt ledarskap.Den skandinaviska och den nordamerikanska marknaden torde vara de primära mål- områdena för nya Sunds Defibrator. En rad leveranser från flertalet av företagets divisioner har emeller— tid också lett till betydande inbrytningar på den ki— nesiska marknaden. För bearbetningen av denna marknad har företaget en enhet i Singapore.
Utrustning för livsmedelsområdet - Alfa—Laval
Företaget hade år 1986 en omsättning på ca 10 miljar— der kr., varav försäljning utanför Sverige 85% och i u—länder ca 20%. Omkring 7% av de 15 000 anställda arbetade i u—länder.
Företagets strategi har samma kännetecken som Sunds Defibrator — specialistkompetens och global dominans. Företaget har närvaro i ett 40—tal länder, med till- verkning i 18 länder.
För att bl. a. underlätta finansiering av större ex—
portprojekt, har företaget etablerat ett finansbolag i Belgien. Företaget arbetar också med motköpsaffärer i eget bolag gentemot den sovjetiska marknaden.
Entreprenadverksamhet - Skanska
Företagets totala omsättning var år 1986 ca 15 mil— jarder kr. Under de senaste tio åren har utlandsande— len pendlat mellan 15% och 25%. Sedan 1985 har ut— landsverksamheten varit svag, inte minst på u—lands— marknaderna. Dessa svarade år 1986 för 10% av företa—
gets omsättning.
Antalet årsanställda svenskar i utlandsverksamheten var 1986 ca 150 personer. Totalt sysselsattes 7 800 personer.
Utlandsverksamheten har en betydelse för företaget på två punkter. Den första — och viktigaste - gäller täckande av nedgångar i byggkonjunkturen i Sverige. Den andra gäller bibehållande av kompetens, i samband med att det under vissa perioder i stort sett saknas vissa typer av större anläggningsprojekt inom Sverige.
2.5.1 Internationaliseringen av svensk industri
(i) En liten nation måste tänka internationellt — kunna spela på bortaplan
Svenska företag måste, för att överleva och vara framgångsrika, mer än andra tänka och arbeta interna— tionellt. Sverige är en för de flesta leverantörer av investeringsvaror alldeles för liten hemmamarknad. Med en öppen ekonomi där internationell konkurrens
ständigt möter på hemmaplan, är det därför nödvändigt att vidga sin marknad till andra länder.
Denna till synes initiala nackdel har emellertid un— der åren förbytts i ett försteg och en komparativ fördel för svenska företag i en allt mer integrerad global ekonomi. Tvingande omständigheter har gjort svenska företag mer aktiva utanför sitt eget hemland, skaffat dem ett kunnande i internationella affärer som många konkurrenter först under senare år blivit på det klara med att de behöver. Denna bild av de svenska företagens förmåga att agera på en interna— tionell marknad vidimeras av såväl deras "record" när det gäller initiativet i deras branscher, som av in— ternationella bedömare.
(ii) Global specialisering genom marknadssäkring
Behovet av att säkra nya marknader utanför den tradi- tionella egna hemmamarknaden har kommit att bli en central drivkraft i de svenska företagens internatio— nalisering. Marknadssäkringen har för många företag och branscher börjat med att man betraktat Norden som sin hemmamarknad, vilket betyder att man kunnat för— dubbla sina volymer. I ett nästa steg har företagen sökt sig in med en stark närvaro på den europeiska eller den amerikanska marknaden. För leverantörer av investeringsvaror har u-landsmarknader traditionellt
spelat en mycket viktigare roll än för andra exportö— rer.
Marknadssäkring har i företagens internationalisering långa tider stått för etablering av en stark sälj— och serviceorganisation på nya marknader. Under 1980— talet och åren framöver spelar en mer utvecklad lo— kal aktivitet på de nya marknaderna - först produk- tion, därefter utveckling — en viktig roll för fram— gång i affärerna.
Uttryck för detta är t. ex. att svenska företag idag kan beräknas producera dubbelt så mycket i Storbri- tannien som de exporterar dit från Sverige. Och när det gäller etablerings- och uppköpsaktiviteter i ut— landet är svenska företag bland de mest aktiva i världen. Behovet att vara ordentligt etablerad i Eu— ropa har lett till över 100 företagsförvärv över landgränserna per år under de senaste tre åren. De direkta investeringarna i USA har under de fem sista åren nästan lo—faldigats, medan exporten ökat i be- tydligt mindre grad.
Ansökningarna till riksbanken om företagsförvärv i utlandet uppgick bara under de första fem månaderna 1988 till 21 miljarder kr. Därmed har de femfaldigats på fem år. Mer än hälften av årets ansökningar gäller förvärv inom EG (drygt 12 miljarder kr).
Behovet av marknadssäkring kommer att fortsätta att vara ledmotivet för den helt dominerande delen av svensk internationell verksamhet under kommande år. Dock kommer den att ta olika vägar. Strategiska al— lianser är nyckelordet som täcker in allt från direk— ta uppköp, via samgåenden till samverkan i gemensamt ägda bolag.
(iii) Sverige kan förbli hemmabasen — om vi spelar väl på hemmaplan
Denna utveckling antyder såväl en fortsatt stark am— bition hos svensk industri att säkra tillgång till större marknader, som en ökad fokusering på lokal närvaro genom förvärv eller samgåenden för också pro— duktion inom den aktuella marknaden.
För nationen Sverige blir då en central fråga huruvi— da detta kommer att leda till förändringar i exporte— rat värde.
Det finns fyra viktiga argument som på lång sikt mer än andra värnar om en fortsatt svensk hemvist för — och därmed export från — även de idag höggradigt in— ternationaliserade företagen och deras svenska under— leverantörer. Och det är också på dessa punkter som staten kan agera för att långsiktigt trygga export från Sverige av internationellt framgångsrika företag:
1) Kompetenta och framsynta kunder
Om det finns i Sverige kompetenta och framsynta be- ställare, som kan bidra till utveckling av produkter och system, finns skäl att behålla Sverige som hemma— bas.
2) Kunskaper i forskning öch hos arbetskraft Ju bättre tillgång till forskning och högskoleresur— ser, desto större skäl att ha en bas i Sverige. Ett bra skolsystem och en god yrkesutbildning, tillgång till kompetenscentra blir skäl för bibehållen hemma- bas. Kvalificerad arbetskraft och en fungerande ar-
betsmarknad.
3) En dynamisk miljö för affärsutveekling
Goda institutionella förutsättningar att utveckla och driva fram nya idéer, produkter, system och företag, rimliga kostnads— och valutaförhållanden bidrar allt till en konkurrensfördel för Sverige i relation till andra länder som hemmabas.
4) Underleverantörer med specialkompetens Inhemska underleverantörer som enbart levererar på
kapacitet och närhet till lokal (svensk) produktion, lever riskabelt i en internationell miljö. Rena kapa— citetsleverantörer är lätt utbytbara. Kompetenta un— derleverantörer med ett specialistkunnande kommer däremot alltid att prioriteras.
2.5.2 Finansieringens betydelse
Den andra gruppen av slutsatser och hypoteser handlar om det speciella område som dominerat efterfrågan på statsstödda exportkrediter till finansiellt relativt svaga utvecklingsländer. En bedömning av efterfrågans utveckling kan sammanfattas i följande punkter:
l) U-marknadernas roll växer ytterligare
Svensk industri har enligt olika undersökningar på senare år haft några av sina största problem till följd av en otillfredställande ländersammansättning. Sverige har tappat marknadsandelar i världshandeln totalt, helt enkelt därför att man exporterat i för hög grad till stagnerande eller endast svagt växande marknader (framför allt Nordeuropa). För den svenska industrin är det viktigt att i hög grad hitta de mest växande marknaderna.
Det är sannolikt att för de kommande 5 — 10 åren, OECD—länderna kommer att ligga på en fortsatt låg tillväxttakt, medan u—länderna kommer att kunna upp- visa en högre tillväxt.
U—landsmarknaderna svarar idag generellt sett för en mindre andel av den totala försäljningen hos de svenska större företag som arbetar på dessa markna— der, jämfört med flertalet av deras internationella konkurrenter. Denna situation har sin naturliga för— klaring delvis i de koloniala engagemang som Sverige saknat, men andra länder haft. Från affärsmässiga ut— gångspunkter kan detta under åren ha varit positivt för svenska företag genom de mindre risker som är förknippade med i—landsaffärer. Men sett i det nämnda tillväxtperspektivet är det önskvärt att svenska företag vinner mer terräng på dessa expanderande u— marknader.
För några tyngre och särskilt dominerande produktom— råden kan konstateras, att u-länderna definitivt sva— rar för en allt viktigare och den klart expanderande delen av världsmarknaden. Kraftalstrande maskiner och utrustning är en av de största produktgrupperna inom det aktuella området. U-länderna spelar här en allt viktigare roll. U—ländernas andel av de årliga globa— la investeringarna i effekt har oavbrutet ökat. Under de senaste tio åren har andelen vuxit från 19% till 31%. Under perioden fram till sekelskiftet är det in— te otänkbart att dessa marknader kommit att svara för inemot hälften av den globala marknaden.
Telekommunikation är en andra stor produktgrupp. Ock— så här växer u—marknadernas betydelse. Från en andel av det totala antalet installerade linjer i världen på ca 30% för tio år sedan, ligger u—marknaderna idag på ca 45% och beräknas år 1995 ha nått 55% av världs— marknaden.
Krigsmateriel svarar för stora leveranser till u-län— derna. Under de senaste tio åren har en rad u-länder tillkommit som köpare och enligt SIPRI har u—länder— nas andel av världsmarknaden ökat högst påtagligt. Av andra skäl torde dock denna marknad kunna förväntas minska för svenska exportörer.
2) Aktuella marknader och produkter är viktiga för svenska företag
Totalt sett har u-ländernas andel som mottagare av svensk kapitalvaruexport under tio år minskat från 25% till 16% (1986). Sett i ett perspektiv tio år framåt i tiden kan emellertid konstateras följande för några av de största produktområdena:
— Kraftutrustning. U—ländernas andel av ASEA/ABB:s samlade försäljning har under 1980—talet legat nå-
gorlunda stabilt runt en sjättedel. Huvuddelen av detta ligger inom kraftområdet, där inemot 50% av produktionen kan bedömas levereras till u—länderna.
— Teleutrustning. Av den totala försäljningen inom Ericsson går ca en femtedel till u—marknader. För— säljningen inom området publik kommunikation går dock till hela 40% till dessa marknader.
- Krigsmateriel. Omkring 45% av den svenska krigsma— terielexporten går till u-länder. Svängningarna är dock stora mellan åren och beroende på enskilda or- ders storlek.
— Livsmedelsteknik. Alfa-Laval säljer ca 20% av sin produktion i u-länder. Den helt dominerande delen av detta är hänförligt till hälften av företagets verksamhet.
För samtliga dessa produktområden gäller för det första att u-landsmarknaderna tar emot produkter inom företagens kärnområden. Det har spekulerats i möjlig— heten att "switcha" till andra produktområden för att undgå de speciella och svåra affärsförhållandena på u—marknaderna. Detta kan åtminstone på 5 — 10 års sikt betraktas som helt uteslutet, såvida inte de ak— tuella företagen helt byter affärsidé och verksam- hetsinriktning (vilket får betraktas som orealis— tiskt).
För det andra är det avsevärda volymer som i dagslä- get går till u—länderna, med ett betydande tillväxt- perspektiv under åren fram emot sekelskiftet. Det torde för företagen vara helt uteslutet att "byta" dessa marknader mot andra marknader. Det skulle näm— ligen kräva att mycket stora marknadsandelar vanns från konkurrerande företag på i—marknaderna, i kamp mot de senares vakthållning om sin hemmamarknad. Al—
ternativet att öka i-1andsförsäljningen torde därför i första hand gå via företagssamarbete och företags— köp på dessa marknader med åtföljande "risk" för ut— flyttning av produktion från Sverige.
För flera av de viktigaste produktområdena är, för det tredje, under 1990—talet vissa u—landsmarknader av strategisk natur. Den leverantör som tar stora, centrala order, kommer att få fördelar på andra mark— nader. Inom området telekommunikationer utgjorde un— der l980—talet bl. a. Frankrike och England, Saudi— arabien och Malaysia sådana strategiska marknader. Under 90-talet torde det för dessa system vara USA, Indonesien, Kina och Indien som är speciellt intres— santa.
3) Finansiering är förhandlingsfaktorn för att få affär
Att få ett affärsavslut till stånd är en mångfasette- rad och långdragen, ibland mångårig process. Tre fak— torer synes mer kritiska än andra.
- Teknölögi är den strategiska faktorn för att komma till affär. Endast genom att vara känd för sin tek— nologi kan man komma ifråga för anbudsgivning. Tek— nologiskt ledarskap är första-argumentet för en bra position i anbudskonkurrensen.
- Lgkal närvara är nödvändig för att etablera den good-will och den trovärdighet för långsiktigt åta— gande i mottagarlandet som köparen kräver. Lokal närvaro långt innan just det aktuella projektet initierats är ett andra—argument för att komma i- fråga för slutomgångar. Observera dock att "lokal närvaro" oftare synes stå för leverantörens lång- siktighet och trovärdighet i mottagarlandet, än för mer sysselsättningsmässiga aspekter. Teknologiöver—
föring — kunskap, utbildning - är ett viktigt in— slag i kravet på lokal närvaro.
— Slutligen är finansiering det centrala argumentet i förhandlingarnas slutskede. Det finns exempel där andra förutsättningar väl uppfyllts men där oför— mågan att klara finansiella önskemål från kunden medfört att affären förlorats.
Finansiering har varit en viktig faktor under många år i dessa typer av affärer, men förefaller under kommande år att få än större tyngd. För detta talar följande faktorer.
Skuldkrisen - I vissa länder är helt enkelt bristen på kapital skriande och i andra raskt växande på ett sätt som aldrig tidigare. Denna fråga bedömes av många komma att prägla perioden, även om vissa del— lösningar kommer att komma fram.
Tillväxtmålen - För varje procentenhets BNP—tillväxt erfordras vissa tillskott av infrastrukturinveste— ringar. De pengar som behövs för dessa investeringar — för att nå den av Världsbanken och andra prognosti— cerade BNP—utvecklingen - finns helt enkelt inte 10- kalt.
överkapacitet gch_köukurreus — Inom i stort sett sam— tliga de områden där de stora svenska företagen idag slåss om stora infraprojekt, föreligger en interna— tionell överkapacitet. För att komma ur denna över— kapacitetssituation har få företag agerat effektivt. Detta betyder kommande intensifierade ansträngningar från företagens sida att tillgodose även långtgående krav på finansieringen. Om därpå också den amerikans— ka marknaden skulle bli mer svårtillgänglig till följd av restriktioner för att få ner underskottet i bytesbalansen, kommer kampen på u-landsmarknaderna
att ytterligare intensifieras.
Problem i i—länderna — Fortsatta arbetsmarknadsprob— lem i OECD—länderna vidmakthåller intresset att till— se att de "egna" företagen får affären. Goda ekono— miska konjunkturer i i-länderna under några år som förbyts i en svacka, kan komma att under 1990—talets första hälft prägla en ny protektionistisk stämning såsom under sent 70—tal och tidigt 80-tal. Det kan inte heller uteslutas att biståndspolitik etc. därvid på ett än mer aktivt sätt kommer att användas i för— söken att "rädda jobben" på hemmaplan.
Den sammantagna effekten av detta går i tre rikt- ningar. För det första kan vi komma att få se affärer baserade på allt mer frikostiga finansiella villkor av typen ökad långfristighet, amorteringsfrihet och förmånliga räntevillkor. För det andra kan andra for— mer för finansiering komma att vinna terräng, även om de inrymmer sina speciella problem (BOT, joint ventu— res, motköp). För det tredje kan det komma att ut— vecklas en handel Syd—Syd, där särskilda relationer upprättas av ett slag som kan te sig mindre möjliga i Nord—Sydhandeln.
De internationellt verkande företagen har redan rus— tat sig för denna utveckling. Genom spridning av sin produktion och genom etablering av internationella finanskontakter, skapas successivt en allt större global yta från vilken man kan få en något större frihet att utnyttja andra länders i vissa fall mer förmånliga villkor.
Vidare har företagen genom att pröva sig fram på nya former för engagemang, börjat lära sig hur sådana ak— tiviteter som BOT, motköp etc. ska kunna hanteras, även om inställningen ännu är kritisk till sådana ar- betssätt. Slutligen kan vi också konstatera hur före—
tagen genom lokalisering av enheter till Syd-länder underlättat ett framgångsrikt deltagande i Syd—Syd— handeln.
De stora företagen har sedan lång tid tillbaka tvin— gats ut på de internationella finansmarknaderna vari— genom deras kompetens på området är mycket hög. Stor— företagens möjligheter att finna alternativa finan— sieringsvägar är som en följd härav betydligt större än småföretagens. Ett ställningstagande kring det svenska exportkreditfinansieringssystemets framtid kan därför på lång sikt antas mer påverka de mindre och medelstora företagen än de idag största exportö— rerna.
4) En fortsatt minskande andel av försäljningen kommer att utgöras av export — men exporten fortsätter att öka
En fortsatt växande andel av de svenska kapitalvaru— tillverkande företagens försäljning kommer att leve— reras från anläggningar utanför Sverige. Detta är 0— frånkomligt i den internationaliseringsprocess vi ser framför oss.
Men leder då den skisserade fortsatta internationali— seringen till minskad eller ökad export i absoluta tal från Sverige? Och därmed till ett sjunkande eller fortsatt ökande välstånd?
Det står fullt klart, att utan den internationalise- ring vi nu ser genomföras av svenska företag, skulle dessa inte länge ha kunnat bibehålla sin konkurrens— kraft. De skulle tappa marknader och marknadsandelar till konkurrenter, och därigenom förlora volym och i slutänden tappa möjligheterna att hålla den höjd och den omfattning som krävs i det tekniska och affärs- mässiga utvecklingsarbetet.
Resultatet skulle högst sannolikt bli företagsförvärv i andra riktningen, dvs. nya affärsmässiga konstella— tioner där bindningarna till Sverige kanske inte vore större än vad som motsvarar den svenska marknaden och dess (ringa) storlek. Exporten från Sverige sjunker i detta scenario.
Slutsatsen av detta "omvända" resonemang är alltså, att en internationalisering där svenska företag har ett initiativ, bibehåller konkurrenskraften i företa— get och möjliggör fortsatt och växande export från svenska enheter.
Däremot blir den intressanta frågan, vilka typer av verksamheter och vilka produkter som kommer att ligga kvar i Sverige. Därför att i en värld av allt större rörlighet för människor, information och kapital kom— mer företagen att vara väl så fria att fördela sina resurser i en internationell arbetsfördelning och specialisering.
3 FÖRÄNDRINGAR I EXPORTFINANSIERING I ALLMÄNHET OCH I SVERIGE
av Gunnar Ljungdahl
3.1 Bakgrund
Under den tioårsperiod som förlupit sedan Sverige fick ett sammanhållet statsstött system för export- kreditfinansiering har betingelserna för exportfinan- siering förändrats väsentligt. Det svenska systemet var, liksom motsvarande system i de viktigaste kon— kurrentländerna, väl anpassat till investeringar inom den offentliga sektorn. Särskilt kunde finansiering av exportkrediter till stora projekt i u-länder och statshandelsländer ges enkla lösningar inom ramen för dessa system, baserade på garantier av köparlandet eller dess centralbank. Projektutvärdering förutsat— tes ha gjorts av köparlandets myndigheter i och med att budgetutrymme allokerats. I den mån stelheten i statliga stödsystemen behövde justeras, t. ex. vad avser kontantdel, amorteringsfrihet och amorterings— tid, stod bankväsendet i allmänhet gärna till tjänst med sidokrediter som också innebar övertagande av den politiska risken för exportören.
Sedan 1978 har en rad förändringar emellertid inträf— fat som påverkat samtliga aktörers beteende. De vik- tigaste påverkande faktorerna diskuteras liksom des- sas effekter vad avser köpare i i-länder, u-länder och statshandelsländer. Vidare görs ett försök att analysera de förändringar som skett hos exportören, statliga garantiinstitut och finansieringsinstitutio— ner, hos banker, på den privata försäkringsmarknaden,
hos specialinstitut (leasingbolag och å forfait-ins— titut) samt på motköpsmarknaden.
3.2 Köparmarknadernas krav på exportfinansie- rincr 3.2.1 Köpare i i-länder
Köpare av kapitalvaror i industriländer har traditio— nellt finansierat sina investeringar på kapitalmark- nader eller i bankväsendet med utnyttjande av sin egen balansräkning. Genom den subventionering som präglade de statsstödda exportkreditsystemen i början av 1970—talet kom man i viss utsträckning också att begära krediter från sina leverantörer för att på så sätt förbilliga sin upplåning. När subventionerings— aktiviteten gradvis ströps på grund av successivt skärpta regler inom det 5. k. exportkreditarrangeman— get (Consensus) och därmed ett starkt argument för av leverantör förmedlade krediter försvann, hade emel- lertid en alternativ finansieringsväg redan etable— rats. Också andra skäl kunde åberopas. En kredit från leverantören behövde t. ex. inte belasta köparens kreditutrymme hos dennes bankförbindelser.
Med växande grad av sofistikering kom köparen att studera en rad andra alternativa finansieringskällor. En leasinguppläggning kunde genom utnyttjande av skattemässiga avskrivningsmöjligheter i säljarens el— ler köparens land (eller tredje land för den delen) kraftigt förbilliga finansieringen och innebar fram— för allt inte någon belastning av balansräkningen för köparen. Kostnader och svårigheter förenade med höj— ning av det egna kapitalet gjorde alla former av fi— nansiering utan regress på köparen attraktiva. Köpa- ren kom i allt större omfattning att söka vägar för finansiering av sitt projekt på dettas egna meriter.
Sett ur säljarens/exportörens synpunkt har konsekven— sen blivit att medan exportkreditgivning fortfarande spelar en viss roll, har andra former av exportfinan— siering blivit allt viktigare. Eftersom eget kapital för ett företag alltid är en knapp resurs finns det allt skäl att tro att köparen även i framtiden prövar finansieringsmodeller som inte belastar balansräknin— gen. Det är därför rimligt att anta att för större investeringsprojekt ren projektfinansiering utan reg- ress mot köparen kommer att bli en allt viktigare form för finansiering av export till i—länder (vad ovan sagts om privata köpare torde mutatis mutandis gälla också offentliga köpare, för vilka privatise- ringstendenser och tilltagande behov att minska bud— getbelastning få samma effekter som omsorgen om ba— lansräkning hos de privata). Integrationssträvanden liksom kapitalanskaffningsproblem kommer att öka kra— ven på direktinvestering från leverantörens sida i projektet.
För export av enskilda kapitalvaror kommer olika fi— nansieringsformer innebärande senare äganderättsöver- gång att få växande betydelse, såsom leasing. Det bör dock observeras att möjligheterna att via leasing ar— rangera en finansiering som inte belastar köparens balansräkning tenderar att bli alltmer begränsade i i—länderna. I USA har redan skapats regler som tvin— gar leasetagaren/defacto—ägaren att bokföra den lea- sade produkten i sin balansräkning. Harmoniserings— tendenserna inom EG pekar i samma riktning. Momsprob— lematiken vid gränsöverskridande leasing är så komp— licerad att denna finansieringsform i framtiden torde komma att koncentreras till stora affärer.
För exportören innebär dessa utvecklingstendenser på i—landsmarknaderna en koncentration på förmågan att finna lämpliga refinansieringstekniker (framför allt
sådana som inte ökar köparens behov av egen kapital— insats) och möjligheter att täcka kommersiella risker medan den politiska riskavsäkringen är av mindre be— tydelse.
Vad gäller USA-marknaden kan det inte uteslutas att - i den mån de protektionistiska tendenserna i USA får överhanden — krav på exportfinansiering ökar kraftigt som ett sätt att minska det amerikanska betalnings—
balansunderskottet.
3.2.2 Köpare i u—länder
För u—länderna har 1980—talet medfört drastiska för— ändringar. Skuldkrisen har lett till att en lång rad u—länder inte längre kan betraktas som kreditvärdiga. Möjligheterna för dessa länder att hos sina leveran- törer utvinna exportkrediter har kraftigt begränsats. Krisen har också lett till en krfatig nedskärning av antalet projekt. Fallen i råvarupriser har tvingat också u—länder med bevarad kreditvärdighet att långt strängare än tidigare utvärdera den kalkylmässiga lönsamheten i och genomförbarheten av projektet.
Slutligen har delvis som en följd av skuldkris och fallande råvarupriser men också som en självständig kraft en tendens till privatisering gjort sig märkbar i en rad u—länder. Man har helt enkelt funnit att den offentliga sektorn inte orkar med och/eller är till— räckligt effektiv för att driva projekt.
Trots alla problem finns självklart behoven kvar för rader av projekt och för import av kapitalvaror, re— servdelar och know-how. Förändringarna tvingar nu kö— pare i u—länderna att söka vägar att finansiera den import som dessa behov nödvändiggör. Ju mer tvingad man är, desto friare får fantasin och kreativiteten
spela. Det är omöjligt att lista alla upptänkliga lösningar men några huvudtendenser kan dock skönjas.
Den mest närliggande lösningen för större projekt är ökat utnyttjande av Världsbankens, International Fi— nance Corporation's (IFC) liksom regionala utveck— lingsbankers finansieringsmöjligheter (för nordiska leverantörer NIB:s). Vidare ger naturligtvis i—värl— dens u—landsbistånd, från direkta gåvor till blandade krediter, helt andra möjligheter att finansiera im- port av kapitalvaror än normala exportkrediter.
En möjlighet att komma runt landets kreditvärdighet är klassisk projektfinansiering, i varje fall för
projekt som leder till intjäning av hårdvaluta. Fi— nansieringen bygger på projektets egna meriter och kan knytas till överlåtelse av projektets intäkter
till finansiären.
En annan möjlighet är att säkerställa en exportkredit med säkerheter utanför landet. Inom den privata sek— torn i många u—länder finns tillgångar utanför landet som kan pantsättas. Detta kan förekomma också inom den offentliga sektorn; det finns exempel på att ett lands nationella flygbolag kunnat säkerställa export— krediter genom inteckningar i sitt fastighetsinnehav utanför landet. Objekt som fartyg och flygplan kan genom registrering i ett kreditvärdigt land i sig ut— göra säkerhet för finansiering.
Import kan finansieras genom en motköpstransaktion, liksom finansiering av en import kan säkerställas ge— nom en motköpstransaktion. I det första fallet kan detta ske genom en ren bartertransaktion (byte av va— ror) eller via ett spärrat konto utanför importlandet (escrow account). Motköp kan också genom ett gene— rellt varuutbyteSavtal delvis finansiera den bilate- rala handeln mellan ett u—land och ett i—land. Nor-
malt erfordras för att ett sådant avtal skall kunna fungera praktiskt en s. k. swingkredit, en ömsesidig kreditgivning att utjämna tidsdifferenser i leveran—
serna från båda länder.
En inte ovanlig finansieringsform är vidare utnytt- jande av överskott i ett u—lands bilaterala avtal med
en stat i östeuropa genom en s. k. clearingswitch.
Också för u—länder kan arrangemang med uppskjuten äganderättsövergång, typ leasing, vara ett sätt att minska belastningen av ett kreditutrymme och måhända öka säkerheten för finansiären. Det bör dock noteras att lokala rättsregler i köparlandet kring ägande— rättsinskränkningar och inteckningsinstitut är av av- görande betydelse för den sistnämnda aspekten.
För att göra en diskussion om framtida utvecklings— tendenser inom exportfinansiering till u—länder me— ningsfylld är det nödvändigt att särskilja olika ty— per av u-länder med hänsyn till den enorma spännvid— den inom denna länderkategori ifråga om ekonomisk ut— vecklingsgrad. Man kan urskilja tre huvudkategorier: resursstarka u—länder utau betalningsproblem (starka antingen på grund av industrialiseringsgrad eller rå— varubas) som Hongkong, Indien, Singapore, Sydkorea och Taiwan; resursstarka u—länder meg betalningsprob— lem som Argentina, Brasilien och Mexico; samt fattiga
u—länder.
Den första gruppen skiljer sig i finansieringshänse— ende inte dramatiskt från i—länderna. Tyngdpunkten ligger för exportören/finansiären mindre på de poli— tiska riskaspekterna än på val av finansieringsteknik och refinansieringsformer liksom på balansräknings- hänsyn hos köparen. Det är intressant att notera att medan Sydkorea för 10 år sedan var kraftigt beroende av tillgången på exportkrediter från i—länderna man
på senare år utnyttjar sådana endast i begränsad om— fattning och även till stor del förtidsbetalat tidi- gare lämnade exportkrediter — ett exempel på att ex— portkreditstöd kan vara ett nödvändigt element för att öppna en marknad som senare betalar kontant eller utnyttjar marknadsfinansiering. Leasing kan för dessa länder komma att bli en viktig finansieringsform un- der förutsättning att oklarheter i det lokala rätts— systemet kan täckas av riskförsäkring.
För den andra länderkategorien med akuta betalnings- problem och eroderad kreditvärdighet men med en po— tential i form av råvaruresurser och/eller indust- riell utveckling är det rimligt att anta att en ren projektfinansiering i framtiden får ökande betydelse. Inte minst torde detta gälla projekt inom den privata sektorn, vars betydelse torde komma att öka genom den kris den offentliga sektorn befinner sig i också i u- länderna.
Mothandel som är något av "lender of last resort" kan vara en viktig finansieringsform för betalningssvaga länder. En prognos om dess framtida betydelse är be- roende av den bedömning man gör av de skuldsatta u— ländernas förmåga att återvinna sin betalningsförmåga.
Sannolikheten för att leasing och liknande finansie— ringsformer får någon större betydelse för dessa län- der torde vara relativt låg med hänsyn till svårighe- ten att bedöma möjligheterna för ägaren att fysiskt ta tillbaka det utleasade godset i händelse leaseta- gare inte sköter leasebetalningarna.
Tyngdpunkten i finansiering av i—ländernas export till dessa u—länder kommer troligen att mer i framti— den förskjutas till biståndssektorn. Detta är så mycket mer sannolikt som i—ländernas finansministe- rier synes ha en helt annan öppenhet för exempelvis
blandade krediter än för traditionella former för ex—
portstöd.
Slutligen torde som effekt av såväl privatisering som finansieringsbehov liksom ökad realism i projektut— värdering krav på deltagande i ett projekts kapital— del komma att riktas mot leverantörerna, framför allt i form av joint ventures och temporärt ägande (BOT— build, operate, transfer). Ett uppfyllande av detta krav kommer att bli en allt viktigare del vid export— finansiering till dessa länder. Detta är ett kompli- cerat område där visserligen olika instrument finns tillgängliga för en exportör: garanti från IFC eller från nationellt exportkreditgarantiinstitut, de— blockering av lokal valuta eller debt/equity swappar.
3.2.3 Köpare i statshandelsländer
Existerande exportkreditsystem möter relativt väl de förutsättningar som föreligger i dessa länder och torde därför även fortsättningsvis förbli den domine— rande formen av exportfinansiering. För betalnings— svaga länder har mothandel och i viss mån clearing- switchar varit en traditionell finansieringsmetod och torde så förbli. Den intressanta frågan är vilka för— ändringar i förutsättningarna som de nyligen under beteckningen perestrojka igångsatta reformerna i öst— europa kan få. Också i statshandelsländer får vi sannolikt räkna med ökande betydelse av projektfinan— siering (som redan förekommit inom hotellsektorn i Kina), kanske också krav på (och inte bara möjlighe— ter till) direktinvesteringar från leverantörernas
sida, inte minst i form av joint ventures.
Leasing är på vissa statshandelsländer en redan etab- lerad finansieringsmetod. Inom Östeuropa är det sann— olikt att leasingens betydelse kommer att öka väsent-
ligt. Flera skäl talar härför; dels det förhållandet att leaseavgifterna (amortering och ränta) inte be- traktas som en investering utan som löpande kostna— der, dels att i många länder importavgifter räknas endast på restvärdet av en leasetransaktion eller kan fördelas över leasetiden, vilket inte är möjligt vid
en normal exportkredit.
3.3 Förändringar hos aktörerna inom export— finansieringsområdet
3.3.1 Exportörerna
Det förhållandet att exportfinansiering i många fall är väl så viktigt som kvalitet, leveransförmåga och pris för framgång i en exportaffär, tillsammans med ökad komplexitet till följd av ovan diskuterade för- ändringar på köparmarknaderna, har naturligtvis på- verkat exportörernas agerande. Den viktigaste effek- ten torde vara ett ökat medvetande om de finansiella riskerna i en exportaffär och också en förfinad ana- lysförmåga vad gäller dessa risker. Den högre kompe- tensen har minskat riskvilligheten och tvingat fram en ökad förmåga att täcka dessa risker kalkylmässigt eller genom avsäkring. Därigenom har exportörerna satt ökad press på övriga aktörer för riskavsäkring. Samtidigt har marknaden kunnat erbjuda nya instrument för att säkra eller förändra vissa risker, såsom lån— ga valutaswappar, ränteswappar, fordringsswappar, debt/equity swappar etc.
De stora exportföretagen har i ökande utsträckning tagit hänsyn till riskavsäkringsmöjligheter vid för— ändringar i sin produktionsapparat, exempelvis genom att förlägga viss produktion i Spanien för att ut— nyttja detta lands exportkreditgarantiinstituts gene- rösare riskbedömning gentemot Latinamerika, liksom
produktion i exempelvis Brasilien för export till vissa länder i Afrika och Latinamerika.
De stora exportföretagen har bl. a. för att effekti— visera riskhanteringen och förbilliga valuta- och re— finansieringshanteringen skapat interna "banker" för exempelvis intern avräkning av valutabetalningar inom en koncern (netting). Samtidigt som decentralise— ringstendenserna varit påtagliga inom de stora före— tagen, har i de flesta fall finansieringsfunktionen kraftigt centraliserats och förstärkts. Detta har minskat storföretagens behov av service från banksys— temet och också lett till att storföretagen effektivt utnyttjar konkurrensen inom banksystemet. Till detta kommer vidare det förhållandet att de stora företagen i ökande utsträckning för delar av sin upplåning vän— der sig direkt till penning— och kapitalmarknaderna t. ex. genom 5. k. commercial paper program.
De stora exportföretagen har också etablerat egna försäkringsbolag, som dock ännu i mycket liten ut- sträckning försäkrat företagets politiska risker men där man likväl har ett instrument till förfogande som
kan fylla denna funktion.
Många exportörer har också dragit den slutsatsen av erfarenheterna från skuldkonsolideringsuppgörelser med u-länder att leverantörskrediter kan vara en bättre finansieringsform än köparkrediter, då de se- nare lättare kan hamna utanför ett moratorium och en längre etablerad leverantörs/kundförbindelse kan un- derlätta återbetalning. För tio år sedan var det gängse resonemanget att det var bättre låta en bank fronta som fordringsägare, då banker bedömdes ha bättre möjligheter driva in en fordran än den enskil- de exportören.
Specifikt beträffande svenska storföretag förefaller
det som om man fortfarande inte gärna ser direktin— vesteringar som ett element inom en exportaffär. Svenska storföretag har investerat kraftigt i i-län- derna under senare år, inte minst i USA. Nyetablering på andra marknader har varit ringa; existerande di— rektinvesteringar är i huvudsak resultatet av vad som gjordes före andra världskriget. Intresset för enga— gemang med eget kapital i projekt synes vara ringa, även ifråga om joint ventures och temporära investe— ringar, typ BOT. Detta är anmärkningsvärt inte minst i jämförelse med den aktiva investeringspolitik som drivits av tysk industri, som dock två gånger under detta sekel fråntagits samtliga utlandsinvesteringar, och av japansk industri, som drabbats på detta sätt en gång.
På de viktigaste marknaderna för svensk export — USA, Förbundsrepubliken och Storbritannien - sker merpar— ten av försäljningen genom lokala dotterbolag som dels marknadsför moderbolagets produkter, dels bedri— ver sammansättning och lokal produktion. Allt detta är en form av svensk export och rimligen borde svensk exportfinansiering kunna ske också från dotterbola— gens fabriksportar.
För större projekt kan man bara konstatera att svensk industri sällan förmår leverera all nödvändig utrust— ning och know—how. I de flesta fall är det fråga om samarbete över gränserna, vilket med växande interna— tionalisering kommer att öka. Detta leder till skärp- ta krav på integrerade finansieringslösningar, som i sin tur sätter press på ökad samordning av nationella exportfinansieringssystem.
De ökade komplikationerna i marknadsbilden har för- svårat mindre— och medelstora företags agerande på flera exportmarknader. Även om utbudet av finansie— ringslösningar är omfattande gör komplexiteten i lös—
ningarna det svårt för andra än stora företag att ef— fektivt utnyttja dessa. I Sverige har också en för- skjutning av kompetens från bankerna till exportföre— tagen, som skall närmare diskuteras nedan, gjort svenska små- och medelstora företag mer beroende av storföretagen. De fungerar i ökande omfattning som underleverantörer till storföretagen.
Generellt har i världshandeln skett en förskjutning från u— och statshandelsländer till i—länder. Denna tendens är markant vad gäller den svenska exporten, som framgångsrikt utnyttjat den höga dollarkursen och efterfrågesuget på den amerikanska marknaden. Detta har i många fall skett till priset av tidigare mark- nadsinvesteringar i u—länder och statshandelsländer. Dessa länders betydelse för svensk export måste rim— ligen åter öka i takt med fallande dollar, ökande amerikansk konkurrenskraft, minskande importbehov och/eller ökande protektionism i USA.
3.3.2 Statliga exportkreditgarantiinstitut
Den explosiva utvecklingen av statsstödd exportkre- ditgivning under slutet av 1970—talet och början av 1980—talet har försett samtliga exportkreditgaranti— institut med en betydande stock garantiförbindelser som resulterat i skadefall till följd av skuldkrisen. Detta har lett till skaderegleringar som i många fall långt överskrider premiereserver och som också inne— fattar tämligen hög sannolikhet för slutliga förlus- ter.
Dessa svårigheter har accentuerat den inbyggda mål— konflikten för dessa institutioner. För samtliga gäl— ler att de å ena sidan skall främja sitt lands ex— port, å andra sidan att verksamheten skall på sikt "gå ihop". ökande underskott skapar en politisk risk—
aversion inte minst hos finansministerierna som kan gå stick i stäv med ambitionen att främja export utan att det för den skull är givet att underskotten är slutgiltiga. På många håll pågår en debatt om hur dessa instituts garantiverksamhet skall kunna bedri— vas i framtiden så att verksamheten över tiden går ihop. Inte minst i Storbritannien och USA diskuteras möjligheter för de lokala instituten att öka graden av affärsmässighet genom att konkurrera med den pri— vata försäkringsmarknaden på täckning av kommersiella risker, så väl korta som långa.
Diskussioner förs om ökad flexibilitet i garantigiv— ningen utanför de ramar som är uppdragna för export- kreditfinansiering. Sålunda studeras exempelvis ga— rantier för flexibla leasinglösningar, garantigivning för motköpstransaktioner och rent cashflow-anpassad projektfinansiering.
Inte minst ifrågasätts på flera håll idag de consen- sus—regler, som föreskriver maximalt sex månaders amorteringsfrist från färdigställandet av ett pro— jekt, lika stora halvårsvisa amorteringar och en ma— ximering av kredittiden. Dessa regler utgör det väl- lovliga resultatet av en internationell strävan att stävja statsstödd kreditkonkurrens. Det torde emel— lertid endast sällan vara så att ett projekts "cash— flow" lyckats anpassa sig till dessa regler. Det kan till och med hävdas att dessa regler bidragit till skuldkrisens omfattning genom att inte ge projekt en rimlig chans att återbetala sin finansiering.
Vidare synes kraftfullare åtgärder på flera håll vid— tas för att återvinna nödlidande fordringar, liksom möjligheterna av ett aktivt "asset management" stude— ras, av typ fordringsförsäljningar och fordrings— swappar, inom ramen för de begränsningar som upp— ställts vid Parisklubbsförhandlingar.
3.3.3 Exportfinansieringsinstituten
För många länder har de statliga räntesubventionerna i samband med exportkreditfinansiering varit en syn— nerligen dyrbar affär. De exportkrediter som lämnades under perioden 1975 — 83 kräver i många länder fort— farande sin tribut från statsbudgeten. Framgångarna för de internationella ansträngningarna att genom Consensus reducera subventioneringsgraden har emel— lertid minskat exponeringen.
För Sveriges del har den flexibla utformningen av SEK:s upplåning på ett effektivt sätt minimerat bud- getbelastningen. Det förhållandet att SEK till 50% ägs av svenska staten och till 38% av tre av världens 16 AAA—ratade banker och att dessutom en betydande del av SEK:s utlåning säkerställs med svenska statens garantier (EKN och riksgäldskontoret) har givit SEK högsta möjliga rating som låntagare på utländska ka- pitalmarknader. Den volymuppbyggnad som skedde under exportkreditfinansieringens skördetid har vidare ska— pat utomordentliga förutsättningar för ett effektivt "debt management", som ytterligare sänkt SEK:s upp— låningskostnader.
Å andra sidan ledde koncentrationen av refinansiering av exportkrediter till SEK till en uttunning hos de svenska affärsbankerna, som tidigare i huvudsak sva— rat för denna verksamhet. Till skillnad från exempel— vis de engelska och italienska systemen gav inte det svenska någon kompensation för en förlorad marknads— aktivitet i form av garanterad ersättning för banker— nas medverkan. Denna ersättning blev en fråga för förhandling med låntagarna och exportörerna och kom därigenom att pressas ned till en nivå som knappast kan skapa lönsamhet i synnerhet som bankernas roll i uppföljningen av lämnade exportkrediter på intet sätt minskat utan snarare till följd av skuldkonsoliderin—
gar blivit mer resurskrävande. Denna utveckling sam— manföll med storföretagens uppbyggnad av kompetens inom exportfinansiering. Den låga lönsamhetsnivån för bankerna medgav inte tillräcklig prioritet för denna verksamhet som kunnat motverka en kompetensuttunning i bankerna.
SEK:s framgångar på upplåningssidan gör också att SEK står väl rustat att — under förutsättning att andra aktörer kan skapa de nödvändiga säkerheterna - er— bjuda flexibla finansieringslösningar som i princip kan anpassas till varje projekts specifika behov. Detta gäller emellertid endast så länge SEK kan fort- sätta att spela en betydande roll på de internatio— nella kredit— och kapitalmarknaderna, vilket är av— hängigt dels av kvaliteten i SEK:s utlåning, dels av att SEK kan hålla en hög upplåningsvolym.
Vidare kan noteras att vissa unika villkor fortfaran— de belastar det svenska systemet i ljuset av consen- sus—gruppens beslut om successiva skärpningar av reg- lerna som innebär en avveckling av subventionerna i kat. I och höjningar av räntorna i övriga kategorier, nämligen för Sverige unika påslag utöver consensus- räntorna liksom begränsningar i möjligheterna till refinansiering i svenska kronor.
Vad ovan sagts om de relativt sett låga kostnaderna för SEK:s upplåning kan komma att förändras genom de nya harmoniserade reglerna för kapitaltäckning, vilka avses omfatta också SEK.
Det bör för svensk del också noteras att Sveriges In— vesteringsbank i ökande utsträckning kommit att ägna sig åt exportfinansiering. Investeringsbanken har för sina svenska projekt kunnat bygga upp en projektvär— deringskompetens som banken kunnat utnyttja också in— ternationellt. Exportfinansiering, inte minst i form
av projektfinansiering, har därför blivit ett intres- sant område för bankerna när de svenska projekten
minskat.
3.3.4 Bankerna
Den internatinella bankvärlden har traditionellt spe— lat en viktig roll i exportfinansiering genom sin förmåga att dels arrangera refinansiering av en kre- dit och dels absorbera politiska och kommersiella risker förenade med en kredit. Bankerna har också på många håll i världen lång erfarenhet av varierande finansieringsformer och —instrument.
Den överlikviditet som uppstod i det internationella banksystemet till följd av den s. k. recycling som följde av den första oljekrisen kom banker att kraf— tigt expandera sin exponering till tredje världen, internationellt sett mindre på grund av exportfinan— siering än direkt betalningsbalansfinansiering till u—länder. Följderna av skuldkrisen har drastiskt minskat bankernas riskbenägenhet vad gäller politiska risker, såväl på grund av de kostnader refinansie— ringen av nödlidande exponeringar medfört, som till följd av myndighetskrav på avskrivningar etc.
De svenska bankerna deltog, bl. a. på grund av att valutaregleringen lade hinder i vägen, i mycket ringa utsträckning i betalningsbalansfinansiering men de exponeringar bankerna tog på sig i samband med ex— portkreditfinansiering var likväl betydande.
Som ovan anförts medförde införandet av det svenska exportkreditsystemet år 1978 en begränsning i banker- nas aktivitet på exportkreditfinansieringsområdet. Genom att all refinansiering av statsstödda krediter koncentrerades till SEK fick bankerna koncentrera sig
på uppläggning av exportkrediter, säkerhetsarrange— mang och dokumentation samt agentrollen under kredit— tidens löptid.
Bankernas utlandsetableringar har fört dem närmare exportörernas kunder. Härigenom har bankernas möjlig- heter till flexibilitet ökat på de lokala marknader där de är etablerade genom att de på ett helt annat sätt än tidigare kan värdera och hantera lokala ris— ker och acceptera lokala säkerheter. Detta gäller idag blott ett fåtal marknader och en intressant frå— ga är i vad mån svenska banker kommer att utnyttja pågående avregleringar och internationella harmoni— seringar till att utveckla sig till internationella banker, därmed följande företagens internationalise— ring, eller förbli svenska banker med utlandsverksam— het.
Fortfarande råder starka begränsningar i svenska ban— kers möjligheter att delta i projektfinansiering. Till skillnad från sina utländska konkurrenter till— låts inte de svenska bankerna att ingå som delägare i projekt och inte heller att lämna vinstandelslån.
Det kan konstateras att samtidigt som volymen av ex— portkreditfinansiering minskat kraftigt hos bankerna under senare år har deras verksamhet inom annan ex— portfinansiering ökat, inte minst i utlandsetable— ringarna och inom de bankägda finansbolagen.
Kostnaderna för bankernas deltagande inom exportfi— nansieringsområdet kommer att påverkas av kommande nya kapitaltäckningsregler, inte minst till följd av att dylika avses införas också för transaktioner som inte manifesteras i balansräkningen, exempelvis swappar och "stand—by letters of credit". Det blir dyrare att ta risker, vilket leder till ändrad län— derprioritet. Dessa förändringar sker emellertid inom
ramen för en internationell harmonisering och bör förhoppningsvis skapa konkurrensneutralitet. (Det förhållandet att exponering på inhemsk bank blir bil— ligare än exponering på utländsk bank måste emeller- tid drabba små finansmarknader mer än stora.)
3.3.5 Försäkringsmarknaden
Den privata försäkringsmarknaden (Lloyd's och den s. k. company market) trädde i större skala in i po— litisk risktäckning i samband med exportfinansiering vid ungefär samma tidpunkt som skuldkrisen började utvecklas och bankernas och exportkreditgarantiinsti- tutens riskbenägenhet minskade. Förutom att man här identifierade en marknadspotential, ansåg man sig ha delvis andra förutsättningar än bankerna och garanti— instituten att hantera riskerna. Dels förfogade man över en återförsäkringsmarknad, som möjliggjorde riskspridning, dels fäste man avgörande vikt vid etablerade kund/leverantörsförhållanden mellan expor— tör och importör som bas för försäkring. Man menade att dessa relationer i förening med tidigare positiva erfarenheter av relationerna väsentligt minskade ska— defallsrisken. Även försäkringsmarknaden har emeller— tid fått vidkännas sin beskärda del av skuldkrisens effekter, även om det nog kan hävdas att leverantörs- krediter från väl etablerade exportörer med långa re- lationer till köparna har berörts mindre av skuldkri— sen än andra kreditformer.
Sett ur exportfinansieringssynpunkt vidlåder ett an— tal svagheter försäkringsmarknaden. Marknaden är mycket tunn med endast ett fåtal aktiva aktörer. För— säkringsskyddet begränsas till maximalt tre år. Även om det kan förlängas om inget negativt inträffat, innebär detta naturligtvis en osäkerhet för längre risker. Till skillnad från ovillkorliga bankgarantier
är försäkringspolicerna sällan heltäckande utan för- sedda med ett antal undantag och begränsningar var— jämte dessa ofta innefattar krav på åtaganden från försäkringstagare, som inte förekommer i bankgaran— tier. Prissättningen (innefattande premie, täcknings- grad och karenstider) är helt individuell. Inte minst har omfattningen av kundrelationer en avgörande be— tydelse för prissättningen.
På den privata marknaden finns dock en rad instrument av värde för flexibla exportfinansieringslösningar, exempelvis möjligheten att försäkra köparlandets ge— nomförande av leveransåtaganden under motköpskont— rakt, konfiskationsskydd av investeringar etc.
3.3.6 Specialinstituten
a) A forfait—marknaden, som består av ett antal ban- ker och specialinstitut framför allt i London men också i Förbundsrepubliken, Schweiz, österrike och Italien handlar i exportfordingar och kan erbjuda en form för finansiering av exportkrediter, inkluderande avsäkring av den politiska och kommersiella risken.
Marknaden kännetecknas av hög flexibilitet vad gäller betalningsinstrument, kredittider, återbetalnings— struktur och täckningsgrad. Riskbenägenheten har emellertid i stor utsträckning begränsats på samma sätt som bankernas. Det är emellertid intressant att notera att en rad av dessa institut utvecklat en pla— ceringskapacitet hos investerare med andra riskvärde— ringar än bankerna, som möjliggör risköverlåtelse av normalt inte försäkringsbara risker.
Marknaden har traditionellt hämtat sitt material från tyska och italienska exportörer. På senare år har ex— portörer i Storbritannien i ökande utsträckning vänt
sig till denna marknad.
Marknadens struktur gör den mest lämpad för finansie— ring av enstaka kapitalvaror och mindre ägnad för fi-
nansiering av projekt.
b) Leasing—marknaden har vunnit ökande betydelse för exportfinansiering. Ett antal skäl kan åberopas här— för. I många länder är det möjligt att bokföra en leasingfinansiering utanför balansräkningen. Detta gäller i minskande grad i—länder, men har stor rele— vans i östeuropa och andra i leasinghänseende mindre sofistikerade marknader. På många håll kan beslut om import av en vara fattas på lägre nivå om varan fi— nansieras genom leasing än genom en normal exportkre- dit. En rad länders lagstiftning gör det möjligt att genom leasingfinansiering undvika eller minimera tul— lar och importavgifter/-depositioner. Leasing kan ge— nom utnyttjande av leasegivares skattemässiga av— skrivningsmöjligheter skapa prisreduktioner som gör export till i—länder möjlig. Slutligen kan det i vis— sa fall hävdas — beroende på utformningen av lokal lagstiftning - att det förhållandet, att äganderätten genom leasing bevaras hos part utanför importlandet, skapar viss säkerhet i levererad utrustning.
De principiella kraven på för leasing lämpade produk- ter är att de skall vara mobila, lätt identifierbara, ha lång ekonomisk livslängd och ha en erkänd andra— handsmarknad. Det är därför inte onaturligt att flyg— plansfinansiering volymmässigt svarar för en stor del av leasingmarknaden. Viktiga objekt är också person- bilar, lastbilar, entreprenadmaskiner, tryckmaskiner och fastigheter. Ju högre köparens kreditvärdighet är desto mer avkall kan göras på produktspecifikationen. Med tanke på konkurrenspressen på leasingmarknaden och den allt mer begränsade möjligheten att i USA och EG hålla leasefinansiering utanför köparens balans-
räkning, kan det finnas skäl räkna med att objekten för leasing alltmer kommer att fjärma sig de ovan—
nämnda kriterierna.
c) Institutioner, som är beredda sätta in riskkapi— tal, får växande betydelse i takt med privatiserings— vågen i u—länder jämte behoven för i klassisk mening projektfinansiering av leverantörens åtaganden i form av ägaransvar i projekten. Marknaden är ännu outveck— lad, bortsett från statliga och mellanstatliga insti— tut, typ Deutsche Entwicklungsgesellschaft och IFC. Med växande integration kommer venture capital—fonder att få betydelse i gränsöverskridande finansieringar i i—länderna.
För svensk del kan noteras att Swedfund har till upp— gift att tillsammans med svenska företag gå in i di— rektinvesteringar i u—länder och att Sveriges Inves— teringsbank till skillnad från affärsbankerna är 0— förhindrad att genomföra direktinvesteringar. När det är fråga om projekt i annat än i—länder torde Inves— teringsbankens deltagande kräva väl fungerande inves— teringsgarantier täckande politiska riskelement.
3.3.7 Motköpsmarknaden
En rad specialinstitut, banker och handelshus opere— rar på denna marknad som traditionellt vuxit upp kring handeln med statshandelsländerna i Östeuropa. Under senare år har motköp blivit mer frekventa också i förhållande till vissa u—länder. På i—landsmarkna— derna är en form av motköp, s. k. offset, vanlig i samband med export av försvarsmateriel.
Motköp kan förekomma i många former. Tre huvudformer
kan här nämnas:
a) barter, dvs. rent byte av varor värderade efter en
prisformel överenskommen mellan köpare och säljare,
b) mothandel, där likvid för varor levererade från köparlandet inbetalas till ett spärrat konto (escrow account). Medel på detta konto får utnytt— jas endast för likvid av de avtalade exportproduk-
terna,
c) evidenskonto eller offset, innebärande att expor— tören åtagit sig att över en period från köparlan— det inhandla varor till visst värde eller genom— föra en investering eller annan åtgärd som tillför köparlandet hårdvaluta. Uppfyllandet av detta åta— gande avräknas på ett evidenseller offset—konto.
Motköpsföretagen specialiserar sig på att förhandla uppläggningar av motköpsåtaganden för exportören och kan också vara berett att helt övertaga dessa från
exportören.
Vidare kan motköpsföretagen skapa exportmöjligheter genom att med ett organ i köparlandet avtala ett va— ruutbytesavtal (dvs. en privat clearing) där varu— strömmar betalas över ett spärrat konto. I allmänhet förutsätter detta att de två huvudparterna lämnar va— randra en kredit (s. k. swing—kredit) för att möjlig— göra tidsmässiga diskrepanser i leveranserna.
Motköpsverksamheten närliggande är också utnyttjande av balansbrister i officiella bilaterala clearingav— tal mellan två länder. Ett överskott för det ena lan— det skall i princip utjämnas genom import från det andra. Om lämpliga varor inte står till förfogande och med båda ländernas godkännande kan istället varor från tredje land importeras till överskottslandet. Genom en s. k. clearingswitch förvandlas betalningen under avtalet till hårdvaluta som erläggs till expor—
tören i tredje land.
3.3.8 Sammanfattning
En rad betydande förändringar har skett hos de olika aktörerna på exportfinansieringsområdet. Inte minst kan noteras en ökad riskaversion hos såväl banker och försäkringsbolag som hos statliga exportgarantiinsti— tut. Vidare har en utbyggnad av kompetensen hos de stora exportföretagen lett till ökad riskmedvetenhet och riskanalysförmåga. Företagen söker därför alltmer metodiskt finna riskavsäkringar resp. finansierings— lösningar som minimerar riskexponeringen av en trans— aktion. Finansieringsmarknaden har besvarat dessa strävanden genom att utveckla instrument som inom ra— men för marknadens begränsningar bidrar till dylika lösningar. Exportfinansiering har återigen blivit ett fält som ger spelrum för innovativa lösningar. I det föregående har endast några väsentliga instrument kunnat skisseras. Alltmer har uppgiften för aktörerna blivit att för varje enskild affär finna riskbegrän— sande lösningar, anpassade till den specifika affä— rens förutsättningar. Detta innebär stora krav på flexibilitet hos alla aktörer.
Genom det efterfrågetryck den privata marknaden ut- sätts för sker en ständig anpassning till dessa om— världsförändringar. Också inom det statliga export— kreditstödet pågår i ett flertal länder diskussioner om nya instrument och ökande flexibilitet.
4. REAKTIONER I ANDRA LÄNDER PÅ OMVÄRLDSFÖR— ÄNDRINGARNA OCH FÖRÄNDRINGAR AV DE INTER— NATIONELLA REGLERNA FÖR STATSSTÖDD EXPORT— KREDITGIVNING
av Birgitta Nygren
4.1 Förändrade förutsättningar
Under den senaste lO—årsperioden har förändringarna i den statsstödda exportkreditgivningen varit drastis— ka. Början av perioden präglades av en enastående kraftig expansion, medan de senaste åren präglats av en minst lika kraftig kontraktion. Under den första delen av perioden konkurrerade företag i i—länder hårt med subventionerade krediter främst om de nyrika oljeländernas gunst. Allt fler u—länder, inkl. olje— länder, drabbades emellertid av betalningsproblem, med bl. a. åstramning av importen som följd. Samti— digt skärptes successivt reglerna för de statstödda krediterna. Subventionsinnehållet har minskat väsent— ligt. Företagen har i skuldkrisens tecken vänt sig till mer betalningsstarka marknader. Exporten till u— länderna har genomgående minskat. En allt större del av denna export finansieras med blandade krediter el—
ler motsvarande.
För garantiinstitutens del har förändringarna betytt att premieintäkter stagnerat medan skadeutbetalning— arna fortsätter att växa. För i stort sett alla i OECD—området är underskotten i verksamheten mycket omfattande. Riskvilligheten har minskat. Det verkar
nu råda en mycket stor osäkerhet om vart utvecklingen är på väg.
Skuldtyngda u—länder uppmanas av internationella in— stitutioner som IMF att vara återhållsamma med stat— liga garantier. Privatisering har blivit ordet för dagen. För exportörernas, finansiärernas och garanti— institutens del leder detta till nya utmaningar. För— utom att försöka utvärdera landrisker, vilket visat sig mycket svårt, får man också i ökad utsträckning ta sig an kommersiella risker som kan vara än mer svårbedömnda.
Som bakgrund till den beskrivning av hur man i några andra länder reagerat på omvärldsförändringarna ges först en kort beskrivning av u—ländernas försämrade betalningsförhållanden och av utvecklingen av det in— ternationella regelverket på området, nämligen ex— portkreditarrangemanget, vanligen kallat Consensus.
4.2 U—ländernas försämrade betalningsför— hållanden
Antalet omförhandlingar av statsstödda exportkrediter kan ses som en grovt mått på den försämring av u—län— dernas och vissa statshandelsländers försämrade be— talningsförmåga under senare år. Under åren 1976 — 1980 var det bara åtta länder som vände sig till den den sammanslutning av officiella kreditorer som bru— kar kallas för Parisklubben. Under år 1983 hade anta— let ökat till 16. Under de följande fyra åren nåddes överenskommelser om ca 60 omförhandlingsavtal. I mån— ga fall var det fråga om omförhandlingar av redan ti— digare omförhandlade förfall.
Tabell 1 Inom Parisklubben omförhandlade belopp un— der åren 1977 — 1987 samt antal länder som omförhandlat
År Belopp Antal länder varav nya (milj. USD)
1977 249 3 1 1979 2 987 4 2 1981 3 184 8 5 1983 9 022 16 7 1985 18 628 21 7 1987 24 705 17 2
Vid utgången av 1986 beräknades de utestående stats— stödda exportkrediterna till u—länder uppgå till ca 190 miljarder USD, varav ca hälften hos u—länder med betalningsproblem och ca 56 miljarder USD hos de 15 mest skuldsatta länderna. Nedan visas en fördelning av olika ländergruppers utestående skulder på olika källor. Som framgår av tabellen beräknas exportkredi— ter svara för mindre än 20% av u—ländernas skulder. Andelen är dock väsentligt högre i Nordafrika och Mellanöstern medan den för länderna i Latinamerika
sammantaget uppgår till mindre än 10%.
Tabell 2 Fördelning av olika u—landsgruppers ute— stående skulder på olika källor år 1986 (miljarder USD)
ODA Exp.kred. Banker övrigt Totalt
Multi Latinam. 47 51 306 45 449 42% N.Afrika o. M—östern 27 64 72 31 193 18% Övr. Afrika 31 37 31 18 118 11% Asien 90 49 135 32 306 % Totalt 195 201 544 126 1 066
510 12% 100%
DX"
19% 19
el
I samband med den stora ökningen av antalet skuldkon— solideringar kom den statstödda exportkreditgivningen betydelse för skuldländernas återhämntning att upp— märksammas. Diskussioner mellan förträdare för IMF, Parisklubben och exportkreditgruppen inom OECD visade att det skulle kunna vara möjligt för garantiinstitu— ten att återuppta garantigivningen tidigare om man kunde vara säker på att redan omförhandlade krediter inte blev föremål för ytterligare omförhandling. Pa— risklubben har sedan väl lyckats hävda fasthållande vid s. k. cut—off date. De flesta garantiinstitut är därför numera villiga att medge ny garantigivning un— der förutsättning att skuldlandet har vidtagit erfor— derliga externa åtgärder (vanligen uppgörelse med IMF om s. k. stand—by och överenskommelse med Parisklub— ben samt uppföljning av denna multilaterala överens— kommelse med bilaterala avtal med resp. kreditorland) och interna anpassningsåtgärder och att dessutom ut— sikterna för ekonomisk återhämntning verkar goda.
4.3 Förändringar av de internationella reg— lerna för statsstödd exportkreditgivning
Samarbete mellan garantiinstitut har länge bedrivits inom en sammanslutning som benämns Bernunionen (BU). Inom denna har bl. a. överenskommelser nåtts om längsta kredittider för vissa varugrupper.
I exportkreditarrangemanget, vanligen benämnt Consen— sus, (Arrangement on Guidelines for Officially Sup— ported Export Credits) regleras kreditvillkoren för statsstödda exportkrediter; kontantandel, lägsta re— finansieringsränta och maximal kredittid för alla va— ror och tjänster som säljs med en kredittid översti— gande två år. Vissa undantag finns. Krigsmateriel och jordbruksprodukter omfattas inte. Särskilda regler gäller för bl. a. fartyg och flygplan.
Konkurrensen med subventionerade krediter intensifie— rades efter den första oljeprishöjningen år 1974. Förhandlingar om begränsning av subventionerna ledde till en överenskommelse mellan USA, Japan och flerta— let EG—medlemmar år 1976. Följande år utvidgades överenskommelsen och samtliga OECD—medlemmar utom Is— land och Turkiet anslöt sig. Till en början var mini- miräntorna lika för alla valutor men differentierade efter kredittidens längd och på tre landkategorier; högst för i—länder och andra med relativt hög BNP/ca— pita (kat. I) och lägst för de fattigare u—länderna (kat. III).
Efter mycket utredande och förhandlande om möjlighe— terna att nå minimiräntor som minskade subventione— ringen och bättre speglade marknadsräntorna i olika valutor nåddes år 1983 överenskommelse om att den
s. k. (ränte)matrisen skulle baseras på ett vägt ge— nomsnitt av statsobligationsräntorna i de valutor som ingår i SDR—korgen och att justering av matrisen skulle ske halvårsvis om detta genomsnitt förändrades med mer än 0,5 procentenheter. Samma år antogs vissa principer för etablering av s. k. kommersiella refe— rensräntor (CIRR) i lågräntevalutor, dvs. sådana i vilka marknadsräntorna var lägre än minimiräntorna i matrisen, i syfte att göra det möjligt att utnyttja dessa valutor i statlig exportkreditgivning.
Konkurrensen med blandade krediter intensifierades; kanske delvis som resultat av att subventionerna i de vanliga exportkrediterna minskat till följd av de successiva skärpning av reglerna som tidigare inträf— fat. Det blev därför väsentligt att försöka nå över— enskommelse om regler för att stävja denna konkur— rens. År 1986 nåddes överenskommelse om ett större åtgärdspaket. (Principerna för implementering blev dock klara först under 1987). Detta innebar höjning av förmånlighetsgraden i blandade krediter i två
steg; till 30% den 15 juli 1987 och till 35% den 15 juli 1988. För de fattigaste länderna (MUL) höjdes redan år 1987 till 50%. Samtidigt beslöts att vid be— räkning förmånlighetsgraden skulle räntesatser ut— nyttjas som bättre speglade den verkliga räntekostna— den än den av OECD:s utvecklingskommitté DAC scha— blonmässigt tillämpade diskonteringsräntan på 10%. Matrisräntorna för kat. I skulle avskaffas den 15 ju— li 1988 och i stället skulle enbart CIRRar få utnytt— jas vilket lett till behov av att etablera CIRRar i samtliga valutor som används i statsstödd exportkre— ditgivning. Slutligen ingick i paketet att matrisrän— torna, dvs. kvarvarande kat. II och III skulle höjas med 0,3 procentenheter den 15 juli 1988. Nedan visas matrisen så som den ser ut fr.o.m. den 15 juli 1988; basräntor samt de räntor som gäller till nästa juste— ringstillfälle den 15 januari 1989.
Landkategori Maximal kredittid
2 — 5 år över 5 år Kat. II 9,15% 9,65%
(SDR + 105 b.p.) (SDR + 155 b.p.) Kat. III 8,30% 8,30%
(SDR + 20 b.p.) (SDR + 20 b.p.)
I nedanstående diagram visas utvecklingen av matris— räntorna (kat. I och kat. III, dvs högst resp. lägst) och den vägda genomsnitträntan på statsobligationer i SDR—valutorna som kan ses som ett närmevärde för marknadsräntan. Som framgår växte subventionsgapet markant under perioden 1978 — 1981 för att därefter avta. Efter år 1983 följer kat. III—räntan ganska väl SDR—räntan.
Med de ovan beskrivna skärpningarna av reglerna, har subventionerna i de statliga exportkrediterna minskat radikalt och därmed gjort dessa krediter mindre att- raktiva. Nedgången i kreditgivningen har under senare tid varit markant. Troligtvis har detta mer att göra
med skuldkrisen än de försämrade villkoren. Syftet med skärpningarna av reglerna har också varit att öka skillnaden mellan den vanliga exportkreditgivningen och krediter med biståndsinslag.
Diagram l Utvecklingen av matrisräntorna
När den statsstödda exportkreditgivningen (med garan— tier och/eller räntesubventioner) var som störst år 1982 beviljades nya krediter för drygt 70 miljarder SDR. År 1986 uppgick motsvarande belopp till ca 45 miljarder SDR. Nedgången väntas fortsätta om än inte så drastiskt. Det är framför allt krediter med åter— betalningstid överstigande 5 år som har minskat. Sam— tidigt kan en förskjutning av kreditgivningen från u— länder, framför allt de i kat. III, till i—länder no— teras. Nedan visas i diagram 2 hur kreditgivningen ö— ver 5 år utvecklats sedan slutet av 1950—talet samt i tabell 3 den förskjutning mellan olika kategorier som
Diagram 2 statsstödd exportkreditgivning med återbetalningstid över 5 år
nam
ZQXD
ISM”
IUXD
SMD
57 60 63 66 59 72 75 78 &I 84 86
Tabell 3 Statstödd exportkreditgivning med återbetal— ningstid över 5 år under åren 1985 - 1987 (milj. SDR) 1985 1986 1987 kat. I 1 013 844 1 420 kat. II 4 775 4 414 2 591 kat. III 2 480 2 707 1 623 Totalt 8 268 7 965 5 634
Enligt OECD:s statistik har utbetalningarna av blan- dade krediter under senare år stagnerat. Som ovan an— tytts förklaras detta snarare av att kreditvärdighe— ten sviktat hos flera av de viktigare mottagarna vil— ket framtvingat en återhållsamhet med inköp av kapi— talvaror och projekt, än av en politisk vilja att va— ra återhållsam med blandade krediter. Att konkurren— sen om kvarvarande projekt skärpts stöds av det fak— tum att den notifiering som måste göras vid erbjudan— de av sådana krediter har ökat väsentligt under sena— re år.
Tabell 4 Utbetalning av blandade krediter och helt eller delvis bundna biståndskrediter under åren 1984 — 1986 (miljarder USD)
1984 1985 1986
Blandade krediter 2,6 2,2 2,5 Bundna biståndskrediter 1.5 1.1 1.1 Summa 4,1 3,3 3,6 Tabell 5 Notifieringar av blandade krediter och
helt eller delvis bundna biståndskredi— ter åren 1982 — 1987 (milj. SDR) Frankrike 2 085 1 321 1 598 1 503 691 1 976 Förbunds— republiken 292 1 010 1 003 1 286 1 410 1 042 Japan 200 100 — 965 1 972 2 751 Storbritan— nien 503 406 619 820 844 1 201 Belgien 153 223 329 133 113 350 Sverige 161 243 262 375 67 165 OECD totalt 4 239 4 347 5 982 8 343 8 625 12 237
Förhandlingarna inom Consensus står nu vid ett väg— skäl. Man har kommit långt när det gäller att av— skaffa subventioneringen i den statliga exportkredit— givningen. De kvarvarande subventionerna i kat. II och III är i flertalet valutor små och skulle själv— fallet kunna elimineras om överenskommelse kunde nås om ett helt differentierat system vilket länge före— språkats av flera tunga länder som USA och Japan samt av de nordiska länderna. Uppladdning pågår nu för en ny förhandlingsomgång. Många länder anser det nu mest angeläget att få till stånd en förlängning av kredit- framför allt i kat.
i syfte att möjliggöra krediter i
tiderna, I där ju subventionerna redan eliminerats, vilka återbetalningstiden bättre kan anpassas till projektets ekonomiska livslängd.
4.4 Exportkreditgarantiinstitut i andra länder 4.4.1 Struktur
Statlig exportkreditgarantiverksamhet bedrivs i hu— vudsak tre olika former i de länder som tillhör ex— portkreditgruppen inom OECD:
1) som del av bank eller kreditinstitut som bedriver finansiering av handel, t. ex. Ex—Im—Bank,
2) i privat försäkringsbolag som tar enbart kommer— siella risker medan den politiska riskförsäkringen bedrivs på uppdrag av staten och besluten därom fat— tas på departementsnivå,
3) som ett eget departement eller myndighet
l. Bank 2. "privat" 3. myndighet/ departement
Australien Frankrike Belgien Canada Förbundsrepubliken Danmark Nya Zeeland Holland Finland USA Grekland Österrike Irland Italien Japan Luxemburg Norge Portugal Schweiz Storbritannien Sverige
Det kan vara av intresse att notera att i de länder i vilka garantigivningen sköts av Exim—Bank eller mot— svarande, tenderar garantigivningen att bli behandlad som en andrarangsverksamhet och är därför sällan sär— skilt innovativ men ibland ganska riskvillig.
En principiellt intressant skillnad föreligger mellan de länder i vilka kreditförsäkring för kommersiella risker sköts av ett privat bolag som också för sta- tens räkning administrerar garantigivning för poli— tiska risker och de länder där garantigivningen sköts
av en statlig myndighet eller liknande. I den förra kategorin sker beslutsfattandet på politisk nivå, of— ta i interdepartementala kommittéer. Även bland de länder som har statliga myndigheter är skillnaderna i deras befogenheter stora. Ganska extrema positioner representeras av de nordiska grannländerna Finland och Norge. I Finland är garantigivningen helt dele— gerad till garantianstalten, VTL. Någon form för hän— skjutande av ärenden till regeringen förekommer inte. I Norge däremot måste alla ärenden överstigande 50
milj. NOK beslutas av regeringen.
4.4.2 Marknadsandelar
Många institut täcker en mycket liten andel av expor— ten. Det finns dock flera undantag, framförallt Frankrike, Japan och Storbritannien. Instituten i dessa länder täcker i allmänhet drygt 20% av expor— ten. En mycket stor andel av deras garantigivning av— ser korta garantier. Höga marknadsandelar förklaras t. ex. av att man haft krav på globalavtal direkt på varje kund (Storbritannien) eller som i Japans fall att överenskommelse finns med ett stort antal branschföreningar om globalavtal för korta. I detta sammanhang kan nämnas att instituten i Frankrike (CO— FACE), Förbundsrepubliken (Hermes), Japan (EID/MITI) och Storbritannien (ECGD) är de i särklass största instiuten mätt i såväl utestående engagemang som i ny garantigivning. Dessa fyra svarade tillsammans för ca 70% av BU—medlemmarnas totala utestående engagemang vid utgången av år 1986. (Bernunionen har 40 medlem—
mar i 32 länder).
Nedan visas exportens fördelning på i—, u— resp. statshandelsländer i några utvalda länder år 1986. Vidare visas beräkningar av andelen försäkrad export totalt och fördelat på ländergrupper samt garantigiv— ningens fördelning på korta (ST), medellånga (MT) resp. långa (LT) garantier.
Tabell 6 Exporten totalt (miljarder USD) och dess fördelning på ländergrupper år 1986
Totalt I—länder U—länder S—länder Frankrike 125,2 71,2% 22,2% 1,8% Förbundsrepub. 176,7 79,9% 16,9% — Japan 112,6 61,8% 32,4% 1,9% Storbritannien 117,9 75,7% 22,2% 1,2% Belgien 70,7 85,7% 12,1% 1,1% Sverige 31,3 85,1% 13,1% l,5%
Tabell 7 Andelen garanterad export till olika län— dergrupper (genomsnitt för de senaste 4 — 5 åren) Totalt I—länder U—länder S—länder Frankrike 24,2% 14,2% 53,7% 35,1% Förbundsrepub. 7,2% 1,3% 23,9% - Japan 26,5% — — — Storbritannien 20,6% 14,7% 35,3% 34,6% Belgien 5,5% 2,5% 38,1% 17,3% Sverige 4,4% 1,4% 17,4% 2,9%
Tabell 8 Garantigivning fördelad efter kredittid (genomsnitt för åren 1983 — 1987)
ST MT LT Frankrike 46% 33% 21% Förbundsrepubliken 72% 12% 16% Japan 87% 6% 7% Storbritannien 75% 14% 10% Belgien 80% 9% 11% Sverige 42% 18% 40%
Det kan således noteras att flera stora länder har en väsentligt högre u—landsexport än vad Sverige har. Flera institut garanterar också en väsentligt mycket högre andel av denna export än vad EKN gör. EKN skil— jer ut sig från de institut med vilka jämförelser skett på så sätt att andelen långa krediter är vä—
sentligt mycket högre än andras. Det kan då vara in— tressant att med dessa data göra en jämförelse av de genomsnittliga premieuttagen med den genomsnittliga andel garantier för långa krediter som instituten ga— ranterat under de fem senaste åren. I nedanstående diagram görs sådana jämförelser. Det kan därvid kon— stateras att det klart framgår att institut som länge ansetts ha mycket låga premienivåer såsom EID/MITI och OKB ligger under regressionslinjen. Av diagrammet framgår också att EKN har en väsentligt högre andel garantigivning för långa krediter än övriga institut och premierna ligger väsentligt mycket över re— gressionslinjen. Det bör då noteras att jämförelsen är gjord på basis av ett genomsnitt av premier och andel långa garantier under perioden 1983 — 1987. EKN:s position i diagrammet påverkas således stakt av de jämförelsevis höga premienivå som tillämpades un— der perioden 1982 — 1985.
Diagram 3 Jämförelse mellan andel garantigivning för långa krediter och premieuttag
Premie— nivå
(%)
! OEKB
1'5 x * CESCE COFACE
0,5
10 20 30 40 Andel LT (%)
4.4.3 Underskott i verksamheten
Sammanställningar som gjorts inom OECD tyder på att för garantiinstituten i de ovan nämnda länderna har de samlade premieintäkterna legat på en ganska stabil nivå, mellan 1,2 — 1,5 miljarder SDR under senare år. Skadeutbetalningarna har dock ökat drastiskt, från ca 1,4 miljarder SDR år 1981 till ca 4,3 miljarder SDR år 1986. Genomsnittligt sett har Skadeutbetalningarna under perioden 1981—1986 överstigit premieinbetalnin—
garna med ca 2 miljarder SDR per år.
Underskotten är ojämnt fördelade. Det är dock ställt utom allt tvivel att de stora instituten samtliga drabbats av stora skadeutbetalningar. Ett grovt mått på den ekonomiska situationen utgörs av relationen mellan premieinbetalningar och skadeutbetalningar. Nedan visas denna för några utvalda länder som genom— snitt under perioden 1981 — 1986:
Diagram 4 Premier (heldragen linje) och skadeutbe— talningar (pricklinje) under perioden 1981 — 1986 (baserat på uppgifter från 16 med— lemmar i OECD)
Tabell 9 Skadeersättningar och ackumulerat resultat åren 1986 och 1987 (miljarder kr.)
Skade— Ackumule— ersättningar rat resultat
1986 1987 1987 Frankrike 13,9 19,9 —15,1 Förbundsrepubl. 5,8 7,9 —12,1 Japan 8,4 5,5 —16,6 Storbritannien 8,4 10,5 —26,6 Belgien 1,2 1,5 — 3,7 Norge 0,7 0,5 — 2,9 Finland 0,4 0,4 — 1,0 Sverige 0,9 1,3 — 1,2
Tabell 10 Relation mellan premier och skadeutbetal— ningar under perioden åren 1981 — 1986
Frankrike 64,33 % Sverige 63,23 Förbundsrepubliken 49,38 Belgien 42,56 Holland 41,64 Finland 41,39 Storbritannien 37,5 Japan (MITI) 37,29 Italien 28,7 USA 19,59 Norge 16,58
Det bör noteras att skadeersättningar och ackumulerat resultat i tabell 9 liksom relationen mellan premier och skadeutbetalningar i tabell 10 redovisas separat resp. beräknats utan hänsynstagande till omförhand— lingsmetod, dvs. om omförhandlade krediter konsolide— rats eller refinansierats. Vid refinansiering ordnas ett nytt lån. Inga skadeutbetalnigar behöver då göras. För Frankrikes del är relationen förmodligen
väsentligt lägre om man tar hänsyn till att en del av förfallen refinansierats. Detsamma kan gälla fler länder, t.ex. Japan.
4.4.4 Reaktioner på omvärldsförändringar
Många garantiinstitut bildades på 1920— och 1930— ta— len. De flesta lyckades driva sin verksamhet med må— let att bidra till att främja den nationella exporten under beaktande att verksamheten skulle gå ihop under ungefär ett halvt sekel innan de förändrade omvärlds— förutsättningarna inom loppet av ett fåtal år elimi— nerat de samlade överskotten och fått instituten att uppvisa omfattande underskott. Dessa drastiska för— ändringar har självfallet lett till anpassningsåtgär— der och att mer eller mindre omfattande översyner av verksamhetens inriktning och omfattning inletts i ett flertal länder.
Samtidigt som det kan konstateras att man i flertalet länder nu intar en mer restriktiv hållning till ny garantigivning och prissätter risktagande på ett mer flexibelt sätt, förefaller det som om man också tycks ha en klar insikt om att underskotten är ett resultat av spelets regler. Det är ett politiskt beslut att ge sig in i garantigivning för krediter med återbetal— ningstid som överstiger fem år. Om riskerna på längre tider går det inte att göra tillförlitliga förutsä— gelser. Det hjälper inte att begränsa sig till länder som vid beslutstillfället ser bra ut. Det kan gå helt fel ändå. Ett tydligt exempel är Förbundsrepubliken som mycket strikt hållit sig till denna regel med re— sultat att man fått stora engagemang på länder som Iran, Irak och Brasilien, som vid beslutstidpunkten föreföll ha goda förutsättningar att fullgöra sina åtaganden. Följden har dock blivit stora skaderegle-
ringar och därmed även underskott.
En första anpassingsåtgärd är självfallet att se över premiestruktur och —nivåer. Här kan noteras att det land som ansetts vara det mest riskvilliga och som även tagit ut låga premier, nämligen Frankrike för— modligen stått för den mest genomgripande förändrin— gen av risktagande och premiesättning. Man har höjt premierna drastiskt och differentierat dem mer än ti— digare med hänsyn till riskkategori. Det är mycket vanskligt att jämföra premieuttag men man kan våga hypotesen att de franska premierna nu är bland de högsta inom EG. Storbritannien har också justerat sin premiesättning. Däremot har Förbundrepubliken valt att hålla fast vid att ta ut enhetlig premie, dvs. inte differentierad med hänsyn till landrisk.
USA som tidigare tillämpat enhetspremier, har nyligen ändrat sitt system. De amerikanska premierna anses fortfarande vara låga men ett stort steg mot uttagan— de av riskanpassade premier har ändå tagits.
Schweiz har hittills också tillämpat enhetlig premie. Deras översyn synes bl. a. leda till differentiering av premierna och differentiering av garantitäcknin— gen, dels beroende på risk, dels över kredittidens längd. Även i Österrike överväger man att ändra sitt
enhetspremiesystem.
Japan har höjt något men anses fortfarande ta ut mycket låga premier. Det finns dock anledning tro att deras premier kommer att höjas ytterligare.
Det kan i sammanhanget noteras att de svenska pre— mierna höjdes mycket drastiskt år 1982. Framtill år 1985 då en mindre nedjustering gjordes låg premierna sannolikt över lag högst bland garantiinstituten i Bernunionen. De svenska premierna förefaller även ef— ter de uppjusteringar som gjorts i andra länder ligga högt, kanske till och med högst bland i—länderna.
En annan anpassningsåtgärd är att försöka öka garan— tigivningen för att på så sätt öka premieintäkterna. Det är uppenbart att det bland instituten finns olika syn på vad som egentligen är institutens roll och på vad sätt man bäst uppfyller målet för verksamheten. De mest extrema positionerna står nog Storbritannien och Förbundsrepubliken för. Den brittiska linjen går ut på att försöka konkurrera aktivt med den privata marknaden och att öka marknaden genom att försöka att få garantera affärer som annars skulle ha varit oför— säkrade. Den officiella tyska ståndpunkten (som 10— giskt följer av deras system) är i stället att vara "guarantor of last resort", dvs. enbart ägna sig åt risktagande som inte är försäkringsbart på den priva— ta marknaden. I den statliga exportkreditgarantigiv- ningen får man enligt lag inte ägna sig åt sådant risktagande som sker på den privata marknaden. Lik- nande förbud finns i Schweiz.
Det är i sammanhanget intressant att notera att det inom EG pågår en intensiv diskussion om konkurrensen mellan statliga resp. privata kreditförsäkrare. De privata anser att de missgynnas i konkurrensen med de statliga om de korta garantierna. Mer om detta i kap. I:5.
4.4.5 Nya garantiformer
Många institut har under senare år sett över sina ga— rantiformer med syfte göra dem mer attraktiva och därmed kunna öka sin marknad. En av de mer omtalade förändringarna är den projekt—finansieringsgaranti som det brittiska institutet ECGD infört. Det kan konstateras att denna garantiform i sak inte innebär så många väsentliga förändringar i förhållande till vad som ECGD redan tidigare kunde erbjuda. En viktig
anpassning är dock att man mot bakgrund av den ökade tonvikt som läggs vid projektfinansiering marknadsför sin garanti som något som passar denna nya utveck—
ling.
Garantier för leasing, speciellt för flygplan, synes ha fått en ganska vid utbredning. Flera garantiinsti— tut har övervägt att införa särskilda garantier för remburser men synes i de flesta fall inte ha sett an— ledning att införa sådana. Detsamma förefaller gälla för garantier för motköpstransaktioner.
4.4.6 Samverkan mellan olika institut
Man skulle kanske ha väntat sig att instituten kommit längre när det gäller att samverka med eller återför— säkra sig hos varandra. Samarbetet förefaller dock, trots förekomsten av det sedan länge etablerade sam— verkansorganet Bernunionen, inte ha kommit särskilt
långt.
Till skillnad från vad som är brukligt på den privata sidan, förekommer i mycket ringa utsträckning åter— försäkring mellan instituten. EKN har dock ett be— gränsat återförsäkringsavtal med det belgiska garan— tiinstitutet OND. Nyligen har OND ingått ett återför— säkringsavtal med COFACE betr. korta garantier.
Bl.a. som ett svar på företagens internationalise— ring, skulle man kanske väntat att instituten också bedrev ett intensivt arbete på att hitta smidiga for— mer för samordnad försäkring av export från olika länder till tredje land. Även på denna punkt synes framstegen vara små. Som exempel kan nämnas att EG— kommissionen sedan många år drivit frågan om en ge— mensam europiesk exportkreditgarantifacilitet - hit— tills utan framgång.
4.4.7 Underskottsfinansiering
Det är uppenbart att man i olika länder, trots att man omfattas av samman internationella regler (GATT subventionskoden, illustrativa listan punkt j) har helt olika syn på hur underskott skall hanteras om de uppstår. I länder i vilka garantigivningen sker på departementsnivå (t.ex. Frankrike och Förbundsrepub— liken) synes det i flertalet fall vara så att garan— tigivningen ses som en integrerad del av statens rä— kenskaper och underskott täcks därför direkt från budgeten. Undantag är Japan där upplåning i systemet sker till marknadsmässig ränta. Det gäller även Schweiz där det viktiga beslutsfattandet sker i utri— keshandelsdepartementet. Något klart mönster går dock inte att urskilja. I såväl Norge som Finland utgår bidrag över statsbudgeten medan underskottsfinansie— ringen i Sverige i princip sker genom upplåning till marknadsmässig ränta i riksgäldskontoret.
4.5 Kreditinstitut i andra länder 4.5.1 Struktur
statsstödda krediter, dvs. sådan med räntestöd i en— lighet med Consensus—reglerna refinansieras/ förmed— las i huvudsak genom
1. Ex—Im—banker el. liknade
2. specialiserade exportkreditinstitut
3. affärsbanker
Schweiz är det enda land i OECD—kretsen som helt sak— nar någon form för räntesstöd. Holland har ett system som kan användas vid matchning men inte något gene— rellt verkande. Italien har som framgår av uppställ— ningen såväl ett specialiserat institut som ett sys— tem baserat på bankmedverkan.
l. Ex—Im—Bank 2. Specialinstitut 3. Banker Australien Belgien Italien Canada Danmark Storbritannien Frankrike Finland Japan Italien Nya Zeeland Luxemburg USA Norge Österrike Portugal Spanien Sverige
Förbundsrepubliken
Den schematiska uppdelningen ger ett förenklat in— tryck. Olikheterna i strukturerna är ganska stora. En viktig skillnad mellan olika specialinstitut är om— fattningen av statligt inflytande. Denna fråga har under senare år varit föremål för ganska stor upp— märksamhet inom Consensus—gruppen och blivit allt viktigare i takt med att subventionerna i de Consen— sus—baserade krediterna minskar. Flera av instituten erbjuder också krediter till marknadsvillkor. Den se— dan tillkomsten av exportkreditarrangemanget olösta frågan om vad som skall anses vara "official financing support" har därmed fått förnyad aktualitet.
Att helstatliga institutioner knappast kan erbjuda annat än krediter på Consensus—villkor förefaller flertalet eniga om. Detta har dock inte hindrat exem— pelvis det kandensiska EDC att öppna ett marknads— fönster. Det stora problemet är de delstatliga insti— tuten. Farhågor har uttalats för att subventioner till deras statsstödda exportkreditgivning skall spilla över på marknadskrediterna och att den i all— mänhet betydande andelen statliga garantier i deras portföljer skall leda till att deras upplåningskost— nader förbilligas så att de därmed får en konkurrens— fördel framför länder där sådana institut saknas el— ler där de har relativt liten andel av marknaden.
Det förefaller helt uppenbart att länder i vilka spe— cialiserade institut har bildats för exportkreditgiv—
ning, vare sig denna bedrivs direkt eller i samband med eller genom banksystemet, har fått en konkurrens— fördel i jämförelse med länder i vilka exportkredit— givning huvudsakligen sker genom bankväsendet. Förde— len ligger såvitt kan bedömas inte i första hand i statligt ägande utan i det faktum att instituten skaffat sig en så stark säkerhetportfölj att de kan få en hög "rating" vilket möjliggör relativt låga upplåningskostnader och därmed låga utlåningsräntor.
4.5.2 Anpassning av den statsstödda exportkre— ditgivningen
Flertalet länder som har system för statsstödd ex— portkreditgivning förefaller erbjuda sådan helt i en— lighet med Consensus utan ytterligare påslag eller avgifter. Sverige synes vara det enda land som i syf— te att minska subventioneringen infört påslag på con— sensusräntorna. Det kan dock noteras att Frankrike redan år 1986 avskaffade möjligheterna att ge stats— stödda krediter till kat. I—länder. I Italien finns en kvantitativ begränsning för utnyttjande av stats— stödda exportkrediter. En liknande begränsning finns i USA.
Som ovan antytts har allt fler institut i takt med att subventionerna i de consensusbaserade krediterna minskat ansett det angeläget att utveckla sin kre— ditgivning på marknadsvillkor. statsstödda system får då ofta karaktär av komplement från vilka löften om fasträntekrediter utnyttjas under anbuds— och för— handlingsperiod medan marknadslösningar kan visa sig mer attraktiva när det väl är dags att ianspråkta
krediten.
Kreditinstituten har kommit till mycket senare än ga— rantiinstituten. Det var ju inte förrän den statligt
subventionerade kreditgivningen började växa i slutet av 60— och början av 70—talet som fördelen med sådana specialiserade institut blev tydlig. Något samarbets— organ liknande garantiinstitutens BU har inte vuxit fram. Försök har gjorts inom BU att utveckla kredit— samarbetet men några framsteg har inte gjorts. Mellan de nordiska länderna bedrivs emellertid ett nära sam— arbete vilket bl. a. resulterat i ett gemensamt låne— avtal. Utnyttjandet av detta försvårades dock av oli— ka särvillkor i de nationella systemen. I sammanhang— et kan också nämnas att SEK i samband med sitt 25— årsjubileum tog initiativ till ett nu närmare samar- bete på området mellan ett större antal institut.
5. ARBETE INOM EG PÅ EXPORTFINANSIERINGS— OMRÅDET
av Birgitta Nygren
Enligt beslut av regeringen (Dir. 1988:43) har kom— mittéer och särskilda utredare fått i uppgift att be— akta EG—aspekten i sitt utredningsarbete. Bl. a. skall undersökas vilken gemensam ordning som råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet. Vidare skall utredningarnas förslag tillvarata de möjligheter till harmonisering som finns.
Utredningen har i första hand försökt att kartlägga samarbetet inom området statsstödd exportkreditgiv- ning. Utredningen har även försökt att kartlägga ut— vecklingen på angränsande områden, såsom liberalise— ring av regler för kreditförsäkring och för finan— siella tjänster.
5.1 Statliga exportkreditgarantier och stats— stödda exportkrediter
Enligt art. 112 i Romfördraget skall "medlemsstater— nas stödåtgärder avseende export till tredje land fö— re övergångsperiodens slut (dvs. år 1970) gradvis harmoniseras i den mån så erfordras för att undvika att konkurrensen mellan företagen i gemenskapen för— vanskas". För att främja samarbetet på exportkredit— området tillsattes år 1960 en samordninggrupp för medlemsstaternas politik i fråga om kreditförsäkrin— gar, garantier och finanskrediter (Policy Coordina— tion Group for Credit Insurance, Credit Guarantees and Financial Credits). Gruppen har bl. a. till upp—
gift att utforma förslag till harmonisering av vill— koren för exportkreditgarantier och investeringsga— rantier samt att utforma förslag till gemensamma po— sitioner vid förhandlingar i internationella organi— sationer (Official Journal (O.J.) 1960/66)
Som ett första led i samordningen fattade rådet år 1962 beslut om en konsultationsprocedur på förslag av gruppen (C.J. 52/62). Denna procedur har sedan komp- letterats och reviderats (0.J. 1965/19 och C.J. No L 1973/346). I princip går förfarandet ut på att med— lemsländerna måste förhandsnotifiera i varje särskilt fall då man avser att stödja en exporttransaktion med kredittid överstigande fem år. Om fem eller fler med— lemsländer ogillar transaktionen ifråga måste konsul— tation äga rum. Sådan sker inom samordningsgruppen.
Förfarandet har säkert lett till att medlemsländerna fått en mycket god kännedom om varandras system vil— ket bör underlätta samarbetet mellan länderna men nå— gon egentlig harmonisering av systemen har man inte lyckats åstadkomma. Ett av de få påtagliga resultaten av harmoniseringsarbetet är en överenskommelse om att alla garantiinstitut täcker underleveranser från an— nat EG—land upp till 40% av det totala kontraktsbe— loppet. För underleverantörer från tredje land får dock andelen inte överstiga 30% såvida rådet inte medger undantag (O.J. No L 1965/109, 1970/284, och 1982/357). Vidare har en överenskommelse nåtts om ga— rantiinstitutens ömsesidiga skyldigheter vid 5. k. joint guarantees (C.J. No L 1984/314).
År 1969 lade kommissionen fram ett förslag om gemen— samma allmänna villkor för exportkreditgaranti för leverantörskrediter till offentliga köpare med högst 2 års kredittid. Senare samma år kom ett förslag om gemensam garanti för medellånga och långa krediter till privata köpare. Dessa direktiv antogs av rådet
år 1970. Dessa förslag trädde emellertid aldrig i kraft bl. a. på grund av att enighet inte kunde nås om ett gemensamt premiesystem.
År 1976 framlade kommissionen ett förslag om en euro— peisk exportbank som skulle kunna ge såväl garantier som krediter (COM(76) 28). Förslaget mötte emellertid stort motstånd från flera medlemsländer. År 1984 an— tog Europaparlamentet en rapport om exportkreditsub— ventioner. I denna uppmanas kommissionen att med fullt utnyttjande av sina befogenheter verka för ett mer effektivt gemensamt EG—agerande på området. Vida— re föreslogs att en ny studie skulle göras av lämp— ligheten av att etablera en europeisk exportbank. Det nämns att en sådan skulle kunna bidra till en ökad användning av ECU i exportkrediter. Någon ny utred— ning har emellertid inte presenterats.
Med referens till vitboken (COM(85) 310 final) och dess förslag om åtgärder i syfte att förverkliga den interna marknaden till år 1992, lade kommissionen år 1987 fram ett förslag om en europeisk exportkreditga— rantifacilitet, EECIF, (COM(87) 251 final/2). Det sägs bl. a. i förslaget att när en mer integrerad marknad kommer till stånd, kommer europeiska företag i högre utsträckning att samverka över medlemslands— gränserna, bl. a. i gemensamma exportansträngningar. Man förutser att efterfrågan på arrangemang med vilka man på ett smidigt sätt kan finansiera export med le— verenser från mer en ett medlemsland kommer att växa. Existerande arrangemang anses helt otillräckliga. Mot den bakgrunden framläggs förslaget om inrättande av EECIF som i korthet går ut på att bilda en pool för garantigivning vid export som kommer från flera med— lemsländer. EECIF skulle inte stå som garantigivare utan enbart koordinera den garantigivning som sker genom poolen. Förslaget är i tekniskt och juridiskt avseende tämligen skissartat.
När det gäller länder utanför EG, sägs i förslaget att när väl EECIF etablerats, bör möjligheterna till reciproka återförsäkringsarrangemang med exportkre— ditgarantiinstitut i andra industriländer undersökas. Sådana arrangemang bör dock begränsas till export— kontrakt där leveranser kommer från flera länder
(multi—source contracts).
Mot bakgrund av den till synes totala avsaknaden av stöd för förslaget, förutom från kommissionen, före— faller det knappast troligt att det i sin nuvarande form kommer att antas av rådet.
Även om det f.n. synes som om samordningssträvandena på garantisidan går mycket trögt, förefaller det tro— ligt att nya försök att samordna och/eller harmonise— ra garantiverksamheten i EG—länderna kommer att göras inom de närmaste åren. Som framgår i andra avsnitt av utredningen, leder företagens internationalisering till ökade krav på samordning av garanti— och kredit— villkor. Det synes som om företagens krav i första hand leder till att de bilaterala kontakterna mellan flera av EG-medlemmarna intensifieras och att mer el— ler mindre formaliserade samordningsarrangemang växer fram som resultat därav. Det synes rimligt att anta att kommissionen vill driva frågan om samordning och/eller harmonisering av samtliga EG—system vidare av mer principiella skäl. Från deras synpunkt sett kan det vara svårt att acceptera att medlemsländerna inte vill medverka till en längre gående samordning alternativt harmonisering på ett enskilt område.
En förklaring till att samordningen på garantisidan hittills inte kommit längre kan vara att subventio- nerna i de statstödda exportkrediterna stått i fokus under mycket lång tid. Som framgått av kap. I.4 in— tensifierades exportkreditkonkurrensen under 1970—
talet. År 1976 nåddes en första överenskommelse om begränsning av subventioneringen i vilken EG var part. Förhandlingarna om en utvidgad överenskommelse och möjligheter begränsa subventioneringen har varit mycket intensiva fram till helt nyligen. Fram till år 1983, då överenskommelse nåddes om automatisk juste— ring av minimiräntorna, inriktades förhandlingarna huvudsakligen på de statsstödda krediterna. Därefter har konkurrensen med blandade krediter vuxit och int— resset har därför fokuserats på att nå överenskommel—
se om skärpta regler för sådana krediter.
Det kan i detta sammanhang noteras att kommissionen på särskilt mandat från rådet för medlemsländernas talan i internationella förhandlingar på området. Se— dan år 1978 då exportkreditarrangemanget (Consensus) kom till, har de viktigaste förhandlingarna på områ— det förts inom ramen för den s. k. Consensus—gruppen.
Det är känt att medlemsländerna har haft mycket va— rierande åsikter om de olika förslag till skärpt dis— ciplin som diskuterats genom åren. Några länder har haft en mycket subventionsvänlig inställning medan andra varit starka förespråkare för avskaffande av all exportkreditsubventionering. Det är därför rim- ligt att anta att samordningsgruppen knappast haft kapacitet att ägna sig åt så mycket annat än att dis— kutera utformningen av EG:s positioner i olika frågor.
I handeln mellan EG—länderna är emellertid utnyttjan— de av subventionerade krediter förbjudet. Statsstöd är generellt sett oförenligt med art. 92 i Romfördra— get såvida det påverkar handelsutbytet mellan med— lemsländerna. Det betyder att EG—länderna har levt med en ordning som inneburit att de medlemmar i Con— sensus som står utanför EG har kunnat utnyttja kredi— ter med inslag av subvention vid försäljning till kö— pare i EG, medan konkurrenter från EG—länderna inte
fått erbjuda kredit på motsvarande villkor. Möjlighet till matchning av kreditkonkurrens från icke—medlems— land kan undantagsvis medges av kommissionen. Sådan matchning lär dock ha varit mycket ovanlig. Trots det interna förbudet mot subventioner, avvisade dock EG länge tanken på att eliminera sådana subventioner i kat. I, dvs. huvudsakligen i—länder. Genom beslut i Consensus—gruppen under våren 1986, avskaffades denna subventionering den 15 juli i år. Därmed har frågan om subventionerad exportkreditkonkurrens mellan i— länder i huvudsak avförts från dagordningen. Det kan dock noteras att Consensus inte omfattar krediter med kredittid understigande två år. Vidare gäller inte överenskommelsen jordbruksprodukter och krigsmate— riel. Exportkrediter för fartyg regleras i en sär— skild överenskommelse inom OECD. I den har något för- bud mot subventionerad konkurrens mellan i—länder in—
te införts.
Man kan uppfatta kommissionens principiella inställ— ningen så att även statliga exportkreditgarantier ut— gör en form av statsstöd. Det förefaller dock inte som om några åtgärder vidtagits med syfte granska medlemsländernas verksamhet från statsstödssynpunkt eller begränsa den. Det är dock inte osannolikt att de senaste årens stora löpande underskott i export— kreditgarantiverksamheten i flera av medlemsländernas garantiinstitut kan aktualisera frågan om eventuell förekomst av statligt stöd i denna verksamhet. Fråga kan också komma att ställas, i synnerhet i ljuset av de ansträngningar som pågår med syfte att förverkliga den interna marknaden, om det är förenligt med art. 92 att ge statliga exportkreditgarantier för export till andra medlemsländer. Av vitboken framgår också att ambitionen att upprätthålla disciplinen på stats— stödsområdet kommer att höjas. Det bör dock nämnas att det inte finns något förslag i vitboken som di— rekt berör statliga exportkrediter och statsstödda
exportkrediter.
Vidare kan noteras att det i EFTA—konventionen finns ett förbud mot subventioner i den interna handeln i art. 13 som är mer långtgående än art. 92 i Romför— draget. Till skillnad från vad som gällt inom EG lyckades dock inte EFTA—länderna ena sig om att av- skaffa exportkreditsubventioner inom EFTA. År 1987 antog EFTAzs råd ett förslag om en ny procedur för notifiering av Statsstöd (EFTA/DC 10/87). Enligt den— na rapporteras såväl statliga exportkreditgarantier som statsstödda exportkrediter.
För svensk del kan konstateras att vi står utanför det informationsutbyte som sker inom EG. Det förekom— mer visserligen ett relativt omfattande samarbete och informationsutbyte i olika avseenden mellan garanti— instituten och deras "guardian authorities" inom Bernunionen resp. exportkreditgruppen inom OECD. Det förefaller dock rimligt att anta att ett deltagande i EG:s arbete kunde ha varit värdefullt speciellt i vad avser samarbete i enskilda projekt och även när det gäller utbyte av synpunkter på utformningen och ut— veckling av garantisystemen. Däremot är det inte så— kert att det hade varit så lätt att påverka de ställ- ningstaganden som EG gör i olika frågor inför för-
handlingar i andra fora.
När det gäller samordning av EKN:s garantiverksamhet med EG—länderna, har redan vissa åtgärder vidtagits och arbete pågår med syfte att uppnå en närmare sam- ordning. Som exempel kan nämnas att man vid utarbet— andet av EKN:s allmänna villkor för exportkreditga— rantigivning sökt beakta olika EG—länders villkor. Särskilt ansågs därvid Belgiens villkor lämpliga som förebild. Dessa hade hade formulerats med utgångs— punkt i de förslag om gemensamma villkor som utarbe- tats av experter i de olika EG—länders.
EKN har i direkta kontakter med institut i några av de länder med vilka samarbete ofta förekommer i tred— jelandsexport och i sådana i vilka svenska företag har producerande dotterbolag försökt utveckla samar— betsformerna. S. k. 30%—avtal, varigenom ett garanti— institut förbinder sig försäkra underleveranser upp till 30% av kontraktsbeloppet, finns redan med fler— talet garantiinstitut i EG—länderna. (40%— avtal finns mellan Finland, Norge och Sverige). Med Belgien finns också återförsäkringsavtal. I fall där 30%—av— tal inte är tillämpligt kan garantifrågan lösas genom 5. k. samordnade garantier. EKN har mer eller mindre formaliserade avtal om sådana garantier med ett fler— tal EG—länder. Fortsatta ansträngningnar görs i syfte att utveckla samarbetsformerna. Intresset från EG— institutens sida förefaller dock variera. Möjligtvis kan det svala intresse som vissa visat härröra från det faktum att man inte kommit särskilt långt med ut— vecklingen av samarbetsformerna inom EG.
Om någon form av gemensam exportkreditgarantifacili— tet skulle komma till stånd och om regler för samar— bete med utanförstående länder skulle bli av samma karaktär som antyds i det liggande förslaget, kan det finnas risk för att det kan medföra en konkurrens—
nackdel för svenska exportföretag.
5.2 Kreditförsäkring
I vitboken finns bland de 300 liberaliserings— och harmoniseringsåtgärderna endast ett som berör kredit— försäkringsområdet (O.J. No L 1987/185). Det bör dock noteras att detta direktiv inte omfattar de försäk- ring av exportkrediter som meddelas eller garanteras av statliga organ. Direktivet, som bygger på ett di— rektiv från 1973, syftar till att skärpa de regler som gäller för försäkringsbolags reserveringar mot
förluster. Kreditförsäkring anses vara särskilt risk— fylld. Mot den bakgrunden har det ansetts nödvändigt att höja konsolideringsgraden hos de företag som be— driver sådan försäkring.
Det kan noteras att direktivet från 1973 gäller såväl för kreditförsäkring som för annan sakförsäkring. Av direktivet framgår att kreditförsäkring anses vara egen försäkringsgren inom Skadeförsäkring som kräver särskilt tillstånd för att få bedriva. Alla EG—med— lemmar utom Förbundsrepubliken tillåter att kredit— försäkring bedrivs av skadeförsäkringsbolag med kon— cession även för andra försäkringsgrenar. Separation har ansett strida mot OECD:s kapitalliberaliserings— stadga och den fria etableringsrätten. En stor del av kreditförsäkringsverksamheten bedrivs dock inom sepa— rata bolag främst på grund av att det bedöms mer ra— tionellt och lönsamt att bedriva sådan verksamhet se—
parat.
Vid utformningen av direktivet år 1973 diskuterades möjligheten av att senare låta reglerna även gälla för statliga garantiinstitut. Så blev emellertid inte fallet. Det har från de privata företagen riktats kritik mot att de statliga instituten inte omfattas av det nya direktivet. Flera av de statliga har ju som indikerats i kap. I:4 en betydande verksamhet som bedrivs i direkt konkurrens med de privata. "Konsu- mentintresset", dvs. fördelen för exportföretagen av ett brett utbud, anses troligtvis starkare än likabe— handlingsprincipen, varför det inte förefaller rim- ligt anta att direktivets regler, åtminstone inte i ett överblickbart perspektiv, utsträckes till att om— fatta även statliga institut. En alternativ, inte helt osannolik utveckling, är att de institut som själva har en omfattande ST—garantigivning, renodlar sin verksamhet på så sätt att garantigivningen för långa krediter bedrivs för sig och den korta antingen
läggs i ett särskilt statligt ägt bolag eller t. o. m. privatiseras.
För svensk del kan konstateras att frågor avseende regler för kreditförsäkring avhandlats i försäkrings— verksamhetskommitténs betänkande SOU 1987:58 Försäk— ringsväsendet i framtiden. När det gäller kreditför— säkring pekar kommittén på att gängse försäkringstek— niska beräkningsmetoder inte kan användas. Kommittén anser dock inte att kreditförsäkring bör särbehandlas utan att sådan försäkring bör kunna meddelas även av andra skadeförsäkringsbolag än specialbolag.
5.3 Liberalisering av finansiella tjänster
m.m.
EG har satt som mål att före utgången av år 1992 få till stånd en inre marknad för finansiella tjänster. I praktiken har kapitalliberalisering och avveckling av hinder för finansiell integration haft lägre prio- ritet än liberaliseringar med syfte att åstadkomma fri rörlighet för personer, varor och andra tjänster än finansiella tjänster. Sedan några år tillbaka har dock ambitionsnivån höjts väsentligt. (Se t. ex. Eu— ropean Economy No 36 May 1988) Det kan i sammanhanget också noteras att den s. k. Cecchini—rapporten (The Benefits of a Single Market) anger att det inom detta område finns särskilt stora vinster att hämta av har—
monisering och liberalisering.
Målet är en helt fri marknad på vilken personer inom EG skall ha tillgång till alla tjänster som utbjuds i samtliga medlemsländer. Fri etablering av finansins— titut och fritt utförande av banktjänster förutsätter
i sin tur fria kapitalrörelser.
Arbetet bedrivs på basis av tre grundläggande princi—
per
— harmonisering av lagstiftningen på några få, men grundläggande områden,
— ömsesidigt erkännande av medlemsländernas krav så— vitt avser etablering, tillsyn m.m.
— hemlandskontroll, dvs. tillsynen över kreditinsti— tut och försäkringsbolag skall ske hos en myndighet i institutets hemland även i vad avser dotterbolag och filialer i övriga medlemsländer.
Vissa beslut har redan tagits på vägen mot en "Euro— pean financial area", t. ex. om tillsyn över kredit— institut på konsoliderad grund, dvs. tillsyn över institut som bedriver verksamhet i flera länder äger rum i det land där institutet har sitt huvudkontor. I förslag till ett andra banksamordningdirektiv (O.J. 1988 c 84) föreslår kommissionen bl. a. att tillstånd att bedriva bankverksamhet som beviljats i ett med— lemsland också skall gälla i övriga medlemsländer. En förutsättning för att liberalisering av bankverksam— heten skall kunna genomföras är bl. a. att kapital— täckningsreglerna för banker och andra kreditinstitut harmoniseras. Dessutom måste soliditetskraven höjas. Kommissionen lade under år 1987 fram rekommendationer ang. inlåningsförsäkring och enhandsengagemang. Under år 1988 kom ett direktivförslag om kapitaltäcknings— regler (O.J. 1988 C 135).
I sammanhanget kan noteras att den s. k. Cooke—kom- mittén, som består av representanter för tillsynsmyn— digheter i den s. k. tio—gruppens länder, på uppdrag av centralbankscheferna i tio—gruppen utarbetat ett förslag i syfte att stärka kapitalresurserna i inter— nationellt arbetande banker och på så sätt uppnå större stabilitet i det internatioenlla bankssyste— met. Samtidigt har ansträngningar gjorts för att å— stadkomma en större likhet mellan olika länders kapi— taltäckningskrav och på så sätt uppnå mer likartade konkurrensförutsättningar för bankerna. En viktig del
av förslagen avser införandet av krav på kapitaltäck— ning för s. k. off—balance sheet-åtaganden.
En intressant fråga i detta sammanhang är behandlin— gen av transfereringsrisker. Kommittéen föreslår som huvudprincip att skillnad skall göras mellan inhemska och utländska risker. Kreditmarknadskommittén (KMK) säger i sitt nyligen överlämnade betänkande (SOU l988:29) Förnyelse av kreditmarknaden att Cooke—kom— mittéen har gjort försök att på lämpligt sätt ta hän- syn till att riskgraden i krediter till andra stater eller till banker i andra stater självfallet varierar med den ekonomiska stabiliteten i landet i fråga. Man har velat undvika att varje land gör sin egen indel— ning i riskklasser av andra länder. Olika försök har gjorts att utsträcka begreppet inhemsk till en redan existerande gruppering av länder. Övervägandena in— fluerades mycket av att sju av tiogruppens medlemmar även är medlemmar i EG som väntades besluta att alla fordringar på banker, regeringar och den offentliga sektorn inom EG—länder skall behandlas på samma sätt som fordringar på inhemska institutioner. Vid möte i juli 1988 nådde Cooke—kommittén överenskommelse om att distinktion skall göras mellan OECD resp. icke OECD—länder. Indelningen kan ha betydelse eftersom exempelvis ett lån eller garanti för lån till den eg— na staten inte anses kräva någon kapitaltäckning me— dan lån eller garanti till en utländsk stat måste tas upp till 100%. Det bör dock observeras att ovan ex— emplifierade skillnad inte uppstår vid utlåning till privata subjekt för vilka det alltid krävs den högsta kapitaltäckningen, oavsett om de är inhemska eller utländska.
KMK har i sitt betänkande bl. a. behandlat frågor rö— rande harmonisering av de svenska regleringarna på området i ett internationellt perspektiv. I betänkan— det sägs bl. a. att "det perspektiv med ökad interna—
tionalisering som nu tonar fram för Sverige och för Västeuropa i stort, torde innebära att vi står inför en ny period med snabba omvandlingar på kreditmarkna— den. Kommittén bedömer att framväxten av EG:s inre marknad — och utvecklingen av våra egna relationer till denna — kan bli den viktigaste drivkraften i denna strukturomvandling. Samordningsarbetet och ut— vecklingen i övrigt inom gemenskapen måste därför no— ga följas. Osäkerheten är dock ännu alltför stor för att det skall te sig meningsfullt att redan nu söka systematiskt anpassa strukturreglerna för den svenska kreditmarknaden till förändringar som planeras eller övervägs inom EG. Kommittén vill vidare understryka att de ställningstaganden som det egna utredningsar— betet lett framt till, allmänt sett har sådan karak— tär att de torde underlätta ett fortsatt internatio— nellt samarbete och en harmonisering med EG på det finansiella planet.".
Som exempel kan nämnas att KMK föreslår att det skall bli möjligt för svensk bank att medge utländskt ägan— de till högst 10% av aktiekapitalet och högst S% av röstetalet. Man säger att med införande av denna möj— lighet till utländskt ägande "borde det i framtiden bli lättare för svenska banker att etablera sig på utländska marknader, eftersom svenska banker då bätt— re motsvara utländska reciprocitetskrav." Det kan dock konstateras att även om de förslag genomförs som KMK har fört fram, kommer även fortsättningsvis stora skillnader i inhemska resp. utländska bankers konkur— rensförutsättningar att föreligga. På grund av före— tagens internationalisering och förändringarna på ex— portfinansieringsområdet ökar de svenska bankernas behov av att stärka sina internationella kontakter bl. a. genom etableringar utomlands. Om bankerna skall kunna vara konkurrenskraftiga parter till de svenska exportföretagen förefaller det angeläget att de bereds möjlighet bedriva verksamhet inom EG på
premisser som så långt möjligt är desamma som för banker som har sitt huvudkontor inom EG.
6. FINNS SAMHÄLLSEKONOMISKA SKÄL FÖR STATLIGT EXPORTKREDITSTÖD?
Av Peter Bohm
6.1 Inledning
Staten har de facto varit finansiellt engagerad i för— sörjningen av krediter till svensk export på tre olika sätt — genom statsstödda exportkrediter i allmänhet, u—krediter och genom att underskott inom ett av riks— dagen medgivet rambelopp uppkommit i exportkreditga— rantigivningen. Dessa sätt skiljer sig åt i flera av— seenden. Stödet till exportkrediterna och u—krediterna innebär en avsiktlig subvention av i princip förutbes— tämd storlek. Garantigivning kan, trots att avsikten varit att inte subventionerna verksamheten, ändå leda till en faktisk subventionering ex pest. Det är dock för tidigt att avgöra om det nu ackumulerade under— skottet i garantigivningen verkligen blir bestående.
Det agerande som ligger bakom dessa tre slag av stat— ligt finansiellt engagemang har i stora stycken varit detsamma för alla industriländer. Jag skall här som utomstånde ekonom ställa frågan om och i vad mån detta agerande kan sägas ligga i Sveriges intresse. Två del— frågor kan urskiljas: Är statligt finansiellt stöd av exportkreditgivningen — inkl. att statsmakterna utsät— ter sig för risken att sådant stöd behövs - motiverat oavsett vad omvärlden gör i detta avseende? Är stat— ligt stöd motiverat just därför att Sveriges konkur—
rentländer stöder sin exportkreditgivning?
Innan dessa frågor behandlas bör det betonas att Sve— rige kan vara betjänt av att staten medverkar till att skapa väl fungerande marknader, däribland marknader för exportkrediter och kreditförsäkringar. I den mån ett effektivt utbud av sådana krediter och försäkrin— gar inte automatiskt kommer till stånd föreligger ett ansvar hos statsmakterna, givet att effektivitet och hushållning är en del av deras målsättning, att försö— ka se till att ett sådant utbud kommer fram. Orsaken till att ofullkomligheter förekommer i dessa avseenden keg vara antingen bristande konkurrens bland producen— terna av dessa tjänster eller bristande förmåga hos marknaden att bära de risker det här gäller. I båda fallen kan en bakomliggande orsak vara att Sverige är "för litet" eller att stordriftsfördelar, som gäller alla länder oavsett storlek, motiverar ett samordnat utbud. Men dessutom — vilket spelar en helt central roll i det följande resonemanget — kan statsmakterna välja att ha en uthållighet i sitt risktagande som överstiger den som existerande privata aktörer kan acceptera. Dvs. statsmakterna kan i motsats till dessa aktörer vilja acceptera ett finansiellt engagemang i en verksamhet som löper stor risk att inte bära sig med en horisont på, säg, tio år men där förlustrisken är liten med en horisont på, säg, 30 år.
Konkret kan detta betyda att staten behöver medverka i den inrättning eller en av de inrättningar som utbju— der exportkrediter resp. exportkreditgarantier. För att bidra till att skapa en väl fungerande marknads— ekonomi behöver statsmakterna dessutom se till att det av dem initierade utbudet sker till kostnadsavspeglan— de priser. Däremot behöver statsmakternas ansvar för denna serviceuppgift i och för sig inte innebära att staten också avsiktligt skall subventionera den. (Vi bortser här tills vidare från försäkringar mot vissa "icke försäkringsbara risker" av typ världskriser, se
vidare nedan.)
I det följande förutsätts att denna marknadskomplette— rande och effektivitetsinriktade uppgift är väl kart— lagd och väl tillgodosedd av statsmakterna inom ramen för ett självbärande system, vars huvudprincip är att utnyttja att staten i vissa här relevanta avseenden är mer riskvillig än den privata sektorn. Med självbäran— de avses då att avsiktliga subventioner inte förekom— mer vare sig direkt eller indirekt, dvs. inte heller under någon täckmantel (t. ex. för att undvika brott mot GATT—överenskommelser och liknande). Jag skall här inte försöka räkna upp vad denna omfattande service— uppgift skulle innebära. Men ett par exempel kan vara på sin plats: 1) Exportaffärer underlättas av att kre— ditlöften kan erbjudas till given ränta under till— räckligt långa offertperioder (men utan att detta sys— tematiskt medför att den förväntade reella kreditkost— naden underskrids, t. ex. med hjälp av villkorliga löftesavgifter). 2) Om handel med statliga köpare i andra länder förutsätter statlig kredit (offert) från exportlandets sida skall sådana kunna erbjudas också av Sverige (utan något systematiskt inslag av subven— tioner).
Ett ytterligare exempel har särskild betydelse för fortsättningen och skall utvecklas närmare här. Det gäller försäkringar av vissa kreditrisker på mer än 3—5 år. Betraktat över en lång period av, säg, 30 år kan en tillräcklig riskspridning förväntas även för ett stort antal Sådana risker och därmed tillräckliga förutsättningar för ett självbärande garantisystem finnas. Här avses inte bara kommersiella risker utan också nationsspecifika politiska risker. Sådana risker kan betraktas som oberoende länderna emellan. Dessutom är en nationsspecifik risk för ett land om tre år ofta att betrakta som oberoende av samma typ av risk om fem år. Om risker andra än dessa, dvs. kollektiva risker avseende t. ex. världskriser eller kriser gemensamma för ett större antal länder såsom transnationella na—
turkatastrofer, inte täcktes av garantisystemet utan föll under en force majeure klausul, så skulle syste— met således bara omfatta risker som över länder och tiden är oberoende av varandra. Vid försök till en riskavspeglande premiesättning skulle ett sådant sys— tem tendera mot att bli självbärande på längre sikt. (En riskavspeglande premiesättning innebär i detta sammanhang att premierna bestäms efter att man "så gott man kan" bedömt riskerna, dvs. utan någon inbyggd tendens till över— eller underskattning.)
Antar vi för ett ögonblick att sådana garantier skulle efterfrågas i stor omfattning av svenska exportföretag och att ingen enskild affär är mycket stor i förhål— lande till summan övriga affärer över den aktuella be— dömningsperioden — sådana affärer måste under alla förhållanden regeringen ta ställning till — så skulle ett tillfredställande av denna efterfrågan till risk— avspeglande premier och därmed en komplettering av det privata marknadssystemet ha ett samhällsekonomiskt värde. Marknadskompletteringen skulle nämligen medge att vissa affärer blir av till kostnadsriktiga premier som annars inte kommit till stånd. Detta gynnar de be— rörda företagen och därmed samhället som helhet på un— gefär samma sätt som en av teknisk utveckling förorsa— kad prissänkning på insatsvaror i dessa företag skulle göra det. Denna gynnsamma effekt har inget specifikt med export att göra; en effektivisering av försäk— ringsmarknaderna på ett sätt som stimulerar rena hem— mamarknadstransaktioner är ett likartat exempel på den förbättrade resursanvändning det här är fråga om.
Nu torde det dock vara så att exportföretagen i många fall inte är intresserade av affärer där inte också de kollektiva riskerna täcks, helt enkelt därför att de av företagen inte betraktas som försumbara. Eftersom dessa risker närmast kan betraktas som helt oberäkne— liga och dessutom enligt definitionen omöjliga att
sprida i nämnvärd omfattning, så skulle ett försök att täcka ifrågavarande skaderisker genom godtyckligt be— räknade premier knappast vara meningsfullt. Dessa ris— ker är närmast av samma slag som andra risker som sam— hället som helhet tar på sig t. ex. i fall som gäller naturkatastrofer inom landet (såsom Tjernobylfallet) och som alltså inte täcks genom uttag av försäkrings— premier. Skillnaden är att medan sistnämnda risker ty— piskt sett inte keg undvikas, så kan "världskrisris— kerna" för berörda exportaffärer undvikas genom att se till att affärerna inte kommer till stånd. Eftersom vi utgår ifrån att exportföretagen inte i nämnvärd grad skulle efterfråga garantier för berörda slag av affä— rer om garantierna inte täckte även dessa risker, så blir till sist frågan denna: Är det angivna samhälls— ekonomiska värdet av ett garantisystem, vars premier baseras på en bedömning av — i förekommande fall de kommersiella samt — de nationsspecifika riskerna och som således på sikt kan förväntas vara självbärande vad avser dessa risker, så stort att statsmakterna är villiga att låta samhället som helhet svara för de skadebetalningar som uppstår till följd av eventuella världskriser? Att döma av faktiska ställningstaganden i det förgångna i såväl Sverige som vår omvärld så skulle svaret på denna fråga även fortsättningsvis kunna förmodas bli ja.
Det är mot denna bakgrund som vi här skall behandla frågan om det finns skäl för ex ante subventionering så att den nu angivna garantiverksamheten eller andra delar av exportkreditgivningen blir avsiktligt (ännu) billigare för köparna. Först Skall diskuteras om det finns samhällsekonomiska skäl att subventionera export överhuvudtaget. Sådana skäl kan få direkt tillämpning på exportkreditgivningen om det av politisk eller ins— titutionell anledning skulle vara lättare att förlägga subventionerna just dit. Denna diskussion torde för övrigt också bidra till att förklara den under den
senaste tioårsperioden omfattande — ehuru på sistone gradvis avtagande — internationella förekomsten av ex— portkreditsubventioner. För det andra skall vi ta upp några specifika argument för stöd till exportkreditom— rådet som förekommit i riksdagsbeslut på detta område, nämligen behovet av särskilda sysselsättningsstöd resp. särskilda exportfrämjande insatser. Mot denna bakgrund skall vi till sist — i avsnitt 6.4—6.6 — be— handla subventionsfrågan för vart och ett av de tre inledningsvis angivna exportkreditrelaterade verksam—
heterna.
6.2 Stabiliseringspolitiska skäl för expertetöd
Om det saknas särskilda skäl för stöd till exportkre- ditgivning (i vid mening) kan det icke desto mindre finnas skäl för ett sådant stöd som en "näst bästa" —politik. Bakgrunden kan t. ex. vara följande. Enligt traditionell ekonomisk teori erhålls för varje land ett bästa utbyte av utrikeshandeln om valutakurserna vid perfekt konkurrens avspeglar reala produktionsför— utsättningar och efterfrågestrukturer länderna emel— lan. (Vi bortser då från den självständiga inverkan som kapitalrörelser och ränteskillnader kan ha.) Om länderna misslyckas med att hålla sina inhemska pris— nivåer stabila eller i samma förändringstakt måste valutakurserna förr eller senare anpassas till detta. Ett land, som på grund av en bestående relativt hög inflationstakt — eller en av andra skäl försämrad kon— kurrensposition — upplever en minskning av exporten i förhållande till importen, skulle då normalt behöva höja sina valutakurser. Denna ändring får den direkta innebörden att större reala exportuppoffringar i fort— sättningen måste göras för en given tillförsel av im— portvaror, vilket kan uppfattas som att landet genom deprecieringen gör en välfärdsförlust. Dessutom kan höjningen av importpriserna i landets valuta bidra
till en förstärkning av inflationstrycket i landet. Av dessa skäl kan landets regering vilja "slippa" att höja valutakurserna eller så länge som möjligt skjuta på sådana åtgärder, möjligen i tron att förutsättnin— garna skall förändras och göra sådana åtgärder obehöv— liga.
Mot denna bakgrund kan substitut till valutapolitiska åtgärder framstå som attraktiva. Givet att vissa såda— na substitut är effektivt bundna av internationella avtal, t. ex. införande av importtullar, återstår en— dast några få politiskt möjliga alternativ däribland vissa exportstimulerande såsom subventioner av kredit— finansierade exportaffärer och anpassning av bistånds- politiken.
Den nu beskrivna situationen kan vid sidan av att ge ett stabiliseringspolitiskt Skäl för exportstöd också fungera som en väsentlig förklaring till den kring 1980 starka tillväxten av sådant stöd internationellt sett. Mer konkret synes förklaringen kunna gälla poli— tiken i några av de länder, framför allt Frankrike och England, som använt sådana stödåtgärder i särskilt stor omfattning — i Frankrike tidvis motsvarande mer än en 0,5% av BNP eller ca. 3% av det tetala export— värdet (se t. ex. Melitz - Messerlin, 1987 b). Till detta kan läggas en annan viktig förklaring som dock saknar rangen av ett möjligt samhällsekonomiskt motiv, nämligen den bland många politiker vanliga "merkanti— listiska" synen på export (se vidare t. ex. Bohm, 1979, och Messerlin, 1986).
Om vissa länder med förklaringar som de nu angivna söker "förbättra" sin handelsposition och sitt allmän— na sysselsättningsläge genom tillåtna eller svårupp— täckta former av exportstöd, så uppstår givetvis ett tryck på den närmast berörda delen av omvärlden att vidta motåtgärder. Även den mindre berörda delen av
omvärlden kan tycka sig ha anledning till en sådan an— passning, särskilt om den merkantilistiska synen är framträdande bland politikerna i dessa länder. Men för de länder vars export påverkas klart negativt av kon— kurrenternas exportstödpolitik finns det samhällseko— nomiska skäl att neutralisera denna effekt. Närmare bestämt finns här två skäl. Det ena är att söka åter— ställa den konkurrenssituation som man upplever nu har rubbats (även om den delvis skulle ha rubbats genom den ändring av valutakurserna som exportstödpolitiken här ersätter). Det andra Skälet är mer profylaktiskt, nämligen att demonstrera att man inte heller i framti— den stillatigande kommer att acceptera sådana snedvri— dande stödåtgärder och att de blir verkningslösa när
omvärlden retalierar.
Med detta är inte sagt att vedergällning enligt en tand—för—tand princip självklart är i det utsatta lan— dets intresse. Dels kan sådan vedergällning de facto bidra till att exportstödpolitiken i världen befästs och t. o. m. förstärks av en eskalering och spridning till en tredjepart av länder. Dels kräver subventions— politiken ett större skatteuttag än annars, varvid hänsyn måste tas till skatternas sannolikt snedvridan— de (=produktionsförlorande) effekt på resursanvändnin— gen i den inhemska ekonomin, det 5. k. "excess burden"
—resonemanget.
Sammanfattningsvis finns det således möjliga prak— tiskt—stabiliseringspolitiska "näst bästa" argument för att ersätta valutapolitiska justeringar, effektiv inflationsbekämpning eller allmän sysselsättningspoli— tik med tillgängliga medel av typ stöd till (kreditfi— nansierad) export. Sådan politik är dock framgångsrik för initiativtagaren endast så länge omvärlden dröjer med att vidta motåtgärder. Och för omvärlden finns ar— gument, även om de inte behöver vara tillräckliga, för att neutralisera de snedvridningar av handeln som upp-
står när något land tar initiativet till att införa
exportsubventioner.
I fortsättningen skall vi förutsätta att Sverige inte självständigt söker lösa eventuella problem med im— portöverskott och allmänna problem med sysselsättnin— gen genom att stödja (kreditfinansierad) export direkt eller indirekt med subventioner. Därmed återstår som möjliga samhällsekonomiska skäl till sådana subventio— ner, vid sidan av vedergällningsargumentet, att en effektiv utformning av svensk exportpolitik kräver så— dana åtgärder. Vi övergår nu till att granska argumen— ten för att sådana skäl verkligen föreligger.
6.3 Allokeringspolitiska skäl för stöd till kr itfinan ierad x ort
Mot bakgrunden av det kring 1980 växande inslaget av exportsubventioner i världen har man på senare tid i den ekonomisk—teoretiska litteraturen börjat intresse— ra sig för att kartlägga möjliga skäl för när ett lands välfärd kan förbättras genom sådana subventio— ner. Sålunda har Itoh — Kiyono (1987) sökt visa att exportsubventionering har sådana fördelar om den be— gränsas till en från exportsynpunkt marginell vara, dvs. en som under frihandel skulle exporteras i små mängder eller inte alls men med exportsubventioner skulle kunna exporteras i betydande omfattning. Den praktiska betydelsen av denna insikt reduceras dock av svårigheten att identifiera vilken denna vara eller varugrupp är — vilket f.ö. kan variera över tiden — och av att en tillräckligt flexibel sådan politik är svår att förena med bilden av den praktiska politikens
förändringsmöjligheter.
Andra bidrag har inriktats bl.a. på det fall då någon av landets exportföretag har en stark Oligopolistisk
marknadsposition. Här kan exportsubventioner i princip användas för att bemäktiga sig en del av de utländska konkurrentföretagens vinst (se Brander — Spencer, 1985), något som dock synes mer tillämpligt på duopol— fall som Airbus — Boeing än på de svenska oligopol— företag som trots allt har en beskedligt stark posi— tion på sina marknader. Vidare har diskuterats hur ex— portsubventioner skulle kunna utnyttjas för att i lan— dets intresse sänka produktionskostnaderna för ett oligopolistiskt företag som arbetar under stordrifts— fördelar (se Venables, 1985). Även om argumentets principiella giltighet kan vitsordas så reduceras dess praktiska betydelse av svårigheterna för staten att identifiera var stordriftsfördelarna verkligen finns och hur stora de är samt inte minst risken i detta fall för vedergällning från konkurrentländerna. Dess— utom tillkommer att detta argument kan sägas ha hamnat på fel nivå eftersom det är fråga om ett generellt problem som gäller alla potentiella stordriftsfördelar i näringslivet, t. ex. ren hemmamarknadsindustri, och inte bara produktion för kreditfinansierad export (till u-länder).
Det återstår då att kommentera två tänkbara, mer tra— ditionella allokeringspolitiska argument för subven— tionering av exportföretagens verksamhet, nämligen det som gäller företagens arbetskraftanvändning och det som ytterst gäller information om utbudet av svenska
exportvaror:
a) Att vid mer allmänna eller rent regionala syssel- sättningsproblem stimulera just arbetskraftanvändnin— gen i exportföretag — och särskilt just sådana som är kreditfinansierade - har kritiskt granskats i ett ti— digare sammanhang (se Bohm, 1979). Huvudargumentet var där att man med sådana åtgärder riskerar att inte sti- mulera sysselsättningen till lägsta statsfinansiella kostnad och att denna politik i stället bör skötas på
ett övergripande sätt så att alla handlingsalternativ kan beaktas. Risken är också stor att subventionering av kreditaffärer är ett alltför trubbigt sysselsätt— ningspolitiskt medel genom att det kan ge en tidsför— läggning av den faktiska sysselsättningseffekten som inte överensstämmer med det behov som iakttogs när subventionsbeslutet fattades.
Till bristen på sysselsättningspolitiska argument som talar för att subventionera (kreditfinansierad) export kan läggas förekomsten av ett par argument som visar på direkta nackdelar av en sådan opåkallad subventio— nering. Ett är givetvis att subventionering av viss verksamhet, i syfte att i önskad omfattning bevara eller skapa sysselsättning i en viss region, effektivt förhindrar att ny verksamhet utvecklas, eventuellt efter viss fördröjning eller efter det att arbetskraft omlokaliserats. Denna nya verksamhet, om vars utseende och hemvist litet är känt i förväg, skiljer sig från den gamla, subventionerade verksamheten genom att (oftare) vara anpassad även till framtida kostnads— och efterfrågeförhållanden. Med andra ord kan subven— tioneringen och den därav följande resursanvändningen leda till en sänkt strukturomvandlingstakt och därmed till en lägre realinkomsttillväxt i Sverige. (Detta resonemang förutsätter att subventioner verkligen för— mår stimulera arbetskraftsanvändningen. Vid ett selek— tivt subventionssystem är detta också rimligt att vän— ta sig; projektet — och den därmed förbundna syssel— sättningen — blir av om just (exportkreditgarantierna för) detta projekt subventioneras. Men på lite längre sikt — och detta är en annan nackdel med subventione— ring — kan Sådant stöd leda till att lönerna i det be— rörda företaget blir högre än annars. I den mån sub— ventionering på detta sätt spiller över i prishöjnin- gar på produktionsfaktorer och/eller insatsvaror mot— verkas givetvis subventionssyftet samtidigt som det bidrar till löneglidning och/eller inflation.)
Detta resonemang hör dock i huvudsak till det redan behandlade stabiliseringspolitiska perspektivet på sysselsättningen. Ett mer allokeringspolitiskt inrik— tat argument skulle kunna vara att produktionen för den kreditfinansierade kapitalvaruexporten, främst ut— rustning för energiproduktion, telekommunikationer och liknande, i hög grad anlitar speeialutbildad arbets— kraft som det skulle ligga i landets intresse att sti— mulera användningen av. Om ett sådant intresse skulle föreligga så är knappast subventionering av just ex— portkreditfinansieringen ett adekvat medel. Eftersom den berörda typen av arbetskraft används och kan komma att användas vid såväl kapitalvaruproduktion för in— hemska industriinvesteringar som annan produktion är återigen inte exporten — och än mindre exportkrediter— na — rätt bas för ett statligt stöd. Som exempel på ett mer ändamålsenligt medel kan nämnas att subventio— nera utbildningen av kvalificerad arbetskraft vilket reducerar kostnaden för att använda den och därmed stimulerar användningen av den.
b) Ett andra möjligt allokeringspolitiskt argument härrör från effektivitetsaspekter på svensk utrikes— handel. Sålunda har framhållits att det enskilda kapi- talvaruexporterande företaget kan vara för litet eller för riskobenäget för att helt på egen hand våga satsa på nya marknader, t. ex. genom att skapa referensan— läggningar i u—länder. Tanken är här — som vi observe— rat också i ett annat sammanhang — att exportlandet har ett så långt verksamhetsperspektiv och en sådan riskspridning i sin totala verksamhet att riskkostna- den för landet som helhet är lägre än för företaget och att landet som helhet lättare skulle kunna bära denna typ av risk. I så fall skulle en avsiktlig sub— ventionering av här berörda affärer kunna vara motive—
rad.
Detta argument kan dock ifrågasättas på flera grunder.
För det första, hur pass lätt är det för någon export— företaget utomstående part, t. ex. EKN, att göra en någorlunda rimlig kalkyl över de berörda projektens roll och möjliga framgång som referensanläggning? För det andra kan ifrågasättas om avkastningen på sådana satsningar, när de lyckas, enbart skall tillfalla företaget och dess anställda. En lösning som av dessa två skäl synes vara värd ett närmare övervägande är att man i fall av denna typ låter bilda särskilda för— säljningsbolag med producenten och staten som deläga— re. Därmed skulle förutsättningar kunna skapas dels för ett bättre informationsunderlag för statens sats— ningar, dels för att staten får del i inte bara kost— naderna utan även avkastningen. Detta kan i så fall framstå som en av de servicekompletterande — och på lång sikt icke subventionsberoende — statliga åtgär— derna som nämndes i inledningen.
Det nu diskuterade argumentet avser stimulans av den framtida marknaden för det enskilda exportföretaget självt. Ett annat är att svenska exportaffärer på nya geografiska marknader eller på nya produktområden kan generera följdaffärer för andra svenska exportföretag. I sådana fall torde staten knappast ha ett stort mycket sämre informationsunderlag än någon annan part. Dessutom är det här också i efterhand svårt att med någorlunda Säkerhet avgöra huruvida en ny affär är en direkt följd av vissa tidigare affärer eller ej. För— utsättningarna kan därför framstå som särskilt stora för att man här kan identifiera ett samhällsekonomiskt skäl för att subventionera vissa exportprojekt, nämli— gen de med förväntat stora spjutspetseffekter (se även Bohm, 1979).
Det torde vara ovedersägligt att det just är export av kapitalvaror av typ kraftprojekt, teleanläggningar samt andra industrianläggningar och "produktsystem" — dvs. typiskt kreditfinansierade svenska exportvaror —
som svarar för denna sorts effekter. Men frågan måste ställas hur möjligt det överhuvudtaget är att för oli— ka kapitalvaruprojekt bedöma sannolikheten av spjut— spetseffekter. Anses denna möjlighet vara liten och den totala spjutspetseffekten av ell kapitalvaruexport vara beskedlig så bortfaller givetvis en stor del av tyngden i detta argument. Av avgörande betydelse synes det således vara om man kan göra troligt att spjut— spetseffekter är möjliga för vissa projekt och att man organisatoriskt kan klara av att särbehandla dessa projekt, eventuellt med stöd av varierande storlek. En väl fungerande organisation här torde dessutom behöva vara öppen så att kriterierna för stöd och tillämpnin— gen i det enskilda fallet kan bli föremål för insyn och så att tillämpningen också tjänar som information och impulsgivare till exportföretag med potentiella projekt av nu åsyftat slag.
Det kan nämnas här att det anbudskostnadsstöd (se DSI l987:2), som sedan en tid används för att bidra till täckande av anbudskostnader främst för nya grupper av samordnade leverantörer, inbrytning på nya marknader och liknande, har väsentliga beröringspunkter med det nu diskuterade argumentet. Detta stöd utgår sedan 1984 /85 i form av garantier för täckande av en tredjedel av kostnaderna och utfaller endast om order ej erhål— les. Med denna konstruktion tillfredställer detta stöd också i viss utsträckning det krav på andel i nettoav— kastningen, inte bara kostnaderna, som ovan berördes i
ett något annorlunda sammanhang.
Skall sammanfattningsvis något samhällsekonomiskt bär— kraftigt argument framhållas för subventionering av export så synes det vara det här nämnda som är rela- terat till enskilda affärers allmänna spjutspetseffek— ter. Flera reservationer har dock gjorts och ytterli— gare en av potentiellt stor betydelse bör tilläggas: Kan man räkna med att svenskt statligt stöd till ex—
portaffärer genom stödets blotta existens bidrar till att bibehålla eller öka exportsubventionerna i våra konkurrentländer och försvåra aktiva förhandlingsan— strängningar att reducera inslaget av sådana subven— tioner, så minskar givetvis attraktionen hos också denna subventionsgrund. Dessutom: Ifall attraktionen är tillräckligt stark, så kan det ifrågasättas om något mer än just det nämnda anbudskostnadsstödet be— hövs, t. ex. också ett särskilt hänsynstagande vid
garantigivning.
Mot det nu behandlade, och åtminstone i princip väl definierade, stödargumentet skall ställas ett ofta förekommande, men mycket allmänt hållet argument. Det går ut på att Sverige måste "bättre bevaka u—lands— marknaden", "förbättra sin blygsamma position på denna marknad", beakta att denna marknad är "mycket viktig för vissa svenska storföretag" e.d. Dessa resonemang måste — för att inte framstå som innehållslösa — tol— kas så att man menar att uppoffringar i form av sub— ventioner krävs som stöd för exporten till dessa mark- nader. Det är dock uppenbart efter vad som här sagts att det är svårt att finna några sakskäl för att all— mänt stödja exporten till u—länder eller någon annan ländergrupp för den delen. Avgörande för svenska ex— portföretags satsningar och framgångar på i—lands— contra u—landsmarknaderna bör vara sådana faktorer som efterfrågan på det svenska produktsortimentet, reala riskkostnader på olika marknader och framtidsbedömnin— gar av sådana efterfråge— och kostnadsförhållanden. Dessa faktorer torde i allt väsentligt beaktas genom företagens normala verksamhet och underlättas av risk— avspeglande garantipremier. Det finns därför knappast något samhällsekonomiskt intresse att subventionera
u—landsexporten i största allmänhet.
Vi övergår nu till att diskutera frågan om subventio— nering i direkt samband med de tre aktuella formerna
av statligt engagemang på exportkreditområdet, nämli— gen exportkreditförsörjningen, exportkreditgarantierna och u—kreditsystemet.
6.4 Ränteetöd till exportkrediter?
De stora belopp som under de senaste tio åren gått till räntestöd inom SEK-systemets ram är nu på väg att försvinna tack vare den internationella överenskommel- sen om statsstödd exportkreditgivning (Consensus). Därmed är kanske en fortsatt diskussion av subventio— ner på detta område överflödig. Visserligen återstår vissa möjligheter att kringgå denna överenskommelse, inte minst genom att på indirekt väg ge stöd till ex— portkreditfinansierade företag. Men mot bakgrund av vad som sagts ovan saknas samhällsekonomiska skäl att utnyttja sådana möjligheter.
Som vi inledningsvis framhöll skall detta inte tolkas så att statlig medverkan i exportkreditfinansieringen är obehövlig. Att medverka till att trygga tillgången till en väl fungerande och flexibel exportkreditmark— nad är, som då betonades, en av allt att döma viktig uppgift för statsmakterna. Dessutom kan statsmakterna behöva skapa eller bevara en beredskap för att i fram— tiden snabbt och effektivt kunna möta, och på så sätt bidra till att avskräcka från, nya ingrepp i marknads— mekanismen från andra länders sida. Men att utforma denna medverkan så att i praktiken ett systematiskt finansiellt stöd skulle bli följden är som vi sett svårt att motivera.
Risker finns givetvis för att de subventioner som ge— nom Consensus trängts bort från exportkrediträntorna
nu överförs till områden där subventioner och regelef— terlevnad är svårare att kontrollera, t. ex. kreditga— rantier och blandade krediter. Denna risk finns i bak—
grunden när vi nu övergår till en diskussion av dessa
två områden.
6.5 Bör exportkreditgarantigivningen subventio— neras?
6.5.1 De samhällsekonomiska argumenten i samman— drag
Argumenten för och emot subventionerade exportkredit— garantier har granskats i ett tidigare arbete (Bohm, 1979). Huvudpunkterna skall här kort sammanfattas och i enstaka fall utvecklas något:
a) Existensen av försäkringsinstrument för exportris— ker som inte tas om hand av den privata marknaden är åtminstone i princip av stor betydelse för samhälls— ekonomin (se även inledningen ovan). Möjligheten till poolning av varandra Oberoende risker över tid och rum talar för att bedömning och behandling av dessa spe- ciella risker bör skötas av en enda statlig organis — Lien (så som också sker i Sverige). En sådan upplägg— ning bör åtminstone potentiellt minimera kostnaderna
för denna verksamhet.
b) För att verksamheten vid ett sådant försäkringsins— titut skall följa samhällsekonomiska riktlinjer krävs en riskayepeglande_premiesättning. Detta är en klar princip åtminstone när det gäller entydigt definierade risker som förekommer i stor mängd och är oberoende av varandra, ungefär som risken/sannolikheten för en viss åldersgrupp att inte bli ett år äldre. För unika ris— ker, eller 5. k. solitärrisker, saknas detta statis— tiska frekvensunderlag för att kunna beräkna risken i fråga. Men principen är densamma. Sannolikheten för ett misslyckande vid en affär av unikt slag är normalt
varken 0 eller 1. Att "subjektivt" bestämma sannolik— heten till ett visst värde eller intervall mellan 0 och 1 har samma praktiska innebörd som att göra detta i förstnämnda objektiva mening, förutsatt att någon systematisk tendens till felvärdering saknas. Det bör vidare observeras att det finns många (av varandra oberoende) solitärrisker, särskilt om man låter denna statliga verksamhet bedömas över en mycket lång pe— riod. Med en icke tendentiös riskbedömning så kan även dessa riskavspeglande premier med tiden förväntas täcka skaderegleringarna, med undantag för skador re— laterade till s. k. världsrisker. (Som tidigare nämnts måste undantag också göras för enskilda riskfyllda affärer som var och en skulle komma att utgöra en mycket stor del av den totala garantigivningen; sådana affärer bör kunna hänskjutas till regeringen för slut— ligt avgörande). Mot denna bakgrund kan alla risker — med nu nämnda undantag — i princip kallas "försäk— ringsbara" och målet för garantiverksamheten sägas vara "försäkringsmässig" eller "affärsmässig", så länge man avser att undvika att bygga in en avsiktlig subventionskomponent i verksamheten. Denna terminologi används fortsättningsvis med den här angivna innebör—
den.
c) Den svenska målsättningen för EKN har angivits vara att verksamheten skall vara självbärande och i princip försäkringsmässig. Däremot synes vissa undantag ha gjorts för (1) extraordinära situationer såsom olika slag av världskriser (varav den aktuella skuldkrisen torde anses vara en) och (2) risker som regeringen av särskilda skäl ålagt EKN att administrera. Så långt kan målsättningen lätt uppfattas som förenlig med sam- hällsekonomisk effektivitet. Några skäl att subventio— nera exportkreditgarantier med hänsyn till "värdet av svensk export" i allmänhet är, trots förekomsten av denna typ av uttalanden i riksdagsbeslut som berör EKN, inte möjligt att finna vara förenligt med sådan
effektivitet. Inte heller är särskilda hänsyn till svårbestämda utvecklingseffekter i importlandet eller partiellt bedömda sysselsättningseffekter i Sverige förenliga med en rationell bistånds— och sysselsätt— ningspolitik, som också delvis berörts ovan. Att det skulle finnas några reella möjligheter att med hjälp av s—garantierna "överbrygga tillfälliga sysselsätt— ningsproblem" till lägsta statsfinansiella kostnad kan starkt ifrågasättas. Dessutom torde det ofta vara svårt att få den faktiska sysselsättningseffekten att inträffa så lämpligt i tiden som man vid beslutstid- punkten hoppas på. Stora risker att effekten hamnar i fel "konjunkturfas" finns alltså. Och att sköta be— kämpningen av "strukturarbetslöshet" partiellt med hjälp av S—garantier kan inte heller vara ändamålsen— ligt.
d) Det enda argument som (då liksom nu) synes mig möj— ligt som ett generellt giltigt samhällsekonomiskt sub— ventionsmotiv är (det allmänna) spjutspetsargumentet.
e) Om man subventionerar vissa garantier (vi bortser här från subventionsskälet), så följer av kostnads— täckningskravet — förutsatt att det tas på allvar — att högre premier än som är motiverat från risksyn— punkt måste tas ut för övriga garantier. Dvs. in a garantier kommer då att få riskavspeglande premier och gruppen "övriga" kommer de facto att motarbetas genom beskattning. För att undvika sådana korssubventigne— ringsproblem måste riskavspeglande premiesättning tillämpas genomgående och förstnämnda subventione— ringsbehov, om "respektabelt", måste täckas med sär— skilda anslag. Ett exempel på möjliga idag förekomman— de subventioner av vissa garantier är när det är ey— görande för medgivande av en garanti att särskilda sysselsättnings— eller marknadsskäl föreligger; då ger man en real avsiktlig subvention i den meningen att man annars inte skulle täckt deg risken till deg pre—
mien.
f) Om utbudet av sådana försäkringstjänster som här berörts visar sig komma att utnyttjas enbart av ett fåtal storföretag, så måste statsmakterna ta ställning till angelägenheten i att engagera sig i denna verk— samhet också utifrån ett fördelningspolitiskt perspek— tiy: Är det sålunda befogat att ta de risker för ex post subventionering som här är ofrånkomliga, även när de samhällsekonomiska vinsterna tillfaller enbart ett
fåtal storföretag?
6.5.2 Samhällsekonomiska principer för export—
kreditgarantigivningen
Mot bakgrund av vad som här sagts kan tentativt vissa samhällsekonomiska principer preciseras om man vill att sådana skall vara styrande för garantigivningen:
(l) Huvudprincipen för premiesättningen är den föreäk— ringsmässiga (enligt vår tidigare vida definition), dvs. utan något avsiktligt inslag av vinst eller un— derskott/subventioner. Det innebär givetvis inte att all garantigivning som på Sikt går jämnt upp skulle vara samhällsekonomiskt effektiv. Korssubventionering, dvs. att vissa affärer gynnas på andras bekostnad, är ineffektivt. Det kan t.o.m. vara mer ineffektivt än att subventionera vissa affärer utan att beskatta andra, dvs. genom att avvika från kostnadstäcknings— kravet. Kostnadstäckning är med andra ord inte något självständigt kriterium på en effektiv garantigivning, utan enbart (på sikt) en följd av riskavspeglande pre— miesättning, vilket däremot utgör ett sådant kriterium.
(2) För att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv garantigivning måste man utgå från den faktiska efter— frågan på garantier vad gäller länder, risktyper, kre—
ditperioder m. m. Om kostnaderna för att bedöma ris— kerna för varje efterfrågad försäkring vore obetydlig skulle den offererade premien (i princip egentligen hela uppsättningen av försäkringsvillkor) bli avpassad för varje enskilt fall. Kort sagt, varje efterfrågad garanti skulle i princip representera en unik risk och erbjudas en unik premie. Sådana "perfekta" riskavspeg— lande premier förhindras dock av att en noggrann indi— viduell riskbedömning i verkligheten är kostnadskrä— vande och framför allt med nödvändighet mycket grov. Detta gör att projekten i realiteten endast kan förde— las på "riskklasser" och därmed att premierna blir schablonmässigt beräknade. Av det här sagda framgår dock att antalet premieklasser bör vara så stert "som möjligt" och att det optimala antalet i princip bes— täms av beräkningskostnader av nu antytt slag.
(3) Av det sagda följer också att, med hänsyn till eventuella beräkningskostnader, de offererade premier— na bör anpassas till förändringar i riskbilden för olika projekt. Sådan flexibilitet i riskklassificerin— gep kan underlättas av att klassificeringen knyts till en uppsättning etablerade internationella riskbedöma— res värderingar, inkl. EKN:s egen expertis. Säg att man väljer ut Sju sådana från vilka extrembedömningar— na tas bort innan genomsnittet beräknas. Riskklassifi— ceringen skulle här således knytas automatiskt till en kollektiv riskbedömning efter offentligt angivna prin— ciper. Detta argument måste vägas mot andra såsom att riskportföljens sammansättning sett över en lång pe— riod kan variera mellan olika länders institut och att politiska relationer kan göra att garantigivarna i vissa länder har Särskilt lätt eller svårt att få be— talt. Båda dessa faktorer talar givetvis i och för sig till förmån för en mer "landspecifik" premiesättning.
(4) Vid efterfrågestyrd offertgivning och riskavspeg— lande, och även i övrigt kostnadsanpassad, premiesätt-
ning så kommer vissa garantiofferter att accepteras och andra att förkastas. I det senare fallet kan ibland själva exportaffären ändå bli av. Riskavspeg— lande premier för efterfrågade garantier har således ibland effekten att omintetgöra vissa exportaffärer — där en kreditgaranti är en förutsättning som visar sig alltför kostsam — och ibland effekten att göra kredit— garantin överflödig — när den inte är nödvändig för exportaffärens genomförande. Det betyder att en på— tvingad paketering av en exportörs alla affärer med olika risker i form av globalgarantiavtal inte är fö — enlig med effektivitet. Till detta bidrar också att sådana påtvingade försäkringar skapar ogynnsamma inci— tament genom att t. ex. stimulera till affärer som tack vare globalavtalet får alltför låga premier. Att söka reducera EKN:s totala risktagande genom att på detta sätt snedvrida garantiutbudet är således knap— past förenligt med en samhällsekonomiskt effektiv ga- rantigivning. Det är knappast heller behövligt om för— säkringsverksamheten på ovan antytt sätt bedöms över en tillräckligt lång tid så att en tillräckligt stor volym av varandra oberoende risker erhålls.
(5) Givetvis skall garantitjänsterna som helhet ha en
effektiv utformning. Detta innebär att 5. k. moral hazard skall reduceras genom en tillräckligt stor självrisk, dvs. en begränsning av garantitäckningen, att 5. k. adverse selection skall reduceras genom en så fin riskklassificering som kostnadsmässigt är möj— ligt och försvarbart (se ovan), att incitament till återvinning skapas hos exportören själv genom en till— räckligt lång karenstid, osv. (se även Wallén, 1984).
(6) Avsteg från ovanstående principer skulle vara mo— tiverade (a) om man kunde hävda att exportaffärerna ifråga bör stimuleras genom subventioner och att detta bäst sker just genom subventionerad garantigivning till dessa affärer. En möjlig kandidat till ett sådant
undantag har vi identifierat ovan utan att finna att just EKN är den nödvändigtvis bästa instansen för att ta dessa hänsyn. Avsteg — om omständigheterna i övrigt tillåter det — bör vidare kunna ske (b) så snart be— lägg finns för att våra konkurrentländer vinner indi— viduellt identifierade affärer just tack vare subven— tioner. Denna matchningsmöjlighet är främst ett medel att verka återhållande på omvärldens subventionsvilja, men det skall utnyttjas bara i fall då klara skäl ta— lar för att det ligger i Sveriges intresse. Utländska subventioner kan förhindra inte bara en aktuell affär som annars skulle tillfalla ett svenskt företag utan också fortsatta affärer på marknaden ifråga för detta företag och möjligen även andra svenska företag. Be— dömningar av möjligheten till en sådan utveckling samt av konkurrentlandets vilja att hålla fast vid en sub— ventionslinje även i framtiden måste spela en stor roll för huruvida matchning i ett enskilt fall skall göras eller ej. Noggranna utredningar bör därför före— gå varje beslut om matchning. Det synes motiverat att skilja sådana avgöranden från EKN:s normala verksamhet och hänskjuta dessa — liksom andra eventuella subven— tionsärenden — till en särskild församling där repre— sentanter för regeringskansliet är i majoritet.
Sammanfattningsvis kan en samhällsekonomiskt effektiv garantigivning i huvudsak karakteriseras som ett till ordinarie försäkrings— och kapitalmarknader komplette— rande serviceorgan som erbjuder riskavspeglande pre—
mier.
6.6 U—krediter — bistånd eller subventionerad
export?
Tillskyndarna av u—kreditsystemet vill gärna framstäl— la detta som ett medel som samtidigt åstadkommer två "goda ting", bistånd och stöd till svensk export. En
mer cynisk beskrivning, sannolikt relevant för de po— litiker som en gång i tiden introducerat systemet här i världen, är att det helt enkelt använder biståndsme— del för att stödja det egna landets export. En mer neutral och samhällsekonomiskt målorienterad beskriv— ning är kanske att systemet samtidigt åstadkommer två försämringar: det subventionerar något som inte ligger i landets intresse att subventionera och åstadkommer detta genom att göra biståndet sämre för mottagarlän— derna. Det senare följer av att mottagarna får antas föredra större valfrihet framför mindre, t. ex. före— dra att mottagarlandet kan få välja mellan att använda ett givet belopp (: u—kreditens gåvodel) till u—kre— ditfinansierad handel och att använda det till kon— tantköp av varor från samma exportland. Om man sålunda begränsar jämförelsen till olika slag av bilateralt bistånd så kan man inte ens hävda att u—krediter är bäst inom denna alternativmängd. Det betyder också att u—krediter inte har fördelen att vara ett opinionsmäs— sigt unikt bra sätt att hålla uppe "bistånds"volymen.
U—kreditsystemets — som det förefaller — enda poäng från samhällsekonomisk synpunkt är att det förhindrar initiativtagarna till detta system (ursprungligen s.k. mixed credits, numera även kallat aid credits) att bli ensamma om att stödja sin export på detta sätt och att det kan bli ett verksamt matchningsinstrument mot kraftiga subventioner av export till u—länder.
Ju mindre gåvo/subventionsdelen är, givet att den fortfarande stimulerar en viss export, desto större exportvärde följer av varje bistånds/subventionskrona. Genom internationella avtal har utvecklingen på senare tid gått i riktning mot att höja den minsta gåvoande— len och därmed har medlets användbarhet som ett renod— lat subventionsinstrument minskat. För att helt elimi— nera denna användning, om man skulle vilja det, krävs dock att gåvoandelen höjs till 100% (från nuvarande 35
— 50%). Så länge detta inte är fallet gäller det att söka identifiera en från samhällsekonomisk synpunkt bästa möjlig utformning av systemet. Två tänkbara ver— sioner av en sådan utformning skall i korthet beröras här, nämligen (1) då biståndsmålet prioriteras och (2) då något samhällsekonomiskt relevant exportfrämjande— mål prioriteras. Båda dessa versioner söker undvika den speciella svårigheten med u—kreditsystemet, nämli— gen ambitionen att försöka "slå två flugor i en smäll", något som normalt brukar misslyckas inte bara i bokstavlig mening.
6.6.1 Prioritering av biståndsmålet
Biståndsmålet gynnas givetvis bäst av att gåvo/subven— tionsandelen överförs till rent bistånd, vilket som redan nämnts bl. a. kan användas till (delvis) kredit— finansierade köp av kapitalvaror. Men givet att syste— met skall bibehållas kan det noteras att det har en fördel jämfört med bistånd använt till hundraprocenti— ga gåvor, nämligen att den av u—landet betalda delen ger ett belägg för att kapitalföremålen ifråga repre- senterar något som mottagaren/importören värdesätter, dvs. åtminstone så mycket som den egna betalningen uppgår till. Strängt taget är det ju inte alltid klart att de rena gåvor som u—länderna mottar är särskilt högt värderade av dem eller att man i de fallen ens gjort någon ingående bedömning av gåvans värde.
Samtidigt är dock den nu nämnda fördelen i ett annat perspektiv en nackdel, i och med att de fattigaste länderna ofta diskvalificeras som mottagare av u—kre— ditfinansierat bistånd. Mottagarlandet skall ju ha råd och möjlighet att ta en marknadsmässig kredit på en inte oväsentlig del av affärens totala belopp. Mot den bakgrunden och med de fattigaste ländernas behov i centrum blir det än mer ett biståndspolitiskt intresse
att verka för internationella regler som medför att u— krediternas andel av biståndet minskar eller — när så inte sker — att ändra inriktningen av dessa krediter så att de mest behövande länderna också får praktisk möjlighet att motta denna form av bistånd.
En sådan ändrad inriktning skulle kunna vara att ak— tivt tillämpa högre gåvoandelar än den minsta möjliga, numera 50% för de fattigaste länderna. Alternativt kan man acceptera stora kreditrisker, dvs. höga garanti— premier, när angelägna biståndsmål talar för det. I båda dessa fall minskar uppenbarligen svårigheterna för de fattigaste länderna att komma ifråga för denna biståndsform. Tillåter den politiska opinionen i Sve— rige att man dessutom ruckar något på kravet på bila— teralt bistånd i denna del, så att svenska u—krediter kan användas även helt eller delvis för köp av ut— ländska varor, så kan denna biståndsform bli än mer effektiv. Detta skulle ske dels genom priskonkurrensen mellan svenska och utländska leverantörer, dels genom att i vissa fall utländska produkter t. ex. maskinty— per helt enkelt passar mottagarlandet bättre än svens— ka produkter.
6.6.2 Prioritering av andra än biståndsmål
De andra mål som från samhällsekonomisk synpunkt kan vara aktuella i samband med kreditfinansierad export till u—länder är enligt tidigare resonemang av han— delspolitisk art. Närmare bestämt är det vid sidan av matchning, som vi redan berört, fråga om att stimulera generella spjutspetseffekter av svensk export av ny typ och/eller till nya geografiska marknader. Finns många projekt som är förenliga med detta mål så kan man söka minimera gåvoandelen, vilket f.ö. skulle in— nebära en satsning på de mindre fattiga u-länderna (med 35% gåvoandel) så långt spjutspetsargumentet nu
är tillämpligt på dessa länder. Kan u—kreditanslaget underskridas med hänsyn till den politiska opinionen, så kan det eventuellt vara motiverat att oavsett till— gången på lämpliga projekt hålla gåvoandelen på lägsta
nu. . c 0 m0j11ga niva.
6.7 Sammanfattning av huvudinnehållet
1. Det finns knappast några generellt giltiga sam— hällsekonomiska skäl för att avsiktligt subventionera någon del av den svenska exporten, inkl. den här aktu— ella kreditfinansierade delen. För Sverige torde så— lunda exportsubventioner inte utgöra ett effektivt alternativ till valutakursändringar. Att hänvisa till sysselsättningshänsyn är inte heller motiverat i dessa sammanhang som gäller enbart en speciell form av ex— port (kreditfinansierad export /till vissa u—länder/); sådana hänsyn bör ske på ett sätt så att alla syssel— sättningsalternativ beaktas. Inte heller är "marknads— skäl", "spjutspetsresonemang" o.d. hänförbara enbart till denna speciella form av export, varför inte hel— ler dessa eventuella subventionsgrunder kan åberopas med någon större tyngd. (Skulle statsmakterna av någon orsak inte kunna åstadkomma att sysselsättnings— och handelspolitiska beslut fattas på "rätt nivå", så är givetvis allt möjligt en tänkbar nästbästa lösning, däribland t. ex. s—garantier med den inriktning de för närvarande tycks ha.)
2. Efterfrågan på exportkrediter till u—länder med längre kredittider än 3—5 år täcks i allmänhet inte av den privata marknaden i frånvaro av statliga garan— tier. Om staten här skapar ett utbud med hjälp av ett institut av EKN:s typ med direktiv att vara självbä— rande åtminstone på längre Sikt, så föreligger i alla realistiska utformningar av systemet ändå en risk att detta institut kan gå med förlust, dvs. att det måste
subventionernas ex post. För att perspektivet skall bli riktigt bör dock följande noteras: Väljer staten att utsätta sig för en sådan förlustrisk, som åtmins— tone vad beträffar risker för världskriser och liknan— de inte balanseras av en motsvarande vinstmöjlighet, så utgör det i realiteten också en avsiktlig subven— tionering, men av ex ante okänd storlek.
3. Finns då något samhällsekonomiskt skäl för att sta— ten skall bära denna förlustrisk och således ge denna
subvention av på förhand okänd storlek? Detta är en
fråga som riksdagen ytterst har att besvara. Men sva— ret bör bli ja med hänsyn taget till det samhällseko— nomiska effektivitetsmål som riksdagen får antas stäl—
la sig bakom. Anledningen är (1) att, sett över mycket lång tid, så bör förlustris— ken — bortsett från riskerna för "världskriser" — tendera mot noll vid en riskavspeglande premie— sättning, medan värdet av garantigivningen för be— rörda svenska exportföretag och deras anställda — och därmed för samhället som helhet — är klart po— sitivt; och
(2) att det synes märkligt att tillskriva den oberäk— neliga risken för "världskriser" ett så högt värde att man önskar avstå från denna garantigivning.
Om det visar sig att de samhällsekonomiska intäkterna av sådan garantiverksamhet tenderar att fördelas mycket ojämnt, t. ex. tillfalla enbart några få svens— ka storföretag vilket för närvarande tycks vara fal— let, så måste statsmakterna pröva sitt engagemang även mot en fördelningspolitisk bakgrund.
4. Ett separat skäl för avsiktlig subventionering är att kunna matcha konkurrentländers exportsubventioner i syfte att avskräcka eller åtminstone begränsa sådan subventionspolitik i framtiden. Därmed är inte sagt att det är samhällsekonomiskt motiverat att i varje
fall söka matcha sådana subventioner. Matchningsbeho— vet i varje enskilt fall måste bedömas utifrån den sannolika uthålligheten i omvärldens subventionsvilja och den sannolika effekten av en affär idag på efter— frågan på svensk export i framtiden.
5. Av det sagda följer att man kan identifiera åtmins— tone tre olika anledningar till att statsmakterna ipte skulle vilja löpa risken att ex post hamna i en fak— tisk subventionssituation på exportkreditgarantiområ— det: (a) Man anser helt enkelt inte risken för världs— kriser eller risken för långsiktiga underskott i ga— rantigivningen av andra skäl vara tillräckligt liten. (b) Jo, men vinsterna av de engagemang man då ger sig in på är oacceptabelt snedfördelade. (c) Man vill inte ge sig in på att försöka påverka konkurrentländernas eventuella exportsubventionspolitik genom en match— ningsberedskap.
7. LIGGER DET I SVERIGES INTRESSE ATT SUBVEN— TIONERA KREDITGARANTIER FÖR EXPORT AV MIL—
JÖTEKNIK?
av Peter Bohm
7.1 Bakgrund
Riksdagen har beslutat att utredningen bör undersöka förutsättningarna för att utvidga det statliga ex— portkreditgarantisystemet så att den svenska exporten av miljöteknik skulle främjas. En sådan ändring skall här granskas främst utifrån samhällsekonomiska aspek— ter på den svenska miljöpolitiken. Utgångspunkten för den granskningen är att ett samhällsekonomiskt effek- tivt exportkreditgarantisystem, så som motiverats ti- digare, annars bör styras utan avsiktliga subventio— ner för att främja exporten, sysselsättningen inom industrin e. d. I subventionsbegreppet inkluderas då tagande av särskilda risker, dvs. garantigivning till export med större risker än de EKN med givna affärs— mässiga riktlinjer utan vidare kan acceptera.
Att det inte finns skäl att med avsiktliga subventio— ner stödja exportkreditgarantigivningen förhindrar givetvis inte att det kan visa sig att vissa speciel— la mål indirekt kan uppnås på ett praktiskt och ända— målsenligt sätt just genom en sådan subventionering. Att detta t. ex. skulle gälla sysselsättningspoliti— kens mål har dock — som just antyddes — starkt kunnat ifrågasättas. Nu är frågan huruvida det kan finnas mål och praktiska omständigheter kring deras uppfyll— nad som motiverar ett stöd till kreditgarantigivning— en för viss export, nämligen miljöteknisk utrustning, eller delar av denna export. Dock bör redan nu upp—
märksammas att även om sådana motiv kan identifieras så är därmed inte givet att ett sådant stöd bör infö— ras. Det måste nämligen också beaktas att ett fak— tiskt hänsynstagande till miljöpolitiska aspekter, som ju saknar varje samband med systemets huvudsyfte, skulle kunna försvåra för systemet att fungera väl just vad gäller dess huvudsyfte.
7.2 Argument för svenskt stöd till användning av miljöteknik i andra länder
Jag utgår här ifrån att syftet med den aktuella sub— ventionsåtgärden inte skulle vara att stödja svensk miljöteknikproducerande industri. Då återstår som möjligt subventionsskäl att bedöma huruvida det Skul— le finnas ett svenskt intresse att försöka reducera miljöutsläpp i andra länder, så att antingen
1) importlandets egen miljö förbättrades mer än lan— det självt önskar eller mäktar med, eller
2) miljön förbättrades i andra länder än importlandet och Sverige, genom minskade gränsöverskridande ut— släpp, eller
3) miljön förbättrades i Sverige.
Endast fall av sistnämnda typ antas här utgöra ett svenskt intresse; denna tolkning överensstämmer f. ö. med argumentationen i de ursprungliga riksdagsmotio— nerna (l986/87:Jo 707 och l986/87:N 311). Det betyder att frågeställningen begränsas i förhållande till den heltäckande formulering som används i utredningsdi— rektivet och att den avser endast pige export av mil— jöteknik, nämligen sådan som gynnar svensk miljö.
Här bör först observeras att en svensk subvention som minskar den miljöförstöring som andra länder annars skulle förorsaka oss, t. ex. svavelnedfall genom för— bränning av svavelhaltiga bränslen, innebär ett av—
steg från en princip som Sverige (i OECD—samarbetet) anslutit sig till. Det gäller den s. k. polluter-pays principen. Att avsteg accepteras från principen att förorenaren själv skall svara för de kostnader, som föroreningen ger upphov till eller som ett förhind— rande av föroreningen kräver, torde sammanhänga med att man är medveten om att miljöeffekterna i stor ut— sträckning varit oförutsedda och att därför även den drabbade parten bör vara med och bära en del av dessa kostnader. Så har man i stor utsträckning också reso— nerat beträffande miljöförstöringen inom Sverige, vilket bl.a. motiverat att allmänna skattemedel an— vänts för att subventionera en övergång till miljö- vänligare teknik. På det internationella planet, där sanktionsmöjligheter överhuvudtaget saknas när det gäller andra länders förstöring av luft och vatten inom våra gränser, har det dessutom blivit uppenbart att någon tillräcklig förbättring kanske inte kommer till stånd om man litar enbart till de åtgärder som dessa länder själva har råd med (se t. ex. Karl—Göran Mäler, The Acid Rain Game, Handelshögskolan i Stock— holm, 1988).
Mot den angivna bakgrunden framstår det i princip som ett svenskt intresse att "köpa" en viss minskning av miljöförstöringen inom vårt land från de länder som bidrar till denna miljöstörning och som annars inte skulle företa denna minskning. Om sålunda på margina— len 10% av svavelutsläppen i ett land beräknas ned— falla i Sverige och i vårt land anses medföra miljö— kostnader om x kr. per kg, så skulle vi i princip kunna vara villiga att betala upp till x kr. per ute- blivet kg nedfall till landet ifråga. Men om det vi— sar sig finnas andra sätt för Sverige att reducera svavelnedfallet och om dessa sätt är billigare, Säg att det kostar y kr. per kg nedfall där y är mindre än x, så är Sveriges betalningsvilja till landet i— fråga högst y kr. per kg uteblivet nedfall.
En del av de länder som påverkar vår miljö — men långt ifrån alla — kan vara sådana för vilka export— kreditgarantier är av betydelse. En del av dessa län— der är samtidigt så problemtyngda att de knappast har några förutsättningar att på egen hand och i nämnvärd omfattning övergå till dyr miljövänlig teknik. Även om det således inte är så att alla relevanta länder är aktuella för exportkreditgarantier så kan det framstå som praktiskt att via garantisubventioner motverka en del av miljöförstörningen i vårt land.
Det praktiskt mest intressanta fallet i dagsläget torde gälla just svavelnedfallet i Sverige som delvis härrör från våra grannländer och även några mer av— lägset liggande länder. Eftersom Sverige gått ganska långt i ansträngningarna att minska de svenska sva— velutsläppen, så är de inhemska åtgärder som återstår att vidta förhållandevis kostsamma. Det kan därför ligga nära till hands att tänka sig att istället sat— sa på åtgärder i de av våra grannländer som ännu inte fullt ut kunnat utnyttja ens de billigaste åtgärderna.
Det finns dock åtminstone fyra problem med denna tan— ke.
l. Studier som gjorts beträffande vilka länder som Sverige i så fall borde köpa svavelutsläppsreduktio— ner ifrån visar att dessa kanske främst är våra nor— diska grannländer och överhuvudtaget inte något av de länder som kan vara aktuella för subventionerad ex— portkreditgarantigivning (se t. ex. Clas Olsson, The Cost—Effectiveness of Different Strategies Aimed at Reducing the Amount of Sulphur Deposition in Europe, Handelshögskolan i Stockholm, juli 1988). Anledningen är helt enkelt att trots relativt låga åtgärdskostna— der i sistnämnda länder så är nedfallet i Sverige från dessa trots allt så litet att det inte skulle vara effektivt att köpa utsläppsreduktion därifrån.
2. "Köp" av effektiv miljöförbättring i ett land be— höver inte sammanfalla med användning av just sådan miljöteknik som förutsätter svensk export till detta land. Givetvis kan man tänka sig att subventionera den svenska exporten så kraftigt att detta miljöför— bättringsalternativ alltid blir det erbjudande som importlandet inte kan säga nej till. Men detta skulle bli mer kostsamt för Sverige än att generellt söka medverka till den billigaste miljöförbättrande lös- ningen, dvs. även då den inte innefattar någon import från Sverige utan enbart import från annat land eller
inhemska köp.
3. Svåra incitamentsproblem kan uppstå så att import— landet ifråga minskar sina miljöförbättrande an— strängningar när Sverige nu visat sig villigt att be— tala kostnaderna för delar av dessa ansträngningar. Det innebär att det t. ex. inte kan uteslutas att det svenska erbjudandet — åtminstone i ett senare skede — inte får någon som helst ytterligare effekt på mil— jön, utan enbart får del i kostnaden för en given uppsättning miljöförbättrande åtgärder.
4. Betydande incitamentseffekter kan även uppstå bland andra länder vars miljö påverkas av de berörda importländerna som nu får svenska bidrag. Den svenska åtgärden kan stimulera dessa andra länder till att vidta liknande åtgärder vilket skulle ytterligare gynna Sverige. Men det är också möjligt att dessa länder minskar sina ansträngningar att påverka de gränsöverskridande utsläppen nu när Sverige visar sig villigt att subventionera en reduktion av dessa ut— släpp. Nettoeffekten här är givetvis ytterst svår att uppskatta. Dessutom bör uppmärksammas att unilateralt vidtagna åtgärder av här diskuterat slag kan försena de internationella överenskommelser mellan Europas länder som behövs för att lösa problemet med gräns— överskridande föroreningar och som kan förväntas ha
långt större betydelse än unilaterala svenska subven- tionsåtgärder.
Dessa nu nämnda problem innebär att det långt ifrån kan anses belagt att det är ett svenskt intresse att stödja exporten av miljöteknik via subventionerade exportkreditgarantier. Några egentliga möjligheter att enkelt beräkna när det skulle ligga i Sveriges intresse att subventionera exporten av miljöteknik föreligger heller knappast; problemet är som vi sett bl.a. av komplicerad förhandlingsteknisk natur.
Av detta följer att det är ytterst svårt att se den här behandlade subventionsmöjligheten som ett inslag i en effektiv svensk miljöpolitik. Att bekantgöra att Sverige fortsättningsvis avser att stödja export av miljöteknik och ge subventioner av — i relation till den faktiska nettoeffekten på svensk miljö - godtyck— ligt bestämd storlek till export av svavelreningsutr— ustning till vissa länder kan mycket väl innebära en förlust för Sverige. Det är bl.a. oklart om verkligen minskade svavelutsläpp blir följden. Och även om man trodde sig ha anledning anta att utsläppen skulle minska så är det oklart hur stor utsläppsminskningen faktiskt skulle bli och därmed hur stora svenska sub— ventioner den skulle vara värd. Detta gäller särskilt när man uppmärksammat behovet av att beakta en rad viktiga detaljer som utsläppens exakta läge, utsläp— pens storlek vid olika vindriktningar, huruvida ut— släpp görs även när reningsutrustningen inte är i funktion osv.
7.3 Sammanfattning
Alla länder som via gränsöverskridande utsläpp kan påverka vår miljö är inte aktuella för kreditgaran— tier i samband med svensk export. En garantisubven—
tion kan därför inte användas för att påverka alla utifrån kommande effekterna på vår miljö, långt där— ifrån. (Hade exportkreditgarantier krävts för svensk export av miljöteknik även till i—länder i vår närhet skulle garantipremierna för denna export ändå vara så små att subventionsutrymmet och därmed påverkansmöj— ligheten blivit helt försumbara.)
Att ge subventionerade exportkreditgarantier vid svensk miljöteknikexport till länder, för vilka såda— na garantier spelar (stor) roll, skulle gynna Sverige endast om detta är det billigaste sättet att reducera ifrågavarande typ av miljöförstöring i Sverige. Sär— skilt med tanke på att nettoeffekten av svenska sub— ventioner av miljöteknikexport av flera skäl är svår— bedömd, torde det saknas reella möjligheter att be— räkna när denna förutsättning är uppfylld.
Man kan således inte leda i bevis att märkbara sub— ventioner av svensk export av viss miljöteknik till vissa länder verkligen ger Sverige miljöförbättringar netto. Än mindre kan man fastställa huruvida värdet av dessa eventuella förbättringar överstiger den med nödvändighet godtyckligt bestämda subventionsnivån och således huruvida en sådan åtgärd kan vara till fördel för Sverige. Till detta kommer att försök att ta hänsyn till miljöpolitiska aspekter skulle kompli— cera kreditgarantigivningssystemet och kanske riskera att reducera dess funktionsduglighet i övrigt.
II . ÖVERVÄGANDEN
1. GENERELLA SYNPUNKTER MED ANLEDNING Av Ex— PERTUTLÅTANDENA
1.1 Inledning
Exportkreditutredningen anser att huvudsyftet med ut— redningen är att såvitt möjligt ge en samlad bild och bedömning av de förutsättningar och de problem med vilka de svenska exportkreditsystemen inkl. u—kredit— systemet lever mot bakgrund av den utveckling och de förändringar som ägt rum under senare år i landet och utomlands. Utredningen skall också med rimliga anta— ganden om den framtida utvecklingen på området söka dra vissa praktiska slutsatser för verksamheterna och rekommendera lämpliga åtgärder — eventuellt alterna— tiva.
För att få en tillräckligt god bild av utvecklingen, nuläget och rimliga scenarion för framtiden har ut— redningen anlitat en rad experter, som i det före— gående redovisat sin syn på olika områden: världseko— nomins utveckling, den svenska exportindustrins ut— veckling, exportfinansieringsformernas utveckling, de utländska statliga exportkreditinstitutens utveck— ling. Ett expertutlåtande behandlar frågan om det samhällsekonomiska intresset av statlig exportkredit— verksamhet. I bilagor finns beskrivningar av de ak— tuella EKN—, SEK— och u—kreditsystemen.
De svenska statliga exportkreditsystemen har sedan
tillkomsten varit inriktade på att komplettera den privata marknadens finansiering genom att bereda ett stöd som denna marknad inte tillhandahåller. Export— kreditnämnden (EKN) ger visserligen garantier för korta krediter (short term, ST) (max ett år) och vis— sa medelfristiga krediter (medium term, MT) (l — 5 år) i konkurrens med privata försäkrare och banker men huvudverksamheten ligger på sådana MT—krediter och långfristiga (long term, LT) () 5 år) som avser politiska risker för betydande belopp, framför allt på öst— och u—länder och som inte kan försäkras på marknaden. AB Svensk Exportkredit (SEK) skapades för att bereda svenska exportörer långfristig finansie— ring och kom sedan under åren 1978—83 att hantera de betydande räntesubventioner till exporten som under dessa år ansågs nödvändiga av konkurrensskäl. Denna räntesubvention har numera i praktiken huvudsakligen inriktning på de fattigaste u—länderna. När det gäl— ler u—krediterna från Beredningen för Internationellt Tekniskt Samarbete (BITS) är dessa självfallet helt destinerade till u—länder. Det nyss anförda bör tjäna till förklaring varför utredningens bedömning av den framtida utvecklingen till stor del kommer att inrik— ta sig på öst— och u—länderna som marknader för
svensk export.
Svensk exportindustri upplever för närvarande en hög— konjunktur. Inriktningen på industriländer är mer markant än någonsin med inemot 90% av exporten till dessa länder. Minskningen av exporten till u—länder beror till stor del på skuldkrisen som nu varat i drygt fem år och som dämpar u—ländernas efterfrågan och försvårar exportkreditgivning i vedertagen mening.
Delvis som följd av skuldkrisen visar EKN—systemet ett betydande ackumulerat underskott — i likhet med flertalet utländska system av liknande slag.
Mot denna bakgrund är det naturligt att fråga sig om man behöver driva garantiverksamhet på det sätt som hittills skett med de förlustrisker den uppenbarligen innebär, eller om man i större utsträckning borde in— rikta Sig på annan verksamhet som till exempel att komplettera marknaden med det stöd till export till i—länder som kan behövas. Sedan räntesubventionerna via SEK—systemet nästan eliminerats genom interna— tionella överenskommelser, kan man fråga sig om SEK— systemet under sådana omständigheter behövs. Sverige har ett nästan unikt system för blandade krediter. Ju mer internationella överenskommelser sätter sin prä— gel på denna kreditverksamhet desto mer framträdande blir problemen med "den svenska modellen". Systemet utnyttjas inte heller till fullo. Vilka steg bör då tas, radikala eller försiktigt modifierande?
Detta är några huvudfrågor utredningen söker besvara. Det är därvid svårt undvika att se förhållandena i ljuset av det dagsaktuella läget. Man får dock inte bortse från att om några år förutsättningarna för kreditverksamheten kan ha ändrats drastiskt. Vi kan ha drabbats av en lågkonjunktur med de svårigheter detta innebär och problemen med skuldkrisen kan åt- minstone delvis vara övervunna. Utredningen söker med expertisens hjälp lägga ett förhållandevis neutralt perspektiv med avseende på de närmaste 5 — 10 åren, väl medveten om osäkerheten i sådana företag.
1.2 Kort historik
Fram till 1970—talets första år spelade exportfinan— siering en ganska oansenlig roll i industriländernas statliga budgetar. Om man undantar vissa branscher som varvsindustrin t. ex. förekom blott obetydliga statliga subventioner till exportfinansieringen och garantigivningen hade blygsam omfattning och avsåg
huvudsakligen affärer med max 1 års kredittid eller max 5 års kredittid. Skadefallen var få och gällde framför allt smärre affärer på privata köpare (kom— mersiella risker s. k. K—risker). Med oljeprissteg— ringen 1973 — 74 förändrades läget radikalt. I—län— derna såg sin enda möjlighet att betala oljenotorna genom att driva en hård exportkampanj på de länder som gynnades av oljepriserna eller som kunde låna av oljeöverskottet för sin import. Följden blev en hård konkurrens som i sin tur gav upphov till räntesubven— tioner och allt längre kredittider för kapitalvaror. På några år mångdubblades exporten av sådana varor för stora statliga projekt i u— och östvärlden, och de statliga räntesubventionerna nådde allt högre to— talvärden. Exporten till u—världen fortsatte att sti— ga även efter den kraftiga andra oljeprishöjningen 1979.
Garantiinstituten upplevde under perioden 1975—1983 en våldsam expansion av utfästelsegivning och även förbindelserna ökade stadigt och kraftigt för engage— mang med långa kredittider. Det s. k. exportkredit— arrangemanget (Consensus), som började tillämpas 1976 — 77, medförde ingen påtaglig reduktion av räntesub— ventionerna förrän i början av 1980—talet, då flerta— let industriländer sedan flera år etablerat kostsamma stödordningar av konkurrensskäl. Under de senaste sex åren har dock den automatiska anpassningen inom Con— sensus—systemet av exporträntorna till en genomsnitt— lig marknadsränta inneburit att räntestödet i prakti— ken eliminerats gentemot alla länder utom de fatti— gaste. I gengäld har stödordningar med kombinationer av bistånd och kommersiella transaktioner (blandade krediter) fått allt större betydelse.
I och med att oljepriserna började falla 1982 och den stora likviditeten i banksystemet försvann blev skuldkrisen ett faktum. U—länderna kunde inte längre
låna i samma utsträckning som tidigare för att betala sina skuldräntor, och genom åren har ett femtiotal u—länder fått begära omförhandling av sina skulder. Många följer de överenskommelser om uppskov med be— talning som träffats inom den s. k. Paris—klubben men många länder, framför allt i Latinamerika och Afrika har så stora svårigheter att komma till rätta med si— na skuldbördor att man kan fråga sig om de kommer att kunna reglera dessa skulder någonsin.
Skuldkrisen har fått flera viktiga effekter på världshandeln. De senaste 5 åren har i—ländernas ex- port av projekt— och kapitalvaror till u—länderna minskat med ca 50%. U—länderna är i dag nettokapital- exportörer till i—länderna. Exportminskningen beror framför allt på den restriktivitet som de skuldtyngda länderna själva tvingas ålägga sig men också på den motvilja som banker och garantiinstitut visar att täcka risker på länder som inte anses vara kreditvär— diga. Vad som idag exporteras till projekt är huvud- sakligen biståndsfinansierat via Världsbanken eller liknande eller via blandade krediter.
Samtidigt som i—ländernas export på u-länderna mins— kat har den ökat internt mellan i-länderna. Som Ljungdahl påpekar är det då inte statliga projekt utan privata projekt som dominerar marknaden. Synbar— ligen kan inte alla produkter finna vägen till nya marknader. I vissa fall - särskilt i fråga om infra— struktur - uppstår ett bortfall av produktion om gam— la marknader inte kan upprätthållas.
1.3 Dagsläge och framtidsutsikter
Som Radetzki framhåller domineras världsekonomin av en serie obalanser som också starkt påverkar världs— handeln och dess kommande utveckling. De främsta kom—
ponenterna är USA:s bytesbalansunderskott och u—län— dernas skuldproblem. Försök att komma till rätta med bytesbalansunderskottet kommer att få dämpande effek- ter på resten av världsekonomin, framför allt Väst— europas och Japans men även på u—världens, som däri- genom får sina skuldproblem förlängda. Radetzki räk— nar likväl med att balansproblemen i stort skall vara lösta i början av 90—talet och antar sedan en ganska positiv utveckling under resten av decenniet, låt va— ra karakteriserad av relativt låg tillväxttakt - sär— skilt i i-länderna — och låga råvarupriser. Han för— utser därför också att förtroendet mellan u-länderna och deras finansiärer gradvis återvänder, vilket in- nebär att även kredithandeln får ett uppsving.
Som Radetzki påpekar är prognoserna för 90-talet inte annat än kvalificerade gissningar och kan inte vara annat (se mer härom nedan i avsnittet om riskgrade— ring). Även om den av Radetzki angivna tidrymden för balansproblemens lösande och det finansiella för- troendets återvändande förefaller optimistiskt, bör man dock sammanfattningsvis kunna säga, att det inte är uteslutet att en rad av de u-länder som idag har påtagliga problem med sina skulder före seklets slut är tillbaka som aktiva importörer av projekt- och ka— pitalvaror på kredit från i—länderna. Radetzki beto— nar det unika i den nuvarande skuldkrisen och varnar för att i någon högre grad fästa avseende vid det dagsaktuella läget vid en bedömning av framtiden.
När det gäller den svenska exportindustrins utveck- ling noterar Fredriksson m. fl. den internationalise— ring av storföretagen som pågår och som sannolikt kommer att fortsätta bl. a. med tanke på integra— tionssträvandena inom EG och den växande konkurrensen med USA och Japan. Det förefaller rimligt anta att svenska företag kommer att flytta ut därtill lämpad produktion till utlandet oavsett exportfinansierings-
möjligheterna inom Sverige. Lämpliga system på områ- det bör dock kunna ha en fördröjande effekt och ge företagen bättre handlingsalternativ.
Fredriksson m. fl. konstaterar att viss projektexport och kapitalvaruexport från svenska storföretag med ett stort antal svenska underleverantörer har u-län— der som en naturlig marknad. Även om denna verkstads— export utgör en ganska blygsam andel av den totala svenska exporten har den betydelse både regionalt inom landet för sysselsättning och med hänsyn till sitt teknologiinnehåll. Ett upphörande av denna ex— port, som skulle bli följden om nödvändigt stöd inte kunde erhållas, kunde få besvärande konsekvenser för den svenska industrins generella utveckling. Detta skulle bli Särskilt markant om man kunde räkna med u-länderna som en på sikt mycket viktig marknad för en växande kapitalvaruexport.
Fredrikssons resonemang synes leda till slutsatsen att ändamålsenliga exportkreditsystem behövs för att vidmakthålla och utveckla en specialiserad struktur hos den svenska industrin och exporten som visat sig livskraftig och till vilken några tydliga bättre al— ternativ för närvarande inte kan skönjas. Om det är en oundviklig utveckling att svenska företag flyttar ut verksamhet ur Sverige förefaller det angeläget att denna verksamhet motvägs av en expansion inom andra delar av svensk industri. Det är ett problem för de svenska exportörerna av projekt— och kapitalvaror att deras konkurrenter i utlandet som regel har tillgång till betydligt större hemmamarknader. Om expansionen inte kan ske via export finns det risk för att balan— sen i företagens struktur förskjuts till svensk nack— del.
En följd av skuldkrisen och den minskade handeln på u—länderna har blivit en totalt sett minskad roll för
exportfinansiering i vedertagen bemärkelse. Både statliga och privata aktörer kan behöva inrätta sig efter den nya spelplanen, som inbegriper ökad finan- siering av privata projekt i i—länder med de kredit— och säkerhetsproblem som detta medför, ökad finansie— ring i importlandet i förhållande till exportlandet, större roll för storföretagen själva än för bankerna vid finansiering, mer "bulk— eller flödesfinansie— ring" än kontraktsfinansiering, etc. Ljungdahl pekar i sin exposé över utvecklingen och det nuvarande lä- get på vissa särskilt framträdande element i diskus— sionen i dag som projektfinansiering, t. ex. av typen BOOT (build, own, operate, transfer), motköp och lea— sing. En anpassning till dessa och liknande företeel— ser diskuteras i det följande med det grundläggande synsättet att systemen kan utvidgas eller anpassas till nya företeelser så länge det varken stöter på principiella, riskmässiga eller tekniska hinder. Den generella utvecklingen ökar kontaktytorna mellan statligt och privat. Som alternativ till konkurrens bör former för samarbete övervägas.
Som redan antytts har Skuldkrisen inneburit betydande restriktivitet i fråga om både finansiering och ga— rantigivning gentemot en rad öst— och u-länder som förlorat sin kreditvärdighet. Bankerna är återhåll— samma och, om tydliga tecken till ekonomisk återhämt— ning saknas i berörda länder, även de statliga garan— tiinstituten. Vid den rundfråga som utredningen gjort hos instituten i några av de viktigare konkurrentlän— derna har tydligt markerats den osäkerhet som man känner inför framtiden och utvecklingen i u—länderna och den samfällda motvilja man hyser för att ikläda sig betydande risker. En följd av utvecklingen under senare år är också de stora premiehöjningar som ägt rum eller planeras, nästan utan undantag. Denna bild av tillnyktring är Såtillvida uppmuntrande som man kan se sannolikheten för nya stora skadefall minska
med anledning av både exportländernas och importlän— dernas mer försiktiga policies. Konkurrensen synes för närvarande koncentrera sig till en del relativt starka u—länder som vill finansiera projekt huvudsak- ligen med blandade krediter.
De blandade krediterna har utomlands vuxit fram ur en vilja att använda delar av biståndet för att främja den egna exporten. Det har då ofta varit mjuka bundna biståndskrediter som kombinerats med kommersiella transaktioner på sådant sätt att ett visst interna- tionellt beräknat gåvoelement (tvåkomponentlösningen) uppstått. För att begränsa konkurrensen med blandade krediter har detta gåvoelement höjts enligt överens— kommelser till för närvarande 35 - 50% från tidigare 15%. I en blandad kredit behandlas vanligen den kom- mersiella delen på samma sätt som vilken annan affär som helst, dvs. den finansieras och garanteras mot premie, självrisk etc på samma sätt. För svenskt vid— kommande har varken bundna biståndskrediter eller blandade krediter av utländsk modell anammats. Istäl— let har en modell med en enhetlig u—kredit med visst gåvoelement tillämpats (enkomponentlösningen). Den internationella utvecklingen har lett till spänningar inom systemet. Problem i relation framför allt till garantisystemet har uppstått. Ett system med tvåkom- ponentlösning skall prövas (kombinationskrediter).
1.4 Samhällsnyttan av exportkreditsystemen
I sin analys av exportkreditsystemens eventuella sam— hällsnytta hävdar Bohm att några relevanta motiv för att subventionera exporten inte finns. SEK—systemet rymmer idag i praktiken endast en obetydlig rest av subvention. Bohm har ingenting att invända mot ett bibehållande av detta System med nuvarande omfattning.
Det stöd som EKN—garantierna utgör innebär enligt Bohm ingen avsiktlig subvention så länge premierna är "riskavspeglande" dvs. fastställs för att svara mot den risk man vid beslutstillfället kan uppfatta och bedöma. Bohm gör här ingen skillnad mellan garantier för korta och för långa krediter. Han menar att svenska regeringen som övriga länders regeringar bör lämna detta stöd, då det allmänt sett bidrar till en bättre resursallokering för svensk produktion och därmed för export. Den förlust som kan uppstå till följd av att premierna i efterhand visar sig inte förslå att täcka kostnaderna i systemet är enligt Bohm ingen avsiktlig subvention. Med "riskavspeglan— de" premier bör systemet bli självbärande i längden, såvida inte världskrig eller världskris inträffar. Och mot sådana katastrofer bör staten vara försäkra-
ren.
Om särskilda bransch— eller företagsmässiga skäl - spjutspetseffekter m.m. — föreligger är enligt Bohm avsiktlig subvention försvarlig för att selektivt "matcha" utländsk konkurrens. "Matching" kan t. ex. ta formen av en med hänsyn till konkurrensen lämpligt avpassad premienivå.
Bohms argumentation inbjuder till ett antal kommenta- rer. Framför allt kan förutsättningarna för bestäm— mandet av "riskavspeglande" premier för garantier som avser LT-krediter diskuteras. En premie bestäms via den bedömning som görs vid beslutstillfället. De när— maste åren kan då bedömas med viss grad av sannolik— het. Mycket kan emellertid inträffa under en lång kredittid. Ju längre denna tid är desto osäkrare för- utsägelse och desto svagare underlag för beräkning av premie. Normalt blir utslagsgivande för premienivån bedömningen på de närmaste åren och för tiden däref— ter kan endast ett s. k. tidspåslag göras, i stort sett baserat på antagandet att förhållandena bör bli
ungefär desamma med avseende på risken som under den överblickbara tiden.
Med en mycket stor "population" av LT—risker och med en premiesättning som undviker en medveten under- skattning av risker kan man måhända i likhet med Bohm räkna med ett noll-resultat i det långa perspektivet, om världskrig eller världskris inte inträffar. Utred- ningen vågar inte hysa någon bestämd uppfattning på denna punkt. Med en mindre population av LT—risker med stora ojämnheter i engagemanget — som hos EKN - vill det synas som om även en rad av och till infal— lande stora skadefall, av skilda orsaker, skulle kun— na medföra bestående underskott i verksamheten. Hur skicklig bedömningen än är vid beslutstillfället blir det med LT—krediter ett större inslag av hasard än i fråga om t. ex. ST-krediter. Och man ställer sig då frågan: Varför skall staten engagera sig i denna ris— kabla stödform? Det måste då finnas ett intresse att stödja just långfristig kreditgivning och en politisk vilja att göra detta i fullt medvetande om de för— lustrisker som föreligger — alldeles oavsett om verk— samheten visar sig gå ihop i ett mycket långt pers- pektiv. Bohm hänvisar här till det samhällsekonomiska värdet av ett kompletterande utbud av LT-garantier, som samhället i motsats till marknaden bör ha en långsiktig förmåga att bära.
Bohm har betonat vikten av att ha politiskt ansvariga delaktiga i den behovsprövning som bör göras inför beslut som innefattar "matchning" av konkurrenter. Utredningen ifrågasätter om inte en behovsprövning krävs så snart det är fråga om garantier för långa och mycket stora krediter med hänsyn till det typiskt "farliga" i denna verksamhet och det besvärande in- slag Sådana garantier innebär i en riskportfölj. För— utsättningar för garanti bör prövas med hänsyn till den riskbild som företes beträffande land, köpare,
belopp, kredittid etc. och med hänsyn till det sam— hällsintresse som kan motivera garantin.
Sammanfattningsvis anser utredningen med stöd av Bohms utlåtande att det finns generella samhällseko— nomiska motiv för att staten bedriver ett fortsatt stöd till svensk export i form av både statsstödda krediter och exportkreditgarantier. Även ett system för s. k. blandade krediter behövs med hänsyn till konkurrensen. Med hänsyn till de individuellt okalky— lerbara förlustriskerna med garantier för LT—krediter bör sådan garantigivning i viss utsträckning ske se— lektivt mot bakgrund av det samhällsintresse som finns i de enskilda fallen.
1.5 garanti för export av miljöteknik
Utredningen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att undersöka förutsättningarna för särskilda kredit- garantier för export av miljöteknik. Utredningen har uppdragit åt Bohm att göra en särskild studie av den— na fråga (se kap. I:7). Bohm ställer sig av olika an- ledningar mycket skeptisk till lämpligheten av att införa sådana garantier. Han pekar bl. a. på svårig— heten att avgöra om miljögarantier är ett effektivt medel att nå åsyftade mål. Utredningen diskuterar denna fråga vidare under kap. 3 avsnitt 3.7.
2. EXPORTFINANSIERING
Ett antal samverkande faktorer ledde till att syste— men för exportkreditfinansiering i i—länderna under perioden 1975 — 83 kom att utnyttjas i en abnorm om— fattning av köpare i i—länder, u—länder och statshan— delsländer: konkurrens med räntesubventionering mel— lan i—länderna, överdriven tilltro till stora projekt framför allt inom den offentliga sektorn, hög likvi- ditet i det internationella banksystemet, aggressiv marknadsföring från exportörernas sida av subven- tionssystemen. Av skäl som ovan diskuterats har ut- nyttjandet av exportkreditfinansiering kraftigt mins— kat under de senaste fem åren — eller snarare åter— gått till ett mer normalt utnyttjande. Vid sidan här— av kan ett antal former av exportfinansiering identi— fieras vilkas betydelse sannolikt kommer att öka, åt— minstone i det korta perspektivet.
I detta kapitel diskuteras först i mycket allmänna termer den framtida omfattningen och utformningen av efterfrågan på exportfinansiering. Därefter följer ett avsnitt som tar upp frågan på vad sätt och av vem efterfrågan tillfredsställs. I den senare delen be- handlas statens roll på exportfinansieringsområdet och det svenska systemet för statsstödd exportkredit—
givning.
2.1 Efterfrågan på exportfinansiering
Det görs i Radetzkis avsnitt gällande att tillväxten på i—landsmarknaderna kommer att dämpas under en ganska lång tid framöver. Däremot finns en viss opti— mism vad avser u—ländernas tillväxtmöjligheter och deras möjligheter att hantera sina skulder.
När det gäller efterfrågan på exportfinansiering kan man med utgångspunkt i Radetzkis resonemang om den ekonomiska utveckligen anta att konkurrensen på i— landsmarknaderna kommer att öka. Därmed är det också troligt att finansiering blir ett viktigare konkur- rensmedel på dessa marknader. Detta kan som Ljungdahl pekar på bl. a. leda till krav på längre återbetal— ningstider. Vidare kommer olika former av projektfi— nansieringar — finansiering på projektets egna meri— ter och med säkerheter och återbetalning hämtade ur projektet — att bli vanligare. Projektsfinansierings— formen väntas öka i jämförelse med andra former bero- ende på att köparna i ökad utsträckning söker former som inte belastar den egna balansräkningen. I många fall kommer krav på direktinvesteringar i projekt från leverantörens sida att spela större roll. Vidare finns anledning anta att leasing kommer att få en ökad utbredning. Det kan också antas att viss refi— nansiering i ökad utsträckning "avbinds" från den en— skilda affären. Exportörerna kan komma att söka ökad frihet, speciellt i mindre affärer, att utforma egna upplägg och sedan få en mängd sådana affärer refinan— sierade i en klump på längre tider än vad som hit— tills varit vanligt.
När det gäller östländerna finns inte på basis av tillgängligt underlag anledning anta att några större förändringar beträffande exportfinansieringsefter— frågans omfattning och utseende kommer att äga rum. Äganderättsbevarande "försäljning" av typ leasing har
redan en relativt stor omfattning i vissa länder och är en finansieringsform som kan tänkas få ökad ut— bredning. En snabbare strukturomvandling i Sovjet— unionen kan leda till en ökning av den finansierade exporten dit. Troligtvis kan det även där i ökad ut— sträckning bli fråga om önskemål om projektfinansie—
ringar.
Under senare år har det samtidigt som u—landsexporten minskat, speciellt vad avser kapitalvaror och pro- jekt, varit en mycket tydlig tendens till ökad kon— kurrens med blandade krediter på kvarvarande kredit— värdiga marknader. Om u—ländernas köpkraft ökar, in— ställer sig frågan om givarländerna har beredskap att ställa mer biståndsmedel till förfogande för en mera omfattande användning av blandade krediter. Den ökade kostnaden till följd av att den lägsta tillåtna för— månlighetsgraden i sådana krediter successivt höjts, kommer sannolikt att verka återhållande. Benägenheten hos givarländerna att ge blandade krediter kan dock antas vara starkt beroende av hur förutsättningarna för den egna exportindustrin utvecklas. Ju hårdare klimat, desto större benägenhet tumma på bistånds- principerna. Här antas emellertid att det inte är sannolikt att hela den ökade exportfinansierings— efterfrågan från u-länderna kommer att tillgodoses med blandade krediter eller med andra krediter med mjukare villkor än rent kommersiella, t. ex. från multilaterala utvecklingsbanker. Det bör således fin- nas behov av Såväl traditionell exportkreditgivning som av finansiering i andra former än de traditio— nella, t. ex. projektfinansiering och leasing.
Mot bakgrund av de stora kostnader som de statsstödda exportkreditsystemen gett upphov till under senare år i alla länder som har sådana system, finns det knap— past någon anledning befara en upprepning av ränte- subventioneringsvågen under 1970— och början av
1980—talet. Mot bakgrund av de stora löpande under— skott som uppstått hos så gott som samtliga garanti— institut, finns det anledning anta att en återhållsam attityd kommer att vara förhärskande även från deras sida. Behovet av alternativa finansieringsformer ökar självfallet i detta perspektiv.
Efterfrågan på olika typer av investeringar kan antas öka. Attityderna till utländska investeringar har i många u—länder blivit mer positiva, kanske delvis som resultat av behov av kapitalimport i andra former än lån. Förbättrade säkerhetsarrangemang, t. ex. genom det nyligen etablerade multilaterala investeringsga- rantiorganet MIGA, kan förstärka denna utveckling. Privatiseringstendenserna verkar i samma riktning.
Vidare förefaller det finnas risk för att u-länderna i ökad utsträckning ställer krav på motköp. Det gäl— ler såväl i u—länder som på grund av bristande kre— ditvärdighet har svårt att komma i åtnjutande av and— ra former som i u-länder som är kreditvärdiga men där motköpskrav införs som medel att öka exporten.
2.2 Varifrån kamer finansieringen?
Ljungdahl har i sitt avsnitt pekat på att det finns en tendens hos köpare i i-länder att i ökad utsträck— ning kräva finansiering av exportören och att denna i tilltagande omfattning arrangeras nära kunden. Såvitt kan förstås, sker dock refinansiering huvudsakligen via exportlandet. Att uppläggningen måste ske nära kunden beror på de ökade kraven på skräddarsydda lös— ningar. Det förefaller troligt att en likande utveck— ling äger rum på de mer avancerade u—landsmarknaderna.
På marknader som kräver lokal närvaro för att arran— gera finansiering, förefaller det mycket troligt att
lokala banker har konkurrensfördelar framför banker som arbetar från exportörens hemland. Den lokala ban— ken kan ha ett försteg inte bara när det gäller att utforma finansieringslösningar som passar den enskil- da kunden utan också när det gäller att bedöma den kommersiella risken och hantera säkerheter. Den sena— re aspekten kan vara ett skäl i sig för svensk expor— tör att välja bank i köparlandet som finansiär.
Det förefaller mot denna bakgrund troligt att i fall där det av olika skäl är viktigt att ordna finansie- ringen nära kunden och där försäkring mot kommersiell risk kan erhållas vid internationellt/utländskt för- säkringsbolag eller bank, sannolikheten kan minska för att finansieringen ordnas av svensk bank eller svenskt finansbolag, i varje fall i Sverige. så länge de svenska bankerna har tillgång till fördelaktig re— finansiering på grund av egen hög kreditvärdighet och/eller på grund av möjlighet till fördelaktig upp— låning via SEK, kommer måhända denna tendens inte att behöva bli särskilt tydlig. När det gäller finansie— ringar som på grund av sin längd och/eller risk krä— ver garanti från EKN är det troligt att de även fort— sättningsvis huvudsakligen kommer att arrangeras av bank i Sverige.
En annan faktor som påverkar utvecklingen på området är företagens ökade kompetens och därav följande större krav som upphandlare av finansieringstjänster. Kreditmarknadskommittén (KMK) (SOU l988:29) pekar i ett avsnitt om värdepappersmarknadernas utveckling (kap. 4.2) på att tendenser under 1970—talet till ökad rörlighet i räntor, priser och växelkurser ledde till att företagens behov och intresse för finansiell planering ökade. "Finansavdelningarna inom näringsli— vet utvecklades snabbt, i första hand för att hantera den exponering som företagen var utsatta för på valu- tasidan."
Företagens ökade medvetenhet om sin riskexponering resulterade i ökad efterfrågan på instrument för bortförsäkring av riskerna. ökad kompetens inom före- tagen ledde till att många företag inte längre helt överlämnade ansvaret för att arrangera finansiering åt sin bank. I stället började man att upphandla des— sa tjänster ofta från flera banker, ibland även ut— ländska. Tendensen till upphandling i internationell konkurrens har förstärkts av det faktum att finans— avdelningarna i flera av de största företagen har flyttats ut från Sverige.
Som antyds i Ljungdahls kapitel har företagen genom sin kompetensuppbyggnad på området, pressat priserna på bankernas finansieringstjänster. Även andra fakto— rer som ökad konkurrens mellan bankerna på de kvar— varande kreditvärdiga marknaderna, förefaller ha minskat lönsamheten på området vilket i sin tur kan vara en orsak till att bankerna inte synes ha satsat så offensivt och därmed i praktiken förstärkt företa- gens skäl att utveckla sin kompetens. En annan faktor som påverkar företagens beteende är att det blivit mer komplicerat att arrangera finansiering i takt med att de statsstödda exportkrediterna blivit mindre attraktiva och garantigivningen mer selektiv.
Det förefaller sannolikt att merparten av svensk me— del- och långfristig exportkreditgivning refinansie— ras hos AB Svensk Exportkredit (SEK) på grund av SEK:s goda villkor. SEK:s ägarbild, goda säkerheter och stora volymer, och den upplåningskompetens som bl. a. nåtts genom de stora volymerna, synes vara hu— vudskälet till de goda villkoren. Det kan emellertid inte uteslutas att såväl svenska som utländska ban- ker, kan finna alternativa vägar att refinansiera ex— portkrediter till kostnader som kan konkurrera med SEK:s. Det gäller framför allt vid kortare löptider
medan SEK kan förväntas behålla sin fördel när det gäller de längsta krediterna.
Av ovanstående synes följa att marknaden för de svenska bankerna riskerar att krympa. Benägenheten hos bankerna att konkurrera kommer att vara avhängig av lönsamheten. För SEK:s del är det frågan om de sä— kerheter som kan erbjudas som blir avgörande för möj— ligheten att vara en konkurrenskraftig refinansiär. Volymerna kan också antas spela viss roll härvidlag.
När det gäller kortfristig handelsfinansiering kan man dock knappast skönja några alternativ till de tjänster som bankerna utför.
Även om det för viss typ av export och för vissa företag kan finnas skäl som talar för att finansie— ringen "flyttar ut", är det för flertalet exportföre— tag av vital betydelse att det finns banker i Sveri— ge, nära exportören, som på ett konkurrenskraftigt sätt kan hjälpa till att arrangera finansiering av export.
I sammanhanget måste också noteras att företagens in— ternationalisering är en viktig faktor som påverkar finansieringsuppläggningarna. Fredriksson m. fl. har pekat på internationaliseringsprocessens obevekliga fortgång. En av drivkrafterna är behovet av ökad spe— cialisering. Detta leder till att exporten från Sve- rige i framtiden i än högre grad än idag kommer att ingå i delar av eller kombineras med leverenser från andra länder. Detta kan leda till att stora enskilda projekt, 5. k. solitärer blir mindre vanliga på det nationella planet. Man måste dock räkna med att de svenska leverantörerna och de utländska parter som de samarbetar med, ibland svenska dotterbolag, i högre grad än i dag måste kunna erbjuda enhetliga finansie— ringspaket för att kunna vara konkurrenskraftiga.
Detta ställer krav på mer omfattande samarbete såväl mellan kredit— som garantiinstitut i de länder vari— från företagen tar sina leveranser. Som framgått av tidigare avsnitt har redan en del åtgärder vidtagits. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att strävandena på detta område intensifieras i syfte att bibehålla och helst förstärka de svenska företagens
konkurrenskraft. 2.3 Ändrade förutsättningar
Av stor betydelse för den framtida utvecklingen på området är de förändringar i kapitaltäckningsreglerna som nyligen införts och de förslag till ändrade kapi- taltäckningsregler m. m. som berör såväl banker som kreditaktiebolag m. fl. som KMK lagt fram. Ungefär samtidigt som betänkandet kom nåddes också överens- kommelse inom den s. k. Cooke—kommittén inom ramen för den s. k. tio-gruppen om skärpta kapitaltäck- ningskrav. En huvudtanke i KMK:s betänkande är att en verksamhet skall träffas av samma reglering oavsett inom vilken institutionell ram som den bedrivs. KMK har därför föreslagit i stort sett enhetliga kapital— täckningsregler för samtliga institut på kapitalmark— naden. Vidare har man låtit verksamhetsområdena för olika institut sammanfalla i större utsträckning än för närvarande. Detta har bl. a. tagit sig uttryck i att banker och bankägda bolag föreslås få vidgat verksamhetsutrymme samt att de nuvarande kreditaktie- bolagen och finansbolagen föreslås bli sammanförda till en institutionell form, nämligen kreditmarknads— bolag.
För bankerna innebär KMK:s förslag bl. a. att det blir tillåtet att bedriva leasing av lös egendom och factoring. KMK säger att med tanke på de resurser som bankerna besitter är det önskvärt att de mer aktivt
än för närvarande kan medverka till vissa företags långsiktiga anskaffande av eget kapital. KMK anser emellertid att sådan riskverksamhet bör avskiljas från bankens egen verksamhet men att den får bedrivas av ett av bank hel— eller delägt kreditmarknadsbolag. Därigenom öppnas således en möjlighet för bankerna att medverka i projektfinansiering.
En mycket viktig fråga är i vad mån de föreslagna li— beraliseringarna beträffande utländskt ägande av svensk bank, är tillräckligt långtgående med hänsyn till de reciprocitetskrav som andra länder ställer. Bankerna är liksom andra företag i färd med att posi— tionera sig inför EG:s inre marknad är 1992. Detta ökar kraven på liberalisering i Sverige.
Om KMK:s förslag skulle genomföras skulle de huvud- sakliga förändringen för SEK:s del bestå i att man får övergå till en ny bolagsform (kreditmarknadsbo— lag) och får kapitaltäckningsregler i stället för nu gällande upplåningsregler.
Generellt innebär emellertid de ändrade kapitaltäck— ningsreglerna skärpningar i förhållande till nuläget. Krav på täckning av transaktioner som tidigare inte behövde täckas, kan förväntas leda till både fördy- ringar för kunden och en strävan från bankernas sida att minska sin exponering, exempelvis genom att i ökad utsträckning försäkra bort sina risker. Försäk- ringsbolagen kan härvidlag komma att spela en större roll; i synnerhet som de regler som gäller för dessa bolag inte anses vara lika hårda som de kapitaltäck- ningskrav som gäller för bankerna. Bankföreningen har riktat kritik mot detta i sitt yttrande över försäk— ringsverksamhetskommitténs betänkande. Frågan disku— teras också utförligt i KMK. Trots att konkurrens— neutralitet är en huvudprincip för utredningen, anser den att det finns bärande skäl för att försäkringsbo—
lagen inte skall omfattas av regler liknande de som gäller för kapitalmarknadsbolagen. I takt med att kapitaltäckningskraven för bankerna skärps förefaller det således troligt att konkurrenssituationen kan förändras till förmån för försäkringsbolagen, inkl. EKN .
2.4 Statens epgagemang i exportkreditgivning
Staten medverkade år 1962 till att ett kreditinstitut som specialiserade sig på exportkreditgivning kom till stånd (prop. 19622125). AB Svensk Exportkredit bildades. Staten gick in med 50% av aktiekapitalet. Resten tillsköts av affärsbankerna. Syftet var att göra det möjligt för bankerna att refinansiera sin exportkreditgivning hos detta institut och att detta skulle kunna ske framför allt på längre tider än vad bankerna hade möjlighet att medge. Genom att bankerna själva var aktieägare — och fortfarande är det — har de full insyn och kontroll över verksamheten.
Staten påtog sig således att "organisera marknaden", dvs. se till att tjänster som bankerna enligt då gällande regler inte fick erbjuda, kunde erbjudas i det gemensamma bolaget. Syftet var att bolaget genom sin specialisering och stora volym skulle nå ett för exportföretagen och därmed för samhället som helhet bättre resultat än vad bankerna var för Sig kunde er- hålla.
Verksamhetens omfattning växte dock långsamt i bör- jan. Det var inte förrän staten år 1978 uppdrog åt AB Svensk Exportkredit att administrera det statsstödda exportkreditsystemet (SEK-systemet) som volymerna började växa ordentligt. Utlåningen i statssektorn växte under de första åren mycket snabbt. Den kulmi— nerade år 1982 och har sedan gradvis minskat. Utlå-
ningen i marknadssektorn, dvs. den ursprungliga verk— samhetsgrenen, blev under de första åren efter syste— mets införande helt obetydlig. Under senare år har dock denna utlåning ökat stadigt. Detta kan ses som ett uttryck för att "subventionsparentesen" är avslu— tad; marknadskrediterna är idag ofta billigare för kunden än krediter i statssektorn.
Mot bakgrund av bl. a. den vikande efterfrågan från u—länderna på kapitalvaror och projekt, kunde man ha väntat sig att SEK:s sammanlagda utlåning skulle ha sjunkit under senare år. Några mycket stora affärer har dock bidragit till att utlåningen inte fallit tillbaka.
Som framgår av Ljungdahl har exportfinansieringen un- der senare år i vissa avseenden ändrat karaktär. Vis- sa utvecklingstendenser har också behandlats i det föregående. Förutsättningarna för SEK:s verksamhet har därmed förändrats. Ytterligare förändringar av olika slag kan väntas, t. ex. på grund av förändrin— gar i efterfrågan och ändrade regler.
Det faktum att exportfinansieringen ändrat karaktär har bidragit till att SEK sökt sig till nya verksam— hetsfält. Här kan nämnas att utlåningen i marknads- sektorn i stor omfattning gäller icke—traditionell exportkreditgivning såsom s. k. flödesfinansiering, dvs. refinansiering av en banks eller ett företags krediter i en klump, ibland på längre tider än vad som tidigare varit vanligt, leasing—finansiering och finansiering av marknadsinvesteringar. Förändringar av denna karaktär leder naturligen till frågor röran— de den framtida inriktningen av verksamheten och dess avgränsning gentemot bl. a. de verksamheter som af— färsbankerna och Sveriges Investeringsbank AB bedri—
ver.
Här kan konstateras att Investeringsbankens verksam- hetsområde över tiden ändrats väsentligt i förhållan— de till de riktlinjer som uppställdes för banken vid dess bildande år 1967 ( prop. 1967:56 ). Det förutsågs att banken skulle medverka i långfrisitig finansie- ring av produktiva investeringar i näringslivet, i första hand i investeringsprojekt som inte kan till— godoses på den existerande kapitalmarknaden. Det skulle röra sig om sådana projekt som är av betydelse för näringslivets strukturomvandling med tyngdpunkten förlagd till speciellt strategiska och dynamiska pro- duktionssektorer. Banken gavs redan i början av 1970— talet möjlighet att medverka vid exportkreditgivning. Sådan kreditgivning har sedan varit av blygsam om- fattning tills för några år sedan när den åter har ökat. Beröringspunkterna mellan SEK och Investerings— banken har också ökat. Det kan som exempel nämnas att Investeringsbanken ställt garanti för utlåning från SEK och att banken utnyttjat SEK som refinansierings— källa.
Det ligger inte inom utredningens uppdrag att granska den verksamhet som Investeringsbanken bedriver inom exportfinansieringsområdet. Några närmare studier av denna verksamhet har inte heller gjorts. Det före- faller dock mot ovan skisserade bakgrund lämpligt att avgränsningen mellan de verksamheter på exportfinan— sieringsområdet som bedrivs av de organ som staten är engagerad i övervägs vidare, bl.a. från effektivi— tetssynpunkt och med hänsyn till internationella å— taganden. Utredningen förutsätter att denna aspekt kommer att bli behandlad i samband med överväganden föranledda av KMK:s betänkande. Det kan också vara en fråga för utredningen angående inriktning och behov av statligt finansiellt företagsstöd (Dir. l988:8).
En annan faktor som bör beaktas i sammanhanget är att SEK:s upplåningsfördel till en början bl. a. grunda—
des på regler som förhindrade bankerna att engagera sig i långfristig exportkreditgivning. Med tiden änd— rades dessa regler. SEK:s specialisering, goda säker- heter och starka ägare bidrog till att göra SEK:s upplåning mycket konkurrenskraftig, inte bara i för- hållande till bankerna utan också i jämförelse med utländska instituts, vilket självfallet varit till fördel för svenska exportörer. Marknaden har emeller- tid förändrats. Flera har fått en hög "rating". Detta har lett till att de tidigare stora skillnaderna i upplåningskostnaderna för SEK resp. bankerna har minskat, i vissa fall väsentligt.
2.5 SEK—systemet
SEK—systemet infördes år 1978 och innebar att SEK fick i uppdrag att för statens räkning ge exportkre— diter på villkor som i huvudsak stod i överensstäm- melse med de internationellt överenskomna reglerna (Consensus). (För en mer utförlig beskrivning av sys— temet se bil. 1). År 1979 utvidgades uppdraget till att omfatta även kreditgivning i enlighet med far-. tygskreditöverenskommelsen (WP 6) och till redarstöd, dvs. hemmamatchning av fartygskrediter. Året därpå infördes u—kreditsystemet. SEK gavs då i uppdrag han— tera upplåning och utlåning i systemet. Det kan note- ras att u—kreditgivningen numera utgör en mycket stor andel av kreditgivningen i statssektorn. (För redo— görelse av u-kreditsystemet se bil. 3). Sedan den 1 januari år 1985 belastar samtliga kostnader för u— kreditsystemet biståndsanslaget.
Eftersom skillnaden mellan utlånings— och upplånings- räntor till en början var stor, växte också subven— tionerna snabbt. Den starka tillväxten av subventio— nerna ledde så småningom till åtgärder med syfte att begränsa subventionerna. Åtgärderna vidtogs i allt
väsentligt efter det att överenskommelse nåtts inom den s. k. Consensus-gruppen om regler som ledde till att subventionerna i nya krediter starkt begränsades. Genom successiva beslut i gruppen under perioden 1980 — 1982, hade minimiräntorna höjts väsentligt. Beslu— ten resulterade i en betydande minskning av subven- tionerna i statsstödd exportkreditgivning. Därefter fattade gruppen hösten 1983 beslut om automatisk jus- tering av minimiräntorna vid förändringar av mark— nadsräntorna. Genom detta beslut kunde inte subven- tionsnivån i statsstödda exportkrediter öka (under förutsättning att valutasammansättningen i utlåningen inte ändrades i oförmånlig riktning). Dessa interna— tionella regler har därefter skärpts ytterligare ge- nom avskaffandet av subventionerna i kat. I (rikare länder) och höjningar av minimiräntorna i kat. II (medelinkomstländer) och III (fattigare länder) med 0,3% den 15 juli i år.
Enligt beslut av regeringen tillämpas vid utlåning i SEK—systemet f. n. ett generellt påslag på 0,5% och ytterligare l,5% på krediter i svenska kronor på de internationellt överenskomna minimiräntorna. Dessutom tillkommer SEK:s marginal på 0,25%.
SEK—systemet beräknas under åren 1978 — 1987 samman— lagt ha kostat ca 6,7 miljarder kr. Resultatet av förändringarna av de internationella villkoren och de svenska påslagen är dock att det inte längre förekom— mer någon subventionering i den nya kreditgivningen i statssektorn sammantaget.
SEK har under många år för sin upplåning enbart varit hänvisade till de internationella marknaderna. Detta har inneburit att möjligheterna att låna ut i kronor har begränsats. I marknadssektorn begränsas möjlig— heterna till kronutlåning motsvarande det egna kapi- talet. Till statssektorn inflyter kronor som ersätt—
ning för räntedifferensen vid upp- resp. utlånade me— del i redan beviljade krediter. För utlåningen i kro— nor har upplåning verkställts i en korg av utländska valutor som sedan växlats till kronor. För undvikande av alltför stora kursrisker har SEK försökt att be— gränsa kronkorgens volym. En inte obetydlig del av statens kostnader för SEK—systemet utgörs dock av kursförluster. Det är i ett internationellt perspek— tiv ovanligt att exportkrediter inte kan ges i na— tionell valuta. Att begränsa sådan utlåning genom höga påslag är såvitt bekant unikt. De kursriskprob- lem som denna ordning har gett upphov till för ex- portföretagen har i och för sig mildrats av att EKN fått möjlighet utfärda garantier i utländsk valuta. Det har i många fall visat sig möjligt för kunder i utlandet att acceptera krediter i utländsk valuta. Det finns dock en viss efterfrågan på kronkrediter. I dessa fall kan det vara en konkurrensnackdel att inte kunna erbjuda kredit i svenska kronor. Problem finns också i relation till flera öst— och u—länder som på grund av egna interna regler kan ha svårt att accep- tera finansiering i annan valuta än exportörens. Det framstår också för låntagarna av u-krediter märkligt att denna form av bistånd inte kan lämnas i givarlan- dets egen valuta.
2.6 Effekter av SEK-systemet
Sverige tvingades av konkurrensskäl att införa ett system för subventionerad exportkreditgivning när i stort sett alla andra viktiga konkurrentländer infört sådana system. Från svensk sida har dock stora an— strängningar gjorts och görs fortfarande internatio- nellt i syfte att minska/eliminera subventioneringen av statsstödda exportkrediter. Det kan i detta sam- manhang noteras att ett förslag om avskaffande av
subventionerna i kategori I, dvs. huvudsakligen i—
länder, som Finland, Norge och Sverige kämpat för i Consensus-gruppen under många år har vunnit gehör och genomförts från och med den 15 juli i år.
SEK-systemet har lett till stora belastningar på statsbudgeten och kommer även fortsättningsvis att leda till vissa kostnader, huvudsakligen till följd av åtaganden som gjordes i början av 80-talet. Sär— skilt dyra har fartygskrediterna visat sig bli, på grund av att någon uppjustering av räntenivåerna för dessa krediter inte gjorts i fartygskreditöverenskom— melsen på liknande sätt som i Consensus. Kostnaderna har emellertid avtagit mycket snabbt och inom något år väntas systemet ge överskott (se tabellbilaga 2 till bilaga 1).
Nu när subventionsperioden väsentligen är avslutad kan det finnas skäl ta fasta på de positiva inslagen i systemet vilka inte innebär någon räntesubvention. På det internationella planet bör Sverige fortsätta att arbeta för ett helt differentierat system med CIRR—räntor i alla kategorier vilket skulle betyda att räntesubventionerna helt avskaffades.
2.7 Ska SEK-eyetemet behållas?
Som ovan antytts finns skäl att anta att efterfrågan på kapitalvaror och projekt från u-länder kan komma att öka något framöver. Det är rimligt att anta att statsstödda exportkrediter därvid kommer att efter- frågas. Det kan i detta sammanhang vara av vikt att bibehålla SEK—systemtet i syfte att kunna erbjuda svenska exportörer ett stöd som är jämförligt med vad som erbjuds i andra länder.
En viktig ingrediens i SEK—systemet är det kostnads- fria fasträntelöftet. Exportörer ansöker ofta om kre-
dit från såväl SEK:s statssektor som från dess mark- nadssektor. Ansökan till statssektorn görs för att man skall uppnå trygghet under anbuds— och förhand— lingsperioden. Det faktum att ett kostnadsfritt fast- räntelöfte kan ges under sex månader spelar en viktig roll. I slutänden visar det sig ofta att finansiering i marknadssektorn är mer förmånlig för kunden och affären görs därför i marknadssektorn. Av det sagda följer att trots att efterfrågan på statsstödda kre- diter minskat väsentligt under senare år, är löftet något betydelsefullt som statssektorn kan erbjuda.
Fasträntelöftet bör under normala omständigheter inte ge upphov till några kostnader. Det kan dock inte uteslutas att situationer kan uppstå då löftet medför kostnad. Så skulle exempelvis bli fallet om räntorna i de valutor som SEK gett löften i stiger mycket snabbt och kraftigt. SEK har dock genom sin speciali— sering och volym möjligheter att begränsa riskerna för att det uppstår någon kostnad.
I vissa länder ställs krav på Consensusbaserade kre— diter och i en del även att krediterna skall ges i säljarlandets valuta.
I flera sammanhang har pekats på behovet av samverkan med institut i andra länder i syfte att möjliggöra konkurrenskraftiga finansieringslösningar vid export som omfattar leveranser från flera länder. Det kan ofta vara av betydelse att kunna erbjuda statsstödda krediter till de internationellt överenskomna minimi— villkoren.
Som ovan nämnts beräknas inte den nya kreditgivningen sammantaget medföra någon subvention. Vidare förvän— tas SEK—systemet inom kort ge överskott. Så länge överenskommelsen från 1983 om automatisk justering av minimiräntorna håller och inget talar för att det
skulle ske någon förändring härvidlag, finns heller ingen anledning att tro att de internationella reg— lernas utformning skulle ge upphov till några väsent— liga subventioner. Det kan i detta sammanhang nämnas att consensusräntorna är baserade på ett vägt genom— snitt av räntorna på statsobligationer i SDR-valutor— na. Eftersom USD väger mycket tungt i denna korg (f.n. 42%) är det enbart i ett fall då räntan i USD skulle vara väsentligt mycket lägre än räntorna i de andra valutor som ingår i korgen som consensusbasera— de krediter i andra valutor än USD skulle medföra nå-
gon beydande subvention.
Värdet av fasträntelöftet och systemet i övrigt samt den låga kostnaden, talar enligt utredningens upp— fattning på att det är lämpligt att bibehålla ett statsstött system och att detta så långt möjligt bör anpassas till de internationellt överenskomna regler—
na.
Om man konstaterar att det finns en rad skäl för att behålla SEK—systemet, inställer sig frågan på vad sätt detta bör drivas vidare. Det har från tid till annan förekommit diskussioner om en annan ordning med innebörd att bankerna skulle få en större roll (se bl. a. Ds I 1981:27). Mot bakgrund av ovan diskutera— de förändringar vad avser upplåningsvillkoren för SEK resp. banker kan man anta att det vore möjligt för banker enskilt eller i konsortium att hantera upplå— ningen i ett statsstött system på liknande sätt som för övrigt förekommer i Storbritannien. Utredningen finner emellertid inte några starka skäl som i nulä— get skulle tala för en sådan förändring. Nuvarande institutionella ordning genom vilken bankerna är del— ägare i SEK talar i sig mot en ändring. Bankerna skulle då konkurrera med ett av dem själva ägt organ. Vidare kan antas att även om bankerna kunde uppnå bättre villkor i vissa fall, skulle deras verksamhet
negativt påverka SEK:s möjligheter att nå viss volym i verksamheten vilket i så fall kunde riskera att un- dergräva en förutsättningarna för SEK:s möjligheter att nå goda villkor.
Lämpligheten av att låta ett bolag i vilket bankerna, som är involverade i statsstödets utnyttjande och därför kunde anses vara jäviga, finns representerade i styrelsen har ifrågasatts, bl. a. i riksrevisions- verkets översyn år 1983. Om subventionerna i systemet hade haft samma omfattning idag som de hade i början av 1980—talet hade utredningen med största sannolik- het ansett det angeläget att utforma en annan be— slutsordning än den som gäller idag. Sedan dess har emellertid subventionsinnehållet reducerats starkt. Som redan nämnts beräknas ju inte nya krediter med— föra någon subvention. Mot den bakgrunden finner ut- redningen ingen anledning att föreslå någon ändring i hanteringen av SEK—systemet. Reglerna för systemet fastställs ju av regeringen och staten har genom av— tal med SEK om systemets hantering och sitt ägande en insyn och kontroll över verksamheten.
2.8 Begränsningsåtgärdernas relevans i dagsläget
Om man så konstaterar att skäl finns att behålla SEK— systemet inställer sig frågan om behovet av att bibe— hålla de svenska påslagen. Det har konstaterats att dessa är unika i ett internationellt perspektiv. And— ra länder håller sig tämligen strikt till Consensus minimiräntor. Vidare är det uppenbart att påslagen försvårar samverkan med kreditiinstitut i olika län— der. Från låntagarnas sida finns ofta önskemål om att för enkelhetens skull få ett enda låneavtal även om leveranser och därmed krediter kommer från olika län- der. Mellan de nordiska kreditinstituten har Sådant
gemensamt låneavtal utarbetats. Utnyttjande av detta försvåras dock av påslagen.
Påslagens införande och höjningarna av dem har moti- verats av önskemålet att begränsa statens kostnader. Om inga kostnader uppstår vid tillämpning av ren Con— sensus—ränta borde rimligtvis inte påslagen behövas. Här förefaller det ligga nära till hands att överväga en gradvis avveckling som i ett första led skulle kunna bestå av att SEK får låna ut i USD och andra valutor i vilka SEK:s upplåningskostnad inkl. dess marginal ligger på samma nivå som räntorna i kat. II eller lägre, utan att behöva lägga på det generella påslaget på 0,5%. I kronor skulle dock påslaget tills vidare behållas på grund av det höga svenska räntelä— get. Däremot borde det alltid vara möjligt för SEK av såväl konkurrens— som samarbetsskäl att ge kronkredi- ter till CIRR—ränta. Detta förutsätter dock att SEK får möjlighet att i viss utsträckning låna upp kro— nor. Enligt vad utredningen erfarit överväger riks— banken att medge SEK viss rätt till sådan upplåning.
Det finns enligt utredningens uppfattning ingen an— ledning att befara att utlåningen i kronor med de be- gränsningar som föreslagits skulle få någon större omfattning. Skulle kostnaden för upplåning i kronor minska på grund av sänkning av det svenska ränteläget bör även minskning alternativt avveckling av kronpå— slaget övervägas. Vidare förfaller det rimligt att ren CIRR (dvs. inkl. det internatioenllt överenskomna fasträntepåslaget) får användas i alla valutor utan den inskränkning som gäller idag, dvs. om det inte bedöms medföra någon subvention. CIRRarna är ju base- rade på marknadsräntor och kan knappast med den kons- truktion de har idag väntas medföra någon kostnad av
betydelse.
3 . EXPORTKREDITGARANTIER 3.1 Vissa principiella synpunkter 3.1.1 Inledning
I flertalet industriländer har staten direkt eller indirekt tagit på sig en roll som försäkrare av ex— portkreditrisker genom särskilda garantier till ex- portörer och banker. Orsaken har varit att den priva— ta marknaden inte varit beredd att försäkra sådana risker i en utsträckning som ansetts erforderlig för att tillgodose exportens intresse. Det har framför allt varit försäkring mot S. k. politiska risker (P— risk) — generellt sett risken för ett köparlands o— förmåga att transferera betalningar i konvertibel va— luta — som den privata marknaden inte erbjudit, medan försäkring mot 5. k. kommersiell risk (K—risk) - en privat utländsk köpares oförmåga att betala i egen valuta — i betydande utsträckning kunnat erhållas på marknaden.
Flera olika modeller för statens engagemang vid täck— ning av exportkreditrisk tillämpas i världen idag. Flertalet länder förefaller ha valt samma modell som Sverige valde 1933, nämligen en relativt självständig organisation av myndighetskaraktär med anknytning till ett statsdepartement. Denna modell har valts
t. ex. av Belgien, Italien, Spanien och de nordiska länderna. I Danmark utgör dock organisationen en del
av industridepartementet. I England, som i många av— seenden varit föregångslandet i fråga om statlig ga— rantigivning, är exportkreditorganet ECGD ett eget departement inom regeringskansliet.
Förbundsrepubliken, Frankrike och Holland har valt en annan modell. Ett privat rättssubjekt (bolag med större eller mindre statligt ägande) hanterar där på eget ansvar Sådan kommersiell riskförsäkring som nor- malt erbjuds på den privata marknaden men är i övrigt (framför allt vid täckning av P—risk) agent för be— slut som tas i vederbörande statsdepartement. I USA, Canada och österrike utgör slutligen garantigivningen en gren av en statlig export-importbanks totala fi—
nansiella verksamhet.
Gemensamt för de statliga engagemangen är vissa från privat försäkring hämtade element som exportörers självriskandelar, uttag av premier, karenstider för utbetalning av skadeersättning etc. Olikheterna mel— lan systemen är dock lika iögonenfallande. Många län— der utnyttjar i skiftande grad statlig exportkredit— garanti som ett vapen i konkurrensen om exporten. Premiesatserna är därför generellt sett ganska låga men inom en ganska vid ram mycket skiftande mellan länderna och även i övrigt varierar villkoren betyd— ligt. Vissa institut tillämpar enhetspremier, andra har en elaborerad premiestruktur, vissa institut tillämpar former av obligatorier för garanti, andra inte, vissa institut har låga självrisker, andra hög- re etc. Jämförelser mellan instituten är därför svåra att göra. Detta sammanhänger också med andra faktorer såsom exportens struktur i olika länder och fördel— ningen inom olika engagemang av garantier med ST, MT resp. LT. Medan japanska EID/MITI täcker inemot 30% av japansk export, Coface/DREE 25% av fransk export och ECGD 20% av brittisk export, täcker EKN knappt S% av svensk export. Engagemanget i ST utgör hos EID/
NITI nära 90%, hos ECGD ca 80%, hos CND (Belgien) knappt 80% och hos EKN ca 50%.
] GATT-stadgan (subventionskoden) finns en artikel som föreskriver att exportkreditgaranti inte skall ges till premie som är uppenbart otillräcklig (mani— festly inadeguate) för att täcka garantiverksamhetens kostnader. Detta innebär i korthet att verksamheten skall vara självbärande åtminstone i ett längre pers— pektiv. Genom att ansluta sig till GATT—stadgan har länderna alltså ålagt sig att söka driva garantiverk— samheten på ett sådant sätt — dvs. utan avsiktliga subventionsinslag. I många länders interna föreskrif- ter finns regler som återspeglar GATT—stadgan och ger instituten den kluvna rollen att främja det egna lan— dets export men begränsa risktagandet så att verksam— teten går ihop åtminstone på längre sikt.
Under lång tid utvecklades garantigivningen i de statliga systemen gynnsamt. Växande garantiengagemang gav växande premieinkomster, Skadefallen var relativt få och inte särskilt stora. De stora i—ländernas sys- tem föreföll särskilt starka med hänsyn till ganska tetydande tillväxt av reserverna. Denna utveckling accentuerades under 70—talet med en oerhörd expansion i garantigivningen och en därav följande premietill- växt. I slutet av 70-talet fick en del u—länder och några statshandelsländer betalningsproblem vilket ledde till underskott för några garantiinstitut (bl. a. EKN). Från 1982 slog skuldkrisen igenom på allvar. Flertalet garantiinstitut fick stora under- skott och garantigivningen minskade med påföljd att även premieintäkterna gick ner. Man kan nu konstatera att nästan undantagslöst de statliga systemen visar stora ackumulerade underskott.
Man skulle av det anförda kunna dra slutsatsen att de olika instituten och systemen arbetat i stort sett på
samma sätt och varit ungefär lika riskvilliga. Såsom kommer att diskuteras närmare i det följande är nog snarare den samfällda utvecklingen en illustration till svårigheten att på ett ändamålsenligt sätt göra riskbedömningar i fråga om P-risk på längre sikt — liksom en illustration till skuldkrisens omfattning. I själva verket förefaller instituten ha arbetat ganska självständigt och med rätt olika ambitioner med hänsyn till de egna ländernas skiftande ekonomis- ka läge. Premienivån har dock säkert allmänt hållits nere genom att vissa länder varit beredda att ge sitt stöd till förhållandevis låga premier. Konkurrensen mellan instituten har sålunda i hög grad skett med
premien som instrument.
Ännu så sent som 1983 - 1984 kunde man vid jämförel- ser mellan de större statliga garantisystemen finna betydande skillnader i ambition att täcka P-risker. Vissa institut föreföll räkna med att skuldkrisen skulle bli av rätt kort varaktighet och var därför benägna att åtminstone "case by case" täcka risker som även vid ytligt påseende föreföll större än vad försiktigheten bjöd. De jämförelser som gjorts under denna utredning visar att dessa ambitioner slocknat så gott som fullständigt. Företrädare för de olika större europeiska systemen synes vara ense i bedöm— ningen att framtiden är för osäker för att man i nå— gon större grad skall våga engagera sig i länder som har påtagliga problem med betalningarna. Den konkur— renssituation som tidigare rådde och som utmärktes av att det nästan alltid fanns någon garantigivare be- redd att ta på sig en ganska uttalad risk även om öv— riga hesiterade, förefaller ha ändrats. En klar benä- genhet att stödja export till länder som synes vara på väg ut ur betalningskrisen via anpassningsåtgärder föreslagna av IMF föreligger visserligen — som IMF framhållit i flera rapporter under senare år och som svar på det 5. k. Baker-initiativet - men därutöver
begränsar sig riskbenägenheten i huvudsak till de
större länder som hittills undgått skuldkrisen, fram— för allt en del länder i Fjärran Östern. Upplysningar från svenska företag går i samma riktning. Premiepo— licyn i flera länder förefaller också ha ändrats ra— dikalt i riktning mot allt högre premier, t. ex. för Frankrike och Japan, där instituten tidigare tilläm— pat mycket låga premier.
Generellt får man vid samtal med företrädare för de större statliga systemen intrycket av en betydande genuin osäkerhet inför framtiden. Sådana frågeställ— ningar som legat bakom tillkomsten av denna utredning återkommer överallt: Är det rimligt att försöka driva sådan här verksamhet om förlustriskerna är så stora som de visat sig vara? Hur skall vi hantera våra enorma underskott? Kan vi komplettera marknadens sys- tem utan att utsätta oss för alltför stora risker? Ger vidgad K-risktäckning ett exportstöd som samti— digt innebär ökade intäkter?
Sammanfattningsvis kan konstateras att samtalen med de utländska instituten varit upplysande och nyttiga för utredningen. Mycket ledning för framtiden i form av konkreta idéer och uttalade ambitioner har dock inte getts. Några institut har valt väg. T. ex. ECGD som bestämt sig för att konkurrera aktivt med privata institut.
3.1.2 Riskgradering och riskbedömning
Ett institut för exportkreditgarantier bör som nämnts ha till uppgift att täcka P-risker (man torde kunna utgå från att definitionen på sådana risker är för— hållandevis enhetlig numera) och (åtminstone) vissa
K—risker.
Exportkreditrisker kan graderas efter tre parametrar, den speciella affärens riskbild, affärens storlek och
den kredittid som affären omfattar.
Den riskbild som en affär företer kan bedömas med ledning av all den information som går att uppbringa i ärendet. Utredningen utgår i sitt resonemang från att detta sker på ett så förstklassigt och ändamåls— enligt sätt som över huvud är möjligt. Det är då en historisk bild man får av köparen och köparlandet samt en bedömning med hänsyn till dagsläget. Normalt går det att med ledning av sådant grundmaterial bilda sig en relativt god uppfattning om vilka speciella riskelement som föreligger och vilken utvecklingen bör bli på någon sikt. Man får t. ex. uppgift om de etniska spänningar eller de andra inrikespolitiska eller utrikespolitiska problem som finns. Och med den information som Världsbanken och IMF m. fl. numera producerar om länder kan den generella ekonomiska ut— vecklingen följas och förutses relativt väl i det korta perspektivet. Med utgångspunkt från den bedöm— ning som görs på det samlade materialet kan en premie bestämmas efter uppgjorda tariffer eller mer indivi— duellt. Och premien anpassas då till den ljusare el— ler mörkare bild som dagsläget och den närmaste ut- vecklingen företer. Är bilden så negativ att sanno- likheten för betalningsproblem förefaller relativt stor bör väl det naturliga vara att avslå ansökan. Stundom kan en speciellt hög premie vara ett alterna-
tiv.
En P- eller K—risk blir mer problematisk ju större den ifrågavarande affären är. Också om många mindre affärer samlas på ett eller samma land eller hos sam— ma köpare blir tillkommande risker alltmer diskutab— la. För att kunna känna viss trygghet för att en ga— rantiverksamhet skall vara självbärande i längden bör enligt försäkringsteorin antalet garanterade affärer
vara stort, affärerna väl spridda samt affärerna inte alltför ojämna i storlek (jmf. sid. 227). Mycket sto— ra affärer, s. k. solitärer, kan hota att förrycka förutsättningarna för en rimlig resultatutveckling, därför att man inte har en "population" av dem som kan bära de skadefall med hänsyn till vilka premien bestäms.
Karakteristiskt för exportkreditgaranti är den bety- delse för försäkringsbarheten som själva kredittiden för garanterade affärer har. Detta sammanhänger med den prövning av risken som kan göras vid det tillfäl— le då beslut tas om att bevilja garanti. Den allmän— ekonomiska utvecklingen i ett köparland kan överblic- kas på högst ett par års sikt med någon rimlig säker— het och det blir med hänsyn till denna bedömning — och med beaktande av konkurrensläget — som premien kan bestämmas. Även om s. k. tidspåslag kan göras för den längre kredittid affären inrymmer blir sålunda utgångspunkten för premien det läge som föreligger vid beslutstillfället. Instituten blir i realiteten hänvisade till vad Radetzki kallar mer eller mindre kvalificerade gissningar om den fortsatta politiska eller ekonomiska utvecklingen under en kredittid av
5 — 10 år. Om det är fråga om i-länder eller ett få— tal andra länder kan man sannolikt anta att stabili— teten är så stor att risken även för längre engage— mang är försäkringsbar men när det gäller flertalet öst- och u—länder är det svårt att med någon högre grad av säkerhet göra förutsägelser för längre kre— dittider. Inom LT—fältet har obevekligen utfallet av vart garantibeslut ett större inslag av hasard. Ju längre tid krediten avser desto mer kan inträffa som helt rubbar de förutsättningar på vilka garantibeslu- tet togs och desto osäkrare blir varje förutsägelse hur fulländad bedömningen än är med avseende på den kredittid som kan överblickas. Detsamma gäller natur- ligtvis beträffande företag och andra privata köpare.
Särskilt kombinationen stora affärer med långa kredi— ter - som är den naturliga — skapar problem med av— seende på strukturen av den portfölj som ett institut kan få när det går in för att ge garanti för hela re— gistret av exportkrediter. Detta är särskilt märkbart för mindre institut som EKN. EKN:s situation präglas
också av de svenska exportföretagens relativa storlek.
Den föregående genomgången ger det naturliga svaret på frågan vilka som är aktörer ifråga om försäkring eller garantigivning på exportkreditområdet. Den pri- vata marknaden är öppen för att försäkra de många, relativt små affärerna med stor spridning och med kredittider på ett eller annat år. Mot goda säkerhe- ter kan de naturligtvis gå längre. Men generellt sett blir det de förhållandevis få, relativt stora affä— rerna med nödvändigtvis mindre spridning och med kre— diter inom MT- och LT-fältet som får tas omhand av de statliga instituten. Deras problem är att det i all— mänhet ställs nationella krav på dem att de skall va- ra självbärande åtminstone på lång sikt. Därtill kom— mer, som antytts ovan, GATT—stadgan som säger att ga— rantiverksamhet inte skall drivas med uttag av pre- mier som är uppenbart otillräckliga för att täcka verksamhetens kostnader och förluster.
Verksamheten i EKN och i flertalet med EKN konkurre- rande institut uppvisar emellertid som antytts sedan flera år stora ackumulerade underskott. Man kan fråga sig om verksamheten i flera av instituten kan komma att visa ett noll—resultat ens på flera års sikt. Ut— sikterna till återvinning av de delvis mycket stora utestående fordringsbeloppen är inte överväldigande positiva. Och de utomordentligt höga premieuttag för "nya" risker som skulle behövas för att nå "break even" förefaller inte ligga inom möjlighetens gränser att uttaxera — de skulle vara rent prohibitiva.
Man måste fråga sig om det läge som inträtt med de stora ackumulerade underskotten tyder på att institu- ten i sin verksamhet handlat i strid mot internatio— nella överenskommelser och i den mån man haft motsva— rande inhemska restriktioner på sig, även mot dessa?
Svaret bör nog bli: inte nödvändigtvis. Det finns visserligen stora skillnader i riskvillighet mellan olika institut. Konkurrensen drev särskilt under slu- tet av 70—talet fram stora engagemang till låga pre- mier, trots att hotet om en förestående skuldkris blev allt tydligare. Vissa instituts större riskbenä- genhet drog med sig att andra blev mindre försiktiga. Uppbyggandet av reserver under de relativt bekymmers— fria åren fram till mitten av 1970-talet kan ha med— verkat till en säkerhetskänsla hos instituten.
Såvitt man kan bedöma har dock många institut bemödat sig att göra allsidiga och vettiga bedömningar av fö- religgande risker och avstått från risktäckning när sannolikheten för bristande betalning varit påtaglig. Man kan — som antytts ovan — inte gärna begära annat av en garantigivare som står inför en ansökan om ga— ranti för en kredit på låt säga 10 år än att han grundar sitt beslut på en så sorgfällig och insikts- full bedömning av föreliggande risk som möjligt och därvid tar hänsyn till affärens storlek, risksprid— ningen i portföljen, kredittiden och den väntade ut- vecklingen av det land eller den köpare som bedöms. Om det då förhåller sig så att riskobjektet företer en ganska positiv bild vad gäller den period garanti— givaren kan överblicka och om det samtidigt förhåller sig så att uppgiften att främja det egna landets ex— port anses motivera en lång kredittid återstår inte annat för garantigivaren än att vid garanti- och pre- miebeslutet göra den något halsbrytande presumtionen att köparen eller köparlandet inte kommer att undergå någon allvarlig försämring som betalare under resten
av kredittiden.
Så som beslutsfattandet vid långa krediter beskrivits ovan har EKN i huvudsak agerat hittills. Vid flera tillfällen har EKN i framställningar till regeringen framhållit att den som sin uppgift sett att ge behöv— lig garanti för långa krediter så snart en garanti från risksynpunkt tett sig motiverad för den period av ett par år som rimligen kunnat överblickas. Om man ser till utlandet förefaller många länder ha handlat efter samma grundprincip som EKN. Detta synes ha va— rit fallet t. ex. med Förbundsrepubliken och Japan, som haft stora exportöverskott. I Förbundsrepublikens fall kan anmärkas att man satsade rätt betydligt un- der 70-talet på ett antal som man då allmänt ansåg "säkra" marknader som Iran, Irak, Brasilien och av- stod från en rad andra marknader, som ansågs mer ris— kabla. I Frankrikes och i någon mån för konkurrensens skull i Storbritanniens fall föreföll man vara mer allmänt riskvillig, satsade bl.a. på många gamla af- rikanska kolonier och tog stundom "case by case" af- färer i länder med även på kort sikt ganska bräckliga utsikter. Detsamma gällde en del mindre länders ins— titut. Vad man kan konstatera så här efteråt är att det knappast spelat någon roll hur de olika institu- ten under 70-talet sökt skilja olika LT-landrisker på u-länder från varandra. Det allvarliga om man så vill är att som saker utvecklat sig har inte de mer för— siktiga och konventionellt arbetande instituten gått mer helskinnade ur garantiverksamheten än de som va— rit mindre principfasta och mer allmänt riskvilliga. Skuldkrisen har på ett handgripligt sätt illustrerat problemen med garantigivning för stora och långa kre— diter.
Man bör naturligtvis genmäla att skuldkrisen förmod— ligen är en engångsföreteelse och att man inte kan anta att en period med snabbt försämrad betalnings—
förmåga för ett stort antal länder kan komma åter i en nära framtid. Detta torde vara riktigt och det är förvisso inte rätt att låta sig påverkas i alltför hög grad av den aktuella situationen. Risktäckning för export har dock under många år förekommit för re— lativt långa krediter — även om det varit i mindre omfattning — utan att instituten visat överraskande dåliga resultat. Man borde inte behöva befara samma negativa totala utfall för nya långa krediter som för dem som gavs i slutet av 70-talet och början av 80— talet under förutsättning att sådana krediter lämnas med rimlig återhållsamhet. Å andra sidan kan det nu rådande otillfredsställande betalningsläget för en mängd länder komma att bestå under rätt lång tid, och ovissheten beträffande framtiden för flera som nu sköter sina betalningar är naturligtvis inte obetyd- lig.
Av de förda resonemangen torde framgå att även om man har tillgång till den yppersta expertis för bedömande av P-risker man knappast med någon rimlig försäk- ringsmässig trygghet kan upprätthålla en verksamhet med garantigivning för stora LT-krediter. Därför finns heller inte den privata marknaden där. Om de berörda instituten har gjort de ansträngningar som rimligen kan begäras av dem för att fastställa ris- kerna med de affärer de garanterat kan man knappast ställa dem till svars för de resultat de nu har - det ligger helt enkelt i verksamhetens natur att sådana underskott uppstår som nu skett.
I sammanhanget kan vara av intresse att notera vissa synpunkter som försäkringsverksamhetskommittén (SOU l987:58) framfört angående politiska risker.
"I likhet med vad som gäller bl. a. ifråga om kredit— försäkring, kan således inte heller när det gäller försäkringar mot politiska risker gängse försäkrings— tekniska beräkningsmetoder användas vid riskbedöm- ningen. Därutöver tillkommer den omständigheten att
en tillfredsställande riskspridning kan vara svår att uppnå på grund av att antalet exportländer, för vilka försäkring mot politiska risker anses behövlig, är begränsat. Om riskbedömningen helt misslyckas och ett berört lands regering således oväntat vidtar åtgärder av ett slag som omfattas av försäkringarna, kan ett mycket stort antal försäkringsfall inträffa samtidigt - något som i vissa fall kan resultera i att enskilda bolag gör ansenliga förluster på sin direkta eller indirekta försäkringsaffär.
I likhet med förhållandena inom bl. a. kreditförsäk— ring gäller således för försäkring mot politiska ris— ker att de enskilda skadehändelserna långt ifrån är oberoende av varandra. Detta medför att ett bolags skadekostnader för vart och ett av dessa slag av för— säkringar kan variera mycket kraftigt under olika tidsperioder."
Det har tidigare anförts att premien för en LT—risk bestäms med utgångspunkt från bedömningen över den tid som kan överblickas. I EKN—systemet uttas sedan särskilda tidspåslag för den långa kredittiden, men någon uppfattning om den långsiktiga utvecklingen kan som nämnts ovan normalt inte inverka på premienivån. Fastställandet av den individuella premien för en LT- risk blir med nödvändighet ett ganska osäkert höftan- de. Därmed är inte sagt att inte genomsnittliga pre— mier på en stor "population" av långa och stora P— risker skulle kunna utgöra en så ändamålsenlig buf— fert mot skadefall och förluster att en garantiverk— samhet med betydande inslag av garantier för långa risker skulle kunna vara självbärande i ett långt perspektiv. Detta är Bohms tes och han menar att om man undantar de situationer som uppstår i samband med världskrig eller världskriser — dit han räknar den nuvarande skuldkrisen — bör ett uttag av "riskavspeg- lande" premier leda till en i längden självbärande
verksamhet.
Som ovan antytts är utredningen inte beredd hysa nå- gon bestämd uppfattning om och när den gränsen nås i volym och riskspridning vid vilken man med någon sä- kerhet kan räkna med en i längden självbärande verk—
samhet för ett instituts samlade garantigivning för långa krediter (LT). Erfarenheten visar dock att om populationen inte är tillräckligt stor och jämn ris— ken för skadefall med bestående förluster kan vara betydande även utan att någon världskris inträffat — detta accentueras särskilt för EKN:s del genom den svenska kapitalvaruexportens sammansättning och in- riktning. Ett mindre antal mycket stora skadefall som drabbar ett institut med ganska korta mellanrum och har helt olika orsaker som krig mellan två länder, inbördeskrig i ett tredje land, ny regim med ekono— miska felbedömningar i ett fjärde kan få mycket be- svärande återverkningar på institutets långsiktiga resultat.
Mot bakgrund av det anförda anser utredningen det an— geläget slå fast att garantigivning som avser kredi- ter längre än ett par år — särskilt om den avser LT— krediter och dessa har stora volymer — till länder utanför i-landskretsen är behäftad med väsentligt större förlustrisker än annan garantiverksamhet. Även om Bohms tes är riktig torde det inte kunna bestridas att om och när en världskris inträffar - som t. ex. skuldkrisen - är det osäkert om berörda institut nå— gonsin lyckas täcka de underskott som uppstått utan ett avlyft mot statsbudgeten. Och även om i övrigt verksamheten skulle gå ihop över ett långt perspektiv — 20 — 30 år t. ex. — är det inte osannolikt att av och till uppstående underskott behöver täckas över budgeten under avsevärda perioder.
Det anförda leder till slutsatsen att de statsorgan som beslutar sig för att främja LT—kreditgivning med garantier måste göra detta med full insikt om den be- lastning på statsbudgeten som kan uppstå som följd av sådan garantigivning. Verksamheten bör följaktligen vara resultatet av en politisk process där själva viljan att stödja exporten till priset av risken för
vissa förluster blir avgörande. Det blir då också na- turligt att fråga sig om detta pris — så som det nu definierats — behöver betalas eller om man kan avstå från att bereda stöd för dessa långa krediter. Bohm synes mena att verksamheten är motiverad genom den allmänt sett positiva verkan den har på produktion och export. Regeringen har ansett att en selektion bör göras mellan fall där samhällsintresset motiverar garantigivning och sådana fall där motiv inte finns eller anses för svaga i relation till bedömda risker (s—garantier). Till dessa frågor återkommer utred— ningen i det följande.
Man kan i sammanhanget fråga sig hur den föreskrift i GATT—stadgan som utredningen tidigare berört bör tol— kas med avseende på den underskottssituation som upp— stått för det stora antalet garantiinstitut. En bok— stavstolkning leder till slutsatsen att ett institut med underskott skall söka återställa balansen genom att ta ut högre premier för nya affärer. Detta inne— bär alltså att nya riskobjekt skall bära inte bara kostnaden för egen risk utan även för underskott som uppstått på tidigare risker. För institut med så sto— ra underskott som de nu aktuella skulle detta inne— bära en premiesättning som otvivelaktigt omöjliggjor— de nya affärer i stor utsträckning. Det vill också synas som om GATT—länderna uppfattat en sådan policy som orealiserbar. För att återställa balansen blir då som antytts ovan någon form av avlyft nödvändig.
Om man efter de förda resonemangen anser sig kunna konstatera att det å ena sidan finns ett område för kreditförsäkring som uppvisar sådana försäkringsmäs— siga element att den privata marknaden är aktiv där — såsom för K— och P—risker avseende krediter på ett par år — och att det å andra sidan finns ett område där risken är väsentligt mycket svårare att kalkylera — för öst— och u—länder i allmänhet i varje fall inom
LT—fältet, kan man ställa frågan om det inte däremel— lan finns ett område, där ett statligt garantiinsti— tut borde kunna driva garantiverksamhet med målet att gå ihop på sikt men utan avkastningskrav. Enligt ut— redningens uppfattning bör det inte vara omöjligt för ett EKN—institut att driva en rimligt avpassad verk— samhet inom P— och K—riskfältet för inte blott ST— utan även MT—krediter med sikte på att verksamheten skall bära sig i ett inte alltför långt perspektiv. Eventuellt bör härtill också kunna fogas viss garan— tigivning inom LT—fältet för affärer av begränsad storlek som smälter väl in i den portfölj som succes— sivt växer fram. För denna verksamhet som helhet bör man — förutsatt en välutvecklad kompetens för P— och K—riskbedömning — kunna nå resultat, som om institu— tet likväl drabbas av förluster, bör kunna återföras till "break even" under en inte alltför lång följd av år. Med hänsyn till förutsebarhet i stort inom port— följen, volymbegränsningar m.m. skulle en sådan verk— samhet skilja sig mycket från den som föreligger om man också har ett stort inslag av LT—krediter för stora projekt (solitärer).
3.1.3 Gränsen mot den privata marknaden
De flesta industriländers exportkreditinstitut kom till under 30 — SO—talen. Vid denna tid fanns i många länder väl fungerande privat kreditförsäkring som också inbegrep K—risk vid export. Via banker och pri— vata försäkringsbolag täcktes K—risker med stor spridning på inhemska och utländska köpare, i varje fall om transaktionerna inte var för stora och kre— dittiderna inte för långa. Det var huvudsakligen frå— ga om krediter för ST. Däremot kunde man bara undan— tagsvis få P—risk täckt på privata marknaden. Med ökad handel på u—länder och allt längre krediter blev behovet av P—risktäckning kännbart och ledde till
bildandet av statliga exportkreditinstitut. Täckandet av detta behov blev dock inte alltid enda syftet för dessa institut. I själva verket kom K—risktäckning av det slag som redan förekom på privata marknaden att ingå i flera instituts verksamhet.
Om man särskilt ser till EKN uttalades vid dess till— komst att det var som ett komplement och för att möj— liggöra samtidig försäkring för P— och K—risk som EKN fick möjlighet ge garanti för K—risk. EKN kan numera i viss omfattning ge K—risktäckning utan kombination med P—risktäckning.
Utomlands finns olika sätt att hantera P— resp. K— risktäckningen representerade. I Storbritannien har ECGD sedan dess tillkomst efter första världskriget gett både P— och K—risktäckning för såväl ST, MT som LT—krediter. Under många år gav ST—täckningen ett gott bidrag till verksamheten särskilt via systemet med obligatorium (whole turnover—systemet). Detta ledde också till att ECGD fick stor andel av brittisk export (ibland inemot 35%) och till att ECGD blev marknadsledande på K—risksidan. ECGD avser att driva K—riskförsäkring även i fortsättningen i aktiv kon— kurrens med den privata marknaden. I Frankrike, Hol— land och Förbundsrepubliken har man som nämnts model— len med ett privat bolag som K—riskförsäkrare (ST) och i övrigt ett statsdepartement som ansvarigt för garantigivningen. I flera andra länder har man som i Sverige sett K—riskförsäkring som ett komplement till P—risktäckningen och drivit den som en relativt sett mindre betydelsefull gren av den totala verksamheten.
Om man konstaterar att P—risktäckning var det ur- sprungliga motivet för bildandet av statliga export— kreditsystem kan man fråga sig varför så många insti— tut fått möjlighet att täcka K—risk och efter olika överväganden anser sig böra fortsätta härmed. Vid si—
dan av det skäl som angavs för EKN att kunna bereda ett ganska naturligt komplement till P—risktäckningen har andra skäl givits. Marknaden kan inte svälja all K—risktäckning (om beloppen är stora och kredittider— na långa t. ex.). Eftersom skälet härtill inte endast hänger samman med den större risken utan även med privata finansiärers begränsade formella befogenheter bör de statliga instituten ha möjlighet ge sådan täckning och kompetens för detta (som i flera avseen— den skiljer sig betydligt från P—risktäckning). Denna kompetens byggs bäst upp om man får syssla med hela det breda fältet av K—risktäckning och inte bara är hänvisad till de glesa s. k. solitärerna. Ett argu— ment som ligger nära detta och som utgår från det historiska faktum för många institut att de redan i många år arbetat med K—risktäckning är den psykolo— giska återverkan som ett slopande av den konkurrens— utsatta delen av verksamheten skulle innebära. Ett annat argument, som ECGD särskilt hänvisar till är att man på K—riskfältet ST kan få ett affärsmässigt överskott på verksamheten (liksom de privata aktörer— na) och detta kan vara värdefullt när man å andra si—
dan driver så riskfylld verksamhet som P—risktäckning.
Om man granskar skälen för att driva konkurrensutsatt K—risktäckning särskilt på LT—fältet inom ramen för statlig garantiverksamhet förefaller skälet att däri— genom bibehålla eller förvärva en behövlig kompetens för den K—risktäckning som under alla förhållanden torde hamna hos institutet ha viss relevans. Om man redan försett sig med kompetens på området är skälen sannolikt starkare än annars. Möjligheten att via K— risktäckning få ett behövligt bidrag till den totala verksamheten beror naturligtvis på vilken denna är, men såsom P—risktäckning särskilt på LT-fältet ut— vecklats på senare år, synes vad man än må ta in på K—risktäckningen inte kunna mer än marginellt påverka det totala resultatet. Man måste emellertid betänka
att ett statligt aggressivt engagemang på en väl fun— gerande marknad kan medföra risker för att man stör marknadens funktionssätt, vilket i längden samhället inte kan tjäna på.
Slutsatsen förefaller bli att om man skall ägna sig åt den konkurrensutsatta K—risktäckningen (framför allt ST) bör det vara för att hålla en kompetens som är behövlig men man bör avstå från ambitionen att konkurrera hårt med den privata marknaden i förhopp— ningen att man sålunda skall kunna märkbart påverka totalresultatet i kombination med P—risktäckning. Om — såsom förordats i föregående kapitel - en gräns dras så att LT—verksamheten specialbehandlas kan ST— verksamheten relativt sett få större positiv inverkan på den samlade ST—MT—verksamheten.
Som tidigare antytts har den konkurrensutsatta delen av exportkreditförsäkringen vuxit på senare år. Så sent som för 20 år sedan förefaller det inte ha varit möjligt annat än undantagsvis att försäkra P-risk på den privata marknaden, även om det var fråga om en ganska kort risk (upp till ett år). Det ökade intres— set för P—riskbevakning och det större informations— flödet på området har under senare år — trots ökade förlustrisker — inneburit möjligheter att täcka P— risker på den privata marknaden upp till max. 2 — 3 år förutsatt att köparländerna förefaller stabila. Med hänsyn till osäkerheten om vad denna möjlighet innebär i varje enskilt fall och med hänsyn till den korta tid som denna möjlighet erbjudit sig torde an— ledning dock inte finnas att ifrågasätta att de stat— liga instituten fortsätter verksamhet med P—risktäck— ning med krediter under 2 — 3 år, dvs. ST och delar av MT.
3.2 Ett framtida svenskt garantisystem
Utredningen diskuterar i fortsättningen — mot bak- grund av de principiella övervägandena ovan — vissa särskilt viktiga element i ett framtida svenskt ga— rantisystem såsom benägenheten att ta risker, policy vid riskbedömning och de nya förutsättningarna för garantigivning, mot bakgrund framför allt av ändring— ar inom exportfinansiering. I ett kort avsnitt be— handlas särskilda kundrelationer och i ett annat vis— sa tekniska problem såsom i fråga om premier, själv— risk etc. Avslutningsvis i detta kapitel ges vissa synpunkter på skador och återvinning.
Utredningen har huvudsakligen ägnat sig åt princi— piella resonemang och avstått från att särskilt be— handla en rad mera detaljartade element i ett fram— tida system.
3.2.1 Riskvillighet
Utredningen har i det föregående gjort gällande att en statlig garantiverksamhet inom ST— och MT—fältet bör kunna drivas på ett sådant sätt att tidvis upp— kommande underskott blir måttliga och verksamheten därför i ett ganska kort perspektiv självbärande. Detsamma kan måhända gälla en begränsad verksamhet med garanti inom LT—fältet med jämn "population” och god riskspridning. Eftersom en sådan verksamhet sedd som en helhet innebär en klar utvidgning av vad som kan erhållas på den privata marknaden och gynnar svensk produktion och export genom en bättre resurs— allokering (Bohm) bör några allvarliga invändingar knappast resas mot att fortsätta driva den i statlig regi (jämför EKN:s nuvarande n—garantiverksamhet).
Målet för denna verksamhet bör alltså vara att främja
svensk export med begränsningen att verksamheten skall bära sina kostnader och balansera över— och un— derskott över en inte särskilt lång period. Inom ra— men för denna verksamhet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunna tillgodoses. (Självfallet kan verksamheten inte utan ett orealistiskt uttag av premier på nya affärer be— räknas täcka de underskott som redan uppstått i EKN— systemet; målet bör alltså uppställas endast för den framtida verksamheten. Till frågan om behandlingen av existerande underskott återkommer utredningen under kap 5. Organisatoriska frågor.)
Garantier för krediter som är längre än fem år avser emellertid ofta betydande belopp, som fördelar sig ojämnt över ett antal u—länder. Utredningen gör gäl— lande att sådan garantigivning både med hänsyn till krediternas längd, de stora volymerna och bräcklighe— ten i destinatärernas politiska och ekonomiska ut— veckling typiskt sett innebär större förlustrisker än annan garantigivning. Målet för sådan garantigivning kan knappast sättas högre än att den bör bli själv— bärande i ett mycket långt perspektiv och att man bör söka begränsa förlusterna; uppstår likväl ett bety— dande underskott måste man räkna med att detta på nå— got sätt lyfts av mot statsbudgeten. Eftersom man så— lunda måste räkna med att en belastning på statsbud— geten kan uppstå som följd av garantiverksamheten kräver beslut att engagera sig i sådana garantier speciella överväganden av politisk natur.
Den omständigheten att garantigivning inom LT—fältet är behäftad med större osäkerhet och därför med stör— re förlustrisk än annan garantigivning innebär inte i sig något avgörande skäl för att avstå från sådan garantigivning. Om man väger just denna risk mot ett behov av garantier för stora LT—krediter och finner att det framstår som välmotiverat från skilda syn—
punkter, kan bärandet av en sådan risk vara ett ända— målsenligt sätt att främja ett samhällsintresse. Det är så som garantiinstituten runt världen synes ha re— sonerat, bland dem EKN, när de garanterat P—risker med långa kredittider, när väl bedömningen av risken på den tid som kunnat överblickas, utfallit till— fredställande.
Frågan för utredningen blir alltså om svenska staten
även i fortsättningen bör göra det möjligt för svens— ka exportföretag att ge sådana långfristiga krediter
genom att ställa garanti för kreditrisken och i vil—
ken utsträckning detta bör ske.
Innan denna fråga besvaras bör noteras att det kan finnas olika starka motiv för att bereda långa kredi— ter generellt sett. I fråga om vissa projekt — stora kraftverk, omfattande telesystem, turnkey—anläggning— ar — är det ganska naturligt att beställaren begär och också bereds lång kredit. I själva verket kan krediter avpassade efter projektens ekonomi visa sig effektivt bidra till beställarens förmåga att betala projektet. Tyvärr har under rätt lång tid kreditti— dens längd använts som konkurrensvapen för affärer av mycket skiftande slag. Därför finns idag ganska hårda restriktioner i Consensus. Alltmer höjs dock röster för att man internationellt borde acceptera allt längre krediter åtminstone för vissa slag av projekt. Sammanfattningsvis torde på denna punkt kunna slås fast att man knappast kan se beredandet av långa kre— diter i sådana affärer, där svenska företag hittills normalt varit inblandade, som ett utslag av osund konkurrens där ytterligare restriktivitet kunde anses motiverad. Självklart bör man dock vid garantigivning hålla uppmärksamheten på att någon förlängning av kredittiden inte sker, som inte i det särskilda fal— let förefaller ändamålsenlig.
3.2.l.1 S—garantierna i EKN
Sedan ett tiotal år har man inom EKN skilt på n— och s/u—(numera s-)garantier, där som nämnts gränsen dra— gits ungefär vid MT—strecket. Orsaken till uppdel— ningen har varit den utredningen angivit i sin analys ovan — de större riskerna inom LT — än inom övriga fält. Såsom regeringen efter förslag från EKN lagt riktlinjerna för s—garantigivningen är utmärkande att ju större en risk anses vara — beroende på kreditti— den, storleken eller landets eller köparens "bräck— lighet" — desto starkare skäl för garantin bör anföe ras från sökandens sida, som kan anses angelägna även från samhällets synpunkt.
Enligt de ursprungliga riktlinjerna (prop. 1978/79: 201) skulle s-garanti få ges då exportaffären är sam— hällspolitiskt betydelsefull, då den ligger i linje med den industripolitiska målsättningen, eller då den ger betydelsefulla sysselsättningseffekter i Sverige. Förutsättningen var dock att en risk inte skulle ac— cepteras om sannolikheten för en betydande förlust var väsentligt större än sannolikheten för att en så— dan förlust inte skulle uppstå. På förslag av EKN ändrades reglerna efter något år. Man ansåg att stör— re försiktighet borde iakttas i garantigivningen. I prop. 1982/83:100 bil. 5 sägs att "med den inriktning som nu föreslås för s/u—garantier bör stor restrikti— vitet tillämpas för affärer som redan vid besluts— tillfället framstår som högriskaffärer. Tyngdpunkten för utnyttjandet av s/u—ramen bör förskjutas mot ga— rantier för stora projekt på länder med relativt god riskbild. Viktiga kriterier för garantigivningen bör vara långsiktigt marknadsintresse och introduktion av nya produkter."
Åberopandet av s. k. s—skäl har vållat problem både för sökandena och inom EKN. Med tanke på att syssel—
sättningen i landet var ett av ursprungsmotiven för EKN—verksamheten och då detta upprepats i senare re— geringsdirektiv (t. ex. prop. 1959:112 ) föreföll det under några år ganska naturligt att falla tillbaka på enkla beräkningar om förlorade mantimmar och problem för upprätthållande av verksamheten i en eller annan enhet. Med den tilltagande sofistikation som utmärkt resonemangen omkring exportkreditgarantier som sys— selsättningsfrämjande medel (se Bohm 1979 och Bohm i utredningen) har det blivit allt mindre självklart att man bör använda enkla sysselsättningsskäl som mo— tiv för garanti. Likaså har marknadsmotiven stundom ifrågasatts, även om s. k. spjutspetseffekter av viss produktion tillmätts betydelse.
Under s—systemets första år bistod SIND EKN vid be— dömning av sysselsättnings— resp. marknadsskälens re— levans i de enskilda garantiärendena. SIND ombads år 1984 på grundval av sin erfarenhet ge synpunkter på de kriterier som skulle vara vägledande för denna ga- rantigivning. SIND pekar i en rapport till EKN bl.a. på att hänsyn bör tas till om ett projekt i viktiga delar inrymmer ny teknologi, för vilken ännu saknas beställningar av referenskaraktär, om det avser pe— netrering av nya marknader som kan bedömas ge goda och varaktiga avsättningsmöjligheter, om det åstad— kommer en tyngdpunktsförskjutning inom företaget från ett produktområde med vikande efterfrågan till en långsiktigt mer livskraftig produktion. Vidare bör bedömas om projektet reducerar eller eliminerar sys— selsättningssvackor på en ort eller ger rådrum för skapande av alternativa industriprojekt, inom eller utom företaget.
Med tiden ifrågasattes om s—garanti verkligen var ett lämpligt medel för att bidra till att överbrygga tillfälliga sysselsättningssvackor, vilket var den ursprungliga tanken. I en departementspromemoria (Ds
A l986:2) sägs att sysselsättningsmotivet är mer komplicerat än vad som framgår av den tolkning som då tillämpades. I den pläderas för att man inte enbart bör se på sysselsättningssituationen i det aktuella företaget utan på hela arbetsmarknaden i företagets
omgivning.
EKN har under senare år drivit ett internt arbete i syfte att utvärdera verksamheten och ta fram underlag för en precisering av kriterierna för s—garantigiv— ningen. Man har i en första rapport sagt att de skäl som använts för sådan riskfylld garantigivning i vis— sa avseenden inte varit helt bärkraftiga och pekar då främst på sysselsättningsmotivet. Att EKN:s garantier alltid generar någon form av ökad sysselsättning sägs vara ett positivt faktum som dock inte som sådant mo— tiverar ett extra stort risktagande.
Inom EKN har diskuterats en modell enligt vilken s— prövningen skulle ske i två steg; först med avseende på industristruktur, därefter på företagsnivå. Grund— läggande för prövning skulle vara att garantigivning— en är inriktad på att stödja svenskt näringslivs långsiktiga konkurrenskraft. Bland "industristruktur— kriterierna" har nämnts bl.a. att det skall vara frå— ga om företag med långsiktig livskraft, att de har sund marknadssammansättning i långsiktig produktion i sysselsättningssvaga områden enligt regionalpolitiska mål och att de har långsiktig sysselsättning i tekno— logiskt intressant produktion. På företags/projekt— nivå har föreslagits att man inriktar sig på projekt som innebär väsentliga marknadsinvesteringar, under— håll av sådana, och/eller sådana investeringar som är led i positionssträvanden såsom etablering, utveck— ling eller försvar. EKN:s interna arbete i frågan är ännu inte avslutat.
Av ovanstående torde framgå att det är svårt att
identifiera acceptabla s—kriterier och att på rimligt sätt operationalisera dessa. De facto finns i dagslä— get inte några klara tillämpningsregler av de s—kri— terier som uppställdes vid s—systemets införande och de modifieringar av dessa som angavs i prop. 1982/83: 100 bil. 5.
3.2.l.2 Behovsprövning för garanti — i vilka fall?
I sin analys av förutsättningarna för statens engage— mang i garantigivning har Bohm som antytts ovan av— färdat alla särskilda skäl för vad som kan betecknas som avsiktlig subvention. När det gäller garantigiv— ning mot "riskavspeglande” premier finner han sådan motiverad med hänsyn till svensk produktions och svensk exports allmänt positiva effekter på landets ekonomi. Om fråga om "matchning" av utländsk konkur— rens uppkommer bör man selektivt kunna medverka till sådan med hänsyn till det bransch— eller företagsspe— cifika intresse som föreligger om det också kan anses gynna behövlig konkurrenskraft. Det föreligger alltså ett behov av särskild prövning vid matchning enligt Bohm.
Utredningen har tidigare visat på de svårigheter som föreligger att sätta individuellt "riskavspeglande” premier för LT—garantier. Detta får betydelse sär— skilt för mycket stora garantiåtaganden och samman— hänger med att den premie som kan tas ut för den överblickbara tiden — som normalt beträffande stora affärer ju bör se rätt ljus ut (annars skulle ansökan avslås) — plus eventuellt tidspåslag blir förhållan— devis låg procentuellt sett, utan att någon "match— ning" därför behöver ha åberopats. Om landet eller köparen sedan likväl skulle få allvarliga betalnings- problem kan en sådan "solitärrisk" (eller kombination
av flera risker) utlösa en förlust som väger tungt i
resultatet. (Bohm har i sin analys förordat progres— sivt högre premier ju större volym en affär har. Man kan ifrågasätta detta då ett mycket högt uttag för att kompensera "volymeffekten" skulle kunna stjälpa
affären.)
Utredningen anser att med hänsyn till de förlustris— ker som nyss poängterats, vid sidan av den normala riskprövningen en behovsprövning bör företas när det är fråga om affärer som av olika anledningar framstår som särskilt besvärande i engagemanget. Detta kan va— ra fallet utom av nyssnämnda volymskäl t. ex. vid
"matchning".
EKN har brukat ställa sig avvisande till s. k. risk— matchning, som inneburit att man skulle lägga ett an— nat lands riskbedömning som mall för den egna bedöm— ningen. Utredningen finner inte anledning till an— märkning mot denna praxis som innebär att om EKN be— slutat inställa garantigivning på viss marknad med hänsyn till riskläget den omständigheten att ett an— nat institut gör en "liberalare" bedömning inte i sig bör medföra ändrad attityd till garantigivning. Även om de flesta institut inställt garantigivningen på landet, kan det ju finnas enstaka institut som på grund av speciella skäl intar en generösare hållning.
Med en differentierad premiesättning för "svåra" ris— ker kan gränsen mellan risk—matchning och premie— matchning uppenbarligen bli flytande. Även om detta kan föranleda problem anser utredningen att mycket talar för en större differentiering i premiesättning- en och följaktligen för en viss "avtariffering" med avseende på affärer som hittills premiesatts inom kat. 4. Detta torde stå i överensstämmelse med vad Bohm förordar. Om man inte vill ta steget så långt att man avskaffar tariffen kan man måhända pröva ett ramtariffalternativ, dvs. fastställa tariffer med
spann, inom vilket premien i det enskilda fallet be-
stäms.
Om en ansökan inkommer avseende land eller köpare, beträffande vilka man redan på ett par års sikt kän— ner viss osäkerhet om utvecklingen och man därför an— ser en mycket hög "riskavspeglande" premie motiverad åberopas måhända konkurrensskäl till stöd för en läg— re premienivå t. ex. enligt tariff. Det kan då bli aktuellt att, som Bohm förordar, i matchningssitua— tionen göra en särskild prövning huruvida det från samhällets synpunkt finns ett så stort intresse av att affären genomförs, att det motiverar en lägre
premie än den som avsikten var att ta ut.
I detta sammanhang vill utredningen framhålla att den omständigheten att man i konkurrerande länder gene— rellt håller ganska låga premier — även om de höjts på senare år — mer eller mindre uttalat har inverkat på det tariffsystem som EKN tillämpar. Det har före— fallit tämligen meningslöst att vara beredda att täc— ka risker endast till priser som varit klart prohibi— tiva. Detta innebär emellertid att man med viss hård— dragning skulle kunna göra gällande att en match— ningssituation föreligger så snart det blir aktuellt att tillämpa EKN:s premietariffer.
Utredningen menar sammanfattningsvis på denna punkt att det framför allt av volymskäl och matchningskäl kan finnas anledning att vara selektiv och göra sär— skilda behovsprövningar av garantiansökningar och in— te enbart lita till den riskprövning som med nödvän— dighet måste bli osäker med avseende på LT—krediter.
3.2.l.3 Argument för garanti vid behovsprövning
Vid besvarandet härefter av frågan vilka argument som
bör tillmätas vikt vid en sådan behovsprövning torde man först böra notera vissa väsentliga förutsättning— ar för den projekt— och kapitalvaruhandel varom fråga är. öst— och u—exporten utgör sedan många år inte nå— gon stor del av svensk export, tillsammans ca 10 — 14%, vilket skulle kunna förmodas vara en försumbar andel eller en andel som kunde kompenseras med annan export. Den andel som förutsätter garanti för P—risk utgörs till största delen — ca 80% — av projektexport som i sin tur till mycket stor del — ca 90% — stammar från en handfull svenska storföretag i verkstads— eller entreprenörsbranschen. Dessa företag exporterar också till industriländer, ofta genom egna dotter— företag och har vissa förutsättningar att utveckla sitt produktsortiment i skilda riktningar.
Det är idag svårt att förutse att svensk export till öst— och u—länder, som förutsätter garanti för långa krediter, kommer att växa mycket kraftigt före sekel— skiftet eller att den skulle diversifieras och omfat— ta ett betydligt större antal företag. Av vad Radetz— ki framhållit vill det dock synas som om det inte vo— re uteslutet att u—länder i allmänhet skulle komma att svara för en växande andel av svensk export före sekelskiftet med hänsyn till den ekonomiska tillväxt som antas för u—världen. Flera u—länder som idag har betalningsproblem bör enligt Radetzki ha utvecklats till kreditvärdiga länder före sekelskiftet.
De stora svenska projekt— och kapitalvaruexportföre— tagen gör gällande att dessa slags export är av stor vikt inte bara för företagen utan i hög grad även för det svenska samhället. Ericsson hävdar t. ex. att de utan de exportkreditgarantier de erhöll för 8 — 10 år sedan ej kunnat göra den världsomspännande inbrytning för AXE—systemet, som idag innebär en exportintäkt på ca 10 miljarder kr./år till Sverige. Företagen anser att öst— och u—landsmarknaderna är det enda praktiskt
möjliga alternativet som mottagare av många projekt och att de därför inte kan "flytta över" exporten till mottagare i i—länder. Exempelvis ifråga om el— kraftutrustning är importandelen i OECD inte mer än 10% medan den är 60% i u—länderna. I dessa länder är elektrifieringen bara påbörjad — det finns här enorma behov. Den samlade exporten från OECD till u—världen är 3 — 4 gånger större än exporten mellan blocken i OECD. Försäljning på i—länder hindras genom förekoms— ten av inhemsk industri — skall man lyckas måste man vara "insider not invader". Företagen är därför över— tygade om att u- och öst—länderna på sikt blir allt intressantare marknader för deras export. De berörda företagen anser att de har behov av långsiktigt stöd, då de allmänt sett är trögrörliga.
Fredriksson m. fl. betonar det internationella kun— nande som utmärker de svenska storföretagen som är verksamma inom projekt— och kapitalvaruexport. De pe— kar på den fortgående internationaliseringen av pro— duktionen och menar att denna utveckling kommer att fortsätta i stort sett oavsett utformningen av de svenska exportkreditsystemen. Storföretagens inter— nationalisering innebär enligt Fredriksson m. fl. framför allt att basvaruproduktion i stigande ut— sträckning förläggs utomlands, vilket drabbar vissa av storföretagens underleverantörer framför allt. För att undvika detta krävs stegrad specialisering. Kva— litativt avancerade produkter inom t. ex. kraft—, te— le— och livsmedelsområdet torde alltfort komma att hämtas från Sverige, i den mån förutsättningar därför behålls. Fredriksson m. fl. menar att sådana svenska strategiskt viktiga inslag i stora internationella systemaffärer blir en positiv effekt av internationa— liseringen, förutan Vilken dessa väsentliga inslag skulle ha hämtats från andra länder. Det är emeller— tid för ett bibehållande av denna avsättning och överhuvud för kapitalvaruexporten angeläget att kli—
matet för utveckling av den avancerade produktionen är sådan att standarden kan bibehållas. Härför ford— ras bl.a. en god utveckling av den tekniska kompeten— sen och kvaliteten på arbetskraften liksom ett rim— ligt system för finansiering.
När det gäller marknaderna för svensk kapitalvaru— och projektexport anser Fredriksson m. fl. att öst— och u—länderna kommer att behålla sin betydelse eller t. o .m. få växande betydelse av olika skäl. Viss produktion inom t. ex. kraft- och teleområdet av inf— rastrukturell karaktär är strategiskt mycket viktig för företagens totala utveckling, då den bär företa— gens grundläggande och ej lätt utbytbara affärsidéer. För denna produktion är avsättningen på ett antal u— landsmarknader väsentlig och, menar Fredriksson m. fl., i praktiken inte möjlig att ersätta med pro— duktion för i—länder. Den leverantör som tar order på vissa u—marknader kan också få fördelar på andra marknader. I själva verket utgör produktionen för u— länder snarast en expanderande del av verksamheten och med den tillväxt som beräknas för dessa länder under 90—talet kommer en väsentlig del av företagens framgång att vara beroende av avsättningen av denna
produktion.
Utredningen gör följande sammanfattande bedömning av vad Fredriksson m. fl. anfört: Utflyttningen av viss produktion är i den tilltagande internationalisering— en av storföretagens verksamhet oundviklig. Den kan med hänsyn till konkurrensläget gentemot EG, USA, Ja— pan vara det bästa tänkbara alternativet för bibehål- lande av konkurrensfördelar på olika plan och därmed även för inflöde av kapital till landet. Svenska fö— retagens konkurrensfördelar ligger delvis på en tra— ditionell avancerad produktion, som kan bibehållas och öka om den standard på produktionen bibehålles och utvecklas, som f. n. finns i landet. För denna
produktion är delvis öst— och u—länder, framför allt vissa av de senare, de i praktiken tänkbara avnämar— na. Avsättningen på dessa marknader är en oumbärlig del av företagens hela verksamhet bland annat med hänsyn till den begränsade hemmamarknaden och som så— dan starkt bidragande till berörda företags totala konkurrenskraft och utveckling. Ett bibehållande av produktionsstandarden framgent kräver framför allt ett gott forsknings— och utvecklingsklimat och goda affärsbetingelser. Finansieringssystemen är en del av dessa.
I fråga om det viktiga i att bibehålla och utveckla en god standard för ifrågavarande kapitalvaruproduk— tion har utredningen tolkat Fredriksson m. fl. efter följande linjer: Det vill synas som om även den pro— duktion av projekt— och kapitalvaror som behöver u— länder för avsättning är tämligen teknologiintensiv, vilket bl. a. innebär att svensk teknologisk forsk— ning och utbildning har traditionella tyngdpunkter där. Det förefaller också som om fortsatt produktion inom dessa områden delvis är av betydelse för den fortsatta tekniska utvecklingen inom de berörda före— tagen och industrin i övrigt. Ett avbrytande eller en neddragning av denna produktion skulle — i varje fall indirekt — kunna drabba tillväxten av teknologiskt kunnande i landet och långsamt bidra till en utarm— ning av den tekniska utvecklingen inom industrin i stort. För svensk verkstadsindustri som sedan gammalt varit starkt beroende av att följa och medverka i den tekniska utvecklingen skulle detta kunna få besväran— de konsekvenser. Intresset skulle vara att styra ut— vecklingen så att produktionen av den teknologiska kärnan i projekten ligger kvar i Sverige, medan till— verkningen av de standardbetonade basvarorna i pro— jekten genom den tilltagande internationaliseringen förläggs utomlands. Detta skulle i sin tur minska kravet på svensk totalfinansiering av exportkrediter—
ha för projekten men förutsätta samordnade lösningar med berörda utländska finansiärer av basvaruleveran—
serna .
Utredningen vill betona att det är svårt att med det underlag som stått till buds dra mycket bestämda slutsatser om vilka argument som bör tillmätas sär— skild vikt vid bedömning av de garantiansökningar på öst— och u—länder som bör underkastas behovsprövning med hänsyn till samhällets intresse att stödja dem. Det vill dock synas som om garanti med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet bör kunna an— ses motiverad, framför allt om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behålla eller vidareut— veckla en kompetens som sökanden besitter på ett visst område och utan vilken hans generella konkur- renskraft skulle försvagas allvarligt. Även andra ar— gument som sammanhänger med bibehållandet av en bety— delsefull och svårersättlig konkurrenskraft eller med en utveckling av lämplig struktur, bör kunna tillmä— tas särskild vikt vid selektiv bedömning av ansök— ningar för mycket stora belopp eller med avseende på länder eller köpare, där en matchningsituation upp— står.
Även om alltså riskerna med ifrågavarande garantigiv— ning är betydande skulle riskerna med att svensk in— dustri helt undandrogs möjligheterna bevilja stora och långa krediter till u—länder kunna bli än mer fa— tala. Och även om det är mycket viktigt att så långt det är möjligt ge garantisökande klara besked om för— utsättningarna för att erhålla garanti, måste det, som utredningen ser det, i vissa fall bli en delvis öppen fråga för sökandena att finna de argument som är relevanta när det gäller att övertyga det organ, som kan komma att fatta beslut om eventuell garanti för långfristiga storkrediter, om behovet av garanti i det särskilda fallet inte bara från sökandens utan
även från samhällets synpunkt. Detta torde särskilt bli fallet i krislägen av skilda slag, då t. ex. re— gionala sysselsättningsproblem kan kräva speciella lösningar.
Utredningen räknar med att det organ som bereder an— sökningsärende för beslut också söker göra de analy— ser som kan behövas i de enskilda fallen för att ska— pa beslutsunderlag. Det kan bli svårt att översätta de allmänt hållna resonemangen som utredningen fört i mer operativa termer. För att underlätta behovspröv— ningen i praktiken har utredningen initierat ett ar— bete tillsammans med särskild konsult, som går ut på skapandet av ett underlag för de undersökningar som behöver göras inom ramen för en behovsprövning. Sö— kandena i sådana garantiärenden kan knappast antas bli mer än en handfull företag. Detta underlättar den typ av dialog som kan fordras för att ett ändamåls— enligt beslut skall kunna fattas. Eventuellt kan mer generella bedömningar av stor betydelse för enskilda ärenden göras i sådana diskussioner som förekommer i samband med s. k. globalgarantiavtal med storkunder till EKN.
3.2.2 Riskpolicy
I samband med behovsprövningen spelar uppenbarligen riskbedömningen en inte oväsentlig roll. Även om LT— risker generellt sett är behäftade med stor osäkerhet är självfallet bedömningen av det långa perspektivet inte detsamma land för land eller köpare för köpare. Man kan räkna med skiftande grad av sannolikhet för att betalningsproblem skall uppstå, även på lång sikt. I det föregående har utredningen t. ex. räknat med att industriländerna nått sådan stabilitet i eko— nomierna att även LT—risker framstår som acceptabla.
Utredningen utgår från att urvalet av köparländer bland öst— och u—länderna bör ske efter samma grund— princip som hittills, dvs. man bör kräva att landet åtminstone i det överblickbara perspektivet av 2 — 3 år företer en hygglig riskbild (motsvarande för en privat köpare). Att dessa länder är förhållandevis få i dag är beklagligt men ger knappast anledning till ändrad policy. Sedan 1983 tillämpar EKN också den po— licyn att ett land som visserligen har omedelbara be— talningsproblem men förefaller kunna komma tillrätta med dessa inom 2 — 3 år, bör kunna motivera garanti åtminstone med begränsade belopp. Här är då framför allt sådana länder avsedda som fått skuldkonsolide— ring via PariSeklubben och i samband därmed börjat följa ekonomiska utvecklingsplaner, som utstakats av IMF eller liknande.
Att ens av starka samhälleliga skäl ta den uppenbara risken av förlust på länder som har betalningsprob— lem, som inte verkar övergående, förefaller svårt att motivera. Som nämnts kan väl dock undantagsvis ett osedvanligt högt premieuttag möjliggöra en stödinsats.
När det gäller riskbedömningen av acceptabla u—länder på de närmaste 10 åren synes det utredningen som om förutsättningarna för betalningstrygghet i fråga om länder som undgått skuldkrisen vore betydligt bättre än om man ser 10 år tillbaka i tiden på den vidare grupp av u—länder som då bedömdes som kreditvärdiga.
Skuldbördan växte då i det närmaste okontrollerat bl.a. via ohämmad långivning för att täcka underskott i bytesbalansen från privata finansiärer. De statliga exportkreditinstituten konkurrerade "på kniven" med allmänt sett orealistiskt låga premier. Köparländerna lockades med subventionerade exportkrediter och upp— muntrades av konkurrerande exportörer att anta planer för svårrealiserade stora utbyggnader och nya projekt.
I dag är läget i alla avseenden det motsatta. Både exportörer och köparländer är utpräglat försiktiga, privata finanskrediter förekommer i mycket liten ut— sträckning, de statliga instituten är återhållsamma och tar ut betydligt högre premier än tidigare, pro— jekt— och utvecklingsplaner utmärks i allmänhet av restriktivitet och realism. Internationaliseringen av produktionen och strävandena att fördela risker leder sannolikt också till att de andelar av stora system— affärer, som hamnar i olika länder, inte blir så sto— ra som de totalaffärer som enstaka storföretag tog hem tidigare. "Solitärerna" kommer sålunda antagligen att bli både färre och mindre under överskådlig tid.
Exportkreditgarantigivning är i dag i vanrykte värl— den över p. g. a. de stora aktuella underskotten som kan komma att föranleda en del bestående förluster. Men det är alltså enligt utredningens uppfattning sannolikare i dag än det var för 10 år sedan att man kan driva en verksamhet som går ihop med avseende även på LT—krediter för de närmaste 10 åren — om man nu avser hålla sig till den relativt begränsade krets av u—länder som undgått skuldkrisen. Man kan natur— ligtvis fråga sig vad den nya mer realistiska upp— fattningen om "landrisker" (sovereign risks) kan leda till. För tio år sedan utgick många långivare till u— länder, inte minst privatbanker, från att "länder in— te går i konkurs". Och i teknisk mening är detta ju sant. Men vad man fått erfara är ju att de inte beta— lar och att diskussionen om konkurs eller ej är aka— demisk. Utredningen menar att den tillnyktring som skett på detta område är av godo.
3.3 Delvis nya förutsättningar för garantigiv— ning ___—___
Som redan påpekats har utvecklingen av världsekonomin
under de senaste tio åren ställt exportkreditinstitu— ten inför delvis nya problem. Detta gäller inte minst garantiinstituten som nu känner en genuin osäkerhet hur de på bästa sätt skall söka spela de delvis nya roller som kan bli aktuella.
Skuldkrisen har inneburit att antalet kreditvärdiga u—länder minskat till ungefär hälften av dem som an— sågs kreditvärdiga för tio år sedan. Antalet större projekt och kapitalvaruaffärer med u—världen har gått ned ännu mer. Även östhandeln har reducerats betyd— ligt under samma tid. Under senare år har däremot handeln inom industrivärlden med kapitalvaror ökat, inte bara som andel av den totala, utan absolut. Ge— nerellt gäller också att antalet privata beställare av projekt och tunga kapitalvaror ökat medan antalet offentliga beställare minskat.
Som Ljungdahl påpekat har denna utveckling lett till stora omställningar inom exportfinansieringen. Där— till har bidragit det faktum att det tidigare subven— tionerade räntestödet nästan helt eliminerats via det 5. k. exportkreditarrangemanget (Consensus). Den växande konkurrensen inom den privata sfären har lett till speciella krav från köparna om finansiering i det egna landet, långa kredittider, flödesfinansie— ring etc. För större projekt i alla kategorier av kö— parländer synes finansiering på projektets egna meri— ter och med säkerhet och återbetalning hämtade ur projektet med krav på direktinvestering i projektet komma att spela växande roll. På "exportsidan" kan man observera växande betydelse för storföretagen själva som arrangörer av finansiella lösningar och en minskande roll för de traditionella finansiärerna, affärsbankerna.
Det gäller för garantiinstituten att ta ställning till i vilken utsträckning de skall anpassa sin verk—
samhet till denna "nya" verklighet.
Först bör man kanske ställa sig frågan om den utveck— ling som skett innebär ett verkligt trendbrott eller om den i allt väsentligt är att se som en parentes skapad av skuldkrisen men utan bestående verkningar när väl handeln på öst— och u—världen med krediter kan komma igång i större skala igen. Bortsett från att det är omöjligt att säga när detta sker får det antas att den "privatiseringsvåg" som utmärker dagens utveckling kommer att få rätt långvariga verkningar även för u—världens vidkommande. Som påpekats ovan kan man nog också förmoda att den försiktighet som utmärker finansiering och garantigivning idag kommer att få verkningar i en bestående attitydförskjutning även sedan många länder i u—världen återhämtat sig hjälpligt. Samtidigt kan vissa av de lösningar för finansiering som man nu fäster förhoppningar vid ka— rakteriseras som "second best" och förmodligen komma i bakgrunden om och när vanlig exportkreditgivning — men utan subventioner — åter kan bedrivas på flerta— let marknader. Det säkerhetssystem för MT— och LT— krediter som ligger i garantiinstitutens hävdvunna verksamhet har självfallet så många fördelar för ex— portörer och importörer att de kommer att efterfrågas och sannolikt drivas fram, vilka initiativ som än tas på den privata marknaden. Men detta hindrar som sagt inte att garantiinstituten med hänsyn till tidigare dystra erfarenheter kommer att göra sitt bästa för att reducera sin exponering och "dela" risker både med exportörer och privata marknadens aktörer på fi— nansierings— och försäkringsområdet.
Försiktigheten gentemot u—världen och projekttorkan där kommer förmodligen att leda till att det under rätt många år blir få projektaffärer att ta ställning till vid sidan av sådana som finansieras med stöd av internationella utvecklingsbanker som Världsbanken
eller med betydande inslag av bistånd. I den mån storaffärer med u—länder likväl blir aktuella kan det förmodas att finansieringslösningar på projektens eg— na meriter blir aktuella i större utsträckning än ti— digare. Kompetens för utvärdering av dessa meriter och de säkerheter som kan ligga i dem erfordras då både hos finansiärer och garantigivare. På något sätt bör alltså ett framtida svenskt garantisystem förses med sådan kompetens. Det kan erinras om att bl. a. det engelska ECGD fäster förhoppningar vid projekt— finansiering vilket kräver kompetens för projektvär— dering, projektbevakning och bedömning av inslag av investeringskaraktär och en uppsättning speciella risker. (Se vidare nedan under speciell rubrik.) Ett växande intresse för motköp i förhållande till öst— och u—länder har också förmärkts, som påpekas av Ljungdahl. Även om vissa arrangemang på betalnings— svaga u—länder kan underlätta nya affärer, kan arran— gemangen samtidigt försvåra betalning av gamla skul— der. Dit hör såvitt utredningen kan bedöma mothandel. (Se vidare nedan under särskild rubrik.)
Även när det gäller långa och stora K—risker på in— dustriländer kan som nämnts ovan förändringarna i fi— nansieringsklimatet leda till förändringar i garanti— verksamheten. Problemen med riskbedömningen är inte nya men även här växer intresset för projektbedömning m.m, eftersom säkerhet i och ur projekten blir allt viktigare. Ljungdahl har dessutom särskilt nämnt möj— ligheten att i växande utsträckning använda leasing för att förbättra säkerhetsbilden för exportörer av kapitalvaror, (Se även härom nedan under särskild rubrik.)
Utredningen vill i detta sammanhang göra det generel— la uttalandet att garantisystemet bör utmärkas av flexibilitet och villighet att göra innovationer. I den mån verksamheten behöver justeras i en för kun—
derna önskvärd riktning och detta inte innebär bety— dande principiella svårigheter, oskälig risk.eller allvarliga tekniska problem bör man vara öppen för att pröva dem. Detta kan sägas ha varit en linje inom EKN—systemet mot bakgrund av den generella export— främjanderollen för institutet — och det finns ingen anledning att föreslå något avsteg härvidlag.
3.3.1 Samarbete med privata marknaden
Den privata marknadens institut — banker, försäk— ringsbolag m.fl. — har sannolikt vissa företräden när det gäller att hantera K—risker på i—länder framför de statliga instituten, men de är hindrade av kravet på affärsmässighet att täcka större och längre kredi— ter om de inte kan få tillfredsställande säkerheter. De har en obestridlig kompetens vad gäller prövning av privata köpares kreditvärdighet; särskilt de inse titut som medverkar i det internationella samarbetet inom ICIA (International Credit Insurers Association) har ett väl utvecklat inbördes informationssystem. De behöver inte heller — till skillnad från institut med statligt intresse — känna tvånget av det regelsystem som finns i Consensus. De kan därför acceptera de kredittider och andra kreditvillkor som kan synas mest ändamålsenliga för att säkra en betalning av krediten.
Mot bakgrund av ovanstående kan man ifrågasätta om inte inom ramen för ett samarbete mellan den privata marknadens mer betydande aktörer man bäst skulle kun— na bygga upp både erforderlig kompetens och mest ef— fektiva exportkreditförsäkring när det gäller längre och större K—risker i industriländer. Av det tidigare resonemanget följer dock att det risktagande som be— hövs knappast kan ernås utan någon form av statligt stöd.
Utredningen har mot denna bakgrund övervägt vilka för— och nackdelar ett eventuellt samarbete i bolags— form mellan ett statligt garantiinstitut som EKN och en eller flera privata kreditförsäkrare på K—riskfäl— tet skulle kunna ha. Man skulle sannolikt få en möj— lighet att i bolaget bygga upp en stark professionell kompetens på basis framför allt av de privata delta— garnas speciella förutsättningar. Detta skulle yttra sig både i bedömningen av de privata köparna och i utvärderingen av förekommande projekt. Via ett stat— ligt borgensarrangemang skulle bolaget sannolikt få större möjligheter ikläda sig större och längre kre— ditrisker än ett helprivat företag skulle kunna göra. Detta skulle i korthet innebära en ändamålsenlig för— ening av kompetens och kapacitet på området.
Ett par väsentliga reservationer måste dock göras. Det är för det första tveksamt om ett institut av sagda karaktär — oaktat en statlig borgen — skulle kunna täcka alla de längre och större exportaffärer på privata köpare som skulle behöva försäkras. Och i den mån ett statligt garantiinstitut som EKN likväl skulle behövas för vissa sådana återkommer utredning— en till det tidigare i 3.1.3 anförda argumentet om behovet i EKN av erforderlig kompetens på området och borde då inte till bolaget kunna avstå den konkur— rensutsatta K—riskverksamheten. Eventuellt skulle dock expertis från detta kunna vara föredragande i de riskärenden, som garantiinstitutet skulle ha att ta ställning till (se vidare kap. 5 Organisatoriska frå—
gor).
Utredningen vill också peka på en annan omständighet som kan göra modellen med ett samägt bolag mindre attraktivt. Ett sådant skulle vara bundet av det re— gelsystem som tillämpas enligt Consensus och inte kunna avvika därifrån även om det i det enskilda fal— let skulle kunna anses bidra till bättre förutsätt—
ningar för garantigivning, exempelvis via längre kre— dittider anpassade efter ett projekts cash—flow. Det bör vara en intressant fråga för svenska regeringen att inom OECD— och Consensus—samarbetet söka de modi— fikationer som kan underlätta en ändamålsenlig garan— tigivning. Speciella regler för mycket stora projekt vore måhända en möjlig väg.
Det finns också andra möjligheter till samarbete med privatmarknaden än via bolag; t. ex. via återförsäk— ring. Utredningen återkommer under kap 5. Organisato— riska frågor till frågan om en sådan eller liknande lösning för svenskt vidkommande.
Om lösningar innefattande samarbete med den privata sidan inte skulle anses ändamålsenliga eller möjliga att realisera förefaller det utredningen naturligt att man inom ramen för ett statligt garantiinstituts verksamhet gör de anpassningar som kan behövas med hänsyn till den tidigare berörda utvecklingen. Detta innebär då som antytts att man bör bygga ut större kompetens för projektbedömning och en vidare utveck— ling av kompetensen för bedömning av privata köpare.
3.3.2 Flödesfinansiering
Såväl Ljungdahl som Fredriksson har pekat på den tilltagande internationaliseringen av industriproduk— tionen, handeln och finansieringen, Denna utveckling synes vara ett av skälen till att 5. k. flödesfinan— siering efterfrågas i växande utsträckning av både exportörer och köpare. Detta väcker frågan om ett framtida garantisystem behöver anpassas härtill mer än som sker f. n.
Om garanti behövs för löpande leverantörskrediter med
avseende på t. ex. konsumtionsvaror — som papper och
massa — finns idag möjligheter att få revolverande ramgaranti hos EKN som täcker de successiva leveran— serna. Sådan garanti utställs till exportören och an— vänds som säkerhet för finansiering av de identifier— bara varukrediterna. EKN är numera också villig att ge långivargaranti till svensk eller utländsk finan— siär för att täcka kredit till utländsk köpare för ST—leveranser revolverande inom viss ram. Även här gäller dock garantin endast för identifierbara affä—
rer inom den givna ramen.
Fråga har väckts om EKN inte borde kunna ge någon form av ramgaranti direkt till svensk finansiär för exportörs löpande leveranser. I den mån inte annat skiljer än att garantitagaren är finansiären, inte exportören, och garantin alltjämt gäller endast de successivt identifierbara leveranserna efter skepp— ning upp till visst rambelopp, förefaller hinder inte möta mot en sådan ordning. I den mån finansiären vill ge ett lån för att täcka krediterna uppstår en rest- risk, som i så fall får bäras av honom själv. Detsam— ma bör kunna gälla vid långivargaranti till finansiär av utländska köpares successiva beställningar från
Sverige.
Det är en betydligt kinkigare fråga om man skulle vilja att garantigivaren täckte krediter som inte re— laterar direkt till klart identifierbara exportaffä— rer — inom eller utom en given ram — dvs. i realite— ten försäkrade finans— eller rörelsekrediter. Detta ligger inte inom det nuvarande EKN—systemets ram, och inte heller utländska motsvarigheter förefaller ha möjlighet täcka sådana transaktioner. En ändring av nuvarande ordning skulle kunna få rätt långtgående och svåröverblickbara konsekvenser om den tillämpades
i större skala.
En annan fråga som väckts är om EKN skulle vara be—
redd gå in i redan existerande exportkrediter och täcka av restrisker med avseende på återstående tid— rymd. Genom sådant arrangemang skulle en portfölj av risker täckas, varigenom utrymme för ny exportkredit— givning från finansiären skulle skapas. Med hänsyn till bankernas kapitaltäckningsregler skulle ett så— dant system kunna verka befordrande på totalexporten. Utredningen anser att detta intresse är behjärtans— värt. Så länge det är fråga om portföljer som på det— ta vis avlyfts generellt — och inte enstaka indivi— duella risker — bör sannolikheten för dålig selektion vara liten. Uppmärksamheten måste dock vara skärpt hos EKN så att risker på företag eller länder "på fallrepet" undviks.
3.3.3 Försäljning via mellanhand i utlandet
Den tilltagande internationaliseringen av den svenska produktionen väcker också andra frågor om större flexibilitet i ett framtida garantisystem, bl.a. rö— rande garanti för utländsk vara och försäljning via mellanhand i utlandet.
Det kan konstateras att svenska företag har en för— säljning direkt från sig själva eller via dotterföre— tag till utländska köpare som vida överstiger de svenska företagens export från Sverige. Man kan också konstatera att denna försäljning expanderar snabbare än den svenska exporten. Definitionen av utlandsför— säljning kan dock variera från företag till företag. Den är ibland explicit redovisad — som i de flesta större företagens årsredovisningar — men kan också förbigås med hänvisning till att svenska företags ut— ländska döttrar själva i sina egna årsrapporter redo— visar sin försäljning. Det kan räcka med att konsta— tera att den av företagen själva angivna försäljning— en 1986 var av storleksordningen 200 miljarder kr.
utöver den i Sverige registrerade exporten för samma företag. En total utlandsförsäljning på över 450 mil— jarder kr. svarade sålunda mot en samtidig svensk ex— port på ca 250 miljarder kr. Skillnaden består främst av varor som producerats av svenska företag i utlan— det för försäljning i tillverkningslandet eller till tredje land. Den svenska exporten utgjorde därvid of— ta en väsentlig "input" i den slutliga produkten. Man kan också konstatera att en stor del av den svenska exporten inte skulle ha kommit till stånd om inte svenska företags utländska dotterföretag stått som avnämare för vidareförädling av varan (eller ibland tjänsten). De utländska dotterföretagens försäljning är sålunda av väsentligt intresse för Sverige.
För det fortsatta resonemanget är det viktigt att förstå om de svenska dotterföretagens produktion le— der till enbart lokal försäljning eller till export till tredje land (eller eventuellt till export till— baka till Sverige). Det är också väsentligt att veta vad som säljs från Sverige och vad som produceras i dotterföretagen utomlands. I förlängningen ligger också frågor om fördelning mellan Sverige och dotter— företagsland av produktutvecklingsinsatser, marknads— föringsinsatser, finansieringsfunktioner, vinster, skatter, etc.
För EKN har den del av utlandsförsäljningen som av-
sett lgkal vidareförsäljning från svenska företags döttrar i utlandet varit föremål för olika tekniska
innovationer de senaste åren.
I en del u—länder finns bestämmelser som hindrar en exportör att sluta avtal direkt med den egentliga im— portören (slutköparen) i importlandet. Detta gäller framför allt vid affärer avseende större anläggningar och entreprenader. Exportören måste då teckna avtal med en mellanhand i importlandet vilken i sin tur har
avtal med slutköparen. Varorna (tjänsterna) levereras av exportören till slutköparen men ibland ombesörjer mellanhanden upphandling av lokala varor och tjänster i eget namn men för exportörens räkning för att denna skall kunna fullgöra exportaffären. Exportörens avtal med mellanhanden tecknas på s. k. "if and When"—ba— sis, dvs. exportören bär risken att inte få betalt av mellanhanden till följd av slutköparens underlåtenhet att fullgöra sin betalningsskyldighet gentemot mel— lanhanden. Det förutsätts härvid att exportören inte har ett dominerande ägarinflytande över mellanhanden. Vid transaktioner av detta slag är EKN beredd att lämna garanti som täcker förlust (på grund av både politisk och kommersiell risk) som hänför sig till avtalet mellan mellanhanden och slutköparen. Givetvis är det nödvändigt att vid sådan garantigivning upp— ställa särskilda villkor i garantiförbindelsen.
Skulle vid exportaffärer via mellanhand i importlan- det exportören ha ett dominerande ägarinflytande över mellanhanden (dotterbolag till exportören) kan EKN medge täckning av försäljningen från dotterbolaget till slutköparen enligt i stort sett normala regler. EKN betraktar nämligen i sådant fall exportören och dotterbolaget såsom en enhet. Självfallet omfattar garantin inte dotterbolagets förpliktelser gentemot moderbolaget.
Den täckning av exportförsäljning via mellanhand som EKN sålunda ansett möjlig då såväl mellanhand som slutköpare är etablerad i samma land, kan däremot in— te tillämpas på försäljning från dotterföretag till köpare i tredje land. Försäljningen från mellanhanden till slutköparen blir ju då en transaktion mellan två främmande länder. Genom överenskommelser om s. k. samordnade garantier som EKN träffat med motsvarande garantiinstitut i några industriländer har det dock blivit möjligt att täcka risker på tredje land för
underleveranser som sker för huvudleverantörs räkning i land där EKN har sådant avtal med vederbörande ins— titut. Huvudleverantören som ensam slutit avtal om affären med köparen i det tredje landet betalar den svenska underleverantören endast om och när han får betalt från köparen i det tredje landet. EKN:s täck— ning av den svenska underleverantörens risk på det tredje landet baseras på att garantiinstitutet i hu— vudleverantörens land är berett att enligt avtalet om samordnade garantier bevaka EKN:s intressen att transsaktionen med avseende på det tredje landet för— löper såsom avsetts och vid eventuellt skadefall vara EKN behjälplig med att söka återvinna utbetald skade—
ersättning.
Överenskommelserna om samordnade garantier har — utom med instituten i de nordiska länderna — avseende en— dast på leverantörskrediter. Ansträngningar från EKN:s sida har gjorts och pågår för att få överens— kommelserna tillämpliga även på köparkrediter.
De ovan beskrivna åtgärderna för att EKN skall kunna täcka sådana risker vid export av svenska varor som formellt inte anknyter till den direkta försäljningen från Sverige kan inte lösa de problem som uppstår då företag i ett främmande land till tredje land säljer i fast räkning inköpta varor av helt eller delvis svenskt ursprung. De svenska varorna kan också utgöra komponenter i av företaget tillverkade exportvaror. Genom flera stora svenska exportföretags internatio— nalisering har dessa problem accentuerats.
Den lösning som synes böra prövas är att EKN söker få till stånd överenskommelser om återförsäkring med ga— rantiinstituten i de länder från vilka försäljningen av varorna till tredje land sker. Dessa institut skulle då kunna täcka denna försäljning mot att EKN återförsäkrade dem för vad som motsvarade den svenska
andelen av varorna. Enligt uppgift har EKN kontakt med flera institut för att undersöka möjligheterna till sådana återförsäkringsavtal. Utredningen vill understryka önskvärdheten av att nå överenskommelser om återförsäkring av det slag som här antytts.
3.3.4 Projektfinansiering
Som antytts ovan (kap. 1.3 och II.2) har under de senaste åren olika former av projektfinansieringar, dvs. finansiering uteslutande baserad på projektets egen livskraft och utan regress mot investerare och sponsorer, blivit vanligare. Denna finansieringsform har fått ökad utbredning inte bara i i-länder utan även i u—länder förekommer projektfinansiering, fram— för allt vid stora infrastrukturella projekt.
En speciell form av projektfinansiering utgörs av
s. k. BOT(Build, Operate, Transfer)- och BOOT(Build, Own, Operate, Transfer)—transaktioner. Exportören/in— vesteraren åtar sig att bygga och driva projektet mot ersättning för investerade varor och tjänster samt drifthållning genom avkastning från projektet i transfererbar valuta.
Även om exportören har garanti om rätt till projek— tets avkastning får han vara beredd att en finansiär kräver statlig exportkreditgaranti och investerings— garanti för att lämna lån för projektets förverkli— gande. Detta gäller naturligtvis främst för projekt i u—länder.
Genom utnyttjande av olika garantityper kan en bety— dande del av riskerna vid projektfinansiering täckas av EKN. Garanti för tillverkningsförlust skyddar mot förluster under projektets byggnad på grund av att
avtalet hävts eller dess genomförande varit avbrutet
om detta orsakats av politiska händelser. Genom att
komplettera garantin för tillverkningsförlust med ga— ranti för fysisk förlust kan garantitagaren ytterli— gare bygga ut sitt skydd mot nämnda politiska risker.
Sedan projektet uppbyggts och investeringen sålunda genomförts, kan EKN:s investeringsgarantisystem i dess utformning efter beslut av regering och riksdag 1987 lämna ett skydd mot politiska risker i värdlan— det under den tid exportören/investeraren driver projektet och helt eller delvis står som dess ägare. De politiska risker som garantin kan omfatta utgör enligt nu diskuterade förslag till allmänna villkor i huvudsak följande:
a) Nationalisering, expropriation eller annan liknan— de åtgärd av myndighet i värdlandet, som medfört att garantitagaren berövats äganderätten till in— vesteringsobjektet eller inflytandet däröver eller
avkastningen därav.
b) Åtgärd, varigenom värdlandet rättsstridigt häver eller bryter mot avtal som med anledning av inves- teringen träffats mellan garantitagaren och värd— landet, och som medfört att garantitagaren berö- vats äganderätten till investeringsobjektet eller inflytandet däröver eller avkastning därav.
c) Krig, inre oroligheter, naturkatastrof eller annan utomordentlig händelse i värdlandet varigenom in— vesteringsobjektet skadats, förstörts eller gått förlorad.
d) Åtgärd som myndighet i värdlandet opåräknat vidta— git och som hindrat eller fördröjt överföring från värdlandet till garantitagaren av investerat kapi— tal, vederlag därför eller avkastning därav.
Bland åtgärder under a) kan nämnas diskriminatorisk behandling i fråga om beskattning eller licenstill— delning, vägran att ge inrese— och uppehållstillstånd för personal som är nödvändig för projektets utnytt— jande, avsiktligt avbrott i tillförsel av elkraft och vatten. Hit räknas även åtgärder som inte är direkt nationalisering eller expropriation men som genom sitt verkningssätt leder till förlust av samma slag (s. k. krypande expropriation).
För investeraren är det av vital betydelse att förut— sättningarna för projektets lönsamhet inte ändras.
T. ex. om det rör sig om en väg för vilken avgift skall tas ut för nyttjandet, vill man skydda sig mot risken att avgiften ändras på ett sätt som äventyrar projektets genomförande och drift. Denna risktyp kan täckas av b) i fall då värdlandet bryter mot vad som avtalats om rätt för investeraren att ta ut avgift.
Täckningen under c) omfattar även fall där projektet visserligen inte fysiskt skadats eller förstörts men där utnyttjandet av projektet på grund av de angivna händelserna förhindrats under längre tid. Vidare har under c) inräknats arbetskonflikt som antingen har ett klart politiskt syfte eller är av mera allmän om— fattning. Terrorism mot anställda och tagande av gisslan kan anses som annan utomordentlig händelse under c) om sådana händelser förekommer i större om— fattning och myndigheterna i värdlandet inte synes kunna bemästra dem.
Investeringsgarantin erbjuder sålunda ett tämligen vittomfattande skydd för vad som nedlagts i projektet liksom för avkastningen därav. Kommersiella risker täcks dock inte av garantin.
Det förekommer i något fall att utländska institut täcker kommersiella risker vid projektfinansieringar.
Det rör sig då om låga täckningsgrader, t. ex. 60% kombinerade med krav på att ingen enskild delfinan—
siär får ta mindre än 10% av risken.
3.3.5 Mothandel
Vid affärer med statshandelsländer och u—länder visar det sig ibland nödvändigt att acceptera vissa former av mothandel. Den mest extrema typen av mothandel är byte vara mot vara utan inblandning av penningmedel (s. k. barter). Denna handelstyp synes inte ha någon större omfattning. Av naturliga skäl är riskerna i detta sammanhang inte lämpade att täcka med export—
kreditgaranti.
Motköp genom parallellaffärer är en vanlig form av mothandel. Exportören har då ett åtagande att köpa varor från sin motpart (köparen eller köparlandet) till ett belopp som motsvarar hela eller del av kont— raktsvärdet på de exporterade varorna. Normalt före- ligger två kontrakt (ett exportkontrakt och ett mot— köpsavtal), enligt vilka betalningarna för respektive varor i princip skall ske oberoende av varandra. Le— veransen av motköpsvarorna kan vara senarelagd i för— hållande till leveransen av exportvarorna och kan ske till tredje part. För den del av fordringarna som in— te omfattas av motköpsåtagandet bör exportkreditga— ranti kunna medges i vanlig ordning. I fråga om övri— ga fordringar är läget mera komplicerat. Även om kö— paren har formell betalningsskyldighet för dessa är ju avsikten att avräkning skall ske vid leverans av motköpsvarorna. Skulle sådan leverans inte komma till stånd eller inte verkställas på avtalsenligt sätt (contract frustration) torde kontraktsbestämmelserna ha en sådan utformning att betalningsskyldighet för köparen utlöses i motsvarande mån. Medgivande av ex— portkreditgaranti för sålunda uppkommande betalnings—
skyldighet borde kunna övervägas av EKN. Svårigheter— na att fastställa att klar och förfallen fordran (kö— parens betalningsskyldighet) kommer dock sannolikt att förringa värdet av en sådan garanti. Skadestånd som köparen kunde bli skyldig att erlägga till expor— tören för utebliven eller felaktig leverans av mot- köpsvaror skulle enligt normala principer inte omfat—
tas av garantin.
En annan typ av mothandel är kompensationsaffärer. Här bestäms direkt i försäljningsavtalet mellan ex— portören och köparen att hela eller del av köpeskil— lingen skall erläggas genom köparens leverans av va— ror. Köparen får emellertid leverera motköpsvarorna till tredje part som åtar sig att betala till expor— tören. Självklart inrymmer en sådan uppläggning ris— ker som är svåra att överblicka. Genom speciella ar— rangemang kan riskbilden emellertid göras mindre dif— fus. Om köparen levererar varor "i förskott" och lik— viden för dem överförs till ett spärrat konto utanför köparlandet erhåller exportören en förhållandevis god säkerhet för betalning av sina leveranser. Vidare ordnar bankerna i en del fall en särskild swing—kre- dit för att utjämna tillfälliga svängningar i varuut— bytet. Risken med en swing—kredit är att det vid den slutliga avräkningen kan visa sig att köparen inte fullgjort erforderliga leveranser för att utjämna kontot och inte vill eller kan göra motsvarande kon— tanta betalningar. Från principiell synpunkt är det tveksamt om en sådan risk bör täckas med exportkre— ditgaranti eftersom det får anses röra sig om en all— män handelskredit (rörelsekredit) utan anknytning till en bestämd exportaffär. Skulle swing—krediten avse ett enstaka särskilt avtalat exportprojekt synes EKN dock kunna överväga möjligheten att lämna garanti.
Vid medgivande av exportkreditgaranti för risken att köparen inte fullgör sin leveransskyldighet vid pa-
rallellaffärer eller kompensationsaffärer och expor— tören (eller dennes finansiär) därigenom får en ford— ran på köparen som denne inte vill eller kan gottgö— ra, bör beaktas att de varor som skulle ha levererats ofta åsatts ett överpris (en rabatt medgiven från ex— portörens sida). Täckningsgraden (garantiprocentsat- sen) bör därför avvägas med hänsyn till detta förhål—
lande.
Mothandel av typen "buy back", dvs. exportören för— binder sig att köpa varor som produceras vid en ex— porterad anläggning till vad som motsvarar hela eller del av priset på anläggningen, medför risken dels att köparen inte fullgör sina betalningsåtaganden i sam— band med leveransen av anläggningen (kontant— eller kreditbetalningar), dels att köparen inte i avtalad omfattning levererar varor från anläggningen. Den förstnämnda risken är av den art som normalt täcks under exportkreditgaranti, medan den sistnämnda ris— ken faller utanför ramen för vad sådan garanti omfat—
tar.
3.3.6 Leasing
Leasing kan i viss omfattning garanteras av EKN en— ligt nuvarande bestämmelser (förordningen om export— kreditgaranti l986:265), som medger täckning av ut— hyrning av varor till utlandet om uthyrningen kan jämställas med försäljning. Detta stadgande lämnar möjlighet att garantera s. k. finansiell leasing. Denna uthyrning karakteriseras av en relativt lång uthyrningsperiod som kan anses motsvara varans ekono— miska livslängd. För att uthyrning inte skall betrak— tas om ett maskerat avbetalningsköp behåller uthyra— ren (lessor) äganderätten till varan efter uthyr— ningsperiodens slut men hyresmannen (lessee) har van— ligen option att då köpa varan för en mindre köpe—
skilling (någon procent av varans ursprungliga för— säljningsvärde). Vidare svarar lessee för underhåll och service av varan under uthyrningsperioden såsom den vore hans egendom.
Consensusbestämmelserna är tillämpliga på leasing av ovannämnda typ. Eftersom någon separat ränta inte de— biteras utan är inbakad i hyresavgifterna, godtar dock Consensus att avgifterna erläggs i lika stora rater, dvs. i princip annuitetsbetalningar.
Leasingförfarandet kan erbjuda vissa fördelar för lessor och lessee i förhållande till vad som gäller vid en reguljär försäljningstransaktion. För lessor kan nämnas ökad säkerhet genom behållandet av ägande— rätten till varan och skattelättnader genom avskriv— ningsmöjligheter för varan; detta skapar förutsätt— ningar för ett lägre pris och ett bättre konkurrens— läge. För lessee kan det vara fråga om enklare im— portformaliteter och lägre importavgifter samt att leasingavgifterna inte betraktas som investering utan som löpande kostnader.
För att EKN skall kunna täcka finansiell leasing mås— te lessor vara verksam i Sverige. Om ett i utlandet etablerat dotterbolag till ett i Sverige verksamt företag köper en svensk vara av moderbolaget för att uthyra denna på här angivet sätt kan EKN inte lämna garanti för en sådan uthyrning lika litet som vid en försäljning av varan från dotterbolaget. Vad som där— emot kan täckas (för politiska risker) är moderbola— gets försäljning från Sverige till dotterbolaget, dvs. den egentliga svenska exporten.
Till skillnad från finansiell leasing kan s. k. ope— rationell leasing betecknas som egentlig uthyrnings— tjänst. Hyresperioden är ofta kort men kan förlängas och har ingen anknytning till den uthyrda varans eko—
nomiska livslängd. Uthyraren svarar för service och underhåll och kan vid behov byta varan mot en mera funktionsduglig. Hyresavgiften påverkas följaktligen förutom av varans anskaffningsvärde av uthyrnings— frekvens och serviceansvar.
En typ av operationell leasing som i stor utsträck— ning avser exporttjänster är befraktning av fartyg och flygplan. Förhållandet mellan bortfraktare och befraktare är emellertid i allmänhet noggrant regle— rat och tillfredställande säkerheter är ordnade. Nå— gon större efterfrågan på statlig exportkreditgaranti för dessa tjänster har inte försports. Vissa diskus— sioner i ämnet har dock förts inom Bernunionen, i hu— vudsak avseende större flygplan. Svårigheterna vid garantigivning torde främst röra kommersiella risker i fall då tillfredställande säkerheter för dessa ris— ker inte kan erhållas. Vidare är det mycket vanskligt att bedöma politiska risker vid de uthyrda transport— medlens trafik mellan olika länder. Givetvis är det uteslutet att lämna statligt stöd för operational lease om sådan uthyrning ordnats för att kringgå in— ternationella regler om betalningsvillkor eller nor— malt handelsbruk.
Det kan i sammanhanget noteras att utvecklingen på leasingområdet tenderar att sudda ut den tidigare ganska klara gränsen mellan finansiell och operatio— nell leasing.
Med hänsyn till önskemål som framförts från exportö— rer och banker om att i finansieringsunderlättande syfte kunna få täckning för uthyrning av svenska ka— pitalvaror från ett i utlandet verksamt företag före— faller det lämpligt att EKN bemyndigas att lämna ga— ranti till sådant företag för uthyrning som kan jäm— ställas med försäljning, dvs. finansiell leasing.
Mot bakgrund av de förändringar som på senare år skett beträffande utnyttjandet av operationell lea— sing, bör övervägas att EKN även medges garantera så— dan leasing. I operationell leasing ingår ofta ser- viceavtal. Speciellt mot den bakgrunden kan det vara tveksamt om garanti till utländsk leasegivare bör medges vid operationell leasing.
3.4 Särskilda kundrelationer
För EKN har sedan många år ett litet antal företag stått för huvudparten av garantiengagemanget. Även om antalet affärer med små och medelstora företag har varit stort (ca 80% av alla försäkrade transaktioner) har 4 — 6 storföretag svarat för 60 - 70% av engage— manget. På de senaste åren har tendensen såtillvida förstärkts som antalet storföretag med stor andel i verksamheten gått ned — samtidigt har dock den totala volymen av engagemanget minskat.
Storföretagens engagemang är såtillvida särpräglat — vilket framgått redan i det föregående - att de sva— rar för en mycket stor andel av projektexporten och exporten av tunga kapitalvaror vilket innebär att ga— rantiansökningar om de mycket stora affärerna — i miljardklass — med mycket långa krediter och på ett begränsat antal länder, nästan utan undantag kommer från dessa företag. Det innebär också att de står för en mycket stor del av de problematiska garantiåtagan— den som diskuterats i det föregående, där det är svårt att sätta adekvata premier med hänsyn till kre— dittidens längd och där förlustrisken är betydande men omöjlig att kalkylera.
De omständigheter som berörts i det föregående har lett till att ett litet antal storföretag kommit att särbehandlas i flera avseenden av EKN. När man prövat
sig fram med en gränsdragning med hänsyn till sam— hällsnyttan har det blivit storföretagens affärer som fått granskas särskilt med avseende på vilket sam— hällsintresse garanti för deras affärer har kunnat anses fylla. Utvecklingen har också — särskilt under mitten av 80—talet - lett till att garanti stundom getts för affärer av en storlek och på länder eller köpare som annars inte motiverat risktagandet mot att företagen bundit sig för att låta täcka även sådana affärer som de med hänsyn till riskens ringhet annars inte brukat engagera EKN för. För att skapa balans mellan EKN:s riskvillighet i de särskilda fallen och företagens prestationer har även andra arrangemang prövats, såsom höga självriskkvoter innebärande en skyldighet för företagen att bära all "first loss" upp till vissa belopp. Dessa arrangemang med presta— tioner och motpresentationer har lagts in i s. k.
globalgarantiavtal.
Om man i och för sig är beredd från statens sida att åtminstone selektivt fortsätta att ge garantier för stora LT—krediter för projektexport och export av ka— pitalvaror bör man ställa frågan, om en sådan garan— tigivning även framgent bör omfattas av ett system med globalgarantier eller liknande.
De globalgarantiavtal som slutits på senare år har kanske inte motsvarat förväntningarna. Sannolikt är varken EKN eller storkunderna helt tillfreds med lös— ningarna. EKN har funnit att tillströmningen av "go- da" risker från storföretagen har varit väsentligt mindre än beräknat, och eftersom risktagandet på sva— ga länder skall "balanseras" av premieintäkter för goda risker jämte självriskkvoter har den balans inte uppnåtts som eftersträvats. I EKN:s ögon förefaller engagemanget på svaga länder ha blivit alltför stort. Samtidigt förefaller företagen skeptiska till konsek— venserna av systemet med självriskkvoter och angeläg—
na att vidga engagemanget till ytterligare marknader. På ömse sidor har man alltså ansett att arrangemangen inte blivit så "globala" som man förväntat sig.
Globalgarantiavtalen har otvivelaktigt haft det goda med sig att de föranlett årliga genomgångar mellan EKN och dess största kunder om planerade satsningar från företagens sida, vilka i sin tur lett till för— handsbesked från EKN:s sida om vad nämnden varit be— redd att acceptera i fråga om nya garantier. Därige— nom har man kunnat uppnå en ömsesidig klarhet och be— redskap inför framtiden. Nackdelarna har samtidigt varit påtagliga. EKN har i dag ett stort engagemang på ett antal länder som nämnden förmodligen inte skulle ha haft om den äldre policy följts och några globalgarantiavtal inte kommit till stånd. På dessa länder, som idag har påtagliga betalningsproblem, har globalgarantiavtalen föranlett garantigivning mot "extrapremier" i form av premier för ett litet antal goda risker och växlande självriskkvoter, men såvitt man nu kan bedöma är sannolikheten ganska stor för att EKN kommer att åsamkas problem med dessa länder till följd av skadefall och långa uppskov med återbe- talning.
Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det är lämpligt att EKN fortsätter med den dialog med storföretagen som formaliserats genom globalgaranti— avtal och även söker bestämma s. k. förbindelsetak i mån av behov. Globalgarantiavtalen i vad de innefat— tar regler om "goda risker" och självriskkvoter bör däremot avvecklas, liksom de utfästelser avtalen in— nehåller om avsedda motprestationer från EKN i form av särskilt riskabla engagemang. I den mån sådana en— gagemang över huvud bör förekomma torde det mest än— damålsenliga vara att speciell premie bestäms för varje förutsatt riskobjekt.
överenskommelser med storföretagen bör naturligtvis beredas inom och beslutas av EKN. Stundom kan de dock beröra affärer av en storleksordning eller princi— piell vikt — alternativt hela industriella "paket" — som leder till att avgörandet hänskjuts till rege— ringens prövning.
3.5 Utveckling av ett garantisystem
EKN har successivt utvecklat sitt garantisystem för att möta nya eller ändrade behov och förväntningar. De allmänna villkoren har undergått genomgripande re— visioner framför allt i kundernas intresse i början av 70— resp 80—talen. Långivargaranti, kursriskgaran— ti, garanti för bonds och garanti till förmån för fi— nansiär har införts liksom möjlighet att erhålla ga— ranti och skadeersättning i valuta. Detta är bara nå— gra exempel på den flora av nya eller ändrade system
som förekommit.
En generell fråga som EKN ställs inför är hur insti— tutet skall kunna vidga sin kapacitet på sådant sätt att större krav på garantitäckning kan tillgodoses, om det anses motiverat med hänsyn till landets ex— portintresse. I det föregående har olika sådana möj— ligheter berörts och det kan vara på sin plats att söka summera dem kort mot bakgrund av de mål som ställts upp för verksamheten.
Högre premieintäkter kan bidra till större riskvil- lighet och sålunda innebära vidgad kapacitet. Men som nämnts har premieuttagen sina naturliga begränsning— ar. Prohibitiva premier leder ingen vart. Alternativa modeller med depositioner mot återbäring och vinstan— delar kan vara tänkbara vägar men med begränsad ef-
fekt och användning (se nedan).
Högre premieintäkter via konkurrens med den privata marknaden fäster t. ex. ECGD stort intresse vid. Ut— redningen är dock osäker om detta är en intressant modell för svenskt vidkommande. EKN har inte samma förutsättningar att få en väsentligt mycket större ST—verksamhet. Historiskt har här ECGD en helt annan bakgrund, bl. a. genom det system för whole turn— over—försäkring (ST—obligatorium) som tillämpats se- dan långa tider. Sådant obligatorium har övervägts av EKN men synes inte borga för större framgång på om— rådet för Sveriges del.
Återförsäkring av EKN—risker på privata marknaden el— ler hos andra garantiinstitut ger vidgad kapacitet. Återförsäkring på privata marknaden har prövats med viss framgång men har sina begränsningar, särskilt tydliga sedan skuldkrisen bröt ut. Försök med ömsesi— dig återförsäkring med utländska institut har bedri— vits i liten skala. De är självfallet i likhet med andra ansatser värda uppmuntran med hänsyn till de riskspridningseffekter som kan nås. Någon större tilltro till en snar positiv utvidgning på detta om— råde kan man dock inte ha.
För att möta speciella propåer från storföretagen i den begynnande skuldkrisen introducerades de tidigare behandlade globalavtalen, som onekligen vidgat EKN:s villighet att ta risker betydligt. Problemen med dem har diskuterats i det föregående. I mitten av 80—ta— let togs också initiativ till riskdelning med privata intressenter eller kunder — vertikal (i tiden) — el— ler horisontell (till volymen). Möjligheterna har bi— dragit till avlastning som i sin tur ökar övrig kapa— citet.
En speciell situation där riskdelning måhända kan an— vändas som praktiskt styrmedel föreligger vid K—ris— ker. Det kunde vara intressant att för svenskt vid—
kommande pröva om man vid K—risker — särskilt större och litet längre — kunde dela risken vid exempelvis 50/50 med intresserad försäkrare i köparlandet som får antas ha betydligt större möjligheter att bedöma och följa den privata köparens utveckling under kre— dittiden. Om det finns intresse för riskdelning från rent försäkrings- och affärsmässig synpunkt från en sådan försäkrares sida är det i sig ett gott tecken på köparens kvalitet; man kunde därför mer generellt anbefalla försök att få sådan "samförsäkring" till stånd som här antytts.
Ibland har frågan väckts om inte avlyft av nödlidande fordringar över statsbudgeten eller andra förstärk— ningar av reservpositionen borde bidra till att öka kapaciteten. Frågan om underskottsfinansieringen be— handlas i kap. 5 Organisatoriska frågor. Eftersom ett garantiinstitut som EKN ändå alltid måste betraktas som en gren av statsapparaten ger tillförande av me— del från budgeten inte någon reell förbättring för staten som helhet. (Därför kan det också vara osäkert om ett system med "premier" från andra statliga or— gan, t. ex. från arbetsmarknadsorgan på grund av risktagande i sysselsättningens intresse, är princi— piellt tilltalande.)
Annorlunda ter det sig naturligtvis om bidrag kommer från de privata intressenterna — framför allt expor— törerna själva. Här har nämnts premier, "extrapre— mier", de bidrag som uppkommer i globalgarantiavtalen etc. Man skulle också kunna tänka sig en modell med extra avsättningar till investeringsfonder, som kunde få utnyttjas vid behov under problematiska tider som
"extrapremier" eller depositioner.
EKN överväger f. n. olika reformer i sitt premiesy — tem. Med hänsyn till vad som anförts i det föregående vill utredningen understryka att både för den del av
verksamheten som är särskilt osäker och därmed risk— fylld — de stora LT—affärerna framför allt — och för den som är konkurrensutsatt med hänsyn till den gans— ka begränsade risken — ST K—risk framför allt — borde premieuttaget måhända kunna göras mer differentierat än vad det nuvarande tariffsystemet medger. Som an— tytts tidigare skulle man kanske kunna tänka sig ta— riffer som medger individuella uttag inom uppställda ramar såvitt nu är i fråga.
Skälet för en sådan differentiering är naturligtvis att för den ena kategorin affärer risken är mycket varierande medan för den andra möjligheten att kon— kurrera på ett rimligt sätt begränsas onödigt mycket genom fasta tariffer.
Det har tidigare påpekats att premieuttaget för lång— fristiga risker, där den överblickbara tiden ser ganska ljus ut, kan visa sig otillräckligt med hänsyn till den utveckling som riskobjekten undergår över tiden. Det är svårt både teoretiskt och praktiskt — beroende på konkurrensen — att ta ut mycket höga pre— mier — sådana kan framstå som omotiverade. I speciel— la fall skulle måhända en överenskommelse kunna träf— fas mellan EKN och en intresserad garantitagare att man "delade" risken för den fortsatta utvecklingen på ett mer realistiskt sätt än med nuvarande system. Om garantitagaren kunde deponera en extra "premie" mot löfte om återbäring — eventuellt successivt — för det fall att riskobjektet utvecklades efter förmodan, dvs. utan betalningsproblem, kunde täckning av långa "solitärer" underlättas. Uppstod betalningsproblem skulle extrapremien naturligtvis tillfalla EKN.
Bohm anser att möjligheterna till "vinstandel" vid garantigivning bör övervägas. Sådan skulle kunna vara av intresse speciellt vid garantigivning där garanti— tagaren är delägare i projektet. Utredningen anser
att det kan finnas skäl att överväga detta närmare.
Utredningen tar i avsnittet 4. upp en fråga om pre— mieuttag vid mjuka krediter och förordar av skäl som där utvecklas närmare en "utplåning" av premietarif— ferna efter 10 år för att underlätta utnyttjandet av
systemet.
självrisken är en grundpelare i de flesta försäkring— ar. Även om försäkringsvillkoren innehåller noggranna föreskrifter om vad försäkringstagaren har att iaktta för att undvika skadefall framkallar självrisken ett mera direkt intresse hos försäkringstagaren att hand— la i skadeförebyggande syfte. självrisken spelar en viktig roll för att upprätthålla garantitagarens int— resse för att den garanterade affären skall löpa utan komplikationer. Efter en eventuell skadereglering har självrisken givetvis stor betydelse som stimulans för garantitagaren att effektivt medverka i ansträngning— arna till återvinning. Detta gäller naturligtvis
framför allt K—risker.
EKN använder — liksom andra garantiinstitut — själv— risker som ett styrmedel när det gäller efterfrågan på täckning av affärer på olika marknader. I en låg— konjunktur då exportföretagens intresse för riskfyll— da marknader gärna ökar i deras försök att bibehålla exportvolymen kan EKN minska det starka trycket att ge garantier för export till särskilt svaga länder genom att öka företagens självrisk för sådan garanti— givning, dvs. sänka garantiprocentsatsen. Det får an— ses vara en sund princip att visa återhållsamhet i risktagandet genom att anpassa garantins omfattning efter riskens storlek. En exportör kan i regel få ut ett högre pris på sin vara vid försäljning på en riskfylld marknad än vid export till ett mera stabilt land. Han har då med hänsyn till den i priset inkal— kylerade vinsten möjlighet att bära en större själv-
risk vid export till många länder. EKN har en uppgift att genom lämpligt utformade bestämmelser om själv— risk erinra exportörerna om att vid valet av markna— der verkligen beakta marknadernas olika grad av risk— fylldhet.
En möjlighet som berörts i tidigare diskussioner om självrisken vore att sätta garantitäckningen i rela— tion inte till priset utan självkostnaden (liksom vid garanti för förskeppningsrisk). självrisken finge då bestämmas till väsentligt lägre andel än f. n.
Som allmän regel kan konstateras att en relativt hög premie inte har samma återhållande effekt på exporten som en sänkt garantiprocentsats. Exportföretagen är med andra ord beredda att inom rimliga gränser betala den premie EKN begär mot att de får den täckningsgrad som de anser tillfredsställande.
Av stor betydelse för tillämpningen av självrisk är förbudet att utan EKN:s skriftliga medgivande överlå— ta självrisken till annan. Vid långivargaranti får dock garantitagaren/långivaren överlåta självrisken på exportören med hänsyn till den speciella ställning som denne intar i affären. Utvidgning av möjligheter— na till överlåtelse har diskuterats inom EKN. Vad som närmast skulle komma i fråga är fall då lägre garan— tiprocentsats än normalt tillämpas. Den del av själv— risken som överstiger vad som motsvarar normal garan— tiprocentsats skulle få överlåtas till företag inom samma koncern som garantitagaren, till underleveran— tör eller till annan som kan anses vara intressent i den aktuella exportaffären. Vid täckning av leasing— transaktion har medgivits att halva den normala självrisken fått överlåtas till det svenska företag som sålt varan till uthyraren och som haft särskilt avtal med hyresmannen om underhåll av varan. Ytterli— gare undantag bör vid särskilda skäl kunna medges när
det gäller överlåtelsen av del av självrisken. Vid långivargaranti skulle en generösare prövning av frå— gan om sådan överlåtelse kunna övervägas med hänsyn till de stränga bestämmelser rörande säkerhet som bankerna har att iaktta.
För LT—affärer som EKN ställer sig tveksam till att täcka men som exportören är särskilt angelägen att genomföra skulle kunna övervägas att använda kredit— andelsförsäkring, som EKN ursprungligen tillämpade, i stället för nuvarande förlustriskförsäkring. EKN:s garantiansvar skulle då omfatta varje del av de först förfallande raterna tills vad som motsvarar garanti— beloppet influtit, medan garantitagaren skulle bära hela risken för de därefter förfallande raterna. Om det rör sig om en kredit på 10 år förfallande i 20 lika stora halvårsrater och garantiprocenten är 85 skulle EKN alltså ta hela garantiansvaret för de 17 första raterna men därefter utträda ur risken som för de tre sista raterna helt faller på garantitagaren. Metoden kunde måhända vara värd att pröva i speciella lägen.
En annan modell skulle kunna bestå i att självrisken minskar över tiden. EKN skulle då efter t. ex. halva kredittiden om inga komplikationer inträffat vara be— redd att höja garantiprocentsatsen. Metoden skulle kunna vara lämplig att pröva vid täckning av kommer— siella risker i större LT—affärer.
Det finns dock situationer där självrisken spelat ut sin roll som incitament för exportörer att medverka till indrivningar av fordran. Det gäller framför allt när fordringarna konsolideras genom 5. k. Paris— klubbsavtal. I sådana situationer kan det ibland te sig rationellt att lösa ut garantitagarna i syfte att förenkla administrationen. EKN skulle då köpa själv— riskandelarna till det värde som de bedöms ha vid in—
lösningstidpunkten. 3.6 Skadereglering och återvinning
En allt större del av EKN:s verksamhet har under se— nare år kommit att ägnas åt skadereglering och åter— vinning. Under 60—talet och början av 70—talet före— kom ett antal kommersiella skadefall avseende rela— tivt små belopp, ibland i gränsskiktet till politisk risk. Avgörandena huruvida ersättningsgill skada fö— relåg var ofta svåra och krävde juridisk expertis.
Mot slutet av 70—talet och under 80—talet har skade— fallen ökat dramatiskt både i antal och i storlek. Det har framför allt varit politisk risk som utlöst skadefall, och de kommersiella Skadefallen i u—länder har nästan helt "konsumerats" av de "politiska" ska— defallen. Behovet av juridisk expertis har blivit mindre uttalat i relation till behovet av ekonomisk och ADB—kunnig expertis, som ökat snabbt.
Tidigare var återvinningsproblemen begränsade till ett litet antal fall av kommersiell skada framför allt s. k. protracted default, dvs. utebliven betal— ning utan obestånd. Nu är återvinningsarbetet huvud— sakligen hänförligt till förhandlingar om kortare el— ler längre betalningsuppskov med suveräna stater i den s. k. Parisklubben. Det är i allmänhet svenska regeringen som direkt driver dessa förhandlingar och EKN deltar med expertis och information.
I fråga om skadereglering har utredningen inga kom— mentarer. Det är uppenbart att garantiinstitutet bör ha sådana resurser att de kan infria garantiförplik— telserna så snart förutsättningar härför föreligger — och resurser för att konstatera detta.
Vad härefter angår återvinning finns mer att säga. EKN har betydande formella möjligheter att själv ver— ka för återvinning av fordringsbelopp som nämnden blivit rättsinnehavare till genom Skadereglering. De reella möjligheterna är däremot begränsade. Det finns få områden som är så frustrerande som detta. Men rät— ten att agera för återvinning har traditionellt an— setts utgöra ett utflöde av EKN:s skyldighet — liksom garantitagarens enligt allmänna villkoren — att göra sitt bästa för att begränsa förlust så långt det går.
I fråga om fordringar på privata köpare — K—riskfall — kan EKN sålunda agera helt på egen hand eller genom ombud, agera tillsammans med garantitagaren eller ge- nom denne, alternativt överlåta reglerad fordran,
eventuellt för indrivning.
I fråga om skadefall på grund av garanti för P—risk (och normalt på offentlig köpare) lider principen om EKN:s rätt att driva återvinningsverksamhet själv— ständigt vissa långtgående inskränkningar. Detta sam- manhänger med de utrikespolitiska relationer som be— rörs när suveräna stater får betalningsproblem. Rege- ringen som tagit ansvaret för de förhandlingar som i sådana fall ofta initieras i den s. k. Parisklubben för skuldkonsolidering (uppskov med transferering av skuldbelopp enligt särskilda avtal) anser att multi— nationellt agerande är en styrka när skadefall för P—
risk aktualiseras.
EKN ser sig mot denna bakgrund ofta nödsakad avvakta utvecklingen vid de första tecknen på betalningsprob— lem från ett lands sida. Man förlorar därvid ibland intressanta möjligheter att utnyttja en sådan känslig period, innan attityderna stelnat. Om sedan — vilket är det vanliga — en Parisklubbsförhandling initieras och leder till konsolideringsavtal — multilateralt och bilateralt — är det naturligt att EKN i fråga om
de garanterade fordringar, som anmälts till avtalet, avvaktar gäldenärslandets uppfyllande av sina avtals— enliga förpliktelser. Normalt blir EKN alltså bundet av avtalet på sådant sätt att man medan det gäller och tillämpas tvingas avstå från eventuella lockande alternativ för att inkassera sin fordran.
Skulle emellertid gäldenärslandet inte uppfylla sina förpliktelser enligt konsolideringsavtalet under lång tid utan att detta ersätts av något annat, bör läget för EKN bli ett annat. EKN bör då vara fri att agera på egen hand och pröva olika modeller för bilateral återvinning av skadereglerade fordringar.
Metoder som kan bli aktuella är bl. a. motköpsarran— gemang med avräkning delvis mot garanterad fordran och försäljning av fordran på andrahandsmarknaden. Möjligen kan även ett byte av fordringarna mot andra realiserbara tillgångar utgöra ett nödvändigt mellan— led för att EKN skall kunna tillgodogöra sig någon del av deras ursprungliga värde. Något formellt hin— der för detta föreligger inte, men EKN har av tradi— tion agerat mycket försiktigt i dessa avseenden.
EKN bör också vara fri att agera i det fall då gälde- närslandet av någon orsak inte söker konsolidering i Parisklubbens regi eller liknande. Detta kan bero på att landet inte är medlem av Internationella valuta— fonden men kan också ha andra orsaker. Så snart det står klart att något multilateralt agerande inte är aktuellt — och det är naturligtvis tacknämligt ju förr detta kan konstateras — bör EKN söka agera så rationellt som möjligt för effektiv återvinning.
Av ovanstående framgår att EKN har huvudansvaret för de ansträngningar som görs för återvinning av skade— reglerade belopp men att huvudregeln lider vissa in— skränkningar med avseende på P—risker. Med huvudan—
svaret följer emellertid såvitt utredningen kan för— stå att det är EKN som skall aktualisera och ta de initiativ som kan behövas i den mån och så snart ett agerande från regeringens sida inte är aktuellt (jäm— för brev från chefen för EKN till utredningen om ut— rikesförvaltningens organisation daterat 1988—03—02). Praktiskt synes det böra gå till så att chefen för EKN i styrelsen tar upp de åtgärder som han anser bör vidtas, i den utsträckning han inte redan fått bemyn— digande att handla på nämndens vägnar.
Utredningen anser att det är viktigt att EKN känner det ansvar som åvilar den i återvinningshänseende och driver en aktiv fordringsförvaltning med de hjälpme— del som står till buds. Det är under alla förhållan— den detta institut som känner konsekvenserna av ska— defallen mest och har det kraftigaste incitamentet att söka återvinna utestående fordringar. Det kan verka rent demoraliserande om man inte inom EKN får göra alla rimliga ansträngningar för återvinning. Och om man anförtror detta institut att göra de vanskliga bedömningarna i riskhänseende är det svårt att förstå att man skulle vilja alltför mycket beskära dess möj— ligheter att agera i samband med återvinning. De ideala lösningarna är få och tillfällen måste gripas. Det är rimligt anta att realiserande av fordran på marknaden ibland kan ske på sätt som i efterhand vi— sar sig ge mindre utbyte än om man agerat annorlunda. Risken för ett sådant utfall bör dock inte verka alltför hämmande på EKN:s försök att återvinna så mycket som möjligt. Sammanfattningsvis bör EKN ha möjlighet till en djärv och kreativ hantering av sina
fordringar.
Mot denna bakgrund har utredningen också övervägt EKN:s roll i fråga om de bilaterala förhandlingar, som följer på de multilaterala uppgörelserna inom Pa— risklubben. Å ena sidan har dessa förhandlingar as—
pekter, som kan förutsätta utrikesdepartementets med— verkan. Å andra sidan har de bilaterala avtalen ome— delbar ekonomisk relevans för EKN, som därför bör ha ett betydande inflytande över både avtalsprocedur och avtalens substans. Utredningen anser att man bör överväga om inte starkare skäl talar för att EKN tar ansvaret för de bilaterala förhandlingarna, åtminsto— ne i normalfallet, än att ansvaret som nu ligger hos utrikesdepartementet.
3.7 Miljögarantier
Frågan om önskvärdheten av miljöförbättring via ex— port av miljöteknik har diskuterats av Bohm. Utred— ningen vill för sin del inte ifrågasätta att svensk miljö skulle kunna förbättras via installerande av svensk teknik i grannländer. Utredningen inskränker sina överväganden till frågan om exportkreditgaran— tier är lämpliga instrument för sådan miljöförbätt— ring.
Ett garantisystem för politiska risker är uppbyggt efter en försäkringsmodell så långt det går. Målet är att verksamheten skall vara självbärande åtminstone på sikt. Garantigivaren söker balansera engagemang och risker så väl som möjligt med framför allt pre— mien som avvägningsinstrument. Man söker undvika ris— ker som i det överblickbara perspektivet är otill— fredställande dvs. där importlandet inte ter sig kre— ditvärdigt. Det ligger i sakens natur att förlust än— då kan uppstå, framför allt vid långa krediter, om ett land som är kreditvärdigt vid beslutstillfället får betalningsproblem under kredittidens gång.
Att ge garanti för risker som redan vid beslutstill— fället ser ut som de sannolikt skulle behöva infrias är alltså helt artfrämmande för verksamheten. Detta
hänger samman med frågan vilken premie som bör tas ut. Förhåller sig risken att inte få betalt som l:3 bör en premie på ca 30% av köpeskillingen tas ut. Så— dan premie är normalt prohibitiv för export.
Tanken att utnyttja garantisystemet för miljökrediter är uppenbarligen att man skulle söka stimulera för— säljning till länder som inte är kreditvärdiga, genom att ge garanti till exportörerna till subventionsmäs— siga premier. Staten skulle då vara beredd ersätta det underskott som kan uppkomma genom detta speciella skadefall. Och för köparlandet uppstår den kuriösa situationen att det stimuleras köpa svensk teknik ge— nom vetskapen att det inte förväntas kunna betala för den. Systemets särprägel skulle väl framgå just av att dess grundidé skulle vara ett efterskänkande av fordran. Säregenheten belyses än mer av att det van— liga garantisystemet skulle sakna motsvarande verkan om man ville förse kreditvärdiga grannländer med mil—
jötekniken.
Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att ett system för garanti till länder som inte är kreditvär— diga — där man rent av räknar med att inte få betalt — skulle utgöra ett olämpligt inslag i EKN:s verksam— het.
Om man anser sig vilja bjuda på miljötekniken — och goda skäl kan väl tala för det om man får goda effek- ter därav — bör man göra det direkt och med tanke på alla miljömässigt intressanta marknader genom stat— liga inköp och gåvor. Man bör inte komplicera bilden genom att använda ett system som är avsett för helt andra ändamål.
4. ÖVERVÄGANDEN OM MJUKA KREDITER 4.1 Inledning
Konkurrensen med olika former av krediter blandade med biståndsmedel (mjuka krediter) har under senare år tilltagit. Allt fler länder har skaffat sig system för att kunna vara med i denna form av konkurrens. I Sverige infördes ett system år 1980. Detta gjordes bl. a. i syfte att ge svenska exportörer ett liknande stöd som erbjöds i utlandet. Systemet och dess ut— veckling beskrivs i bilaga 3.
Förhandlingar i internationella fora om regler i syf— te att begränsa konkurrensen med mjuka krediter har lett fram till överenskommelser om väsentliga höjnin— gar av den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden. Bi— ståndsinnehållet är således idag mycket högre än ti— digare. Detta har också för svensk del lett till en hårdare biståndsprövning av de krediter som ges inom systemets ram. U-kreditsystemet byggdes upp på prin— ciper som tillämpas vid vanlig statsstödd exportkre— ditgivning. I takt med att systemets biståndspolitis— ka syften framhävts, har spänningar i förhållande till de regler som tillämpas för exportkreditgivning ökat. Mot denna bakgrund inleds detta kapitel med en ganska omfattande beskrivning av u—kreditsystemets tillkomst och utveckling samt med en principdiskus—
sion om olika system.
Tre olika system för mjuka krediter tillämpas inter—
nationellt, nämligen
— (bundna) biståndskrediter
— blandade integrerade krediter (enkomponentmodell, u—krediter)
— blandade krediter enligt tvåkomponentmodell.
Internationellt förekommer understundom systemen tillsammans, t. ex. genom att bundna biståndskrediter kombineras med exportkrediter till en form för kredi— ter enligt tvåkomponentsmodellen.
För svensk del har modellerna tillämpats (gäller bi— ståndskrediter), tillämpas (u—krediter) eller avses tillämpas (krediter enligt tvåkomponentsmodell i sär— skild tappning, s. k. kombinationskrediter). Något samlat övervägande om vilken modell som i det längre perspektivet skulle vara bäst ägnad att uppnå de (bi— stånds)syften och medföra de (export)effekter som uppställts för systemen har dock inte gjorts. Vilka möjligheter och systemtekniska alternativ valet av en principiell lösning medger har ej heller blivit före— mål för en samlad bedömning; alternativens organisa— toriska konsekvenser har därtill inte närmare analy—
serats.
Det finns därför god anledning att utifrån egna och andras erfarenheter ställa alternativen mot varandra med syftet att närmare analysera dem och överväga förbättringsmöjligheter.
För att underlätta den fortsatta analysen ställs först bundna biståndskrediter mot de bägge system som är baserade på exportkreditsystem, dvs. de blandade krediterna. Därefter jämförs blandade kreditsystem enligt enkomponentmodell med motsvarande system en— ligt tvåkomponentmodell. Om möjligt behandlas syste— men "rena", dvs. eventuella kombinationsmöjligheter som utnyttjats eller kan komma att utnyttjas, uteslu—
tes. I överväganden på grund av systemgenomgången ställs systemen mot varandra.
Komponenter
Beslutande
— kredit
Beslutande
— gåva
Beslutande
— garanti
4.2
Schematisk bild över system för blandade krediter
Enkomponents— "Renodlad" Kombinations— Bundna modell, tvåkompo— krediter bistånds— u—krediter nentsmodell krediter Kredit Gåva/kredit Gåva/kredit Kredit eller Kredit/kredit BITS SEK BITS BITS eller nytt organ — BITS BITS — BITS på EKN BITS på (BITS eller EKN:s EKN:s nytt organ) inråden inrådan
Biståndskrediter kontra krediter enligt exportkreditsystem
Under senare hälften av 60—talet och början av 70— talet lämnade Sverige ett antal utvecklingskrediter till u—länder. Krediterna lämnades i obunden form,
dvs. upphandling skedde i internationell konkurrens.
Svenska företag skulle alltid ges möjlighet att lämna
anbud. Om detta efter utvärdering befanns vara bäst
valdes svensk leverantör; om annat lands leverantör
lämnat "bättre" anbud föredrogs denna. Projekten val—
des och utvärderades av biståndsorgan (SIDA fr. o. m.
juli 1965). Utbetalningar liksom avisering av räntor och amorteringar hanterades av riksbanken. Hela kre—
ditbeloppet redovisades gentemot OECD:s biståndskom— mitté DAC som "bistånd" (Official Development Assistance, ODA) medan betalningar av räntor och a— morteringar upptogs som "negativt ODA", dvs. utgjorde avdragsposter vid CDA-redovisningen till DAC.
Utvecklingskrediter till de fattigaste u—länderna skrevs av 1978 efter en av Sverige accepterad UNCTAD— resolution, varför inga räntor och amorteringar på dessa influtit därefter.
När Sverige så under slutet av 1970—talet övervägde system med bättre exporteffekt än det tidigare till— lämpade, varför byggde man inte vidare på det etable— rade systemet för utvecklingskrediter men gjorde dem bundna i stället för som dittills obundna?
Det främsta skälet torde ha varit att utvecklingskre— diter inte längre lämnades. Ett tidsmässigt glapp på 6 — 7 år mellan de sista utvecklingskrediterna (sånär som på några strökrediter) hade åstadkommit att sys— temet närmast nedmonterats. Utvecklingskrediter hade en organisatorisk förankring i SIDA inom avdelningen för finansiellt bistånd, vartill kom att riksbanken skötte kreditadministrationen. SIDA:s finansavdelning upplöstes i samband med SIDA:s omorganisation 1973 och personalen spreds på andra enheter inom verket. Policymässigt fanns därtill inte längre utrymme för krediterna eftersom gåvobistånd blev den föredragna biståndsformen. Även sättet att programmera biståndet — landprogrammeringen — bidrog till att utvecklings— krediter som biståndsform fick föga utrymme.
Den interdepartementala arbetsgrupp som 1979 — när— mast ur ett exportfrämjande perspektiv — utredde frå— gan om förmånliga krediter berörde överhuvudtaget in— te möjligheterna att bygga upp ett system för bundna biståndskrediter. Den ställde i sitt betänkande (Ds H
l980:3) snarare en vidareutveckling av ett i några enskilda fall prövat system med finanskrediter (vilka under 1970—talets andra hälft lämnats till Portugal och Turkiet) mot en vidareutveckling av det svenska systemet för exportkreditgivning. Arbetsgruppen fann att den senare modellen var att föredra framför det system som förutsattes bli begränsat i volym eftersom den på ett smidigt sätt kunde inordnas i befintliga administrativa rutiner. EKN skulle vara beredande or— gan och hantera garantifrågorna medan SEK skulle skö— ta upplåning och kreditadministration. Någon inbland— ning av biståndsmyndighet i beredning av kreditären— den ansåg arbetsgruppen inte erforderlig. På den se— nare punkten kom en ändring till stånd vid regerin— gens proposition och riksdagsbeslutet som angav att EKN skulle inhämta BITS yttrande innan beslut fatta— des. I övrigt accepterade regering oCh riksdag i det stora hela arbetsgruppens förslag.
1983 års u—kreditutredning behandlade inte de gene— rella systemalternativen. Den föreslog snarare änd— ringar i ärendegången liksom i beslutsordningen i det införda u—kreditsystemet innebärande att BITS och EKN:s roller skulle omkastas, dvs. BITS skulle nu bli beslutande instans efter att ha inhämtat EKN:s ytt— rande. Anledningen till att inte systemalternativen kom att behandlas torde kunna sökas i att utredningen valde att föreslå, efter utförliga motiveringar, dels att systemet företrädesvis skulle användas vid match— ning, dels att hela krediten — och inte som dittills bara gåvoelementet — skulle redovisas som ODA. Bägge dessa förslag förutsatte bibehållandet av det införda systemet och skulle inte falla sig naturliga vid sys— temalternativen. På bägge de föreslagna punkterna frångick regering och riksdag utredningsförslagen. I stället för matchning anvisades upphandling i inter— nationell konkurrens som medel att undvika prisstör— ningar. ODA—redovisningen skulle liksom tidigare avse
enbart gåvoelementet enligt regeringens och riksda—
gens beslut.
Bl. a. genom att ett möjligt system med bundna bi— ståndskrediter inte närmare belystes kom flera vik— tiga inslag i existerande exportkreditsystem med "på köpet" i uppläggningen, vilka normalt ingår i export— kreditsystem men inte nödvändigtvis ingår i system för bundna biståndskrediter. Vidare kom att ingå en nära anpassning till det regelverk som styr EKN:s ga— rantigivning resp. SEK:s kreditgivning, liksom till det avtalskomplex som omfattar SEK:s samarbete med affärsbankerna. Några viktiga punkter härvidlag är
följande:
a) Projektfinansiering kontra kgntraktsfinansiering. Vid system för bundna biståndskrediter bereds insat— ser i projekt i u—länder på anmodan av centrala myn— digheter eller upphandlande organ, normalt innan svensk leverantör har valts, medan ansökan i export— kreditsystem normalt inlämnas av ett svenskt företag och avser finansieringen av ett särskilt kontrakt som ofta föreligger i närmast färdigförhandlad skepnad. Det svenska företaget har i det senare fallet givet— vis exportmotiv i sitt handlande och ser den bi— ståndsgranskning som BITS företar i anslutning till ansökningen som en nödvändig (men ofta onödigtvis tidskrävande) procedur. Projektfinansiering, som i detta kapitel som brukligt är i biståndsterminologi definieras som all finansiering som erfordras för fullgörande av ett projekt (ett kraftverk, en väg, etc.), kan sägas följa en rent biståndsbetonad proce— dur för beredning och uppföljning genom att utgångs— punkten klarare än vid kontraktsfinansieringen är be— hov och önskemål hos u—länder och att det är projek— tet och inte leveranskontraktet, som blir föremål för
svensk finansiering.
Även om ett system för bundna krediter är bättre äg— nat att hantera en projektfinansieringsordning än ett exportkreditsystem kan det senare delvis tillföras inslag av projektfinansieringskaraktär. Det kan il— lustreras med den verksamhet som bedrivits av BITS inom existerande system i samarbete med Världsbanken (och med de regionala utvecklingsbankerna, främst Asian Development Bank). Exempel härpå är BITS pro— jektramkrediter vilka utgår parallellt med lån från Världsbanken till ett visst projekt. Krediten förut— sätts endast bli förverkligad om ett svenskt företag i internationell konkurrens vinner upphandlingen till projektet. Vid det tillfälle då krediten erbjuds kö— parlandet och Världsbanken har i princip inget svenskt leveranspaket valts eller leverantör utsetts.
Ett ytterligare steg på vägen mot ökade möjligheter till projektfinansiering har tagits av BITS genom förslag om en u—kredit till en indisk utvecklings— bank. Val av projekt för vilket u—krediten skall an— vändas görs således av utvecklingsbanken som rappor— terar vilka projekt som valts för utnyttjande av den svenska krediten först efter att ha slutfört projekt— värderingen. Även den nuvarande kreditgivningen till Kinas telesektor har inslag av projektfinansiering.
Karaktäristiskt för de nämnda verksamheterna är'att de i en inledande fas kan ses som projektfinansiering men att de senare, då köpare och säljare "funnit" va— randra och är beredda att teckna leveranskontrakt, övergår till kontraktsfinansiering. Speciellt utveck— lingsbankmodellen kräver dock om man i syfte att för— enkla hanteringen inte vill blanda in exportören att avsteg görs från EKN:s regelverk på ett antal punk— ter, t. ex. vad gäller krav på förskott, möjligheter till finansiering av lokala kostnader och tredje— landsleveranser samt kraven på självrisk från sälja—
ren av de svenska varorna. Vad gäller självrisker har
hävdats att undantag från de regler som normalt till— lämpas av EKN måste göras främst av skälet att de svenska leverantörerna ofta valts av säljaren innan utvecklingsbanksfinansieringen med refinansiering ur u—krediten kommit med i bilden. Affären förhandlas därför i princip på kontantvillkor.
Det ovanstående illustrerar ett viktigt förhållande, nämligen att ramarna för kreditverksamheten vidgas om modellen för projektfinansiering anammas. Samfinan— siering med Världsbanken underlättas, liksom samver— kan med nationella utvecklingsbanker och ramkrediter till breda utvecklingsprogram. Genom projektfinansie— ring minskas vidare behoven av kunnande och kapacitet hos företagen att ta fram underlag avseende projekt i u—länder till vilka de förutsätts bli leverantörer. Mindre och mer exportovana företag torde ofta inte ha tid och möjlighet att göra de egna utredningar som erfordras liksom besvara, ur företagens synpunkt, ud— da och "exportfrämmande" frågor. En preferens för stora systemexportörer finns av den anledningen in— byggd i de existerande systemen, vilket inte skulle ha motsvarighet vid bundna krediter.
Exporteffekten, i meningen vilken additionell effekt en given förmånlig finansiering skulle medföra, torde i stort sett bli densamma oberoende av system. Om perspektivet begränsas till effekten (multiplikatorn) av en viss given biståndsinsats kan svaret sökas i vilken del av finansieringen som redovisas som bi— stånd. Genom att enbart gåvoelementet för svensk del räknas vid den internationella CDA—rapporteringen (liksom i den svenska anslagsredovisningen) har det svenska u—kreditsystemet en multiplikator på 3:1, dvs. en biståndskrona leder till en exporteffekt (dock inte nödvändigtvis en additionell exporteffekt) motsvarande tre exportkronor. Vid bundna biståndskre— diter rapporteras hela kreditbeloppet som bistånd.
Ingen multiplikatoreffekt uppstår sålunda. Men samti- digt utgör amorteringar och räntor avdragsposter i den internationella biståndsstatistiken. Nettoeffek— ten härav beror på till vilken räntesats återflödet diskonteras till nuvärde, liksom vilken politik det kreditgivande landet har med avseende på behandlingen av biståndskrediter i skuldkonsoliderings— och skuld— avskrivningssammanhang.
b) Garantigivning och premiesättning. Ett system för bundna biståndskrediter kan innehålla en till syste—
met kopplad säkerhetsreserv till vilken garantipre— mier betalas. Dessa premier kan antingen inbetalas av garantitagarna (dvs. fungera ungefärligen på samma sätt som exportkreditsystem med därtill knutet garan— tisystem) eller betalas med anslagsmedel. Som alter— nativ till fondering av anslagsmedel i en säkerhets— reserv kan en ogaranterad ordning uppställas. Om krav inte ställs på fonduppbyggnad, kommer anslagen att belastas senare.
Medan ett system för bundna biståndskrediter således kan vara helt (eller delvis) ogaranterat och innehål— la fondering eller ej, är krediter enligt exportkre— ditsystem naturligen kopplade till garantisystem. Det senare baseras för svensk del på premier som uttas av garantitagarna efter premiesatser som fastställs av EKN, medan det förra kan innehålla en premiesättning som är fristående från EKN:s prislista. Av de länder som har bundna biståndskrediter uttar Japan inga pre— mier av garantitagarna medan Förbundsrepubliken uttar premier (vid "misch—finanzierung") för den del av krediten, vilken garanteras.
c) Behandling av krav på förskott. Finansiering av lokala kostnader och tredjelandsleveranser. I consen—
susreglerna föreskrivs att vid exportfinansiering kö— paren skall betala ett förskott på lägst 15% av leve—
ransvärdet (eller lägst ett belopp som motsvarar 10— kala kostnader och tredjelandsleveranser om dessa är högre än 15% av leveransvärdet). Vid svenska u—kredi— ter har också 15%—regeln tillämpats. I samband med att Consensusgruppen år 1987 behandlade frågan om förskott vid blandade krediter gjordes en genomgång av erhållna notifieringar från samtliga medlemslän— der. Det befanns då att Sverige var det enda land som systematiskt krävde förskottsbetalning av köparen/u— landet. Flertalet andra länder finansierade 100% (el— ler mer) av leveransvärdet. En automatisk tillämpning av EKN:s concensusbaserade krav på förskott innebar att en möjlighet till flexibilitet inte utnyttjades i u—kreditsystemet. Efter det att frågan uppmärksammats ändrades u—kreditsystemet så att inte längre krav på förskott uppställdes i samtliga affärer.
Krav på förskott har ingen relevans i ett system för bundna biståndskrediter. Inte heller skulle en till— lämpning av EKN:s regelverk vad gäller maximigränser för finansiering av lokala kostnader eller tredje- landsleveranser vara naturlig vid ett bundet kredit— system. En för enskilda u—länder bättre utformad fi— nansieringsmix skulle kunna uppnås om möjligheter till flexibilitet skapades vad gäller omfattningen av finansieringen av exempelvis lokala kostnader. En dy— lik flexibilitet hade förmodligen medverkat till att exporteffekterna av systemet förstärkts genom att fi— nansieringslösningar skulle skapas som bättre anpas— sats till projekten.
d) Kredittid och amorteringsfrist. Consensus reglerar
maximal kredittid för alla varor och tjänster som säljs med en kredittid överstigande två år. För de u— länder som är aktuella för mjuka svenska krediter ut— gör maximitiden 10 år efter leveransens fullgörande (med vissa undantag, t. ex. för kraftverk där maximi— tiden är 12 år). överenskommelsen föreskriver vidare
att första betalning skall göras 6 månader efter fullgörandetidpunkten, dvs. amorteringsfrist medges ej.
Consensusreglerna omfattar i dessa avseenden inte mjuka krediter utan det finns möjlighet att sätta de kredittider och amorteringsfrister som befinns mest ändamålsenliga, t.ex. med hänsyn till ett projekts intjäningskapacitet och kassaflöde. Inom det svenska u—kreditsystemet har man dock funnit det naturligt att följa consensusreglerna vad gäller betalnings— villkoren. Några få undantag har dock gjorts i det att längre amorteringsfrister medgivits. En viktig förklaring till att man valt att bibehålla de för— hållandevis korta kredittiderna är att därigenom ga— rantipremierna kunnat vidmakthållas på en relativt låg nivå. Med den konstruktion som EKN valt för sin premietabell ökar premierna kraftigt över kreditti— den. Om premietabellen skulle dras ut över kredit— tidsspannet 12 — 25 år, skulle premierna bli så pass höga att det vore ogörligt att lämna u—krediter.
Vid biståndskrediter är man naturligen friare vid be— stämmande av kredittid. Svenska utvecklingskrediter lämnades normalt med en kredittid på 20 — 25 år och med en amorteringsfrist på 10 år. Utländska bundna biståndskrediter lämnas, som framgår av nedanstående tabell, med 15 — 50 års löptid med frister på 3,5 - 10 år (tabellen avser typiska kreditvillkor i maj 1988, dvs. då den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden var 30%. Tabellen kommenteras ytterligare i bilaga 3).
Export— Gåva Mjuk Villkor mjuk kredit kredit kredit löptid frist ränta år år % Förbundsrepubliken 52 ,5%1) 47,5%1) 50 10 0,75 Frankrike — crédit mixte 50% 50% 25 10 2 — monobloc—lån 100% 25 7 3,5 Italien 50% 50% 20 10 1,5 Canada — gåva/kredit 70% 30% — crédit mixte 66% 34% 40 8 0 Japan 100% 25 7 3,75 Storbritannien — mixed credit 69,9% 30,1% — concessional loan 100% 15 3,5 4,25 Nederländerna 1002 15 7 2,5 Norge 70% 30% Sverige 100% 10 0 1,5 100% 8 0 0
l) Avser procentandelar av totalt kreditbelopp
Vad gäller premierna är av intresse att notera att man, även i de fall där premierna rimligen debiteras (franska monobloc—lån och engelska concessional loans, dvs. respektive lands motsvarighet till svens— ka u—krediter) har funnit det möjligt att medge långa kredittider. Premier vid långa kredittider sätts tyd— ligen på annat sätt i dessa länder än vad som skulle bli fallet i Sverige om EKN:s premietabell extrapole—
rades.
e) övriga villkor. Det svenska exportkreditsystemet och u—kreditsystemet innehåller krav på högsta garan— titäckning, dvs. självrisker för garantitagarna, ka— renstider vid skadereglering, möjligheter till kurs— risksäkring, definition av vad som utgör svenska va— ror osv. som inte naturligen eller nödvändigtvis har motsvarigheter i system för bundna biståndskrediter.
f) övriga aspekter. I det tidigare behandlas system— skiljande aspekter mellan bundna biståndskrediter och system enligt exportkreditmodell. Det förutsätts här— vid att länderval, sektorbegränsningar, typ av varor som kan finansieras, inte är systemskiljande. Vad gäller ländervalet förutsätts att kravet på kredit— värdighet bibehålles oberoende av system. Sektorav— gränsningar, som för svensk del avser begränsning till finansiering av verksamhet inom energi, telekom- munikation. industri, transporter och övriga infrast— ruktur, liksom annan produktiv, direkt valutagenere— rande eller —besparande verksamhet som bedrivs i pro— jektform, har inte att göra med systemval men har snarare att göra med biståndsbedömningar av vad kre— diter bör finansiera. Sociala sektorer är sålunda bäst ägnade finansiering i gåvoform enligt dessa be— dömningar. Vad gäller varor, utgör begränsningen det förhållandet att de måste utgöra integrerade delar i ett projekt, som kan utvärderas. Exempelvis leveran— ser av transportmedel utan anknytning till projekt kan inte finansieras genom mjuka krediter. De av— gränsningar som har att göra med systemets karaktär av biståndssystem behandlas inte närmare i det följ— ande.
4.3 Enkomponentsystem kontra tvåkomponentsystem
Den interdepartementala arbetsgruppen behandlade al— ternativen enkomponentsystem kontra tvåkomponentsys— tem mycket summariskt. För att uppnå syftet att kon— struktionen skulle vara "enkel, lättbegriplig och lätthanterlig" föreslogs "modellen med en enda kre— dit, vilken rimligen bör bli enklare att administrera än två". Därigenom introducerade man en kreditmodell som då inte förekom i något annat OECD—land. Efter systemets införande har Sverige inom DAC ensamt stått
till svars för en kreditmodell där biståndet eller
gåvoelementet, i stället för att betalas till motta— garlandet, kom att utgöras av en internsubvention i— nom det egna landet. Andra länder, liksom DAC, fann modellen svårförståelig.
Det förhållandet att systemet krävde inom det egna landet ett organ för upplåning och kreditadministra— tion (SEK), ett antal långivare (affärsbankerna), en garantigivare (EKN), en biståndsbedömande instans (BITS) och ett organ som hanterar räntesubventionerna över kreditens livstid (riksgäldskontoret), vilka i ett komplicerat nätverk förde medel mellan eller höll konton för varandra, bidrog till oförståelse och till bedömningen från något håll att Sverige kunde ha 0— deklarerade motiv för systemuppläggningen. Mot detta ställde andra länder de egna systemen som innehöll två transparenta transaktioner, vilka var och en nor— malt administrerades av ett organ (gåvodelen eller den mjuka biståndskrediten av ett biståndsorgan och exportkreditdelen av ett exportkreditorgan). DAC—re— dovisningen var för dessa länder också okomplicerad genom att naturligen enbart den del som avsåg budget— medel från biståndsanslag redovisades som ODA medan, som det framgår av det ovanstående, det fanns olika alternativ i det svenska systemet.
Även svenska exportörer kan ha funnit systemet något komplicerat genom att till organ som man normalt har kontakt med vid exportkreditgivning (affärsbank, SEK och ibland EKN) erfordrades samarbete med BITS. Det bör dock noteras att antalet samarbetsorgan förmodli— gen skulle ha varit detsamma för svensk del om ett tvåkomponentsystem valts. När det slutligen gäller de olika systemens "popularitet" hos köparländerna före— ligger inga data eller systematiska undersökningar. Några länder, däribland Kina, har dock framhållit att det svenska enkomponentsystemet är föredömligt enkelt
och lättadministrerat ur låntagarsynpunkt.
Systemteoretiskt förefaller ett tvåkomponentsystem uppfylla kraven på enkelhet och lättförståelighet. Ett biståndsorgan överför en gåva (dvs. gåvoelemen— tet), ett exportkreditsystem organiserar en vanlig exportkredit, dvs. för svensk del en kredit från marknadssektorn eller statssektorn, vilken garanteras på samma sätt som andra exportkrediter, dvs. genom en garanti inom EKN:s system och beslutsordning och en— ligt EKN:s regelverk.
Den utredning som BITS presenterade 1987 avseende en försöksverksamhet med tvåkomponentsystem — enligt vilkens förslag regeringen efter bemyndigande av riksdagen fattade beslut — pekade på de problem, som just har att göra med anslagsbelastning och myndig— hetsansvar, och de principiella frågor, vilka måste lösas vid en svensk tillämpning av systemet. Dessa avsåg dels vilken säkerhetsreserv riskerna för garan— tin skulle belasta, dels frågan om vilken sektor inom SEK upplåningen för systemet skulle göras (marknads— sektorn och/eller statssektorn).
Säkerhetsreservfrågan bör sättas in i ett "histo— riskt" perspektiv. Ett u—garantisystem hade funnits i tillämpning sedan början av 1960—talet. Fram till 1978 utgjorde biståndsanslagen den anslagspost som skulle täcka sådana förluster som inte täcktes av den särskilda premiereserv som upprättats för u-garanti— ärenden. Efter riksdagsbeslut 1978 överfördes ansva— ret för förluster utöver reserver till samma anslags— post som gällde för övriga EKN—garantier (sextonde huvudtiteln). När garantier som motiverades av "s- skäl" infördes 1979 kom därför definitiva skadefall vid såväl s-garantier som u—garantier att finansieras i sista hand från sextonde huvudtiteln.
U-kreditsystemet innehöll inledningsvis en tudelning av garantiansvaret genom att u—krediter till SIDA:s programländer behandlades som risker för vilka bi- ståndsanslagen ytterst stod ansvariga (biståndsgaran— tier) medan u—krediter till icke programländer ut— gjorde s/u—ärenden. Denna tudelning upphörde fr. o. m. budgetåret 1984/85 efter riksdagens beslut vilket innebar att alla u—krediter skulle garanteras över den särskilda säkerhetsreserven mot bistånds— anslagen. I konsekvens härmed överfördes ansvaret för beslut i garantifrågorna från EKN till BITS.
När det gäller kombinationskrediterna (den svenska modellen för tvåkomponentkrediter) har regeringen fastställt, i analogi med systemet för u—krediter, att exportkreditdelen skall garanteras mot bistånds— anslagen och att BITS i konsekvens därmed fattar be— slut i garantifrågan efter det att EKN:s yttrande in— hämtats.
Den nu tillämpade ordningen innebär således att den synbarligen enkla uppdelningen som infördes 1978 vad gäller u—garantier, nämligen att garantifrågor han— teras och beslutas av EKN och belastar samma anslag i statens budget som EKN:s övriga verksamhet, har brin— gats att upphöra. Nu tillämpas ordningen att regel— verk, garantiärendehantering och kompetens att bedöma risker ligger på ett organ (EKN) medan beslut fattas av ett annat organ (BITS), som har budgetansvar på biståndsområdet. Genom att på detta sätt skilja kom— petens och beredning från beslutsfattande och budget— ansvar skapas förutsättningar för konflikter.
Vad gäller statssektorn inom SEK kontra marknadssek— torn finns liknande förändringar i inställningen över tiden. Under u—kreditsystemets första år delades sub— ventioneringen mellan industridepartementets anslag å ena sidan (avsåg subventioneringen av SEK:s upplå—
ningsränta ned till den räntesats som gällde i stats— sektorn inom SEK) och biståndsanslagen å den andra (den subventionering som erfordras mellan räntesatsen i statssektorn och u—krediträntan). Riksdagen har (på förslag i prop. 1983/84:100 ) beslutat att systemet skulle "frikopplas från det statsstödda exportkredit— systemet" fr. o. m. 1984/85. Biståndsanslagen skulle belastas för hela skillnaden mellan upplåningskostna— derna och utlåningskostnaderna. Beslut om krediter skulle fattas av BITS.
När det gäller kombinationskrediterna önskar företa— gen utnyttja vad gäller exportkreditdelen såväl statssektorn (för att få en fast ränteindikation på offertstadiet under sex månader), dock enbart under förutsättning att detta inte antas medföra någon sub— vention, som marknadssektorn (som kunde innebära en bättre ränta när väl affärsavtal tecknats). Regerin— gen har beslutat att SEK (och således inte BITS) skall vara beslutande instans i exportkreditdelen i en kombinationskredit. Här skapas en annan möjlig ad— ministrativ komplikation genom att två organ skall fatta beslut om en kredits två delar.
K—kreditsystemet har ännu mycket av försökskaraktär. Regeringen har bemyndigat BITS att påbörja verksamhe— ten i ett begränsat antal länder. För närvarande av— ser BITS att pröva det i de minst utvecklade länderna samt i sådana fall i övrigt där det föreligger sär— skilda skäl. De praktiska problem som uppstår när det gäller att "gifta ihop” två finansieringsströmmar vid finansieringen av ett enskilt kontrakt har därför in— te tacklats i praktiken. Att det ligger inom det möj— ligas gräns att finna smidiga lösningar på de prak— tiska problemen utvisar det förhållandet att tvåkom— ponentsystem är det vanligen förekommande systemet internationellt.
Garantipremien enligt EKN:s premietabell skiljer sig inte avsevärt mellan u—krediter och k—krediter. Detta kan illustreras genom följande exempel avseende en tioårig dollarkredit med en förmånlighetsgrad på 35%:
U—kredit K—kredit Kontraktsvärde 10 milj. USD 10 milj. USD Kreditbelopp 8,5 milj. USD 6,5 milj. USD — löptid 10 år 10 år — amorterings— frist 0 år å — ränta 0% , %
Högsta förlust- belopp (HF) 8,5 milj. USD ca 9,5 milj. USD Premie, ca 7% på
HF, premie— klass 4 0,595 milj. USD 0,695 milj. USD självrisk (15%) 1,275 milj. USD 0,975 milj. USD
Att premien i exemplet blir något högre för k—kredi— ten än för u—krediten förklaras av att ett förskott på 1,5 milj. USD uttas av köparen vid u-krediten, me— dan "förskottet" betalas ur gåvoelementet vid k—kre— diten. Om inget förskott uttas vid u-krediten — och således kreditbelopp och HF sätts till 10 milj. USD - blir premien för denna i exemplet 0,7 milj. USD.
Som framgår av tabellen skiljer sig självrisken mel— lan u—krediter och k—krediter i det att den blir hög— re vid u-krediter.
När det gäller behandlingen av valutarisker i u—kre— ditsystemet finns en kvarstående fråga av principiell karaktär (vilken inte har sin direkta motsvarighet i k—kreditsystemet). Som BITS framhållit i anslagsfram— ställningen för 1986/87 uppstår stora kursrisker i ett system som inte innehåller enhetlig valuta. För
närvarande sker utlåning och upplåning i huvudsak i USD medan BITS avsättningskonto i riksgäldskontoret förs i kronor, till vilket en engångsavsättning, mot— svarande gåvoelementet, görs som skall täcka subven— tioneringen under en u—kredits hela livstid. För att undvika dessa kursrisker borde avsättningar till riksgäldskontoret få göras i de valutor i vilka ut— låningen sker.
En annan fråga som stundom vållat problem är det fak— tum att utlåningen i svenska kronor har fått lov att begränsas, huvudsakligen beroende på att SEK som skö— ter upplåning i systemet inte av riksbanken medgivits möjligheter att låna upp i Sverige.
4.4 överväganden med anledning av systemgenom- ååh—___
I det föregående har utredningen dragit slutsatsen att konkurrensen på exportfältet kan motivera vissa statliga stödinsatser. Utvecklingen av konkurrensen med olika slag av mjuka krediter visar att ett behov även av ett sådant system föreligger för svenskt vid— kommande. Det system som f. n. finns, u—kreditsyste— met, har emellertid inte kunnat utnyttjas till fullo och det är en fråga för utredningen att söka analyse— ra orsakerna härtill.
Utredningen har inte till uppdrag att analysera och bedöma de biståndspolitiska grunderna för nuvarande system eller de restriktioner som dessa innebär på systemets användande. Det bör endast konstateras att sådana avgränsningar som kan föreligga på grund av länders skiftande politiska värderingar med avseende på utvecklingsstrategi m. m. självklart kan innebära en reduktion av antalet från exportsynpunkt intres— santa marknader.
Det begränsade utnyttjandet av u—kreditsystemet kan ha en naturlig förklaring i den generella projekttor— ka och minskade upphandling av kapitalvaror som ka— rakteriserar u—ländernas handel idag. Detta är med viss sannolikhet en mycket viktig orsak, även om det just är med mjuka krediter och i samarbete med inter— nationella utvecklingsbanker som de projekt kommer till stånd, som kommit att utgöra huvuddelen av pro— jektexportmarknaden.
;Det anförs stundom från företagens sida att det .svenska systemet ibland förhindrar effektiv konkur—
rens genom bristande flexibilitet. Här har man fram- för allt avsett det fall att konkurrenter har möjlig— het att "överbjuda" den svenska offerten genom att erbjuda högre gåvoandelar. Det är svårt att bedöma graden av problem den omständigheten att det svenska systemet innebär ett fixt erbjudande av ca 35 resp. 50% gåvoelement verkligen medför för exportföretagen vid utnyttjande av u—kreditsystemet.
En sak förefaller dock tämligen säker. Ju större och ju mer varierat sortiment ett land har att erbjuda i fråga om mjuka arrangemang desto lättare att göra kombinationer som attraherar de utländska beställarna och desto mer tilltalande för exportörerna. Från ex— portfrämjandesynpunkt förefaller det sålunda natur- ligt att dra slutsatsen att de länder som idag kan laborera med både bundna (och obundna) biståndskredi— ter, och någon eller några former av blandade kredi— ter har betydande företräden framför dem som är hän— visade till ett begränsat sortiment.
Något som kan verka klart begränsande på möjligheter— na att utnyttja u—kreditsystemet är kriteriet att systemet endast skall användas för länder som anses kreditvärdiga enligt EKN. Skuldkrisen har begränsat
antalet marknader i u—världen, där EKN är öppen för garantigivning, och detta medför att EKN vid sina re— kommendationer till BITS ofta får avråda från u—kre— dit med hänsyn till risken i det särskilda fallet. Principiellt är det svårt argumentera mot detta. I tidigare utredningar och i propositionsuttalanden har sagts att länder som inte förmodas kunna betala igen de krediter det här är fråga om — även om de är mjuka — inte bör vara mottagare av denna form av bistånd.
Frågan om vilka länder som bör vara öppna för u—kre— diter sammanhänger intimt med frågan vilka premier som bör uttas. EKN:s tariffsystem tillämpas här utan särskild inskränkning beträffande u—krediter. Detta medför problem framför allt om kredittiderna är lång— re än dem som vanligen tillämpas enligt Consensus. Numera har EKN börjat att för svaga länder tillämpa mer differentierad premie vilket kan innebära att man är beredd täcka en stor risk om en mycket hög premie erläggs, kanske mellan 10 och 20% eller ännu mer.
Det är uppenbart att detta skapar speciella problem särskilt om premien kombineras med mycket långa kre— dittider. Utredningen har begrundat frågan om premie för u—krediter i ett senare avsnitt (4.5).
Ibland har gjorts gällande att själva administratio— nen av u—kreditsystemet är så komplicerad att det le— der till problem vid användandet. Utredningen vill ta upp några problem som sammanhänger med det särprägla— de system som Sverige valt för blandade krediter.
U—kreditsystemet administreras av BITS, som har att fatta alla relevanta beslut men styrs i praktiken i flera hänseenden av SEK och EKN. Relationen till SEK, som arrangerar u—krediternas refinansiering, före— faller fungera utan problem, då den till övervägande del innebär en teknisk medverkan som inte inkräktar
nämnvärt på BITS egna beslutsmöjligheter.
Förhållandet till EKN är mer komplicerat. I enkompo— nentsystemet, som är det enda som BITS tillämpat, är EKN:s riskbedömning avgörande för BITS ställningsta— gande till landrisken. EKN bestämmer i praktiken som nämnts den premie som BITS har att besluta om. Själv— risken, förskottet, premien och kredittiden bestäms i enkomponentsystemet för 100% av krediten och inte, som vid den internationellt vanliga tvåkomponentslös— ningen, för blott den kommersiella delen av krediten,
numera inte mer än 50 — 65%.
Sistnämnda förhållanden kan leda till komplikationer, som successivt ökat i takt med att gåvoelementet sti— git. För premiens del är det dock ganska små skillna— der mellan en— och tvåkomponentssystem. Detta samman— hänger med att EKN beräknar premie på ränta, vilket inte är lika vanligt förekommande i utlandet.
Även om komplikationer som kan uppstå beträffande en— staka element i u—krediter i någon mån talar till förmån för ett tvåkomponentsystem i förhållande till enkomponentlösningen är det emellertid i högre grad de relationsproblem som uppstått på grund av det nu— varande systemet som utredningen vill beakta.
Det gemensamma ansvaret hos BITS och EKN när det gäl- ler garantifrågorna har lett till friktioner, som in— te borde uppstå i ett renodlat tvåkomponentsystem. Kompetens och beredning skiljs från beslutsfattande och budgetansvar. I ett system där ansvaret för gåvo— delen resp. den kommersiella delen i en blandad kre— dit låg hos vartdera av de båda instituten skulle an— svars— och beslutslinjer vara klara. Man kan invända att BITS, om det skulle besluta om gåvodelen i ett tvåkomponentsystem, ändå inte kunde få till stånd en blandad kredit, om EKN inte vore beredd acceptera
landrisken för den kommersiella delen. Det syns emel— lertid utredningen som om en tydlig ansvarsfördelning mellan de båda instituten skulle vara systematiskt väsentligt klarare än nuvarande ordning och ge de fördelar som följer därav.
Eftersom utredningen inte haft att skärskåda de bi— ståndspolitiska grunderna för u—kreditsystemet är det svårt att få en samlad bild av de omständigheter som leder till att systemet inte utnyttjas till fullo. Här ovan har angetts några olika förklaringar, till vilka möjligen kan läggas avsaknaden av s. k. för— handsbesked, och också något diskuterats de problem som föreligger inom nuvarande ordning.
Om Sverige i dag stod i begrepp att införa ett system för mjuka krediter (och ett dylikt system inte fun— nits tidigare) skulle förmodligen valet ha fallit på antingen ett system för bundna biståndskrediter eller ett tvåkomponentsystem eller en kombination av båda. Avgörande för vilket alternativ som skulle ha valts hade förmodligen varit dels i vilken grad Sverige önskade införa krediter i biståndet från biståndspo— litiska grunder, av vilka en icke oviktig aspekt vore att man därigenom skulle redovisa en del av biståndet (i CDA—redovisningen) som kredit och inte som gåva, dels den vikt som skulle läggas vid systemens s.k. multiplikatoreffekter, dvs. möjligheter att genom ett visst antal biståndskronor uppnå större exporteffek— ter.
Ett system med bundna biståndskrediter skulle förmod— ligen ha administrerats antingen av ett biståndsorgan tillsammans med riksbanken (vid finansiering med statliga budgetmedel) eller av t. ex. SEK (vid refi— nansiering på marknaden). Ett tredje alternativ vore ett särskilt biståndskreditorgan (en utvecklings— bank). Systemet kunde ha varit garanterat eller oga—
ranterat. Systemet skulle haft fördelen att det skul— le ha kunnat utnyttjas separat, eller ad hoc tillsam— mans med normala exportkrediter.
Ett tvåkomponentsystem skulle förmodligen ha baserats på en gåva som administrerades av ett biståndsorgan och en statsstödd kredit med garanti från EKN:s "gam—
la" u—garantisystem.
Det systemalternativ som förmodligen inte skulle ha valts, trots dess goda multiplikatoreffekter, vore det nuvarande u—kreditsystemet, som innehåller ett antal komplicerade inslag, som vore tämligen oprövat internationellt och som ställer krav på en Specialre— 1ation i förvaltningen mellan ett biståndsorgan (BITS) och ett organ med exportsyften (EKN). Systemet bygger således på att det är möjligt och ändamålsen- ligt att gifta ihop "två kulturer", en biståndsorien— terad och en exportfrämjande, med olika mål och ut— gångspunkter och att detta kan ske utan betydande konflikter och smittoeffekter. Det utgår vidare från att det är rationellt att arbeta med ett antal av— gränsningar och restriktioner av biståndskaraktär (sektoravgränsningar, möjlig projekttyp osv.) vid si— dan om restriktioner som är hämtade från exportkre— ditsystem (självriskkrav, begränsningar beträffande
lokala kostnader osv.).
Om man ser det nuvarande u—kreditsystemet främst från exportfrämjandesynpunkt förefaller det utredningen tämligen naturligt att dra slutsatsen av vad som di— skuterats ovan att man borde vidga systemet betyd— ligt. En näraliggande tanke är att införa en möjlig— het att använda både en renodlad tvåkomponentlösning
och bundna biståndskrediter.
Tvåkomponentlösningen har som nämnts systematiska och därmed administrativa fördelar och reducerar de komp—
likationer, som kan uppstå vid enkomponentsystemets användning. I en sådan kompletterande lösning skulle SEK och EKN ha att fatta alla beslut som har relevans för den kommersiella delen, BITS för gåvodelen. Ga— rantifrågor skulle uteslutande hänföras till den kom— mersiella delen och inte störa besluten eller admi— nistrationen av gåvodelen. Skadefall på garantin för de kommersiella delarna skulle regleras över bi— ståndsanslaget, såsom skett i EKN:s u—garantisystem före 1978.
I sammanhanget bör påpekas att det system med s. k. kombinationskrediter som beslutats men ännu ej an— vänts i praktiken, har den nackdelen jämfört med ett renodlat tvåkomponentsystem att det inte skiljer sig från enkomponentsystemet i vad avser garantibeslutet.
I vissa lägen har emellertid enkomponentsystemet så— dana företräden, som gjort det attraktivt hos ut— ländska beställare, att det skulle vara olämpligt att slopa möjligheterna att använda det.
Ett system för biståndskrediter innebär ett avsteg från nuvarande biståndsformer. Det behov av variation och flexibilitet som anförts som motiv för ett sådant system kan belysas även av följande.
Frågan om möjligheterna att delta i projektfinansie— ring vid sidan av kontraktsfinansiering har aktuali— serats för BITS. De ansatser som gjorts inom ramen för enkomponentsystemet har visat sig skapa spännin— gar i detta system. I den mån en utveckling mot sådan finansiering anses önskvärd från biståndspolitisk synpunkt — en fråga som utredningen inte anser sig ha till uppgift att bedöma — är det även härvidlag mest naturligt att använda ett system för biståndskredi- ter. Dessa kan också lätt kombineras med exportkredi— ter.
Utredningen förordar alltså med hänsyn till såväl ex— portintresset som önskvärdheten av systematisk klar— het att en renodlad tvåkomponentlösning och möjlighe- ter att ge biståndskrediter införs.
Utredningen förutsätter att frågan om man bör fort— sätta huvudsakligen som hittills eller söka system— skiljande vägar nu närmare övervägs i regeringskans— liet. För det fall en mer långtgående lösning inte blir aktuell vill utredningen föreslå vissa åtgärder till undanröjande av en del närliggande problem. Se nedan under 4.5 där begreppet mjuka krediter används som samlingsbegrepp för u—krediter (enkomponent) och kombinationskrediter. Utredningen vill i detta sam— manhang förorda att den beslutade försöksverksamheten med kombinationskrediter inleds snarast.
4.5 Förslag om vissa justeringar i gällande
system
Det är naturligt att i ett system för blandade kredi— ter garantipremier uttas och fonderas åtminstone för den del som är kommersiell. Med den svenska modellen har premieuttag gällt för hela transaktionen. Utveck— lingen av säkerhetsreserven utgör ett bra långsiktigt mått på de risker som tas i systemen. Avsaknaden av premieuttag kunde skapa onödiga incitament i riktning mot ett alltför högt risktagande. Det förutsätts där— för att systemen för mjuka krediter även fortsätt— ningsvis bibehåller en garantiordning och att säker- hetsreserven i princip bör vara tillräckligt stor för att möta framtida risker i engagemangsportföljen.
Det förutsätts att kredittiden för mjuka krediter fortsättningsvis normalt blir längre än vad som gäl— ler vid exportkrediter som kommer ifråga för EKN:s
övriga garantigivning. Införandet av långa kreditti— der vid u—kreditgivningen har försvårats — och
t. o. m. förhindrats — genom tidspåslaget på EKN:s premietariffer. Detta förhållande gäller för enkompo— nentsystemet men skulle ha relevans även för kombina— tionskrediter eller krediter enligt en renodlad två— komponentlösning.
Det finns skilda möjligheter för premiesättningen vilka i olika grad innebär fjärmande från EKN:s gäl— lande tariffer, och som skulle kunna tillgodose ön— skemålet att förlänga kredittiderna för mjuka kredi— ter. Om inte EKN vidtar andra åtgärder inom ramen för den översyn av premiesystemet som pågår för att till— godose detta önskemål, förefaller den enligt utred— ningen mest närliggande modellen vara att låta EKN:s premietariff för LT—garantier "plana ut" vid lO—års— gränsen eller den gräns vilken EKN inte i sin egen garantigivning kan gå utöver, dvs. att därefter ej ta ut tidspåslag utan låta premien stiga endast med hän— syn till att högsta förlustbeloppet ökar ju längre kredittiden blir.
Utredningen förordar att BITS och EKN antar en sådan premieordning för mjuka krediter. Om särskilda skäl föreligger bör premie till dels kunna tas ut från bi— ståndsanslaget. Detta skulle kunna anses motiverat om det vore angeläget acceptera en solitärrisk för en transaktion som från biståndssynpunkt ansågs mycket angelägen men som från landrisksynpunkt låg bortom vad EKN kunde acceptera utan en exceptionellt hög premie. Premien skulle alltså delas mellan garantita— garen och biståndsanslaget.
Utredningen vill i detta sammanhang betona att så länge som det i ett system av enkomponentmodell be— hålls ett garantisystem som i allt väsentligt bygger på den vanliga exportkreditgarantiordningen, går det
inte att göra större avvikelser utan att detta leder till problem, bl. a. i form av negativa smittorisker på EKN—systemet. Därav följer att om man från bi- ståndssynpunkt finner det önskvärt att utveckla en— komponentmodellen på sådant sätt att biståndsgaran— tier med föreslagna modifieringar inte längre anses vara tillräckliga, måste man söka sig till en modell som inte kräver en garantiordning i vilken EKN förut—
sätts medverka.
Flera skäl kan anföras till stöd för förlängda kre— dittider och amorteringsfrister i förhållande till vad som tillämpas för närvarande Vad gäller kreditti— der utgör argumenten följande:
— projektens livslängd och intjäningsförmåga är ofta längre än 10 år, speciellt vid infrastrukturpro— jekt, vilka är de normala objekten för mjuka kredi— ter
— u—ländernas nu dåliga betalningsförmåga talar för att långa kredittider bör medges (alltför korta kredittider leder till krav på skuldkonsolideringar med åtföljande förlängning av kredittiderna) — med höjt gåvoelement följer förlängda kredittider
Argumenten talar också för längre amorteringsfrister.
För u—krediter i US dollar kan följande kombinationer av kredittider, amorteringsfrister och räntesatser övervägas (vilka alla ger gåvoelement 35%, dvs. det lägsta gåvoelement som skall tillämpas fr. o. m. me— dio 1988):
— kredittid 12 år, amorteringsfrist 2 år, räntesats 2,5% — kredittid 15 år, amorteringsfrist 3 år, räntesats 3,5% — kredittid 20 år, amorteringsfrist 4 år, räntesats
S%.
För att undvika kursrisker bör om möjligt alla delar av u—kreditsystemet (upplåning, utlåning och avsätt— ningskonto) hanteras i enhetlig valuta. Det rimliga synes vara att möjlighet ges att lämna krediter i så— väl svenska kronor som i utländsk valuta, främst i US dollar. För att möjliggöra att svenska kronor till— lämpas som valuta i alla delar av systemet erfordras att riksbanksfullmäktige medger att SEK:s upplåning för u—kreditsystemet företas i kronor. Vad gäller kreditgivning i utländsk valuta krävs att riksgälds— fullmäktige accepterar att avsättningskontot förs i utländsk valuta.
5 . ORGANI SATORI SKA FRÅGOR 5.1 Exportkreditfinansiering
I del I kap. 4 har kort redogjorts för olika modeller för statsstödd exportkredit- resp. garantigivning som förekommer i några OECD—länder. Som framgår av detta kapitel är den vanligaste modellen att kredit— resp. garantigivning bedrivs av skilda institut. För garan— tigivningen finns olika modeller, se även nedan (av— snitt 5.2.1). I några länder bedrivs dock aktivite— terna inom statliga export-import—banker. Lämplighe— ten av att i Sverige övergå till en sådan modell ge— nom att föra samman de aktiviteter som bedrivs av EKN resp. SEK har tidigare övervägts. Även om önskvärdhe— ten av ett nära samarbete mellan dessa organ har framhållits, har det dock ansetts mer fördelaktigt att hålla isär aktiviteterna. Utredningen ansluter sig till detta synsätt. Det främsta skälet för detta är att det i sådana institutioner som bedriver såväl kredit— som garantigivningen finns en tendens till att kreditgivningen kommer att dominera den totala verksamheten. På den del av organisationen som bedri— ver garantigivning ställs då krav att anpassa sig till de finansiella lösningar som man inom kreditde— len arbetar fram. Det förefaller vara svårare för en sådan institution att bedriva garantigivning med den konsekvens och omsorg som bör prägla denna verksamhet.
När det gäller exportkreditgivningen har ovan (del II kap. 2) konstaterats att det i Sverige finns en ins—
titution, SEK, som bildats i syfte att underlätta den långfristiga exportkreditgivningen. Utredningen har ovan pekat på att den fördel som bolaget har uppnått i upplåningshänseende jämfört med bankerna har mins— kat under senare år. SEK spelar dock fortfarande en viktig roll som refinansiär. Vissa andra fördelar har också framhållits. Vidare har utredningen pekat på att det finns skäl som talar för ett bibehållande av SEK—systemet och att det är lämpligt att staten ut— övar insyn i denna verksamhet genom att vara delägare i bolaget. Det har också nämnts att exportkreditgiv— ning på marknadsvillkor bedrivs, om än i begränsad omfattning och närmast av ad hoc karaktär, även av den helstatliga Investeringsbanken. Utredningen anser att det är rimligt att avgränsningen mellan de akti— viteter som olika statliga organ bedriver på detta område övervägs ytterligare.
I detta sammanhang förtjänar även att pekas på att den arbetsfördelning som gäller i exportfinansiering mellan banker, SEK och EKN synes vara viktig att upp— rätthålla. För att de svenska exportföretagen, av vilka de största själva i viss omfattning byggt upp kompetens på området, skall få en bra service krävs att konkurrensen mellan bankerna kan upprätthållas. Bankerna måste ha ett tillräckligt starkt incitament för att konkurrera på detta område. Det synes därför knappast finnas utrymme för organ som helt eller del— vis ägs av staten att i alltför stor utsträckning ge sig in på bankernas traditionella arbetsfält. Samti— digt krävs att en effektiv och billig refinansie— ringskälla finns tillgänglig. Här spelar SEK en vik— tig roll.
5.2 Exportkreditgarantier 5.2.1 Organisationsform
EKN utgör ett institut för statens sammanhållna ga— rantiverksamhet på exportkreditområdet (med undantag av garanti för u-krediter och fartygskrediter) och täcker såväl P— som K—risk inom ST—, MToch LT—fälten. Samma organisationsform tillämpas i flera andra län— der. Ett sådant enhetligt system har många fördelar. I korthet kan nämnas följande: Det ganska egenartade fält som utgörs av garantigivning för exportkrediter på öst— och u—länder kräver speciell kunskap och kom— petens i riskbedömning m. m. som kan utvecklas inom ett sådant institut. Med denna kompetens, ett minimum av byråkrati och en självständig status kan en verk- samhet bedrivas, som inger förtroende och väcker res— pekt för professionalism. Detta förutsätter dock att verksamheten får bedrivas och utvecklas med viss kon— tinuitet och utan ryckighet i styrningen.
Vad som nu sagts har framför allt tillämpning på ett EKN—instituts huvudsakliga uppgift, P—risktäckningen. I kapitel 3.3.1 har utredningen diskuterat en del för— och nackdelar med en ordning, där kapacitet och kompetens framför allt på det konkurrensutsatta fäl— tet (framför allt ST K—risk) skulle förenas i ett institut i bolagsform, samägt av staten (via EKN) och privata intressenter inom försäkringsverksamhet. Det skulle enligt utredningens uppfattning sannolikt fin— nas fördelar på detta område att vinna genom kompe— tensuppbyggandet inom ett sådant samägt institut, om så lät sig göras.
Ett alternativ är också att "avknoppa" den konkur— rensutsatta verksamheten från EKN utan intressen i något samverkansinstitut och att i stället köpa de tjänster som kan behövas för expertbedömning av exem—
pelvis förekommande stora och långa K—risker.
Som också antytts i kap. 3.1.3 kan det vara intres— sant att överväga om man kan gå ett steg längre och diskutera en form som liknar den tysk—franska där all berednings— och hanteringskompetens som nu finns inom EKN—kansliet anförtros ett institut samägt med priva— ta intressenter. Detta skulle innebära att dit skulle hänföras utom kompetens på bedömning av K—risker och projektutveckling m. m. även kompetens i fråga om be— dömning av P—risk samt skadeverksamhet inkl. återvin— ning. Beredningen i alla de MToch LT—ärenden som det samägda institutet ansåg sig ej kunna ta hand om självt fick då ske med sikte på beslut i regerings— kansliet eller EKN-styrelsen, som endast behövde ett mindre sekretariat. Frågan om möjligheten att för— lägga besluten till regeringskansliet behandlas under 5.2.2.
Fördelen med den skissade modellen skulle vara att man fick en bredd och en styrka i kompetensuppbyggna— den som samtidigt tillgodogjordes utvecklingen på det kommersiella fältet i vad avser kreditförsäkring. Detta vore särskilt intressant om man bedömde att ut— vecklingen mot "projektfinansiering" och K—risktäck— ning fick allt större betydelse. Kompetensuppbyggna— den kunde också ske utan de restriktioner som oveder— sägligen vidlåder en myndighets möjligheter.
Det finns dock flera reservationer mot den presente— rade idén. Att skilja kompetens och beredning från
beslutsfattande och budgetansvar bäddar troligen för konflikter. Enhetligheten i nuvarande form skulle gå förlorad. Det samägda bolagets intresse i riskanalys på LT—fältet skulle måhända inte bli så stort om man inte har någon del i det ekonomiska ansvaret för be— sluten och härvidlag huvudsakligen styrs av intresset av få ersättning för administration av den riskport—
följ — hur den än såg ut — som EKN—styrelsen skulle bygga upp. Det kunde också uppstå svårigheter i en sålunda "delad" form för bolaget att företräda sty— relsens policy. En omfattande organisatorisk omda— ningsprocess som vore förutsättningen för modellens realiserande kunde också orsaka problem i den tid som den nuvarande, som kan kräva snabba anpassningar med
hänsyn till EG—integrationen.
Av den diskussion som förts i detta och föregående kapitel framgår sammanfattningsvis att EKN—systemet i dag är utsatt för spänningar i två diametralt motsat— ta håll. Å ena sidan inrymmer garantigivning så stora risker för en budgetbelastning att det kunde finnas skäl knyta besluten nära regeringskansliet. Å andra sidan verkar utvecklingen f. n. i fråga om exportfi— nansiering i'en sådan riktning att kompetens blir ef— terfrågad och erforderlig som kanske bäst byggs upp i samarbete med privata intressenter — framför allt så— vitt gäller EKN:s konkurrensutsatta verksamhet.
Det är alltså dessa spänningar som gett utredningen anledning överväga olika "delningsalternativ" till
det nuvarande systemet.
Vid en samlad bedömning på det underlag som stått ut— redningen till buds anser emellertid utredningen att övervägande skäl talar för ett bibehållande av i hu— vudsak av den nuvarande modellen med en enhetlig och självständig EKN—institution under statlig huvudman, verksam inom samtliga nu aktuella garantifält men självklart med tyngdpunkten förlagd inom MT— och LT— fälten.
Utredningen har likväl ansett att det diskuterade uppslaget med samägt institut — framför allt såvitt avser den konkurrensutsatta verksamheten, eller med denna verksamhet "avknoppad" från EKN — kan ha så
intressanta möjligheter mot bakgrund av den allmänna uteckligen inom exportfinansiering, att det finns fog för ytterligare överväganden.
I några länder förekommer att det statliga garanti— institutet återförsäkrar delar av privat försäkring på exportkreditområdet och därigenom anses öka den totala försäkringskapaciteten på området. Sådana återförsäkringsarrangemang har förekommit t. ex. i USA och nya aktiviteter av detta slag förbereds. Det kan vara en intressant möjlighet även för svenskt vidkommande. Det är här då fråga om återförsäkring av sådana risker som redan hanteras på den privata mark— naden men där eventuellt kapaciteten skulle vara för liten för att möta en motiverad efterfrågan. Om när— mare undersökningar skulle visa att en sådan efter— frågan finns skulle man kunna tänka sig återförsäk— ring av kvotdelar av portföljer, för att undvika
problem med riskbedömning dock begränsad till max 50% av risk.
Nedanstående tablå med modeller visar de alternativ
som utredningen diskuterat i det föregående:
EKN, ECGD m.fl. (sammanhållet system)
kompetens
område
Beslut i styrelse, direktion Samarbete i bolag område kompetens ! P—risk [LT , Beslut i styrelse, direktion
Projekt _
| i ! K—risk & !
___,_.___ ”___ _— __ .. __
+ privata bolags—
m.m. ; ST [___————__—7'partner | styrelse
Tysk—fransk modell (delat system)
område
Beslut i regerings— kommitté (föredragning agent) im Kompetens MT sin”... ( P—risk Äter— % vinnin : ! Projekt Beslut i 'bolags— ST ér—_____—__1styrelse K—r i sk ; 7 ___,M._l..._.___ ___. ,,_l__595'__. __ .. "Avknoppning område kompetens Skador Åter— . vinning Beslut i . styrelse, direktion
(köper kompetens på K—risk när behövligt)
5.2.2 Styrning av verksamheten
EKN är en myndighet under utrikesdepartementets han— delsavdelning, i vissa formella avseenden lik andra statliga myndigheter men reellt i de flesta avseenden mycket särpräglad. Den har en instruktion som anger målet för verksamheten som en avvägning mellan int— resset att främja exporten och att undvika förluster. I propositionsuttalanden beträffande verksamheten har angetts å ena sidan att EKN bör ge ett stöd till ex— port som i huvudsak är jämförligt med det som flerta— let utländska konkurrenter erhåller och å andra sidan att verksamheten bör vara självbärande på sikt. Ut— redningens uppfattning om målet för verksamheten framgår av det föregående resonemanget och innebär i korthet vissa reservationer både i fråga om förhåll— andet till konkurrenterna och i fråga om utsikterna att nå balans mellan intäkter och kostnader.
Riksdagen godkänner årligen huvuddragen i riktlinjer— na för verksamheten, beslutar om ramar för verksamhe— ten och om storleken av den rörliga kredit som ställts till EKN:s förfogande för att finansiera löp— ande underskott i verksamheten.
Regeringen anvisar EKN det utrymme som får användas inom riksdagsramarna. Regeringen prövar också de ärenden som EKN hänskjuter till sådan prövning. I prop. 1981/82:100 bil. 14 har särskilt angivits att regeringen skall pröva ärenden som innebär att vissa "landtak" (10 — 15% av totalengagemanget) kan komma att överskridas.
Ramen för EKN:s verksamhet är uppdelad i en ram för normalgarantier (n—garantier) och en ram för "garan— tier i samhällets intresse" (s—garantier). Gränsen mellan de båda systemen går ungefär vid gränsen mel- lan MT och LT i fråga om kredittidens längd, dvs. vid
5 år. Gränsen är emellertid ej helt fixerad, stora MT—ärenden kan hamna under s—ramen, mindre LT—affärer under n—ramen. Gränsdragningen sker i EKN:s direk— tion, och huvudregeln är att s—ärendena sedan beslu— tas i styrelsen i plenum medan n—ärendena beslutas av chefen.
Utredningens resonemang i det föregående mynnar ut i slutsatser som på det beslutmässiga planet inte skil— jer sig mycket från vad som hittills gällt i EKN. Ut— redningen menar att garantiverksamhet inom ST— och MT—fältet med något inslag även av LT—risker bör kun— na hållas samman som en gren, beträffande vilket må— let bör vara att verksamheten avses gå ihop på några års sikt, dvs. man bör inte behöva räkna med stora länge bestående underskott inom denna verksamhetsgren som kan behålla termen n—garanti. Beträffande LT—en— gagemanget (i stort) har utredningen utförligt uppe— hållit sig vid de problem denna innebär och den ty— piska "fara" som föreligger att långvariga underskott uppstår i den verksamheten. Utredningen menar att re— geringen bör ta positiv ställning till att driva så— dan garantiverksamhet, i vissa fall efter särskild behovsprövning, men anser att regeringen bör ta sitt beslut med full insikt om att det ligger i denna verksamhets natur att drabbas av underskott eller rent av slutliga förluster. Mot denna bakgrund kan det diskuteras hur beslutsfattande i fråga om de en— skilda garantiärendena inom LT—fältet bör drivas.
Utredningen har härvidlag övervägt en modell som för— lägger garantibesluten på LT—fältet generellt hos de politiska beslutsfattarna. Eftersom det på detta om— råde fordras en politisk vilja att till priset av en icke föraktlig förlustrisk bedriva en stödverksamhet till ett urval av svenska storföretag, kunde en för— ankring av beslutsfattandet direkt i regeringskans— liet ha skäl för sig. Denna modell har som påpekats
tidigare Förbundsrepubliken, Frankrike och Nederlän— derna valt. Den allvarligste invändningen mot model— len för svenskt vidkommande hänger samman med den svenska konstitutionen. Regeringen har ingen delega— tionsmöjlighet inom regeringskansliet och måste allt— så ta alla eventuella ärenden till regeringssamman— träde. För ett större antal ärenden som det här skul— le vara fråga om, kanske något hundratal om året, skulle en sådan process vara tungrodd och tidsödande, även om beredningen kunde hanteras på olika plan inom och utom kansliet.
Utredningen har därför stannat för att förorda ett bibehållande i princip av nuvarande ordning, där en styrelse inom EKN i plenum fattar besluten i LT—ären— dena, stundom efter särskild behovsprövning. För att markera det inslag av vad som ibland kallats en "implicit subvention" för att beteckna viljan att stödja oöverblickbara garantier, kunde man emellertid tänka sig att styrelsen finge en annan sammansättning än f. n. med representanter uteslutande från statsde— partementen (detta skulle då likna de kommittéer som i praktiken fattar besluten på regeringens vägnar i länder som Förbundsrepubliken och Frankrike). Mot en sådan ordning talar måhända att den nuvarande samman— sättningen med representanter från näringsliv och banker vunnit hävd och innebär ett tillskott av sak— kunskap. Dissenser har varit sällsynta i EKN:s histo— ria och styrelsens enighet innebär också att närings— livsrepresentanterna på ett betydelsefullt sätt soli— dariserat sig med besluten.
Utredningen vill inte med bestämdhet förorda något av de nu nämnda alternativen för styrelsens sammansätt— ning. En kompromiss kunde vara att ha en relativt li— ten styrelse från kanslihuset med ett rådgivande or— gan med representation från näringslivet, banker och försäkringsbolag. Sådana rådgivande organ finns hos
flera institut i utlandet. Fördelen med ett sådant organ är att personer från företag och banker med di— rekt erfarenhet och kunskap om området vilka av jävs— skäl inte kan ingå i en styrelse, skulle kunna bidra med synpunkter. Behovet av ett rådgivande organ före— faller större om man väljer att ha en styrelse i vil— ken enbart ingår representanter för regeringskans— liet. Man kan dock väl tänka sig att ha ett sådant rådgivande organ även med andra styrelsesammansätt— ningar. Utredningen anser att det finns skäl att prö— va en sådan modell. Rådet avses inte få några beslut— ande funktioner utan enbart tjäna som diskussionsfo— rum och skulle förhoppningsvis stimulera EKN:s arbete på att utveckla verksamheten.
Besluten i garantiärenden bör tas inom särskilda av regering och riksdag fastställda ramar för grovt sett dels ST- och MT—verksamheten, dels huvuddelen av LT— verksamheten — ungefär som nu sker. Beträffande målet för denna verksamhet hänvisas till resonemangen ovan (särskilt kap. II.3.2.1).
I instruktionen för EKN finns inskrivet att EKN äger hänskjuta ärende till regeringen. Som nämnts har re— geringen i prop. 1981/82 bil. 14 särskilt hänvisat till de fall då ett överskridande av 10 — 15%—ramen per land kan komma att bli aktuellt. Utredningen i— frågasätter om denna speciella begränsning behöver bibehållas men anser att EKN alltjämt i fråga om sär— skilt problematiska ärenden bör ha möjlighet att hän— skjuta beslut till regeringen. Utnyttjandet av en så— dan rätt skulle då reserveras för sådana mycket spe— ciella situationer som kan uppstå, t. ex. om styrel— sen inte är enig eller om styrelsen finner att motiv som vanligtvis inte beaktas vid garantigivning, skul— le behöva prövas av regeringen såsom rent utrikespo— litiska skäl.
Som ovan nämnts styrs verksamhetens inriktning genom riktlinjer som riskdagen och regeringen har beslutat. De ramar som uppställs för verksamheten är så väl tilltagna att de i praktiken inte fungerar som styr— medel. Det har ibland diskuterats om volymbegränsnin— gar t. ex. i form av ramar för garantigivningen per år skulle uppställas. Sådana har förekommit i utlan— det. Utredningen anser dock inte att en sådan styr— ning kan förordas. Eftersom det inte går att förutsä— ga efterfrågan och denna tenderar att variera kraf— tigt mellan olika år är det inte praktiskt möjligt att driva verksamheten med en sådan styrning.
Utredningen drar därför slutsatsen att styrningen bäst utövas genom allmänt formulerade riktlinjer för verksamheten. Dessa bör självfallet vara preciserade vad beträffar målinriktningen men ge EKN ett betydan— de handlingsutrymme i vad avser verksamhetens omfatt— ning, utformningen av garantiformer, garantivillkor,
m. m.
I detta sammanhang bör även uppmärksammas övervägan— den som gjorts i kap. II.3.6 angående skadereglerin— gar. Utredningen har där pekat på att EKN bär det fulla ansvaret för återvinning.
5.2.3 Underskottsfinansiering
Under åren efter andra världskriget fram till mitten av 1970-talet resulterade EKN:s verksamhet i en fort— gående uppbyggnad av reserver. Genom anpassning av premierna kunde i allmänhet för varje budgetår ett visst överskott redovisas, dvs. summan av premiein— täkter, återvinningar och ränta på reserverna över— steg summan av utbetalade skadeersättningar och ad— ministrationskostnader.
Skadeersättningarna som utbetalades under dessa år avsåg oftast förluster vid täckning av kommersiella
risker; förlusterna kunde därför merendels anses vara definitiva. Sådana till EKN överlåtna skadereglerade fordringar där återvinning kunde vara tänkbar repre— senterade följaktligen relativt blygsamma belopp. Si— tuationen i ekonomiskt hänseende för EKN har sedan mitten av 1970—talet radikalt förändrats på grund av de mycket stora Skadeutbetalningarna avseende den po— litiska risktäckningen och den förbrukning av de upp—
byggda reserverna som därvid skett.
Det kan i sammanhanget vara av intresse att notera att värdet av den export som garanterats av EKN under den senaste lO—årsperioden uppgår till ca 115 miljar— der kr. Under samma tid har ca 2,6 miljarder kr. er— hållits i premier, ca 7 miljarder har skadereglerats, ca 2,7 miljarder kr. återvunnits och ett ackumulerat underskott på ca 1,7 miljarder kr. uppstått.
Fram till år 1977 hade EKN rätt att vid ett inträffat underskott rekvirera erforderliga medel från riks— gäldskontoret. Ränta förutsattes inte utgå. Därefter ändrades reglerna. Riksdagen godkände på regeringens förslag år 1977 ( prop. 1976/77:26 ) att en rörlig kre— dit skulle ställas till EKN:s förfogande i riksgälds— kontoret "för att möta de krav på EKN:s reserver som kommande skaderegleringar kan väntas medföra". Det sägs vidare i propositionen att "krediten kan efter EKN:s bedömning utnyttjas för att finansiera skadeer— sättningar som exempelvis har samband med skuldkonso— lideringar o. dyl. vilka EKN därför kan räkna med att återvinna. Definitiva förluster bör däremot även i fortsättningen regleras med utnyttjande i första hand av EKN:s reserver. För de medel som utnyttjas av den rörliga krediten skall erläggas ränta enligt gängse
principer".
Flera ändringar av reglerna för underskottsfinansie— ring har därefter skett. I prop. 1979/80:100 bil. 14 föreslogs att EKN skulle få möjlighet att över ansla— get oförutsedda utgifter förskottera de medel som be— hövs om den situationen skulle uppstå att såväl pre— miereserver som den rörliga krediten är fullt utnytt— jade. Vidare angavs att om stora definitiva förluster fastställs, också de i sista hand skulle belasta an— slaget oförutsedda utgifter. Samtidigt föreslogs att ett 1000 kr.—anslag skulle inrättas för täckande av förluster på garantier som regeringen inom särskilda ramar fattat beslut om (dvs. ramar för garantigivning till visst land vilket förutsågs bli aktuellt vid in— ternationella stödaktioner till länder med betal— ningssvårigheter).
Enligt nu gällande ordning ( prop. 1986/87:100 bil. 5) har EKN en rörlig kredit i riksgäldskontoret som ef— ter successiva höjningar uppgår till 3 700 milj. kr. Dragningar på krediten belastas med marknadsmässig ränta utom i fall då dragning sker på grund av er— sättning på garantier som regeringen beslutat. I så- dana fall får EKN ersättning för räntekostnaderna över 1 000 kr.—anslaget. I den mån räntor inflyter på sådana fordringar är medlen återbetalningspliktiga.
Om varken premiereserver eller den rörliga krediten räcker för att utbetala skadeersättningar på garan— tier, har EKN rätt att utan föregående regeringsbe— slut rekvirera medel från statskassan för att kunna fullgöra de förpliktelser EKN inklätt sig å statens vägnar. På så sätt ianspråktagna medel skall återbe— talas med ränta. Detta gäller dock inte vid definitiv förlust. Om sådan uppstår kan regeringen besluta om upphävande av återbetalningsskyldighet.
Det kan noteras att EKN har möjlighet att under vissa förutsättningar få ersättning från statskassan vid
definitiv förlust. Någon framställning om ersättning på grund av sådan förlust har aldrig gjorts, varför frågan om vilka kriterier för vad som är att betrakta som definitiv förlust, aldrig har prövats.
Så som begreppet definitiv förlust hanterats i den senaste propositionen i vilken detta förekommit, ger det intryck av att upphävande av återbetalningsskyl— dighet skulle få medges endast i sådana mycket spe— ciella situationer då dragningar gjorts från budgeten efter det att såväl EKN:s egna fonder som den rörliga krediten förbrukats. Det ligger nära till hands att tänka på världskrig eller världskriser medan denna möjlighet knappast kan vara tänkt att få utnyttjas i mer normala underskottssituationer. En definitiv för— lust som uppstår till följd av ett kommersiellt skadefall kan således skrivas av men någon ersättning från statsbudgeten kan normalt sett inte påräknas.
Den rådande ordningen har på flera grunder ifråga— satts. Som exempel kan nämnas att möjligheten att dra på rörliga krediten vid skadefall på s. k. regerings— garantier och sedan få ersättning över budgeten har skapat ett incitament att hålla en onödigtvis hög likviditet. Under senare år har skadeutbetalningar som skett till följd av skadefall på garantier beslu— tade av regeringen utgjort en förhållandevis stor an— del av de totala Skadeutbetalningarna. EKN har därvid haft rätt att utnyttja räntefri upplåning från riks— gäldskontoret och har för sådana skadefall inte be— hövt tära på sina premiereserver. Den likviditet som på så sätt skapats har EKN placerat framför allt i statsskuldsväxlar och riksobligationer. Andelen ska— deutbetalningar på "regeringsgarantier" sjunker emel— lertid och så som läget ser ut i dag finns viss risk för att EKN, liksom skuldländerna har gjort, kan ham— na i en räntefälla. Räntebetalningrna på dragningarna på den rörliga krediten hotar att ta en allt större
andel av premieintäkterna. För att kunna betala ut skadersättningar och räntor på dragningarna på den rörliga krediten tvingas man öka upplåningen som i sin tur leder till att räntebelastningen ökar ytter— ligare.
I detta perspektiv synes lämpligt överväga alternativ till nu rådande ordning. Det kan i sammanhanget note— ras att flertalet institut i utlandet, bland dem de i Finland och Norge, har liknande ordning som den som rådde i Sverige före år 1977. Det är ganska ovanligt att underskottsfinansiering sker genomräntepliktig upplåning. Sådana ordningar finns såvitt bekant, för— utom i Sverige, enbart i Japan och Schweiz.
Det till synes enklaste alternativet är att återgå till en ordning som liknar den som gällde fram till år 1977. EKN skulle således få rekvirera de medel som behövs från statskassan, alternativt via riksgälds— kontoret. Med en sådan modell krävs ingen rörlig kre— dit. Det ställer inte heller krav på EKN att ha kom— petens att hantera sin likviditet. Det som finns i kassan får stå på ett räntelöst konto exempelvis i riksgäldskontoret. Det enda som krävs av EKN är att man årligen, förslagsvis i skrivelsen till regeringen informerar om det likviditetsbehov som bedöms uppkom- ma under närmaste budgetår i syfte att ge regeringen en indikation om de belopp som kan behöva ställas till förfogande. En sådan ordning i vilken EKN i princip inte behöver ta något ansvar för de förluster som kan uppkomma förefaller medföra risk för att EKN:s ansvarskänsla för garantigivningen blir mindre än i ett alternativ där upplåningen för täckande av underskott är helt eller delvis räntebärande.
Ett alternativt sätt att hantera underskottsfinansie— ringen är att göra en distinktion mellan sådana ford— ringar där det uppenbarligen rör sig om en definitiv
förlust (där ingenting kan återvinnas), sådana för vilka det förefaller osannolikt att hela fordringsbe— loppet kommer att återvinnas och sådana vilka bedöms möjliga att återvinna.
När det gäller definitiva förluster till flöjd av kommersiella skadefall bör sådana normalt sett skri— vas av och inte rendera EKN någon speciell ersätt— ning. Det kan dock inte uteslutas, speciellt om K— risktäckning blir vanligare i framtiden, att förlus— ter på sådana garantier får en relativt större om— fattning än i dagsläget. Eftersom det rör sig om fordringar som EKN inte kan återvinna, kan man endera tänka sig att ersättning erhölls direkt över budgeten eller genom räntefritt lån.
För de övriga två fordringskategorierna, dvs. sådana som bedöms osannolika att återvinna i sin helhet och sådana som bedöms möjliga att återvinna, skulle EKN få möjlighet att utnyttja en rörlig kredit i riks— gäldskontoret, eventuellt i annan institution för fordringar i utländsk valuta. För de förstnämnda skulle emellertid gälla att EKN fick räntekompensa— tion för redan gjorda dragningar på den rörliga kre— diten och få låna räntefritt på den del som ännu inte förfallit till betalning. Om det emellertid skulle inflyta medel får EKN i motsvarande mån minska sin dragning på den rörliga krediten och betala erhållna räntor till statskassan. EKN skulle, förslagsvis i den årliga skrivelsen till regeringen, inkomma med framställning om vilka fordringar som EKN anser att det är osannolikt att man kan återvinna och som där— för bör rendera EKN räntefria lån. För dragningar på den rörliga krediten avseende fordringar som bedöms möjliga att återvinna skulle EKN, på samma sätt som gäller idag, betala ränta. I detta sammanhang bör nämnas att utredningen inte finner anledning att nu- varande skillnad i behandlingen av garantier besluta—
de av EKN resp. regeringen upprätthålls.
I den föreslagna modellen får således regeringen be— sluta om de fordringar som ger EKN rätt att låna rän— tefritt. Hänsyn kan därvid tas till EKN:s likvidi— tetssituation. Alternativt kan man tänka sig att fastställa ett kriterium för vad som skall betraktas som osannolikt att återvinna och därvid reglera lik— viditetssituationen så att likviditet överstigande ett visst belopp skall vara placerad hos riksgälds— kontoret eller riksbanken.
5.3 Mjuka krediter
Utredningen har i kap. II.4 förordat med hänsyn till såväl exportintresset som önskvärdheten av systema— tisk klarhet att en renodlad tvåkomponentlösning och möjligheter att ge biståndskrediter införs. Utrednin— gen förutsätter att frågan närmare övervägs i rege— ringskansliet. I sådant sammanhang är det naturligt att också beakta organisatoriska aspekter. För det fall en mer långtgående lösning inte blir aktuell föreslår utredningen vissa åtgärder till undanröjande av en del näraliggande problem och förordar att den beslutade försöksverksamheten med kombinationskredi—
ter snarast inleds.
Det bör i detta sammanhang noteras att från det ex— portfrämjande synpunkt är viktigt att det finns kom— petens hos det beslutande organet, f.n. BITS, att in— te bara bedöma kreditansökningar från biståndssyn— punkt utan att man också kan se till exportintresset. För exportföretagen är det ofta av vikt att besked om kredit kommer att beviljas kan ges snabbt. Detta ta— lar för att BITS personal förstärks så att man ökar kapaciteten att hantera ansökningar och förfrågningar och får möjlighet att bredda sina kunskaper om före—
tagen och deras intressen.
Det nuvarande u—kreditsystemet bygger på att adminis— tration av garantier och krediter sköts av EKN resp. SEK. Vidare är vanligen en bank involverad. I kap. 4 har pekats på problem som kan uppstå då man skiljer kompetens och beredning från beslut. Det är mot den bakgrunden angeläget att försök görs att minska dessa problem genom att höja BITS egen kompetensen på dessa områden och därmed underlätta dialog med övriga par— ter.
* " nh) ”1”,th ' ".,, ' WT?” 11.*."."i!'.;:"*.' "
.»,..
1'.
"I ': Hårt IH-
. ...wjl; .,
— . | H ' ' . .::-a. "på "ÄH! ,'PIJI'JWWÖÄ .... jmf ;h'gåv' '.
_ ; .._.'”'.'.l;lil .|| .
w g.....f . ' »». ,.;
” "." l:”.
u || |-'|*"u| .. .w. '. .'. -
Bilaga 1
UTVECKLINGEN AV DET STATSSTÖDDA EXPORTKREDITSYSTEMET SEDAN ÅR 1978
Av Lars Appelgren
Den internationella konkurrensen med exportkrediter skärptes successivt under 1960— och 1970—talen. Flera industriländer införde speciella system för att under— lätta finansiering av medel— och långfristiga export— krediter. Olika statliga stödåtgärder — bl. a. kredit— subventioner — sattes in för att öka företagens kon— kurrenskraft.
Internationellt försökte man stävja det långtgående bruket av exportkrediter och år 1976 enades de stora industriländerna om att begränsa det statliga stödet genom det 5. k. exportkreditarrangemanget (Consensus). Flertalet OECD—länder — även Sverige — hade vid utgån— gen av år 1977 anslutit sig till denna överenskommel— se. De minimiräntor som överenskommelsen föreskrev kom att bli normgivande och blev ofta en förutsättning för framgångsrik exportförsäljning.
1977 års exportkreditutredning
Regeringen tillsatte år 1977 en kommitté — som kom att kalla sig exportkreditutredningen — för att undersöka huruvida åtgärder borde vidtas för att ge svenska företag ökade möjligheter att konkurrera på i huvudsak samma villkor som andra länders företag i fråga om krediter vid export.
I Sverige fanns sedan 1973 möjligheter för exportörer att under vissa förutsättningar — utöver omkostnadsav— drag för refinansieringsräntan — göra ett extra avdrag vid statlig och kommunal taxering. Avdraget motsvarade skillnaden mellan exportörens refinansieringsränta och den ränta exportören uppbar från köparen — dock maxi— malt 4%.
Utredningen fick till uppgift att pröva om existerande system för finansiering kunde förbättras och om behov därutöver förelåg att tillskapa nya finansieringsfor—
mer.
I februari 1978 överlämnade utredningen betänkandet (Ds H 1978:l) Exportfinansiering med förslag bl. a. om ökade möjligheter för AB Svensk Exportkredit (SEK) att på internationellt konkurrenskraftiga villkor refinan— siera exportkrediter.
Efter remissbehandling beslutade riksdagen på våren 1978 att införa ett statsstött exportkreditsystem (SEK—systemet) att administreras av SEK.
SEK—systemet
Systemet möjliggör för SEK att finansiera exportkredi— ter till räntor under upplåningskostnaderna. Fast rän— ta erbjuds redan på offertstadiet. Staten ersätter SEK för skillnaden mellan utlåningsränta och upplånings— kostnad samt eventuellt kursförlust som kan uppkomma vid ut— och upplåning. SEK får sin ersättning från staten kvartalsvis i efterskott.
SEK—systemet infördes för en försöksperiod av tre år (1978—07—01 — 1981—06—30). Under denna period fick SEK lämna utfästelser om kredit i kronor eller utländsk
valuta inom en ram på 10 000 milj. kr.
Enligt förordningen SFS 1978z404 skulle bl. a. följan— de gälla:
"Exportkredit med statligt stöd kan lämnas av AB Svensk Exportkredit för att finansiera svenskt före— tags exportförsäljning, om det kan antas att konkurre— rande utländskt företag på grund av utländskt kredit— stöd kan erbjuda särskilt förmånliga villkor" (25)
"Exportkredit med statligt stöd får lämnas för för— säljning av vara eller tjänst, dock ej nybyggt fartyg eller sjöfartstjänst, om
— försäljningsavtalet förutsätter att kredit lämnas för minst 300 000 kronor
— krediten har en löptid av minst 2 år
— försäljningen med avseende på varuslag samt kredit— tid och övriga betalningsvillkor är sådan att ex— portkreditgaranti kan lämnas enligt förordningen ( 1974:60 ) om exportkreditgaranti" (45)
Vidare förutsattes att villkoren för krediterna stod i överensstämmelse med Consensus. Till de överenskom— na minimiräntorna skulle dock en halv procentenhet läggas vid finansiering i kronor. Med SEK:s generella tillägg för sin marginal, 0,25% p.a., uppgick därmed påslaget till 0,75% för kronkrediter och 0,25% för krediter i utländsk valuta.
På utfäst kredit skulle löftesprovision tas ut med 0,1% per år från tiden för antagande av krediterbju- dande till utbetalning.
Med en särskild förordning i början av 1979 utvidga— des bemyndigandet för SEK beträffande statsstödd kre— ditgivning av omfatta även fartygsexport.
Under försöksperioden mottog SEK ansökningar för ett belopp av 90 miljarder kronor. Den ursprungliga fast— ställda ramen på 10 miljarder ökades under perioden till 18 miljarder.
Vid försöksperiodens utgång hade ramen utnyttjats på följande sätt:
Utbetalda krediter 5 440 milj. kr. Utestående kreditavtal 7 714 " Utestående offerter 3 705 " Summa 16 859 milj. kr.
Beloppet motsvarade — efter viss reduktion av utestå— ende offerter — 93,7% av den beviljade ramen.
Förmånliga u—landskrediter
I december 1980 antog riksdagen en proposition om in— rättande av ett särskilt system för förmånlig kredit— givning till vissa u-länder (se vidare bilaga 3). Det kan i detta sammanhang noteras att u—kreditsystemet skulle baseras på SEK-systemet och genom tillförande av biståndsmedel erbjuda möjlighet till speciellt förmånliga villkor med ett gåvoelement om 15 - 25%. Man beslöt att en översyn av systemet skulle ske efter 2 år. SEK erhåller kvartalsvis i efterskott er- sättning från BITS för sina merkostnader. Under förs— ta halvåret 1981 utfästes krediter med 537 milj. kr. Några kreditavtal hann dock inte träffas.
1980 års exportkreditutredning I maj 1980 tillsattes en utredning med uppgift att se över systemet för statsstödd exportkreditgivning in— för utgången av den treåriga försöksperioden. I de—
cember 1980 lämnade utredningen sitt betänkande "Sub— ventionerade exportkrediter — en utvärdering av nuva— rande system" Ds I 1980:24.
Utredningen gjorde en enkät hos 75 svenska kapitalva— rutillverkare samt entreprenad— och konsultföretag med betydande verksamhet i utlandet. Hälften av kapi— talvaruexporten (inkl. entreprenad— och konsultverk— samhet) visade sig komma från de fem största exportö— rerna. Av enkäten framgick att medel— och långfristi— ga exportkrediter finansierade 19% av exporten. Res— terande 81% var kontantaffärer eller affärer på kort kredit. De statsstödda exportkrediterna var, liksom exporten, starkt koncentrerade till de största före— tagen. 74% av de statligt subventionerade krediterna år 1980 beräknades gå till export från fem stora företag och koncerner.
Utredningen gjorde inte några kvantitativa bedömnin— gar av subventionernas betydelse för exporten av kapitalvaror (inkl. entreprenad— och konsultverksam— het) med anledning av bl. a. de begränsade erfarenhe— terna. Med utgångspunkt från bl. a. den svaga lönsam— heten inom svensk verkstadsindustri, den hårda kon— kurrens och det betydande subventionsinslaget (9 — 14% på exportpriset) ansåg man det dock sannolikt att exporten av kapitalvaror blivit större än om subven— tioneringen inte hade förekommit. Speciellt betydel— sefulla torde de subventionerade krediterna ha varit för större projekt och för projekt på statshandelsoch u—länder, projekt där subventionsinslaget var sär— skilt högt.
Systemet beräknades under perioden juli 1978 — decem— ber 1980 löpande ha kostat staten ca 100 milj. kr. och uppskattades komma att kosta ytterligare ca 560 milj. kr. under åren 1981 — 1990.
Utredningen var kritisk mot att subventioner användes för att exportera icke konkurrenskraftiga varor. Detta skulle förorsaka en alltför dyr import. Till- fälliga obalanser i den svenska ekonomin borde mötas med andra, generella och mer effektiva medel. Utred— ningen ansåg dock att det fanns andra skäl att före— slå staten ett fortsatt stöd för exporten av kapital— varor (inkl. entreprenad— och konsulttjänster).
Man pekade på följande skäl:
— Exporten av kapitalvaror till statshandels— och u—länder är av långsiktigt svenskt intresse. Kapi— talvaruexporten fungerar som spjutspets för annan svensk export.
— Kapitalvaruindustrin är kunskapsintensiv och utgör den del av svensk industri som klarat sig bäst un— der l970-talet. På detta område har Sverige ett stigande exportöverskott.
— Tillverkning av kapitalvaror är ett område inom vilket svensk industri kan antas vara långsiktigt konkurrenskraftig. Det tar lång tid att bygga upp kompetens på detta område. Någon möjlighet att dra sig ur konkurrensen för att om några år, då kredit— subventionerna sannolikt minskat, försöka återta förlorade marknadsandelar finns inte.
Utredningen fann att verksamheten borde fortsätta efter försöksperiodens utgång men lade fram vissa förslag, som siktade till en neddragning av subven— tionsgraden. Bl. a. föreslogs höjningar av utlånings- räntor och löftesprovision, skärpta regler för stöd— berättigade varor, ökade krav på svensk andel, extra räntepåslag vid utlåning i svenska kronor och uppjus— tering av av minimigränsen för stödberättigat kon— traktsbelopp.
På basis av regeringens proposition och exportkredit— utredningens förslag beslutade riksdagen i juni 1981 att förlänga systemet med i första hand två år till 1983—06—30. Under de senaste åren har förlängning skett med ett år i taget. I samband med förlängningen infördes begränsningar betr. finansiering av råvaror och konsumtionsvaror. Dessa skulle få inkluderas en— dast om särskilda skäl föreligger. Vidare beslutade man att kraftigt begränsa finansieringen av utländska varor. Endast i ytterst sällsynta fall — i första hand vid entreprenadarbeten — skulle detta få ske.
Regeringen ansåg det nödvändigt att de svenska vill— koren för statsstödda exportkrediter även i fortsätt— ningen låg vid eller nära consensusvillkoren. Utred— ningens förslag om särskilt påslag för krediter till industriländer, särskilt ytterligare påslag för kre— diter i svenska kronor och förslaget om en allmän höjning av räntenivåerna med 0,5% ansåg föredraganden inte borde genomföras. Höjning av löftesprovisionen begränsades till 0,4% och SEK:s marginal på 0,25% skulle i fortsättningen inkluderas i statens åtagan— de. Utredningens förslag att höja kronpåslaget från 0,5% till l,5% avstyrktes. — Påslaget borde vara oförändrat främst av valutapolitiska skäl. Det tidi- gare kravet på lägsta kreditbelopp — 300 000 kr. — ändrades till ett lägsta kontraktsbelopp på 350 000 kr.
Från och med juli 1981 införde SEK ett räntetillägg på 0,25% för krediter som inte var säkerställda av EKN—garanti (för både politiska och kommersiella ris— ker) eller statens fartygskreditgaranti. I februari 1982 höjdes räntetillägget till 0,5%.
Vid remissbehandlingen av 1980 års utredning framkom att det bl. a. från bankorganisationerna fanns önske— mål om ett alternativ till SEK—systemet i vilket ban—
kerna skulle spela en mer framträdande roll. En stat— lig utredning tillsattes för att närmare undersöka detta förslag (Ds I 1981:27). I dess betänkande före— slås en ökad bankmedverkan varigenom SEK skulle kunna överlåta statsstödda krediter på banker i de fall bankerna kunde erbjuda finansiering på bättre villkor än SEK. Av olika skäl blev inte förslaget genomfört.
Räntestöd för viss varvsproduktion
I juni 1981 infördes ett system för räntestöd till svenska beställare av fartyg och riggar hos svenska varv. Stödet lämnas för att utjämna skillnader i kon— kurrensvillkor mellan svenska och utländska varvsfö— retag. Enligt nu gällande regler (SFS l986:553) får stödet lämnas för beställningar före utgången av år 1989. Frågor om räntestöd prövas av statens industri— verk (SIND). Hanteringen av kreditgivningen delas mellan SEK och Skeppshypotekskassan. SEKs kostnader för stödet betalas kvartalsvis i efterskott av SIND (tidigare Nämnden för fartygskreditgarantier) enligt ett särskilt avtal. Vid utgången av 1987 fanns ute— stående krediter avseende räntestöd på 3 596 milj. kr.
Utländska leveranser finansieras till marknadsvillkor
Vid utgången av 1981 hade volymen av kreditofferter till marknadsvillkor vuxit till 545 milj. kr. mot 112 milj. kr. året innan. Detta berodde närmast på att utländska delleveranser inte längre fick finansieras med statligt stöd. För sådana leveranser erbjöd SEK kredit till marknadsvillkor.
Nya consensus—villkor
Räntematrisen i consensus höjdes från 1981—11—16 med 2,25% — 2,50%. Genom att beslutet föraviserades i ok— tober uppstod en önskan hos exportörer och kunder att så långt möjligt utnyttja fördelen av de gamla rän— torna. Detta orsakade en ansvällning av kreditefter— frågan under tiden före räntehöjningen. Under hela 1981 mottog SEK 2 239 ansökningar om statsstödd kre— dit till ett värde av 44,5 miljarder kronor.
Volymen utbetalda krediter under 1981 uppgick till 5 962 milj. kr. Värdet av kreditportföljen vid utgången av 1981 blev därigenom tre gånger så stort i jämfö— relse med 1980.
Av de utestående krediterna avsåg 53% export till u— länder (1980: 22%) och 16% export till statshandels— länder (1980: 55%). Tyngdpunkten hade således för— skjutits från statshandelsländer till u—länder.
SEK:s aktiekapital höjdes under 1981 med 100 milj. kr. genom nyemission till 500 milj. kr.
Den uppjustering av räntesatserna som skedde i novem— ber 1981 fick full effekt i juli 1982. Sammantaget hade därigenom de internationellt överenskomna ex— portkrediträntorna höjts med ca 3% på kortare tid än 8 månader.
Okad kreditvolym
Kreditvolymen ökade under 1982 från 8 560 milj. kr. till 19 522 milj. kr. Inklusive marknadskrediterna ökade beloppet från 11 541 milj. kr. till 22 053 milj. kr. eller med drygt 90% och var den snabbaste ökningen i SEK:s historia. SEK—systemet svarade för
nästan 90% av SEK:s verksamhet.
Tillsammans med den svenska devalveringen på 16% i oktober 1982 hade behovet av kapitaltillskott ökat. Under året höjdes SEK:s aktiekapital från 500 milj. kr. till 700 milj. kr. och dessutom bildades en garantifond. Genom fonden ställde aktieägarna ut garantiförbindelser på 600 milj. kr. under 1982.
SEK—u re nin n 1 2
Under 1982 utförde SEK på uppdrag av industrideparte— mentet en utredning med målsättning att beskriva SEK:s utveckling under perioden juli 1978 till och med juni 1982. Dessutom skulle det sannolika utfallet av statens kostnader för SEK—systemet beräknas och även möjligheterna till begränsning av subventionsel- ementet belysas.
Utredningen konstaterade bl. a. att av 4 900 avgivna offerter ca 34% resulterade i kreditavtal om drygt 32 miljarder kr. Den andel av offertvolymen som ledde till kreditavtal (utfallsgraden) beräknades till 25%.
Både SEK:s egen statistik och enkätsvaren visade att exportkreditgivningen var starkt koncentrerad till ett fåtal företag. År 1981 gick 67% av krediterna till fem företag och 80% till nio företag. De större företagen hade även i egna studier kunnat påvisa den stora betydelse deras exportkontrakt hade för många mindre och medelstora tillverkare.
Beträffande statens framtida kostnad konstaterade SEK att endast en begränsad del kunde påverkas fram till 1985 — 1986. Den övervägande delen av SEKs åtaganden är fasta och gäller långfristig finansiering av redan
genomförd export.
Fartygsexporten svarade för ca en tredjedel av sta— tens kostnader. Vid oförändrat internationellt ränte— läge skulle — på grund av den lägre utlåningsräntan för fartyg — denna andel av statens kostnader öka till dryg 40% under senare delen av 1980—talet.
SEK föreslog som ett alternativ till inskränkningar i systemet en maximering av statens räntesubvention. Om ränteskillnaden för en viss valuta översteg ett för— utbestämt räntetak skulle staten besluta om att mot— svarande påslag skulle göras på consensus—räntan eller om ytterligare stödåtgärder vore nödvändiga.
Lägre kostnader för staten
De höjningar av minimiräntorna som Consensusgruppen kom överens om under 1981 och 1982 innebar att kost— naden för exportkrediter i samband med nya exportaf— färer sjönk. Detta gällde dock inte för fartygskredi— ter för vilka minimiräntan inte uppjusterades.
Marknadskrediterna ökar igen
Efterfrågan på marknadskrediter, som minskat kraftigt under flera år, ökade under 1982 på nytt. Nya ansök- ningar belöpte sig på ca 5 miljarder kr. Till stor del förklarades denna efterfrågan av att SEK som komplement till statsstödd kredit erbjöd marknadskre— dit för tredjelandsleveranser och lokala kostnader som inte kvalificerade för stöd.
Lågräntevalutor och automatisk räntejustering
När samarbetet inom consensus—gruppen startade låg marknadsräntan för japanska yen under de fastställda
minimiräntorna. Undantag hade därför gjorts för denna valuta och man tillät att fast ränta erbjöds till ja— panska prime rate med ett visst påslag.
I juni 1983 enades consensus—gruppen om allmänna principer för finansiering i lågräntevalutor. Avsik— ten var att utlåningsräntorna i lågräntevalutorna skulle avspegla marknadsräntorna för resp. valuta och aktuella räntesatser skulle tillkännages den 15:e i
varje månad.
Under 1983 började SEK att erbjuda kredit i dessa lågräntevalutor. Upplåningskostnaden var låg och stort intresse visades för de nya kreditmöjligheterna.
I oktober 1983 infördes ett system med automatiska justeringar av consensusräntan. Kontroll görs 2 ggr per år och ändring sker den 15 januari och den 15 juli om det vägda genomsnittet av SDR—värdet för de statsobligationer, vilkas valutor bildar SDR (USD, DEM, FRF, GBP och JPY) ändras med mer än 0,5% under kalenderhalvårets sista månad jämfört med det SDR— värde, som gällde då närmast föregående ränteändring gjordes. Samtidigt som man införde automatisk ränte— justering enades man om en viss nedjustering av rän— torna för krediter till alla länder utom till de s. k. rika länderna (kat. 1). Man beslöt dessutom att nedjusteringen skulle återvinnas under åren 1985 och 1986. Hela räntesänkningen blev dock återhämtad redan
i januari 1985.
Räntehöjning
I januari 1983 beslutade regeringen att räntan i SEK— systemet skulle höjas med 0,5% mot bakgrund av den kostnadsfördel man menade att företagen fått genom devalveringen i oktober 1982. Detta innebar att det
s. k. kronpåslaget ökade från 0,5% till 1%.
Riksrevisionsverkets (RRV)_granskning av SEK—systemet
RRV granskade under våren 1983 SEK—systemet. Man sum— merade i sin rapport att verksamheten fungerade i en- lighet med gällande regler men konstaterade samtidigt att systemet ökat i omfattning i avsevärt snabbare takt än som antagits i de bedömningar som legat till grund för beslutet. Både kreditvolymen och statens kostnader hade vuxit betydligt snabbare än väntat. RRV ansåg att den organisatoriska strukturen inte gav några egentliga spärrar mot fortsatt expansion. Man diskuterade olika metoder att dels begränsa statsstö— det, dels införa en mera individuell prövning på sam- hällsekonomiska grunder.
I sitt yttrande påpekade SEK den väsentliga skillna— den mellan krediter för fartygsexport och övrig kapi— talvaruexport. Vidare framhöll SEK att de automatiska räntejusteringarna, som beslutades av Consensus-grup— pen hösten 1983, skulle komma att få en mycket starkt begränsande effekt på statens kostnader för nytill— kommande exportkrediter.
U-kreditutredningen
På basis av den översyn av det svenska kreditsystemet (Ds UD 1983z2) som genomfördes under 1983 föreslog regeringen påföljande vår att en del av det svenska gåvobiståndet skulle lämnas i form av särskilt för— månliga krediter. Den dittillsvarande verksamheten hade skett på försök i mindre skala och avsågs bli permanentad. Regeringen föreslog att beslut om kredi— terna skulle fattas av Beredningen för Internatio— nellt Tekniskt Samarbete (BITS) medan handläggningen
skulle skötas av SEK resp. EKN. Efter riksdagens be— slut om riktlinjer för u—krediter svarar sedan 1 januari 1985 BITS för samtliga kostnader avseende nya u—krediter.
U elnin av s a " e
Under 1983 uppdelades SEKs statsstödda kreditgivning mera formellt på följande fyra områden:
— normalkrediter baserade på consensus—villkor
— förmånliga u—landskrediter
— fartygskrediter inkl. offshoreutrustning
— räntestöd för svenska beställare vid svenskt varv (redarstöd).
Den kraftiga expansionen under 1982 dämpades under 1983. Volymen utestående krediter ökade från 19 522 milj. kr. till 26 056 milj. kr.
Krediterna avsåg till 42% export till u=länder, 8% export till statshandelsländer och 50% till i—länder.
Övervägangen betr. SEK Qgh EKN
Under hösten 1983 övervägdes inom regeringskansliet ett antal tänkbara åtgärder för att minska budgetbe— lastningen för SEK och EKN.
Regeringen beslöt på basis av dessa överväganden att höja kronpåslaget till 1,5% och att låta låntagarna betala SEKs marginal på 0,25%. Efter dessa höjningar kom påslaget på consensus-räntorna att ligga på 2,25% för kronor resp. 0,75% för utländska valutor.
Enligt överenskommelsen inom consensus om automatisk räntejustering höjdes minimiräntorna med 1,2% den 15 juli 1984. Ett halvt år senare sänktes räntorna på grund av sjunkande internationella marknadsräntor med mellan 0,70 — l,35%.
I mitten av 1984 beslöt regeringen att det vanliga påslaget inte skulle tillämpas för lågräntevalutorna (CIRR—valutorna). I stället skulle räntan motsvara SEKs upplåningskostnad jämte marginal dock lägst den officiella CIRRräntan.
Volymen utstående krediter ökade under 1984 i ytter— ligare långsammare takt och uppgick vid årsskiftet 84/85 till 30 303 milj. kr. mot 26 056 milj. kr. året innan.
Ökning av marknadssektgrn
De ökade påslagen som regeringen beslutat under 1983 och 1984 bidrog tillsammans med en relativt lägre räntenivå till att SEK:s marknadskrediter under 1984 kom att utnyttjas för finansieringen av affärer som tidigare finansierats med statsstöd. Nyutlåningen av marknadskrediter ökade under 1984 från 79 milj. kr. till 1 109 milj. kr. och volymen utestående krediter som sjunkit under en rad år ökade på nytt.
Marknadskrediter med kortare löptid än 2 år började också att finansieras.
Sjunkande affärsvolym under 1985
Under 1985 sjönk volymen nya statsstödda krediter
mycket kraftigt. Den uppgick endast till 1,3 miljar— der kr. mot 6,8 miljarder kr. året innan. En bidrag—
ande orsak till detta var att bl. a. skuldkrisen minskat efterfrågan från u—länderna på SEKs traditio— nella exportkrediter. Därtill kom att den normala ka— pitalvaruexporten sammantaget inte längre subventio— nerades i Sverige även om staten tog vissa ränteris— ker under anbudstiden. Fartygskrediterna innehöll dock viss subvention men exporten minskade succes— sivt. U-krediterna förväntades öka om än i långsam takt.
Vid årsskiftet 1985/1986 utestod statsstödda krediter med 28 838 milj. kr. mot 30 303 milj. kr. året innan. För första gången sjönk därmed volymen.
Genombrott för marknadskrediter
Efter en rad år med stadigt minskande volym nya mark— nadskrediter vände detta under 1985 då krediter för 3,1 miljarder kr. accepterades. Nyutlåningen blev ca 2,5 miljarder kr. — mer än dubbelt så stort belopp som 1984. Den genomsnittliga storleken av marknads- krediterna var dock betydligt lägre än för de stats— stödda krediterna.
Åter större volym 1986
Consensus—räntorna sänktes med 1,05% den 15 januari 1986. Per den 15 juli skedde en ytterligare sänkning med l,40%. Ett stort antal krediter avtalades — av totalt 20 miljarder kr. gällde ca 7 miljarder kr. statsstödda krediter. Två mycket stora affärer bidrog till volymökningen.
Volymen utestående krediter i S—sektorn sjönk ytter- ligare till 25 162 milj. kr. jämfört med 28 838 milj. kr. år 1985.
Krediterna avsåg till 51% export till u—länder och till 8% export till statshandelsländer. Resterande del gällde till största delen fartygsfinansiering. Trots att räntorna under året sänktes med nästan 2,5% lämnades offerter för endast ca 2,2 miljarder kr. motsvarande en tredjedel av föregående års siffra.
statsstödda krediter minskar under 1987
Consensusräntorna ändrades inte under året.
Nya krediter lämnades undr 1987 med 1 823 milj. kr. ungefär lika fördelat på normalkrediter och u—kredi— ter. För fartygskrediter och redarstöd minskar kre— ditvolymen successivt. Den uppgår dock fortfarande till en tredjedel av totalt utestående statsstödda krediter. Totalvolymen krediter i S—sektorn utgjorde per 31 december 1987 20 938 milj. kr. eller 63% av SEK:s utestående krediter. De nytillkomna krediterna gäller till övervägande del export till u—länder. Det är framför allt vid export till u—länder och då utbe— talningstiderna är långa som SEK—systemet ännu inne— bär en subvention. Möjligheten att utan kostnad er— hålla offert till fast ränta är också av stort värde. Genom beslut i consensus—gruppen 1987 kommer stöd för exportkrediter till de rikaste länderna att upphöra från och med 15 juli 1988.
Riksbankens inställning_till upplåning i Sverige
1977 års exportkreditutredning hade föreslagit att SEKs kapitalbehov i huvudsak skulle täckas genom upp— låning utomlands. Utredningen bedömde att SEK:s upp— låning efter en uppbyggnadsperiod grovt uppskattat skulle bestå av 60% långfristig utländsk upplåning och 20% kortfristig utländsk och/eller svensk upplå—
ning samt 20% långfristig svensk upplåning. I propo— sitionen om införande av SEK—systemet instämde före— draganden i utredningens bedömning av SEKS kapitalbe—
hov.
I samband med utredningens remissbehandling framhöll de tre AP—fondstyrelserna att de i framtiden kunde komma att något öka sin utlåning till exportfinansie— ring via SEK. Upplåningen hos AP—fonderna minskade dock successivt och efter år 1982 har Sveriges Riks— bank inte medgivit att SEK utnyttjar den svenska ka— pitalmarknaden för att tillgodose behovet av kronor i SEK—systemet. Riksbankens ståndpunkt har varit moti— verad av Sveriges stora bytesbalansunderskott och be— hovet att finansiera statens budgetunderskott inom landet. Man har därför velat tvinga SEK att tillgodo— se sitt kronbehov genom upplåning i utländsk valuta.
För att stärka kapitalbasen har SEK dock fått till— stånd att ta upp förlagslån i Sverige på sammanlagt 850 milj. kr. under åren 1981, 1982 och 1984.
Kostnader för utlåningen i statssektorn och åtgärder m vi i i f a be rän a kostna rna
En uppdelning av kostnaden för de olika stödformerna (exkl. u—krediter och redarstöd) under perioden 1978 — 1987 ger följande bild (Belopp 1 milj. kr.):
Normal— Fartygs— Totalt krediter krediter 1978 0,07 — 0,07 1979 17 — 17 1980 101 - 101 1981 272 90 362 1982 842 281 1 123 1983 1 030 520 1 550 1984 1 071 462 1 533 1985 705 379 1 084 1986 360 245 605 1987 222 _121 343 Summa 4 620 2 098 6 718
Någon del av kostnaderna för 1980 kan hänföra sig till fartygskrediter men uppdelning har inte gjorts.
Redovisning av kostnader för S—systemet sker enligt kontantprincipen, dvs. en del av kostnaden för en 10— årskredit år 1981 kommer att återfinnas i räkningen till industridepartementet varje är t. o. m. 1990.
Normalkrediternas andel av kostnaderna har under de senaste sju åren sjunkit från ca 75% till ca 65%. Kostnaderna hänför sig till helt övervägande del till kreditgivningen under 1980 — 1983.
De nya normalkrediterna som lämnats från 1984 och framåt har tagna tillsammans hittills inte inneburit någon kostnad för staten. Inte heller under dessa kre— diters kvarvarande löptid förutses några sådana kost— nader för staten förutsatt att inga större växelkurs- förändringar sker för svenska kronan. Detta innebär naturligtvis inte att inte enstaka krediter varit sub— ventionerade och att statssektorn tagit betydande ris— ker. Detta har dock uppvägts av de fördelar som kunnat uppnås genom en storskalig och flexibel refinansiering vid de rätta tidpunkterna.
Som ovan nämnts tillåts inte SEK att låna upp svenska kronor. Efterfrågan på kronor tillgodoses därför genom upplåning i utländsk valuta i en s. k. kronkorg, vars sammansättning SEK eftersträvar att få i överensstäm— melse med Sveriges Riksbanks kronkorg. Eftersom upplå— ning och utlåning sker i olika valutor kan kursförlus— ter uppstå vid växlingar. Avsevärda kursförluster upp— stod i samband med devalveringarna under 1981 och 1982.
Statens kostnadsersättning utbetalas i kronor även i de fall då kreditgivningen sker i andra valutor. SEK kan i samband med utbetalning från staten växla till aktuell valuta eller förvalta kapitalet i kronor för valutaväxling vid senare tillfälle. Det senare sker då den utländska valutan förväntas sjunka i värde och således valutaväxling kan ske framledes med vinst. Härvid beaktas även eventuella ränteskillnader mellan kronor och den utländska valutan och är avkastningen i kronor högre än avkastningen i den utländska valutan ger således även detta en vinst. Genom sådan balanse— ring av positionen i kronor mot USD (USD är den störs— ta upplåningsvalutan) har statens kostnad under de senaste fem åren minskat med ca 500 milj. kr. Under samma period har andra aktiva åtgärder i form av för— tidsbetalningar och utbyten av äldre lån mot billigare upplåning inneburit besparingar på ca 600 milj. kr.
För att inte SEK—systemet skall belastas med orimligt hög räntesubvention tillämpar SEK sedan år 1979 en be— gränsningsregel för finansiering av krediter i andra valutor än svenska kronor, USD, DEM, CHF, NLG och JPY. För närvarande tillämpas regeln på så sätt att subven— tionen inte får vara större för den aktuella valutan än vad kredittagaren som mest skulle få för en motsva— rande kredit i USD eller kronor.
Av nedanstående tabeller framgår hur kreditgivningen i statssektorn (accepter) fördelats på landkategorier
resp. valutor åren 1982 och 1987. Såväl den relativt sett minskade andelen krediter till kat. I—länder som den mindre andelen USD år 1987 jämfört med år 1982 förklaras huvudsakligen av den under perioden kraftigt sjunkande fartygskreditgivningen.
Accepter i statssektorn 1982 exkl. u—krediter (de tre största
valutorna)
Valuta Landkategori Totalt
(belopp 1 milj.) I II III
Skr 1 413 886 685 2 984 21,3% USD 5 859 3 294 1 674 10 827 77,4X DEM — 185 — 185 1,3% Summa 7 272 4 365 2 359 13 996
Procent 52,0% 31,1% 16,9% 100%
Accepter i statssektorn under 1987 exkl. u—krediter
Valuta Landkategori Totalt
(belopp i milj.) I II III
Skr 119 184 12 315 35,2% USD 29,6 437 54,7 521,3 58,4% DKK — __: SSJ; _åggå 6,31 Summa 148,6 621 123,0 892,6
Procent 16,6% 69,6% 13,8% 1001
I tabellbilaga l återfinns uppgifter på SEK:s affärs— utveckling under perioden 1981 — 1987. Tabellbilaga 2 visar kostnaderna för resp. år och från 1983 även
SEK:s långtidsprognoser över statens kostnader.
Det statsstödda systemets betydelse idag
Genom successiva räntehöjningar har subventionen nu— mera till största delen försvunnit.
Möjligheten att utan kostnad erhålla ett 6—månaders
finansieringslöfte är dock fortfarande mycket värde— full. Löftet fungerar som ett räntetak under den tid exportören själv annars skulle behöva bära risken för
räntehöjning.
En annan fördel ligger i att SEK kan erbjuda finansie— ring i många olika — även udda — valutor.
I och med att de subventionerade räntorna för export till s k relativt rika länder avskaffades från den 15 juli 1988 torde CIRR—räntorna få ökad användning. Un— der förutsättning att den erbjudna räntan vid SEKs offerttillfälle inte bedöms leda till subvention kan CIRR—räntan erbjudas utan kostnad under 6 månader.
Statistik över SEK's affärsutvecklin 1981 - 1987. Exklusive U-krediter och redarstöd .
Mil'arder kronor Offerter utestående Avtalade ej utbetalda krediter Utestående krediter vid årets slut Accepterade offerter vid årets slut Nyutlåning vid årets slut
Harknads- Statsstödd Marknads- Statsstödd Marknads- Statsstödd Marknads— Statsstödd Marknads- Statsstödd År sektor sektor Totalt sektor sektor Totalt sektor sektor Totalt sektor sektor Totalt sektor sektor Totalt
1981 1982 1983 1984 1985 1 1986 1987
IN N
___—mm:s
.—4
V
NNDOCONNN NMOOOIDQ N anna—mmm mamma:—cm N OQMOVOSQ Oman—:r—
un
N .—
VMSDLDCOLDN v—(OQNCDRDN NNN
N _
N
NNNMQO— NMOOQNW HF.—4
N
crm-nas'xyxrx QNNQNQV NN om—c-o—wm MNNNQNN
H N
namn—d_c— ooo—mma) COOP-CNN” _v—lNOilanD ecco—tom maa—vnlx—c mmvaNN LONUINQ'QDQ OMVQOLDO
OONLDNMN QQNONOO
N ,.. v—CH
Tabellbilaga
1978 1979 1980 1981 1982 l983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Utfall 1973 0
Utfall 1979 17
Utfall l980 101
Utfall 1951 363 Utfall 1982 1123
Prognos 1983 1678 1247 1230 1252 1221 1111 1026 utfall 1983 1550
Prognos 1934 1449 1373 1275 1250 1054 325 750 Utfall 1984 1533
Prognos 1985 1152 945 910 573 374 306 298 Utfall 1955 1084
Prognos 1986 544 709 573 205 44 60 -48 Utfall 1955 605
Prognos 1987 357 289 59 -79 —70 -63 -137 Utfall 1957 343
OOOOOOOOO wwwwwwww
)QUO», JBOJDl'HW
WA
983 1984 1985 År Stotsslodd sektor
Jouom JGDJOHEW
////////j
..oco; konto.—__:
Eco.; omoto.—__:
wwwwwwwwwwwww NNNNNNNNNN
Jouom )åpJDrHW
Bilaga 2 EXPORTKREDITGARANTIGIVNING GENOM EKN
av Bo Thomé m. fl.
1. EKN och exportkreditgarantigivningen 1978 — 1988
1.1 EKN:s uppgift och den statliga regleringen av garantiverksamheten
De svenska exportkreditgarantierna infördes år 1933. Ett viktigt mål var att stimulera en sysselsättnings— främjande export. Ett annat syfte som redan från bör— jan starkt betonats och som också i fortsättningen tillmätts stor betydelse är att ge de svenska expor— törerna tillgång till ett stöd i huvudsak likvärdigt med det som utländska konkurrenter erbjuds i sina länder. En grundprincip har varit att garantiverksam— heten skall vara självbärande genom att premierna och ränta på eventuella reserver på sikt skall motsvara skadeersättningen och administrationskostnaderna.
Garantiverksamheten regleras från statens sida för— utom genom den skrivna författningen (förordningen 1986:265 om exportkreditgaranti) även genom uttalan- den i ett antal propositioner som godkänts av riksda— gen. Särskilt må nämnas prop. 1959:112 avseende all— männa riktlinjer för garantigivningen, prop. 1964z39 avseende långivargaranti, prop. 1978/79:201 avseende särskild garantigivning med hänsyn till svenska sam- hällsintressen (s—garantier) samt årlig prövning från
regeringens och riksdagens sida av garantiverksamhe— tens omfattning och inriktning. I särskilda författ— ningar regleras EKN:s verksamhet med kursgaranti (förordningen l976:309 om kursgaranti) och investe— ringsgaranti (förordningen 1987:861). Närmare rikt— linjer för dessa garantier finns utformade i prop. 1975/76:171 resp. 1986/87:98.
Vid den årliga prövningen av garantiverksamheten tar statsmakterna på grundval av EKN:s förslag ställning till ramarna för garantigivningen. Då någon av delra— marna (normalram, s—ram, kursgarantiram och investe— ringsgarantiram) har tenderat att bli ett hinder för en expansion av garantigivningen har utvidgningar skett i god tid. Vissa garantiansökningar som ansetts innebära alltför stora risker och/eller avsett allt— för stora belopp med hänsyn till att EKN:s garanti— portfölj bör ha en någorlunda rimlig riskspridning har då särskilda skäl förelegat hänskjutits till re— geringen för beslut. Då regeringen beslutat uppdra åt EKN att lämna garanti i sådana fall har å ena sidan föreskrivits att dessa garantier skall belasta givna ramar för verksamheten men å andra sidan att skade— reglering vid slutlig förlust får ske i särskild ord— ning. Detta utnyttjande av ramarna har icke heller inneburit inskränkningar på EKN:s verksamhet totalt. De sålunda medgivna garantierna har knappast inverkat på EKN:s totala riskvillighet.
1.2 Utveckling av garantigivningen 1978/79 — 1987/88
Garantiproduktionen expanderade snabbt under de förs— ta åren av tioårsperioden. En stagnation under några år följdes sedan av en kraftig nedgång som fortsatt de senaste fem åren. Produktionen av garantiutfästel— ser låg i slutet av 70—talet på ca 60 — 70 miljarder
kr./år medan den minskat till ca 20 miljarder kr. de senaste två åren. Förbindelsegarantigivningen har däremot legat på en relativt konstant nivå, ca 10 miljarder kr./år. En svag uppgång kan noteras under senare år (se diagram l i bilaga). Nedgången i pro— duktionen har främst avsett normalgarantier (n—garan— tierna) både vad gäller utfästelser och förbindelser. Denna nedgång för n—garantier har delvis motsvarats av en uppgång av s/u—garantier. Fram till budgetåret 1988/89 har EKN haft möjlighet att lämna s. k. u—ga— rantier vid export av betydelse för u—ländernas eko— nomiska och sociala utveckling. Denna garantigivning som under senare år varit mycket obetydlig redovisas tillsammans med s—garantigivningen såsom s/u—garan— tier (se diagram 2 och 3). S/u—garantierna som i bör— jan av perioden utgjorde knappt 10% hade i slutet gått om n—garantierna och utgjorde mer än 60% av hela förbindelsegarantigivningen. De 3. k. bi—garantierna, som tillkom 1981/82, ökade starkt i början men har sedan avstannat.
EKN:s garantigivning domineras av export på u—länder. Av utfästelserna har export på u—länder utgjort när— mare 80% under en stor del av perioden. Efter 1983/84 har den minskat till ca 60% och en ökning av exporten på öst—länder kan konstateras från ca 10% till 20%. Även exporten på i-länder har ökat något från ca 10% till 15% (se diagram 4 a och b).
I EKN:s förbindelsegarantigivning är det affärer med längre kredittider, över ett år, som svarar för mer— parten. I början av 1980-talet utgjorde dessa
60 — 70% av totala förbindelserna men har förutom en tillfällig uppgång 1987/87 minskat till 56% 1987/88. Ser man till antalet förbindelser är förhållandet det motsatta — korta utgör här närmare 90% (se diagram 5 a och b). Affärer med kredittid över 5 år utgör ca 50% av garantigivningen fram till 1982/83 men avtar
därefter. Det är främst krediter med löptid på B — 10 år som minskat (diagram 6).
Garantigivningens inriktning på olika exportgrenar visar att verkstadsprodukter (maskiner, motorfordon osv.) dominerar. Entreprenadarbeten utgör ett annat viktigt garantiområde. Garantivolymen på dessa ex— portgrenar har varierat under perioden, entreprenad— arbeten har dock avtagit något mot senare delen av perioden. Samma trend kan utläsas för skogsprodukter (se diagram 7).
Trots att produktionen av nya garantier minskat under senare år har volymen på EKN:s utestående engagemang hållit sig på en stabil nivå, ca 60 miljarder kr. Förbindelseengagemanget har t. o. m. ökat från ca 15 miljarder kr. i början av perioden till närmare 30 miljarder kr. i slutet. Stocken av utfästelser upp— visar en minskning från ca 45 miljarder kr. till ca 25 miljarder kr. Detta är en följd av den längre om— sättningstiden på engagemanget (se diagram 8). Den växande andelen s/u—förbindelser i produktionen under perioden ger även ett starkt utslag i utestående för— bindelsevolym. Förbindelseengagemanget var t. o. m. något högre för s/u—garantier den 30 juni 1988, 14 miljarder kr. mot 13 miljarder kr. för n. S/u—ut— fästelserna passerade n—utfästelserna 1983/84 och utgör nu närmare 60 av totala utfästelseengagemanget (se diagram 9 och 10).
Ett karakteristiskt drag i det utestående engageman— get är koncentrationen till ett begränsat antal mark— nader. De tio länder som vid varje tidpunkt vägt tyngst i EKN:s engagemang har svarat för ca 60% av de totalt utestående garantiförbindelsebeloppen. I dia— gram 11 redovisas de länder som vägt tyngst i början, mitten och slutet av perioden. Brasilien, Algeriet, DDR och Kina har förekommit bland de tio tyngsta un-
der hela perioden. Engagemangets fördelning på land— område visar att utfästelserna för u—länder relativt minskat efter 1983 medan förbindelserna istället visar en kontinuerlig ökning av andelen u—länder (se diagram 12 och 13).
För att få en bild av EKN:s totala åtaganden på om— världen kan EKN:s utestående fordringar dvs. genom skadereglering övertagna fordringar läggas till enga— gemanget. Bilden förändras något. Polen träder in bland de tio största (se diagram 11). Om man enbart studerar de utestående fordringarna ser man att tio länder svarar för närmare 80%. Polen, Brasilien och Nordkorea står tillsammans för mer än 50% (se diagram 14).
Rörelseresultaten beräknas varje år som ett netto av erhållna premier, återvinningar och räntor å ena si— dan och skadeersättningar och administration å andra sidan. I takt med att EKN utbetalat allt större ska— deersättningar har rörelseresultatet blivit negativt. Premieintäkter och återvinningar har inte kunnat kom— pensera för de ökande kostnaderna. Resultatet varje år utgör emellertid inte något mått på försäkrings— rörelsen i faktiska resultat (se diagram 15). Finan— siering av underskottet sker genom utnyttjandet av er rörligt kredit i riksgäldskontoret. Fram till budget— året 1981/82 täckte EKN:s egna medel underskottet.
1.3 Produktutveckling hos EKN 1978/79 — 1987/88
Den senaste tioårsperioden av EKN:s verksamhet har
inneburit en kontinuerlig anpassning, inte bara till utvecklingen i importländerna, utan även till export- företagens krav och önskemål om förbättrade och för—
ändrade försäkrings— och garantivillkor.
I och för sig utgör periodens anpassning en fortsätt— ning och uppföljning av en utveckling som påbörjades redan i mitten av 60—talet och som inneburit införan- det av en rad förändringar i garantisystem och garantiprodukter.
Ett exempel kan vara värt att nämna som särskilt in— tressant då det avser det enda fall då en EKN—garanti kan utställas till förmån för ett utländskt företag, nämligen införandet av möjligheten att lämna garanti till utländsk finansiär för lån i samband med svensk export. Systemet kunde efter beslut av regeringen på framställning av EKN införas fr. o. m. ingången av budgetåret 1977/78.
Fr. o. m. 1978—07—01 erhöll EKN efter att ha gjort särskild utredning bemyndigande att lämna garanti för säkerheten ("bonds"), vanligen i form av garanti från svensk bank eller svenskt försäkringsbolag till en utländsk köpares förmån och avseende säkerhet för att exportören fullgör sina åligganden enligt kontraktet samt för vissa betalningar som exportören erhållit under kontraktstiden. EKN—garantin (s. k. Sä—garan— ti), som lämnas till den svenske exportören, täcker det obehöriga utnyttjandet av säkerheten, som är ovillkorlig, dvs. den kan utnyttjas utan angivande av något som helst sakligt skäl.
Denna garantityp var under slutet av 70— och början av 80—talen av stor betydelse i samband med framför— allt exporten till oljeländerna i Mellanöstern och utnyttjades i stor utsträckning. Ett år senare bygg— des garantisystemet ut med en garantityp — motgaranti som lämnas direkt till den bondsutställande svenska banken. Denna garanti omfattar förutom det otillbör— liga utnyttjandet även risken att säkerheten tas i anspråk på grund av exportörens underlåtenhet att fullgöra sitt åtagande enligt avlämnat anbud och/el—
ler tecknat avtal. Denna garantityp har utnyttjats endast i ett par fall.
En ur garantitagarnas synpunkt väsentlig förbättring av EKN—garantin infördes fr. o. m. 1978-07—01 i form av vissa höjningar av garantiprocentsatsen — och där— med minskning av garantitagarens självrisk. Höjning— arna innebar att garantiprocentsatsen för politiska risker och risker vid långivargaranti för bank-till— bankkrediter maximalt kunde vara 95 (i stället för 90) och för kommersiella risker, i normalfallet högst 85 (i stället för 80) och vid globalgaranti, dvs. försäkring hos EKN av i princip en garantitagares al— la exportkrediter, högst 90.
De 5. k. s—garantierna, som tillkom 1979 efter fram— ställning till regeringen av EKN skulle få medges för stora riskfyllda affärer — där n—garanti inte kunde komma i fråga - för att överbrygga tillfälliga sys— selsättningssvårigheter för ett företag eller en viss region eller underlätta introduktion av nya produkter eller långsiktig etablering på nya marknader. Princi— pen skulle dock vara att i ett längre perspektiv s— garantigivningen tillsammans med n—garantigivningen skulle drivas med sikte på balans mellan utgifter och
intäkter.
Under budgetåret 1979/80 beslöt EKN tillmötesgå ett framfört önskemål att långivargaranti skulle kunna utställas även för en kredittid av ett år (i stället för två år). Under budgetåret 1987/88 har restriktio— ner med viss minsta kredittid helt slopats. Detta har
.möjliggjort att långivargarantisystemet nu kan använ—
das även för varor som normalt säljs på kort kredit, t. ex. råvaror, halvfabrikat och konsumtionsvaror.
Härigenom kan även denna kreditgivning övertas av en bank och exportören i princip få kontant betalt. Un— der budgetåret 1979/80 införde EKN möjligheten att i
långivargarantisystemet också garantera s. k. kredit— ramar, dvs. ramavtal mellan — som regel — svensk bank och bank i importlandet för finansiering av löpande mindre affärer mellan svensk exportör och köpare i importlandet för krediter mellan två och fem år. Även denna garantityp kan numera utnyttjas även för korta krediter.
Genom riksdagsbeslut under budgetåret 1986/87 har ett nytt garantisystem för investeringsgarantier trätt i kraft 1987—10—01. Garanti kan nu lämnas för investe— ring i alla länder — tidigare enbart u—land. Vissa andra förändringar vidtogs också, bl. a. i fråga om beskrivningen av täckta risker. Samtidigt anpassades systemet till den av Världsbanken initierade interna— tionella konventionen rörande investeringar i u—län— derna (MIGA).
Under budgetåret 1980/81 beslöt riksdagen om införan— de av s. k. förmånliga krediter till vissa u—länder. Detta system, som förutsatte tillförande av bistånds— medel, fick EKN i uppdrag att administrera. Krediten skulle lämnas av AB Svensk Exportkredit och Bered— ningen för internationellt tekniskt samarbete (BITS) skulle på remiss från EKN yttra sig över vilka länder och projekt som borde erhålla sådan kredit. EKN fat— tade sedan beslut om för dessa krediter obligatorisk garanti och om gåvoelement. I normalfallet skulle eventuella skadefall täckas av EKN:s egna medel.
Fr. o. m. 1985—01—01 har systemet ändrats så att BITS beslutar efter hörande av EKN om riskerna i ett ak— tuellt fall. EKN administrerar systemet i vad avser garantierna mot viss ersättning. Skadefall skall i första hand täckas med hjälp av de premier som uttas för dessa garantier, i annat fall med särskilda bi— ståndsmedel.
Väsentliga förändringgt av försäkriggsvillkoren, Qte— miesättning m. m. genomfördes 1982—07—01 genom infö— randet av nya "Allmänna villkor" för de vanligast fö— rekommande garantityperna. Förändringarna, som till— kom efter diskussioner med representanter för nä— ringslivet, får till övervägande del anses utgöra förbättringar för garantitagarna bl. a. med utvidgad riskbeskrivning. I vissa fall förekommer dock en viss uppstramning av villkoren till EKN:s förmån. I sam— band med införandet av de nya försäkringsvillkoren omstrukturerades premiesystemet inkl. ländernas grup— pering i olika premie—(risk—)klasser så att det bätt— re återspeglade riskerna på olika marknader och vid olika kredittider. Dessutom fick garantitagarna rätt att för tillverkningsförlust, där numera endast upp— kommen men inte beräknad vinst täcks, ange vilket be— lopp som önskades försäkrat och därmed själva, i stället för som tidigare EKN, avgöra underlaget för premiedebiteringen.
Under budgetåret 1983/84 tecknade EKN s. k. globalav— tal med ett par storkunder. Genom dessa avtal har EKN sökt möjliggöra fortsatt betydelsefull export av ka— pitalvaror och projekt till en rad för företagen vik— tiga men riskfyllda marknader. Avtalen innebär att företagen, som motprestation till EKN:s risktagande på sämre marknader, förbinder sig att försäkra viss export till goda marknader. De innehåller också olika arrangemang med självriskkvoter, dvs. EKN skaderegle— rar först då summan av skadefall under ett år över— stiger denna kvot, och riskdelning med exportören. Härigenom kan EKN utvidga garantigivningen på en del marknader med betalningsproblem.
Under året närmast därefter har dylika avtal tecknats med ytterligare ett par större exportörer. Globalga— rantiavtalen undergår normalt efter varje år viss re— vision, framför allt med avseende på tänkbar riskex— ponering på olika marknader.
I april 1986 introducerade EKN ett system för försäk— ring av enbart kommersiella risker på vissa OECD—län— der, dvs. de flesta industriländer. Tills vidare om— fattas endast 5. k. korta affärer med en kredittid om högst ett år. I dessa fall slopade EKN sålunda dessa sedan mitten av 60—talet upprätthållna principerna att inte täcka enbart kommersiella risker. Systemet introducerades dels som en service åt exportörerna, dels för att möta den privata konkurrensen på detta avsnitt av kreditförsäkring och samtidigt öka EKN:s garantivolym och därigenom förbättra riskspridningen.
Efter förslag från EKN beslöt regeringen och riksda— gen att från 1987—01—01 införa ett system där garanti kan utställas i vissa utländska valutor som utgör kontrakts— och/eller låneavtalsvalutor och med skade— utbetalning i motsvarande valuta. Systemet innebär också att premie för garantin skall betalas i samma valuta och att en uppbyggnad av reserver i de olika valutorna skall ske.
En för alla garantitagare (in spe) väsentlig faktor är premiekostnaden. Under 60— och början av 70—talen var EKN:s situation sådan att premierna kunde sänkas flera gånger trots förbättrade garantier bl. a. genom höjning av garantiprocentsatserna men även i andra avseenden.
Från mitten av 70—ta1et medförde utvecklingen, på grund av ökade skadeutbetalningar och försämrat risk— läge i många importländer, att höjningar av premierna var nödvändiga vid ett flertal tillfällen. Vissa jus— teringar nedåt av premierna skedde dock under tiden för vissa risker på köpare med ett dominerande stat- ligt ägande eller med betalningsgaranti från köpar- landets regering eller centralbank.
En mera genomgripande justering av premierna sattes i kraft 1979—05—01. Denna innebar i huvudsak sänkning för garantier med kredittider över fem år på länder i de sämre länderkategorierna och var en anpassning till läget hos konkurrerande garantiinstitut i utlan— det.
Vid krediter upp till 12 månader och längre krediter på länder i de bättre länderkategorierna vidtogs dock premiehöjningar. Detta syftade till att åstadkomma en något högre total premieintäkt. Ett år senare införde EKN ett 15—procentigt påslag på premien för vissa ga— rantier inom det 5. k. s/u-systemet för att balansera det större risktagandet som detta system gav möjlig— het till. Några år senare beslöt EKN att i princip slopa pålägget för affärer på länder utan särskilda restriktioner och vid mindre affärer på programlän— der. För övriga affärer sänktes påslaget till 10%.
I mars 1981 vidtogs ytterligare premiehöjning för af— färer på länder i de två sämsta länderkategorierna medan premierna för de två kategorierna i de mindre riskfyllda länderna förblev oförändrade. Denna höj— ning var motiverad med den under de närmast föregåen— de åren försämrade utvecklingen i många länder och därmed verkställda och förutsedda växande skadeutbe— talningar.
En mera genomgripande reform av premiesystemet — pre— mieunderlag, premiesatser m. m. — genomfördes i sam— band med införandet av nya Allmänna villkor fr. o. m. 1982—07—01 enligt vad som framgår ovan. Under perio— den 1982 — 1985 hade EKN troligen världens högsta premier men även därefter ligger EKN:s premienivå bland de högsta.
Under juni 1985 beslöt EKN att sänka premierna för krediter upp till 12 månader. Bakgrunden till sänk—
ningen, som innebar en halvering av premien vid kre— diter av högst 3 månader, var att en under flera är negativ kostnadsutveckling för garantier med dessa kredittider nu brutits och i stället lämnat visst
överskott.
Fr. o. m. 1985—07—10 sänktes premierna också vid kre— diter över 12 månader. Denna sänkning, som varierade från ca 8% för en premietid av 3 år till 24% för en premietid av 10 år, baserade sig på en jämförelse med premierna i ett tiotal andra länder och syftade till en anpassning till de premier som utländska konkur— renter till de svenska exportörerna fick betala för motsvarande risktäckning.
I samband med införande av systemet med garanti i vissa utländska valutor (se ovan) ingick också att premie skulle erläggas i den aktuella valutan och att premien skulle fonderas i valutan för att användas för framtida skadeutbetalningar för dessa garantier. Premierna för dessa garantier uttages med ett påslag i procent på premietarifferna för motsvarande garanti med riskbelopp i svenska kronor. Påslaget varierar för de olika valutaslagen och också med premietidens längd. Påslagen har fastställts med hänsyn tagen till marknadsräntedifferenserna mellan svenska kronor och
ifrågavarande valutor.
Det förutsattes också vid systemets införande att på- slagen skulle komma att justeras mot bakgrund av den aktuella ränteutveckligen. Detta har också skett vid två tillfällen, innebärande mindre uppjusteringar av påslagen för vissa valutor.
För återvinning av fordringsbelopp där skadereglering skett efter 1985—03—01 beslöt EKN att vid kontrakt ;
utländsk valuta ändra fördelningen mellan EKN och ga- rantitagaren på så sätt att garantitagarens andel av
återvunnet belopp beräknas med hänsyn både till självriskandelen och till beräknad förlust på grund av kurshöjning före skadefallet. Detta innebär att garantitagaren i större utsträckning än tidigare får tillgodoräkna sig kursvinst på återvinningarna.
1.4 Organisationsförändringar och personalut—
veckling
De förändringar som skedde i EKN:s verksamhet under den senaste tioårsperioden har krävt väsentliga för— ändringar i såväl organisation som i personalsamman— sättning. Vid periodens början var EKN organiserat på i huvudsak två avdelningar samt några stabspersoner som rapporterade direkt till generaldirektören (GD). I samband med att skaderegleringar blev alltmer om— fattande och invecklade främst beroende på utveck— lingen i Turkiet och Polen samt därefter ett växande antal länder med skuldomförhandlingar inom den s. k. Parisklubben blev det nödvändigt att omorganisera och förstärka såväl skaderegleringsfunktionen som ekono— mifunktionen.
Vid sidan av garantiavdelningen som i stort sett be— hållits intakt har sålunda en skadeavdelning och en administrativ avdelning utbrutits ur den tidigare
allmänna avdelningen.
Det beslöts också att de tidigare stabsfunktioner—
na — landbevakningen och sekretariatet — behövde för— stärkas samt kompletteras med en utredningsenhet. Dessa tre funktioner sammanfördes under namnet poli— cy— och utredningsavdelningen under en egen chef. Särskild chefsjurist tillsattes också befriad från direkt linjeansvar, men med funktioner som i övrigt liknade de som chefen för allmänna avdelningen tidi—
gare haft.
Totalt innebar denna utveckling att personalstyrkan fördubblades under perioden, varvid nästan hela ök— ningen skett under den senaste femårsperioden. Genom naturlig avgång blev rekryteringsbehoven stora. Den tidigare ledningsgruppen om GD plus två direktörer har ersatts av GD plus fem direktörer (inkl. chefs— juristen) varav alla utom en anställts de senaste tre åren. Av den totala personalen har 17 varit anställda ett år eller mindre, 15 mellan ett och två år samt 17 mellan två och tre år.
Vid rekryteringen av nya handläggare har i motsats till vad som var fallet vid periodens början så gott som enbart högskoleutbildad personal kommit i fråga. Andelen sådan personal har bland handläggarna ökat från 30% till 60%. Detta torde ge bättre förutsätt— ningar för en mer aktiv marknadsföring av EKN:s tjänster och bättre kundservice, dvs. bättre möjlig— het för EKN att stödja exporten.
1.5 Riskutvecklingen de senaste 10 åren
Som närmare redovisats ovan (avsnitt 1.2) har EKN:s skadeutbetalningar stigit mycket kraftigt de senaste tio åren, från ca 200 milj. kr. 1977/78 till ca 1 200 milj. kr. 1987/88. Återvinningarna har inte ökat i samma omfattning och väntas, enligt scenarieberäk— ningar inom EKN, förbli otillräckliga också i ett längre tidsperspektiv för att uppväga de kraftigt ökade skadebeloppen.
De ökade Skadeutbetalningarna är den för EKN kännbara följden av den markanta riskförsämring som skett på en övervägande del av de typiska EKN—marknaderna un— der den gångna tioårsperioden. Riskförsämringen inne— fattar flera tidsmässigt och i huvudsak också geogra— fiskt skilda faser: En östeuropeisk fas med kulmen
1981 — 1982, den mer vidsträckta "skuldkrisen" med tyngdpunkt i Latinamerika som inleddes 1982, den "om— vända oljekrisen" med koncentration till Mellanöstern 1986, samt betalningsproblemen i ett antal afrikanska stater som fortgått under större delen av perioden.
Perioden inleddes för EKN:s del dock av det mycket särpräglade, dittills rekordstora skadefallet Nordko— rea — ett skadefall som även i efterhand framstår som skilt från varje slags mönster i riskutvecklingen i
övrigt.
Problemen i östeuropa blev fullt synliga genom Polens betalningsfallissemang våren 1981. Dess bakomliggande orsaker var framför allt den inkonsistenta, ensidigt importbaserade tillväxtstrategi som tillämpades under 1970—talet i östeuropa i allmänhet och av Polen i synnerhet, i kombination med bl. a. den avsaktade ef— terfrågan och radikalt stegrade realräntan i väst— världen efter decennieskiftet. En åtföljande hastig attitydomsvängning hos framför allt de privata lån— givarna, från offensiv utlåning till kontraktion, fördjupade svårigheterna. För en tid tycktes Östeu— ropa dominera det globala riskperspektivet. De flesta länderna lyckades emellertid efter någon tid stabili— sera sina externpositioner.
Skuldkrisen i Latinamerika, som blev akut i augusti 1982 när Mexico (och Cuba) stoppade sina skuldbetal— ningar, visar delvis samma orsaksbild som för Östeu— ropa: Hastig låneexpansion till obetydlig realränta under 1970—talet, ineffektiv kapitalanvändning, dras— tiskt ökad realränta och svagare exportmarknader ef- ter decennieskiftet, markant attitydomsvängning hos långivarna — för Latinamerikas del också den svårob— serverade men tidvis massiva kapitalflykten. Men den latinamerikanska krisen blev ojämförligt allvarligare än den östeuropeiska: Den stannade inte upp utan
spred sig tvärtom till flertalet länder i regionen. Den kom att omfatta mycket större skuldbelopp — to— talt ca 350 miljarder USD mot 70 — 80 miljarder i Östeuropa. Den visar knappast tendens — nu närmare sex år senare — i riktning mot stabilisering och återupprättande av ländernas kreditvärdighet. Visser— ligen bör framhållas dels de i många fall mycket kraftfulla åtstramningar som genomförts internt, dels den med några undantag ändå dominerande viljan till förhandling (i motsats till konfrontation) gentemot kreditorsidan, samt även förmågan att honorera korta betalningar. Trots detta förblir riskbilden dyster på Latinamerika, såväl vad gäller återbetalning av redan uppkomna fordringar som utsikterna att ny långivning skall komma till effektivare användning och ge bättre återbetalningsprognos än hittills.
Oljeprisfallet i början av 1986 (från ca 28 till ca 15 USD/fat, dvs. mer än 40%) utlöste en ny våg av be— talningsproblem hos för EKN viktiga länder, de flesta belägna i eller kring Mellanöstern. Effekten blev särskilt påtaglig på de (många) länder i denna kate— gori som redan var ansträngda av krig och konflikter eller av ekonomiska påfrestningar. Fr. o. m. 1986/87 svarar Mellanöstern inkl. Nordafrika och Latinamerika för ungefär lika stora andelar av EKN:s totala skade— utbetalningar, vardera ca 40%. Efterhand har en viss stabilisering skett av oljepriset men kombinationen av fortsatta konflikter och närmast obefintliga ut— sikter för återgång till tidigare prisnivå för olja ger en fortsatt osäker och otillfredsställande risk— bild också för denna länderkategori.
Sammanfattningsvis har de senaste tio årens utveck— ling inneburit en kraftig minskning av antalet goda eller åtminstone acceptabla risker inom de för EKN traditionellt viktigaste ländergrupperna. Av 40 stör— re u— och östländer (enligt Bernunionens urval) var
EKN 1977/78 öppen för mer omfattande (medel— och långfristig) garantigivning på 26, med samtliga län— derområden väl representerade. Idag är motsvarande antal ll, flertalet dessutom belägna antingen i Syd— eller östasien eller i östeuropa.
1.6 Policyutvecklingen de senaste tio åren
1.6.1 Riskpolicyutvecklingen allmänt
EKN:s övergripande risktagandepolicy kan sammanfattas på följande sätt:
— I länder där förlustrisken i det överskådliga tids— perspektivet är godtagbar kan EKN acceptera ett be— tydande engagemang oavsett kredittidens längd.
— I länder med akuta betalningsproblem, vilka ser ut att kunna lösas på ett eller annat års sikt, kan EKN acceptera begränsade åtaganden om erforderliga interna och externa åtgärder vidtas för betalnings-
problemens lösande.
— I övrigt kan EKN endast undantagsvis vidga sitt en—
gagemang.
EKN:s övergripande riskspridningspolicy är kortfattat att engagemanget på ett enskilt land inte skall över— stiga 10 — 15% av det totala engagemanget. Hänsyn skall här tas till riskbilden för det enskilda landet samt landets ekonomiska kapacitet (t. ex. BNP).
EKN:s risktagande sker såsom tidigare redovisats inom ramen för två olika system — dels normalgarantisyste— met dels s—systemet. Inom normalgarantisystemet skall verksamheten inriktas på affärer där förlustriskerna
med hänsyn till det politiska ekonomiska läget i kö— parlandet samt EKN:s tidigare garantiåtaganden är rimliga i förhållande till premie och den tid garan— tin avser täcka. I allmänhet bör denna tid inte vara längre än att den kan överblickas med rimlig säker- het. Inom s—systemet täcks vissa risker som är större än normalt men som det är av ett samhällsintresse att täcka. Risken för förlust bör dock aldrig vara så hög
som 50%.
Svenska exportföretags efterfrågan på ett allt mer långtgående risktagande samt den allmänna riskförsäm— ringen har lett till att allt fler ärenden kommit att behandlas som s—ärenden. Då s—systemet infördes 1979 var efterfrågan på garantier för bl. a. stora projekt hög samtidigt som riskbilden på flera länder försäm— rades så att kravet att begränsa förlustrisken moti— verade en större restriktivitet i EKN:s garantigiv— ning. Syftet var att möjliggöra fortsatt garantigiv— ning på länder med betydande risk till förmån för ex— port av särskilt samhällsintresse. EKN:s engagemang kom att koncentreras till ett fåtal marknader — främst u—länder — och en hög grad av riskspridning i engagemanget kunde inte uppnås.
Efterfrågan från exportföretagen på ett långtgående risktagande från EKN:s sida är fortfarande betydande men en selektivitet med hänsyn till samhällsintressen i den mer riskabla garantigivningen är lika motiverad som 1979. Nya riktlinjer för risktagandet inom s—sys— temet har sedan några år diskuterats inom EKN.
1.6.2 EKN:s landpolicy allmänt
EKN:s landpolicy är till största del beroende av den värdering av de allmänna länderrisker som görs av kansliet. Men även andra faktorer kan påverka poli—
cyn, t. ex. engagemanget på landet, efterfrågans storlek. Endast undantagsvis har däremot rent poli— tiska överväganden tillåtits spela in. Landpolicyn som fastställs av styrelsen uttrycks genom olika pa— rametrar varav den viktigaste är beslut att lämna ga— rantier på resp. land samt inplacering i premieklass (pkl). Sedan länge arbetar EKN med fyra pkl. Några klara kriterier för i vilken pkl ett land skall pla— ceras finns inte utan placeringen sker ad hoc på ba— sis av den riskbedömning som görs och under hänsyns— tagande till övriga förhållanden. Pkl avgör tillsam— mans med vissa övriga faktorer premiens storlek. För länder i pkl 1 till 3 förekommer sällan några rest— riktioner för garantigivningen vilket däremot är fal- let med många länder i pkl 4. Bland de parametrar som därvid utnyttjas ensamt eller i kombination märks prövningsgräns per affär, premiehöjning, sänkt täck— ningsgrad, förlängd karenstid, säkerhetskrav (t. ex. remburs för korta betalningar) och, i begränsad om— fattning, landtak. Landpolicyn kan också innebära att särskild restriktivitet iakttas, vilket innebär att eventuell garantigivning inskränks till exportörer som traditionellt funnits på marknaden och/eller till stöd för särskilt angelägna projekt. Omprövning av landpolicy sker löpande, antingen till följd av för— ändringar i riskbilden eller övriga påverkande fakto— rer enligt ovan eller i anslutning till större garan— tiärenden. Dessutom behandlas de viktigaste 35 — 40 länderna i form av s. k. regionalgenomgångar som görs ca en gång per år och region.
Landpolicyns tillämpning påverkas av den restriktion som säger att EKN:s risktagande på ett enskilt land beräknat på speciellt sätt inte får överstiga 10 — 15% av totalengagemanget. Det förekommer dock rela— tivt sällan att denna volym nås på enskilda länder, vilket har att göra både med efterfrågan och med det implicita landtak (under 10 — 15% taket) som blir re—
sultatet av riskbedömningen. Det kan ändå noteras att 10 — 15%—spärren innebär att EKN:s risktagande på en— skilda länder kan öka även sedan nya enskilda större affärer garanterats av EKN.
1.6.3 Utveckling av landpolicyn de senaste tio
o aren
I några avseenden har EKN:s system för landpolicy le— gat fast de senaste tio åren. Detta gäller t. ex. sättet att uttrycka policyn, antalet premieklasser och de övriga parametrar som utnyttjas (se ovan) i landpolicyn. Detta innebär dock ingalunda att syste— met varit oförändrat. Viktiga förändringar har genom- förts vilka medfört större flexibilitet och vidare har anpassningen av landpolicyn till förändrat risk— läge liksom uppföljningen av policyn förbättrats.
Introduktionen av speciella globalgarantiavtal år 1983 innebar att den normala landpolicyn delvis sat— tes ur spel. Genom den bättre riskspridning som var syftet med dessa avtal har EKN t. ex. ansett sig kun— na täcka risker på länder där man normalt varit stängd för garantigivning eller accepterat större be— lopp på högriskländer än vad som normalt skulle ha gjorts.
En viktig förändring av landpolicyn under senare år var införandet 1986 av en ny landkategori för andra än korta garantier. Denna kategori som i gällande landpolicy getts beteckningen R/5 respektive R/lo in— nebär att alla ansökningar avseende importland i ka— tegorin prövas fall för fall, att villkoren fast— ställs fall för fall, att traditionalitet krävs och att företräde ges för affärer med särskilt positiva effekter för importlandets betalningsförmåga. I prak— tiken har därmed en ny pkl tillkommit utöver pkl 4 i
gråzonen mellan länder där EKN är öppen resp. stängd för längre garantigivning. Kategorin infördes för länder med betalningsproblem som reglerat sitt för— hållande till kreditorerna och där utsikter bedömts finnas att betalningsförmågan efter hand förbättras. Garantigivning på dessa länder har möjliggjorts av att villkoren fastställs fall för fall, så att dessa motsvarar den högre risk som föreligger. Syftet med förändringen var bl. a. att uppnå en större likabe— handling av kunder. Tidigare hade nämligen normalt enbart globalgarantikunder kunnat erhålla garantier på dessa länder.
I det arbete som f. n. pågår inom EKN, bl. a. inom ramen för översyn av s—systemet och av premier m. m., finns en strävan att ytterligare utveckla landpolicyn mot större flexibilitet och förfining.
Vad gäller tillämpningen av landpolicyn har de senas— te 10 — 15 årens riskförsämring som ovan berörts (se 1.5) resulterat i förändringar i EKN:s premieklassi— ficering av länderna. Nedan framgår hur fördelningen mellan olika pkl varit per den 1 januari 1978, 1 ja— nuari 1983 och 1 januari 1988. (1. g. betyder ingen garantigivning.)
Pkl 1 2 3 4 " " " Totalt Oppet för Oppet för I. g. for korta och korta, I. g. korta och
andra än för andra andra än korta än korta korta 1978—01—01 19 20 43 76 51 15 10 1983—01—01 19 17 29 99 54 20 25 1988—01—01 19 19 23 111 63 25 23
Såsom framgår har antalet länder i pkl 4 ökat medan antalet länder i pkl 1 och 2 varit i stort sett oför— ändrat.
2. Analys av nuvarande situation 2.1 Krav från omvärlden på EKN
Omvärldens krav på EKN har förändrats och i någon mån blivit svårare att uppfylla under de gångna åren. Ef— terfrågan på nya affärer av projekttyp har visserli— gen minskat drastiskt mätt i antal och i volym. Men samtidigt förefaller det som om risknivån, "farlighe— ten", har ökat i de projekt och exportaffärer i öv— rigt som efterfrågas hos EKN. Likaså har koncentra— tionen till stora affärer på några få länder ökat och medfört svårighet att få en balanserad portfölj i fråga om riskspridning. De åtgärder som EKN vidtagit för att motverka dessa tendenser till dåligt urval har bestått i att ordna globalgarantiavtal med de största kunderna samt att marknadsföra bl. a. korta kommersiella garantier.
Globalavtalens riskspridning har emellertid inte fö— refallit att ligga över genomsnittet och den kommer— siella garantigivningen har ännu så länge föga tyngd i portföljen. Riskdelning som under en period på 1980—talet var en lösning har på senare tid inte hel— ler varit en helt framkomlig väg, bl. a. på grund av bankers och försäkringsbolags allt mindre riskbenä— genhet.
Regeringen har stundom uppdragit åt EKN att försäkra affärer som varit mycket stora och/eller inrymt ris— ker i form av oklara kontraktsförhållanden eller i
form av stora politiska betalningsrisker.
Företagens krav på större risktagande från EKN har ofta varit förknippat med en önskan om lägre premier och mindre av kostsamma andra belastande villkor i form av självrisker och karenstider. I den mån före—
tagen har kunnat erhålla statligt stöd för de större premier EKN ansett sig böra ta ut har dessa visser— ligen accepterats men endast för enstaka affärer och inte för de hela "paket" av affärer man sökt täckning
för.
Som skäl för ett lägre premieuttag etc. anger företa— gen ofta internationell konkurrens. Konkurrerande företag anses få ett bättre stöd från de statliga or— gan som andra länder förfogar över. Härvid tänker man inte bara på kostnader utan också på riskvilligheten när det gäller stora affärer m. m. Ett speciellt problem utgör risktagandet i de länder som omförhand— lat sina skulder. Här utsätts EKN för krav på nya kreditgarantier från exportörer som vill behålla gam— la marknader — visa uthållighet — eller vinna nya när de gamla konkurrenterna tröttnat. Även internationel— la organ har ansett att det är av intresse att på vissa villkor stödja sådana länder. Visserligen har inte köparländerna själva ställt lika hårda krav på exportgarantiinstituten som på de privata bankerna för att få "new money", men rätt ofta förekommer det att länder som inte fullgör sina åligganden enligt ingångna avtal ställer upp villkor om nya krediter för att betala sina gamla skulder.
Bland de krav som ställs på EKN kan en del sägas vara inbyggda i den svenska näringsstrukturen. Svensk ex— port går endast i begränsad utsträckning till u-län— der och statshandelsländer. Exporten bärs upp av ett fåtal stora koncerner med i sin tur många underleve— rantörer. Ifråga om projektexporten är det mindre än tio företag som svarar för nästan all kreditberoende projektexport. Projekten har tenderat att bli mer to— talomfattande. Dessa är ofta också av en större stor— leksordning än tidigare. För de berörda storföretagen är andelen u—landsexport fortfarande hög och enligt företagens uppfattning mycket viktig. Detta beror
delvis på att vissa typer av projekt som vatten— kraft— eller bevattningsprojekt endast har en marknad i de mer riskabla länderna. För teleprojekt har förr icketariffära hinder varit ett skäl till att mark— nadsvalet blivit u—landsinriktat. Här pågår emeller— tid en snabb utveckling där även industrialiserade länder öppnar sig för sådan import.
I valet mellan fortsatt satsning på de mycket riskab— la u—landsmarknaderna och de industrialiserade län— derna spelar givetvis konkurrensen in. På en riskabel marknad är den utländska konkurrensen mindre. Kan man då få statligt exportstöd i form av bl. a. risktagan— de kan det vara både lättare och lönsammare att få order där.
Men valet är sålunda inte bara antingen eller i—län— der utan snarare både och. Kravet från företagen blir då att EKN bör följa dem in på i—landsmarknaden och ta långa kommersiella risker, vilket är en för EKN ny men stimulerande utmaning. Emellertid pågår företa— gens inriktning på EG—området och i Nordamerika också via en kraftigt utbyggd lokal produktionskapacitet, bl. a. genom köp av lokala företag. Detta har två konsekvenser nämligen frågan om EKN bör och kan stöd— ja de svenska internationella företagens försäljning från de företag de har i andra länder, dels till 10- kala slutköpare i respektive produktionsland dels till slutköpare i tredje land, där risken delas med BU—institutet i "mellan"—landet.
Företagen begär alltså en flexiblare och mer lättad— ministrerad exportkreditgarantigivning för projektex— port som genereras i ett antal dotterföretag eller samarbetande företag i flera olika länder.
Företagen väcker ofta frågan om garantier för nya fi— nansieringslösningar. Genom consensus—arrangemanget
har det svenska exportstödet via EKN begränsats i fråga om bl. a. betalningsvillkor. Ibland tvingas fö— retagen avstå från EKN:s stöd på de marknader där consensus—reglerna hindrar EKN att medverka. Exempel på detta är krav på längre kredittider till köpare i rika länder. Ett annat exempel är att nya finansie— ringsformer som leasing blivit verksamma konkurrens— medel med en internationell kapitalmarknad som stöd.
Sammanfattningsvis har företagen under årens lopp of— ficiellt och informellt framfört följande önskemål till EKN:
— EKN skall på ett enkelt och effektivt sätt erbjuda ett helt spektrum av garantier för både politiska och kommersiella risker och för såväl korta, medel— fristiga som långa krediter, allt till premier som är konkurrensanpassade till andra institutioners
premienivå.
— EKN skall ta hänsyn till de svenska exportföreta— gens internationalisering och anpassa garantigiv— ningen till det försäljningsmönster som företagen och dess dotterbolag företer.
— EKN skall flexibelt anpassa sitt regelsystem och sin administration till nya finansieringsformer för exporten.
— EKN bör vara mer benägen att täcka stora affärer på riskfyllda länder, t. ex. på länder som undergår skuldkonsolidering.
— EKN bör underlätta riskdelning med banker och andra kreditgivare.
statsmakternas uppdrag åt EKN kan sammanfattningsvis
sägas vara följande:
— EKN skall stödja svensk export på ett sätt som mot— svarar det stöd som andra länders exportörer i hu— vudsak förväntas erhålla från sina respektive stat— liga myndigheter.
— EKN skall kunna lämna stöd för export som inte er— bjuds på marknaden i övrigt, men som med lämplig premiesättning ändå beräknas täcka uppkommande kostnader för garantigivningen, särskilt gäller detta vid export som har samhällsintresse.
Ytterligare krav på EKN kan sammanfattas på följande sätt:
— EKN förväntas ge möjlighet för länder som råkat i tillfälliga svårigheter att fortsätta göra sina in— köp i Sverige främst av livsnödvändiga varor.
— EKN bör ställa upp med nya krediter för kapital— varuinköp som stärker köparländernas möjlighet att återbetala gamla skulder.
— EKN bör med beaktande av de regler som fastställlts i GATT och OECD samt i Parisklubben följa regeln om lika behandling av alla kreditorer.
— EKN bör bära lika stora bördor som andra kreditor— länder ifråga om eventuella skuldeftergifter (om några alls), och i fråga om "new money".
— EKN skall ha klara regler för skadereglering och
fördelning av återvunna medel.
— EKN skall effektivisera dels medlen att förhindra och minska skador, dels metoderna för återvinning.
2.2 EKN:s möjligheter och begränsningar att uppfylla aktuella krav
2.2.1 EKN:s utgångsläge internationellt sett
Det övergripande kravet att EKN skall stödja svensk export på villkor som i stort överensstämmer med vad utländska exportörer erhåller utgör inte bara ett re— lativt obestämt krav utan kan — beroende på vad om— världen anses göra — innebära en konflikt med det andra kravet att verksamheten skall vara självbärande på sikt. Obestämbarheten i kravet kan uttryckas så att det stöd som utländska exportörer erhåller i en viss affär varierar såväl med exportland som med im— portland samt också från fall till fall över tiden. Det som är mest intressant gäller framtidens konkur— rens. Här kan endast vissa generella slutsatser dras. Svårigheten är att från dessa dra operativa slutsat— ser för kommande enskilda fall.
2.2.2 EKN:s utgångsläge relativt andra institut
I nuläget torde förutsättningarna vara i stort desam— ma för de flesta av de institut med vilka EKN konkur— rerar. De internationellt satta begränsningarna från Consensus, GATT, Parisklubben och Bernunionen är de— samma för alla deltagare. Vidare torde de flesta ha ungefär samma utgångsläge som EKN, dvs. de har stora engagemang på svåra länder, de har stora fordringar på u—länder, de har stora ackumulerade underskott och de har krav på sig från sin industri att stödja ex— porten till länder med fortsatt dålig riskbild. Den närmare analysen redovisas på annat håll.
Sannolikt har EKN i vissa avseenden ett relativt sett bättre utgångsläge än flertalet av konkurrenterna.
Trycket på EKN från de berörda företagen begränsas att gälla ca 10% av den svenska exporten - i flerta— let andra länder gäller det 25 — 40%. Koncentrationen av efterfrågan på vissa enstaka länder är visserligen stor för EKN:s vidkommande, men inte minst för de forna kolonialmakterna och även för USA gäller kon— centration av engagemang och efterfrågan till länder— grupper med stora skuldproblem. Vissa svenska företag uppger att EKN—stödet är för dem "livsviktigt" och beräknas fortsätta vara det lång tid framåt. Förmod— ligen gäller detta också vissa exportföretag i andra länder. Men för flertalet konkurrentländer utgör den riskfyllda exporten en mindre del av bruttonational— produkten än i Sverige.
2.2.3 Prissättning
Synen på redan ackumulerade underskott och på åter— vinningsbarheten av förfallna fordringar skiljer sig från land till land. Det verkliga resultatet är ju dessutom beroende av de inbyggda förlustriskerna i det utestående engagemanget. Olika sätt att skatta dessa storheter ger helt olika slutresultat. Men även om man kunde göra skattningar på samma sätt i de oli— ka konkurrentländerna så skiljer sig synen på hur un— derskott på redan gjorda affärer ska behandlas och på hur premiesättningen i framtiden bör påverkas härav.
En första ståndpunkt, som används inom normal sakför— säkring, är att förluster på gamla affärer får tas igen med högre premier för nya affärer. statsmakterna har klart utsagt att premierna för exportkreditgaran— tierna inte har varit avsedda att täcka förluster
p. g. a. världskrig och världkriser. När förluster nu uppkommit så är det resultatet av helt oförutsedda händelser i klass med en världskris. Den utbredda skuldkrisen bör kunna räknas som en sådan. EKN anser
sålunda inte att nya exportaffärer skall belastas med premier som täcker tidigare affärers idag förväntade förluster. En andra ståndpunkt är att premier för nya affärer ska sättas så att de - med nu gjorda erfaren— heter i minnet — täcker idag förväntade risker. Ingen subvention bör ingå i garantigivningen. Detta är den ståndpunkt EKN hävdar.
En alternativ ståndpunkt som hävdas av vissa insti— tut, är att premierna ska sättas så att den samhälls- ekonomiska nyttan blir positiv även om det rent före— tagsekonomiska resultatet för garantiinstitutet är negativt. Detta är subvention.
2.2.4 Riskkapacitet och prissättning
Det för EKN svåraste kravet att uppfylla är att kunna tillgodose företagens önskemål på risktagande i en— skilda länder parallellt med de därmed oförenliga kraven om prissättningen. Det är alltså inte det sam— lade risktagandet som utgör ett problem — EKN:s möj— ligheter är här tillfyllest. Men kravet på risktagan— de i ett enskilt land kan överstiga vad som bedöms stå i överensstämmelse med de riktlinjer som EKN har att följa. EKN har sökt att på olika sätt öka denna riskkapacitet på enskilda länder. I grunden ligger en försäkringsmässig princip.
För att verksamheten sannolikt skall kunna täcka sina kostnader bör antalet utfärdade garantier vara stort, någorlunda homogent och utspritt på så många olika av varandra oberoende risker som möjligt. Varje avvikel— se från denna princip innebär en större osäkerhet om vad resultatet vid en given prissättning kan bli. Och även om ett visst pristillägg kan göras för att kom— pensera för denna osäkerhet — som ju faktiskt kan gå även åt det positiva hållet — blir portföljen alltmer
oförsäkringsbar ju färre ärendena är, ju ojämnare be- loppen i garantierna fördelar sig och ju mer samman— kopplade riskerna är med varandra. Med "oförsäkrings— bar" menas här att prissättningen blir allt mer giss— ningsbetonad och att möjligheterna att ur uppburna premier utbetala ersättning vid stora koncentrerade skadefall blir allt mindre. Sålunda tenderar en verk— samhet som inrymmer stora 3. k. solitärrisker att bli ett exportstöd med stora inbyggda förlustrisker även om försök görs att kompensera den dåliga risksprid— ningen med höga premier. Ex post kan det visa sig att man haft tur och får behålla de stora premierna medan Skadefallen inte drabbar just dessa risker. Denna typ av stöd skulle kunna kallas för implicit subvention i motsats till de subventioner som grundas på uppenbart felaktigt låga premier, där subventioneringen är ex- plicit. Man kan hävda att EKN bedrivit implicit sub— ventionering i en del fall. EKN har jämfört med de större garantiinstituten den nackdelen att gränsen för vad som är att betrakta som en solitär ligger på ett lägre plan än för dem som har en större riskport— följ.
EKN har sökt att utvidga och förbättra sin riskport— följ på olika sätt. Flera metoder har använts. Glo— balgarantiavtal har ansetts vara en möjlighet att så— väl få större volym som en bättre riskspridning. Ut— värderingen av de hittills ingångna avtalen ger inte något entydigt positivt intryck i dessa avseenden. Vidare har marknadsföring av garantitäckning av korta kommersiella risker prövats och förefaller ge visst positivt resultat. De belopp som det rör sig om ifrå— ga om premieintäkter kan dock inte uppväga de stora negativa dragen i portföljen i övrigt. Slutligen har på senare tid en allt mer markerat differentierad premiesättning använts främst inom globalgarantiavta— len men även i specialfall utanför dessa. Svårigheter föreligger givetvis att utvärdera denna typ av pre—
miesättning. Den kan bli helt prohibitiv genom att kostnaderna slår ut den svenska exportören i den in— ternationella konkurrensen. Eller om inte detta sker kan det slutliga resultatet i en avlägsen framtid va— ra svårt att värdera. Blir det positivt kan ju beslu— tet faktiskt ändå ha varit fel, även om turen har va— rit på EKN:s sida. Tills vidare är emellertid EKN:s uppfattning att den differentierade premiesättningen kan försvaras ur EKN:s synpunkt.
2.2.5 Nya marknader
Ett sätt att öka EKN:s riskkapacitet är att EKN:s to— tala portfölj växer och får en bättre riskspridning mellan många oberoende risker av någorlunda lika storlek. Av vad tidigare anförts framgår att den svenska exporten i allt större utsträckning går till de rikare länderna och att den del som normalt utgör EKN:s viktigaste marknad har minskat starkt i bety— delse. Då dessutom en stor del av denna marknad lig— ger i några få exportörers händer och dessa redan är kunder hos EKN förefaller expansionsmöjligheterna små inom detta traditionella område så länge kravet på förbättrad riskspridning styr EKN:s expansionsförsök. Icke desto mindre skulle EKN genom marknadsföring kunna höja sin andel på sitt traditionella område ge— nom att garantera många små och måttligt stora affä— rer på många skilda länder.
Den växande exporten på OECD—områdets länder utgör en marknad för EKN som skulle ge en helt annan risk— spridningsmöjlighet vid sidan av den tänkbara volym— ökningen. Här kan omedelbart konstateras att en stor del av denna export icke anses innebära sådana risker som exportörerna söker garanti för. Bl. a. säljs en stor del av exporten till de svenska företagens egna dotterföretag i resp. land och exportörerna är inte
intresserade att få garantier för vare sig politisk eller kommersiell risk. Dock kan krav från de kredit— institut där de svenska exportörerna refinansierar sig eventuellt bättre uppfyllas om en EKN-garanti lämnas som säkerhet. De premieinkomster som på detta sätt skulle kunna erhållas skulle kanske kunna uppgå till något tiotal milj. kr. EKN torde inte ha några problem att möta denna nya efterfrågan.
2.2.6 "Nya" betalningsvillkor
Den marknad som förefaller att ha tillkommit på se— naste tid är emellertid långa krediter till OECD—om— rådet innebärande en varierande riskbild av kommer— siell natur. Även här råder stark konkurrens och nya finansieringsbolag och nya finansieringsformer växer snabbt fram. Det som här begränsar EKN:s möjligheter att konkurrera eller ens deltaga som likvärdig risk— tagare är consensusreglerna och EKN:s status som myn— dighet. För många köpare är det naturligt att begära kredittider och betalningsvillkor i övrigt från ut— ländska exportörer som motsvarar vad de skulle behöva betala om de köpte från inhemska leverantörer. Genom den starka integrationen av OECD—området blir det ett krav att finansiering kan erbjudas på samma villkor till en köpare vare sig denne befinner sig i samma land som säljaren eller i ett grannland.
2.2.7 Nya finansieringsformer
De nya finansieringsformerna som växt fram under se- nare tid, har inte alltid varit anpassade för EKN:s regelmönster. Genom att avstå från vissa begränsning— ar som tidigare bedömts lämpliga har EKN dock till— godosett en del önskemål. Som exempel kan nämnas att EKN godkänt att garantera banklån för sexmånaders
kreditramar för pappersexport och för andra korta krediter. Som exempel på krav som övervägs att till— godoses kan nämnas garantier till utländska leasing— bolag som hyr ut svenska kapitalvaror. Begäran om att garantera finansiering i importörens hemland, dvs. mellan bank och köpare i samma land, kommer att över—
vägas.
Bland nya finansieringsformer har också 5. k. BOT (build, own, transfer)—affärer diskuterats. EKN har ställt sig positiv att söka stödja sådana risker inom vissa gränser. Troligen kan behov uppkomma att sam— ordna exportgarantier med investeringsgarantier. För detta har EKN möjlighet att verka inte minst vid ut— arbetandet av allmänna villkor för det nya investe—
ringsgarantisystemet.
Krav har ställts att garantera operationell leasing vilket bör kunna övervägas. Svårigheterna är att av— gränsa området samt att fastställa vilka betalnings— villkor som kan godtas. Den internationella konkur— rensen tycks här ha lett till mycket långa leasingti— der (20 år).
2.2.8 Nya riskdelningsformer
Under 1980—talet inledde EKN som pionjär en utveck— ling mot riskdelning. I samtliga fall som genomfördes var förutsättningen att EKN hade ett intresse att de— la risker. EKN initierade uppläggningen och bestämde vilken riskdelningsmodell som skulle användas samt vilken del av risken som EKN ville ta. Systemet har tillämpats i ett antal fall och bidragit till att möjliggöra affärer som annars knappast hade kunnat komma till stånd. Under 1987 uppkom emellertid en ny situation då initiativ till riskdelning togs från en del banker på affärer som EKN normalt skulle ha ga—
ranterat i sin helhet. Då EKN sålunda bedömde risker— na acceptabla och enda möjligheten för EKN att få delta var att göra det på bankernas villkor accepte— rade EKN riskdelning även i dessa fall.
2.2.9 Nya återvinningsmöjligheter
EKN:s möjligheter att uppfylla statsmakternas krav på att fungera som en självfinansierande institution skulle underlättas om återvinning av utestående ford— ringar kunde förbättras, t. ex. genom att pröva nya och okonventionella sätt. Det nominella värdet på utestående fordringar granskades under våren 1988 av EKN. Själva värderingen kommer sedan att göras i sam— band med budgetarbetet för budgetåret 1989/90 och i den prognosskrivelse som avlämnas till regeringen hösten 1988. I de starkt skiftande förhållanden som råder på denna marknad uppkommer ibland möjligheter att realisera fordringar till priser som är högre än som på sikt kan förutses. Då räntekompensation för tiden då fordringarna utestår ofta inte alls erhålles eller är klart otillräcklig, uppkommer härigenom van— ligen den största kostnaden. I samband med skadefall orsakade av händelser av kommersiell natur har EKN ofta kunnat handla på ett snabbt och effektivt sätt för att utnyttja erbjudna möjligheter att rädda så stora tillgångar som just då varit tillgängliga. Det— ta har kunnat ske i gott samspel med andra kreditorer som tillämpar kommersiella återvinningsmetoder.
I samband med skadefall orsakade av händelser av po— litisk risk—natur har EKN däremot endast sällan an— sett sig kunna agera på samma effektiva sätt. Troli— gen har detta inneburit att EKN:s möjligheter att återvinna minskat. Nu beror EKN:s agerande i dessa fall mindre på ineffektivitet än på iakttagande av de villkor som uppställts internationellt för hur kredi—
torer skall uppföra sig i samband med konsoliderings— förhandlingar förda inom ramen för den s. k. Paris— klubben. Under ett sådant träffat avtal skall alla kreditorer behandlas lika och ingen få betalt före någon annan (för så vitt inte alla andra medger det- ta). Det är för Sveriges del angeläget att som ett litet kreditorland försöka få behålla denna ordning som om den bryts lätt skulle kunna gynna andra länder med bättre och starkare påtryckningsmedel. Detta hin— drar inte att Sverige agerar i vissa situationer, t. ex. innan förhandlingar i Parisklubben aktualise— rats eller då gäldenärslandet inte avser att delta i någon multilateral förhandling om sina skulder. Av totala fordringar på 8 690 milj. kr. (inkl. själv- riskandelar och i avtal kapitaliserade räntor) torde 2 914 milj. kr. kunna hänföras till länder där inga ingångna parisklubbsavtal föreligger. För dessa ford— ringar har EKN sålunda endast att följa de regler som i övrigt gäller vid återvinning, nämligen att på bästa sätt tillvarata statens (och självriskinne— havarnas) intressen.
Även för de fordringar som redan inrymts inom paris— klubbsöverenskommelser föreligger nyanser värda att ta vara på. De kan indelas i fordringar som är omför— handlade men ännu icke förfallna enligt det nya av— talet och sådana som förfallit men inte heller denna gång betalats. Från svenska företags sida har ett flertal förslag framkommit hur man därifrån skulle vilja agera för att ta över fordringar till ett redu— cerat pris. Sammanfattningsvis kan man strukturera dem i sådana som innebär att gäldenären inte får någon skuldeftergift och sådana där denne de facto erhåller en viss skuldeftergift. I den första katego— rin kan affärer förekomma men vanligare är nog att den som tar över EKN:s fordringar vill bereda gälde— nären en skuldeftergift. Denna kan sedan ta formen av att vissa betalningar helt efterskänks eller att vis— sa betalningar kan ske i inhemsk i stället för ut—
biljarder SEK
Mijurder SEK
79/79 79/90 90/91 91 /92 92/93 9:5/94 94/95 95/99 99/97 97/99
11 Utfästelser + F'örblndels er
Diagram 2
GARANTIGIVNING — Utföstelse r
30 N. S/U. Bi
79/79 79/90 90/91 91 /92 92/93 9:4/94 94/95 95/99 99/97 97/99
93 93 941 94 [53 östländer
få
Sandu—. mmX
WA
% .1 &. UTFÄSTELSER
GARANTIGIVNING —— LAN DOM RÅDEN
Diagram &
I- Ir 99999999999999
MLJÅHDER SEK
79/79 79/90 90/91 91/92 92/93 93/9+ 94/95 95/99 99/97 97/99
U KORWÅ + ANDRA
Diagram 5 b
GARANTIGIVNING — Förbindelser
KORTA — ANDRA
ANTAL (000)
FÖRSÄLJNINCSVÄRDEN
CARANTICIVNING' — VARUGHUPPER
&; . uaÅXX'"
.; _; |.)
ooooo
ӀV/l
$
/k
As. /. www s .. ,
X/ / 27>N
Mijorder SEK
MLJAHDER 354
ENGAGEMANG
55. UTF'ÅSTELSER OCH FÖRBINDELSER
50
45
35 30 25 20
15 1979 1980 1981 1982 1983 1984— 1985 1989 1987 1965
Cl utfästelser + Förblndelser
Diagram 9
ENGAGEMANG — FÖRBINDELSER
N. S/U. Bl
ENGAGEMANG — UTFÄSTELSEF? N. s/u. Bl
MLJÅHDER SB(
1978 1880 1981 1982 1983 198-+ 1985 1989 1987 1988
C] N + 5 / U 9 BI A TOTALT
HNMQm—tha O ,.4
Summa mkr 10 länder
Övriga mkr
Totalt
10. STÖRSTA LÄNDER Utestående en a eman (förbindelser + utfästelser)
År 1 År 5 År 10
1979 % 1983 % 1288_ %
Algeriet::::::=_.=:::::::Indien Indien Algeriet
Sydkorea ina
Turkiet Östtysklan Brasilien Irak Brasilien Saudi—Arabie Malaysia Algeriet/// Sovjet
rasilien
Indonesien Östtyskland Turkiet
Mexico
Kina Indonesien Polen Thailand Finland Östtyskland Sovjet Kina//
Argentina Colombia
34.576 59 35.218 52 36.543 66 24.478 41 31.999 48 19.660 34
59.063 100 67.217 100 56.203 100
%%
Utestående engagemang + utestående skadefordran
1288 %
Indien Algeriet Brasilien Kina Indonesien Östtyskland Turkiet Polen Mexico
Argentina
38.284 61 24.22! 39
62.505 100
Mija rder SEK
-' N O 0 O
& &
' s %% &
II
&”
»; S /
N N & I
&
ENGAGEMANG — LANDOMRÄDE
l—I'dnder
Utestående Fordringar 1988—06-30 (exkl självriska ndelar, inkl bi-garantier)
1.744 mkr
843 mkr
736 mkr
418 mkr
313 mkr
260 mkr
232 mkr
196 mkr
181 mkr
168 mkr
KOSTNADER
skadeutbet- administration
___—_-
ZZ] premieintäkter
53 återvinningar
INTÄKTER 78/79 79/80 80/81 81/82 82/83 83/84 BÅT/85 85/86 86/87 87/88
1 . 200 1 100 1 000 900 800 700 500 500 400 300 200 100
0
zu %. && %. r.f./Ju %
%
747488 %%. 3742st 71428st ..?/249833 Elli/14585 Vår/lässugna
_ ”%%/%&
Mkr 1.300
Intäkter — Kostnader
RESULTAT
Bilaga 3 U—KREDITSYSTEMET 1980 — 1988
av Lars Ekengren
1. Bakgrund och motiv
Sverige hade under slutet av 60—talet och början av 70—ta1et ett system för obundna biståndskrediter (ut— vecklingskrediter), vilka då utgjorde en fjärdedel av vårt bilaterala bistånd. Sedermera upphörde systemet att tillämpas (med undantag av krediter till en re- gional utvecklingsbank).
Mot slutet av 70—ta1et började ett växande antal län— der kombinera sitt utvecklingsbistånd med exportkre— ditgivning på mer eller mindre kommersiella villkor. Ett syfte var att öka det totala resursflödet till vissa u—länder. Ett annat viktigt motiv var att öka de egna exportföretagens utbyte av det bilaterala bi— ståndet. Tillgång till blandade krediter ansågs vara en förutsättning för egna företags möjligheter att hävda sig mot konkurrenter från andra länder som hade tillgång till finansiering genom blandade krediter.
Frågan om svensk förmånlig kreditgivning till u—län— derna för finansiering av import från Sverige utred— des 1979 av en interdepartemental arbetsgrupp. Utred— ningen åtföljdes av en proposition till riksdagen ( prop. 1980/81:41 ) och riksdagsbeslut. Motiven för ett återinförande av svensk kreditgivning inom bi— ståndets ram och tillskapandet av ett system för för— månliga krediter (sedermera benämnda u—krediter) an— gavs vara dels att gåvobiståndet i alla situationer
inte var den bästa formen för utvecklingssamarbete, dels att det var motiverat att inom biståndets ram även aktivt stödja länder som inte tillhörde de fat— tigaste. Projekten skulle syfta till en höjning av mottagande u—länders betalningsförmåga. Genom syste— mets bundenhet till inköp i Sverige (och till EKN:s regelverk) tillgodosågs också svenska exportintressen.
En ny utredning (u—kreditutredningen) gjorde 1983 en översyn av systemet. Utredningen förordade en tyngd— punktsförskjutning i riktning mot biståndsintresset. Huvudansvaret för administrationen av systemet skulle bl. a. läggas på beredningen för internationellt tek— nisk—ekonomiskt samarbete (BITS) från att tidigare ha legat på EKN, Som då remitterade enskilda ärenden till BITS för biståndsprövning. BITS skulle också tillföras ökad kapacitet för projektbedömning.
Utredningen accepterades i nämnda avseenden av rege— ringen (prop. 1983/842100) och sedermera av riksda— gen. Det system som antogs 1984 för tillämpning från 1 januari 1985 utgör i huvudsak också dagens system. Några viktiga modifieringar har dock gjorts sederme— ra, dels som svar på utvecklingen på det internatio— nella planet, dels utifrån svenska erfarenheter av
systemets användning.
2. Gåvoelementets förändring under perioden
Gåvoelementet för svensk u—kredit har legat på den internationellt accepterade lägsta nivån. Nivån har utvecklats på följande sätt:
* 1978 — september 1982 15% 1) * Oktober 1982 — april 1985 2095 * april 1985 — juni 1987 25% * juli 1987 — juni 1988 30% 2) * fr o m juli 1988 35% 2)
Det ökade gåvoelementet medför att en given kredit blir dyrare för biståndet. Härav kan synas följa att biståndsmotivet i krediten skulle förstärkas till förfång för exportmotivet och att sålunda u—länder- nas/köparnas önskemål och behov skulle komma att tillgodoses bättre. Detta är dock inte helt säkert. Konkurrensen om leveranser till ett visst projekt minskar naturligen om bistånds(subventions)—elementet växer. Härigenom kan den internationella konkurrensen i upphandlingen komma att minska, vilket kan leda till höjda priser för köparna. Medan flera exportlän— der och —företag kan delta på de lägre nivåerna (15, 20, 25%) torde få "orka med" konkurrens på de högre (30, 35, 50%). Detta argument mot snabba höjningar av gåvoelementet har framförts från svensk sida i inter— nationella diskussioner. Någon förståelse för argu— mentet har dock inte nåtts vare sig från länder som varit pådrivande för ett förhöjt gåvoelement (främst USA), eller från de länder som varit bromsande (flera EG—länder, bl. a. Frankrike).
1) Även lägre gåvoelement accepterades om det noti— fierades på öVerenskommet sätt.
2) Med undantag för krediter till de fattigaste län— derna där miniminivån satts till 50%. Nivån beräk— nas med hänsynstagande till olika diskonterings— satser för olika valutor.
3. Utvecklingen av internationella regler för blandade krediter
Diskussionen om den växande och alltmer besvärande konkurrensen med blandade krediter har förts i Con— sensusgruppen (främst) och i en permanent arbetsgrupp inom OECD:s biståndskommitté (DAC). Den förra gruppen har främst ägnat möda åt att minska handelsstörande effekter av systemet (trade distortion effects), den senare åt att begränsa möjliga biståndsstörande ef— fekter (aid distortion effects). Diskussionen utvisa— de snabbt att det som stör på det ena området också kan störa på det andra, varför det blev naturligt att bedriva arbetet i grupperna parallellt och med nära samarbete mellan deras sekretariat inom OECD.
Grupperna kom att på resp. område sträva efter bättre "transparens" och ökad "disciplin". För Consensus— gruppen innebar arbetet på transparensområdet bl. a. att söka "fånga in" i regelverket transaktioner som låg utanför området bundna biståndskrediter med rela— tivt lågt gåvoelement (tied aid credits) och att tillse att även blandade krediter omfattades av re— gelverket. För DAC—gruppen gällde det att åstadkomma ett regelverk som omfattade såväl bundna biståndskre— diter som kombinerade krediter (associated financing) vare sig dessa kombinationer mellan å ena sidan bi— stånd och kommersiella krediter å den andra var län— kade de facto (in fact) eller avtalsmässigt (in law).
På disciplinområdet strävade Consensusgruppen mot ett förstärkt notifieringssystem och förbättrade möjlig- heter för ett land (och dess exportörer) att matcha ett annat lands (exportörers) krediterbjudanden. För DAC gällde disciplinfrågan främst att tillse att allt som medlemsländerna redovisade som bistånd genomgått en noggrann prövning med hänsyn till projektens ut— vecklingseffekt i låntagarländerna. Bland disciplin—
åtgärderna ingick ett förstärkt system för snabba kontakter ("face to face consultations" och "contact points"), om det befarades att ett land var i färd med att överträda de överenskomna reglerna.
USA fann det naturligt att driva förslagen om höjning av gåvoelementet i Consensusgruppen. Även frågor om differentiering av räntesatserna för olika valutor vid beräkningen av förmånlighetsgradenl) förhandla— des i Consensusgruppen, vilken därför kom att spela en mer aktiv roll än DAC—gruppen.
De viktigaste komponenterna i gällande regelverkz) (fr. o. m. den 15 juli 1988) är följande:
— den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden är 35%; dock utgör minimiprocentsatsen 50% för de fattigas- te länderna enligt FN:s klassificering
— förmånlighetsgraden beräknas enligt en formel där man vid diskonteringen utgår från marknadsrelatera— de räntor (CIRRs). Formeln är 1/4 (lo—CIRR)
— alla transaktioner (förslag till u—kreditserbjudan— den) skall notifieras till andra Consensusmedlemmar innan krediterbjudandet lämnas. Notifieringen skall uppta tilltänkta kreditvillkor (dvs. löptid, amor—
1) Begreppet förmånlighetsgrad används för att ut— trycka "gåvoelementet" beräknat enligt Consensus—reg— lerna som skiljer sig från dem som tillämpas av DAC beträffande diskonteringsräntan som enligt DAC skall vara 10%.
2) Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits — Text of Arrangement (mars 1987); DAC Guiding Principles for Associated Financing and Tied and Partially Untied official Development Assistance
(april 1987).
teringsfrist, ränta och valuta). Om erbjudandet av— ser en u—kredit med lägre förmånlighetsgrad än 50% skall notifieringen göras minst 20 arbetsdagar in— nan u—krediterbjudandet lämnas. Ett annat export— land kan matcha erbjudandet utan full notifiering.
— alla kombinerade krediter innefattande bistånd skall rapporteras till DAC efter det att krediter— bjudandet accepterats och avtal ingåtts.
Förskottsbetalning vid blandade krediter erfordras inte. Viss förskottsbetalning accepteras om den noti— fieras till andra medlemmar i Consensusgruppen.
4. Fångar de internationella reglerna in alla
transaktioner?
Avsikten är att OECD—reglerna skall omfatta alla möj— liga sätt att genom tillskott av biståndsmedel eller annan finansiell subventionering störa konkurrensen inom internationell handel. Reglerna är dock inte heltäckande eftersom de inte omfattar handel med jordbruksprodukter. Reglerna baseras på att samtliga medverkande länder är lojala mot dem och tillskapar interna samordningsmekanismer som gör att rapportera— de myndigheter i tid får reda på vilka transaktioner som förbereds. I lojalitet mot reglerna ligger givet— vis att man inte avsiktligt söker bryta mot dem. Reg— lerna omfattar inte bara transaktioner som avtalsmäs— sigt (in law) är kombinerade utan också de som lösare (in fact) är länkade. Lösare associering är naturli— gen ofta svårare att belägga för utomstående. Det finns idag ingen anledning att förmoda att något OECD—land systematiskt söker utnyttja de bristande kontrollmöjligheterna med syftet att på ett icke tillåtet sätt med bistånd eller andra slutliga medel subventionera sin export. Däremot synes flera länder
vara skickliga i sin "financial engineering", dvs. att strukturera kreditpaket på sätt som gör att de undgår att omfattas av reglerna.
Ett annat näraliggande problem är att något eller några av OECD—länderna understundom synes notifiera krediterbjudanden långt efter det att de de facto lämnats till låntagarna och ofta först då erbjudande— na accepterats av dessa. Härigenom avhändes konkurre— rande länder med matchningssystem reella möjligheter att tillämpa dessa. Eftersom u—krediterna genom BITS inte är avsedda för matchning skapar dessa sena noti— fieringar inget mer betydande problem för svensk del.
5. Volymutvecklingen i Sverige. Sektor— och länderfördelning
Volymutvecklingen av svenska u—krediter framgår av följande tabell.
Gåvoelement 1980 — 1988 (belopp i milj. kr.)
80/81 81/82 82/83 83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89
Anslag 831) 120 3192) 500 375 2263) 475 530 370
Anslags— belastning
15 59 78 267 487 316 312 -
Utgående reserva— tion på anslaget 83 188 448 870 978 717 8764) 1022 —
1) reserv 23 milj. kr. från reservationsmedel på biståndsanslaget 2) reserv 19 milj. kr. från reservationsmedel på biståndsanslaget 3) anslaget utgjorde 446 milj. kr., varav statsmakterna återfört 220 milj. kr. 4) av reservationen överförs 72 milj. kr. 1987/88 till andra ändamål (Swedfund)
Av utgående reservation vid resp. budgetårsskifte in— går belopp för utestående kreditutfästelser, dvs. för
godkända affärer som ännu inte lett till förbindelse Beloppet för utestående utfästelser var per 30 juni 1988 ca 500 milj. kr., innebärande att den ointeckna—
de reservationen uppgick till ca 600 milj. kr.
Anslagsbelastningen nådde en topp 1985/86 men har se— dan sjunkit. Den minskande anslagsbelastningen föror— sakas till dels av tekniska faktorer, till dels av en
minskande efterfrågan på u—krediter.
U—kreditvolym kontra anslagsbelastning/gåvoelement illustreras av följande tabell (åtaganden):
81/82 82/83 83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 Totalt Antal krediter 4 10 11 8 19 19 24 95 Kreditvolym 143 247 294 991 1767 992 896 5328 Anslags— belastning 15 59 78 267 487 316 312 1534 Anslags— belastning i % av kreditvolym 10,5 23,9 26,5 26,9 27,6 31,8 34,8 28,9 Lägsta gåvoelement aktuellt år 15—20 15—20 25 25 25 25 30
Ökningen av anslagsbelastningen i procent av kredit— volymen illustrerar att kostnaden (på biståndsansla- get) för varje enskild u—kredit ökat i takt med en ökning av gåvoelementet. De faktiska kostnaderna för u—krediter har dock varit högre än gåvoelementnivån dels av olika tekniska skäl som har att göra med det svenska u—kreditsystemets utformning, dels på grund av att u—krediter lämnats i högräntevalutor (främst US Dollar men även i några fall i svenska kronor).
De 95 u—krediter som lämnats har framkommit som re—
sultat av 178 i BITS styrelse godkända projekt. För 13 projekt är affärsläget fortfarande oklart medan 70 projekt fallit bort. 60% av gjorda utfästelser har lett till förbindelse, dvs. till slutlig affärsupp— görelse. Andelen har varit i växande. För närvarande gäller att ungefärligen två godkända projekt av tre leder till affär. Bortfallet förorsakas normalt av att leveransen tillfaller ett konkurrerande företag. I några fall har köpare inte fullföljt projektet. Med ett ökande gåvoelement är det sannolikt, att andelen godkända projekt med positivt affärsavslut för svens— ka exportföretag växer ytterligare. Eller med andra ord konkurrensen från andra länders exportörer kan förväntas fortsätta att minska.
Sektormässigt fördelar sig de 108 u—krediterna, som blivit affär (95 krediter) eller där affärsavslut än— nu inte är klart (13), på följande sätt:
An al 521222 (milj. kr.) Energi 28 3115 Tele 25 1969 Industri 37 989 övrigt _18_ & 108 6475
Nästan hälften av antalet krediter i tabellen ovan avser två företag, ABB/Asea och Ericsson. Vad gäller beloppen är dessa företags andel betydligt högre. De drygt 100 projekten berör emellertid samtidigt ca 35 olika svenska företag som huvudleverantörer — se för—
teckning i appendix.
Sektorfördelningen återspeglar till dels inom vilka områden svenskt kunnande och konkurrenskraft inom systemexport särskilt föreligger, till dels bistånds— mässiga prioriteringar inom u-kreditsystemet. Gällan— de riktlinjer anger t. ex. att
— finansieringen skall avse ett identifierbart pro— jekt (och således inte löpande leveranser och dy— likt)
— projektet skall medföra avkastning direkt eller in— direkt och ha en positiv valutaeffekt
— u—krediter inte kan lämnas till s. k. sociala sek—
torer.
Entreprenadföretag och konsultföretag har spelat li— ten roll som utnyttjare av u—kreditsystemet. För ent— reprenadföretagen har 80—talet inneburit en kraftigt ökad konkurrens på en minskande u—landsmarknad och en därav förorsakad omprioritering av de egna export— ansträngningarna. För konsultföretagen har utveck— lingen varit liknande. Härtill kommer att konsult— företagens kontrakt ofta är för små för att finansie— ras inom ukreditsystemet (en lägsta kreditgräns på 5 — 10 milj. kr. tillämpas).
Ländermässigt fördelar sig u—krediterna på följande sätt:
Antal Kreditbelopp Gåvoelement (milj. kr.) (milj. kr.) Asien 44 3335 943 — varav Kina (32) (1296) (415) — varav Indien (6) (1657) (388) — varav Sydost— asien (3) (175) (72) Latinamerika 3 49 16 Afrika 52 2802 697 — varav länder söder om Sahara (25) (1129) 293 — varav Algeriet (12) (1023) 404
De tre största låntagarländerna, Indien, Kina och Al— geriet, svarar för ca 58% av kreditvolymen. Den be— gränsade kreditgivningen till Latinamerika avspeglar
bristande kreditvärdighet. Extra ansträngningar har dock gjorts att utnyttja de möjligheter till kredit— givning som finns i vissa fattiga länder i Afrika i linje med svensk biståndspolitik. 14 u—krediter till ett belopp av 490 milj. kr. har lämnats till minst utvecklade länder enligt FN:s definition (dvs. de länder som fr. o. m. medio 1987 skall erhålla ett gå— voelement på lägst 50%).
6. Volymutvecklingen internationellt, länder och sektorer
Blandade krediter nådde sin volymmässiga topp 1982, sjönk därefter kraftigt för att därefter stabilise-
ras. Totalsiffrorna är följande för faktiskt lämnade krediter (åtaganden; belopp i miljarder USD):
1982 1983 1984 1985 1986 Kreditbelopp 4,6 1,9 2,6 2,2 2,5 Gåvoelement 1,5 0,7 1,1 0,9 1,0
Härtill kommer att några länder (Förbundsrepubliken, Japan) lämnar bundet bistånd med ett gåvoelement un— der 50%, dvs i former som liknar blandade krediter.
Volymsiffrorna för dem är:
1982 19 3 1984 1985 1986 Kreditbelopp 1,2 1,4 1,5 1,1 1,1
År 1984 svarade blandade krediter (gåvoelement) och bundna biståndskrediter under 50% gåvoelement för 9% av den samlade bilaterala biståndsvolymen i OECD—län— derna.
Härtill lämnas bundna biståndskrediter eller gåvobi— stånd i bunden form i stor utsträckning (för 1986 14 miljarder USD. Fördelningen av kreditbelopp (åtagan—
den), mellan länderna och andelen av resp. lands bi— laterala bistånd är följande:
Blandade krediter 1986
(milj. USD) (% av bilateralt bistånd)
Frankrike 1195 10 Storbritannien 448 13 Italien 220 Sverige 252 Nederländerna 46 2 Schweiz 127 Danmark 65 12 övriga länder _145 Summa 2498 3
Bundna biståndskrediter (GE ( 50% 19861 (milj. USD) (% av bilateralt bistånd)
Japan 538 12 Förbundsrepubliken 506 15
Det ovanstående är hämtat under DAC—statistiken som upptar inrapporterade gjorda avslut. DAC korstabule— rar statistikuppgifterna för att om möjligt undvika statistikfel. DAC samordnar också statistiken med Världsbankens, Bernunionens och OECD:s Creditor Re— porting System (CRS) i samma syfte. Men samtidigt gäller här liksom vid annan internationell statistik att kvaliteten på underlaget, dvs. rapporter från en— skilda länder, är avgörande.
Som framgår av det ovanstående är Sverige en stor u— kreditgivare internationellt. Den svenska siffran för 1986 var dock extremt hög. För 1987 har 130 milj. USD
inrapporterats till DAC.
Medan det ovanstående utvisar en stabil volymutveck— ling totalt för gjorda åtaganden ger statistiken för notifieringar en annan bild (avser blandade krediter och bundna biståndskrediter med ett gåvoelement på upp till 50%; belopp i miljarder SDR):
Kreditbelopp 4,2 4,3 6,0 8,3 8,6 12,2
Notifieringar föregår avsluten och avser till stor del affärer som inte blir av. För svensk del utgör tidsutdräkten ett till två år mellan utfästelse (no— tifiering) och förpliktelse (avslut). Den höga noti— fieringssiffran för 1987 skulle enligt detta mönster innebära avslut under 1988 och 1989 till volymer som med 50% överstiger dem som gällt tidigare. USA genom Eximbank anger med stöd av dylika siffror att det in— te finns något som påvisar att de höjda gåvoelementen som överenskommits leder till lägre kreditvolymer, något som USA eftersträvat.
Det hävdas ofta bland exportföretag att Sverige har system som inte räcker till i den internationella kreditkonkurrensen och att därför stora exportmöjlig— heter går vår näsa förbi. Ovanstående siffror synes snarare leda till den motsatta slutsatsen, dvs. tala mot vad som är "conventional wisdom". Det kan finnas anledning till några reflektioner i anslutning här— till:
— det är naturligt att man i alla länder — särskilt inom exportindustrin — upplever att det egna syste— met inte räcker till i kreditkonkurrensen. Men i inget land "räcker systemet till" eftersom det egna landet alltid konkurrerar med hela den övriga värl— den. För små länder måste detta framstå som sär—
skilt accentuerat
några länder, bl. a. Frankrike, har system med ram— krediter ("protocoles") till länder, inom vilka en mängd olika typer av projekt och leveranser kan in— rymmas. överenskommelser om dessa ramkrediter träf— fas ofta innan företagen gör exportansträngningar på viss marknad. I sina ansträngningar söker de an— vända kreditmöjlighet som lockmedel. Kreditramarna leder emellertid inte alltid till avslut i form av realiserade kontrakt eller affärer. Det torde ofta finnas en skillnad mellan företagens förhoppningar och de faktiska kreditmöjligheterna. Men det är of— tast förhoppningar som sprids till köpare och till konkurrenter
flera länder, bl. a. Storbritannien och Canada, har utpräglade matchningssystem. Det innebär att en ut— lösningsmekanism i form av ett rimligt konkret kre— diterbjudande från annat håll måste föreligga. Ofta torde affärsslut de facto vara klart innan match— ning företas. Därav följer att de länder som lämnar matchande offerter synes vara synnerligen aktiva även när volymsiffrorna för faktiskt lämnade kredi— ter talar motsatt språk
villkorade offerter och förhandsbesked torde ofta lämnas, vilka sedan inte fullföljs men som skapar rykten om vissa länders "finansiella muskler".
Kina, Indien och NIC—länder i Sydostasien är inter—
1)
nationellt stora mottagare av blandade krediter .
l) Australien anger t.ex. att Kina, Indien, Indone—
sien, Malaysia, Pakistan, Filippinerna, Sri Lanka, Thailand och Burma är "spoiled markets", innebä— rande länder som normalt inte accepterar offerter som inte åtföljs av erbjudanden om blandade kredi— ter.
Egypten var fram till nyligen också en stor mottaga— re. Latinamerika har aldrig varit någon stor marknad för kreditkonkurrens med blandade krediter; den bris— tande kreditvärdigheten hos flertalet länder talar mot att de nu skall utsträckas till kontinenten. Av länder i Afrika söder om Sahara har Kamerun och Kenya tillförts u—krediter i större skala av flera OECD—
länder.
En inriktning liknande Sveriges mot projektfinansie— ring och finansiering av systemexport till infra— strukturprojekt går igen hos flertalet andra länder. Ett undantag är Frankrike som finansierar omfattande
löpande export med blandade krediter.
7. U—kreditsystem internatignellt
Franska "credits mixtes" har varit föregångare till andra system. De består av en mycket förmånlig kredit som kopplas till en normal exportkredit. Vare sig det samlade kreditpaketet lämnas i ett avtal eller fler, så ser låntagaren kreditpaketets olika delar. En va— riant på ett dylikt system, vilken också andra länder tillämpar, är det engelska systemet, innefattande kombinationen gåva och exportkredit.
Förbundsrepubliken har ett system för blandade kredi— ter (Mischfinanzierung) som innebär att budgetmedel kombineras med biståndsmedel till en kredit som i sin helhet redovisas som bistånd (bunden biståndskredit). Blandningen sker inte på transaktionsnivå utan på
systemnivå.
Det svenska systemet för u—krediter med en blandning på transaktionsnivå av biståndsmedel med upplånade medel genom SEK i en integrerad kredit kritiserades under flera år i OECD—fora. Det hävdades att subven—
tionselementet i krediterna inte tillfördes låntaga— ren utan var en internsubvention inom Sverige. Kriti— ken hade också sin grund i att Sverige länge var det enda land som tillämpade systemet, vilket ansågs svårförståeligt och därför inte transparent. Från svensk sida försvarades systemet med att det inte in— nebar avsteg från existerande riktlinjer eftersom det till syfte och effekt var identiskt med tvåkomponent—
system enligt den franska eller den engelska modellen.
De frågetecken som avsåg det svenska u—kreditsystemet rätades slutligen ut under 1987 och det "godkändes" slutligen i december 1987. Sverige har under tiden fått flera efterföljare som av olika skäl infört sys— tem liknande det svenska. Först på plan var Norge och Storbritannien. Under senaste året har Frankrike (ge— nom s. k. monobloclån), och Finland tillkommit.
Sverige var tidigare tämligen unik också på en annan punkt, nämligen att u—krediter (med något undantag) lämnades i icke—nationell valuta (främst USD). Endast Italien följde en liknande politik. För övriga län— der, speciellt lågränteländer, var det naturligt och rationellt att lämna krediter i den egna valutan. Ef— ter införande av olika vikter på valutorna och diffe— rentiering av räntesatserna med hänsyn till deras marknadsräntor (CIRR) har nu flera länder, t.ex. Ca— nada, börjat lämna blandade krediter i icke—nationel— la valutor.
Typiska kreditvillkor för olika länder är för närva— rande de som anges i nedanstående tabell (maj 1988, dvs. då lägsta tillåtna gåvoelement var 30%). Vad som är slående i nedanstående tabell är att samtliga län— der tillämpar längre kredittider för mjuka krediter och kreditdelar än Sverige. Inom det svenska u—kre— ditsystemet har man alltid strävat efter relativt kort kredittid (t. o. m. 30 juni 1987 var den normalt
6 — 8 år) av skälet att garantipremierna le bli extremt höga. För engelsk del var ligheten att medge långa kredittider ett te vid införande av en ordning för mjuka
(concessional loans) liknande de svenska
annars skul— däremot möj— uttalat syf—
krediter
ukrediterna.
Man synes på engelsk sida ha varit mindre bekymrad över konsekvenserna på garantipremierna.
Export— Mjuk kredit Gåva kredit Förbundsrepubliken 52 , szl) 47 , 52.1) Frankrike — crédit mixte 50% 50% — monobloc—lån 100% Italien 50% 50% Kanada _ gåva/kredit 70% 30% — crédit mixte 66% 34% Japan 100% Storbritannien — mixed credit 69,9% 30,1% — concessional loan 100% Nederländerna 100% Norge 70% 30% Sverige 100% 100%
l) Avser procentandelar av totalt kreditbelopp
8. Garantier för u—krediter
För garantier för u—krediter uttas premier i enlighet
Villkor mjuk kredit löptid frist
o ar
50
25 25
20
40
25
15
15
o ar
10
3 1/2
00
ränta %
0,75
3,75
4,25
2,5
med EKN:s normala premiesystem. Premierna tillförs en
skadereserv som administreras av EKN för BITS räkning.
Den 30 juni 1988 uppgick skadereserven till 279 milj.
kr., vilket motsvarar 6% av utestående garantiengage— mang på 4 700 milj. kr. Skadefallen har varit förhål— landevis små under systemets livstid. Vissa förluster har täckts av det 5. k. betalningsbalansstödet inom
biståndsanslagen.
De relativt små kreditförlusterna inom u—kreditsyste— met kan till dels tillskrivas att projekten blir fö— remål för en noggrann utvärdering, oftast med hjälp av utomstående konsulter, med hänsyn till projektens tekniska utformning och företagsekonomiska och sam- hällsekonomiska effekter, och till dels deras priori— tet i det köpande landet. Köparna är ofta centralt placerade statliga eller teleorgan med egna incita- ment att söka sköta sina betalningsförpliktelser med hänsyn till att de måste återkomma som låntagare av utländska lån. De är vidare ofta låntagare till Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna (ibland för övrigt i parallellfinansiering med svens— ka u—krediter), vilket förstärker kraven på god be- talningsmoral, även i situationer av valutaknapphet. Ett positivt urval av objekt för u-krediter sker så— lunda med åtföljande lägre kreditrisker.
Nämnda argument för en hög betalningsmoral vad gäller u—krediter trots valutabrist avser perioden innan ett lands skulder omförhandlas i Parisklubben. Därefter ingår u-krediterna (liksom för övrigt helt bistånds— finansierade lån) som en del av de totala betalnings— förpliktelserna som vid omförhandlingen ges nya be— talningsterminer och åsätts en konsolideringsränta.
I internationell jämförelse urskiljer sig det svenska u—kreditsystemet genom att hela kreditbeloppet garan- teras. Vid länder med blandade krediter i tvåkompo— nentsystem (t. ex. Frankrike och Storbritannien) ga— ranteras endast exportkrediten medan den mjuka kredi— ten/gåvan lämnas ogaranterad. De länder som lämnar
bundna biståndskrediter med ett gåvoelement under 50% (Förbundsrepubliken och Japan) kan erbjuda krediter utan krav på garantipremie. Dock uppges Förbundsre— publiken låta en del av krediten garanteras och pre— miebeläggas vid "Mischfinanzierung". Av intresse att notera är att det internationella regelverket för blandade krediter inte innehåller föreskrifter om ga— rantipremieuttag, ej heller hur premien bör behandlas vid beräkning av gåvoelement.
9. Svenska kombinationskrediter (K—krediter). Kontantandelar
Som en speciell form av u—krediter har regeringen på basis av riksdagens bemyndigande beslutat om en för— söksverksamhet med s. k. kombinationskrediter (k—kre— diter), bestående av en gåvokompoment och en kompo— nent som lämnas som exportkredit. Långivare för k— krediter, liksom för normala u—krediter, är SEK. Ga— rantipremier uttas på exportkreditdelen, vilken till— förs garantireserven för u—krediter, vilken administ— reras av EKN för BITS räkning.
K—krediter avses utgå främst till de fattigaste län— derna, dvs. de länder där gåvoelementet i en blandad kredit skall uppgå till lägst 50%. Om goda skäl före—
ligger kan k—krediter även lämnas till en bredare länderkrets.
Hittills har inga k—krediter lämnats, varför praktisk erfarenhet saknas om systemets fördelar och nackdelar i jämförelse med u—kreditsystemet.
Vid k—krediter avses ingen kontantandel uttas av lån— tagaren. BITS har meddelat sin avsikt (i sin anslags— framställan för 1988/89) att även vid sedvanliga u- krediter medge finansiering av 100% av värdet av i
köpekontraktet ingående svenska varor och tjänster, mot tidigare normalt 85%. Någon kontantandel på lägst 15% skulle därför inte utgå. Detta förfarande följer
internationell praxis vid blandade krediter.
10. Nordiska mjuka krediter
De nordiska länderna har nyligen beslutat att införa ett system för mjuka biståndskrediter och att inrätta en ny fond, Nordic Development Fund. Fonden kommer att administrativt knytas till Nordiska Investerings— banken, NIB, men ha egen styrelse, utsedd av bi— ståndsorganen, och direktör. Fondens kapital uppgår till 100 milj. SDR. Fondens lån avses lämnas på IDA— villkor (räntefritt med 35 års återbetalningstid). Fondens medel knyts till projekt med "nordiskt int— resse", dvs. i praktiken normalt till projekt med
nordiska leveransintressen.
Fondens krediter kommer att lämnas i samfinansiering med Världsbanken och dess systerorgan IDA, med de re— gionala utvecklingsbankerna (Asian Development Bank, African Development Bank och InterAmerican Develop— ment Bank) eller med NIB. I det senare fallet får kreditkombinationen karaktär av en blandad kredit där NIB lämnar ett lån på marknadsvillkor medan fonden erbjuder en kredit på IDA—villkor.
Formerna för fondens utlåning i övrigt har ännu inte fastställts.
AGA Navigational Aids (Pharos) Alfa Laval
ASEA
ASEA Stal
ASEA Transelectric Ekpak
Elof Hansson Ericsson
Eriksson Falkenbergs Varv Finnveden Development Fläkt
Götaverken Energy Hafslund Hydropower Johnson Construction Jula Boats Kabmatik
Kanthal
KMW
Kockum Industries Morgårdshammar Nitro Nobel
Nobel Chematur Philips Elektronik Purac
Saab—Scania
Sala International Sandvik Scandiaconsult
SGAB
Siporex
Skanska
Sunds Defibrator Svedala Arbrå Swedish Match Swedtel
Volvo International
Ytong
Bilaga 4
Ordlista
AAA—rated - den bästa kreditvärdigheten som ett före— tag/bank kan erhålla enligt graderad skala som till— lämpas av amerikanska kreditbedömningsinstitut.
A—forfait (forfaiting) — en form av exportfinansie— ring där exportören utan regress mot sig själv till bank eller annat finansinstitut säljer fordran på sin importör genom fordringsrättsbevis (t. ex. växlar) varigenom fordran manifesteras.
Asset Management — aktiv förvaltning av fordringar.
Barter (byteshandel, motköpsaffär) — internationellt byte av varor och tjänster utan betalning med pengar.
Blandade krediter (mixed credits) — ett av många be— grepp som används för de olika former av förmånlig
finansiering i vilka gåvobistånd eller biståndskredi— ter blandas med exportkrediter. Enligt Consensus (se nedan) får förmånlighetsgraden (se nedan) i sådana krediter inte understiga 50% i krediter till de fat— tigaste och 35% till övriga länder.
BOT/BOOT (Build, Operate, [Own], Transfer) — projekt— finansieringskoncept enligt vilket en exportör tar hela ansvaret för ett projekt inkl. drift och even— tuellt äger viss del under en tid innan projektet överlåts till köparen.
BU (Bernunionen) — sammanslutning av såväl statliga som privata exportkreditgarantiinstitut, för närva— rande ca 40 institut i 32 länder.
Cash flow — kassaflöde, det överskott av likvida me— del som uppkommer i ett företag/projekt på grund av in— och utbetalningar i den löpande verksamheten.
Clearing — utjämning, kvittning av ömsesidiga ford— ringar t. ex. mellan stater på grund av handelsavtal.
Commercial Interest Reference Rate CIRR — fast rän— ta som får utnyttjas vid statsstödd exportkreditgiv—
ning, i flertalet valutor definierad som avkastningen på statsobligationer på andrahandsmarknaden plus 100
b.p.
Com an mark — beteckning på den del av den privata försäkringsmarknaden som ligger utanför Lloyd's of London.
gensensus (Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits) — informell överenskommelse mellan samtliga OECD—länder utom Island och Turkiet om villkor för statsstödd exportkreditgivning. Con— sensus reglerar bl. a. lägsta tillåtna refinansie— ringsräntor och lägsta tillåtna kredittider.
Clearing—switch — konvertering av fordran under ett bilateralt varuutbytesavtal till betalning i konver— tibel valuta.
Debt/eguity swap — konvertering av en i allmänhet om— förhandlad eller nödlidande fordran i konvertibel va—
luta till aktiekapital i gäldenärslandets valuta.
Escrow account — spärrat konto utanför importlandet.
Exportkreditfinansiering — i litteratur och diskus— sioner kring finansiering av krediter i samband med export används de två begreppen exportfinansiering och exportkreditfinansiering utan närmare distink— tion. Med exportkreditfinansiering avses här endast finansiering av kredit på köpeskillingen lämnad till köparen av säljaren eller bank eller annat finansins— titut. Begreppet exportfinansiering används för alla arrangemang inklusive exportkreditfinansiering som skapar betalningsmedel (kontant eller över tiden) för export liksom finansiella arrangemang som utökar säl— jarens exportmöjligheter. Varje form av exportfinan— siering innefattar två element: a) risk för utebliven betalning p. g. a. politiska och/eller kommersiella orsaker, b) refinansiering, som i sin tur kan innefatta en rad olika finansiella risker.
Förmånlighetsgrad — beteckning på förmånligheten i en blandad kredit eller liknande som beräknas genom att biståndselementen i krediten diskonteras till nuvärde genom en marknadsrelaterad diskonteringssats. Begrep— pet används inom Consensus.
Gåvgelement — beteckning på förmånligheten i en blan— dad kredit eller liknande som beräknas genom att bi— ståndselementen i krediten diskonteras till nuvärde med den diskonteringssats som används inom DAC, 10%, för beräkning av bistånd. Joint venture — samarbete i ägarform
K—risk — kommersiell risk, dvs. risk för att köpare inte fullgör sina betalningar t. ex. på grund av att
han kommer på obestånd.
Kredittid — i exportkreditsammanhang menas vanligen den period som löper mellan kreditens startpunkt som definieras som tidpunkten för överlämnande av vara, färdigställande av projekt 0. d., och tidpunkt för sista återbetalning. Startpunkten definieras enligt överenskommelse i EU. I DAC betraktas vanligen tid— punkten för utbetalning av krediten som startpunkt.
Leasing — uthyrning av t. ex. maskiner under en på förhand bestämd tidsperiod. Vid finansiell leasing har leasetagaren (hyresmannen) i allmänhet rätt att förvärva objektet till ett förutbestämt pris. Till skillnad från vad som gäller vid finansiell leasing svarar leasegivaren (uthyraren) vid operationell lea— sing för hyresobjektets kvalitet, fel och brister och är underhållsskyldig.
LT (Long Term) — kredittid vanligen överstigande 5 år.
Mjuka krediter — se Blandade krediter.
MI (Medium Term) — kredittid vanligen l — 5 år.
foset — beteckningen på en inom försvarssektorn van— lig typ av mothandel innebärande att vapenleverantö— ren åtar sig att skapa valutaintäkter för köparlandet i proportion till värdet av sina leveranser genom uppköp av varor eller genom direktinvestering.
P—risk — politisk risk, dvs. risk för att myndighet i utlandet hindrar eller fördröjer betalning, inför mo— ratorium eller för krig, inre oroligheter, naturka— tastrofer eller annan utomordentlig händelse som hindrar eller fördröjer betalning eller avtalets
fullgörande.
Parisklubben — informell sammanslutning av fordrings— ägarländer under värdskap/ordförandeskap av Frankrike för omförhandling av offentliga/offentligt garantera— de krediter.
Projektfinansiering — innebär vanligen en finansie— ring uteslutande baserad på projektets egen livskraft och utan regress mot investerare och sponsorer. De— finitionsmässigt varierar finansieringskraven från projekt till projekt. Generellt gäller att återbetal— ning av krediter till ett projekt måste baseras på projektets intjäningsförmåga. Återbetalningsstruktu— ren måste anpassas till projektens cash flow. Vidare torde krav på egen kapitalinsats direkt eller indi— rekt vara ofta förekommande. I biståndssammanhang an— vänds begreppet för att markera att biståndsgivaren bidrar till finansieringen av ett projekt utan att biståndet knyts till leverans från viss exportör. Till skillnad från kontraktsfinansiering.
Refinansiering — en långivares finansiering av lämnad kredit. . Remburs — åtagande av bank att på uppdrag av köpare
vid export/importaffär mot i rembursen angivna doku— ment betala säljaren eller betala eller acceptera av denne dragna växlar.
51 (Short Term) — kredittid vanligen 1 år, ibland 2, dock max 3 år.
Swap — byte; t. ex. ränteswap innebärande att ep som genom sin kreditvärdighet har möjlighet att låna pengar till fast ränta till ett pris åtar sig att er—
lägga en annan låntagares räntebetalningar till rör— lig ränta, varvid den senare ikläder sig den förres
ränteåligganden.
Swing—kredit — den kredit som av tekniska skäl avta— las under ett bilateralt clearing— eller varuutbytes— avtal för att möjliggöra tidsmässiga förskjutningar
av de fysiska varuleveranserna mellan de två avtals—
slutande parterna.
Bilaga 5
Källhänvisningar
Kapitel I.1
I.6
världsekonomins utveckling fram till sekelskiftet: möjligheter och problem
1. UNCTAD, Handbook of International Trade
and Development Statistics, 1986; Världs— banken, World Development Report, 1987.
2. UNCTAD, Handbook of International Trade and Development Statistics, 1983.
3. Dessa prognoser presenteras årligen i publikationsserien World Development Report. Den senaste tillgängliga prognosen, publicerad i 1987 år utgåva, omfattar perioden till och med 1995. Prognoser för världsekonomin fram till år 2000 återfinns i Världsbankens Price Prospects for Primary Commodities, Report No 814/86, utgiven i oktober 1986.
4. Den senaste utgåvan av National West— minster Bank's Eeonomic and Financial Outleok, April/May 1988, presenterar prog— noser fram till och med 1993.
Finns samhällsekonomiska skäl för statligt
exportkreditstöd?
Bohm, P. (1979), Expeptkreditgegantierna i samhällsekonomisk belysning, Nationaleko— nomiska institutionen, Stockholms univer— sitet, Skrift nr 5
Brander, J. — B. Spencer (1985), Export subsidies and international market share
rivalry, Q Internet Eeon no 18
Bureau, D. — Z. Formery (1988), Quand peut—on justifier des Aides aux Expertations? Direction de la Prevision, Ministere de la Finances, Paris
Byatt, I. (1984), Byatt Report on Subsidies to British Export Credits, The
World Eeonomy, June
Ds I l980:24—25, Supventionerade Expert— krediter
Ds I 1987z2, Prejektexport
Itoh, M. — K. Kiyono (1987), Enhancing Export Subsidies, Journal of Politieal Economy, no 1
Melitz, J.- P. Messerlin (l987a), Export Credit Subsidies, Eeongmic Peliey, April
Melitz, J. — P. Messerlin (l987b), Subventions a l'exportations et objectifs macroeconomiques: la France et la Grande—Bretagne, Revge franeeise d'ecgnomie, no 4.
Messerlin, P. (1986), Mercantilism "a la francaise": the Export Credit System, The
World Economy, December.
Riksrevisionsverket (1983), Det stats— understödda exportkreditsystemet.
AB Svensk Exportkredit, SEK-ptredningen 1282, stencil.
Wallén, A. (1984), Riskdelning i EKN— systemet, EKN, stencil.
Venables, A. (1985), Trade and Trade policy with imperfect competition, g Internat Eeon no 19.
439
Tabellbilaga till kap. 1.1 världsekonomins utveckling fram till sekelskiftet: möjligheter och problem.
Tabell 1. Ärlig tillväxt i real BNP, ptgcent
1980 års Historia Prognos andelar av 1960— 1973— 1980— 1988— 1991— global BNP 1973 1980 1987 1991 2000 0,65 I—länderna 5,1 2,8 ' 2,5 2,0 3,0 0,21 U—länderna1 6,0 5,4 3,8 4,4 5,5 0,14 Sovjet och 6,6 3,2 2,3 2,2 2,5 Östeuropa
1 inklusive Kina Källor, historiska data: Världsbanken; UNCTAD,
prognoser : Världsbanken; IMF; National Westminster Bank; Egna bedömningar.
Tabell 2. Inflationen i industriländerna
Historia Prognos 1960— 1973— l980- l988— 1991— 1973 1980 1987 1991 2000
Ärlig procentuell ändring
BNP—deflator USA 3,6 8,2 4,3 5,2 4,5 BNP—deflator OECD
(dollarbaserad) 4,7 8,2 4,0 3,8 4,2 Konsumentpriser USA 3,1 9,2 4,9 5,0 4,5 Konsumentpriser OECD 4,0 10,4 5,7 4,6 4,7
Källor, historiska data: Världsbanken; OECDs Sekretariat; National Westminster Bank. prognoser : Världsbanken; National Westminster Bank; Egna bedömningar.
Historia Prognos 1960— 1973— 1980— 1988— 1991— 1973 1980 1987 1991 2000 Nominell_ränta 6 månaders Liborl) 4,52) 9,3 10,5 3,5 7,5 Real ränta 6 månaders Libor minus BNP—deflator OECD (dollarbaserad) 0,93) 1,1 6,5 4,7 3,3
l) London Interbank Borrowing Rate. 2) Ränta på 3—månaders skattkammarväxlar i USA. 3) Ränta på 3—månaders skattkammarväxlar i USA minus BNP—deflator i USA.
Källor historiska data: OECDs Sekretariat; Världsbanken; National Westminster Bank. prognoser : Världsbanken; National Westminster Bank; Egna bedömningar.
Tabell 4. Bytesbalansen i världens regioner. Miljarder dollar
Historia Prognos 1973 1977 1981 1985 1986 1987 1991 2000
OECD 10 —22 —26 —59 —23 46 10 40 (Varav USA) (7) (—15) (6) (—118) (-142) (—150) (—50) (o)
U—länderna exkl. Kina —8 -13 —85 —23 -10 12 —20 —50 och OPEC
OPEC 8 29 47 4 —34 —7 —10 10 Socialist- länderna —3 —8 O 4 6 2 O O
inkl. Kina
Totalt 7 —14 —64 —74 —65 —38 —20 O
Källor historiska data: OECDs sekretariat. prognoser : National Westminster Bank; Världsbanken; Egna bedömningar.
Historia prognos
1970 1975 1980 1982- 1984 1986 1987 1991 2000
Miljarder 68 169 429 551 673 753 860 930 1300 dollar
Skuld/BNP 13 14 21 26 33 35 34 31 27 %
Skuld/exp 99 76 90 117 121 144 140 120 110 %
Skuld— tjänst/exp 14 11 16 21 20 22 20 18 16 %
l)Inkluderar både offentliga och privata skulder. Exkluderar
kort upplåning.
Källor historiska data: Världsbanken Prognoser : Världsbanken; Egna bedömningar
Tabell 6. U—länder med särskilt stora offentliga utlandsskulder, 1985
Största absoluta beloppen Största beloppen i förhållande
till BNP Miljarder % av BNP Miljarder % av BNP dollar dollar Brasilien 74 36 Mauretanien 1 208 Mexico 73 43 Nicaragua 5 185 Argentina 36 50 Jamaica 3 167 Sydkorea 29 35 Zambia 3 151 Indien 27 14 Yemen Dem. Rep. 2 135 Indonesien 27 32 Bolivia 3 125 Turkiet 18 35 Mali 1 122 Egypten 18 62 Togo 1 121 Venezuela 17 35 Madagaskar 2 105 Israel 16 82 Costa Rica 4 105 Marocko 11 101
Källa: Världsbanken, World Development Report, 1987.
1985 års an— delar av to—
tal u—lands— Historia Prognos
export 1965 1970 1975 1980 1982 1984 1986 1987 1990 1995 2000
0,14 Livsmedel 129 124 124 125 98 115 90 68 72 85 85 0,03 Jordbruksråvaror 155 134 118 141 109 119 77 87 81 101 101
0,04 Mineraler och metaller 196 180 143 133 105 107 78 84 76 91 88
0,21 Tot. råvaror utom bränslen 147 138 125 130 102 114 85 79 78 92 89 0,45 Olja 16 13 62 110 112 104 43 49 42 60 65
____________________________________________________________________________________________________
Källor historiska data: Världsbanken. prognoser : Världsbanken; Egna bedömningar.
1985 års andel Procentuell årlig förändring
av total u—lands— 1985 — 2000
export Pris Volym Inkomst
0,14 Livsmedel —1,1 2,8 1,7 0,03 Jordbruksråvaror 0,1 0,6 0,7
0,04 Mineraler och metaller —0,9 1,6 0,7
0,21 Tot. råvaror utom —0,8 2,2 1,4 bränslen 0,45 Olja —2,8 3,8 1,0
Källor: Världsbanken; Egna bedömningar
Tabell 9.
U-ländernas utrikeshandel. Ärlig procentuell volymändring
___—___W
Värdet 1985 miljarder dollar Historia Prognos 1965-73 1973—80 1980—87 1988—91 1991—2000
__________.———_-————
Export: 141 Bearbetade
produkter 11,6 13,5 8,1 7,0 8,5 102 Råvaror exkl.
bränslen 3,5 4,1 5,2 2,0 2,5 198 Bränslen 4,0 -0,8 —0,2 4,0 3,5 441 Totalt 5,7 6,0 0,9 4,5 6,0
Källor historiska data: Världsbanken prognoser : Världsbanekn, Egna bedömningar
Kommittédirektiv %
&
Dir. l988zl
Översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter.
Dir. 198811 Beslut vid regeringssammanträde 1988-01-28.
Statsrådet Gradin anför efter samråd med chefen för industrideparte- mentet och statsrådet Hjelm-Wallén.
Mitt förslag
En särskild utredare bör tillkallas med uppgift att göra en översyn av de statliga system som finns för exportkreditgaranti-, exportkredit- och u-kre- ditgivning. Därvid skall utredaren bl.a. uppmärksamma om förändringar i vår omvärld motiverar förändringar i de statliga systemen och i myndig- hetsstrukturen.
Bakgrund
Exportens allmänna utveckling har varit gynnsam under en följd av år. Bidragande faktorer har bl.a. varit förbättrad konkurrenskraft i kombina- tion med Oljeprisfall, gynnsamma växelkursförändringar och en uppåtgå- ende världshandel.
Samtidigt har den internationella konkurrensen hårdnat. Tillväxten i in- dustriländerna har avtagit. Den senaste tidens dramatiska utveckling av börskurser m.m. har ökat risken för en försvagad ekonomisk utveckling. Den kraftigt ökade skuldbördan hos många länder har lett till en vikande projektmarknad med kraftigt ökad internationell konkurrens på särskilt detta område. Den försämrade kreditvärdigheten i många länder har också lett till att riskerna med export, framför allt till u-länder, har ökat.
Den positiva svenska handelsbalansen under senare tid sammanhänger i första hand med en gynnsam utveckling av "oljenotan" och exporten inom ett begränsat antal produktområden, såsom papper/massa och bilar.
Samtidigt har emellertid relativpriserna på svenska exportvaror stigit. vil— ket har bidragit till förluster uv marknadsamlelzir för svensk industri på en rad viktiga marknader.
Det är ett angeläget samhällsekonomiskt mål att bibehålla och helst för- stärka vår internationella konkurrensförmåga. Såväl sysselsättningen som den ekonomiska och sociala välfärden är beroende av en fortsatt väl hävdad ställning för den svenska exportindustrin.
En mycket viktig konkurrensfaktor är självfallet arbetskraftskostnz'tierna pcr producerad enhet. Dessa har i nationell valuta fortsatt att utvecklas ogynnsamt. vilket dock kompenserats på en rad för oss viktiga marknader av valutakursförändringar som gjort att detta inte fullt ut fått det negativa genomslag som annars skulle ha blivit fallet. Att inteckna fortsatta sådana, för vår konkurrenskraft gynnsamma, valutakursförändringar är emellertid en oförsvarlig politik. Vi måste som en allmän utgångspunkt för vårt fort- satta ekonomisk-politiska agerande ha en stark återhållsamhet med våra egna Iönekostnadsökningar.
En annan viktig konkurrensfaktor i vid mening är de svenska företagens kapitalkostnader. För närvarande ligger den reala räntenivån i Sverige över flera konkurrentländers, vilket gör produktionskostnaderna i Sverige via t.ex. lagerhållningskostnader högre än på andra håll. Den höga räntenivån fördyrar även investeringarna och försvagar därmed möjligheterna till vik- tiga produktivitetsökningar.
Många länder i vår omvärld utnyttjar olika typer av subventioner. bl.a. på exportfinansieringsområdet. Från svensk sida kan det naturligtvis aldrig bli tal om att kompensera en i övrigt svag konkurrenskraft med stöd på detta område. Garantigivningen måste alltid vara en avvägning mellan uppgiften att ge ett rimligt stöd till exporten. i huvudsak jämförligt med det som det stora flertalet utländska konkurrenter erhåller, och målet att få verksamhe- ten att gå ihop på sikt. För u-krediterna gäller särskilda mål.
Utredningsuppdragct
Det är mot denna bakgrund angeläget att analysera de statliga insatserna på exportfinansieringsområdet och överväga huruvida förändringar bör ge- nomföras av nu rådande ordning på detta område. Sådana förändringar kan vara motiverade dels mot bakgrund av behovet av att effektiviserar de nuva- rande resurserna på detta område. dels på grund av förändringar i vår om- värld.
Mot bakgrund av de engagemang som staten ikläder sig på området i form av garantiåtaganden och vissa subventioner i statsstödda exportkrediter. vilka dock krymper snabbt. samt bistånd i u-krediter. bör en samhällsekono-
3
misk analys av de existerande systemens effekter genomföras som en allmän bakgrund för de slutliga övervägandena.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av exportkrediterna och exportkreditsystemen. Översynen bör utgå från en samhällsekonomisk syn på systemets effekter samt från de förändringar som äger rum i vår omvärld och som påverkar företagens efterfrågan på och be- hov av de olika typer av garanti- och kreditformer som exportkreditnämn- den (EKN), AB Svensk Exportkredt (SEK) resp. beredningen för interna— tionellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BlTS) kan erbjuda. Utredaren bör studera möjligheterna att inom ramen för målen för resp. verksamhet åstad- komma effektiviseringar och förbättrad samverkan systemen emellan. Här- vid skall beaktas att u—krediterna är ett biståndspolitiskt instrument.
1. När det gäller samhällsekonomisk analys, kan man konstatera att det redan gjorts några studier på området, men att dessa varit tämligen all- männa. En genomgång bör nu göras av dessa med syfte att utveckla dem och mer specifikt söka kartlägga de samhällsekonomiska effekterna av det existerande svenska systemet för exportkreditgivning. Detta arbete här på- börjas snarast. Resultatet av det arbetet bör läggas till grund för utredningen i övrigt.
2. När det gäller att beskriva och analysera pågående omvärldsföränd- ringar bör utredningen särskilt beakta följande aspekter: —— skuldproblemen i många u-länder har minskat efterfrågan på kapitalvaror — den svenska exporten till i—lånder, för vilken medel- och långfristig export— finansiering inte efterfrågas i nämnvärd utsträckning. har ökat — förändringarna av internationella regler med bl.a. höjning av förmånlig- hetsgraden i blandade krediter — utvecklingen av den privata försäkringsmarknaden — den internationella konkurrensen med garanti- och kreditvillkor och risk- tagande — den internationella synen på offentliga subventionssystem.
3. Näringslivets efterfrågan på statliga exportkrediter. inkl. u-krediter
bör beskrivas och analyseras. varvid bl.a. följande punkter bör beaktas: - ett fåtal företag utnyttjar huvuddelen av exportstödet — allt färre företag står för huvuddelen av den svenska kapitalvaruexporten — företagens, i synnerhet produktionens, internationalisering
- sysselsättningseffekterna — de regionala effekterna — utvecklingen av storföretagens tinansfunktioner.
4. När det gäller de olika systemen för exportkreditgivning inkl. u-kredit- givning, bör en beskrivning och analys av verksamheten inom de olika syste- men göras.
För den exportkrcditgarantigivning som bedrivs av EKN bör bl.a. föl— jande belysas: — utvecklingen av garantigivningen under den senaste ltl-ärsperioden (ut- fästelser och förbindelser fördelat på olika garantityper. marknader/mark- nadsförändringar) — inkomsterna/utgifterna och förlusterna i verksamheten — utvecklingen av garantiformerna — de åtgärder som vidtagits i syfte förbättra resultatet.
Beträffande exportkreditgivning inom SEK bör bl.a. följande belysas: — utvecklingen av det statsstödda exportkreditsystemet sedan år 1978 — kostnaderna för utlåningen i statssektorn — de åtgärder som vidtagits i syfte att begränsa kostnaderna.
När det gäller den u-krcditgivning som bedrivs av BITS bör bl.a. följande belysas: — utvecklingen av u-kreditgivningen sedan systemet infördes — u-kreditgivningens inriktning — aktuella förändringar (t.ex. införande av kombinations-krediter).
5. Utredningen bör kartlägga möjligheterna att erbjuda ett bättre stöd för företagens exportansträngningar samt de restriktioner och problem av olika slag som sådana utvecklingssträvanden kan möta. Utredningen bör i anslut- ning till detta även kartlägga hur de olika systemen fungerar och hur de upp- fyller mälen. Utredningen bör även se på möjligheterna till närmare samar- bete mellan berörda organ i Sverige och deras motsvarigheter i andra länder, i första hand i Norden. Det är naturligt att utredningen i detta sammanhang även belyser frågan om samverkan mellan EKN. SEK och BITS i syfte att uppnå ett så effektivt utnyttjande av resurserna som möjligt samt föreslå eventuella förändringar. Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningens inriktning. Utredningen bör vara slutförd före den I september 1988.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikeshan- del m.m.
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (l976:l 19) — med uppdrag att se över statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter.
att besluta om sekreterare. sakkunniga. experter och annat biträde åt ut- redaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag A N). Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Utrikesdepartementet)
...,. v-..... .. _ .-...
450
PROTOKOLL & vid re erin ssammanträde UTRJ KESDEPARTEMENTE'I" m.,... 9 g Mmmm,” PLÅNDELSAVDELNINCEN 1988—05—09 12
622, 636/88, H 4
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen (UD l988:01) om översyn av statens stöd till företagens export i form av exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande effekter av u-krediter.
Dir. 1988:45 Beslut vid regeringssammanträde 1988—06—09.
Statsrådet Gradin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att den utredare som tillkallats i syfte göra en översyn av statens stöd till företa— gens export i form av exportkrediter m.m. (UD 1988:01) får i uppdrag att undersöka förutsätt— ningarna för särskilda kreditgarantier för export av miljöteknik.
Bakgrgnd
Riksdagen har beslutat (NU 1987/88:24, rskr. 270) att regeringen bör undersöka om export av miljötek— nik kan främjas genom en utvidgning av det statliga exportkreditgarantisystemet. Riksdagen har uppmanat regeringen att genom den pågående exportkreditut— redningen låta undersöka förutsättningarna för detta. w
Utredningen bör undersöka möjligheterna och förut- sättningarna för en utvidgning av exportkreditga— rantisystemet i enlighet med vad riksdagen anförts.
I samband härmed bör utredaren även kartlägga vilka kostnader som en sådan utvidgning skulle kunna för— anleda.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hem— ställer jagiatt regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utri— keshandel att utvidga det uppdrag som tidigare läm— nats ti11 utredningen (UD 1988:01) om statens stöd till företagens export i form av exportkreditgaran— tier m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens övervä— ganden och bifaller hennes hemställan.
(Utrikesdepartementet)
Utdrag till ” UD/A 2/KAM & x” UD/H, PR " utredningen
UD:s kommittéredogörare miljö— och energidepartementet justitiedepartementet exportkreditnämnden
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen- export. [15]
J ustitiedepartementet
Samerätt och sameting. [5] Frihet från ansvar. [7] SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisation. [16] Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. [18] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetänkande 4. [31] Föräldrar som förmyndare, m.m. [40]
Utrikesdepartementet
Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Sverigeinformation och kultursamarbete. [9] U-lands- och biståndsinformau'on. [19]
SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. [23]
Statens roll vid finansiering av export. [42]
Försvarsdepartementet
En ny skyddslag. [8] Civil personal i försvaret. [12]
Socialdepartementet
Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkansme- leder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41]
Finansdepartementet
Rätt adress. [10] Handel med optioner och terminer. [13] Reklamskatten. [17] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. [21] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. [22] Förnyelse av kreditmarknaden. [29] Släpp kopioma fria. [33] Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsformer. [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36]
Utbildningsdepartementet
Öppenhet och minne. [11] En förändrad ansvarsfördelning och styrning pä skolom- rådet. [20]
Lotteri i radio och TV. [24]
Videoväld II - förslag till åtgärder. [28] Statens ansvar för spridning och visning av värdefull rum. [37]
Arbetsmarknadsdepartementet
Översyn av utlänningslagstifmingen. [1] Kortare väntan. [2] Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott?[3] Lönegarantin och förmänsrättsordningen - om löne- garantins betydelse för det ökade antalet företagskon- kurser. [27] Arbetsdomstolen. [30]
Bostadsdepartementet
Översyn av bostadsrättslagen m.m. [14] Läge för vindkmft. [32]
Industridepartementet
Provning och kontroll i internationell samverkan. [6] Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38]
Civildepartementet
Förnyelse och utveckling. [25] Frikommunförsöket. [26]
Mål och resultat - nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39]
Miljö- och Energidepartementet Dalälven - en miljösatsning. [34]
. .
Kronologisk förteckning
l. Översyn av utlänningslagsstifmingen. A. 39. Mål och resultat - nya principer för det statliga
2. Konare väntan.A. stödet till föreningslivet. C.
3. Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott? A 40. Föräldrar som förmyndare, m.m. Ju.
4. Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. 41. Tidig och samordnad rehabilitering — Samverkans UD. metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning
5. Samerätt och sameting. Ju. m.m. S.
6. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. 42. Statens roll vid finansiering av export. UD.
7. Frihet från ansvar. Ju.
8. En ny skyddslag. Fö.
9. Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. 10. Rätt adress. Fi. 11. Öppenhet och minne. U. 12. Civil personal i försvaret. Fö. 13. Handel med optioner och terminer. Fi. 14. Översyn av bostadsrättslagen. Bo. 15. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. SB. 16. SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisa- tion. Ju. 17. Reklamskatten. Fi. 18. Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. 19. U-lands- och biståndsinformation. UD. 20. En förändrad ansvarsfördelning och styrning pä skolområdet. U. 21. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. Fi. 22. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Fi.
23. SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. UD. 24. Lotteri i radio och TV. U.
25. Förnyelse och utveckling. C. 26. Frikommunförsöket. C.
27. Lönegarantin och förmänsrättsordningen - om lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskonkurser. A. 28. Videoväld II - förslag till åtgärder. U. 29. Förnyelse av kreditmarknaden. Fi. 30. Arbetsdomstolen. A.
31. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetän- kande 4. Ju. 32. Läge för vindkraft. Bo. 33. Släpp kopioma fria. Fi.
34. Dalälven - en miljösatsning. ME.
35. Offentlig lönestatistik. Behov och produktions- former. Fi. 36. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi. 37. Statens ansvar för spridning och visning av värde— full film. U. 38. Ägande och inflytandei svenskt näringsliv. I.
- . . VA LLJMÄNN-A- FÖRLAGET ISBN 91438%_10209-9 ISSN 0375-2-50x