SOU 1991:57

Arbetslöshetsförsäkringen - finansieringssystemet

Arbetslöshets- försäkringen

— finansieringssystemet

SEE 1991:57

Betänkande av ALM-utredningen

Arbetslöshets- försäkringen

— finansieringssystemet

S(EM 1991:57

Betänkande av ALFI—utredningen

& Statens offentliga utredningar && 1991:57 & Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslöshetsförsäknngen

— fmansieringssystemet

Betänkande av &FI-utredningen 1991 Stockholm

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvalmingskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/739 95 48

Publikationema kan också köpas i Infomationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-10819-4 Stodmolm 1991 ISSN 0375-250X

TILL STATSRÅDET OCH CHEFER FÖR ARBETSMARKNADBDBPARTEMENTET

Genom beslut den 8 november 1990 bemyndigade regeringen chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades samma dag generaldirektör Sivert Andersson, Arbetarskyddsstyrel- sen såsom särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet ALFI-utredningen.

Som sakkunniga i utredningen tillkallades den 22 januari 1991 ombudsman Per—Ivan Andersson, LO, kansli— chef Rune Andersson, Arbetslöshetskassornas samorgani— sation, ombudsman Christina Ebbeskog, TCO, kassaföre— ståndare Sten Marcusson, SACO och bitr. direktör Carl Magnus Pontén, SAF.

Som experter förordnades i utredningen samma dag byrå— chef Lars Ingvardsson, AMS, kassaföreståndare Ingvar Liljeroos, Metallindustriarbetarnas erkända arbetslös— hetskassa, departementssekreterare Lil Ljunggren, finansdepartementet, byrådirektör Ewa Magnusson, RFV, revisionsdirektör Hans Noaksson, RRV och departements- sekreterare Christer Norling, arbetsmarknadsdepartemen— tet.

Sekreterare i utredningen har varit avdelningsdirektör Marianne Nilsson och bitr. sekreterare Anne Baxter.

ALFI—utredningen överlämnar härmed betänkandet Arbets— löshetsförsäkringen — finansieringssystemet. Utred- ningen har därmed slutfört sitt uppdrag.

Särskilt yttrande har avgivits av sakkunnige Carl

Magnus Pontén.

Stockholm den 31 maj 1991

Sivert Andersson /Marianne Nilsson

INNEHÅLL

Förkortningar

Sammanfattning ..........................................

INLEDNING ......................................... Uppdraget .........................................

Utredningsarbetet ................................

sröbronnrn VID ARBETSLÖSHET ...................... Arbetslöshetsförsäkringen ........................

Kontant arbetsmarknadsstöd, permitteringslön och

utbildningsbidrag ...... ............

vonvn- oca xosrnnnsurvscxrruezu INOM annarsLösunrsrönsäxnrueru ..........

..............

Något om utvecklingen på arbetsmarknaden .........

3.1.1. Utbudet av arbetskraft ...... 3.1.2 Sysselsättningen ............

3.1.3 Arbetslösheten .......................... Ersättningsvolymer inom arbetslöshetsförsäkringen

...-.......-.-

......o-...--.

Kostnader och ersättningsniväer ..................

FINANSIERINGEN av ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN FÖRB ÅR 1989......................................

Kort historik . ......... ............

Tidigare bestämmelser ..............

...-......-

u...-co....

4.2.1 Finansieringen av statens kostnader .....

4.2.2 Arbetsmarknadsavgiften .......

...-......-

4.2.3 Statsbidragen till arbetslöshetskassorna

4.2.4 Medlemsavgifter .............. 4.2.5 Arbetslöshetskassornas fonder

.......o...

...........

23 23 26

28 28

32 32 32 34 35 41 44

46 46 47 48 48 49 51 51

5

6.2

DET NYA FINANSIERINGSSYSTEMET .......................

Bakgrund ......................... ..... .. ......

Nuvarande ordning .......................

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6

UTVÄRDERING AV DET NYA FINANSIERINGSSYSTEMBT FÖR AREETBLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN ....................... Hittills vunna erfarenheter av det nya systemet .

6.1.1 6.1.2 6.1.3

6.1.4

.

Finansiering av statens kostnader ..

.....

statsbidrag .................... ............

Medlemsavgifter .......................

Utjämningsbidrag ........................

Arbetslöshetskassornas eget fria kapital

Utbetalningssystemet ..................

Inledning .................................. Rutinerna för utbetalning av ersättning m.m.

Konsekvenser för kassorna av det nya statsbidragssystemet ....... ..... ... ..... ..

Överväganden och slutsatser .......

Utjämning av medlemsavgifterna inom

. .

arbetslöshetsförsäkringen ...... ..... .. ...........

6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

6.2.5

6.2.6

Inledning ......................... Allmänt om medlemsavgifterna ...... Utvecklingen av medlemsavgifterna

Kassor med höga respektive låga medlemsavgifter ....... ....... ..... Utjämningsbidragens effekter på medlemsavgifterna ................. Erfarenheter av systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag

. .

6.2.7 överväganden och förslag ...................

EGENAVGIFTEN I ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN .......... Utgångspunkter .............. ..... ..........

Utvecklingen av egenavgiften .............. ........

Konsekvenserna av en höjning av egenavgiften ......

överväganden och förslag .............. ........ ...

54 54 55 55 58 59 63 65 66

77 77 77 78

81 84

85 85 86 87

98 104

111 111 114 116 123

särskilt yttrande ......................................

BILAGOR Bilaga 1 Arbetskraften 16-64 år, 1970-1990 ....... Bilaga 2 Arbetslösheten, 1970—1990 ............... Bilaga 3 Utvecklingen av arbetslöshetsersättningen och det kontanta arbetsmarknadsstödet ... Bilaga 4 Utvecklingen av genomsnittligt utbetald dagpenning samt erlagda medlemsavgifter i löpande och fasta priser 1970—1990 ...... Bilaga 5 Vissa uppgifter om arbetslöshetskassorna år 1989 .. ..... .................... Bilaga 6 Avgifter per medlem och år, 1988-1991 ... Bilaga 7 A Utjämningsavgifter 1989 och 1990 ........ Bilaga 7 B Utjämningsbidrag 1989 och 1990 .......... Bilaga 8 Finansieringsavgiften (egenavgiften) och dess andel av utbetald ersättning åren 1989 och 1990 ...... .......... ...... Bilaga 9 Arbetslöshetskassornas kostnader för för- säkringen och fördelningen av dessa ..... Bilaga 10 Skrivelse från LO, TCO och SACO angående konsekvenser vid höjning av egenavgiften . Bilaga 11 Artikel om arbetslöshetsersättningens

finansiering (Ekonomisk Debatt 8/87) ....

131 132

FÖRKORTNINGAR

ALF— förordningen

ALF—lagen

AKU AMS AU Ds EG KAS LO LU

OECD

PLE Prop.

RFV

Rskr. SACO SAF SCB SO SOU SUS

TCO

Förordningen (1988:1400) om arbetslös— hetsförsäkring

Lagen (l973:370) om arbetlöshetsför— säkring

Arbetskraftsundersökningarna Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetsmarknadsutskottet Departementsserie

Europeiska gemenskaperna

Kontant arbetsmarknadsstöd Landsorganisationen i Sverige Långtidsutredningen

Organization for Economic and Co—opera— tion and Development/Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Permitteringslöneersättning

Proposition

Riksförsäkringsverket Riksrevisionsverket

Riksdagsskrivelse

Sveriges Akademikers Centralorganisation Svenska Arbetsgivareföreningen Statistiska centralbyrån Arbetslöshetskassornas Samorganisation Statens offentliga utredningar

Sparbankernas utbetalningssystem

Tjänstemännens Centralorganisation

SAMMANFATTNING

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att

— utvärdera det nya finansieringssystemet för arbets- löshetsförsäkringen som infördes den 1 januari 1989,

— föreslå åtgärder för att förenkla det gällande sys— temet för att utjämna medlemsavgifterna inom arbets- löshetsförsäkringen,

— analysera konsekvenserna av och föreslå formerna för en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkring- en.

Det nya statsbidrags— och finansieringssystemet för ar- betslöshetsförsäkringen, som infördes den 1 januari 1989, innebar bl.a. att arbetslöshetsersättningen till de erkända arbetslöshetskassorna helt finansieras genom arbetsgivaravgifter och medlemsavgifter. Samtidigt in- fördes en utjämningsavgift och ett utjämningsbidrag för att minska spännvidden i medlemsavgifter mellan de olika arbetslöshetskassorna.

Förslaget om att höja egenavgiften, dvs. medlemmarnas andel av finansieringen av arbetslöshetsersättningen, ingick som ett inslag i den överenskommelse om ekono— misk politisk åtstramning som träffades mellan rege— ringen och folkpartiet våren 1990. I 1990 års komplet— teringsproposition slås fast att egenavgiftens andel av

finansieringen bör öka från 5 procent till 10 procent.

Volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshets-

försäkringen

Under den senaste ZO—årsperioden har antalet personer i arbetskraften ökat med närmare 780 000 och uppgick år 1990 till 4,6 milj. Antalet arbetslöshetsförsäkrade ökade under samma period med 1,5 milj. till 3,6 milj.

Konjunkturnedgången i början av 1980—talet medförde för svenska förhållanden höga arbetslöshetssiffror. Som högst uppgick arbetslösheten till 3,5 procent av arbetskraften är 1983.

Antalet ersättningsdagar per medlem i arbetslöshetskas- sorna ökade också kraftigt. Under åren 1983—1987 uppgick antalet ersättningsdagar till i genomsnitt 7-7,3 per med— lem och år medan motsvarande tal under lågkonjunkturen i början av 1970-talet stannade vid 4-4,8. År 1990 var an— talet ersättningsdagar i genomsnitt 4,6 dagar per medlem. Fr.o.m. hösten 1990 har arbetslösheten åter börjat öka.

Den höga arbetslösheten och ökningen av antalet ersätt— ningsdagar under 1980-talet medförde att kostnaderna för utbetald ersättning ökade kraftigt. År 1987 utbetalades det högsta beloppet hittills för arbetslöshetsersättning- en (7 454,7 milj.kr.). Kostnaderna för utbetald ersätt- ning lag kvar på en relativt hög nivå även under åren 1989 och 1990.

Att utgifterna för arbetslöshetsersättningen ökade så kraftigt under lågkonjunkturen på 1980-talet beror på en rad olika faktorer. För det första var en ökad andel av de arbetslösa berättigade till ersättning. En annan för-

klaring är antalet deltidsarbetslösa som uppbar ersätt— ning. Vidare har försäkringsvillkoren förbättrats väsent— ligt.

Tidigare finansiering av arbetslöshetsförsäkringen

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen finansierades tidigare delvis över statsbudgeten, delvis med arbetsgi— varavgifter och till en del med avgifter från medlemmarna och avkastning på fonderade medel.

År 1988 täckte statsbidraget 94 procent av kostnaderna för utbetald ersättning. Det finansierades till 35 pro- cent över ett anslag på statsbudgeten och till 65 procent med arbetsgivaravgifter. Fördelningen mellan anslags— och avgiftsmedel fastställdes av riksdagen. Genom att den s.k. fördelningsnyckeln var fast kunde inte en eventuell brist på arbetsgivaravgiftsmedel kompenseras genom mot— svarande tillskott av anslagsmedel.

Statsbidraget till arbetslöshetskassorna var uppdelat i två delar; dels ett grundbidrag som utgavs med 80 procent av den utbetalade dagpenningen, dels ett progressivbidrag som utgavs med en procentuell andel som var knuten till antalet ersättningsdagar, dvs. arbetslöshetens omfatt— ning. Statsbidraget beräknades per kalenderår och 90 pro- cent av det beräknade statsbidraget betalades ut månads— vis a konto. Slutreglering skedde en gång per år, vilket skapade ekonomiska problem för många kassor.

År 1988 betalade medlemmarna i arbetslöshetskassorna en avgift som varierade mellan 8 och 61 kr. per månad. Va— riationerna i medlemsavgifternas storlek berodde huvud-

sakligen på skillnader i fondavkastning och fonderings— krav samt på skillnader i kassornas förvaltningskostna—

der.

Det nya finansieringssystemet

Avsikten med reformeringen av bidragssystemet var bl.a. att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansierings— ordning. En utgångspunkt var att statsbidraget borde vara definitivt så att det ej behövdes någon slutreglering i efterhand.

Det nya regelsystemet för finansiering av arbetslös— hetsersättningen, som genomfördes den 1 januari 1989, innebär att statsbidraget betalas ut direkt i samband med utbetalningen av ersättningen till de arbetslösa medlem- marna. Det finns därför inte längre någon koppling mellan kassans kostnader för utbetald ersättning och arbetslös— hetens omfattning. Kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kun- de tas bort och fonderna upplöstes under år 1989.

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen finansieras nu- mera inte till någon del över statsbudgeten utan genom arbetsgivaravgifter (arbetsmarknadsavgiften) samt genom medlemsavgifter (finansieringsbidrag). Arbetslöshets— kassornas administration finansieras liksom tidigare med

medlemsavgifter.

Arbetslöshetskassorna har ålagts att betala in ett finan- sieringsbidrag till staten för att täcka en del av kost—

naderna för utbetald arbetslöshetsersättning. Den avgift (egenavgiften) som tas ut av medlemmarna för detta ända—

mål motsvarar 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan per medlem och är. År 1990 var

egenavgiften i genomsnitt 140:70 kr.

Varje kassa betalar vidare en utjämningsavgift för finan- siering av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag som används för att åstadkomma en utjämning av skillna- derna i medlemsavgifter mellan de olika kassorna. Utjäm- ningsavgiften motsvarar tre procent av gällande högsta dagpenning. År 1990 var utjämningsavgiften 14:85 (netto 6:80 kr.) per medlem och år.

Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassan täcker tillsammans med andra inkomster finansieringsavgiften och utjämningsavgiften samt kassans förvaltningskostnader.

Medlemsavgifternas storlek påverkas i stort sett endast av ersättningens nivå samt förvaltningskostnaderna. Det nya finansieringssystemet innebar bl.a. att kassornas kostnader för utbetald ersättning är oberoende av arbets— löshetens omfattning i kassan.

År 1989 uppgick den till kassorna erlagda medlemsavgiften till i genomsnitt 195 kr. per årsmedlem. Avgifterna vari— erade mellan 119 och 481 kr. per medlem i de olika kas- sorna. Räknat i fasta priser har medlemsavgifterna i ge— nomsnitt legat på ungefär samma nivå sedan år 1985.

Någon ny fondbildning är inte tillåten. Arbetslöshets- kassorna får emellertid ha ett visst mindre kapital för att inte helt sakna likvida medel för att täcka löpande förvaltningskostnader och investeringar. Det egna fria kapitalet i en kassa får för närvarande inte överstiga 50 kr. per medlem. Fr.o.m. den 1 januari 1992 indexregleras beloppet.

Utbetalningen av statsbidraget sker samtidigt som ersätt- ningen betalas ut till medlemmarna, vilket ställer stora

krav på snabbhet. För att klara överföringen av medel och upprätthålla nödvändig kontroll är kassornas utbetalning av ersättning tidsmässigt samordnad och utbetalningarna

sker via en enda betalningsförmedlare.

Inför genomförandet av det nya systemet utarbetades ruti- ner för utbetalning av ersättning och för redovisning av avgifter och skatter m.m. av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i samråd med riksförsäkringsverket (RFV), riksre— visionsverket (RRV), statskontoret och efter samråd med Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). I kapitel 5 avsnitt 2.6. finns en relativt utförlig beskrivning av

hur utbetalningssystemet fungerar i praktiken.

Hittills vunna erfarenheter av det nya systemet

Enligt direktiven skall systemet utvärderas i sin helhet, inklusive de nya utbetalningsrutiner som har utvecklats för att systemet skall kunna fungera. Utredaren skall även föreslå förbättringar om han finner brister i syste—

met.

Utredningen har inhämtat arbetslöshetskassornas erfaren- heter av det nya finansieringssystemet genom en postenkät som sänts ut till samtliga 42 kassor. Enkäten besvarades

av alla utom en kassa.

De inkomna svaren visar att arbetslöshetskassorna över lag anser att den praktiska hanteringen av systemet har fungerat mycket bra. Med tanke på de omfattande adminis- trativa förändringar som krävdes för att införa det nya systemet och den relativt korta tid som stod till buds måste det betraktas som ett mycket gott betyg. Aven AMS anser att systemet fungerat väl. De smärre brister som påtalats bör kunna avhjälpas inom ramen för nuvarande

system.

Mot bakgrund av att systemet fungerat bra samt att det endast varit i funktion under knappt två och ett halvt år finner utredningen inte att det är motiverat att föreslå

ändringar som berör utbetalningssystemet.

utjämning av medlemsavgifterna inom arbetslöshetsför— säkringen

Enligt direktiven skall utredaren pröva om det går att ytterligare förenkla systemet med utjämningsavgifter. Utredaren skall även pröva om bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla systemet i detta avseende.

Systemet med utjämningsbidrag har endast varit i funktion under drygt två år. Vidare är underlaget för en prövning av systemet begränsat då utredningen i huvudsak varit hänvisad till bokslutssiffror för ett enda verksamhetsår (år 1989). År 1989 kan dessutom inte betraktas som ett "normalår" då kassornas fonder upplöstes under året.

utjämningsavgiften fördelas i form av utjämningsbidrag till arbetslöshetskassor som har hög arbetslöshet (ALF—förordningen 13 5 1) eller ett medlemstal som under— stiger 10 000 och som har höga administrationskostnader (13 5 2). utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till tre procent av gällande högsta dagpenning.

När utjämningsbidragen betalats ut i sin helhet skall överskott på utjämningsavgiften betalas tillbaka till ar- betslöshetskassorna. År 1989 erhöll 22 kassor utjämnings- bidrag med sammanlagt 30,8 milj. kr. efter återbetalning av överskott på avgiften. Samma kassor erhöll bidrag även

år 1990 med sammanlagt 24,3 milj. kr. Avgiften per medlem uppgick till 6:80 kr. år 1990.

Det har skett en betydande utjämning av medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna sedan det nya finansierings— systemet infördes för drygt två år sedan.

År 1988 hade nio kassor en medlemsavgift som översteg 350 kr. per år. Samtliga dessa kassor hade samtidigt hög är- betslöshet och höga förvaltningskostnader. Samtliga fick utjämningsbidrag enligt 13 5 1 såväl år 1989 som 1990 vilket i flertalet fall medförde kraftigt minskade med- lemsavgifter. Fem av de totalt sex kassor, som även fick utjämningsbidrag enligt 13 5 2 år 1989, tillhörde kassorna med de högsta avgifterna. År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag enligt 13 5 2 till någon kassa. Tre kassor beräknas kunna komma ifråga för bidraget är 1991.

Spännvidden mellan avgifterna har minskat från 636 kr. år 1988 till 420 kr. år 1991. Om man undantar Sveriges fis- kares kassa, som för närvarande har 600 kr. i årsavgift, varierar medlemsavgifterna mellan 180 och 456 kr. Utred— * ningen anser därför att syftet med utjämningsbidragen i stort sett har uppnåtts. Svaren på postenkäten till ar- betslöshetskassorna visar också att dessa i huvudsak är positiva till ett system för utjämning av medlemsavgif- ter.

Ett problem med utjämningsbidragen är att de baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida avgifter.

Genom utjämningsbidrag enligt ALF-förordningen 13 5 1 får kassorna kompensation för de ökade administrationskostna— der som är förknippade med hög arbetslöshet i en kassa. Härvid utgår man från arbetslösheten under det senast

förflutna verksamhetsåret. Enligt utredningens mening har bidraget emellertid varit relativt väl avvägt i förhål- lande till arbetslöshetens omfattning hittills. Modellen för beräkning av bidraget är också enkel. Utredningen fö- reslår därför inga förändringar beträffande denna del av utjämningsbidraget.

utjämningsbidrag enligt ALP-förordningen 13 5 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av gällande högsta dagpenning och kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verksamhetsåret. Denna del av utjämningsbidraget kan inte beräknas förrän kassornas bokslut är klara och har granskats av AMS. Det medför att arbetslöshetskassorna ej får tillgång till eventuellt ut- jämningsbidrag eller överskott på inbetald avgift förrän tidigast i juni månad. Det innebär problem med likvidite— ten under första halvåret för vissa kassor och ger även ränteförluster eftersom avgiften betalas in redan i slu— tet av januari månad.

Som tidigare nämnts fick sex kassor utjämningsbidrag en— ligt 13 5 2 år 1989. För exempelvis Sveriges fiskares kassa, som fick närmare 40 procent av hela bidraget är 1989, och som enligt preliminära beräkningar även får bi— drag är 1991, medför bidraget en ryckighet eftersom det på grund av sin konstruktion i praktiken endast kan utgå vartannat år. Det är en arbetslöshetskassa erhåller bi- draget blir kassans kostnader låga, vilket leder till att kassan inte kan få något bidrag året därpå.

Utredningen presenterar två alternativa förslag som komp- lement till utjämningsbidraget till kassor med hög ar— betslöshet.

Alternativ A innebär att utjämningsbidraget enligt ALF- förordningen 13 5 2 bibehålls med vissa förändringar

som syftar till att bidraget inte längre kopplas lika starkt till föregående års kostnader utan blir mer flexi- belt. Ett särskilt belopp avsätts för bidraget. Beloppet bör begränsas till högst 5 procent av hela utjämningsav— giften, vilket år 1991 skulle motsvara ett belopp på 2,9 milj. kr.

Alternativ B innebär att utjämningsbidraget enligt 13 5 2 till de små kassorna med höga avgifter slopas helt. I stället öppnas möjlighet för en kassa att få dispens att överskrida den fastställda övre gränsen för det egna fria kapitalet upp till ett belopp motsvarande högsta dagpen-

ning per medlem och år.

Utredningen förordar alternativ B. Båda alternativen innebär att såväl utjämningsbidrag enligt ALF—förord- ningen 13 5 1 som eventuellt överskott på utjämningsav— giften bör kunna betalas till arbetslöshetskassorna om-

kring den 15 februari.

Egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen konstaterar att egenavgiftens andel av stats— bidraget år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5 procent och år 1990 till 7,7 procent för samtliga kassor. Om man även tar hänsyn till arbetslöshetskassornas kostnader för administrationen av försäkringen uppgår medlemmarnas an— del av kostnaderna till i genomsnitt 11,9 procent för

samtliga kassor.

År 1990 betalade kassamedlemmarna i genomsnitt 140:7O per år (11:70 per månad) i egenavgift. Avgiften, som utgör 35 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år, varierade mellan 98:40 kr. (8:20 per må—

nad) i Försäkringsanställdas kassa och 164:55 kr (13:70 per månad) Byggnadsarbetarnas kassa. Sammanlagt uppgick egenavgiften till omkring 500 milj. kr. är 1990.

Egenavgiften är i stort sett en fast avgift och andelen varierar därför i förhållande till omfattningen av utbe— tald ersättning under olika perioder och inte minst mel-

lan olika kassor.

När arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar per medlem och år ligger omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983—1987 uppgår egenandelen till i genomsnitt 5 procent. När antalet ersättningsdagar stannar vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, ligger egenandelen omkring 10 procent.

I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög utbe— tald ersättning, t.ex. Musikernas kassa, uppgick egenan— delen år 1990 endast till 1,1 procent, medan egenandelen i Banktjänstemännens kassa utgjorde närmare 40 procent av utbetald ersättning. En fördubbling av egenavgiften år 1990 skulle ha inneburit att banktjänstemännen fått be— tala närmare 80 procent av utbetald ersättning inom sin kassa.

Formerna för en höjning av egenavgiften

överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet inne— har att egenavgiftens andel av finansieringen av arbets— löshetsersättningen skulle höjas från 5 procent till 10 procent. Utredningens uppdrag går bl.a. ut på att föreslå formerna för en höjning av egenavgiften.

I det nuvarande finansieringssystemet är de avgifter som arbetslöshetskassorna tar ut av medlemmarna oberoende av

arbetslöshetens omfattning i en kassa. Detta var en vik- tig utgångspunkt när systemet infördes. Utredningen har därför inte övervägt former för en höjning av egenavgif— ten som skulle kunna innebära att detta förhållande änd

ras .

Inom ramen för nuvarande system kan en höjning av egenav— giften genomföras på ett tämligen enkelt sätt genom att höja procentsatsen för beräkningen av egenavgiften från 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen till 70 procent, vilket innebär en fördubbling av egenav— giften.

Konsekvenser av en höjning av egenavgiften

Enligt direktiven skall utredaren analysera konsekvenser— na av en höjning av egenavgiften för medlemmarna, arbets— löshetskassorna, bakomliggande intresseorganisationer och arbetsmarknadens funktionssätt.

Som tidigare nämnts innebär en fördubbling av egenavgif- ten att avgiften i exempelvis Banktjänstemännens kassa, som har låg arbetslöshet, skulle närma sig 80 procent av utbetald ersättning.

Även om det i kronor räknat inte rör sig om höga belopp skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha innebu- rit en ökning av den genomsnittliga medlemsavgiften i ar— betslöshetskassorna med drygt 50 procent från 261 till 400 kr. per år. Det måste betraktas som en kraftig höj— ning av medlemsavgifterna. Det kan inte uteslutas att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstår från att försäkra sig. Från fackligt håll befarar man att det blir de lägst avlönade som har svårast att klara av— giftshöjningar som kan komma att begära utträde ur för-

bunden.

Det stora flertalet av arbetslöshetskassornas medlemmar är kollektivt anslutna genom närstående intresseorganisa— tioner (fackförbund eller företagarorganisationer). In— tresseorganisationerna svarar för uppbörden av kassamed— lemsavgiften som sedan överförs till arbetslöshetskassan. Ur kassornas synvinkel är detta ett mycket rationellt och kostnadsbesparande förfaringssätt.

Om en höjning av egenavgiften skulle få till följd att många väljer att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsäkrade får det konsekvenser i form av ökade administrationskostnader för kassorna.

Representanterna för LO, TCO och SACO i utredningen kons— taterar i en gemensam skrivelse att konsekvenserna av en höjning av egenavgiften blir mycket negativa för de fack- liga organisationerna.

Man befarar att en höjning av medlemsavgiften kommer att leda till att många medlemmar lämnar sitt förbund. En del kommer sannolikt att vara medlemmar enbart i arbetslös— hetskassan. Om förbunden skulle avstå från att ta ut en höjning av egenavgiften via höjda medlemsavgifter för att motverka medlemsflykt skulle detta leda till orimliga kostnadsökningar för förbunden.

Eftersom uppbörden av medlemsavgifterna är samordnad med förbundsavgiften måste respektive förbund ta ställning till en avgiftshöjning. En höjning av förbundens med— lemsavgifter kräver som regel ett kongressbeslut. Kon- gressperiodernas längd varierar varför åtskilliga av för— hunden troligen tvingas till en extrakongress vilket är mycket dyrt.

För flertalet förbund skulle det stöta på stora svårighe- ter att täcka en höjning av egenavgiften (ca 500 milj.kr.) inom förbundens egen ekonomi.

Det har diskuterats om en höjning av egenavgiften i försäkringen kommer att påverka arbetsmarknadens funk— tionssätt eller samhällsekonomin i stort.

Samtidigt som konsekvenserna för bakomliggande intresse— organisationer, främst beroende på medlemmarnas motvilja att acceptera avgiftshöjningar, blir betydande så kommer en höjning i den storleksordning det här är fråga om en— dast att ytterst marginellt kunna påverka konsumtion och sparande i samhället.

Egenavgiften har inte längre någon koppling till arbets— löshetens omfattning utan endast till ersättningens nivå i en kassa. Det finns heller inga indikationer på att ar- betsmarknadens parter skulle ta hänsyn till utvecklingen av egenavgiften vid löneförhandlingar. En höjnng av egen— avgiften förväntas därför inte påverka lönebildningen.

Effekterna av en höjning av egenavgiften i arbetslöshets— försäkringen är så stora att den enligt utredningens me- ning inte bör genomföras inom ramen för nuvarande organi— sation och system.

1 INLEDNING

1.1 Uppdraget

I november 1990 bemyndigade regeringen chefen för ar— betsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upgift att

- utvärdera det nya finansieringssystemet för arbets- löshetsförsäkringen som infördes den 1 januari 1989,

- analysera konsekvenserna av och föreslå formerna för en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkring

en,

— föreslå åtgärder för att förenkla det gällande sys- temet för att utjämna medlemsavgiften inom arbetslös- hetsförsäkringen.

Utredningsuppdraget och bakgrunden till uppdraget såsom det formulerats i direktiven (Dir. 1990:69) återges

nedan.

Bakgrund

I november 1985 tillkallade dåvarande chefen för ar— betsmarknadsdepartementet en särskild utredare

(A 1985:04) med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor rörande arbetslöshetsersättningen (a—kassekom— mitten). Utredningen ledde bl.a. till ett nytt finan- sieringssystem för arbetslöshetsförsäkringen (prop. 1987/88zll4, AU 18, rskr. 387).

I ovanstående proposition angavs att en utvärdering av det nya finansieringssystemet skulle ske efter några års tillämpning. Systemet bör därför nu utvär- deras och eventuella brister rättas till. Dessutom bör möjligheten prövas att förenkla systemet för ut— jämning av medlemmarnas avgifter inom försäkringen.

överhettningen under senare år i den svenska ekonomin har bl.a. via lönebildningen lett till stigande in—

flation, försvagad tillväxt och ett otillräckligt sparande. Den ekonomiska utvecklingen innebär stora risker för en utdragen kostnadskris med höga räntor och stigande arbetslöshet.

Regeringen har därför i 1990 års kompletteringspropo— sition (prop. 1989/90:150 bil. 1) angivit ett hand— lingsprogram i tio punkter för att komma till rätta med den överhettade ekonomin. Under punkten åtta i handlingsprogrammet finns åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen. Där anges att som ett led i finansieringen av arbetlöshetsförsäkringssystemet egenavgiften, dvs. den del av medlemsavgiften som skall bidra till finansieringen av arbetslöshetsför— säkringen, bör höjas. Det slås fast att avgifternas andel av finansieringen bör öka från 5 % till 10 %. Den närmare utformningen och konsekvenserna av en höjning av egenavgiften bör nu utredas.

Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkal- las för att se över de frågor som jag nu har berört.

Utredningsuppdraget

Det nya statsbidrags— och finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen, som infördes den 1 januari 1989, innebär bl.a. att staten förskotterar viss del av arbetslöshetsersättningen till de erkända arbets- löshetskassorna. Finansieringen av ersättningen sker genom arbetsgivar— och medlemsavgifter. Statsbidraget betalas ut till arbetslöshetskassorna i direkt sam— band med utbetalningen av arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetskassornas fonder behövde på grund härav inte längre vara en del i arbetslöshetskassornas eko— nomiska system. Arbetslöshetskassornas fonderingskrav upphörde och befintliga fonder upplöstes.

Medlemmarna skall till viss del finansiera kostnader— na för arbetslöshetsersättningen. Detta sker via en finansieringsavgift som infördes fr.o.m. år 1989. Denna betalas månatligen av kassorna till arbetsmark— nadsstyrelsen (AMS). Vidare infördes samtidigt en utjämningsavgift och ett utjämningsbidrag för att minska spännvidden i medlemsavgifter mellan de olika arbetslöshetskassorna. Denna avgift inbetalar kassor- na en gång per år.

De erkända arbetslöshetskassorna skall ta ut avgifter av sina medlemmar för ovan angivna kostnader. Avgif- terna fastställs särskilt för varje arbetslöshetskas- sa efter godkännande av AMS och varierar för närva— rande mellan 10 och 50 kr. per månad och medlem.

Fr.o.m. år 1989 finansierar medlemmarna i arbetslös— hetskassorna följande kostnader:

— arbetslöshetskassornas förvaltningskostnader - finansieringsavgift — utjämningsavgift.

Finansieringsavgiften uppgår per medlem och år till 35 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpennin— gen i respektive arbetslöshetskassa.

Utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till 3 procent av gällande högsta dagpenning. Utjämningsav— gifterna fördelas i form av utjämningsbidrag till arbetslöshetskassor som har hög arbetslöshet eller ett medlemstal som understiger 10 000 och som har höga administrationskostnader. Utjämningsavgiften skall vid överskott återbetalas till arbetslöshets— kassorna när utjämningsbidraget har betalats ut i sin helhet.

Avsikten med det nya finansieringssystemet var bl.a. att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansie— ringsordning. Finansieringssystemet har varit i funk— tion i snart två år och viss erfarenhet har vunnits. Utredaren skall därför utvärdera systemet i sin hel- het inklusive de nya utbetalningsrutiner som AMS och arbetslöshetskassorna har utvecklat för att systemet praktiskt skall kunna fungera. Finner utredaren bris- ter i systemet skall han föreslå förbättringar.

I en mellan regeringen och folkpartiet träffad över— enskommelse om ekonomisk politisk åtstramning ingick som ett inslag en sänkning av statsbidraget till ar- betslöshetskassorna. I 1990 års kompletteringspropo- sition redovisades att egenavgiften bör höjas från 5 procent till 10 procent. Utredaren skall föreslå for- merna för en sådan höjning.

Utredaren skall vidare analysera konsekvenserna av en höjning av egenavgiften för medlemmarna, arbetslös— hetskassorna, de bakomliggande intresseorganisatio- nerna och arbetsmarknadens funktionssätt.

Systemet med utjämningsavgift och utjämningsbidrag infördes för att utjämna skillnaderna i medlemsavgif- terna för att på så sätt få mer rättvisa medlemsav— gifter.

Effekterna av utjämningsbidragen upplevs som svåra att överblicka. Bidragen baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida av— gifter. Utredaren bör pröva om det går att ytterliga— re förenkla systemet med utjämningsavgift och utjäm- ningsbidrag. Utredaren skall i detta sammanhang pröva

om bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla syste— met i detta avseende. Liksom nu skall gälla att ut— jämningen till fullo skall betalas med avgifter från arbetslöshetskassorna.

Arbetsformer

Den särskilde utredaren bör bedriva arbetet skyndsamt och redovisa sitt uppdag senast den 31 maj 1991.

Utredarens förslag får inte innebära ökade kostnader för staten.

Utredaren skall beakta de direktiv (dir. 198425 och 1988:43) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

1.2 utredningsarbetet

För att få kunskap om hur det nya finansieringssystemet för arbetslöshetsförsäkringen har fungerat i praktiken har utredningen bl.a. inhämtat arbetslöshetskassornas erfarenheter av systemet genom en postenkät som sänts till samtliga 42 kassor. Resultatet av enkäten redovi- sas dels i avsnitt 6.1 om erfarenheter av det nya sys- temet samt dels i avsnitt 6.2 om utjämning av medlems- avgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har även inhämtat yttrande från arbetsmarknadsstyrelsen

om det nya finansieringssystemet.

Tidigare utredningar om arbetslöshetsförsäkringen, pro— positioner, författningstexter, stadgar m.m. ligger till grund för redovisning av tidigare överväganden och bestämmelser för stödformer vid arbetslöshet (kapitel 2) och finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen före år 1989 (kaitel 4) samt det nuvarande finansieringssys- temet (kapitel 5).

För att beskriva utvecklingen på arbetsmarknaden samt volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshetsför—

säkringen (kapitel 3) har utredningen använts sig av tillgänglig arbetsmarknadsstatistik från statistiska centralbyrån (SCB) och AMS.

Utredningen har haft sju sammanträden med sakkunniga och experter under tiden den 4 mars — den 27 maj 1991. Vid ett tillfälle hade utredningen en hearing med pro— fessor Anders Björklund, Institutet för social forsk—

ning vid stockholms universitet om främst konsekvenser— na av en höjning av egenavgiften.

28 2 STÖDFORMER VID ARBETSLÖSHET

Inom den svenska arbetsmarknadspolitiken betonas ar— betslinjen mycket starkt. Arbetslinjen innebär att ak— tiva åtgärder för att ge den arbetslöse ett arbete, en utbildning eller andra arbetsförberedande åtgärder skall prioriteras före passiva utbetalningar av arbets—

löshetsunderstöd.

Som komplement till de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna finns olika former av kontant stöd under ar-

betslöshet.

2.1 Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen omhänderhas av 42 erkända ar— betslöshetskassor. Dessa är öppna för var och en som är

verksam inom kassans område.

Arbetslöshetskassorna har för närvarande omkring 3,6 milj. medlemmar.

Kassornas verksamhet regleras genom lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (ALF—lagen), förordningen (1988:1400) om arbetslöshetsförsäkring (ALF—förordning- en) samt av AMS utfärdade normalstadgar, Föreskrifter och Kommentarer. AMS är tillsynsmyndighet för arbets— löshetskassorna.

Den som är försäkrad enligt ALF-lagen, dvs. medlem i en kassa, kan få ersättning från arbetslöshetskassan. För att erhålla ersättning måste den arbetslöse uppfylla dels ett medlemsvillkor, dels ett arbetsvillkor. En arbetslös arbetstagare måste ha varit medlem i arbets- löshetskassan minst 12 månader och en arbetslös företa- gare minst 24 månader (medlemsvillkoret). En företagare

som är kollektivt ansluten till en kassa genom läns- eller yrkesorganisation uppfyller dock medlemsvillkoret om han varit medlem i kassan minst 12 månader.

Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslösheten skall ha utfört förvärvsarbete i minst 75 dagar, förde— lade på minst fyra månader.

Som grundläggande villkor för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen gäller också att den sökande är arbetsför och i övrigt oförhindrad att äta sig ar— bete, att han är beredd att anta lämpligt erbjudet ar- bete samt att han är anmäld vid arbetsförmedlingen som arbetssökande utan att kunna få lämpligt arbete.

Ersättning utgår under längst 300 dagar. Har den ar— betslöse uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till ända är perioden i stället 450 dagar. Det fanns tidigare i arbetslöshetsersättningen en karenstid om fem dagar innan ersättning kunde utgå. Karensdagarna slopades fr.o.m. januari 1989.

Den 1 juli 1987 infördes en regel i försäkringen som begränsade antalet ersättningsdagar vid ersättning i kombination med deltidsarbete till sammanlagt högst 150 dagpenningbelopp. Ersättning får dock inte utan sär- skild prövning utges under mer än sex månader.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen lämnas i form av dagpenning räknad för fem dagar per vecka. Dagpen— ningen utgör skattepliktig inkomst och är pensionsgrun— dande.

Sedan januari 1990 fastställer regeringen varje år

ramen för dagpenningens storlek. Ersättningsbeloppen anpassas därigenom till löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Högsta dagpenning under år 1991 är 543 kr. Dagpenning lämnas med 90 pro- cent av den försäkrades dagsförtjänst i inkomstlägen

under ca 13 270 kr. per månad.

Arbetslöshetsersättningen finansieras med arbetsgivar- avgifter (arbetsmarknadsavgiften) och medlemsavgifter (finansieringsbidrag). Arbetslöshetskassornas admini— stration betalas helt med medlemsavgifter. (Se närmare

om finansieringen i kapitel 5.)

2.2 Kontant arbetsmarknadsstöd, permitteringslön och utbildningsbidrag

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) regleras i lagen (l973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Det betalas huvudsakligen till nytillkomna på arbetsmarknaden och till arbetslösa som inte är medlemmar i arbetslöshets— kassa. I vissa fall kan även arbetslöshetsförsäkrade uppbära KAS då rätt till kassaersättning inte förelig- ger. KAS—beloppet är inte relaterat till den arbetslö— ses tidigare inkomst. Under år 1991 utgår KAS med högst 191 kr. KAS—lagens bestämmelser om rätt till stöd an- knyter mycket nära till reglerna i ALF-lagen. stödet handhas av länsarbetsnämnderna (fyra KAS—regioner) och utbetalas av de allmänna försäkringskassorna.

Utbildningsbidrag som motsvarar dagpenning enligt för- ordningen (1987:406) om arbetsmarknadsutbilding utgår till den som genomgår arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Till en kursdeltagare lämnas vanligen dagpenning med samma belopp som denne är - eller skulle ha varit - berättigad till för hel-

tidsarbete vid ersättning från arbetslöshetskassa. Ar— betslöshetskassan fastställer bidragets storlek. Det finns särskilda bestämmelser om dagpenning till den som inte är försäkrad enligt ALF—lagen samt bestämmelser om minimibelopp för dagpenning.

Statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilite— ring finansieras helt över anslag på statsbudgeten t.o.m. budgetåret 1990/91. Därefter skall KAS finansie- ras via arbetsmarknadsavgiften. Detsammma skall även gälla för utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbild- ning och yrkesinriktad rehabilitering avseende de per- soner som uppfyller medlems— och arbetsvillkoret i är— betslöshetsförsäkringen.

Sedan år 1985 finns ett system med bidrag från staten och från särskilt inrättade stiftelser till arbetsgiva— re som har betalat ut permitteringslön. Från samma tid— punkt tillförsäkras arbetstagare som permitteras rätt till lön och andra anställningsförmåner under viss tid. Bestämmelserna om ersättningssystemet finns bl.a. i lagen (1984:1009) om beslutanderätt för bolag eller annan juridisk person med uppgift att lämna permitte— ringslöneersättning.

statsbidragen till permitteringslöneersättningen (PLE) betalas helt med arbetsgivaravgifter.

Förutom de statliga bidragen kan arbetsgivare som per- mitterat få ersättning med kompletterande permitte— ringslöneersättning (PLE—K). Denna finansieras med kol— lektivavtalade arbetsgivaravgifter, vilka betalas in till de tidigare nämnda stiftelserna. I flertalet fall uppgår PLE och PLE-K till 40—50 procent av arbetsgiva— rens kostnad.

3 VOLYH- OCH KOSTNADSUTVECKLINGEN INOM ARBETELÖSHETSFÖRSAKRINGEN

3.1 Något om utvecklingen på arbetsmarknaden

Förändringar på arbetsmarknaden har avgörande betydelse för volym- och kostnadsutvecklingen inom arbetslöshets— försäkringen. Utvecklingen av de viktigaste variablerna härvidlag — utbudet av arbetskraft, andelen arbetslös—

hetsförsäkrade, sysselsättning och arbetslöshet ” redo- visas därför i stora drag nedan.

Den ekonomiska utvecklingen under 1970- och 1980—talen kännetecknades av en utpräglad instabilitet. Variatio— nerna var stora i den ekonomiska tillväxten, inflatio— nen och arbetslösheten. Vid ett par tillfällen var den svenska tillväxten negativ och inflationen varierade mellan 4 och 13 procent. Den öppna arbetslösheten steg till den för svenska förhållanden höga nivån 3,5 pro- cent samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspo-

litiska åtgärder som mest utgjorde 4,5 procent.

3.1.1 Utbudet av arbetskraft1

Under de senaste 20 åren har antalet personer i arbets— kraften ökat med närmare 780 000. År 1990 uppgick an— talet personer i arbetskraften till i genomsnitt 4,6 milj. enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU). Ut- vecklingen av arbetskraften under åren 1970-1990 fram— går av bilaga 1.

1 Arbetskraften omfattar personer som är sysselsatta eller arbetslösa.

Under denna period ökade antalet arbetslöshetsförsäkra— de med 1,5 milj. till 3,6 milj., dvs. med närmare dubbelt så många personer som ökningen av arbetskraften i sin helhet. År 1990 var nära 80 procent av arbets— kraften försäkrade jämfört med 50 procent 20 år tidiga— re. Det är främst ungdomar m.fl. som är nytillträdande på arbetsmarknaden samt företagare och jordbrukare som inte är försäkrade.

Diagram 3.1 Den genomsnittliga förändringen av antalet personer i arbetskraften (16-64 år) res- pektive antalet arbetslöshetsförsäkrade åren 1970—1990.

Anm]

252. Kassaned—

% % % % % % %

, . Hanen %%75 resp 80%5 8549 9195 gasar»

Prognos

Källa: AKU, AMS, LU 90

Som framgår av diagrammet ovan var ökningen av arbets- kraften störst under första delen av 1970—talet. Ök- ningen var då närmare 50 000 personer per år. I början av l980—ta1et ökade arbetskraften endast med ca 24 000 personer i genomsnitt per år.

Ökningen av antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna var mycket stark i början av 1970—talet. Ända fram till

den senare delen av l980-talet ökade antalet kassamed-

lemmar snabbare än antalet personer i arbetskraften.

ökningen av arbetskraften beror främst på att kvinnorna förvärvsarbetar i allt högre utsträckning. År 1970 var skillnaden mellan kvinnors och mäns arbetskraftsdelta- gande närmare 30 procentenheter. Skillnaderna har emel- lertid successivt utjämnats. Sedan år 1987 kvarstår en skillnad på knappt 5 procentenheter. Vid sekelskiftet väntas kvinnornas arbetskraftstal nå upp till männens

nivå.

Enligt långtidsutredningens (LU 90) prognoser av är- betskraftsutbudet kommer det genomsnittliga antalet personer i arbetskraften att öka med ca 30 000 personer per år under första hälften av 1990-talet. Därefter väntas en lägre ökningstakt fram till sekelskiftet, främst på grund av en minskad invandring. Migrationen är dock en osäker faktor i prognosen.

3.1.2 sysselsättningen

År 1990 uppgick antalet sysselsatta till i genomsnitt 4,5 milj. vilket innebar en ökning med 750 000 personer

under den senaste 20-årsperioden.

Veckoarbetstiden (genomsnittligt antal arbetade timmar per sysselsatt) minskade i slutet av 1970—talet med ca 1,5 timmar och har därefter ökat ungefär lika mycket. Kvinnornas veckoarbetstid har ökat mer än männens. År 1990 var veckoarbetstiden 31,4 timmar för samtliga sys— selsatta. Männens veckoarbetstid uppgick till i genom— snitt 35,9 timmar per vecka och kvinnornas var nio tim— mar lägre.

Under 1970-talet ökade sysselsättningen med ca 40 000 per år. Det var nästan enbart kvinnornas sysselsättning som ökade. I början l980—talet var antalet sysselsatta stabilt men ökade åter fr.o.m. hösten 1983. Den stora efterfrågan på arbetskraft under slutet av 1980-talet har medfört att antalet sysselsatta stigit kraftigt. I genomsnitt ökade sysselsättningen med 65 000 personer per år under åren 1988 och 1989.

Trots att konjunkturen vände redan i slutet av 1988 var det först under år 1990 som det skedde en mer markerad avmattning på arbetsmarknaden. Sysselsättningen ökade dock även detta år med 42 000 personer.

3.1.3 Arbetslösheten

Nedanstående diagram visar utvecklingen av arbetslöshe— ten i Sverige respektive inom EG. Arbetslösheten i sverige minskade under slutet av 1980-talet samtidigt som antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder reducerades.

Det saknas med Sverige jämförbara siffror bakåt i tiden för andelen personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom EG. I februari 1991 låg arbetslösheten inom EG på 8,4 procent och andelen personer i åtgärder på 2,6 procent, dvs. tillsammans 11 procent eller ungefär dubbelt så stor andel som i Sverige. Arbetslösheten i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 2,3 procent och 3,5 procent av arbetskraften fanns i arbetsmarknadsut- bildning eller annan åtgärd.

Diagram 3.2 Arbetslöshetens utveckling i Sverige och EG åren 1970-1990.

Procent

Källa: AMS, OECD

Sedan hösten 1990 har arbetsmarknadsläget försämrats i snabb takt. Efterfrågan på arbetskraft har minskat starkt och antalet varsel om uppsägningar har ökat dra— matiskt. Arbetslösheten har fortsatt att stiga. Enligt AMS pekar alla indikatorer på att försämringen kommer att fortsätta under budgetåret 1991/92.

Diagram 3.3 Arbetslösa kassamedlemmar inom byggnads-, industri- och tjänstemannakassor åren 1970—1990. I procent av samtliga kassamed- lemmar.

Procent

Källa: AMS

Enligt arbetskraftsundersökningarna nådde arbetslöshe— ten sin högsta nivå 3,5 procent år 1983. Arbetslösheten bland kassamedlemmar låg som högst på 2,8 procent under åren 1983 och 1984 för att sedan minska successivt. Sedan år 1987 har emellertid den relativa arbetslöshe— ten bland kassamedlemmar legat på en något högre nivå än för arbetskraften i sin helhet. Utvecklingen av är— betslösheten bland kassamedlemmar framgår av ovanstå— ende diagram (se även bilaga 2).

Under den senaste 20-årsperioden har åtskilliga föränd— ringar genomförts som kan ha påverkat utvecklingen av kontantstöden. Det gäller bl.a. förlängningen av er— sättningstiden från 150 till 300 dagar (450 dagar för personer som fyllt 55 år) den 1 januari 1974 och rätten

för utförsäkringshotade kassamedlemmar att få bered— skapsarbete den 1 oktober 1983. Flertalet av de genom— förda förändringarna har dock lett till minskad använd- ning av försäkringen och KAS som t.ex. sänkningen av pensionsåldern till 65 år den 1 juli 1976, införandet av lagen om ungdomslag den 1 januari 1984 och permitte— ringslöneförordningen den 1 januari 1985 samt begräns- ningen av antalet ersättningsdagar i kombination med

deltidsarbete den 1 juli 1987.

Arbetslöshetens fördelning på olika åldersgrupper fram— går av diagrammet nedan.

Diagram 3.4 Arbetslöshet i olika åldersgrupper åren 1970-1990.

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1983 1990

1) Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod m.m. som ägt rum fr.o.m. 1987

Källa: AKU

Som framgår av diagrammet ovan har särskilt ungdomarnas arbetslöshet varit känslig för konjunkturvariationer. Fr.o.m. år 1984 har emellertid deras arbetslöshet mins— kat bl.a. till följd av införandet av ungdomslag men

också på grund av en minskad andel ungdomar i arbets- kraften och ett förbättrat arbetsmarknadsläge.

De äldres arbetslöshet ökade kraftigt några år under l980-ta1ets första hälft, men minskade sedan t.o.m. år 1989.

Personer i åldern 35—54 år har haft den lägsta arbets— lösheten och även den mest stabila nivån.

Arbetssökande vid arbetsförmedlingen i mars 1991

I slutet av mars 1991 fanns 160 000 kvarstående arbets— sökande utan arbete anmälda vid arbetsförmedlingen. Det innebär en ökning med 58 000 jämfört med samma tid fö- regående år. 93 300 av de arbetssökande utan arbete var kassamedlemmar. Av de arbetslösa var ca 30 000 lång- tidsarbetslösaz. Utöver de som statistiskt redovisas som långtidsarbetslösa finns det många personer med svårigheter att få en fast förankring på arbetsmarkna— den. Dessa har ofta återkommande perioder av arbetslös- het varvade med tillfälliga arbeten och/eller arbets-

marknadspolitiska åtgärder.

Deltidsarbetslösheten

Deltidsarbetslösheten har ökat mycket kraftigt sedan slutet av 1970—talet. Den är särskilt utbredd inom den offentliga tjänstesektorn och inom detaljhandeln. De flesta deltidsarbetslösa är kvinnor. Till en stor del är det också ett glesbygdsproblem.

2 Med långtidsarbetslösa avses personer som varit utan arbete minst sex månader (ungdomar minst fyra månader).

Utöver de helt arbetslösa fanns det 53 700 deltidsar— betslösa hos arbetsförmedlingen i mars 1991, vilket var närmare 5 000 fler än vid samma tid föregående år. Av dessa var 85 procent kassamedlemmar. Det kan nämnas att inom kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa var de del— tidsarbetslösa medlemmarna fler än de helt arbetslösa (16 500 respektive 13 400).

Sedan ett år tillbaka särredovisas deltidsarbetslösa kassamedlemmar i AMS sökandestatistik. Det finns emel— lertid inga jämförbara eller säkra siffror på omfatt— ningen av deltidsarbetslösheten bakåt i tiden. Det kan därför vara av visst intresse att ställa den av AMS registrerade deltidsarbetslösheten i relation till re— dovisningen i AKU av antalet undersysselsatta.

Som framgår av bilaga 2 är antalet undersysselsatta, dvs. personer som arbetar mindre än de skulle vilja göra på grund av arbetsmarknadsskäl, långt fler än de deltidsarbetslösa. Problemet kan därför vara betydligt större än vad siffrorna för deltidsarbetslösheten in- dikerar. Antalet undersysselsatta redovisas i AKU sedan år 1987 och årsmedeltalet har legat mellan 180 000 och 220 000 sedan dess.

Långtidsarbetslösheten

Som framgår av nedanstående diagram ökade de långa ar— betslöshetstiderna mycket kraftigt under några år i början av l980—talet. En hög andel av de långtidsar— betslösa var äldre personer som - efter det att de ut— försäkrats från arbetslöshetsförsäkringen — ofta lämna— de arbetsmarknaden för att gå i pension av arbetsmark—

nadsskäl. Den möjligheten upphör fr.o.m. den 1 oktober 1991.

Förutom avsevärda samhällsekonomiska kostnader finns det stor risk att långtidsarbetslöshet leder till all— varliga sociala och ekonomiska konsekvenser för indivi- den. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har därför under ett flertal år i hög utsträckning varit inriktade på att motverka långa arbetslöshetstider.

Diagram 3.5 Relativ arbetslöshet och långtidsarbetslös- het som andel av arbetskraften åren 1970- 1990. Index.

Index

o 4"' - 71737577798183558789

Källa: AMS

3.2 Ersättningsvolymer inom arbetslöshetsförsäk—

ringen

Konjunkturnedgången i början av 1980—ta1et medförde en kraftig uppgång av antalet ersatta dagar inom arbets— löshetsförsäkringen som framgår av diagram 3.6 nedan.

Diagram 3.6 Antal ersättningsdagar i arbetslöshets- försäkringen. Åren 1980—1990.

Milj. 25

20

Källa: AMS

Åren 1983—1987 låg antalet ersättningsdagar på omkring 24 milj. per år, dvs. mer än en fördubbling jämfört med år 1980. Också i jämförelse med lågkonjunkturåren i början av 1970-talet fördubblades antalet ersättnings- dagar under dessa år. Utvecklingen av antalet ersätt— ningsdagar och kostnader för kontantstöden åren 1970—1990 framgår av bilaga 3.

Även antalet kassamedlemmar som någon gång under året erhöll arbetslöshetsersättning ökade från en nivå på 182 000 medlemmar är 1980 till i genomsnitt 337 000 per år under åren 1983—1987. Ökningen av antalet ersätt- ningstagare var förhållandevis något lägre än ökningen av antalet ersättningsdagar. De kassamedlemmar som blev arbetslösa under den senaste lågkonjunkturen drabbades

således av längre arbetslöshetstider än tidigare. Som tidigare nämnts utgjorde också den höga andelen lång— tidsarbetslösa ett allvarligt problem under dessa år.

I genomsnitt uppgick antalet ersättningsdagar per med— lem i kassorna till mellan 7 och 7,3 dagar under låg— konjunkturen i början på 1980-ta1et medan motsvarande tal stannade vid 4—4,8 under lågkonjunkturen i början av 1970—talet.

Trots en förbättring i konjunkturen och en minskande arbetslöshet i arbetskraften som helhet låg antalet ersättningsdagar kvar på en relativt hög nivå även år 1988. Under de därpå följande åren sjönk antalet er— sättningsdagar till drygt 16 milj.

En klar ökning av antalet ersättningsdagar kan emeller- tid åter noteras fr.o.m. hösten 1990. Det gäller i sär—

skilt hög grad industrikassorna.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) hade i början av 1980—talet en likartad utveckling som arbetslöshets- ersättningen. Antalet ersättningsdagar var högst år 1983 med nära 9 milj. Därefter har antalet emellertid minskat successivt och utgjorde 1,7 milj. ersatta dagar är 1990. En förklaring till den minskade ersättningsvo— lymen för KAS hänger bl.a. samman med införandet av ungdomsgarantin, som innebar att en för KAS stor ål—

dersgrupp föll bort.

I sitt delbetänkande Ds A 1987:4 gjorde A—kassekomittén den bedömningen att antalet ersättningsdagar under de närmaste åren skulle komma att uppgå till ca 28 milj. vid oförändrat konjunkturläge. I bedömningen låg bl.a. antaganden om att arbetslöshetstiderna förväntades bli

allt längre samt att en allt större del av de arbetslö— sa skulle vara försäkrade.

Utvecklingen gick emellertid i en annan riktning. Kon- junkturläget förbättrades ytterligare och långtidsar— betslösheten minskade. Vidare stagnerade utvecklingen av andelen arbetslöshetsförsäkrade av arbetskraften år 1987. Ökningen av antalet årsmedlemmar i arbetslöshets— kassorna upphörde år 1989. Mellan åren 1989 och 1990 kan man i stället notera en svag minskning.

3.3 Kostnader och ersättningsnivåer

Under 1970-talet låg utgifterna för kontantstöden vid arbetslöshet på 10—15 procent av den arbetsmarknadspo- litiska budgeten. I början av 1980—talet steg de kraf— tigt och har sedan legat på en nivå omkring 20—30 pro— cent. Regeringen räknar med att kontantstödens andel av arbetsmarknadsverkets budget kan komma att öka till 36 procent nästa budgetår.

Diagram 3.7 Kontantstödens utveckling åren 1974-1990 i löpande och fasta priser.

Mmkr

iGXD

De ökade kostnaderna för arbetslöshetsersättningen un— der l980—ta1et framgår av ovanstående diagram.

År 1987 låg den utbetalade kassaersättningen på sin hittills högsta nivå, 7 454,7 milj.kr. Det kontanta arbetsmarknadsstödet stannade detta år vid 347,4 milj.kr. Därefter minskade den utbetalade kassaersätt— ningen liksom antalet ersättningsdagar och uppgick till 6 556 milj.kr. år 1990. Kostnadsutvecklingen för kon- tantstöden framgår av bilaga 3.

Att utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen ökade så kraftigt under konjunkturdämpningen under 1980-talet beror på en rad olika faktorer. För det första är en ökad andel av de arbetslösa nu berättigade till ersätt— ning från arbetslöshetskassorna. En annan förklaring är antalet deltidsarbetslösa som uppbär ersättning. Vidare har försäkringsvillkoren förbättrats väsentligt.

I fasta priser låg utbetald kassaersättning år 1990 drygt 80 procent över 1980 års nivå, medan antalet er- sättningsdagar endast låg drygt 50 procent högre.

I årets budgetproposition har kostnaderna för statsbi- draget till arbetslöshetsförsäkringen beräknats till

11 346 milj.kr. efter avdrag för finansieringsavgiften. Beräkningen bygger på antaganden om att arbetslösheten bland kassamedlemmar under budgetåret 1991/92 kommer att motsvara 7,3 ersättningsdagar per medlem och år samt att den genomsnittligt utbetalade dagpenningen kommer att ligga på ca 460 kr.

4 FINANSIERINGEN av ARBETELÖSHETSFÖRSÄKRINGEN FÖRE ÅR 1989

4.1 Kort historik

I tidigare betänkanden om en statsunderstödd arbetslös— hetsförsäkring, bl.a. RSA-utredningen (SOU 1971:42,

s. 68 ff.) och ALF-utredningen (SOU 1978:45), har man utförligt redogjort för frågans behandling av utred— ningar och regering och riksdag. Senast har A— kassekommitten i sitt delbetänkande (Ds A 1987z4) be— skrivit den historiska bakgrunden fr.o.m. år 1935. Denna utredning tar därför endast upp några huvuddrag i

utvecklingen av försäkringen.

Den frivilliga statsunderstödda arbetslöshetsförsäk— ringen som infördes år 1935 utvecklades till en början inte i den takt som man hade förväntat. Först under 1940-talet bildades ett större antal kassor för privat— anställda arbetare och tjänstemän. Kassor för offent- liganställda, de flesta tjänstemannagrupper, akademiker och företagare bildades inte förrän under 1960—talet och i början av 1970—talet.

Det första statsbidraget täckte omkring en tredjedel av försäkringsersättningen. Kassorna svarade för resteran- de två tredjedelar. Medlemsavgifter, fonder som avsat— tes vid kassornas tillkomst av de fackliga organisatio- nerna (startfonder) samt räntor var den helt domineran— de inkomstkällan för arbetslöshetskassorna fram till mitten av 1950-talet.

På förslag av 1960 års arbetslöshetsutredning infördes ett statsbidragsystem som omfattade en proportionell del och en progressiv del. Den progressiva delen var knuten till antalet ersättningsdagar och infördes i

syfte att åstadkomma en utjämning av medlemsavgifterna. statsbidraget betalades ut till kassorna årsvis i efterskott.

statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen bekostades fram till år 1974 över statsbudgeten. statsbidragets andel av ersättningen hade då stigit till närmare två tredjedelar.

RSA-utredningen, som avlämnade sitt betänkande 1971, ligger till grund för nuvarande försäkring och det kon— tanta arbetsmarknadsstödet. Utredningen föreslog bl.a. att arbetslöshetsförsäkringen delvis skulle finansieras

genom arbetsgivaravgifter.

De förbättringar i statsbidraget som infördes år 1974 på grundval av KSA-utredningens förslag innebar bl.a. att statsbidragets andel av kostnaderna för arbetslös— hetsersättningen ökade från omkring 65 procent tilll ca

77 procent.

Efter KSA—utredningens genomförande har statsbidrags- bestämmelserna förändrats flera gånger.

4.2 Tidigare bestämmelser

Nedan lämnade redogörelse för finansieringen av statens kostnader för försäkringen, arbetsgivaravgifter, stats- bidragets konstruktion, medlemsavgifter och arbetslös- hetskassornas fonder avser de bestämmelser som gällde innan det nya regelsystemet infördes. Uppgifterna är huvudsakligen hämtade från A—kassekommitténs betänkan—

den.

4.2.1 Finansieringen av statens kostnader

Kostnaderna för kontantstöd och utbildningsbidrag be- streds delvis över statsbudgeten, delvis med arbetsgi— varavgifter samt vad gällde arbetslöshetsförsäkringen även till en del med avgifter från medlemmarna och av— kastning från fonderade medel.

Under åren 1983-1988 finansierades 65 procent av stats— bidraget till arbetslöshetsersättningen med arbetsgi— varavgifter. Resterande 35 procent finansierades över ett anslag på statsbudgeten.

År 1988 utbetalades 6 714 milj.kr. i arbetslöshetser— sättning. statsbidragets andel härav uppgick till i ge- nomsnitt 94 procent.

4.2.2 Arbetsmarknadsavgiften

Den avgift som arbetsgivarna erlägger för att finansie— ra statsbidraget till arbetslöshetsförsäkringen benämns arbetsmarknadsavgift. Denna erläggs enligt lagen (1981:691) om socialavgifter.

Arbetsgivaravgifter infördes i samband med den reform som trädde i kraft år 1974 för att finansiera arbets— löshetsskyddet. Avgifterna användes för att täcka viss del av det kontanta arbetsmarknadsstödet samt delar av grundbidraget och progressivbidraget till arbetslös— hetskassorna. Arbetsgivaravgiften till arbetslöshetser— sättningen sattes till 0,4 procent av arbetsgivarens lönesumma.

Arbetsgivaravgifterna tillfördes en fond, arbetslös— hetsfonden, som förvaltades av riksförsäkringsverket.

Fonden upplöstes år 1981, liksom den fond över vilken arbetsmarknadsutbildningen och den yrkesinriktade reha- biliteringen finansierades. De båda fonderna ersattes av ett konto hos riksgäldskontoret och finansieringen av dessa ändamål slogs samman.

Fördelningen mellan avgiftsmedel och budgetmedel beslu- tades av riksdagen. Medel kunde därför inte skjutas till från statsbudgeten om inkomsterna blev lägre eller utgifterna högre än beräknat. Överskott från avgifts- medlen kunde heller inte utnyttjas utan kom i stället att fonderas.

Den andel av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen som skulle täckas med arbetsgivaravgifter höjdes år 1983 från 55 till 65 procent. Arbetsmarknadsavgiften finansierade även 65 procent av kostnaderna för KAS, utbildningsbidragen och statsbidragen till permitte— ringslöneersättningen.

Arbetsmarknadsavgiften uppgick år 1988 till 2,16 pro— cent av lönesumman.

4.2.3 statsbidragen till arbetslöshetskassorna

Enligt bestämmelser i förordningen (1982:434) om stats— bidrag till erkända arbetslöshetskassor lämnades stats- bidrag för ersättning som utgetts i enlighet med ALF- lagen i form av grundbidrag och progressivbidrag. Bi— dragen beräknades för kalenderår.

Grundbidrag lämnades med 80 procent av den utbetalade dagpenningen.

Progressivbidrag lämnades med en procentuell andel av den utbetalade dagpenningen efter avdrag av grundbidra— get. Procentandelen utgick enligt en stigande skala efter det genomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem och år i kassan. Sammantaget kunde grund— och progressivbidrag lämnas med högst 98 procent av utbe— tald ersättning.

Av det beräknade statsbidraget till kassorna utbetala— des 90 procent å konto varje månad. Om det fanns sär— skilda skäl fick AMS betala ut statsbidrag å konto även vid andra tidpunkter. Beräkning och slutreglering av statsbidraget skedde en gång per år efter varje verk— samhetsår. Från det slutliga statsbidraget avräknades de å konto-utbetalningar och skatteinbetalningar som hade gjorts under året.

vid ä konto-utbetalningarna tillämpades en förenklad metod för beräkning av statsbidraget. För den prelimi— nära beräkningen utgick man från bidragets procentuella storlek i kassan under närmast föregående verksamhets— år. 90 procent av det på detta sätt framräknade bi— dragsbeloppet minus skatt utbetalades till kassan å konto.

Arbetslöshetskassorna skulle varje månad redovisa den ekonomiska verksamheten till AMS. Framställningen om å—kontoutbetalning och inbetalning av skatt skulle in— nehålla uppgifter om dagpenning, antal ersättningsda- gar, bruttoersättning, avdrag på grund av överförsäk— ring och pension, skattepliktig ersättning, skatteav— drag samt utbetald ersättning.

4.2.4 Medlemsavgifter

Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring skall en erkänd arbetslöshetskassa ta ut fasta medlemsavgifter. Dessa skulle enligt den tidigare lydelsen av 54 5 "vara så bestämda att de i förening med andra för verksamheten avsedda inkomster får antagas förslå till betalning av utfästa ersättningar, förvaltningskostnader och övriga kassan åliggande utgifter samt föreskriven fondbild-

ning."

Om kassans medel var otillräckliga fick kassan besluta om särskild uttaxering.

År 1988 betalade medlemmarna i arbetslöshetskassorna en avgift som varierade mellan 8 och 61 kr. per månad. Härutöver fick kassorna ta ut vissa administrationsav— gifter av enskilt anslutna medlemmar.

Variationerna i medlemsavgifternas storlek berodde hu- vudsakligen på skillnader i fondavkastning och fonde- ringskrav samt på skillnader i kassornas förvaltnings- kostnader. Skillnader i arbetslöshet och dagpenning ha- de minskat i betydelse på grund av att kostnaderna för arbetslöshetsersättningen i allt högre utsträckning hade kommit att täckas genom statsbidrag.

4.2.5 Arbetslöshetskassornas fonder

Alltsedan den statsunderstödda verksamheten började vid mitten av 1930—talet var kassorna skyldiga att avsätta medel till fonder. Dessa hade till uppgift att

0 säkerställa att kassan hade likvida medel för sina utbetalningar,

o möjliggöra en tidsmässig utjämning av de ekonomis— ka krav som ställdes på kassan på grund av änd— ringar i arbetslösheten, samt

0 vara en reserv genom vilken avgifterna kunde ut— jämnas mellan år med hög och låg arbetslöshet.

Enligt den tidigare lydelsen av 56 5 ALF—lagen skulle en arbetslöshetskassa "såsom fond avsätta tillgångar, motsvarande per medlem räknat minst summan av förvalt— ningskostnader per medlem under det sistförflutna rä— kenskapsåret och en tredjedel av det genomsnittliga er— sättningsbelopp kassan utgivit per ersättningsdag och medlem under det sistförflutna räkenskapsåret, efter avdrag för preliminär skatt, multiplicerat med det ge- nomsnittliga antalet ersättningsdagar per medlem under de fem senaste åren."

Överskott på verksamheten skulle tillföras fonden. Fon- den fick endast tas i anspråk i den mån kassans inkoms- ter inte förslog till täckande av kassans löpande ut- gifter.

Även placeringen av fondmedel reglerades i ALF—lagen (57 5).

Fonderingskravet kom att sänkas successivt under årens lopp. När de första erkända arbetslöshetskassorna bil- dades krävdes en fond som motsvarade ungefär tre gånger årsinkomsten av medlemsavgifter och statsbidrag i en kassa.

På mindre kassor ställdes ännu högre fonderingskrav. Under 1970—talet sänktes kraven i två olika omgångar. Efter ytterligare en sänkning i början av 1980—talet motsvarade fonderingskravet knappt tre månaders utgif—

ter i en kassa.

Arbetslöshetskassornas fonder uppgick den 31 december 1988 till totalt 2 394,8 milj.kr. Den största fonden uppgick till 340,7 milj.kr. och den minsta till 1,4 milj.kr. Även beräknade per medlem varierade fonderna kraftigt.

Huvuddelen av de sammanlagda tillgångarna utgjordes av fordringar hos banker och kontanter (42,5 %) samt ute- stående fordringar såsom statsbidrag, avgifter m.m. (42,3 %).

De ändrade regler om statsbidrag m.m. som trädde i kraft den 1 januari 1989 innebar att arbetslöshetskas— sorna inte längre fick avsätta medel till särskilda fonder. Fonderna skulle motverka en utjämning av avgif— terna. De upplöstes under år 1989.

Fondupplösningen genomfördes av kassorna själva i en— lighet med förslag i regeringens proposition 1987/88:114. Fonderna tillföll den eller de intresse—

organisationer som tagit initiativ till kassans bildan- de.

5 DET NYA FINANSIERINGSBYBTEHET

5.1 Bakgrund

I november 1985 beslöt regeringen att tillkalla en sär- skild utredare för att utreda vissa frågor rörande ar- betslöshetsförsäkringen. Utredningen antog namnet A— kassekommittén och utkom med två betänkanden

(DS A l987:4 OCh SOU 1987:56).

Förslagen i regeringens proposition (prop. 1987/88:114), som till stor del grundar sig på A-kasse- kommitténs betänkanden, ligger till grund för den re— formering av regelsystemet för finansieringen av ar- betslöshetsförsäkringen som genomfördes den 1 januari 1989.

Reformen innebar bl.a. att staten numera förskotterar viss del av arbetslöshetsersättningen till arbetslös— hetskassorna. Statsbidraget, som inte till någon del bekostas över statsbudgeten, betalas ut i direkt sam- band med utbetalningen av ersättningen. Ersättningen finansieras genom arbetsgivaravgifter (arbetsmarknads- avgiften) samt genom medlemsavgifter (finansierings- bidrag). De ändrade reglerna för statsbidrag medförde att kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kunde tas bort.

Arbetslöshetskassorna har ålagts att betala in en viss del av utbetald ersättning till staten i form av finan— sieringsbidrag. Varje kassa skall vidare betala en ut— jämningsavgift som skall användas för att åstadkomma en utjämning av skillnaderna i medlemsavgifter mellan de

olika kassorna. Arbetslöshetskassornas administration finansieras liksom tidigare med enbart medlemsavgifter.

De grundläggande bestämmelserna om avgifter och uttax- ering till arbetslöshetsförsäkringen återfinns i

54—56 55 ALF—lagen. I 57 5 finns bestämmelser om finan— sieringsbidrag. Dessa bestämmelser kompletteras med närmare regler i ALF-förordningen.

5.2 Nuvarande ordning

5.2.1 Finansiering av statens kostnader

Några utgångspunkter

När arbetslöshetskassorna tidigare erhöll statsbidrag till arbetslöshetsersättningen finansierades detta till 35 procent med medel som anvisades över statsbudgeten och till 65 procent med en arbetsgivaravgift. Fördel— ningen mellan anslags— och avgiftsmedel, den s.k. för- delningsnyckeln, fastställdes av riksdagen.

Vid låg arbetslöshet bland kassamedlemmar behövde inte samtliga de medel som betalades in genom arbetsmark— nadsavgiften utnyttjas utan en del kom att fonderas. Vid hög arbetslöshet blev förhållandet det motsatta.

Genom att den s.k. fördelningsnyckeln var fast kunde inte en eventuell brist på arbetsgivaravgiftsmedel kom— penseras genom motsvarande tillskott av anslagsmedel.

Kostnadsutvecklingen för statsbidraget till arbetslös— hetsförsäkringen under ett antal år på 1980-talet ledde till att arbetsmarknadsavgiften fick höjas vid flera

tillfällen. Inflytande avgiftsmedel täckte ändå inte löpande utgifter. Medel fick då lånas från andra in- komsttitlar för att klara utbetalningsbehoven.

Föredragande statsrådet uttalade (prop. 1987/88:114) som sin mening bl.a. att man borde försöka finna en enklare och mer lätthanterlig finansieringsmodell. Hon ansåg vidare att ett nytt system borde bygga på att varje utgiftsslag skulle finansieras ur bara en källa. Dessutom borde gälla att de kostnader som påverkades mest av förhållanden som parterna på arbetsmarknaden rådde över borde finansieras genom arbetsmarknadsavgif- ter. Statsrådet ansåg även att överskottsmedel borde behållas inom systemet för att kunna utnyttjas vid pe- rioder med ökade utbetalningar. Till systemet borde också knytas en rörlig kredit om högst 1 000 milj.kr. som borde få utnyttjas när befintliga medel inte räckte för att täcka utgifterna.

Nu gällande bestämmelser

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen finansieras numera inte till någon del av anslagsmedel utan med ar— betsgivaravgifter (arbetsmarknadsavgiften) till den del det inte täcks av inkomster från medlemsavgifter genom finansieringsbidrag från arbetslöshetskassorna.

Bestämmelserna om arbetsmarknadsavgifter återfinns i 4 kap. 7 5 lagen (1981:691) om socialavgifter. Avgiften utgår för närvarande med 2,16 procent av lönesumman. Fr.o.m. den 1 juli 1992 kommer avgiften att sänkas till 2,12 procent. Under perioden 1 juli 1993 t.o.m. 30 juni 1994 är avgiften 2,08 procent. Fr.o.m. den 1 juli 1994 sänks avgiften till 2,04 procent av lönesumman.

Kassornas finansieringsbidrag regleras genom bestämmel— ser i 57 & ALF—lagen och ALF—förordningen 9-12 samt 22 55.

Bestämmelserna innebär att en arbetslöshetskassa för varje medlem, som fanns i kassan vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret, för finansiering av kostnaderna för utbetalade arbetslöshetsersättningar skall betala ett belopp som motsvarar 35 procent av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbe— talade dagpenningen i kassan (finansieringsavgift).

Enligt ALF-förordningen skall en tolftedel av beloppet betalas in varje månad. AMS skall lämna uppgift om storleken av de avgifter som kassan skall betala vid varje betalningstillfälle.

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen uppgick till 6 054 milj.kr. med avdrag för finansieringsavgiften un- der år 1990. Enligt årets budgetproposition beräknas motsvarande kostnader uppgå till 11 346 milj.kr. under budgetåret 1991/92. Beräkningen bygger på bedömningen att arbetslösheten bland medlemmarna i kassorna kommer att motsvara 7,3 dagar per medlem och år samt att den genomsnittligt utbetalade dagpenningen kommer att uppgå till ca 460 kr.

Bidraget till permitteringslöneersättningen finansieras helt genom arbetsgivaravgifter sedan den 1 juli 1988. Statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilite— ring finansieras helt över anslag på statsbudgeten t.o.m. budgetåret 1990/91. Därefter kommer KAS liksom utbildningsbidrag avseende personer som uppfyller med— lems— och arbetsvillkoren i ALF—lagen att finansieras genom arbetsmarknadsavgiften.

5.2.2 statsbidrag Några utgångspunkter

När kassorna tidigare erhöll statsbidrag var detta upp— delat i två delar; dels ett grundbidrag som utgavs med 80 procent av den utbetalade dagpenningen, dels ett progressivbidrag som utgavs med en procentuell andel som var knuten till antalet ersättningsdagar, dvs. ar— betslöshetens omfattning. Statsbidraget beräknades per kalenderår och 90 procent av det beräknade statsbidra— get betalades ut månadsvis å konto. Slutreglering sked—

de en gång per år.

Detta statsbidragssystem ansågs onödigt krångligt. Sys— temet med å konto-utbetalningar och Slutreglering en gång om året skapade dessutom ekonomiska problem för många kassor. Flera kassor klarade inte av att ligga ute med de belopp det var fråga om, inte ens med ut— nyttjande av befintliga fondmedel. För att kassorna skulle kunna klara sina utbetalningar gjorde AMS extra ä konto—inbetalningar. Nivån på statsbidraget byggde delvis på arbetslöshetens omfattning i en kassa. Först när verksamhetsåret gått till ända kunde denna fast- ställas och det slutliga statsbidraget beräknas.

Syftet med en reformering av detta bidragssystem var därför att skapa ett mer ändamålsenligt ekonomiskt sys— tem för arbetslöshetskassorna. En utgångspunkt var att kassornas fonder inte längre skulle ingå i systemet. En annan att statsbidraget borde vara definitivt så att det ej behövdes någon Slutreglering i efterhand. Ett nytt bidragssystem fick heller inte innebära annat än

marginella kostnadsökningar för staten.

Nu gällande bestämmelser

Bestämmelserna om statsbidrag till arbetslöshetskassor— na återfinns i 5—8 55 ALF—förordningen.

Det finns numera inte längre någon koppling mellan kas- sans kostnader för utbetald ersättning och arbetslöshe- tens omfattning.

AMS betalar ut statsbidraget till kassan i omedelbar anslutning till kassans utbetalning av ersättningen. Vid utbetalningen skall AMS hålla inne så stor del av statsbidraget som motsvarar det skatteavdrag som skall göras på utbetald ersättning. AMS rekvirerar erforder- liga medel för utbetalning av statsbidrag från RFV.

Genom denna reform kunde systemet med & konto-utbetal— ningar upphöra och statsbidraget behöver inte längre regleras i efterhand. Sådan reglering kan dock undan- tagsvis förekomma när en kassa felaktigt betalat ut er- sättning som inte berättigar till statsbidrag.

5.2.3 Medlemsavgifter

Några utgångspunkter

Medlemsavgifternas storlek bestämdes tidigare av en rad olika faktorer som dagpenningens storlek, arbetslöshe— tens omfattning, fonderingskrav och förvaltningskostna- der. Medlemsavgifterna varierade kraftigt mellan olika

kassor.

Enligt uttalande i propositionen borde - i en försäk- ring av denna karaktär - inte den enskildes bidrag till försäkringen bestämmas utifrån risken att behöva ta

försäkringen i anspråk. I stället borde avgiftens stor- lek mer knytas till den ersättning som medlemmen kan påräkna vid eventuell arbetslöshet. Enligt departe- mentschefen borde systemet för medlemsavgifter därför reformeras så att denna princip bättre återspeglades i nivån på medlemsavgiften.

Som tidigare nämnts innebar förslagen i regeringens proposition att fonderingskravet skulle avskaffas samt att statsbidrag skulle utgå för hela ersättningen. Ge— nom dessa två ändringar påverkas medlemsavgifternas storlek i stort sett endast av ersättningens nivå (den genomsnittliga dagpenningen) samt förvaltningskostna—

derna.

Det ansågs att man härigenom skulle kunna uppnå en bättre koppling till den ersättning som kunde förväntas vid arbetslöshet, men också att avgiften skulle kunna hållas nere genom rationaliseringar och effektivise- ringar av den egna förvaltningen. Det sistnämnda skulle, enligt föredragande statsråd, kunna motverkas om man såsom A—kassekommittén föreslagit lämnade ett förvaltningsbidrag med ett bestämt belopp per utbetald ersättningsdag.

Enligt förslaget i propositionen borde medlemmarnas andel av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen upp— gå till ett belopp som motsvarade 35 procent av den genomsnittliga dagpenningen per medlem och år.

Statsrådet ansåg vidare att det var angeläget att utjämna en del av skillnaderna i medlemsavgifter som var föranledda av variationer i förvaltningskostnaderna i de olika kassorna. I propositionen föreslogs därför att man skulle ta ut en utjämningsavgift som per medlem och år motsvarade 3 procent av den för samtliga kassor

gällande högsta dagpenningen. Influtna medel skulle fördelas till kassor med särskilt hög arbetslöshet eller med lågt antal medlemmar och hög avgift.

I propositionen föreslogs vidare att kassorna i den fasta avgiften för enskilt ansluta medlemmar skulle få möjlighet att inkludera ett belopp som täckte merkost— nader för medlemsadministrationen. (Tidigare hade kas— sorna rätt att i enlighet med beslut av regeringen ta ut särskilda administrations-, aviserings-, påminnelse— och uppläggningsavgifter av sådana medlemmar.)

Departementschefen betonade att det endast skulle gälla merkostnader och inte samtliga administrationskostnader som man hade för enskilt anslutna medlemmar. Det fick inte vara fråga om en servicenivå eller omkostnader av större omfattning än vad som erfordrades för att ge de enskilt anslutna en med övriga medlemmar likvärdig ser- vice. Beloppet måste därför stå i rimlig proportion till kassornas utgifter för administrationen av de kol- lektivt anslutna medlemmarna.

Nu gällande bestämmelser

Medlemsavgifter

En arbetslöshetskassa skall enligt ALF-lagen 54 5 ta ut fasta medlemsavgifter. Dessa skall vara så bestämda att de i förening med andra inkomster får antas förslå till betalning av kassans förvaltning och övriga utgifter samt den betalningsskyldighet som kassan har enligt

57 5, dvs. inbetalning av finansieringsavgift och ut— jämningsavgift.

År 1989 uppgick den till kassorna erlagda medlemsavgif— ten till i genomsnitt 195:06 kr. per årsmedlem. Avgif- terna varierade mellan 118:78 och 481:28 kr. per medlem i de olika kassorna (se bilaga 5).

Av en enskilt ansluten medlem får kassan i den fasta medlemsavgiften dessutom ta ut ett belopp som täcker skäliga extra administrationskostnader för medlemska—

pet.

Om en arbetslöshetskassas tillgångar är otillräckliga för verksamhetens behöriga utövande får kassan besluta om särskild uttaxering utan hinder av att stadgarna ej medger det. Beslutet skall godkännas av AMS. Särskild uttaxering får ej äga rum i annat fall (55 5 ALF-lag— en).

Medlemsavgiften skall registreras hos AMS. Storleken av de fasta avgifter som skall erläggas till kassan och ordningen för avgifternas erläggande skall anges i kas— sans stadgar enligt ALF—lagen.

Finansierings- och utjämningsavgifter

Bestämmelserna om arbetslöshetskassornas inbetalningar till staten återfinns i 57 & ALF—lagen. De innebär att en arbetslöshetskassa för varje medlem som fanns i kas— san vid utgången av det senast förflutna verksamhets- året till staten skall betala

1. för finansiering av statens kostnad för utbetalade arbetslöshetsersättningar ett belopp som motsvarar 35 procent av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan (finansieringsavgift) och

2. för finansiering av ett för kassorna gemensamt ut- jämningsbidrag ett belopp som motsvarar tre procent av gällande högsta dagpenning (utjämningsavgift).

Konstruktionen av finansieringsbidraget innebär att en arbetslöshetskassa — innan den fastställer medlemsav- giften för det kommande verksamhetsåret — måste göra ett antagande om den genomsnittliga dagpenningen inom det område kassan verkar och löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri som ligger till grund för uppräkningen av högsta dagpenning.

I 9-12 samt 22 55 ALF-förordningen finns närmare be- stämmelser om bl.a. tid och sätt för betalningarna.

Finansieringsavgiften skall betalas av arbetslöshets- kassorna varje månad med ett belopp som per medlem motsvarar 35 procent av den under den gångna månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen delat med tolv.

Utjämningsavgiften skall betalas av kassorna före ut— gången av januari varje år.

AMS skall lämna uppgift om storleken av de avgifter som kassan skall betala vid varje betalningstillfälle och avgifterna skall betalas genom insättning på postgiro- konto som AMS bestämmer.

5.2.4 utjämningsbidrag

Bidrag från utjämningsavgiften regleras i ALF-förord- ningen (13—17 och 22 55) och lämnas till en arbetslös- hetskassa

1. dels om arbetslösheten för kassans medlemmar, räk- nad i utbetalade ersättningsdagar per medlem och år, med mer än tio procent översteg genomsnittet för samtliga erkända arbetslöshetskassor under det senaste verksamhetsåret,

2. dels om kassan vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret hade färre än 10 000 medlemmar och en medlemsavgift som översteg 70 procent av den gällande högsta dagpenningen enligt ALF—lagen.

Bidrag lämnas enligt 13 5 1 med ett visst belopp för varje medlem som fanns i kassan vid utgången av det se- nast förflutna verksamhetsåret. Beloppet motsvarar två procent av den gällande högsta dagpenningen enligt ALF—lagen multiplicerat med den del av antalet ersätt— ningsdagar per medlem i kassan under det senast för- flutna verksamhetsåret, som med mer än tio procent överstiger det för samtliga kassor genomsnittliga anta- let ersättningsdagar per medlem.

Bidrag enligt 13 5 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av den gällande högsta dagpenningen och kassans verkliga kostnad per medlem under det se- nast förflutna verksamhetsåret.

Om inbetalade utjämningsavgifter inte uppgår till vad som skall lämnas i utjämningsbidrag, skall bidraget minskas med en procentandel som är lika stor för samt— liga bidragsberättigade arbetslöshetskassor.

Om det belopp som för ett visst verksamhetsår lämnas i utjämningsbidrag understiger de för året erlagda utjäm- ningsavgifterna, skall överskottet återbetalas till ar-

betslöshetskassorna i förhållande till inbetalade av— gifter.

År 1989 uppgick den sammanlagda utjämningsavgiften till 47,7 milj.kr. därav återbetalades 16,9 milj.kr. till kassorna. 22 kassor erhöll utjämningsbidrag enligt ALF—förordningen 13 5 1 med sammanlagt 27,1 milj.kr. och sex av dessa kassor erhöll även utjämningsbidrag enligt 13 5 2 med sammanlagt 3,7 milj.kr. (se bilagorna 7 A och 7 B).

5.2.5 Arbetslöshetskassornas eget fria kapital

Som tidigare nämnts medförde de ändrade reglerna för statsbidrag att kravet på kassorna och deras medlemmar att fondera medel för att möta stigande arbetslöshet kunde tas bort. De befintliga fonderna avvecklades.

Någon ny fondbildning är inte tillåten. I propositionen uttalades emellertid att ett visst mindre kapital borde kunna finnas hos kassorna för att dessa inte helt skul— le sakna likvida medel för att täcka löpande förvalt- ningskostnader och investeringar.

Enligt 56 5 ALF-lagen skall inkomster som inte har an— vänts för löpande utgifter under verksamhetsåret använ— das för sådana utgifter följande verksamhetsår. Det egna fria kapitalet i en kassa får dock inte överstiga 50 kr. per medlem.

Denna bestämmelse har kritiserats av arbetslöshetskas- sorna på grund av att den utformats utan hänsynstagande till dagpenning- respektive kostnadsutveckling.

På grundval av förslag av arbetsgruppen för översyn av de föreningsrättsliga bestämmelserna i ALF—lagen (Ds 1990:66) ändras lagen på denna punkt fr.o.m. den 1 januari 1992.

Ändringen innebär att en arbetslöshetskassas eget fria kapital — i stället för ett högsta belopp på 50 kr. per medlem - inte får överstiga ett belopp som motsvarar 15 procent av den högsta dagpenning som gällde vid utgång— en av det senast förflutna verksamhetsåret.

År 1989 var högsta dagpenning 450 kr. Eget fritt kapi- tal skulle — beräknat enligt den nya bestämmelsen — ha uppgått till 67:50 kr. per medlem är 1990 och till 74:25 kr. år 1991.

År 1989 uppgick det egna fria kapitalet i kassorna in— klusive årets överskott till sammanlagt 245,8 milj.kr. eller till i genomsnitt 68:90 kr. per årsmedlem. Belop- pet varierade mellan 0:50 kr. och 457:65 kr. i de olika

kassorna (se bilaga 5).

5.2.6 Utbetalningssystemet

Den 8 juni 1988 fattade riksdagen beslut i enlighet med förslagen i proposition 1987/88:114 som bl.a. innebar att hela den utbetalade arbetslöshetsersättningen skulle täckas av statsbidrag och att statsbidraget skulle betalas ut samtidigt med ersättningen.

Redan i april 1988 uppdrog emellertid regeringen åt AMS att i samråd med RFV, RRV, statskontoret samt efter samråd med 50 utarbeta ett förslag till principlösning vad gällde rutiner för

o utbetalning av statsbidrag till arbetslöshets—

kassorna,

o redovisning och inbetalning till skattemyndig- heterna av den på utbetald ersättning belöpande skatten,

o inbetalning till staten av finansieringsavgiften och utjämningsavgiften,

o återbetalning till staten av statsbidrag som har utgått felaktigt.

Vidare skulle AMS redovisa förslag till hur utbetal- ningen av den statliga permitteringslöneersättningen till utbetalningsinstituten skulle kunna ske samtidigt som instituten betalar ut ersättning.

Ett förslag till principlösning överlämnades till rege— ringen den 15 juni 1988 och AMS fick senare i uppdrag att i huvudsaklig överensstämmelse med det överlämnade förslaget vidta de åtgärder som krävdes för att finan- sieringssystemet skulle fungera fr.o.m. den 1 janauri 1989.

I samråd med tidigare nämnda myndigheter och SO fort- satte arbetet med att på olika sätt förbereda genomfö— randet av det nya systemet. På grund av den korta tid som stod till förfogande var en av förutsättningarna för genomförandet att existerande ADB—system kunde ut— nyttjas utan alltför stora förändringar.

En annan förutsättning för att klara överföringen av statsbidraget och upprätthålla nödvändig kontroll var att kassornas utbetalning av ersättning samordnades tidsmässigt samt att ersättningsutbetalningarna skedde via en enda betalningsförmedlare.

Sparbankernas utbetalningssystem (SUS) bedömdes vara det enda existerande utbetalningssystem som fyllde de nya krav som skulle komma att ställas och samtliga kas-

sor måste därför inlemmas i SUS—systemet.

SO tecknade ett ramavtal med Spara Nova AB om utbetal— ning av arbetslöshetsersättning genom Sparbakernas Ut— betalningssystem (SUS). Varje arbetslöshetskassa har senare tecknat separata avtal med Spara Nova AB anpas— sade till respektive kassa.

Inkomsttitel m.m. En särskild inkomsttitel (1261) som disponeras av RFV

och AMS har upprättats för arbetslöshetsförsäkringen och permitteringslöneersättningen.

Inkomster på inkomsttiteln:

1. Arbetsgivaravgifter (disponeras av RFV) 2. Finansieringsavgifter (disponeras av AMS) 3. Utjämningsavgifter (disponeras av AMS)

4. Räntor på hos riksgäldskon— toret placerade medel (disponeras av RFV)

Utgifterna bokföres på separata undertitlar på inkomst- titeln:

5. Statsbidrag till arbetslös—

hetskassorna (disponeras av AMS) 6. Utjämningsbidrag (disponeras av AMS) 7. Permitteringslöneersättning (disponeras av AMS

Vidare finns undertitlar för utjämning och reglering

8. Reglering till fond m.m. (disponeras av RFV) 9. Av AMS rekvirerade medel (disponeras av AMS)

RFV bokför influtna arbetsmarknadsavgifter på inkomst— titeln (1).

En gång per månad överför RFV efter rekvisition från AMS medel från inkomsttiteln (8) till AMS som bokför överföringen under en särskild inkomsttitel (9). Över— föringen avser förskott för utbetalning av statsbidrag för arbetslöshetsförsäkringen (med avdrag för finansie— ringsavgifter) samt permitteringslöneersättningen. RFV reglerar underskott/överskott gentemot riksgälds— kontoret två gånger per månad.

Överskottet på inbetalda arbetsmarknadsavgifter över— förs av RFV till ett särskilt konto hos riksgäldskonto- ret (8).

Till AMS postgiro influtna finansierings— och utjäm— ningsavgifter bokföres på särskilda undertitlar (2 och 3) på inkomsttiteln.

Även räntor på hos riksgäldskontoret placerade medel bokföres under en särskild inkomsttitel (4).

Kontot hos riksgäldskontoret, som benämns arbetsmark— nadsfonden, är inrättat i enlighet med ett regeringsbe— slut den 22 december 1988 om disposition av medel för statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen m.m. för fi- nansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och permitte- ringslöneersättningen m.m.

Kontot tillförs medel (arbetsmarknadsavgifter) från in— flytande arbetsgivaravgifter enligt lagen (1981:691) om socialavgifter och på dessa medel belöpande räntor och

annan avkastning.

En rörlig kredit om högst 1 000 000 000 kr. är förenad med kontot.

Arbetsmarknadsavgifter har sedan tillkomsten av det nya statsbidragssystemet influtit med ett högre belopp än av AMS rekvirerade medel för utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetsersättningen m.m. Fonden har därför vuxit och uppgick den 31 mars 1991 till

15 572,9 milj.kr.

Arbetsmarknadsfonden, som fram t.o.m. år 1988 visade ett underskott, har utvecklats på följande sätt efter

den 1 januari 1989:

Första halvåret 1989 överskott 3 689,1 milj.kr Andra " 1989 " 3 528,9 —"— Första " 1990 " 3 132,0 —"— Andra " 1990 " 3 360,0 —"—

De relativt stora överskotten under dessa två år hänger naturligtvis samman med den låga arbetslösheten under denna period. Siffror för de tre första månaderna 1991 indikerar att överskotten nu minskar. Första kvartalet 1991 stannade överskottet vid 1 075 milj.kr.

Förutom en förväntad ökande arbetslöshet kommer fondens storlek att påverkas av att ytterligare åtgärder skall

finansieras via arbetsmarknadsavgiften.

Som tidigare nämnts har riksdagen under våren fattat

beslut om att KAS samt utbildningsbidragen vid arbets— marknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering av- seende de personer som uppfyller medlems— och arbets- villkoret i arbetslöshetsförsäkringen skall finansieras via arbetsmarknadsavgiften fr.o.m. budgetåret 1991/92.

Utbetalningen av statsbidrag

Det förhållandet att utbetalningen av statsbidrag sker samtidigt som ersättningen betalas ut till kassamedlem— marna ställer stora krav på snabbhet. Från det att ut— betalningsunderlaget färdigbehandlats av kassan måste statsbidraget ställas till kassans förfogande inom några timmar för att utbetalningen skall kunna lyftas av medlemmarna två dagar senare.

Detta kräver att AMS via betalningsförmedlaren har tillgång till uppgifter om varje kassas summerade utbe— talningsbelopp (bruttoersättning, skatt och nettobe- lopp) samt antalet ersatta dagar per utbetalningspe- riod.

För att det — med rådande tidspress — skall vara prak— tiskt möjligt att klara överföringen av statsbidraget och upprätthålla nödvändig kontroll krävs vidare att arbetslöshetskassornas utbetalning av ersättning är samordnad till en bestämd utbetalningsdag per vecka - (vanligtvis helgfri torsdag) och till en utbetalnings- förmedlare.

Flertalet kassor betalar ut ersättning till sina med- lemmar varje vecka i enlighet med en till AMS överläm— nad årsvis tidsplan. Inför varje utbetalning skall kas- sorna lämna in en ansökan om statsbidrag till AMS.

I grova drag fungerar utbetalningen av statsbidrag på följande sätt.

Veckovis utbetalning av statsbidrag till arbetslöshets- kassorna

Inför veckoutbetalningen översänder kassorna ett maskinläsbart utbetalningsuppdrag till Sparbankernas Datacentraler AB (SPADAB) vilket skall vara där senast kl 13.00 måndagar.

Senast under måndagen lämnar kassorna (i regel per telefax) ansökan om statsbidrag till AMS som innehåller summerade uppgifter om utbetalningens bruttobelopp, skatt, nettobelopp, antal ersättningstagare och antal ersättningsdagar. Ansökan bekräftas i efterhand med originalhandling. AMS gör vissa rimlighetskontroller av

ansökningarna.

SPADAB bearbetar inkomna band under måndag eftermiddag. Detta resulterar bl.a. i en summering per kassa av än- tal ersättningstagare, brutto— och nettobelopp för ut- betald ersättning samt skattebelopp. Uppgifterna över— förs med uppringt Datel senast kl 09.00 på tisdagen till en dator på AMS försäkringsenhet.

Efter det att uppgifterna, som erhållits från SPADAB, kontrollerats mot statsbidragsansökan och godkänts av AMS rekvireras erforderliga medel av AMS från statsver— kets checkräkning i riksbanken genom checklös drag— ningsrätt till Sparbankernas bank via riksbanksclea—

ringen.

Banken fördelar sedan medlen på arbetslöshetskassorna. SPADAB verkställer kassornas utbetalningsuppdrag till

de arbetslösa kassamedlemmarna, som kan lyfta ersätt- ningen i valfri bank torsdag samma vecka.

Inbetalning av skatt m.m.

Uppgifter från samtliga utbetalningar av arbetslöshets— ersättning lagras i ett datorbaserat register på AMS försäkringsenhet. Preliminärskatten, som skall betalas till respektive länssskattemyndighet samt sjömansskat— tekontoret, summeras månadsvis per arbetslöshetskassa.

För kassornas räkning överför AMS skattebeloppen må— nadsvis via system 5 (statens redovisningssystem) per postgiro till berörda skattemyndigheter.

Inbetalning av finansieringsavgifter

Finansieringsavgiften utgör 35 procent av den under den gångna månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen i respektive kassa delat med tolv. Beloppet för varje kassa beräknas på antalet medlemmar vid utgången av det senast förflutna verksamhetsåret.

Inbetalningen av finansieringsavgifter till staten sker således månadsvis i efterskott. Varje arbetslöshetskas— sa måste därför före den 15 januari redovisa medlems- antalet vid årsskiftet till AMS. Uppgift om genom— snittligt utbetalad dagpenning under månaden erhålles ur AMS register över utbetalningarna.

Beräkning och avisering av avgiften sker på AMS med hjälp av ADB-stöd och enligt en standardrutin för fak— turering som innehåller funktioner för betalningsbevak—

ning och krav. Avgiften betalas in till ett postgiro- konto hos AMS.

Inbetalning av utjämningsavgifter

Utjämningsavgiften uppgår per medlem och år till tre procent av gällande högsta dagpenning. Avgiften baseras på medlemsantalet vid årsskiftet närmast före och skall vara erlagd under januari månad varje år.

Faktureringsrutinen är utformad på liknande sätt som för finansieringsavgiften. Utjämningsavgiften inbetalas i likhet med finansieringsavgiften till ett postgiro— konto hos AMS.

Återbetalning av felaktigt utbetalt statsbidrag

De band som lämnas till SPADAB på måndag eftermiddag för utbetalning innehåller alla utbetalningar av ar— betslöshetsersättning som kassorna beslutat om. Utbe- talningar som finns med på banden kan stoppas/hejdas fram till en viss tidpunkt.

Hejdade utbetalningar finns upptagna såväl i kassans ansökan om statsbidrag som i de summerade uppgifterna som redovisats till AMS. Kassan sänder därför en rap— port till AMS om utförda hejdningar. Eftersom dessa stoppade utbetalningar inte har någon avnämare återförs beloppen automatiskt till AMS postgirokonto.

Även i andra fall skall utbetalt statsbidrag återbeta— las till staten. Det gäller i huvudsak följande fall:

o då medlemmar i arbetslöshetskassorna senare får lön för tid som arbetslöshetsersättning utgått och er— sättningen skall återbetalas till kassan,

o då medlemmar fått arbetslöshetsersättning mot bak- grund av uppgifter som inte varit riktiga eller ofullständiga och därför blir återbetalningsskyl— diga,

o då statsbidrag utbetalats utan stöd av reglerna i lag och föreskrifter och AMS beslutat att er- sättningen ej berättigar till statsbidrag.

En särskild rutin har utformats för redovisning, kon— troll och återbetalning till staten av dessa belopp.

Arbetslöshetskassorna lämnar löpande under månaden redovisning till AMS om återbetalningsärenden. Efter kontroll faktureras återbetalningsbeloppen enligt en liknande rutin som gäller för finansierings— och utjäm- ningsavgifterna. Återbetalning sker till AMS postgiro— konto.

Utbetalning av utjämningsbidrag

Efter det att AMS fattat beslut om utjämningsbidrag be— talas dessa ut till kassorna enligt en särskilt upprät- tad rutin. Det sammanlagda beloppet för utjämningsbi— drag får ej överstiga inbetalade utjämningsavgifter. Överskott återbetalas till arbetslöshetskassorna.

Utbetalning av permitteringslöneersättning

De tre utbetalningsorganen för permitteringslöneersätt— ning har enligt gällande lag (1984:1004) rätt att be— sluta om statsbidrag till permitteringslöneersättning. Någon särskild prövning av rätten till statsbidrag görs ej av AMS.

Utbetalningsorganen redovisar varje vecka den permitte- ringslöneersättning som skall betalas ut och rekvirerar erforderligt belopp hos AMS försäkringsenhet. Utbetal- ningen av statsbidraget sker via riksbanksclearingen till IUP (institutet för utbetalning av permitterings— löneersättning aktiebolag) enligt en liknande rutin som för arbetslöshetsersåttningen. Utbetalning till de två andra utbetalningsorganen sker via System S.

6 u'rväannamc av DET mm unansrenmcssvs'ranm rön mmsrösnwsrönsämmczn

6.1 Hittills vunna erfarenheter av det nya systemet 6.1.1 Inledning

Avsikten med det nya finansieringssystemet var bl.a. att skapa en enklare och mer lätthanterlig finansie— ringsordning. Utredningens uppdrag omfattar enligt di- rektiven en utvärdering av systemet i sin helhet inklu- sive de nya utbetalningsrutiner som AMS och arbetslös- hetskassorna har utvecklat för att systemet praktiskt skall kunna fungera. Utredningen skall även föreslå förbättringar om den finner brister i systemet.

Arbetslöshetskassornas erfarenheter av det nya finan— sieringssystemet har inhämtats genom en postenkät som sändes till samtliga 42 kassor. Alla kassor utom en besvarade enkäten.

Frågeformuläret innehöll ett tiotal frågor, varav fem med bundna svarsalternativ. Kassorna gavs möjlighet att lämna kommentarer till svaren jämte synpunkter i öv— rigt. Hälften av frågorna berörde kassornas erfarenhe— ter av hur utbetalningsrutiner m.m. fungerat i prakti— ken. Den andra hälften gällde systemet med utjämnings- avgifter och svaren på dessa frågor redovisas under avsnitt 6.3 Utjämning av medlemsavgifterna inom arbets— löshetsförsäkringen. Syftet med enkäten var vidare att få fram idéer och förslag till förbättringar av syste- met.

I vissa fall har svaren på frågorna jämförts med hänsyn till kassornas storlek. De 41 kassor som besvarat enkä- ten har delats upp i storleksordning i fyra grupper: 1) tio kassor med mindre än 10 000 medlemmar; 2) elva kas- sor med 10 000—30 000 medlemmar; 3) tio kassor med

30 000-100 000 medlemmar; samt 4) tio kassor med mer än 100 000 medlemmar. De största kassorna har lämnat kom—

mentarer och synpunkter i betydligt högre utsträckning än övriga.

AMS försäkringsenhet har beretts tillfälle att avge yttrande. Enhetens synpunkter redovisas i anslutning till svaren från kassorna.

6.1.2 Rutinerna för utbetalning av ersättning m.m.

Hur har systemet fungerat?

På frågan "Hur har kassans rutiner på det hela taget fungerat i samarbetet med AMS?" var samtliga svar posi— tiva. 35 kassor ansåg att det fungerade mycket bra och sex kassor ansåg att det fungerade bra. Det var ingen större skillnad mellan kassor av olika storlek, möjli— gen kan sägas att kassorna med 10 000—30 000 medlemmar var något mindre nöjda än övriga. Samtliga små kassor ansåg att det fungerade mycket bra.

Kommentarer bekräftar det positiva intrycket. Exempel— vis uppger några kassor att de tycker att det är ett enkelt och smidigt system. Ett par av de största kas- sorna framhöll särskilt att de ansåg att AMS gjort ett mycket bra jobb vid systemutvecklingen och i den fort— satta hanteringen.

Finns det brister i systemet?

Två frågor berörde eventuella brister i systemet. Den ena frågan gällde om det fanns rutiner som inte funge— rade tillfredsställande och den andra om kassan i så fall hade förslag på åtgärder för att avhjälpa brister— na.

Endast ett fåtal kassor besvarade dessa frågor, vilket inte är förvånansvärt mot bakgrund av att de flesta var mycket nöjda med den praktiska hanteringen av sys- temet.

En av kassorna har tagit upp svårigheten för kassan att själv bestämma utbetalningsdag, t.ex. vid helger samt att kunna köra utbetalning varje dag för att snabbare och under mindre press vid hög arbetslöshet se till att medlemmarna snabbare får sin ersättning.

En annan kassa upplevde det som ett irritationsmoment att kassan har skyldighet att både sända ett telefax med ansökan om statsbidrag och därefter också sända originalet. Kassan anser att det borde räcka med en ansökan.

Dessa synpunkter bemöts till viss del i yttrandet från AMS försäkringsenhet. I yttrandet framhålls att en stor del av det arbete med utbetalning av ersättning, som tidigare gjordes på arbetslöshetskassorna, nu görs cen— tralt på försäkringsenheten. På utbetalningsdagarna är arbetet mycket tidspressat. Det nya statsbidragssyste— met har också medfört en växande pappersmängd. Det be- ror dels på tätare utbetalningstillfällen, men dels också på att försäkringsenheten — för att tillmötesgå kassorna med snabbare utbetalningar - medgett att ansö- kan om statsbidrag får sändas via telefax. Då origina—

let kommer till AMS ett par dagar senare har ansökning— arna redan bearbetats vilket naturligtvis medför en snabbare hantering.

Samarbetet med sparbankerna

Arbetslöshetsersättningen betalas ut genom Sparbakernas utbetalningssystem (SUS). I enkäten till kassorna fanns en fråga om hur detta system samt samarbetet med Spar— bankernas datacentral (SPADAB) fungerat.

Svaren på frågan fördelade sig på följande sätt:

Tabell 6.1 samarbetet med SPADAB

Medlemsantal Mycket Bra Mindre Dåligt Samtliga bra bra — 10 000 4 2 1 — 7 10 000— 30 000 4 7 — - 11 30 000—100 000 6 3 1 — 10 100 000— 5 5 — — 10 Summa 19 17 2 — 38

Hälften av de kassor som besvarat frågan ansåg att systemet och samarbetet med SPADAB fungerat mycket bra. (Tre av de minsta kassoran besvarade inte frågan.) I denna fråga liksom frågan om utbetalningsrutinerna och samarbetet med AMS synes kassor med 10 000—30 000 med- lemmar vara något mindre nöjda än övriga kassor.

En tredjedel av kassorna hade kommenterat denna fråga. Några var allmänt positiva. En kassa skriver exempelvis "SPADAB ger en mycket bra service gentemot kassan och

vid eventuella bankfel är man mycket tjänstvillig." En annan kassa anser att de få störningar som förekommit snarare är av maskinell eller programnatur än hante-

ringsmässiga.

Ett par problem tas upp av flera kassor. Det gäller t.ex. påpekande om att banktjänstemän på lokala spar- bankskontor inte alltid känner till SUS—systemet. Det händer också att kassorna får returer som redan är in- lösta av medlemmmen. Vidare problem med insättning av arbetslöshetsersättning på något gammalt av medlemmen bortglömt konto i banken.

Fyra kassor uppger vidare att de har problem med den s.k. hejdningsrutinen som används för att stoppa felak— tiga utbetalningar. Denna rutin beskrivs i avsnitt 5.2.6 (5. 74). Kassorna ger följande exempel på problem i samband med hejdningar; det är svårt att nå SPADAB vid hejdning; medlemmen erhåller avi trots att utbetal— ningen stoppats; samt att AMS registrerar hejdningen men inte SPADAB. En kassa uppger att den valt att inte använda hejdningsrutinen utan återkräver beloppet av medlemmen.

6.1.3 Konsekvenser för kassorna av det nya stats- bidragssystemet

Omläggningen av finansieringen av arbetslöshetsersätt- ningen innebär att det inte länge finns någon koppling mellan statsbidragets nivå och arbetslöshetens omfatt— ning. Arbetslöshetskassorna tillfrågades därför om "Vilka konsekvenser (positiva eller negativa) anser du att detta haft för den egna kassan?"

Följande för kassorna positiva konsekvenser noteras bland svaren:

o Kassan behöver ej använda sina likvida medel för att täcka utbetalningarna. En del kassor behövde tidigare låna av förbunden.

o Garanti för att medlemmarna får sina pengar. 0 Positivt med definitivt statsbidrag. Lätthanterligt vid avstämning och i bokföringen. Behöver inte vänta

på slutlig reglering av statsbidraget.

0 Bra att slippa fondkravet men inte bra med regler som begränsar rätten till eget fritt kapital.

0 Förenklade rutiner, lättare att göra prognoser. 0 Mycket positivt på grund av att vi haft och har en ständigt hög arbetslöshet i förhållande till andra

kassor.

o Positivt att dagpenningen kan vara densamma för alla kassamedlemmar.

Exempel på negativa konsekvenser av omläggningen för den egna kassan:

0 Högre kostnader för kassan, höjd medlemsavgift. o Negativt med så litet rörelsekapital. Leder till likviditetsproblem. Kassan ekonomiskt sårbar, t.ex. vid investeringar i datautrustning.

o Ränteinkomsterna har minskat drastiskt. Vi är inte längre bank åt staten.

0 Tidigare fonder gav servicemöjligheter. Ingen hänsyn tas till servicegrad hos kassan. Våra lokala redogö—

rare kan marknaden och anvisar arbete.

0 Finansieringen och administrationskostnaderna har en klar och tydlig koppling till arbetslöshetens omfatt- ning vilket skapat en osäker ekonomisk situation.

o Möjligen att man tidigare höll sig mer å-jour med vilka medel som fanns i fonden kontra arbetslöshetens

storlek.

En del kassor har fått ökade kostnader genom det nya systemet och detta framhålls naturligtvis som exempel på negativa konsekvenser för kassan. Relativt många kassor tar också upp reglerna som begränsar kassans eget fria kapital och de nackdelar det medför. Någon kassa anser att reglerna bör ses över.

Slutligen tar relativt många kassor upp vad en kassa betecknar som "den stundtals kaotiska terminologin om arbetslöshetsförsäkringen och dess finansiering". vad menas med "egenandel"? Vad innebär "statsbidragetr fi- nansiering"? Kassorna anser också att det bör klargöras hur mycket kassorna egentligen betalar av kostnaderna för försäkringen, dvs. inklusive kassornas förvalt— ningskostnader.

Nuvarande bestämmelser om finansieringen av statsbidra— get samt finansieringsavgiften har redovisats i kapitel 5. Frågan om egenavgiften behandlas även i kapitel 7 Egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen.

6.1.4 överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att de erfarenheter som hit- tills vunnits av det nya finansieringssystemet visar att såväl arbetslöshetskassorna som AMS försäkringsen- het anser att den praktiska hanteringen av systemet har fungerat mycket väl. Inte minst med tanke på de omfat- tande administrativa förändringar som krävdes för att införa systemet och den relativt korta tid som stod till buds för genomförande måste det betraktas som ett mycket gott resultat.

De smärre brister i systemet som påtalats av kassorna är av den art att de bör kunna avhjälpas inom ramen för nuvarande regelsystem. En sammanställning av svaren på enkäten har därför överlämnats till SO och AMS försäk- ringsenhet som underlag för överläggningar om vilka åtgärder som bör vidtas för att komma till rätta med dessa brister.

I detta sammanhang kan nämnas att en arbetsgrupp inom SO håller på med en översyn av säkerhetsfrågor vad gäl— ler administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. översynen berör inte enbart säkerheten i datasystemen. Förslag till riktlinjer för kassornas säkerhetsarbete kommer att presenteras hösten 1991.

Sammanfattningsvis kan således sägas att systemet för utbetalning av ersättning i stort sett fungerat mycket bra. Det har dessutom endast varit i funktion under drygt två år. Mot bakgrund härav finner utredningen inte att det är motiverat att nu föreslå ändringar som berör själva utbetalningssystemet.

Reglerna som begränsar arbetslöshetskassornas eget fria kapital har tagits upp av flera kassor. Som redovisades i avsnitt 5.2.5 kommer det egna fria kapitalet att in- dexeras fr.o.m. den 1 januari 1992. Utredningen anser därför att frågan om ytterligare förändringar är för tidigt väckt. I samband med förslag om ändring av ut- jämningsbidragen (avsnitt 6.2.7) har utredningen dock framfört ett förslag som innebär att gränsen för högsta belopp för eget fritt kapital i undantagsfall kan få överskridas.

6.2 utjämning av medlemsavgifterna inom arbets- löshetsförsäkringen

6.2.1 Inledning

Systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag infördes för att utjämna skillnaderna i medlemsavgifter för att på så sätt få mer rättvisa medlemsavgifter.

Enligt direktiven skall utredaren pröva om det går att ytterligare förenkla systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag. Utredaren skall även pröva om bidragen har den utjämnande effekt som åsyftas eller om åtgärder bör vidtas för att utveckla systemet i detta avseende.

Systemet med utjämningsbidrag har varit i funktion i drygt två år. Utredningen måste i huvudsak förlita sig på bokslutssiffror för ett enda verksamhetsår, nämligen år 1989, som grund för en prövning av systemet. Det är vanskligt att göra en rättvisande bedömning på ett så begränsat underlag. Det gäller särskilt som år 1989. inte kan sägas vara något representativt år av den än- ledningen att kassornas fonder upplöstes detta år. Kas-

sorna hade därför fortfarande relativt stora räntein- täkter även under år 1989. Ränteintäkterna från det egna fria kapitalet under de närmast följande åren kom— mer att vara avsevärt lägre än de ränteintäkter många av kassorna hade från sina tidigare fonder.

Som komplement till siffrorna från 1989 års bokslut har utredningen i slutskedet fått tillgång till vissa pre- liminära uppgifter från kassornas bokslut för verksam- hetsåret 1990, bl.a. förvaltningskostnader, räntein— komster och erlagda medlemsavgifter.

Vidare redovisas i detta avsnitt vissa uppgifter som inhämtats genom den till arbetslöshetskassorna utsända postenkäten jämte förslag och synpunkter från kassorna

rörande medlemsavgifter och utjämningsbidrag.

6.2.2 Allmänt om medlemsavgifterna

Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassan skall tillsammans med andra inkomster täcka finansieringsav— giften och utjämningsavgiften samt kassans förvalt- ningskostnader. Av praktiska skäl kan medlemsavgifter- nas storlek inte variera med kassans ekonomiska utfall

för varje enskilt år.

Medlemsavgiften för nästkommande år fastställs vid kas- sans föreningsstämma under våren. Beräkningen av med- lemsavgifterna måste därför bygga på vissa antaganden.

För att göra en bedömning av finansieringsavgiftens och utjämningsavgiftens storlek samt möjligheten att erhål- la utjämningsbidrag måste kassan ta hänsyn till utveck- lingen av medlemsantalet, förväntad arbetslöshet bland kassamedlemmar och i den egna kassan samt genomsnittlig dagpenning i kassan kommande år. Vidare måste kassan ta

hänsyn till kommande års förvaltningskostnader, ränte— inkomster och eventuellt överskott vid beräkning av

medlemsavgiften.

Den till kassorna erlagda medlemsavgiften uppgick till i genomsnitt 195:06 kr. per årsmedlem år 1989. Avgif- terna varierade mellan 118:78 kr. och 481:28 kr. mellan

kassorna.

År 1989 inflöt totalt 693,9 milj.kr. (637,3 milj.kr.) i medlemsavgifter. Finansieringsavgiften var 448,5 milj.kr. och utjämningsavgiften netto 30,8 milj.kr., (efter återbetalning till kassorna av 16,9 milj.kr. som ej användes för utjämningsbidrag). Förvaltningskostna— derna uppgick till sammanlagt 300,2 milj.kr. (273,3 milj.kr.) och räntor m.m. uppgick till 252,4 milj.kr. (174,4 milj.kr.). Siffrorna inom parentes avser år 1988.

I genomsnitt var finansieringsavgiften 126:20 kr. per medlem och utjämningsavgiften 13:50 kr. (netto efter återbetalning 8:70 kr.) år 1989. Finansieringsavgiften varierar något mellan olika kassor eftersom den är knu— ten till den genomsnittliga dagpenningen i kassan. För— valtningskostnaderna uppgick till i genomsnitt 84:40 kr. med stora variationer mellan kassorna och räntein—

komsterna till 70:95 kr. per årsmedlem.

6.2.3 Utvecklingen av medlemsavgifterna

Som framgår av diagrammet nedan har den erlagda avgif- ten per årsmedlem i kassorna minskat med ca en tredje— del sedan år 1974 räknat i fasta priser. Under samma period ökade den genomsnittligt utbetalade dagpenningen med drygt en tredjedel. I fasta priser har den genom-

snittligt erlagda medlemsavgiften i stort sett legat stilla sedan år 1985. Utvecklingen av medlemsavgifterna i fasta och löpande priser åren 1970-1990 framgår av bilaga 4.

Diagram 6.1 Utvecklingen av erlagda medlemsavgifter (genomsnitt) 1 arbetslöshetskassorna samt genomsnittligt utbetald dagpenning i fasta priser. Index 1974=100.

Källa: AMS

Om man jämför de fasta månadsavgifterna för kassamed- lemmar år 1988 med år 1991 finner man att spridningen har minskat sedan det nya systemet infördes.

Tabell 6.2 Antal kassamedlemmar fördelade efter månadsavgift (löpande priser) är 1988 respektive år 1991.

___—___—

Månadsavgift Antal medlemmar Antal medlemmar kronor 1988—01-01 % 1991—01-01 %

— 10 726 578 20,7 - - 11 - 15 1 741 027 49,6 170 698 4,8 16 — 20 625 712 17,8 2 346 552 65,9 21 — 25 329 720 9,4 710 856 20,0 26 — 30 59 944 1,7 178 550 5,0 31 — 40 21 898 0,6 148 783 4,2 41 — 5 053 0,1 2 644 0,1

Totalt 3 509 932 100,0 3 558 083 100,0 ________________________________________________________

Som framgår av tabellen ovan hade drygt 85 procent av kassamedlemmarna år 1991 en månadsavgift som låg mellan 16 och 25 kr. Medlemsavgifternas storlek i samtliga kassor åren 1988—1991 framgår av bilaga 6.

Kassorna har rätt att i den fasta medlemsavgiften ta ut ett belopp som täcker skäliga extra administrations- kostnader för medlemskapet av enskilt anslutna medlem— mar. År 1991 tog hälften av kassorna ut en sådan extra avgift. Medlemsavgifternas storlek för enskilt anslutna medlemmar är 1991 redovisas i bilaga 6.

6.2.4 Kassor med höga respektive låga medlems- avgifter

Året innan det nya finansieringssystemet infördes låg den genomsnittligt erlagda medlemsavgiften i samtliga kassor på 181 kr. per medlem och år. Nio kassor hade en medlemsavgift som översteg 350 kr. per år. Karaktäris—

tiskt för dessa kassor var att de även hade hög arbets— löshet och höga förvaltningskostnader. Tio kassor med en medlemsavgift understigande 140 kr. per år utmärks av låg arbetslöshet och låga förvaltningskostnader.

Det är främst kassor med de högsta respektive de lägsta avgifterna som är intressanta när man vill studera ef— fekterna av utjämningsbidragen. I tabellerna 6.3 och 6.4 redovisas därför vissa uppgifter om dessa kassor med utgångspunkt från medlemsavgifterna år 1988, dvs. året innan det nya systemet infördes.

Tabell 6.3 Utbetald ersättning, förvaltningskostna- der, räntor m.m. samt medlemsavgifter per årsmedlem år 1988 (kr./år)

Utbetald Räntor Förvalt— Medlems— ersättn. m.m. ningskostn. avgifter Kassor med hög genom- snittlig avgift år 1988 (lägst 350 kr.) Musikernas 12 207 18 440 599 Sveriges fiskares 7 254 252 1 095 480 Hamnarbetarnas 4 074 290 287 467 Sveriges teateranställdas 11 357 43 295 422 Sveriges arbetares 8 149 131 562 395 Skogsarbetarnas 7 463 64 129 388 Lantarbetarnas 5 876 53 155 364 Hotell- kafé och rest.anst. 5 935 133 246 358 Sjöfolkets 4 697 248 286 351 Kassor med låg genom- snittlig avgift år 1988 (högst 140 kr.) Grafiska arbetarnas 1 417 46 60 132 Pappersindustriarbetarnas 1 864 162 95 132 Arbetsledarnas 1 352 23 37 132 Industritjänstemännens 1 368 24 43 125 Försäkringstjänstemännens 544 15 43 122 Elektrikernas 502 115 69 120 Statsanställdas 1 845 73 35 120 Handelsanställdas 2 911 91 109 118 Målarnas 1 017 222 130 111 Banktjänstemännens 409 7 23 96 Samtliga kassor 1 906 50 78 181

___—___—

Kassor med höga avgifter

Som framgår av tabell 6.3 var utbetald ersättning per medlem minst dubbelt så hög som genomsnittet för samt— liga kassor i kassorna med de högsta medlemsavgifterna.

Den höga arbetslösheten beror på att medlemmarna i flertalet av dessa kassor arbetar inom branscher som är utsatta för säsongfluktuationer. Tidsbegränsade an— ställningar och korttidsanställningar är också vanliga inom kassornas verksamhetsområden, t.ex. Musikernas och Teateranställdas kassor där den utbetalade ersättningen per medlem var sex gånger högre än genomsnittet för samtliga kassor.

Beloppet för utbetald ersättning per medlem låg också högt inom Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. För fiskare som är egenföretagare gäller att de kan söka ersättning när de inte kan arbeta på grund av väder- lekshinder, ishinder och haverier.

Sveriges fiskares kassa utgör ett undantag till huvud— regeln om att egna företagare har rätt till ersättning först när den personliga verksamheten i företaget helt har upphört. Det andra undantaget är vissa kollektivt anslutna åkare och schaktare i Småföretagarnas kassa som kan få ersättning vid tillfälligt avbrott i verk- samheten. Dessa erhöll ersättning med i genomsnitt

2 465 kr. per kollektivt ansluten medlem är 1988.

Förvaltningskostnaderna varierar starkt från kassa till kassa. Förutom arbetslöshetens omfattning inom kassan beror kostnaderna på kassans storlek, formerna för sam— arbetet mellan kassan och närstående förbund och olik- heter i kassornas organisation. Sambandet mellan hög arbetslöshet och höga administrationskostnader framgår klart av tabell 6.3.

Relationen mellan förvaltningskostnader och räntein- komster uppvisar stora olikheter i de enskilda kassor— na. Bland kassorna med höga avgifter var det endast i

en kassa som ränteinkomsterna var högre än förvalt— ningskostnaderna.

Fem av kassorna med de högsta avgifterna hörde till de kassor som har färre än 10 000 medlemmar.

Kassor med låga avgifter

I tio kassor låg den genomsnittliga avgiften år 1988 under 140 kr. per medlem och år. I sju av dessa kassor låg förvaltningskostnaderna under genomsnittet för samtliga kassor. Målarnas kassa hade den högsta för- valtningskostnaden per medlem (130 kr.). I denna kassa — jämte i ytterligare tre kassor — var dock räntein— komsterna högre än förvaltningskostnaderna.

Utbetald ersättning per medlem låg över genomsnittet endast i en av kassorna, nämligen i Handelsanställdas kassa, som har en mycket hög andel deltidsarbetslösa medlemmar.

Banktjänstemännens kassa hade den lägsta genomsnittliga avgiften. Kassan hade också lägst förvaltningskostnader och lägst utbetald ersättning per medlem.

Ingen av kassorna med låga medlemsavgifter hörde till de minsta kassorna med färre än 10 000 medlemmar. Det kan nämnas att regeringen i sin proposition om ändring i lagen om arbetslöshetsförsäkring (1990/91:160) före— slår att en nybildad kassa skall ha minst 10 000 med— lemmar i stället för som idag 1 500.

6.2.5 utjämningsbidragens effekter på medlems- avgifterna

År 1989 erhöll 22 kassor utjämningsbidrag med samman- lagt 30,8 milj.kr. enligt 13 5 1 i ALF-förordningen på grund av att arbetslösheten, räknad i antalet utbetala- de ersättningsdagar per medlem och år, översteg genom- snittet för samtliga kassor med mer än tio procent. För enkelhetens skull kallas bidraget i fortsättningen "ut- jämningsbidrag 1".

Sex av kassorna — Gruvindustriarbetarnas, Hamnarbetar— nas, Musikernas, Sjöfolkets, Sveriges fiskares och Sveriges teateranställdas kassor - fick även bidrag enlig 13 5 2 på grund av att deras medlemsantal under— steg 10 000 samt att de hade en medlemsavgift som över— steg 70 procent av den gällande högsta dagpenningen med sammanlagt 3,7 milj.kr. I det följande benämns bidraget som "utjämningsbidrag 2".

Samma kassor som fick bidrag är 1989 fick även bidrag år 1990 med sammanlagt 24,3 milj.kr. Detta år utgick emellertid inte utjämningsbidrag 2 till någon kassa. Fördelningen av utjämningsbidragen på olika kassor framgår av bilaga 7 B.

Enligt AMS prognos torde tre kassor år 1991 få del av utjämningsbidrag 2, nämligen Gruvarbetarnas, Sveriges fiskares samt Bleck- och plåtslagarnas kassor.

Av de 22 kasssor som hittills erhållit utjämningsbidrag var det endast 15 kassor som år 1989 fick mer i bidrag än vad de betalade i avgift. År 1990 fick 17 av kassor- na bidrag som översteg det belopp de betalat i utjäm- ningsavgift.

Tabell 6.4 Medlemsavgifter och utjämningsbidrag per medlem (kr./år) åren 1989 och 1990 samt förändringar (i procent) i med- lemsavgifter och förvaltningskostnader mellan åren 1988 och 1989.

Förvaltnings- Medlemsavgifter Utjämningsbidrag

kostnader 1988 1989 1989 19901 ökn./minskn. ökn./minskn. därav (%) (%) 1352

Kassor med hög genom- snittlig avgift år 1988 Musikernas 27 599 227 -62 444 185 289 Sveriges fiskares -23 480 481 0 611 462 223 Hamnarbetarnas 6 467 235 -50 95 55 68 Sveriges teateranställdas -1 422 184 —56 324 104 210 Sveriges arbetares —36 395 195 —25 151 — 141 Skogsarbetarnas 38 388 212 —45 131 - 130 Lantarbetarnas 14 364 249 —32 95 — 82 Hotell— kafé och rest.anst. 17 358 263 —27 107 — 104 Sjöfolkets —4 351 336 —4 110 57 34 Kassor med låg genom- snittlig avgift år 1988 Grafiska arbetarnas 29 132 180 36 Pappersindustriarbetarnas 20 132 253 91 Arbetsledarnas 16 132 211 60 Industritjänstemännens 54 125 191 53 Försäkringstjänstemännens 68 122 193 58 Elektrikernas —12 120 215 79 Statsanställdas 2 120 120 0 Handelsanställdas 31 118 119 1 26 — 30 Målarnas 60 111 215 95 Banktjänstemännens 19 96 156 62 Samtliga kassor 8 181 195 8

I genomsnitt för samtliga kassor ökade såväl erlagda avgifter som förvaltningskostnader per medlem mellan

1 År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag enligt ALF—förord- ningen 13 5 2 till någon kassa.

åren 1988 och 1989 lika mycket (8 procent) i löpande priser. Den relativt kraftiga minskningen i de två kas- sor som år 1988 hade de högsta kostnaderna, nämligen Sveriges fiskares och Sveriges arbetares kassor, beror på att de år 1988 hade exceptionellt höga förvaltnings— kostnader på grund av gjorda investeringar detta år.

Fördelningen av utjämningsbidragen

Såväl år 1989 som 1990 betalades drygt hälften av ut- jämningsbidragen ut till de nio kassor som hade högst medlemsavgifter 1988. År 1989 fick en av kassorna med låg avgift, nämligen Handelsanställdas kassa, omkring 14 procent av den totala bidragssumman. År 1990 fick samma kassa del av 20 procent av utjämningsbidraget. Resterande fördelades på kassor som år 1988 hade en medlemsavgift mellan 140 och 350 kr. per år.

Om man i stället utgår från de genomsnittliga medlems— avgifterna år 1989 och delar in kassorna i tre grupper: tio kassor med höga medlemsavgifter (mer än 250 kr.), tio kassor med låga medlemsavgifter (högst 190 kr.) samt resterande 22 kassor med avgifter mellan 191 och 250 kr. fick vardera gruppen omkring en tredjedel av bidragssummorna såväl år 1989 och år 1990. Erlagda av— gifter per medlem år 1989 framgår av bilaga 5.

Utjämningseffekter

Som framgår av tabell 6.4 ovan fick de två kassor som hade de högsta avgifterna år 1988, nämligen Musikernas och Sveriges fiskares kassor, också de högsta bidragen per medlem både är 1989 och 1990. I Sveriges fiskares kassa förblev avgiften oförändrad, men i sju av de nio

kassorna med höga avgifter minskade dessa med 25 till 62 procent mellan åren 1988 och 1989.

I kassor som hade låga avgifter år 1988 ökade avgifter— na i åtta av kassorna med 36 till 95 procent. Endast två kassor låg kvar på ungefär samma belopp år 1989 som år 1988. En av dem var Handelsanställdas kassa som er— höll utjämningsbidrag både är 1989 och år 1990.

År 1988 varierade de genomsnittligt erlagda medlemsav— gifterna mellan 96 och 599 kr. per medlem. År 1989 var den lägsta avgiften 119 kr. och den högsta 481 kr. Skillnaden mellan kassornas avgifter minskade således från 503 kr. år 1988 till 362 kr. år 1989.

Har intentionerna med bidraget uppnåtts?

De förslag till ändrade statsbidragsregler och nya med— lemsavgifter som lades fram i regeringens proposition 1987/88:114 syftade till en ordentlig utjämning av med- lemsavgifterna. År 1988 varierade medlemsavgifterna mellan 96 och 732 kr. Med de framlagda förslagen räkna— de regeringen med att avgifterna skulle komma att vari- era mellan 120 och ca 350 kr.

Sedan det nya systemet infördes har medlemsavgifterna varierat mellan 120-480 kr. år 1989, 120-600 kr. år 1990 och 180-600 kr. år 1991. De fastställda avgifterna per medlem och år under åren 1988—1991 framgår av bila— ga 6.

Spännvidden mellan högsta och lägsta avgift har således minskat från 636 kr. år 1988 till 420 kr. år 1991. Om man emellertid undantar Sveriges fiskares kassa, som

för närvarande har 600 kr. i årsavgift, varierar med— lemsavgifterna år 1991 mellan 180 och 456 kr. vilket innebär att skillnaden (276 kr.) är något större än vad som förutskickades i propositionen.

En betydande utjämning av medlemsavgifterna har emel— lertid åstadkommits. Utredningen anser därför att syf- tet med utjämningsbidragen enligt regeringens intentio— ner i stort sett uppnåtts.

6.2.6 Erfarenheter av systemet med utjämningsav— gifter och utjämningsbidrag

Utöver en prövning av om utjämningsbidragen haft åsyf— tad effekt ingår det i utredningens uppdrag att pröva om det går att förenkla systemet.

Nedan redovisas därför bl.a. en del av de erfarenheter och synpunkter om utjämningsbidragen som inhämtats ge- nom postenkäten till arbetslöshetskassorna samt genom yttrande från AMS.

Utjämningsavgiften

Av den inbetalade utjämningsavgiften 47,7 milj.kr. år 1989 återbetalades 16,9 milj.kr. (35 procent) när ut— jämningsbidraget betalats ut i sin helhet. År 1990 be- talade kassorna in 53 milj.kr. i utjämningsavgift varav 28,6 milj.kr. (54 procent) återbetalades och år 1991 uppgick utjämningsavgiften till 58,0 milj.kr. Utjäm— ningsavgiften (netto) fördelad på kassor under åren 1989 och 1990 framgår av bilaga 7 A.

Arbetslöshetskassorna skall betala in utjämningsavgif— ten till AMS före utgången av januari månad varje år. Utjämningsbidragen kan emellertid inte betalas ut förr— än tidigast i juni månad. Ej heller kan den överskju— tande avgiften återbetalas dessförinnan. utjämningsbi— drag 2 kan nämligen inte beräknas förrän kassornas verkliga kostnader är kända, dvs. när boksluten är kla— ra och har granskats av AMS. Enligt AMS har det medfört att vissa kassor — i första hand de mindre kassorna - fått svårigheter med likviditeten under första halv- året. Dessutom går kassorna miste om ränteinkomster på de avgifter som de betalat in och som sedan återbeta— lats till dem.

utjämningsbidragen

De synpunkter och svar på frågor som arbetslöshetskas— sorna lämnat om utjämningsbidragen ger ett intryck av att kassorna i allmänhet är positiva till ett system med utjämningsbidrag.

Ytterligare utjämning av medlemsavgifterna?

Enligt enkätsvaren råder det delade meningar bland kas— sorna om nuvarande skillnader i medlemsavgifter är acceptabla eller om avgifterna bör utjämnas ytterliga- re.

Tabell 6.5 Kassornas inställning till en ytterligare utjämning av medlemsavgifterna.

Nuvarande skillnader skillnaderna bör ut- är acceptabla jämnas ytterligare

därav kassor därav kassor som fått bi— som fått bi— Medlemsantal drag drag — 10 000 5 3 4 3 10 000— 30 000 3 1 8 5 30 000—100 000 6 3 2 2 100 000— 5 l 5 3 Samtliga 19 8 19 13

Kassor med 10 000-30 000 medlemmar var mest positiva till ytterligare utjämning av medlemsavgifterna. Kassor som fått utjämningsbidrag var mer positiva till ytter— ligare utjämning än övriga kassor. Flertalet av de kas— sor som inte fått utjämningsbidrag ansåg att nuvarande skillnader var acceptabla.

Finns risk för att bidragen motverkar rationalise- ringar?

Reglerna för utjämningsbidragen återges i avsnitt 5.2.4.

Endast sex kassor ansåg att det fanns risk (i viss män) att utjämningsbidrag 1 motverkar rationaliseringar och effektiviseringar av förvaltningen för att hålla nere medlemsavgifterna. Endast en av dessa kassor hade fått utjämningsbidrag. 28 kassor trodde inte att det fanns sådana risker alls beträffande bidrag 1.

När det gäller utjämningsbidrag 2 ansåg något fler (nio) att det fanns vissa risker att bidraget kan mot— verka rationaliseringar. 20 kassor ansåg att det inte förelåg några sådana risker.

Olika ståndpunkter förs fram vad gäller bidrag till administrationskostnader. Någon kassa menade att stats- bidrag - helt eller delvis — till kassornas administra- tionskostnader vore bättre än nuvarande utjämningsbi- drag. Andra förordar motsatt ståndpunkt, dvs. att någon utjämning inte bör ske på grund av höga administra- tionskostnader.

En kassa säger sig acceptera en utjämningsavgift till kassor där en hög avgift beror på hög arbetslöshet, däremot inte om den höga avgiften beror på att medlem—

marna i en kassa bestämt sig för en högre servicenivå.

Bör utjämningsbidragen ha en annan utformning?

Det är något fler kassor som vill ha en annan utform— ning av systemet för utjämning av medlemsavgifter än som vill bibehålla det oförändrat. De största kassorna är minst nöjda med nuvarande utformning av systemet. Ett problem — som flera kassor påtalat — är att bidra— get bygger på arbetslösheten under föregående år. Bi- draget ger därför effekt för sent för att vara ett stöd för kassan.

Flera kassor har tagit upp svårigheterna att göra upp en budget i april/maj på grund av de antaganden som måste göras för att beräkna eventuella utjämningsbidrag och utjämningsavgiften. Besked om bidragens storlek för innevarande år kommer först i juni månad och kassorna skulle vilja ha besked i ett tidigare skede.

En annan synpunkt som fördes fram var att låsningen av

medlemsantalet till ingången av kalenderåret vid beräk— ning av utjämningsavgiften är negativt för kassorna när medlemsantalet sjunker som det gör för närvarande.

Vad gäller utjämningsbidrag 1 framkommer i övrigt inga allvarligare invändningar från kassornas sida. En kassa ansåg att man kan diskutera om gränsen för arbetslöshet bör gå vid tio procent över genomsnittet, men tyckte ändå att bidragets konstruktion var vettig. Flera kas— sor avger allmänt positiva omdömen om bidraget.

Kassornas synpunkter beträffande utjämningsbidrag 2 är mer kritiska. Man tar bl.a. upp problemet med att kas— sor som får del av bidrag 2 får en ryckig avgiftsut— veckling. Bidrag det ena året leder till låga kostnader under det året, vilket i sin tur leder till att bidra- get uteblir året därpå.

Flera kassor ifrågasätter om det är motiverat att ge ett utjämningsbidrag riktat till kassor med lågt med— lemsantal, inte minst mot bakgrund av förslaget om att en nybildad kassa måste ha minst 10 000 medlemmar. Man påpekar att de små kassorna ofta har höga administra- tionskostnader. En kassa framhåller att en övergång till större kassor ger bättre förutsättningar för en effektiv administration och högre kvalitet i handlägg- ningen av ärenden.

Ett par kassor föreslår dock en höjning av den övre gränsen för bidrag 2 till kassor med högst 20 000— 30 000 medlemmar.

Bidrag 2 har hittills endast betalats ut för ett år. År 1989 fick sex kassor detta bidrag, däribland Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Kassan fick ensam närmare

40 procent av hela det utbetalade beloppet (462 kr. per medlem). Kassans synpunkter refereras därför relativt

utförligt.

Kassan framhåller de speciella förhållanden som gäller för utbetalning av ersättning till kassans medlemmar. Vidare för kassan fram att det nuvarande statsbidrags- och finansieringssystemet innebär svårigheter med fi— nansieringen av administrationskostnader vissa år samt kraftigt varierande medlemsavgifter från ett år till ett annat, såväl uppåt som nedåt. Det finns risk för att extra uttaxeringar av medlemsavgifter blir vanligt förekommande.

Utjämningsbidragen fungerar inte särskilt väl för kas- san som beskriver problemen på följande sätt:

"Svårigheten att finansiera administrationskostnaden vissa år hänger samman med att arbetslösheten föregåen- de år direkt påverkar utjämningsbidragets storlek. Om ett år med låg arbetslöshet följs av ett år med hög arbetslöshet (och höga administrationskostnader) räcker inte utjämningsbidraget och medlemsavgifterna till utan vi tvingas till extra uttaxering från våra medlemmar. Om å andra sidan ett år med hög arbetslöshet följs av ett år med låg arbetslöshet får vi pengar över vilket skall resultera i sänkta medlemsavgifter nästföljande år enligt de regler som nu gäller."

Kassan anser att den för att klara administrations— kostnaderna utan dramatiska höjningar respektive sänk- ningar av medlemsavgifterna skulle behöva lägga sina medlemsavgifter på en högre nivå än övriga kassor för att ha en marginal. Eventuellt överskott på medlemsav— giften önskar kassan behålla som en "avgiftsutjämnings— reserv" för att kunna ha samma lugna avgiftsutveckling

som övriga kassor. Kassans egna fria kapital är otill— räckligt för detta ändamål.

Sveriges fiskares kassa anför vidare "Att våra medlems— avgifter ligger något högre än för övriga kassor accep- terar vi med tanke på att vår administrationskostnad per medlem räknat av olika skäl är större än för övriga kassor, bl.a. har vår kassa inga regionala redogörare som förbereder ärendena utan allt arbete måste göras centralt."

6.2.7 överväganden och förslag

Det har skett en betydande utjämning av medlemsavgif- terna till arbetslöshetskassorna sedan det nya finan— sieringssystemet infördes för drygt två år sedan. Sys— temet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag har också fungerat väl i så måtto att bidragen i huvudsak gått till kassor med de högsta avgifterna. Dessa kassor har därigenom kunnat hålla nere sina avgifter. Spänn— vidden mellan avgifterna har minskat och utredningen anser därför att syftet med utjämningsbidragen i stort sett har uppnåtts.

Svaren på postenkäten till arbetslöshetskassorna visar också att dessa över lag är positiva till ett system för utjämning av medlemsavgifter. Utjämningsavgiften är också blygsam och uppgick år 1990 till 6:80 kr (netto) per medlem.

Hittills vunna erfarenheter visar dock att det finns en del svagheter i systemet. Det gäller främst utjämnings- bidrag enligt ALF-förordningen 13 5 2 (utjämningsbidrag 2) som kan lämnas till kassor med ett medlemsantal som

understiger 10 000 och vars medlemsavgift är högre än 70 procent av gällande högsta dagpenning.

Såsom redovisats under avsnitt 6.2.4. och 6.2.5. i detta kapitel hade nio kassor år 1988 en medlemsavgift som översteg 350 kr. per år. Samtliga dessa kassor hade samtidigt en hög arbetslöshet och höga förvaltnings- kostnader. Samtliga fick utjämningsbidrag l såväl år 1989 som 1990 vilket i flertalet fall medförde kraftigt minskade medlemsavgifter. Fem av de totalt sex kassor, som även fick utjämningsbidrag 2 år 1989, tillhörde dessa nio kassor med höga avgifter. År 1990 utbetalades inte utjämningsbidrag 2 till någon kassa. Tre kassor beräknas kunna komma i fråga för bidraget är 1991.

utjämningsbidrag 1 (ALF-förordningen 13 s 1)

Kassorna får genom utjämningsbidrag 1 kompensation för de ökade administrationskostnader som är förknippade med hög arbetslöshet i en kassa. Enligt utredningens mening har bidraget varit väl avvägt i förhållande till arbetslöshetens omfattning hittills. Modellen för be— räkning av bidraget är också enkel. Utredningen anser därför inte att det finns anledning att för närvarande föreslå förändringar beträffande utjämningsbidrag 1. Härför talar också det förhållandet att det prövats under en relativt kort period.

utjämningsbidrag 2 (ALF-förordningen 13 s 2)

Ett problem med utjämningsbidragen - det gäller även bidrag 1 - är att de baserar sig på faktorer som ligger bakåt i tiden men får effekt på framtida avgifter.

utjämningsbidrag 2 lämnas med hälften av skillnaden mellan 70 procent av gällande högsta dagpenning och kassans verkliga kostnad per medlem under det senast förflutna verksamhetsåret. utjämningsbidragen kan där— för inte betalas ut förrän i juni månad när kassans bokslut är klart och granskat av AMS. Det medför att inte heller eventuellt överskott på utjämningsavgiften kan återbetalas till arbetslöshetskassorna förrän tidi- gast i juni månad, vilket drabbar samtliga kassor.

År 1989 fick sex kassor utjämningsbidrag 2. Det var Gruvindustriarbetarnas, Hamnarbetarnas, Musikernas, Sjöfolkets, Sveriges fiskares och Sveriges Teater- anställdas arbetslöshetskassor. För exempelvis Sveriges fiskares kassa, som fick närmare 40 procent av hela bidraget är 1989, och som enligt preliminära beräkning— ar även får bidrag är 1991, medför bidraget en ryckig— het eftersom det på grund av sin konstruktion i prak— tiken endast kan utgå vartannat år. Det år en arbets— löshetskassa erhåller bidraget blir kassans kostnader låga, vilket leder till att kassan inte kan få något bidrag året därpå.

Utjämningsbidrag 2 synes inte ha någon större betydelse för mer än Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Även för denna kassa innebär bidragets konstruktion nackde—

lar.

Enligt utredningen är det tveksamt om man bör ha ett utjämningsbidrag som är riktat enbart till kassor med lågt medlemsantal, särskilt mot bakgrund av regeringens förslag om att nybildade kassor skall ha minst 10 000 medlemmar.

Utredningen har diskuterat olika alternativ till nuva- rande utjämningsbidrag 2. Nedan presenteras två för—

slag. Alternativ A innebär att utjämningsbidrag 2 bi- behålls, men att det blir mindre regelstyrt samt att beloppet begränsas till högst 5 procent av hela utjäm- ningsavgiften. Alternativ B innebär att man öppnar möj— lighet för en kassa att ha ett högre eget kapital än för närvarande samt att utjämningsbidrag 2 slopas helt.

Alternativ A

Utredningen har inte funnit några starka skäl att bibe- hålla utjämningsbidrag 2. Under en övergångsperiod kan det emellertid finnas behov av ett komplement till ut- jämningsbidrag 1 som grundar sig på arbetslösheten under föregående år.

Det förslag som skisseras nedan bygger på nuvarande utjämningsbidrag 2. Föreslagna ändringar syftar främst till att bidraget skall vara bättre anpassat till rå— dande förhållanden och det behov av bidrag som kan för- utses vid ansökningstillfället.

0 Högst 5 procent av den till AMS inbetalade utjäm- ningsavgiften avsätts för bidraget. År 1991 skulle det motsvarar ett belopp på 2,9 milj. kr. Eventu- ellt överskott återbetalas till kassorna.

o Knytningen av bidraget till "kassans verkliga kost— nad per medlem under det senast förflutna verkasam— hetsåret" i 15 5 ALF—förordningen tas bort. I stäl— let bör beslutande organ få frihet att väga in and— ra faktorer som är relevanta med hänsyn till syftet med utjämningsbidraget och till mer aktuella behov.

0 Beslut om fördelningen av bidraget bör fattas i AMS arbetslöshetsförsäkringsdelegation. Det kan inte

uteslutas att de friare bedömningsgrunder som föreslagits innebär svårigheter i beslutsprocessen.

Alternativ 9

Utredningen anser att det finns anledning att t.ex. beakta förhållandena för Sveriges fiskares kassa om utjämningsbidraget till små kassor med höga avgifter

helt slopas. Det finns mycket som talar för att så bör ske.

Denna kassa uppger bl.a. att dess svårigheter att fi- nansiera administrationskostnaderna vissa år hänger samman med att arbetslösheten föregående år påverkar utjämningsbidragets storlek nästa år. Kassan befarar att den under ett år kan tvingas till extra uttaxering för att klara administrationskostnaderna. Nästkommande år kan förhållandet vara det omvända och kassan måste sänka medlemsavgifterna för att inte få för högt eget kapital. Kassans problem har beskrivits i föregående avsnitt (5. 102-104).

Sveriges fiskares kassa säger sig kunna acceptera att deras avgifter ligger på en något högre nivå än i övri- ga kassor. Kassan skulle emellertid vilja behålla even- tuellt överskott på medlemsavgiften som en reserv för att utjämna avgifterna mellan olika är. På så sätt skulle kassan kunna få en lugnare avgiftsutveckling. År 1990 uppgick kassans eget fria kapital till ca 340 kr. per medlem och år.

Förslaget går ut på att det öppnas möjlighet för en kassa att få dispens från bestämmelsen i 56 & ALF—lagen om att en arbetslöshetskassas eget fria kapital inte får överstiga ett belop motsvarande 50 kr. per medlem

(15 procent av högsta dagpenning fr.o.m. den 1 januari 1992).

Dispens bör inte få lämnas för ett eget fritt kapital per medlem och år som överstiger gällande högsta dag— penning. Beslut om dispens bör fattas av AMS.

Utredningen förordar alternativ B. Det innebär att utjämningsbidrag enligt ALFF—förordningen 13 5 2 till kassor med ett medlemsantal understigande 10 000 samt med höga medlemsavgifter slopas. I stället införs en möjlighet för en kassa att få ha ett högre eget kapital än vad som anges i 56 5 ALF—lagen.

overskott på utjämningsavgiften

Om utjämningsavgiften ger överskott skall detta återbe— talas till kassorna när utjämningsbidraget har betalats ut i sin helhet. År 1989 återbetalades 35 procent av utjämningsavgiften till kassorna och år 1990 återbeta— lades 54 procent. På grund av konstruktionen av utjäm— ningsbidrag 2 har detta ej kunnat ske förrän i juni månad. Arbetslöshetskassorna skall dock betala in av- giften till AMS senast den 31 januari. Därmed har kas- sorna gått miste om ränteinkomster. Vissa kassor har även fått svårigheter med likviditeten under första halvåret.

Genom de förslag som lagts fram rörande utjämningsbi- drag 2 — det gäller såväl alternativ A som alternativ B - bör återbetalningen av eventuellt överskott på utjäm-

ningsavgiften jämte betalningen av utjämningsbidrag 1 till arbetslöshetskassorna kunna samordnas och betalas till kassorna omkring den 15 februari.

7 EGENAVGIPTEN I-ARBETELÖBHETBPÖRBÄXRINGEN

7.1 Utgångspunkter

I 1990 års kompletteringsproposition redovisade rege- ringen ett handlingsprogram i tio punkter för att komma till rätta med den då överhettade svenska ekonomin. Under punkten åtta i handlingsprogrammet finns åtgärder för att dämpa den privata konsumtionen. Där anges bl.a. att egenavgiften, dvs. den del av medlemsavgiften som skall bidra till finansieringen av arbetslöshetsförsäk- ringen, bör höjas. Det slås fast att avgiftens andel av finansieringen bör öka från 5 procent till 10 procent.

Förslaget om en höjning av egenavgiften ingick som ett inslag i den överenskommelse om ekonomisk politisk åt- stramning som träffades mellan regeringen och folkpar— tiet våren 1990. Regeringen beslöt senare att den när— mare utformningen och konsekvenserna av en höjning av egenavgiften skulle utredas.

Finansieringsavgiften (egenavgiften) är enligt ALF-la— gen avsedd för finansiering av kassans andel av kost— naderna för den utbetalade arbetslöshetsersättningen. Utredningen utgår därför ifrån att "avgiftens andel av finansieringen" syftar på avgiftens andel av kostnader- na för utbetald arbetslöshetsersättning (statsbidraget) och inte på kostnader för försäkringen i sin helhet.

Överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet in- nebar att egenavgiftens andel av finansieringen skulle höjas från 5 procent till 10 procent. I direktiven fin— ner man inte någon närmare precisering av innebörden av dessa siffror. Utredningens uppdrag omfattar dock inte

storleksordningen för en höjning av egenavgiften utan endast formerna för en sådan höjning.

Det kan konstateras att egenavgiftens andel av statsbi- draget (egenandelen) år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5 procent och år 1990 till 7,7 procent för samtliga kassor. Egenavgiften är i stort sett en fast avgift och egenandelen varierar därför i förhållande till omfatt- ningen av utbetald ersättning under olika perioder och inte minst mellan olika kassor.

Utredningen har därför i vissa räkneexempel valt att utgå från att den i direktiven nämnda höjningen av egenavgiften avser en fördubbling, dvs. en ökning av finansieringsavgiften från 35 procent av den genom— snittligt utbetalade dagpenningen per medlem och år till 70 procent.

För att illustrera hur egenandelen varierar beroende på arbetslöshetens storlek har de i sammanhanget aktuella siffrorna från den senaste lo-årsperioden räknats om enligt nu gällande bestämmelser för egenavgiften (se tabell 7.1 nedan). Beräkningarna visar att egenandelen uppgår till i genomsnitt 5 procent när arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar per medlem och år lig- ger omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983—1987. När antalet ersättningsdagar stannar vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, kommer egenandelen att ligga på omkring 10 procent. En fördubbling av avgiften innebär således att egenandelen under år med låg arbetslöshet kan komma att hamna på omkring 20 procent.

Tabell 7.1 Egenandelen av utbetald arbetslöshetsersättning åren 1988-1990. Beräknad egenandel under samma period med nuvarande fiansieringsavgift 35 % av genomsnittligt utbetald dagpennning respektive vid en fördubbling till 70 %.

Antal ersätt— Egenandel geräknad egenandel1

ningsdagar av utbetald med nuva— med fördubb- År per medlem ersättning rande avgift lad avgift (%) (%) (%) 1980 3,4 9,2 10,0 20,1 1981 4,6 7,6 7,6 15,1 1982 6,2 10,1 5,6 11,1 1983 7,2 5,1 4,8 9,6 1984 7,3 4,7 4,7 9,4 1985 7,0 5,0 5,0 9,9 1986 7,1 4,9 4,9 9,8 1987 7,0 5,1 5,0 10,0 1988 5,8 6,0 6,1 12,1 1989 4,7 7,5 7,5 14,9 1990 4,6 7,7 7,7 15,3

1980—90 5,9

0! » O! 0! — LJ |_- M U!

Som framgår av tabell 7.1 ovan motsvarar omräkningen enligt nuvarande regler i stort sett den verkliga egen- andelen under åren 1980—1988. Det var ej heller stats- makternas avsikt att höja egenandelen i och med infö- randet av det nya finansieringssystemet.

Utöver egenavgiften för finansiering av utbetald er- sättning har arbetslöshetskassorna kostnader för admi— nistrationen av försäkringen. Om man tar hänsyn även till dessa kostnader blir medlemmarnas andel av kostna—

1 Beräkningen är grundad på det faktiska antalet ersättnings— dagar i kassorna respektive år samt på 1990 års genomsnitt— liga dagpenning (402:07 kr.).

derna avsevärt högre än vad egenavgiften ger vid han- den. År 1989 uppgick medlemmarnas andel av kostnaderna för utbetald ersättning plus administrationskostnader till i genomsnitt 11,9 procent för samtliga kassor. Medlemmarnas andel av kassornas totala kostnader för försäkringen år 1989 i respektive kassa framgår av bi— laga 9.

7.2 Utvecklingen av egenavgiften

I det nya finansieringssystemet utgår statsbidrag till hela den utbetalade arbetslöshetsersättningen. Statsbi— draget betalas inte av anslagsmedel utan med arbetsgi- varavgifter efter avdrag för egenavgifter.

Sammanlagt uppgick egenavgifterna till omkring 450 respektive 500 milj.kr. åren 1989 och 1990. Fördelning- en på de olika kassorna framgår av bilaga 8. Kassamed— lemmarna betalade i genomsnitt 126:20 kr. (10:27 kr. per månad) är 1989. Avgifterna varierade mellan olika kassor från 88:75 kr. (7:40 kr. per månad) till 151:15 kr. (12:60 kr. per månad).

Egenavgifterna betalas in till AMS av arbetslöshetskas- sorna med ungefär samma belopp varje månad. Mindre va— riationer i avgiftens storlek mellan olika kassor och mellan olika månader under året beror på utvecklingen av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen. Avgif— tens storlek är nämligen knuten dels till antalet med— lemmar i kassan, dels till den genomsnittligt utbetala— de dagpenningen. Avgiften är således densamma oberoende av hur stort belopp som betalas ut i arbetslöshetser—

sättning.

Egenavgiftens andel av kostnaderna för arbetslöshetser- sättningen varierar däremot beroende på arbetslöshetens omfattning under olika perioder och/eller mellan olika

kassor.

Under de två år som det nya systemet varit i kraft har arbetslösheten varit relativt låg. Vid en jämförelse mellan kassor som haft särskilt låg eller hög arbets— löshet under denna period finner man stora variationer. I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög ut— betald ersättning, t.ex. Musikernas kassa, uppgick egenandelen år 1990 endast till 1,1 procent, medan Banktjänstemännens egenandel utgjorde nära 40 procent av utbetald ersättning. En fördubbling av egenavgiften skulle innebära att egenavgiften i denna kassa kan komma att ligga omkring 80 procent med i övrigt oför- ändrade förutsättningar. I genomsnitt för samtliga kas— sor låg egenavgiftens andel av utbetald ersättning på 7,7 procent.

Variationerna i egenavgiftens andel av utbetald ersätt- ning för olika kassor under åren 1989 och 1990 framgår av bilaga 8.

Innan det nya finansieringsystemet infördes låg stats— bidragsprocenten på i genomsnitt omkring 95 procent för samtliga kassor, dvs. egenandelen uppgick till i genom- snitt ca 5 procent, under åren 1983—1987. Åren dessför— innan (1977—1982) låg statsbidragsprocenten omkring 90 procent, vilket innebär att egenandelen var i genom— snitt ca 10 procent under denna period.

Egenavgiftens andel av utbetald ersättning varierade inte lika starkt mellan olika kassor i det tidigare finansieringssystemet. I kassor med mycket låg arbets— löshet utgick endast grundbidraget (80 procent av ut—

betalad ersättning), medan statsbidraget i kassor med hög arbetslöshet kunde stiga till maximalt 98 procent av ersättningen. Egenandelen låg således mellan 20 och 2 procent.

7.3 Konsekvenserna av en höjning av egenavgiften

Enligt direktiven skall utredaren analysera konsekven- serna av en höjning av egenavgiften. Tänkbara konse- kvenser redovisas nedan för medlemmarna och arbetslös— hetskassorna, de bakomliggande intresseorganisationerna och slutligen för arbetsmarknadens funktionssätt.

Utredningen ser det som värdefullt att knyta an till den forskning som finns på området. En artikel om ar- betslöshetsersättningens finansiering som publicerades i anslutning till att A—kassekommittén lade fram sitt delbetänkande sommaren 1987 har väckt intresse och återges därför i sin helhet (bilaga 11). Artikeln är skriven av Anders Björklund och Bertil Holmlund (Ekono— misk Debatt 8/87) och innehåller en analys av tänkbara effekter av det något år senare genomförda förslaget till omläggning av finansieringssystemet.

Forskarna framhåller att den ekonomiska litteraturen på området inte är så välutvecklad att man kan härleda hur arbetslöshetsersättningen optimalt bör finansieras. Däremot anser de att den är tillräckligt rik för att belysa effekterna av olika finansieringsformer. De illustrerar detta genom att peka på några kostnader i termer av ekonomisk effektivitet som A-kassekommitténs förslag sannolikt skulle leda till. De avslutar arti— keln med att diskutera tänkbara positiva effekter av omläggningen i form av jämnare inkomstfördelning.

Konsekvenser för medlemmarna och arbetslöshetskassorna

En viktig utgångspunkt för det nuvarande systemet var att medlemsavgifterna skulle utjämnas mellan olika kas— sor. Avgifterna gjordes därför oberoende av arbetslös- hetens omfattning. Egenavgiften är en fast avgift som varierar något mellan olika kassor beroende på att den är knuten till den genomsnittliga dagpenningen i res— pektive kassa. Det är framför allt andelen deltidsar— betande inom en kassas verksamhetsområde som bestämmer storleken på den genomsnittliga dagpenningen och därmed också egenavgiftens storlek.

År 1990 var egenavgiften i genomsnitt 140170 kr. per medlem och år (11:70 per månad). Avgiften varierade mellan 98:40 kr. (8:20 per månad) i Försäkringsanställ— das kassa och 164:55 kr. (13:70 per månad) i Byggnads- arbetarnas kassa.

En fördubbling av egenavgiften skulle innebära att ök— ningen blev lika stor, dvs. i genomsnitt 140:7O kr. per medlem och år. Även om det således inte rör sig om höga belopp skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha medfört en ökning av den genomsnittliga medlemsavgiften på drygt 50 procent från 261 till 400 kr.

Om man ser egenavgiften i förhållande till utbetald ersättning inom en kassa blir bilden delvis en annan. Med utgångspunkt från egenavgiftens storlek år 1990 skulle fem av de kassor som har lägst arbetslöshet få betala mellan 50 och 80 procent av utbetald ersättning vid en fördubbling av egenavgiften. Vid en fyrdubbling av avgiften skulle dessa kassor få stå för mer än 100 procent av utbetald ersättning inom den egna kassan.

Det kan finnas risk för att en kraftig höjning av med— lemsavgifterna får till följd att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstår från att försäkra sig. Detta problem behandlas i den tidigare nämnda ar— tikeln (bilaga 11) under avsnittet om "snedrekryte— ringsproblemet".

Det finns inget som talar för att det nya finansie— ringssystemet hittills har fått negativa konsekvenser i den bemärkelsen att medlemmar avstått från att försäkra sig. Medlemsantalet har visserligen stagnerat under senare är samtidigt som medlemmar i kassor med låga avgifter och låg arbetslöshet har fått högre medlemsav- gifter.

Forskarna nämner att problemet kan förväntas bli större om politikerna i framtiden väljer att sänka subven- tionsnivån i arbetslöshetsersättningen. Huruvida ris— kerna för denna typ av negativa konsekvenser ökar i väsentlig grad, exempelvis vid en fördubbling av egen— avgifterna, undandrar sig utredningens bedömning.

Avgifterna till arbetslöshetskassorna beslutas av kas—

sornas stämmor.

Det överväldigande flertalet av arbetslöshetskassornas medlemmar är anslutna kollektivt genom närstående in— tresseorganisationer (fackförbund eller företagarorga— nisationer). Detta sker genom en överenskommelse mellan organisationen och kassan där organisationen förbinder sig att till kassan obligatoriskt ansluta alla medlem- mar som uppfyller kraven för medlemskap i kassan. (Det föreligger således ingen fullständig identitet mellan organisationernas och kassornas medlemsstockar.) I överenskommelsen ingår också att organisationen svarar för uppbörden av kassamedlemsavgiften och att sedan

inleverera den till kassan. Ur kassornas synvinkel är detta ett mycket rationellt och kostnadsbesparande för-

faringssätt.

Tekniskt sett hanterar organisationerna avgiftsuppbör— den åt kassorna på olika sätt. Vanligast förekommande är att kassaavgiften inkluderas i medlemsavgiften till organisationen och omfattas därmed också av organisa— tionens beslut om budget och medlemsavgift. Det före- kommer också att kassaavgiften är formellt skild från avgiften till organisationen, men att uppbörden sker

samtidigt som till denna.

Om en höjning av egenavgiften skulle få till följd att många väljer att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsäkrade får det konsekvenser i form

av ökade administrationskostnader för kassorna.

Konsekvenser för bakomliggande intresseorganisationer

Representanterna för LO, TCO och SACO i utredningen har överlämnat en gemensam skrivelse (bilaga 10) som under— lag för en anlys av vilka konsekvenser en höjning av egenavgiften kan tänkas få främst för bakomliggande intresseorganisationer.

I skrivelsen konstateras att konsekvenserna blir mycket negativa för de fackliga organisationerna.

Oavsett om förbunden har delade avgifter, dvs. till förbund respektive arbetslöshetskassa, eller om för— bundsavgiften inkluderar avgiften till kassan så anser företrädare för förbunden att en höjning av medlemsav— giften kommer att leda till att många medlemmar kommer

att lämna sitt förbund. En del kommer sannolikt att fortsätta att vara medlemmar enbart i arbetslöshetskas- san.

Man befarar att det blir de lägst avlönade, som har svårast att klara avgiftshöjningar, som kommer att be— gära utträde ur förbunden. En del kommer förmodligen att vara oförsäkrade och kommer då inte heller att om- fattas av fackligt stöd genom den uppsökande verksamhet som bedrivs på det lokala planet.

Vidare sägs att om förbunden skulle avstå från att ta ut en höjning av egenavgiften via höjda medlemsavgifter för att motverka medlemsflykt skulle detta leda till orimliga kostnadsökningar för förbunden.

Från LO, TCO och SACO framhålls att man på alla sätt vill slå vakt om en bra arbetslöshetsförsäkring, till ett rimligt pris och på en acceptabel nivå. Man under— stryker vikten av att försäkringen även fortsättnings- vis är kopplad till förbunden och dess arbetslöshets- kassor för att kunna ge medlemmarna service och stöd vid arbetslöshet.

Enligt förbundens stadgar måste medlemmarna även till— höra arbetslöshetskassan. Om detta samband skulle upp- höra skulle det innebära väsentligt ökade administra— tionskostnader.

Fristående arbetslöshetskassor eller annan institution, t.ex. försäkringskassan skulle inte kunna uppnå den kostnadsspridning som nuvarande kassor har.

Konsekvenser för arbetsmarknadens funktionssätt

överenskommelsen mellan regeringen och folkpartiet om ekonomisk politisk åtstramning tillkom mot bakgrund av att överhettningen i den svenska ekonomin lett till stigande inflation, försvagad tillväxt och ett otill— räckligt sparande. Läget har dock snabbt förändrats sedan förra våren. Sverige befinner sig nu i ett kon- junkturläge med svag tillväxt och stigande arbetslös— het.

Behovet av åtgärder för att dämpa den privata konsum— tionen och öka sparandet kvarstår enligt finansdepar— tementets bedömning även om det ekonomiska läget har förändrats sedan förra våren. Som tidigare nämnts skulle en fördubbling av egenavgiften år 1990 ha inneburit en ökad avgift per medlem och månad på mellan 8 och 14 kr. Ett belopp i den storleksordningen kan enligt utredningen inte förväntas påverka utrymmet för den privata konsumtionen ens ytterst marginellt.

Med hänsyn till att beslutsprocessen för att ändra ar- betslöshetskassornas medlemsavgifter är långsam och relativt omständlig samt att effekterna av t.ex. en fördubbling av egenavgiften i stort sett blir försum— bara anser utredningen inte att det är meningsfullt att använda denna avgift som ett medel i den ekonomiska politiken.

I det av regeringen förra våren framlagda handlingspro— grammet för tillväxt, sysselsättning och välfärd tar man - under åtgärder för att dämpa den privata konsum— tionen — även upp att statsbudgetens utgifter till ca 80 procent består av transfereringar som utvecklas en— ligt automatiskt verkande regler. I samband härmed framhålls att "det finns ett betydande utgiftstryck i

den offentliga sektorn, framför allt i de stora trans— fereringssystemen. En fortsatt svag ekonomisk tillväxt utgör ett hot mot välfärdssystemen."

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras visserligen inte till någon del över statsbudgeten men måste ses som en del av transfereringssystemen. En fördubbling av egen- avgiften i arbetslöshetsförsäkringen skulle år 1990 ha inneburit ett ökat bidrag från de försäkrade med ca 500 milj.kr. Ur statsfinansiell synpunkt är det således fråga om ett betydande belopp.

I det nuvarande finansieringssystemet finns det ingen koppling mellan egenavgiften och arbetslöshetens om- fattning inom en kassa. Det finns ett visst samband mellan utbetald ersättning och egenavgiften eftersom finansieringsavgiften beräknas på genomsnittligt utbe- talad dagpenning i respektive kassa. Genom att högsta dagpenningbelopp är kopplat till löneutvecklingen för industriarbetare finns det ett samband mellan egenav— giften och löneutvecklingen. Som tidigare nämnts rör det sig - även vid en fördubbling av egenavgiften — om relativt små belopp per medlem och månad.

Det finns inte några indikationer på att arbetsmarkna— dens parter skulle väga in utvecklingen av egenavgiften i försäkringen som en faktor att ta hänsyn till ens vid mycket höga lönekrav. En fördubbling av egenavgiften kan därför inte förväntas få konsekvenser för arbets— marknadens funktionssätt genom att det skulle kunna leda till lägre lönekrav.

I bifogade artikel av Björklund/Holmlund (bilaga 11)

redovisas en diskussion som bl.a. berör kopplingen mel— lan löneutvecklingen och högsta dagpenningbelopp. Fors— karna hävdar att detta kan ha mindre önskvärda effekter

på lönebildningen och därmed påverka sysselsättningen i negativ riktning.

7.4 överväganden och förslag Formerna för en höjning av egenavgiften

I det nuvarande finansieringssystemet är de avgifter som arbetslöshetskassorna tar ut av medlemmarna obero— ende av arbetslöshetens omfattning i kassorna. Detta var en viktig utgångspunkt när systemet infördes. Ut— redningen har därför inte övervägt former för en höj— ning av egenavgiften som skulle kunna innebära att det-

ta förhållande ändras.

Inom ramen för nuvarande system kan en höjning av egen- avgiften genomföras på ett ganska enkelt sätt genom att man höjer den procentuella andelen av den genomsnitt— ligt utbetalda dagpenningen, som utgör beräkningsgrund för finansieringsavgiften (egenavgiften) och som för närvarande uppgår till 35 procent.

Utredningen har i räkneexempel — för att åskådliggöra vad en höjning kan innebära i siffror — utgått från en fördubbling av avgiften från 35 procent till 70 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år. Detta innebär inte att utredningen tagit ställ— ning till hur stor höjningen skall vara.

Konsekvenserna av en höjning av egenavgiften

Tekniken för att åstadkomma den höjning som aviserades i 1990 års kompletteringsproposition och som var ett

resultat av överläggningarna mellan regeringen och folkpartiet är således tämligen enkel.

Konsekvenserna av en sådan höjning blir emellertid om— fattande, särskilt för medlemmarna och bakomliggande intresseorganisationer.

Arbetslöshetsersättningen finansieras genom arbetsgi- varavgifter (arbetsmarknadsavgiften) och medlemsavgif— ter (finansieringsavgiften). Arbetslöshetskassornas administration finansieras i sin helhet av medlemsav— gifter.

Den genomsnittliga egenavgiften låg år 1989 på 7,5 pro- cent av utbetald ersättning. Om man inkluderar kassor—

nas administrationskostnader finansierade medlemmarna i genomsnitt 11,9 procent av kassornas kostnader för för— säkringen.

Egenavgiftens andel av utbetald ersättning varierade mycket kraftigt mellan olika kassor beroende på arbets— löshetens omfattning. I Musikernas arbetslöshetskassa var egenandelen endast en procent år 1989 medan medlem- marna i Banktjänstemännens kassa själva betalade 36 procent av utbetald ersättning i kassan. Räknar man även in kassans administrationskostnader så varierar den egna andelen av kassans kostnader för försäkringen från 3,7 procent (Teateranställdas kassa) till 41 pro— cent (Banktjänstemännens och Elektrikernas kassor).

En fördubbling av egenavgiften skulle alltså innebära att egenandelen i vissa kassor skulle överstiga 80 pro- cent.

En så hög självfinansieringsgrad kommer att tära hårt på den solidaritet mellan kassorna som finns i dag och

som kommer till uttryck i svaren på den postenkät som

utredningen genomfört.

En höjning av medlemsavgiften kan därför medföra risk för negativa medlemsopinioner som kan leda till lägre organisationsgrad i fackförbunden samtidigt som fler väljer att endast vara med i arbetslöshetskassan. Den befarade negativa inställningen från medlemmarna härrör från en allmänt omvittnad avgiftströtthet.

Tyvärr får man räkna med att det är de mest utsatta grupperna som efter en tid kommer att stå utan försäk— ringsskydd och därmed öka trycket på KAS och social— tjänsten i kommunerna. Det är också dessa grupper som omfattats av de fackliga organisationernas uppsökande verksamhet under senare år.

Utredningen har bedömt detta vara en trolig utveckling trots att en fördubbling av avgiften i kronor räknat inte rör sig om några stora belopp. Egenavgiften var år 1990 i genomsnitt per medlem och månad 11:70 kr. med en spännvidd mellan kassorna från 8:20 till 13:70 kr.

Genom knytningen till förbundens avgiftssystem har ar— betslöshetskassorna ett mycket effektivt uppbördssys— tem. Medlemmarnas avgifter tas in samtidigt med inbe— talningen av fackföreningsavgiften eller avgiften till företagarorganisationer. En minskad organisationsgrad och fler enskilt anslutna medlemmar ökar administra— tionskostnaderna.

För de organisationer som står bakom arbetslöshets— kassorna blir konsekvenserna av en fördubbling av egen— avgifterna stora.

För fackförbunden är det ofrånkomligt att en anpassning av den samlade förbundsavgiften sker så att den täcker också en fördubblad egenavgift. Fackförbundens primära uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen, inte minst i ekonomiskt hänseende. Detta sker i ett förhand- lingsarbete vars yttersta påtryckningsmedel är den öpp- na konflikten. Konflikthotet kan utvecklas offensivt med strejkhot. Men också det för förbunden defensiva lockouthotet förekommer. För att kunna klara sådana konfliktsituationer bygger fackförbunden upp konflikt— fonder vars syfte är att stärka organisationen i en konfliktsituation.

Förbundens konflikttålighet brukar bedömas efter hur lång tid man kan vara i konflikt och betala ut stadge— enliga konfliktersättningar. Lägger man ut förbundens kapital per medlem finner man att förbundens mångmil— jonkapital endast täcker ett fåtal veckor i konflikt.

För flertalet förbund skulle det därför stöta på stora svårigheter att täcka en höjning av egenavgiften inom förbundens egen ekonomi. Den aktuella höjningen handlar om ca 500 milj. kr.

Som tidigare påpekats är frågan om en höjning av egen— avgiften rent tekniskt enkel för statsmakterna. Det enda som behövs är ett beslut att höja egenavgiften från 35 procent av den genomsnittligt utbetalade dag— penningen per medlem och år till 70 procent. För ar- betslöshetskassorna innebär ett sådant beslut att mot— svarande höjning får tas ut av medlemmarna. Detta be- slutas av arbetslöshetskasssans stämma. Eftersom upp— börden som regel sker samordnat med förbundsavgiften måste respektive förbund ta ställning till en avgifts- höjning. Detta torde bli nödvändigt eftersom en ned- skärning av den fackliga verksamheten i vart fall över

en längre tid inte är möjlig. Att ta av kapitalet fram- står som tidigare sagts inte heller som en möjlig ut— väg. En höjning av förbundens medlemsavgifter kräver som regel ett kongressbeslut. Kongressperiodernas längd varierar varför åtskilliga av förbunden troligen tving- as till en extrakongress vilket är mycket dyrt.

Trots att fackförbunden anser att arbetslöshetsförsäk— ringen är viktig och värdefull för medlemmarna finns det risk att man bedömer svårigheterna att upprätthålla verksamheten blir för stora. Därmed skulle försäkrings—

systemet hotas i sina grundvalar.

Det har diskuterats om en kraftig höjning av medlemmar- nas egendel av arbetslöshetskassornas finansiering kom— mer att påverka utvecklingen på arbetsmarknaden eller samhällsekonomin.

Samtidigt som konsekvenserna av en höjning av egenav— giften för de bakomliggande intresseorganisationerna, främst beroende på motviljan att acceptera avgiftshöj— ningar, blir betydande så kommer en höjning i den stor— leksordning som här diskuteras enligt utredningens me- ning endast att ytterst marginellt påverka konsumtion och sparande i samhället.

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen finansieras av ar— betsgivaravgifter och medlemmarnas egen avgift och till ingen del av allmänna budgetmedel så innebär en för— dubbling av egenavgiften en överföring av betalningsan— svaret från arbetsgivarna till arbetstagarna i stor- leksordningen 500 milj.kr.

skulle staten däremot använda dessa resurser utanför området tillförs naturligtvis statens finanser motsva— rande belopp. Sedan år 1989 finansieras arbetslöshets-

försäkringen till ingen del av anslagsmedel utan helt av arbetsmarknadsavgiften och medlemmarnas egenavgift.

Medlemsavgifterna har inte längre någon koppling till arbetslöshetens omfattning inom en kassa utan endast till den genomsnittliga dagpenningen och förvaltnings— kostnaderna.

Arbetslöshetens omfattning påverkar inte medlemsavgif— terna i kassorna. Därmed har de heller inte någon på— verkan på storleken av de fackliga kraven i lönerörel— sen. En höjning av egenavgiften kan t.o.m. tänkas få motsatt effekt om de fackliga organisationerna försöker "kompensera" medlemmarna i löneförhandlingarna. vill man uppnå en direkt påverkan mellan lönekraven och ar— betslöshetsförsäkringen mäste försäkringens finansie— ring ändras.

Tidigare omläggningar av arbetslöshetsförsäkringen har av rättviseskäl syftat till att utjämna kostnaderna mellan kassorna. Om detta har lett till felaktiga sig— naler till delar av arbetsmarknaden är svårt att säga eftersom det inte finns några "branschkassor" omfattan— de en hel bransch med både arbetare och tjänstemän, låg- och högutbildade bland medlemmarna.

Effekterna av en höjning av egenavgiften till arbets- löshetsersättningen är så stora att den inte bör genomföras inom ramen för nuvarande organisation och system.

SÄRSKILT YTTRANDE

av sakkunnige carl Magnus Pontén

Enhetliga medlemsavgifter

Utredningen har haft att föreslå åtgärder för att för- enkla det nu gällande systemet för att utjämna medlems— avgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen. Enligt min uppfattning borde utredningen i denna fråga ha inriktat sitt arbete på att finna ett system i vilket utjämnande åtgärder över huvud taget ej längre behövdes.

Förhållandet är ju numera det, att en arbetslös kassa— medlem får samma ersättning i förhållande till tidigare inkomst oberoende av i vilken kassa han är medlem. Med— lemsavgifterna varierar däremot ganska kraftigt mellan olika arbetslöshetskassor. Det är emellertid rimligt, att om ersättningen under arbetslöshet är lika för alla, så bör även avgiften för försäkringen vara lika.

Utredningen borde alltså ha lagt ett förslag om enhet— liga medlemsavgifter och också om en enda gemensam ar— betslöshetskassa. Något rationellt skäl för att behålla det nuvarande systemet med olika a—kassor finns inte.

Egenavgifter kopplade till verkliga kostnaderna

Utredningen skulle också föreslå formerna för en höj— ning av egenavgifterna i arbetslöshetsförsäkringen. Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar be— roende dels på arbetslöshetens omfattning och dels på en årlig uppräkning av dagpenningen. Största inflytan—

det på kostnaderna har helt naturligt arbetslöshetens omfattning. I det nuvarande systemet påverkas egenav— giften emellertid endast av hur dagpenningen förändras. Detta är ett grundläggande fel. Egenavgiften bör rim— ligen variera med den faktor som har den största bety— delsen för kostnaderna i försäkringen nämligen arbets— löshetens omfattning.

Utredningen borde därför ha lagt ett förslag enligt vilket egenavgiften varierade med de totala kostnaderna för försäkringen.

BILAGA 1 ARBETSKRAFTEN 16-64 ÅR, 1970-1990, Årsmedeltal, 1000-tal År Arbets- Sysselsatta Kassa— Andelen ar- kraften därav medlem— betslöshets— deltid mar försäkrade i %

av arb.kraften

1970 3 786 3 731 635 2 059 55 1971 3 839 3 743 650 2 232 60 1972 3 851 3 748 676 2 347 63 1973 3 856 3 770 694 2 456 65 1974 3 939 3 862 706 2 582 67 1975 4 032 3 968 769 2 695 68 1976 4 074 4 010 810 2 782 69 1977 4 104 4 030 870 2 866 71 1978 4 139 4 045 920 2 975 74 1979 4 197 4 109 971 3 035 74 1980 4 248 4 162 1 008 3 103 75 1981 4 265 4 157 1 027 3 160 76 1982 4 288 4 150 1 038 3 211 77 1983 4 311 4 160 1 033 3 262 78 1984 4 332 4 196 1 031 3 329 79 1985 4 367 4 243 1 019 3 397 80 1986 4 385 4 269 1 004 3 452 81 19861 4 399 4 299 1 111 1987 4 421 4 337 1 089 3 492 81 1988 4 471 4 399 1 074 3 523 80 1989 4 527 4 466 1 059 3 557 80 1990 4 577 4 508 1 046 3 556 79

Källa: AKU, AMS

' Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod

BILAGA 2 ARBETSLÖSHETEN 16—64 ÅR År Arbets— Partiellt1 Relativa Arbetslösa kassamedl. lösa arbetslösa arbets— loco—tal i % av 1000-tal 1000—tal löshets- samtliga tal (%) kassamedl. 1970 56 1,5 30 1,5 1971 96 2,5 45 2,0 1972 104 2,7 48 2,0 1973 95 2,5 46 1,9 1974 77 2,0 39 1,5 1975 64 1,6 37 1,4 1976 65 68 1,6 33 1,2 1977 75 73 1,8 34 1,2 1978 94 79 2,3 46 1,6 1979 88 80 2,1 45 1,5 1980 86 82 2,0 44 1,4 1981 108 102 2,5 59 1,9 1982 137 117 3,2 80 2,5 1983 151 131 3,5 92 2,8 1984 136 139 3,1 92 2,8 1985 124 136 2,8 85 2,5 1986 117 135 2,7 84 2,5 19862 98 2,2 1987 84 2193 1,9 78 2,3 1988 72 180 1,6 61 1,7 1989 61 169 1,4 56 1,6 1990 69 192 1,5 66 1,9

1 Med partiellt arbetslösa menas sysselsatta personer som arbetat mindre än 35 timmar i veckan under mätperioden, men som velat och kunnat ta mer arbete. Redovisningen upphörde fr.o.m. 1987 och ersattes med redovisning av undersyssel- satta.

2 Justerade värden med hänsyn tagen till förändringar i metod m.m. som ägt rum fr.o.m. 1987.

3 Med undersysselsatta menas sysselsatta personer som arbetat mindre än de skulle vilja göra på grund av arbetsmarknads— skäl. Redovisning av undersysselsatta startade år 1987.

BILAGA 3 UTVECKLINGEN AV ARBETSLÖSHETSERSÄTTNINGEN (EAK) OCH DET KONTANTA ARBETSMARKNADSSTÖDET (KAS) År EAK KAS Ersättningsdagar Ersätt- Ersätt— Ersättning Index (milj.) per med— ning nings- Milj.kr. 1974=100 lem Milj.kr.** dagar 1990 års (Milj.) priser EAK KAS 1969/70 6,8 3,3 290,9 57 1970/71 8,9 4,0 395,l 72 1971/72 11,3 4,8 570,0 99 1972/73* 13,8 4,2 719,7 117 1974 8,6 3,3 678,2 2,2 64,3 100 100 1975 8,7 3,2 653,1 2,3 67 2 88 95 1976 8,1 2,9 762,5 2,7 105,4 86 136 1977 8,2 2,8 1014,8 3,7 180,6 111 208 1978 11,0 3,7 1541,6 4,8 255,4 153 268 1979 11,0 3,6 1690,0 4,5 283,2 157 277 1980 10,7 3,4 1730,0 4,8 321,4 141 277 1981 14,5 4,6 2595,3 6,1 408,8 189 314 1982 20,0 6,2 3879,5 7,6 521,2 260 369 1983 23,6 7,2 5327,4 9,0 797,0 328 517 1984 24,4 7,3 5863,1 6,3 557,3 334 335 1985 23,8 7,0 6066,7 4,4 388,8 322 218 1986 24,5 7,1 6760,3 3,6 340,6 344 183 1987 24,3 7,0 7454,7 3,1 347,4 365 179 1988 20,3 5,8 6713,9 2,1 270,3 310 132 1989 16,6 4,7 5982,0 1,6 226,2 260 104 1990 16,3 4,6 6556,0 1,7 262,8 258 109

* 1972/73 omfattar 16 månader.

** Fr.o.m. 1974 inkluderades preliminär skatt i ersättningen.

BILAGA 4

UTVECKLINGEN AV GENOMSNITTLIGT UTBETALD DAGPENNING SAMT ERLAGDA MEDLEMSAVGIFTER (GENOMSNITT) I ARBETSLÖSHETSKASSORNA I LÖPANDE OCH PASTA PRISER. ÅREN 1970—1990.

År Dagpenning Genomsnittlig av— Index 1974=100 (genomsnittlig) gift pers årsmedlem Dagpen- Avgif— Kr 1990 års Kr 1990 års ning ter priser priser 1970 42,69 214,34 46,46 233,28 73 71 1971 44,32 206,77 45,90 214,14 70 65 1972 50,58 222,82 53,08 233,83 76 71 1973 51,98 214,62 72,40 298,93 73 91 19741 78,64 294,90 87,45 327,94 100 100 1975 75,00 256,12 90,17 307,93 87 94 1976 93,81 291,01 94,42 292,90 99 89 1977 124,34 345,88 88,24 245,46 117 75 1978 140,69 355,47 84,22 212,79 121 65 1979 153,13 361,47 79,34 187,29 123 57 1980 162,20 336,61 78,99 163,93 114 50 1981 179,17 331,74 79,40 147,01 112 45 1982 193,80 330,44 99,27 169,26 112 52 1983 225,80 353,46 132,26 207,04 120 63 1984 239,86 347,47 137,83 199,67 118 61 1985 254,62 343,65 162,20 218,91 117 67 1986 276,30 357,83 170,07 220,25 121 67 1987 307,28 382,49 176,80 220,07 130 67 1988 330,74 388,43 180,92 212,48 132 65 1989 360,62 397,89 195,06 215,22 135 66 1990 402,07 402,07 136 Källa: AMS

1 Fr.o.m. år 1974 är preliminärskatt inkluderad i ersättningen.

VISSA UPPGIFTER OM ARBETSLÖSHETSKASSORNA ÅR 1989

Kassa Medlems—

antal

(årsmedl)

Ersätt— ningsda— gar per medlem

Genom-

Erlagda

snittlig avgifter

dagpen-

per medl.

ning, kr kr

Räntor

Förvalt—

överskott

per med— ningskost- eller

lem, kr nad per medl. kr

underskott per medlem kr

Eget fritt kapital per med- lem, kr

____________________________________________________________________________________I_______—____________________

Akademikernas 258 Apotekstjänstemännens 7 Arbetsledarnas 76 Banktjänstemännens 48 Beklädnadsarbetarnas 26

Bleck— och plåtslagarnas 5 Byggnadsarbetarnas 114 Elektrikernas 28 Fabriksarbetarnas 80 Fastighetsanställdas 36

Försäkringsanställdas 18 Försäkringstjänste—

männens 17 Grafiska arbetarnas 40 Gruvindustriarbetarnas 6 Hamnarbetarnas 1

Handelsanställdas 160 Handelsrepresentanternas 9 Handelstjänstemännens 138 Hotell-, kafé— och

restaurangenställdas 39 Industritjänstemännens 297

Journalisternas 12

Kommunalarbetarnas 635*

Kommunaltjänstemännens 173 Köpmännens 23 Lantarbetarnas 13

830 033 765 473 463 826 721 111 892 619 349 858 810 839 742 159 203 603 758 362 798 777 946 404 520

1,70 1,54 3,04 0,96 10,32 2,54 5,40 1,05 5,66 5,94 2,43 1,42 3,40 12,56 11,96 8,13 3,80 5,42

15,62 3,60

4,57 5,15 3,61 10,31 13,43

396:50 337:08 420:55 350z27 343:34 405:02 431:85 391:11 387:63 349z17 253:57 321:85 384z98 424:99 408z38 341:58 398:84 370:31 358:85 387:13 424:25 301:29 341:52 318:63 382:56

223z79 222z43 210:73 156:11 148:20 286:97 236:13 214z97 253:75 217z86

155:75 192:59 180:18 217:15 234z78 118:78 239:32 235:64 262:62 190:83 194:54 180:23 191:79 256:70 248:89

10:79 30:93 33:49 3:77 217:80 72:63 231:35 100:57 116:92 76:27 33:63

7:78 54:43 329z38 328:78

115z43 33:32 51:91 240:14 25:14

17:90 54:52 45:49 17:75 118:66

59:15 128:95 43:34 27:85 179:66

239:51 132:34

60:98 111:68 118z90 70:29

72:71 77:47 253:29 303:82

142:74 116:14 85:01 286:91 66:81

55:79 71:57 72:77 182z44 176:95

31:43 _ 3:46 46:28 1:79 87:98

— 27:61 187:95 112:22 123:39

46:92 21:36

5:39 15:38 261:91 202:68

— 11:87 17:73 66:34

187:11 5:05

4:47 53:10 36:33 19:34

142:71

79:34 47:37 50:08 48:33 102:83

14:80 49:66 43:57 31:91 50:00

71:45

55:03 65:05 38:52 252:45

0:50 63:59 30:00

50:00 50:04 45:35 103z24 86:32 82:18 52:02

VISSA UPPGIFTER OM ARBETSLÖSHETSKASSORNA ÅR 1989 (forts.)

Kassa antal

Medlems—

(årsmedl)

Ersätt— ningsda— gar per medlem

Genom- Erlagda snittlig avgifter dagpen- per medl. ning, kr kr

Räntor Förvalt— Överskott per med— ningskost— eller lem, kr nad per underskott

medl. kr per medlem kr Eget fritt kapital per med- lem, kr

Livsmedelsarbetarnas 52 Metallind.arbetarnas 377 Musikernas 4 Målarnas 18 Pappersind.arbetarnas 36

Petroleumhandlarnas 3 Sjöfolkets 9 Skogs— och lantbruks-

tjänstemännens 1 Skogsarbetarnas 18 Småföretagarnas 47

Statsanställdas 167 Statstjänstemännens 407 Sveriges arbetares 10 Sveriges fiskares 2 Sveriges teateranställdas 5

Transportarbetarnas 57 Träindustriarbetarnas 60

Samtliga 3 557

671 830 837 152 039 123 810 945 906 317 935 592 221 791 593 951 598 172

5,88 4,89 34,30 1,91 3,56 4,49 8,55

5,71 18.24 2,75

4,59 1,76 19,41 27,62 26,38 7,06 6,18 4,66

382:87 399:51 388z44 413:53 413:60 368z84 407213

216:47 205:47 226:87 215:21 252:75 276z90 335z60

73:00 104z46 46:80 229:47 210:4O

120:27 0:40 104z22

76:17 560:38 208255 114:24

153:32 75:03

45:83 82:36 9:62 81:65 193:72

105z18 21:91

366:94 387:06 353:18 324z77 362:94 377:23 391:83 402:68 394z68 386:14

268:1T 212:09 216:47

119:99 180:70 295:29 481z28 184:02 242z36 192z35

31:72 161:52 44:25 90:36 36:67 132:17 326z16 20:52 71:89 125z59

163:16 178:80 121z85

35:68 47:39 359:98 846:14 292:09

126:06 74:95

5:73 180z65 50:88

60:06 34:93 77:81 452:40 56:61 62:01 105:00

360:62 195:06 70:94 84:40 55:54

95:97 50:33 59:07 131:74 50:00 34:93 64:56 56:41 44:46 97:82

107:96 51:60 129:20 457:65 49:94 111:27 155184

68:90

1988 1989 1990 1991

kademikernas 180 222 228 240 312 potekstjänstemännens 204 204 264 288 318 mrbetsledarnas 144 204 204 240 300 åBanktjänstemännens 96 156 174 210 270 iBeklädnadsarbetarnas 144 144 288 288 336 Bleck— och plåtslagarnas 264 288 372 396 - Byggnadsarbetarnas 228 252 360 384 — Elektrikernas 120 216 228 240 - Fabriksarbetarnas 300 252 312 312 420 Fastighetsanställdas 216 216 216 216 — Frisörernas 336 — — — — Försäkringsanställdas 156 156 180 180 — Försäkringstjänstemännens 120 192 204 228 — Grafiska arbetarnas 132 180 216 216 300 Gruvindustriarbetarnas 216 216 420 456 — Hamnarbetarnas 480 240 240 240 — Handelsanställdas 120 120 192 228 264 Handelsrepresentanternas 192 252 252 252 288 Handelstjänstemännens 252 228 240 252 324 Hotell— kafé och rest.anst. 360 264 336 336 - Industritjänstemännens 120 186 186 204 312 Journalisternas 144 204 240 264 — Kommunalarbetarnas 180 180 204 204 — Kommunaltjänstemännens 156 192 228 228 285 Köpmännens 288 252 252 330 402 Lantarbetarnas 360 240 240 240 336 Livsmedelsarbetarnas 216 216 252 240 — Metallindustriarbetarnas 204 204 252 252 — Musikernas 732 216 324 420 — Målarnas 120 240 240 240 276 Pappersindustriarbetarnas 132 252 252 324 - Petroleumhandlarnas 156 276 276 350 380 Sjöfolkets 294 294 378 378 — Skogs- och lantbrukstjm 216 276 324 276 357 Skogsarbetarnas 396 216 216 276 — Småföretagarnas 302 180 180 264 324 Statsanställdas 120 120 120 180 — Statstjänstemännens 156 180 201 210 306 Sveriges arbetares 420 276 384 300 348 Sveriges fiskares 480 480 600 600 — Sveriges teateranställdas 456 204 204 276 - Transportarbetarnas 252 252 252 252 336 träindustriarbetarnas 168 192 240 240 — Samtliga 240 222 261 280 324

BILAGA 7 A UTJÄMNINGSAVGIFTER (NETTO)* 1989 OCH 1990 _______________________________________________________ Kassa 1989 1990 Akademikernas 2 201 526 1 787 091 Apotekstjänstemännens 62 046 47 733 Arbetsledarnas 663 059 526 151 Banktjänstemännens 418 629 338 733 Beklädnadsarbetarna 243 420 174 287 Bleck— och plåtslagarnas 49 793 40 547 Byggnadsarbetarnas 985 393 797 080 Elektrikernas 239 580 195 622 Fabriksarbetarnas 694 756 549 847 Fastighetsanställdas 331 303 247 812 Försäkrinqsanställdas 160 379 125 394 Försäkringstjänstemännens 156 312 122 063 Grafiska arbetarnas 351 297 277 486 Gruvindustriarbetarnas 60 452 46 069 Hamnarbetarnas 15 309 11 902 Handelsanställdas 1 415 620 1 092 337 Handelsrepresentanternas 75 004 63 738 Handelstjänstemännens 1 193 205 946 272 Hotell-, kafé och rest.anställda 357 645 266 860 Industritjänstemännens 2 590 250 2 038 097 Journalisternas 107 956 88 778 Kommunalarbetarnas 5 562 764 4 343 074 Kommunaltjänstemännens 1 513 605 1 186 815 Köpmännens 206 271 160 787 Lantarbetarnas 118 841 90 177 Livsmedelsarbetarnas 464 887 361 487 Metallindustriarbetarnas 3 354 532 2 576 403 Musikernas 41 660 35 018 Målarnas 159 186 124 138 Pappersindustriarbetarnas 317 231 244 113 Petroleumhandlarnas 27 353 21 260 Sjöfolkets 81 091 71 941 Skogs— och lantbrukstjänstemännens 17 120 13 240 Skogsarbetarnas 175 862 125 162 Småföretagarnas 276 258 333 280 Statsanställdas 1 389 722 1 142 098 Statstjänstemännens 3 532 608 2 793 544 Sveriges arbetares 89 207 69 068 Sveriges fiskares 25 716 18 830 Sveriges teateranställdas 40 328 43 277 Transportarbetarnas 497 525 395 918 Träindustriarbetarnas 533 821 410 251 __________________________________________________________________ Summa 30 798 522 24 343 780

______________._______———————————

* År 1989 uppgick utjämningsavgiften till 47 745 880 kr., varav 16 947 358 (35 %) återbetalades till kassorna. År 1990 var avgiften 52 968 629 kr. varav 28 624 849 (54 %) återbetalades.

BILAGA 7 B UTJÅMNINGSBIDRAG ÅREN 1989 OCH 1990 Kassa Utjämningsbidrag

därav 1989 enl. 13 5 2 1990*

Akademikernas Apotekstjänstemännens Arbetsledarnas Banktjänstemännens Beklädnadsarbetarna 993 760 1 312 551 Bleck- och plåtslagarnas Byggnadsarbetarnas 1 184 495 317 736 Elektrikernas Fabriksarbetarnas 568 827 421 536 Fastighetsanställdas 284 203 290 080 Försäkringsanställdas Försäkringstjänstemännens Grafiska arbetarnas Gruvindustriarbetarnas 877 259 310 897 496 708 Hamnarbetarnas 167 090 97 323 117 949 Handelsanställdas 4 297 293 4 760 702 Handelsrepresentanternas Handelstjänstemännens 68 083 397 222 Hotell-, kafé och rest.anst 4 375 637 4 062 750 Industritjänstemännens Journalisternas Kommunalarbetarnas 3 062 094 138 773 Kommunaltjänstemännens Köpmännens 1 146 708 1 207 714 Lantarbetarnas 1 293 064 1 085 776 Livsmedelsarbetarnas 267 029 391 488 Metallindustriarbetarnas Musikernas 2 125 661 883 461 1 481 794 Målarnas Pappersindustriarbetarnas Petroleumhandlarnas Sjöfolkets 1 024 506 527 804 356 935 skogs- och 1antbr.tj.männens 15 385 11 114 Skogsarbetarnas 2 652 497 2 381 106 Smäföretagarnas Statsanställdas Statstjänstemännens Sveriges arbetares 1 545 948 1 431 141 Sveriges fiskares 1 805 636 1 365 585 614 293 Sveriges teateranställdas 1 498 972 479 887 1 334 148 Transportarbetarnas 1 087 786 1 108 749 Träindustriarbetarnas 456 589 623 515 Summa 30 798 522 3 664 957 24 343 780

______________________________________________________________________ * År 1990 utgick inga bidrag enligt ALF-förordningen 13 5 2.

FINANSIERINGSAVGIFTEN (EGENAVGIFTEN) OCH DESS ANDEL (I PROCENT) AV UTBETALD ERSÄTTNING ÅREN 1989 OCH 1990 SAMT KASSORNAS TOTALA ANDEL AV KOSTNADERNA FÖR ERSÄTTNING PLUS ADMINISTRATION ÅR 1989

Egenavgift Andel av Andel av (milj.kr.) utbetald ersättning ersättning plus admi— nistration % % Kassa 1989 1990 1989 1990 1989 Banktjänstemännens 5,9 7,1 36,1 39,3 41,0 Elektrikernas 3,8 4,4 32,5 28,3 41,1 Försäkringstjänstemä 2,0 2,4 24,9 33,5 35,2 Apotekstjänstemännen 0,8 0,9 22,9 29,6 38,3 Akademikernas 35,1 39,9 20,1 20,4 26,6 Statstjänstemännens 51,5 58,2 19,8 22,6 25,3 Målarnas 2,6 2,9 18,4 15,9 35,5 Försäkringsanställdas 1,6 1,8 14,5 15,8 23,2 Bleck- och plåtslagarnas 0,8 1,0 13,5 12,9 28,4 Arbetsledarnas 11,2 12,4 11,4 12,6 14,3 Grafiska arbetarnas 5,4 5,9 10,2 8,9 15,2 Pappersindustriarbet. 5,3 5,6 9,9 9,4 16,4 Industritjänstemännens 40,3 44,4 9,7 9,7 13,0 Kommunaltjänstemännens 20,8 22,9 9,7 11,0 14,1 Handelsrepresentanterna 1,2 1,5 8,6 9,6 15,1 Småföretagarnas 3,9 6,4 8,4 10,0 18,2 Petroleumhandlarnas 0,4 0,4 7,8 7,2 15,7 Journalisternas 1,8 2,1 7,4 7,4 10,0 Metallindustriarbet. 53,8 57,6 7,3 6,5 10,8 Statsanställdas 17,9 20,8 7,1 8,0 9,3 Kommunalarbetarnas 67,5 78,9 6,8 7,6 11,4 Handelstjänstemännen 17,8 19,6 6,4 6,2 10,2 Byggnadsarbetarnas 17,1 19,2 6,4 6,4 11,2 skogs— och lantbruks. 0,3 0,3 6,2 6,3 12,4 Fastighetsanställdas 4,7 4,8 6,1 5,4 11,0 Fabriksarbetarnas 10,8 12,0 6,1 5,5 10,7 Livsmedelsarbetarnas 7,1 7,8 6,0 5,5 10,2 Träindustriarbetarnas 8,3 8,9 5,7 5,7 8,6 Transportarbetarnas 7,9 8,8 4,9 4,6 8,9 Handelsanställdas 19,4 20,9 4,4 4,6 9,0 Sjöfolkets 1,3 1,6 3,9 3,8 10,8 Beklädnadsarbetarnas 3,4 3,3 3,6 3,2 8,2 Köpmännens 2,6 2,9 3,4 3,7 8,2 Hamnarbetarnas 0,3 0,3 3,0 2,3 8,2 Gruvindustriarbetarnas 1,0 1,1 2,8 3,6 7,1 Lantarbetarnas 1,8 1,9 2,6 2,6 5,8 Hotell—, café o rest. 5,2 5,2 2,3 2,2 7,0 Skogsarbetarnas 2,7 2,8 2,1 2,0 4,5 Sveriges arbetares 1,4 1,5 1,8 1,9 6,4 Sveriges fiskares 0,4 0,4 1,4 1,3 8,4 Sv. teateranställdas 0,7 1,0 1,1 1,4 3,7 Musikernas 0,7 0,8 1,0 1,1 6,0 ____________________________________________________________________ Samtliga 448,5 502,6 7,5 7,7 11,9

ARBETSLÖSHETSFÖRSAKRINGENS KOSTNADER

OCH FURDELNINGEN AV DESSA

AR 1980

ANTAL ERSATTNINGS— DAGAR PER MEDLEM 3,44

KASSORNAS TOTAL— KOSTNAD MILJ KR *) 1 824

STATSBIDRAG **) MILJ KR I 593 PROCENT 87,3

MEDLEMMARNAS ANDEL MILJ KR 231 PROCENT 12,7

*) ERSÄTTNING PLUS ADMINISTRATIONSKOSTNADER

**) INKLUSIVE ARBETSGIVAREAVGIFTER

6 263

5 765 92,0

' 498 8,0

FÖR 1989 ENBART ARBETSGIVAREAVGIFTER

6 986

6 313 90,4

6 280

5 534 88,1

KASSA Totalkostnad kr "GUICIHSUMCI Arbetsgivarnas del

_ __ ___” ___KL. __ ._x _.Kx:_._. _- x__ åkmlcmikernnu 189.427.354 50.371.573 28,6 139.055.681 73,4 Aputekut .m 1.744.135_ 38 3 2.913_203 61,7 Arbetnlcdnrnns 14.511.347_ 14,3 86.809.007 85.7 namn)."! 7.243.956 41,0 10.44.1171 59,0 Dekliidnads 8.105.7B7 8,2 90.424.575 91,5 Uleck o låt 2.054.9s4 28.4 5.182.812

By nads 31.725.655 250.862.195 Elektrikevnn 5.458.928 ,— Fabriks 19.871.144 166.571.886 I'astighels: __ ___B.851.155 71.254.635 89 0 I'iirsiikr .nnst

Försäkl' . L '.m

ITI'IIV in(l

man) llandelsanst Li.-mm: [ste >:—

Hote II 0 rest

Industrit ”|.m

Journalisterna

kommuna Iarb

Kommunalt '.m 31.545. 766 14 , 1

Lantnrb 71.842.355 4.200.790 5,8

Hotell 82.639.033 . .

Musikerna 67.872.406 . 6 0 . . .550

l-lå larna

Pu- ers

Pet roleumh

g'öfnlket 36.813.868 3.993.102 32.820.7BB Sko savb 136.873.835 G.110.195 130.763.640 Skoqs n Lantbr 4.359.482 3.820.921

ämål'm-etnqornu 51 . 533 . 948 åtalsanställda 256.093.102

lim! ISIN) nrl)

___g._92_2.334 3.320.681 _ _ ___Lgssms _ 33.195395 mum 8.993.705 735.947 467.4630 41.888.467 menmen 2.270911 _289.917.675

29 . 536.625 234.266. 309 _16. 506 ._9_99 430.403 .970 55 . 860 . 335 25.512.513

2-55213å9__ 1.037.513_4a7

__Lesozacz 5.123.022 54 & 47.943268 en &

__...— __|—__.

.482.157

118.190.915

18.122 6.426.674

9.381,861

.618

___—___

42. 143.440 232. 271 . 586

_2_3_;_821.516

åtalet .m 279.193271 70.730.837 208.7EB.434 äv arbetare 78.533.426 5.030.551 73.502.865 Sv Fiskare 32.527.759 2.732.097 28.795.682

Sv kentcrnnst 61.050.588__ __ 2.286.038 ___58.764.550 |_ra_ns mrt. 168.574.3GO _JPLEJÅZJ9_1_ Träiml __ 149.049.465 ___1_:_;_s___2_5_a_73s

__SAHTLIGA s_.2_7$l._qg_1_._7on 5.533.539.u45

Sivert Andersson ” Utredningen om arbetslöshetsförsak—

ringens finansieringssysten (ALFI) Arbetsmarknadsdepartementet

103 33 STOCKHOLM

Konsekvenser vid höjning av egenavgiften i försäkringen

Utredningen om arbetslöshetsförsäkringens finansieringsystem (ALFI) har från oss sakkunniga begärt hjälp att belysa vilka konsekvenser det kan bli frågan om för medlemmarna, arbetslös- hetskassorna. de bakomliggande intresseorganisationerna och ar— betsmarknadens funktionssätt vid en höjning av egenelgiften till lQ procent.

Som sakkunniga från LO, TCO och SACO anger undertecknade i det följande nägra gemensamma uppfattningar om konsekvenserna vid en höjning av egenavgiften i försäkringen.

Inledningsvis vill vi ifrågasätta om de motiv som låg till grund, för de i 1990 års kompletteringsproposition redovisade lO punkterna för att komma till rätta med den då överhettade ekonomin. fortfarande kan utgöra skäl för att föreslå en höj— ning av egenavgiften.

Som en följd av den snabba konjunkturavmattningen finns det inte längre någon överhettning som behöver kylas ner. Detta skäl för att höja egendelen har därmed fallit bort.

Konsekyeuser för medlemmarne

Oavsett om förbunden har delade avgifter (d v s till förbund

och a-kassa) eller förbundsavgift (inkl a-kasseavgift) så säger företrädare för förbunden enstämmigt. att en höjning av medlems— avgiften kommer att leda till att en många medlemmar kommer att lämna förbunden.

En del kommer sannolikt att fortsätta att vara medlemmar enbart i a-kassan. Men det är även rimligt att anta att medlemmar i de lägre inkomstskikten, som begär utträde ur förbunden, kommer att vara oförsäkrade.

Många arbetslösa medlemmar har dessutom under senare år fått hjälp genom de fackliga organisationernas uppsökande verksam— het. Om följden av en höjning av egenavgiften blir att de läm— nar facket, så bortfaller denna möjlighet att få fackligt stöd i sökandet efter arbete.

Det blir de svagaste på arbetsmarknaden som drabbas hårdast av en höjning av egenavgiften, eftersom de har de lägsta lönerna och därmed svårast att klara avgiftsökningar.

konsekvenser för arbetslöshetskassorna

För a—kassorna innebär en höjning av egenavgiften inget sär— skilt i ett kort perspektiv. I ett längre perspektiv kan en höj— ning av egenavgiften leda till att färre människor kommer att ansöka om medlemskap i a—kassorna och därmed kommer att vara oförsäkrade vid arbetslöshet.

Detta leder i sin tur till att de administrativa kostnaderna ökar p g a dels att de enskilda medlemmarna i a—kassorna är mycket dyrare att administrera än de kollektivt anslutna, dels att det blir färre medlemmar totalt i a—kassorna.

konsekvenser för de_bakqmliggande_intressegrganisationerne

För de fackliga organisationerna blir konsekvenserna mycket ne— gativa.

Avgifterna till a-kassorna beslutas av kassornas stämmor eller genom delegation till dess styrelser. Men för att uppnå samord- ningsvinster tas avgiften ut tillsammans med medlemsavgiften till förbunden. Därefter överför förbunden avgiften till a_kas- sorna.

En anpassning av avgiftsnivån, för att kompensera en höjning av egenavgiften, kan därför leda till medlemsflykt. Att inte höja avgiften för att motverka en sådan utveckling skulle direkt le— da till orimliga kostnadsökningar för förbunden till a—kassorna (se bilagor).

LO, TCO och SACO vill på alla sätt slå vakt om en bra arbetslös- hetsförsäkring, till ett rimligt pris och på en acceptabel nivå.

Undertecknade vill också understryka vikten av att försäkringen även fortsättningsvis är kopplad till förbunden och dess a-kas— sor. Dels för att betona arbetslinjen och den aktiva arbets- marknadspolitiken, dels för att säkerställa medlemmarnas ser- vice och stöd vid arbetslöshet.

För att öka de fackliga organisationernas stöd och medlems— service eftersträvar förbunden en ökad decentralisering och en integrering mellan förhandlingsverksamheten och försäkringen. Redan i samband med att varsel om uppsägning läggs kan åtgärder vidtagas för att minimera riskerna för öppen arbetslöshet och/eller minska arbetslöshetsperiodens längd. Detta för att betona arbetslinjen ytterligare och för att ge ännu bättre ser- vice till medlemmarna.

Konsekvenser för arbetsmarknadens funktionssätt

Ett argument, som förekommer i debatten, bakom förslaget om att höja egenavgifterna är att det ska kosta lite mer för förhand— larna att genomdriva löneförhöjningar. Man menar att en ökad ar— betslöshet — som kan vara en följd av för höga löneökningar — ska märkas som en kostnad för dem som driver fram höga löne— ökningar. Därigenom ska arbetsmarknadens parter bli mer mått— fulla i sina lönekrav.

Det är enligt vår mening inte troligt att en fördubbling av finansieringsavgiften skulle få någon som helst effekt på löne— bildningen.

En fördubbling motsvarar en höjning av de månatliga kostnaderna med ca 15 kronor. men utan något samband med arbetslöshetens frekvens i de enskilda a—kassorna. För att få någon återhåll- ande effekt måste avgiften kopplas till arbetslösheten i varje kassa. Detta innebär i så fall ett helt nytt inslag i a—kassor— nas finansiering. En återgång till ett system som tidigare läm— nats av rättviseskäl. (1989).

Nuvarande konstruktion av finansieringsavgiften är utformad i "en solidarisk anda". så att risken för arbetslöshet inte ska påverka kostnaderna för att tillhöra en a—kassa. Utan en sådan konstruktion kan det bli mycket dyrt att försäkra sig om man arbetar i en branch med hög arbetslöshet. t ex inom byggnads— eller kulturområdet.

De fackliga organisationerna har i sina stadgar inskrivet skyl— digheten för medlemmarna att även tillhöra arbetslöshetskassan. Om kopplingen mellan förbund och a-kassorna skulle upphöra, så innebär det också att administrationskostnaderna skulle öka vä— sentligt. Fristående arbetslöshetskassor eller annan institu— tion, t ex försäkringskassan skulle inte kunna uppnå den kost- nadsspridning som nuvarande a-kassor har.

En höjning av egenavgiften kan också leda till att anställda med mycket liten risk för arbetslöshet, vilket oftast är högav— lönade, väljer att inte försäkra sig i den nuvarande försäkring— en och därmed bidra till att solidariskt bära kostnader för ar— betslösheten i landet. Därmed skulle det solidariska fundamen— tet i försäkringen urholkas.

För de grupper som inte längre är medlemmar och därigenom auto— matiskt tillhör någon arbetslöshetsförsäkring måste också någon instans få till uppgift att informera om vikten av att försäkra sig. Det är dock vedertaget att hushåll med låga inkomster of— tast har ett otillräckligt försäkringsskydd i andra avseenden.

De som inte har tecknat någon arbetslöshetsförsäkring blir vid en eventuell arbetslöshet berättigade till Kontant arbetsmark— nadsstöd (KAS), som l99l är l9l kr per dag. När detta inte räck— er måste socialtjänsten komplettera med bidrag. Förutom att det— ta upplevs obehagligt av många, så kommer de ekonomiska villko— ren att bli betydligt sämre än ersättningen från a—kassan. Dess— utom ökar samhällets kostnader.

Undertecknade vill som slutsats, med hänvisning till ovan angivna konsekvenser, allvarligt avråda från att en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen genomföres.

. — . . 9 ” -f f ' . i / f/ ' I! % ärtväxter.-uz— r.f/ fär-m.. liv” mil .

i/i , ”X

/Per—Ivan Andersson Christina Ebbeskog Sten Marcusson

:

ANDERS BJORKLL'ND BERTIL HOLMLUND

Arbetslöshetsersättningens finansiering

Hösten 1985 tillsatte Arbetsmarknadsde- partenientet en enmansutredning för att gora en översyn av vissa fragor rörande arbetslöshetsersättningen. Ett halvår ss.-- nare gavs tilläggsdirektiv som innebar att nagra frågor skulle utredas med förtur. Det gällde framförallt hur den högsta dag- penningen i arbetslöshetsförsäkringen ska fastställas och hur finansieringen i form av egenavgifter och statsbidrag ska utformas. När det gäller egenavgifterna, som de försäkrade arbetstagarna själva betalar till sina respektive arbetslöshets- kassor, ingick idirektiven att finna former för att utjämna avgifterna mellan kas- sorna. [ somras publicerades ett delbe- tänkande — Arbelslöshersförsäkringen — högsta dagpenning och finansiering (Ds A l987z4) — som innehåller ett flertal förslag till förändringar:

. Högsta dagpenning ska i fortsättningen årligen automatiskt justeras i förhållande till löneutvecklingen för industriarbetare. För närvarande krävs riksdagsbeslut varje gång en höjning ska genomföras. . Statsbidragen till arbetslöshetsförsäk- ringen (och till permitteringslöneersätt- ningen) ska helt finansieras med arbetsgi- varavgifter. [ dag bekostas 65 procent av avgifterna med en speciell arbetsgivarav- gift — den så kallade arbetsmarknadsav- giften — och 35 procent med anslag från

Docent ANDERS BJORKL UND är verksam vid Institutet för social forskning och Industriens utredningsinslilut, Stockholm. Professor BERTIL HOLML UND är verksam vid Nationalekonomiska institutionen i Uppsala och vid Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning, Slockholm.

658 Ekonomisk Debatt 8/87

statsbudgeten. Detta forslag innehar en starkare koppling mellan en för alla ar- betsgivare generell ax'gitt pa lönesumman och arbetslöshetsersattningens kostna— der. . Kravet på arbetslöshetskassorna: att bygga upp fonder för att möta kommande påfrestningar ska tas bort. . Statsbidragen till arbetslöshetskas— sorna ska få en annan utformning i syfte att utjämna egenavgifterna mellan de olika arbetslöshetskassorna.

Det är främst det sistnämnda förslaget som vi vill diskutera. Som en bakgrund presenterar vi några fakta om arbetslös- hetskassornas ekonomi.

Arbetslöshetskassornas ekonomi

För närvarande erhåller varje A-kassa ett grundbidrag som uppgar till 81) procent av den utbetalade ersättningen. Därtill kom- mer ett progressivbidrag som täcker en viss andel av de resterande 20 procenten. Denna andel stiger med antalet ersätt- ningsdagar per år och medlem. När er— sättningsdagarna överstiger 23 blir prog— ressivbidraget 90 procent, varför statsbi- dragen då täcker 98 procent (80 + ().9 x 20) av den utbetalade dagpenningen. De resterande utgifterna måste täckas med egenavgifterna.

År 1986 uppgick statsbidragens andel av kassornas utgifter (utbetalad ersätt- ning plus förvaltningskostnader) till cirka 92 procent i genomsnitt. Bidragens andel ide enskilda kassorna varierade mellan 74 och 97 procent. Laga bidragsandelar hade bl a elektrikernas, banktjänstemännens och akademikernas kassor. medan skogs- arbetarnas och lantarbetarnas kassor hade de högsta bidragsandelarna. Bi- dragsandelen har stigit trendmässigl; 521 sent som 1975 var den 75 procent igenom- snitt.

Trots det progressiva bidraget är egen-

Tabell ! Arbetslöshet. egenavgifter och statsbidrag för några utvalda arbetslöshetskassor. , Ersattningsdagar Egenavgitt Statsbidrag l per medlem och är per manad (kr) per medlem (kr) l 1975 1986 1975 1986 1975 1986 , ' 4— J Kassor med högst statsbidrag per medlem [986 Musikernas 4.9 327 10 50 320 8367 Sveriges arbetares 16.0 26.3 35 35 1467 7760 Skogsarbetarnas 12.9 24.7 13 29 1020 7199 Teateranställdas 7.1 24.4 13 38 518 7039 Lantarbetarnas 9.7 19.5 23 30 693 . 5558 Sjöfolkets 1.1 16.9 6.50 14.50 67 %li-1 Hotell—, kafé- och restauranganstalldas 6.7 19.9 12 30 400 5343 Sveriges fiskares 22.9 40 1356 5222 Byggnadsarbetarnas 8 4 19 770 4717 Kassor med lägst statsbidrag per medlem 1986 Banktjänstemännens 0.5 5 26 258 Försäkringstjänste- männens 0.5 10 44 330 Försäkringsanställdas 0.7 13 34 433 Elektrikernas 1.3 10 70 450 Akademikernas 0.9 12.50 64 533 Genomsnitt för samtliga kassor ___1 3.2 — 195 1862

Källa: AMS försäkringsenhet.

avgifterna positivt korrelerade med är- betslösheten. mätt med antalet ersätt- ningsdagar per år och medlem (se Tabell 1). Variationen i egenavgifterna är bety- dande, åtminstone relativt sett. År 1986 låg banktjänstemännens kassa lägst med 5 kr per månad medan musikernas kassa hade den högsta avgiften på 50 kr.

I betänkandet föreslås ett system för statsbidragen som ska utjämna egenavgif- terna. Enkelt uttryckt innebär förslaget att varje medlem ska betala en fast avgift som per år motsvarar halva dagpenningen i kassan. Statsbidragen ska sedan täcka hela det resterande behovet av intäkter för att finansiera arbetslöshetsersätt— ningen. På detta sätt blir progressiviteten total; en ökning av arbetslösheten i kas- san 1eder inte till några avgiftshöjningar,

Frågan är om detta är en angelägen och ändamålsenlig förändring av den svenska

arbetslöshetsersättningen? Utredningen ger egentligen inga argument för detta. Det enda man kan finna 1 texten är all- männa uttalanden av typen att "skillnader i egenavgifter som beror på arbetslöshe- tens omfattning strider mot viktiga princi- per för en modern arbetslöshetsförsäk- ring" (s 12) och "det är inte rättvist och rimligt att den som tillhör en kassa där ris- ken att bli arbetslös är stor utöver sin otrygghet skall bära en större kostnad" (5 105).

Den ekonomiska litteraturen på områ- det är inte så välutvecklad att man kan härleda hur arbetslöshetsersättningen op— timalt bör finansieras. Däremot är den tillräckligt rik för att belysa effekterna av olika finansieringsformer, inklusive det förslag som utredningen förordar. Vi vill illustrera detta genom att peka på några kostnader i termer av ekonomisk effekti—

Ekonomisk Debatt sm 659

utet som förslaget sannolikt leder [Ill. och znsluta med att diskutera tänkbara posi— tiva effekter i förrn av jamnarc inkomst- fördelning.

Föri äntad eller oväntad arbetslöshet

Kostnaderna i termer av minskad ekono- misk effektivitet av att utjämna egenav- gifterna sa att de blir mindre beroende av arbetslöshetens storlek. beror till stor del pa om arbetslösheten iir förväntad eller ej.

För att iIIUstrera detta kan liian utga fran en situation där den framtida arbets- löshetsrisken bedöms vara lika i alla bran- scher och för alla yrkesgrupper och där- med ocksa i alla kassor. Dä risknivan är lika bör ocksä forsakringspremierna vara lika (vid lika nivä pa dagpenningen).

[ efterhand kan det emellertid visa sig att vissa branscher drabbades han av oväntade strukturella problem medan andra f'örskonades fran sadana. Den reali— serade arbetslösheten blir därför olika i olika branscher. trots att den förväntade arbetslösheten är lika. Ett bra försäk— ringssystem bör i en sadan situation se till att försäkringsavgifterna fran de lyckligt lottade betalas ut till de olyckligt lottade i form av arbetslöshetsersiittning.

En svaghet med det svenska systemet är att det inte existerar nagot samarbete mellan kassorna som ser till att sadana överföringar äger rum. En kassa i en bransch som drabbas av en oväntad struk- turell tillbakagang tvingas därför i prakti- ken att höja sina avgifter för att täcka de ökade ersättningskostnaderna. Visserli- gen innebär progressiv/bidraget till kas- sorna att behovet av avgiftshöjningar re- duceras men det elimineras inte.

Förslaget till ökad progressivitet och mer enhetliga egenavgifter innebär i detta perspektiv en förbättring. Men det ärinte självklart att denna "poolning" av risker ska göras med hjälp av statsbidrag, Alter- nativa lösningar är att alägga kassorna att starta ett samarbete av något slag eller att alägga dem att aterförsäkra sig pa någon form av aterförsäkringsmarknad.

Konsekvenserna blir emellertid helt annorlunda om arbetslöshetsskillnaderna mellan kassorna svarar mot förutsägbara

risker pa olika yi'kes- och branschomra— den. badana riskskillnudci' bot ocksa mot- svaras av skillnader i avgifternas niva. ] annat fall leder försäkringssystcmet till att osäkra branscher systematiskt subven- tioneras av andra. Detta leder i sin tur till en ineffektiv sammansättning av produk- tion och sysselsättning. Eftersom dct ar branscher med relativt hög arbetslöshet som subventioneras blir ocksa den aggre- gerade arbetslösheten högre av detta sys— tem.

Det rader ingen tvekan om att bran- scher med höga förväntade arbetslöshets— risker tillhör de mest subventionerade. Av de ätta kassorna med högst statsbidrag per medlem 1986 hade sju stycken klart fler ersättningsdagar per medlem än ge- nomsnittet Såväl 1975 som 1986. De hade ocksa höga bidrag per medlem 1975, Un- dantaget utgörs av Sjöfolkets kassa. På motsvarande sätt hade kassorna med låga statsbidrag 1986 låg arbetslöshet såväl 1975 som 1986.

Orsaken till detta mönster är att sub- ventionerna styrs till branscher som är ut- satta för säsongfluktuationer och har hög frekvens av tidsbegränsade anställnings- kontrakt. Eftersom subventionsbeloppen är relativt höga — nära en mänadslön per medlem i flera fall — kan maninte utesluta att kostnaderna i termer av ekonomisk ef- fektivitet är betydande,

Två slutsatser följer av denna diskus- sion. För det första är det önskvärt att re- ducera de subventioner till branscher med hög förväntad arbetslöshet som är in- byggda i det svenska systemet. Detta in— nebär att dessa branscher bör belastas med högre avgifter till försäkringssyste- met. Vi vill emellertid betona att det är en öppen fråga huruvida dessa avgifter bör betalas av de anställda eller av företagen.

För det andra är det önskvärt med nå- gon form av poolning mellan arbetslös- hetskassorna så att oväntade arbetslös- hetsskillnader inte leder till motsvarande skillnader i egenavgifter. Utredningens förslag innebär i och för sig en lösning på detta problem, men till priset av ännu högre subventioner till branscher med hög förväntad arbetslöshet till följd av sä— songfluktuationer och tidsbegränsade an- ställningskontrakt.

660 Ekonomisk Debatt 8/87

En andra (_vp av eIlektivitetsproblem som kan skapas av mer enhetliga avgifter har sin grund i det sa kallade "snedrckrvte- ringsproblemet" (adverse selection) som kan förekomma pa en försäkringsmark- nad. Utgängspunktcii för detta fenomen är att f'orsakringstagarna skiljer sig att med avseende pa arbetslöshetsrisker. Vidare förutsätts att försäkringstagarna atmins— tone ungefärligen känner sina risker me- dan f'örsäkringsbolagen baserar sina prc- mier pa genomsnittliga risker (pga bris— tande kunskap om riskskillnaderna eller pga att de är förhindrade att differentiera premierna). Detta kan leda till att poten— tiella l'örsäki'ingstagare med lag risk av— star fran att försäkra sig . l extrema fall kan detta leda till att marknaden försvin— ner. För att förhindra detta bör man sna— rare stimulera till ökad avgiftsdiffcrenti- ering än försvara sadan.

Utredningens förslag kommer att med- föra höjda avgifter för flera av kassorna med mycket laga arbetslöshetsrisker. [ s_vnnerhet nagra av' kassorna för tjänste- män och akademikernas kassa kommer att fa höjda avgifter. Därför finns en viss risk att en del försäkringstagare pa dessa oniraden drar sig ur s_vstcmet. Detta skulle i sin tur antingen framtvinga höjda avgifter för dent som kvarstar eller krav pa höjda statsbidrag.

Nu kan man emellertid ifragasätta om detta problem i dagsläget är sä allvarligt i Sverige. De höga statsbidragen gör redan att avgifterna är laga och närmast symbol- iska. Dessutom innebär obligatoriet för faekf'öreningsmedlemmar att ocksa vara med i arbetslöshetskassan att de mäste utträda ur bade facket och kassan. Pro- blemet kan dock förväntas bli större om politikerna i framtiden väljer att sänka subventionsnivan i arbetslöshetsersätt- ningen. ] debatten har det hävdats att den stora spridningen i egenavgifter mäste re- duceras innan subventionsnivän kan sän- kas. Förekomsten av "'snedrekrvterings— problem" innebär tvärtom att ('>'/md av- giftsdifferentiering är en förutsättning för högre generell avgif'tsnivä och lägre sub- ventionsniva.

Ett tredje problem med utredningens för- slag har sin grund i vad som i försäkrings- litteraturen brukar kallas "moral ha” zard". Tanken är att försäkringstagarnas egna agerande kan paverka risken att bli arbetslös. lsa fall brukar man rekommen- dera nagon form av "självrisk" för att upprätthalla incitamenten att undvika ris- ker. i detta fall arbetslöshetsrisker.

En källa till "moral hazard" ligger i lö— nebildningen. [ utredningen förekommer ingen diskussion av hur lönebildningen kan tänkas päverkas av de framlagda for- .slagen. Vi menar att den föreslagna indexeriiigen till industriarbetarnas löne- utveckling. liksom omläggningen av fi— nansieringssvstemct. kan ha mindre önsk- värda effekter pa lönebildningen. Där- med kan även sysselsättningen paverkas negativt.

Anta att en fackförening formulerar sina lönekrav så att sä stor välfärd som möjligt uppnas för medlemmarna. Det in- nebär sannolikt att facket gör en avväg- ning mellan önskemal om hög sysselsatt- ning respektive hög reallöii. Denna av- vägning koiiimer bl a att paverkas av iii- vaii pä arbetslöshetsersättniiigen: en högre. ersättningsiiiv'a sänker marginal- kostnaderna för s, elsattningsmins- kande löneökningar. Det är lätt att inse att ett system som indexerar ersättnings- nivän till löneutvecklingen förändrar denna avvägning mellan löne- och s_vssel- sättningsmal. ()m nämligen arbetslöshets- ersättningen är indexerad uppkommer ett extra motiv för lönehöjningar; inkoms- terna ökar naturligtvis för dem som har arbete. men dessutom kommer löneök- ningar att höja de arbetslösas inkomster. Effekten blir att facket försöker uppna en högre lön till priset av en lägre sysselsätt- ning.

Hur betydelsefull denna mekanism är i praktiken är en öppen fraga. och beror bl a på graden av centraliseringi lönebild— ningen. Om lönebildningen sker i helt de- centraliserade former — pa företags— eller branschniva — sa kan inte gärna index— ering spela nagon viktig roll. Anledningen är att det enskilda facket i ett sådant s_vs— tem inte kan påverka den totallöneui-

veckling som ligger till grund för indexe- ringen av arbetslöshetsersattningen. Med ökad centralisering följer ökad anledning att beakta sambandet mellan de egna |o- nekrriven och arbetslöshetserszittningens niva.

Vad giiller utredningens förslag att in— föra en ml)-procentig progressivitet i sub— ventionssvstemet finns också anledning till skepsis. Nuvarande system innehar en viss (stag) koppling mellan sysselsatt- ningsförandringar och egenavgiftsniva. Detta innebär vissa incitament till ater- hallsamhet i lönn-kraven eftersom en agg- ressiv lönepolitik som minskar Sysselsätt- ningen medför en tendens till höjda egen- avgifter.

Utredningens förslag innebar att detta motiv för lönez'iterhallsamhct helt faller bort. Det är viktigt att poängtera att det iir den starka progressiviteten, inte sub— ventionsnivan som sadan. som kan bidra till att driva upp lönekraven. Vill man be- frzimja aterhallsamhet i lönerörelserna är det snarast minskad progressivitet i sub— ventionssystemet som bör eftersträvas.

Positiva fördelningsetfekter?

Fragan iir om man mot de potentiella ef- fektivitetskostnaderna med mer enhetliga avgifter kan ställa några positiva effekter i form av jämnare inkomstfördelning'? Det är inte liitt att göra någon fördel— ningsanalys av detta förslag. Om snedrek-

ryteringsproblemet skulle bli betydande kommer hela forsakringssystemet att för- antlras vilket gör effekterna svåra att överblicka.

Som en första approximation kan man emellertid utga från att det blir en över- föring fran kassor med höga till kassor med låga avgifter. Innebär detta jämnare inkomstfördelning'? Det är möjligt och kanske till och med troligt. För detta talar bland annat att akademiker och tjänste— man har lägre avgifter an typiska arbetar- kassor. Huruvida det ar en entydig in— komstutjamning kan dock ifragasättas. Det är heller inte självklart att denna me- tod att utjämna inkomster är överlägsen andra metoder.

Sammanfattningsvis vill vi hävda att ut- redningen ger mycket torftig information för att bedöma konsekvenserna av de fö— reslagna förändringarna. Aven om natio— nalekonomisk försäkringsanalys inte kan besvara alla frågor som förslagen aktuali- serar finns åtskilligt som den kan tillföra. Vi menar att frågan om arbetslöshetser- sättningens finansiering är så komplicerad och viktig att en mer förutsättningslös ut— redning hade varit befogad.

Referenser

Arhelslöshrlsfdrsaknligen: högsta dagpenning och jinunswring. Ds A war—t. Stockholm.

...g, ,,,- """; HJ J.= J

.. ,j'lllw."f,:',"' . . - .:. ._M1J'.J',rif|i,f l ..JJJ,,,,=|...' .= . . Jia ai älv—J . %%.nf .,. g......g-..r= |,7L1553r'l-r13..,J'-,| 5,1,1— i'm-ji ajijii, ._ : .. Slägga, avh.-,. i, ,.J,.*_ av,,- ,..'.L-, = J u l' -'i iL'g'äJLi, . ..- J..J" * J * i [iaf fl? .w w '.5'."*.*.U'1J'; i;. *” l ?),th :ll'r'i'l't' '_ZH'L' -'_ ' . """"' '4'5' "' "***—ä.".ctlgglie. .Jl , Lf j ' a-.'=., i ,, ,' ., ,'v, » Ja.; J'mr J!.Jil'ft _ .'.. ..»? '-

. 'l' . . .l L.,-.., 'i ' , .it Sffr .' I.,. -,J. ,_ w...... :

' m- .

., ' ' man .J J. JJ'IJ'..l '.JLi .YÄÅ'F :'*"' . -" Ihre—43%.

. .JlJ , låt,—'... = n * l A.M- iÅ'lji af ..-,- , _ ;J.—JJ.J;.»_1.. '_,,'.J::»'. .- v ;. J . ._n' , '. =kkr-Jr utt , :..J".'1_..f.1 .. '

Kronologisk förteckning

Flykting- och immigrationspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstiftningen i framtiden. M. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. S.

7. Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav— och galoppsporten. Fi.

8. Beskattning av kraftföretag. Fi

9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affärstiderna. C. 1 l.Af1ärstidema. Bilagedel. C. 12. Ungdomarna och makten. C. 13. Spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala bil- och körkonsadministrationen. K. 15.1nformationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. S. 16. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och infomationsteknologi. S. 17. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets- säkring och Spris utvecklingsprojekt. S. 18.1nformationsstruktur för hälso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. S. 19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i chkholms- Göteborgs- och Malmöregionema. K. 20. Kapitalkosmader inom försvaret Nya former för finansiell styrning. Fö. 21.Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, m.m. Ja, 22. Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. I. 23. Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. Bo. 24. Visst går det än! Del 1, 2 och 3. C. 25.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. C. 26. Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. C. 27. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expert—rapporter. Fi.

MFF.”:—

?"

28. Konkunensen i Sverige - en kartläggning av konkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. C. 29. Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga.

kommunala och landstingskommunala anställningar. C. 30. Särskolan -en primärkommunal skola. U. 31.Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000.

U. 32. Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. M.

33. Branden på Sally Albatross. Den 9-12januari 1990. Fö.

34. HIV—smittade — ersättning för ideell skada. Ju.

35. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarpcriod inom sjukpenningförsäkringen. S. 36. Ny kunskap och fömyelse. C. 37.Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. Fi, 38.Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskapcr. Bilagedel. Fi. 39. Säkrare förare. K. 40. Marknadsanpassadc service- och stabsfunktioncr - ny organisation av stödet till myndigheter och rcgc— ringskansli. C. 41. Marknadsanpassade service— och stabsfunktioncr - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. C. 42. Abortcrade foster, m.m. S. 43. Den framtida länsbostadsnämndcn. Bo. 44.Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. 45.Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt, m.m. Ju. 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. S. 47. På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. S. 48. Bistånd genom intemationella organisationer. UD. 49. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. UD. 50. Bistånd genom intemalionella organisationer. Annex 2. Sverige och u—ländema i FN - en återblick. UD. 51. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. UD. 52. Alkoholbcskattningen. Fi. 53. Forskning och teknik för flyget. Fö.

54. Skola — skolbarnsomsorg - en helhet. U.

55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. M. 56. Kompetensutveckling — en utmaning. A. 57. Arbetslöshetsförsäkringen — finansierings— systemet. A.

'| :||: -'.' "|| '|'- L'- |'T:=- -_,_.'| .”. .. till'-""" 4.5.5.» .— . .' '- -- .- .'

y ' Iljl' ' _ . '.=.' 3- | "ti'rl'd . "... AE.-EMM” | _l-rf'i if? >. .li I"”:JFr-i' .*lL JJ"'E"?|'|-c" |:. _ MHI' '

||" -| J |

| :"ZJYF'I'N—i' ».... - » -..

"u.. . rrr'-"."' " .” 'a'-"*" '- '” . €:ng - .'.|.'.4!.'.| .-F . P.J.. .. ...rn .it ...nu. .. .. . . |..._,' "..-_|... .. .

..|.|.,|;'_1;'7-"'"|"'|"|_1r.1.|'r_3"' ' ...":- —=| .1. MM.. .. = fiktiva" "|||" »| |||-N|. ' '

..||"- pil ;;ut. .' .atilf' ' . . .

uj; ' jämnt.: väg. . |: ..,..'..._._.-....

.. . ..tfdaj- " |".r._ SHI i.. m" ' ' ..

" 'i'-Ern! . fl,—q'rn r .. . "',”

itil. I'Ir'L'E' """"l.,.""|,u'|||ä|....|— _ ,_" .'- .1 AJ-Fl' -.|,..' '

".F" '—'| i l- " ".U'" "'"|E"- ""Vi"” "? " '——"'.f'|'.l_ffta||.!. .:.- ?Jll'ih ål.-"" f.., .""-' '|'. ”'_'eiåli' r. ?..., LJ - 1,_||_—|_ '”l" .. "ll'i'" ||| "||-".ru? ..|'..' '| '|..-l"i'

'J". . ' * . .'| - Mäta stå?-|Em " '|' ' . ||| '-:—' - &%%' lll-:x få? [få-TF.";t-lmjm 4 . _.. '.'] ..|- 'i'..

'i."- " '. "Raman t,.l- '.'rzl" '-m.w" dui-'n' f..-," _. ”c.-"3" '. ."-|-v'-.'...' j.»? .-. '. . . HM....J."

di.-l: maintain. |...

rJ"J|"|

'.'i-i' :| |” . ' .|_ ":| . ""'. entré.-fat" T'MMD'J'T'I'" |" f-| | '|'-? allt"-|...»- . ||... . m.; 'n»... ' ..w- - ' '. till”l€'3:.l'.'lv'nl” ""'l-fju ||r .. n . . -— .'. ” .,r |

.. _a; | -. . :;"1'f—L'U'Ll ' " ||| ' || '.'

| - |

', '-.| ..:T "T' [I ""'-""|?" ... ..- ... .. ' .'_' fun,: |' a' I 1 1' '..7331' ' till | -'|| 'uujb,» . | ' Ram.. ..mq "l tillit. '1- ..”-»|; .

..»'_L:-:.'.||'.|l |.|':|!)|.t-"':-l-i'_| '. | 'i- a..- .. '.

1'

U |||i||1'.iil|i-| .

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, mm. [21]

HIV—smittade - ersättning för ideell skada. [34] Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt. mm. [45]

Utrikesdepartementet

Statens roll vid främjande av export. [3] Bistånd genom internationella organisationer. [48] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. [491 Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-ländema i FN - en återblick. [50] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. [51]

Försvarsdepartementet

Kapitalkostnader inom försvaret Nya former för finansiell styrning. [20] Branden på Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. [331 Forskning och teknik för flygeL [53]

Socialdepartementet

Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- ring av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringsregister [9] Infomationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Gemensamma regler - lagstiftning, klassiftkationer och infonnationsteknologi. [16]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. Informationsstruktur för hälso- och sjukvården — en utvecklingsprocess. [18]. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. [35] Abonerade foster, m.m. [42] Handikapp, Välfärd, Rättvisa. [46] På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda [47]

Kommunikationsdepartementet

Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14] Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs— och Malmö- regionema. [19] Säkrare förare [39]

Finansdepartementet

Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. [7] Beskattning av kraftföretag. [8] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expenrapporter. [27]

Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. [37] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. Bilagedel. [38] Alkoholbeskattningen. [52]

Utbildningsdepartementet

Särskolan -en primärkommunal skola. [30] Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. [31] Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44] Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. [54]

Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [1] Spelreglerna på arbetsmarknaden. [13] Kompetensutveckling — en utmaning. [56] Arbetslöshetsförsäkringen — finansierings— systemet. [57]

Bostadsdepartemntet

Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90—talet. [23] Den framtida länsbostadsnämnden. [43]

Industridepartementet Översyn av lagstiftningen om Lrät'rberråvara. [22]

Civildepartementet

Af lärstiderna. [10] Afiärstidema. Bilagedel. [11] Ungdomarna och makten.[12] Visst gärdet an! Del 1. 2 och 3. [24] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. [25] Kornmunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. [26] Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av konkur-

Systematisk förteckning

rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. [28] Periodiska hälsoundersökningari vissa statliga, kom- munala och landstingskommunala anställningar. [29] Ny kunskap och förnyelse. [36] Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. [40] Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. [41]

Mil jödepartementet

Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5] Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. [55]

KUNGL. BIBL.

l99l - 07 — 'I ? STOCKHOLM

___.W_._.me_. _