SOU 1992:55

Råd för forskning om transporter och kommunikation

Till statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 29 augusti 199] bemyndigade regeringen dåva- rande chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Andersson, att tillkalla en särskild utredare för att, inför en planerad forskningspolitisk proposition, beskriva resursanvändningen inom den statliga forskningen inom transportsektorn och ge förslag till en framtida struktur, inriktning och målsättning.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 12 september 1991 såsom särskild utredare dåvarande generaldirek- tören Birgit Erngren.

Såsom sakkunniga förordnades samma dag direktör Bo Carlsund, sekreterare Hans Silborn och regionplanedirektör Bo Wijkmark samt, också samma dag, såsom expert departementssekreterare Helen Kallberg.

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Odell, entledi- gade statssekreteraren Birgit Erngren från hennes funktion i utred— ningen den 21 oktober 1991. Departementschefen tillkallade den 20 november 1991 såsom särskild utredare regionplanedirektören Bo Wijkmark som samma dag entledigades i sin funktion som sakkun- nig. Såsom sakkunnig förordnades samma dag utredningschef Björn Hårsman. Vidare förordnades såsom sakkunnig den 3 mars 1992 tek- nologie licentiat Hans Bergendorff och såsom experter samma dag departementssekreterama Björn Brandt och Connie van der Capellen. Till sekreterare förordnades marknadsanalytiker Anders Wärmark den 12 september 1991.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 1992:55) Råd för forskning om transporter och kommunikationer. Särskilt yttran— de har avgivits av Bergendorff.

Utredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm i maj 1992

BO W [ jkmark

Anders Wärmark

3. Beställare, utförare och användare av

övergripande kommunikationsforskning

3.1 Direktiven 3.2 Mina slutsatser och förslag

3.3 Utgångspunkter Transportforskningens nuvarande organisation Organisationen av övrig konununikationsforskning Utvärderingen av TFB:s verksamhet 1989 Riksrevisionsverkets utredning om VTI 3.4 Min analys Brister i transportforskningens organisation Principer för styrning och samordning Beställare, utförare och användare av forskning Beställarfunktionen Den centrala samordningsfunktionen behöver stärkas Samla forskningsanslagen under sjätte huvudtiteln till TFB TFB:s organisation och arbetssätt TFB:s insatser för långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning TFB:s planeringsunderlag bör förbättras Styrelsens sammansättning bör ändras TFB:s ledningsgrupper bör bibehållas TFB:s uppgift att agera ombud för andra aktörer kräver särskilda arbetsfomier TFB:s kansli Extern kontroll av TFB De forskningsutförande organisationerna Statens Väg- och trafikinstitut Behövs VTI? VTI:s roll VTI:s basanslag VTl:s uppdragsforskning VTI bör behålla sin nuvarande associationsfomi till staten

4. Information och dokumentation 4.1 Direktiven

4.2. Mina slutsatser och förslag 4.3 Utgångspunkter

42 44 46 47 51 55

57 57 57 59 59 67 68 71 72 72 74 76 77 78 80 82

83 85 87 88

91 92 95 96 96 97 98 101 105 109

111 111 111 112

5 Forskningens nytta, relevans och kvalitet 5.1 Direktiven 5.2 Mina slutsatser och förslag 5.3 Utgångspunkter Utvärderingsmetoder Tidigare utvärderingar av svensk transportforskning 5.4 Min analys Forskningens nytta, relevans och kvalitet Utvärderingen av svensk transportforskning har varit eftersatt Utvärderingen av TFB:s forskningsstöd Övrig statlig transport- och kommunikationsforskning Utvärderingsmetoderna kan behöva anpassas till forskningens karaktär

6 Samarbetet mellan forskningssektorema 6.1 Direktiven 6.2 Mina slutsatser och förslag 6.3 Utgångspunkter Sektorsforskning för kommunikationer Närings- och teknikutvecklingsverkets FoU-stöd Byggforskningsrådets FoU-stöd Naturvårdsverkets FoU-stöd 6.4 Min analys Nuvarande samverkan mellan sektorsforskningorganen Forskningssektorernas avgränsning Gränserna mellan forskningsområdena bör inte vara knivskarpa Samråd istället för samordning TFB:s uppgifter inom fordonsteknologi m.m Samverkan på regeringsnivå Teknisk och administrativ samverkan

7 Affärsverkens FoU 7.1 Direktiven 7.2 Mina slutsatser och förslag 7.3 Utgångspunkter Affärsverken Utvecklingen av affärsverken Statens roll som ägare och uppdragsgivare Förändrad verksamhetsform för affärsverken Televerket Postverket Statens Järnvägar

118 118 118 119 119 119 121 121

124 124 125

128 128 128 130 130 131 132 133 134 134 134

137 139 140 142 143

144 144 144 146 146 146 147 148 149 150 150

Luftfartsverket Sjöfartsverket Övriga affärsverk 7.4 Min analys Forskningsansvar och verksamhetsform Bolag bör inte ha övergripande forskningsansvar... ...och inte affärsverk heller Affärsverkens forskning Forskningen inom telekommunikationsområdet Forskningen inom järnvägsområdet FoU inom övriga affärsverks verksamhetsområden Övriga frågor

8 Kommunikationsforskningen och högskolan 8.1 Direktiven 8.2 Mina slutsatser och förslag 8.3 Utgångspunkter Samspelet mellan sektorsforskningen och högskoleforskningen i stort Samspelet mellan sektorsinitierad FoU och allmän vetenskaplig utveckling inom kornmunikationsområdet Transportrelaterad FoU vid universitet och högskolor 8.4 Min analys Förutsättningar för en ökad samverkan Informationsutbytet Ökad konkurrens om sektorsforskningsmedlerr VTI och högskolan - konkurrenter eller komplement? Den långsiktiga kunskapsuppbyggande transportforskningen behöver ökas Även högskolan måste utvecklas

9. Europasamarbetet

9.1 Direktiven 9.2 Mina slutsatser och förslag

9.3 Utgångspunkter EES-avtalet Forskningen inom EG Transportforskning med anknytning till EG EG:s ramprogram 9.4 Min analys EG/EFTA-samarbetet ger forskningspåverkan i flera dimensioner Framväxten av en forskningens inre marknad En svensk FoU-strategi i förhållande till Europa Den gemensamma forskningsresursen Samordning och information

151 151 152 152 152 152 154 154 155 159 161 161

163 163 163 164

164

166 170 175 175 176 177 177

179 181

182 182 182 184 184 185 186 188 190

190 190 193 195 197

10. FoU om informationsteknologi för kommunikationer

10.1 Direktiven 10.2 Mina slutsatser och förslag 10.3 Utgångspunkter Övergripande insatser inom informationsteknologiområdet Transportanknuten infomrationsteknologiforskning 10.4 Min analys

Särskilt yttrande

Bilaga 1 Direktiven

200 200 200 20 1 201 202 204

208 212

|| | __|._-| _.R:1|1-|'|! .-| , |r'|:'»'1"'$'11'1 '411'1'11 . 1'11' _ | """."-""..'J'.'"' 1"'|-1ul'hi|"'" ringt'g'Jjn » '1 . _. _ '.._. .'-.. r . 5111 |_. J!. 1 "Hårt-Mun "" ... "[i-hr. . ' ”|.” ||. || _ | J'r... 111-110". ,f|.1|1"".'|||".|:|1'.»!|'. Utr '.'?11'1'511'11 " 1.1-'..” '%'Iél'ää' l:]. [HM.-1. gungar; "_" l' 1- 1 !1'1'".'.." ' " ""."fj'i— ' .. "r"-ä' '1'5111tt.1rr"'r'.'a'-"

'Wl'" "31:1' 1'11'511'5' ' " 11$l|MJ|EHÅ|TW ."1__|||ä|'|_';|.:.1. |r-| '|

" .'-. str-' "". "'."."' . |.'-_j- mh _ , L'f'r'.....' .1 11» '- '11 "i.-! -151'|_!JI" " "":fg' , | '1'1 r .r .'p'f _|.|| - r|. ".- C. II. |" .l"| Ill- ' | fr.”! 11 '."3-1' ,-

f'T|__'1'1' lh u||'|||||1|| |;r|'|J ”J:-1.5" |... "- '|1'|'— |__| "|] ., Råån-111” hihi ' : ' 1." 1'_.'..'. 'L.'1'_""'""". "ä'; |"1'.'.. "'N'-' ' i '"

1.5." . ...5114-.'r.... .»;r' '.'-rett? 1 .—

. 'r' ,|"|'|'_| ' |"|.'|||'p1|':lf|'._." ' "

.. : "» . 11.1'51- ...a». . ,...-| . - .» "|.' ”|||. '.'-||? j -||(_|||.'||||. .1'"'W| | . |]! 5 ' |.' 1

Uppdrag och redovisning

Jag har regeringens uppdrag att se över den statliga transportforsk- ningen. I detta betänkande redovisar jag mina iakttagelser och för- slag till förbättringar.

Till min hjälp har jag haft en kvalificerad grupp av sakkunniga, ex- perter och sekreterare. Även om jag ensam ansvarar för slutsatser- na, har de sitt ursprung i ett kollektivt arbete, där vi varit eniga om så gott som allt. Jag har bett de sakkunniga Bo Carlsund och Hans Silborn att i uppsatser, som biläggs, närmare utveckla industrins och kommunernas syn på transportforskningen. Det har varit nyttigt för vårt arbete.

Det enda egentliga undantaget från vår enighet i gruppen gäller Te- leverkets sektorsforskning. Den sakkunnige Hans Bergendorff, Tele- verket, har på min begäran redovisat läget i en uppsats som biläggs. På basis av vår diskussion och verkets syn redovisar han därutöver sin avvikande mening i ett särskilt uttalande.

Vi har fört ingående diskussioner med aktörer och intressenter inom transportforskning, och jag har beställt och dragit nytta av tre sepa- rata analyser från professorema Åke E Andersson, Börje Johansson, Anders Karlqvist och Martin Beckmann vid Institutet för framtids- studier, KTH, KVA och Tekniska Högskolan i Mänchen. Deras upp- satser läggs som bilagor till betänkandet.

Direktiven är mycket omfattande, och jag har därför känt mig för- anlåten att göra en tämligen utförlig redovisning av bakgrunden till mina förslag. Jag har inte tagit upp alla aspekter av transportforsk- ningen, t ex inte sådan FoU som är industripolitiskt motiverad.

Här närmast ger jag en kort och personligt formulerad sammanfatt- ning av det som för mig är mest väsentligt att betona, och jag pre- senterar därmed min grundsyn.

Uppdraget anknyter till regeringens kommande forskningsproposi— tion. Transportforskningen skall alltså sättas in i ett större perspek- tiv, där all statligt finansierad och bedriven grundläggande forskning och sektorsforskning betraktas samlat. Jag ser det som helt nödvän- digt, av flera skäl.

Transportforskning är ett alldeles för snävt begrepp. Forskningspo- litiken måste ta hänsyn till att infrastruktur, kommunikationer och transporter är intimt förknippade med varandra. Komplementaritet, substituerbarhet och synergieffekter karakteriserar området.

Infrastruktur, kommunikationer och transporter har en central roll för vår internationella konkurrenskraft, vår ekonomiska tillväxt, miljö och regionala fördelning. Det råder bred politisk enighet om att satsningar här är strategiska för 90-talet, och att det är en uppgift för samhället att skapa de kollektiva nätverken. Men det är svårare att bli överens om vilka investeringar som mest effektivt leder fram mot målen med minst ogynnsamma biverkningar, och att väga dem mot andra sätt att använda samhällets gemensamma resurser. Natio- nella, regionala och lokala intressen står emot varandra, kort och lång sikt är svårförenliga, och kunskaperna om mål, medel och ef- fekter är bräckliga. Hittills bedriven transportforskning har inte givit tillräckliga svar.

Forskning är ett sökande efter ny kunskap, en lärprocess, och den har nära samband med utbildning. Universitet och högskolor måste ha en ledande roll i högre utbildning och forskning. Jag anser att det gäller även på området infrastruktur, kommunikationer och trans- porter. Det är inte enbart forskningen som behöver byggas ut; vi har inte tillräckligt utbildad arbetskraft för 90-talets strategiska satsning- ar. Ökad utbildning och ökad forskning på dessa områden bör gå hand i hand.

Forskarsamhället är internationellt. Globala nätverk främjar samar- bete och konkurrens, som är den enda garantin för kvalitet, origi- nalitet och kreativitet. Om svensk transportforskning inte förmår

hävda sig internationellt, måste åtgärder vidtas. Min genomgång av läget visar att kvaliteten är ojämn och att det finns betydande brister. Jag ser detta som ett skäl att särskilt granska hur rollfördelningen fungerar mellan beställare/finansiär och utförare. Även där finns brister. Mina förslag syftar till att renodla rollerna och stärka bestäl- larens fömiåga att styra resurser dit där de får bäst resultat.

Sektorsforskning skiljer sig från grundläggande forskning genom att de inornvetenskapliga kvalitetskraven kompletteras med krav på an- vändarrelevans. Jag anser det viktigt att inte ställa dessa krav mot varandra. Enligt mitt synsätt är ingen användare på sikt betjänt av forskning som inte står sig i en strikt vetenskaplig kvalitetsgransk- ning.

Strategi för framtiden

Sverige står inför stora utmaningar. Två grundläggande försummel- ser under 1970— och 1980-talen är av strategisk betydelse, och de måste repareras nu.

Industrisamhället går efter hand över i ett kunskapssamhälle, och det ställer krav på nytänkande och beredskap att acceptera nya värde— ringar och på satsningar på högre utbildning och forskning. Sverige tillhör de länder, där den samlade FoU-andelen av BNP är högst, men de statliga insatserna i universitet och högskolor är inte tillräck— liga för att vi skall kunna behålla vår plats bland världens ledande nationer, kanske inte ens för att på sikt behålla andelen högskoleut- bildade i arbetslivet. Vårt näringsliv engagerar alltför få universi— tetsutbildade och forskare i jämförelse med framsynta länder i En- ropa, Amerika och Asien. En femtedel av våra storföretags FoU lig- ger redan utomlands, och andelen ökar.

Vår ekonomi är redan starkt utlandsberoende, och våra storföretag blir alltmer intemationella, men Sverige har inte satsat tillräckligt på att bygga ut förbindelselänkar med omvärlden som kan kompensera för vårt ogynnsamma kommunikationsläge. Vi riskerar att företagen lägger förädling nära marknaden och återigen låter råvaruledet do-

minera här hemma, i synnerhet om vi behåller våra höga skatter på arbetskraft och relativt låga på kapital.

Det är dålig tröst att också andra stater har vårdslösat sitt mänskliga kapital och sin infrastruktur genom samma slags försummelser un— der ett par årtionden. Oroade av sambanden mellan svag BNP-till- växt och eftersatta investeringar i forskning, utbildning och trans- portnät, bygger EG-ländema ut universitet, jämvägar, motorvägar, tele och flyg. Att Sverige måste föra samma politik har det länge varit politisk enighet om, men det är längre här än på kontinenten mellan planer och verklighet.

Staten har ett särskilt ansvar för det som är gemensamt för nationen: universitet och högskolor och infrastruktur. Staten kan ge förutsätt— ningar och spelregler för företag och medborgare, men den kan inte ta något ansvar för att näringslivet verkligen utnyttjar det utbud av forskare och högutbildade som skapas. Det är ändå ett nationellt in- tresse att anpassa detta utbud så att det medverkar till att_vårt land och våra regioner förblir attraktiva för produktiva, arbetsskapande och välfärdshöjande investeringar. När Sverige integreras i de euro- peiska gemenskaperna, blir våra nationsgränser mindre intressanta. Kunskap och kapital kan genereras i ett land och utnyttjas i ett annat. Högteknologiska, transnationella företag drar alltmer systematiskt nytta av den internationella arbetsfördelningens fördelar, och hela näringslivet går i samma riktning.

EG bygger upp institutioner och en egen forskningspolitik, som vi givetvis får anpassa oss till. Vi bör ändå i egenintresse hävda rätten att låta utbytet av materiella och immateriella tillgångar ske fritt över hela klotet. Den världsomspännande FoU-politik som i dag förs inom sådana koncemer som ABB, Astra och Ericsson, kommer framöver att bli självklar även för andra kunskapsinriktade företag, var de än befinner sig i produktions- och distributionskedjan. Sve- rige som nation kan också dra fördel av internationellt samarbete och internationell konkurrens i kunskapssamhället, men då måste vi ha en medveten strategi för högre utbildning, forskarutbildning, forskning och utveckling och investeringar i kommunikationer och transportnät.

Mina förslag är en del av en sådan strategi. Transportforskning i ett nytt samhälle

EG—integrationen skapar växande marknader och ökad konkurrens, större valfrihet, effektivare resursanvändning och lägre priser; sam- tidigt medför den nya restriktioner för den nationella politiken. Det gemensamma europeiska intresset blir en ny dimension, och det blir i längden inte möjligt att föra en alltför avvikande svensk politik på centrala områden. Vår samhällsekonomi är i olag och kräver obe— hagliga räddningsoperationer, som måste vara genomförda innan vi tas upp i gemenskapen. När vi växlar ner till ett låginflationssamhäl- le, får den offentliga sektorn besvärliga problem med sin finansie- ring och utsätts för ett starkt förändringstryck.

Samtidigt sker förändringar i samhällsklimatet, som verkar i samma riktning. Stat, landsting och kommuner preciserar rollfördelningen mellan beställare och utförare, prövar nya finansieringsforrner och släpper in andra finansiärer, öppnar upp för kooperativ och privat drift.

Dessa förändringar betyder mycket på transportområdet. Över hälf- ten av de trehundra tusen som är sysselsatta i samfärdsel, post och tele, arbetar i offentligägda verk eller företag. Under 90-talet får vi se många exempel på avreglering och avmonopolisering, bolagise— ring och privatisering. säkert också utlandsägande. Övervägandena om vad som — utan nackdelar för medborgarna på kort och lång sikt —— vinner på att överlåtas till enskilt ägande, är ingalunda enkla, ideologiska frågor. De kan ta stöd i ekonomisk teori och i en omfat- tande internationell vetenskaplig diskussion, men Sverige har inte haft så mycket forskning på området. Det är dock på tiden.

De naturliga monopolens tid är förbi på många områden, i takt med den tekniska utvecklingen. Långsiktighet och kollektivitet, fallande marginalkostnader, externa effekter och transaktionskostnader, till— sammans med marknadsmisslyckanden och rättssamhällets behov av regelbindning ger skäl för offentligt initiativ, ägande och kanske

drift. Men framför allt skapar transportnäten en struktur, ett fysiskt samhälle, och de ger förutsättningar för utveckling av kommunika- tioner och transporter, tillgänglighet, miljö och välfärd. Allt detta kan inte överlåtas till marknadsekonomin, inte i något land, inte i Sverige. Den gemensamma fysiska arenan är en angelägenhet för samhället, likaväl som den institutionella, regelverket.

Investeringar i infrastruktur, kommunikationer och transporter står i fokus för samhällsdebatten. Slussama är vidöppna. Mängder av projekt. enorma projekt och orealistiska idéer förs fram av före- språkare för landsändar, för miljötänkande, för tillväxt, för sektors— intressen. När det är svårt att räkna hem dem i en företagsekono— misk kalkyl, förlitar man sig på deras samhällsekonomiska lönsam- het och positiva extema effekter. Många gånger talar man tyst om de driftkostnader som investeringarna ger upphov till.

Men Sveriges ekonomiska läge tillåter inget överdåd. Varje investe- ring — även den mest angelägna — måste kunna försvaras i konkur- rensen med alla andra sätt att nyttiggöra samhällets resurser. Trans— portforskningen måste skyndsamt möta denna utmaning. Objektkal- kyler räcker inte, nu krävs systemanalys.

Även för transportforskningen själv får avreglering och bolagise- ring konsekvenser. Inte ens offentligägda bolag kan utan ersättning åläggas ett delansvar för det allmännas forskning, om de arbetar i konkurrens. Och de bör ej heller anförtros uppgifter som ger dem orättmätiga kunskapsförsteg. Staten måste även som ägare respektera att samhällets intressen ej sammanfaller med de företagsegna. Men samhällets behov av allmänt tillgängliga resultat från forskning och annan produktion av kunskap blir inte mindre för det att statlig verksamhet förs över i bolagsform; det måste lösas på annat sätt än genom att lägga sektorsforskningsansvar på statliga bolag.

I kunskapssamhället måste varje klok företagsledning som arbetar på ett så strategiskt område som infrastruktur, kommunikationer och transporter, satsa på FoU. En av företagsintresset motiverad och av företagsekonomin finansierad forskningsbud get blir därmed en kon- kurrent om begränsade forskarresurser inom landet med allmänin-

tressets behov, som ofta är långsiktigt motiverat. Jag tror, att både kvantitativa och kvalitativa brister här hemma i växande utsträck- ning leder efterfrågan utomlands. Forskarmiljöer som inte håller måttet och som inte ingår i internationella nätverk, tvingas se om sitt hus. Ökad efterfrågan på kort sikt är ingen garanti för framgång på lång sikt. Forskarsamhället är elitistiskt, och utslagningen är hård.

Televerket är ett belysande exempel på min tes om åtskillnad mellan företagsmotiverad och allmänmotiverad FoU. Av verkets forsk- ningsbudget på en och en kvarts miljard kronor om året, bedömer ledningen att det sektorsforskningsansvar som riksdagen ålagt verket motiverar insatser på någon miljon per år. Jag vill inte blanda mig i den diskussion som detta kan föranleda mellan verket och dess ägare.

Jag vill däremot med skärpa framhålla, att Sverige på tröskeln till ett globalt informations- och kunskapssamhälle inte som nation får nöja sig med att bygga upp ett vetande om teknik och hårddata. Vi får inte stå förundrade och oförberedda inför allt det som de nya tek- niska systemen för med sig av möjligheter och risker för oss som människor, i våra hem, i vårt arbete, i vardagsliv och helg. Vi står inför en revolution av våra levnadsvillkor. Det är kanske den allvar- ligaste utmaningen för transport- och samhällsforskningen. Huma- niora och samhällsvetenskap är lika nödvändiga som naturvetenskap och teknik.

Sådana grundläggande frågor hör måhända inte ens hemma under rubriken sektorsforskning; jag tar längre fram upp frågan om hur samhället bör organisera sin beställarfunktion. Här nöjerjag mig med konstaterandet, att det i varje fall är fel att utan styrning överlå- ta ansvaret för sådan övergripande och samhällsmotiverad sektors- forskning till ett statligt verk eller statligt bolag — oberoende av om det arbetar i konkurrens med andra eller ej. Verkets/bolagets egenintressen tar alltid överhand. En helt annan styrning måste till. Däremot kan det finnas goda skäl för staten att låta verket/bolaget deltaga i forskningens finansiering genom olika former av uttaxe- ring, avkastningskrav, koncessionsavgifter eller liknande, så länge konkurrensen inte snedvr'ids.

Jag gåri utredningen grundligt igenom transportforskningens om- fattning i ekonomiska termer och hänvisar här till denna genom- gång. Uppgiftema är hämtade ur olika källor, och definitionerna varierar. Någon pålitlig sanning om volymen står ej att få, blott närrnevärden. Ett ytligt intryck är att Sverige satsar förhållandevis mycket på forskning om kommunikationer och transporter, däremot ej om infrastruktur. Tyvärr försämras bilden, när siffronra skärskå- das. I synnerhet gäller det om sådan forskning som bygger upp långsiktig och övergripande kunskap tillgänglig för hela samhället, alltså sådant som gäller positiva och negativa effekter på ekonomi och tillväxt, miljö och hälsa, fördelning och rättvisa, kort sagt på det framtidssamhälle som olika grupper vill leva i.

Jag föreslår mot bakgrund av det samhällsekonomiska läget en högst måttlig ökning av resurstilldelningen, en ökning som finansieras dels av en bättre ekonomisering med infrastrukturinvesteringar som forskningen möjliggör, dels av avgifter på sådana investeringar eller på koncessioner. Jag anser också, att frigjorda resurser från lönta- garfonderna bör kunna satsas på allmän vetenskaplig utveckling inom kommunikationsområdet, i synnerhet logistik- och systemstu— dier, och jag hänvisar till förslagen i bilagan från institutet för framtidsstudier om svenska Sandedbrschungsberciche. Stora nya pengar är det hur som helst inte fråga om, men det vore egendom— ligt om 1980-talets prioriteringar mellan forskningsgrenar skulle styra medlens fördelning oförändrat även på 90-talet. Eftersatta om- råden bör få sin chans.

TFB — från svag till stark beställare

Jag har i det föregående nämnt den nya uppmärksamhet som bestäl- lar- och utförarrollerna fått i hela den offentliga sektorn. Landsting och kommuner delar på område efter område systematiskt upp verk- samheter och renodlar funktioner. På sina håll går man säkert för långt i denna taylorska iver att stycka upp processer, men så brukar det vara i Sverige. På det hela taget är det en produktiv uppdelning, som dessutom drar upp klarare skiljelinjer mellan politikers och tjänstemäns ansvar. I staten är risken för sådan sammanblandning mindre, men även här är det lönsamt och nyttigt att skilja på bestäl-

lare och utförare, i synnerhet inom sektorsmotiverad forskning och utveckling.

Staten har i transportforskningsberedningen TFB en central beställa- re —— ett sektorsforskningsråd —— på området infrastruktur, kommu- nikationer och transporter, men TFB förfogar inte över mer än en bråkdel av de samlade forskningsbudgetama på området. Affärsverk och bolag har egna forskningsmedel, i stor utsträckning för att ut- veckla den egna verksamheten men till del motiverat av så kallat sektorsforskningsansvar. För televerket är detta ansvar, som nämnts, en obetydlighet i kronor räknat, men för vägverket svarar det för en stor del av forskningsbudgeten, nästan lika mycket som hela forsk— ningsanslaget hos TFB. Andra medel slussas direkt till utförarorga— nen som basanslag. Därutöver sätter andra sektorsorgan som NUTEK, byggforskningsrådet och naturvårdsverket m fl betydande resurser i sådan forskning, låt vara med speciell inriktning.

Intrycket kvarstår av TFB som en sannskyldig Benjamin inom sitt eget område. Jag menar att detta förhållande inte går att försvara längre. Är infrastruktur, kommunikationer och transporter så stra- tegiska för vår framtid som jag hävdar, då måste det centrala forsk- ningsrådet på området rustas upp och få sin rättmätiga roll. Så stor del som möjligt av de av allmänintresset motiverade sektorsforsk- ningsmedlen bör kanaliseras via TFB. Jag lägger förslag om detta.

TFB bör i sin nya, stärkta roll ges ansvar för att utarbeta en över- gripande inriktningsplan för forskningen, tilldela utförama långsik- tiga basresurser, ställa och kontrollera krav på vetenskaplig kvalitet, originalitet och kreativitet liksom på sektorsrelevans. För att kunna fullgöra dessa uppgifter måste TFB knyta till sig högtstående kompe- tens från det internationella forskarsamhället såväl som från sektors- intressena. Med väsentligt större ansvar och resurser måste TFB i ett samhälle med så pass få forskarmiljöer som vårt, se över priorite- ringsregler, beslutsstruktur och arbetsformer för att inte kunna an- klagas för att obehörigt gynna särintressen. De framgångsrika grundforskningsrådens arbetssätt kunde ge viss vägledning. Jag läg- ger inget detaljerat förslag utan nöjer mig med dessa allmänna rikt- linjer. Får rnina idéer genomslag i svensk forskningspolitik, då be-

hövs förändringar inom TFB och ett namnbyte, som understryker dess roll som statens råd för forskning om infrastruktur, kommuni- kationer och transporter.

Jag trycker i min utredning starkast på behovet att bygga upp ett kompetent forskningsråd. Samtidigt utmärks transportsektorn av en mångfald av små och medelstora aktörer utan förmåga att vare sig beställa forskning eller direkt nyttiggöra forskningsresultat. Det gäl— ler våra flesta kommuner, transport-, tillverknings- och distribu- tionsföretag. Staten har här ett ansvar för att forskning, utredningar, demonstration och provning, dokumentation och begriplig informa- tion kommer till stånd och ställs till förfogande för branschen. I TFB:s nya roll bör denna ställföreträdar- och översättaruppgift ingå. och TFB bör lägga ut sådana beställningar på de utförarorgan som finns, men givetvis inte själv utföra arbetet.

TFB bör därför enligt mitt synsätt stärkas och omvandlas till ett centralt och initiativkraftigt sektorsforskningsråd med ett brett an- svar. Helst hade jag velat gå ännu längre. Egentligen är det ett för begränsat, närmast utbudsorienterat, perspektiv som ligger bakom kornrnunikationssektoms forskningspolitik. Synsättet understryks inte minst av upprepade krav på mera järnvägsforskning, mera tele- forskning eller vad det kan vara. I lika hög grad gäller det om den industripolitiskt motiverade forskningen på området, som av natur- liga skäl är än mer teknologiskt orienterad.

Jag skulle vilja skilja de två aspekterna åt genom att av TFB, NUTEK och BFR skapa två helt nya sektorsforskningsorgan, ett råd för samhällsplanering och ett organ med ansvar för tillämpad tek- nisk forskning och industriell utveckling irrorn hela det fält där de tre organisationerna verkar i dag. Jag skulle alltså helst vilja se ett sektorsforskningsråd som är brett verksamt, aktivt och efterfråge-, system- och konsekvensorienterat och en organisation som är tek- nikvetenskapligt och industriekonomiskt orienterad.

Ett så omfattande uppdrag har jag inte haft, och kanske här inte mina tankar hela vägen, så jag stannar vid att föreslå den här angiv- na upprustningen av TFB.

I sammanhanget kanske det är naturligt att ställa frågan om vi alls behöver sektorsforskningsråd på området och inte kan nöja oss med mera disciplinorienterade grundforskningsråd. Jag anser att den frå- gan egentligen härrör ur ett berättigat missnöje med hur vissa sek- torsforskningsorgan fungerar. Den tar inte hänsyn till de ytterst väl- motiverade intressena att i beställarledet driva disciplinövergripande samhälleliga sektorsintressen. Det vore en olycka att avskaffa TFB, men det vore inte bra att låta den spela samma underordnade roll som idag, inte heller att fortsättningsvis lägga teknikupphandlings- uppgifter på ett forskningsråd. Där har NUTEK den största kompe- tensen.

Ökad konkurrens mellan kompetenta utförare

Även utförarsidan behöver ses över. FoU inom kommunikationsom- rådet utförs i Sverige inom industrin, på universitet och högskolor, inom affärsverk och offentligägda bolag och myndigheter, inom kollektivforskningsinstitut, hos konsulter och framför allt inom det statliga väg- och trafikinstitutet VTI. I svensk forskningspolitik spe- lar institutionsforskning som regel en mera underordnad roll än forskning vid universitet och högskolor. Inom kommunikationssek— tom är det av de skäl som jag nämnt, annorlunda.

VTI är vår största samlade resurs för transportforskning, och VTI har starka och svaga sidor. Styrkan ligger i storleken, bredden, kon- tinuiteten —— kvaliteter att slå vakt om. Svagheterna har på sätt och vis samma grund. VTI är en myndighet med uppgifter vid sidan om forskningen, med myndighetsorganisation och en blandad finansie- ring: basanslag för egen FoU, regeringsstyrd medelstilldelning via främst vägverket, statsanslag för särskilda uppgifter —— t ex prog- nosverksamhet — och uppdragsinkomster för konsultverksamhet inom forskning, utredningar, demonstration och provning. VTI har en lång tradition inom transportforskningen och har därigenom samlat en unik kunskapsmassa. Samtidigt har man, naturligt nog, drabbats av vissa ålderssvagheter liksom andra organisationer prä- glade av sektorsdominans och kontinuitet. Det geografiska läget un- derlättar inte rörlighet och förnyelse. Jag har intrycket, att varken

VTI eller universitetet i Linköping har dragit tillräcklig nytta av att de varit samlokaliserade sedan 1975 — statsmakterna torde ha för- väntat sig ett nära samarbete som en följd av VTI:s omlokalisering. Jag har dock noterat, att VTI numera lägger ner stor energi på att komma till rätta med sina svagheter.

Det som för mig kämrs mest besvärande inför framtidens utma- ningar, gäller VTI:s vetenskapliga kompetens. Som framgår t ex av den bilagda rapporten från institutet för f ramtidsstudier, är VTI inte så framgångsrikt som vissa andra svenska forskarrniljöer, när man mäter vetenskaplig kvalitet med internationellt vedertagna, objektiva och verifierbara metoder som publicering och citatfrekvens i veten- skapliga publikationer. l längden är det tillsammans med s k peer reviews de säkraste indikationema på om man lyckas tillvinna sig det intemationella forskarsamhällets respekt. VTI har en stark ställning i många sammanhang inom och utom landet, men jag menar att VTI måste göra betydande ansträngningar för att uppnå samma ställning i vetenskapssarnhället. Det innebär bland annat att VTI bör välja väg och koncentrera sig på uppgiften som vårt ledande sektorsforsk- ningsorgan. Det innebär också, att VTI mer än hittills bör bygga ut vetenskapliga nätverk med universitet och högskolor.

Jag menar, att statsmakterna har ett betydande ansvar för att göra en sådan förändring möjlig. Hittills har man lagt alla möjliga uppgifter på VTI och därför inte tillräckligt tydligt prioriterat forsknings- kvalitet, spetskompetens och vetenskapligt samarbete, men nu måste det ske. Efter skälig övergångstid bör VTI finansiera det mesta av sin verksamhet dels genom både långsiktiga basanslag och kortsikti— gare anslag från TFB för forskning, utredning, dokumentation, översättning och information m m, som VTI vunnit i konkurrens med Universitet och högskolor och andra forskningsorgan inom och utom landet, dels genom uppdragsinkomster. Med sina resurser torde VTI kunna stå sig gott i en ökad konkurrens och kunna dra till sig långa kontrakt med många olika användare av forskningsresultat. VTI bör därutöver ges samma möjlighet att i särskild ordning fr- nansiera dyr utrustning som andra vetenskapliga institutioner.

VTI har antytt, att detta skulle vara en byråkratisk omväg och att TFB:s kompetens inte är tillräcklig för att garantera ett bra resultat. Jag anser att mina förslag om TFB undanröjer dessa farhågor. Men om statsmakterna inte väljer att förstärka TFB, då bör de inte heller ändra VTI:s finansiering och inriktning. De två förslagen är siame- siska tvillingar.

VTI har inte samma komplicerade uppgift som våra universitet och högskolor att förena forskning med akademisk grundutbildning och doktorsutbildning. Jag utgår från att TFB som en självklarhet tar hänsyn till detta vid sin medelstilldelning. Även inom universiteten och högskolorna behövs vetenskaplig kvalitetsförstärkning och vill- kor som stöder förnyelse och ökad rörlighet. Annars kan institutio- ner frestas att låta konsultverksamhet ta överhand över grunduppgif- ten. Jag anser det nödvändigt att bygga vidare på de bästa resursema och stärka de goda miljöema vid universitet och högskolor. Man ta- lar ofta om risken för att splittra resurser, men det ser jag som överdrivet. Jag anser visserligen att en framgångsrik forskningsmil- jö ej får vara för liten och ämnen och institutioner ej för snävt av- gränsade, men viktigare än de kvantitativa aspekterna är de kvalita- tiva, dvs i vilken grad man förmår hävda sig i ett intemationellt per- spektiv, vilka nätverk man ingår i, hur mycket man publicerar och citeras i vetenskapliga sammanhang etc.

I bilagan från institutet för framtidsstudier läggs förslag om att in- rätta svenska motsvarigheter till de tyska Sonderforschungsbcreiche och att bygga upp ett antal centra vid våra universitet och högskolor, som utgår från styrkor och svagheter i de skilda miljöema och söker stimulera profilerat samarbete mellan dem i nya nätverk och konsor- tier. Ett sådant systematiskt samarbete mellan svenska centers of excellence ser jag som ett klokt sätt att både höja kvaliteten och ut— nyttja våra begränsade resurser inom landet effektivare. Till dessa förslag kan också läggas de idéer om samverkan mellan VTI och universitetet i Linköping som nyligen lagts fram i rapporten Trans- portlc'inken och liknande som jag tagit del av från flera håll.

Jag har inte i uppdrag — och inte heller kompetens för — att lägga fram ett forskningsprogram för sektorn, men jag anser att ett nytt stärkt och initiativkraftigt TFB kan ta på sig denna uppgift fram— över. Det är emellertid mitt bestämda intryck att förslagen från in- stitutet för framtidsstudier är så väl underbyggda och ändå föga kostnadskrävande att de i allt väsentligt bör genomföras ofördröj- ligen. Vi har inte råd att skjuta upp den nödvändiga förstärkningen i avvaktan på att TFB hinner utarbeta och förankra samlade sektors- forskningsprogram.

Sammanfattningsvis bygger mina förslag på en stark tilltro till kon- kurrens och tydlighet som den i längden enda hållbara garantin för kvalitet, originalitet och kreativitet i forskningen. Denna mår bäst av att många tar initiativ; i längden måste de goda idéerna växa fram underifrån. Alla organisationer stelnar, och det är farligt att på lång sikt ge alltför stor makt åt en enda, även åt ett mycket kompetent sektorsforskningsråd. Detta är min grundsyn. Och ändå föreslår jag, att TFB omvandlas till en central och stark beställare av statlig forskning om infrastruktur, kommunikationer och transporter! Hur går det ihop?

Jag ser mina förslag som en politik för 1990—talet —— inte längre. Och då måste vi samla krafterna, stärka beställaren och bygga upp nätverk mellan många starka utförare. Det är nödvändigt, lika nöd- vändigt som att återställa Sveriges internationella konkurrenskraft genom en målmedveten och bestämd politik, där produktiva sats- ningar på infrastruktur och på forskning och högre utbildning ingår.

För att det nya TFB skall kunna spela denna centrala roll, måste man bygga in effektiva spärrar mot kortsynthet, favoriseringar och god— tycke. Och på sikt måste programarbetet tonas ner.

Hela mitt förslag är ett förord för kraftsamling i ett kritiskt skede — ' den enda vägen till framgång under 1990-talet.

Översikt över anlagskonsekvenser och finansieringsförslag

Anslagsöversikt (tkr)

TFB 1991/92 1993/94 Förändring Ordinarie forskningsanslag 47 322 166 922 +119 600 Engångsanslag kollektivtrafik ' 25 000 0 -25 000 Engångsanslag motoralkoholer 30 000 30 000 0 Summa 102 322 196 922 +94 600 v T I ' ' Bidrag till VTI 50 204 12 604 -37 600 Totalt (TFB och VTI) 152 526 209 526 57 000 Exkl. engångsanslag 97 526 179 526 82 000

Föreslagen finansiering (tkr)

Överföring från anslag B2, Dl och Ll - Byggande av statliga vägar och järnvägar: 25 000 Överföring från anslag B5 - Byggande av länstrafrkanläggningar: 10 500 Medel från skyltfonden: 5 000 Överföring av anslag från andra forskningssektorer: 26 500 Avgiftsfinansiering'" : 15 000 Summa: 82 000

Ovanstående medel anvisas över kommunikationsdepartementets hu- vudtitel. Sammantaget medför förslagen att huvudtiteln tillförs 41 500 000 kronor (16 500 000 kronor om TFB:s nuvarande

* 100 miljoner kronor i engångsanslag 1989/90 fördelat med 25 miljoner kronor per är över perioden 1989/90—1992/93. " Motsvarande 75 procent av anslagsnivån 1991/92. Förslaget innebär dock att den framtida nivån på bidraget till VTI bör utredas närmare. "* Under förutsättning att övriga myndighetsnppgil'tcr inom tele- och postområdct avgiftsfman- sieras. I annat fall får alternativa frnansicringsvägar övervägas, t.ex. att utgiftsbehovet beaktas vid fastställandet av avkastningskravcn från berörda aflärsvcrk/bolag eller genom omdisponering av sektorsforskningsmedcl.

engångsanslag beaktas). Därav förutsätts 26 500 000 kronor kunna disponeras genom överföring från FoU—anslag inom andra huvudtitlar.

Övriga anslagskonsekvenser

NUTEK tillförs 10 000 000 kronor fr.o.m. 1993/94 genom avgifts— finansiering. Medlen anvisas över rräringsdepartementets huvudtitel.

Allmän vetenskaplig utveckling inom system- och logistikområdet tillförs 20 000 000 kronor/år i tio år genom inrättandet av särskilda forskningscentra finansierade genom forskningsmedel som frigörs från löntagarfondema. Medlen anvisas över utbildningsdepartemen- tets huvudtitel.

1. Transportforskning — ett ansvar för staten?

1.1. Direktiven

Utredningen skall ge förslag till precisering av statens övergripande ansvar för transportforskningen och därmed också till vilken typ av forskning staten främst bör stödja bl.a. för den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden.

1.2. Mina slutsatser och förslag

Det behövs fortsatt sektorsforskning på transportområdet. Sektors- avgränsningen bör dock vidgas till att avse all kommunikations- forskning. Jag ser detta som en naturlig anpassning till det moderna samhällets produktions- och organisationsprinciper.

Statens övergripande ansvar för transportforskning behöver precise- ras för att ge vägledning för ställningstaganden ifråga om forsk— ningens inriktning och omfattning, finansiering och organisation m.m.

Statens övergripande ansvar för transportforskning bör omfatta:

D Långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som i första hand syftar till att bygga upp en för transportsektorn gemensam kun- skapsbas inom olika områden och att säkerställa tillgång påfun- gerande forskningsmiljöer och kompetenta forskare.

D Tillämpad samhällsmotiverad forskning och utveckling, dvs. forskning och utveckling som syftar till att skaffa fram under- lag för statsmakterna och dess myndigheter, liksom för alla öv— riga som deltar i samhällsdebatten, inför beslut som är hela samhällets gemensamma angelägenhet.

D Ovrig tillämpad forskning, utveckling och demonstrationsverk- samhet inom områden där en sådan verksamhet bedöms vara ange/("igen för samhället samtidigt som det saknas en naturlig

huvudman för verksamheten. Aktuella områden för transport- forskningens del kan t.ex. vara transporter inom den kommuna- la sektorn - där bl.a. huvuddelen av kollektivtrafiken återfinns - och de små och medelstora företagens transporter.

Samma avgränsning av statens övergripande ansvar bör kunna gälla även för övrig kommunikationsforskning.

Afärsverkens FoU och den FoU som betingas av sektorsmyndighe- ternas behov av egenutveckling bör inte räknas in i statens övergri- pande ansvar för transport— och kommunikationsforskning.

Vilka kunskapsbehov som skall tillgodoses genom forskning är yt- terst en fråga om tillgängliga resurser och ett utflöde av de priorite- ringar mellan olika behov som görs vid skilda tillfällen. Detta är en uppgift som — inom de övergripande ramar och riktlinjer som anges av statsmakterna - bör överlåtas på ansvariga myndigheter i samspel med forskarna.

1.3. Utgångspunkter

I den senaste propositionen om forskning1 konstateras att forskning - som utifrån ett visst samhällsområde eller en viss sektor - är inriktad på att klargöra mål, beskriva samhälleliga missförhållanden i ljuset av dessa, pröva tänkbara åtgärder samt utvärdera resultaten av insat— sema inom området, stöds i de flesta länder. Formerna för såväl den samhälleliga styrningen som finansieringen och utförandet av denna forskning varierar dock från land till land.

I Sverige stöds denna områdesorienterade forskning, den s.k. sek— torsforskningen, av en stor mängd forskningsfinansierande organ och myndigheter under de olika departementen. Varje samhällssek— tor har därmed ansvar för att bedöma, formulera, initiera och fi— nansiera sina egna forsknings- och utvecklingsbehov.

Behovet av långsiktigt forskningsstöd med sektoriella medel har be- tonats starkt i de senaste forskningspolitiska propositionema. För att

' Prop. 1989/90:O()

bygga upp stabila forskningsmiljöer och stimulera fri och kreativ forskning ansåg regeringen det vara mycket angeläget att utveck- lingen mot en ökad andel långsiktigt stöd fortsätter. Regeringen an- såg vidare att åtminstone de stora sektorsorganen bör stödja vissa större och bredare projekt där stor frihet lämnas åt forskarna. Ge- nom detta anses möjligheterna öka att förutse och kanske också ge lösningar åt morgondagens problem.

Något försök att precisera statens ansvar för transportforskning har egentligen inte gjorts tidigare. När man har diskuterat målen för transportforskningen är det i första hand forskningens omfattning och inriktning som man avhandlat. Den statliga transportforskning— ens uppgift har då ofta angetts vara att bidra till att uppfylla de all- männa mål som ställts upp inom tratikpolitiken.

Transportforskningens betydelse för att nå uppställda mål framhölls således både i 1963 års, 1979 års och 1988 års trafikpolitiska beslut. Bland annat de trafikpolitiska besluten har också innehållit vissa all— männa påpekanden om forskningens inriktning. Som viktiga uppgif- ter för transportforskningen angavs t.ex. i 1979 års trafikpolitiska beslut att:

EJ Klarlägga de förhållanden som påverkar transportsektoms utveckling.

CI Utföra teknisk forskning för att erhålla bättre transportleder, transportmedel, hanteringsutrustning m.m.

CI Utföra forskning för att höja effektiviteten i transportsystemet och därmed sänka kostnadema.

C] Utveckla metoder vad gäller trafikplanering, prognoser m.m.

I den senaste forskningspolitiska propositionen formulerades målet för transportforskningen på följande sätt: "Att ta fram underlag för åtgärder som krävs för att uppnå de trafikpolitiska målen. Särskilt bör målen för infrastrukturen, miljön och trafiksäkerheten upp- märksammas" Som ytterligare ett viktigt mål för transportforsk—

ningen angavs "att skapa handlingsberedskap inför problem som inte kan förutses idag och bygga upp en kunskapsbas inför framtiden".

Grunden till nuvarande ansvar för forskning och utveckling inom området för telekommunikationer lades fast i 1985 års riksdagsbe- slut om vissa telefrågor.2 Beslutet innebar att Televerket inom detta område skulle ha ett sådant sektorsansvar som riksdagen tidigare beslutat om med anledning av 1982 års proposition om forskning.3

Sektorsansvaret innebär att Televerket skall medverka till att det inom landet bedrivs sådan forskning och utveckling att Sverige kan behålla sin framträdande ställning inom telekommunikationsområ— det. Ansvaret gäller både forskning och utveckling för telekommu- nikationssystemet och för svensk teleindustri i stort. Även FoU om telekommunikationer som ligger utanför Televerkets affärsverksam— het skall därför omfattas av verkets ansvar.

Enligt beslutet om Televerkets sektorsforskningsansvar bör forsk- ningen och utvecklingen kunna äga rum både inom Televerket och - på uppdrag av Televerket - inom universitet och högskolor. I första hand bör därvid tillämpad forskning bedrivas inom verkets ram och grundforskning vid universitet och högskolor. I anslutning till FoU- verksamheten bör exempelvis de handikappades intressen beaktas och beredskapshänsyn tas i den mån totalförsvarets intressen berörs. Det anges vidare att Televerket, som sektorsansvarig myndighet, bör ge spridning åt resultaten av forsknings- och utvecklingsansträng- ningama.

Ansvaret för forskning inom telekommunikationsområdet berördes också i budgetpropositionen 19894 Där konstaterades att utveckling- en inom infomiationsteknologin och telekommunikationsområdet har stor betydelse för samhället och inte minst transportsektorn. Be- hovet av ny framtidsinriktad forskning med inriktning mot post- och telesektorema som bl.a. syftar till breddad, långsiktig kunskapsupp- byggnad om samhällseffekterna av alternativa utvecklingsscenarier på dessa områden diskuteras. I propositionen utpekas transport-

7- Prop. 1984/85:158. 3 Prop. 1981/82:106, UbU 37. rskr. 397. 4 Prop. 1988/89:100.

forskningsberedningen (TFB), som ett i förhållande till affärsverket) obundet forskningsstödjande organ, som lämpligt att administrera FoU-projekt med denna inriktning.

1.4. Min analys

Sektorsstyrd transport- och kommunikationsforskning be- hövs

En viktig princip i svensk forskningspolitik är som tidigare framgått att varje samhällssektor har ansvar för att bedöma, fomiulera, initi- era och finansiera sina egna forsknings- och utvecklingsbehov. Detta är en princip som jag anser att det är angeläget att hålla fast vid.

Under mitt utredningsarbete har jag blivit övertygad om att forsk- ning och utveckling kommer att utgöra ett allt viktigare instrument för att utveckla tjänsterna och höja effektiviteten inom kommunika- tionssektom. För att den stora potential som ligger i en ökad FoU skall kunna tas tillvara är det emellertid nödvändigt att upprätthålla en så nära kontakt mellan forskning och praktisk tillämpning som möjligt. I detta avseende skiljer sig inte de sektorsmotiverade statliga forsknings- och utvecklingsinsatserna inom kommunikationsområdet från den FoU som sker inom det privata näringslivet.

Av den forskningspolitiska debatten har man ibland fått intrycket att det finns ett motsatsförhållande mellan sektorsforskningen och den forskning som sker för att främja den allmänna vetenskapliga ut- vecklingen. Detta kan möjligen vara riktigt i den meningen att all statligt finansierad verksamhet naturligtvis konkurrerar om gemen- samma resurser. I övrigt menar jag emellertid att det inte finns nå- got sådant motsatsförhållande eftersom sektorsforskningen och den mer grundläggande forskningen har olika uppgifter som kräver skilda styrfonner.

Högskolans basresurser, liksom de s.k. grundforskningsrådens an- slag, avsätts och fördelas således med utgångspunkt i att främja den allmänna vetenskapliga utveckligen medan sektorsforskningsmedlen primärt syftar till att försörja en speciell samhällssektor - i detta fall

kommunikationssektom - med kunskap och beslutsunderlag. Denna skillnad medför att basresursema dimensioneras och fördelas utifrån i huvudsak inomvetenskapliga kriterier och att detta ofta måste ske mot bakgrund av en ämnesorienterad referensram. Sektorsforsk- ningen däremot styrs mera utifrån ett användarperspektiv med bl.a. forskningens samhällsrelevans som ett viktigt dimensionerings- och fördelningskriterium och där referensramen är funktionsorienterad och ofta tvärvetenskaplig.

Min uppfatming är att man inte kan förvänta sig att den forskning som finansieras med fakultetsanslag eller genom grundforskningsrå- den skall kunna täcka alla de områden inom samhället där det finns stora FoU-behov. Framför allt ser jag det som utsiktslöst att högsko- lan med sin ämnesbaserade uppbyggnad och sin dubbla roll av forsknings- och utbildningsproducent på eget initiativ skulle kunna anpassa sin verksamhet till de nya FoU-behov som ständigt upp- kommer genom samhällets snabba förändring. För mig framstår det som uppenbart att varje försök att förena den sektorsmotiverade forskningens ganska snäva nyttoperspektiv med universitetens och högskolornas primära uppgifter inom ramen för en gemensam re- surs skulle leda till en kraftigt försämrad måluppfyllelse i alla av- seenden.

Min bestämda uppfattning är därför att de ibland framförda tankar— na om att sektorsforskningen skulle kunna assimileras i den organi- sation som har ansvar för allmän vetenskaplig utveckling bara är ett alternativ på pappret - inte i en verklighet där ett växande och för- änderligt behov av sektorsspecifik kunskap inte kan organiseras bort. En sådan sammanblandning mellan sektorsmotiverade FoU-behov och behoven av allmän vetenskaplig utveckling skulle enligt min mening bara leda till att sektorsforskningen tvingades söka sig nya uttrycksformer. Samtidigt skulle man löpa stor risk att även den mer grundläggande forskningen blir lidande.

Från transport— till kommunikationsforskning

Huvuddelen av sektorsforskningen - och det gäller definitivt trans- portforskningen - har sin rot i de problem som är kopplade till en

speciell samhällsfunktion. En given fråga är då hur snävt denna bör avgränsas och var de mest naturliga skiljelinjema går mot andra samhällsfunktioner.

Jag har i mitt utredningsarbete övervägt flera olika möjligheter att avgränsa sektorsforskningsområdet. Det gäller avgränsningen och samordningsmöjligheterna i förhållande till bl.a. industripolitiskt motiverat forsknings- och utvecklingsarbete och till sådant forsk- nings- och utvecklingsarbete som gäller samhällsplanering i stort. Som närmare redovisas i kapitel 6 har jag funnit att en ökad sam- ordning mellan forskningen inom kommunikationssektom och forskning som rör viss annan sarnhällsplanering skulle kunna inne- bära betydande fördelar. Jag har emellertid inte ansett mig ha till- räckligt underlag för att föreslå en sådan lösning.

Däremot anser jag att det finns bärande skäl för att sektorsavgräns- ningen bör vidgas från transporter till kommunikationer i stort.5 Mitt förslag är därför att staten i fortsättningen skall integrera pla- neringen av och stödet till forskningen om transporter och övriga kommunikationer. Denna rekommendation baserar sig framför allt på följande förhållanden:

Cl Nuvarande sektorsforskningsansvar inom telekommunikations- området måste enligt min mening omprövas inför den planerade bolagiseringen av Televerket. Den mest ändamålsenliga lösning- en är därvid att sektorsansvaret fördelas på samma sätt som inom transportområdet. I samband med en sådan omläggning av sektorsforskningsansvaret på teleområdet ter det sig också na- turligt att reglera sektorsforskningsansvaret för övriga former av "fysisk" kommunikation, bl.a. postbefordran och distribution av el, gas, vatten m.m.

Cl Den tekniska och ekonomiska utvecklingen har medfört att an- dra kommunikationsmedel - i synnerhet telekommunikationema - börjar få lika genomgripande konsekvenser för samhället som transporterna. Samtidigt representerar dessa områden för när-

5 Med kommunikationer avses här fysiska kommunikationer, dvs. kommunikation som inbegriper förflyttning av personer, varor eller ämnen, information och energi. Däremot avses naturligtvis inte kommunikation i en kulturvctcnskaplig eller sociologisk mening.

varande något av en "vit fläck" när det gäller samhällsmotive- rad forskning - ett vakum som kommer att bli än mer påtagligt om Televerket blir bolag och kanske även privatiseras.

Cl Det har länge funnits ett intensivt samspel mellan främst trans- porter, tele- och postkommunikationer där de olika kommuni- kationsforrnema har fungerat både som substitut och komple- ment till varandra. Detta samspel kan genom bl.a. teknikut- vecklingen väntas öka ytterligare och ta sig delvis nya former. Inte minst informations- och transportsystemen blir allt mer sammanflätade med varandra. Ett exempel är det snabbt ökande intresset för informationsteknologi i vägar och fordon, s.k. Road Traffic Informatics (RTI).

Sammantaget anser jag att man skulle kunna uppnå betydande sy- nergieffekter genom att sammanföra transportforskningen och övrig kommunikationsforskning till ett sammanhållet sektorsforsknings- område. Jag ser också en sådan åtgärd som en naturlig anpassning till det efterindustriella samhällets produktions- och organisations- principer som ibland t.o.m. brukar sammanfattas i begreppet K- samhället.6 En sammanhållen sektorsforskning som omfattar hela kommunikationsområdet bör också ge förutsättningar för en över hela fältet mer balanserad kunskapsförsörjning.

Jag bedömer inte heller att det skall vara några problem från organi- satorisk och administrativ synpunkt att inordna övrig kommunika- tionsforskning i transportforskningen. Till detta bidrar att anknyt- ningen till departementsnivån inte påverkas och att kommunikations— forskningen i stort relativt enkelt bör kunna anpassas till transport- forskningens nuvarande uppdelning i bl.a. kommunikationspolitiskt respektive industripolitiskt motiverad FoU.

Transportforskningsutredningens direktiv handlar till övervägande delen om just transportforskning. Det är egentligen endast ifråga om uppgiften att belysa konsekvenserna för forskningens del av den på- gående utvecklingen inom affärsverken som utredningens uppdrag

6 K—samhället står bl.a. för begreppen kunskap, kommunikationer och kultur. Jfr. t.ex. Å. E. Andersson, U Strömqvist K-samhällcts framtid, Stockholm 1988.

gäller kommunikationsforskningen i stort. Utredningen har också beröring med annan kommunikationsforskning, bl.a. genom uppdra- gen att redovisa omfattningen av annan sektorsforskning som har betydelse för situationen inom transponsektom och överväga samar— betsfonner med denna samt att lämna förslag beträffande omfatt- ningen och inriktningen av statligt finansierad FoU inom informa- tionsteknologiområdet, särskilt telekommunikationsområdet, för an- vändning inom transportsektorn.

När jag — delvis med anledning av utredningens nyss nämnda uppgif- ter - kommit fram till att det finns starka skäl för en vidgning av forskningssektom till kommunikationer i stort snarare än transpor- ter anser jag det vara mest naturligt att i tillämpliga delar behandla kommunikationsforskningen som en helhet i mina fortsatta övervä- ganden.

Statens ansvar behöver preciseras

De mål som fomiulerades för transportforskningen i den senaste forskningspolitiska propositionen kan ses som ett försök att fånga in såväl de kortsiktigt tillämpade delarna av transportforskningen som de mer långsiktigt kunskapsuppbyggande. Målet anger också vilka områden som bör prioriteras i den tillämpade forskningen.

Mycket längre än så kan man enligt min mening inte gärna gå från statsmakternas sida när det gäller precisering av forskningens inne- håll. Att ange den närmare inriktningen av forskningen bör vara en uppgift för de verksamhetsansvariga myndigheterna i samspel med forskarna.

Nuvarande mål säger däremot inget om var statens speciella ansvar för transportforskning börjar och slutar efter dimensionen grund- forskning-tillämpad forskning-utvecklings-lutredningsarbete. Målet säger heller inget om när forskningen blir en gemensam uppgift för samhället som staten bör ta på sig och när den bör vara en uppgift för andra aktörer — bl.a. enskilda statliga, kommunala och privata aktörer. Det är i första hand utifrån dessa aspekter på ansvaret som jag anser att föreliggande utredning kan bidra med en precisering.

Att någorlunda tydligt definiera och avgränsa statens ansvar på kommunikationsforskningsområdet ser jag också som en viktig för- utsättning för att kunna ta ställning också i andra huvudfrågor som rör forskningen, såsom dimensionering, inriktning, finansiering, or- ganisation, etc.

I samband med de förändringar inom sektorsforskningen som nu ändå tvingas fram av avvecklingen av monopolen på kommunika- tionsområdet bör det också vara ett lämpligt tillfälle att göra en tyd- ligare avgränsning av statens övergripande ansvar för kommunika- tionsforskningen och samtidigt åstadkomma en renodling av olika aktörers roller inom sektorsforskningen.

Några distinktioner

Statens ansvar för forskning tar sig olika former. På ett mycket ge- nerellt plan har naturligtvis staten det yttersta ansvaret för att all den forskning som bedöms nödvändig för samhällets utveckling kommer till stånd. Detta ansvar har dock till stora delar indirekt karaktär i den meningen att det framför allt handlar om att ge företag, organi- sationer och andra berörda sådana verksamhetsförutsättningar att de själva kan ta det direkta forskningsansvar som deras verksamhet för- anleder. Vad som diskuteras i det följande är emellertid något annat; nämligen avgränsningen av statens direkta ansvar, varmed närmast avses ansvaret som forskningsfinansiär.

Även beträffande detta direkta ansvar finns det anledning att göra några distinktioner. Den första gäller den skiljelinje som går mellan å ena sidan de insatser staten gör för att främja den allmänna veten- skapliga utvecklingen - i första hand genom fakultetsanslagen till universitet och högskolor och genom de s.k. grundforskningsråden - och å andra sidan de forskningsinsatser som görs för att försörja ett visst samhällsområde med'kunskap och kvalificerat planerings- och beslutsunderlag. Det är i första hand i fråga om denna sistnämda s.k. sektorsforskning som det finns ett behov av att precisera och avgrän- sa statens ansvar. Min syn på samspelet i övrigt mellan sektors-

forskningen och övrig forskningen vid universitet och högskolor re- dovisar jag i kapitel 8.

I Sverige har som tidigare framgått varje samhällssektor av tradition haft ansvar för att bedöma, fomiulera, initiera och finansiera sina egna forsknings— och utvecklingsbehov. Därför stöds sektorsforsk- ningen av en stor mängd forskningsfinansierande organ och myndig- heter under de olika departementen. Värdet av denna svenska modell betonades starkt i det senaste forskningspolitiska beslutet.7 Det sek— toriella perspektivet har samtidigt medfört att forskningen inom de olika samhällsområdena i hög grad utformats utifrån varje områdes speciella förutsättningar och behov. Även om sektorsforskningen har många gemensamma drag finns det därför ingen enhetlig modell för hur forskningen organiserats och forskningsansvaret definierats som utan vidare kan överföras till kommunikationsområdet.

När det gäller sektorsforskningen - åtminstone på kommunika- tionsområdet - finns det också anledning att skilja på statens ansvar för övergripande kommunikationsforskning och det ansvar som sta- ten kan ha som producent och förvaltare av bl.a. trafikanläggningar och ägare av enskilda transportföretag. I det senare fallet överens- stämmer statens ansvar i princip med det ansvar som ägarna inom det privata näringslivet har - att sätta upp mål för verksamheten och att se till att den drivs så effektivt som möjligt mot dessa mål. Detta kan givetvis komma att inkludera FoU-insatser av skilda slag men dessa kan knappast betecknas som övergripande.

Det är skillnad på övergripande forskning och organisa- tioners egenutveckling

Affärsverkens och övriga sektorsmyndigheters forskning har tidiga- re behandlats som en del av den övergripande sektorsforskningen. Huruvida den kommunikationsforskning som bedrivs vid affärsver- ken - och i viss mån även vid övriga myndigheter - bör klassas som övergripande kommunikationsforskning eller ej har emellertid blivit allt mera oklart. Efterhand som statsmakterna har övergivit sin de- taljreglering av verk och myndigheter kan det således ifrågasätta om

7 Prop. 1989/90:90, TU 26, rskr 335.

deras löpande verksamhet skall betecknas som ett uttryck för beslut som är hela samhällets gemensamma intresse och därmed bör inbe- gripas i statens övergripande ansvar för kommunikationsforskning. Skärpta krav på avkastning och affärsmässigt uppträdande verkar i samma riktning.

När affärsverk ombildas till bolag - statliga eller privata - och upp- träder som en av flera konkurrerande aktörer på en marknad torde det vara uppenbart att deras fortsatta forsknings- och utvecklingsin- satser inte kan räknas in i statens övergripande ansvar för kommuni- kationsforskning, såvida inte detta säkerställs genom särskilda åtgär- der.8 Detsamma bör gälla också för övriga affärsverk om tidigare näringspolitiska ställningstaganden att successivt ge dessa bolagslik- nande verksamhetsforrner står fast.9 För affärsverk som Statens Järnvägar (SJ) och Televerket, som redan i viss utsträckning arbetar under konkurrens och vars mål blivit alltmer utpräglat affärsmässi- ga, kan det för övrigt ifrågasättas om organisationerna ens hittills haft reella förutsättningar att ta ett övergripande forskningsansvar. Min slutsats blir därför att affärsverkens FoU i fortsättningen inte kan räknas in i den övergripande sektorsforskningen på kommunika- tionsområdet och därmed inte heller bör omfattas av ett övergripan- de statligt forskningsansvar.

Övriga verk och myndigheter inom kornmunikationssektom kom- mer av allt att döma att ha kvar sin rnyndighetsroll inom överskådlig framtid - möjligen med undantag för Statens Väg- och trafikinstitut (VTI). Det betyder att de - åtminstone formellt - driver en sam- hällsmotiverad verksamhet och i princip bör kunna ta ansvar även för övergripande forskning inom sina respektive områden.

För såväl Banverket som Vägverket gäller dock att deras forskning och utveckling till den helt övervägande delen är operativt motive- rad - dvs. den syftar till att ge beslutsunderlag för den löpande inve- sterings- och driftsverksamheten. Motsvarande gäller även till stor del för VTI:s uppdragsforskning. Denna FoU skiljer sig därmed inte på något avgörande sätt från forsknings- och utvecklingsverksamhe-

8 Genom föreskrifter i bolagsordning eller motsvarande. 9 Prop 1990/91:87, TU 24, rskr. 286.

ten i affärsverken eller i näringslivet i övrigt och det är därför svårt att se några skäl för att inordna den under begreppet övergripande konnnunikationsforskning. Jag anser att denna typ av FUD-insatser bör betraktas som en del av myndigheternas egenutveckling och att omfattningen, inriktningen och uppföljningen av forskningen i denna del bör vara en angelägenhet och ett ansvar för myndigheterna själva.

Det förekommer dock också att såväl Banverket och Vägverket som VTI och Trafiksäkerhetsverket (TSV) stöder eller utför långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning och forskning som syftar till att skaffa underlag för beslut på strategisk nivå, t.ex. frågor om trans- portbehov, transportmedelsval, trafiksäkerhet, miljökonsekvenser, samhällsekonomisk värdering etc. Denna typ av forskning har onek— ligen implikationer långt utöver den egna verksamheten och kan där- för betraktas som samhällsmotiverad och naturlig att inbegripa i be- greppet övergripande kommunikationsforskning.

Som företrädare för en viss transportgren präglas naturligtvis sär- skilt Banverkets och Vägverkets mera övergripande forskningsinsat- ser av de utgångspunkter som den egna verksamheten ger. Forsk- ningsresultaten bildar m.a.o. till stor del underlag för den egna stra- tegiska planeringen och för opinionsbildning kring den egna verk- samheten. Ökad kundorientering, hårdare resultatkrav och renod- lingen av beställar- och producentrollema medverkar i viss mån till att förstärka dessa tendenser. Jag betraktar inte detta som något problem i sig utan jag ser det som ett uttryck för moderna organisa- tioners sätt att arbeta. Även affärsverken kommer att fortsätta att ägna sig åt sådan långsiktig och policyrelaterad forskning när de övergår till att bli bolag eller bolagsliknande konstruktioner. Frågan är emellertid om den forskning som initieras med dessa utgångs- punkter längre kan anses tillräckligt obunden för att tjäna som un- derlag för statrnaktemas och medborgamas ställningstaganden inför beslut som är hela samhällets angelägenhet.

Mot detta kan ställas att användarperspektivet är något av sektors- forskningens livsnerv. Det är därför angeläget att upprätthålla så "raka rör" som möjligt mellan användare och forskare. ] mina kon-

takter med olika aktörer inom transportforskningen har jag ofta mött uppfattningen att ett eget engagemang i forskningen från an- vändamas sida utgör en stark kraft när det gäller att omsätta forsk- ningens resultat i praktisk tillämpning. Detta sammanhänger natur- ligtvis till stor del med att en resultatorienterad forskning ofta krä- ver att forskningsuppgiftema formuleras och prioriteras i nära kontakt med den verksamhet som skall försörjas med kunskap.

Jag finner det mot denna bakgrund önskvärt att bibehålla viss forskning finansierad genom förvaltningsmyndighetema inom ra- men för statens ansvar för övergripande transportforskning. Samti- digt anser jag det vara angeläget att finna former för att i största möjliga utsträckning säkerställa tillgång till obunden forskning som kan täcka hela fältet av övergripande transportforskning. Jag åter- kommer i kapitel 3 med förslag till lösningar på detta problem.

Principer för avgränsningen av ett övergripande statligt ansvar

En vägledande princip för statens övergripande ansvar för kommu- nikationsforskningen, liksom för övergripande forskning inom an- dra samhällsområden, bör enligt min mening vara att det ankommer på staten att ta ansvar för den samhällsmotiverade forskning som inte kan antas komma till stånd utan ett engagemang från statsmak- ternas sida. Med statsmakterna avser jag då regering och riksdag men inte enskilda förvaltningsmyndigheter, statliga affärsverk eller statliga bolag.

Med utgångspunkt i denna allmänna princip och förhållandena inom kommunikationssektom kan ansvaret preciseras till att gälla följande områden:

C] Långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som i första hand syftar till att bygga upp en för kommunikationssektom gemen- sam kunskapsbas inom olika områden och att säkerställa tillgång på fungerande forskningsmiljöer och kompetenta forskare.

C] Tillämpad samhällsmotiverad forskning och utveckling, dvs. forskning och utveckling som syftar till att skaffa fram under- lag för statsmaktema och dess myndigheter, liksom för alla öv- riga som deltar i samhällsdebatten, inför beslut som är hela samhällets gemensamma angelägenhet.

Cl Övrig tillämpad forskning, utveckling och demonstrationsverk- samhet inom områden där en sådan verksamhet bedöms vara angelägen för samhället samtidigt som den saknas en naturlig huvudman för verksamheten. Aktuella områden för transport- forskningens del kan t.ex. vara transporter inom den kommuna- la sektorn - där bl.a. huvuddelen av kollektivtrafiken återfinns - och de små och medelstora företagens transporter.

Att staten bör ha ett övergripande ansvar för att stödja forskning inom de två första områdena finner jag ganska självklart. Däremot kan det naturligtvis diskuteras om staten skall ta på sig en roll som ställföreträdande huvudman för andra aktörer och därvid även svara för en mycket operativt inriktad utvecklings- och demonstrations- verksamhet.

Som framgår av särskilda bilagor till utredningen finns det dock mycket omfattande och för hela samhället viktiga forskningsbehov inom bl.a. kommunsektorn och näringslivet som knappast kan komma till utförande på annat sätt än genom statlig förmedling.10 Teoretiskt kan man visserligen tänka sig andra lösningar för att till- godose dessa forskningsbehov, såsom olika former av kollektiv— forskningsprogram. forskning gemensamt finansierad genom kom- mun- och landstingsförbund, etc. All erfarenhet visar emellertid att det är mycket svårt att etablera och vidmakthålla en tillräcklig forskning på detta sätt. Och även om det vore praktiskt genomför- bart ter det sig ändå ytterst tveksamt från samhällsekonomisk syn- punkt att bygga upp ytterligare och till stor del parallella forsk- ningsorganisationer inom transportområdet. I många fall är det dess- utom så att en eftersatt forskning på dessa områden framförallt ger

10 Bo Carlsund: Industrins nytta av och syn på den statliga forskningen inom transportsektorn, PM 1992-02-07 samt Hans Silborn: Kommunsektoms behov av transportforslming, PM 1992-02- 20.

upphov till nationella problem även om verksamheten som sådan hör hemma i den kommunala eller privata sektorn.

Att ansvaret för den svenska transportförsörjningen inom stora fält ligger på aktörer som saknar resurser och i vissa fall också incita- ment för att finansiera och organisera en tillräcklig FUD-verksam- het har medfört att tillgången på FUD-resurser inom transportom- rådet mera styrs av institutionella förhållanden än av behoven. För mig är det en självklar del av ett övergripande statligt ansvar att verka för en balanserad kunskapsförsörjning inom sektorn och jag ser inte några förutsättningar att åstadkomma detta utan ett direkt statligt finansiellt åtagande.

Snarare ser jag en överhängande risk för att den institutionellt be- tingade obalansen i forskningsinsatsema kommer att förvärras ytter- ligare framöver utan ett ordentligt statligt engagemang. Exempel på verksamma faktorer i sammanhanget är att specialdestinerade stats- bidrag till kommunema - som finansierat viss transport-FoU - er- sätts med ett generellt statsbidrag samt att mer kortsiktig resultatori- entering och kunkurrens i upphandlingen bl.a. inom kommunernas tekniska förvaltningar och inom kollektivtrafiken ytterligare min- skar utrymmet för utvecklingsinsatser. Det är också något av en pa- radox att kommunernas ekonomiska förutsättningar under lång tid framöver antagligen kommer att vara sådana att behoven av effek- tivitetsbefrämjande FoU är större än någonsin samtidigt som benä- genheten att göra långsiktiga FoU-åtaganden kan befaras bli ännu mindre än tidigare.

Forskningsansvarets implikationer

Med den avgränsning av statens övergripande ansvar för kommuni- kationsforskningen som jag här föreslagit följer att ansvaret spänner över olika typer av forskning - från s.k. riktad grundforskning till rena utvecklings- och demonstrationsprojekt. Av de skäl som jag nyss redovisat tror jag det är nödvändigt att upprätthålla denna spännvidd. Men den innebär samtidigt att statens övergripande an- svar för forskningen kan komma att ta sig olika konkreta uttryck. Det är således inte givet att forskningen skall organiseras och styras

på exakt samma sätt och att samma kriterier för kvalitet, effektivitet, resultatuppföljning, etc. skall tillämpas över hela linjen. Till dessa frågor återkommer jag emellertid i kapitel 3.

Det bör också framhållas att den här föreslagna definitionen av sta- tens övergripande ansvar för kommunikationsforskning inte nödvän- digtvis behöver innebära att forskning skall etableras över hela det fält som avgränsats. Vilka kunskapsbehov som skall tillgodoses ge- nom forskning måste ytterst bli en fråga om tillgängliga resurser och ett utflöde av de prioriteringar mellan olika behov som görs vid skilda tillfällen. Min grundinställning är att detta - inom de övergri- pande ramar och riktlinjer som läggs fast av regering och riksdag - är en uppgift som bör överlåtas på ansvariga myndigheter i samspel med forskarna. Jag är därför inte beredd att i detalj ange t.ex. vilken typ av långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som staten främst bör stödja.

Jag kommer dock att redovisa min syn på behoven av transport- och kommunikationsforskning i stort i kapitel 2. Jag vill också erinra om att den utvärdering av TFB:s verksamhet som redovisades 1989 in- nehöll en bedömning av behoven av bl.a. långsiktig FoU.11 Denna bedömning anser jag fortfarande har stor aktualitet.

Det är också viktigt att hålla i minnet att den långsiktigt kunskaps- uppbyggande forskningen fyller flera olika funktioner. Genom den skall en för olika delar av kommunikationssektom gemensam kun- skapsbas byggas upp, vidmakthållas och utvecklas. Den syftar också till att säkerställa tillgången på fungerande forskningsmiljöer och kompetenta forskare. Även den betydelse som en livaktig forskning har för den högre utbildningen inom för kornmunikationssektom viktiga ämnesområden bör beaktas.

En av de viktigaste uppgifterna för den sektorsinitierade långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen bör emellertid vara att säkerställa att det finns en tillräcklig baskompetens framför allt inom områden som kan vara till nytta för många tillämpningar. Det vill säga att

11 Rapport från utvärdering av TFB:s wrksamhct, Expertgruppen för utvärdering av TFB:s verksamhet. TFB dnr 7530—29

sträva efter att etablera och upprätthålla en tillräckligt omfattande gemensam kunskapsbas som någorlunda smidigt kan anpassa sig till den tillämpade kommunikationsforskningen skiftande behov. Be- dömningarna av vilka insatsområden som bör prioriteras när det gäller långsiktig kunskapsuppbyggande forskning bör därför ta sin utgångspunkt i de samlade behoven av tillämpad FUD inom kom- munikationssektom oavsett om denna FUD faller inom ett övergri- pande statligt ansvar eller kan anses vara en angelägenhet för en- skilda statliga verk och myndigheter, kommuner eller enskilda före- tag.

De många samverkande motiv som finns för den långsiktigt kun— skapsuppbyggande forskningen medför att insatserna måste prövas vid en samlad avvägning som kräver både en helhetssyn på forsk- ningsbehoven och en ingående kännedom om olika forskningsmiljö- ers sätt att fungera. De. speciella motiv som ligger bakom den sek- torsmotiverade långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningen talar också för att inriktningen av insatserna inom detta område inte kan anges en gång för alla utan att de tvärtom bör utvärderas och om- prövas med relativt täta intervall.

2. Transport- och kommunikations— forskningens dimensionering

2.1. Direktiven

Utredningen skall bedöma hur stor del av de statliga medel som årligen används av statliga verk och myndigheter inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde som bör avsättas för transportforskning.

Utredningen skall belysa fördelningen av medel för FoU och medel för annan verksamhet inom den statliga trans- portsektorn i sin helhet och inom respektive transportslag.

2.2. Mina slutsatser och förslag

Inom varje samhällssektor ligger en mängd avvägningar bakom den totala FoU—andelen. Beroende på hur förutsättningarna varierar måste utfallet av dessa avvägningar kunna skifta från område till område och från tid till annan.

Avvågningen mellan F oU-insatser och alla andra åtgärder som kan främja utvecklingen av transporter och kommunikationer bör av detta skäl föras ut så nära nyttjarna av forskningsresultaten som möjligt. Beträffande det forsknings- och utvecklingsarbete som verk och myndigheter behöver för sin egenutveckling bör det därför överlåtas på organisationerna själva att bedöma lämplig omfattning och inriktning.

Principen om att låta F oU ingå i ett sammanhållet resultatansvar på myndighets-/organisationsnivå kan dock inte gälla sådan övergri- pande forskning som är samhällets gemensamma angelägenhet och som måste bli föremål för en central politisk avvägning. Den bör inte heller gälla i de fall en decentralisering medför ett så splittrat F oU—ansvar att vinsterna med forskningen inte kan värderas korrekt.

Även i de fall då det är omöjligt eller olämpligt att inordna forsk- ningen inom ramen för ett sammanhållet resultatansvar bör man ef- tersträva ett så integrerat synsätt som möjligt på forskning och annan verksamhet inom kommunikationssektorn. F orskningsbehoven bör exempelvis vägas in då statsmakterna tar ställning till de samlade in- vesteringsbehoven inom sektorn.

De totala statliga F oU—insatserna för att främja transporter och tele— kommunikationer har ökat kraftigt under senare år. Denna ökning hänför sig emellertid nästan uteslutande till tekniskt utvecklingsarbe- te inom afdrsverken och då i första hand inom televerket. Tillväx- ten av FoU-utgifterna inom kommunikationsområdet är därför framför allt ett utflöde av att det inom delar av detta område skett en mycket snabb produktutveckling samtidigt som det hittills har gällt andra organisationsprinciper när det gäller bl.a. fördelningen stat- ligt/privat ansvar för driftsverksamhet än inom de flesta andra sam— hällssektorer. Ökningen kan därför inte ses som ett uttryck för att det skett någon medveten statlig satsning på kommunikationsforsk- ning. Nuvarande insats för övergripande samhällsmotiveradforsk- ning om transporter och telekommunikationer uppgår till storleks- ordningen 145 miljoner kronor per år. Det är ett litet belopp jäm- fört med många andra sektorsområden.

Även om många faktorer talar för att dagens statliga F oU—insatser avsevärt understiger vad som skulle vara samhällsekonomiskt opti- malt finns det inga enkla mallar som kan läggas till grund för en be- dömning av den lämpliga FoU-andelen inom kommunikationssek- torn. F orskningsbehoven måste därför bedömas kvalitativt med ut- gångspunkt bl.a. i vilka kuskapskrav som följer inom skilda sam- hällssektorer av förändringar i omvärlden och av de övergripande mål som ställs uppför samhällsutvecklingen.

Många viktiga faktorer kommer att påverka behovet av övergripan- de kommunikationsforskning framöver, bl.a:

D Det allmänt erkända behovet av satsningar på infrastrukturen som kräven omfattande underlag iform av forskning.

D

Avmonopolisering av trafiken som kräver kunskaper om nya styr— och organisationsprinciper.

Sveriges geografiska läge och landets närings— och ortsstruktur som ger stora kommunikationsbehov och därmed också viktiga kommunikationsproblem att lösa

Sveriges ställning som ett exceptionellt utvecklat kommunika— tionsindustriland med omfattande bilindustri, järnvägsindustri , flygindustri och teleindustri

Den internationella samverkan som erfordras bl.a. genom EG/EFTA-samarbetet och som får störst effekter inom den ti- digare nationellt orienterade tjänstesektorn med trafikapparaten som ett dominerande och särskilt trögrörligt inslag.

Miljöfrågornas betydelse där transporterna kommer alltmer i fokus för ett åtgärdsinriktad program och som kräver forskning där komrnunikationernas funktion och n'tiljöejfekter kan be- handlas integrerat.

Trafikolyckorna som utgör ett hälsoproblem av stora mått.

Kommunikationernas grundläggande betydelse för möjligheter- na att förbättra välfärden och den sociala omsorgen.

Den explosionsartade utvecklingen inom informationsteknologi- ornrådet som bl.a. tar sig uttryck i en komplicerad samverkan med övriga kommunikationsformer genom komplementaritet, substituerbarhet och synergieffekter.

Sammantaget har det inträffat en rad grundläggandeförändringar i Sveriges förhållande till omvärlden samtidigt som det skett ett ge- nomgripande skifte [ synen på vilken roll staten kan och bör spela när det gäller att påverka samhällsutvecklingen som ställer nya och större krav på kunskaper. kompetens och beslutsurtderlag inom transport- och kommunikationsområdet. Det finns därför klara mo- tiv för en påtaglig upprustning av den statliga transport- och kom-

munikationsforskningen. Detta gäller såväl insatser för allmän veten- skaplig utveckling inom området som mera direkt målinriktade in- satser i form av sektorsforskning.

En ram på minst 600 miljoner kronor i 1991 års penningvärde bör avsättas för övergripande sektorsmotiverad forskning om transpor- ter och kommunikationer under treårsperioden 1993/94-1995/96. Därtill bör ytterligare minst 20 miljoner kronor per år avsättas för allmän vetenskaplig utveckling med inriktning på logistik— och sy— stemstudier inom kommunikationsområdet.

2.3. Utgångspunkter

Svensk transport- och kommunikationsforskning i ett na- tionellt perspektiv

De totala utgifterna för FoU-verksamheten i Sverige uppgick till nära 35 miljarder kronor 1989.12 Det motsvarar 2,9 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Därtill beräknas komma minst ett par miljarder ytterligare som inte omfattas av nuvarande statistik.

De totala FoU-utgiftema har minskat med ca 1,5 procent i fasta pri- ser mellan 1987 och 1989. En ytterligare nedgång kan väntas för 1991 enligt Statistiska Centralbyrån (SCB). Mätt efter BNP—andelen och antalet FoU-årsverken per 1000 i den totala arbetskraften kan Sverige ändå räknas till de länder i världen som har den högsta FoU- intensiteten.

FoU—verksamheten i Sverige domineras av utvecklingsarbete. Det beräknades svara för ca 60 procent av de totala driftskostnadema 1989. Grundforskningens andel beräknas till 25 procent och den tillämpade forskningens till 15 procent. Nästan all grundforskning är förlagd till universitet och högskolor medan utvecklingsarbetet är koncentrerat till företagssektom där 85 procent av FoU-utgifterna går till utvecklingsaktiviteter. Den tillämpade forskningen är, rela- tivt sett, av störst betydelse inom statliga och privata forskningsinsti- tut.

12 Statistiska Ccnualbyrån: FoU-verksamheten i Sverige 1989-91 - Översikt, (116 SM 910!

Det mesta FoU-arbetet utförs inom företagssektom - företrädesvis industrin. Två tredjedelar av FoU-resursema finns hos företagen. Universitets- och högskolesektom beräknas svara för ca 1/3 av FoU- arbetet. Den övriga offentliga sektorn svarar endast för 4 procent av utförd FoU mätt efter utgifterna.

Företagssektorns FoU-utgifter beräknas av SCB ha uppgått till över 22 miljarder kronor 1989. Härav svarar industrin för 19 miljarder kronor, affärsverken för 745 miljoner kronor, FoU-institut för 1 160 miljoner kronor, FoU-företag för 1 005 miljoner kronor och uppdragsverksamhet för 359 miljoner kronor.

Den offentliga sektorns FoU-utgifter beräknas för samma år till 1,4 miljarder kronor. Härav svarar förvaltning för 266 miljoner kro- nor, försvar för 625 miljoner kronor, forskning för 285 miljoner kronor och övriga för 225 miljoner kronor. I gruppen övriga ingår bl.a. Vägverket.

Nära 60 procent av det totala FoU-arbetet 1989 finansierades med privata medel. Industriföretagen dominerar genom en hög självfi- nansieringsgrad. Av de totala FoU-utgiftema i industrin finansierar företagen själva över 85 procent. Offentliga medel svarar för 38 procent av FoU-finansieringen i Sverige. Större delen av de offent- liga medlen går till FoU vid högskolan. 5,8 miljarder kronor eller 55 procent av högskolans medel anvisas via direkta statliga basan- slag, medan 3,7 miljarder kronor eller 33 procent förmedlas via sektorsorgan och forskningsråd.

Transportmedel är den enskilda produktgrupp som drar till sig den största andelen av industrins FoU-resurser - 23 procent eller 4 291 miljoner kronor.13 Teleprodukter hamnar på tredje plats med drygt 15 procent eller 2 328 miljoner kronor. Av industrins samlade FoU-insatser kan m.a.o. över 1/3 hänföras till produktgrupper med stark anknytning till kommunikationsdepartementets verksamhets- område.

13 Statistiska Centralbyrån: Forskningsstatistik - Teknisk och naturvetenskaplig forskning och utveckling inom företagsscktom 1989, U 14 SM 9101.

Fördelning av företagssektorns driftskostnader för F oU 1989 (totalt 20 132 mkr)

16,70%

. Teleprodukter

El Transportmedel

= ' 22,3.20/o __ __ 60.487» Ovrig FoU

Källa: SCB

Transportmedel och teleprodukter hör också till de produktgrupper i industrin som är mest FoU-intensiva. I förhållande till förädlings- värdet är FoU-utgiftema för teleprodukter fyra gånger så höga och

F öretagssektorns driftskostnader för F oU i procent av salu- och förädlingsvärde 1989

Datamaskiner Teleprodukter Transportmedel Samtliga pro du kte r

. Saluvärde Förädlingsvärde _ Källa: SCB

för transportmedel dubbelt så höga som för industriproduktema i stort. De enda övriga produktgrupper som kan konkurrera i fråga

om FoU-utgiftema som andel av salu- eller förädlingsvärdet är läke- medel och datamaskiner.

FoU-insatsema inom dessa produktområden syftar dock mera till att främja industriell verksamhet med anknytning till produkterna än att utveckla transporter och telekommunikationer som sådana. FoU som syftar till att främja eller förbättra transporter och telekommunika- tioner beräknas således ha omfattat endast 718 miljoner kronor 1989 (exklusive FoU vid universitet och högskolor). Det är visserligen det fjärde ändamålet räknat efter FoU-insatsemas storlek men det ham- nar långt efter de tre främsta som är industriell verksamhet (16,6 mdr kronor), allmän vetenskaplig utveckling (10,1 mdr kronor) och försvar (2,8 mdr kronor).

Syfte/ändamål nted f("iretagssektorns (inkl. affärsverk) driftsutgifter för FoU 1989 (mkr)

. Transporter/tele kommunikationer

Övriga ändam äl

Källa: SCB

Syftet att främja transponer/telekommunikationer spelar relativt sett mindre roll inom företagssektom än inom den offentliga sektorn även om insatsen i absoluta tal är ca fyra gånger större inom före- tagssektom. Av betydelse i detta sammanhang är att affärsverken - bl.a. Statens Jämvägar och Televerket - i SCB:s statistik räknas till företagssektom. Det innebär att den helt övervägande delen av den FoU som syftar till att främja transponer/telekommunikationer är statligt finansierad.

Syfte/ändamål med den offentliga sektorns (exklusive universi- tet/högskolor) driftsutgifter för FoU 1989 (mkr)

. Transporter/tele kommunikationer

Övriga ändamål

Källa: SCB

De sammanlagda FoU-insatserna i statsbudgeten har beräknats till 16 413 miljoner kronor för 1990/91. Under tio år har FoU-ansla» gen mer än fördubblats i löpande priser. Realt beräknas dock ansla- gen ha varit i stort sett oförändrade under denna period.

F oU—anslagens fördelning på departement (mkr)

Övriga

D Arbetsmarknads . Kommunikations" Utrikes

III Jordbruks Industri”

O BFörsvars 1987/88 1988/89 1989/90 1990/91

Budgelår

E Utbildnings

Källa: SCB ' Inkl. affärsverk

Kommunikationsdepartementets (inkl. affärsverk) del av av de totala FoU—anslagen anges till 1 419 miljoner kronor för 1990/91. Detta motsvarar en andel av 8,6 procent. Departementets anslag har ökat

med 495 miljoner kronor mellan 1987/88 och 1990/91. Det innebär en relativ tillväxt av ca 53 procent, vilket kan jämföras med en ök- ning för samtliga departement med knappt 29 procent.

Vid en fördelning av anslagen i statsbudgeten på ändamål hamnar transport och telekommunikationer på tredje plats med 1 494 miljo- ner kronor eller 9,1 procent 1990/91. Kommunikationssektom är här klan distanserad av ändamålen allmän vetenskaplig utveckling och försvar. Sedan 1980/81 har dock transporter och telekommuni- kationer ökat sin andel av anslagen från 2,4 till 9,1 procent. Ök— ningen under tioårsperioden uppgår till över 900 procent i löpande priser, vilket är den i särklass snabbast ökning som något ändamål

F oU-anslagens fördelning på vissa ändamål [ statsbudgeten (mkr)/4

Hälso—lsjukvård Arbetsmiljö

Förvaltn/samhällsserv Jord-lskogsbruk. Miljö/naturvård Energi/vatten

Industri Transport/tele Försvar

Allm vetensk utveckl

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000

Cl1990191 .1980/81 Källa:SCB

uppvisar. I absoluta tal är det endast utgifterna för allmän vetenskap- lig utveckling och försvarsforskning som vuxit snabbare än forsk- ningen om transporter och telekommunikationer. Det är dock up- penbart att den snabba expansionen av det tekniskt inriktade utveck- lingsarbetet vid Televerket är den helt dominerande orsaken till att denna bild framträder.

14 Även fonder, affärsverk och viss övrig avgiftsfinzmsicrad verksamhet ingår.

Forskningen i ett internationellt perspektiv

En internationell jämförelse som omfattar de nordiska länderna samt Tyskland, Holland, Storbritannien och Frankrike15 1989/90 visar att Sverige har den i särklass största andelen av de totala utgifterna för statlig forskningsfinansiering inom ändamålet transporter och tele- kommunikationer - åtta procent.16 Det enda land som kommer i när— heten av denna andel är Norge med sex procent. För övriga länder pendlar transport- och telekommunikationsforskningens andel av den statligt finansierade forskningen från noll till två procent.

Sverige är också det land som haft den snabbaste relativa tillväxten av statsutgiftema för forskning om transporter och telekommunika- tion mellan 1989 och 1990 - ökningen ligger på 18 procent. Alla de centraleuropeiska länderna utom Tyskland uppvisar däremot en ned- gång i forskningsanslagen inom detta område mellan 1989 och 1990. Ser man enbart till transportforskning förefaller denna ha en högre andel av de statliga forskningsutgiftema i Frankrike och Storbritan- nien än i Sverige. I övriga nordiska länder samt i Holland och Tysk- land är andelen däremot betydligt lägre än i Sverige. Denna jämfö- relse avser såväl forskning som syftar till att främja transporter och telekommunikationer som industriellt motiverade forsknings- och utvecklingsinsatser inom fordons- och transportteknik.

Att dra entydiga slutsatser av dessa intemationella jämförelser är svårt. Dels skiftar forskningens organisation och finansiering kraf- tigt från land till land - bl.a. är forskningsutgiftemas andel av stats— utgiftema genomgående högre på kontinenten än i Norden - dels finns det stora skillnader i hur forskningsstatistiken inhämtas och be- arbetas. I de svenska uppgiftema ingår affärsverkens egenfinansiera- de forskning som en mycket väsentlig del medan det är osäkert hur motsvarande forskning redovisas i övriga länder.

Förutsättningama för forskningen skiftar också från land till land beroende på bl.a. geografi, näringsstruktur och klimat. Skillnader i

15 Transportforskningcns statliga finansieringssystcm i Europa - översikter för Sverige. Finland. Norge. Danmark. Holland. Frankrike, Tyskland och Storbritannien. Lennart Sundberg. Kunskapsaktivering AB 1992-02-05. 16 Basic Science and Technology Statistics, OECD, Paris 1991.

länders storlek är ytterligare en faktor som försvårar jämförelser. Sverige har naturligtvis inga möjligheter att tävla med befolknings- rika länder som Frankrike, Tyskland och Storbritannien när det gäller absolut nivå på forskningsutgifterna. Å andra sidan medför de ofta påtagliga stordriftsfördelar som finns inom forskningen att små länder ofta måste satsa relativt sett mer på FoU än stora länder för att upprätthålla en nödvändig baskompetens.

Den internationella översikten visar att transportforskningen ofta är uppsplittrad på många olika aktörer och att den övergripande forsk- ningen som regel inte behandlas som en integrerad del av övrig pla- nering inom transportsektorn. Holland utgör därvid ett undantag. Den s.k. andra strukturplanen som utarbetats gemensamt av ministe- riet för transporter och offentliga arbeten samt bostads-, planerings- och miljöministeriet innehåller således en lång rad förslag på trans- portområdet för att uppnå uppställda mål i fråga om miljö, rörlighet och tillgänglighet. Utöver medel får åtgärder beträffande bl.a. kol- lektivtrafik, vägar, järnvägar, hamnar och vattenvägar, trafiksäker- het och tätortstrafik har också medel till forskning avsatts inom strukturplanens ram. Av en total budget på 7 420 miljoner gulden för perioden 1991-1995 har 55 miljoner gulden avsatts för forsk- ning (dvs. ca 0,75 %).17

Ytterligare ett exempel där man kopplat forskningsresurser direkt till övrig medelsanvändning inom transportsektorn är USA där 0,25 procent av den federala vägbudgeten under tiden 1987-1992 avsattes till det vägtekniska forskningsprogrammet SHRP.18 Detta gav ett till- skott till forskningen på ca 150 miljoner dollar.

Till det intemationella perspektivet hör också den transport- och kommunikationsforskning som pågår inom ramen för EG. Denna forskning beskrivs nämiare i kapitel 9.

17 Second Chamber of the State General: Second Transport Structure Plan, Document 20922, nrs l5—16. Den Haag 1989/90. lg Transportation Research Board/National Research Council: America's Highways - Accelerating thc Search for Innovation, Executive Summary, Special Report 202.

Forskningen i ett sektorsperspektiv

Inkluderas affärsverkens driftskostnader inklusive avskrivningar uppgick anslagen inom kommunikationsdepartementets område till ca 82 miljarder kronor under budgetåret 1991/92. Anslagen under titeln transportforskning uppgick till 95,6 miljoner kronor, motsva- rande strax över 0,1 procent av de totala kostnaderna inom departe- mentets område.

FoU om transporter respektive post/tele inom kornmunikationssek- torn (mkr)

Transporter (278)

Post/tele (1 200)

Källa: TFB

Transportforskningstiteln i budgeten upptar dock utgifter som inte har direkt med forskning att göra samtidigt som åtskilliga medel un- der andra titlar används för transportforskning. En kartläggning som TFB nyligen gjort19 visar att det totalt satsas ca 278 miljoner kronor på transportforskning i någon mening (inkl. utveckling) av verk och myndigheter inom kommunikationsområdet.20 Det mot— svarar drygt 0,3 procent av de medel (82 mdr kronor) som totalt förbrukades inom sektorn.

19 Samordning av den statliga forskningen inom transporter, post- och telekommunikationer. Transportforskningsbercdningen 1992, v 3. 20 Av dessa 278 mkr kan dock huvuddelen intc betecknas som övergripande forskning i Transportforskningsutredningens mening. Merparten av FoU-utgifterna utgör en del av de olika verkens egenutveckling och skiljer sig dänned inte på något avgörande sätt från t.ex. industrins FoU. En överslagsmåssig beräkning ger vid handen att på sin höjd 130 mkr per år satsas på övergripande transportforskning.

En intressantare jämförelse torde dock vara transportforskningsut- giftemas andel av de totala utgifterna för transportändamål. De to- tala utgiftema - definierade som tidigare - ligger då på nivån 36 miljarder kronor. Transportforskningsutgiftema motsvarar m.a.o. ungefär 0,8 procent av de totala utgifterna för transportändamål.

De totala forskningsutgiftema inom kommunikationsområdet (exklu- sive SGI och SMHl) ligger enligt TFB:s kartläggning på storleks- ordningen 1 475 miljoner kronor. FoU-medlens andel är m.a.o. to- talt sett ca 1,8 procent. Det betyder att tele/post-området har en be- tydligt högre forskningsintensitet - utgiftsandelen ligger på över 2,5 procent - än transportomrt'tdet.21

I figuren nedan anges FoU-utgiftemas andel på trafikgrensnivå. An- delarna avser dock endast förvaltningsmyndighetemas och affärs— verkens egenfinansierade FoU. Den forskning och utveckling som finansieras genom forskningsfinansierande och forskningsutförande organ - och som också kan avse enskilda trafikgrenar - ingår endast i den angivna totalsumman och delsumman för transporter.

FoU-utgifter i procent av samtliga utgifter inom kommunikationsde- partementets verksamhetsamråde 1991/92

Vägväsende och trafiksäkerhet

Järnvägar .

Sjöfart ?!

Luftfart Transporter Post och Tele "

Totalt

Kalla: Statsllc-aren 1991/92 samt TFB 1992

21 Skillnaden kan till viss del hänföras till att Televerkets FoU-utgifter även inkluderar den FoU som avsätts inom produktionsbolaget Teli.

En uppdelning av FoU-insatsema på olika trafikgrenar visar att väg- och jämvägsforskningen dominerar med en total volym på ca 140 resp. 115 miljoner kronor. Statligt finansierad forskning om sjöfart och luftfart har en mycket blygsam omfattning. Inte heller de trafik- grensövergripande FoU—insatsema, som ofta representerar en mer grundläggande och långsiktigt inriktad forskning har särskilt stor volym. Det bör också framhållas att någon direkt jämförelse mellan väg- och jämvägsforskningen inte kan göras utifrån denna bild, bl.a. därför att trafikutövaren (SJ) ingår på järnvägsområdet medan de - visserligen begränsade - FoU-insatser som trafikutövama på vägom- rådet gör inte ingår.

Transportrelatcrad F oU inom kommunikationsdepartementets om- råde fördelade på organisation och trafikgren (mkr)

Lultlartsv llllllll

$ Siölartsv

ll] TSV

E SJ

B Banverket

& Vägverket

_ ”” I DTFB riktade

Järnväg Sjöfart Luftfart Vägtratik .TFBordlnarle

Den transportrelaterade forsknings- och utvecklingsverksamheten inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde domineras av förvaltningsmyndigheter och affärsverk. De svarade för närmare 70 procent av de ordinarie medel som avsattes för budgetåret 1990/ 91. Det forskningsfinansierande organet - TFB - och det forsk- ningsutförande organet - VTI - disponerade vardera ca 15 procent av ordinarie medel.22

22 Utöver ordinarie mcdcl disponerar bl.a. TFB särskilda engångsanslag.

Transportrelaterade FoU-medel inom kornmunikationssektom fördelade efter typ av myndighet (mkr)23

åå: FoU-utförande

D Förv.mynd/affårsverk

. FoU-stödjande

1980/81 1987/88 1990/91

Budgelåf Källa: Ds K 198125/TFB dnr 75/39-29

2.4. Min analys

Att dimensionera forskning

Utredningens direktiv kan ge intryck av att det är möjligt att komma fram till någon enkel "tumregel" med vars hjälp en lämplig FoU-an- del för transporter och kommunikationer kan räknas fram. Detta är enligt min mening inte möjligt. Inom varje samhällssektor är det ett enormt komplex av avvägningar som ligger bakom den totala FoU- andelen och förutsättningarna för och utfallet av dessa avvägningar skiftar från område till område och från tid till annan.

För att väga FoU om transporter och kommunikation mot den totala resursanvändningen inom sektorn krävs inte endast en djup känne- dom om skilda typer av forskningsbehov. Det förutsätter också en ingående kännedom om alla andra skiftande behov som anmäler sig inom kommunikationssektorn. Detta talar enligt min mening för att man bör sträva efter att föra ut avvägningen mellan FoU-insatsema och alla andra åtgärder som kan främja utvecklingen av transporter och kommunikationer så nära nyttjama av forskningsresultaten som möjligt. Det är i allmänhet där som det är lättast att värdera effek- tiviteten i FoU-insatserna.

23 Televerkets Ful l—mt—tlcl ingar lör hutleutårct WHO/Sl.

Samtidigt är det uppenbart att det finns klara begränsningar i möj- ligheterna att decentralisera besluten om forskning. När det gäller sådan övergripande forskning som i princip rör alla landets medbor— gare finns det således knappast några alternativ till att göra en cen- tral politisk avvägning. Det är också nödvändigt att vara uppmärk- sam på att det, även om det rent tekniskt går att decentralisera forsk— ningsbesluten, ibland kan saknas incitament för att göra rationella avvägningar mellan forskning och annan verksamhet om besluten hamnar på för låg planeringsnivå. Det finns således många belägg för att mindre organisationer ofta har begränsade möjligheter att tillgodogöra sig avkastningen på FoU-insatser.24 Gränsen för när en decentralisering ger större förluster än vinster tenderar nog att ligga högre i beslutshierarkien ju mer övergripande och långsiktig karak- tär forskningen har. Det är enligt min mening bättre att allokera forskningsresurserna på en sådan planeringsnivå att vinstema med forskningen kan värderas korrekt än att i varje läge sträva efter att hålla ihop ansvar för FoU och operativ verksamhet.

Även i de fall då det är omöjligt eller olämpligt att inordna forsk- ningen inom ramen för ett sammanhållet resultatansvar anser jag att man bör eftersträva ett så integrerat synsätt som möjligt på forsk- ning och annan verksamhet inom kommunikationssektom. Jag finner det således naturligt att man från statsmaktemas sida strävar efter att väga in forskningsbehoven samtidigt som man tar ställning till andra resurskrävande insatser i sektorn, t.ex. när man beslutar om den to- tala ramen för infrastrukturinvesteringar.

Jag vill i detta sammanhang markera att detta ställer krav på att be- slutsunderlaget har så god kvalitet att en reell avvägning mellan forskning och andra insatser som effektiva medel för att nå uppställ- da mål blir möjlig. Detta bör regeringen kunna tillförsäkra sig t.ex. genom särskilda direktiv till de forskningsplanerande myndigheter- na. Hittills har det inte alltid varit så. Vid en tillbakablick på hur re— sursema för bl.a. kommunikationsforskning tidigare avdelats är det t.o.m. i vissa fall svårt att frigöra sig från intrycket att statsmaktema

24 För en närmare beskrivning av problemet hänvisas till Andersson. "års/nan. Snickars: F arr/mlng ar./r utveckling för den ”Hemliga rektorn, K turgligrr 'R'/mirku I [ägt/wlan. Institutet för melldf;thriller. ”pr/'I ] O',” )

ibland har använt FoU mera som en sista utväg ur ett tillstånd av be— slutsvånda än som ett effektivt sätt att nå uppställda mål. Ett sådant bruk av FoU-medel bör givetvis undvikas. Utöver att detta är en misshusshållning med knappa resurser försvårar det en långsiktig planering av FoU-verksamheten och undergräver tilltron till FoU som ett effektivt instrument i samhällsplaneringen.

Av redovisningen i föregående avsnitt framgår att de totala statliga FoU—insatserna för att främja transporter och telekommunikationer ökat kraftigt under senare år. Denna ökning hänför sig emellertid nästan uteslutande till tekniskt utvecklingsarbete inom affärsverken och då i första hand inom Televerket. Tillväxten av FoU-utgiftema inom kommunikationsområdet är därför framför allt ett utflöde av att det inom delar av detta område skett en mycket snabb produktut- veckling samtidigt som det hittills har gällt andra organisationsprin- ciper när det gäller bl.a. fördelningen statlig/privat ansvar för driftsverksamhet än inom de flesta andra samhällssektorer. Ökning- en kan därför inte ses som ett uttryck för att det skett någon medve— ten statlig satsning på kommunikationsforskning. Den forskning som har varit direkt underställd statsmakternas prövning uppgår till knappt 100 miljoner kronor. Den har inte heller vuxit särskilt snabbt i omfattning - anslagen har under den senaste tioårsperioden nätt och jämt behållit sitt värde i fasta priser.

FoU-utgiftemas andel av de totala utgiftema inom kommunikations- departementets område, som för kommunikationer i stort ligger strax över 1,8 procent och för transporter på ca 0,8 procent, tyder inte heller på någon exceptionellt hög FoU-intensitet. Det gäller i synnerhet om man begränsar jämförelsen till att avse övergripande kommunikationsforskning som kan beräknas svara för obetydligt över 0,1 procent av de totala utgifterna inom kommunikationsdepar- tementets verksamhetsområde.25 Det är denna övergripande FoU som närmast är att jämföra med huvuddelen av den övriga FoU som finansieras direkt över statsbudgeten.

25 Av telekommunikationsforskningen har ca 15 mkr bedömts vara övergripande och av transportforskningen ca 130 mkr.

Den genomgång som gjorts av utländsk forskning ger inte underlag för några säkra slutsatser om hur den svenska transport- och kom- munikationsforskningen står sig volymmässigt i en internationell jämförelse. Skillnaderna i förutsättningar och forskningsorganisation är alltför stora och statistikunderlaget och redovisningsprincipema alltför skiftande för att medge sådana jämförelser.

Av vad som nu sagts framgår att det inte finns några enkla mallar att följa när det gäller att avdela resurser för övergripande transport- och kommunikationsforskning. Jag tror istället att behovet och di- mensioneringen av forskningen måste bedömas kvalitativt med ut- gångspunkt bl.a. i vilka kuskapskrav som följer inom skilda sam- hällssektorer av förändringar i omvärlden och av de övergripande mål som ställs upp för samhällsutvecklingen. Jag skall därför i det följande peka på några förhållanden som jag anser vara särskilt vä- sentliga för en bedömning av forskningsbehoven på transport- och komrnunikationsområdet i dagens Sverige.

Kommunikationerna och den ekonomiska tillväxten

Kommunikationemas betydelse för den framtida ekonomiska tillväx- ten har på senare tid lyfts fram i en rad ekonomiska och politiska dokument. För att nämna några gäller detta riksdagens näringspoli- tiska beslut 199016, Långtidsutredningen 199027, Produktivitetsdele- gationens betänkande 1991 samt Långtidsutredningen 199228.

Produktivitetsdelegationens betänkande29 är kanske det aktstycke som mest ingående har analyserat statens förutsättningar att påverka den ekonomiska tillväxten. Delegationen konstaterar därvid att om- världsförändringar medfört att de ekonomisk-politiska medel som nu är verksamma delvis är andra än de som användes under den ti- digare industn'politikens epok. Man anger mot den bakgrunden sex framtida huvuduppgifter för statsmakterna varav åtminstone fyra har direkt bäring på transport- och kommunikationsforskningen:

26 Prop. 1990/91:87, TU24, rskr. 286. 27 sou 1990:14 28 sou 1992:19 29 sou 199132: Drivkrafter för produktivitet och välstånd.

C! Att bidra till försörjningen med högkvalitativa produktionsfak- torer.

CI Att ansvara för god utbildning och delar av forskningen. Cl Att stå för de centrala delarna av infrastrukturen.

Cl Att se till att marknaderna fungerar och underlätta för de olika insatserna att sättas in där produktiviteten är högst.

Enligt produktivitetsdelegationen är en utbyggnad av infrastrukturen en grundbult i en strategi för tillväxt och produktivitet inför 2000- talet. Bakom denna slutsats ligger tre faktorer: den ekonomiska inte- grationen, den ökade betydelsen av just-in-time-produktion samt be- hovet av att underlätta människors rörlighet.

Produktivitetsdelegationen pekar på att integrationen i Europa fram- häver Sveriges avsides geografiska läge. Enligt delegationen visar genomförda studier att detta är den viktigaste faktorn bakom världs- ledande företags bristande intresse för att investera i Sverige. I ljuset av de satsningar på nya gränsöverskridande infrastruktursystem som planeras på den europeiska kontinenten kan Sveriges perifiera läge bli än mer accentuerat. Det kan bromsa såväl handelsutbyte som teknikspridning.

En annan faktor som förstärker infrastrukturens betydelse för pro- duktivitetsutvecklingen är just-in-time-produktionens genombrott i stor skala. Just-in-time förutsätter väl fungerande logistik med le- veranser i exakt rätt tid. Detta kommer att skärpa kraven på täta och säkra transporter av alla slag mellan kunder och leverantörer på alla nivåer och i alla regioner.

Med utgångspunkt från dessa förhållanden och de erfarenheter som finns beträffande transport- och kommunikationssektoms produk- tionselasticitet drar produktivitetsdelegationen slutsatsen att ekono- misk tillväxt under 1990-talet förutsätter betydande infrastrukturell kapitalbildning. Kostnaderna för investeringsprogrammet i infra- strukturen uppskattas till mellan 10 och 15 miljarder kronor per år

under de kommande två decennierna, dvs. en total investeringsvolym på 2-300 miljarder kronor.

Produktivitetsdelegationen utpekar också ett antal brister i plane- rings- och styrsystemen för infrastrukturen med direkta implikatio- ner för transport- och kommunikationsforskningen. Man framhåller bl.a. vikten av "bättre ekonomiska metoder att vaska fram goda projekt", behovet av analyser som utgår från helhetssyn istället för sektorssyn och kan inbegripa synergieffekter mellan olika delar i in- frastrukturen samt behoven av styrning av de naturliga monopolen så att tillgången till marknaden säkras, monopolistiskt beteende mot- verkas och effektivt utnyttjande stimuleras. Till detta kan också en- ligt min mening läggas att kunskaperna om de exakta sambanden mellan infrastrukturen, produktiviteten och den ekonomiska tillväx— ten är mycket ofullständiga även om det är en i huvudsak samstäm- mig uppfattning att det finns ett sådant samband. Det finns också mycket stora forskningsuppgifter när det gäller att finna effektivare fomier för utnyttjandet av infrastrukturen och det kapital som finns nedlagt i den.

Enbart omfattningen av de infrastruktursatsningar som produktivi- tetsdelegationen förordar utgör enligt min mening ett slagkraftigt argument för en ökad transportforskning. Av föregående avsnitt framgår således att dagens statliga svenska transportforskning i sin helhet endast motsvarar ca en procent av de summor som infrastruk- turdelegationen nämner som en årlig investeringsvolym. Andelen skall bedömas i ljuset av att denna forskning har en betydligt vidare uppgifter än att utgöra ett underlag enbart för planering och byg- gande av infrastrukturen.

Den statliga transportforskningens betydelse för den ekonomiska tillväxten är således inte enbart begränsad till infrastrukturen. Kost- nadema för transponinfrastrukturen beräknas idag motsvara i stor- leksordningen 2-3 procent av de totala produktionskostnadema i svenskt näringsliv. Ser man till de totala resurser som förbrukas i transport- och materialflödet hamnar man däremot på uppemot 1/3

av de totala produktionskostnaderna.30 Vid mitten av 1980-talet be- räknades t.ex. de totala transport- och materialflödeskostnadema i Sverige ha uppgått till närmare 150 miljarder kronor, varav de ex- terna transporterna endast utgjorde ca 1/3. Det torde vara uppenbart att de bakomliggande värden som dessa kostnader representerar är mycket stora och att väl fungerande transporter och kornrnunikatio- ner är en förutsättning för att dessa värden skall kunna förvaltas ef- fektivt.

För att ytterligare belysa att det naturligtvis finns omfattande eko- nomiska värden vid sidan av infrastrukturen kan nämnas att de sam- lade investeringama i kommunikationssektom år 1985 uppgick till nämiare 30,5 miljarder kronor, varav infrastrukturinvesteringama endast svarade för ca 1/5.31

Det finns anledning att i detta sammanhang framhålla att SCB:s forskningsstatistik32 visar att i stort sett all forskning om transporter och telekommunikationer idag finansieras med statliga medel. Jag bortser då från sådan forskning som är ett led i industriell utveck- ling och till övervägande del är inriktad på utveckling av enskilda komponenter, produkter och produktionsprocesser. Det betyder att ansvaret för att ta fram underlag för att förvalta de mycket stora värden som finns nedlagda i kommunikationssystemet eller som är helt beroende av detta system för att kunna förvaltas effektivt till stor del faller på sektorsforskningen inom kommunikationsdeparte- mentets verksamhetsområde.

Nya styrformer kräver nya kunskaper

Det råder en betydande enighet om att ansvaret för en effektiv in- frastruktur i huvudsak bör vara statens. Samtidigt finns det idag en klar strävan att ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens i ut- nyttjandet av infrastrukturen. I Sverige står vi därför nu inför en utveckling mot ökad konkurrens inom tidigare monopoliserade del-

30 Uppgifterna är hämtade från en föredragning av professor Sten Wandel, Linköpings Universitet vid ett forskarseminarium som TFU höll 1992—02-07. 31 Johansson, Anderstig. Holmberg och Strömquist: Infrastruktur, produktivitet och konkun'enskmft, produktivitetsdelegationens cxpcnrapport 9 32 Statistiska Centralbyrån: FoU-verksamheten i Sverige 1089-91. Översikt. U16 SM 9101.

marknader på kommunikationsområdet. Flera aktörer skall på nå- gorlunda likartade villkor ges tillträde till de stora och komplexa nätverken inom flyg-, jämvägs- och teleområdet.

Exakt hur monopolen skall avskaffas är ännu oklart.33 Som bl.a. produktivitetsdelegationen påpekat måste de naturliga monopolen oavsett ägarform vara reglerade för att tillgången till marknaden skall säkras, monopolistiskt beteende motverkas och ett effektivt ut- nyttjande erhållas. Jag bedömer att även regionalpolitiska och olika andra trafikpolitiska hänsyn kan komma att kräva särskilda arran- gemang i ett avmonopoliserat system. Jag föreställer mig också att det vidgade tillträdet till nätverken p.g.a. tekniska, ekonomiska och andra orsaker i många fall måste ske etappvis och att monopolens avskaffande således kan bli en relativt utdragen process.

Hittills har den nödvändiga kunskapsförsörjningen för bl.a. den tek— niska och organisatoriska utvecklingen av trafiken i de stora nätver— ken i hög grad varit inordnad i produktionsansvaret. En nyordning enligt de riktlinjer som skisserats ovan ställer andra krav som inne- bär att kunskapsförsörjningen delvis måste ta sig nya vägar eftersom statsmakterna och de myndigheter som kommer att företräda staten i dessa frågor måste skaffa sig kompetens och kunskapsunderlag för att utforma effektiva spelregler för konkurrensen och för att kunna upphandla tjänster av trafikföretagen.

Jag återkommer med en närmare analys av konsekvenserna av denna utveckling i kapitel 7. Här vill jag endast markera att den nu påbör- jade processen kommer att kräva delvis nytt underlag från forsk- ningen både när det gäller att närmare ange hur själva avregleringen bör genomföras och följas upp och när det gäller att fortlöpande försörja statsmakterna och dess myndigheter med kunskap rörande systemens utveckling och förvaltning bl.a. för att staten skall kunna uppträda som kompetent beställare av samhällsmotiverade trafik- tjänster.

33 Olika utredningar har tillsatts av regeringen för att arbeta fram förslag till ny organisation inom luftfarts-, jämvägs—, post- och teleområdet.

Internationaliseringen kräver stora omställningar inom kommunikationssektorn

Svenskt näringsliv är redan i exceptionellt hög grad intemationalise- rat. Den begränsade hemmamarknaden har för länge sedan tvingat de framgånsrika större svenska industriföretagen att i sin verksam- het söka sig utanför landets gränser. Genom underleverantörssyste- men har också många mindre företag blivit uppkopplade i interna- tionella nätverk. EES-avtalet och ett eventuellt framtida medlemskap i Europeiska Gemenskapen kommer därför inte att innebära någon revolution för dessa företag när det gäller organisation och arbetssätt.

För tjänstesektorn i stort förhåller det sig däremot annorlunda. Den har av tradition och till följd av olika former av ekonomiska, teknis- ka och administrativa gränsskydd varit övervägande inriktad på den nationella marknaden. Det är därför inom tjänstesektorn som den ekonomiska och politiska integrationen kan väntas medföra störst omställningar. De mest omfattande omställningsproblemen upp- kommer naturligtvis inom de delar av tjänstesektorn där produktio- nen är förenad med tunga och i många fall trögrörliga tekniska in- vesteringar, vilket i hög grad gäller inom kommunikationsområdet. En europeisk standardisering och harmonisering av jämvägstrafiken utgör exempelvis ett projekt av närmast gigantiska mått.34 Att skaffa fram nödvändigt underlag för en integration av konununikationsnät- verken kommer därför att utgöra en av de stora utmaningarna för europeisk tillämpad forskning och utveckling under de närmaste år- tiondena.

I intemationaliseringen av ekonomi och politik ligger också att driv— kraftema för nationell specialisering och arbetsfördelningen kan antas bli ännu starkare än tidigare och utsträckas till delvis nya om- råden. Även forskningen kommer i ökad utsträckning att påverkas

34 Bristen på internationell harmonisering är f.n. nästan total och berör spår, fordon. signalsystem m.m. Som ett exempel kan nämnas att de sovvagnar som idag byggs i Sverige är för breda för att trafikera spåren på kontinenten. En översiktlig beskrivning av harmoniserings- och standardise- ringsproblemcn finns t. ex i en studie som sannnanslutningen av jiirnvägsförvalmingarna i EG (CER) utfört för EG-kommissionen: Commission uflhc European Communities: Technological Innovation of the Rui/ways - Needs um! Fr.v.tpurrlx, Study carried ou! by the Community of Euro- pira/t Ruiltvayx fbr l/u' l)!rm:1nrult'-( ;("1( ml 121! 'I'rrmi/mrl. .luni' IUW ,

av detta. Jag kommer senare att ta upp frågan om den europeiska integrationens konsekvenser för svenskt vidkommande och mera i detalj redovisa tänkbara utgångspunkter när det gäller Sveriges roll i den internationella kommunikationsforskningen.

Samtidigt finner jag emellertid att Sveriges allmänna förutsättningar i kommunikationshänseende är så speciella att de måste utgöra en viktig utgångspunkt också vid en värdering av de samlade resurser som skall läggas på transport- och kommunikationsforskning. Jag vill därvid peka dels på Sveriges geografiska läge och landets orts- och näringsstruktur som ger stora transportbehov och därmed också svåra transportproblem att lösa, dels på den speciella profil som svensk tillverkningsindustri har.

Kanske delvis som en följd av att avståndsproblemet varit så fram- trädande har Sverige således varit exceptionellt engagerat i och framgångsrikt när det gäller att utveckla teknik och system för att minska avståndsfriktionen. Få länder med lika begränsad befolkning eller bruttonationalprodukt som Sverige kan uppvisa en så omfattan- de och diversifierad kommunikationsindustri med stora personbils-, buss- och lastbilstillverkare, en avancerad järnvägsindustri, flygin- dustri och telekommunikationsindustri.

Denna senare aspekt kan kanske tyckas ovidkommande för en ut- redning som i första hand skall behandla forskningen från kommu- nikationspolitiska utgångspunkter och mindre från indistripolitiska. I verkligheten blir det emellertid allt svårare att upprätthålla denna distinktion. En viktig orsak till detta är att även teknikutvecklingen och det industriella utvecklingsarbetet blir allt mer marknadsstyrt och att ekonomiska och beteendevetenskapliga aspekter därför väger allt tyngre i förhållande till rent tekniska och produktionsorienterade aspekter.

Transportforskningen blir en allt viktigare del av miljö- forskningen

Miljöproblemen har förändrats under 1980-talet. Utsläppen från stora punktkällor har minskat kraftigt. Istället har de diffusa utsläp—

pen från många små källor ökat i betydelse. Trafiken är en viktig orsak till många av de storskaliga miljöproblemen. Det gäller påver— kan på luft och klimat, hav och sjöar, skog och mark.

Riksdagens miljöpolitiska beslut35 innebär att trafikens hälsofarliga påverkan kraftigt bör begränsas, att de miljöstörande effekterna från den svenska trafiken skall begränsas kraftigt samt att trafikens kli- matpåverkan skall begränsas i enlighet med den övergripande kli- matstrategin. I beslutet framhålls att forskning och utveckling är av strategisk betydelse för utvecklingen mot ett miljöanpassat transport- system. Beslutet ger också uttryck för att mil jö- och hälsomålen måste inordnas bland övriga mål för transportsystemets utveckling i en avvägning mellan behovet av att utveckla transporterna för att möta 2000-talets transportbehov och nödvändigheten av att miljöan- passa trafiken.

Att förena ökade transportbehov och skärpta kvalitetskrav på trans- porterna med uppgiften av att anpassa trafiken till vad människan och naturen tål utgör en av de största utmaningama för 1990—talet och kräver naturligtvis forsknings- och utvecklingsinsatser inom en mängd olika områden.

Ansvaret för miljöanpassningen av transportsystemet läggs genom det senaste miljöpolitiska beslutet i hög grad på transportsektorn. Det innebär i sin tur att det i stor utsträckning blir en uppgift för transportforskningen att ta fram kunskaper och beslutsunderlag för denna miljöanpassning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen har tillsatt en särskild utredning - Miljöforskningsutred- ningen36 - som har till uppgift bl.a. att belysa hur relevant den sek- torsfinansierade rniljöforskningen är för samhället och hur resulta- ten sprids och används samt att framlägga förslag till bl.a. priorite- ring av insatser inom detta område. Jag har i frågor som rör forsk- ning om kommunikationer och miljö samrått med miljöforsknings- utredningen. Att bibehålla den funktionella samordning av sektors- forskningsansvaret som jag här förordat är också enligt vad jag er- farit utgångspunkten i Miljöforskningsutredningens arbete.

35 Prop. 1990/91:90, JoU , rskr. 338. 36 Dir mm.-ss.

Miljöforskningsutredningens analys av inriktningen i stort av forsk- ningen och utvecklingen inom miljöområdet kormner också enligt vad jag har inhämtat att visa att det finns ett behov att omfördela in- satserna från forskning om hälso- och miljötillstånd och miljöeffek- ter mot forsknings- och utvecklingsinsatser som gäller åtgärder för att minska belastningen på hälsa och miljö. Som en av de viktigaste och samtidigt mest svårbemästrade problemkälloma bör därvid tra- fiken - och följdaktligen också forskningen om trafik och transpor- ter — ges mycket hög prioritet.

Min slutsats är att miljöfrågorna är av en sådan dignitet att de måste stå i centrum för samhällets intresse från såväl forskningspolitiska som andra utgångspunkter. Jag kan heller inte se annat än att trans- porterna oundvikligen måste stå i fokus för ett åtgärdsinriktat miljö-' forskningsprogram och att en inriktning mot åtgärder även skärper kraven på en helhetssyn på transportemas miljöeffekter och funktion i övrigt.

Kommunikationsforskning är också forskning för välfärd

Det är genom kommunikation som sociala nätverk skapas och det är kommunikation som utgör grunden för alla samhällsbildningar. Människors, varors och idéers förmåga att överbrygga avstånd har varit en av de mest fundamentala orsakema bakom hela samhällsut- vecklingen allt ifrån historiens begynnelse till de yttersta av dessa dagar. Efterhand som förutsättningama att kommunicera har för- ” bättrats har villkoren för mänskligt liv kunnat förändras på ett ge- nomgripande sätt också i en mängd andra avseenden.

Sett i detta perspektiv är det uppenbart att förutsättningama att kommunicera med omvärlden i hög grad är en välfärdsfråga och tillgången till olika kommunikationsmedel en central fördelnings- fråga. Detta gäller på en mängd olika nivåer - mellan världsdelar och nationer, mellan regioner och orter, mellan befolkningsgrupper och individer. Detta är inget nytt. Tillgången till kommunikationer har alltid tillmätts stor betydelse exempelvis i regionalpolitiken och när det gäller att ge människor möjlighet till arbete. service och en

meningsfull fritid. Jag skall därför bara peka på några delvis nya förhållanden som jag tror kan få betydelse för de anspråk som kom- mer att ställas på forskningen om transporter och kommunikationer i framtiden.

En sådan faktor är de helt nya mönster som håller på att bryta fram i den regionala strukturen som ett resultat av samverkande ekono- miska, tekniska och administrativa förändringar. Utvecklingen har bl.a. beskrivits i en nyligen utgiven promemoria från civildeparte- mentet om EG och den kommunala självstyrelsen.37 Den nuvarande svenska regionindelningen bygger på en gammal hierarki och kom- munikationssystemen har i hög grad varit inriktade på att försörja och bygga under denna struktur. Framväxten av en helt annan struktur med större, självständigare och i vissa fall kanske "transnationella" regioner med krav på inbördes direkta förbindelser och egna kopplingar till övernationella centra kan komma att kräva omprövningar både i synen på kommunikationernas allmänna geo- grafi och på kommunikationsmedlen som ett regionalpolitiskt in- strument.

Tillgången till olika kommunikationsmedel är som tidigare framgått ojämlikt fördelad i samhället. Skillnader i ekonomiska förutsätt— ningar spelar en stor roll men är långt ifrån den enda orsaken. Stora grupper i samhället har t.ex. på grund av ålder eller handikapp inte möjligheter att utnyttja bil även om de skulle ha råd. Det gäller bl.a. många äldre - en grupp som kommer att starkt öka sin andel av den svenska befolkningen en bit in på nästa sekel. För många inom bl.a. denna grupp kommer förmågan att upprätthålla en effektiv och att- raktiv kollektivtrafik att vara av avgörande betydelse för livskvalite- ten.

Ser man till omfattningen av de resurser som idag läggs ner på ut- vecklingen av individuella respektive kollektiva transportmedel ter sig emellertid prognosen för kollektivtrafikens möjligheter att upp— rätthålla en ställning som allmänt färdmedel i ordets egentliga be- tydelse utomordentligt dyster. Allt pekar istället mot att kollektiv- trafiken - om utvecklingsinsatsema inte kan ökas kraftigt - kommer

37 Ds 190210

att halka efter ohjälpligt i effektivitet och kvalitet och bli ett reservat för dem som saknar andra alternativ.

Trafiken - ett folkhälsoproblem av stora mått

Säkerheten i trafiken är också i högsta grad en välfärdsfråga. Den är ingalunda ny men har en så speciell karaktär att den inte gärna kan förbigås ens i en översiktlig diskussion kring forskningsbehoven. I takt med att andra hälso- och olycksrisker kunnat begränsas, inte minst genom en intensiv forskning, framstår också trafikens risker som ett allt allvarligare samhällsproblem.

Under de senaste åren har i genomsnitt ca 800 personer dödats och ca 60 000 skadats i trafikolyckor per år. Omkring 2 000 personer per år har fått invalidiserande skador. Trafikskadefallen utgör ca 15 procent av samtliga skadefall. Vägtrafikolyckoma svarar för över 1/4 av samtliga dödsfall genom olyckshändelse. Trafikolyckoma ut- gör därmed ett av våra allvarligaste folkhälsoproblem. Detta accen- tueras ytterligare genom att vägtrafikoffren är koncentrerade till yngre åldrar. Över hälften av samtliga dödsfall för personer under 30 år sker till följd av trafikolyckor.

Trafikolyckoma ger också samhället stora kostnader. Enligt Trafik- säkerhetsutredningens uppskattning förlorar samhället resurser mot- svarande 15-20 miljarder kronor per år till följd av trafikolyckor- na.38

Trafiksäkerhetsforskningens övergripande uppgift är att inhämta och utveckla kunskap om bristema i trafiksystemet och hur dessa skall kunna reduceras genom effektiva åtgärder. Den statliga forskningen inom trafiksäkerhetsområdet uppgår till ca 10 miljoner kronor per år eller ca 5 promille av de totala samhällsförlustema till följd av trafikolyckoma. Insatsen motsvarar något över 2 500 kronor per dödad och invalidiserad i trafiken.

Jag har inte haft tillgång till något underlag som visar hur trafiksä- kerhetsforskningen förhåller sig till andra insatser som samhället

38 SOU 1991279: Det framtida tral'iksiikerhetsarbctet.

gör för att förebygga eller lindra effekterna av olika hälsoproblem. Att fakultetsanslagen och grundforskningsrådens anslag för "media cinsk forskning kommer att uppgå till avsevärt över 1 miljard kro- nor för budgetåret l992/93 ger dock en tydlig fingervisning om vilka relationer som gäller.

Behoven - en ansats till samlad bedömning

Det ingår inte i Transportforskningsutredningens uppgifter att ta fram ett konkret forskningsprogram för transport- och kommunika- tionsområdet. Ett sådant åtagande ligger utanför utredningens direk— tiv, kompetens och resursram. Flertalet berörda myndigheter är också för närvarande engagerade i att ta fram forskningsprogram inom sina respektive verksamhetsområden som ett led i arbetet med de fördjupade anslagsframställningar som skall inges till regeringen hösten 1992. Regeringen har också utfärdat särskilda direktiv för redovisning av forskning i anslagsframställningar för budgetåren 1993/94-1995/96.39

Däremot har utredningen getts i uppgift att bedöma hur stor del av de statliga medel som årligen används av statliga verk och myndig- heter inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde som bör avsättas för transportforskning. Detta är enligt min mening svårt att göra utan att ha någon uppfattning om forskningsbehoven och inriktningen av forskningen. Jag har därför i mycket skissartad form försökt ange några områden och bakomliggande motiv som jag upp— fattar som väsentliga i en övergripande bedömning av den framtida kommunikationsforskningens omfattning.

Min huvudtes är att det har inträffat en rad grundläggande föränd- ringar i Sveriges förhållande till omvärlden och att det samtidigt skett ett genomgripande skifte i synen på vilken roll staten kan och bör spela när det gäller att påverka samhällsutvecklingen. Båda dessa i grunden ändrade förutsättningar innebär att det ställs nya och större krav på kunskaper, kompetens och beslutsunderlag inom transport- och kommunikationsområdet. Det finns därför enligt min

39 Direktiv för anslagsframställningar i fråga om forskning för budgctären 1993/94-1995/96, regeringsbeslut 2005/91, 1991-04-04.

mening klara motiv för en påtaglig upprustning av den statliga transport- och kommunikationsforskningen. Jag anser att detta gäller såväl insatser för allmän vetenskaplig utveckling inom området som mera direkt målinriktade insatser i form av sektorsforskning.

För en bedömning av sektorsforskningens omfattning är naturligtvis de övergripande mål som ställs upp för samhällsutvecklingen särskilt utslagsgivande. Den nuvarande regeringen har angett fyra huvud— uppgifter för sitt arbete: Att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet, att skapa gynnsamt klimat för näringslivsutveckling, att förbättra välfärden och den sociala omsorgen, samt att forma en långsiktig och hållbar utveckling mot en bättre miljö. Som jag har försökt belysa ovan har forskning om transporter och kommunika- tioner en mycket stark relevans för samtliga dessa fyra mål.

Några motiv för ökad kommun[kationsforskning

Avreglering av tunga nätverk

Miljöanpassning

X

* Internationell

arbetsfördelning

Internationell integration

Forskning som Infrastrukturen en prioriterad som en prioriterad samhällsuppgift samhällsuppgift

Jag har tidigare framhållit svårigheterna med att ange en lämplig relativ nivå för FoU-utgifterna inom transport- och kommunika- tionssektom. Det från ren effektivitetssynpunkt enda relevanta kri- teriet för att fastställa FoU-insatsernas storlek är att deras samhälls- ekonomiska avkastning bör överstiga avkastningen av andra altema— tiva åtgärder inom sektorn. Problemet är emellertid att det idag inte finns något underlag för att göra en sådan avvägning på övergripan- de nivå. Det finns dock starka skäl att misstänka att dagens statliga FoU-insatser avsevärt understiger vad som skulle vara samhällseko— nomiskt optimalt. Jag grundar denna slutsats på följande faktorer:

Cl FoU är beroende av stordriftsfördelar.40 Utbytet av FoU-insat— serna ökar starkt med verksamhetens skala. Även om det finns några någorlunda stora aktörer inom sektorsforskningen på transport- och kommunikationsområdet är inslaget av små FoU- aktörer stort. Det gäller i synnerhet om man har som utgångs- punkt att den statliga sektorsforskningen även skall bidra till kommunemas och de mindre och medelstora företagens kun- skapsförsörjning.

D FoU är en övervägande kollektiv nyttighet vilket innebär att den samhällsekonomiska avkastning av en FoU-insats i allmänhet är betydligt högre än den företagsekonomiska.41 Den statliga transport- och kommunikationsforskningen kännetecknas av en stor mängd aktörer som var och en inom ramen för ett sam- manhållet resultatansvar fattar beslut om FoU—insatsema. Detta kan ha fördelar från effektivitetssynpunkt men det verkar san- nolikt samtidigt tillbakahållande på FoU-intensiteten.

Cl De företagsekonomiska vinsterna av FoU om tjänster är ge- nomgående lägre än av FoU om produkter och processer inom tillverkningsindustrin även om de totala effektivitetsvinstema kan vara jämförbara. Detta har en rad organisatoriska orsaker, bl.a. att det är svårare att monopolisera FoU—resultat inom

40 Se t.ex. Forskning, lc/rnikxprid/iing och produktivitet. Expertrapport nr 10 till Prodttklivilclxdclcgalla/ten. 4] Mansfield m.fl: Thc production and .'thplication of New Industrial Technology, New York. !()77.

tjänstesektom.42 Sektorsforskningen på transport- och kommu- nikationsområdet rör i huvudsak tjänsteproduktion i olika for- mer, vilket följaktligen sannolikt ytterligare bidrar till att dämpa FoU-intensiteten.

Drivkraftema för effektivitetshöjande FoU är i allmänhet lägre inom offentlig verksamhet än privat beroende på att kontakten med marknaden ofta är mindre direkt och att konkurrensen från andra tjänster ofta är fördold för producenterna.43 Efter- som sektorsforskningen på transport- och kommunikationsom- rådet finansieras av offentliga organ är detta ytterligare ett skäl som talar för att FoU-insatsema är underdimensionerade.

FoU som kräver ett stort inslag av tvärvetenskaplighet är svårare att organisare och driva effektivt än FoU som har di- rekt koppling till de vetenskapliga grunddisciplinema. Detta är ett välbekant problem såväl i Sverige som utomlands!4 Efter- som behovet av tvärvetenskapliga angreppssätt är mycket ut- präglat inom transport- och kommunikationsforskningen är även detta en faktor som talar för att forskningen inom detta område är eftersatt från samhällsekonomisk synpunkt.

Den genomsnittliga FoU-intensiteten inom företagssektom är som tidigare framgått avsevärt högre än inom sektorsforskningen. Såvitt jag kan se finns det inga självklara rationella skäl för detta förhål— lande. Tvärtom har sektorsforskningen inom transport- och kom- munikationsområdet sannolikt en mer diversifierad och komplex uppgift än mycket av den forskning och utveckling som sker inom företagssektom. Skillnaderna kan därför sannolikt i betydande grad hänföras till de olikheter som finns i produktions» och beslutssyste- men.

Min samlade bedömning är att rena effektivitetsskäl talar för en flerdubbling av de sektorsmotiverade FoU-insatserna inom trans-

42 Andersson, Hårsman, Snickars: Forskning och utveckling inom den ol'fetliga sektorn, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutet för Framtitlsstudier. april 1990. 43 lbid. 44 Kunzmann: Transnational Planning Education and The lnternationalization. The Future of Transportation anti ("nnnnumt'nln-n. Sumi—li National Rnriil Ålll'illltxlfirllt'll. mot

port- och kommunikationsområdet. Eftersom den låga FoU-intensi- teten i hög grad kan hänföras till nuvarande organisation och från- varon av tillräckliga incitament att utnyttja FoU är det emellertid inte givet att ökade centrala FoU-anslag skulle utgöra någon bra lösning på problemet. Jag är snarare böjd att tro att organisationen först måste utvecklas så att den blir mottaglig för och kan absorbera de effektivitetsvinster som en ökad FoU möjliggör. Här ser jag stora möjligheter i den nu pågående förnyelsen av kommunikationsmyn- dighetemas verksamhet som bl.a. syftar till att skapa ökad kundori- entering och starkare incitament att utveckla och förändra verksam— heten i olika avseenden. Detta bör på sikt leda till en ökad press på att utnyttja FoU för att effektivisera verksamheten som bäst kommer till uttryck om berörda myndigheter och organisationer själva ges ansvaret för sin egenutveckling.

Den kommunikationsforskning som jag i kapitel 1 har föreslagit skall ingå i statens övergripande ansvar kan däremot inte marknads- styras på detta sätt. Eftersom jag finner denna forskning starkt efter- satt i förhållande till de stora och snabbt växande kunskapskrav som jag berört ovan, anser jag att det här finns behov av en omedelbar och påtaglig förstärkning av anslagen. Min bedömning - som närrna- re kommer att motiveras i det följande - är att en ram på minst 600 miljoner kronor i 1991 års penningvärde bör avsättas för sådan sektorsmotiverad forskning under treårsperioden 1993/94-1995/96. Detta skulle ändå motsvara mindre än 1/4 procent av de totala utgif- terna inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde. Därtill anser jag att ytterligare minst 20 miljoner kronor per år bör avsättas för allmän vetenskaplig utveckling inom kommunikations- området.

Finansiering

Som tidigare framgått anser jag att huvuddelen av sektorsforskning- en inom kommunikationsdepanementets område bör finansieras med ordinarie drifts— och investeringsanslag eller inom ramen för affärs- verkens avgiftsfinansierade verksamhet. Den FoU som bör finansie- ras inom ramen för ett sådant sammanhållet resultatansvar är FoU för myndigheternas och verkens egenutveckling samt den övergri-

pande tillämpade FoU som jag föreslår att Vägverket (inklusive nu- varande Trafiksäkerhetsverket) och Banverket skall ha ansvar för. Jag bedömer att den organisatoriska utveckling som pågår inom be- rörda organisationer kommer att leda till att denna FoU ökar. Denna forskning ingår emellertid inte i den resursram som jag här före- slagit.

Nuvarande resurser för övergripande kommunikationsforskning har jag överslagsrnässigt beräknat till ca 145 miljoner kronor per år. I detta belopp ingår TFB:s anslag från komrnunikations- och närings— departementen45, huvuddelen av VTI:s anslag för s.k. egen FoU samt vissa forskningsmedel som avsätts av Trafiksäkerhetsverket, Väg- verket, Banverket, SJ och Televerket. Exkluderas Trafiksäkerhets- verkets, Vägverkets och Banverkets insatser från denna summa återstår ca 125 miljoner kronor. Mitt förslag till resursram motsva- rar m.a.o. en nivåhöjning med ca 75 miljoner kronor per år.46 Jag har därvid räknat med att affärsverkens bidrag till den övergripande forskningen faller bort.

En översikt över mina förslag till finansiering och konsekvensema i anslagshänseende redovisas i inledningen till betänkandet.

Av den resursförstärkning jag föreslår anser jag att 25 miljoner kronor bör kunna avsättas som en del av infrastrukturinvesteringar- na på transportområdet. Ökad forskning kring utvecklingen och ut- nyttjandet av infrastrukturen är som tidigare framgått angelägen och det gäller inte minst sådan långsiktig kunskapsuppbyggande forsk- ning sorn bör vara fristående från de planerande myndigheterna. Den angivna nivån, som svarar mot ca 0,1 procent av de samlade utgifterna för investeringar och drift och underhåll av transportin- frastrukturen under 1991/92, bör ses som ett riktvärde. På sikt anser jag att resurserna för långsiktig, kunskapsuppbyggande FoU kring infrastrukturen borde kunna beredas i det system som gäller för den samordnade långsiktiga investeringsplaneringen och finansieras via den totala investeringsram som statsmakterna beslutar om. Så vitt jag

45 Inklusive cngångsanslagct för utveckling av lokal och regional kollektivtrafik som beräknats motsvara 25 mkr/år. Däremot ingår inte det våren 1991 beslutade anslaget för stöd till utvecklings- och demonstrationsprojckt rörande användningen av tnotoralkoholer i fordon som uppgår till 30 mkr per än fyra år. 46 I förhållande till nuvarande ordinarie anslag ligger ni våhöjningen på 100 mkr.

kan bedöma borde - med nuvarande planeringscykler - en sådan be- redning även kunna förenas med ett slutligt samlat forskningspoli- tiskt ställningstagande från statsmakternas sida.

Som framgår av bilaga 7 till utredningen förvaltar kommunerna ett omfattande infrastrukturkapital samtidigt som många stora trafik- planeringsproblern - bl.a. rörande tätortstrafiken - i huvudsak faller inom det kommunala ansvarsområdet.” Jag har tidigare föreslagit att kommunernas kunskapsförsörjning på detta område bör ingå i ett övergripande statligt ansvar för transport- och kommunikations- forskningen. Ett sådant åtagande måste finansieras. Hittills har vissa medel avsatts för ändamålet av bidraget till drift och underhåll av statskommunvägar. Dessa FoU-medel som förvaltas av Svenska Kommunförbundet uppgick l99l/92 till ca 2 miljoner kronor. Det torde vara uppenbart att denna insats är helt otillräcklig.

Mitt förslag är att staten avsätter en summa motsvarande I procent av det nuvarande statsbidraget till drift av statskommunvägar, dvs. 8 miljoner kronor om året, för FoU om kommunal väghållning. Med det sätt som nuvarande FoU-bidrag förvaltas av Kommunförbundet torde man kunna räkna med att kommunerna bidrar med insatser till ett värde av minst samma storleksordning som staten. Statens insat- ser bör kunna finansieras antingen genom en omfördelning av sek- torsforskningsmedel från andra områden till kommunikationsområ- det eller genom att en del av anslaget till Vägverket för drift och underhåll av statliga vägar undantas för ändamålet. Det senare kan motiveras av att även Vägverket har stor nytta av forskning om tätortsväghållning.

För att finansiera forskning om kollektivtrafik anser jag att ] pro- cent av det s.k. LTA-anslaget (byggande av länstrafikanläggningar) skulle kunna avsättas samtidigt som staten tillskjuter motsvarande belopp genom en omfördelning av sektorsforskningsmedel. Jag be- dömer således att tidigare beskrivna förändringar i omvärlden och i synen på statens roll bör kunna leda till att resurser kan frigöras exempelvis inom jordbruks-. försvars—, industri— och byggforsk- ningsområdena. Med 1991 års anslagsnivå och penningvärde skulle

47”

ans Sillmrn' Konlnuinscktorns brhor ax II'LIIIspUrllLHskumt!, PM 1092-02-20.

det motsvara en sammanlagd insats på ca 21 miljoner kronor per år för FUD om kollektivtrafik. Detta innebär en viss minskning i för- hållande till nuvarande engångsanslag för utveckling av lokal och regional kollektivtrafik som jag dock bedömer kan uppvägas med de bättre planeringsförutsättningar som följer av ett ordinarie årligt anslag.

För att finansiera kommunemas behov av kunskapsförsörjning inom trafiksäkerhetsområdet som följer av den nya ansvarsfördelning som Trafiksäkerhetsutredningen48 föreslagit, bör 5 miljoner kronor per år under en treårsperiod kunna avsättas för övergripande FoU från den s.k. Skyltfonden. Samtidigt vill jag understryka att det är viktigt att Vägverket tar ett stort ansvar för den FoU och de demonstra- tionsprojekt som behövs för ett kompetent och effektivt trafiksäker- hetsarbete på såväl nationell som lokal nivå.

En summa av 25 miljoner kronor per år bör avsättas för övergri- pande forskning och utveckling inom post- och telekommunikations- området. Detta behov sammanhänger delvis med att Televerkets sek» torsforskningsansvar måste överföras till andra huvudmän men be- ror också på att framförallt ekonomiskt och beteendevetenskapligt inriktad forskning inom detta område har varit kraftigt underdi- mensionerad. Hur denna forskning skall finansieras måste enligt min mening tillsvidare lämnas öppet. Detta är nämligen beroende dels av vilken associationsform till staten som de stora aktörema på området - Televerket och Posten - kommer att ha, dels hur övriga samhälls- motiverade insatser inom dessa sektorer kommer att finansieras vid en förändrad associationsform. I den mån man kommer att överväga någon form av koncessionssystem eller annan typ av avgiftsuttag för att finansiera sådana åtaganden bör det enligt min menng vara na- turligt att knyta an till dessa system även när det gäller att finansiera övergripande forskning inom området.

Jag har tidigare föreslagit att affärsverkens FoU inte längre skall räknas in i den övergripande forskningen på transportområdet. Detta innebär att sådan forskning inom sjöfarts— och luftfartsområdet och inom vissa delar av järnvägsområdet måste tillgodes på annat sätt än

48 sou 1991 ;79

genom affärsverken. Jag har beräknat behovet av sådana insatser till minst 8 miljoner kronor per år i 1991 års penningvärde. Även i dessa fall är finansieringsmöjligheterna i viss mån avhängiga av i vilken form verksamheten kommer att drivas framledes. Med flera trafikbolag på järnvägsområdet representerar t.ex. trafikavgifter en möjlig finansieringsväg. Under den nu aktuella treårsperioden be- dömer jag det emellertid vara mest ändamålsenligt att finansiera denna del av nivåhöjningen genom en omfördelning av medel från andra forskningssektorer eller genom att avräkna medlen mot de av- kastningskrav som statsmakterna ställer på de berörda affärsverken.

Jag har här pekat på ett antal möjliga finansieringslösningar. Jag an- ser emellertid att det är nödvändigt att pröva finansieringsfrågoma i ett sammanhang där bl.a. resurserna för olika typer av sektors- forskning kan vägas mot varandra. Det mest naturliga är att dessa frågor prövas i den forskningspolitiska proposition som planeras till våren 1993. '

Svenska "Sonderforschungsbereiche"

Utöver den ovan beskrivna sektorsmotiverade forskningen anser jag att särskilda medel bör avsättas för sådan forskning som syftar till allmän vetenskaplig utveckling inom kommunikationsområdet och följaktligen bör finansieras över utbildningsdepartementets anslag. Motiven för en sådan insats finns utförligt beskrivna i bilaga 3 - F orrkning för de nya nätverkens samhälle.

Jag anser att minst 20 miljoner kronor bör avsättas för sådan forsk- ning och att denna särskilt bör inriktas på logistik- och systemstudier inom kommunikationsområdet. Jag ser det som naturligt att en sådan insats finansieras genom de medel ur löntagarfonderna som skall frigöras för forskning. Jag anser att den metod som utvecklats i Tyskland under de tre senaste årtiondena för att hantera storskaliga och tvärvetenskapliga problem genom s.k. "Sonderforschungsberei- che" kan vara väl värd att pröva i detta sammanhang.

Dessa forskningscentra placeras vid vetenskapliga institutioner inom universitet och större tekniska högskolor och inrättas för att möjlig-

göra uppbyggnad av kompetens för grundforskning och därtill an- knuten tillämpad forskning under fem- respektive tioårsperioder. Resurser för dessa forskningscentra fördelas genom konkurrens mellan olika universitets- och högskolemiljöer. Motiven för och olika aspekter på konstruktionen av sådana centra framgår av bilaga 4.49

I en tid när högskolan skall utvecklas mot nya arbetssätt och en del av löntagarfondemas medel utnyttjas för industrianknuten forskning anser jag att det bör vara ett ovanligt lämpligt tillfälle att försöksvis utbjuda ett eller ett par svenska "Sonderforschungsbereiche" för grundläggande tvärvetenskaplig kommunikationsforskning.

49 On the Economics of Research: Organization and Communication, professor Martin Beckmann, Brown University, Providence, USA and Technische Universität Mänchcn. Germany, February 1992.

3 Beställare, utförare och användare av övergripande kommunikationsforskning

3.1. Direktiven

Utredningen skall ge förslag till styrning och samordning av statens insatser för övergripande transportforskning.

3.2. Mina slutsatser och förslag

En ansvarsuppdelning för tillämpad forskning, utveckling och de- monstrationsverksamhet som överensstämmer med fördelningen av det operativa ansvaret inom kommunikationssektorn befrämjar ef- fektiviteten i forskningen. Mångfalden av aktörer inom forskningen är därför mera en tillgång än ett problem.

Statens insatser för övergripande forskning kräver däremot en mera enhetlig styrning och samordning. Styrformerna bör dock anpassas till forsknings- och utvecklingsinsatsernas mål. Användar-, beställar- och utföranderollerna bör renodlas [ största möjliga utsträckning.

TFB bör stärkas och utvecklas i rollen som beställare av övergri- pande transportforskning. F orskningsanslagen under kommunika- tionsdepartementet bör därför samlas till TFB. TFB får därigenom uppgiften att även bedöma behovet av basresurser vid VTI på grundval av en samlad värdering av programförslag för långsiktig kunskapsuppbyggande forskning från högskolor, institut m.fl.

TFB bör även i övrigt ges ökade resurserför sin FoU-planerande, forskningsstödjande och informationsjö/medlande verksamhet. Detta kan ske genom:

D Att TFB:s ansvar vidgas till att avse (fysiska) kommunikationer i stort och att TFB som en konsekvens därav övertar en del av televerkets sektorsforskningsansvar. För att fullgöra dessa uppgifter bör TFB tillsammans med NUTEK få del av mini- mum 25 miljoner kronor per år [ sektormedel för telekommu- nikations/forskning.

D Att en uppgradering av forskningsinsatsema på transport- och kommunikationsområdet sker och att huvuddelen av tillförda resurser anvisas till TFB. Medel för ändamålet mobiliseras bl.a. genom en omfördelning av sektorsforskningsmedel samt att sär— skilda forskningsmedel avsätts inom ramen för den samordnade investeringsplaneringen.

TFB :s organisation och arbetssätt bör ses över som ett led i anpass- ningen till organisationens nya uppgifter. Översynen bör ta sikte på att säkerställa att TFB kan möta krav på en bättre översikt över forskningsläget, ett aktuellt och sammanhållet forskningsprogram, mer systematiska uppföljnings- och utvärderingssystem, bättre och mer mottagaranpassad information samt beslutsrutiner som garante- rar hög integritet.

All sektorsforskning inom kommunikationsområdet bör utföras i konkurrens. De forskningsutförande organen bör därför i fortsätt- ningen ges så likartade konkurrensförutsättningar som möjligt.

Inom den framtid som nu kan överblickas fyller VTI en viktig funktion inom svensk transportforskning. VTI :s uppgift inom den övergripande transportforskningen bör framförallt vara att utgöra en viktig nationell basresurs för tillämpad forskning och utveckling.

VTI .'s myndighetsuppgtfter bör i största möjliga utsträckning av- vecklas. Det bör övervägas om inte VTI :s prognos- och utrednings- uppgifter kan överföras till en annan organisation eller åtminstone separeras organisatoriskt från övriga uppgifter, t.ex. genom att en särskild ledningsfunktion inrättas för den enhet som skall svara för dessa frågor. Att VTI :s faktiska myndighetsutövning avvecklas bör emellertid inte föranleda någon ändring av VTI :s formella associa- tionsform till staten.

Det bör i fortsättningen ankomma på VTI att själv avgöra hur man utformar sin verksamhet inom de övergripande mål och ramar för verksamheten som statsmakterna lägger fast.

Den direkta anslagsfinansieringen av egen F oU och av övergripande informations- och dokumentationstjänster vid VTI bör upphöra från halvårsskiftet 1993. Motsvarande medel överförs till TFB för finan- siering av långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom trans- portområdet. För att underlätta VTI:s omställning bör under en inle- dande period på tre år i TF B:s regleringsbrevföreskrivas att en suc- cessivt minskande minimiandel av TFB :s medel skall användas för att finansiera långsiktig kunskapsuppbyggande forskning vid VTI. (Exempelvis 90 % av VTI:s anslagsnivå 92/93 under 93/94, 70 % av VTI :s anslagsnivå 92/93 under 94/95 och 50 % av VTI :s anslagsnivå 92/93 under 95/96 ).

Kvarvarande myndighetsuppgifter vid VTI samt vissa förvaltnings- kostnader bör även fortsättningsvis finansieras över statsbudgeten. VTI bör få i uppdrag att inkomma med förslag till avgränsning av denna basfinansiering.

Bestämmelserna om uppdragsforskning bör strykas i Vägverkets regleringsbrev. Om det anses erforderligt för att få till stånd en omstrukturering av uppdragsverksamheten [ planerade former som ger VTI nödvändig tid att anpassa organisationen bör dock rege- ringen kunna lämna föreskrifter om en sådan omställningsperiod i Vägverkets regleringsbrev.

3.3. Utgångspunkter Transportforskningens nuvarande organisation50

Ett stort antal statliga, kommunala och privata organisationer är en- gagerade i att planera, initiera, finansiera och utföra forskning inom transport— och kommunikationsområdet. De flesta verk och myndig- heter som sorterar under kommunikationsdepartementet har således på ett eller annat sätt befattning med transportforskning.51 Samtidigt

50 Den statliga transportforskningens organisatoriska framväxt och utveckling behandlas i bilaga 2. 51 De enda undantagen av betydelse är Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut (SMHI) och Statens Geotekniska Institut (SGI). SGI utför emellertid mycket geologisk och materialtek- nisk FoU av betydelse för transportsektorn och har t.ex. Banverket och Vägverket som viktiga uppdragsgivare. Likaså har SMHI:s verksamhet betydelse för bl.a. luftfart och sjöfart. Med den av- gränsning utredningen gjort faller dock SOI:s och SMHI:s verksamhet utanför kommunikations- forskningen.

är flera myndigheter som ligger utanför kommunikationsdeparte- mentets verksamhetsområde mer eller mindre starkt engagerade i transportforskning. Viktiga sådana myndigheter finns inom industri— utvecklings-, samhällsplanerings-, miljö- och energiområdena.

Den, åtminstone till funktionen, mest centrala organisationen är Transportforskningsberedningen (TFB). TFB har till uppgift att pla- nera, initiera, stödja och samordna forskning, utveckling och de- monstrationsprojekt som rör transporter, trafik och trafiksäkerhet. Den centrala roll som TFB är tillämnad framgår av myndighetens instruktion genom vilken TFB särskilt åläggs bl.a. att kartlägga forskningsbehoven, att verka för att forskningsinsatsema samordnas, att utarbeta program för forskning och utveckling samt att informe- ra om forskningsresultat och samordna dokumenteringen.

Faktisk (1989/90) och planerad fördelning av medel på verksam- hetsområde enligt TF B:s verksamhetsplan52

Engångsanslag Övrigt

& Trafiksäkerhet Godstransporter

Persontransporter

D Samhälls/transportekonomi

89/90 90/91 91192 92193 'ove'g'ipande

Budgetär

Källa: TFB

Utöver anslaget från kommunikationsdepartementet - knappt 34 miljoner kronor under innevarande budgetår - får TFB anslag från näringsdepartementet. Det senare anslaget - 5,5 miljoner kronor 1991/92 - avser energirelaterad transportforskning.53 TFB arbetar enligt en treårig verksamhetsplan och verksamheten är f.n. indelad i följande områden: persontransporter, godstransporter, trafiksäker-

52 Tillkommer 28,6 mkr i ol'ördclat engångsanslag 53 Under budgetåret 1991/92 disponerade TFB även 3 milj. kr. från den s.k. Skyltfonden.

het, samhälls- och transportekonomi, post- och telefrågor, miljö och energi samt information och dokumentation. Utöver sina ordinarie medel disponerar TFB också sedan budgetåret 1989/90 ett särskilt engångsanslag för främjande av lokal och regional kollektivtrafik om totalt 100 miljoner kronor.54 Från och med budgetåret 1991/92 administrerar TFB också ett särskilt anslag för stöd till utvecklings- och demonstrationsprojekt rörande användning av motoralkoholer i fordon som uppgår till 30 miljoner kronor per år under fyra år.

Av övriga verk och myndigheter under kommunikationsdepartemen- tet har Statens Järnvägar, Banverket, Vägverket, Trafiksäkerhetsver- ket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Statens Väg- och trafikinsti- tut uppgifter inom transportforskningen. Dessa är dock begränsade till vissa delar av transportsektorn. Även Televerket och Posten be- driver viss utveckling som är relaterad till transporter.55

Vissa statliga myndigheters och verks utgifter för FoU (mkr)

Luftfartsverket Sjöfartsverket

Banverket

Vägverket

Källa: TFB

Statens Järnvägar (SJ) är ett affärsdrivande verk. SJ bedriver egen FoU-verksamhet inom jämvägsområdet som liksom verkets övriga verksamhet styrs av företagsekonomiska mål. SJ avsätter f.n. ca 60 miljoner kronor per år på FoU.

54 TFB har även tidigare haft ett motsvarande cngftngsanslag (se bilaga 2). 55 Rapporten "Samordning av den statliga forskningen inom transporter. post- och te- lekommunikationer - En kartläggning utarbetad av Transportl'orskningsbcredningcn, TFB 1992, v 3", innehåller en utförlig beskrivning av kommunikatiorismyndighclcrnas forskning.

Banverket är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för övergripande planering, underhåll och utveckling av statens jäm- vägsnät. Verket bedriver inom detta område en egen FoU-verksam- het - insatsen uppgår f.n. till ca 40 miljoner kronor - som främst är tekniskt inriktad.

Vägverket är central förvaltningsmyndighet för vägfrågor och be- driver FoU inom detta område. FoU-budgeten uppgår enligt TFB:s kartläggning till ca 75 miljoner kronor. Enligt en av Vägverket ny- ligen genomförd inventering uppgick dock den totala FUD-kostna- der till 111 miljoner kronor för 1991.56 Forskningen är främst in- riktad på teknik på vägområdet men Vägverket finansierar även bl.a. samhällsekonomisk FoU inom sitt område. Vägverket är genom sitt regleringsbrev ålagt att beställa forskning från VTI. Denna öron- märkta insats uppgår f.n. till ca 28 miljoner kronor.

Trafiksäkerhetsverket (TSV) är central förvaltningsmyndighet för trafiksäkerhetsområdet och initierar och finansierar forskning på området.57 Forskningen, som till stor del utförs vid VTI, är huvud— sakligen tekniskt och beteendevetenskapligt inriktad. TSV:s ordinarie forskningsbudget uppgår f.n. till ca 7 miljoner kronor per år. TSV har därutöver fått regeringens tillstånd att disponera medel - totalt 20 miljoner kronor - av intäkterna från den s.k. Skyltfonden för vissa forskningsändamål.

Sjöfartsverket är ett affärdrivande verk med ansvar för bl.a. farle- der, lotsning m.m. och viss planering och service inom sjöfartssek- tom. Sjöfartsverkets egen FoU-verksamhet är i första hand inriktad på utvecklingsinsatser av teknisk karaktär. Den årliga FoU—insatsen beräknas f.n. uppgå till ca 6 miljoner kronor.

Luftfartsverket är ett affärsdrivande verk med ansvar bl.a. för flygtrafikledning och flygplatsdrift. Verket bedriver viss egen FoU- verksamhet och finansierar även extern forskning och utveckling. Omkring 6 miljoner kronor per år avsätts för FoU.

56 Vägverkets sektorsforskning, preliminär rapport, Vägverket 1992-05. 57 Riksdagen har beslutat att Trafiksäkerhetsverket skall avvecklas fr.o.m. 1992-()7-01 och trafiksäkerhetsarbetet samordnas med vägverkets viigltålluransvztr.

Statens Väg— och trafikinstitut (VTI) har till huvuduppgift att bedri- va forsknings- och utveeklingsverksarnhet som avser vägar och järn- vägar, vägtrafik och jämvägstrafik, säkerhet i väg- och jämvägstra- fik samt trafikens miljöeffekter. VTI skall också bedriva informa- tions- och dokumentationsverksamhet inom sitt verksamhetsområde. VTI har vidare övertagit det nedlagda Transportrådets uppgift att utarbeta prognoser m.m. för transportsektorn. I övrigt utför institu- tet forsknings— och utvecklingsarbete inom övriga transport- och trafikgrenar, om sådant arbete går att förena med huvuduppgifterna, samt uppdragsverksamhet åt myndigheter och andra uppdragsgivare.

VTI :s uppdragsintäkter fördelade på uppdragsgivare (tkr)

5 Provning

B Övriga

Intern. samarbnrg. NTF

! Kommuner

ll] Övriga myndigheter

D Forskningsråd

lTsv 1988/89 tess/so 1990/91 .Winklbolag

Källa: vn Budgetär

VTI:s verksamhet finansieras dels med statliga anslag, dels med upp- dragsintäkter. Anslagsmedlen uppgår under innevarande budgetår till knappt 60 miljoner kronor, fördelade med ca 13 miljoner kronor på myndighetsuppgifter, ca 40 miljoner kronor för egen forskning och utveckling och 5 miljoner kronor för återanskaffning av viss basutrustning. Uppdragsintäktema uppgick under budgetåret 1990/91 till 64 miljoner kronor. Nästan hälften av uppdragsintäk- tema hänför sig till den uppdragsvolym som Vägverket skall garan- tera VTI.58

Anslaget till VTI:s egen forsknings- och utvecklingsverksamhet syf- tar till "att höja kunskapsnivån och förändra resursprofilen så att

58 28 miljoner kronor i 1991 års penningvärde.

institutets attraktionskraft som uppdragsmyndighet bibehålls, att ut- föra forskning som bedöms som viktig, men där uppdragsgivare saknas eller inte är beredda att satsa egna resurser".59

Många andra statliga myndigheter är på ett eller annat sätt berörda av transportforskningen. Det gäller exempelvis Skolverket, Social- styrelsen, Rikspolisstyrelsen, Statens Pris- och konkurrensverk, Sta- tens Räddningsverk och Tullverket. Av myndigheterna utanför kommunikationsdepartementets område är det emellertid de forsk- ningsfinansierande organen som har de starkaste kontaktytorna med transportforskningen. Av störst betydelse är här Närings- och tek- nikutvecklingsverket, Statens Råd för Byggnadsforskning och Statens Naturvårdsverk.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har till uppgift att främja näringslivets tillväxt och förnyelse bl.a. genom att stödja teknisk forskning och utveckling, ta vara på innovationer och under- lätta nyföretagande och verka för en effektiv, miljövänlig och säker tillförsel och användning av energi. Det innebär att NUTEK på många sätt är verksamt inom transportforskningens område. NUTEK:s totala insatser för transport- och fordonsrelaterad FUD beräknas t.o.m. under innevarande budgetår överstiga TFB:s hela budgetram.

Statens Råd för Byggnadsforskning (BFR) initierar och stödjer forskning inom den byggda miljön. BFR och TFB har tidigare till- sammans bedrivit ett gemensamt programarbete inom området "Bebyggelse och trafik". BFst insatser inom transportforskningen har under senare år legat på relativt låg nivå men det finns planer på att åter satsa mer resurser på bl.a. samspelet mellan bebyggelse och trafik.

NUTEK :s och TFB:s transport- och fordonsrelaterade F UD budget- året 1991/92 (mkr)

Källa: NUTEK

Statens Naturvårdsverk (SNV) är central förvaltningsmyndighet för frågor om miljövård, bl.a. tillämpad forsknings- och undersök- ningsverksamhet inom området. En hel del miljöforskning som SNV stödjer är relaterad till transporter och deras miljöeffekter.

Det förekommer också att bl.a. Arbetsmiljöfonden och de s.k. grundforskningsråden stödjer forskning med transportanknytning. Viss transportforskning stöds också med fakultetsanslag från utbild- ningsdepartementet.

Svensk transportforskning bedrivs till stor del vid universitet och högskolor. Tekniska högskolor och fakulteter har institutioner och avdelningar som helt eller till stor del är inriktade på transport- och trafikfrågor, t.ex. trafikteknik, transportteknik, trafiksäkerhet, for- donsteknik, vägbyggnad och regional planering. Forskningen är vanligen inte endast begränsad till teknik i inskränkt mening utan omfattar ofta även ekonomiska, beteendevetenskapliga m.fl. aspek- ter. Vid de samhällsvetenskapliga fakulteterna bedrivs transport— forskning bl.a. vid institutioner för nationalekonomi, företagseko- nomi, kulturgeografi och psykologi. I någon utsträckning bedrivs transportrelaterad forskning även vid medicinska och naturveten- skapliga institutioner, t.ex. ortopedi och naturgeografi.

Vid vissa universitet och högskolor har särskilda centra för trans- port och trafikforskning bildats. Centrum för trafik och transporter (CTT) i Göteborg är ett exempel. Det omfattar transportforskare vid Chalmers tekniska högskola och Göteborgs universitet. Vid Chalmers tekniska högskola har också den tvärvetenskapliga Chalmers Väg- och trafikforskningsgrupp (CHART) nyligen bildats. Trafik- och transportforskningsenheten i Umeå (TRUM) är en tvär- vetenskapligt sammansatt forskningsenhet med samhällsvetenskaplig inriktning. Centrum för regionalvetenskaplig forskning (CERUM) i Umeå har också transportforskning på sitt program. Transportcen- trum i Växjö bedriver forskning med företagsekonomisk och mate- rialadministrativ tyngdpunkt. Vid Kungl. Tekniska Högskolan i Stockholm samarbetar nio institutioner med intresse av eller arbete inom jämvägssektorn inom Järnvägsgruppen KTH. Ett transport- forskningscentrum är vidare under uppbyggnad vid högskolan i Fa- lun/Borlänge. Det planerade samarbete mellan VTI och Universitet i Linköping, som är tänkt att utformas som en kombination av cent- rum och konsortier, är ytterligare ett exempel.60

Det finns också andra statliga forskningsutförande organ med bety- dande transportrelaterad forsknings- och utvecklingsverksamhet. Det gäller t.ex. Flygtekniska Försöksanstalten (FFA), SSPA Maritime Consulting AB, Institutet för Luftvårdsforskning (IVL) och Institu— tet för Framtidsstudier. Även vid Nordiska Institutet för Samhälls- planering (NORDPLAN), som finansieras gemensamt av de nordiska länderna, bedrivs en kontinuerlig transportforskning.

En speciell form av statsfinansierad FoU sker genom Kommunför— bundets FoU-grupp för gator och trafik. Denna verksamhet finansie- ras genom att en mindre summa av statsbidraget till drift och under- håll av kommunala gator och vägar avsätts för forskning och ut- veckling om kommunal väghållning. För bidragsåret 1992 har 1,9 miljoner kronor anslagits. Kommunerna bidrar med insatser till ett värde av samma storleksordning.61

60 Transportanknutcn forskning och Ibrskarutbiltlning vid universitet och högskolor beskrivs utförligare i kapitel 8. 61 Verksamheten beskrivs utförligare i hilztgtt 7,

FoU med statlig finansiering utförs också av en rad privata institut och konsultföretag. Omfattande forskning om såväl person- som godstransporter sker exempelvis vid TFK - Institutet för Transport-

forskning. Organisationen av övrig kommunikationsforskning

Vid sidan av transportforskningen bedrivs inom kommunikations- sektom en omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet inom framför allt Televerket och Posten. Enligt en kartläggning som TFB nyligen genomfört uppgår Televerkets totala FoU-insats till omkring 1 miljard kronor per år medan Postens FoU har en volym av ca 200 miljoner kronor per år.62 Som framgår av bilaga 8 anger Televerket sin aktuella totala FoU-volym till ca 1,25 miljarder kronor per år.

Inom Posten pågår ett arbete med att ta fram en koncemgemensam FoU-strategi. Syftet är att utveckla Postens konkurrensförutsättning- ar i takt med nya kundbehov och nya tekniska förutsättningar. Hu- vuddelen av Postens FoU består av rena utvecklingsinsatser. Endast en mindre del går till forskning i traditionell mening. FoU-verk- samheten inom Posten kommer de närmaste åren att bedrivas inom områdena informationsteknologi, marknadsföring, penninghante- ring/finansmarknader, transporter/logistik och företagsstyming/or- ganisation. Posten FoU kommer m.a.o. att ha en ganska heterogen sammansättning och även omfatta områden som ligger klart utanför det som kan betecknas som kommunikationsforskning.

Huvudinriktningen i Televerkskoncemens forsknings- och utveck- lingsverksamhet är att utveckla och pröva moduler, tekniker och metoder som kan ligga till grund för nya telekommunikationstjän- ster. Ett annat syfte är att bidra till utveckling och underhåll av tele- nätet.

Televerket bedriver ett omfattande FoU-arbete som domineras av målinriktat tekniskt utvecklingsarbete. Utveckling/forskning beräk- nas fördela sig ungefär enligt relationen 80/20. Televerket lägger

62 Samordning av den statliga forskningen inom transporter, post- och telekommunikationer. En kartläggning utarbetad av Transportl'orskningsberedningen, 1992, v 3.

upp sin forskningsplanering på treårsbasis som en del i verkets totala verksamhetsplanering.

Televerket är engagerat i en rad europeiska forskningsprogram, bl.a. RACE, ESPRIT, GSM, PROMETHEUS och DRIVE samt COST. Inom landet har ett aktivt samarbete skett med universitet, högskolor och branschforskningsorgan. Televerket har också del- tagit i nationella forskningsprogram som informationsteknologipro- grammet IT 4, DEMOTEL-projektet som syftar till att stödja och demonstrera teleteknikens användning inom nya områden och ITYP- programrnet som syftar till att utveckla yrkesskicklighet och pro- duktivitet inom tjänsteproduktion.63

Vid sidan av affärsverken är staten också engagerat i stöd till forsk- ning kring kommunikationer-informationsteknolgi genom NUTEK och Tekniska Forskningsrådet. NUTEK:s årliga insats inom området är betydande. Den totala insatsen inom IT-området uppgick till när- mare 400 miljoner kronor för budgetåret 1990/91.64

Forskningen på teleområdet utförs i hög grad inom berörda affärs- verk och bolag. Viss forskning bedrivs också vid universitet och högskolor, bl.a. Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm, Stock- holms Universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Lunds Universi- tet/Tekniska Högskola, Linköpings Tekniska Högskola samt Högsko- lan i Karlstad. Betydande forsknings- och utvecklingsarbete sker också inom ramen för branschinstitut, t.ex. Swedish Institute for Computer Science (SICS) och Stiftelsen för Optisk Forskning (SSOF), och kollektiva forskningsprogram som IT och Management (IMIT).

Utvärderingen av TFB:s verksamhet 1989

Som underlag för regeringens senaste proposition om forskning65 gav TFB våren 1989 en nordisk expertgrupp i uppdrag att utvärdera

63 Se vidare bilaga 8. 64 Bo Stenvikcn: NUTEK:s stöd till IT-området, bilaga till IT 2000 (Ds 199] :64). 65 Prop 1989/90:90.

den egna verksamheten.66 I det följande sammanfattas expertgrup- pens iakttagelser och förslag.

Gruppen ansåg sig ha fått klara belägg för att TFB spelar en nyttig och viktig roll för svensk transportforskning. Transportforskningen skulle kunna bli förbisedd om medel bara fördelas från andra forsk- ningsfinansierande organ eller genom högskolans basanslag. En slut- sats var därför att TFB även i fortsättningen bör vara ett starkt forskningsfinansierande organ.

Ett eventuellt behov av att samordna anslagen till TFB och VTI löses enligt gruppen bäst genom att bygga vidare på dagens förhållanden. VTI och TFB bör informera varandra om sina planer på ett tidigt stadium. I vilka former detta skall ske bör avgöras i samarbete mel- lan kommunikationsdepartementet, VTI och TFB. Den eventuella obalans mellan VTI och högskolan som VTI:s basanslag kan medföra löses bäst genom att högskoleforskningen stärks.

Gruppens analyser visade att den andel av TFB:s medel som gick till högskolan 1987/88 - drygt 50 % - var relativt sett mindre än tio år tidigare. Detta är enligt gruppen en utveckling som går stick i stäv mot politiska målsättningar och även mot TFB:s egen målsättning.

Varaktiga lösningar för högskolans transportforskning förutsätter enligt expertgruppen en inledande medverkan från både högskolan och TFB. Högskolan måste ha en tillräckligt omfattande och öppen arbetsmiljö med intresse för FoU om transporter och viss egen fi- nansieringsfömiåga. TFB bör gå in med huvuddelen av de ekono- miska resurser och tjänster sorn behövs. Vissa tjänster bör efter lämplig tid övergå i högskolans vanliga organisation. Olika modeller anpassade för högskolemiljöer bör prövas.

Gruppen ansåg att TFB:s styrelse framför allt bör ägna sig åt trans- portforskningens övergripande och långsiktiga innehåll. Styrelsens bör inte ha företrädare för institutioner som får avsevärt FoU-stöd bland sina ledamöter. I stället bör representanter från näringslivet,

66 Expertgruppen för utvärdering av TPB.»: verksamhet: Rapport från utvärderingen av TFB:s verksamhet. l989-08-24. TFB dnr 75/80—29.

konsument- och miljöorgan liksom andra personer med god känne- dom om samhället och dess utveckling och problem samt med insikt i och kunskap om forskningsverksamhet beredas större plats. Den vetenskapliga kompetensen kan i många fall hämtas från områden utanför transportforskningen eller från internationell expertis.

Gruppen fann att ledningsgruppema även fortsättningsvis bör för— dela projektanslagen och att förslaget till arbetsfördelning kan kvar- stå i sin nuvarande lydelse. För att undvika problem med jäv före- slog gruppen att rekryteringen av forskare i ledningsgruppema inte som nu huvudsakligen görs bland sakligt kompetenta forskare i Sve- rige. I stället kan fler allmänvetenskapligt kompetenta forskare i Sverige samt nordiska och intemationella sakligt kompetenta forska- re ingå i ledningsgruppema.

Gruppen fann vid sin granskning att TFB:s kansli är litet i förhållan- de till verksamhetens omfattning. Man ansåg att det kunde vara nyt.- tigt att handlägga frågor utanför det egna området genom tillfälliga tjänstebyten inom kansliet för att motverka alltför stor specialisering och skapa större allrnänkompetens hos handläggarna. TFB:s förhål- lande till forskarna borde enligt gruppen kunna förbättras. En utby- testjänstgöring mellan TFB:s handläggare och forskama ansågs kunna skapa en ömsesidig större förståelse mellan dem.

Gruppen ansåg att projektadministrationen skulle kunna minskas ge- nom att en större andel av forskningen sker inom ramprogram och större projekt.

Informations- och dokumentationsuppgiftema ansåg gruppen inte vara fullt tillfredsställande beaktade av TFB. Gruppen föreslog att dessa funktioner skulle förstärkas.

Expertgruppen ansåg vidare att TFB bör utarbeta en helt ny fram- tidsstudie för transportsektorn. Gruppen saknade också en uttalad hållning hos TFB till FoU som kumulativ process. En redogörelse för forskningsläget på området bör vara ett krav vid programskri- vandet.

Gruppen fann att bestämmelserna om samordning i TFB:s instruk- tion är mycket generell och kan uppfattas på olika sätt. Eftersom TFB inte i realiteten har förutsättningar att samordna forskningen föreslogs att ordet samordna genomgående borde strykas i TFB:s in- struktion.

Riksrevisionsverkets utredning om VTI

Riksrevisionsverket (RRV) fick hösten 1990 i uppdrag av regeringen att utreda olika frågor kring VTI. Utredningen skulle utgöra ett un- derlag för myndighetsspecifika direktiv inför VTI:s fördjupade an- slagsframställning för perioden 1993/94-1995/96.67 RRV har i sin utredning identifierat ett antal strategiska val som gäller VTI:s framtid.

RRV konstaterar att VTI i flera avseenden avlägsnat sig från den ur- sprungliga idén om VTI som i första hand ett institut för tillämpad forskning. Ett strategiskt val gäller därför om denna idé fortfarande kan anses vara realistisk. Att lägga fast VTI:s grundläggande roll och uppgift anser RRV vara ett ansvar för statsmakterna.

Den nuvarande modellen med anslag till egen forskning och utveck- ling vid VTI har enligt RRV visat sig ha stora brister när det gäller att styra och inrikta VTI:s verksamhet på längre sikt. Ett strategiskt val gäller därför hur VTI:s verksamhet och forskning skall finansie- ras.

Systemet med en garanterad uppdragsvolym från Vägverket har en- ligt RRV inte gynnat initiativkraft och oberoende hos VTI. En stra- tegisk fråga är därför vilket förhållande VTI bör välja gentemot Vägverket.

RRV anser vidare att inriktningen av VTI:s kompetensutveckling är en strategisk fråga. Nuvarande inriktning har enligt RRV inte upp- muntrat vetenskaplig meritering och rekrytering på motsvarande grunder.

Enligt RRV har VTI hittills expanderat genom att verksamhetsom- råde lagts till verksamhetsområde och bildat ett antal smala kompe- tenser snarare än en skicklighet på att koordinera forskningsinsatser med en tillämpning i sikte. Ett strategiskt val är därför vilka FoU- områden VTI bör satsa på i framtiden.

RRV anser att VTI:s nuvarande organisation till stor del utformats för att tillgodose myndighetsrollen men att den i flera avseenden är dåligt anpassad till övriga verksamheters krav. Ett strategiskt val gäller därför vilken organisationsprincip som skall vara utgångs- punkten för VTI.

RRV konstaterar slutligen att det idag inte sker någon bedömning av

forskningsverksamheten på vetenskapliga grunder. VTI måste därför ta ställning till vilka resultat som betraktas som väsentliga och hur de kan följas upp.

3.4. Min analys

Brister i transportforskningens organisation

Alltsedan man började betrakta transportforskningen som ett själv— ständigt sektorsforskningsområde har forskningen kritiserats för att vara splittrad, svåröverskådlig och dåligt samordnad. Som framgår av bilaga 2 har denna problematik ägnats åtskilligt utrymme bl.a. i tidigare transportforskningsutredningar liksom i statsmakternas olika trafik- och forskningspolitiska beslut.68

Till en del sammanhänger säkert intrycket av splittring och bristande samordning med transponområdets speciella karaktär. Antalet aktö- rer på transportscenen är stort och innefattar bl.a. olika trafikant— grupper, transportköpare, transportörer, myndigheter, fordonstill— verkare, entreprenörer m.fl. Deras samlade krav på transportsyste- met har en stor spridning både i fråga om innehåll och kvalitet. Det medför i sin tur en mångfald av infallsvinklar på trafik och trans- porter och att åtgärder och ingrepp i transportsystemet ger upphov till mångskiftande direkta och indirekta konsekvenser.

De problem som forskningen skall ta sig an har således ofta olika karaktär inom skilda transportslag eller trafikgrenar. Likaså är problemens art och omfattning inte alltid desamma på internationell, nationell, regional eller lokal nivå. Teknik, ekonomi, säkerhet, miljö och fördelningspolitik kan ge anledning till olika infallsvinklar och det finns en stor spännvidd i avgränsningen av forskningsobjekt allti- från hela transportsystemet och dess samspel med omgivningen till enskilda komponenter i transportmedel eller infrastruktur.

Den djupaste kunskapen om transportsystemets funktion och brister finns i allmänhet främst hos företrädarna för olika delfunktioner. Därav följer att det ofta kan finnas fördelar med att ansvaret för att identifiera forskningsbehoven och initiera forskningen har en nära knytning till ansvarsfördelningen i övrigt inom transportsektorn. Det faktum att det finns ett stort antal aktörer kan därför i hög grad ses som ett uttryck för att verksamheten inom transportsektorn är mycket skiftande till sin natur och kräver en viss grad av specialise- ring. Jag tror således att mångfalden av aktörer inom transport- forskningen till stor del bör ses som en tillgång och inte som ett problem och att den långtgående ansvarsuppdelningen i hög grad be- främjar effektiviteten i forskningen även om organisationen vid första påseendet kan te sig invecklad och onödigt uppsplittrad.

Min slutsats i denna del gäller i första hand sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som är direkt knuten till en sammanhållen operativ verksamhet - t.ex. den FoU som Vägverket, SJ eller Tele- verket själva bedömer att de behöver för att uppfylla sina egna re- sultatmål. För denna typ av FoU finns det enligt min mening knap- past anledning att från statsmakternas sida överväga några speciella styrnings- och samordningsarrangemang för att säkerställa kvaliteten och effektiviteten i FoU-utförandet. De kvalitets- och effektivitets- krav som ställs på verksamheten som helhet bör här vara en till- räcklig garanti för att även FoU-insatsema utförs i enlighet med dessa allmänna krav.

När det gäller statens insatser för övergripande transportforskning förhåller det sig däremot annorlunda. Dels är kraven på specialise-

ring och direkt användarkontakt inte alltid lika uttalade inom denna forskning - tvärtom är behovet av system- och helhetssyn ofta mera framträdande - dels kan man när det gäller denna forskning normalt inte förlita sig på att marknaden eller den ordinarie budgetprocessen skall lösa styr- och samordningsproblemen.

De synpunkter som framkommit genom 1989 års utvärdering av TFB och RRV:s granskning av VTI har till stor del bäring på denna övergripande forskning. Jag har i mitt utredningsarbete stött på lik— artade synpunkter och kan också till stor del ansluta mig till de slut- satser som den nordiska expertgruppen respektive RRV kommit fram till. Jag återkommer till detta när jag mera konkret behandlar TFB:s respektive VTI:s roll. Först vill jag dock lämna några mera principiella synpunkter på stymingen och samordningen av statens insatser för övergripande transportforskning.

Principer för styrning och samordning

Jag har tidigare skisserat principer för en tänkbar avgränsning av statens övergripande ansvar för forskning, utveckling och demon— strationsverksamhet i tre steg - långsiktig kunskapsuppbyggande forskning, samhällsmotiverad tillämpad FoU samt "verksamhetsmo- tiverad" tillämpad FUD utan naturlig huvudman.

All övrig FUD, inklusive den FUD olika statliga verk och myndig- heter kan ha behov av för sin egenutveckling, ligger enligt denna modell utanför statens övergripande forskningsansvar. Omfattning- en, inriktningen och uppföljningen av de större enskilda aktörernas verksamhetsmotiverade FUD blir med detta synsätt en angelägenhet för aktörerna själva.

När det gäller den övergripande kommunikationsforskningen anser jag däremot att det bör vara regering och riksdag som fattar beslut om ramarna för verksamheten. Vidare anser jag att verksamhetens uppläggning och genomförande bör styras och samordnas genom en funktion som är organisatoriskt oberoende av särintressen inom sek- tom men som ändå är så väl integrerad i sektorns verksamhet att den har goda möjligheter att tillgodose såväl krav på kvalitet som an-

vändbarhet i forskningen. Samtidigt anser jag emellertid att de tre nivåer där ett fortsatt statligt ansvar för övergripande forskning en- ligt min mening är aktuellt, delvis ger olika förutsättningar för styrningen av verksamheten.

Beträffande den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen in— skränker sig behovet av styrning i princip till att prioritera forsk- ningsområden mot bakgrund bl.a. av förväntade kunskapsbehov och förutsättningama att bygga upp långsiktigt fungerande forsknings- miljöer. Detta bör ske med utgångspunkt i användarintressena69 inom transportsektorn. Att ta ställning till det närmare innehållet i forskningen bör dock ankomma på forskarvärlden.

Organisatoriskt ställer denna forskning krav på en funktion som kan sammanfatta användarintressena och göra avvägningar dem emellan, beställa och finansiera forskningsinsatsema samt sammanfatta, sprida och utvärdera forskningsresultaten.

Beträffande den samhällsmotiverade tillämpade forskningen och ut- vecklingen är styrningsbehovet större. I många fall kan och bör forskningsbehoven anges med stor precision eftersom forskningens uppgift i detta fall är att finna lösningar på konkreta och väl definie- rade samhällsproblem. Detta talar för att det bör vara väl sörjt för att användarna får tillräckligt inflytande över forskningen. Kraven på forskningsresultatens kvalitet och integriteten i forskningsproces- sen bör dock ställas högt bl.a. därför att den övergripande forsk- ningen, så som den här har avgränsats, kännetecknas av att den berör många parter med skiftande intressen. Användarinflytandet bör där- för inte gå längre än till programnivå - att utforma och styra en- skilda projekt bör vara forskarnas sak. Organisatoriskt ställer denna forskning och utveckling i princip samma krav som den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen.

Beträffande den tillämpade forsknings-, utvecklings- och demon— strationsverksamhet där statens tänkbara övergripande ansvar består i att uppträda som ombud för användarintressen som saknar förut— sättningar att själv finansiera FUD-insatser är styrproblemet ett an-

69 Jag inkluderar statsmakterna i begreppet användare.

nat än för övriga typer av övergripande forskning. Forskningen bör här i huvudsak vara operationellt inriktad och kopplad till de strikt resultatorienterade behov som användama har. Det betyder att an- vändarintressena bör kunna styra forskningen på i princip samma sätt som enskilda forskningsfinansiärer inom stat och näringsliv kan. Skillnaden består närmast i att kostnader och nytta fördelas på skilda huvudmän och att detta kan kräva särskilda arrangemang för att fortlöpande pröva forskningsbehoven och utvärdera effekterna av verksamheten. Det betyder att användarinflytandet inom denna forskning bör vara mycket långtgående och även kunna inbegripa styrning eller åtminstone nära uppföljning av enskilda projekt.

Organisatoriskt kräver denna forskning en funktion som kan samla forskningsanvändare, identifiera och värdera forskningsbehov, be- ställa och finansiera forskning samt sammanfatta, sprida och utvär- dera forskningsresultaten. Uppföljningen av forskningsresultaten bör i detta fall inte minst ta sikte på en nogrann värdering av förhållan- det kostnad/nytta.

Beställare, utförare och användare av forskning

I mitt resonemang ovan har jag separerat aktörerna inom den över- gripande transportforskningen i tre kategorier - beställare, utförare och användare av forskning. I den nuvarande organisationen av transportforskningen är en sådan renodling av rollerna endast delvis genomförd. Min uppfattning är att en klarare rollfördelning skulle vara effektivitetsbefrämjande, skapa förutsättningar för en bättre överblick över forskningen och underlätta stymingen och samord- ningen av forskningen.

Att organisatoriskt skilja på beställar- och utförandefunktionen inom FoU på områden där det inte finns någon yttre effektivitetspress i form av ett sammanhållet resultatansvar ger åtminstone en viss ga- ranti för att det sker en fortlöpande utvärdering av forskningsresul- taten och att det skapas incitament för att anpassa forskningsresur- sema efter behoven. En förutsättning är givetvis att beställaren av FoU har en reell möjlighet att byta utförandeorgan.

Att skilja på beställar— och användarrollen kan också vara kvalitets- och effektivitetsbefrämjande. Problem med att blanda beställar- och användarrollen uppstår framför allt när det gäller forskning som skall motivera eller utvärdera en verksamhet eller tjäna som under- lag för avvägningar mellan olika verksamheter. Det är då en styrka att ha tillgång till ett oberoende forskningsfinansierande organ.

För en stor del av den övergripande transportforskningen gäller att det är regering och riksdag och ytterst landets medborgare som är avnämare av forskningsresultaten. Det kan därför finnas anledning att erinra om att det i det senaste forskningspolitiska beslutet70 slogs fast att de sektoriella intressena i första hand bör tillgodoses genom ett samspel mellan forskare och sektorsintressen utan regeringens närmare inblandning. I konsekvens härmed har också en rad organi- satoriska förändringar därefter genomförts som syftar till att bryta ut forskningsfinansierande funktioner ur regeringskansliet. Också detta kan ses som ett uttryck för en strävan att skilja mellan använ- dar- och beställarrollen.

En utgångspunkt för mina förslag när det gäller styrningen och samordningen av statens insatser för övergripande transportforsk- ning är således att beställar-, utförar- och användarrollema bör ren- odlas i största möjliga utsträckning.

Beställarfunktionen

Övergripande statliga transportforskning beställs idag genom flera olika aktörer. Genom kommunikationsdepartementet uppträder re- geringen som direktbeställare av övergripande forskning vid VTI71 även om beställningen i stort sett bara är preciserad till omfattningen och inte till innehållet. Om man så vill kan man också uttrycka det som att regeringen har bernyndigat VTI att beställa FoU av sig själv. Även flertalet affärsverk och förvaltningsrnyndigheter inom kom- munikationssektom beställer forskning inom sina respektive an- svarsområden och det görs därvid inte någon skillnad på övergri- pande och annan forskning.

70 Prop. 1989/90:90, TU 26, rskr. 335

'l helium anslaget lnr s k. i'gcn lvl' wi X I |.

TFB är emellertid den organisation som har den mest renodlade be- ställarrollen. TFB:s roll i systemet är unik därigenom att man mycket sällan beställer någon forskning för egen del utan som om- bud för andra - ytterst staten och dess medborgare. Detta ger orga- nisationen den oberoende ställning som jag tidigare betonat betydel- sen av och som jag anser att det är viktigt att slå vakt om.

Mitt förslag är därför att TFB bör stärkas och utvecklas i rollen som beställare av statens övergripande transportforskning. Det bör i detta sammanhang nämnas att jag även har övervägt andra möjligheter att organisera beställarfunktionen. Dessa överväganden redovisas när- mare i kapitel 6. Jag vill också understryka att mitt förslag i denna del samtidigt innebär att jag fäster stort avseende vid att TFB inte ges andra uppgifter än de forskningsberedande och informations- förmedlande. Det innebär naturligtvis också att jag för egen del be- stämt vill avvisa alla förslag om att organisatoriskt samordna verk- samheten vid VTI och TFB.

Den centrala samordningsfunktionen behöver stärkas

Med tanke på sin ställning som sektorsforskningsråd kontrollerar TFB idag en förhållandevis begränsad andel av sektorsforsknings- medlen inom transportområdet. Ser man enbart till de ordinarie an- slagen förfogar TFB idag över ca 15 procent av de totala transport- relaterade FoU—utgifterna inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde. Inkluderas även Televerkets och Postens FoU blir TFB-medlens andel endast 3 procent. Även om man begränsar jämförelsen till att enbart avse övergripande transportforskning - det som jag ser som TFB:s huvuduppgift att ansvara för - kontrollerar TFB idag långt mindre än hälften av de samlade forskningsmedlen. Ett annat exempel som belyser TFB:s begränsade resurser är att NUTEK satsar mer på fordons- och transportrelaterad FUD än vad som ingår i TFB:s totala årliga resursram inklusive engångsanslagen.

Bilden av TFB, sådan den framträtt vid de kontakter som utred- ningen haft med olika aktörer och intressenter inom transportforsk- ningen, är övervägande positiv. Såväl forskare som avnämare har i

allmänhet gett uttryck för uppfattningen att TFB fullgör sina uppgif— ter på ett effektivt och kompetent sätt. En punkt som många har satt ett frågetecken för är emellertid TFB:s förmåga och möjligheter att leva upp till samordningsuppgiften. Jag vill här också erinra om att den nordiska expertgrupp som utvärderade TFB 1989 konstaterade att TFB hade mycket små förutsättningar att leva upp till sin sam- ordningsroll och därför föreslog att dessa uppgifter borde strykas i TFB:s instruktion.72

Samordningsuppgiften kan naturligtvis ges olika innebörd. En mycket passiv uttolkning kan vara att TFB:s samordning framför allt skall ta sig uttryck som en informationsförmedlingsfunktion. Sam- ordningen består då i att olika beslutsfattare och övriga verksamma inom och utanför sektorn får en fullständig, samlad och enhetlig bild av kommunikationsforskningen att fatta förhoppningsvis rationella beslut utifrån. Samordningen kan också bestå i att TFB utifrån ett sådant helhetsperspektiv använder sina egna medel till att täcka upp de forskningsbehov som andra aktörer inte tar ansvar för.

TFB:s egen nuvarande uttolkning av samordningsrollen lutar mest åt det passiva hållet. Man har emellertid av allt att döma inte tillräck- liga administrativa resurser för att uppfylla ens denna måttliga sam— ordningsambition fullt ut. Önskar man ge TFB en reell samord- ningsfunktion bör den första åtgärden därför sannolikt vara att ge TFB de administrativa resurser som krävs för att skaffa sig och förmedla en översikt över den samlade transport- och kommunika- tionsforskningen i Sverige och helst även utomlands.

Vill man se en samordning av ett mer aktivt slag med vissa inslag av styrning krävs sannolikt att TFB får direkt kontroll över en mycket större del av de samlade forskningsresursema än man för närva- rande har. För egen del anser jag det vara rimligt att TFB åtminsto- ne ges möjlighet att ta ett samlat ansvar för den långsiktigt kun- skapsuppbyggande forskning som är motiverad av transportsektoms behov. För att ge TFB en starkare ställning i sektorsforskningen på transportområdet och i någon mån renodla beställarfunktionen i

77- Expertgruppen för utvärdering av TFB:s verksamhet: Rapport från utvärderingen av TFB:s verksamhet, 1989-08—24, TFB dnr 75/89-29.

fråga om övergripande transportforskning bör TFB därför enligt min mening ges ökade resurser både administrativt och i fråga om medel för stöd till forskning. Därmed skulle TFB ges ökade möjlig- heter att leva upp till den samordningsroll som organisationen redan har formellt sett.

Samla forskningsanslagen under sjätte huvudtiteln till TFB

Ett naturligt led i att renodla beställar—, utförande— och användarrol- lema i transportforskningen bör vara att samla kommunikationsde- partementens forskningsanslag till TFB. Det innebär i första hand att huvuddelen av anslagen till VTI för s.k. egen FoU, som för budgetå- ret 1992/93 uppgår till närmare 43 miljoner kronor, förs över till TFB. Även de delar av VTI:s anslag för s.k. myndighetsuppgifter - totalt drygt 18 miljoner kronor 1992/93 — som avser övergripande informations- och dokumentationsuppgifter bör föras över till TFB.

Denna åtgärd skulle innebära att TFB:s ordinarie anslag i stort sett fördubblas samtidigt som den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning som redan sker för transportsektoms räkning skulle kunna bedömas samlat. Därmed borde bättre förutsättningar ha skapats för en reell samordnad beställning åtminstone av den långsiktigt kun- skapsuppbyggande forskningen. Genom de starka samband som finns mellan denna forskning och den tillämpade forskningen skulle TFB också indirekt få ökade möjligheter att påverka inriktningen av den senare typen av forskning.

TFB:s ställning som centralt samordningsorgan inom sektorsforsk- ningen på kommunikationsområdet kan också stärkas genom andra åtgärder. Den vidgning av sektorsområdet från transporter till kommunikationer som jag tidigare förespråkat ger sådana möjlighe- ter. Jag kommer således i kapitel 7 att föreslå att Televerkets sek- torsforskningsansvar fr.o.m. 1 januari 1993 skall föras över delvis till NUTEK, delvis till TFB och att ökade resurser därvid avsätts bl.a. för kommunikationspolitiskt, socialt och samhällsekonomiskt motiverade forskningsinsatser på teleområdet.

Jag har tidigare kommit till slutsatsen att det knappast kan vara önsk- värt från effektivitetssynpunkt att TFB tar över ansvaret för affärs— verkens och förvaltningsmyndighetemas produktionsorienterade el- ler marknadsorienterade forskning. Som närmare utvecklas i kapitel 7 innebär däremot den pågående utvecklingen mot nya verksam- hetsformer för affärsverken att det är motiverat att öka TFB:s re- surser för samhällsmotiverad tillämpad forskning inom bl.a. järn- vägs—, luftfarts- och sjöfartsområdet.

Avgränsningen mellan f örvaltningsmyndighetema73 och TFB när det gäller beställningen av mer övergripande och klart samhällsmotive- rade forskningsinsatser kan, som framgår av kapitel 1, däremot tåla att diskuteras. Min slutsats är dock att det skulle medföra större nackdelar än fördelar att separera den nödvändiga kunskapsinhämt- ningen från myndighetemas tillämpning av kunskaperna.

Mitt förslag till ansvarsfördelning är därför att förvaltningsmyndig- heterna skall ges ansvaret för övergripande, samhällsmotiverad forskning inom sina respektive områden så länge denna är av huvud- sakligen tillämpad natur medan TFB ges huvudansvaret för den långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningen över hela fältet. Det är denna långsiktiga kunskapsuppbyggnad som representerar den på längre sikt största investeringen och där samordningsbehoven följ- aktligen är störst. Genom att TFB ges huvudansvaret för den lång- siktiga kunskapsuppbyggande forskningen inom bl.a. väg- och tra- fiksäkerhetsområdet och järnvägsområdet skapas också förutsätt- ningar för en obunden och ifrt gasättande forskning även inom dessa sektorer.74

Vad beträffar möjligheterna att stärka T FB:s roll i sektorsforsk- ningsorganisationen vill jag slutligen också peka på de stora behov av forskningsinsatser som jag tidigare redovisat och min slutsats att dessa behov inte kan tillgodoses utan att kommunikationsforskningen får en resursförstärkning genom en omfördelning mellan forsk— ningssektorema eller på annat sätt. Huvuddelen av de resurser som

73 Det gäller fr.o.m. den 1 juli i praktiken Banverket och Vägverket. 74 För tydlighetens skull bör det kanske också påpekas att det förhållandet att TFB av statsmakterna ges i uppdrag att svara för den långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningen inom hela komrnunikationsforskrringsområilct inte innebär att övriga aktörer inte kan stödja sådan forskning om de bedömer (lei förenligt med sin verksamhet i stort.

eventuellt kan frigöras genom en sådana resursförstärkning bör en- ligt min mening kanaliseras via TFB.

TFB:s organisation och arbetssätt

Jag har inte uppfattat det som Transportforskningsutredningens hu- vuduppgift att ge detaljerade förslag om hur de olika aktörerna inom kommunikationsforskningen bör utforma sin interna organisation. Det är en uppgift som jag anser att organisationerna själva är bäst ägnade att lösa.

I fråga om TFB anser jag emellertid att det förhåller sig något an- norlunda. Det ansvar som läggs på TFB att göra avvägningar i fråga om bl.a. den långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningens inrikt- ning och bedöma vilka forskningsmiljöer som är lämpliga för sådan forskning är tungt och kräver att TFB kan agera långsiktigt och som en kompentent och obunden beställarorganisation med hög integritet. Det kan därför finnas skäl att från statsmakternas sida ställa särskilda krav på TFB:s organisation och arbetssätt.

Den nordiska expertgrupp som utvärderade TFB 1989 lade fram flera förslag till förändringar av TFB:s organisation och arbetssätt som jag anser att det fortfarande finns anledning att ta fasta på.75 Det gäller bl.a. planeringen av FoU-stödet och formema för bered— ningen av stödärenden. Med den roll jag vill tilldela TFB får många av de synpunkter som expertgruppen framförde än större tyngd. Det finns således enligt min mening anledning att skärpa kraven på TFB i en rad avseenden. Det gäller bl.a. FoU-planeringen, beslutssyste- men, uppföljningen av forskningen samt informations- och doku- mentationsinsatsema. De två sistnämnda aspekterna på TFB:s verk- samhet tar jag emellertid upp i särskilda kapitel.

75 Expertgruppen för utvärdering av TFB:s verksamhet: Rapport från utvärderingen av TFB:s verksamhet, 1989-08-24, TFB dnr 75/89-29.

TFB:s insatser för långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning

Med långsiktig kunskapsuppbyggande forskning avser jag framför allt sådan forskning som etableras genom ramprogram som normalt även inbegriper inrättande av tidsbegränsade forskartjänster. I be— greppet långsiktig kunskapsuppbyggande forskning innefattar jag emellertid även andra typer av sektorsmotiverade bassatsningar som exempelvis stipendier, särskilda doktorandkurser, praktikförmed- ling, publicerings- och resebidrag, bidrag till utrustning m.m.76 Som jag närmare redogör för i kapitel 8 finns det många tungt vägande skäl att utifrån ett sektorsperspektiv satsa på mer långsiktig kun- skapsuppbyggande forskning.

Ansvaret för att stödja denna forskning bör i enlighet med den roll- fördelning som tidigare diskuterats i huvudsak falla på TFB. I fort- sättningen bör därför en betydligt högre andel av TFB:s ordinarie anslag avdelas för långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning - allt- jämt dock med forskningens samhällsrelevans som det bärande för- delningskriteriet. Ett riktvärde kan vara att ungefär hälften av TFB:s ordinarie anslag skall användas till sådana basinsatser. En utgångs- punkt är därvid att TFB fortsättningsvis även bör ha att beakta beho- vet av medel för långsiktig kunskapsutveckling vid VTI.

Det ligger i den långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningens na- tur att den inte bör detaljstyras. Insatserna från TFB:s sida bör där- för i princip inskränka sig till att prioritera forskningsområden med utgångspunkt bl.a. i förväntade kunskapsbehov och förutsättningama att bygga upp långsiktigt fungerande forskningsmiljöer. Detta bör ske med utgångspunkt i användarintressena inom kommunikations- sektorn. Det bör också ingå i TFB:s ansvar att sammanfatta och sprida forskningsresultaten och att utvärdera forskningen. Att ta ställning till det närmare innehållet i forskningen bör däremot överlåtas på forskarvärlden. Det bör också vara forskamas/forsk- ningsinstitutionemas uppgift att utforma de ramprogramförslag som jag menar skall ligga till grund för TFB:s stöd till den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen.

Mitt förslag går alltså ut på att introducera ett slags anbudsförfaran- de där långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning upphandlas med ledning av ett program med definierade problemområden som be- ställarorganisationen - TFB - utarbetar med utgångspunkt i samhäl- lets behov. De forskningsutförande organen kan sedan lämna "an- bud" på forskningsuppgiftema i form av egna ramprogramförslag som täcker in större eller mindre områden som angivits i bestäl- larorganisationens övergripande program.

När jag använder begrepp som upphandling och anbud innebär detta givetvis inte att jag vill dra paralleller mellan beställningen av lång- siktig FoU och handeln med vilka andra varor eller tjänster som helst. Målet är inte att vaska fram det lägsta budet för att snabbt få en avgränsad forskningsuppgift genomförd. Syftet med upphandling- en bör tvärtom vara mycket långsiktigt och kvalitetsorienterat - att i ett uthålligt perspektiv skapa bästa tänkbara miljö för en effektiv svensk forskning inom kommunikationsområdet.

När det gäller fördelningen av stödet till långsiktig kunskapsuppbyg- gande forskning måste givetvis skilda forskningsinstitutioners för- måga att svara upp mot prioriterade forskningsområden vara ett viktigt kriterium. Därutöver bör emellertid TFB även fästa stort av- seende vid det bidrag som institutionen eller forskargruppen kan ge till den samlade svenska miljön för kommunikationsforskning. Som exempel på bedömningskriterier som jag föreställer mi g kan bli ak- tuella i sammanhanget kan nämnas den enskilda forskningsmiljöns storlek, kompetens, vetenskapliga förankring, användarkontakt, ut— rustnings- och anläggningstillgångar, förmåga att bidra till forskar- rekrytering samt kompetensförsörjning till näringsliv och förvalt- ning.

I detta sammanhang anser jag att det finns skäl att särskilt stryka un- der att huvudsyftet med den långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningen är att bygga upp en grundläggande kunskaps- och kom- petensbas för den samhällsmotiverade kommunikationsforskningen och att detta ställer särskilda krav bl.a. på kunskaps— och kompetens- säkring. Strävan måste vara att etablera forskningsmiljöer som är

kreativa, kvalitetsdanande och uthålliga. Detta talar för att miljöerna inte bör vara för små. Ett riktmärke bör vara att de byggs upp av minst tre forskare som har förutsättningar att arbeta långsiktigt.77 TFB:s hittillsvarande insatser på detta område synes mot denna bak- grund uppvisa ett alltför splittrat mönster. Satsningama bör därför i fortsättningen koncentreras.

TFB:s planeringsunderlag bör förbättras

Den nordiska expertgrupp som utvärderat TFB:s verksamhet riktade som tidigare framgått viss kritik mot TFB:s FoU-planering. Man saknade bl.a. en medveten hållning till FoU som en kumulativ pro- cess. Man ansåg vidare att alla forskningsprogram som TFB tar fram bör ta sin utgångspunkt i en redogörelse för forskningsläget på området. Jag delar gruppens åsikt.

Samtidigt är jag medveten om att uppgiften att kontinuerligt upp- rätthålla en aktuell översikt över forskningsläget inom ett så diffe- rentierat område som TFB:s kräver betydande resurser. Att ha över- sikt över forskningsläget och hålla kontakt med forskningsfronten ser jag emellertid både som den kanske väsentligaste förutsättningen för - och det väsentligaste resultatet av - TFB:s arbete. Klarar man inte den uppgiften faller också mycket av värdet i den övriga verk- samheten.

lnte minst uppgiften att planera de långsiktiga FoU-insatsema ställer krav på översikt och helhetssyn. TFB:s nuvarande flora av forsk- ningsprogram uppvisar enligt min mening en alltför splittrad och segmenterad bild för att svara mot dessa krav. Programmen har mycket varierande omfattning, detaljeringsgrad och form i övrigt. De täcker inte heller TFB:s hela verksamhetsområde. Jag utesluter inte att de nuvarande programmen, som utvecklas inom TFB:s led- ningsgrupper, kan vara ett ändamålsenligt första steg i programut- vecklingen men jag anser att de måste föras samman och integreras i ett mera heltäckande dokument.

77 Beträffande olika aspekter på l'orskarntiljöer. se vidare bilagorna 3, 4 och 5

Mitt förslag är därför att TFB utöver sina treåriga verksamhetspla- ner - som mera är ett instrument för resursplaneringen i ett kortare perspektiv - bör överväga att återuppta systemet med mera långsik- tiga inriktningsplaner.78 I en sådan inriktningsplan bör det vara möj— ligt att sammanfatta forskningsläget och ge övergripande riktlinjer för fortsatta FoU-insatser inom TFB:s hela verksamhetsområde. Med den ökade satsning på långsiktig kunskapsuppbyggnad genom bl.a. ramprogram för forskning vid olika institutioner som jag fö- reslagit anser jag det vara nödvändigt att TFB kan tillhandahålla en översiktlig plan för de samlade insatserna för långsiktig FoU som kan tjäna som ett "anbudsunderlag" för de olika institutionernas ramprogramförslag.79 Att jag poängterar behovet av en översiktlig FoU-plan beror inte minst på att jag anser att man från TFB:s sida bör eftersträva att lämna stöd till så stora och samhållna rampro— gram som möjligt och att ett och samma ramprogram därför kan komma att täcka flera av TFB:s nuvarande programområden.

De speciella motiv som gäller för den sektorsmotiverade långsiktiga kunskapsuppbyggande forskningen talar för att de insatser som görs på detta område bör utvärderas och omprövas med relativt täta in- tervall. Jag bedömer det därför inte som något problem att nuvaran- de anslagssystem endast medger att TFB kan göra åtaganden ifråga om tjänster och ramprogram för tre år i taget. För att åstadkomma den eftersträvade långsiktigheten i forskningen och möta kraven på stabila forskningsmiljöer och säkring av upparbetad kompetens bör givetvis inriktningen vara att bassatsningarna skall ha en betydligt längre varaktighet än tre år. I normalfallet bör ramprogram således etableras endast om de bedöms svara mot ett någorlunda varaktigt behov.

För att fylla sitt speciella syfte - att svara mot kommunikationssek— toms behov av kunskapsförsörjning - måste insatserna emellertid samtidigt vara föremål för en i det närmaste löpande översyn där

78 TFB:s hittills enda långtidsplan har namnet "'I"ru/irpariforskningens inriktning mot 1990-taler " och utkom 1986. 79 De framtidsbedömningar som TFB har låtit utarbeta som ett underlag till sin fördjupade an— slagsframställning och som sammanfattats i professor Dag Bjarnlands rapport "Den Svenska Transpord'orskningens sikre/na”! , ap/Jgavcr og organisering - Skiss till .trrcnariofar [rumpan/mrk- ningenr inmatning, Göteborg/Asker 1992-()3-26, kan utgöra ansatsen till en översiktlig inrikt- ningsplanering.

valet av forskningsinriktning styrs företrädesvis utifrån bedömning- ar av samhällsrelevansen i ett med forskningsmått mätt förhållande- vis kortsiktigt perspektiv. Kvalitetsaspektema är givetvis också vik- tiga för sektorsforskningen men de bör inte i första hand vara sty- rande för forskningens inriktning utan för valet av forskningsmiljö- er. Det är dock angeläget att utvärderingen sker i sådana former att kontinuiteten i forskningen inte skadas. Det innebär bl.a. att en om- prövning av basanslagen bör annonseras i så god tid att de som be- rörs får rimliga förutsättningar att anpassa sig till ändrade förhål- landen. Från forskarhåll har man således riktat kritik mot att de tidsbegränsade ramanslagen kan leda till att verksamheten förlamas mot slutet av avtalsperioden genom att osäkerhet om stödet skall fortsätta eller ej omöjliggör långsiktig planering.

Jag bedömer att resultaten av utvärderingar av forskningsinsatsema med avseende på kvalitet och samhällsrelevans på sikt kan komma att utvecklas till att bli ett av de viktigaste planeringsinstrumenten för TFB och spela en relativt sett långt viktigare roll än de gör idag i förhållande till förhandsgranskningar av ansökningar. Till utvärde- ringen av forskningen, liksom till frågan om sammanställningen och spridningen av forskningsresultaten som jag också ser som en viktig uppgift för TFB, återkommer jag dock i särskilda kapitel.

Styrelsens sammansättning bör ändras

TFB leds idag av en styrelse som består av åtta personer. I styrelsen ingår dessutom TFB:s överdirektör. Styrelsen beslutar om den all- männa inriktningen av verksamheten, anslagsframställan, verksam- hetsplan, arbetsordning för myndigheten samt om program för och ledamöter i de ledningsgrupper som inrättats för olika forsknings- områden. Styrelsen fördelar också medel till ledningsgruppema samt beslutar om stöd i form av ramprogram och tjänster. Styrelsen an- svarar också för utvärderingen av verksamheten.

Jag finner ingen anledning att ändra på styrelsens uppgifter. Det in- nebär bl.a. att uppgiften att fördela anslag för långsiktig kunskaps- uppbyggande forskning - såvitt det gäller forskartjänster och ram-

program - även fortsättningsvis bör vara en uppgift för TFB:s sty- relse.

Jag är däremot böjd att ansluta mig till den nordiska expertgruppens uppfattning att TFB:s styrelse bör förändras till sin sammansättning. Företrädare för näringsliv, konsument- och miljöorganisationer samt vetenskaplig kompetens bör vara representerade i styrelsen. Jag anser därutöver - vilket expertgruppen inte nämner - att även före- trädare för offentlig förvaltning bör kunna ingå i styrelsen.

Vidare vill jag kraftigt stryka under expertgruppens rekommenda- tion att styrelsen inte bör innehålla företrädare för institutioner som får stora forskningsanslag från TFB och att den vetenskapliga kom- petensen i styrelsen därför bör hämtas från områden utanför kom- munikationsforskningen eller från utlandet. Jag anser att denna hållning blir än mer motiverad med anledning av den kraftiga ök- ning av TFB:s insatser för långsiktig kunskapsuppbyggande forsk- ning som jag föreslår och som medför att TFB kommer att besluta om stora ramanslag till enskilda institutioner.

Som ett led i ansträngningarna att förbättra den svenska transport- och kommunikationsforskningens kontakter med den internationella forskarvärlden bör TFB:s styrelse knyta till sig ett rådgivande organ med internationell vetenskaplig expertis.

TFB:s ledningsgrupper bör bibehållas

TFB har idag fem permanenta ledningsgrupper; ledningsgruppema för samhälls-/transportekonomi, persontransporter, godstranspor- ter/materialadministration, trafiksäkerhet samt post-/telekommuni- kationer. Dessutom finns två ledningsgrupper för engångsanslag; ledningsgruppen för lokal och regional kollektivtrafik samt led- ningsgruppen för regionaltåg.

Ledningsgruppema har till uppgift att:

Cl Utarbeta och uppdatera program för sina respektive områden. Programmen fastställs dock av styrelsen.

Cl Besluta om anslag till projekt och ta initiativ till nya projekt med utgångspunkt i de av styrelsen fastlagda programmen.

CI Med hjälp av kansliet följa verksamheten inom sitt område och rapportera till styrelsen.

Cl Besluta om viktigare ändringar av påbörjade projekt samt om avbrytande av projekt som ej bedöms kunna genomföras enligt planerna.

D Besluta om formema för informationsspridningen.

Ledamöterna i de permanenta ledningsgruppema består till ungefär lika delar av forskare och avnämarrepresentanter. I ledningsgrup- pema för engångsanslaget dominerar däremot användarrepresentan- terna kraftigt.

TFB:s systemet med ledningsgrupper — som skiljer sig från de sy- stem som andra sektorsforskningsorgan tillämpar — har ofta rönt mycket positiva omdömen i de kontakter som utredningen haft med olika intressenter och aktörer inom transportforskningen. Som tillta- lande egenskaper hos systemet framhålls bl.a. att det förkortar ledti- dema mellan ansökan och beslut (jämfört med ett system som base- ras på remisser), att det minskar risken för "handläggarvälde", ga- ranterar en god omvärldsorientering och befrämjar kontakterna mellan användare och forskare samt ger en samtidig prövning av kvalitet och samhällsrelevans i forskningen. De forskare som utred- ningen varit i kontakt med ger också genomgående TFB:s beslutsru- tiner högt betyg i förhållande till andra forskningsråd.

Det bör ankomma på TFB:s styrelse att ta ställning till ledningsgrup- pernas verksamhet. Min bedömning är ändå att TFB:s system med ledningsgrupper inom olika delområden fungerar bra och bör bibe- hållas för fördelningen av projektanslag. Om styrelsen bedömer det som en ändamålsenlig ansvarsfördelning bör ledningsgruppema även kunna behålla uppgiften att svara för programutvecklingen inom sina respektive områden. Om dessa ornrådesvisa program skall

kunna fogas samman till en mera heltäckande inriktningsplan av det slag som jag tidigare förordat, förutser jag dock ett större behov av att styra programutvecklingen från styrelsens sida.

Den nordiska expertgrupp som utvärderade TFB:s verksamhet 1989 ansåg att rekryteringen av forskare till ledningsgruppema inte som nu huvudsakligen skall göras bland sakligt kompetenta forskare i Sverige. Expertgruppens slutsats baserade sig på de jävsproblem som uppstår genom att forskare ofta får anslag från den ledningsgrupp som man själv är ledamot av. Till skillnad från expertgruppen anser jag dock att fördelarna med att rekrytera sakligt kompetenta for- skare till ledningsgruppema överväger över nackdelarna. Min be- dörrming i denna del innebär att jag fäster mindre avseende vid de jävsproblem som onekligen finns än de fördelar som ledningsgrup- pema i sin nuvarande utformning ger när det gäller att skapa bra nätverk mellan forskare och användare. Jag förutsätter därvid själv- klart att TFB:s regler om att sökande inte får delta i beredningen av och beslut om sina egna projekt alltjämt skall gälla.

TFB tillämpar idag tidsbegränsade förordnanden till ledningsgrup- pema. Den praxis som utvecklats synes snarare vara att förordnan- dena förlängs än att ledamöterna byts ut. Jag är medveten om att inom många områden är särskilt antalet forskare så litet att det kan vara svårt att hitta lämpliga ersättare. Eftersom jag betraktar den påtagliga bristen på förnyelse som ett av transportforskningens stora problem anser jag emellertid att man bör eftersträva största möjliga "genomströmning" i alla organ som är verksamma på området. Normal praxis bör därför vara att ledamöterna i TFB:s lednings- grupper byts ut efter tre år. För att upprätthålla kontinuiteten i de olika ledningsgruppema bör man kunna tillämpa ett rullande schema för tillsättningen av ledamöter.

Mina synpunkteri denna del gäller i första hand de ledningsgrupper som handhar TFB:s ordinarie anslag - det som i min terminologi närmast motsvaras av tillämpad samhällsmotiverad forskning och utveckling. För de ledningsgrupper som arbetar med TFB:s nuva- rande engångsanslag - som närmast överensstämmer med det som

jag definierat som övrig tillämpad FUD - anser jag det kan vara motiverat med andra tillsättningsrutiner.

TFB:s uppgift att agera ombud för andra aktörer kräver särskilda arbetsformer

Beträffande den tillämpade forsknings-, utvecklings- och demon- strationsverksamhet där statens tänkbara övergripande ansvar består i att uppträda som ombud för användarintressen som saknar förut- sättningar att själv finansiera FUD-insatser anser jag som tidigare nämnts att användarintressena bör kunna styra forskningen på i princip samma sätt som enskilda forskningsfinansiärer inom stat och näringsliv kan. Hittills har denna typ av forskningsstöd huvudsakli- gen lämnats inom ramen för särskilda riktade engångsanslag.

Erfarenheterna av denna stödform har i många avseenden varit goda.80 Jag anser därför att man bör kunna bygga vidare på de ar— betsmetoder som utvecklats inom ramen för engångsanslagen. Jag tänker då bl.a. på att planering, stöd och uppföljning har skett i mycket nära samverkan med avnämama av forskningsresultaten, att särskilda metoder har tinyttjats för att föra ut information om forskningsresultaten - där t.ex. demonstrationsprojekt spelat stor roll - samt på att TFB:s handläggare inom dessa områden ofta genom projektanställning lånats in från näringsliv och förvaltning, vilket ytterligare förstärkt FUD-verksarnhetens förankring i den operativa verksamheten.

Själva tekniken med engångsanslag är dock knappast ägnad att un- derlätta planeringen av forskningen. Även denna typ av forskning bör därför i fortsättningen stödjas genom ordinarie anslag i enlighet med vad jag tidigare föreslagit.

Systemet med ledningsgrupper bör kunna bibehållas även inom denna verksamhetsgren. Dessa ledningsgrupper bör dock, som redan är fallet med ledningsgruppema för engångsanslagen. domineras av representanter för användarintressena. Jag anser också att kravet på

80 Transportforskningsberedningen: Komplettering till tidigare hemställan (910903) om medel för forsknings-, utvecklings- och dernonstrationsverksarrrhet på den lokala och regionala kollektivtrafikens område, 1991-10-29.

representativitet hos de närmast berörda användarna av FUD-resul- taten i detta fall kan vara viktigare än att få till stånd största möjliga omsättning av ledamöteri ledningsgruppen.

Som belyses i en särskild bilaga till utredningen81 ställer denna "ställföreträdarforskning" särskilda krav när det gäller förankring av forskningsprojekten och kunskapsspridningen. Jag anser därför att det inom dessa forskningsfält kan vara motiverat att inrätta sär- skilda styr- eller referensgrupper även för enskilda projekt. Vidare ställs det i detta fall särskilda krav på att informationen utformas på ett slagkraftigt sätt.

TFB:s kansli

TFB:s kansli har till uppgift att utarbeta förslag till program- och verksamhetsplaner inom olika områden, bereda ärenden till styrelsen och ledningsgruppema samt initiera projekt. Kansliet svarar också för den externa informations- och dokumentationsverksamheten.82 TFB:s kansli består idag av 15 fasta tjänster. Av de medel som TFB förfogar över under innevarande budgetår har ca 18 procent avsatts för administration.83

Mina förslag innebär ingen ändring i sak av de uppgifter som TFB:s kansli har att fullgöra. Däremot innebär naturligtvis vidgningen av TFB:s uppgifter att arbetsbördan ökar i olika avseenden. Jag har svårt att bedöma i vilken utsträckning detta kräver ökade adminis- trativa resurser. Det krävs ett mera detaljerat underlag från TFB för att värdera behovet av kansliresurser.

Jag utgår emellertid från att nya uppgifter när det gäller forskning om post- och telekommunikationer, infrastuktur m.m. kan komma att kräva en utökning av kansliresursema. Jag har emellertid samti- digt förutsatt att en stor del av resurstillskottet till TFB skall avse stöd till långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som företrädes- vis skall lämnas i forrn av anslag till ramprogram. Denna uppgift

81 Hans Silbom: Kommunsektoms behov av transportforskning, 1992-02-10 (Bilaga 7). 82 Transportforskningsberedningen: Verksamheten 1990-1993. TFB:s verksamhetsplan. TFB- meddelande 161, Oktober 1990. 83 Lokalkostnader och förvaltningskostnadcr.

bedömer jag inte vara särskilt betungande när det gäller administra- tionen av själva forskningsstödet. Däremot ställer denna stödform krav på ökade insatser när det gäller FoU-planering och uppföljning och utvärdering av FoU. Till detta kommer att jag i kapitel 4 före- slår en ambitionshöjning i fråga om infomation och dokumentation. Jag tror även att en ökad samverkan med den forskning som sker inom EG ställer krav på ökade administrativa resurser.

Min samlade bedömning är att mina förslag kräver en påtaglig ut- ökning av TFB:s administrativa resurser men att de administrativa kostnademas andel av TFB:s totala medelsanvändning bör kunna pressas betydligt i förhållande till nuläget. Jag vill samtidigt under- stryka att jag inte anser att TFB i första hand bör möta de ökade kraven på administrativa insatser genom en utbyggnad av sin fasta organisation. Jag utgår således ifrån att en utvecklad planering, upp- följning, information m.m. i hög grad skall kunna åstadkommas ge- nom upphandling av externa tjänster.

Med hänsyn till den centrala roll i kommunikationsforskningssyste- met som jag vill tilldela TFB anser jag det vara befogat att diskutera vilka krav som bör ställas på kansliet för att säkra TFB:s ställning som en kompetent och obunden organisation med hög integritet.

I utredningsarbetet har jag ofta stött på uppfattningen att den låga personalrörlighet som kännetecknar stora delar av forskningssektom utgör ett betydande problem. Att forskarna ofta ser sitt engagemang inom ett specialområde som ett livslång uppgift kan visserligen vara ett hinder för förnyelse men måste nog ändå accepteras som en ofrånkomlig del av forskningssystemet. De risker som finns för låg personalrörlighet inom de medelsbeviljande organen bedömer jag då som ett större problem.

En sådan risk föreligger bl.a. därigenom att tjänstemännen visserli- gen utvecklar en stor bredd och vida kontaktnät inom sektom men att deras kunskaper efterhand också blir mycket generella och i viss mening ytliga. Medan en begränsad tids tjänstgöring kan öka deras attraktivitet på arbetsmarknaden, kan en lång tids tjänstgöring där- med få motsatt effekt. Om tjänstemännen sitter för länge och förde-

lar forskningspengar är samtidigt risken överhängande att deras orientering om vad som händer i omvärlden minskar, att de utveck- lar Specialintressen inom sitt forskningsfält - "egna käpphästar" som de ständigt återkommer till - och att de upprättar starka personliga band med bl.a. vissa forskare eller institutioner som kan verka ute- stängande för andra.

Mitt intryck är att låg personalrörlighet hittills varit ett mindre problem för TFB än för många andra sektorsforskningsorgan. Det beror på att det faktiskt varit en viss personalomsättning på TFB, att TFB delvis tillämpat projektanställningar och att handläggarna ge- nom systemet med ledningsgrupper har betydligt mindre inflytande på verksamheten än vad som gäller inom andra sektorsorgan. Jag an- ser ändå att TFB:s ledning bör vara uppmärksam på problemet och aktivt verka för att stimulera till ökad personalrörlighet. Jag har ti- digare också pekat på möjligheten att arbeta med projektanställ- ningar inom vissa av TFB:s verksamhetsområden.

TFB:s uppgifter ställer stora krav på kanslipersonalens kvalifikatio- ner. Särskilt från forskarhåll har det riktats kritik mot att handläg- garna saknar tillräcklig insikt i forskningens villkor. Det har fram- förts förslag om att forskarmeritering borde vara ett villkor för att vara kvalificerad som handläggare. Hittills har formell forskarrneri- tering varit ovanlig bland TFB:s handläggare. För egen del håller jag för troligt att ett större inslag av forskningserfarenhet skulle kunna tillföra åtskilligt till TFB:s samlade kompetens. Jag är emel- lertid inte beredd att föreslå något formellt krav på forskarrnerite- ring. TFB:s kansli har som huvuduppgift att administrera forskning. Jag kan inte se att forskarrneritering i sig ger någon självklar kom- petens att sköta de ofta både generella och specialiserade uppgifter som ingår i detta uppdrag.

Jag har tidigare betonat att jag fäster stort avseende vid att TFB inte ges andra uppgifter än de forskningsberedande och informations- förmedlande. Om TFB engageras i rena utrednings- och planerings- uppgifter som har att göra med den löpande verksamheten inom kornmunikationssektom finns det stor risk att organisationens obundna ställning undergrävs. Den tendens att lägga rena utred-

ningsuppdrag på TFB som funnits under senare tid bör således enlig min mening motverkas. Det är delvis av samma anledning som jag hyser tveksamhet till om TFB är en lämplig organisation att hantera mera operativa uppgifter, exempelvis att svara för teknikupphand- ling inom kommunikationsområdet. Mitt förslag, som närmare mo- tiveras i kapitel 6, är att detta är en uppgift som i fortsättningen bör överlåtas på NUTEK.

Extern kontroll av TFB

Mina förslag när det gäller styrningen och samordningen av den övergripande statliga kommunikationsforskningen tar i hög grad sikte på skapa bättre incitament för en fortlöpande effektivisering och förnyelse av forskningen, bl.a. genom att de forskningsutföran- de organen utsätts för ett visst konkurrenstryck. TFB ges i detta system en nyckelroll som den centrala beställaren av övergripande FUD.

Med hänsyn till TFB:s centrala funktion i systemet är det enligt min mening viktigt att även TFB känner en yttre press på att utveckla sin verksamhet i fråga om kvalitet och prestationer. Delvis skapas ett sådant tryck genom TFB:s relationer till olika forskningsutförande organ. I den nya budgetprocessen ligger också att TFB med jämna mellanrum grundligt får redovisa sin verksamhet för regeringen. Jag kommer också att föreslå att TFB skall utveckla sina interna ru- tiner för uppföljning av forskningens kvalitet och samhällsrelevans.

Trots förekomsten av dessa skilda uppföljnings- och utvärderingsin- strutnent anser jag ändå att regeringen bör överväga att införa sär- skilda rutiner för att kontrollera att TFB:s verksamhet svarar mot de mål som statsmakterna ställer upp. Detta kan exempelvis ske genom att regeringen tillkallar fristående experter - gärna med en interna- tionell referensram - för en återkommande utvärdering av TFB:s verksamhet från vetenskaplig och samhällelig synpunkt. Jag ser det som naturligt att en sådan extern kontroll kopplas samman med forskningsmyndigheternas fördjupade anslagsframställningar och att man utformar uppföljningen så att den kan omfatta även andra forskningsstödjande organ än TFB.

Ytterligare synpunkter på TFB:s organisation och arbetssätt lämnas bl.a. i kapitlen om information och dokumentation. forskningens nytta, relevans och kvalitet. samarbetet mellan forskningssektorema samt kommunikationsforskningen och högskolan.

De forskningsutförande organisationerna

Som tidigare framgått utförs statligt finansierad transportforskning inom en rad olika organisationer. En växande del av den statligt di- rektfinansierade forskningen utförs vid universitet och högskolor. En stor del av FoU-insatserna utförs emellertid fortfarande vid olika forskningsinstitut, genom konsultbolag eller vid trafikföretag, trans- portmedelsindustri, myndigheter, etc.

Det vid sidan av högskolan viktigaste forskningsutförande organet är VTI. Jag kommer i föreliggande avsnitt att koncentrera mig på VTI:s verksamhet eftersom det framför allt är den som berörs av mina principiella ställningstaganden i fråga om rollfördelningen inom kommunikationsforskningen. Samspelet mellan olika forsk- ningsutförande organ i stort tar jag upp i kapitel 8.

Statens Väg- och trafikinstitut

VTI representerar en värdefull forskningsresurs och forskningsmil- jö med egenskaper som delvis hög kvalitet på forskningen, kontinui- tet och betydande materiella tillgångar i form av utrustning och an- läggningar. Sammantaget utgör VTI den i särklass starkaste forsk- ningsresurs på transportområdet som Sverige förfogar över idag. Verksamheten saknar dock inte problem. Dessa har utförligt belysts i den ovan nämnda rapporten från RRV.84 RRV:s iakttagelser över- ensstämmer i stort med den bild utredningen genom sina kontakter fått av verksamheten vid VTI.

Mitt intryck är att VTI nu i hög grad tagit fasta på den kritik som riktats mot verksamheten. Man är nu mitt uppe i ett omfattande för- ändringsarbete som drivs inom ramen för projektet "Nya VTI". Re-

84 Statens väg- och trafikinstitut inför framtiden, Riksrevisionsverkct Fu. 199lz4.

sultaten skall avrapporteras i den fördjupade anslagsframställning som VTI avlämnar i höst.85 Så vitt jag förstår kommer föreslagna förändringar till stor del att röra VTI:s interna organisation och ar- betssätt. För egen del tänker jag begränsa mina synpunkter till för- hållandet mellan VTI och statsmakterna eftersom jag anser att det bör ankomma på VTI att själv avgöra hur man utformar sin verk- samhet inom de mål och ramar som statsmakterna lägger fast. Detta gäller i synnerhet som mina förslag tar sikte på att utforma stats- makternas styrning av VTI så att institutet ges starka incitament att effektivisera den egna verksamheten.

Mina överväganden koncentreras också i hög grad till den roll som VTI spelar i den övergripande transportforskningen. Den relation mellan VTI och statsmaktema som betingas av att staten står som huvudman för verksamheten berör jag endast översiktligt. Enligt vad jag har erfarit förs också just nu diskussioner mellan regeringen och de s.k. uppdragsmyndighetema - däribland VTI - om utform- ningen av ett "kontrakt" mellan staten och myndighetema som fram— för allt rör huvudmannaskapets innebörd.815

Behövs VTI?

Den första fråga som man bör ställa sig från statsmaktemas sida är enligt min mening om det över huvud taget finns behov av en orga- nisation som VTI. Min slutsats är att VTI inom den framtid som nu kan överblickas behövs och fyller en viktig funktion inom transport- forskningen.

De flesta bedömningar pekar mot att efterfrågan på den typ av forskning som VTI utför kommer att öka om man ser till verksam- heten som helhet. Det fimis inte heller idag några alternativa forsk- ningsutförande organ som har sådan kompetens eller kapacitet i öv- rigt att de kan ta över samtliga VTI:s uppgifter. Universitet och hög- skolor är t.ex. inget heltäckande alternativ. Jag stöder mig här i min

85 I enlighet med de myndighetsspecifika direktiven för VTI:s fördjupade anslagsframställning inkom dock VTI redan i mars 1992 med en särskild rapport som belyser bl.a. förhållandet mellan VTI och statsmakterna. 86 Diskussionen förs med utgångspunkt i de särskilda rapporter som uppdragsmyndighetema ingav till regeringen före mars månads utgång.

bedömning på en stor majoritet av de forskare och användare som jag har varit i kontakt med.

Frågan om VTI har ett berättigande också på mycket lång sikt vill jag däremot hålla öppen. Jag utesluter således inte att andra organi- sationer - t.ex. forskningsinstitutioner inom eller i anslutning till högskolan - kan visa sig ha större långsiktig livskraft som forsk- ningsmiljöer. Det bästa sättet att avgöra detta tror jag emellertid är att de olika forskningsutförande organen i fortsättningen ges möjlig- het att konkurrera på så lika villkor som möjligt.

Jag har tidigare föreslagit att huvuddelen av VTI:s anslag bl.a. för s.k. egen FoU slopas och att motsvarande medel överförs till TFB som på sikt fritt får pröva hur dessa medel lämpligen bör disponeras för att stödja långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom trans- portsektorn. Detta förslag innebär en renodling av beställar- och ut- förantlerollerna inom transportforskningen och att i princip all sek- torsforskning inom transportområdet sker i konkurrens på utföran- desidan. Ett av huvudsyftena med detta förslag är således att ge bättre långsiktiga möjligheter till en förutsättningslös prövning av olika forskningsutförande organs roll mot bakgrund av de skiftande krav som kan komma att ställas på transportforskningen i framtiden. Jag återkommer senare med en närmare analys av konsekvenserna för VTI:s del av denna omläggning.

VTI:s roll

RRV konstaterar i sin granskning att VTI i flera avseenden avlägsnat sig från den ursprungliga idén om VTI som i första hand ett institut för tillämpad forskning. Att lägga fast VTI:s grundläggande roll och uppgift anser RRV vara ett ansvar för statsmaktema. Jag delar den uppfattningen. Min utgångspunkt är därvid att VTI:s uppgift fram- för allt är att utgöra en viktig nationell basresurs för tillämpad transportforskning.

Utvecklingen av VTI:s verksamhet framgår av bilaga 2.37 Det räcker här att konstatera att VTI successivt har pålagts nya uppgifter och att

87 Bilaga 2: Den statliga transportforskningens organisatoriska framväxt och utveckling.

verksamheten efterhand blivit allt mer omfattande och diversifierad. Det har i sin tur medverkat till att VTI är den organisation inom transportforskningsområdet som har den största blandningen av uppgifter - en blandning som enligt min mening ger upphov till delvis oförenliga krav på verksamheten. VTI är både myndighet och uppdragstagare. VTI skall anpassa sig till uppdragsgivamas legitima men ibland kortsiktiga önskemål om snabba och tillämpbara resultat samtidigt som det ställs krav på att man skall utveckla sin forskning från bl.a. kvalitetssynpunkt och tävla med universitetsvärlden i fråga om inomvetenskaplig relevans och kompetensförsörjning. Som an- svarig för viktiga myndighetsuppgifter på transportområdet - prog- nosverksamheten och utredningsverksamheten kring bl.a. investe- ringsplaneringen - uppträder man i viss mån som "övermyndighet" över organisationer som man i sina andra roller skall betjäna som en marknadsanpassad underleverantör av kunskap.

VTI:s stora diversifiering inom FoU-verksamheten ser jag i huvud- sak som ett internt problem för VTI även om jag kan dela exempel- vis RRV:s farhågor för att detta kan visa sig vara en belastning sna- rare än en tillgång för VTI:s framtida konkurrensförmåga. Med de nya styrformer som jag föreslår kommer dock VTI på ett helt annat sätt än hittills att tvingas pröva olika inslag i sin FoU och dess för- måga att på kortare och längre sikt lämna bidrag till institutets totala utveckling.

Den dubbla roll av forskningsutförande organ och myndighet som lagts på VTI ser jag däremot som ett problem även för statsmakterna och för forskningsorganisationen i stort. Denna sammanblandning av roller strider klart mot den ökade renodling av användar-, beställar- och utförandefunktionema som jag tidigare förespråkat. Jag tror också att myndighetsrollen kan skapa både imageproblem och pro- blem av mer substatiell art vid en ökad marknadsanpassning av VTI:s uppdragsforskning. Det kan här finnas skäl att erinra om att RRV i sin granskning påpekade att VTI:s nuvarande organisation till stor del utformats för att tillgodose myndighetsrollen men att den i flera avseenden är dåligt anpassad till övriga verksamheters krav.

Flera av de sk. myndighetsuppgifter som VTI idag har är som insti- tutet själv påpekat inte några myndighetsuppgifter i egentlig mening. VTI anser för sin del att "kunskapsförmedling" vore en mer adekvat benämning.88 Det handlar till stor del om vissa uppgifter inom in— formations- och dokumentationsområdet samt deltagande i nationella och intemationella kommittéer och expertorgan. Mitt förslag att föra över VTI:s myndighetsuppgifter inom informations- och do- kumentationsområdet till TFB löser - formellt sett - till stor del detta problem genom att VTI:s myndighetsuppgifter därmed i huvudsak försvinner. Om deltagandet i de nationella och internationella kommittéerna och expertorganen innebär någon form av myndig- hetsutövning torde detta också kunna lösas genom att uppgifterna överförs till i första hand Vägverket eller TFB.

Den i tnina ögon besvärligaste dubbelrollen ligger emellertid i de nya prognos- och utredningsuppgifter som VTI övertagit från det nedlagda Transportrådet. Formellt sett har VTI inordnat denna verksamhet i forskningsorganisationen och den finansieras delvis via anslaget för s.k. egen FoU. I sak rör det sig emellertid om betydligt mera renodlade myndighetsuppgifter än de som anslagstekniskt be- tecknas som "myndighetsuppgifter". Enligt min mening är denna verksamhet till arten mycket främmande för den roll av ett renodlat forskningstrtförande organ som jag vill tilldela VTI. Jag anser också att prognos- och utr'edningsverksamheten kan ge upphov till bety- dande dubbelriktade integritetsproblem som träffar både forskning- en och rnyndighetsutövningen.

Jag är medveten om att prognos- och utredningsuppgifterna ingår som en viktig del av den långsiktiga planeringen inom transportsek- torn och att riksdagen nyligen beslutat tillföra VTI dessa uppgifter. Jag har också för egen del svårt att se några klart bättre altemativ till VTI när det gäller ansvaret för dessa ttppgifter. TFB, som ibland framförts som tänkbar huvudman för verksamheten, anser jag såle- des vara ännu mindre lämpad för uppgiften. En möjlighet som lig- ger närmare till hands borde i så fall vara att pröva en till kommu- nikationsdepartemcntet knuten organisation med liknande uppbygg-

98 Särskild rapport från Statens Viig- 'h it Trulrkrrrstttul (V fll ttrltrr Iortljupad anslags!ramstallntng lur Inuit-— '_.-t'_t' wuxuu ”(VM

nad som Långtidsutredningen inom finansdepartementet. Om inga bättre lösningar finns anser jag att det bör övervägas om inte prog- nos- och utredningsuppgiftema kan separeras organisatoriskt från övriga verksamheter vid VTI, t.ex. genom att en särskild lednings- funktion inrättas för den enhet som skall svara för dessa frågor.

VTI:s basanslag

Den nuvarande modellen med anslag till egen forskning och utveck- ling vid VTI har enligt RRV visat sig ha stora brister när det gäller att styra och inrikta VTI:s verksamhet på längre sikt. RRV har i sin utredning diskuterat olika alternativa modeller:

Cl "Uppdragsmodellen" som innebär att organisationen inte tillför- säkras något basanslag utan att verksamhetens direkta kostnader och kostnaderna för regenereringen av verksamheten måste tas in genom ersättningar från uppdrag.

D "Medlcmsmodellen" som innebär att organisationen tilldelas ett basanslag vilket består av årliga avgifter från företag och or- ganisationer som har särskilt intresse av verksamheten.

D "Universitetsmodellen" som innebär ett basanslag för undervis- ning och viss forskning. Kompetensutvecklingen sker till en del inom ramen för basanslaget, men främst genom forskning som utförs med medel som erhållits i konkurrens från forskningsfi- nansierande organ.

Cl "lnstitutsmodellen" som innebär att organisationen till stor del finansieras genom basanslag kompletterat med uppdragsintäk- ter.

Som RRV konstaterar har dessa modeller olika förtjänster beroende på vad man vill uppnå. Min uppfattning är att det bör ligga i stats- makternas intresse att tillvarata de egenskaper hos VTI som är unika för svenska förhållanden; den stora basresursen för tillämpad trans- portforskning.

Den rena "uppdragsmadellen" ser jag därför som ointressant med utgångspunkt i den övergripande transportforskningens behov. Så vitt jag kan förstå skiljer sig inte denna modell nämnvärt från verk- samheten vid vanliga konsultbolag och jag kan inte se nägra skäl för staten att över huvud taget engagera sig i sådan verksamhet. Min uppfattning är också att en ren uppdragsfinansiering på kort tid skulle undergräva VTI:s möjligheter att konsolidera sin ställning som en högkvalitativ forskningsmiljö.

"Medlemsmodellen" överensstämmer i princip med kollektivforsk- ningsinstitutens organisation och finansiering. Min bedömning är att VTI:s verksamhet för närvarande är alltför diversifierad för att lämpa sig för en sådan konstruktion och att det inte heller ens på längre sikt är önskvärt med en så långtgående specialisering av verk- samheten som denna modell kräver.

"Universitetsmodellen" finns redan inom högskolan och en omvand- ling av VTI i denna riktning skulle således inte tillföra något nytt till transportforskningen. Det hindrar inte att det kan finnas fördelar med en ökad samverkan mellan VTI Och högskolan - dock helst i former som gör det möjligt att bevara respektive organisationsforms särart. Jag återkommer till detta i kapitel 8.

"Institutsmodellen”, slutligen, är den som nu tillämpas och som på goda grunder kritiserats bl.a. av RRV.

Mitt förslag att huvuddelen av VTI:s anslag för bl.a. egen FoU skall föras över till TFB syftar till att förena de fördelar som finns i de olika alternativ som redovisats ovan och samtidigt eliminera nackde- lama med nuvarande system. Att medlen överförs till TFB medför att den organisation som har huvudansvaret för samordningen av sektorsforskningen inom kommunikationsområdet får möjlighet att samlat bedöma behoven av och förutsättningama för att utveckla den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen inom sitt verksam- hetsområde. I denna uppgift ingår bl.a. att med utgångspunkt i olika institutioners långsiktiga forskningsprogram göra en löpande av- vägning mellan högskolan och andra forskningsutförande organ - bl.a. VTI — som miljöer för denna forskning. Härigenom skapas ett

yttre tryck på VTI och andra forskningsutförande organ att redovisa mål och inriktning även för sin basverksamhet och att utveckla denna verksamhet efter tidens krav.

Avsikten med detta förslag är inte att VTI som följd av någon slags överordnad princip eller allmän forskningsideologisk hållning med automatik skall avrustas som transportforskningsmiljö till förmån för högskolan. Syftet är att introducera ett slags anbudsförfarande inom den övergripande transportforskningen där långsiktigt kun- skapsuppbyggande forskning upphandlas med ledning av ett program med definierade problemområden som beställarorganisationen - TFB - utarbetar med utgångspunkt i samhällets behov.

Den styrka som VTI har som forskningsmiljö genom sin storlek, kompetens, användarkontakt och sina anläggningstillgångar skall i ett sådant system bl.a. balanseras mot de företräden högskolan kan ha ifråga om vetenskaplig kvalitetskontroll, forskarrekrytering och kompetensförsörjning till näringsliv och förvaltning. Även andra så- väl statliga som privata forskningsutförande organ, exempelvis TFK-Institutet för Transportforskning, Flygtekniska Försöksanstal- ten och Institutet för Vatten- och luftvårdsforskning, skall givetvis kunna komma ifråga som mottagare av stöd för långsiktig kunskaps- uppbyggande forskning. Jag tror att det kan ligga ett värde i att det finns olika typer av forskningsutförande organ och att en viss mång- fald bättre bidrar till att skapa en slagkraftig forskningsorganisation än ett ensidig satsning på en viss organisationsforrn.

VTI:s nuvarande organisation och arbetssätt är till stor del anpassat till och en följd av regeringens och riksdagens hittillsvarande styr- ning av verksamheten. Nya styrformer för VTI kommer att kräva stora omställningar i organisationens sätt att arbeta. Det är därför mycket begärt att organisationen "över en natt" skall kunna fungera under radikalt annorlunda villkor. Det kan inte heller ligga i stats- makternas intresse att genom en mycket forcerad omställning riskera det betydande kapital som finns nedlagt i VTI:s verksamhet.

En dramatisk nerdragning eller avveckling av VTI:s verksamhet till följd av att organisationen ges omöjliga verksamhetsförutsättningar

skulle således inte ge några vinster för svensk transportforskning. Detta skulle tvärtom med stor sannolikhet leda till irreparabla för- luster eftersom det på viktiga områden idag saknas alternativ till VTI och det tar lång tid för sådana alternativ att växa fram. Efter- som statsmakterna bär huvudansvaret för VTl:s nuvarande sätt att fungera är det enligt mitt sätt att se det rimligt att statsmakterna tar sitt ansvar också för att underlätta VTI:s omställning till nya verk- samhetsförutsättningar. Ett sätt att underlätta VTI:s omställning är att införa de nya styrformema gradvis under en övergångsperiod.

Mitt förslag är att den direkta anslagsfinansieringen av s.k. egen FoU vid VTI - liksom den del av anslaget för myndighetsuppgifter som avser övergripande informations— och dokumentationstjänster - upphör från halvårsskiftet 1993. Motsvarande medel överförs till TFB för finansiering av långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom transportområdet. För att underlätta VTI:s omställning bör under en inledande period på tre år i TFB:s regleringsbrev föreskri- vas att en successivt minskande minimiandel av TFB:s medel skall användas för att finansiera långsiktig kunskapsuppbyggande forsk- ning vid VTI (Exempelvis 90 % av VTI:s anslagsnivå 92/93 under 93/94. 70 % av VTI:s anslagsnivå 92/93 under 94/95 och 50 % av VTI:s anslagsnivå 92/93 under 95/96). En sådan övergångsperiod kan f.ö. även behövas för att ge TFB tid att växa in i sin nya roll.

Jag anser vidare att VTI även fortsättningsvis bör få ett visst basan- slag direkt över statsbudgeten. Detta anslag bör bekosta de eventuella myndighetsuppgifter - i begreppet myndighetsuppgifter inkluderar jag därvid självklart prognos- och utredningsverksarnheten - som statsmaktema även fortsättningsvis väljer att lägga på VTI. Dess— utom anser jag att vissa förvaltningskostnader - exempelvis kostna- der för viss administration, vissa lokalkostnader samt vissa kostnader för basutrustning - bör täckas genom direktanslag till VTI. Jag fö- reslår att regeringen ger VTI i uppdrag att inkomma med förslag till avgränsning av ett sådant basanslag för tre altemativa anslagsnivåer som uppgår till 10, 15 respektive 20 procent av dagens bidragsnivå.

Utgångspunkten bör vara att VTI i sin uppdragsverksamhet ges vill- kor som är jämförliga med högskolans.89

Som jag tidigare nämnt har jag intrycket av att VTI på ett positivt sätt har tagit till sig den kritik som riktats mot organisationen. Ett av många tecken på detta är att man inom ramen för projektet "Nya VTI" successivt har börjat införa nya interna styrformer för det egna basanslaget. För innevarande budgetår har dessa medel förde- lats genom ett intemt "forskningsråd" bestående av avdelningsche- ferna. I den fortsatta utredningsverksamheten kring VTI:s utveck- ling har man därefter kommit fram till att alla resurser för egen forskning och utveckling bör styras av ett FoU-råd bestående av VTI:s forskningsehefer, externa forskare från bl.a. universi- tet/högskolor och TFB samt interna ämnesexperter.90 Även om denna ordning skulle innebär ett klart framsteg jämfört med tidigare fördelningssystem ser jag det ändå som en halvmesyr. Jag anser så- ledes att mitt eget förslag på en rad punkter har avgjorda fördelar jämfört med den modell som VTI förordar.

VTI:s uppdragsforskning

VTI utför forskning för en mängd olika uppdragsgivare. Uppdragen skiftar starkt ifråga om innehåll och omfattning. VTI:s uppdrags- forskning är inte ointressant ur ett sektorsforskningsperspektiv. Tvärtom kan den tillämpade forskning och utveckling som drivs på uppdragsbasis ses som en mycket viktigt resultat av det bidrag till långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som jag anser att staten även fortsättningsvis bör lämna till VTI.

Det ligger emellertid i uppdragsverksamhetens natur att VTI måste ha största möjliga frihet att utforma denna verksamhet så som insti- tutet själv bedömer lämpligt. I annat fall blir det svårt att åstadkom- ma en sådan marknadsanpassning som är nödvändig för att institutet med framgång skall kunna hävda sig på uppdragsmarknaden.

89 Den externt finansierade verksamheten vid universitet och högskolor har nyligen belysts av Statskontoret i rapporten "I Iögxkalan. Ko.rmudcrför den externlfinanrierade verksamheten - principer och tillämpningar", Statskontoret 1992: 12. 90 SENSIA konsulter: vrr i förändring? Eu diskussionsunderlag, 1992-01-28.

Utöver det avkastningskrav som staten kan ha anledning att ställa på uppdragsforskningen anser jag därför att statens övergripande styr- ning och samordning av transportforskningen för VTI:s de] bör be- gränsas till att avse basanslagen. I denna frihet ligger bl.a. att VTI bör kunna utveckla sin verksamhet inom de områden man själv ön- skar. De begränsningar i VTI:s instruktion som innebär att institutet skall koncentrera sig på vissa delar av transportforskningen bör där- för upphävas.

Denna frihet för VTI att inom vida ramar själv utforma sin upp- dragsverksamhet bör givetvis motsvaras av en frihet hos uppdrags- givarna att själv avgöra i vilken omfattning och i vilka former man vill utnyttja VTI:s tjänster. Detta till synes självklara konstaterande berör framförallt förhållandet mellan VTI och Vägverket.

Vägverket är VTI:s i särklass största uppdragsgivare. Vägverket har också sedan lång tid i princip varit ålagt att lägga ut uppdrag på VTI av en viss storleksordning. I enlighet med regeringens direktiv skall Vägverket garantera VTI en årlig minimivolym på knappt 21 miljo- ner kronor i 1989 års penningvärde om uppdrag från Vägverkets dotterbolag undantas.91 Vägverkets åliggande att finansiera forsk- ning vid VTI är i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 formule— rat på följande sätt: "För vägverkets uppdragsforskning vid statens väg- och trafikinstitut skall finnas ett femårigt program. Detta skall vid behov revideras och redovisas till regeringen.” I praktiken fun- gerar dessa direktiv som en "indirekt" anslagsfinansiering.

l diskussionen av vilka kriterier som bör gälla för avgränsningen av statens ansvar för övergripande transportforskning har jag kommit fram till att den FoU som motiveras av olika myndigheters egenut- veckling inte bör ingå i detta ansvar. Att avgöra omfattningen, in- riktningen och formema i övrigt för denna typ av forskning bör vara ett ansvar för respektive myndighet inom ramen för ett sam- manhållet resultatansvar. En konsekvens av detta synsätt är att det nuvarande systemet där Vägverket åläggs att beställa en viss volym

9] Inriktningsprogram 1991-95 för forsknings- och utvecklingssamarbelet mellan vägverket och väg- och trafikinstitutct, Vägverkets publ 1991:()5.

forskning av VTI inte kan bibehållas. Bestämmelserna om Vägver- kets uppdragsforskning bör därför strykas ur regleringsbrevet.

En sådan åtgärd innebär inte att Vägverkets hela uppdragsvolym hos VTI försvinner. Det är däremot möjligt att en betydligt mindre an- del än tidigare av Vägverkets totala forskning kommer att kanalise- ras till VTI. Samtidigt kan uppdragens inriktning förändras så att vissa avdelningar vid VTI får vidkännas ett stort bortfall medan uppdragen kanske t.o.m. ökar inom andra avdelningar. Vägverket har för utredningen redovisat följande bedömning av den framtida uppdragsverksamheten vid VTI: "Vad gäller den totala uppdragsvo- lymen från Vägverket till VTI lorde den inte förändras dramatiskt i det korta perspektivet (3—5 år), även om "tvånget" för Vägverket att beställa en viss volym hos VTI upphör. Hur förhållandet kommer att bli på längre sikt avgörs av hur VTI:s konkurrensförmåga, kompe- tens och flexibilitet utvecklas i förhållande till andra forskningsor- gan. En flexibilitet som möjliggör omflyttningar mellan FUD-områ- den och mellan avdelningar på VTI kommer att bli nödvändig, bl.a. med hänsyn till Vägverkets förändrade organisation och verksam- hetsinriktning."92

Samarbetet mellan VTI och Vägverket har utvecklats under lång tid. Det har skapat ömsesidiga beroenden. Det faktum att Vägverket hela tiden varit den dominerande uppdragsgivaren har naturligtvis med- fört att VTI:s verksamhet och organisation i hög grad fått utformas efter Vägverkets behov. Samtidigt är VTI:s möjligheter att snabbt anpassa sina kostnader till en varierande omfattning och inriktning av uppdragen från de större uppdragsgivarna begränsade på grund av en hög andel fasta och halvfasta kostnader i form av bl.a. anlägg- ningar och tjänster.

När Vägverkets kunskapsbehov nu delvis ändrar struktur både bero- ende på omvärldsförändringar och en genomgripande översyn och omläggning av den egna verksamheten är det naturligt att VTI inte omedelbart kan ställa om sig till dessa nya förhållanden. Det gäller i synnerhet som Vägverket tidigare inte med tillräcklig framförhåll— ning kunnat precisera sina FoU-behov.

92 Skrivelse från Vägverket lOQZ-(lS-Oö.

Omställningsproblemen kan hanteras på olika sätt. Ett bortfall av uppdragsintäkter från Vägverket kan tillåtas slå igenom i VTI:s re- sultat som ett underskott i verksamheten som övergångsvis täcks via statsbudgeten. En annan lösning kan vara att den statliga basfinansi- eringen av VTI:s verksamhet ökas för att kompensera bortfallet av uppdragsintäkter. Denna lösning bör dock enligt min mening endast övervägas om de uteblivna beställningarna från Vägverket av stats- makterna bedöms svara mot angelägna övergripande kunskapsbehov som bör tillgodoses i någon form. Ytterligare ett alternativ — det som jag anser vara rimligast - är att Vägverket tar sitt ansvar för att medverka till en planerad omstrukturering av uppdragen som ger VTI nödvändig tid att anpassa organisationen. Om det anses erfor— derligt för att få till stånd en omläggning i ordnade former bör re- geringen enligt min mening kunna lämna föreskrifter om en sådan omställningsperiod i Vägverkets regleringsbrev. Enligt vad jag har inhämtat är Vägverket emellertid berett att ta ett sådant ansvar att VTI:s omställning underlättas.

Jag har här pekat på förhållanden som medför att VTI:s uppdrags- verksamhet kräver en viss planeringshörisont. För att skaffa sig ett instrument för resurs- och kompetensplanering har VTI strävat efter att utarbeta inriktningsprogram för FoU-samarbetet tillsammans med sina främsta uppdragsgivare. Sådana inriktningsprogram firms för Vägverkets93 och TSst94 uppdragsforskning vid VTI. Ett ge- mensamt dokument har också utarbetats som grund för FoU-samar- betet mellan VTI och NTF.95 Min uppfattning är att det är högst rimligt att uppdragsgivare som har för avsikt att utnyttja VTI i större omfattning medverkar till tillkomsten av sådana inriktnings— program. Jag är emellertid samtidigt övertygad om att sådana in- riktningsprogram måste vila på frivillig grund och en insikt om att de är till ömsesidig nytta för att de skall fungera som effektiva pla- neringsinstrument.

” Inriktningsprogram 1991-95 för forsknings- och utvccklingsarbctct mcllan Vägverkcl och Väg- och trafikinstilulcl, Vägverkets publ 1991105. 94 lnriklningspmgnun 1991/92-1994/95 för FoU—samarbetet mellan TSV och VTI. 95 FoU-samarbctctNTF/VTI - problcmunulys och Iörslag till FoU—aktiviteter. VTI-mccdclandc BOX

Min uppfattning är som nämnts att uppdragsverksamhetens organi- sation, inriktning och omfattning i fortsättningen bör vara en intern fråga för VTI. Eftersom jag tror att en sådan strävan tidigare har varit underförstådd i relationen mellan staten och VTI vill jag ändå markera att jag inte kan se det som något självändamål från stats- makternas utgångspunkt att eftersträva största möjliga volym av uppdragsintäkter hos VTI. Tvärtom tror jag att det ligger mycket i VTI:s nuvarande uppfattning att uppdragsintäktema inte avsevärt bör överstiga ca 50 procent av VTI:s totala intäkter.96 Samtidigt vill jag påpeka att mitt förslag till ny styrning av VTI:s basanslag bör leda till att möjligheterna till "resultatutjämning" mellan basanslag och uppdragsintäkter elimineras eller i vart fall minskas kraftigt. Det kan därför bli nödvändigt för VTI att i fortsättningen prissätta sina tjänster så att dessa kan finansiera en viss del av den reinveste- ring i det kunskapskapital som VTI arbetar med liksom marknads- föringen av VTI:s tjänster.

VTI bör behålla sin nuvarande associationsform till staten

Jag har nyss framhävt VTI:s roll som forskningsinstitut och konsta- terat att det medför vissa problem att förena denna roll med utpräg- lade myndighetsuppgifter. Det är emellertid själva myndighetsutöv- ningen som är problemet och inte associationsfomien i sig. Jag kan därför inte se några skäl att ändra VTI:s formella ställning som myndighet. De närmast till hands liggande alternativen - aktiebolag eller stiftelse - medför som jag ser det inga fördelar vare sig ur verksamhetens perspektiv eller för staten i dess egenskap av huvud— man.

Riksrevisionsverket (RRV) genomför för närvarande en särskild studie av konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyn- dighetema som bl.a. innefattar en bedömning av lämplig verksam- hetsform.97 Studien omfattar även VTI. Enligt vad jag har erfarit har RRV kommit till den preliminära slutsatsen att det för VTI:s del är förenat med betydande synergieffekter att ha uppdragsverksamhet

% Särskild rapport från Statens Väg- och Trafikinsu'tut (VTI) inför fördjupad anslagsframställning för budgetårcn 1993/94-95/96. 97 Riksrevisionsverket: Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndighetema - kartläggningsfasen, Ekonomiska avdelningcn, Avgiftscnhctcn, arbetsmaterial 1992-02-13.

och anslagsfinansierad forskning i samma organisation. RRV:s re- kommendation förefaller således bli att verksamheten även fortsätt- ningsvis skall drivas i myndighetsform.

RRV gör dock den reservationen att bolagsformen bör kunna över- vägas för VTI i det fall beställarrollen läggs utanför fackdeparte- mentet. Eftersom jag i princip förordat en sådan lösning vill jag an- mäla att jag inte för egen del ser någon självklar koppling mellan det sätt på vilket beställningen av VTI:s basforskning arrangeras och VTI:s verksarnhetsform. Att beställningsfunktionen ändras innebäri detta fall inte att det skett någon förändring i statsmakternas grund- läggande uppdrag till VTI. Verksamhetens huvuduppgift är alltjämt att utgöra en bas för den sektormotiverade kunskapsförsörjningen — inte att generera en företagsekonomisk vinst till statskassan.

4 Information och dokumentation 4.1 Direktiven

Utredningen skall redovisa vilka system och metoder som används för att kartlägga utförd FoU inom transportsek- torn, hur resultaten av transportforskningen sprids och hur resultatredovisningen för forskningens avnämare sker.

TFB:s informations- och dokumentationsansvar bör vidgas till att gälla såväl svensk som ledande internationell transport- och korn- munikationsforskning.

Åläggandet att svara för informations- och dokumentationsverksam- het bör strykas i VTI:s instruktion. Eftersom TFB förutsätts ta an- svaret för en fortsatt uppbyggnad av ett för Sverige gemensamt in- formations- och dokumentetionscentrum utgår jag emellertid från att

man därvid kommer att ta tillvara de resurser som efterhand byggts upp vid VTI.

Ansträngningarna att få till stånd en för kommunikationområdet och Norden gemensam dokumentationsdatabas med koppling till interna- tionella databaser ( Transguide) bör fttllföl jas.

Att få till stånd en effektivare informationsförmedling bör vara en prioriterad uppgift för TFB. Om detta ej kan åstadkommas genom rationaliseringar bör man inte vara främmande för att satsa en större del än idag av de totala anslagen till forskningsstödjande verksamhet på information och dokumentation.

TFB bör avsätta resurserför att bättre segmentera och marknadsan- passa informationen, vilket inkluderar ökade satsningar på samlings- rapporter och kunskapsöversikter.

Större resurser bör satsas på internationell publicering av svensk forskning och på redovisning av utländska forskningsresultat i S ve- rige.

Den rationaliseringspotential som eventuellt kan uppnås genom ökad samverkan med andra transportorganisationer eller sektorsforsk- ningsorgan i fråga om informationsspridning och dokumentation bör tas tillvara i största möjliga utsträckning.

4.3. Utgångspunkter

Någon heltäckande kartläggning av och information om FoU på transport- och kommunikationsomrädet sker fortfarande inte. TFB har hittills framförallt känt ansvar för att dokumentera den forsk— ning man själv finansierar. Som underlag för sin fördjupade anslags- framställning för budgetåren ]993/94-l996/97 har TFB dock utar- betat en särskild informationsplan.

Det ingår för närvarande i VTI:s myndighetsuppgifter att bedriva infomiations- och dokumentationsverksarnhet inom sitt verksamhets- område. VTI:s biblioteks- och dokumentationsservice fungerar som nationell informations- och dokumentationscentral och ansvarsbi- bliotek inom vägområdet. Den externa servicen omfattar närmare 50 procent av verksamheten inom informationssökning, litteraturbe- vakning och biblioteksservicef)8

VTI driver databasen ROADLINE med litteratur inom väg- och transportområdet och deltar i samarbetet med databasen IRRD som drivs inom OECD:s vägforskningsprogram. TFB har föreslagit att VTI fortsättningsvis skall ta ansvar även för rapporteringen till da- tabasen TRANSDOC som drivs av ECMTW. Verksamheten finansie- ras av TFB och det operativa ansvaret ligger f.n. på Handelshögsko— lan i Stockholm.

För att underlätta informationsutbytet inom hela transportområdet har ett projekt startats i samarbete mellan VII och TFB. Syftet är att

98 Statens x'äg- och trafikinstitut. Anslagxl'ramsliilIning budgetåret l992/93. W European (i'onlcrr'ner n! Miuixlcrs u|"|'r;|u.xpo|i

samla information från ett stort antal nordiska bibliotek inom trans- portområdet till en enda gemensam databas kallad TRANSGUIDE. I TRANSGUIDE ingår för närvarande VTI:s, Vägverkets. Storstock- holms Lokaltrafiks, Televerkets och Transportekonomisk Institutts databaser. Material från Scania och Volvo kommer inom kort att ingå i databasen. En lång rad ytterligare intressenter i Sverige, Norge, Danmark och Finland planerar att ansluta sig till samarbetet.

Av den användarenkät som TFB genomfört som ett led i utvärde- ringen av verksamheten inför årets fördjupade anslagsframställning framgår att 131 i ett urval av 154 tillfrågade användare av forsk- ningsresultat haft kontakt med information från TFB. Frekvensen i denna kontakt varierar men nästan hälften av dem som överhuvud taget stött på TFB-information i någon form tar del av sådan infor- mation minst en gång per månad. De informationsformer som en stor del av de tillfrågade skulle vilja se ett större utbud av är kun— skapssammanställningar och seminarier/konferenser. Kunskapssam- manställningar är också den informationsform som de flesta tillfrå- gade (50 %) bedömer som viktig.100

4.4. Min analys

Dokumentations- och informationssystemen inom transportforsk- ningsområdet har successivt byggts ut. Det återstår dock mycket att göra för att förbättra informationen för olika användargrupper. Det behov av ökad internationell anknytning av svensk transportforsk- ning, som behandlas nämiare bl.a. i kapitel 5 och 9, berör inte minst dokumentations- och informationsområdet.

De kontakter som utredningen haft med olika aktörer och intressen- ter på transportforskningsområdet ger också ett starkt intryck av att informationen utgör något av en trång sektion i transportforsknings- systemet. Förbättringar på informationssidan är angelägna inte minst därför att ett väl fungerande informationsflöde mellan forskare och avnämare hör till sektorsforskningens viktigaste företräden och be- vekelsegrunder. Ett effektivt infomiationssystem spelar således en nyckelroll för att sektorsforskningen skall få avsedd verkan.

100 Utvärdering av TFB:s verksamhet, SIPU 1992-02—05.

Informationsfunktionen är också det område där utredningen mött den starkaste kritiken mot TFB:s nuvarande sätt att lösa sina uppgif- ter. Det är främst användama av forskningsresultat som är kritiska och kritiken riktar framför allt in sig på att det är svårt att snabbt orientera sig om forskningsläget på ett visst område.

Min slutsats är att det behövs en betydligt större grad av segmente- ring och kundanpassning av TFB:s information. Den informations- försörjningsplan som nu tagits fram kan vara ett bra första steg i denna riktning. Jag vill emellertid särskilt betona behovet av kun- skapssammanställningar och samlingsrapporter som på ett så lättill- gängligt sätt som möjligt sammanfattar och ger en översikt över forskningsläget inom större områden.

TFB lägger idag ner betydande resurser på projektvis avrapporte- ring i ofta starkt specialiserade forskningsrapporter. Även om det naturligtvis är viktigt att alla forskningsresultat dokumenteras på ett tillfredsställande sätt är det inte säkert att detta alltid behöver göras av TFB och i så påkostade former som nu ofta sker. [ många fall kan det säkert räcka med en tämligen enkel dokumentation i den forsk- ningsutförande institutionens egen regi. På användarsidan har en- skilda forskningsprojekt ofta en mycket smal målgrupp och när det gäller forskarvärlden kan insatser för att stimulera till internationell publicering av resultat i vetenskapligt välrennomerade tidskrifter ofta vara en effektivare spridningsväg. Detta förfaringssätt ger dessutom underlag för en kontinuerlig kvalitetskontroll.

TFB bör i detta sammanhang undersöka om inte N UTEKzs nya mo- dell för avrapportering av forskningsprojekt kan överföras till transportforskningen. N UTEK:s modell innebär att man i princip slopat de traditionella forskningsrapporterna som ett led i resultatre- dovisningen och istället lagt tyngdpunkten i avrapporteringen på helt andra aspekter som intemationell publicering av forskningsresultat, forskarmeritering, etc.

Den allmänt ökande inforrnationsbelastningen i samhället medför att det blir svårare och svårare att tränga igenom informationsbruset.

Denna svårighet gäller inte minst den ofta ganska komplicerade in— formation som forskningen har att förmedla. Åtminstone ifråga om sådan information som har hög detaljeringsgrad och går på djupet inom ett avgränsat område är det sannolikt betydligt lättare att eta- blera en kontakt mellan användaren och forskningen när användaren själv känner ett konkret behov av planerings- och beslutsunderlag än vid alla de tidpunkter när forskningen bedömer att den har ny in- tressant information att förmedla.

Denna hypotes talar för att samspelet mellan dokumentation och in— formation blir alltmer centralt och att anstängningama i hög grad bör inriktas mot att utveckla former för interaktiv information där varje konsument själv kan skräddarsy sin information ur en lättill— gänglig kunskapsbank. Detta medför i sin tur för att det är viktigt att få till stånd en effektiv avrapportering av forskningsresultat till do- kumentationsdatabaser och att utveckla användartillvända verktyg som ger enkel tillgänglighet till dessa databaser. Jag ser det här som betydelsefullt bl.a. att TFB:s och VTI:s arbete för att få till stånd en för kommunikationsområdet och Norden gemensam dokumenta- tionsdatabas - Transguide - kan fortsätta.

Jag vill i detta sammanhang också peka på den betydelse som formel- la och informella nätverk har för informationsförmedlingen. Inom transportforskningen finns således en stor uppsättning av kommit— téer, referensgrupper, ledningsgrupper, etc som spelar stor roll bl.a. för informationsutbytet mellan forskare och användare. Jag har tidi- gare pekat på de fördelar från nätverkssynpunkt som TFB:s nuva- rande ledningsgrupper ger. Dessa fördelar gäller inte minst infor- mationsutbytet mellan forskare och användare. Att bygga upp och underhålla nätverk på transportforskningsområdet ser jag därför som en av de väsentligaste uppgifterna för TFB i dess egenskap av samordningsorgan.

Effektiv informations- och dokumentationsverksamhet blir ofta kostnadskrävande, bl.a. genom att den kan kräva långtgående an- passning till media och mottagare. Inte minst för en så liten organi- sation som TFB borde det finnas möjlighet att att uppnå skalfördelar och pressa kostnadema genom samverkan med andra organisationer

med näraliggande verksamhet. Andra organisationer inom trans- portområdet eller andra sektorsforskningsorgan borde kunna vara naturliga samarbetsparter på informations— och dokumentationsom- rådet. Det borde således belysas i vad mån TFB skulle kunna repli- era på resurser som redan finns inom t.ex. BFR eller NUTEK.

En vidgning av TFB:s ansvar för dokumentation och information till att omfatta svensk transport- och kommunikationsforskning i stort och även ledande intemationell forskning på området ter sig önsk- värd både i ljuset av de faktiska informationsbehov som finns och som en konsekvens av det allmänna samordningsansvar på transport- forskningsområdet som TFB redan har och även fortsättningsvis fö- reslås ha. Jag är medveten om att detta kan vara ett resurskrävande åtagande. lnformationsfönnedlingen är emellertid en så central del av en fungerande sektorsorganiserad kunskapsförsörjning att infor- mation och dokumentation måste vara ett prioriterat insatsområde.

Inom transportsektorn utgör VTl idag den i särklass främsta opera- tiva reSursen på informations- och dokumentationsområdet. Verk— samheten är delvis motiverad av VTI:s egna behov, delvis av de s.k. myndighetsuppgifter på området som VTI är ålagda genom sin in- struktion101 och delvis ett utflöde av verksamhet på uppdrag av TFB och andra.

Av flera skäl förefaller det naturligt att föra över VTI:s s.k. myn- dighetsuppgifter på detta område till TFB. Därigenom skulle det övergripande ansvaret för informations- och dokumentationsfrå- goma på transportforskningsområdet samlas på ett ställe och ansva- ret för informations- och dokumentationsförsörjningen förenas med ansvaret för övriga övergripande forskningsfrågor på transportom- rådet.102 Åtgärden ligger också i linje med önskemålen om att renodla VTI:s roll som ett forskningsutförande organ.

lOl VTl tillser för egen del att beteckningen niyndigthsuppgiftt—r är missvisande. ] den särskilda rapport som redovisades till regeringen i mars 1992_ föreslår VTl titt uppgifterna i fortsättningen bör benämnas "kunskapslörmedling", 102 Nuvarande ordning innebär att VTl och TFB hur överlappande uppdrag eftersom VTI:s verksamllclsområdc inte är undantaget från. TFB:s allmänna ansvar för infonnation och dokumentation.

I sak torde emellertid denna förändring inte innebära någon större omvälvning. Det är nämligen svårt att se att det idag finns något realistiskt alternativ till VTI när det gäller det operativa ansvaret för den centrala infomations- och dokumentationstjänsten i Sverige. Förändringen kommer således sannolikt främst att bestå i att TFB av VTI upphandlar hela den informations- och dokumentationStjänst som är motiverade av andra än VTI:s interna behov istället för delar av den så som nu sker.

En del av den verksamhet som VTI bedriver på informatiOns- och dokumentationsområdet kan naturligtvis vara motiverad av VTI:s interna behov. Denna del behöver emellertid inte regleras av stats- makterna utan det bör överlåtas på VTI att själv pröva omfattningen och inriktningen mot bakgrund av de behov och förutsättningar som ges av institutets övriga verksamhet.

5. Forskningens nytta, relevans och kvalitet

5.1. Direktiven

Utredningen skall redovisa system och metoder som an- vänds för att utvärdera utförd FoU inom transportsektorn.

Utredningen skall redovisa vilka erfarenheter som gjorts av tidigare utvärdering av statlig transportforskning.

Utredningen skall redovisa hur resultaten av transport- forskningen kommer till nytta och användning i transport- systemet.

5.2. Mina slutsatser och förslag

Utvärderingen av svensk transportforskning har varit eftersatt. Mc- todcrna för utvärdering av forskningens vetenskapliga kvalitet är väletablerade och en systematisk kvalitetsuppföljning bör därför kunna införas omgående. Beträffande uppföljning av forskningens samhällsrelevans pågår för närvarande metodutveckling i samverkan mellan bl.a. sektorforskningsråden.

En s.k. citeringsanalys som genomförts för utredningen visar att den tekniskt inriktade transportf'orskningcn i Sverige allmänt sett har en svag internationell anknytning medan den ekonomiskt och betende- vetenskapligt inriktade transportforskningen som helhet är bättre förankrad i den internationella forskarvärlden. För att ge svensk transport- och kommunikationsforskning bättre internationell veten- skaplig förankring bör publicering i internationella vetenskapliga tidskrifter och böcker därför i fortsättningen tillmätas mycket stor tyngd som kvalitetskritcrium.

TFB bör genom sin instruktion åläggas att svara för att den av TFB finansierade forskningen utvärderas med avseende på såväl kvalitet som samhällsrelevans.

TFB bör få i uppdrag att lämna förslag till en alternativ uppläggning av utvärderingsverksamheten för de delar av F UD-stödet där de gängse metoderna kan antas vara mindre tillämpliga.

Regeringen bör föreskri va att Banverket och Vägverket skall svara för att deras övergripande forskning blir utvärderat].

5.3. Utgångspunkter Utvärderingsmetoder

Det finns en rad olika arbeten som behandlar bl.a. metodfrågor kring utvärderingen av forskningens kvalitet och relevans. Pågående utvecklingsarbete inom området kommer också att redovisas bl.a. i de olika forskningsmyndighetemas fördjupade anslagsframställning- ar. Beträffande tillgängliga metoder och tekniker väljer jag därför att hänvisa till dessa dokument.

Tidigare utvärderingar av svensk transportforskning

Svensk transport- och kommunikationsforskning har varit föremål för åtskilliga översyner av administrativ karaktär - dvs. i princip av samma typ som görs i föreliggande utredning.103 I detta samman- hang använder jag dock begreppet utvärdering i en mera avgränsad betydelse; nämligen sådan resultatuppföljning där insats och nytta ställs i direkt relation till varandra. Denna form av utvärdering har genomförts i relativt begränsad omfattning inom transportforsk— ningen.

Dcn utvärdering av TFB:s verksamhet som genomfördes av en nor- disk expertgrupp 1989104 innehåller vissa inslag av direkt resultat- uppföljning. Det gällde såväl samhällsrelevansen, där gruppen bl.a. identifierade ett antal forskningsområden som man ansåg otillräck- ligt beaktade av TFB, och forskningens kvalitet som man bl.a. för- sökte belysa med hjälp av antalet referenser i internationella databa- ser. Utvärderingen gav anledning till slutsatserna att svensk trans-

103 Sc t.ex. bilaga 2. 104 Expertgruppen för utvärdering av TF B:s verksamhet: Rapport från utvärderingen av TFB:s verksamhet. W&W-0834, TFB (!nr "li/8029.

portforskning tycks bli rapporterad till de stora internationella transportdatabaserna i rimlig omfattning och att svenska transport— forskare - med engagemanget i internationell transportforskning som måttstock - är aktiva med ett omfattande kontaktnät och gott internationellt anseende. TFB:s roll som finansiär av svenskt enga- gemang i intemationell transportforskning bedömdes som betydelse- full.

Under 1989 lät TFB också utvärdera sin informationsverksamhet.105 Utvärderingen byggde på intervjuer med viktiga målgrupper och utmynnade i en rad förslag till förbättringar av TFB:s infomrations- verksamhet.

Även inför årets fördjupade anslagsframställning har TFB initierat en rad utvärderingsaktiviteter. De innefattar bl.a. ett uppdrag till SIPU att genomföra en enkätundersökning bland TFB:s avnämare samt att genom uppföljande intervjuer belysa effekterna och relevan- sen av TFB:s verksamhet.106 Jag utgår från att TFB i sin anslags- framställning kommer att redogöra utförligt för resultaten av denna utvärdering.

Andra inslag i utvärderingen av T Fst verksamhet är en enkätun- dersökning till universitetsirrstitutioner rörande bl.a. examinationer och publicering av forskningsresultat som utförts inom ramen för TFB:s forskningsstöd samt en s.k. "peer-review" (expertbedömning) omfattande persontransportforskning vid universiteten i Göteborg, Lund och Umeå307 Denna expertbedömning är ett. led i ett kontinu- erligt utvärderingssystem som efterhand skall omfatta fler av TFB:s verksamhetsornråden.

105 Lars Mellin: Utvärdering av TFBs inlbrmationsvcrksamhcr, stccil 1989-0208. 106 Yngve Bojc: Verksamhetsidén och de preliminära resultaten av effekt- och rclcvausundcrsökning, PM l992-(l2-23. ")7 Peer Review ol' TFB-Funtlcd Rex.- rich on Transport ol' Persons. Swedish Transport Research Board. March l')*)2.

121 5.4 Min analys Forskningens nytta, relevans och kvalitet

De flesta bedömare är eniga om att FoU inte bara vidgar vårt vetan- de utan också möjliggör en högre ekonomisk tillväxttakt och även kan bidra till att förbättra människors levnadsvillkor på många an— dra sätt. Det är svårare att uttala sig om värdet av FoU-satsningar inom enskilda områden. Ett skäl till detta är att forskningen inom ett område mycket väl kan ge avkastning inom helt andra områden. Nå- got som i sin tur kan ha möjliggjorts genom den forskning som har bedrivits inom dessa områden.

Ett annat skäl är den långa avkastningsperiod som vanligen gäller för FoU-investeringar. Studier av enskilda företags FoU-investe— ringar har visat att räntabiliteten kan fluktuera avsevärt mellan en- staka år och att det behövs en lång tidsperiod för att bedöma inve- steringai'nas fulla nytta. För FoU-investeringar gäller också, liksom för de flesta andra investeringar, att de är förknippade med osäker- het. Man kan därför förvänta sig att en viss andel av de FoU-inve- steringar som görs kommer att misslyckas. Sett från nationell nivå kan detta betraktas som "normalt".

Det är inte svårt att visa på nyttan av tidigare transportforskning. VTI, Vägverket, TFK-Institutet för Transportforskning m.fl. har inom sin tekniskt inriktade FoU redovisat enskilda projekt som en- samma givit en sådan avkastning att de uppväger kostnaden för hela FoU—verksamheten. Att det inom andra områden kan vara svårare att göra en direkt koppling mellan insats/nytta behöver givetvis inte innebära att denna forskning är mindre lönsam.

När man i förväg skall bedöma nyttan med en viss forskning eller när man skall utvärdera forskning brukar man ta fasta på två krite- rier - forskningens relevans och forskningens kvalitet. Med relevans avses i allmänhet samhällsrelevans. Sett på lite sikt finns naturligtvis inga motsättningar mellan dessa kriterier. Forskning av låg kvalitet kan knappast vara till nytta för någon.

Begreppet "samhällsrelevans" kan vara svårt att precisera. Det som en grupp ser som relevant kan en annan grupp betrakta som irrele- vant; värderingar spelar m.a.o. en roll i bedömningen av vad som är samhällsrelevant. Forskningens tidsutdräkt kan också leda till att ett projekt betraktas som mindre samhällsrelevant vid en utvärdering än man gjorde när medel till projektet beviljades. Eftersom samhällsre— levansen ibland förknippas med aktuella samhällsproblem kan det leda till att den samhällsrelevanta forskningen ständigt besvarar går- dagens frågor.

Ett sätt att uppskatta samhällsrelevansen är att undersöka i vilken ut- sträckning forskningsresultaten kommit till praktisk användning. Detta till synes rättframma och enkla tillvägagångssätt är inte alltid så okomplicerat som det i förstone framstår. Även om forskningsre- sultaten från ett projekt inte kommer till direkt användning kan de användas indirekt, dvs. utnyttjas i annan forskning som i sin tur har direkt politisk användning. Det faktum att kunskap kan ses som det ackumulerade resultatet av utbildning och FoU och att olika delar av kunskapsmassan kuggar i varandra gör det således svårt att bedöma forskningens relevans utifrån om forskningsresultaten kommer till praktisk användning eller ej. Här bör också påpekas att använd- ningen av forskningsresultat inte bara beror på forskningens rele- vans utan också på användarnas förmåga att utnyttja resultaten. Det finns många slående exempel på hur japanskt näringsliv tagit till sig och kommersiellt utnyttjat forskning som genomförts i t.ex. USA eller Storbritannien.

Problem med forskningens tidsutdräkt kan också finnas vad gäller forskningens kvalitet. De inomvetenskapliga bedömningar som görs av ett forskningsprojekt innan det startar präglas troligen av då rå— dande vetenskapliga paradigm på området. När forskningen långt senare utvärderas kan denna paradigm ha rubbats på ett eller annat sätt. Ett sätt att gardera sig mot denna typ av "felinvesteringar" är att låta forskningsinstitutioner konkurrera med varandra och se till att sammansättningen av forskningsbeviljande organ är så allsidig som möjligt vad gäller representation av olika vetenskapliga skolor.

Det i vetenskapsvärlden etablerade sättet att värdera forskningens kvalitet är att låta forskare värdera varandra. Detta görs kontinuer— ligt i intemationella vetenskapliga tidskrifter och internationell ve- tenskaplig litteratur. Innan ett tilltänkt bidrag tas in i en vetenskaplig tidskrift bedöms det av flera andra forskare från olika länder. De tar hänsyn till om arbetet ifråga utgör ett tillskott till redan existerande kunskaper, om det är logiskt konsistent, om det är präglat av nytän- kande, om det beaktar tidigare forskningsresultat och om det har en klarhet som gör att andra kan förstå innehållet. Flertalet förlag som publicerar vetenskaplig litteratur låter också göra sådana bedöm- ningar innan de fattar beslut om publicering. Det betyder att alla forskningsresultat som publiceras i vetenskapliga tidskrifter och böcker har en kvalitetsstämpel.

Naturligtvis varierar kvaliteten även bland de arbeten som har pu- blicerats i vetenskapliga tidsskrifter eller böcker. Även denna varia- tion kan dock i viss utsträckning kvantifieras. Det kan göras genom s.k. citeringsanalys. En sådan analys innebär att man undersöker hur ofta de publicerade artiklarna har citerats av andra forskare. Arbe- ten som citeras oftare än andra har sannolikt också en högre veten- skaplig kvalitet.

Ytterligare ett sätt att göra utvärderingar av produktion och kvalitet inom ett visst forskningsområde är att genomföra s.k. peer reviews, vilket innebär att en grupp utomstående forskare går igenom den forskning som gjorts inom ett visst område. I princip skiljer sig inte denna teknik från de bedömningar som kan göras med hjälp publi- cering i vetenskapliga tidskrifter eller böcker. Dock kan man på detta sätt få en sammanhållen genomlysning av ett visst forsknings- område. Tillsammans med uppgifter om publiceringsfrekvens och citeringsfrekvens får man därigenom en mer fullödig bild av pro- duktion och kvalitet på forskningen inom området ifråga.

I bilaga 3 redovisas resultaten av bl.a. en citeringsanalys som ge- nomförts för utredningen. Studien ger vid handen att den tekniskt inriktade transportforskningen i Sverige allmänt sett har en svag in— ternationell anknytning medan den ekonomiskt och betendeveten- skapligt inriktade forskningen är bättre förankrad i den intematio-

nella forskarvärlden. Min slutsats av detta är att publicering i inter- nationella vetenskapliga tidskrifter och böcker är ett kriterium som bör tillmätas stor tyngd i den fortsatta bedömningen av svensk trans— port— och kommunikationsforskning.

Utvärderingen av svensk transportforskning har varit ef- tersatt

Utvärderingen av svensk transport— och kommunikationsforskning med avseende på kvalitet och inomvetenskaplig relevans har varit starkt eftersatt i jämförelse med andra sektorsforskningsområden. Det är först på de allra senaste åren som vissa trevande utvärde- ringsförsök har gjorts av TFB, medan exempelvis STU och BFR se- dan länge gjort betydande insatser på området. Någon systematisk utvärdering av VTI:s egna FoU har av allt att döma aldrig gjorts.108 Bristen på utvärdering kan väl delvis förklaras med transportforsk- ningens begränsade omfattning och att det måste finnas en rimlig balans mellan de resurser i tid och pengar som ägnas åt utvärdering och att forska fram något att utvärdera.

Utvärdering av forskningens samhällsrelevans har generellt varit ett eftersatt område - inte bara inom transportforskningen. Delvis beror detta på att metoderna inte varit lika välutvecklade och etablerade som när det gäller att utvärdera forskningens kvalitet. För ett sek- torsorgan bör dock en utvärdering av samhällsrelevansen vara minst lika viktig som planerings- och styrinstrument som kvalitetskontrol- len. Såväl TFB som VTl deltar numera i ett av SIPU sammanhållet nätverk för erfarenhetsutbyte rörande resultatmått och resultatstyr- ning inom FoU-området där bl.a. även BFR och NUTEK ingått.

Utvärderingen av TFB:s forskningsstöd Som centralt samordningsorgan för transportforskningen och som huvudansvarig för långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom området anser jag det särskilt angeläget att TPB ser till att den

108 Enligt den särskilda rapporten från Statens Väg- och trafikinstitut inför den fördjupade unslagsframstallningen för hudgelz'trcn l993/94—95/96 har VTl vid några olika tillfället] genomfön avgränsade cicringsainrlyscr, vilka kolnplvttcrals med uppföljningar av hur VTI:s resultat sprids nth tas nm hand av munlnzhvlcr. lin—kn: Hk h ';].mniuulia

egenfinansierade forskning blir ändamålsenligt utvärderad. Det gäl- ler i synnerhet som min föreställning om TFB:s framtida arbetssätt i hög grad bygger på att utvärderingar används som ett viktigt plane- ringsinstrument.

TFB har nu sent omsider påbörjat ett systematiskt arbete för att följa upp den vetenskapliga kvaliteten i den TFB-stödda forskningen. Metoderna för sådana utvärderingar är väletablerade och är sedan länge införlivade i grundforskningsrådens och de större sektorsor- ganens löpande verksamhet. Jag har noterat att TFB i sin hittillsva- rande utvärderingsverksamhet i hög grad har förlitat sig på en be- gränsad krets av nordiska transportforskare. Även om jag inser att detta kan irmebära fördelar i form av bl.a. språkförståelse och en viss förtrogenhet med svensk forskning anser jag ändå att värdet med den vetenskapliga värderingen skulle öka om sakkompetensen i fortsättningen kunde hämtas ur en bredare och mera varierad krets av vetenskapsmän. De ökade krav på intemationell publicering som jag menar måste ställas på svensk transport- och kommunikations- forskning bör bidra till att underlätta en sådan strävan.

Ett arbete som syftar till att utveckla metoder för att utvärdera forskningens samhällsrelevans har nu satts igång bl.a. av BFR och dess vetenskapliga nämnd och av NUTEK. Det är angeläget att TFB strävar efter att anknyta sig till detta utvecklingsarbete så som också i viss mån skett genom det ovan nämnda nätverket för erfarenhetsut- byte. Jag anser inte att TFB bör starta en egen omfattande metodut— veckling på området. Man bör istället sträva efter att tillgodogöra sig resultaten av de utvecklingsinsatser som för närvarande sker inom de större sektorforskningsorganen. För att säkerställa att TFB fullföljer den nu påbörjade uppbyggnaden av ett system för metodisk utvärdering av forskningen bör TFB genom sin instruktion åläggas att svara för att den av TFB finansierade forskningen utvärderas med avseende på såväl kvalitet som samhällsrelevans.

Övrig statlig transport- och kommunikationsforskning

När det gäller statlig forskning som finansieras på annat sätt än ge- nom TFB kan denna från bl.a. utvärderingssynpunkt delas upp i så-

dan forskning som är övergripande och samhällsmotiverad och så- dan forskning som är motiverad främst av enskilda organisationers (företag, myndigheter, etc) interna behov av beslutsunderlag för planering, produktion och marknadsföring.

Den senare typen av forskning kan antas bli tillräckligt prövad ge- nom budgetprocessen och sedvanlig revision och det måste vara den ansvariga ledningens sak att pröva forskningen i förhållande till or- ganisationernas övriga verksamhet och de resultatmål som gäller för organisationen. Här erfordras alltså enligt min mening inga särskilda arrangemang för att säkerställa en utvärdering.109 Motsvarande gäller för den uppdragsverksamhet som sker vid institut och högskolor.

Övergripande transportforskning utanför TFB:s ram förekommer idag huvudsakligen genom VTI:s basanslag110 och genom förvalt- ningsmyndighetema på transportområdet. dvs. Banverket, Vägver- ket och Trafiksäkerhetsverket. Affärsverkens forskning bedömer jag redan idag i ganska liten utsträckning kunna klassas som övergripan- de. Vidare bortser jag från transportforskning som ombesörjs ge- nom andra sektorsforskningsorgan, främst NUTEK, SNV och BFR, eftersom jag förutsätter att denna forskning blir utvärderad genom respektive sektorsforskningsorgans egen försorg.

Utvärderingen av den forskning som sker med VTI:s basresurser kan utan särskilda åtgärder säkerställas om mitt förslag att dessa me- del i fortsättningen integrerades i TFB:s övriga basresurser för transport- och kommunikationsforskning genomförs. Det kommer då att ingå i TFB:s ansvar att utvärdera den långsiktiga kunskaps— uppbyggande forskningen även vid V'l'l.111 Om denna omläggning av anslagen inte genomförs anser jag att man måste överväga sär- skilda utvärderingsrutiner även för VTI:s del.

109 Detta hindrar naturligtvis inte att det kan vara värdefullt om organisationerna på eget initiativ genomför särskilda utvärderingar. ”0 Anslaget för s.k. egen FoU. ”1 I den utsträckning TFB—linansicradc projekt ingår i VTI:s uppdragsforskning kommer även dessa att omfattas av TFB:s utvärderingssystetn.

När det gäller forskningsansvaret inom förvaltningsmyndighetemas verksamhetsområden har jag föreslagit att TFB skall svara för att bygga upp baskompetens och långsiktigt fungerande forskningsmil- jöer och att förvaltningsmyndighetema skall svara för att finansiera den övriga övergripande tillämpade forskning som behövs. Med denna ansvarsfördelning förefaller det rimligt att också förvalt- ningsmyndighetemas övergripande forskning blir föremål för ut- värdering med avseende på samhällsrelevans och kvalitet. Det kan emellertid knappast vara rationellt att varje myndighet för sig byg- ger upp egna utvärderingsrutiner. En lösning kan vara att TFB ges formell rätt och skyldighet att också utvärdera denna forskning. Ett smidigare alternativ kan vara att regeringen föreskriver att förvalt- ningsmyndighetema skall svara för att deras övergripande forskning blir utvärderad. Detta kan exempelvis ordnas genom att myndighe- terna sluter avtal med TFB som gör det möjligt för deras övergri- pande forskning att ingå i TFB:s utvärderingssystem.

Utvärderingsmetoderna kan behöva anpassas till forsk— ningens karaktär

Det är inte givet att samma utvärderingsmetoder kan tillämpas för all forskning. Om TFB - som jag föreslagit - även fortsättningsvis skall svara för hela kedjan från långsiktig kunskapsuppbyggnad över tillämpad forskning och utveckling till ren demonstrations- och provningsverksamhet måste sannolikt fomiema och metoderna för utvärdering anpassas till verksamhetens karaktär.

TFB bör därför få i uppdrag att lämna förslag till en alternativ upp- läggning av utvärderingsverksamheten för de delar av FUD-stödet där de gängse metodema kan antas vara mindre tillämpliga. Jag tän- ker då i första hand på utpräglad utvecklings- och demonstrations- verksatnhet inom t. ex. kollektivtrafikområdet.

6. Samarbetet mellan forskningssekto— rerna

6.1. Direktiven

Utredningen skall redovisa omfattningen av annan sektors- forskning som har betydelse för situationen inom trans- portsektorn och överväga samarbetsformer med denna.

6.2. Mina slutsatser och förslag

Nuvarande samverkan mellun vissa av de myndigheter som stödjer transportforskning har klara brister. Det är i huvudsak andra orsa- ker än sektorsforskningens organisation - bl.a. samarbetsproblem på det personliga planet och skilda arbetssätt och prioriteringar av forskningsområden - som ligger bakom dessa brister.

Jag har ändå övervägt möjligheterna att uppnå en ejfektivare sek- torsforskningsorganisation och minska samverkansproblemen genom en sammanslagning av TFB med något av de övriga forskningsstöd- jande organ som har mer omfattande kommunikationsrelaterad forskning på sitt program. Jag har därvid funnit att nackdelarna med en sammanslagning överväger över fördelarna.

En mera genomgripande omstrukturering av sektorsforskningsor— ganisationen som jag däremot finner principiellt tilltalande är att med utgångspunkt i NUTEK :s forskningsstödjande verksamhet samt BFR och TFB bygga upp två nya .s'ektorsforskningsorgan - ett med inriktning på samhälls/nanerin g och ett med inriktning på industriell utveckling. Då jag inom ramen för mitt uppdrog inte haft möjlighet att närmare utreda konsekvenserna av denna. lösning har jag emel- lertid stannat för att föreslå att nuvarande ansvarsfördelning mellan sektorsforskitingsorga/len i huvudsak bör bibehållas.

Det innebär att TFB :s huvuduppgift bör vara att stödja forskning, utveckling och demo)zstrationsvcrksamhct med syfte att främja ut- vecklingen av kornmunikutioner/zu. NUTEK :s huvuduppgift inom kommunikationsforskningun bör vara att stödja F UD med syfte att

främja industriell utveckling inom området medan BFR:s uppgift bör vara att stödja kommunikationsforskning i den mån detta erfor— dras för att främja utvecklingen av den byggda miljön. SNV :s hu- vuduppgift bör vara att svara för sektorsövergripande miljöforsk- ning.

När det gäller behovet av samordning mellan sektorsforskningsor- ganen har farhågorna för en oavsiktlig dubblering av forskningsin- satserna varit överdrivna. Sådant kan undvikas genom ganska enkla rutiner som numera torde fungera mellan samtliga berörda organ. Däremot är risken större att viktiga problemområden lämnas obeva- kade på grund av oklara ansvarsförhållanden. Denna risk undviks lättare om man accepterar att de forskningsstödjande organens verk- samhet i viss mån är överlappande än om man eftersträvar kni vskar— pa gränser mellan forskningssektorema.

F örutsättningarna att upprätthålla strikta gränser mellan forsknings- sektorema minskar också genom att utvecklingen ställer större krav på att olika aspekter på bl.a. kommunikationsproblemen behandlas integrerat. Teknik, ekonomi, systemaspekter, energi- och miljökon- sekvenser m.m. kan därför sällan hållas isär från varandra. F orsk- ning i grånsytorna mellan olika samhällssektorer, system och betrak- telsesätt bör stimuleras istället för att hämmas genom överdriven samordning.

Ifråga om forskningsstöd bör kraven på samordning mellan sektors- forskningsorganen därför tonas ner. Gemensam programutveckling. samfinansiering av program och projekt, etc leder till byråkrati och utdragna handläggningstider och bör i fortsättningen vara undantag snarare än regel även i gränsytorna mellan olika forskningssektorer.

Även om det är principiellt riktigt att TFB givits ansvar för sådan fordons- och drivmedelsteknisk utveckling som är övervägande kommunikationspolitiskt motiverad bör man kunna vara pragmatisk när det gäller fördelningen av uppgifter mellan TFB och NUTEK. Med hänsyn till de resurser och den kompetens som respektive or— ganisation har bör därför NUTEK i fortsättningen ges det praktiska ansvaret för rena teknikupphandlingsuppdrag. Däremot hör den typ

av F UD-verksamhet som i övrigt bedrivits inom ramen för TFB:s engångsanslag mera naturligt hemma i TFB :s verksamhet än i NUTEK :s eftersom det i detta fall är viktigare med en bred kon- taktyta mot användarna än mot tillverkningsindustrin.

Sektorsforskningsorganens samverkansproblem har till stor del sin grund i att de har skilda huvudmän på departementsnivå. Sådana samverkanssvårigheter är till stor del ofrånkomliga. Det är emeller- tid viktigt att regeringen är så tydlig som möjligt i sina uppdrag till sektorsforskningsorganen. Från transport- och kommunikations- forskningens synvinkel jramstår också en nära samverkan i forsk- ningsfrågor mellan utbildnings-, kommunikations-, närings— och miljö- och naturresursdepartementen som särskilt angelägen.

TFB, NUTEK och BFR bör ges i uppdrag att undersöka möjlighe- terna att åstadkomma rationaliseringar genom ökad teknisk och ad- ministrativ samverkan.

6.3. Utgångspunkter

Sektorsforskning för kommunikationer

Olika verksamheter inom kommunikationssektom är beroende av många typer av sektorsforskning. Forskningen vid Statens Meteoro- logiska och Hydrologiska institut (SMHI) och vid Statens Geotek- niska institut (SGI) lämnar t.ex. viktiga bidrag till verksamheten inom kommunikationssektorn. Trafikverken har också omfattande samarbete med flera s.k. branschforskningsinstitut - exempelvis Be- tongforskningsinstitutet, Korrosionsinstitutet och Brandforsknings- institutet. I dessa fall rör det sig dock knappast om transport- eller kommunikationsforskning i egentlig mening. Det finns emellertid också s.k. kollektivforskningsprogam - bl.a. inom MA-området - som till mycket stor del består i transportforskning och verksamhe- ten vid branschforskningsinstitut som Swedish Institute of Computer Science (SICS) och Institutet för Optisk Forskning (IOF) utgör vik- tiga miljöer för forskningen inom teleområdet. Vissa forskningsin- stitutioner, som t.ex. Institutet för Framtidsstudier, Institutet för Vatten- och Luftfvårdsforskning (IVL), Flygtekniska Försöksanstal-

ten (FFA) och SSPA Maritime Consulting AB, bedriver en forsk- ningsverksamhet som även ämnesmässigt spänner över flera forsk- ningssektorer.

De hela sektorsforskningsområden som har avgjort störst betydelse för situationen inom kommunikationssektom är det industri- och energipolitiska där sektorsforskningsansvaret nu finns samlat hos Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), det miljöpolitiska där sektorforskningsansvaret ligger på Naturvårdsverket (SNV) samt forskning om bebyggelse och byggd miljö där Byggforsknings- rådet (BFR) är sektoransvarigt organ. I vissa avseenden har också Arbetsmiljöfondens (AMFO) verksamhet anknytning till transport- forskningen.

Vid sidan av TFB är det idag NUTEK som lämnar i särklass mest pengar till transport- och kommunikationsrelaterad forskning. BFR satsar idag mindre än tidigare på sådan forskning men har samtidigt i sina anslagsframställningar anmält att det finns stora forskningsbe- hov inom området bebyggelse och trafik och BFR önskar uppenbar- ligen att öka insatserna av direkt transportrelaterad forskning. SNV:s transportrelaterade forskning har successivt ökat i omfattning efterhand som trafikens miljöproblem kommit alltmer i fokus.

Närings- och teknikutvecklingsverkets FoU-stöd

Totalt satsar NUTEK under innevarande budgetår drygt 90 miljoner kronor på transportäoch fordonsrelaterad FUD. De dominerande insatsområdena är informationsteknik, material- och produktions- teknik samt energi- och miljörelaterad FoU.

NUTEK gör också stora insatser inom annan kommunikationsrelate- rad FoU, främst inom informationsteknologiområdet. NUTEK:s totala satsningar inom IT-området, exklusive de transportrelaterade insatserna inom forskningsprogrammen Prometheus och Drive, uppgick budgetåret 1990/91 till ca 370 miljoner kronor”?

”2 Näringsdcpzutcmcntct: IT 2000, Ds 1991 :(.4.

I detta sammanhang kan nämnas att Utredningen om översyn av det svenska systemet för kollektivforskning i sitt nyligen publicerade betänkande113 pekat ut bl.a. mikroelektronik och mjukvara samt transportteknologi som prioriterade insatsområden under de när- maste tio årens FoU för industriell utveckling.

N UTEK :s och TFB:s fordons- och transportrelaterade F oU-stöd 1991/92 (mkr)

& Sjöfart El Flyg Järnväg

Vägtratik

. Övergripande

Källa' NUTEK

Byggforskningsrådets FoU-stöd

Statens Råd för Byggnadsforskning (BFR) har till uppgift att initie— ra, främja och stödja forsknings- och utvecklingsarbete inom plan- läggnings-, byggnads- och anläggningsornrådet. För budgetåret 1990/91 förfogade BFR över en total budget på drygt 270 miljoner kronor.114 Endast en mindre del därav - ca 3,5 miljoner kronor - var direkt transportrelaterad och bestod till största delen av insatser inom programmet byggd miljö och trafik.

BFR:s roll och uppgifter har nyligen granskats av en särskild utred- ning som redovisade sina slutsatser i betänkandet "Ett nytt BFR - byggforskningen på 90-talet".”5 Utredningens förslag behandlades

] [3 FoU för industriell utveckling, SoU 199l:83 ' 14 Anslag för byggnadsl'orskning, cxpurimcntbyggandc, cncrgiforskning samt övriga anslag. "5 SOU 1991:23

av riksdagen i samband med 1991 års kompletteringsproposition.116 Riksdagsbeslutet innebär att BFR skall vara ett aktivt sektorsforsk- ningsråd och ha en nyckelroll för den framtida utvecklingen av den byggda miljön. BFR skall lägga ökad vikt vid långsiktig kunskaps- uppbyggnad och utveckla arbetsformer som är mer forskningsråds- liknande. Samtidigt skall bygg- och bostadssektoms aktörer ta ett eget ökat ansvar för sektoms FoU.

BFR:s inre organisation skall nu successivt anpassas till de nya förut- sättningarna. Det innebär bl.a. att verksamheten delas upp på två sakenheter - "Bebyggelse" och "Byggnad" - som var för sig skall be- handla hela FoU-processen inklusive planering, handläggning av an- sökningar om FoU-medel, information samt resultatuppföljning.117

Naturvårdsverkets FoU-stöd

SNV har det övergripande ansvaret för att bl.a. initiera, samordna och redovisa miljöforskningen i stort. SNV:s egen FoU-budget upp- går för innevarande budgetår till 150 miljoner kronor. Därutöver finns vissa ytterligare miljöforskningsanslag.

Enligt Miljöforskningsutredningens118 preliminära kartläggning uppgår de specialdestinerade anslagen för miljöforskning inom sek- torsforskningen till ca 200 miljoner kronor per år. Samtidigt är ett 40-tal sektorsforskningsorgan engagerade i miljövårdsforskning inom ramen för sin ordinarie verksamhet. Den samlade sektorsor- ganiserade forskningen med "rniljöprofil" har i Miljöforskningsut- redningens arbetsmaterial beräknats omfatta 300-500 miljoner kro- nor per år.

116 Prop. 1990/91:50 117 Det nya BFR. Förutsättningar och inriktning - ett diskussionsunderlag, Byggforskningsrådct 1991.

118 Dir 1991:38.

1 34 6.4 Min analys

Nuvarande samverkan mellan sektorsforskningorganen

Samarbetet mellan TFB och NUTEK samt TFB och SNV fungerar enligt TFB bra. Man anser att man funnit en lämplig rollfördelning och bra samverkansformer. Denna bild bekräftas av SNV och i stort sett även av NUTEK. NUTEK har emellertid invändningar mot den nuvarande rollfördelningen. Man anser att TFB idag har getts upp- gifter ifråga om teknikupphandling och fordonsförsök som borde ligga på NUTEK. Denna kritik riktar sig emellertid, efter vad jag har förstått. mera mot regeringen än mot TFB.

Samarbetet mellan BFR och TFB fungerar enligt båda organisatio- nerna dåligt. Som skäl anges både personrelaterade problem och skilda arbetssätt.

Vare sig från forskar- eller avnämarhåll har samverkan mellan olika sektorsorgan framhållits som något stort problem. Till de få aktörer som efterlyst en bättre samverkan mellan forskningssektorema hör SJ. Man upplever där en brist på samordnad forskningssyn mellan i första hand de industri- och trafikpolitiska områdena.

Forskningssektorernas avgränsning

Gränsdragningen mellan transportforskningen och andra forsknings- sektorer har varit ett klassiskt problem som sysselsatt många alltse- dan transportforskningen etablerades som en självständig sektor. I åtskilliga utredningar har man lagt ner stor möda på att finna lös- ningar som innebär att man både undviker dubbelarbete och ser till att det inte uppstår några ansvarsluckor mellan sektorsorganen. Att frågeställningen har fortsatt att vara aktuell tyder på att de lösningar som prövats inte varit särskilt framgångsrika.

Ett radikalt grepp för att minska samordningsproblemen kan vara att reducera antelet forskningssektorer, t.ex. genom att slå samman TFB med något av de sektorsorgan som transport- och kommunikations- forskningen har flest beröringspunkter med. Det är i så fall en sam-

manslagning med SNV, NUTEK eller BFR som det kan finnas an- ledning att överväga.

Att förena transport- och kommunikationsforskningen med SNV:s FoU-stödjande verksamhet anser jag emellertid inte vara möjligt. Dels är det knappast lämpligt att ge SNV uppgifter som ligger helt utanför miljöområdet, dels har den övergripande miljöforskningen inte samma struktur som forskningen om kommunikationer. Miljö— forskningen är till övervägande delen horisontellt organiserad och spänner över de flesta samhällssektorer medan kommunikations- forskningen i huvudsak svarar mot en vetrikal integration inom kornmunikationssektom.

En organisatorisk samordning med NUTEK ter sig i så fall rimliga- re. Denna lösning har för övrigt prövats av flera tidigare utredning- ar.119 I likhet med dessa utredningar har emellertid även jag kommit fram till att en sådan samordning är mindre lyckad. Mitt intryck är att NUTEK representerar en helt annan organisationskul- tur än TFB och att NUTEK:s verksamhet är mycket starkt domine- rad av uppdraget att svara för industripolitiskt motiverad teknikut- veckling. Att inordna all övergripande sektorsmotiverad transport- och kommunikationsforskning inom ramen för NUTEK:s verksam- het anser jag därför inte skulle leda till några effektivitets— och kvalitetsvinster för forskningen. Framför allt skulle en sådan åtgärd kunna försvåra den ökade inriktning mot system- och kommunika- tionspolitiskt orienterad forskning med tonvikt inte minst på mark- nads- och ekonornifrågor som jag vill förorda.

Att slå samman TFB och NUTEK ser jag således inte som något al- ternativ med mindre än att hela tyngdpunkten i NUTEK:s FoU-stöd- jande uppdrag ändras. Att balansera de stora resurser som NUTEK har för industriellt motiverade utvecklingsinsatser torde emellertid kräva att NUTEK tillförs huvuddelen av den övriga sektorsforsk- ningen. Jag anser att uppenbara skäl talar för att en sådan koncen- tration av forskningsresursema inte skulle vara bra på längre sikt. Däremot kan jag tänka mig att vissa av TFB:s nuvarande uppgifter -

119 Jfr. exempelvis 1980 års Transportlorskningsutrednings betänkande "Transportforskning - Organisation och samverkan. Ds K 19815

de som har stark koppling till industriell teknik- och produktutveck- ling - i fortsättningen mera naturligt hör hemma i NUTEK:s verk- samhet.

En organisation som jag från transport— och kommunikationsforsk- ningens horisont däremot ser större samordningsmöjligheter med är BFR - eller snarare delar av BFR:s verksamhet. BFR:s forsknings- stöd har sedan länge orienterats kring två huvudområden; samhälls- planering och byggande. Derma tudelning har nu också tagit sig uttryck i att BFR delar in sin verksamhet i två funktionellt åtskillda grenar - "Bebyggelse" och "Byggnad" — som så vitt jag förstår i princip motsvarar dessa huvudområden.

Ett större strukturellt grepp på sektorsforskningsorganisationen som jag rent principiellt finner tilltalande skulle kunna vara att med ut- gångspunkt i NUTEK:s forskningsstödjande verksamhet samt BFR och TFB bygga upp två nya sektorsforskningsråd - ett med inrikt- ning på samhällsplanering och ett med inriktning på industriell ut- veckling. BFst FoU-stöd inom ramen för enhet II "Byggnad" som i princip är av industripolitisk natur skulle då sammanslås med NUTEK:s motsvarande verksamhet medan TFB och BFR:s enhet l "Bebyggelse" skulle bilda stommen i ett sektorsforskningsråd för samhällsplanering och samhällsbyggande.

Jag har inte inom ramen för mitt uppdrag haft möjlighet att närmare utreda konsekvensema av en sådan lösning. Fördelen med den skis- serade omstruktureringen ligger som jag ser det framför allt i att de för framtiden viktiga frågoma kring infrastrukturen - bl.a. samspe- let mellan bebyggelse och trafik - lättare kan bli föremål för en hel- hetssyn från forskningssynpunkt. En nackdel kan vara att det sek- torsvis sammanhållna ansvaret för forskningen luckras upp även om jag i och för sig ser det som lika naturligt att frågor om samhälls- planering sorterar under komrnunikationsdepartementet som nä- ringsdepartementet.

Jag vill betona att jag finner den ovan skisserade lösningen attraktiv i huvudsak på funktionella grunder. Några stora rationaliseringseffek— ter i verksamheten tror jag däremot inte att det finns anledning att

räkna med. För egen del ser jag nämligen inga utpräglade stordrifts— fördelar i den forskningsstödjande verksamheten. Utöver en viss miniminåvå som krävs för att administration m.m. skall kunna han- teras rationellt tror jag tvärtom att mindre organisationer kan vara väl så effektiva som större. Det kan t.ex. vara lättare att i en mindre organisation göra handläggningen obyråkratisk och FoU-planeringen flexibel i förhållande till skiftande behov.

Mot denna bakgrund - och med hänsyn till att jag anser att en större omstrukturering av sektorsforskningsorgansiationen bör föregås av en mera inträngande analys än jag kunnat göra - stannar jag för att föreslå att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan sektorsforsk- ningsorganen i huvudsak bör bibehållas. Det innebär att TFB:s hu- vuduppgift bör vara att stödja forskning, utveckling och demonstra- tionsverksamhet med syfte att främja utvecklingen av kommunika- tionerna.120 NUTEK:s huvuduppgift inom kommunikationsforsk- ningen anser jag bör vara att stödja FUD med syfte att främja indu- striell utveckling inom området medan BFR:s uppgift bör vara att stödja kommunikationsforskning i den mån detta erfordras för att främja utvecklingen av den byggda miljön. SNV:s uppgift bör lik- som idag vara att svara för övergripande miljöforskning.

Gränserna mellan forskningsområdena bör inte vara knivskarpa.

Slutsatsen att ansvarsfördelningen mellan sektorsforskningsorganen i huvudsak bör ligga fast hindrar inte att det finns anledning att över- väga de fortsatta samarbetsformema mellan de olika myndigheterna. Min utgångspunkt är därvid att de farhågoma för en oavsiktlig dubblering av forskningsinsatsema som lyser igenom i tidigare ut- redningar och utredningsdirektiv nog har varit överdivna. Sådant kan undvikas genom ganska enkla rutiner som numera torde fungera mellan alla berörda organ.

Betydligt besvärligare är det i så fall att säkerställa att inte viktiga problemområden lämnas helt obevakade på grund av oklara ansvars- förhållanden. Denna risk, liksom risken att angelägen forskning

120 Jag innefattar åtgärder för att begränsa störningar och risker av trafiken i detta uppdrag.

bollas mellan forskningsfinansiärema, torde vara störst om man strävar efter att skapa knivskarpa gränser mellan ansvarsområdena. Sannolikt är det bättre att acceptera en viss överlappning när det gäller de olika sektorsorganens övergripande uppdrag förutsatt att detta kan kombineras med väl fungerande rutiner för samråd i pro- gramutveckling och projektbedömning. Detta synsätt är också väl förenligt med utvecklingen mot att se sektorsorganen som nätverks- organisationer med en viktig katalysatoruppgift inom sin respektive sektor.

Förutsättningarna att upprätthålla strikta gränser mellan forsknings- stödjande myndigheterna minskar också genom att utvecklingen i omvärlden ställer större krav på att olika aspekter på bl.a. trans- portproblemen behandlas integrerade. Det är därför inte alltid möj— ligt att hålla isär exempelvis teknik, ekonomi, systemaspekter, energi- och miljökonsekvenser samt mer övergripande planerings- konsekvenser från varandra. Var i sektorforskningsorganisationen en speciell forskningsinsats hör hemma blir därmed inte sällan en lämplighetsfråga som måste bedömas från fall till fall med utgångs- punkt bl.a. i var tyngdpunkten ligger dels i respektive sektorsorgans uppdrag, dels i den aktuella forskningsinsatsen.

Delvis har sektorsforskningsorganen sökt möta denna utveckling med gemensam programutveckling, samfrnansiering av program och projekt m.m. Erfarenheterna från dessa samordningsförsök är inte entydigt positiva. I flera fall har det varit en utdragen process att ta fram gemensamma program och programarbetet i sig har ibland blivit ett motiv att skjuta upp angelägna forskningsinsatser. Samfi- nansiering av projekt leder ofta till utdragna handläggningstider på grund av att respektive organs andel i finansieringen blir föremål för en förhandlingsprocess och att olika administrativa rutiner och beslutssystem ställer krav på extra beredningstid av ärendena. Efter- som gränsytorna mellan olika samhällssektorer, system eller betrak— telsesätt ofta är de intressantaste och mest produktiva att utforska är dessa effekter mycket olyckliga. Där forskningen skulle behöva sti- muleras mer än annars riskerar en överdriven samordningssträvan snarare att leda till att den hämmas.

Kraven på samordning mellan sektorsorganen bör därför enligt min mening tonas ner. Kontakterna mellan sektorsorganen bör istället inriktas på samråd och informationsutbyte i frågor av gemensamt intresse. Att skaffa sig översikt över FoU inom det egna och angrän- sande verksamhetsområden bör höra till de grundläggande kraven på proffessionalism hos sektorsforskningsorganen och automatiskt leda till att oavsiktlig dubbelforskning undviks.

Gränsöverskridande forskning bör snarast uppmuntras eftersom den kan tillföra sektorerna nya kunskaper och infallsvinklar. Konkret innebär detta att TFB skall ha full frihet att stödja projekt med en teknisk inriktning eller med inriktning på bebyggelse om TFB be- dömer att de har tillräcklig relevans för TFB:s systemorienterade och kommunikationspolitiskt motiverade uppdrag.

Likaså måste NUTEK ha möjlighet att studera exempelvis transport- teknik från ekonomiska eller beteendevetenskapliga utgångspunkter om man bedömer det vara förenligt med sitt industripolitiskt moti- verade uppdrag. Risken för att sektorforskningsråden - med den in- terna prioritering som de tvingas göra - i stor omfattning skulle börja stödja projekt med lös anknytning till det egna verksamhets- området är inte särskilt överhängande. Det skulle vara en alltför tydlig signal till statsmakterna att se över anslagsfördelningen.

Vad som nu sagts innebär givetvis inte att sarnfinansiering bör vara helt utesluten i alla sammanhang. I vissa fall kan detta vara den mest praktiska lösningen, t.ex. när erforderliga resurser inte kan mobili- seras inom en enda organisation. Jag föreställer mig också att man bör kunna nå betydande synergieffekter genom att olika sektors- forskningsorgan med sina ofta tvärvetenskapliga utgångspunkter samverkar i uppbyggnaden av varierade och robusta forskningsmil- jöer. Det centrala är att sektorsforskningsråden ges ett tydligt ansvar att inom sina egna resursramar prioritera den forskning som har störst relevans för sektorns kunskapsförsörjning. Det skall inte vara möjligt att dra sig undan det fulla ansvaret för viktiga forsknings-

projekt enbart på grund av att det har viss anknytning till andra sek— torsområden.

TFB:s uppgifter inom fordonsteknologi m.m.

Som tidigare framgått har NUTEK för utredningen givit uttryck för att man anser att gränsdragningen mellan TFB:s verksamhet och den egna verksamheten i vissa avseenden är oklar. Det gäller i första hand de teknikutvecklingsuppdrag rörande kollektivtrafik som TFB har inom ramen för olika engångsanslag. Man anser att dessa anslag borde administreras av NUTEK eftersom TFB saknar tillgång till de nätverk som NUTEK under lång tid byggt upp mot industrin.

NUTEK har för utredningen förordat att en s.k. teknikgräns upp- rätthålls mellan TFB och NUTEK. Det skulle innebära att alla tek- niskt inriktade forskningsprojekt bör ingå i NUTEK:s ansvarsområ- de även om de är övervägande kommunikationspolitiskt motiverade. Som skäl anges att det är slöseri med pengar att utveckla dubbla nät- verk för att hantera teknikfrågor, att en sådan uppdelning ger tydli- gare signaler till anslagssökande samt att kommunikations- och in- dustripolitiska aspekter på teknikutvecklingen bör avvägas i ett sammanhang. Från NUTEK:s sida har man också lanserat en sam- ordningsmodell som innebär att NUTEK administrerar tekniskt in- riktat FoU-stöd medan TFB tar hand om utvärderingen av den tek- niska FoU som riktar sig mot kommunikationssektom.

NUTEK tycks således utgå från att all teknikutveckling - oavsett syftet - bör hållas samman inom NUTEK. Jag kan emellertid inte finna annat än att ett sådant synsätt strider mot hela den nuvarande sektorsforskningsorganisationens grundidé. För mig är det närmast en självklarhet att delar av exempelvis bygg- eller kommunikations- forskningen i hög grad måste vara teknikinriktad. lnslaget av tek- nikprojekt har således alltid varit stort i TFB:s FUD-stöd för exem- pelvis godstransporter, trafiksäkerhet, infrastruktur eller kollektiv- trafik. En stor del av den TFB-stödda forskningen utförs också vid de tekniska högskolorna. Skillnaden jämfört med NUTEK:s insatser är att teknikutvecklingen i detta fall har varit inriktad på transpor-

ternas och transportsystemens funktion - inte på att utveckla produk— ter och processer för industriell utveckling.

Eftersom jag ser ett växande behov av att för framtiden förena kun- skaper om teknik med kunskaper om t.ex. ekonomi och beteendeve- tenskap inom bl.a. komrnunikationsforskningen ser jag inte en upp- delning enligt den s.k. teknikgränsen som eftersträvansvärd. Jag an- ser därför att skiljelinjen mellan TFB:s och NUTEK:s verksamhet även i fortsättningen bör dras upp efter vilket huvudmotiv som forskningen har och vilket sammanhållet politikområde som skall försörjas med kunskap.

Samtidigt har jag viss förståelse för att NUTEK kan uppleva de upp- drag med inriktning på utveckling av fordons— och drivmedelsteknik som regering och riksdag under senare år givit TFB som ett intrång på NUTEK:s traditionella verksamhetsområde. Ett av huvudskälen till att TFB givits dessa uppgifter är emellertid som jag uppfattar det att de är mera kommunikationspolitiskt än industripolitiskt motive- rade. Ansvarsfördelningen är m.a.o. förenligt med de principer som jag nyss förordat och ett uttryck för att trafikpolitiken genom bl.a. trafiksäkerhets- och miljöaspekterna också måste kunna inbegripa teknisk utveckling av fordon och transportsystem. Jag gör för övrigt den bedömningen att behovet av kommunikationspolitiskt motivera- de teknikutvecklingsinsatser kommer att öka än mer framöver och inte minst inbegripa insatser inom informationsteknologi, bl.a. det s.k. RTI-området121 där teknik för fordon och infrastruktur kom- mer att vävas samman på ett nytt sätt.

Även om jag finner det vara principiellt riktigt att TFB givits ansva- ret för bl.a fordons- och drivmedelsteknisk utveckling inom kollek- tivtrafikområdet anser jag att man bör kunna vara pragmatisk när det gäller att fördela uppgifterna mellan TFB och NUTEK och också ta hänsyn bl.a till den kompetens som firms inom respektive organi- sation. Jag är därför tveksam till om TFB i fortsättningen bör ges rena teknikupphandlingsuppdrag av det slag som man haft när det gäller att ta fram ett regionaltåg. Även om jag kan föreställa mig att en sådan upphandling måste ske lika mycket med utgångspunkt i

121 RTI = Road Transport lnfonnatics.

marknadskunskaper som i renodlat teknisk kompetens bedömer jag det som mindre rationellt att en liten organisation som TFB bygger upp egna resurser för denna speciella typ av verksamhet. Jag anser därför att man i framtiden i första hand bör vända sig till NUTEK med denna typ av uppdrag. Möjligen kan man i sådana fall tänka sig någon form av samverkansmodell där TFB får ett övergripande an- svar som beställare av utvecklingsinsatsema medan NUTEK på TFB:s uppdrag svarar för större eller mindre delar av projektstyr- ningen.

Däremot anser jag att den typ av FUD-verksamhet som i övrigt be- drivits inom ramen för TFB:s engångsanslag mera naturligt hör hemma i TFB:s verksamhet än i NUTEK:s, bl.a. på grund av att dessa insatser enligt min mening har starkare koppling till TFB:s nätverk av trafikföretag och andra operatörer än till de nätverk som NUTEK byggt upp med fordonsindustrin. ”

Samverkan på regeringsnivå

En orsak till samarbetssvårigheter mellan sektorsforslmingsorganen kan vara att dessa har skilda huvudmän på departementsnivå. Kopp- lingen till ett departements ansvarsområde utgör visserligen något av ryggraden i sektorforskningssysteniet. Men det är inte alltid som an- svarsfördelningen eller problemorienteringen på departementsnivå överensstämmer med den som gäller för sektorsforskningsorganen. Ett mindre stelbent vakthållande på sektorsgränser mellan sektors- forskningsorganen tror jag i viss mån skulle kunna minska de pro— blem som kan uppstå till följd av dessa diskrepanser.

Samtidigt är det troligt att en hel del av samordningsproblemen mellan sektorsforskningsorganen egentligen har sin källa på depar- tementsnivå. Den osäkerhet som finns om rollfördelningen mellan TFB och NUTEK har uppenbarligen en sådan grund. Även om jag inte i sak delar NUTEK:s kritik mot nuvarande ordning ger kritiken enligt min mening uttryck för hur viktigt det är att regeringen är tydlig i sina uppdrag till sektorsforskningsorganen. De skilda målen för respektive sektorsforskningsområde måste vara klart angivna

och varje särskilt uppdrag relaterat till dessa huvudmål för verk- samheten.

Jag tror också det är viktigt att inse att åtgärder på myndighetsnivå sällan kan förväntas lösa samordningsproblem som uppstått tidigare i beslutskedjan. Med hänsyn till att sektor-övergripande problem och möjligheter blir både vanligare och viktigare framstår det således som alltmer angeläget att man kan upprätthålla ett löpande samråd på departementsnivå i sektorsforskningsfrågor. Från transport- och kommunikationsforskningens synvinkel framstår en nära samverkan mellan utbildnings-, kommunikations-, närings- och miljö- och na- turresursdepartementen som särskilt angelägen. De prioriteringar inom kommunikationsforskningen som görs inom respektive depar- tements område bl.a. i samband med de forskningspolitiska beslutet bör vara nära koordinerade med varandra.

Teknisk och administrativ samverkan

Det önskvärda i en samverkan mellan sektorsorganen behöver inte vara begränsat till forskningsstödet. Utan att närmare ha penetrerat frågan föreställer jag mig att det bör finnas vissa förvaltningsmäs- siga samordningsfördelar i en så pass närbesläktad verksamhet som exempelvis TFB, NUTEK och BFR bedriver. Samordning av admi— nistrativa rutiner i fråga om den forskningsstödjande verksamheten och administrativ, teknisk och ekonomisk samverkan i informations- och dokumentationsfrågor kan vara exempel på områden där det borde finnas vissa vinster att hämta.

Eftersom sådana samverkansmöjligheter enligt organisationemas

egna uppgifter tidigare inte prövats anser jag att TFB, NUTEK och BFR bör ges i uppdrag att undersöka möjlighetema att åstadkomma rationaliseringar genom ökad teknisk och administrativ samverkan.

7. Affärsverkens FoU 7.1 Direktiven

Utredningen skall bedöma effekterna för forskningens del av den pågående utvecklingen mot nya verksamhetsformer för affärsverken inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde och vid behov belysa en alternativ an- svarsfördelning för FoU.

7.2. Mina slutsatser och förslag

Vare sig affärsverk som kvarstår i sin nuvarande associationsform eller affärsverk som ombildats till bolag bör ha övergripande forskningsansvar.

Televerket har genom riksdagsbeslut givits ett uttryckligt sektors- forskningsansvar inom sitt verksamhetsområde. Eftersom jag anser att detta ansvar inte kan förenas med en bolagisering aktualiseras frågan om att utse ett nytt ansvarigt organ och avdela resurser för verksamheten.

Mitt förslag är att Televerkets nuvarande sektorsforskningsansvar skall delas upp mellan TFB och NUTEK så att TFB ges ansvaret för övergripande kommunikationspolitiskt inriktad forskning om tele- kommunikationer och NUTEK ges ansvaret för övergripande forskning med industripolitisk inriktning inom samma område. För- ändringen bör genomföras senast i samband med att Televerket ombildas till bolag.

För industripolitiskt motiverad teknikutveckling bör minst I () miljo- ner kronor per år ställas till NUTEK :s förfogande och för kommu- nikationspolitiskt motiverade insatser avseende bl.a. teleanvändning och teleekonomi bör minst 15 miljoner kronor per år ställas till TFB .'s förfogande. Inom ramen för dessa belopp bör även annan kommunikationsforskning - bl.a. avseende postväsendet - kunna in- rymmas.

Frågan om hur en övergripande sektorsforskning inom post- och teleområdet skall finansieras anser jag måste göras avhängig av hur andra samhällsmotiverade insatser inom dessa områden skall betalas. Jag har emellertid noterat att tillkommande arbetsuppgifter av myndighetskaraktär på teleområdet i årets budgetproposition förut- sätts kunna avgiftsfinansieras på samma sätt som STN :s nuvarande verksamhet. Jag anser därför att det är en sådan finansieringslösning som i första hand bör övervägas.

Den process av avmonopolisering av järnvägstrafiken och på sikt bolagisering av SJ som nu inletts får ofrånkomligen konsekvenser för hur forskningen och utbildningen inom järnvägsområdet skall organiseras. SJ kommer inte längre att kunna fylla den roll som "bärare av svensk järnvägskultur” som man hittills haft. Till stor del har ansvaret för forskning inom för järnvägstrafiken viktiga områ- den redan övertagits av Banverket. Jag förutsätter att Banverkets myndighetsuppgifter ytterligare kommer att vidgas i samband med att konkurrensen släpps fri inom järnvägstrafiken. Det är naturligt att Banverkets forskningsansvar därvid vidgas i motsvarande grad.

Inom järnvägsområdet krävs också speciellt kunskapsunderlag som mer utpräglat är kopplat till trafik och tägdrift. Tillgång till från af- färsverk och förvaltningsmyndigheter obunden forskning bör också säkerställas inom alla trafikgrenar. Det bör därför i fortsättningen vara en samhällsuppgift att svara för att det finns en viss baskompe- tens inom detta område som är tillgänglig för olika aktörer. Särskil- da medel bör avsättas för detta ändamål och disponeras av TFB. Dessa medel bör också användas för en välbehövlig förstärkning av obunden, övergripande forskning inom ltftfarts- och sjöfartssek- torn.

146 7.3 Utgångspunkter

Affärsverken

Det finns för närvarande sju statliga affärsverk; Postverket, Tele- verket, Statens Järnvägar, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Svenska Kraftnät122 och Domänverket.

Frågan om affärsverkens organisationsform har senast mera utför- ligt behandlats i riksdagens beslut om näringspolitik för tillväxt.123 Enligt den näringspolitiska propositionen finns det ingen entydig princip bakom tillkomsten av affärsverksformen. För flertalet af- färsverk gäller dock att de är förvaltare av viktiga delar av samhäl- lets infrastruktur. Det har också från början funnits starka inslag av naturliga monopol i verksamheten även om graden av monopol vari- erar från verk till verk. Det finns emellertid också stora olikheter mellan verken, vilket har lett till skilda organisatoriska lösningar och styrformer.

Affärsverksformen kännetecknas av att verket utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten samtidigt som det förmögenhetsmässigt utgör en integrerad del av staten. Andra kännetecken är att regeringen har direktivrätt gentemot verken och att dessa har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Affärsverken finansierar verksamheten med intäkter från de tjänster och produkter de tillhandahåller. Någon helt entydig definition av vad ett affärsverk är finns dock inte.

Utvecklingen av affärsverken

Under de senaste årtiondena har synen på affärsverkens verksamhet genomgått stora förändringar. Styrningen och ledningen av affars- verken har successivt utvecklats mot nya former. Samtidigt har för— utsättningarna för verksamheten ändrats. Sammantaget har utveck- lingen inneburit att statsmakternas styrning blivit mer övergripande

l22 Den del av Vattenfall som bibehölls som affz'lrsvcrkt vid bolagiseringcn av Vattenfall den 1 januari 1992. 123 Prop. 1990/91:87, TU 24, rskr. 286.

samtidigt som ett ökat ansvar och större befogenheter lagts på ver— kens ledning.

Enligt riksdagens näringspolitiska beslut ställs det nu ökade krav på marknadsanpassning. Flera faktorer anges ligga bakom denna ut— veckling. Affärsverken har i allt större utsträckning blivit kundbe- roende och de måste sträva efter att anpassa sin produktion av varor och tjänster till kundernas önskemål.

Vidare har bl.a. den tekniska utvecklingen medfört att verksamheten inte kan begränsas till det kärnområde inom vilket affärsverken från början hade en monopolliknande ställning. Detta har fört med sig en diversifiering som leder till att en större del av verksamheten be— drivs inom områden där också andra företag arbetar. Detta föranle- der särskilda åtgärder för att säkerställa att den konkurrensutsatta verksamheten inte subventioneras av verksamhet som fortfarande har en skyddad ställning.

Affärsverken påverkas också av statens strävan att förvalta sitt kapi- tal effektivare. Denna strävan har sin grund både i önskemål om ett effektivare resursutnyttjande i samhället och i det statsfinansiella lä- get. Det finns således samhällsekonomiska skäl för staten att tillämpa ett marknadsmässigt avkasmingskrav på de statliga kapitaltillgångar- na. Ett sådant krav kan t.ex. leda till en mera rättvisande prissättning och därmed också skapa förutsättningar för en långsiktig lönsamhet inom de branscher där det statliga företaget verkar.

Statens roll som ägare och uppdragsgivare

I en situation med växande konkurrens tvingas staten pröva frågor som rör taxeutjämning, rikstäckande service, etc. Att kräva att en— dast ett företag skall tillhandahålla t.ex. tjänster i glesbygd trots att de inte täcker sina kostnader medför naturligtvis att företagets verk- samhet får en sämre lönsamhet än sina konkurrenter.

Dessa problem kan enligt den näringspolitiska propositionen lösas på i princip två sätt. Antingen kan staten betala för de sociala och re- gionalpolitiska tjänster som bör upprätthållas eller så får alla aktuel-

la företag bidra till att den samhälleliga servicen kan upprätthållas. Det senare kräver sannolikt någon form av koncessionslagstiftning inom det aktuella området. Enligt propositionen finns det inte något allmängiltigt svar på frågan om vilken metod som bör väljas för statlig affärsverksamhet, utan statsmakterna bör avgöra detta från fall till fall.

Möjligheterna för staten att i sin affärsverksamhet ta hänsyn till 50- ciala och regionalpolitiska mål är enligt propositionen inte beroende av verksamhetens associationsform. Däremot påverkas givetvis sättet att styra verksamheten om den bedrivs som affärsverk eller som statsägt bolag. Affärsverken är statliga myndigheter och regeringen har rätt att ge dem direktiv genom regeringsbeslut och liknande. Denna möjlighet saknas när det gäller aktiebolagen, som är själv— ständiga rättssubjekt vilkas verksamhet främst regleras av aktiebo- lagslagen.

I propositionen framhålls dock att det finns stora möjligheter att ut- öva ett aktivt inflytande från ägarens sida även i fråga om bolag. Staten kan använda det s.k. offertföifarandet, som innebär att ett bolag genom avtal tar på sig vissa uppgifter av samhällelig karaktär. En annan väg är att ägaren för in särskilda föreskrifter i bolagsord- ningen.

Förändrad verksamhetsform för affärsverken

En utveckling och fömyelse av affärsverksformen som kan möjlig- göra en ändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är en- ligt det näringspolitiska beslutet angelägen. Denna utveckling anges kunna komma att kräva en associationsform som ökar incitamentet i verksamheten och som ytterligare stimulerar effektivitet och pro- duktivitet. Det konstateras att aktiebolagsfonnen idag är den effekti- vaste företagsformen för att bedriva konkurrensutsatt verksamhet som också ger möjlighet till jämförelser mellan företag i samma bransch.

Det näringspolitiska beslutet innebar att Vattenfall och Domänverket skulle ombildas till aktiebolag vid årsskiftet 1991/92. Enligt beslutet

talar starka skäl för att även Televerket ombildas till aktiebolag. En utvecklad affärsverksform borde dock analyseras före ett beslut om ny associationsform fr.o.m. 1 juli 1992. Beträffande Posten och SJ föreslogs att förutsättningslösa utredningar skulle genomföras för att klarlägga möjligheterna att ombilda dessa affärsverk till bolag. Ar- betet för Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets del borde däremot i första hand inriktas mot att uppnå större jämförbarhet mellan ver- ken och aktiebolag.

Beträffande Vattenfall har en bolagisering skett i huvudsak i enlighet med det näringspolitiska beslutet. I övrigt har det emellertid sedan regeringsskiftet skett vissa förändringar i riktlinjema för utveck- lingen av affärsverkens verksamhet som bl.a. även inbegriper att en privatisering av verksamheten skall kunna prövas och en ny tidtabell gäller för bolagiseringen av vissa verk. För Postens och Televerkets del är arbetet t.ex. nu inriktat på att en bolagisering kan genomföras tidigast den 1 januari l993.124 Särskilda utredningar som behandlar frågor om verksamhet och konkurrens pågår nu inom luftfarts-, järnvägs-, post- och teleområdet.

Televerket

Enligt årets budgetproposition skall regeringen intensifiera arbetet med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad intemationali- sering och konkurrens. Som statens viktigaste näringspolitiska upp- gift anges att utforma stabila regelsystem samt att säkra en god in- frastruktur och fungerande marknader.

I syfte att arbeta fram en lag som ger utgångspunkt för den nödvän- diga regleringen på telekommunikationsområdet har en särskild ut- redare tillsatts.125 Lagen skall bl.a. ge stöd för föreskrifter för tele- verksamheten och tillhandahålla det regelverk som behövs för att skilja ut televerkets nuvarande myndighetsfunktioner till andra myndigheter. Som exempel på sådana myndighetsfunktioner nämns bl.a. televerkets ansvar för samhällsinriktad forskning och utveck- ling.

124 Prop. 1991/92:100, bil. 7. 125 Tclelagsutrcdningcn (K l99l:03)

Beträffande finansieringen av myndighetsuppgiftema konstateras att Statens Telenämnd (STN) tar ut en avgift av Televerket som i sin tur belastar användarna genom sina abonnenttaxor. Ett sådant förfaran- de får enligt budgetpropositionen anses tillämpligt även på tillkom- mande arbetsuppgifter av myndighetskaraktär.

I avvaktan på en ny associationsforrn föreslogs i det näringspolitiska beslutet vissa omgående åtgärder. Det gällde bl.a. bildandet av ett centralt FoU-bolag inom televerkskoncernen. Bolaget, som nu har inrättats under namnet Telia Research, skall initiera, finansiera och själv driva forsknings- och utvecklingsarbete inom telekommunika- tionsområdet.

Postverket

Beträffande postverkets olika verksamhetsområden konstateras att konkurrenssituationen förändras i snabb takt. Den högteknologiska utvecklingen inom EG kommer att skärpa konkurrensen såväl natio- nellt som intemationellt. Postverket bör därför enligt budgetpropo- sitionen ges möjligheter att agera affärsmässigt med stärkta konkur- rensförutsättningar.

Enligt budgetpropositionen bör en särskild myndighetsfunktion in- rättas för att överta ansvaret för Postverkets myndighetsuppgifter och tjäna som tillsyns— och övervakningsorgan. Regeringen har också nyligen tillsatt en utredning med uppgift att föreslå dels den lagreglering som behövs i en ny konkurrenssituation, dels att över- väga hur Postens nuvarande myndighetsuppgifter bör hanteras vid en avmonopolisering.

Statens Järnvägar

I det näringspolitiska beslutet konstateras att koncemstrategin för SJ nyligen ändrats. Den nya strategin innebär att SJ skall kunna erbjuda transportmarknaden heltäckande gods- och persontransporttjänster med järnvägstrafiken som kämaffär. Detta innebär att SJ som enda transportföretag i Sverige kan producera och sälja transportlösning-

ar där jämvägstransporter ingår. Enligt beslutet bör övriga aktörer på transportmarknaden ges motsvarande möjligheter, varför regler- na för trafikeringsrätten på järnväg skall ses över. Utsätts SJ för en utökad konkurrens måste emellertid SJ också ges samma villkor för sin verksamhet som andra aktörer på transportmarknaden. Förut- sättningama för en bolagisering av SJ bör därför prövas.

Enligt årets budgetproposition är målsättningen att järnvägstrafiken skall vara avreglerad den 1 januari 1995. En särskild utredning har tillkallats för att föreslå åtgärder som krävs för en avreglering samt åtgärder som garanterar konkurrens inom järnvägstrafiken.

Luftfartsverket

Som ett led i ett arbete som påbörjades inom regeringskansliet 1990 med utveckling av affärsverken inom kommunikationsdepartemen- tets område har även myndighetsstrukturen på luftfartsområdet analyserats. Syftet är att studera Luftfartsverkets roll med hänsyn till de nya förutsättningar som sektorn får bl.a. till följd av den pågåen- de avregleringen av flygtrafiken.

Nya former för verksamheten skall utvecklas som tydliggör verkets olika roller, ger effektivt resursutnyttjande och förbättrar möjlighe- terna att agera affärsmässigt. Inriktningen är att tydligare skilja myndighetsfunktioner och ansvar för infrastruktur från kommersiell verksamhet och skapa möjligheter för nya former för huvudmanna- skap vid flygplatserna.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket är enligt den senaste budgetpropositionen till övervä- gande del ett exempel på naturligt monopol. Även Sjöfartsverket omfattas dock av det arbete som pågår för att förnya affärsverksfor- men. Syftet är att skilja på statens roll som beställare och producent och att i bl.a. redovisningshänseende uppnå större jämförbarhet mellan verksformen och aktiebolag.

Övriga affärsverk

Det tidigare affärsverket Statens Vattenfallsverk ombildades som nämnts till bolag vid årsskiftet 1991/92. Av viss betydelse i samman- hanget är att riksdagen i samband därmed beslutade att sektorsansva- ret för elkraftsteknisk forskning och utveckling skulle överföras till NUTEK.

7.4. Min analys

Forskningsansvar och verksamhetsform

Frågan om hur effekterna för forskningens del av utvecklingen mot nya verksamhetsformer för affärsverken skall bedömas är avhängig av synen på behovet av och syftet med den statliga sektorsforskning- en. Övervägandena i föreliggande utredning gäller i första hand övergripande statlig sektorsforskning. Givet att det finns ett behov av sådan forskning går den avgörande skiljelinjen egentligen inte mellan vad som är statlig och annan forskning utan vilken forskning som svarar mot ett allmänt (samhälleligt) respektive enskilt (verksamhetsbaserat) intresse.

Att lämna förslag till avgränsning av statens övergripande ansvar för transport- och kommunikationsforskning har jag sett som en av mina huvuduppgifter. Som tidigare framgått är min utgångspunkt att sta— tens övergripande ansvar framför allt ligger i att säkerställa forsk- ning av allmänt intresse. Detta övergripande ansvar har en helt an- nan karaktär än och måste vara skilt från det ansvar som staten kan ha som huvudman för enskilda organisationer. I det senare fallet be- höver statens uppgift inte skilja sig från den roll som privata ägare har, nämligen att se till att den berörda organisationen har tillgång till den FoU som behövs för att nå framgång i sin verksamhet och uppfylla kraven på t.ex. avkastning.

Bolag bör inte ha övergripande forskningsansvar...

Bland annat av beskrivningen i l99l års näringspolitiska proposition framgår att utvecklingen av verksamheten vid affärsverken redan

har inneburit och av allt att döma i framtiden i ännu högre grad kommer att innebära ändrade förutsättningar att leva upp till ett övergripande ansvar för forskning inom respektive verks område. Det gäller i såväl formell som funktionell mening.

En övergång från affärsverk till bolag medför t.ex. att regeringens direktivrätt och verkens lydnadsplikt gentemot regeringen försvin- ner. Statsmaktemas möjligheter att styra inriktningen av forskningen och att säkerställa att forskningens resultat kan tillgodogöras inom samhället som helhet begränsas därmed.

Som framhålls i 1991 års näringspolitiska beslut finns det visserligen möjligheter att utöva inflytande också på aktiebolagens verksamhet, bl.a. genom offerter, särskild lagstiftning eller särskilda föreskrifter i bolagsordningen, där den senare möjligheten emellertid i princip är inskränkt till ett alternativ med statligt ägande. Detsamma gäller inflytande genom styrelserepresentation.

De möjligheter som anges framstår enligt min mening inte som sär- skilt ändamålsenliga när det gäller att säkerställa att forskning med en viss inriktning och omfattning kommer till stånd. Forskningspro- cessen från problemidentifiering över beställning, utförande, resul- tatredovisning och spridning av resultat torde vara alltför samman- satt och komplicerad för att låta sig regleras enbart genom de an- givna styrmedlen. För att samhälls- eller allmänintresset skall få fullt genomslag i hela denna komplicerade process krävs det enligt min uppfattning att det är detta intresse som är utgångspunkt för hela verksamheten. Detta är definitionsmässigt fallet med myndigheter men inte med aktiebolag. Det innebär i sin tur att det förefaller gå en klar skiljelinje mellan myndigheters och bolags förutsätmingar att uppfylla ett sektorforskningsansvar. Åtgärden att flytta över sektors- forskningsansvaret från Vattenfall till NUTEK i samband med Vattenfalls bolagisering utgör också en tydlig indikation på att kombinationen bolag-sektorsforskningsansvar inte upplevts som oproblematisk.

...och inte affärsverk heller

Till dessa mer formella aspekter på verksamhetsformens betydelse för forskningsansvaret kan också läggas de funktionella följderna för affärsverkens del av den nu pågående utvecklingen. Även de förefal- ler att i flera avseenden begränsa affärsverkens möjligheter att ikläda sig ett övergripande ansvar för forskning.

I 1991 års näringspolitiska beslut framhålls t.ex. affärsverkens ökade kundberoende. Beroendet av en avgränsad kundkrets minskar givet- vis utrymmet för att ta det övergripande, långsiktiga och till övervä— gande delen samhällsmotiverade ansvar som bör vara en huvudupp- gift för den övergripande statliga sektorsforskningen. Vid ett starkt beroenda av enskilda storkunder uppstår t.o.m. uttalade integritets- problem.

Sådana problem uppkommer också genom affärsverkens ökade di- rekta engagemang i konkurrensutsatt verksamhet som bl.a. betingas av den tekniska utvecklingen. Det är svårt att se hur en sådan posi- tion skall kunna förenas med ett övergripande forskningsansvar som kanske också skall täcka de främsta konkurrenternas verksamhet och kunskapsbehov. Konkurrensförhållanden och krav på marknadsmäs- sigt uppträdande medför också att resultaten av det FoU—arbete som bedrivs inom affärsverken inte alltid kan bli allmän egendom och få önskvärd spridning.

Vidare leder de krav på marknadsmässig avkastning som i fortsätt- ningen skall ställas på affärsverken också till att dessa rimligen även i andra avseenden måste behandlas marknadsmässigt. Det innebär bl.a. att dessa inte utan särskild kompensation kan belastas med forsknings- och utvecklingsuppgifter som går utöver vad som är strikt marknadsmässigt motiverat utifrån den egna verksamhetens behov.

Affärsverkens forskning

Den bild av affärsverkens ställning under de närmaste åren som tonar fram genom statsrnaktemas olika ställningstaganden innebär

för kommunikationssektoms del att det är sannolikt att Televerket och Posten ombildats till aktiebolag inom mindre än ett år och att det för 8st del troligen inleds en process med sikte på bolagisering vid mitten av 1990-talet medan Sjöfartsverket och Luftfartsverket under överblickbar tid åtminstone delvis kvarstår som affärsverk. Även de sistnämndas verksamhet skall dock omformas i en riktning mot mer bolagslika driftsformer. Det är således hög tid att med denna ut- gångspunkt se över ansvarsfördelningen för FoU inom stora delar av kornmunikationssektom.

Den nuvarande omfattningen och inriktningen av de berörda verkens forskning har översiktligt beskrivits i kapitel 3. I det följande kom- mer jag att redovisa min bedömning av den betydelse som denna forskning haft för den övergripande kompetens— och kunskapsför- sörjningen inom kornmunikationssektom liksom behoven av att vidta särskilda åtgärder för att i framtiden säkra en sådan kompetens— och kunskapsförsörjning.

Forskningen inom telekommunikationsområdet

Det forskningsområde som mest påtagligt berörs av den pågående utvecklingen inom affärsverken och där jag anser att konsekvensema också blir störst mätt i bl.a. anslagstermer är telekommunikations- området. Med tanke på att enbart Televerket omsätter uppemot 30 miljarder kronor per år, och telesektorn som helhet avsevärt mer, måste det enligt min mening handla om rätt stora belopp om man skall etablera en väl avvägd sektorsforskning.

Som redovisats i kapitel 1 har Televerket genom riksdagsbeslut gi- vits ett uttryckligt sektorsforskningsansvar inom sitt verksamhets- område. Eftersom jag anser att detta ansvar inte kan förenas med en bolagisering aktualiseras frågan om att utse ett nytt ansvarigt organ och avdela resurser för verksamheten. De närmast till hands liggan- de altemativen bland befintliga organ torde vara STN, TFB och NUTEK.

STN har idag till uppgift att utfärda föreskrifter om teknisk ut- formning av viss teleutrustning och besluta om registrering av ut-

rustning som uppfyller de tekniska kraven. Vidare skall STN följa den tekniska utvecklingen, det nationella och internationella stan- dardiseringsarbetet samt konkurrenssituationen inom nämndens verksamhetsområde. De uppgifter som för närvarande utförs av STN och de uppgifter inom televerkets frekvensförvaltning som är av myndighetskaraktär skall enligt riksdagsbeslut sammanföras till en myndighet den 1 juli 1992. De tillkommande myndighetsuppgif- ter som kan bli aktuella genom bl.a. den ökade konkurrensen på te- letjänstmarknaden samt genom ett samarbete mellan EFTA och EG bör enligt årets budgetproposition också kunna inordnas i den nya myndigheten.

TFB:s och NUTEK:s uppgifter har jag redan redovisat i kapitel 3 och 6. Både TFB och NUTEK har redan idag till uppgift att stödja forskning inom telekommunikationsområdet utifrån sina respektive sektorsperspektiv även om TFB:s insatser är av mycket blygsam omfattning.

Jag anser att de principer som jag tidigare angivit för avgränsningen av det övergripande statliga sektorsforskningsansvaret och för styr- ningen och organisationen av sektorsforskningen i lika hög grad är giltiga för telekommunikationsforskningen som för övrig forskning om kommunikationer. Det innebär bl.a. att avgränsningen mellan å ena sidan konnnunikationspolitiskt och å andra sidan industripolitiskt motiverad forskning bör gälla även inom telekommunikationsforsk- ningen.

Jag har tidigare föreslagit att förvaltningsmyndigheterna på trans- portområdet - Vägverket och Banverket - skall ha ansvar för den tillämpade samhällsmotiverade forskningen och utvecklingen inom sina respektive verksarnhetsområdcn. Detta skulle kunna tala för att den nya telemyndigheten skulle ges motsvarande uppgifter på sitt område. Efter samråd med Telclagsutredningen har jag emellertid kommit fram till att detta är en mindre bra lösning. Telemyndighe- tens övriga verksamhet kornmer att ha en helt annan karaktär är de infrastrukturhållande myndigheternas. Det innebär att det inte finns några nämnvärda vinster att hämta genom att hålla samman forsk- ningsansvar och operativt ansvar. Den övergripande telekommuni-

kationsforskningen är inte heller av en sådan omfattning att det kan vara motiverat att splittra upp ansvaret på alltför många organisatio- ner. Särskilt beträffande långsiktig kunskapsuppbyggande forskning ser jag också möjligheter att uppnå betydande synergieffekter genom att integrera hela fältet av kommunikationsforskning.

Mitt förslag är därför att Televerkets nuvarande sektorsforsknings- ansvar skall delas upp mellan TFB och NUTEK så att TFB ges an- svaret för övergripande kommunikationspolitiskt inriktad forskning om telekommunikationer och NUTEK ges ansvaret för övergripande forskning med industripolitisk inriktning inom samma område. För— ändringen bör genomföras senast i samband med att Televerket ombildas till bolag.

Riksdagen har med relativt stor precision angivit vad som ligger i sektorsforskningsansvaret på telekommunikationsområdet.126 Inom Televerket har man däremot inte gjort någon klar åtskillnad mellan den forskning som bedrivits med anledning av detta uppdrag och övrig forsknings— och utvecklingsverksamhet. Enligt de underlag som utredningen fått från Televerket uppgår de FoU-insatser som är av mer övergripande karaktär till knappt IS miljoner kronor per år (av en total FoU-budget på 1 250 miljoner kronor).

Även den helt övervägande delen av de insatser som ryms inom dessa 15 miljoner kronor kan enligt såväl Televerkets som utred- ningens uppfattning mera förknippas med Televerkets ställning som en stor aktör på teleområdet än med ett samhälleligt sektorsforsk- ningsansvar.127 Jag bedömer därför inte att Televerkets forsknings- insats - ens i här aktuella delar - nämnvärt kommer att ändra karak- tär på grund av övergången från affärsverk till bolag. Däremot an- ser jag att det redan idag finns ett stort behov av en i förhållande till Televerket oberoende forskning som accentueras ytterligare vid en förändrad associationsform.

Av de insatser som Televerket redovisat som mer övergripande FoU kan ca 10 miljoner kronor hänföras till industripolitiskt motiverad

1261rr. kapitel i. 127 Se även bilaga 8.

teknikutveckling och ca 4 miljoner kronor till kommunikationspoli- tiskt motiverade insatser avseende bl.a. teleanvändning och teleeko- nomi. Även om huvuddelen av dessa insatser inte kan ses som ett ut- flöde av Televerkets sektorsforskningsansvar anser jag att motsva- rande summor bör ställas till NUTEK:s respektive TFB:s förfogande för övergripande post- och teleforskning i samband med att sektors- forskningsansvaret ändras.

Samtidigt anser jag emellertid att en total budget på 15 miljoner kronor128 för övergripande samhällsmotiverad forskning inom bl.a. tele- och postområdet inte står i rimlig proportion till den växande betydelse som de elektroniska komrnunikationssystemen har i sam— hället och de totala FoU-satsningar som görs bl.a. av Televerket. Särskilt eftersatt finner jag därvid den kommunikationspolitiskt- och systemorienterade forskningen vara - inte minst i belysningen av de nya kunskapsbehov som uppkommer som en följd av att tele- och postmarknaden skall avmonopoliseras. Den industripolitiskt och tekniskt orienterade forskningen bedömer jag vara i jämförelse väl tillgodosedd genom befintliga program bl.a. inom NUTEK och ge- nom Televerkets omfattande egna FoU—satsningar. Utöver ovan nämnda belopp anser jag därför att ytterligare minst 10 miljoner kronor bör avsättas för kommunikationspolitisk och systemoriente- rad forskning och ställas till TFB:s disposition. Inom ramen för detta belopp bör även annan kommunikationsforskning - bl.a. avse- ende postväsendet - kunna inrymmas.

Frågan om hur en övergripande sektorsforskning inom post- och teleområdet skall finansieras anser jag måste göras avhängig av hur andra samhällsmotiverade insatser inom dessa områden skall betalas. Dessa frågor behandlas för närvarande av särskilda utredningar. Jag har emellertid noterat att tillkommande arbetsuppgifter av myndig- hetskaraktär på teleområdet i årets budgetproposition förutsätts kunna avgiftsfinansieras på samma sätt som STN:s nuvarande verk- samhet. Jag anser därför att det är en sådan finansieringslösning som i första hand bör övervägas.

128 I dessa 15 miljoner kronor inkluderas även den forskning inom området som TFB och Postverket finansierar med 0,5 miljoner kronor vardera.

Forskningen inom järnvägsområdet

Den FoU som SJ bedriver i egen regi utgörs i stort sett enbart av rena utvecklingsinsatser. SJ stödjer dock viss forskning på högskolor och institut. SJ avsätter också i storleksordningen 3,6 miljoner kro- nor för olika bassatsningar - främst forskartjänster - vid olika hög- skolor.

SJ anger sin FoU-volyrn till 70 miljoner kronor för 1991 och 60 miljoner kronor för 1992. SJ anser att järnvägsforskningen är eftersatt i Sverige och får för lite resurser i förhållande till andra trafikgrenar. Man anser också att utbytet av den forskning som sker försämras genom att resurserna är uppsplittrade på alltför många institutioner.

De skärpta resultatkrav som nu ställs på verksamheten leder enligt SJ till att man tvingas arbeta med en mycket kort utvecklingshorisont. Ökat konkurrenstryck på S] bedömer man kommer att medföra en minskad total FoU-insats och att insatsen ändrar karaktär mot att bli ännu mera kortsiktig. Detta får särskilda konsekvenser genom att SJ fyllt en mycket speciell roll som centrum för nationell kunskapsut- veckling och utbildning inorn järnvägsområdet. De teoretiska kun- skaperna om jämvägsteknik, jämvägsplanering, etc har till stor del utvecklats och förts vidare inom SJ genom "muntlig tradition" och finns därför inte dokumenterade. Likaså sker utbildningen på olika nivåer i hög grad internt inom SJ. Att dokumentera, organisera och sprida denna kunskap utanför SJ kommer att kräva speciella insatser vid en avmonopolisering av järnvägstrafiken. SJ känner redan ett tryck på att exportera kunskap utanför organisationen men det upp- levs alltmer som en belastning på verksamheten som man i en skärpt konkurrenssituation anser sig få allt mindre utrymme för.

Den sammanställning som utredningen gjort av de totala statliga FoU-insatsema inom transportsektorn ger enligt min mening ingen grund för att påstå att järnvägsforskningen - till den del som den ka- naliseras via kommunikationsdepartementets huvudtitel - är särskilt eftersatt i Sverige. Ställd i relation till de totala statliga insatserna inom respektive trafikgren ligger järnvägsforskningen i nivå med

vägforskningen och är av avsevärt större relativ omfattning än forskningen inom luftfarts- och sjöfartsområdena. I NUTEK:s olika teknikutvecklingsprogram har däremot insatser inriktade speciellt mot järnvägsområdet hittills varit av blygsam omfattning.

Däremot finns det fog för att påstå att de ändå ganska små resurser som står till förfogande för forskning inom järnvägsområdet uppvi- sar en splittrad bild. Detta är emellertid inget som speciellt utmärker järnvägsområdet utan ett generellt problem inom transportforsk- ningen. Ett av mina förslag i kapitel 3 är också att TFB i fortsätt- ningen skall koncentrera sina insatser mera genom större, samman- hållna ramprogram.

Den process av avmonopolisering av jämvägstrafiken och på sikt bolagisering av SJ som nu inletts får ofrånkomligen konsekvenser för hur forskningen och utbildningen inom järnvägsområdet skall organiseras. SJ kommer inte längre att kunna fylla den roll som "bärare av svensk järnvägskultur" som man hittills haft. Till stor del har ansvaret för forskning inom för järnvägstrafiken viktiga områ- den redan övertagits av Banverket. Jag förutsätter att Banverkets myndighetsuppgifter ytterligare kommer att vidgas i samband med att konkurrensen släpps fri inom järnvägstrafiken. Jag anser att det är naturligt att Banverkets forskningsansvar därvid vidgas i motsva- rande grad.

Samtidigt kommer Banverkets uppgifter såvitt nu kan bedömas även fortsättningsvis att i huvudsak vara knutna till planeringen, byggan- det och utnyttjandet av infrastrukturen. Inom järnvägsområdet krävs emellertid också speciellt kunskapsunderlag som mer utpräglat är kopplat till trafik och tågdr'it't. Jag anser det också vara väsentligt att det inom samtliga trafikgrenar finns tillgång till FoU som är fristå- ende från affärsverk och förvaltningsrnyndigheter. Det bör enligt min mening i fortsättningen vara en samhällsuppgift att svara för att det finns en viss baskompetens inom detta område som är tillgänglig för olika aktörer. Som jag närmare beskrivit i kapitel 2 bör särskil- da medel avsättas för bl.a. detta ändamål.

Ett problem som har nära koppling till forskningen är hur utbild- nings- och kompetensförsörjningen inom järnvägsområdet skall så- kerställas i ett system med konkurrerande järnvägsföretag. Detta är emellertid en fråga som jag förutsätter att den nyligen tillsatta ut- redningen om ökad konkurrens inom järnvägssektom kommer att behandla.

FoU inom övriga affärsverks verksamhetsområden

Forskningen inom övriga berörda affärsverk är av varierande om- fattning. Även om t.ex. Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets FoU har brukat räknas in i den statliga sektorsforskningen inom transportom- rådet har inget av de övriga affärsverken ett uttalat formellt sektors- forskningsansvar som Televerket. De har inte heller dominerat FoU- insatsema inom sina områden i lika hög grad som SJ. Forskningen har också haft en övervägande operativ inriktning.

Som jag tidigare har berört bör övergripande FoU inom de delar av Postverkets verksamhetsområde som rör kommunikationsfrågor kunna tillgodoses inom ramen för de resurser som jag föreslagit skall avdelas för telekomrnunikationsforskning.

Forskningen inom luftfarts- och sjöfartsområdet är - i relation till de totala statliga insatserna inom sektorema - av mycket blygsam om- fattning. I enlighet med de principer som jag tidigare förordat bör Luftfartsverkets respektive Sjöfartsverkets behov av egenutveckling avgöras av verken själva inom ramen för ett sammanhållet resultat- ansvar. Däremot anser jag att det behövs en förstärkning av den övergripande forskningen inom dessa sektorer och att denna bör vara fristående från affärsverken. Jag bedömer att mina förslag till resursramar i kapitel 2 ger utrymme för en viss sådan förstärkning.

Övriga frågor

Utvecklingen mot nya verksamhetsforrner inom affärsverken aktua- liserar också frågan om vilka organ som är lämpliga att företräda

Sverige i internationellt forskningssamarbete. Samtliga affärsverk är idag engagerade i sådant samarbete. Vid en bolagisering - och i syn-

nerhet om denna skall följas av en privatisering av verksamheten - förefaller det nödvändigt att ompröva den nuvarande ansvarsför- delningen. Även vid en utpräglad resultat- och marknadsorientering av affärsverkens verksamhet kan ansvaret för de internationella forskningskontakterna behöva ses över. Jag anser emellertid inte att det är lämpligt att lägga fast några generella riktlinjer för hur det fortsatta intemationella forskningssamarbetet skall bedrivas. Dessa frågor bör prövas från fall till fall av regeringen med utgångspunkt bl.a. i det aktuella samarbetets art.

8. Kommunikationsforskningen och högskolan

8.1. Direktiven

Utredningen skall kartlägga nuvarande finansieringsflöden och rollfördelningen mellan den statligt direktfinansierade transportforskningen och motsvarande forskning vid uni- versitet och högskolor.

Utredningen skall ge förslag till närmare samverkan mel- lan den statliga direktfinansierade transportforskningen och forskningen vid högskolor och universitet.

8.2. Mina slutsatser och förslag

För att tillgodose utbildnings-, kompetens- och kunskapsbehoven inom kommunikationsområdet behövs både insatser för allmän ve- tenskaplig utveckling och sektorsinriktad forskning.

En närmare samverkan mellan den statligt direktfinansierade forsk- ningen och övrig forskning vid högskolor och universitet fordrar ömsesidig anpassning. Huvudansvaret för anpassningen måste dock läggas på sektorsforskningen som är organisatoriskt mera lättrörlig.

Det bör fortsättningsvis ingå i TF B :s samordningsansvar att hålla sig informerad om och redovisa all transport- och kommunikationsrela- terad forskning som sker vid universitet och högskolor.

Anslagen för den direktflnansierade statliga kommunikationsforsk- ningen bör i fortsättningen disponeras så att neutralitet iakttas mellan olika forskningsunförande organ.

För att stärka den långsiktiga kunskttpsuppbyggnaden inom bl.a. högskolan bör TFB tillföras ytterligare medel som till stor del bör fördelas som tidsbegränsade Inti—anslag till forskartjänster och ram- program.

Högskolan och övriga forskningsutförande organ, bl.a. VTI, bör i ökad utsträckning ses som en samlad resurs för kommunikations- forskning. Ett betydelsefullt steg i den riktningen kan tas genom att VTI :s basanslag prövas på samma sätt som övriga basanslag inom den sektorsinitierade kommunikationsforskningen.

VTI :s potential när det gäller kompetens, nätverk, utrustning och an- läggningar etc. bör kunna nyttiggöras bättre när det gäller forskar- rekrytering och kvalificerad utbildning för transportsektoms behov. Likaså bör VTI i ökad grad kunna tillgodogöra sig högskolans sy- stem för vetenskaplig meritering och kvalitetskontroll.

En viktig förutsättning för en närmare samverkan mellan den sek- torsinitierade kommunikationsforskningen och verksamheten vid högskolor och universitet är att högskolan kan utveckla bättre inci- tament för att stimulera kompetens och kvalitet i den egna forsk- ningen samt att man finner institutionella och organisatoriska former som medger att ett funktions- och problemorienterat förhållningssätt kan förenas med högskolans discipIinbaserade forskning.

TFB :s insatser för att stimulera transportforskningen vid universitet och högskolor genom information, forskar/(inser. praktikförmed- ling m.m. bör fortsätta och om möjligt utökas.

8.3. Utgångspunkter

Samspelet mellan sektorsforskningen och hög- skoleforskningen i stort

I 1990 års proposition om forskning139 framhålls att utförandet av forskning även fortsättningsvis bör koncentreras till universitet och högskolor. Finansieringen av forskningen förutsätts emellertid ske från skilda håll, även vad gäller statens FoU-satsningar. Den centrala avvägningen är enligt propositionen att forskarsamhället har till- räckligt med medel för forskning på eget programansvar och däri- genom kan trygga den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden i högsko- lan i en ökande internationell konkurrens.

”9 Prnp. lasa/ww;

I propositionen konstateras att forskning — som utifrån ett visst sam- hällsområde eller en viss sektor - är inriktad på att klargöra mål, be- skriva samhälleliga missförhållanden i ljuset av dessa, pröva tänk- bara åtgärder samt utvärdera resultaten av insatserna inom området, stöds i de flesta länder. Formerna för såväl den samhälleliga styr- ningen som finansieringen och utförandet av denna forskning varie- rar dock från land till land.

I Sverige stöds denna områdesorienterade forskning, den s k sektors- forskningen, av en stor mängd forskningsfinansierande organ och myndigheter under de olika departementen. Varje samhällssektor har därmed ansvar för att bedöma, formulera, initiera och finansiera sina egna forsknings- och utvecklingsbehov. Sveriges forskningspo- litik har vidare utgått från att all forskning skall utföras inom uni- versitet och högskolor. Därför har med vissa undantag, inga speciel- la forskningsinstitut tillskapats, så som ofta skett utomlands. Den svenska modellen innebär således ofta att sektorsforskningen beställs och finansieras från ett organ medan den utförs av ett annat, i många fall universitet och högskolor.

I syfte att kvalitativt stärka den sektoriella forskningen och förbättra samspelet mellan forskningsfinansiärema - sektorsorganen » och högskolan lämnades i propositionen förslag om:

:| Ökad långsiktighet och bredd i medelstilldelningen. :! Översyn av sektorsorganens besluts- och beredningsprocesser. :] Vissa strukturförändringar.

I propositionen konstateras att den svenska modellen, som innebär att enskilda sektorer tar ett eget ansvar för långsiktig kunskapsupp- byggnad, har ett stort värde. Inom snart sagt alla samhällssektorer finns problem och otillfredsställda behov till vilka forsknings- och utvecklingsarbete kan bidra till att finna lösningar. Ökad kunskap behövs för att vi skall kunna fördjupa och stärka vår välfärd, öka vår produktion, förstå den kulturella miljö vi lever i, utnyttja våra naturresurser bättre och samtidigt bevara en god miljö.

Det sektorsfinansierade forsknings- och utvecklingsarbetet utgår i första hand från problem som är identifierade av och relevanta för den berörda samhällssektom. Sektorsforskningen innebär därför en- ligt propositionen inte sällan satsningar på nya områden av tvärve- tenskaplig karaktär, där högskolans indelning i discipliner kan vara ett hinder för att denna forskning av egen kraft skall kunna etablera sig inom högskolan.

Samtidigt konstateras att även om det ligger i den tillämpade forsk- ningens natur att samhällsrelevansen är ett avgörande kriterium vid val mellan olika projekt får avkall inte göras på kraven på en god vetenskaplig kvalitet. Ingen sektor är betjänt av dålig forskning.

Behovet av långsiktigt forskningsstöd med sektoriella medel har be- tonats starkt i de senaste forskningspolitiska propositionerna. För att bygga upp stabila forskningsmiljöer och stimulera fri och kreativ forskning ansåg regeringen det vara mycket angeläget att utveck- lingen mot en ökad andel långsiktigt stöd fortsätter. Regeringen an- såg vidare att åtminstone de stora sektorsorganen bör stödja vissa större och bredare projekt där stor frihet lämnas åt forskarna. Ge- nom detta anses möjlighetema öka att förutse och kanske också ge lösningar åt morgondagens problem.

Samspelet mellan sektorsinitierad FoU och allmän veten- skaplig utveckling inom kommunikationsområdet

När det gäller den forskning vid högskolor och universitet som fi- nansieras över utbildningsdepartementets huvudtitel med fakultets- anslag och genom grundforskningsråden är det regering och riksdag som svarar för de övergripande besluten om omfattning och inrikt— ning av forskning och forskarutbildning. Besluten om verksamhetens uppläggning och genomförande fattas därefter inom högskolan och forskningsrådsorganisationen. Denna arbetsfördelning följer, enligt den senaste forskningspolitiska propositionen, såväl av principen om forskningens frihet som av önskemålen om en långt driven decentra— lisering. För närvarande pågår också ett omfattande reformarbete inom utbildningsdepartementet som syftar till att göra universitet och högskolor än mer autonoma än idag.

Även när det gäller betydande delar av den statligt direktfinansiera- de transportforskningen — dvs. den transportrelaterade sektorsforsk- ning som finansieras över kommunikationsdepartementets huvudtitel - är det regering och riksdag som fattar de övergripande besluten om omfattningen och inriktningen. Huvuddelen av den transport- forskning som är av övergripande karaktär — framförallt TFB:s och VTI:s anslag - prövas dessutom tillsammans med övriga statliga forskningsinsatser i de återkommande forskningspolitiska besluten. Även om styrningen från regering och riksdag tidvis haft en relativt hög detaljeringsgrad gäller även för den övergripande transport- forskningen att verksamhetens genomförande och uppläggning i princip överlåts på ansvariga myndigheter.

För andra delar av den statligt direktfinansierade transportforsk- ningen - den FoU som finansieras av andra myndigheter och verk än TFB och VTI - gäller emellertid att denna anslagstekniskt inte är särskilt definierad som forskning och därför inte i denna egenskap prövas av regering och riksdag vare sig till sin omfattning eller in— riktning. Till en del är denna forskning egenfinansierad - som i fal- let med affärsverkens och TSV:s forskning - och till en del regleras FoU-utgifternas storlek indirekt av regering och riksdag genom om- fattningen av bl.a. investerings- och driftsanalagen som i fallet med Banverket och Vägverket.

Sektorsforskningen skiljer sig således från den forskning som sker vid högskolan med egna basresurser därigenom att den endast delvis är direkt underställd statsmakternas prövning. Ytterligare en skill- nad är naturligtvis att sektorsforskningsmedlen inte är bundna till högskolan utan att även andra typer av forskningsutförande organ konkurrerar om medlen.

Den mest avgörande skillnaden är nog ändå att högskolans basresur— ser, liksom grundforskningsrådens anslag, avsätts och fördelas med utgångspunkt i att främja den allmänna vetenskapliga utveckligen medan sektorsforskningsrnedlen primärt syftar till att försörja en speciell samhällssektor — transportsektom - med kunskap och be- slutsunderlag. Denna skillnad medför att basresursema dimensione-

ras och fördelas utifrån i huvudsak inomvetenskapliga kriterier och att detta ofta måste ske mot bakgrund av en ämnesorienterad refe— rensram. Sektorsforskningen däremot styrs mera utifrån ett använ- darperspektiv med bl.a. forskningens samhällsrelevans som ett vik- tigt dimensionerings- och fördelningskriterium och där referensra- men är funktionsorienterad och ofta tvärvetenskaplig.

Även om denna skillnad i perspektiv naturligtvis är grundläggande skall dess betydelse ändå inte överdrivas. Också den mer grundläg- gande forskningen motiveras till stor del ytterst av ett nyttoperspek- tiv, vilket bl.a. framgår av att det kanske vanligaste argumentet för ökad grundforskning är dess förmenta långsiktiga effekter på tillväxt och välstånd. Samtidigt har insikten ökat om att även sektorsforsk- ningen måste motsvara högt ställda krav på kvalitet och även ha ett visst mått av långsiktigt perspektiv för att effektivt kunna fylla sin uppgift. Kanske kan man därför säga att skillnaden framför allt lig- ger i referensramama och i att det dominerande tidsperspektivet i basforskningen är mycket långsiktigt medan en mer kortsiktig tillämpning ändå är huvudmålet för sektorsforskningen.

Den statligt direktfinansierade transportforskningen har i successivt ökad grad kommit att utnyttja universitet och högskolor som forsk— ningsutförare. Av de FoU-medel som TFB totalt betalade ut under budgetåret 1990/91 hade knappt 40 procent högskolan som mottaga- re. Denna andel dras dock ner av att högskolan stod som mottagare för endast 5 procent av de riktade engångsanslag som TFB admini- strerar.130 Av TFB:s obundna forskningsmedel gick således 57 pro- cent till universitet och högskolor. TFB har också under senare år satsat en större del av sina medel på långsiktig kunskapsuppbyggande forskning vid framförallt högskolan. Under budgetåret 1990/91 gick närmare 10 procent av TFB:s totala FoU-stöd till olika typer av bas- satsningar (främst tjänster och ramprogram). lnom ramen för de obundna medlen var basanslagens andel närmare 15 procent.

130 Dessa medel används till stor del för utvecklings— och dctnonstrationsproiekt. Ofta står trafikföretag, statliga myndigheter, kommuner m.fl. som anslagsmottagare. Dessa använder ofta i sin tur kompetens från universitet och högskolor för genomförandet av delar av projekten. Det betyder att en större del av dessa medel slutligen förbrukas inom högskolan än vad som direkt framgår av TFB:s redovisning.

Fördelning av TFB:s forskningsstöd 1990/91131

Konsult Annat Myndighet

Privat iorskningsinstitut

Statligt torskningsinstitut

Källa: Bearbetning av TFB:s projekthanteringsprogram

Även många av de verk och myndigheter som sorterar under kom- munikationsdepartementet använder idag universitet och högskolor som forskningsutförare i större utsträckning än tidigare. Flera verk har dessutom under senare tid börjat ge högskolan visst stöd för

långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom sina respektive om- råden.

Fortfarande utförs dock en mycket stor del av den direktfinansierade transportforskningen utanför högskolan. Dels utför många myndig- heter visst utvecklingsarbete i egen regi, dels utnyttjas forskningsin- stitut med olika specialkompetens och dels upphandlas viss FoU av konsultföretag som är verksamma på transportforskningsområdet. Detta mönster speglar till stor del uppdragsgivamas egen värdering av olika forskningsutförande organ och deras förmåga att tillgodose det efterfrågade informations- och kunskapsbehovet. Det är m.a.o. i huvudsak ett uttryck för en konkurrens mellan olika forskningsutfö- rande organ som kan antas ha en övervägande positiv och vitalise- rande effekt på sektorsforskning. Det förhållandet att andelen FoU i egen regi av allt att döma minskat kraftigt kan vara ett tecken på att denna konkurrens fungerar.

131 Exklusive engångsanslag.

Basanslaget till VTI för s.k. egen FoU utgör det idag viktigaste un- dantaget från regeln att det finns en konkurrens om sektorsforsk- ningsmedlen mellan olika utförandeorgan. Konstaterandet gäller den statligt direktfinansierade transportforskningen. Inom andra sektors- områden och utomlands är en omfattande direktfinansiering via an- slag inget ovanligt. VTI:s basfinansiering framstår i det perspektivet tvärtom som jämförelsevis låg. Det kan naturligtvis också hävdas att VTI:s medel till viss del är konkurrensutsatta genom regeringens och riksdagens prövning av forskningsanslagen.

Transportrelaterad FoU vid universitet och högskolor

I syfte att få en översiktlig bild av nuvarande finansieringsfiöden och rollfördelningen mellan den sektorsfinansierade transportforskning- en och övrig transportrelaterad forskning vid universitet och hög- skolor har utredningen i samarbete med TFB genomfört en enkätun- dersökning riktad till 263 högskoleinstitutioner och motsvarande.

Urvalet av institutioner m.m. gjordes utifrån en bedömning av verk- samhetens potentiella transportanknytning och med ledning av TFB:s kontaktregister. I enkäten begärdes uppgifter om samtliga medel som stått till förfogande för transportrelaterad grundutbildning, for- skarutbildning och forskning under budgetåren 1988/89-1990/91.

I mitten av maj månad hade svar inkommit från 195 institutioner, vilket motsvarar en svarsfrekvens på närmare 75 procent. Närmare var tredje institution som svarade uppgav att de haft medel för transportrelaterad utbildning och forskning under den aktuella tre- årsperioden.

Nästan samtliga av de högskoleinstitutioner som bedriver kommuni— kationspolitiskt orienterad transportforskning torde återfinnas bland de som svarat att de haft medel för transportrelaterad utbildning och forskning. När det gäller bl.a. energi- och industriinriktad forskning

I nstitutioner med respektive utan transportrelaterade utbildnings- och forskningsmedel 1988/89-1990/91 enligt TF U:s enkät

Ej anslag

med transportanknytning, t.ex. forskning om motorer och drivmedel är sannolikt täckningsgraden något sämre. Av materialet framgår att vissa institutioner inte definierat denna typ av forskning som trans- portrelaterad.

Medlen för forskarutbildning och forskning härrörde under den ak- tuella treårsperioden till ungefär 2/10 från fakultetsanslag och till 8/10 från andra finansieringskällor som statliga myndigheter, kom- muner, fonder och företag. Även när fakultetsanslagen frånräknas är det statliga medel som svarar för huvuddelen av finansieringen av den transportrelaterade forskningen. Statsanslagens andel är ca 3/4. I övrigt är det främst företagsfinansierad forskning som är av nämn- värd omfattning. Tillskotten från fonder, kommuner och andra är generellt sett av mycket ringa betydelse.

Av enkäten framgår också hur de statliga forskningsanslagen har fördelat sig på olika finansierande myndigheter m.m. Den i särklass viktigaste finansiären är TFB som under den treårsperiod som om- fattas av undersökningen lämnat närmare 50 miljoner kronor i

De transportrelaterade forskningsmedlens fördelning 1988/89- 1990/91 enligt TFU.'s enkät (tkr)

. Fakultetsanslag

Annat

152729

forskningsanslag till högskolan. Viktiga finansiärer för högskolans transportforskning är också STU, Vägverket och 81.132

Medel för transportrelateradforskning 1988/89-1990/91 enligt TF U :s enkät fördelade påfinalisieringskälla ( exklusive fakultetsan- slag)

B— 5 fixa. Elti/STF.V:s m.fl. insatser kan vara undervardcrrtde p.ga. att vissa institutioner nte llltttl1!|l.tl litt-sfälltljwl'hl han (luna organ som lutttxltntll. ! u "mdr

Med ledning av enkätsvaren har också ett försök gjorts att beskriva inriktningen av den transportrelaterade forskningen vid universitet

Statliga medel ( exklusive fakultetsanslag ) för transportrelaterad F OU 1988/89-1990/91 enligt TF U:s enkät fördelade på finansiär (tkr)

Övriga ' Banverket VTI TSV SNV . BFR :

Försvaret ? Etn/STEV ' *

Vägverket

och högskolor. Forskningsinriktningen har i huvudsak bestämts med utgångspunkt i de olika institutionernas fakultetstillhörighet. Viss planeringsinriktad forskning vid de tekniska högskolorna har dock klassats som samhällsvetenskapligt inriktad.

Som framgår av figuren nedan har den helt dominerande delen av anslagen till transportrelaterad forskarutbildning och forskning tek- nisk inriktning. Den samhällsvetenskapligt inriktade forskningen är någorlunda företrädd medan övriga ämnesområden ägnar sig åt transportforskning i mycket begränsad omfattning.

Det kan vara värt att notera att den transportforskning som trots allt sker utanför de tekniska och samhällsvetenskapliga disciplinerna framför allt har stötts genom sektorsforskningsmedel. Särskilt den företagsfinansierade forskningen — men även den som finansieras med fakultetsanslag — är mer än genomsnittligt orienterad mot tek- nikämnena.

Medel för transportrelateradforskning/forskarutbildning 1988/89- 1990/91 enligt TF U :s enkät fördelade efter forskningsinriktning och finansieringskälla (mkr)

Tvärvetenskaplig

Teknisk

Matematisk- naturvetenskaplig

Medicinsk [] Sektorsmedel

w— Övrigt

Samh.vetenskaplig . Faku'lelsanslag

Juridisk

Humanistisk

Med hänsyn till transportforskningens nyss beskrivna fördelning på huvudsaklig forskningsinriktning är det kanske ingen överraskning

Medel för transportrelateradforskningOforskarutbildning 1988/89- 1990/91 enligt TF U:s enkät fördelade efter högskola och finansie- ringskälla (tkr)

Göteborgs Univ. Linköping -- .

Luleå Ovrigt Umeå Uppsala

Handels i Sthlm

Nordplan

Växjö

Sthlms Univ.

Falun/Borlänge Lärarhögskolan

Karlstad Karolinska

Företag

D Sektorsmedel

. Fakultetsanslag

0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

att de större tekniska högskolorna toppar listan över lärosäten med förhållandevis mycket transportrelaterad forskning och forskarut-

bildning. I pengar räknat mest transportforskning har Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm. Lunds Universitet/1" ekniska Hög- skola och Chalmers Tekniska Högskola i Göteborg följer därnäst. Göteborgs Universitet, Linköpings Universitet/Tekniska Högskola, Högskolan i Luleå samt Umeå Universitet framstår som andra vikti- ga transportforskningsmiljöer. För den helt övervägande delen av högskolorna är det sektorsmedlen som betyder mest för forskningen. Högskolan i Luleå utgör ett undantag med sin höga andel fakultets- anslag.

8.4. Min analys Förutsättningar för en ökad samverkan

Med hänsyn till komplexiteten i det omfattande planeringssystem som högskolor och universitet utgör med bl.a. deras dubbla roller av forsknings— och utbildningsproducenter och den planeringshorisont som i allmänhet gäller inom detta system är det inte särskilt realis- tiskt att förvänta sig att den högskoleforskning som sker för att främja den allmänna vetenskapliga utvecklingen i någon nämnvärd grad kan anpassas till transportsektoms över tiden varierande kun- skapsbehov. Detta torde i allt väsentligt komma att gälla även om högskolor och universitet får betydligt friare verksamhetsforrner än de har idag. Den transportforskning som nu eller i framtiden finan- sieras genom fakultetsanslag eller bidrag från grundforskningsråden måste därför till stor del betraktas som en allmän basresurs för sek- torsforskningen.

Att såväl forskningspolitiska som praktiska skäl talar emot en för- ändring av den grundläggande högskoleforskningen i riktning mot den jämförelsevis kortsiktiga efterfrågestyming som sektorsbehoven kräver innebär naturligtvis inte att denna basresurs kan ge mycket värdefulla bidrag till transport- och kommunikationssektoms kun- skapsförsörjning. För att vara uthålligt effektiv är sektorsforskning- en tvärtom helt beroende av en grundläggande forskning av hög inomvetenskaplig kvalitet. Förekomsten av en sektorsmotiverad forskning på kommunikationsområdet får därför inte bli en före— vändning för att underförsörja detta område med grundforsknings-

resurser. Som framgår av kapitel 2 anser jag att insatserna för grundläggande forskning inom framförallt system- och logistikom- rådet bör förstärkas kraftigt. Detta serjag inte i första hand som ett sektorsintresse utan som ett led i att förstärka den allmänna veten- skapliga utvecklingen i landet.

När det gäller att åstadkomma den nämiare samverkan mellan hög- skoleforskningen och den statligt direktfinansierade forskningen som direktiven efterlyser torde det emellertid i första hand vara genom olika former av anpassning från den senares sida som de största vin- sterna finns att hämta. Sektorsforskningen har trots allt mindre komplexa mål än högskolesystemet samtidigt som de inblandade re- surserna har en mera överskådlig och lätthanterlig skala.

Informationsiitbytet

En sådan anpassning katt exempelvis ske genom att TFB vid sin för- delning av medel - och det gäller naturligtvis i särskilt hög grad tner långsiktigt motiverade satsningar - beaktar förekomsten och an- vändningen av fakultetsanslag och forskningsrådsmedel. Så sker na- turligtvis redan i stor utsträckning. TFB har emellertid hittills inte haft någon samlad överblick över den transportforskning som hög- skolan bedriver under eget programansvar eller med stöd från andra forskningsråd. En första åtgärd bör därför vara att kartlägga om- fattningen och inriktningen av sådan transportforskning. Jag anser att det är naturligt att denna uppgift i fortsättningen ingår i TFB:s samordningsansvar. TFB bör givetvis också rutinmässigt överlämna sina egna forskningsprogram som beslutsunderlag till utbildningsde- partementet och den nya servicemyndighet som skall ersätta UHÄ.

Som ett led i informalionsutbytet mellan sektorsforskningen och högskolan kan man också se de insatser som TFB under senare år gjort i form av särskilda forskarkurser, förmedling av praktikplat- ser för forskare hos myndigheter och trafikföretag, m.m. Denna verksamhet har blivit mycket uppskattad bland forskama vid hög- skolan och bör om möjligt byggas ut ytterligare.

Ökad konkurrens om sektorsforskningsmedlen

Även om ett intensifierat informationsutbyte mellan sektorsforsk- ningen och högskoleforskningen är en nödvändig förutsättning för ökad samverkan är det knappast ett tillräckligt mede]. För att nå på- tagliga resultat krävs också organisatoriska förändringar både inom sektorsforskningen och vid högskolan.

Jag har tidigare föreslagit att VTI:s anslag för s.k. egen FoU slopas och att motsvarande medel överförs till TFB som på sikt fritt får pröva hur dessa medel lämpligen bör disponeras för att stödja lång- siktig kunskapsuppbyggande forskning inom transportsektorn. Detta förslag innebär en renodling av beställar- och utföranderollerna inom transportforskningen och att i princip all sektorsforskning inom transportområdet sker i konkurrens på utförandesidan.

Att renodla de olika rollema i sektorsforskningen och konkurrensut— sätta basanslaget till VTI är inget självändamål. Åtgärden har flera syften som redan beskrivits i kapitel 3. Ett av dessa syften är just att åstadkomma ökad samverkan mellan sektorsforskningen och högsko- leforskningen. Att medlen överförs till TFB medför att den organi- sation som har huvudansvaret för samordningen av sektorsforsk- ningen inom kommunikationsområdet får möjlighet att samlat bedö- ma behoven av och förutsättningama för att utveckla den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen inomjs-itt verksamhetsområde. I denna uppgift ingår bl.a. att göra en löpande avvägning mellan hög- skolan och andra forskningsutförande organ - bl.a. VTI - som miljö- er för denna forskning. Om TFB bedömer att högskolan har klara fördelar som forskningsmiljö jämfört med andra forskningsutföran- de organ bör detta leda fram till att en större del av basresursema kanaliseras till högskolan.

VTI och högskolan - konkurrenter eller komplement?

Samtidigt är det viktigt att betona att avsikten med mina förslag inte är att VTI skall avrustas som transportforskningsmiljö till förmån för högskolan. Som helhet utgör VTI idag den största och kanske värdefullaste forskningsmiljö som Sverige har inom transportområ-

det. Såvitt nu kan bedömas kommer den resursen att behövas under överskådlig tid. Den styrka som VTI har som forskningsmiljö ge- nom sin storlek, kompetens, användarkontakt och sina anläggnings- tillgångar skall bl.a. balanseras mot de företräden högskolan kan ha ifråga om vetenskaplig kvalitetskontroll, forskarrekrytering och kompetensförsörjning till näringsliv och förvaltning.

Eftersom statsmakterna bär huvudansvaret för VTI:s nuvarande sätt att fungera är det enligt mitt sätt att se det rimligt att statsmakterna tar sitt ansvar också för att underlätta VTI:s omställning till nya verksamhetsförutsättningar. Ett sätt att underlätta VTI:s omställning är att som tidigare föreslagits införa de nya styrformema gradvis under en övergångsperiod.

Omställningen för VTI enligt de riktlinjer som tidigare redovisats är emellertid så genomgripande att VTI också kan behöva andra typer av stöd för att bli en mer dynamisk komponent i svensk transport- forskning. En nyckelfråga är därvid att verksamheten vid VTI kan fås att samverka bättre med forskningen och utbildningen vid hög- skolan. En sådan samverkan är sannolikt en förutsättning för att VTI på sikt skall kunna upprätthålla sin attraktionskraft både ifråga om uppdragsforskningen och som en miljö för långsiktig kunskapsupp- byggande forskning. En ökad samverkan mellan VTI och universitet och högskolor skulle också kunna få flera andra positiva följder så- väl för VTI som för transportforskningen i stort.

VTI har för egen del pekat på att institutet hittills lagt alltför liten vikt vid akademiska meriter, forskningserfarenhet och forskningsba- serade meriteringssystem vilket talar för behovet av en ökad sam- verkan mellan VTI oeh högskolan.133 Andra positiva effekter av ett ökat samarbete kan vara att VTI:s resurser i form av kompetens och utrustning i högre grad utnyttjas inom såväl högskolans grundut- bildning som forskarutbildning. Vidare bör det finnas stora möjlig- heter att bygga ut forskningssamarbetet mellan VTI och olika uni- versitet och högskolor och den vägen nå såväl kvalitets- som effek- tivitetsvinster. Den kartläggning av sarnverkansområden som ge-

133 Särskild rapport från Statens väg- och Lrafikinstitut inför fördjupad anslagsfamställning för budgetåren 1993/94-95/96.

nomförts inför ett planerat intensifierat samarbete mellan Universi- tetet i Linköping och VTI ger klara fingervisningar om den potential som kan finnas i detta avseende.l34

Den långsiktiga kunskapsuppbyggande transportforsk- ningen behöver ökas

Som tidigare framgått har TFB i ökad omfattning börjat finansiera långsiktig kunskapsuppbyggande forskning i form av bl.a. rampro- gram och forskartjänster. Närmare 15 procent av de anslag TFB betalade ut från sina ordinarie medel under budgetåret 1990/91 av- såg någon form av bassatsningar. Denna satsning skall bl.a. ses i lju- set av att bristen på kvalificerade forskare vid universitet och hög- skolor idag utgör en restriktion för ett ökat samarbete mellan den statliga direktfinansierad transportforskningen och forskningen vid universitet och högskolor. TFB uppger således att man inte kan lägga ut så många projekt på högskolan som vore önskvärt därför att det saknas kompetenta forskare.l35

Det finns även andra tungt vägande skäl att utifrån ett sektorsper- spektiv satsa på mer långsiktig kunskapsuppbyggande forskning. Sektorsforskningen är kanske mer än annan forskning beroende av hög flexibilitet i förhållande till en omvärld i allt snabbare föränd— ring. Samtidigt ligger det många gånger i forskningens natur att led- tiderna från det man uppmärksammar ett problem till dess forsk- ningen ger någon form av resultat med nödvändighet blir ganska långa. Även i utpräglat tillämpad forskning och utveckling kan dessa ledtider många gånger uppgå till 10-15 år. Att försöka nedbringa ledtiderna till ett minimum utan att det går ut över kvaliteten i forskningen måste mot denna bakgrund betraktas som ett första- handsintresse för sektorsforskningen.

134 Förslag beträffande forskning och forskarutbildning inom fordons-, trafik— och transportområ- det. Rapport från en av Universitetet i Linköping och Statens Väg- och Trafikinstitut utsedd ge- mensam arbetsgrupp 1991-12-18 samt Transportlänken - ett förslag till pilotprojekt för förbättrat samarbete mellan universitcLs- och sektorsforskning, Väg- och Trafikinstitutet och Universitet i Linköping. 135 Transportforskningsbercdningcn: Verksamheten l990—1993, TFB:s vcrkszunhetsplan. TFB— meddelande 16], Oktober l9l)().

Samtidigt är det mycket som talar för att själva förändringstakten, liksom de allmer komplicerade förlopp som ligger bakom föränd- ringarna, gör det svårare och svårare att genom långsiktig framför- hållning och planering ringa in framtidens problemställningar med tillräcklig precision. Det effektivaste sättet att möta detta växande dilemma av snabb förändring och utdragen forskningsprocess är sannolikt att säkerställa att det finns en tillräcklig baskompetens framför allt inom områden som kan vara till nytta för många tillämpningar. Det vill säga att sträva efter att etablera och upprätt- hålla en tillräckligt omfattande gemensam kunskapsbas som någor- lunda smidigt kan anpassas till den tillämpade transportforskningen skiftande behov.

Med detta synsätt framstår insatser för långsiktig kunskapsuppbygg- nad som strategiska även för att upprätthålla effektiviteten i de mest tillämpade delama av transportforskningen. Ansvaret för den lång- siktiga kunskapsuppbyggande forskningen på transportområdet bör i enlighet med den rollfördelning som tidigare diskuterats i huvudsak falla på TFB. I fortsättningen bör därför en betydligt högre andel av TFB:s ordinarie anslag avdelas för långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning - även fortsättningsvis dock med forskningens samhällsre- levans som det bärande fördelningskriteriet.

Den sektorsmotiverade långsiktiga kunskapsuppbyggnaden bör inte uppfattas som något substitut för eller ens komplement till den forskning som sker med fakultetsanslag eller genom de s.k. grund- forskningsråden. Insatserna har ett helt annat syfte; nämligen att skapa en bas för en effektivare och mer flexibel tillämpad forskning inom vissa, många gånger tämligen snävt avgränsade, områden. Funktionsorientering och ett tvärvetenskapligt förhållningssätt är därvid ofta viktigare än förankringen i en viss forskningsdisciplin. För att fylla sitt syfte måste insatserna också vara föremål för en i det närmaste löpande översyn där valet av forskningsinriktning styrs företrädesvis utifrån bedömningar av samhällsrelevansen i ett rela- tivt kortsiktigt perspektiv. Kvalitetsaspektema är givetvis också vik- tiga för sektorsforskningen men de bör inte i första hand vara sty— rande för forskningens inriktning utan för valet av forskningsmiljö— er.

Även högskolan måste utvecklas

Att bygga upp en effektiv bas för transportsektoms forskningsbehov kräver anpassning också inom högskolan. Högskolans förmåga att tillgodogöra sig sektorsinitierade bassatsningar lämnar idag i många fall åtskilligt i övrigt att önska. Brist på incitament när det gäller att premiera kvalitet och relevans i forskningen, en tungrodd admini- stration som försvårar och ibland omöjliggör tvärvetenskapliga forskningsprogram, brist på lokaler, utrustning m.m. lägger idag betydande hinder ivägen för ett ökat samarbete mellan sektorsforsk- ningen och högskolan.

Förhoppningsvis kommer det reformarbete som inletts för att skapa friare högskolor att lösa en del av dessa problem. En väl fungerande samverkan mellan den statligt direktfinansierade forskningen och högskolan kommer i många fall att förutsätta att man kan finna nya organisatoriska former för att lägga upp forskningen från mer pro- blemorienterade utgångspunkter. Hittillsvarande försök att fånga upp dessa behov genom olika former av centrumbildningar har av allt att döma inte varit särskilt framgångsrika. Sannolikt måste man pröva nya lösningar såsom konsortiebildningar mellan olika aktörer, fristå— ende institut i anslutning till högskolan, etc. Jag vill i detta samman- hang särskilt peka på den lösning som man valt i Tyskland för att organisera bl.a. tvärvetenskaplig forskning — s.k. "Sanderfor— schungsbereiche” och som beskrivs nämtare i bilaga 3 och 4.

TFB och andra tvärvetenskapligt inriktade forskningsråd som t.ex. BFR bör naturligtvis ha ett betydande egenintresse av att medverka till att finna acceptabla lösningar när det gäller att integrera sektors- forskningen i högskolan. Detta hindrar emellertid inte att huvudan- svareti denna del måste läggas på högskolan. Om inte förutsätt- ningama i här berörda avseenden kan förbättras blir följden att sek- torsforskningen behov i växande grad måste tillgodoses genom andra forskningsutförande organ.

9 Europasamarbetet

9.1. Direktiven

Utredningen skall redovisa effekterna av ett ökat svenskt deltagande i europeisk FoU mot bakgrund av det intensif- erade EG/EFTA-samarbetet och belysa effekterna härav på den statliga direktfinansierade forskningen.

9.2. Mina slutsatser och förslag

Det institutionella forskningssamarbetet i Europa är fortfarande un- der stark utveckling. Omfattningen och inriktningen av det fortsatta svenska deltagandet i de gemensamma programmen kan inte heller med säkerhet förutses. Det är därför för tidigt att nu göra en defini- tiv bedömning av vilka konsekvenser EG/EF Tri-samarbetet får för svensk transport— och kommunikationsforskning.

Det står dock klart att EG/EFTA-samarbetet på sikt kommer att få en rad direkta och indirekta konsekvenser. För transport- och kom- munikationsforskningens del kan det finnas skäl att diskutera en på- verkan på åtminstone tre nivåer: Dels finns ett samband av mycket grundläggande art genom den starka kopplingen mellan kommuni- kationerna och själva målet för den europeiska gemenskapen och EG/EFTA-samarbetet, dels bidrar EES-avtalet till att skapa en ge- mensam inre marknad för forskning och dels skapas en gemensam jbrskningsresurs inom ramen för EG/EFTA-samarbetet.

Ett viktigt inslag i utvecklingen kommer sannolikt att vara att nya internationella allianser växer fram mellan företag, institutioner och högskolor som gör redan starka forskningscentra ännu slagkraftiga- re i termer av kompetens, kvalitet och resurser. Frågor om arbets- fördelning och specialisering mellan länder - eller snarare forsk- ningscentra i olika länder - när det gäller kompetens- och kunskaps- utveckling får därmed ökad aktualitet.

Kvalificerat operationellt planerings- och beslutsunderlag framtaget genom forskning bör kunna upphandlas oberoende av nationsgrän-

ser. Nationella intressen måste däremot väga tyngre när det gäller långsiktig kunskapsuppbyggande forskning. Det är dock ofrånkom- ligt att bl.a. TFB med sina relativt begränsade resurser fortlöpande måste värdera behovet av att bygga upp och underhålla svenska forskningsmiljöer mot möjligheterna att erhålla motsvarande kom- petens utomlands. TFB bör med utgångspunkt i sitt stöd till långsik- tig kunskapsuppbyggande forskning särskilt pröva möjligheterna till en nordisk arbetsfördelning på transport- och kommunikationsforsk- ningsområdet.

Varje forskningsområde måste - utifrån sitta särskilda förutsättning- ar - utveckla en egen strategi i förhållande till forskningen i bl.a. Europa. En sådan strategi bör innefatta ställningstaganden i åtmin- stone tre steg: Vilken F oU svarar mot sådana utpräglat nationella behov som inte kan tillgodoses utomlands? Vilken FoU svarar mot sådana nationella intressen att det bör finnas kompetens tillgänglig inom landet? Vilken svensk FoU har sådan kvalitet att den kan ge värdefulla bidrag till en gemensam internationell kunskapsbas?

TFB bör därför ges i uppdrag att utarbeta förslag till en svensk F oU—strategi på transport- och kommunikationsområdet som bl.a. baseras på en bedömning av svenska konkurrensj'örutsättningar inom forskningsområdet och vilka forskningsmiljöer som redan står sig bra i europeisk konkurrens samt vilken avvägning som bör göras mellan spetskompetens och breddkompetens.

EES -avtalet medför att svenska forskare får möjlighet att delfinansi- era sin forskning via EG:s ramprogram. Transportanknuten forsk- ning inom det tredje ramprogrammet beräknas komma att omfatta ungefär 1,5 miljarder kronor under 1993 och 1994. Den helt över- vägande delen av forskningen är dock industripolitiskt inriktad och kan därför i allmänhet inte förväntas utgöra någon ersättning för forskning som syftar till att främja transporter och kommunikatio- ner.

1 den mån det finns en direkt utbytbarhet mellan nationellt och euro- peiskt finansierad forskning är denna koncentrerad till det industri- politiska området. En eventuell avräkning av ordinarie forsknings-

anslag för att finansiera det svenska bidraget till den gemensamma europeiska forskningen bör därför i första hand beröra industri- forskningen.

Det på kort sikt viktigaste insatsområdetfrän svensk sida för att snabbt få utbyte av och kunna påverka det europeiska forsknings- samarbetet torde vara informations- och kontaktverksamhet. Erfor- derliga medel måste kunna frigöras för dessa ändamål. TFB bör där- för överväga att temporärt göra vissa omdisponeringar av sina an- slag så att tillräckliga resurser kan friställas för informations- och kontaktverksamhet under inledningen av planeringsperioden 1993/94-1995/96.

9.3. Utgångspunkter EES-avtalet

Även om ett visst forskningssamarbete redan etablerats mellan Sve- rige och EG, bl.a. på kommtinikationsområdet, så innebär EES-avta- let en påtaglig förändring av svensk forsknings relationer till EG:s forskning. I EES-avtalet stipuleras således att EFTA-ländema får tillträde till huvuddelen136 av de forskningsprojekt som löper under EG:s tredje ramprogram för forskning och teknisk utveckling.137

Genom EES-avtalet får EFTA-ländema praktiskt taget samma möj- ligheter som [EG-medlemmarna att delta i EG:s forskning. Undanta- gen giiller att ett EFTA-land inte får delta i styrkommittéemas om- röstningar och att minst ett EG-land måste delta i forskningssamar- betet inom varje projekt. Det räcker alltså inte med samverkan mel- lan EFTA-länder.

Avtalet innebär också att EF'llA-länderna skall bidra till finansie- ringen av den gemensamma forskningen i förhållande till respektive lands bruttonationalprodLikt.138 Sveriges samlade BNP-relaterade

136 Undantaget utgör projekt inom EURATOM som Sverige dock har tillträde till sedan tidigare genom bilaterala avtal. 137 Avtalet om Europeiska Ekonomiska Sannubctsområdct, EES-avtalet Februari 1992, Ulrikcsdcpancmcnicls l—landclswdclning. 138 Övergångsvis giiller en lösning som innebär att Sverige lotalfinansicrar sin mcdvcrkan i allt som beslutats före den I januari I()l)3.

avgift har beräknats komma att ligga på i storleksordningen 330 miljoner kronor per år.

Forskningen inom EG

Huvudmålet för EG:s forskning är att stärka den europeiska indu- strins internationella konkurrenskraft. EG skall dock bara engagera sig i sådan forskning som mer rationellt kan genomföras på euro- peisk nivå och som har potential att ge ett verkligt kunskapstillskott till multilateral forskningssamverkan. Informationen skall kunna spridas utan begränsningar och nyckelord för att beskriva EG- forskningens karaktär har blivit "precompetitive" , "subsidiarity" och "transparency".

EG:s finansiella stöd till den forskning som utförs inom de s.k. ram- programmen lämnas enligt tre huvudmodeller. Den vanligaste mo- dellen är "cost sharing" som i regel innebär att EG antingen ersätter halva totalkostnaden för forskningen eller tilläggskostnaden för att delta i EG-projekt. Det första tillvägagångssättet tillämpas främst för företag och det andra för högskolor, forskningsinstitut och motsva- rande. En annan finansieringsmodell avser "concerted actions" och innebär att EG inte stöder själva forskningen men däremot ersätter kostnader för möten, resor och liknande. Den tredje huvudformen av finansiellt stöd gäller bidragen till EG:s egna ”Joint Research Centers" där EG bedriver forskning i egna forskningsinstitut.

Huvudansvaret för EG:s FoU-planering ligger på direktoratet för vetenskap, forskning och utveckling (DGXII). Ramprogram och delprogram planeras tillsammans med tre rådgivande kommittéer. Scientific and Technical Research Committee (CREST) består av två ledamöter från varje medlemsland och svarar för koordineringen mellan EG:s forskning och medlemsländernas. Committee for the European Development of Science and Technology (CODEST) är sammansatt av seniora forskare som utses av EG-kommissionen och har till uppgift att prioritera nya insatsområden och strategier med särskild tonvikt på universitets- och högskoleforskning. Industrial Research and Development Advisory Committe (IRDAC) är sam— mansatt av industriforskare som ger kommissionen råd i frågor om

industriell forskning och utveckling. Varje program inom rampro- grammet och större forskningsprojekt har också särskilda styr- kommittéer som koordinerar det faktiska forskningsarbetet.

Forskningsprogrammen fylls med innehåll genom att forskare, forskningsinstitut och företag inbjuds att inkomma med projektför- slag. En förutsättning för att kunna komma ifråga för prövning är att projektförslaget innehåller samverkan mellan deltagare från flera länder. Forskningsutförare från minst två länder (varav minst ett EG-land) måste ingå i varje sådant konsortium. Inkomna förslag ge- nomgår en referee-omgång och behandlas av den aktuella program- kommittén. Ett utvalt förslag kontrakteras därefter.

EG har också etablerat egna forskningscentra - "Joint Research Centers" — som börjat växa till i storlek och få allt bredare forsk- ning. Institut finns nu på fyra platser med forskning inom "Prospective Technologies Studies", "Advanced Materials", "Systems Engineering", "Transuranium Elements", "Remote Sensing Applica- tion", "Safety Technology", "I/ytorrnation Technologies and Elec- tronics" samt "Nuclear Mesurement”. Transportforskning med anknytning till EG

Den transportforskning som bedrivs inom eller i nära anslutning till EG kan delas in i tre kategorier - perspektivgivande forskning, poli- cyrelaterad forskning och associerad forskning.139

Med perspektivgivande forskning avses studier och analyser som Europa-parlamentets transportkommitté eller EG-kommissionens transportminister initierar för att belysa övergripande problem- ställningar om bl.a. samspelet mellan transportsystemet och övriga samhällsfunktioner. Bakom studiema har ofta stått tillfälliga grupper som representerat olika samhällsintressen, t.ex "The Roundtable of Industrialists" och "Club de Bruxelles". En av de mer betydelsefulla studierna som gjorts är ”Europe 2000" som bygger på flera andra övergripande studier om bl.a. framtida transportbehov och samban- det mellan transporter och miljö samt transporter och regional ut-

139 Lennart Sundberg: EG och svensk transportforskning, Kunskapsaku'vcring AB, 1992-02-18.

veckling. Det är denna studie som lagt grunden till det s.k. ”The Trans European Network Initiative" som i sin tur initierat ny trans— portforskning inom EG.

Den perspektivgivande forskningen underbygger och ger incitament till s.k policyrelaterad forskning. Denna forskning återfinns inom ramprogrammen för forskning och teknisk utveckling. Den policy- relaterade forskningen är av två slag; dels strategiskt inriktad forskning som sker inom ramen för "Strategic Analysis of Science and Technology" och som handhas av direktoratet för vetenskap, forskning och teknisk utveckling (DGXII), dels mer operationellt inriktad forskning där för transport- och kommunikationsforsk- ningens vidkomrnande den forskning som handhas av direktoratet för transporter (DGVII), direktoratet för den inre marknaden och industrin (DGIII) samt direktoratet för telekommunikation, infor- mationsindustri och innovation (DGXIII) är av störst intresse.

Inom den strategiskt inriktade forskningen har för närvarande två av nio projekt direkt anknytning till transportsystemet: "European priorities in science and technologies with reference to freight logis- tics" samt "Research and technology strategy to help overcome the environmental problems in relation to transport". Båda projekten beräknas kunna slutrapporteras under första halvåret i år.140

De viktigaste inslagen i den operationellt inriktade transportforsk- ningen är projekten DRIVE och EURET.

Projektet DRIVE initierades 1988. Syftet med projektet är att genom introduktion av avancerad informationsteknologi och telekornmuni- kation öka trafiksäkerheten, förbättra kapaciteten och effektiviteten i vägtrafiksystemet samt reducera de negativa miljöeffekterna av vägtrafiken.141 Projektet, som för EG:s de] kostnadsberäknats till ca 450 miljoner kronor, väntas vara avslutat 1993. Även några EFTA- länder har deltagit, däribland Sverige som har haft stor framgång när det gäller att kvalificera sig för deltagande i projekten inom

140 SAST Project Description. 141 Prometheus och Drive - Lägesbeskrivning och plan för statens insatser. TFB-meddelande 174, Deccmher 1990.

DRIVE.142 TFB har finansierat deltagande för svenska transport- forskare inom DRIVE för totalt 15,5 miljoner kronor.

Inom EURET-projektets ram samlas forskning som rör andra trans- portslag än vägtrafik, bl.a. samordnade europeiska styrsystem för järnväg, flyg och sjöfart. EURET som nyss startat, har i år tilldelats 120 miljoner kronor och beräknas nästa år tilldelas ytterligare knappt 30 miljoner kronor. Projektets totala ram på 210 miljoner kronor har därmed uppnåtts. Åtagandena inom projektet beräknas utlöpa under 1995. Sverige deltar med statlig finansiering endast i ett projekt inom EURET.143

Med den till EG associerade forskningsverksamheten avses den forskning som bedrivs inom ramen för programmen COST och EUREKA. COST har existerat sedan 1971 och alla europeiska OECD-länder deltar. Forskning inom COST kan ske inom alla tänk- bara områden så länge det finns tillräckligt antal deltagare för att kunna bedriva "joint activity". EUREKA skapades via ett fransk- tyskt samarbete 1985 och syftar till att befordra samarbetsforskning i hela Europa. COST avser grundforskning medan EUREKA innefattar mera marknadsnära FoU-insatser.

Varken COST eller EUREKA ingår i EG:s ramprogram. Huvudde- len av forskningen är finansierad genom direkta statsanslag eller ge- nom näringslivet i olika länder. EG tillskjuter dock vissa resurser för att underlätta forskningssamarbetet. Det svenska deltagandet i COST15 transportorientcrade forskning finansieras av TFB med ca 1,5 miljoner kronor under perioden 1984-1992.

EG:s ramprogram

EG:s första ramprogram för forskning och teknisk utveckling avslu- tades 1987. Det andra ramprogrammet omfattade perioden 1987- 1991 och det tredje ramprogrammet gäller åren 1990—1994. Ett fjärde ramprogram planeras för 1994 och framåt.

”2 Inte mindre än 23 av ca 70 godkända projekt i DRIVEzs första fas hade svenskt deltagande. '” Dessutom deltar ett svenskt clekrronikldrcnig med egen finansiering.

Den transportforskning som nu pågår i EG:s regi ingår i huvudsak i det andra ramprogrammet. Trots att detta formellt sett redan gått ut finns det flera delprogram som ännu inte mer än påbörjats.

När det gäller det tredje ramprogrammet är flertalet programdelar under igångsättning. Det finns tre delprogram som delvis behandlar frågor för transportforskningen. Ett delprogram benämns "Telema- tics systems in areas of general interest" och består av sju forsk- ningsområden. Ett av dem gäller trafikväsendet och avser en fort- sättning av forskning på basis av de resultat som vunnits inom DRIVE. Hela delprogrammet beräknas kosta ca 3 miljarder kronor. Ett andra delprogam med viss transportforskningsanknytning är "Industrial and material technologies” som delvis kommer att be- handla materialteknik för luftfart. Delprogrammet har som helhet kostnadsberäknats till 4,9 miljarder kronor. Ett tredje delprogram av intresse är "Fossil and renewable energy sources, energy utiliza- tion and conservation'. Inom detta delprogram kommer bl.a. forsk- ning kring energiproblematiken inom trafiken att äga rum. Totalt kostnadsberäknas detta delprogram till 1,1 miljarder kronor. Enligt en grov uppskattning kommer transpoxtforskningen inom dessa tre delprogram att ta i anspråk ungefär 1,5 miljarder kronor under 1993 och 1994.144

Innehållet i det fjärde ramprogrammet håller för närvarande på att utkristalliseras genom strategiska analyser. Linjedirektiven för pro- grammet har knutits till Maastricht-överenskommelsen. Avsikten är att knyta direktoraten för teknologi (DGXII), informationsteknik (DGXIII) och regionalpolitik (DGXVI) närmare varandra. Däremot skall direktoratet för transporter (DGVII) fortsätta att tillämpa ett sektorsperspektiv.

Två programinriktningar med uppenbar anknytning till transport- forskning diskuteras. Det gäller "The Clean Car" som avser FoU om en i alla avseenden ren bil samt "Anthropocentric Production Systems (APS )" som rör industriell utveckling och som med denna utgångspunkt avser att belysa faktorer som tillämpad teknologi, in- dustriell organisation och utnyttjandet av mänskliga resurser. Bland

144 Lennart Sundberg: EG och svensk transportforskning. KunskapsAku'vering AB, 1992—02-18.

annat kan logistik och MA-frågor förväntas bli föremål för behand- ling inom ett sådant delprogram.

9.4 Min analys

EG/EFTA-samarbetet ger forskningspåverkan i flera dimensioner

Det intensifierade EG/EFTA-samarbetet kommer naturligtvis att få återverkningar på den framtida transport- och kommunikations- forskningen i en mängd olika avseenden. Min bedömning är att denna påverkan kommer att ske på flera olika nivåer.

Den mest fundamentala kopplingen till kommunikationsforskningen ligger i själva syftet med såväl EG som EG/EFTA—samarbetet: Att upphäva barriärer och underlätta rörligheten för människor, varor, tjänster och kapital inom de geografiska territorier som samarbetet omfattar. Det innebär att transporter och andra former av kommu— nikationer för att överbrygga avstånd utgör en mycket central faktor både som villkor för och drivkraft bakom samarbetet. Att skaffa ökad kunskap om kommunikationernas tekniska, ekonomiska, sociala och politiska möjligheter och begränsningar framstår därmed som ett mycket vitalt intresse både ur det centrala, övemationella per- spektivet och ur ett mera avgränsat nationellt perspektiv. I det förra fallet, bl.a. som ett medel att öka funktionaliteten i samarbetet, och i det senare fallet som ett medel att värdera förutsättningarna för och konsekvenserna av samarbetet.

Framväxten av en forskningens inre marknad

I kontakterna särskilt med företrädare för forskarna har utredningen mött en stark känsla av att forskningen står på tröskeln till en ny typ av intemationalisering. I många avseenden är forskarvärlden natur- ligtvis redan gränslös, bl.a. i den meningen att det finns en i stora stycken universiell syn på forskning och vetenskap och att forskarna på det individuella planet ofta ingår i vidsträckta internationella nät- verk. Vad många nu förutser är emellertid att nya institutionella former av samverkan kommer att växa fram, t.ex. i form av allian-

ser mellan företag, institutioner och högskolor i olika länder som kan göra redan starka forskningscentra ännu slagkraftigare i termer av kompetens, kvalitet och resurser. Detta kan kanske delvis ses som ett uttryck för en ny konkurrenssituation och en anpassning till en alltmer intemationaliserad marknad för kunskap, kompetens och in- formation.

Att det genom EG och EES-avtalet i stort - och då inte bara genom forskningssamarbetet - skapas en gemensam inre marknad även för forskning har otvivelaktigt kopplingar till den ovan beskrivna pro- cessen. En utveckling mot ökad konkurrens och specialisering har också en stark rumslig dimension. Inom EG:s FAST-program har således studier gjorts av var forskningen äger rum och hur kontakt- mönstren ser ut mellan olika forskningsmiljöerJ45 Dessa studier vi- sar att det finns tio starka forskningsnoder inom EG145 som bl.a. ut- märks av lång forskningstradition, att de svarar för en stor andel av de vetenskapsbaserade innovationema och drar till sig en stor andel av de statliga forskningsanslagen. Den geografiska och näringspoli- tiska aspekten på dessa mönster får naturligtvis ytterligare tyngd med kännedomen om att stora och viktiga delar av näringslivet i ökad utsträckning ser en god FoU-miljö som en av de främsta lokali- seringsfaktorema.

I EG/EES-perspektivet, med en utveckling mot en fri inre marknad också för forskningen, ter det sig mot denna bakgrund nödvändigt att även diskutera frågor som arbetsfördelning och specialisering mellan länder - eller snarare institutioner/forskningscenta i olika länder - när det gäller kompetens och kunskapsutveckling. Kanske finns det även skäl att på sikt nyansera synen på den nationella forsk- ningens betydelse för kompetensförsörjningen inom ramen för en fri arbetsmarknad inom EG.

För bl.a. kommunikationssektoms kunskapsförsörjning bör en ökad intemationalisering av forskningen ha övervägande positiva effekter. Den bör bl.a. kunna leda till ökad konkurrens, bättre effektivitet, vi-

145 A. Hingcl: Archipelago Europe - Islands ol Innovation; C Charbit et al: Modes of Usage and Diffusion of New Technologies and Ncw Knowledge - Local Systems of Innovation in Europe. Fast Occassional Paper 235, J une 1991. 146 London, Rotterdam/Amsterdam, Paris, Ruhrområdet. Frankfurt, Stuttgart, Miinchcn, Lyon/Grenoble, Turin och Milano.

dare perspektiv och större mångfald i forskningen. Ur ett svenskt utkantsperspektiv kan det möjligen finnas anledning att göra vissa reservationer om utvecklingen samtidigt medför en mycket stark centralisering av forskningsresurserna.

TFB, Banverket, Vägverket och övriga aktörer inom svensk trans- port- och kommunikationsforskning är inte förhindrade att utnyttja utländska forskare och institut även om detta hittills skett i rätt liten omfattning. I vilken utsträckning man bör utnyttja utländsk kompe- tens hänger enligt min mening i hög grad samman med syftet med forskningsstödet. Handlar det uteslutande om att skaffa fram plane- rings- och beslutsunderlag genom kvalificerad forskning bör man kunna upphandla sådan oberoende av nationsgränser och jag förut— sätter att detta i framtiden kommer att ske i ökad utsträckning.147 Den långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningen har emellertid också andra väsentliga syften, bl.a. att bygga upp baskompetens och uthålliga forskningsmiljöer för svenska behov. I dessa fall kommer det kanske inte alltid att te sig lika naturligt att vända sig till en in- ternationell marknad. Samtidigt är det ofrånkomligt att bl.a. TFB med sina förhållandevis begränsade resurser fortlöpande måste vär— dera behovet av att bygga upp svenska forskningsmiljöer mot möj- ligheterna att erhålla motsvarande kompetens utomlands.

Jag kan också föreställa mig att det kan finnas en viss potential till såväl kvalitetsförbättringar som besparingar genom en ökad nordisk samverkan kring forskningsmiljöer på transport- och kommunika- tionsområdet. Dels har de nordiska ländema många gemensamma utgångspunkter för sitt transport- och kommunikationsforskning, dels bör Norden vara en lämplig enhet för en mera systematisk ar- betsfördelning när det gäller att tillgodose vissa långsiktiga behov av kunskapsförsörjning. Det bör också vara lättare att knyta nödvändiga institutionella band för FoU-planering och samverkan mellan olika forskningsutförare på nordisk nivå. Jag anser mot denna bakgrund att TFB med utgångspunkt i sitt stöd till långsiktig kunskapsuppbyg- gande forskning även bör pröva förtttsättningama för en i första

[47 Detta kan för övrigt delvis bli en kuttsckvclls av att EES-avtalet även innebär nya regler för upphandling av tjänster.

hand nordisk arbetsfördelning på transport- och kommunikations- forskningsområdet.

En svensk FoU-strategi i förhållande till Europa

Effekterna av en ökad internationalisering av forskningen är till stor del av generell forskningspolitisk natur och jag utgår ifrån att de kommer att belysas i den kommande forskningspolitiska propositio- nen. Min utgångspunkt är ändå att varje forskningsområde - utifrån sina speciella förutsättningar - måste utveckla en egen strategi när det gäller att anpassa sig till de nya förhållanden som håller på att växa fram. Jag kan för egen del se att en sådan strategi bör innefatta ställningstaganden i åtminstone tre steg.

Ett första steg bör således vara att skilja ut sådana problemställning— ar som är av utpräglat nationell art och som inte kan väntas bli till- fredsställande besvarade i ett multilateralt forskningssamarbete.”8 För svensk transport- och kommunikationsforskning kan detta exempelvis gälla sådana forskningsbehov som betingas av våra spe- ciella klimatförhållanden eller av vår geografiska struktur.

Även om ett kunskapsbehov inte i sig är nationsspecifikt kan det na- turligtvis ändå finnas ett starkt intresse att bibehålla en nationellt orienterad kompetens- och kunskapsutveckling på området. Jag har i kapitel 2 pekat på att den internationella integrationen ger nya forskningsbehov bl.a. i samband med att det svenska transportsyste- met måste anpassas till en internationell teknisk standard och att pla- nerings- och styrsystemen behöver utvecklas mot ökad europeisk kompatibilitet. Jag anser att detta kan vara exempel på områden där Sverige har ett starkt nationellt intresse att upprätthålla egen kompe- tens och forskning för att få inflytande över såväl problemforrnule- ringen som den gradvisa utvecklingen mot gemensamma lösningar. Att identifiera sådana områden ser jag som ett naturligt andra steg i utvecklingen av en svensk strategi i en alltmer internationell forsk- ningsomgivning. När det gäller frågan om i vilken utsträckning be- slutsprocessema i Europa kräver tillgång till ett nationellt beslutsun-

148 Det kan här finnas anledning att erinra om att EG för närvarande endast har ambitioner att engagera sig i sådan forskning där en multilateral samverkan innebär påtagliga fördelar framför en nationellt organiserad forskning (subsidiaritctsprincipen).

derlag framtaget genom forskning anser jag också att det kan finnas särskilda skäl att begrunda den grundläggande koppling som finns mellan kommunikationerna och själva Europa-tanken.

Som det tredje steget i strategiutvecklingen serjag sökandet efter forskningsområden där Sverige har särskilda förutsättningar - kom— petensmässigt eller i andra avseenden - att tillföra något unikt till en gemensam intemationell och särskilt europeisk kunskapsutveckling. En fortsatt svensk satsning på sådana områden kan ses som ett natur- ligt led i Sveriges allmänna bidrag till det europeiska samarbetet men också som ett slags "näringspolitik i forskningspolitiken" som siktar till att för svenskt vidkommande ta tillvara den allmänna till- växtfaktor som framstående forskningsmiljöer utgör.

När utredningen sökt svar på frågan var Sveriges styrka respektive svaghet ligger på transportforskningsområdet har en relativt entydig bild utkristalliserat sig. Sverige anses således ha vissa komparativa fördelar inom transportforskningen i en relativt flexibel organisa- tion som underlättar tvärvetenskapliga ansatser, tillgången på en om- fattande transpoxtmedelsindustri och ett mycket transportberoende näringsliv, en relativt avancerad politiskt-administrativ struktur på kommunikationsområdet och vissa spetsområden som trafiksäkerhet. handikappanpassning och miljö. Som exempel på betydelsen av den polniskt-administrativa strukturen kan nämnas att man inom EG är mycket intresserad av den svenska modellen med separat ansvar för infrastruktur och trafik inom järnvägsområdet. Den forskning kring bl.a. organisation, planering och ekonomi som tar sin utgångspunkt i "banverksmodellen" bör rimligen ha ett motsvarande intresse. Utö- ver dessa mera generella kompetensområden finns det naturligtvis också ett antal smalare nischer där svensk forskning bedöms hålla mycket hög internationell kvalitet.

Som ett litet land saknar emellertid Sverige av naturliga skäl spets- kompetens inom många specialområden. Som den kanske största svagheter framhålls dock att Sverige idag saknar grundkompetens inom viktiga metodologiska områden (tillämpad matematik, etc). Samtidigt har det påpekats att jtt mindre ett land är, desto viktigare är det att ha sådan grundkompetens eftersom den åtminstone ger till-

gänglighet till forskningsfronten och ett slags språkförståelse som behövs för att man överhuvud taget skall veta vad man behöver ta till sig utifrån. Det kan m.a.o. vara svårt att tillgodogöra sig ut- ländsk spetskompetens utan denna baskompetens.

Utöver vad jag nu nämnt vill jag också hänvisa till den översikt över svensk transport- och kommunikationsforskning med avseende på bl.a. forskningsmiljöer och intemationellt vetenskapligt samarbete som lämnas i bilaga 3.149

Jag har här pekat på några faktorer som jag anser måste beaktas när man tar ställning till hur den svenska transport- och kommunika- tionsforskningen skall samverka med motsvarande forskning utom- lands. Utformningen av en genomtänkt strategi på detta område krä- ver en betydligt mera inträngande analys än vad utredningen haft möjlighet att göra och jag anser att det är något som på sikt bör ingå som en integrerad del i TFB:s FoU—planerande uppgifter.

Genom att EG/EFTA-samarbetet nu står för dörren anser jag emel- lertid att det brådskar med en genomtänkt svensk hållning på områ- det. För att markera att detta bör vara en prioriterad uppgift bör re- geringen därför ge TFB i särskilt uppdrag att utarbeta förslag till en svensk FoU-strategi på transport- och kommunikationsområdet. Det- ta arbete bör baseras på en bedömning av svenska konkurrensförut— sättningar inom forskningsområdet, värdera vilka forskningsmiljöer som redan står sig bra i europeisk konkurrens och belysa vilken av- vägning som bör göras mellan spetskompetens och breddkompetens i svensk transport- och kommunikationsforskning.

Den gemensamma forskningsresursen

EES-avtalet innebär som tidigare framgått att Sverige skall lämna ett visst bidrag till EES-ländernas gemensamma forskningspott. Svenska forskare har sedan möjlighet att på vissa villkor delfinansiera sin forskning genom dessa medel. Detta kan innebära en ökad, en i stort sett oförändrad eller en minskad total forskningsvolym i Sverige,

149 Åke E. Andersson och Börje Johansson: Forskning för de nytt nätverkens samhälle.

beroende på hur väl svenska forskare hävdar sig i konkurrensen med andra forskare inorn EES-området.

När man bedömer effekterna av EG/EFTA-samarbetet på forsk- ningsområdet bör man dock hålla i minnet att EG:s ramprogram för forskning är en förhållandevis marginell del av den totala forsk— nings- och utvecklingsverksamhet som äger rum i Europa. EG:s ramprogram har också från början varit nästan uteslutande inriktad på teknisk forskning med industriell tillämpning. Successivt har det dock skett en breddning av forskningsinriktningen som innebär att ekonomi och andra samhällsvetenskaper fått ökat utrymme. EG:s stöd till allmän forskarrörlighet m.m. har också ökat.

Enligt en grov uppskattning kommer transportanknuten forskning inom det tredje ramprogrammet att omfatta ungefär 1,5 miljarder kronor under 1993 och 1994. Om Sveriges transportforskare skulle kunna ta i anspråk "sin andel" av EG-medlen skulle detta innebära ett tillskott till den svenska transportforskningen på minst 80-100 miljoner kronor under 1993 och 1994.150 I förhållande till nuva- rande statliga resurser utgör detta inget obetydlig summa.l51 Den transportforskning som berörs är emellertid till den helt övervägan- de delen industripolitikt motiverad även om en viss del av forsk- ningen även har ett värde från kommunikationspolitisk synpunkt.

Från forskarhåll har jag stött på uppfattningen att det svenska delta- gandet i EG:s ramprogram kan få allvarliga negativa effekter på grundforskningen. Man ser en risk för att programmen kommer att dra resurser från svensk grundforskning samtidigt som forskningen i EG har en helt annan karaktär och styrs av utpräglat industripoli- tiska hänsyn.

Enligt NUTEK kan emellertid inte EG:s forskning ses som någon ersättning för nationella program ens inom det industripolitiska om- rådet eftersom EG:s forskning till stor del har en annan inriktning än den nationellt baserade forskningen. I Sverige läggs tonvikten vid långsiktig kompetensuppbyggnad medan EG-forskningen enligt

150 Lennart Sundberg: EG och svensk transportl'orskning, KunskapsAktivcring AB, 1992—0248. 15] Genom att 12st forskning till stor del är företagslntscrad skall emellertid beloppet egentligen ställas i relation till de nnliardbt-lopp som sxcnsk ua|tspitrtmcdclsitulustri satsar på FoU.

NUTEK till övervägande delen är inriktad på kortsiktigt utbyte. Svenska staten har nomialt inte heller satsat pengar på FoU i större företag medan detta är huvudinriktningen inom EG.

För egen del finner jag det angeläget att regeringen gör en noggrann analys av målet med och inriktningen av den forskning som kommer att utföras inom ramen för EES-avtalet. Det gäller i synnerhet om man avser att göra en utväxling mellan anslagen till svensk forskning och de forskningsbidrag som skall utgå enligt EES-avtalet.152 Med den utpräglat industriinriktade forskning som nu utförs och planeras inom ramprogrammen ser jag det som naturligt att en eventuell av- räkning av anslag i första hand sker inom industriforskningen.

På sikt vill jag emellertid inte utesluta att det kan firuias skäl att även överväga budgetkonsekvenser för den inhemska forskning som har som mål att främja transporter och kommunikationer. Detta förut- sätter dock enligt min mening att den forskning som sker inom EG/EES—samarbetet får en bredare inriktning än nu. En sådan vid- gad inriktning av forskningen inom EG:s ramprogram kan dock bli aktuell tidigast i samband med att det fjärde ramprogrammet inleds. Detta beräknas ske tidigast 1994, dvs. i huvudsak efter den nu ak— tuella planeringsperioden för svensk forskning som sträcker sig över treårsperioden 1993/94-1995/96.

Samordning och information

EES-avtalet innebär att det ställs större krav på samordning av de svenska insatsema och att ansvaret för deltagande i 15st rampro- gram från svensk sida måste organiseras på något sätt. Det gäller funktioner som att vara koordinator för de svenska insatserna, att delta i referensgrupper m.m. Enligt EES—propositionen”3 kommer regeringen dels att fördela ansvaret för samtliga program mellan olika myndigheter, dels inrätta ett samarbetsråd för forskningssam- arbetet mellan Sverige och EG. Tyngdpunkten i rådets verksamhet kommer att ligga på infonnation och kontaktfömtedling. Rådet skall få administrativt stöd genom ett kansli som knyts till NUTEK.

152 Efter vad jag kunnat inhämta finns dock f.n. inga sådana planer. 153 Prop. 1991/92:170, bilaga 7.

Inrättandet av samarbetsrådet bör bl.a. ses i ljuset av att informa- tionsflödet från EG:s forskning är mycket omfattande. Så vitt jag kan bedöma innebär regeringens ställningstagande att varje forsk- ningsstödjande myndighet måste ta ansvar för bevakningen av vad som sker inom sina respektive områden. Inom transport- och kom- munikationsforskningen bör huvudansvaret för denna bevaknings- uppgift ligga på TFB även om jag kan förutse ett behov av att TFB i sin tur fördelar denna uppgift på flera andra aktörer med särskild specialistkompetens, t.ex. VTI och trafikverken.

EES-avtalet innebär en delvis ny situation som kräver betydande in- formationsinsatser. Svenska forskare behöver veta mer om EG:s forskning och EG:s forskningshandläggare och forskare behöver veta mer om den svenska transport- och kommunikationsforsk- ningen. Erfarenheten från det hittillsvarande forskningssamarbetet inom EG visar också att det krävs närvaro för att kunna hävda sig i konkurrensen om de gemensamma forskningsresursemaJ54 Sam- mantaget innebär detta att särskild vikt måste läggas vid informa- tions- och kontaktverksamhet, i synnerhet i EES-avtalet inledande skede.

Som tidigare framgått är EG:s FoU-planering så uppbyggd att natio— nell representation främst utövas på övergripande nivå medan forskningskompetensen ges successivt större inflytande ju mer man närmar sig de konkreta forskningsuppgiftema. Det innebär att det från svenska utgångspunkter finns all anledning att på olika sätt un- derstödja svenska forskares deltagande i rådgivande grupper. Det kan medföra att svenska forskare, företag och myndigheter tidigare får tillgång till information om planerade forskningsaktiviteter och ger också ytterligare en kanal för att bevaka att svenska intressen be— aktas i FoU-planeringen.

För att kunna komma ifrc ga för EES-finansierad forskning förut— sätts att forskningen ingåri internationella konsortier. För att svensk forskning skall kunna vara framgångsrik när det gäller att bilda att- raktiva forskningsallianser erfordras ett väletablerat internationellt

154 Lennart Sundberg: EG och svensk transportforskning, KunskapsAktivering AB, 1992—0248.

samarbete. Jag anser att det måste höra till TFB:s prioriterade upp- gifter att understödja sådant samarbete särskilt i den inledande fasen av Sveriges medverkan i den europeiska forskningssamverkan.

Jag har här pekat på betydelsen av att en fungerande informations- oeh kontaktverksamhet snabbt etableras. Då jag bedömer att denna verksamhet, särskilt inledningsvis, kan bli relativt resurskrävande, anser jag att det kan vara motiverat att TFB överväger att temporärt omdisponera sina resurser mot sådan verksamhet.

10 FoU om informationsteknologi för kommunikationer

10.1. Direktiven

Utredningen skall lämna förslag beträffande omfattningen och inriktningen av statligt finansierad FoU inom infor- mationsteknologiornrådet, särskilt telekommunikationsom- rådet, för användning inom transportsektorn.

10.2. Mina slutsatser och förslag

Informationsteknologin har under de senaste decennierna genomgått en explosionsartad utveckling och olika tillämpningar har redan fått mycket genomgripande konsekvenser för såväl den enskilde som för samhället. Att ta ställning till otnjitttningen och inriktningen av F oU- insatserna inom detta område är därför ingen enkel uppgift. Det gäller även om Övervt'igandena begränsas till IT-teknikens använd- ning inom Iransportsektorn.

Med hänsyn till frågor/ras komplexitet och att utredningstiden blivit mer komprimerad än vad som jörutsägs i direktiven samt att utred- ningen delvis som enfo'ljd därav haft tillgång till erforderlig exper- tis först i slutfasen av arbetet har jag sett mig nödsakad att avstå från att lämna konkreta förslag till omfattningen och inriktningen av fortsatt tra)z.sportrelaterml statligtfinansiera/d FoU inom informa— tionsteknologiomrädet.

Det har nyligen tillsatts en arbetsgrupp inom regeringskansliet som har till uppgift att utarbeta tutderlttg för ett sammanhållet IT-pro- gra/n. Då även komnrunikutionsdepurtementet är representerat i detta arbete kan det vara en lämplig lösning att även frågor om framtida IT—forskning för transporter behandlas inom denna grupp.

Genom det svenska deltagandet i DRIVE-projektet och etableringen av det svenska RTl-prograin/net har det skett en påtaglig tyngd- pztnktsfin'skjutning i de trans/mrtmrknntna F oU -insatserna inom IT- onmh/et från en tidigt/re hittat/srn'(/igen intlus/ri/wlitisk orientering

mot en alltmer uttalad kommunikationspolitisk inriktning. Det statli- ga huvudansvaret för genomförandet dessa delar av ett framtida IT- program bör därför fortsättningsvis åvila kommunikationsdeparte- mentet och dess underställda myndigheter.

Med den ansvarsfördelning mellan olika organ inom transport- och kommunikationsforskningsområdet som jag i övrigt förordat ter det sig mest ändamålsenligt att TFB i framtiden ges ett programansvar även inom IT—området såvitt det gäller forskning för att främja ut- vecklingen av kommunikationerna. Min principiella uppfattning är således att frågor om IT-teknikens användning bör behandlas inte- grerat med övriga åtgärder som syftar till att utveckla kommunika- tionssystemen.

För egen del finner jag det vara önskvärt att bygga vidare på den systeminriktade FoU-insats som det nuvarande svenska RTI—pro- grammet representerar. Utvärderingen av programmet bör dock av- vaktas innan definitiv ställning tas till fortsatta aktiviter inom områ- det. En lösning kan vara att statsmakterna redan i samband med det forskningspolitiska beslutet nästa år reserverar medel för en fort- sättning av RTI-programmet men att närmare ställning tas till inrikt-

ningen och fördelningen av de statliga medlen först inför budgetåret I 993/94.

Även vid den ytliga bedömning som jag av tidigare angivna orsaker är hänvisad till att göra, ser jag mycket starka skäl för att det vid si- dan av det svenska RTI-programmet även här etableras ett nationellt program med inslag av statlig finansiering som är inriktat på IT- forskning för transporter utanför vägsektorn. Inte minst för den spårbundna trafiken förefaller behoven av och vinsterna med en ökad användning av irdbrmationsteknologi vara uppenbara.

10.3. Utgångspunkter Övergripande insatser inom informationsteknologiområdet

Forsknings- och utvecklingsinsatser-na inom informationsteknolo- giområdet (IT) har på senare år varit omfattande. Under andra

hälften av 1980—talet genomfördes ett nationellt mikrolektronikpro- gram (NMP) och ett systemtekniskt informationsteknologiprogram (IT 4) slutfördes under 1991/92. Staten och näringslivet har vardera deltagit med i storleksordningen 700 miljoner kronor i dessa pro- gram.

Den s.k. IT-delegationen redovisade i slutet av år 1990 för rege- ringen sina synpunkter på framtida finansiella behov inom informa- tionsteknologiområdet. Med utgångspunkt i en förstudie genomförd inom dåvarande industridepartementet tillkallades i mars 1991 fyra arbetsgrupper med uppgift att utreda svensk informationsteknologis möjligheter under 1990-talet och formulera förslag till riktlinjer för en IT-politik inom det näringspolitiska området. Arbetsgruppemas olika förslag redovisades i depanementspromemorian IT 2000.155

För att göra de prioriteringar som är nödvändiga för ett sammanhål- let IT-program har en arbetsgrupp nyligen tillsatts inom regerings- kansliet med representanter för flera departement, däribland kom- munikationsdepartementet. Arbetet samordnas av näringsdeparte- mentet.

Transportanknuten informationsteknologiforskning

Den helt dominerande delen av de svenska FoU-insatsema inom in- formationsteknologiområdet har gjorts med närings- och industri- politiska förtecken. Det har också från början gällt de insatser som haft transportanknytning. Dessa transportanknutna insatser har sitt ursprung i ett antal samarbetsprojekt i Europa som är inriktade på utnyttjandet av informationsteknologi i vägtrafiken.”6

Inom ramen för EUREKA-samarbetet initierades således 1986 det s.k. PROMETHEUS-projektet av den europeiska bilindustrin. Pro- jektet avser att utveckla "intelligent biltrafik". Programmet löper under sju år och omsätter ca 450 miljoner kronor per år. Från svensk sida deltar bilindustriföretagen AB Volvo och Saab-Scania

155 IT 2000. Svensk informalionstcknologis möjligheter under 1990-talet med förslag till riktlinjer för en IT—polilik inom det näringspolitiska området. Ds 1991163. 156 Transportforskningsbcrcdningen: PROMETHEUS och DRIVE. Lägesbeskrivning och plan för statens insatser, TFB-meddelande 174. december 1990.

AB men också Vägverket, Televerket och forskare från institut och högskolor. Projektet har fått medel från såväl STU/NUTEK som IT 4-delegationen.

PROMETHEUS har från svensk sida under de senaste åren kommit att samordnas med deltagandet i EG-projektet DRIVE. Detta projekt har en mera kommunikationspolitisk än industripolitisk framtoning. Syftet med DRIVE är nämligen att genom introduktion av avancerad informationsteknologi och telekommunikation öka trafiksäkerheten, förbättra kapaciteten och effektiviteten i vägtrafiksystemet samt re- ducera de negativa miljöeffekterna av vägtrafiken. En första etapp av projektet löpte under tiden 1989-1991.

Eftersom PROMETHEUS kommer att pågå till 1994 och EG nu har introducerat en andra fas av DRIVE-projektet har det funnits en stark önskan att skapa fortsatta möjligheter för svenska aktörer att delta i den pågående informatiosteknologiforskningen inom vägom- rådet. Därför har det svenska RTl-programmet157 etablerats med NUTEK, Saab-Scania AB, Televerket, TSV, TFB, AB Volvo och Vägverket som huvudintressenter. Den årliga budgeten uppgår till ca 80 miljoner kronor.

I förhållande till tidigare program inom området läggs i det nya svenska RTI-programmet betydligt större vikt vid att målorienterad grundläggande FoU skall kombineras med implementering av resul- tat och konkreta tillämpningar, fältförsök samt utvärdering av RTI- funktioner och RTl-system.ISS För att uppnå detta ingår det som ett viktigt inslag i huvuddelen av projekten inom programmet att ge- nomföra fältförsök inom "Försöksområde Västsverige". Försöksom- rådet, som har Vägverket som huvudman, omfattar Stor-Göteborg och fungerar som ett öppet RTI-laboratorium där olika intressenter kan pröva RTI-funktioner och RTI-system i befintlig infrastruktur och trafikmiljö.

RTI-programmet är indelat i sex olika teknologi/metodorienterade forskningsområden; "Förarstt'id och lokal trafikstyrning', "Rese- och

157 RTl = Road Transport lnfonnatics. 158 The Swedish RTI Program 9] - '94. A short presentation and guide, Technical Board 92.04.06

transportinformationstjänster", "Dynamisk trafikstyrning ", "Styrning av transporter och fordon”, "Kollektivtrafik" samt ”Trafiksäkerhet". Därtill kommer fyra tillämpningsorienterade forskningsområden; "Standardisering", "Fordonens inre arkitektur", "Kortdistanskommunikation" samt "Utvärdering av samhällsejfek-

:: ter .

Huvuddelen av de olika transportrelaterade FoU-projekt som pågår inom lT-området har inordnats i det svenska RTI-programmet. Det

innefattar således hela PROMETHEUS, större delen av DRIVE samt stora delar av Vägverkets satsning på Försöksområde Väst.

10.4. Min analys

Informationsteknologin har under de senaste decennierna genomgått en explosionsartad utveckling och har redan fått mycket genomgri- pande konsekvenser för såväl den enskilde som för samhället. Den snabba utvecklingstakten medför också att en fortsatt dramatiskt ökad påverkan kan förutses inom snart sagt alla samhällsområden. Att ta ställning till omfattningen och inriktningen av FoU—insatserna inom detta område är därför ingen enkel uppgift. Det gäller även om övervägandena begränsas till lT—teknikens användning inom transportsektorn.

Med hänsyn till frågornas komplexitet och den starkt begränsade tid som stått till utredningens förfogande har jag inte ansett det vara möjligt att följa direktiven på denna punkt. Bidragande skäl är att utredningstiden blivit mer komprimerad än vad som förutsågs i di- rektiven, att utredningen delvis som en följd därav haft tillgång till erforderlig expertis först i slutfasen av arbetet och att jag ansett det nödvändigt att prioritera andra utredningsuppgifter. I brist på möj- ligheter att behandla frågan med erforderlig omsorg har jag således sett mig nödsakad att avstå från att lämna konkreta förslag till om- fattningen och inriktningen av transportrelaterad statligt finansierad FoU inom informationsteknologiområdet.

Mitt beslut i frågan beror inte på att jag bedömer utredningsuppgif— ten som mindre viktig. Jag tillmäter den tvärtom så stor betydelse att

jag anser att den kräver en betydligt mera inträngande analys än vad som kunnat ske i föreliggande utredning. Jag vill i detta samman- hang också erinra om att det under min utredningstid tillsatts en ar- betsgrupp inom regeringskansliet som har till uppgift att utarbeta underlag för ett sammanhållet lT-program. Enligt vad jag har er- farit är avsikten att gruppens arbete skall bilda underlag för den kommande forskningspolitiska propositionen. Då även kommunika- tionsdepartementet är representerat i detta arbete finner jag det vara en lämplig lösning att även frågor om framtida IT-forskning för transporter behandlas inom denna grupp.

Jag vill i detta sammanhang även erinra om mina slutsatser i kapitel 2 beträffande de allt starkare sambanden mellan transporter och öv- riga kommunikationssystem - bl.a. telekommunikationema - som lett fram till förslaget att kommunikationer i fortsättningen bör behand- las som ett sammanhållet sektorsforskningsområde. Som en konse- kvens av detta har jag också föreslagit att TFB:s ansvarsområde i fortsättningen skall vidgas till att gälla FoU-planering och FUD-stöd med syfte att främja utvecklingen inom hela kommunikationssek- torn.

Med den ansvarsfördelning mellan olika organ inom transport- och kommunikationsforskningsområdet som jag i övrigt förordat ter det sig enligt min mening mest ändamålsenligt att TFB i framtiden ges ett programansvar även inom IT-området såvitt det gäller forskning för att främja utvecklingen av kommunikationema. Min principiella uppfattning är således att frågor om IT-teknikens användning bör behandlas integrerat med övriga åtgärder som syftar till att utveckla kommunikationssystemen.

Genom det svenska deltagandet i DRIVE-projektet och etableringen av det svenska RTl-programmet har det såvitt jag kan bedöma skett en påtaglig tyngdpunktsförskjutning i de transportanknutna FoU-in- satserna inom IT-området från en tidigare huvudsakligen industri- politisk orientering rnot en alltmer uttalad kommunikationspolitisk inriktning. Insatserna är nu till övervägande delen tillämpnings- och användarorienterade. Inte minst har viktiga samhällsintressen som effektivare användning och förvaltning av infrastrukturen, trafiksä-

kerhet, begränsning av miljöstörningar och övrig resurshushållning kommit i fokus för FoU—programmen. Jag finner det mot denna bakgrund naturligt att denna FoU i fortsättningen bedöms och vär- deras i ett kommunikationspolitiskt sammanhang. Konkret innebär detta att huvudansvaret för dessa delar av ett framtida lT-program bör åvila kommunikationsdepartementet och dess underställda myn- digheter.

Det svenska RTl-program som nu löper innebär att IT-forskning inom vägtrafikområdet är finansierad fram till 1994 på nivån 80 miljoner kronor per år. Det innebär att RTI-programmet sträcker sig ett år in i nästa planeringsperiod för forskningsmyndighetema. Jag utgår från att berörda forskningsstödjande myndigheter - TFB och NUTEK - kommer att ta upp frågan om fortsatta statliga RTI- satsningar i de fördjupade anslagsframställningar som lämnas till re- geringen i höst.

För egen del finner jag det vara naturligt att bygga vidare på den systeminriktade FoU-insats som RTI-programmet representerar. Som en del av själva programmet ingår emellertid en utvärdering av samhällseffektema av RTI—teknologi i olika scenarier för år 2000 respektive 2005 som jag anser bör utgöra en väsentlig del av ett be- slutsunderlag för fortsatt FUD inom området. Enligt nu gällande planer kommer emellertid denna utvärdering att föreligga först i april 1992. Ett sätt att låta utvärderingen få inflytande över det fort- satta FoU-arbetet inom denna del av IT-området kan vara att stats- makterna redan i samband med det forskningspolitiska beslutet nästa år reserverar medel för en fortsättning av RTI-programmet men att närmare ställning tas till inriktningen och fördelningen av de statliga medlen först inför budgetåret 1993/94.

Det nuvarande svenska RTl-programmet är helt inriktat på vägtrafi- ken. Olika informationsteknologitillämpningar är emellertid i minst lika hög grad aktuella inom övriga trafikgrenar. Som framgår av kapitel 9 har i Europa gemensam forskning påbörjats kring bl.a. samordnade europeiska styrsystem för jämväg, flyg och sjöfart inom ramen för det s.k. EURET-projektet.

Även vid den ytliga bedömning som jag av tidigare angivna orsaker är hänvisad till att göra, serjag mycket starka skäl för att det vid si- dan av det svenska RTI-programmet även bör etableras ett nationellt program med inslag av statlig finansiering som är inriktat på IT- forskning för transporter utanför vägsektorn. Inte minst för den spårbundna trafiken förefaller behoven av och vinsterna med en ökad användning av infonnationsteknologi uppenbara. Denna be- dömning gör jag bl.a. i ljuset av de omfattande styr- och harrnoni- seringsproblem som följer dels av en avmonopolisering av järnvägs- trafiken, dels av kraven på en ökad integration mellan de olika euro- peiska järnvägarna. Även de planerade stora infrastrukturinveste- ringama på jämvägsomrädet talar för att IT—teknologiens potential när det gäller att effektivisera utnyttjandet av infrastrukturen bör utnyttjas. Jag finner det naturligt att man vid lämpligt tillfälle söker knyta ett sådant nationellt svenskt program till motsvarande aktivite- ter i Europa, t.ex. i samband med den andra fasen av EURET-pro- jektet.

Särskilt yttrande

av Hans Bergendorff

Lämplig volym på sektorsforskningen inom telekommunikationsområdet

Utredningsmannens bedömning är att "Av de insatser som Telever- ket redovisat som mer övergripande FoU kan ca 10 miljoner kronor hänföras till industripolitiskt motiverad teknikutveckling och ca 4 miljoner kronor till kommunikationspolitiskt motiverade insatser av- seende bl.a. teleanvändning och teleekonomi." Jag kan inte instämma i denna tolkning av Televerkets underlagsmaterial. Särskilt stötande är det för mig att betrakta ett antal företagsekonomiskt orienterade uppdrag till universitet och högskolor som "kommunikationspolitiskt motiverade insatser". De enda insatser som enligt min uppfattning kan klassas som "kommunikationspolitiskt orienterade" är de 0,5 miljoner kronor som går till TFB.

Enligt utredningsmannen bör statens övergripande ansvar för kom- munikationsforskningen bestå av tre delar:

— Långsiktig kunskapsuppbyggande forskning som syfter till att bygga upp en för sektorn genomsam kunskapsbas inom olika områ- den.

— Tillämpad samhällsmotiverad forskning och utveckling, dvs. forskning och utveckling som syftar till att skaffa fram underlag för statsmakterna och dess myndigheter. inför beslut som är hela sam- hällets angelägenhet.

- Övrig tillämpad forskning, utveckling och demonstrationsverk- samhet där det saknas en naturlig huvudman för verksamheten.

När det gäller långsiktig kunskapsuppbyggande forskning till en för transport- och kommunikationssektorn gemensam kunskapsbas ser jag inga stora brister i form av ej tillgodosedda behov på telekommunikationsområdet. Bidragande till denna stånd-

punkt är också att det är en ytterst marginell del av Televerkets FoU som idag hamnar i gränsområdet mellan telekommunikationer och transporter.

Jag ser därför endast marginella behov av samordning av telekom- munikationsforskningen med övrig transportforskning och därmed mycket begränsade behov för telesektorn av att vara med och bygga upp en för hela kommunikationssektom gemensam kunskapsbas.

Uppbyggnaden av en gemensam kunskapsbas och forskarrniljöer m.m. är primärt en uppgift som bör hanteras inom utbildningsde- partementets nomiala ansvarsområde.

När det gäller tillämpad samhällsmotiverad forskning och utveckling består den i nuläget av Televerkets stöd på 0,5 miljoner kronor till TFB:s insatser inom programmet för post- och telekom- munikationer. Jag ser ingen anledning att öka denna insats - snarare kan man ur ett televerksperspektiv ifrågasätta satsningen överhuvud- taget. Jag vill också peka på att det mig veterligen hittills inte identi- fierats några intresserade avnämare för de resultat som hittills pro- ducerats inom TFB:s program för Post- och Teleforskning, möjligen med undantag för Post— och Televerket. Programmet har drivits på låg nivå under en treårsperiod.

Televerket satsar inte på samhällsekonomisk forskning som belyser telekommunikationernas samband med och inverkan på samhällsut— veckling och regional utveckling och icke heller på systemövergri- pande forskning. Avnämare, som frivilligt vill betala denna typ av FoU, bör enligt min mening identifieras innan väsentliga volymök— ningar föreslås.

Övrig tillämpad forskning, utveckling och demonstra- tionsverksarnhet där det saknas en naturlig huvudman för verksamheten. Denna typ av FUD bedömer jag inte vara aktuell för teleområdet eftersom huvudmannaskapet normalt inte är ett problem för bra projekt av denna kategori.

Sammanfattningsvis ser jag den föreslagna nivån på sektors- forskningen inom telekommunikationsområdet såsom helt omotive- rad och orealistisk inom det tidsperspektiv utredningen behandlar. Jag ser inga starka skäl till att sektorsforskningen inom teleområdet borde vara större än den är idag, dvs. 0-0,5 miljoner kronor per år. Att telekommunikationer är ett viktigt område är i och för sig sant och att sektorns organisation är under snabb utveckling är förvisso också sant men det behöver inte tyda på stora behov av sektors- forskning. På kraftsektom, som också är en viktig sektor för landet och där sektorns organisation förändras (t.ex. genom bildandet av Svenska Kraftnät) har man gjort bedömningen att sektorsforskning- en kan ha volymen noll och att Vattenfall kunde avlyftas sektorsan- svar utan några finansiella konsekvenser. En förankring bland po- tentiella avnämare är enligt min mening väsentlig innan man gör en kraftig ökning av sektorsforskningen på teleområdet från den nuva— rande nivån på ca 0,5 miljoner kronor. En ökning av volymen med 5 000 procent på två år, som utredningsmannen föreslår, är enligt min uppfattning ogenomförbar om några kvalitetskrav ställs. Jag ser också med viss oro på riskema för att telekommunikationssektom - där Televerket förvisso är en stor aktör - kommer att beskattas med en eller annan metod för att finansiera transportforskning i största allmänhet utan någon garanti för att den forskning som avser tele- kommunikationer står i rimlig proportion till inbetalda medel. Det finns i och för sig beröringspunkter mellan telekommunikationer och transporter men de är inte så stora att en samordning av tele- kornmunikationsforskningen med övrig transportforskning kan anses vara speciellt angelägen. Jag vill dock inte motsätta mig att NUTEK och i begränsad omfattning TFB får ta över sektorsforskningsansva- ret men jag hävdar med bestämdhet att att detta icke får innebära några kostnader för Televerket eftersom det inte är aktuellt att de tar över ansvaret för någon verksamhet som Televerket i dag bedri- ver.

Finansiering Utredningsmannen förordar att finansieringen av sektorforsknings-

ansvaret, enligt hans uppfattning 25 miljoner kronor per år, löses enligt den modell som föreslås i årets budgetproposition för till-

kommande myndighetsuppgifter på STN. Under den titel som avser STN (J 1) sägs att: "Detta arbete anses komma samtliga användare till godo. STN tar ut en avgift av televerket för detta arbete som i sin tur belastar användarna genom sina abonnenttaxor. Ett sådant förfa- rande får anses tillämpligt även på tillkommande uppgifter av myn- dighetskaraktär."

Min uppfattning är att detta finansieringsförfarande endast bör gälla myndighetsuppgifter som läggs på STN. Jag bedömer vidare att för- farandet inte är långsiktigt hållbart för belopp av den storleksord- ning som utredningsmannen förordar. Utrymmet att skicka pålagda kostnader vidare till kunderna är strikt begränsat dels av konkurren- sen, dels av pristaksregleringar på de områden där konkurrensen ännu ej vuxit till sig. Innan Telelagsutredningens betänkande före- ligger är f.ö. såväl sektorsforskning som finansieringsmekanismer för STN en öppen fråga.

Jag vill i stället peka på den finansieringsmodell för icke affärsmäs- siga åtaganden som anvisats i tillväxtpropositionen (1990/91:87). Televerket skall särredovisa dessa s.k. särskilda åtaganden och i efterhand kompenseras för köstnadema. Följande aktiviteter utpeka- des som aktuella i riksdagsbeslutet: Telefonautomater i glesbygd, SOSAB. handikapphänsyn och totalförsvarsaspekter. De bägge sist- nämnda områdena pekades f.ö. också ut som delar av Televerkets sektorsforskningsansvar i proposition 1984/852158. Min bedömning är därför att regering och riksdag i tillväxtpropositionen redan tagit ställning för att icke affärsmässiga åtaganden såsom ev. sektors- forskning på Televerket eller på uppdrag av Televerket fortsätt- ningsvis bör finansieras på sådant vis att Televerket ej belastas med några kostnader. Det är viktigt att nya åtaganden finansieras på ett konkurrensneutralt sätt.

Bilaga 1 Direktiven

Kommittédirektiv

Förslag som rör den statliga forskningen inom transport- sektorn

Dir 199lz9l Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-29

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Georg Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att, inför en planerad forskningspolitisk proposition, beskriva resursanvändningen inom den statliga forskningen inom transportsektorn och ge förslag till en framtida struktur, inriktning och målsättning.

Bakgrund

Forskning och utveckling (FoU) inom transportområdet berör nästan samtliga statliga verk och myndigheter inom transportsektom.

Transportforskningens mål fastställdes senast i riksdagens forsk- ningspolitiska beslut (prop. 1989/90:90, TU26, rskr. 335). I beslutet prioriterades infrastruktur, miljö och trafiksäkerhet. Transport- forskningsberedningen (TFB) gavs ett särskilt samordningsansvar för den statliga transportforskningen. Övriga myndigheter och verk ansvarar för FoU inom resp. verksamhetsområde och utför antingen egen FoU eller lämnar forskningsuppdrag till olika forskningsbe- drivande organ. Inom ramen för energiforskningen anvisas också medel till energirelaterad transportforskning.

Riksdagen har i år fattat beslut om miljöpolitiken (prop. 1990/91:90. JoU 30. rskr.338) och näringspolitiken (prop 1990/9l :87. TU24_ rskr.286). Dessa beslut innebär bl. a. skärpta

miljökrav inom transportområdet och en omfattande utbyggnad av transportinfrastrukturen och bör särskilt beaktas av utredaren.

Under senare år har ökade krav ställts på resultatredovisningen inom hela den statliga förvaltningen. Detta omfattar även den statliga forskningen vilket poängteras i de direktiv som givits i ett regerings- beslut den 4 april 1991 för arbetet med anslagsframställningar till forskning för budgetåren 1993/94-1995/96. Berörda av dessa direk- tiv är bl. a. statens väg- och trafikinstitut (VTI), transportforsk- ningsberedningen (TFB), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), statens geotekniska institut (SGI), banverket, väg- verket och överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). Dessa myndig- heter har under år 1991 också fått särskilda direktiv för arbetet med myndigheternas fördjupade anslagsframställningar för budgetåren 1993/94—1995/96. Ut-redaren skall särskilt beakta dessa direktiv. En ny proposition om forskning planeras till våren 1993.

Staten bidrar årligen med ca 300 milj.kr. till transportforskning inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde. Beloppet utgör 1-2% av de totala statliga anslagen till transportsektom över kommunikationsdepartementets huvudtitel i statsbudgeten.

Inom den statliga transportforskningen finns olika modeller för finansiering av FoU. En modell är att tilldela medel för beställning och samordning av transportforskning vilket gäller för TFB. Vissa myndigheter är beställare av transportforskning men har inte något särskilt FoU-anslag.

Det finns ett behov av en översyn vad gäller styrningen av statliga FoU-medel till transportsektorn. En precisering av målen för FoU- insatser inom transportsektom krävs också. Det är vidare angeläget att på ett ändamålsenligt sätt klarlägga ansvarsfördelningen mellan de aktörer som berörs av FoU inom transportsektorn och att uppnå en effektiv användning av resurserna. Vidare är det angeläget att klar- lägga dels den långsiktiga kunskapsuppbyggande transportforsk- ningens betydelse för kvaliteten i den tillämpade forskningen, dels resursutnyttjandet inom transportsektorn.

Uppdraget

Utredarens uppgift är att beskriva hur resurserna används inom den statliga transportforskningen och ge förslag till en framtida struktur, inriktning och målsättning. Utredaren skall i första hand

beskriva och analysera hur nuvarande resurser används samt hur verksamheten redovisas och utvärderas. Med detta som utgångspunkt skall utredaren lämna förslag om den statliga forskningen inom transportsektorn.

Utredaren skall härvid särskilt

— redovisa hur resultaten av transportforskningen sprids, kommer till nytta och användning i transportsystemet och hur resultatredo- visningen för forskningens avnämare sker, — redovisa vilka system och metoder som används för att kartlägga och utvärdera utförd FoU inom transportsektorn, — redovisa vilka erfarenheter som gjorts av tidigare utvärdering av statlig transportforskning, — kartlägga nuvarande finansieringsflöden och rollfördelningen mellan den statligt direktfinansierade transportforskningen och mot- svarande forskning vid universitet och högskolor, — redovisa omfattningen av annan sektorsforskning som har betydel- se för situationen inom transportsektorn och överväga samarbets- former med denna, — ge förslag till precisering av statens övergripande ansvar för trans- portforskningen och därmed också till vilken typ av forskning staten främst bör stödja bl.a. för den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden, samt till styming och samordning av statens insatser på detta område, — bedöma hur stor del av de statliga medel som årligen används av statliga verk och myndigheter inom kommunikationsdepartementets verksamhetsområde som bör avsättas till transportforskning, — ge förslag till närmare samverkan mellan den statligt direktfinan- sierade transportforskningen och forskningen vid högskolor och uni- versitet, — redovisa effekterna för forskningens del av den pågående utveck— lingen mot nya verksamhetsformer för affärsverken inom kommuni- kationsdepartementets område och vid behov belysa en alternativ ansvarsfördelning för FoU, — överväga omfattning och inriktning av statligt finansierad FoU inom informationsteknologiområdet, särskilt telekommunika— tionsområdet, för användning inom transportsektorn,

_ ge förslag till hur avvägningen mellan grundläggande och tilläm- pad forskning och det forsknings- och utredningsarbete som bedrivs inom industrin och affärsverken bör göras, — redovisa effekterna av ett ökat svenskt deltagande i europeisk FoU mot bakgrund av det intensifierade EG/EFTA-samarbetet och belysa effektema härav på den statliga direktfinansierade forskningen, — belysa fördelningen av medel för FoU och medel för annan verk- samhet inom den statliga transportsektorn i sin helhet och inom resp. transportslag.

Utredaren bör samråda med ansvariga myndigheter. Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 april 1992. För arbetet gäller dels regeringens kommittédirektiv (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsför- slagens inriktning dels regeringens direktiv till kommittéer och sär- skilda utredare angående EG—aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988143). Utredaren skall vidare beakta andra pågående utredningar som berör FoU-frågor och som direkt eller indirekt har betydelse för transportsektorn.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförord- ningen (1976:1 19) — med uppdrag att göra en översyn av den framtida statliga forskningen inom transportsektorn,

att besluta om sakkunniga, experter samt annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bi- faller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

1. Frihet —- ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunema —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ettjärnförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. - Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 11. Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13.Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvängsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Längtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21. Bostadsstöd till pensionärer. S. 22. EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 2A.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25.Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31 . Lagstiftning om satellitsändningar av TV-prograrn.Ku. 32. Nya inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kan- och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.

37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada S. 40. Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp - Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles -— The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service. stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad. Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. C.

50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51.Översyn av sjöpolisen. Ju.

52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi. 54. Mer för mindre — nya styrformer för barn- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K.

Statens offentliga utredningir 1992

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51]

Socialdepartementet Psykiskt stördas situation i kommunerna

—en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvaliftkationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. [37] Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service. stöd och vård. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52]

Kommunikationsdepartementet

Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55]

Finansdepartementet

Koncession för försäkringssammanslumingar. [5] Ny mervärdesskattelag.

— Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [11]

Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglemd bostadsmarknad. [24]

Kartläggning av kasinospel — enligt intemationella regler. [28] Kreditförsäkring — Några aktuella problem. [30]

Risk— och skdeaantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad brandsmarknad. Del II. [47] Effektivare sstistikstyming — Den statliga statistikens finansiering ch samordning. [48] Skatt på diesdoija. [53]

Utbildnirgsdepartementet

Frihet — ansvr — kompetens. Grundutbildningens villkor ihögskolan. ]]

Konstnärlig bgskoleutbildning. [12]

Ledning och edarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheer. [15] Utvärdering rv iörsöksverksamheten med 3—årig yrkesinriktadutbildning igymnasieskolan. [25] Fristående skyler. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för rögskolans grundutbildning. [44]

J ordbrulsdepartementet Mindre kadmum i handelsgödsel. [14]

Kulturdtpartementet

Ett nytt bolagfér rundradiosändningar. [10] Lagstiftning um satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TY iett. [36]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensuveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. 27]

Civildepartementet

Ekonomi ochrätt i kyrkan. [9] Kasinospelswrksamhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES -anpassnng av marknadsföringslagstiftningen.[49] Mer för mint're- nya styrformer för barn- och ungdomspoliiken. [54]

Mil jö- oci naturresursdepartementet

Regler för riate'. Ett seminarium om varför vi tillåter mer förorenirgar inne än ute. [2] Fastighetsdausystemets datorstmktur. [34] Kart- och måntngsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vatenskotrar. [41] Kretslopp - låsen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — "he Basis of Sustainable Urban Develop ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45]