SOU 1993:72
Att inhämta synpunkter från medborgarna : det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning : rapport till Lokaldemokratikommittén
Att inhämta synpunkter från medborgarna
Det kommunala omröstnings— institutet i tillämpning
1993:72 Rapport till Lokaldemokratikommittén
Att inhämta synpunkter
från medborgarna
Det kommunala omröstnings-
institutet i tillämpning
I/å läx/så såå
0” 47/44 I; ,
SIM]
1993:72 Rapport till Lokaldemokratikommittén
, . .,. ..., II I”" 1II l F.,-Enl". u. -, Ill.
5.. .
ww 1993z72 w Civildepartementet
Att inhämta synpunkter från medborgarna
Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning
Gunnar Wallin
Rapport till Lokaldemokratikommittén Stockholm 1993
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskorror, remissutsändningar av SOU och Ds.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13414-4 Stockholm 1993 ISSN 0375—250X
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har som en övergripande uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har också i uppgift att följa den pågående utvecklingen på det kommunala området. Denna utveckling kännetecknas av avreglering, marknadsorientering och internationalisering.
Enligt direktiven (dir. 1992:12) skall kommittén överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten och därvid bl.a. se över reglerna för kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet.
Mot denna bakgrund har kommittén uppdragit till docent Gunnar Wallin att inventera och analysera erfarenheterna av kommunala folkomröstningar efter tillkomsten av 1977 års kommunallag, då folkomröstningsinstitutet infördes på det kommunala området. Författaren svarar själv för innehållet i rapporten.
Rapporten ingår i en serie av skrifter, som utgör underlag för kommitténs arbete.
Stockholm i juni 1993
Lokaldemokratikommittén
Sven Lindgren Kai Kronvall Ordförande Huvudsekreterare
wwww
H H H & H
WMI—'
UlU'lUlU'l WMF—*
mammas—taxa xlmU'lthJNi—l
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING 1
RÄTTSLIG REGLERING OCH REFORMFÖRSLAG 5 Kommunallagen5 Indelningslagen 14
UTREDNINGENS AVGRÄNSNING, UPPLÅGGNING OCH 18 KÄLLMATERIAL Avgränsning och uppläggning 18 Källmaterial 20
”...ATT UTNYTTJAS ENDAST I SÅLLSYNTA UNDANTAGSFALL” 24 Omröstningsinstitutet i tillämpning 24 Argumenteringen för och emot omröstningar 36 Uppslag och avslag — vilka har stått för vad? 42
OMRÖSTNINGARNA : FÖRBEREDELSER OCH GENOMFÖRANDE 47 Administrativa anordningar 47 Informationsinsatser 52
Kostnader 55
RESULTAT — GENOMSLAG — FUNKTIONER 58 Röstningsbeteende 58
Omröstningarna: karakteristika och konsekvenser 62 Funktioner 69
KOMMUNALA FOLKOMRÖSTNINGAR I NÅGRA ANDRA LÄNDER 73 Inledning 73 Legal grund 74
Hur och av vem kan en folkomröstning utlösas? 74
I vilka ärenden får folkomröstningar hållas? 76 När får folkomröstningar hållas? 76 Rådgivande och beslutande folkomröstningar 77 Deltagandet i folkomröstningar 77
REFERENSER 79
I 1977 års kommunallag infördes en paragraf vari fullmäktige gavs befogenhet att som ett led i beredningen av ett ärende inhämta synpunkter från kommunens medlemmar. Ett sådant hö— rande av folkmeningen kunde ske genom ”omröstning, opini- onsundersökning eller liknande förfarande”. Detta nytill— skott i det kommunala regelverket föranleddes inte av en strävan att med direktdemokratiska anordningar skapa ett verkningsfullt korrektiv mot det representativa systemet. Tvärtom betonades att omröstningsinstitutet var avsett att tillgripas endast i sällsynta undantagsfall. Det huvudsakli— ga skälet till att institutet lagfästes var önskan att un— danröja en oklarhet om rättsläget. Denna otydlighet bestod i, att en rådgivande folkomröstning, som företogs i former snarlika dem som gällde för allmänna val, enligt ett utslag av regeringsrätten var olaglig, medan däremot en opinionsun— dersökning av i stort sett samma karaktär men till den yttre formen något annorlunda inte mötte några rättsliga hinder. Denna, som det ansågs, otillfredsställande situation föror— sakade inte blott paragrafens tillkomst utan bestämde också dess utformning i detalj.
Under årens lopp har vid flera tillfällen väckts förslag om att genom olika reformer förstärka institutet och därmed öka förutsättningarna för att omröstningar oftare skulle komma till stånd. Dessa förslag har inte vunnit riksdagens bi— fall. I förarbetena till 1991 års kommunallag intog diskus— sionen om institutet en undanskymd plats, och paragrafen återkom med ett i sak praktiskt taget oförändrat innehåll.
I den översyn av indelningslagstiftningen som skedde under 1970—talets senare hälft — något som främst betingades av den nyligen genomförda kommunindelningsreformen — ägnades stor uppmärksamhet åt frågan om hur ortsbefolkningens in— ställning till en aktualiserad indelningsändring skulle han— teras. Den år 1979 av riksdagen antagna nya indelningslagen kom att i sin portalparagraf innehålla en bestämmelse om att regeringen vid prövning av en föreslagen indelningsändring skulle ta särskild hänsyn till såväl berörd kommuns som be—
folknings önskemål och synpunkter. Det ansågs emellertid inte tillrådligt, att, för att utröna inställningen hos ortsbefolkningen, helt förlita sig på de möjligheter till omröstningar som kommunallagen numera öppnade eller på pri— vat anordnade opinionsundersökningar. Indelningslagen till- fördes därför beståmmelser som gav statliga myndigheter be— fogenhet att initiera och genomföra omröstningar i indel— ningsärenden.
Under perioden 1979 - 1992 har 25 omröstningar med anlitande av kommunallagens eller indelningslagens bestämmelser hål— lits. Av dessa har 20 varit folkomröstningar och 5 opini- onsundersökningar. Det kan också noteras, att 18 avsett hel kommun och 7 del(ar) av kommun. Merparten av omröstningarna, 14 stycken, har gällt indelningsärenden. Av de övriga 11 har 4 avsett vägsträckningar/brobyggen, 2 kollektivtrafikför— sörjning samt en vardera placering av servicehus, flykting— mottagning, etablering av systembolag, kommunal organisation och kommunnamn.
Indelningsärendenas dominans har två förklaringar. Den ena är att det redan i samband med kommunindelningsreformerna utvecklades en praxis av innebörd att i frågor av detta slag som så starkt engagerade befolkningen borde någon form av opinionsmätning ske. Den andra är indelningslagens konstruk- tion, vilken öppnade alternativa vägar för ett agerande. Förespråkarna av en omröstning kunde — och detta skedde i flera fall — påkalla statliga åtgärder, om den egna kommunen vägrade, eller förmodades inta denna position, att föran— stalta om omröstning.
Det stora flertalet av de förslag till omröstningar som väcktes i fullmäktigeförsamlingarna avvisades av majorite— ten. I andra ärenden än indelningsfrågor skedde detta i 9 fall av 10. Innehållsligt spände dessa ärenden över stora fält av det kommunala verksamhetsområdet om än med en viss tyngdpunkt i trafikfrågor (tagna i vid mening), byggnation eller försäljning av fastigheter/anläggningar samt bebyggel- se av tidigare oexploaterade områden.
SOm skäl för sina avslag anförde kommunerna i ungefär lika stor utsträckning formella skäl och lämplighetsskäl. De for— mella invändningarna gällde främst, att förslagen var oför— enliga med kommunallagens bestämmelser, att omröstning vid föreslagen tidpunkt ej var genomförbar samt att frågan var överspelad till följd av redan tagna beslut. Av lämplig— hetsskälen var den allmänna principdeklarationen vanligast: det representativa systemet förutsatte återhållsamhet med omröstningar. En annan typ av invändningar gällde de på- frestningar som en omröstning ansågs innebära för kommunens ekonomi och administrativa apparat. Påfallande sällan fram— ställdes själva omröstningsfrägan som oviktig eller olämplig att föra ut till medborgarna. Däremot hävdades inte så säl— lan, att det vore bättre att ta upp ärendet i kommande val— rörelse, om det nu verkligen var fråga om ett problem som engagerade kommunens invånare.
Omröstningsinstitutet har i betydande utsträckning varit ett instrument som små partier bertjänat sig av i syfte att ut— mana dem som behärskat den kommunala beslutsapparaten. Initiativtagarnas politiska hemvist utgör en delförklaring till att så få av de föreslagna omröstningarna vunnit bi— fall. Det kan vidare iakttas, att av de omröstningar som faktiskt kommit till stånd har besluten härom i ytterst få fall fattats av en stor majoritet inom fullmäktige.
Kommunallagen har lämnat fältet fritt för kommunerna att själva bestämma den närmare utformningen av omröstningarna. I regel har kommunerna tagit som utgångspunkt att vallagens bestämmelser skall tillämpas så långt detta framstått som praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. På en rad kon— kreta punkter har kommunerna trots denna gemensamma strävan hamnat i olika beslut. En förklaring härtill är, att man i valet mellan alternativa anordningar i påfallande hög grad låtit kostnadsmässiga överväganden fälla utslaget.
Av de folkomröstningar som hållits har två av tre haft ett högre — i flera fall avseväret högre — deltagande än 60 pro— cent, och i de opinionsundersökningar som baserats på ett urval individer har cirka 85 procent medverkat. En bidragan—
de orsak till att folkomröstningarna i åtskilliga fall fått tämligen goda deltagandesiffror är den omständigheten, att de fått ”draghjälp” av samtidigt anordnade andra förrätt— ningar: fyra folkomröstningar har hållits på samma gång som allmänna val och för fem skedde en tidsmässig anpassning till 1980 års kärnkraftsomröstning.
Vad gäller den hänsyn fullmäktigeförsamlingarna tagit till den vid omröstningar uttalade folkmeningen har detta varie— rat med sakfrågans karaktär. I indelningsärenden har en gång intagna fontlinjer legat fast. Endast beträffande ett fall kan med bestämdhet hävdas, att de i omröstningen besegrade sträckte vapen och förenade sig med övriga ledamöter i ett enhälligt fullmåktigebeslut. Även i frågor med en tydlig mo— ralisk—etisk dimension — flyktingmottagning och etablering av systembutik — har tvekan eller uttalad "ohörsamhet” visa— vi folkviljan markerats. I övriga ärenden har med något un— dantag fullmäktige utan större meningsskiljaktigheter godta— git det votum som elektoratet avgett.
1 RÄTTSLIG REGLERING OCH REFORMFÖRSLAG 1.1 Kommunallagen
Med 1953 års kommunallag (KL) avslutades en sedan länge på— gående förändring av folkstyret i rikets kommuner. Det re— presentativa systemet, vars positioner successivt flyttats fram, blev nu allenarådande. Beslutanderätten i de gemensam— ma angelägenheterna skulle i alla kommuner utövas av full— mäktige. Den rättighet som hittills tillkommit medlemmarna av de minsta landskommunerna att själva, samlade till kommu— nalstämma, avgöra sin kommuns viktiga ärenden upphörde.
Det representativa styrelseskickets seger kom emellertid inte att innebära, att den direkta demokratin ansågs ha spe— lat ut sin roll helt och hållet. Modifieringar och komplet— teringar av det representativa systemet framstod för flera bedömare som angelägna reformprojekt.
1950 års folkomröstnings— och valsättsutredning, som fått i uppdrag att utreda frågan om ett utbyggt folkomröstnings- institut på riksnivå, tog även i ett särskilt betänkande upp kommunala folkomröstningar till behandling ( SOU 1952:47 ). Utredningens majoritet ansåg, att det inte fanns något verk— ligt behov av att i form av ett kommunalt folkomröstnings— institut skapa ett kontrollmedel gentemot fullmäktigeförsam- lingarna.Detta uteslöt dock inte, framhölls det, att situa- tioner kunde inträffa, då det i frågor av stort allmänt in— tresse skulle vara av värde att inhämta kommuninnevånarnas synpunkter. Utredningens slutsats blev därför, att det fanns skäl för att i KL öppna möjligheter för folkomröstningar, men att institutet måste omgärdas med betydande restriktio— ner. Rätten att påkalla omröstning skulle förbehållas full- mäktige och utfallet av en omröstning skulle inte kunna in— skränka fullmäktiges beslutanderätt utan enbart ha rådgivan- de karaktär. Omröstning skulle endast kunna avse sådana ärenden som låg inom fullmäktiges kompetensområde. Från denna princip borde dock undantag göras för frågor om skat— teuttagets storlek och sådana val som fullmäktige hade att förrätta. Det föreslagna institutet borde begränsas till
borgerliga primärkommuner. I landstingskommuner och kyrkliga kommuner fanns ej behov av detsamma. Utredningen utarbetade också förslag till lag om folkomröstning, innehållande de- taljerade föreskrifter om omröstningsförfarandet.
I en reservation avgiven av högerns och folkpartiets kom— mittéledamöter argumenterades, bl.a med hänvisning till storkommunernas bildande och det obligatoriska fullmäktige— systemet, för ett avsevärt mer utbyggt institut. De förorda— de såväl ett beslutande som ett rådgivande institut — i bägge fallen med rätt för en fjärdedel av fullmäktiges leda— möter att utlösa omröstning - och föreslog att dessa regler också skulle gälla landstingskommuner och kommunalförbund.
Remissopinionen var splittrad. I nära två tredjedelar av svaren tillstyrktes utredningsmajoritetens förslag, medan reservationen blott fick några få instämmanden. En tredjedel av remissinstanserna, däribland de tre kommunförbunden, av— styrkte alla de föreslagna formerna för kommunal folkomröst— ning(Gustafsson 1975, 5.19—26). Betänkandet föranledde ingen proposition till riksdagen.
Frågan aktualiserades emellertid ånyo vid flera tillfällen under sent 60—tal och tidigt 70—tal genom riksdagsmotioner från folkpartiet och moderata samlingspartiet. Framstötarna vann dock inte bifall. Bland annat anfördes efter hand, att det var den 1970 tillsatta utredningen om den kommunala de- mokratin obetaget att ta upp ämnet till behandling (Gustafsson 1975, s.27—29). Samtidigt pågick den grundlags— reform, som resulterade i 1974 års regeringsform, vari den representativa principen fastslogs som en av de grundsatser efter vilka såväl statsskicket som den kommunala självsty— relsen skulle organiseras.
De direktiv som utredningen om den kommunala demokratin er- hållit beträffande ett kommunalt folkomröstningsinstitut var mycket snäva och till sin karaktär i grunden negativa till en reform. Enligt departementschefen var folkomröstningar mycket svåra att förena med ett fungerande representativt system och påtagliga problem uppstod vid avgränsning och
formulering av omröstningsfrågor m.m. Den praktiska betydel— sen av en refornt måste därför bli starkt begränsad. Utredningen borde i första hand överväga andra åtgärder för att åstadkomma en fastare medborgerlig förankring av den kommunala självstyrelsen.
Utredningen lät trots de återhållsamma direktiven företa en ingående undersökning och analys av ett kommunalt folkom— röstningsinstituts allmänna förutsättningar och tänkbara funktionssätt. Utredningen hamnade i samma slutsats som departementschefen, nämligen att andra åtgärder borde prövas och utvärderas innan reformer i riktning mot ökade inslag av direkt folkligt deltagande i form av omröstningar och lik— nande övervägs. "Därför föreslås inte införandet av något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika opinionsundersökningar. Hållfasta grunder saknas för att införa sådant institut. Problemen är alltför svåröverskådliga, och behovet av en särskild lagstiftning inte styrkt" ( SOU 1975:41 ,s.278).
I och med detta uttalande var emellertid saken inte utage— rad. Det existerade, hävdade utredningen, sådan osäkerhet i rättsläget, att det fanns skäl att i KL markera, att full— mäktige har möjlighet att välja de former för ett ärendes beredning som organet i varje särskilt fall anser lämpligt. Vad utredningen åsyftade var, att en rådgivande folkomröst— ning i valnämndens regi och företagen huvudsakligen i de former som gällde för allmänna val enligt ett utslag av re— geringsrätten var olaglig, (regeringsrättens årsbok 1967, ref. 57) medan däremot en opinonsundersökning av i stort sett samma karaktär men till den yttre formen något annor— lunda inte mötte några rättsliga hinder. Denna otillfreds— ställande situation borde, hävdade utredningen, undanröjas genom ett tillägg i KL av innebörd, att kommunfullmåktige och landstingsmöte som ett möjligt alternativ i beredningen av ett ärende ägde besluta att inhämta kommun(landstings)- medlemmarnas synpunkter på det sätt församlingen själv ansåg ändamålsenligt. Bestämmelsen borde ges sådan placering och utformning att den förmedlade insikten, att det här var fråga om ett beredningsförfarande som var avsett att tilläm—
pas i sällsynta undantagsfall. Utredningen var enig i sitt ställningstagande ( SOU 1975:41 , 5.274—280, 400, 419—422).
I regeringens proposition om kommunal demokrati, ny kommu— nallag m m till 1975/76 års riksmöte konstaterade departe- mentschefen, att det övervägande flertalet av remissinstan— serna delade utredningens negativa inställning till omröst— ningar. För egen del ansåg han, att starka invändningar kunde resas mot institutet och anslöt sig till utredningens förslag ( prop. 1975/76:41 ,s.305—307).
Behandlingen av propositionen uppsköts till 1976/77 års riksmöte. Den nya riksdagsmajoriteten godtog de bärande tan— karna i den förra regeringens förslag. Ett enigt konstitu— tionsutskott instämde i försvaret av den representativa de— mokratin samtidigt som det betonade, att det är ”uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida och ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av stor be— tydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den kom— munala självstyrelsen” (KU 1976/77z25, 5.34). I frågan hu— ruvida kommunal valnämnd borde anlitas vid omröstningar upp— stod dock oenighet mellan de borgerliga partierna och soci— aldemokraterna; den borgerliga majoriteten tog fasta på ut- redningens positiva skrivning i frågan. Det förtjänar också nämnas, att man från socialdemokratiskt håll ej bejakade konstitutionsutskottets ändringsförslag beträffande paragra— fens utformning. Förslaget innebar att stadgandet skulle tillföras specificeringen, att inhämtande av synpunkter från kommunmedlemmarna skulle kunna ske genom ”omröstning, opini- onsundersökning eller liknande förfarande”. Ändringen inne— bar att ett resonemang som dittills haft sin hemvist i förarbetena nu föreslogs få lågform. Riksdagen följde ut— skottet. (KU 1976/77z25, rd prot. 1976/77z87).
Trots den samsyn som var förhärskande förekom meningsskiften som avslöjade, att det fanns olika nyanseringar vid bedöm— ningen och värderingen den nya paragrafen. Konstitutionsut— skottet konstaterade, att det saknades anledning att närmare formalisera själva omröstningsförfarandet. Avsikten var ju inte att omröstningar skulle bli ett ofta förekommande in—
slag i den kommunala verksamheten. I de särskilda fall då omröstningar aktualiseras borde det därför vara vederbörande kommuns/landstings uppgift att utforma de bestämmelser som ansågs böra reglera omröstningsförfarandet (3.35). I ett särskilt yttrande till KU:s betänkande betonade folkpartiets utskottsledamot den väsentliga landvinning som det innebar att folkomröstningar nu blivit lagliga. Om omröstningar skulle bli ett stimulerande och regelbundet förekommande in— slag i det kommunala beslutsfattandet —vi1ket folkpartiet önskade — borde emellertid anordnandet av sådana omröstning— ar inte grundas på improvisationer från vederbörande kommuns sida. Det fanns behov av en särskild lag som förtydligade och kompletterade kommunallagens bestämmelser. Socialdemo— kraternas talesman i riksdagsdebatten poängterade däremot, att vad kommunallagen nu öppnade möjlighet för var något helt annat än de kommunala folkomröstningar 'som man tidiga— re har pläderat för från denna talarstol" (s. 25). De om— röstningar som skulle kunna ingå som ett möjligt led i full— mäktiges ärendeberedning kunde inte jämställas med kommunala folkomröstningar i begreppets egentliga mening. Häremot gen— mälde folkpartiets representant, efter att ha citerat lag— förslaget, att han för sin del "inte uppfattat att det skul— le vara någon skillnad mellan omröstning och folkomröst— ning"(s. 40).
Refererade diskussion förebådar en lång rad av meningsutby— ten under år som följde. Det förtjänar här framhållas, att den nya kommunallagen enligt en av alla partier omfattad åsikt skulle ha karaktär av ramlag med detaljföreskrifter så långt möjligt utrensade. Den motsättning som ovan refererats och som efter hand kom att bli än tydligare gällde uppenbar— ligen inte i främsta rummet frågan om en reglerings allmänna ändamålsenlighet utan snarare om omröstningar skulle ses som en undantagsföreteelse eller som ett mera normalt inslag i det kommunala beslutsfattandet.
Den paragraf i 1977 års kommunallag som reglerade omröst— ningsinstitutet fick följande lydelse:
Fullmäktige får beslhta att som ett led i beredningen av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller
landstingskommunen. Detta kan ske genom omröstning, opi— nionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om ej nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. Landstingskommun får dock anlita valnämnd endast om kommunfullmåktige beslutar det. Kommun har rätt att få ersättning för de kostnader som föranledes av att landstingskommun anlitar val— nämnden.
Förarbetena till paragrafen gav bl a följande anvisningar om dess räckvidd och rätta tillämpning. En undersökning av opi- nionsläget kan begränsas till en del av kommun eller lands— tingskommun eller till ett urval kommunmedlemmar. Av allmän— na kommunalrättsliga grundsatser följer emellertid, att kommunmedlemmarnas likställighet inte får äventyras. Alla som anmodas att deltaga i omröstning måste ha en reell möj— lighet att yttra sig, garanterad rätt till anonymitet och rätt till likvärdig information. Ett fullmäktigebeslut om omröstning bör alltid föregås av noggrann beredning, som bör innehålla förslag om undersökningens uppläggning, frågefor— mulering, finansiering m m. Vallagens bestämmelser är inte automatiskt giltiga för omröstningar av det slag kommunalla— gen reglerar, men det står fullmäktige fritt att besluta att vissa av vallagens bestämmelser skall tillämpas.
Den borgerliga regeringen lät hösten 1977 tillkalla en kom— mitté med uppgift att utreda vissa kommunaldemokratiska frå— gor. Bakgrunden var enligt departementschefen (dir. 1977z96) de försämrade förutsättningar för den kommunala demokratin som kommunindelningsreformen fört med sig. De nyligen genom— förda utredningarna och beslutade reformerna kunde inte anses helt ha undanröjt dessa nackdelar och skingrat de far— hågor som fanns. Det var därför angeläget att följa den fortsatta utvecklingen och få till stånd ytterligare refor— mer.En uppgift borde härvid vara att följa tillämpningen av de bestämmelser om opinionsundersökningar av olika slag som införts i den nya kommunallagen . Kommittén var oförhindrad att ta initiativ till ytterligare regleringar "för att åstadkomma en lämplig utveckling av folkomröstningsinstitu— tet som ett led i en fördjupad kommunal demokrati”. Kommit— tén lät utarbeta en översikt av de omröstningar som hållits 1978 och 1980 (Ds Kn 1981z2) men kom aldrig att redovisa
några egna synpunkter eller ställningstaganden i ärendet.
Under den tid 1977 års kommunallag ägde giltighet blev dess paragraf om att inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna vid flera tillfällen aktualiserad i riksdagen genom motioner från de borgerliga partierna, främst folkpartiet. Ett genom— gående krav i dessa motioner och i reservationer till kon— stitutionsutskottets skrivningar i ärendet var, att en lag om förfarandet vid omröstningar borde utarbetas. skälen här— till utvecklades efter två linjer. Den ena var, att ett re— gelsystem skulle underlätta anordnandet av omröstningar och därmed i praktiken leda till ett mer frekvent utnyttjande. Den andra var, att bristen på bestämmelser skapade osäkerhet om vad som var tillåtet respektive inte tillåtet, vilket i sin tur vållade — onödiga —konflikter på lokal nivå (KU 1980/81:2, 1983/84:32, 1985/86:15, 1986/87:221, 1989/90:KU 3 och 1990/91:KU 3). Vid några tillfällen väcktes dessutom frågan om en formell utvidgning av institutet. I folkparti— motion till 1989/90 års riksdag (K 625) förespråkades, att beslut om omröstning skall kunna fattas av en kvalificerad minoritet inom fullmäktige, t ex 1/3, och även andra former, bl a folkinitiativ, borde utredas. I motion från en moderat riksdagsman (1987/88zK 610) föreslogs att omröstningar skall kunna utlösas av en minoritet inom fullmäktige eller en viss andel, t ex 1/10, av de röstberättigade.
Frågan om kommunala folkomröstningar aktualiserades också i anslutning till frikommunförsöket. Med anledning av rege— ringens proposition i ärendet (1983/84:152) föreslogs från folkpartihåll (mot. 1983/84z2868) att försöksverksamheten också borde avse en särskild förfarandelag för folkomröst— ningar. Konstitutionsutskottet avvisade för sin del fram— ställningen med hänvisning till att det ankom på frikommu- nerna själva att till regeringen inkomma med förslag, varför riksdagen inte borde befatta sig med ärendet (KU 1983/84: 32). År 1987 hemställde Helsingborgs kommun om att inom ramen för frikommunförsöket fä tillämpa regeln, att 1/3 av fullmäktiges ledamöter gavs rätt att besluta om folkomröst- ning. Regeringen avvisade framställan med motiveringen, att det här gällde en grundläggande demokratifråga och att en
generall tillämpning av förslaget skulle innebära en för— svagning av det representativa systemet. Förslaget var där— för inte lämpligt att pröva i försöksverksamheten (Reg.be— slut 1987—03—19).
I det omfattande utredningsarbete som föregick riksdagens beslut om 1991 års kommunallag intog diskussionen om folkom— röstningsinstitutet en undanskymd plats. 1983 års demokrati— beredning ( SOU 1985:29 ) föreslog, att gällande paragraf överflyttades till den nya kommunallagen . Beredningens prin- cipskiss blev föremål för en juridisk—språklig översyn av en arbetsgrupp inom civildepartementet, vilken bl a föreslog, utan närmare motivering, att termen "omröstning” ersattes med "folkomröstning” samt att passusen om att landstingen måste ha kommunfullmåktiges medgivande för att anlita val— nämnd slopades ( Ds 1988:52 ). 1988 års kommunallagskommitté ( SOU 1990:24 ) konstaterade med en kort hänvisning till den representativa demokratins primat, att det inte fanns skäl till ändringar i sak. Eftersom frågan om särskilda bestäm— melser rörande omröstningsförfarandet aktualiserats framhöll utredningen vidare, att en reglering skulle innebära en onö— dig formalisering som i vissa situationer skulle kunna mot— verka institutets syfte, nämligen att på ett enkelt sätt skapa ett fördjupat beslutsunderlag i vissa särskilt ange— lägna frågor. I reservationer från folkpartiets, moderata samlingspartiets, centerns och miljöpartiets kommittéledamö— ter efterlystes närmare regler för omröstningsinstitutets hantering. Moderata samlingspartiets företrädare förordade dessutom en utvidgning av möjligheterna till omröstningar.
Ytterst få remissinstanser anförde några synpunkter i folk— omröstningsfrågan. Av kommunerna begärde fyra särskilda för— faranderegler, medan en kommun och ett landsting efterlyste en utvidgning av institutet ( Ds 1991:17 , s.192—193).
I propositionen om ny kommunallag utvecklade regeringen sin principiella syn på folkomröstningsinstitutet på följande sätt (prop.1990/9l:117,s.17):
Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara betydel— sefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjligheten att ordna
folkomröstningar som ett led i beredningen inför full— mäktiges avgörande bör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minori— tets— eller medborgarinitiativ,vilket har diskuterats. Detta skulle, enligt vår mening, innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin.
I motioner avgivna såväl under den allmänna motionstiden som med anledning av propositionen utvecklades andra synsätt. Moderata samlingspartiet yrkade på en utredning om vidgade möjligheter till kommunala folkomröstningar (K 49). Folkpartiet hade samma yrkande men med preciseringen att såväl folkinitiativ som omröstningar begärda av 1/3 av full— mäktiges ledamöter borde övervägas (K 51, K 619). I refere— rade motioner liksom i motion från centern (K 55) och miljö— partiet (K 48) efterlystes närmare regler för förfarandet vid omröstningar. I en gemensam reservation till KU:s betän— kande yrkade de fyra partiernas ledamöter, att riksdagen måtte hemställa om förslag till särskilda förfaranderegler. I riksdagens debatt ägnades ärendet mycket liten uppmärksam— het (prot.1990/91:128).
Det må som en allmän kommentar till ovan beskrivna process tillfogas, att det tidigare till formen terminologiska men i sak substansiella stridsämne som gällde, huruvida termen folkomröstning skulle tillåtas vinna insteg i kommunallagen, nu — så långt källorna ger besked — var utmönstrat. I och med den nya kommunallagen kan man utan reservationer tala om det kommunala folkomröstningsinstitutet även om den för institutet anlitade paragrafen har ett vidare tillämp— ningsområde.
Reglerna om folkomröstning m m i 1991 års KL intogs i kapi— tel 5 och erhöll följande lydelse:
34 5 Fullmäktige får besluta att det som ett led i be redningen av ett ärende som fullmäktige skall hand- lägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kom— munen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersök— ning eller något liknande förfarande. Därvid får val— nämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
35 5 Kommunen har rätt att få ersättning för de kostna— der som föranleds av att ett landsting anlitar val— nämnden.
1.2 Indelningslagen
Som bakgrund till en skildring av folkomröstningsinstitutets praktiska tillämpning är det motiverat att också ge några notiser om den speciella diskussion och lagstiftning som varit knuten till frågor rörande den kommunala indelningen.
I den kommunala indelningslagen av år 1919 (med senare änd- ringar) fanns inga särskilda bestämmelser om ortsbefolkning— ens inflytande i ärenden som gällde ändring av den kommunala indelningen. Det betraktades dock som självklart, att den direkt berörda befolkningens mening, i den mån denna kommmit till uttryck, skulle vägas in i bedömningen av vilket beslut som skulle fattas i en aktualiserad indelningsfråga. I prak— tiken kom också denna principiella syn att i åtskilliga fall få betydelse för utgången (SOU 1978z32z94—101).
Det finns också skäl att omnämna en bestämmelse i indel— ningslagen som reglerade de befogenheter som tillkom den myndighet eller den särskilt tillsatte person som hade att svara för utredning om indelningsändring. Det stod enligt lagen utredaren fritt att själv utlysa eller hos vederböran— de kommunalt organ begära att sammanträde utlystes med be— rörd befolkning. I samband med 1952 års indelningsreform ut— nyttjades denna bestämmelse tämligen ofta. Inför den andra indelningsreformen förekom också möten men mera sällan, eftersom de med dåvarande kommunstorlek framstod som mindre ändamålsenliga. I stället kom på utredares initiativ någon gång andra former att tillämpas, t ex enkätundersökningar (ibid. 5. 114—15).
År 1974 utfärdades direktiv till en översyn av indelnings— lagstiftningen vad gällde såväl dess materiella innehåll som dess lagtekniska utformning. Som skäl anfördes i främsta rummet den nya situation som uppstått i och med den nyligen
genomförda kommunindelningsreformen. Den för översynen till— satta utredningen, indelningslagskommittén, avgav sitt be— tänkande 1978. Kommittén framhöll bl a, att den funnit det naturligt att såväl i lagtekniskt som språkligt hänseende i görligaste mån knyta an till 1977 års kommunallag och fort— satte med att deklarera
att det kommunaldemokratiska synsätt som återspeglas i 1977 års kommunallagstiftning i största möjliga ut— sträckning bör slå igenom även i den nya indelnings— lagstiftningen ( SOU 1978:32 , 5.78).
Med den angivna formuleringen som en av sina utgångspunkter kom kommittén att ägna stor uppmärksamhet åt frågan hur be— folkningens inställning till en aktualiserad indelningsänd— ring skulle hanteras.
När det gällde indelningsändringar som omfattade hel kommun såg kommittén det som något självklart att kommunfullmåktige representerade befolkningen i kommunen. Det saknades därför anledning att för sådana fall införa några bestämmelser om särskild hänsyn till befolkningens inställning. Det stod ju f ö fullmäktige fritt att med stöd av kommunallagens omröst— ningsinstitut inhämta kommunmedlemmarnas synpunkter om så ansågs befogat.
Förhållandet tedde sig annorlunda vid indelningsändringar som i första hand berörde del av kommun, antingen så, att det var fråga om att bryta ut en kommundel för att låta den bilda en självständig enhet, eller så, att det gällde över— föring av område från en kommun till en annan. Här kunde av flera anledningar intressemotsättningar uppstå mellan kommun och kommundel. Förutsättningar måste därför skapas för de i indelningsärendet involverade statliga organen att göra en välgrundad avvägning av de skäl som talade i olika riktning— ar. En bestämmelse av innebörd att särskild hänsyn skulle tas till inställningen hos ortsbefolkningen — varmed avsågs befolkningen i berörd kommundel — borde därför införas i in— delningslagen.
Hur skulle då kunskap om denna inställning erhållas? Det kunde inte anses tillräckligt, hävdade kommittén, att hänvi—
sa till av kommun enligt kommunallagen föranstaltade omröst— ningar eller till privat anordnade opinionsmätningar. Vad gällde det förstnämnda alternativet vore det fullt tänkbart, att kommun vägrade att utnyttja det, vad gällde det sist- nämnda kunde problem uppstå beträffande tillförlitligheten. Mot denna bakgrund fann kommittén det nödvändigt, att det i lagen infördes ett stadgande som gav den statliga utred— ningsmyndigheten rätt att med länsstyrelsen som verkställan— de organ avlyssna folkmeningen(ibid. s. 115 —118).
Remissopinionen var övervägande välvillig till de förslag från kommittén som var avsedda att säkra ett hänsynstagande till folkopinionen. Några få instanser fann dock propåerna alltför långtgående och ifrågasatte deras förenlighet med den representativa demokratin ( prop. 1978/79:157 , bilaga 3).
Regeringen avvisade i sin proposition i ärendet med bestämd— het invändningar av denna art och slöt helt upp bakom kom— mitténs resonemang och förslag. Omröstningar enligt KL sades anvisa ”den mest naturliga vägen" för att utröna folkmening— en, men den var inte alltid framkomlig, varför förslag av den art som kommittén fört fram vore nödvändiga. Regeringen tog också avstånd från en av några remissinstanser efterlyst närmare reglering av omröstningsförfarandet. Uppläggningen av en omröstning borde lämpligen bestämmas av de förutsätt— ningar som gällde i varje särskilt fall (ibid. s. 44—54).
Vid riksdagsbehandlingen restes emellertid invändningar mot delar av förslaget.Konstitutionsutskottet instämde i behovet av lagbestämmelser om hörande och hänsynstagande till med— borgaropinioner. Steget i denna riktning borde t o m ha ta— gits ut än mer. Det tillämpningsområde som i den föreslagna lagtexten angetts var i två skilda avseenden alltför re— striktivt. För det första borde det utvidgas till att gälla även sammanläggningar av två självständiga kommuner. För det andra borde den inskränkning som innebar att bestämmelserna uttryckligen endast gällde ortsbefolkningen i områden som skulle brytas ut eller överföras utgå ur lagen. Härigenom skulle göras tydligt, att hänsyn även kommer att tas till opinioner i den återstående kommundelen. Detta stred i och
för sig inte mot de resonemang som utvecklats i propositio— nen men med den utformning bestämmelserna där getts kunde de ”i onödan försvåra den ofta komplicerade avvägning mellan olika faktorer och intressen som måste göras vid avgörandet av frågor om indelningsändring” (KU 1978/79:40, s. 5). Ut— skottet var enigt i sitt ställningstagande, och kammaren bi— trädde utskottets hemställan utan debatt (prot.1978/79:152, s. 83).
Den nya indelningslagen fick som ett resultat av refererade beslutsprocess följande utformning i de delar som i förelig— gande sammanhang är av särskilt intresse:
1 kap. 1 5 Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i komuner, om ändringen kan antas medföra be— stående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Därvid får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.
Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av indelning— en. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsänd— ring, fär beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter.
1 kap. 24 5 När det finns skäl till det skall en särskild undersökning göras om befolkningens inställ— ning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, skall han anmä— la detta till kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Länsstyrelsen beslutar om sådana undersökningar i ären— den som länsstyrelsen utreder.
Undersökningen skall göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller lik- nande förfarande. Länsstyrelsen får därvid anlita val— nämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i öv— rigt hindras därigenom.
2 UTREDNINGENS AVGRÄNSNING, UPPLÄGGNING OCH KÄLLMATERIAL 2.1 Avgränsning och uppläggning
Undersökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå kan, som framgått av det föregående, ske i flera olika former. Om man som särskiljande kännetecken tar fasta på vem som anord— nar (ansvarar för) sådan undersökning framträder tre huvud— typer:
1. Omröstning tillkommen efter beslut av kommunfullmåk—
tige. 2.Av enskilda organisationer/individer anordnad omröst— ning. 3.Av regeringen, kammarkollegiet eller länsstyrelse be— slutad omröstning i indelningsärende. Avgörande för uppdelningen är således vem som har det för— mella ansvaret för undersökningen, ej vem som tagit det ur— sprungliga initiativet, ej heller vem som svarat för det faktiska genomförandet eller vilka förfaranden som anlitats för att utröna opinionen. Frågeställningar av detta slag kommer dock givetvis att uppmärksammas i den löpande fram— ställningen.
I föreliggande utredning har omröstningar anordnade av en— skilda huvudmän (typ 2) ej blivit föremål för närmare studi— um. Blott i den mån sådana undersökningar — några av dem har mer eller mindre slumpartat blivit kända — ger fakta som skänker intressant belysning av villkoren för av KF anordna— de omröstningar har de uppmärksammats. Det bör emellertid i detta sammanhang framhållas, att en mer systematisk under— sökning — om materialläget m m skulle tillåta en sådan — av på enskild väg anordnade omröstningar skulle kunna ge yt— terligare viktig information. Som särskilt intressant fram— står frågan av vilka skäl privata opinionspejlingar föredra— gits framför den av KL sanktionerade typen. Det förtjänar måhända också betonas, att uteslutningen av privata opini— onsmätningar inte får tolkas som om deras faktiska effekter bedömts vara negligerbara. Det erbjuder inga svårigheter att ta fram belägg för att sådana mätningar av folkmeningen, förutsatt att de har bedömts som tillförlitliga, har till-
mätts stor betydelse.
Självfallet utgör opinionsmätningar enligt KL (typ 1) den centrala utredningsuppgiften, och det skulle kunna anföras goda skäl för att endast sådana blev behandlade. Omröstning— ar enligt typ 3 är ju anordnade i statlig regi och i så måtto väsensskilda från det omröstningsinstitut som KL reglerar. I sin faktiska utformning skiljer sig emellertid de bägge typerna inte på något avgörande sätt från varandra, varför båda två behandlats i förhoppning om att medborgarnas och de kommunala beslutsfattarnas förhållande till direktde- mokratiska inslag härmed skall få en fylligare beskrivning.
Opinionsmätningar av skiftande slag har ute i kommunerna ej getts någon enhetlig terminologi. Opinionsundersökning, opi— nionsmätning, opinionspejling, folkomröstning och omröstning används ofta som synonymer i det kommunala samtalet. För den följande framställningen framstår behovet av entydiga defi— nitioner som angeläget. Begreppet folkomröstning kommer att förbehållas omröstningar som uppfyller kraven att a) vara föranstaltade av offentliga organ; b) ge varje person som uppfyller generellt formulerade rösträttsvillkor rättighet att deltaga samt c) även i övrigt genomföras i överensstäm— melse med gällande valrättsliga principer. Omröstning som inte uppfyller alla dessa villkor benämns opinionsundersök— ning. Hit förs t ex av privat huvudman anordnad omröstning (uppfyller i vart fall ej villkor a); urvalsundersökningar (uppfyller i vart fall ej villkor b); totalundersökningar i form av enkäter eller intervjuer (uppfyller svårligen vill— kor c). Som samlingsbeteckning på folkomröstning och opini— onsundersökning används regelmässigt termen omröstning.
Den empiriska undersökningen redovisas i tre kapitel. Det första utgör en presentation av de omröstningar som hållits och de initiativ till omröstningar som avvisats av kommun— fullmäktiges majoritet. Bl a beskrivs antalet aktiviter av respektive slag, liksom omröstningsärendenas sakinnehåll och när omröstningar hållits eller förslag härom avvisats. Vidare identifieras initiativtagarna och presenteras de mo— tiveringar som dessa anfört för sina framställningar. Vad
gäller de förslag som stoppats av kommunfullmåktige redovi— sas de skäl som föranlett fullmäktiges ställningstagande och storleksförhållandet mellan majoritet och minoritet uppmärk—
sammas .
Nästa kapitel utgör en redogörelse för förfarandet vid de omröstningar som anordnats. Omröstningarnas allmänna karak— tär beskrivs, de regler som utfärdats för själva röstnings— förfarandet presenteras liksom de informationsåtgärder som vidtagits. Frågan om kostnader för anordnande av omröstning avslutar framställningen i detta kapitel.
I det kapitel som härefter följer redovisas röstningsdelta— gande och röstspridning vartill omröstningsutfallens tenden— ser och sakliga innehåll beskrivs. Vidare diskuteras de ef— fekter omröstningarna haft för sakfrågornas fortsatta be— handling och avslutningsvis görs ett försök att allmänt ka— raktärisera omröstningsinstitutets tänkta och. faktiska funktionssätt.
Till sist refererades en del data från en inom Europarådet företagen kartläggning av det kommunala folkomröstnings— institutet i några av medlemsländerna.
2.2 Källmaterial
I avsikt att skapa förutsättningar för en allsidig beskriv— ning av omröstningsinstitutets ianspråkstagande och sätt att fungera har utredaren ställt sig uppgiften att insamla det material som finns bevarat i de kommunala arkiven. I novem- ber 1992 utsändes av denna anledning en enkät till samtliga kommuner (med undantag för de två som nybildats vid årets ingång) med begäran om vissa upplysningar. Enkäten innehöll endast två frågor: 1. Har folkomröstning (opinionsundersökning) enligt KL ägt rum i Er kommun? 2. Har förslag om folkomröstning (opinionsundersökning) väckts i fullmäktige men avvisats av fullmäktiges majoritet? Om svaret på någon av frågorna blev ja, begärdes uppgifter
om vilka ärenden aktiviteterna gällt och när de ägt rum. I missivbrevet ombads vidare de kommuner, som uppgett att om— röstning aktualiserats, att översända det material i form av fullmäktigehandlingar, valprotokoll, informationsbroschyrer, mötesreferat och andra dokument som de förfogade över och som kunde tänkas kasta ljus över vad som förevarit.Praktiskt taget alla kommuner besvarade enkäten, därtill med berömvärd snabbhet. Före årsskiftet 1992/93 hade 280 kommuner, d v s 99 procent av samtliga, översänt sina svar. Dessa avsåg självfallet förhållandena fram till datum för avlämnadet av respektive svar. Vid detta tillfälle befann sig emellertid flera nyligen aktualiserade omröstningsärenden någonstans i den kommunala beslutsprocessen. För sådana ärenden har upp— gifter om handläggningen fram till mitten av mars 1993 in— hämtats.
En fullständig förteckning över faktiskt genomförda omröst— ningar torde ha erhållits i och med den gjorda undersökning— en. Det förtjänar nämnas, att kommunernas enkätsvar beträf— fande denna punkt i samtliga fall utom fyra utgjorde bekräf— telser på inom utredningen redan kända förhållanden.
vad beträffar förslag som avvisats av fullmäktiges majoritet är källmaterialet däremot inte helt tillförlitligt. Två skilda omständigheter föranleder detta påstående. Den ena är att långt ifrån samtliga kommuner allt sedan 1977 haft sådan diarieföring att ärenden av detta slag någorlunda snabbt låter sig lokaliseras. Inför utsikten att gå igenom omfat— tande protokollsviter tycks man på sina håll ha ”chansat" och uppgett icke förekomst av omröstningsärende som korrekt enkätsvar; det finns några tydliga bevis för att ett sådant förfarande lett till att ärenden tappats bort. Den andra om— ständigheten är knuten till de fall, då omröstningsärende inte väckts motionsvägen utan aktualiserats under pågående fullmäktigedebatt i någon sakfråga. För den händelse en sådan framställan blivit föremål för fullmäktiges formella ställningstagande och härvid avvisats vittnar protokollen om detta, men lokaliseringen av sådana fall erbjuder gi— vetvis särskilda svårigheter. Flera kommuner har i sina svar påpekat detta förhållande och av denna anledning lämnat sina
uppgifter med uttrycklig reservation för deras riktighet. Ett än besvärligare läge uppstår i de fall, då förslag om omröstning väckts under pågående överläggning i sakfråga men propån ej utmynnat i ett särskilt yrkande, kanske därför att förslagsställaren förmärkt ett alltför svagt gensvar. På detta vis uppkomna situationer lämnar självfallet bidrag till kunskapen om hur folkomröstningsinstitutet hanterats. De är emellertid som regel omöjliga att i efterhand dokumen— tera. I det insända materialet finns dock några notiser härom, vilka levererats av minnesgoda uppgiftslämnare. Sammanfattningsvis kan konstateras att det antal avvisade initiativ som redovisas i denna utredning utgör en under— skattning — oviss hur stor — av det verkliga antalet. Det bör dock samtidigt framhållas, att förslag väckta i form av motioner torde vara tämligen väl täckta, vilket är särskilt värdefullt, eftersom härigenom skälen för föreslagna omröst— ningar ofta finns bevarade i dokument.
Det sistnämnda för över till några reflexioner rörande de dokument som skickats till utredningen. Materialet växlar, inte överraskande,frän kommun til kommun såväl i fråga om kvantitet som kvalitet. I flera fall har telefonkontakt ta— gits med kommuner som har bedömts sitta inne med för utred— ningen intressant material och pä så sätt har värdefulla kompletteringar kunnat göras. Alla ”underlätenhetssynder" från kommunalt håll har emellertid inte följts upp på detta sätt. Det finns anledning att i detta sammanhang starkt framhålla, att syftet med materialinsamlingen inte i främsta rummet varit att skapa en fullständig databank, utan snara— re att skaffa fram underlag för en probleminventering, fyl- lig nog att medge en nyanserad diskussion av institutets sätt att fungera.
Utöver det material som kommunerna ställt till utredningens förfogande har flera andra källor utnyttjats. Här må nämnas på civildepartementet förvarade akter rörande indelningsä— renden, ett begränsat antal tidningsartiklar samt några se— minarieuppsatser utarbetade vid universiteten. Vidare har det offentliga trycket och litteratur inom ämnesområdet ut— nyttjats — säkerligen skulle dock mer finnas att hämta vid
ett systematiskt studium av lokalhistoriska skrifter.
I den följande framställningen har landstingen inte uppmärk— sammats. Samtal med initierade bedömare har lett fram till slutsatsen att mycket litet står att hämta vid en undersök— ning pä denna nivå.
3 ”...ATT UTNYTTJAS ENDAST I SÄLLSYNTA UNDANTAGSFALL” 3.1 Omröstningsinstitutet i tillämpning
Undersökningen av i vilken utsträckning och på vilket sätt omröstningsinstitutet tillämpats spänner över en tidsrymd av drygt 15 år. Förteckningar över de omröstningar som genom— förts under dessa år upptar 25 fall (se tabellerna 1 och 2). Praktiskt taget oavsett vilken måttstock som används mäste omdömet bli, att omröstningsinstitutet förblivit vad dess flesta tillskyndare avsåg, nämligen — för att citera det fö— redragande statsrådet — ett institut avsett ”att utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall”. Något hot mot det repre— sentativa systemet har det aldrig utgjort. Om man som ett rent räkneexempel konstruerar ett ”normalinstitut" innebä— rande att var och en av kommunerna genomför en omröstning vart femte år skulle antalet omröstningar under lS—årsperio— den ha blivit cirka 900; den faktiska frekvensen är mindre än 3 procent av denna siffra. Utöver den låga omröstnings— frekvensen tillkommer emellertid flera omständigheter som är viktiga att ha i åtanke vid bedömningen av hur institutet fungerat. Två av dem skall redan här diskuteras.
Den första omständigheten har att göra med vilka frågor som omröstningarna gällt. Av tabellerna framgår att merparten avsett indelningsändringar. I och för sig uppfyller ärenden av detta slag utan tvivel villkoret att vara viktiga kommu— nala frågor. Problemen är av annat slag, nämligen dels att omröstningar i dessa ärenden är svårbedömda som uttryck för en kommuns eller en lokal meningsriktnings önskan at: åstad— komma en kartläggning av folkopinionen, dels att det kan ifrågasättas om KLzs bestämmelser har haft någon egentlig relevans för dessa omröstningar. Detta har att göra med den speciella konstruktion som införts i indelningslagen och som inneburit en rätt för statliga organ att föranstalti om om— röstning på kommunal nivå.
Kommun Om— Besluts— Förfarande Hela/ röst— fattare/ del av nings— verk— kommun är ställare
1 Vaxholm 1978 KF/KF folkomröstning hela
2 Härjedalen 1978 KF/KF —”— -”—
3 Vara 1980 KF/KF —”— —”—
4 Norsjö 1981 KF/Lst —”— —”—
5 Botkyrka 1981 KF/KF —"— —”—
6 Gullspång 1982 Reg/Lst -”— —"- 7 Sigtuna 1982 Reg/Lst —”— —"—
8 Nyköping 1989 KK/Lst opinionsundersökn. —”—
urval telefonintervju
9 Örebro 1990 KF/KF folkomröstning 1) del
10 Södertälje 1991 KF/KF —”— —”— 11 Nacka 1992 KF/KF —”— hela
12 Motala 1992 KF/KF opinionsundersökn. —”—
urval postenkät
13 Tanum 1982 KK/Lst opinionsundersökn. del
(gränsreglering) samtliga röstb.
postenkät
14.Vara 1982 KK/Lst opinionsundersökn. —"—
(gränsreglering) samtliga röstb.
postenkät
Förkortningar: KF=kommunfullmäktige,KK=kammarkollegiet Lst=länsstyrelse, Reg=regeringen
1) I Örebro företogs även en kompletterande urvalsundersök— ning medelst telefonintervjuer i en församling.
Beslutsprocessen från initiativ till slutligt avgörande kan med stöd av befintligt material i sina huvuddrag rekonstrue— ras för samtliga de fall som förtecknats i tabell 1. Initiativen har genomgående vad gäller de egentliga indel— ningsärendena (fall 1—12) tagits på lokal nivå och härvid,inte överraskande, av organisationer/individer som önskat en ändring och som varit hemmahörande i den kommundel vars frigörelse varit framstötens drivkraft. Initiativen har
innehållit förslag om indelningsändring eller utredning om sådan; omröstningsproblematiken har i detta skede som regel ej haft aktualitet. Två skilda adressater för dessa fram— ställningar har varit tänkbara, nämligen kommunens fullmäk— tigeförsamling och regeringen/kammarkollegiet. Den först— nämnda vägen har anlitats i sju fall, den senare i fem. Vad ligger det för överväganden bakom att så att säga sidsteppa den egna kommunens beslutsmaskineri? Det är knappast djärvt att hävda, att beteendet helt eller delvis bottnar i före— ställningar om att förslaget inte skulle vinna majcritet i fullmäktige och som följd härav riskerade att inte föras vi— dare för bedömning av de statliga organen. Att även tillgri— pandet av alternativet omröstning i privat regi hade denna bevekelsegrund har omvittnats (Hagård, 1989, s. 38). Om en framställan däremot ställs till regeringen eller kammarkol- legiet och detta organ finner en vidare utredning av ärendet befogad kommer en sådan till stånd oberoende av vilken upp— fattning kommunens beslutande organ har i ärendet. Det stat— liga organets beslut om utredning innefattar — förr eller senare i processen — regelmässigt påbud om hörande av orts— befolkningens mening, såvida inte kommunen föregriper ett sådant ställningstagande genom att själv ta initiativ till omröstning.
I tabell 1 redovisas vilket organ som fattat beslut om att omröstning skall hållas och vem som verkställt beslutet. Förteckningen lämnar besked om att de kommunala organen age— rat i flertalet fall, men också att den statliga interven— tionen ingalunda är försumbar. Det förtjänar i sanntnhanget påpekas, att de två omröstningarna under 1978 skedde innan den nya indelningslagen öppnade möjligheter för ett aktivt agerande från statens sida. Det är emellertid inte särskilt meningsfullt att anställa nägra exakta jämförelser av hur ofta de bägge huvudalternativen praktiserats. Studierna av beslutsprocesserna har nämligen förmedlat ett starkt intryck av att det förekommit säväl intim samverkan mellan statliga och kommunala organ som något av ett politiskt spel dem emellan. Det skall slutligen också påpekas, att processerna ofta innehållit en tredje deltagare, vars ställningstagande säkerligen påverkat den fortsatta processen. Härmed avses
Tabell 2. Omröstningar i övriga ärenden
Kommun Om— Omröstnings— Förfarande Hela/ röst— ärende del av nings- kommun år
Falkenberg 1980 brobygge folkomröstning hela
2. Ovanåker 1980 kommunnamn —”— —"—
3. Täby 1980 kollektiv—
trafik —"— —”— 4. Vallentuna 1980 kollektiv— trafik —”— —”—
5. Uppsala 1985 vägsträckning —”— del
6. Sandviken 1985 områdesindeln.—”— —”—
7. Norsjö 1987 systembutik —"— hela
8. Sjöbo 1988 flykting— —”— —”—
mottagning
9. Linköping 1989 vägsträckning —”— —”— 10.Heby 1991 placering opinionsunder- del
av servicehus sökning urval telefonintervju 11.Ekerö 1991 vägsträckning folkomröstning hela
Svenska kommunförbundets utredningsman vilken i flera fall gett tydliga rekommendationer om att ortsbefolkningens syn— punkter borde inhämtas.
Det skall understrykas, att ovan gjorda genomgång inte får tas till intäkt för slutsatsen, att omröstningarna i anslut- ning till föreslagna indelningsändringar haft mindre tyngd än andra som uttryck för folkmeningen. Däremot visar den, att det faktum, att en omröstning kommit till stånd, inte entydigt kan föras tillbaka på en uttalad önskan härom från vederbörande kommuns beslutande organ, och dessutom att be— slutsprocesserna fram till verkställandet av omröstningarna fortgått utan att KL:s bestämmelser utgjort en allmänt anli— tad och central referenspunkt. Det sistnämnda kan också for— muleras så, att det 25—tal omröstningar som genomförts sedan
KL försågs med ett omröstningsinstitut långtifrån undantags— löst kan krediteras detta institut. Å andra sidan är det na— turligtvis obestridligt, att kommunallagens och indelnings— lagens omröstningsinstitut baseras på samma grundvärderingar och tidsmässigt sköljde in med en och samma reformvåg.
Den andra omständighet, som förtjänar närmare uppmärksamhet vid en granskning av omröstningsinstitutet, är det förfaran— de som anlitats vid inhämtandet av kommunmedlemmarnas åsik— ter. Av de två huvudformer som stått till buds har, som ta— bellerna 1 och 2 visar, folkomröstning anordnats i 20 fall och opinionsundersökning i 5 fall. Det är således fråga om en mycket klar övervikt för det förstnämnda alternativet. Konstaterandet kan tyckas göra det tämligen överflödigt att har närmare diskutera de bägge förfaringssättens olika funk— tionssätt och effekter. Det finns emellertid en viktig demo— kratiaspekt som är värd att lyftas fram i sammanhangez. Här förtjänar också erinras om den enkät som lokaldemokrazikom— mittén tillställde kommuner och landsting våren 1992 och som bl a innehöll frågan:
Använder kommunen/landstinget medborgar— eller service- enkäter med syfte att undersöka kommuninvånarnas in— ställning till eller uppfattning om den service som kom— munen/landstinget tillhandahåller?
47% av de kommuner/landsting som besvarade frågan kryssade för ja—alternativet. Även om speciella förhållanden, nämli— gen Svenska kommunförbundets då pågående attitydprojekz, bi— drog till siffrans höjd, kan konstateras att opinionsunder— sökningar, företagna vid sidan av det i KL upptagna institu— tet, pä många håll blivit ett inslag i kommunernas/lands — tingens beslutsfattande. Också detta förhållande utgör ett skäl för den redovisning och diskussion som följer.
Då statsmakterna vid 70—talets mitt bestämde sig för en ny kommunallag kan det bärande motivet bakom reformverket sägas ha varit att stärka den kommunala demokratin genom olika åt— gärder som vidgade medborgarnas deltagande i och inflytande på den kommunalpolitiska verksamheten. Att inhämta kammun— medlemmarnas åsikter i sådana viktiga frågor som fördes upp på dagordningen under icke—valtid var härvid en av de vägar
— om än inte den som i första hand borde beträdas — som an— sågs bidra till förverkligandet av det uppställda demokrati— seringsmålet: "en vidgad medverkan från medborgarnas sida och ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den kommunala självstyrelsen” (KU 1976/77:24, 5.34). I kommunallagen infördes bestämmelsen om direktdemokratiska inslag i form av "omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande”. Någon diskussion som upptog en jämför— relse mellan dessa olika förfaringssätt vad beträffade deras lämplighet som redskap för en demokratisering av beslutsfat— tandet fördes däremot inte.
Så långt det för föreliggande utredning insamlade materialet bär vittnesbörd har man inte heller vid paragrafens tillämp— ning gjort några mer ingående analyser av de olika förfar— ingssätten utifrån en demokratiaspekt. Möjligen kan dock en nyligen hållen opinionsundersökning i Motala tas till in— täkt för att någon gradering av detta slag ägt rum; i detta fall har opinionsundersökningen betraktats som en preliminär avlyssning av folkmeningen efter vilken en folkomröstning setts som en tänkbar uppföljning av mer utslagsgivande ka— raktär. I valet mellan olika alternativ har det dock vanli— gen varit överväganden baserade på tekniska och ekonomiska faktorer som fällt utslaget. Som exempel må återges följande utsnitt ur PM från valnämnden i Heby:
1. Folkomröstning
Valnämnden anser att tiden är alltför kort för att hinna genomföra en folkomröstning i samband med ordinarie val. Om omröstningen sker separat blir kostnaden mycket stor.
2. Opinionsundersökning
Enligt SCB blir kostnaden för en opinionsundersökning ca 60—70000 kronor. Kommunen kan då erhålla ett underlag som är bredare än vid en folkomröstning. Kommunens egen insats minimeras.
3. Egen enkät
Detta alternativ kräver ganska stora egna resurser, och kvalitén på svaret blir inte lika högt som om ett pro— fessionellt institut genomför undersökningen.
För alla alternativen gäller att en noggrann kostnadsbe—
räkning måste medfölja de olika alternativen och stor vikt måste läggas vid hur frågorna formuleras.
Här förtjänar även nämnas, att det i Svenska kommunförbun— dets utredningar om förutsättningar för indelningsändringar i flera fall framhölls att opinionsundersökningar var det lämpligaste förfarandet när det gällde att utröna ortsbe— folkningens inställning. Särskilt tydligt kom detta synsätt fram i ”Delningsutredning för Nacka kommun” (5.46):
En undersökning om vad kommuninvånarna har för uppfatt— ning i indelningsfrågan kan ske genom folkkomröstning eller opinionsundersökning.
I valet av undersökningsmetod förordar utredningen den senare. vid en folkomröstning vid "fel” tidpunkt — dvs mellan ordinarie kommun— och riksdagsval — visar erfa— renheterna från tidigare folkomröstningar i indelnings— ärenden att man får ett lågt valdeltagande. Endast de verkligt engagerade — för eller emot — går till val— lokalen.
Eftersom kommunen redan fattat beslut om att genomföra en folkomröstning under våren 1992 rekommenderar utred— ningen att denna kompletteras med en opinionsundersök— ning.
Vid en jämförelse mellan de två huvudalternativen d v s folkomröstningar och sådana opinionsundersökningar som avser ett mindre, representativt urval förtjänar främst opini— onsbildningsprocessen uppmärksammas. Grovt taget can två typer av informationskanaler urskiljas, dels en allmän, öppen information förmedlad genom t ex massmedia, offentliga möten m m , dels en information direktsänd till den som är röstberättigade respektive ingår i ett urval. Det finns goda skäl för att påstå, att den förstnämnda kanalen blir fliti— gare utnyttjad och att den förestående omröstningen över huvud taget blir ägnad större uppmärksamhet om den är en ge— mensam angelägenhet för kommunens hela vuxna befolknLng. Vad gäller det specialdestinerade informationsmaterialet har det förutsättningar att bli mer allmänt diskuterat och nagelfa- ret om alla får det. Ett urval personer, som kan antas ha en mycket begränsad kunskap om vilka andra personer som ingår i urvalet, riskerar att bli tämligen avskärmade från omgivningen och får därmed färre möjligheter att pröva sina
argument och föreställningar i diskussion med andra. Det något ironiska i sammanhanget är, att ju mer de statistiska urvalsmetoderna förfinas och därmed möjligheterna att med ett mindre antal personer skapa ett representativt urval ökar, desto starkare gör sig nämnda isoleringseffekter gäl— lande (jfr Holmberg—Petersson 1980, s. 244).
Ett annat förhållande värt att framhålla är skillnaden mel- lan att å ena sidan avlämna sin röstsedel enligt ett välkänt förfarande, utvecklat vid de allmänna valen, och å den andra sidan skriftligen eller telefonledes besvara frågor ställda av ett institut för opinionsundersökningar, om än med kommu— nen som uppdragsgivare. Det kan knappast med framgång be- stridas, att den först nämnda formen i högre grad av del— tagarna uppfattas som medverkan i en kommunalpolitisk be—
slutsprocess.
Ovan förda resonemang har utvecklats med anledning av den argumentering som på sin tid anfördes för de åtgärder som syftade till att stärka den kommunala demokratin. Målet var att bredda och fördjupa medborgarnas deltagande och infly— tande, att hos dem skapa åsikten och insikten att den lokala politiken var något som angick dem och därmed på sikt ut— veckla deras samhällsansvar. Instrumentet med vilket detta mål kan nås är folkomröstning, ej opinionsundersökning: ett större antal personer dras in i opinionsbildningsprocessen och denna har en omisskännlig koppling till den kommunala verksamheten och organisationen.
Om man däremot ser på omröstningsinstitutet utifrån ett snä— vare perspektiv, nämligen att dess huvudsakliga funktion är att i särskilda frågor bredda och fördjupa politikernas be— slutsunderlag, då krymper skillnaderna mellan folkomröst— ningar och opinionsundersökningar. De sistnämnda kan i all— mänhet sägas ge ett representativt uttryck för en rådande - om än inte särskilt upplyst — opinion och kan tack vare ett smidigt och professionellt förfarande ge nyanserade besked om folkmeningen eller t o m om olika, mindre medborgargrup— pers åsikter i det aktuella ärendet Frågor som medger en kvalitetsmätning av svaren brukar också ingå.
Det kan emellertid å andra sidan inte förnekas, att fullmäk- tiges ledamöter och andra tongivande politiker genom att de tenderar att i större utsträckning engagera sig i folkom— röstningar, dels tvingas att mer grundligt än eljest sätta sig in i omröstningsfrågans olika aspekter, dels genom kon— takten med väljarna får en värdefull direktinformation om opinioner och stämningar. Bägge tingen kan ses som värdeful— la inslag i beslutsunderlaget inför det slutliga avgörandet.
Så långt de allmänna reflexioner som presentationen av de hållna omröstningarna av olika typ föranleder. Det kan nu vara tid att föra in de av fullmäktigeförsamlingarna avvisa- de initiativen till omröstningar i framställningen. Inalles har 80 sådana initiativ registrerats. Som förut framhållits bör detta betraktas som en siffra i underkant, men dock tillräckligt rättvisande för att utgöra underlag för några analyser.
De 80 initiativen fördelar sig på 58 kommuner. I särklass flest uppslag har fullmäktigeledamöterna i Stockholm svarat för, nämligen 8 stycken. En sammanläggning med de siffror som nyss meddelades beträffande hållna omröstningar ger till resultat, att 105 omröstningsärenden initierats under perio— den fördelande sig på 78 kommuner. Med andra ord har drygt en fjärdedel av kommunerna på det ena eller andra sättet haft konkreta omröstningsärenden uppe för avgörande. Till detta kan läggas ett halvt dussintal fall, där motioner väckts med förslag om att fullmäktige principiellt borde ut— tala sig för att omröstningsinstitutet skulle anlitas i för kommunen viktiga frågor.
När omröstningarna hållits och när förslag om omröstningar avvisats av vederbörande beslutande organ framgår av tabell 3. Det hade varit bättre med en förteckning som visade när de ursprungliga initiativen tagits, men uppgifterna härom är mindre tillförlitliga. Tidsutdräkten från initiativ till de förhållanden som förtecknas i tabellen uppgår i allmänhet till mindre än ett är, vad gäller indelningsärenden dock något längre tid. Förskjutningarna påverkar inte de allmänna
Tabell 3. Tidpunkt för omröstningar och för beslut om avslag på förslagna omröstningar
1/7 1977—82 1983—87 _1988—92 Okänt år
omröstningar 13 3 9 — avslag 13 18 46 3 totalt 26 21 55 3
slutsatser som låter sig dragas om hur ofta institutet anli— tats under olika perioder.
Det förhållandevis stora antalet initiativ under den första femårsperioden har utan tvekan sin främsta förklaring i de många kommunsammanläggningar som ägde rum under 70—talets förra hälft och som på sina håll mottogs med uttalad besvi— kelse. Själva sammanläggningsprocesserna interfolierades på åtskilliga håll av omröstningar av olika slag ( se Gustafsson 1975, bilaga B). Det fanns alltså något av en di— rektdemokratisk tradition då det gällde meningsyttringar i indelningsärenden, vartill kom den nya indelningslagens po— sitiva skrivningar i frågan. Ytterligare draghjälp fick det kommunala omröstningsinstitutet i den intensiva debatt som 1979—80 ägnades direktdemokratiska inslag på nationell nivå i anslutning till kärnkraftsomröstningen. Det finns i det här genomgångna materialet flera belägg för ett sådant sam— band.
Vad gäller mellanperioden 1983—87 kan däremot inga speciella faktorer utpekas som inspirationskällor till omröstningar på lokal nivå. En mindre nedgång kan registreras.
Den mest anmärkningsvärda upplysning som tabellen lämnar är den påtagliga ökning som skett under den sista perioden, även om den reservationen måste göras, att den nyss påpekade underskattningen av den faktiska frekvensen främst drabbat
de tidigare perioderna. Den observerade ökningen blir än mer intressant vid en närmare granskning av frekvensfördelningen inom femårsperioden. Inte mindre än 24 av de 55 fallen har blivit föremål för ställningstagande under 1992 (plus de två första månaderna under 1993). Det finns alltså anledning att tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet under allra senaste tid, men — väl att märka - endast då det gäller antalet handlagda initiativ till omröstningar, däre— mot ej beträffande faktiskt genomförda omröstningar. Det finns två högst påtagliga förklaringar till den ökade upp— märksamhet som institutet rönt. Den ena är folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning. sjöboomröstningen blev något av en riksangelägenhet. Som ett av flera tänkbara mått på detta kan anföras att ett forskningsprojekts studium
Tabell 4 Föreslagna omröstningsärenden
Ärendekategori Godkända Avslagna 1)
1. kollektivtrafikförsörjning 2 1
2. sträckning av trafikleder, 4 14 brobyggen
3. anläggning av flygplats — 3
4. byggnation,försäljning,pla— 1 19 cering av fastighet/anläggning
5. exploatering,bebyggelse av — 13 område
6. energiförsörjning — 5
7. indelningsändring, gräns— 14 4 justering
8. flyktingmottagning 1 8
9. etablering av systembolag 1 2
10. kommunal organisation 1 4
11. skattesats, budgetdirektiv — 3 12. övrigt 1 4
totalt 25 80
1) Här ingår några ärenden som ännu ej slutbehandlats men där utgången förefaller given.
av 50 tidningar gav till resultat 4000 urklipp (Alsmark— Uddman, 1990 3.53 ). Den andra omständighet, som det inte är för djärvt att tillägga ett inflytande i sammanhanget, är den under åren 1991 och, i synnerhet, 1992 förda debatten om
en folkomröstning rörande medlemskap i EG. Ytterligare en omständighet värd att framhålla i detta sammanhang är för—
ändringar i fullmäktigeförsamlingarnas partistruktur; närma— re härom längre fram.
Nästa redovisning som skall lämnas avser de ärenden som fö— reslagits bli föremål för omröstning. Tabell 4 ger besked härom. Materialet har kategoriserats efter ämnesområden. Som synes är det ett brett spektrum av ämnen som bedömts som lämpliga för en avlyssning av folkmeningen. KL innehåller inga restriktioner beträffande omröstningsärendenas sakinne— håll, men i lagens förarbeten utsades, att omröstningarna borde förbehållas viktiga frågor. Att åtskilliga av de i ta— bellen förtecknade ärendena uppfyller detta villkor är obe— stridligt. Att peka ut några av de väckta förslagen såsom liggande utanför den angivna ramen ställer sig svårare. Ett sådant ställningstagande förutsätter en mer närgången granskning av enskilda ärenden än vad materialet tillåter.
I detta sammanhang mä erinras om ståndpunktstagandena i 1950 års utredning. Såväl majoritet som minoritet hävdade, att alla de frågor som tillhörde fullmäktiges kompetens inte var lämpliga att föra ut till omröstning. Särskilt intressant är härvid avvisandet av omröstningar rörande skatteuttagets storlek. Tabell 4 visar att det tre gånger väckts förslag om sådana omröstningar. I inget fall har dock detta vunnit fullmäktiges bifall.
Indelningsärendena är,som flerstädes påpekats i det föregå— ende, av speciell karaktär. I tabell 4 avspeglas detta tyd— ligt genom den höga kvot som uppstått mellan antalet fak— tiskt genomförda omröstningar och antalet avvisade. Ett annat förhållande,som dock inte belyses i tabellen, men som kan konstateras när nu hela undersökningsmaterialet presen— teras,är indelningsärendenas tidsbundenhet. De har genomgå— ende aktualiserats vid eller i närheten av 15—årsperiodens
bägge ändpunkter. Ett annat ämnesområde vars tidsbundenhet är än mer frapperande är flyktingmottagning. Samtliga nio fall har blivit föremål för ställningstagande under den se— naste 5—ärsperioden.
De ämnesområden, frånsett indelningsärenden, som oftast förts fram som omröstningsobjekt, är nr 2, 4 och 5. Grovt taget gäller för alla dessa kategorier, att de innefattar planfrågor av det ena eller andra slaget. Då departements— chefen i propositionen rörande 1977 års KL diskuterade om— röstningsinstitutet fann han sig föranlåten att särskilt om— nämna ärenden av detta slag och samtidigt varna för dem: "Om det skulle bli regel att separata allmänna folkomröstningar anordnades i t ex frågor som rör den fysiska planeringen, skulle en långsiktig kommunal planering avsevärt försvåras” (prop. 1975/76:187, s. 306).Det är måhända mot denna bak— grund man bör betrakta vad som kan utläsas i tabellen, näm— ligen att endast vart 10:de förslag till omröstning inom detta område erhållit fullmäktigemajoritetens godkännande; i själva verket har i materialet hittats flera referenser till det citerade statsrådsuttalandet.
3.2 Argumenteringen för och emot omröstningar
En redovisning av den i rubriken angivna problemställningen måste nödvändigtvis bli tämligen kort och onyanserad. Flera omständigheter bidrar till detta förhållande. För det första är, som tidigare påpekats, omröstningsproblematiken som regel en perifer fråga, snarast en följdföreteelse, når in— delningsärenden är föremål för inblandade organs övervägan— den. För det andra innehåller det från kommunerna insända materialet i flera fall luckor som förhindrar en närmare be— skrivning av det meningsskifte som förevarit. För det tredje har inte sällan de framställda förslagen till omröstningar behandlats påfallande summariskt; motioner har avstyrkts utan motivering.
En första fråga som inställer sig är, hur den lokalt förda argumenteringen förhåller sig till de resonemang och stånd—
punkter som utvecklats i parlamentariska utredningar, rege— ringskansli och riksdag.
Knappast överraskande går det mycket sällan att finna någon tydlig koppling till den centrala nivån i de motioner som innehållit förslag till omröstningar. Dessa aktstycken har dominerats av beskrivningar av den specifika situation som varit för handen i den egna kommunen och förstärkts med all— mänt hållna motiveringar för den föreslagna omröstningen.
Annorlunda förhåller det sig med de utredningar som kommun— kanslierna svarat för och som utgjort beslutsunderlag för kommunstyrelse och kommunfullmåktige. Här möter förhållande— vis ofta utförliga referat av förarbetena till riksdagsbe— slutet om omröstningsinstitutets införande i 1977 års KL. Det stora flertalet omröstningsförslag blev, som nyss vi— sats, avvisade av kommunens beslutande organ, vilka i regel följde de förslag till ställningstagande som utarbetats på tjänstemannanivå. De referat av KL:s förarbeten som gjordes tycks i sak ha varit korrekta, men de fick inte sällan en slagsida mot de till omröstningar skeptiska eller negativa uttalandena; förarbetena kan sägas ha spelat rollen av en argumentarsenal som utnyttjats för att stoppa förslag om om— röstningar. En intressant iakttagelse är, att man i åtskil— liga kommuner såg det som en särskild poäng att framhålla det svala intresse för ett omröstningsinstitut som flertalet remissinstaner visat. Härmed hade man markerat, att det inte varit ett rent partipolitiskt ställningstagande som legat bakom bristen på entusiasm för kommunala omröstningar.
De skäl som ute i kommunerna anförts till stöd för omröst— ningar kan, något schematiserat, sägas ha bestått av varia— tioner på tre skilda teman.
Allra vanligast var att framhålla den tilltänkta omröst- ningsfrågans stora betydelse. En argumentationslinje var härvid att betona, att ärendet djupt grep in i kommuninnevå— narnas nuvarande eller framtida tillvaro. Ett annat ofta framfört skäl var ärendets ekonomiska räckvidd och, särskilt under senare år, en erinran om kommunens kärva ekonomi.
Det andra temat gällde folkopinionen. Dels framhölls att frågan länge diskuterats av gemene man, vilket var ett klart bevis inte enbart för att ämnet väckt intresse utan också för att medborgarna var insatta i frågan. Dels, om än mera sällan, ansåg förslagsställarna att de väl kände till vad folket tyckte i den aktuella frågan och att tongångarna nere i folkdjupet var andra än i de kommunala organen. Med andra ord: kommunfulläktiges representativitet betvivlades.
Det tredje temat gällde läget i fullmäktige. Antingen fram— hölls att motsättningarna mellan fullmäktiges partier var hårda och omöjliga att överbrygga eller också gjordes gäl— lande att uppfattningarna inte följde partigränserna, even— tuellt att en enighet inom partierna var ett sken, orsakat av att man låtit partipiskan vina. Oavsett vilka av dessa beskrivningar som gjordes ansågs situationen motivera en un— dersökning av medborgarnas inställning.
Vad gäller de skäl som av kommunerna anförts mot föreslagna omröstningar är materialet i 61 fall — d v s i 75 % av de fall som registrerats — så pass utförligt eller entydigt att ett försök till innehållslig kategorisering har gjorts. Ibland har flera skäl, utan inbördes prioritering, anförts vid behandlingen av ett och samma ärende. Som framgår av ta— bell 5 har detta lett till att 82 skäl antecknats för de 61 fallen. Skälen har indelats i formella skäl, lämplighetsskäl samt ingen motivering, d v s blankt avslag. Den sistnämnda kategorin har det självfallet inte erbjudit nägra svårighe— ter att avgränsa. Med tanke på de tämligen många fall som "platsat” inom denna kategori bör understrykas, att det här är fråga om det beslutsunderlag respektive beslutsinnehåll som har protokollförts. Att det muntliga meningsutbytet kan ha haft en annan, eventuellt mångfacetterad karaktär ligger i sakens natur. Gränsdragningen mellan formella skäl och lämplighetsskäl, liksom mellan några av subkategorierna, kan framstå som något diffus. Emellertid är distinktionerna tyd— ligare än vad de korta rubrikerna anger; ofta har det varit tämligen enkelt att ta fasta på själva andemeningen i de förda resonemangen.
Ett studium av tabell 5 ger vid handen, att de skäl som an— förts på formella grunder varit nästan lika många som lämp— lighetsskälen. Dessa jämförelsevis många invändningar av formellt slag kan sägas innebära något av ett underbetyg ät aktörerna. Men vem skall detta mindre smickrande vitsord ut— delas till? I första hand kommer initiativtagarna i fråga som mottagare. Det är lätt att konstatera, att många uppslag inte varit särskilt genomarbetade eller genomtänkta med på—
Tabell 5. Av kommuner anförda skäl mot föreslagna omröst— ningar
FORMELLA SKÅL
1. omröstningen olaglig 9 2. omröstningsförslaget för sent/för tidigt väckt 8 3. ärendet inaktuellt 6 4. ärendet har nyligen avgjorts 4 5. frågeformuleringen erbjuder svårigheter 4 summa 31 LÅMPLIGHETSSKÄL 6. kostnader 3 7 administrativa olägenheter 5 8. sakfrågan oviktig/olämplig att omrösta om 4 9 ärendet inte kontroversiellt/ingen artikulerad 5
folkmening föreligger
10. om behov av ökad kunskap om folkopinionen skulle föreligga kan denna med fördel inhämtas på andra sätt än genom omröstning 11. ärendet bör tagas upp i valrörelse/har nyligen 3 uppmärksammats i valrörelse
då
12. det representativa systemet förutsätter återhäll— 11 samhet med omröstningar/skall vara allenarådande
summa 35
INGEN MOTIVERING 16
följd att beslutsfattarna lätt har kunnat avvisa dem med hänvisning till formalia. Den iakttagelsen kan också göras, att initiativ som i och för sig inte drabbas av denna kritik men som haft sin grund i uttalad misstro mot makthavarna i flera fall avfärdats med hänvisning till formfrägor. Här hamnar exempelvis framstötar vilkas syfte varit att om möj— ligt riva upp nyligen tagna beslut. Det finns emellertid också underlag för påståendet,att underbetyg ibland bör tilldelas den kommunala beslutsapparaten. Vad som i tabellen registrerats under punkterna 2 och 3 har i flera fall hamnat där på grund av en påtagligt långsam handläggning av det väckta ärendet.
Ett speciellt intresse tilldrar sig punkt 1, som upptar för— slag som förklarats vara lagstridiga. Det förtjänar påpekas, att någon enhetlig bedömning inte genomgående förelegat; vad som i en kommun förklarats sakna lagstöd har i en annan fått passera utan invändningar. Det gäller exempelvis tolkningen av KLzs passus att omröstning skall vara ”ett led i bered— ningen av ett ärende". Förutsätter detta att ärendet redan är anhängiggjort när förslag om omröstning väcks? Frågan har besvarats med såväl ja som nej. Olika uppfattningar har också hävdats beträffande den närliggande problematiken, hu— ruvida omröstning som väckts kort efter det att ärende av— gjorts skall anses ha stöd i lag. I bägge dessa tolknings— frågor ger handläggningen av några ärenden i Stockholm exem— pel pä en restriktiv tolkning. Andra ogiltighetsförklaringar har gällt förslag om beslutande omröstningar samt huruvida omröstningsärende uppfyllt kravet att ligga inom kommunfull— mäktiges beslutsomräde. Såväl invändningen att föreslaget omröstningsärende varit en statlig angelägenhet som att det gällt en verkställighetsätgärd, vilken det ankommit på kom— munal nämnd att utföra, har framförts. Det bör också nämnas, att man såväl i kommuner där omröstningsförslag avvisats som i sådana fall där fullmäktige sagt ja till omröstning haft bekymmer med att hantera ärenden i vilka det slutliga avgö— randet ävilat statligt organ eller landsting. En omröstning i sådana fall måste, för att vara lagenlig, ses som ett led i utarbetandet av ett remissyttrande eller annan framställ— ning frän kommunen.
Vad gäller lämplighetsskälen kan iaktagas, att beslutsfat— tarna sällan uttalat sig om föreslaget omröstningsärendes betydelse och allmänna lämplighet för en avlyssning av folk— meningen (punkt 7). Argumenteringen har i stället koncentre— rats till den mer specifika problematik som en omröstning aktualiserar. Det kan emellertid här vara skäl att ta upp en frågeställning som just gäller själva innehållet och karak— tären hos ett föreslaget omröstningsärende. Detta belyses bäst med material som hämtas från meningsutbytet i två kom— muner, där fullmäktiges majoritet bejakade en omröstning, men där starka minoriteter gjorde kraftiga invändningar. Det gäller Norsjö, där en omröstning kom till stånd tack vare ordförandens utslagsröst och Sjöbo, där minoriteten blott var en röst svagare än majoriteten.
I Norsjö gällde omröstningen etablerande av systembutik. Minoriteten hävdade, att en omröstning i ett ärende av denna karaktär var olämplig, ja meningslös eftersom man inte kunde begära av en representant i fullmäktige att han/hon lät utslaget i en folkomröstning väga tyngre än den person— liga uppfattningen. Detta blev mer än en principdeklaration genom att företrädare för flera partier öppet tillkännagav att de ej skulle låta sig påverkas av opinionsmätningen.
Folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning placerade för en tid det kommunala omröstningsinstitutet i centrum för den politiska debatten, nationellt såväl som 10— kalt. Meningsutbytet kom att gälla säväl folkomröstningar som beslutsmetod som det lämpliga i att föra ut en fråga av detta slag till omröstning. Själva anslaget till kritiken mot att låta flyktingmottagning, egentligen flyktingpolitik, bli föremål för opinionsmätning levererades redan i reserva— tioner mot kommunfullmåktiges beslut bl a i skrivningen, att omröstningen var "klart olämplig sett från mänsklig ut— gångspunkt”. Temat utvecklades efter hand och kom att kretsa kring begreppen solidaritet och humanism samt sammanfattades i den slagordsmässiga formuleringen, att ”man kan inte rösta om medmänsklighet".(Alsmark—Uddman 1990, s. 33, 231—243)
För att nu återgå till de i tabell 5 upptagna lämplig— hetsskälen talar kategorierna och frekvenserna i stort sett för sig själva. Några kommentarer bör dock göras till den klart största kategorin (12). Mer än för andra kategorier är det här fråga om ett principiellt ställningstagande, i flera fall med uttrycklig hänvisning till kommunallagens förarbe— ten. I andra fall har principståndpunkten formulerats utan en sådan referens och med en i sak påtaglig distans till statsmakternas överväganden — om medvetet eller omedvetet nd här lämnas osagt. Det finns flera exempel på motiveringar som utgjort variationer på formuleringen, att föreslagen om— röstning bör avvisas ”med hänvisning till den representativa demokratin som gäller för vårt land”.
Sammanfattningsvis ger denna genomgång av kommunernas proto— koll och andra handlingar ett intryck av en kärv inställning till försöken att flytta fram omröstningsinstitutets posi— tioner. Omdömet grundas såväl på hur avslagen utformats och motiverats som på den inte sällan konstaterade frånvaron av protokollförd argumentering. Huvudförklaringen till detta är inte svår att ange. Förslag till omröstningar utgör som regel en utmaning mot dem som innehar de politiska förtroen— deuppdragen. Detta gäller alltifrån utspel som andas en tyd— lig misstro mot ”etablissemanget” till mer modesta och nyan— serade krav på en ärendehantering som innebär och även upp— fattas som en störning av den normala beslutsprocessen. Ytterligare en viktig faktor måste emellertid föras in i bilden: mottagandet har ett samband med varifrån det väckta förslaget kommer.
3.3 Uppslag och avslag - vilka har stått för vad?
Ärenden rörande omröstningar — här bortses tills vidare från dem som gällt indelningsändringar — har, så långt det ut— nyttjade materialet ger besked, med få undantag anhängig— gjorts i fullmäktige genom motioner. De sällsynta undantagen avser yrkanden framställda under pågående ärendebehandling i fullmäktige och i något eller några fall vardera i form av framställning från kommunstyrelsen, från kommunstyrelsen med
uttrycklig hänvisning till en intressegrupps skrivelse samt hemställan från annan kommun.
Vilka har väckt motionerna? I flertalet fall har initiativ— tagarens partipolitiska hemvist kunnat fastställas. Ofta framgår det direkt eller indirekt att förslaget väckts på partigrupps vägnar. Inte sällan tycks det dock vara fråga om en framstöt utan gruppens uttryckliga godkännande att döma av den behandling flera motioner rönt vid fullmäktigebehand— lingen. En delförklaring till den sist nämnda iakttagelsen kan vara, att det väckta omröstningsärendet haft en utpräg— lat lokal karaktär och därför inte attraherat dem som bott i andra delar av kommunen. I de fall partiidentifiering har kunnat göras fördelar sig motionärerna på följande sätt (hänsyn har inte kunnat tagas till om det varit fråga om partimotioner eller enskilda motioner):
centerpartiet 16 vänsterpartiet 11 moderata samlingspartiet 10 lokala småpartier 9 folkpartiet miljöpartiet 6
ny demokrati 4
SAP 4
KDS 3
flera samverkande partier 4
74
En helt tillförlitlig analys av dessa siffror förutsätter att partistruktur, partisamarbete och andra relevanta om— ständigheter fastställs för var och en av kommunerna för den tidpunkt då omröstningsärendet aktualiserades. Något sådant kan det självfallet inte bli fråga om här. Några viktiga slutsatser kan dock dras en sådan analys förutan.
Det viktigaste resultatet låter sig bäst illustreras med en jämförelse mellan ny demokrati och SAP. Det förra partiet har blott verkat under en halv mandatperiod, därtill längt
ifrän i alla kommuner, socialdemokratin däremot har under hela undersökningsperioden haft representation i alla full— mäktigeförsamlingar och därtill merendels varit största parti. De bägge partierna har svarat för lika många initia— tiv, 4 stycken vardera. Exemplet utgör en — visserligen ex— trem — belysning av vad den presenterade uppställningen har att berätta. Omröstningsinstitutet har i slående grad varit ett instrument varmed smä partier, i flera fall intagande en flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den kommu— nala beslutsapparaten, ”de etablerade partierna" för att be- gagna en terminologi som gång efter annan dyker upp i motio— nerna. Påståendet kan befästas genom en uträkning som visar att vänsterpartiet,lokala småpartier, miljöpartiet, ny demo— krati och KDS tillsammans svarat för nära hälften av initia— tiven. Vad gäller den andra hälften medger de närmare om— ständigheter som dokumenten redovisar i flera fall tolk- ningen, att partier tillhörande oppositionen genom att före— slå en opinionsmätning sökt en utväg att ”komma åt” majori— tetsblockets övertag. Den nyss lämnade uppgiften att kommun— styrelserna praktiskt taget aldrig framträtt som initiativ- tagare stärker tesen om omröstningsinstitutet som ett mino— ritetens, i synnerhet de ”utanförstående" partiernas, speci— ella redskap. Det skall till sist påpekas, att någon väl- grundad förklaring till centerpartiets klara tätposition inte kan åstadkommas med den tämligen ytliga studie som här gjorts.
Om initiativen i indelningsfrågor går det att fatta sig kort. Som tidigare påpekats har ärenden av detta slag regel— mässigt förts upp på dagordningen av personer eller organi— sationer hemmahörande i den kommundel vars självständighet varit aktionens yttersta mål. Detta hindrar givetvis inte, att initiativen i flera fall också har haft en mer eller mindre tydlig partipolitisk dimension. Denna tycks emeller— tid i sådana fall ha varit underordnad ortsintressena. Det som är intressant att konstatera är emellertid främst, att det i indelningsärenden i likhet med vad som nyss konstate— rades för övriga omröstningsinitiativ är en minoritet som aktualiserat ett avlyssnade av folkopinionen. Bl a förelig— ger dock den skillnaden, att de som initierat indelningsänd—
ringar har haft ett alternativ till föresatsen att övertyga majoriteten i den egna fullmäktigeförsamlingen. De har kun— nat utlösa en statlig intervention i ärendet.
Vad härefter gäller fullmäktigebehandlingen av de väckta förslagen har den föregående framställningen i grova drag gett en föreställning om vad som försiggått: det stora anta— let avvisade förslag tyder på att meningsmotsättningar i regel yppats medan å andra sidan initiativtagarnas partipo- litiska tillhörighet ger anledning förmoda att majoriteten ofta varit förkrossande stor.
Ett närmare studium av beslutsfattandet i de fall motioner avslagits bekräftar i stort sett denna allmänna beskrivning. Som regel har flera yrkanden ställts, men det är förhållan— devis sällan som några större bataljer utkämpats. För de drygt 60—talet beslutssituationer som de insamlade protokol— len ger klara besked om har i tre fall av fyra avgörandet fattats utan att votering begärts eller med mycket stor röstövervikt för majoriteten. Med tanke på att det i debat— ten om omröstningsinstitutets konstruktion föreslagits, att en minoritet skulle ges rättighet att utlösa omröstning har voteringar där minoriteten samlat minst en tredjedel av rös— terna — detta är det tal som oftast förts fram av reformfö— respråkarna — blivit lokaliserade. I nio fall har minorite— tens röstsiffror överskridit detta tal. Med reservation för att läget i ett fall inte till fullo kunnat klarläggas har minoriteter av denna styrka gällt fall där företrädare för centern, folkpartiet, moderata samlingspartiet eller social— demokraterna stått som motionärer. De nio fallen är onekli— gen ett mått på vilka effekter införandet av en minoritets— rättighet skulle ha fått, men de berättar naturligtvis en— dast en del av sanningen. I ett läge där en sådan rättighet är lagfäst ageras det utifrån denna verklighet. De större utsikterna till framgång skulle rimligtvis ha lett till ett större antal omröstningsförslag. Av de beslut som resulte— rade i ett ja till omröstning var flera omstridda. I några fall formerade sig åsiktsgrupperna utifrån delade uppfatt- ningar om det önskvärda med en omröstning. I några kommuner, där enighet i denna fråga förelåg, yppades meningsskiljak—
tigheter beträffande omröstningens närmnare utförande. I en kommun var man oense om tidpunkten för omröstningen, i en annan om dess geografiska omfattning.
Vad gäller fullmäktigebesluten i indelningsärenden är deras exakta innebörd i några fall svårtolkad. Var det i dessa fall själva delningsärendet eller folkomröstningen som ut— gjorde stridsfrågan? I likhet med vad som nyss påpekats för beslut i icke—indelningsärenden uppstod vidare på sina håll oenighet om hur omröstningen skulle utformas. I en kommun gällde motsättningen tidpunkten för omröstning, i en annan röstade majoriteten för en enkätundersökning i hela kommunen och minoriteten för en folkomröstning omfattande enbart den kommundel vars frigörelse omröstningsfrågan gällde.
Det kan här till sist vara läge att kontrastera indelnings— frågor mot övriga ärenden vad gäller ”omröstningsklimatet”, detta självfallet gjort i medvetande om de skillnader i förutsättningar som i det föregående flerstädes framhållits. Av förslag i indelningsärenden resulterade 14 av 18 , d v s 78% i ja till omröstning, medan motsvarande siffror för öv— riga ärenden var 11 av 87, d v s 13%. Bägge procenttalen, särskilt det sist anförda, är något för höga eftersom alla avvisade förslag inte bokförts. I själva verket torde högst vart 10:de förslag som gällt annan fråga än indelningsänd— ring ha vunnit fullmäktigeförsamlingarnas bifall. Slutsatsen att omröstningsinstitutet hanterats fundamentalt olika i in— delningsärenden och i övriga ärenden inom fullmäktiges kom— petensområde kan knappast belysas mer övertygande.
4 OMRÖSTNINGARNA : FÖRBEREDELSER OCH GENOMFÖRANDE 4.1 Administrativa anordningar
Kommunallagen har lämnat fältet fritt för kommunerna att själva bestämma hur omröstningarna skall gå till. I de fall där alternativet opinionsundersökning inte närmare övervägts eller genomförts förefaller det som om man genomgående haft som utgångspunkt att tillämpa vallagens bestämmelser så långt detta framstått som praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. En sådan gemensam ambition har inte hindrat att kommunerna hamnat i olika beslut på en rad konkreta punkter. Härtill kommer att ett ställningstagande krävts i flera frä— gor som legat utanför vallagens regelsystem. Följande upp— räkning utgör en inventering, som inte gör anspråk på full— ständighet, av frågor som kommunerna — i växlande utsträck— ning - brottats med: n rösträttsvillkor n formulering av de frågor som skall bli föremål för omröstning n tidpunkt för omröstning bl a frågan om samtidighet med allmänna val eller med folkomröstning på natio— nell nivå n omröstningens omfattning (hela kommunen eller del av densamma) samt den därtill knutna frågan om valkrets— indelning n vallokaler och deras öppethållande m om röstning medelst valsedelsförsändelse skall till— låtas u om poströstning, röstning på fartyg och institution skall tillåtas om röstkort skall utfärdas om valskjutsar skall anordnas röstsedlarnas utseende och beskaffenhet
namn
regler för preliminär och slutlig sammanräkning samt rapportering
n finansiering av omröstning Detta är som synes en lång lista på ärenden vilka tillsam— mantagna ofta krävt en betydande arbetsinsats. Det kan också konstateras, att man i åtskilliga kommuner avslöjat en viss
osäkerhet om vilken hantering som varit lämplig. Det redovi— sas inte sällan i handlingarna, att kontakter tagits med i synnerhet riksskatteverket och postverket men ibland även med länsstyrelse, departement, andra kommuner eller institut för opinionsundersökningar för att få synpunkter på lämpligt tillvägagångssätt. När detta är sagt skall emellertid också framhållas, att materialet inte har att berätta om några egentliga svårigheter att utforma erforderligt regelverk. Det förtjänar också nämnas, att antalet ogiltigförklarade röster i de omröstningar som hållits med något undantag varit mycket lågt. Såvitt känt har det dessutom hört till de sällsynta undantagen att kommunala åtgärder gällande omröst— ningar blivit överklagade. I intet fall har genomförd om— röstning upphävts av kammarrätt och regeringsrätten har inte upptagit något sådant ärende till sakprövning.
Av de ovan förtecknade punkterna skall nägra kort kommente— ras. Det gäller rösträttsbestämmelser, frågeformulering, om— röstningstidpunkt samt poströstning. I ett följande avsnitt ägnas kostnaderna uppmärksamhet.
Rösträttsvillkoren har såvitt känt inte varit en fråga som vållat meningsmotsättningar. Genomgående har vallagens reg— ler ansetts lämpliga att använda. Ett av skälen härtill har säkerligen varit den uppenbara fördel som utnyttjandet av en redan upprättad röstlängd inneburit. Det må i detta samman— hang påpekas, att formuleringen i kommunallagens omröst— ningsparagraf, att det är synpunkter från medlemmar i kommu— nen som skall inhämtas, öppnar möjlighet för en kommun att låta såväl en snävare som en vidare personkrets än de i kom— munala val röstberättigade innevånarna deltaga i omröstning.
Formulering av omröstningsfrågorna - en uppgift som själv— fallet ligger utanför ramen för vad vallagen reglerar — har på sina håll ägnats betydande uppmärksamhet. Denna har dock främst gällt överväganden av teknisk natur och frågor om hur mycket av rent informativ text som röstsedlarna bör förses med. Så gott som genomgående har man däremot varit ense om två grundprinciper för frågeutformningen, nämligen dels att frågorna bör kunna besvaras med ja eller nej , dels att an—
talet frågor ej bör vara fler än två. Dessa riktlinjer har kommit att innebära att de röstande som regel försetts med tre röstsedlar att välja mellan, en ja—sedel, en nej—sedel samt en för blankröstning. Av de folkomröstningar som häl— lits har endast tre avvikit från detta mönster. De hänför sig alla till de första åren av det lagbundna folkomröst— ningsinstitutets tillvaro. I Falkenberg (1980) fick väljarna ta ställning till tre alternativa förslag till brofrågans lösning och i Gullspång (1982) fördes likaså tre alternativ ut i indelningsfrågan. I Vaxholm (1978) presenterades väl— jarna tre frågor rörande kommunens eventuella delning, var och en med flera svarsalternativ. Röstsedelns karaktär av ett mindre frågefornmlär bör måhända ses mot bakgrund av att kommunen anlitat ett opinionsundersökningsinstitut, SIFO, som konsult.
Tidpunkten för omröstning har ofta blivit föremål för över— väganden. Anledningen härtill har varit, att det i många omröstningsförslag uttalats ett önskemål om att omröstningen borde samordnas med nästkommande kommunalval eller kyrko— fullmäktigeval eller aviserad folkomröstning på riksnivå. Tidigare i framställningen (se tabell 5) har redovisats, att flera förslag avvisats med motiveringen att de varit för sent väckta; det har som regel varit med hänvisning till fö— reslagen samtidighet med annan valförrättning som dessa ställningstaganden gjorts. I motionerna har sällan någon närmare motivering utvecklats för den föreslagna tidsmässiga samordningen. I den mån några skäl anförts har man framhål— lit de fördelar en samordning skulle innebära för kommunen såväl kostnadsmässigt som i fråga om arbetsinsats.
För ställningstagandena inom den kommunala beslutsapparaten har, så långt materialet ger besked, i synnerhet kostnadsar— gumentet getts stor vikt i pläderingen för samtidiga för— rättningar. Arbetsbesparingen har också tillmätts betydelse, även om det på sina håll hävdats, att det skulle leda till en orimlig arbetsbörda för valnämnden att samtidigt med för— beredelserna för de allmänna valen svara för uppläggningen av en folkomröstning. Det har också höjts varningar för att en tidsmässig ansamling av fyra valförrättningar skulle leda
till svårigheter för väljarna vad gällde det praktiska för— farandet. Så t ex kunde risk för sammanblandning av valsed— lar uppstå. Som en positiv effekt har emellertid ett par kommuner framhållit, att röstdeltagandet i folkomröstningen skulle bli högre vid en samordning med valen. Däremot har inte påträffats resonemang om hur parallellt förda valrörel- ser och omröstningskampanjer kunde tänkas påverka varandra eller om de mer långsiktiga konsekvenserna för partistruktu— ren. Samtal och bedömningar beträffande dessa frågeställ- ningar har självfallet förekommit; att de inte avsatt spår i de offentliga dokumenten är knappast förvånande. En belys- ning av problematiken gavs däremot i rikt mätt i anslutning till folkomröstningen i Sjöbo såväl i det allmänpolitiska meningsutbytet som senare i den forskning som ägnats omröst— ningen i fräga (Se Fryklund—Peterson 1989 och Alsmark—Uddman 1990). Avslutningsvis skall här konstateras att av de 20 folkomröstningar som hållits har hälften varit fristående, 5 samordnade med kärnkraftsomröstningen, 4 med allmänna val och 1 med val till kyrkofullmäktige.
Frågan om förhandsröstning på posten berördes av konstitu— tionsutskottet i dess betänkande om ny kommunallag. Enligt utskottets mening var det uppenbart, att ett sådant arrange— mang i normalfallet inte skulle komma att tillämpas (KU 1976/77:25, s. 59). Detta uttalande har refererats av flera kommuner som stöd för avhållsamhet eller återhållsamhet vad gällt poströstning. Framför allt har det emellertid varit de ekonomiska aspekterna på frågan som ventilerats.Poströstning har framstått som en stor utgiftspost. För de kommuner som beslutat en tidsmässig samordning med de allmänna valen eller kärnkraftsomröstningen har problemet reducerats genom att utgifterna begränsats till de marginalkostnader som postverket skulle komma att åsamkas genom den lokala folk— omröstningen. Detta oaktat beslutade en av dessa kommuner att med hänvisning till kostnaderna säga nej till'poströst— ning men att som ”kompensation” se till att fler valskjutsar än vad som var brukligt vid valen ställdes till väljarnas förfogande. Kommuner som beslutat sig för fristående omröst— ningar har ägnat problemet med poströstning stor uppmärksam— het. Flera har beslutat sig för att helt avstå. Andra har
bejakat arrangemanget men i regel med allehanda begränsning— ar i förhållande till vad som gäller vid allmänna val. För det första borde det endast avse röstning på kontor belägna inom den egna kommunen. Denna restriktion har iakttagits även vid omröstningar som samordnats med allmänna väl, en— ligt uppgift dock med undantag för Sjöbo—omröstningen, där samtliga kontor i Skåne fungerat som röstmottagare.För det andra har litet utrymme getts för extra öppethållande av kontoren och återhållsamhet med att inrätta tillfälliga postkontor på institutioner. För det tredje har en begräns— ning gjorts av den period under vilken förhandsröstning til— låtits.
En särskild redovisning av den "förenklade poströstning” som kom att genomföras i Nacka kan vara på sin plats. Här beslöt sig kommunen för att tillåta förhandsröstning under så lång tid som vallagen föreskrev men att förenkla röstningsförfa— randet på så sätt, att man lät väljarna skicka sina valsed— lar till valnämnden per post eller lämna dem direkt till nämnden. Arrangemanget visade sig vara attraktivt. Inte mindre än 2/3 av de röstande utnyttjade denna möjlighet. Som jämförelse kan nämnas att poströstningen vid allmänna val i kommunen brukade anlitas av ca 1/4 av väljarna. Emellertid blev experimentet så till vida ett misslyckande som en myck— et stor del av de förtidsröstande — nära 20 procent — inte kunde identifieras, eftersom deras försändelser inte inne— höll något röstkort utan enbart röstsedel och röstkuvert. Av samtliga i kommunen avgivna röster blev härigenom 12 procent ogiltigförklarade.
Ytterligare ett administrativt problem uppstod i anslutning till denna omröstning. Kommunen önskade förse röstkorten med sådana uppgifter som normalt upptas på korten, såsom val- distrikt och löpnummer i röstlängden. Datainspektionen kräv— de emellertid, att kommunen visade vilket lagrum den stödde sig på i sin ansökan om att få utnyttja aktuellt register hos riksskatteverket. Eftersom detta villkor ej kunde upp— fyllas och tidsbrist uppstod kom röstkorten att endast uppta namn och adress på de röstberättigade. Detta ledde till ett betydande merarbete vid röstsammanräkningen.
Som framgått av den tidigare framställningen har opini— onsundersökningar anordnats i fem fall. De två,helt snö med avseende på undersökningspopulation, som gällt gränsjuster— ing och genomförts av berörda länsstyrelser kan här förbi— gås. De övriga har avsett placering av servicehus för äldre (Heby) samt indelningsfrågor ( Nyköping och Motala). För uppläggningen och genomförandet har i samtliga fall externa institut för opinionsundersökningar anlitats.
Samråd med beställarna har i första hand skett beträffande frågeformuleringarna. I Heby hade de svarande endast en sak— fråga att ta ställning till. I Nyköping och Motala var frå— geregistret större. De utvalda ombads tillkännage sin upp— fattning i själva delningsfrågan, de skäl de hade för sitt ställningstagande, om de tagit del av den information de fått sig tillsänd samt för motalabornas del dessutom om de skulle delta i en eventuell, kommande folkomröstning i del— ningsfrågan, För alla tre opinionsmätningarna gällde dessu— tom, att de svarande ombads lämna besked om huruvida de var säkra i sin uppfattning eller ej. I analyserna av utfallet fördes vidare i alla tre fallen in några bakgrundsfaktorer. Sålunda redovisades svarsfördelningar efter kön, ålder och bosättningsort, i Motala dessutom efter inkomst.
Urvalet drogs i samtliga fall inom gruppen röstberättigade. I Heby och Nyköping ”telefonsattes” härefter de utvalda, vilket medförde ett mindre bortfall. I Motala användes en postal enkät. Denna kompletterades emellertid med en tele— fonuppföljning för ett mindre urval i avsikt att höja svarsfrekvensen. Undersökningen kom därför att "ligga ute” i cirka sex veckor, medan mätningarna i Heby och Nyköping tog ungefär en till två veckor i anspråk.
4.2 Informationsinsatser
En redovisning och analys av opinionsbildningsprocesserna inför omröstningarna måste i stor utsträckning bygga på annat material än det här utnyttjade, t ex tidningarnas le— daravdelningar, insändarspalter och mötesreferat samt mate-
rial från partier, aktionsgrupper och andra organisationer som tagit på sig opinionsbildande uppgifter. (Två fallstudi— er av detta slag redovisades på sin tid i Ds Kn 1981z2. Se även Alsmark—Uddbom, 1990, om omröstningen i Sjöbo). Här måste därför ambitionen inskränkas till att beskriva de in— formationsåtgärder som diskuterats och vidtagits av kommuna— la organ. Men ej ens denna mer begränsade målsättning låter sig uppfyllas i önskvärd utsträckning. Informationsbroschy— rer och liknande material förefaller inte att ha arkiverats i samma utsträckning som protokollssviter med tillhörande handlingar.
En självfallen åtgärd kan anses vara att i god tid före ut— satt omröstningsdag informera de röstberättigade om hur om— röstningen skall gå till och dessutom att förse dem med röstsedlar. Med utnyttjande av olika kanaler synes kommuner— na genomgående ha tillgodosett rimliga krav i detta hänseen— de.
Vad gäller informationen om själva sakfrågan samt de mer propagandistiska inslagen kan först konstateras, att inga belägg finns för att de kommunala organen ägnat sig åt sist— nämnda verksamhet. Det material som granskats ger ett in— tryck av att man vid utarbetandet av sin information vinn— lagt sig om en saklig och opartisk beskrivning. Den nästan totala frånvaron i materialet av protester mot kommunernas hantering av stoffet förstärker den här redovisade läsupple— velsen.
Vad beträffar beskrivningen av omröstningsärendet växlade ambitionerna från kommun till kommun. Några kommuner under— lät helt att gå ut med informationsmaterial av detta slag. I Sjöbo t ex avslogs en motion om en informationskampanj med i detta omröstningsärende sedvanlig knapp majoritet (Alsmark — Uddman, 1990, sid. 211). I kommuner där indelningsfrågan ut— gjorde föremäl för omröstningen presenterades som regel sam— manfattningar av de utredningar som föregått omröstningen. Under senare år har detta oftast inneburit att de röstberät— tigade fått en resumé av den utredning som kommunförbundet svarat för. I omröstningsfrågor rörande andra ämnen förefal—
ler de ansvariga kommunala organen i regel ha uppfattat själva sakläget som förhållandevis oproblematiskt och därför nöjt sig med korta redogörelser. I de vägsträckningsfrågor som var föremål för omröstning belystes de alternativ som de röstande ställdes inför enkelt och pedagogiskt med kartskis—
ser.
Den information som kommunerna svarade för förmedlades fram— för allt genom trycksaker som distribuerades till hushållen. Inte sällan blev det kommunens reguljära informationsblad som tilldelades uppgiften att härbärgera denna specialinfor— mation. I någon utsträckning förekom även annonsering i 10— kalpressen och på sina håll anordnades särskilda informa- tionsträffar i kommunal regi.
Kommunerna såg alltså som sin huvudsakliga uppgift att svara för en objektiv upplysningsverksamhet. Vilket ansvar ansåg de sig ha för opinionsbildningsprocessen i övrigt? Flera me— nade sig ha gjort sitt i och med den information de lämnat, eventuellt åtföljd av uppmaningar till mangrant deltagande. Andra visade genom sitt handlande, att de uppfattade sig ha ett vidare ansvar. Blott i ett par fall tog sig emellertid detta uttryck i att aktionsgrupper tilldelades kommunalt an- slag till sin propagandaverksamhet. Något vanligare var att kommunen anordnade informationsträffar eller debatter där representanter för partier/aktionsgrupper utgjorde panel, ett arrangemang som uppenbarligen kan ses som ett kommunalt stöd till den agitatoriska verksamheten. Oftast tog sig emellertid detta stöd den formen att partier och/ eller ak— tionsgrupper tilldelades ett utrymme i kommunens informa— tionsmaterial. Här fick de fritt plädera för sina uppfatt— ningar. En kommun anordnade en skärmutställning på bibliote- ket där ja— och nejsidorna fick utrymme för att redovisa sina argument
Informationsbroschyrerna kunde som följd av nu refererade innehåll bli tämligen omfattande alster. Den största, utgi— ven av Nacka kommun inför 1992 års omröstning om indel— ningsändring, omfattade 16 sidor. I denna tidning liksom i informationsmatierial i övriga kommuner i stockholmsregionen
uppläts även utrymme för information på de språk som talades av större invandrargrupper inom respektive kommun.
Det skall här till sist erinras om att opinionsundersök— ningarna i Nyköping och Motala innehöll frågor till svars— personerna huruvida de läst det informationsmaterial de er— hållit. I Nyköping svarade 71% ja medan andelen i Motala ej redovisats. Däremot ger svarsfördelningen på en annan fråga i motalaundersökningen vissa hållpunkter för en bedömning av befolkningens engagemang. Frågan ”kände Du till något om förslaget till delning av kommunen innan Du fick detta brev?” besvarades sålunda : Ja, kände till det väl : 18%; 25%. ja, men bara obetydligt 56%; nej, inte alls
4.3 Kostnader
Som flera gånger påpekats i den föregående framställningen har de kostnader som en omröstning beräknats dra varit ett viktigt överläggningsämne. Utgifternas storlek har anförts som skäl för att avvisa förslag till omröstningar men fram— för allt bestämt den närmare utformning som beslutade om— röstningar erhållit.
Kommunerna har att själva stå för de kostnader som omröst— ningarna drar med sig. Statliga bidrag har inte varit att påräkna även om uppgifter i materialet tyder på att flera kommuner närt förhoppningar härom. Då det gällt omröstningar i indelningsärenden har i flera fall gjorts framställningar till regeringen om kostnadsersättning, men dessa har katego— riskt avvisats. Kontakter med riksskatteverket. postverket m fl har även gett nedslående besked till kommunföreträdare som räknat med ett statligt stöd. I de förhandlingar som förts har verkens företrädare gjort klart, att kommunerna måste köpa tjänster på affärsmässig bas.
De kostnadskalkyler som återfinns i materialet upptar oftast enbart utgifter som hänför sig till de administrativa anord— ningar som beräknas bli vidtagna med anledning av en möjlig eller faktiskt beslutad omröstning. De utgifter som kan be— räknas uppstå till följd av informationsinsatser är i all—
mänhet särredovisade eller har inte påträffats. Vidare gäl— ler att den interna resursförbrukning i form av utnyttjad arbetskraft som kommunkansliets och valnämndens förberedel— ser inneburit ej har upptagits som en faktisk kostnad.
De kalkyler och slutredovisningar som studerats har upptagit ett totalbelopp på cirka 100.000 —200.00 kronor i små och medelstora kommuner i början av 80—talet men har ökat med tiden och har givetvis dragit avsevärt större belopp i stör— re kommuner. Där har under senare är någon eller några mil— joner kronor setts som en realistisk kalkyl.
En huvudfråga har varit hur mycket man kan reducera kostna- derna genom att "åka snålskjuts” på andra valförrättningar. I Stockholm har gjorts följande kalkyler :'modell allmänna val" d v s hela den kommunala valapparaten ställs på fötter för genomförandet av en fristående omröstning = 4,6 milj. kr enligt en beräkning 1985 och 5,9 milj. kr enligt en beräk— ning 1989; ”modell kyrkofullmäktigeval” d v 5 en reducerad organisation liknande den vid kyrkofullmäktigeval = 1.75 milj.kr respektive 2.25 milj.kr; ”modell samtidig röstning”: begränsad merkostnad för själva folkomröstningen. I Göteborg gjordes 1987 en kalkyl som slutade på 8 milj.kr för fristå— ende omröstning och på 2 milj. kr för samtidig förrättning (här inräknades visst informationsmaterial). Skillnaderna i belopp hänförde sig framför allt till avlöning av valförrät- tare ( 3.2 milj,kr respektive 0.3 milj.kr) och poströstning (1.4 milj.kr respektive 0.4 milj.kr). Kalkyler i mindre kom— muner har proportionellt ungefär samma skillnader mellan de två alternativen och dessa skillnader betingas främst av samma poster som i göteborgsfallet.
Vad gäller utgifter som är att hänföra till tryckning och utskick av informationsmaterial är det material som stått till buds alltför magert för att medge några generella slut— satser, Det enda som med bestämdhet låter sig utläsas är stora variationer i beloppens storlek.
Opinionsundersökningar har utgjort ett billigt alternativ till folkomröstningar. De ovan redovisade beräkningarna i
Stockholm kompletterades med uppgifter om vad sådana mät— ningar i egen regi skulle kosta. Som ungefärliga summor upp— gavs 60.000 respektive 75.000 kronor. Av externa institut genomförda undersökningar, som krävt förhållandevis stor un— dersökningspopulation för att medge statistiskt säkerställda redovisningar av olika undergruppers svarsmönster, har gi- vetvis betingat klart större kostnader.
5.1 Röstningsbeteende
Det har av den föregående redovisningen framgått, att förut— sättningarna för omröstningarna i åtskilliga hänseenden varit mycket olika. Detta gäller naturligtvis i första hand betingelserna för folkomröstningar respektive opinionsunder— sökningar, men även inom respektive huvudtyp föreligger stora skillnader i fråga om de anordningar som vidtagits. I detta avsnitt, där röstningsbeteendet skall redovisas och analyseras, blir några av dessa anordningar och beslut om förrättningarnas utformning lanserade som tentativa förklar— ingar till utfallet.
I vilken utsträckning har medborgarna deltagit i de folkom— röstningar som genomförts på den lokala nivån? Svaret ges i tabell 6. Ett av de besked som tabellen ger är, att det fö— rekommit mycket stora skillnader i röstningsfrekvens. Den lägsta siffran är 29% och den högsta 88% och däremellan fö— rekommer högst skiftande värden. Situationen kontrasterar markant mot den påtagliga stabilitet som gällt för deltagan— det i kommunalvalen. En av de faktorer som har betydelse för vilken röstningsfrekvens som presenteras är omfattningen av det område som omröstningen gällt. Omröstningsfrågorna, särskilt de som avsett indelningsändringar, engagerar inte sällan folk i olika delar av en kommun i olika grad. Folkomröstningar som detta oaktat har genomförts inom hela kommunomrädet tenderar i sådana fall att få en låg deltagan— deprocent. "Bottennoteringarna" från Botkyrka (29%) och Vaxholm (36%) är exempel på detta.
Den jämförelse som görs i tabellen mellan deltagandet i folk omröstningar och i kommunalval ger ett aldeles entydigt be— sked. I samtliga 20 fall har de kommunala valen samlat stör— re väljarskaror. I flertalet fall är det berättigat att tala om mycket stora skillnader. Underskottet är störst i fråga om de fristående omröstningarna och minst då omröstningarna ägt rum på valdagen. Däremellan kommer de omröstningar som
Tabell 6. Deltagandet i folkomröstningarna. Procenttal
Kommun Deltag.i Deltag.i Differens Anmärkning folk- kommunal— l — 2 omröstn. val 1 2
indelningsärenden
Vaxholm 36 92 — 56 fristående Härjedalen 68 87 — 19 —"—
Vara 67 90 — 23 = k.kraftsomr. Norsjö 68 93 — 25 fristående Botkyrka 29 85 — 56 —”— Gullspång 88 89 - l —”— Sigtuna 82 87 — 5 : val Örebro 75 84 — 9 fristående (Lekeberg)
Södertälje 56 82 - 26 : val (Järna m fl)
Nacka 61 84 — 23 fristående
övriga ärenden
Falkenberg 63 91 — 28 = k.kraftsomr. Ovanåker 61 92 — 31 —"—
Täby 74 90 - 16 —"— Vallentuna 75 91 — 16 —"—
Uppsala 58 90 — 32 fristående (Knivsta)
Sandviken 63 92 — 29 = kyrkofull— (Jäderfors) mäktigeval Norsjö 57 87 — 30 fristående Sjöbo 83 88 — 5 = val Linköping 50 87 — 37 fristående Ekerö 82 90 - 8 = val
Anm. Siffrorna från kommunalvalen hänför sig till de val som hölls närmast före eller samtidigt med resp. folkomröstning. Där folkomröstning omfattat endast del av kommun har delta— gandet i kommunalval beräknats för samma område. Källa: SOS, Allmänna valen 1976—1991. Del 2. Kommunala valen
genomförts samtidigt med kärnkraftsomröstningen; det må här i förbigående nämnas att kärnkraftsomröstningen samlade 7 — 14 procentenheter fler röstande än de samtidiga lokala folkomröstningarna (Johansson 1980, appendix).
Enstaka avvikelser från detta mönster kan iakttas men som en approximativ beskrivning av förhållandena är omdömet gil— tigt. Den närliggande tolkningen är givetvis, att de lokala folkomröstningarna erhållit draghjälp av övriga samtidigt hållna förrättningar. Med draghjälp förstås härvid såväl en stimulans av det politiska engagemanget som ett underlättan— de av röstavgivningen genom ökad tillgång till vallokaler, poströstning m m.
Nyss påpekades att deltagandet i folkomröstningarna ibland uppvisade stora inomkommunala variationer. För omröstningar gällande indelningsärenden inträffade detta i flertalet fall. Den största spännvidden uppstod i Botkyrka och Vaxholm där deltagandet var cirka två och en halv gånger större i komundelar med den högsta deltagandefrekvensen jämfört med dem med den lägsta och på valdistriktsnivå var skillnaderna ännu större. Även i folkomröstningar som gällde andra ären— den kan i några fall liknande iakttagelser göras. Studeras siffrorna på valdistriktsnivå uppdagas vid omröstningen i t ex Uppsala (Knivsta) extremvärdena 13 och 86 procent och i Norsjö 45 och 70 procent. Uppenbarligen berörde omröstnings— frågorna innevänarna i olika delar av kommunen mycket olika. I bägge fallen kan en "avståndseffekt" sägas ha spelat in.
Det saknas anledning att här närmare redovisa de konfliktdi— mensioner som präglade omröstningarna. Ämnet kommer dock att något behandlas i nästa avsnitt. Här skall blott konstate— ras, att det tillgängliga materialet — vilket har betydande luckor på denna punkt — upplyser om att motstridiga orts— intressen gjort sig gällande i åtskilliga fall, att det i andra förefaller ha skett en formering som bestämts av par— tisympatier samt att det i inte så få fall varit fråga om en svårfångad blandning av dessa bägge dimensioner. Någon gång kan också andra linjer skymtas, men materialet är för bräck— ligt för att medge några bestämda utsagor härom.
Antalet opinionsundersökningar som registrerats i denna ut— redning uppgär som bekant till fem stycken. För den som ge— nomfördes i en del av Vara kommun är omröstningsresultatet endast bekant i så måtto, att en av de föreslagna lösningar— na uppgetts ha samlat en stor majoritet. För de fyra övriga föreligger utförligare information, i tre fall i form av rapporter från de opinionsundersökningsinstitut som anli— tats.
Svarsfrekvensen blev nästan identiskt lika stor i de fyra fallen, nämligen mellan 84 och 87 procent. I växlande ut— sträckning insattes indrivningsätgärder fram till dess en acceptabel svarsprocent ansågs vara uppnådd. Ett särskilt intresse tilldrar sig ambitionen att ”kvalitetssätta" sva- ren. I Tanum presenterades de röstberättigade svarsalterna— tivet ”saknar intresse". Ingen bejakade detta. I de större undersökningarna i Heby, Nyköping och Motala utgjordes — med skiftande formuleringar — ett av svarsalternativen ungefär ”varken ja eller nej". I Heby anslöt sig 21 % till detta al— ternativ, i Nyköping och Motala 28 respektive 34 procent. Man kanske kan uttrycka saken så, att det var motsvarigheten till dem som i folkomröstningar stod för bortfall eller blankröstning som bildade dessa stora grupper; de odecidera— de synliggjordes genom opinionsundersökningarnas teknik på ett mer påtagligt sätt än vid folkomröstningar. I Nyköpings— och Motalaundersökningarna drevs analysen ytterligare ett steg genom att de som anslutit sig till ja— eller nejalter— nativet ombads ange hur säkra de var i sitt ställningstagan— de.I Nyköping markerade 22 % av dem osäkerhet och motsvaran— de siffra uppgick till cirka 32 % i Motala. Sammantagna ger de refererade mätresultaten underlag för slutsatsen, att i bägge kommunerna hade blott ungefär hälften av de svarande en bestämd uppfattning om huruvida delning eller inte del— ning var att föredra. Och härtill kom de 15 % som svarsväg— rade. För ställningstagandet i sakfrågan spelade såväl par— tipolitisk som geografisk hemvist in i bägge fallen. Att no— tera är vidare att i Nyköpingsfallet inträffade det unika, att centralortens invånare i större'utsträckning än omgiv- ningen var positiva till en kommundelning.
5.2 Omröstningarna : karakteristika och konsekvenser
Det omröstningsinstitut som kommunallagen innehåller är ett instrument vars hantering helt och fullt anförtrotts kommun- fullmäktige. Fullmäktige bestämmer när instrumentet ifråga skall tagas i anspråk och avgör i vilken mån hänsyn skall tagas till de opinioner som kommer till uttryck i de om— röstningar som hålls. Med en allmänt vedertagen terminologi låter sig institutet beskrivas som frivilligt och rådgi— vande. Ett institutet av diametralt motsatt karaktär benämns obligatoriskt och beslutande. Det existerar ett faktiskt om än inte logiskt ofrånkomligt samband mellan de bägge bestäm— ningsfaktorerna, exempelvis så, att om det finns föreskrivet att en viss typ av ärenden måste föras ut till omröstning, måste (bör) också folkets meningsyttring bli utslagsgivande för dessa ärendens fortsatta behandling. I svensk debatt har en konstruktion av detta slag knappast ägnats någon uppmärk— samhet. Möjligen var det dock detta som föresvävade den s k Lindbeckkommissionen. Dess rekommendation var att folkom— röstning skall vara obligatorisk i de fall kommunfullmåktige föreslår höjning av kommunalskatten, men den uttalade ingen mening om sådana omröstningars beslutskraft ( SOU 1973:16 ,s.
171—172).
I debatten, såväl på nationell som kommunal nivå, har rådgi— vande respektive beslutande omröstningar emellertid på sena- re tid allt mindre framstått som de enda alternativ utifrån vilka en omröstnings utslag bör bedömas. Snarare har de kom— mit att utgöra ytterpunkterna på en skala av följande utse—
rådgivande vägledande bindande beslutande
Den högra polen är rättsligt fixerad, även om denna bestäm— ning kan vara försedd med särskilda villkor — reglerna om den svenska grundlagstiftningen är ett exempel härpå. Den vänstra ändpunkten kan däremot sägas utgöra startläget för ett register av flexibla bestämningar.
Rådgivande i dess rena form kan sägas stå för att medborgar- na bereds tillfälle att avge en meningsyttring, vilken ingår som en del av representantförsamlingarnas beslutsunderlag och av dessa avvägs mot de övriga förhållanden de önskar be— akta vid handläggning av ett ärende.
Vad som menats med vägledande står inte alldeles klart. I flera kommuner där termen använts — företrädesvis av motio— närer - ges inte någon närmare bestämning, och det är möj— ligt att ordet ibland utnyttjats som synonym till rådgivan— de. I flera fall lägger man emellertid in mera än så; det är inte endast fråga om ett råd som fullmäktige beaktar i den utsträckning som församlingen ifråga anser lämpligt. Det är tvärtom fråga om en mer eller mindre tydlig uppfordran att följa det utslag som omröstningen gett. (Det är i denna be— tydelse som begreppet används i den fortsatta framställning— en.) Ibland kunde begreppet ges ett alldeles speciellt in- nehåll. I Södertälje (1991) användes genomgående termen väg— ledande i omröstningen beträffande eventuell indelningsänd— ring; den gängse formuleringen var ”en vägledande folkom— röstning...i principfrågan ja eller nej till Järna egen kom— mun”. För den händelse omröstningen skulle utfalla med en majoritet för ja skulle detta leda till ”en fördjupad och fullständig utredning om en kommundelning med alla dess kon— sekvenser". Med vägledande avsågs tydligen att opinionsytt— ringen endast skulle betraktas som ett principuttalande, men att detta skulle ha i förväg fastställda konsekvenser för den fortsatta hanteringen.
Med bindande omröstning menas en omröstning som reellt men inte formellt förpliktigar beslutsfattarna att följa utfal— let. Krav pä att omröstningar skall ha en sådan effekt är långtifrån ovanliga i kommunala sammanhang. Ibland påträffas också — som skäl för att omröstning bör hållas - formule— ringar av typ ”invånarna i kommunen skall ges möjlighet att själva bestämma" men andemeningen tycks härvidlag vara den— samma som då termen bindande använts. Hur vanligt det varit att individer eller partier inom fullmäktigeförsamlingarna i förväg, d v s innan omröstning hållits, deklarerat sin be— redskap att rätta sig efter omröstningsresultatet kan med
det material som stått till förfogande inte avgöras. Att så- dana deklarationer avgetts finns det dock belägg för.
I flera motioner har uttryckligen krävts att föreslagen om— röstning skall vara beslutande. I några fall har sådana pro— påer avvisats med hänvisning till deras olaglighet, och i några fall har andra skäl anförts för avslag.
Den gjorda genomgången har gjorts i avsikt att redovisa det skiftande klimat i vilket omröstningarna hållits. Kraven och förväntningarna på kommunfullmåktige har uppenbarligen skif— tat .
Det bör till sist bör påpekas att framställningen har gällt folkomröstningar. Då opinionsundersökningar har varit på tal här diskussionen om deras önskvärda konsekvenser som regel hamnat på den vänstra delen av den skala som ovan presente-
rats.
Vilka omständigheter har kommunerna ansett sig böra ta hän— syn till i sin bedömning av och ställningstagande till om— röstningsresultaten? Uttryckligt redovisade kriterier lyser nästan helt med sin frånvaro i materialet. Endast i ett fall har i förväg fastställda bedömningsgrunder protokollförts. Det gäller frågan om delning av Örebro kommun (1990). Inför omröstningen i Lekebergs kommundel beslutade kommunstyrelsen att följande tre faktorer skulle beaktas: 1) valdeltagandet, 2) röstfördelningen, 3) geografiska skillnader inom kommun— delen beträffande valdeltagande och röstfördelning. Ironiskt nog kom denna precisering att utgöra upptakten till en tolk— ningstvist.
I omröstningen deltog cirka 75 procent av de röstberättigade och två tredjedelar av dem röstade ja, d v 5 för att Lekeberg skulle bilda egen kommun. I fem av valdistrikten var ja—rösterna i majoritet, medan i den sjätte, Hidinge, nära 60 procent röstade nej. Kommunens förvaltningskontor föreslog med anledning av denna utgång, att Lekeberg skulle bilda egen kommun, men att Hidinge alltjämt skulle ingå i örebro kommun. Förslaget sändes ut på remiss. Lekebergs kom—
mundelsnämnd framhöll i sitt svar att frågeformuleringen vid omröstningen varit ”skall Lekebergs kommundel utgöra egen kommun fr o m 1992” och att det i det informationsmaterial som tillställts de röstberättigade inte med ett ord berörts, att omröstningen skulle gälla något annat än just det geo— grafiska område som Lekebergs kommundel utgjorde. Någon sär— behandling av Hidinge var därför med tanke på dessa omstän— digheter utesluten, men om en aviserad opinionsundersökning skulle visa att Hidingeborna fortsättningsvis ville tillhöra Örebro kommun borde en sådan opinionsyttring tillmätas stor vikt. Ja—kommittén vände sig också bestämt mot förvaltnings- kontorets förslag. Nej-kommittén anslöt sig för sin del till förslaget men framhöll, att eftersom tolkningen av omröst— ningen ej var självklar var det angeläget att opinionen i Hidinge pejlades. En av SCB genomförd undersökning gav dock inte någon ”statistiskt säkerställd övervikt" för något av alternativen och fullmäktige beslutade omsider att förorda en kommunal nybildning omfattande hela kommundelen Lekeberg.
Att det anförda exemplet gällde ett indelningsärende är symptomatiskt. Frågor av det slaget vållade i åtskilliga fall tolkningstvister och olika ställningstaganden hos de organ som var inblandade i beslutsprocesserna. Till en del kan den omständigheten att beslutsprocessen är lång och syn— lig samt att lagbestämmelserna ger stort utrymme för sköns— mässiga bedömningar ha förorsakat denna osäkerhet. Härtill kom givetvis den stora vikt och betydelse som vissa grupper tillmätte just dessa ärenden. Hanteringen av de uppkomna problemen skall här redovisas. Det bör förutskickas att de meningsmotsättningar som skall uppmärksammas, dels gällde den kommunala nivån, d v s splittring inom kommunfullmåkti— ge, dels avsåg skiljaktiga ställningstaganden på kommunal och statlig nivå.
I mer än hälften av fallen — materialet är ofullständigt och tillåter därför inte en mer preciserad utsaga än så — har de motsättningar som yppats vid omröstningarna återspeg- lats i fullmaktigeförsamlingarnas ställningstaganden. Blott beträffande Motala kan med bestämdhet sägas, att de i om— röstningen besegrade sträckte vapen och förenade sig med öv—
riga i ett fullmäktigebeslut av innebörd, att opinionsmät— ningen gett sådant resultat, att kommunen avstod från att hos regeringen ansöka om delning.
I Vaxholm blev omröstningens utfall sådant, att fullmäktige hamnade i beräd om vilket agerande som var det lämpligaste. Visserligen röstade två tredjedelar ja till delning, men ett närmare studium av röstsiffrorna i valdistrikten visade, att den uppdelning av kommunen som omröstningen gällde inte framstod som den lämpligaste. Sifo, som fungerade som kommu— nens konsult, hävdade för sin del, att det ytterst låga val— deltagandet i vissa områden borde betraktas som som ett skäl för kommundelning; det underströk ”hur relevant en delning är". Emellertid borde enligt SIFO med hänsyn till de opinio— ner som framkommit en något annan gränsdragning ske mellan de nya kommunerna än vad man utgått från då riktlinjerna för omröstningen dragits upp. Kommunfullmäktige beslutade så småningom med knapp majoritet att säga nej till delning, bl.a. med argumentet att församlingen inte kunde ansluta sig till ett delningsförslag som inte utretts och som inte förts ut till omröstning. Efter kompletterande utredningar, föranstaltade av regeringen, fattade denna omsider beslut om delning enligt det nya alternativet.
Samma problemställning aktualiserades även i Nacka. Omröst— ningen gav totalt sett ett mycket klart utslag mot kommu— nens delning, och fullmäktiges majoritet avstyrkte på denna grund delningsförslaget. Minoriteten menade däremot, att ef— tersom en kommundelning erhållit majoritet i Saltsjöbaden /Fisksätra borde fullmäktige ha tillstyrkt en delning i två kommuner — med Saltsjöbaden/Fisksätra som den ena — trots att omröstningen gällt en tredelning av Nacka kommun.
Om sökarljuset nu i stället inriktas på relationen kommun — regering kan konstateras, att 10 av de kommunindelningsären— den, som föranlett avlyssning av folkmeningen, förts upp på regeringsnivå. I flera fall har regeringen gått emot kommun— fullmäktige. Det nyss relaterade Vaxholmsfallet kan sägas i viss utsträckning ha haft denna karaktär. Örebros ansökan om delning avvisades våren 1991 av den dåvarande regeringen,
främst med hänvisning till att de synnerliga skäl för en delning som måste föreligga, då beslut härom skall fattas senare än ett är före indelningsändringens ikraftträdande, inte var för handen. En förnyad ansökan från kommunen 1992 bifölls. I Vara och Botkyrka resulterade omröstningarna i majoritet för oförändrad kommunindelning, men inom de kom— mundelar som önskade bilda egen kommun fanns majoritet för detta. Fullmäktige i de bägge kommunerna avstyrkte indel— ningsändring, men regeringen ställde sig positiv, bl a med hänvisning till omröstningsresultatet. Södertälje överlämna— de sitt ärende till kammarkollegiet för bedömning av folkom— röstningsresultatet och meddelade samtidigt, att kommunen för sin del ”inte för tillfället ämnar gå vidare med frå— gan”. Omröstningen,företagen i de kommundelar vars lösgöran— de det var frågan om, hade visserligen gett majoritet för delning, men inte i alla kommundelarna. Kammarkollegiet gjorde samma bedömning som kommunen, men efter överklagande har regeringen 1992 uppdragit åt kollegiet att utreda frågan ytterligare.
Det är väl känt, att man inom socialdemokratin haft en klart mer restriktiv inställning till kommundelningar än vad de borgerliga partierna haft. De fem refererade fall där rege— ringsbesluten inneburit ett positivt ställningstagande till delning har samtliga fattats av borgerliga regeringar. Endast i ett fall, Nyköping, har en socialdemokratisk rege— ring bifallit ansökan om delning, något som för övrigt sked— de trots en kraftig socialdemokratisk aktivitet på det loka— la planet för en även fortsättningsvis odelad kommun. Vad beträffar den lokala bedömningen av den företagna opini— onsundersökningen har det även sitt intresse att notera, att man inom kommunen väl tog vara på den information som svaren på de olika frågorna i opinionsundersökningen gett och an— vände dem i sin argumentering för sina respektive ståndpunk— ter.
För att nu övergå till omröstningar, som avsett andra ären— den än kommundelningar, förorsakade dessa som regel inte någon större uppståndelse i de beslutsprocesser som följde efter det att folkopinionen klarlagts. Fullmäktige godtog
det votum som avgetts. Några notiser må dock lämnas.
Först bör redovisas det fall då fullmäktige kan sägas ha tagit ett beslut som inte låg i linje med utfallet i folk— omröstningen. Det gällde brofrågan i Falkenberg. I omröst— ningen 1980 deltog 63 procent av de röstberättigade. Av dessa uttalade sig 79 % mot en ny bro och 14 % för byggande av den s k Söderbron. Efter omröstningen utarbetade en särskild arbetsgrupp ett förslag till trafikplanering vari Söderbron ingick men — jämfört med omröstningsförslaget — med vissa justeringar beträffande anslutningarna till bron. Kommunstyrelsen anslöt sig till förslaget. I fullmäktige uppstod en längre debatt, och protokollet hade bl a följande att meddela:
Under överläggningen ajournerades sammanträdet under tiden kl 18.35 — 20.40 på order av polischefen med an— ledning av intelefonerat bombhot mot stadshuset.
Kommunstyrelsens förslag bifölls så småningom med knapp ma— joritet. I reservationer till beslutet framhölls med skärpa den bristande respekt för folkmeningen som fullmäktiges ställningstagande förmenades innebära.
Omröstningen i Norsjö gav exempel på en problematik av annat slag, nämligen frågan om hur länge resultatet av en omröst— ning skulle anses ha verkningskraft. I omröstningen 1987 gick majoriteten av de röstande emot förslaget om att en systembutik skulle etableras i kommunen och fullmäktige följde detta utslag. Ärendet kom ellertid så småningom äter upp på dagordningen med ett positivt fullmäktigebeslut som resultat. En butik öppnas våren 1993.
Till sist skall nämnas att de kommuner som företog omröst- ningar i syfte att beveka beslutsfattare utanför den egna kommunen hade föga framgång. Ekerös remissyttrande över re— gionplan 1991 innehöll ett bestämt nej till Västerleden, bl a med hänvisning till det starka stöd denna ståndpunkt hade hos befolkningen. Västerleden togs emellertid med i Dennisöverenskommelsen, vilken senare godkändes av lands— tinget. Vad beträffar de kraftiga opinionsyttringarna i Täby och Vallentuna mot landstingets planer att förlänga tunnel—
banan norrut var de verkningslösa så till vida att lands— tinget kort efter omröstningarna tog ett beslut som innebar att det vidhöll sin uppfattning. Några år senare fick dock en mening, som överensstämde med den som framkommit i de bägge kommunerna, majoritet i landstinget.
5.3 Funktioner
I framställningen i närmast föregående avsnitt har de effek— ter, som de genomförda omröstningarna haft, endast uppmärk— sammats i den mån de gällt de omedelbara konsekvenserna för beslutsfattandet i fullmäktige samt, där detta varit rele— vant, för reaktioner pä statlig och landstingskommunal nivå. Effekter av annat, väl så intressant slag , exempelvis kort— och långsiktiga följder för de politiska partierna och för det politiska systemet över huvud taget, har måst lämnas därhän. Denna begränsning hindrar emellertid inte en rad allmänna iakttagelser och slutsatser beträffande omröst— ningsinstitutets sätt att fungera.
Institutet lanserades som ett ”undantagsinstitut" och så har det förblivit. Under de allra senaste åren har emellertid förmärkts ett ökat intresse för att ta det i bruk. Som en av orsakerna till detta förtjänar framhållas en växande miss— tro mot det politiska systemet och dess aktörer. Denna för— ändring av stämningsläget har förstärkt intresset för di— rektdemokratiska arrangemang: hos makthavarna i deras försök att ge ökad legitimitet åt sina ställningstaganden, hos e— tablissemangets vedersakare i deras strävan att skapa ökad lyhördhet för vad de uppfattar som folkets vilja i konkreta samhällsfrågor.
Det förhållandet att endast ett 25—tal omröstningar genom— förts under de 15 år som institutet funnits till har bl a förhindrat uppkomsten av allmänna normer och etablerad prax— is för hur de problem som är förknippade med kommunallagens direktdemokratiska modell skall hanteras. Ute i de kommuner, där omröstningsfrågor aktualiserats, har man därför i bety— dande utsträckning i sina ställningstaganden varit hänvisad till det egna omdömet och till vad den lokala politiska mil—
jön bjuder. Följaktligen kan stora variationer i handlägg— ningen iakttas.
Ett centralt problem har självfallet varit i vilken grad man skall ta hänsyn till, respektera, den folkopinion som feste— rats vid de omröstningar som hållits. Som visats i det före— gående har resonemangen rört sig kring tre skilda förhåll— ningssätt : att uppfatta utslaget som rådgivande i begrep— pets bokstavliga mening, d v s som en av de många faktorer som skall vägas in i beslutsunderlaget; att se det som våg— ledande, d v s som ett utslag som ger en bestämd anvisning om vilket beslut som skall fattas samt,slutligen, att se det som bindande, d v s som ett uppdrag som det representativa systemet skall verkställa. En utveckling som kännetecknas av ökade krav på de representativa församlingarna att respekte— ra, ja ovillkorligen följa folkets viljeyttringar är utan tvivel på gång. Detta innebär något av en omdefiniering av det rådgivande folkomröstningsinstitutets grundläggande funktion. Institutet som ett medel att hantera relationer mellan medborgarna och deras representanter får en ny fram— toning: folkets råd skall följas, inte begrundas.
Ett annat problem, förutsatt att fullmäktige tillerkänts en viss handlingsfrihet, har varit vilka kriterier som skall uppställas för bedömningen av en omröstnings utfall. Är det majoritetens uppfattning som skall vara enda rättesnöre? Är det tillåtet att tillmäta olika gruppers meningsyttringar olika tyngd? Skall hänsyn tagas till hur stor andel av elek— toratet som deltagit? Det är de två första frågorna som framför allt vållat bryderier och meningsskiljaktigheter. Deltagandefrekvensen har, så långt materialet bär, behand— lats mera som en restpost i kalkylerna. Problemet helheten kontra delarna har fått sin framträdande position i diskus— sionerna bl a på grund av att det naturligt aktualiseras vid omröstningar i indelningsärenden. En aktionsgrupp i Botkyrka mobiliserade 1800—talsliberalen Adolf Hedins fältrop ”Lika rösträtt för alla skall vara lösen!” i sin iver att belysa den grundfråga som äger giltighet i sammanhanget. Detta är för övrigt ett klassiskt tvisteämne i det svenska folkom— röstningsinstitutets historia. Inför 1922 års riksomfattande
omröstning om införande av rusdrycksförbud utgjorde den s k särskillnadsfrågan , d v s en redovisning av männens och kvinnornas röster var för sig, ett hett debattämne. En sär— redovisning, menade arrangemangets motståndare, motiverades av en avsikt att ge rösterna olika vikt, något som var "en kränkning av jämlikhetens och demokratins principer” (Wallin 1966, s. 330 f). Vad gäller indelningsärendenas hantering sett från denna utsiktspunkt kan i flera fall en motsättning iakttas mellan ställningstaganden i berörd kommun och rege— ring. Hanteringen av detta problem på ett ensartat sätt har försvårats av att praxis vacklat beträffande vilka som fått göra sin röst hörd; ibland har det varit en kommuns hela be— folkning, ibland endast innevånarna i mest berörd kommundel.
Folkomröstningsinstitutets funktioner anges ofta som korri— gerande respektive legitimerande. Med korrigerande menas härvid dess roll som ett folkligt redskap mot en självtill— räcklig representativ församling, med legitimerande ett in- strument ägnat att förstärka en av beslutsorganet intagen position.
Den konstruktion som det kommunala omröstningsinstitutet er— hållit ger inte mycket utrymme för den korrigerande funktio— nen. Det är fullmäktiges majoritet och ingen annan som be— stämmer när institutet skall användas. De många avvisade initiativen till omröstning ger bevis för att fullmäktige— församlingarna värnat om denna befogenhet.
Den legitimerande funktionen har i flera fall kommit att om— sättas i faktiskt handlande. Det har i främsta rummet gällt fall där kommun uppträtt som part i ett slags förhandling med utanför kommunen verkande organ. Som paradexempel härpå framstår Ekerös hantering av Västerledsfrågan. I december 1990 uttalade kommunfullmåktige att "kommunen är beredd att med alla lagliga medel motarbeta ledens genomförande”, några månader senare beslutades om folkomröstning och dess resul— tat anfördes i kommunens remissyttrande över regionplan 1991 som ett av argumenten mot att leden skulle anläggas.
Några av de omröstningar som hållits — här bortses från om—
röstningar i indelningsärenden vilka svårligen låter sig in— passas i ett generellt mönster — kan varken karaktäriseras som korrigerande eller legitimerande. De har snarare haft en renodlat konsultativ karaktär. Fullmäktige har antingen varit odeciderad i sin inställning i viss fråga eller också har positionerna mellan olika partier varit helt låsta — i bägge fallen har ett hörande av medborgarnas uppfattning framstått som angelägen.
6. KOMMUNALA FOLKOMRÖSTNINGAR I NÅGRA ANDRA LÄNDER 6.1 Inledning
Europarådets ledningsgrupp för lokala och regionala organ (Steering committée on local and regional authorities) skickade år 1992 ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om det kommunala folkomröstningsinstitutet: vilka regler gäller, vilka erfarenheter har man gjort vid tillämpningen? Svar erhölls från 16 stater. En särskild redovisning av för— hållandena i Schweiz hade presenterats för kommittén tidiga— re under året. Kommitténs sekretariat utarbetade under hös— ten 1992 en sammanställning av enkätsvaren.
Ett studium av rapporten, vilken inkluderar redogörelsen om Schweiz, ger anledning till några inledande kommentarer. Det visar sig att gällande regelsystem i påfallande hög grad är av färskt datum, bl a beroende på demokratiseringsprocesser— na inom det forna östblocket. Detta faktum föranleder två slutsatser. Den ena är att institutet befinner sig på tydlig frammarsch, den andra att man på åtskilliga håll ännu saknar större erfarenheter av institutets sätt att fungera. Sistnämnda brist förenad med en i många länder av allt att döma ofta begränsad kunskap om institutets praktiska tillämpning har lett till att rapporten huvudsakligen fått karaktär av en presentation av befintliga lagregler och sta— tuter.
I det följande refereras anordningar och problemställningar som kan förmodas ha särskilt intresse för en svensk lä— sekrets. Denna inriktning innebär bl a, att mycket av vad rapporten har att meddela om förhållandena i Schweiz kommer att förbigås. I Schweiz med dess många små kommuner — fyra av fem har färre än 2000 invånare — har blott 15 procent valt ett representativt organ, typ kommunfullmåktige. Det dominerande arrangemanget påminner i viss mån om den svens— ka kommunalstämman : en folkförsamling öppen för samtliga röstberättigade kommuninnevånare samlas för diskussion av kommunens angelägenheter. Emellertid varierar i hög grad församlingarnas beslutsfunktioner. I vissa kommuner skall
många av de viktiga frågorna hänskjutas till folkomröstning, i andra har församlingen större beslutsbefogenheter, men kommuninnevånarna har goda möjligheter att genom initiativ av olika slag föra ut ärendena till omröstning. Detta, vad man skulle kunna kalla dubbla direktdemokratiska system, saknar uppenbarligen aktualitet i Sverige,
Det bör vidare påpekas, att i Schweiz liksom i den andra förbundsstat som ingår i rapporten, d v 5 Tyskland, ligger befogenheten att lagstifta om den kommunala nivån inte på de nationella organen utan på kantoner respektive delstater. Detta har i bägge länderna lett till en stor variation i regelsystemen. I Schweiz accentueras detta av att den kanto— nala lagstiftningen i dessa stycken är dispositiv, d v s varje kommun kan inom en given, generell ram anta sitt eget reglemente. Detta skall dock underställas kantonala myndig- heter.
Det förtjänar till sist upplysas att det representativa kom— munala organet av praktiska skäl i nedanstående framställ- ning, oavsett vilket land som behandlas, benämns (— kommun)fullmäktige och det ledande beredande/exekutiva orga— net kommunstyrelse. 6.2 Legal grund
I det stora flertalet länder är folkomröstningsinstitutet lagfäst. Emellertid är detta ett konstaterande av begränsat intresse, eftersom merparten av de länder — bland dem Danmark — som saknar en lagreglering har känt sig oförhind— rade att anordna omröstningar sådana bestämmelser förutan.
6.3 Hur och av vem kan en folkomröstning initieras och ut—
lösas?
Svaren på rubrikens fråga är många men låter sig inordnas i fyra skilda kategorier.
(1) Initiativet tillkommer enbart kommunala organ. I denna grupp hamnar de länder, som inte har något lagfäst omröst—
ningsinstitutet, samt ett antal länder vars bestämmelser utgör kombinationer av olika anordningar. Sverige är tämli— gen unikt genom sin enkla konstruktion, d v s majoritetsbe— slut i fullmäktige. Nbrge ligger nära ett sådant arrange— mang men dess folkomröstningsinstitutet påfördrar inte någon större uppmärksamhet, eftersom det tillåtna ämnesområdet för omröstningar är mycket smalt. I Frankrike , för att ta ett exempel på ett mer komplicerat system, kan initiativ till omröstning väckas av borgmästaren eller i stora kommuner av 1/3 av fullmäktiges ledamöter och i små kommuner efter majo— ritetsbeslut i fullmäktige. I samtliga fall är det fullmäk— tiges majoritet som avgör principerna för och arrangemangen kring en omröstning.
(2) Initiativrätt tillkommer såväl kommunalt organ som en viss andel röstberättigade men i bägge fallen är det full— mäktige som beslutar om omröstning. Finland hamnar i denna kategori. Vad gäller folkinitiativ kan här ett minimum av 2 procent av de röstberättigade, i absoluta tal dock inte färre än 100 personer (50 personer i kommuner med mindre än 4000 invånare) väcka förslag om omröstning gällande fråga inom kommunens kompetensområde. Kommunstyrelsen skall bereda ärendet och snarast möjligt förelägga det för fullmäktige, som fattar beslut med enkel majoritet. En enskild medborgare kan också väcka förslag, men i sådant fall avgör kommunsty— relsen om ärendet skall föras vidare till fullmäktige.
(3) Vissa länder har ett dubbelt system innebärande att om— röstning kan initieras och utlösas såväl av kommunalt organ som av ett antal medborgare. I Luxemburg tillkommer denna rätt fullmäktige och 1/5 (i mindre kommuner 1/4) av elekto— ratet. I Ungern har rätten tillagts 1/4 av fullmäktiges le— damöter, utskott inom fullmäktige, styrelsen för "lokal sam— hällelig organisation" samt 10 — 25 procent av elektoratet. I Tyskland är variationerna stora, men i regel är det fullmäktige och cirka 10 procent av de röstberättigade som har rätt att utlösa folkomröstning.
(4) För vissa ärenden föreskrivs i lag att folkomröstning skall hållas. Det har tidigare påpekats att detta i varie—
rande utsträckning gäller för kommuner i Schweiz. Det stora flertalet av dem har det gemensamt, att ärendet rörande den kommunala organisationen och territoriet (delning respektive sammanslagning) samt antagande av budget och bestämmande av skattesats skall föras ut till folket för beslut. Bl a i Ungern, Tjeckiska republiken, Slovakien och Italien finns också bestämmelser om obilgatorisk omröstning. Ett genomgå— ende drag i dessa länder är, att sådana omröstningar i främsta rummet skall gälla ändringar i den kommunala indel— ningen, däremot inte frågor — hur viktiga de än må vara — som avser aktuella problem inom det ramverk som en kommun
utgör. 6.4 I vilka ärenden får folkomröstningar hållas?
Vanligen sammanfaller ämnesområdet för folkomröstningar med fullmäktiges kompetensområde. I Finland föreskrivs dessutom bl a, att i ärenden i vilka kommun avger remissyttrande eller eljest tar initiativ men där det tillkommer icke—kom— munalt organ att fatta beslut (t.ex. indelningsändringar och vägplanering) får folkmeningen avlyssnas. I praktiken har omröstningar i ärenden av just detta slag anordnats förhål— landevis ofta (jfr Sverige). I åtskilliga länder finns vissa frågor uttryckligen undantagna från omröstning. Dessa undan— tag gäller främst två typer av ärenden, nämligen dels bud— get— och skattefrågor, dels frågor av administrativ natur och personalärenden. På sina håll inskärps vidare, att ärende som anförtrotts kommun av högre myndighet ej får hänskjutas till folket för avgörande.
6.5 När får folkomröstningar hållas?
På många håll har införts bestämmelser som inskränker frihe— ten att när som helst anordna omröstningar. Den vanligaste restriktionen är kravet, att viss tid måste förflyta innan omröstning i ett och samma ärende upprepas. Både ett och två års "karantän" finns föreskrivet. Andra restriktioner värda ett omnämnande är följande. I Finland får omröstning ej hållas samtidigt med kommunala eller nationella val och i Frankrike är det ej tillåtet med folkomröstning under en
tämligen lång tid före valen till kommunfullmåktige. I Tjeckiska republiken är folkomröstningar förbjudna under de sex första månaderna av fullmäktiges mandatperiod.
6.6 Rådgivande och beslutande folkomröstningar
I de flesta länderna har omröstningarna en rådgivande sta— tus. Beslutande omröstningar gäller emellertid i flera län- der och ett samband finns mellan denna form och bestämmel— ser om obligatoriska omröstningar likaväl som om folkini— tiativ. Undantag från det sistnämnda är Finland och Luxemburg där kombinationen rådgivande omröstning och folk— initiativ gäller. I Schweiz är beslutande omröstningar den utan gensägelse vanligaste formen, men rådgivande omröst— ningar företas i undantagsfall som en ersättning för beslu— tande. De rådgivande omröstningarna ges här epitetet ”orien— terande" och anses tillåta en annan frågeteknik än den som gäller för de beslutande omröstningarna : fler frågor kan ställas och mer nyanserade svar än ja — nej kan med fördel avkrävas de röstande. De rådgivande omröstningarna anses till följd av sin karaktär ej fordra samma noggranna formel- la reglering som de beslutande. T ex har man i Schweiz an- sett att större frihet bör gälla vid bestämningen av vilka som skall ges rätt att delta; opinioner från grupper som inte har kommunal rösträtt anses kunna utgöra värdefulla tillskott till beslutsunderlaget.
Frågan hur länge folkets meningsyttring skall respekteras av fullmäktige har i något fall avsatt särskilda bestämmelser. I Tyskland finns i några delstater stipulationen, att be— slut taget vid folkomröstning inte får ändras inom två år (i ett par delstater tre år) utan folkets medgivande, mani— festerat vid ny omröstning.
6.7 Deltagandet i folkomröstningar
En påfallande brist på statistik ägnad att belysa det folk— liga deltagandet i omröstningarna kännetecknar situationen i de länder som behandlas i rapporten. Inte ens i Schweiz har man tillgång till annat än spridda uppgifter. Här liksom i
övriga länder beskrivs därför deltagandefrekvensen i huvud- sak med svepande omdömen, som regel av innebörd att situa— tionen är otillfredsställande. Deltagandet har merendels inte nått upp till de nivåer som reservationslöst tillåter utsagor av typ ”folket har talat". Från flera länder uppges, att det ofta varit mindre än hälften av elektoratet som ut— nyttjat sina rättigheter. I Schweiz har också gjorts iaktta— gelsen, att deltagandet i folkomröstningar ibland underskri— dit det minimital som krävts för det folkinitiativ som ut— löst omröstningen i fråga. En annan observation är, att del— tagandet i hög grad fluktuerar med omröstningsfrågans mate— riella innehåll. I Schweiz samlar t ex omröstningar i skat- tefrågor avsevärt större väljarskaror än i andra ämnen.
Vilka botemedel bör sättas in mot de iakttagna förhållande— na? Dels har diskuterats åtgärder i form av bättre informa— tion och anordningar som underlättar deltagandet, dels har speciella lagbestämmelser övervägts och i några fall genom— förts. Några länder har infört röstplikt. Det som framför allt diskuterats har emellertid varit krav på att en viss minimiandel av de röstberättigade måste deltaga för att ut— slaget i företagen omröstning skall ges beslutsverkan. När det finns kvorumbestämmelser för fullmäktige varför skall inte motsvarande krav ställas på elektoratet? Så har proble— met ibland formulerats. I Schweiz har arrangemanget avvi— sats, men i Ungern stipuleras ett deltagande på minst 50 procent och i några delstater i Tyskland krävs att den seg— rande sidan i en omröstning skall ha minst 25 procent av de röstberättigade bakom sig.
REFERENSER
civildepartementet
Council of Europe, Steering Committe on Local and Regional Authorities, 1992
Ds 1988:53
Ds 1991:17
Ds Kn l981:2
SOS
SOU 1952:47
SOU 1975z4l
SOU 1978:32
SOU 1985:29
SOU 1990:24
SOU 1993:16
Regeringsbeslut i indelnings— ärenden
Local Referendums. Secretariat Memorandum prepared by the Directorate of the Environment and Local Authorities
Remissynpunkter på demokratibered— ningens och några andra utredning— ars förslag
Remissyttranden över betänkandet ( SOU 1990:24 ) Ny kommunallag. En sammanställning från kommunal— lagsgruppen
Kommunala folkomröstningar i Sverige 1978 och 1980. Betänkande V av kommunaldemokratiska kommittén
Regeringsrättens årsbok Riksdagens protoll med bihang
Allmänna valen 1976,1979,1982, l985,1988,199l. Del 2, Kommunala valen
Kommunal folkomröstning. 1950 års folkomröstnings— och valsättsut— rednings betänkande
Kommunal demokrati. Huvudbetänk— ande. Utredningen om den kommuna— la demokratin
Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och församling— ar. Betänkande av indelningslags— kommittén
Principer för ny kommunallag. Be— tänkande från 1983 års demokrati— beredning
Ny kommunallag. Betänkande av 1988 års kommunallagskommitté
Nya villkor för ekonomi och poli— tik. Ekonomikommissionens förslag
Alsmark,G.— Uddman,P.l990
Fryklund,B— Peterson,T.,l989
Gustafsson,A.l975
Hagård,B.1989
Holmberg,s.— Petersson,0,l980
Johansson,L. 1980
Wallin,G. 1966
Att möta främlingar. Vision och vardag. Lund University Press
Vi mot dom. Det dubbla främ— lingsskapet i Sjöbo. Lund Univer— sity Press
Probleminventering rörande kommu— nal folkomröstning. Utredningen om den kommunala demokratin
Vadstena egen kommun. Kampen för självständighet 1977—1979.Före— ningen Gamla Vadstena. Småskrift nr 34
Inom felmarginalen. En bok om politiska opinionsundersökning— ar. Publica Liber Förlag.Välling— by
Kärnkraftsomröstningen i kommu- nerna. Lunds universitet.Stats— vetenskapliga institutionen. Med— delande l980:3
Folkomröstningsinstitutet.Samhäl— le och riksdag II, sid.263—358. Almqvist & Wiksell. Stockholm
Kronologisk förteckning
1.Stymings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2.Kursplaner för gmndskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem for grundläggande högskoleutbildning. U. 4.Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny damlag. Ju. 1 1. Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling - huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15.Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommlssionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- kommlsslonens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18.Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19.Kommunema och miljöarbetet. M. 20.Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsräds arbete värt? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlånningslagen - en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. 10. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28.8ankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattuingen. Del 2. Fi. 30.Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholomrädet och inom missbruka-värden. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelslndustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.
36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37. Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för fllmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41.Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A. 44.Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 45. Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. 46. Vissa kyrkofrågor. C. 47.Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 49. Ett är med betalningsansvar. S. 50. Serveringsbestämmelser. S. 51. Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M. 52. Ersätming vid arbetslöshet. A. 53. Kostnadsutjåmning mellan kommuner. Fi. 54. Utvisning på gmnd av brott. Ku. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 56. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. UD. 57. Beskattning av fastigheter. del I — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 59. Ny marknadsföringslag. C. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 61.Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. S. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 63. Person och parti - Studier i anslutning till Personvalskommitte'ns betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Ju. 64. Frågor för folkbildningen. U. 65. Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bllagedel. M. 66. Lag om införande av miljöbalken. M. 67. Slutförvaring av använt kämbtänsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD-program 92. M. 68. Elkonkurrens med nätmonopol. N. 69.Revisorerna och EG. N. 70. Strategi för småföretagsutveckling. N . 71 . Organisationemas bidrag. C. 72. Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C. ___—_
Kronologisk förteckning
73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74. Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Polisens rättsliga befogenheter. [60]
Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommittens betänkande
Ökat personval (SOU 1993:21). [63]
Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [l] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. 11. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka, [5]
Socialförsäkringsregister. [1 1]
Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbmkarvärden. [31] Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [381 Ett år med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Överföng av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. [61]
Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]
Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22]
Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kostnadsutjämning mellan kommuner. [53] Beskatuiing av fastigheter, del 1
— Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57]
Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.
- Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Värdhögskolor — kvalitet - utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Frågor för folkbildningen. [64]
Jordbruksdepartementet
Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. 16] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]
Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television 1 allmänhetens tjänst 1171
Utlånningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning på gmnd av brott. [54]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69] Strategi för småföretagsutvcckling. [70]
Systematisk förteckning
___—___—
Civildepartementet
Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationemas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. [51]
Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD-program 92. [67]