Principer för ny kommunallag

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

“PKINCIPER

FOR N Y

AKOMMLINAL-

DDDDDDDDDDDDDDD GE

m,

Statens offentliga utredningar

1985:29

Civildepartementet

Principer för ny

kommunallag

Betänkande från års demokratiberedning

1§83

Stockholm 1985

Omslag Jörgen Högberg Teckning Jonathan Howard

ISBN-91-38-08900-9 ISSN O375-250X Allf 114 5 002

Norstedts tryckeri, Stockholm 1985

Fotografer: Beppe Arvidsson, Jan Håkan Dahlström, Bengt af Geijerstam, Gösta Glase, Kurt Johansson, Bitte Lundborg, Sven Oredson, Stefan Svensson

TiII Statsrådet och chefen

för civildepartementet

Genom beslut den 26 maj 1983 regeringen chefen

bemyndigade för civildepartementet, Bo Holmberg, att tillkalla en beredning

för att utreda och utveckla den kommunala demokratin, brukarinflytande och brukarmedverkan. Beredningen har antagit namnet 1983 års demokratibered-

ning.

Beredningen har genom tilläggsdirektiv (Dir 1984: 1) fått i uppdrag att se över lagstiftningen om kommuner och landstingskommuner. I samband med att beredningen fick dessa tilläggsdirektiv förordnades som direktören Curt Riberdahl, Svenska

sakkunniga

kommunförbundet och förbundsjuristen Jan Sahlin, Landstingsförbundet samt som expert hovrättsassessorn Bo Lövén att

biträda beredningen med dessa frågor.

Som sekreterare för arbetet med kommunallagsöversynen för-

ordnades regeringsrättssekreteraren Ingegärd Hilborn.

Beredningen överlämnar härmed betänkandet Principer för ny

kommunallag.

Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Kent Christensson och Sture Nordh. En reservation har lämnats av ledamöterna Sven

Lindgren,

Lennart Pettersson, Ingvar Karlsson och Lennart Rydberg gemensamt. Lennart Rydberg har lämnat en särskild reservation.

Stockholm den 17 juni 1985

Lars Eric Ericsson

Kent Christensson Gunnel Färm Axel Gisslén R une H ammarbáck Karl -Gunnar Ingvar Karlsson

Holmqvist

Sven Lindgren Sigvard Marjasin Sture Nordh

Berit Oscarsson Lennart Pettersson Lennart Rydberg

Margareta Svensson Anders Westerberg

/Sören Häggroth

Ingegärd H ilborn

sou 1985: 29 3

lnnehån

1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2 Allmänna utgångspunkterför översynen 13

3 Landstingskommunerna och Stockholms kom-

mun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Landstingskommunerna i en ny kommunallag . . 17

Särbestämmelser för Stockholms kommun . . . . 21

4 Kopplingen till annan lagstiftning . . . . . . . 25

Regeringsformen och kommunallagen . . . . . . . 25

och . . . . . . . . 28

Kommunallagen speciallagarna Kommunallagen och förvaltningslagen . . . . . . 32

5 Allmänt om principskissens uppläggning . . 35 Terminologin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Inledande bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . 37

Kommunal och landstingskommunal indelning . . 37 Kommunernas och landstingskommunernas organi-

sation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Medlemskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige, styrelsen

och övriga nämnder . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Personalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

6 Kommunens och befo-

Iandstingskommunens

genheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Tidigare utredningsförslag . . . . . . . . . . . . . 59

Beredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . 60

7 Organisation och arbetsformer . . . . . . . . . 67

De förtroendevalda . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Fullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Vad behöver i . . . . . 73

regleras kommunallagen?

Vad kan fullmäktige bestämma? . . . . . . . . . . 77

och övriga nämnder . . . . . . . . . . . 80

Styrelsen

SOU 1985: 29 5

8 Revision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99

Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Förvaltningsrevision . . . . . . . . . . . . . . . . 101

9 frågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Övriga

Medbestämmande för de anställda . . . . . . . . . 105

Kommunala och landstingskommunala bolag . . . 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Budget

Kommunalbesvär . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

10 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Principskissen

Särskilda yttranden

1 Av ledamoten Kent Christensson . . . . . . . . . 129 2 AV ledamoten Sture Nordh . . . . . . . . . . . . . 131

Reservationer

1 Av ledamöterna Sven Lennart Pettersson,

Lindgren,

Karlsson och Lennart Rydberg . . . . . . . 132

Ingvar

2 AV ledamoten Lennart Rydberg . . . . . . . . . . 133

Büagor

1 1984:1) . . . . . . . . . . . . 135

Tilläggsdirektiv(Dir

2 K0mmunallagen(1977: 179) . . . . . . . . . . . . 141

6 sou 1985: 29

IL?

E ü i l i .S U.i,l.i.I

iiiuwüiiiiuu?l?lx!\l ,il i .iu l i .l.l.l?lL.i“i nu

SOU 1985: 29

1 Bakgrund

Den nu kommunallagen (1977:179), KL, ändrad segällande nast 1985 (1985:128), trädde i kraft den ljuli 1977. Lagen bygger 1953 års kommunallag och 1954 års landstingslag på som i sin tur tillbaka på ännu äldre lagar. I flera avseenden går var 1977 års en till utvecklingen inom den lag anpassning kommunala sektorn. De sedan länge gällande grundläggande principerna för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet och inre arbetsformer påverkades inte särskilt Orsaken till detta var främst att direktiven till de mycket. som till grund för reformen kommunaldeutredningar låg mokratiska utredningen och 1970 års kommunallagsutredning * inte av kommedgav någon genomgripande saklig översyn munallagarna.

En av de viktigaste var att lagen fick karaktär av en nyheterna rensades ut så långt det var möjligt. ramlag. Detaljforeskrifter till hade två dels att minska den Overgången ramlag syften, över den kommunala organisationen, dels statliga styrningen att låta lagen gälla samtliga kommuner och landstingskommuner. behölls dock för Stockholms kommun och Några särregler Stockholms läns som tidigare haft särskillandstingskommun, da lagar.

I av demokratifråövrigt präglades kommunallagsreformen Kommunaldemokratiutredningens förslag var inriktade gorna. det kommunala och förbättringar av den på styrelseskicket kommunala demokratin. Tonvikten lades dock på rekommendationer - t ex i kommunala företag och information, insyn -

lokal förankring och mindre på lagstiftningsâtgärder.

Trots strävanden att samla de bestämmelserna grundläggande för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns det vid sidan av KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäller det lagar om särskilda t ex skolan, och byggnadsväsenförvaltningsgrenar, planoch socialtjänsten samt hälso- och det, miljö- hälsoskyddet, Den allmänna i KL komsjukvården. kompetensbestämmelsen med flera särskilda som kommunerna och pletteras lagar ger rätt att vidta inom vissa omlandstingskommunerna åtgärder råden. har blivit svår att överblicka. Lagstiftningen därigenom - efter vidare av att KL år 1977 Regelsystemet kompliceras reviderats och i olika avseenden. Flera nya lagar kompletterats har dessutom tillkommit vid sidan av KL.

SOU 1985: 29 9

De frågor som präglat efter år 1977 har bl a

lagstiftningen gällt

minskad statskontroll över kommunerna och

landstingskom-

munerna. Återstående bestämmelser om underställning har rensats bort. En annan fråga har rört medbestämman-

fackligt

de. En ny och särskild form av kommunala med förvaltorgan nings-, verkställighets- och infördes 1979 i

beredningsuppgifter

KL (1979:409) genom bestämmelser om partssammansatta organ (PSO).

Andra frågor har kravet förstärkt kommunal demokra-

gällt på

ti genom olika former av direkt eller indirekt

medborgarinfly-

tande. Första reformen i detta var tillkomsten av

sammanhang

lagen om vissa lokala organ i kommunerna (1979:408, omtryckt

1979:1167, ändrad senast 1983:304). har

Nyligen riksdagen

också beslutat en (1985:127) om särskilda i landslag organ tingskommunerna. Inom ramen för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse har vidare en särskild

skapats lag

(1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation.

De förtroendevaldas arbetsvillkor har också

präglat lagstift-

ningen efter år 1977. Exempel är i kommu-

härpå ändringarna

nallagen (1983:563) av reglerna om ersättning till de förtroendevalda. Systemet med sekreterare

politiska legaliserades ge-

nom lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och

landstingskommuner. Härigenom infördes en ny personalkate-

gori i kommunalrätten. Tidigare talades endast om förtroendevalda eller tjänstemän, båda med skilda roller och i

uppgifter

systemet.

Aven den allmänna har

kompetensbestämmelsen komplette-

rats efter det att KL trädde i kraft. Under senare delen av år 1977 tillkom om i Stockholms läns

lagen skatteutjämning landstingskommun. Lagen var till att börja med tidsbegränsad

men har numera ersatts med

den permanenta lagen

(1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns

landstings-

kommun.

När kommunallagen antogs förutsatte att flera

lagstiftaren

frågor behövde ses över. Flera utredningar har undersökt dessa frågor och avlämnat betänkanden med som delvis inne-

förslag

bär tämligen omfattande i

ändringar kommunallagstiftningen.

Hit hör som i betänkandet

kommunalbesvärskommittén (SOU

1982:41) Overklagande av kommunala beslut fram

lagt förslag

om nya regler om kommunalbesvär. I betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och har om

näringslivet utredningen kommunal kompetenslagstiftning föreslagit att i de reglerna kompetensrättsliga smålagar som finns för en del speciella

kommunala verksamheter förs in i KL. I betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt har kommittén för vissa medbestämmandefrågor fram flera

lagt

modeller till ett permanent författningsreglerat medbestäm-

mande for de kommunalanställda.

Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om närvarorätt för

i kommunala nämnder (prop 1984/85:200).

personalföreträdare

För närvarande bereds i regeringskansliet åtskilliga betänkanden som rör kommunallagstiftningen. Det kan bli ytterligare

i KL Det gäller

ändringar genom pågående utredningsarbete.

bl a det arbete som sker inom stat-kommunberedningen. Den ser bl a över formerna för den statliga styrningen av kommu-

nerna och landstingskommunerna.

Mot denna har demokratiberedningen genom till-

bakgrund

(Dir 1984:1) fått i att utarbeta en prin-

läggsdirektiv uppdrag

till hur om kommuner och landstingskommu-

cipskiss reglerna

ner i framtiden bör systematiseras och utformas i kommunalla-

skall vara ett underlag för ett fortsatt mera

gen. Principskissen

betonat arbete med att utforma lagstiftning-

juridiskt-tekniskt

en det kommunala området.

på

soU 1985: 29 11

Kprnmunal

f

rvaltning

och med-

be§tämmand

›

rat

12 sou 1985:29

2 Allmänna

utgångspunkter

för

översynen

Kommunallagen är ett arbetsredskap för de för-

väsentligt troendevalda i kommunerna och landstingskommunerna. Lagstiftningen på det kommunala och landstingskommunala om-

rådet bör därför vara utformad så att den direkt kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Det leder till följande krav

på en moderniserad kommunallag:

0 Viktiga principer för den kommunala verksamheten bör

framgå av lagen. Den bör därför, mer heltäckande än i dag,

ramarna för hela den kommunala och landstingskom-

ange

munala verksamheten. 0 De förtroendevaldas och skyldigheter bör framgå

rättigheter

av lagen. Lagen skall även innehålla de grundläggande reg-

lerna för beslutsfattande och verkställighet. beredning,

0 Den skall vara lätt att förstå och överblicka. Detta ställer

särskilda krav på klarhet och enkelt språk.

Genom att kommunallagen på detta sätt anpassas till de förtroendevaldas behov av ett enkelt arbetsredskap bör de för-

troendevaldas ställning stärkas.

En framtida bör ge kommunerna och

lag enligt beredningen landstingskommunerna stor frihet att själva organisera sin

verksamhet. Den nuvarande kommunallagen innehåller detaljbestämmelser som ursprungligen tillkom när lagstiftningen

av andra synsätt. Inriktningen av lagstiftningen i präglades

är att styra genom att ange mål i stället för detaljregler.

dag

Aven arbetet med en moderniserad kommunallag bör syfta till

att minska den statliga detaljstyrningen.

Det kommunerna och större frihet

ger landstingskommunerna

att utifrån egna förutsättningar forma sin egen organisation

och verksamhet. Vid avvägningen mellan vad som bör stå i lagen och vad som

kan regleras av kommunerna och landstingskommunerna

själva finns flera faktorer att ta hänsyn till. Det bl a

gäller

vilket utrymme regeringsformen ger för att minska detaljregleringen. (RF) behöver endast

Enligt regeringsformen grunder-

na för kommunernas och verksamhetsformer

organisation

anges i innehåller också vissa grundläg-

lag. Regeringsformen

SOU 1985: 29 13

gande bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna.

En för är att de-

utgångspunkt beredningen grundläggande

mokratiska rätttigheter liksom nu måste i För

regleras lagen. kommunmedlemmarnas del gäller det bl a de grundläggande

reglerna om kungörelse, protokoll och kommunalbesvär. Bestämmelserna har samband med kommunmedlemmarnas intresse av insyn och medverkan. Det är också om att

fråga

garantera en demokratisk handläggning. Det gäller som

regler

till att beslut fattas i demokratiska former samt bestäm-

syftar

melser som garanterar minoritetens Hit hör också

rättigheter.

bestämmelser som de förtroendevaldas rätt att agera,

reglerar

t ex genom motioner. Aven minoritetens grundläggande rättig-

heter bör regleras i lagen.

En ny kommunallag bör givetvis vara anpassad till de förändringar i den kommunala verksamheten som har skett och kan väntas i framtiden. Genom lokalorganslagen år 1980 blev det

för kommunerna att decentralisera den kommunala

möjligt

organisationen till nämnder med ett an-

sektorsövergripande

svar lokal nivå - Den

på kommundelsnämnder. helhetssyn som alltmer styr den kommunala verksamheten och som medför att gränserna mellan olika sektorer blir mindre bör

skarpa enligt beredningen prägla den framtida kommunallagen.

Enligt beredningen bör den grundläggande maktfördelningen

mellan fullmäktige och nämnderna finnas kvar även i en mo-

derniserad kommunallag. Däremot vill beredningen framhålla

att den utveckling mot en mer målstyrd och mindre

detaljstyrd

verksamhet som har inletts i en del kommuner och

landstings-

kommuner bör underlättas genom en ny lag. Det kan leda till att fullmäktige utvecklar nya former för att styra nämndernas verksamhet. Samtidigt ökar nämndernas frihet att i detalj besluta om verksamhetens inriktning.

Aven på andra områden kan KL behöva revideras för att bättre passa och framtidens krav. vill

dagens Beredningen exempelvis

peka på att den diskussion som nu pågår om ett förändrat

redovisningssystem kan medföra att lagen behöver justeras på

en del punkter. Användningen av ADB i den kommunala och

landstingskommunala förvaltningen får också konsekvenser för kommunallagen.

En annan utgångspunkt är om vilka intressen som la-

frågan

gen behöver omfatta. I förarbetena till 1977 års diskutera-

lag

des endast kommunmedlemmar och förtroendevalda (SOU 1974:99 s 44, prop 1975/761187 s 319). Det ökade personal- och

brukarinflytandet samt sambandet mellan vanlig kommunal

Verksamhet och kommunala motiverar enligt

bolag beredningen en del ändringar härvidlag.

Beredningen föreslår att en framtida kommunallag ger utrym-

me för bestämmelser om de anställdas inflytande i den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Vidare bör en ny kommunallag reglera förhållandet till de kommunala bolagen.

Med denna inriktning för en översyn av KL kommer en moderniserad kommunallag att bli mer omfattande än i

dag.

Frågan är om en utvidgad och mer heltäckande

kommunallag

innebär ett brott mot ramlagstanken. med en är

Syftet ramlag

att ge de förtroendevalda bättre möjligheter att lösa

problemen

lokalt och samtidigt göra flexibel.

lagstiftningen

En ramlag kan emellertid stå i motsats till behovet av vägled-

ning för arbetet i kommunerna och

landstingskommunerna.

Den är allmänt sett mindre informativ (prop 1975/76:187 s 320). Därmed finns det risker för att kravet enklare regler

på

kolliderar med kravet på ökad läsbarhet. Genom rambestämmelser kan man minska den i kom-

statliga detaljstyrningen

munerna och landstingskommunerna. Att innehåller fler

lagen paragrafer än nu bryter därför inte mot ramlagsidén.

I detta fall är det inte heller meningen att nya

skapa regler.

bestämmelser i stället - efter -

Befintliga skall justeringar

sammanfogas till ett heltäckande system. blir

Kommunallagen

därmed en mer utpräglad kommunal grundlag. Däremot är det klart att de materiella bestämmelserna för de

specialregle-

rade sektorerna liksom hittills måste finnas i

speciallagar.

Uppgifterna inom dessa områden är alldeles för för att

många

kunna sammanföras i en gemensam lag. Dessutom skulle det bli problem eftersom KL för både kommuner och lands-

gäller tingskommuner. Landstingskommunernas specialreglerade

verksamheter måste i så fall redovisas särskilt.

Man kan i och for sig diskutera om inte en med detta

lag

innehåll blir alltför En helhetssyn kommunal

omfångsrik. på och landstingskommunal verksamhet leder emellertid enligt

beredningen till att bestämmelserna bör vara samlade i en

lag.

Det är inte antalet bestämmelser som om det krävs två

avgör

eller flera lagar utan det inbördes sambandet mellan de olika bestämmelserna.

soU 1985: 29 15

16 sou 1955; 29

3 Landstingskommunerna

och Stockholms kommun

i en

Landstingskommunerna ny kommunallag

Beredningen har diskuterat om man i framtiden skall

frågan

ha en gemensam lag eller två lagar, en för kommunerna och en

för landstingskommunerna.

Vid 1977 års reform hade man i ett sekel haft en särskild

drygt landstingslag. Innehållet i kommunallagen och landstingsla-

gen blev efterhand alltmer likartat. I fanns

landstingslagen dock många regler som avvek från kommunallagen. Dessutom

fanns särregler för Stockholms läns landstingskommun i en särskild lag. En del av olikheterna berodde främst lands-

på tingskommunernas speciella ställning som länskommunala 0r-

gan och deras geografiska utbredning. Andra skillnader berodde på att landstingen sammanträdde mycket mer sällan än

kommunfullmäktige.

Kommunallagsutredningen (SOU 1974:99 s 47 och 68) ansåg

att det lagtekniskt var önskvärt att var likfor-

kommunallagen

mig, dvs att en lag reglerar samtliga kommuner och

landstings-

kommuner och att inga särregler fanns för En gemen-

någon.

sam skulle bidra till att blev enhetli-

lag rättstillämpningen gare. Frågan om separata lagar avgjordes med hänsyn till anta-

let särbestämmelser som behövdes för landstingskommunernas del. Det faktum att det rör sig om två skilda som

kommuntyper

verkar på olika nivåer och med till övervägande del olika verksamhetsfält var inte något hinder för en gemensam lag.

Ett tiotal remissinstanser om inte en särskild lands-

ifrågasatte

tingslag borde behållas. Ett för två lagar var att

argument just

kommunerna och landstingskommunerna arbetar olika ni-

på

våer och i huvudsak med olika verksamhetsfält. Ett annat argument var att en enhetlig lag i första hand måste vara enklare för de kommunala som skall tilläm-

organen praktiskt

pa lagen samt för allmänheten som berörs. En sådan

förenkling

ansågs inte möjlig med hänsyn till särbestämmelser.

mängden

I (prop 1975/76:187 s 323) betonades det prak-

propositionen

tiska värdet av att alla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och kunde samlas i en

landstingskommunerna

Under utskottsbehandlingen reducerades antalet särbe-

lag. stämmelser för landstingskommunerna.

I till principskiss har genom förenklingar

beredningens förslag

särbestämmelser för landstingskommunerna ren-

ytterligare

sats bort. I en ny kommer skillnaderna bl a att gälla kompe-

lag

tensen. om hur suppleanter för fullmäktige och lands-

Reglerna

utses är också olika. I finns dessutom en regel om

ting vallagen

för i landstingen. Dessa

treprocentspärr partirepresentation

skillnader i försvårar läsbarheten och systemför-

regelsystemet

ståelsen.

Skälen för att införa två en lag för kommuner och en lag

lagar,

för är nu till skillnad mot vad som gällde

landstingskommuner,

vid reformen år 1977 enbart redaktionell. En sådan lösning skulle innebära två lagar med i princip samma inne-

nämligen

håll men anpassade till varje område. Termino-

terminologiskt

bör dock inte bli ett självändamål, även andra synpunkter

login

måste vara Det fordras beredningen starka

avgörande. enligt

skäl för att ändra ett väl inarbetat och fungerande lagkomplex. Enbart önskan om att förenkla är knappast ett tillräckligt skäl för såvida inte lagen ger upphov till uppenbara

separata lagar

tolkningssvårigheter. Så har inte varit fallet med KL.

föreslår därför en fortsatt gemensam lag för kom-

Beredningen

muner och landstingskommuner. För att underlätta läsbarheten bör utformas med en klar och tydlig terminologi även

lagen för landstingskommunernas del.

Terminologifrågor

I 1 7 § RF talas om och landstingskom-

kap primärkommuner

muner. använder regeringsformen termen kommun

Samtidigt

som begrepp för båda och deras

gemensamt kommuntyperna

verksamhet omtalas som kommunal. Detsamma gäller tryck-

Där talas t ex om beslutande kommunal

frihetsförodningen.

församling och kommunal myndighet.

KL använder begreppen kommuner och landstingskommuner

och mellan dem utan att använda någon

skiljer genomgående samlad term. Lagstiftaren har i kommunallagen av praktiska

skäl valt att fortlöpande använda termen fullmäktige för såväl

som landstinget och uttrycket styrelsen kommunfullmäktige

för såväl som Orden

kommunstyrelsen förvaltningsutskottet.

och landsting återfinns också i en bestäm-

kommunfullmäktige melse i tryckfrihetsförordningen.

Varken primärkommun eller landstingskommun är begrepp som lyckats vinna någon förankring i det dagliga språkbruket.

18 soU 1985:29

De ord som används i praktiken är kommun och landsting. Ordet landstingskommun introducerades i 1954 års

landstings-

lag. Det kan i sammanhanget erinras om att man i den året innan utfärdade nya kommunallagen lagfäst tre olika av

slag

kommuner nämligen landskommuner, köpingar och städer. Den totala kommunala sektorn omfattade fyra kom-

därigenom muntyper av vilka landstingskommuner var en.

År 1971 utmönstrades begreppen landskommun, köping och

stad ur lagstiftningen och ersattes av det enhetliga begreppet

kommun (prop 1969: 63 och KU 1969:44). Frågan om denna

förändring hade några konsekvenser för hur begreppet lands-

användes behandlades inte. Det inte hel-

tingskommun ordes

ler vid tillkomsten av 1974 års regeringsform och 1977 års

kommunallag.

Ordet stad lever alltjämt kvar i många sammanhang. Stockholm är Sveriges huvudstad. En rad offentliga institutioner och byggnader har fortfarande benämningar som innehåller ordet

stad, t ex stadsbibliotek, stadsbyggnadskontor, stadshus och

stadsteater. som Stadsarkitekt och stadsträd-

Befattningar gårdsmästare finns kvar.

Som en följd av detta har Stockholms kommunfullmäktige i

början av år 1985 beslutat att benämningen stad i

fortsättning-

en skall användas inom stadens förvaltningar vid alla tillfällen då det inte finns några juridiska hinder. har också

Fullmäktige

begärt hos riksdagen att KL skall ändras så att

benämningarna

och skall kunna användas i

stadsfullmäktige stadsstyrelse

Stockholm. Fullmäktiges skrivelse har överlämnats till konstitutionsutskottet som emellertid i februari 1985 beslutade att

lägga skrivelsen till handlingarna.

Detta för över till ordet skilda i

landstings betydelser lagtekniska sammanhang och i dagligt tal. I juridiskt språkbruk

innebär begreppet den beslutande folkvalda försam-

landsting

lingen på länsnivå och ordet landstingskommun det geografis-

ka området och den juridiska person där är

landstinget högsta

beslutande organ. I dagligt tal används så gott som alltid ordet landsting i samtliga dessa bemärkelser.

Frågan om begreppen landsting och landstingskommun har

behandlats i förarbetena till såväl 1954 års som

landstingslag

1974 års regeringsform och 1977 års

kommunallag.

När kommunallagskommittén introducerade begreppet landstingskommun i förslaget till ny landstingslag var syftet främst att understryka landstingsgemenskapens karaktär av kom-

mun. Ordet landstingskommun ansågs vara en bra och

logiskt

välmotiverad term från lagteknisk synpunkt (prop 1954:119 s 42-43). De överväganden som därefter har inte lett till

orts

någon annan bedömning. Under av för-

riksdagsbehandlingen

till 1977 års diskuterades att följa det slaget kommunallag

och ersätta ordet landstingskommun med dagliga språkbruket ordet Man att en eventuell ändring först borde

landsting. ansåg

i och därför borde termen landstingsgöras regeringsformen kommun kunna accepteras tills vidare (KU 1976/77:25 s 48-49).

Termen har också efter hand kommit att

landstingskommun slå över hela författningssystemet och återfinns nume-

igenom

i - i ett stort antal och ra - förutom grundlagen mycket lagar förordningar. återkommer till de diskussioner

Beredningen som har förts om att ersätta ordet landsting med annat.

något

har mycket gamla anor. Det in- Begreppet förvaltningsutskott fördes redan i 1862 års förordning om landsting. Begreppets

anor är orsaken till att det alltjämt finns gamla antagligen kvar; sett är det egentligen inte en korrekt beteck-

språkligt ning en styrelse. I förarbetena till 1954 års landstingslag var

på

medveten om detta (prop 1954:119 s 33). lagstiftaren

att behålla begreppet förvaltningsutskott mötte un- Förslaget der remissbehandlingen av till 1954 års landstingslag

förslaget

inga invändningar. Departementschefen hade ingen egentligen särskild kommentar utan följde kommitténs förslag. Detsamma orde riksdagen.

Också denna fråga har behandlats i förarbetena till 1977 års kommunallag. Man övervägde att ta bort beteckningarna landsting och förvaltningsutskott och ersätta dem med termerna och landstingsstyrelse.

landstingsfullmäktige

Mot ordet landstingsstyrelse fanns enligt departementschefen inte att invända utom att det inte kunde användas

mycket

med uttrycket landstinget som beteckning på fullmäkjämsides

Mot termen fanns emellertid flera tige. landstingsfullmäktige invändningar. En skulle bl a medföra administrativa

ändring

och önskemål om namnbyte hade svårigheter kostnader. Några inte heller framförts. Overvägandena ledde därför inte till några (prop 1975/762187 s 343, KU 1976/77:25 s 49).

förändringar Ombuden for Hallands läns landstingskommun begär emellertid i motion till Landstingsförbundets kongress 1985 att Landstingsförbundet i samband med översynen av kommunallagen skall verka för att de landstingskommunala benämningarna ändras så att de bättre överensstämmer med allmänt språkbruk och anger landstingens självständiga ställning som självstyrelseorgan”.

Kongressen biföll motionen och uppdrog åt Landstingsförbundets att under det fortsatta arbetet med en ny kom-

styrelse munnallag verka för att benämningarna i denna på landstingen och deras beslutande organ, skall anpassas bättre till allmänt språkbruk, i syfte att ange landstingens självständiga ställning som självstyrelseorgan.

Terminologin i KL har klara brister i flera avseenden. En förändring bör ta sikte på att följa det dagliga språkbruket. Mot en förändring talar en rad praktiska skäl. Den lagtekniska skillnaden mellan begreppen landsting och landstingskommun är numera etablerad och konsekvent i hela författgenomförd ningssystemet. En språklig skulle kräva förändring grundlagsändringar samt många följdändringar i andra författningar. Den eventuella nyttan av en bör väterminologisk förändring gas mot det tidsödande och tekniskt omfattande arbete som är förenat med en författningsrevision för detta enda syfte.

Beredningen har ändå funnit att övervägande skäl talar för en förändring. Beredningen föreslår att den juridiska personen och det geografiska området benämns och den beslutanlandstinget de församlingen landstingsfullmäktige. Förvaltningsutskottet bör ersättas med ordet landstingsstyrelsen.

Förslaget innebär att principskissen använder termer: följande kommun landsting kommunfullmäktige landstingsfullmäktige kommunstyrelsen landstingsstyrelsen

På så sätt får man inte bara en som är bättre terminologi anpassad till dagligt tal utan också en lagtekniskt och språkligt tilltalande lösning. I kan ordet och lagtexten fullmäktige styrelsen syfta på både kommuner och landsting. Det nya ordet landstingsfullmäktige har enligt beredningen större förutsättningar att slå igenom i dagligt tal än vad landstingskommun har, eftersom det får stöd av det välkända ordet kommunfullmäktige.

Vidare får man en term för landstingets styrelse som är mer självförklarande än ordet förvaltningsutskott.

Nackdelen med förslaget ur terminologisk synpunkt är att man inte får ett gemensamt ord för kommuner och Denna landsting. brist har också det nuvarande systemet.

Beredningens förslag kräver en översyn av grundlagarna vad gäller den kommunala och landstingskommunala terminologin.

Beredningen pekar på att det är viktigt att dessa frågor uppmärksammas när förslaget remissbehandlas.

Särbestämmelser för Stockholms

kommun

När de forsta allmänna kommunalförfattningarna tillkom på 1800-talet fanns behov av en särskild förordning om Stockholms (1862:33). Vid de kommunalstyrelse författningsrevi-

sou 1985: 29 21

sioner som sedan före 1977 års kommunallagsre-

genomfördes

form behölls systemet med en speciell författning för Stockholm.

Vid 1977 års reform intogs särbestämmelser för Stockholms

kommun i KL och den särskilda lagen för Stockholm upphörde.

Cirka en femtedel av paragraferna i KL innehåller särbestämmelser för Stockholms kommun. Dessa gäller främst drätselnämnden och Vissa särbestämmelser finns också

borgarråden.

om och När förslaget till ny

fullmäktige kommunstyrelsen.

kommunallag behandlades framhöll konstitutionsutskottet

(KU 197 6/77:25 s i viss mån orde lagen

44)__att särreglerna

mindre Aven när det gällde det sakliga innehållet

överskådlig.

framstod utskottet ibland som mindre lämp-

enligt särreglerna

liga.

I betänkandet (SOU 1981:53) Stockholms kommunala styrelse - av har kommunalrätts-

en partiell översyn kommunallagen

för Stockholm att flertalet särbestäm-

utredningen föreslagit melser för Stockholms kommun skall utgå ur KL. Utredningen

fann att KL:s allmänna i stor tillät att den

regler utsträckning

for Stockholms kommun behålls.

speciella ordningen

De flesta av remissinstanserna var positiva till förslaget. Stockholms kommun dock förslaget. I sitt yttrande anförde

avstyrkte

kommunen bl a följande: Stockholms kommunala organisation är en av de äldsta kommunala organisationer i vårt land som bär med sig huvuddragen av den organisatoriska utformningen sedan mer än 60 år tillbaka i tiden. Den kommunala organisationen har under alla dessa år haft en förankring och ett stöd i särbestämmelser som funnits i kommunallagen. Organisationens förankring i kommunallagarna har givit trygghet och stabilitet åt organisationen. Det kan knappast vara stora problem med att ha några särbestämmelser i kommunallagen om detta är en avgörande tillgång för den kommunala verksamheten i Stockholm. Det kan inte innebära något lagstiftningsproblem om Stockholms kommunala organisation förankras i lagen så som nu är fallet. Den lagstiftning som nu gäller fungerar utmärkt for att utveckla den kommunala organisationen i Stockholm. Stockholms kommun önskar att få behålla de särregler som finns i lagstift-

i dag, för att i landets konstitution ha förankrat den särart i organisaningen tionen som fungerar på ett tillfredsställande sätt. Om det då är ett starkt önskemål från Stockholms kommun att få behålla särbestämmelsema för att

och samtidigt smidighet åt sin organisation, måste det ge stadga, stabilitet väl utgöra ett mindre problem även sett från den lagstiftande församlingens utgångspunkt.

Kommunförbundet framhöll att for Stockholm inte

särreglerna

varit till nackdel för övriga kommuner.

någon

konstitutionsutskott (KU 1982/83:21) har i anled-

Riksdagens

av en motion om att få behålla och

ning borgarrådsberedningen

22 sou 1985:29

drätselnämnden i deras nuvarande form stått fast vid sin uppfattning att KL inte bör innehålla så mycket särbestämmelser för Stockholms kommun som i dag. Utskottet utgick ifrån att

regeringen prövar olika möjligheter för att tillgodose både kra-

ven en mer enhetlig lag och Stockholms särskilda önskemål.

på

En ny allmänt hållen ramlag skulle visserligen ge Stockholms

kommun möjlighet att behålla sin speciella ordning. Särregler

för Stockholms organisation och arbetssätt har mångåriga traditioner. Stockholms kommuns starka önskemål att behålla detta system bör beaktas. Till detta kommer att de nuvarande särreglerna inte har medfört tolkningsproblem eller varit till nackdel för landets övriga kommuner. Beredningen föreslår därför att ramen för organisationen i Stockholms kommun även i framtiden regleras genom särbe-

stämmelser i kommunallagen.

Följande regler bör kvarstå:

0 Bestämmelsen om drätselnämnden 0 De nuvarande i 3 kap KL om och bor-

reglerna borgarråden garrådsberedningen

0 Det snabbare för och kommun-

valgenomslaget fullmäktige styrelsen.

När det frågan om var i en ny lag reglerna skall

gäller placeras finns två alternativ. Antingen sprids reglerna som i dag på

olika kapitel i lagen eller samlas de i ett särskilt kapitel. Bered-

ningen anser att särreglerna bör placeras i anslutning till la-

gens allmänna bestämmelser i ämnet. I dag finns regler om drätselnämnden i 15 § lagen (1977: 180) om införande av kommunallagen. Lagtexten som reglerar drätselnämnden bör ingå i den nya kommunallagen. Genom att reglerna förenklas kan ett

antal särbestämmelser utgå ur lagen, t ex interpellationsre-

geln. Återstående bestämmelser för Stockholms kommun bör i stor kunna i om de förtroende-

utsträckning placeras kapitlet

valda samt i kapitlet om styrelsen och nämnderna.

24 SOU 1985: 29

till annan

Kopplingen lagstiftning

och

Regeringsformen kommunallagen

Enligt regeringsformens 1 § förverkligas den svenska folksty-

relsen bl a genom kommunal självstyrelse. Den kommunala be-

skattningsrätten är grundlagsfäst.

Regeringsformen innehåller också vissa grundläggande be-

stämmelser om den kommunala verksamhetens former. Enligt 1 kap 1 § andra stycket RF vilar den kommunala självstyrelsen liksom statsskicket på fri åsiktsbildning och en allmän och lika rösträtt. Av 1 kap 7 § RF framgår att den kommunala demokratin är representativ. I bestämmelsen sägs att beslutanderätten i kommuner skall utövas av valda församlingar. Dessutom är den rådande inom kommunerna och

funktionsfördelningen landstingskommunerna mellan beslutande organ å den ena

sidan och förvaltande och verkställande å den andra

grundlags-

fäst.

Bestämmelsen i 1 kap 9 § RF om att den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall vara saklig och opartisk gäller också

kommunernas och landstingskommunernas förvaltning. Detsamma gäller skyldigheten att respektera allas likhet inför

Kommunerna och skall dessut-

lagen. landstingskommunerna

om alltid iaktta bestämmelsen i 1 kap 1 § RF att den offentliga makten skall utövas under lagarna.

Beredningen tar här upp två frågor om kommunernas och

landstingskommunernas normgivningskompetens som har intresse för den kommunala självstyrelsen. Den första frågan

vem som får besluta om detaljregler om organisation och

gäller

verksamhetsformer. Den andra frågan gäller möjligheten att

besluta om kommunala och landstingskommunala avgifter.

Enligt 8 kap 5 § RF skall grunderna för kommunernas och

organisation och verksamhetsformer

landstingskommunernas

bestämmas i lag. Mera detaljerade regler i ämnet kan meddelas antingen av regeringen eller av kommunerna och landstingskommunerna själva.

Regeringens befogenheter att meddela detaljföreskrifter som

rör och verksamhetsformer följer av den s k rest-

organisation

kompetens som tillagts regeringen i 8 kap 13 § första stycket

2 p. RF. Som exempel på regeringens befogenheter anges i

förarbetena (prop 1973:90 s 306) att regeringen som villkor för statsbidrag kan föreskriva hur verksamheten skall administreras. kan också meddela sådana föreskrifter om de

Regeringen

kommunalanställda som finns i anställningsforordningen (1965:601).

mellan regeringen och kommunerna

Kompetensfördelningen och landstingskommunerna när det gäller möjligheten att ut-

färda om organisation och verksamhetsformer är i

detaljregler

viss mån oklar. I förarbetena till regeringsformen anges att regeringen inte i någon större utsträckning skall meddela detaljbestämmelser. Det förutsätts att basregler om kommunernas och organisation och verksam-

landstingskommunernas

hetsformer i bestäms i lag. Det skall i stället i vid

princip omfattning ankomma på kommuner och landstingskommuner

att utforma de som kan behövas. Departe-

själva detaljregler

mentschefen förutsatte i detta sammanhang att regeringen

iakttar den återhållsamhet som den kommunala självstyrelsen kräver (prop 1973:90 s 306).

att med stöd av 8 5 § RF

Riksdagens möjlighet kap delegera att ge normer begränsas av andra grundlagsbebefogenheter

stämmelser, främst 8 kap 7 § RF och 8 kap 11 § RF. I förarbe-

direkt -

tena anges exempel på normgivning, som riksdagen

med - kan till kommuner-

förbigående av regeringen delegera

na och Ett sådant exempel är den in-

landstingskommunerna.

struktionsmakt som KL ger i fråga om kommunal organisation.

Ett annat är beslut som innebär vetorätt och beslut om offent-

avgifter som inte omfattas av 8 kap 3 § RF (prop

ligrättsliga

1973:90 s 305).

I övrigt förutsätts att delegationen sker i två steg. Riksdagen måste i samband med en till regeringen medge att

delegation

denna i sin tur får överlåta normgivning åt förvaltningsmyn-

dighet eller kommun enligt 8 kap 11 § RF. Som exempel på

sådant förfarande nämns i förarbetena lokala ordningsstadgor,

brandordningar och hälsovårdsordningar hamnordningar,

(prop 1973:90 s 319).

När det de kommunala avgifterna är både lagtext och

gäller förarbeten oklara (se Petrén-Ragnemalm: Sveriges Grundlagar

1980, s 181). kan åt kommunerna och lands-

Riksdagen uppdra

att ta ut tvångsavgifter med stöd av 8 kap

tingskommunerna

9 § andra stycket RF. Ett sådant bemyndigande kan ske formlöst. Det behövs således inga lagregler. Andra offentligrättsliga avgifter kan riksdagen delegera direkt till kommunerna och

med stöd av 8 kap 5 § RF.

landstingskommunerna

Av intresse i detta sammanhang är om riksdagen kan bemyn-

regeringen att låta kommunerna och

diga landstingskommu-

26 SOU 1985: 29

nerna meddela föreskrifter om avgifter. När det gäller de

tvångsmässiga avgifterna kan riksdagen formlöst delegera be-

fogenheten att ge normer till regeringen med stöd av 8 kap 9 § RF. I fråga om andra offentligrättsliga avgifter (8 kap 5 § RF) kan riksdagen med stöd av 8 kap 7 § RF i lag delegera normgivning i en del ämnesområden till regeringen. Om

riksdagen

med stöd av 8 kap 9 § RF eller 8 kap 7 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter kan riksdagen också enligt 8 kap 11 § RF medge regeringen att överlåta åt kommunerna och landstingskommunerna att meddela bestämmelser i ämnet. Detta verkar innebära att kommunerna och landstingskommunerna även kan få befogenheten att ta ut avgifter på en omväg, dvs via regeringen. Det enda sådan som

exempel på lagstiftning

kunnat finna är bemyndigande att ta ut avgifter

beredningen enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) och hälsoskyddsförord-

ningen (1983:616). Bestämmelserna i om den kommunala norm-

regeringsformen givningen är beredningen oklara på flera punkter. enligt

I förarbetena till regeringsformen talas i allmänna 0rd om vikten av kommunal självstyrelse. Där förutsätts att regering-

en utnyttjar sina befogenheter att utfärda detaljföreskrifter

återhållsamt. Trots detta framstår det som om regeringen har

fått ett inte oväsentligt kompetenstillskott när det gäller nor-

mativa ingrepp i förvaltningsorganisation och verksamhets-

former (kommentaren till s 30).

kommunallagen*

Från beredningens utgångspunkt uppkommer frågan om regekan med tillämpningsföreringen komplettera kommunallagen

skrifter. förarbetena får kommunerna och landstings-

Enligt

kommunerna till stor del själva besluta om detaljregler för

och verksamhetsformer. Enligt beredningens me-

organisation

ning bör man utgå från att kommunerna och landstingskom-

munerna kan det som faller utanför grunderna.

själva reglera

Om man utgår från en sådan tolkning ger regeringsformen

for att minska de detta

utrymme statliga detaljreglerna på

område. i dagens KL kan rensas bort. En ny lag

Detaljreglerna kan utformas som en renodlad ramlag. Beredningens tolkning

innebär också att regeringen inte skall kunna komplettera kommunallagen med detaljregler. Det bör därför inte vara möj-

att konstruera en modell till en ny lag som innebär att

ligt delas upp i en lag med övergripande regler kommunallagarna och en förordning med tillämpningsföreskrifter.

För att undanröja dessa oklarheter anser beredningen att det

bör finnas en klarare gräns i regeringsformen mellan å ena

Kaijser och Riberdahl: Kommunallagarna II 1983, i det följande kallad kommunallagskommentaren.

sou 1985:29 27

sidan regeringens och å andra sidan kommunernas och landstingskommunernas befogenheter att besluta om detaljregler.

När det gäller kommunernas och landstingskommunernas 0rganisation och verksamhetsformer vill framhålla beredningen att det från är att kommunerna självstyrelsesynpunkt lämpligt och landstingskommunerna får normgivningsmakt direkt från riksdagen.

I detta sammanhang kan nämnas att i till och förslaget ny planbygglag (PBL) grundar sig kommunernas rätt att i planbestämmelser reglera och inte markanvändning bebyggelse på någon delegation utan följer direkt av vissa i PBL givna lagregler. Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att förslaget i denna del knappast är förenligt med yttrande över grundlagen (lagrådets förslaget till ny plan- och bygglag, s 3-9).

Till bilden hör också att i delbetänstat-kommunberedningen kandet (Ds C 1984:6) Avgifter inom kommunal verksamhet aktualiserar en översyn av regeringsformen för att undanröja vissa oklarheter om rätten att ta ut avgifter.

Mot denna bakgrund anser beredningen att det finns flera skäl för att i framtiden se över bestämmelserna i regeringsformen om den kommunala normgivningen.

Kommunallagen och speciallagarna

Vilka skall tas in i

regler kommunallagen?

En svårighet när KL skall tillämpas är med samordningen speciallagar som särskilt riktar sig till kommuner resp landstingskommuner, t ex socialtjänstlagen (1980:620) och skollagen (1962:319) resp hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). En privatperson eller förtroendevald måste parallellt läsa både kornmunallag och speciallag för att få veta vad som gäller.

I 1 kap 4 § första stycket KL regleras kommunernas och landstingskommunernas allmänna befogenheter. Bestämmelsen kompletteras med flera särskilda som ger kommunerna lagar och landstingskommunerna rätt att besluta inom vissa områden. De regler for kommuner och som landstingskommuner gäller för verksamheterna finns i en omfattande lagstiftning vid sidan av kommunallagen. Dessa domineras av speciallagar föreskrifter från staten om skyldigheter för kommunerna och landstingskommunerna. Ofta innehåller de om detaljregler uppgifterna och formerna för verksamheten samt de rättsmedel som står till buds. I finns också med speciallagarna regler befogenheter för kommunerna och landstingskommunerna.

1 kap 4 § tredje stycket KL hänvisar till de som angelägenheter ankommer på kommunerna och landstingskommunerna enligt

28 soU 1985: 29

speciallagarna. Bestämmelsen syftar dels på lagar som innehåller förpliktelser, dels på regler om befogenheter.

Under senare tid har detaljerade speciallagar ersatts av målinriktade ramlagar, t ex och hälso- och sjuk-

socialtjänstlagen

vårdslagen. De nya lagarna anger ramen för kommunernas

resp landstingskommunernas uppgifter. Avsikten är att ge vid-

för kommunerna och att

gat utrymme landstingskommunerna

ordna verksamheten efter egna förutsättningar och behov.

I dag reglerar speciallagarna de specialreglerade nämndernas Utvecklingen har gått mot enhetligare och enkorganisation.

lare nämndorganisation. KL:s regler i 3 kap om styrelsen och

övriga nämnder har därför i stort sett slagit igenom i fråga om

de specialreglerade nämnderna. Kommunerna och landstings-

kommunerna har också fått större frihet att bestämma vilka nämnder som skall inrättas och hur uppgifterna skall fördelas mellan nämnderna (prop 1976/77:1).

Skillnaderna i reglerna mellan KL och speciallagarna är bl a att bestämmelserna i 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1971:290) om jäv gäller för flera specialreglerade nämnder i kommuner-

na. Ofta innehåller specialförfattningarna uttryckliga delega-

tionsförbud i vissa ärenden.

anser att på de specialreglerade områdena är upp-

Beredningen

gifterna alldeles för många för att kunna sammanföras i en

Dessutom skulle det bli problem eftersom KL gemensam lag.

för både landstingskommuner och kommuner. Lands-

gäller

och kommunernas verk-

tingskommunernas specialreglerade

samhet måste i så fall redovisas var för sig. Det kan knappast bli så att den som sysslar med kommunal och landstingskommunal verksamhet skulle kunna överblicka denna i dess helhet med kännedom enbart om reglerna i KL.

Beredningen anser att det är mest ändamålsenligt att de spe-

även i framtiden regleras i specialla-

cialreglerade uppgifterna garna. Kopplingen mellan kommunallagen och speciallagarna

bör ordnas genom en i till de vikti-

hänvisning kommunallagen gaste speciallagarna som kommunerna och landstingskommunerna skall följa.

Det har bl a diskuterats att flytta bestämmelserna om kommunernas till kom-

befogenheter enligt bostadsförsörjningslagen

(SOU 1982:20 Kommunerna och näringslivet

munallagen

s 147). Beredningen anser emellertid att bestämmelserna om

och bör vara samlade i specialla-

skyldigheter befogenheter

garna. Beredningen återkommer till de s k smålagarna.

Vad den allmänna kompetensregleringen är det möjligt gäller att bryta ut kompetensbestämmelserna till en särskild lag. Två

lagar i stället för en försvårar dock överblicken och begriplighe-

ten. Vidare finns ett klart samband mellan

kompetensbestämmelserna och kommunalbesvärsreglerna samt de grundläggande kommunalrättsliga principerna, t ex lokaliseringsprincipen

och likställighetsprincipen. Kommunalbesvärsreglerna

hänger

ihop med bestämmelserna om kommunmedlemmarnas rättig-

heter. En helhetssyn på kommunal och landstingskommunal

verksamhet leder till att bestämmelserna bör hållas samlade. Kommunernas och allmänna

landstingskommunernas befogen-

heter bör därför regleras i kommunallagen.

Nämndernas organisation och verksamhetsformer bör enligt beredningen i framtiden bestämmas i kommunallagen. Läsaren skall genom kommunallagen få besked om vad som gäller om nämndernas organisation och handläggning. Dessutom in-

nebär en sådan lagstiftningsteknik att kommunallagens ka-

raktär av för all kommunal och

ramlag landstingskommunal

verksamhet ytterligare betonas.

De särregler som finns inom olika områden har sådant samband med det materiella innehållet att de bör stå kvar i special-

lagarna. I en ny kommunallag bör det finnas en hänvisning till

speciallagarnas regler om delegationsförbud i vissa ärenden.

Vilka kan ut ur kommunallagen? lagregler flyttas

Beredningen har sökt ta till vara möjligheterna att förenkla

har undersökt om vissa bestäm-

regelsystemet. Beredningen

melser kan ur och placeras i andra lagar.

utgå kommunallagen

Skattebestämmelserna i 6 kap KL reglerar skattetekniska frå-

och innehåller flera hänvisningar till skattelagstiftningen. gor

mot kommunallagens karaktär av ramlag. Be-

Reglerna bryter

stämmelserna tillbaka äldre kommunallagar. När KL

går på

tillkom en del skattebestämmelser till lagen

flyttades

(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets av skatt m m och ersattes med en

utdebitering

hänvisning i KL. Genom lagändringar år 1980 och 1984 har ytterligare bestämmelser flyttats. Bestämmelserna behandlar skyldighet att betala landstingsskatt, underrättelse om utdebi-

tering samt länsstyrelsens redovisningsskyldighet.

anser att bestämmelserna på grund av sin karak-

Beredningen

tär inte passar in i en ny kommunallag. Bestämmelserna har visserligen central betydelse för kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förvaltning. De har däremot inte

större intresse för de förtroendevalda och allmänheten.

något

Beredningen föreslår att bestämmelserna i 6 kap KL flyttas

över till skattelagstiftningen.

har vidare övervägt att placera bestämmelsen om

Beredningen

rösträtt, som f n finns i kapitlet om fullmäktige (2 kap 3 § KL),

30 sou 1985:29

ett annat ställe än i KL. Rösträtten tillhör de grundläggande

på

bestämmelserna för kommunal demokrati. Bestämmelsernas

i KL kan därför synas självklar. Placeringen har

placering

emellertid även en historisk förklaring. I 1862 års kommunalförordningar reglerades såväl rösträtten som valforfarandet.

Vid 1930 års kommunallagsreformer överfördes reglerna om

val till en kommunal vallag. Bestämmelserna om rösträtt kvar-

stod i kommunallagarna.

I vallagen (1972:620) finns bestämmelser om val till

riksdagen

samt val av landstingsledamöter och kommunfullmäktige. Till

skillnad mot vad som är fallet i om har alla

fråga riksdagsvalen

bestämmelser som hör samman med de kommunala valen förts till vallagen. Det särskilda intresset av att de viktigaste bestämmelserna om valet till t ex

riksdagen, valkretsindelning

och rösträtt tagits in i grundlagen har inte någon motsvarighet när det gäller de kommunala valen. 1983 års rösträttskommitté har i betänkandet (SOU 1984:11) Rösträtt och medborgarskap

av författningstekniska skäl föreslagit en ny bestämmelse i

som anger vilka personer som har rättatt delta i ett

vallagen riksdagsval. Samtidigt föreslås en hänvisning till bestämmel-

serna i KL om rösträtt vid val av och

landstingsledamöter kommunfullmäktige. Förslaget har inte lett till någon lagstift-

ning. Bestämmelserna om rösträtt riktar sig främst till allmänheten men har också betydelse för valbarheten till kommunala förtroendeuppdrag. De har däremot inget samband med organisation och arbetsformer och saknar därför intresse för de förtroendevalda i deras dagliga arbete. Enligt beredningen har rösträtten sådant samband med de kommunala valen att bestämmelserna bättre hör hemma i vallagen än i en ny I

kommunallag.

framtiden kan en lösning liknande rösträttskommitténs för-

dvs att vallagen ger besked om vilka personer som har

slag,

rösträtt till riksdagsval och vid val av landstingsledamöter och

kommunfullmäktige, vara lämpligt. Beredningen föreslår att

bestämmelsen om rösträtt i KL flyttas till

vallagen.

Bestämmelserna i KL om vilken verkan det får att val av

och blir är ett annat

kommunfullmäktige landsting upphävt exempel på deltajregler som inte hör hemma i en De är ramlag.

spridda på flera håll i KL (t ex i 3 kap 5 § tredje stycket och i 5 kap 1 § första stycket) och tillämpas sällan. Bestämmelserna ger uttryck för en speciell rättslig konsekvens då val upphävs efter besvär. De försvarar därför väl en i Bered-

plats vallagen.

ningen föreslår att bestämmelserna om omval till kommunfull-

och flyttas till I

mäktige landsting vallagen. kommunallagen

tas in en hänvisning om att bestämmelserna finns i

vallagen.

I dag finns regler om suppleanter i kommunfullmäktige i KL.

om i finns däremot i

Regler suppleanter landstingen vallagen.

SOU 1985: 29 31

Det logiska är att reglerna samlas i vallagen och att en hänvis-

ning ges i kommunallagen.

Frågan om vilka regler som skall finnas i kommunallagen

också av vad som kan följa av förslaget från utred-

påverkas

ningen om den kommunala beslutsprocessen m m under beredskap och krig i betänkandet (Ds Fö 1984:3) Kommunal besluts-

ordning under beredskap och krig.

föreslår ett nytt i KL med bestämmelser

Utredningen kapitel

om och krigsfara. Kapitlet föreslås innehålla åtta bestäm-

krig

melser om hur beslut kan fattas om riket är i krig eller bered-

skapstillstånd råder. Beredningen anser att beredskapsföre-

skrifterna kommer att användas så sällan att de inte hör hemma i en ny kommunallag. De bör i stället placeras i beredskaps-

lagstiftningen. I kommunallagen införs en hänvisning.

och

Kommunallagen förvaltningslagen

Det nuvarande förhållandet mellan och för-

kommunallagen

(1971:290) leder till att medborgare och för-

valtningslagen

troendevalda som vill få besked om och ar-

förfarandereglerna

betsformerna ibland måste läsa tre lagar samtidigt.

Detta är inte tillfredsställande. Aven om lagarna juridiskttekniskt i stort sett går ihop kan förhållandet mellan dem i praktiken vålla missförstånd och tolkningsproblem. Inom

nu arbetet med en ny förvaltnings-

Justitiedepartementet pågår

Det är därför svårt att bedöma det aktuella läget.

lag.

Beredningen föreslår att man i det fortsatta arbetet med översynen av KL närmare ser över dessa förhållanden mellan KL och från bl a och från

förvaltningslagen läsbarhetssynpunkt synpunkter. Därvid bör beredningens tidigare relagtekniska

dovisade målsättning att KL så långt möjligt bör vara en hel-

täckande grundlag” för kommunen och landstingskommunen vara vägledande.

32 sou 1985:29

SOU 1985: 29

5 Allmänt om

_principskissens

upplaggning

Beredningens innebär att den nuvarande kommunalla-

förslag

gen vidgas och görs mer heltäckande. Samtidigt föreslår beredningen att reglerna förenklas så att kommunerna och landstingskommunerna får bestämma mer själva. En central fråga för beredningen har varit den systematiska

av ett framtida regelverk. Hit hör bl a disposi-

uppbyggnaden

tionen av olika avsnitt i kommunallagen. Beredningen föreslår

att flera nya kapitel införs. De Viktigaste förändringarna är ett

nytt kapitel om kommunala befogenheter. Bestämmelserna om de förtroendevalda samlas i ett särskilt kapitel. Kapitlen om

och nämnderna har i förslaget renodlats till att

fullmäktige

omfatta de förtroendevalda som kollektiv och reglerar enbart organens organisation och arbetsformer. en

Härigenom skapas

bättre överblick över regelsystemet samtidigt som de förtroen-

devaldas ställning lyfts fram.

För att underlätta samspelet mellan kommunallagen och för-

föreslår beredningen att till för-

valtningslagen hänvisningar valtningslagen inarbetas i en ny lag.

Bestämmelser om medbestämmande för de anställda samlas i ett särskilt kapitel. Flera bestämmelser har rensats ut ur lagen, t ex i kapitlet om

fullmäktige. Detta innebär att kommunerna och landstings-

kommunerna får större frihet att lokalt bestämma om organisation och arbetsformer. I vissa fall har regler tillkommit. Ingen ny bestämmelse innebär att något nytt tvång läggs på kommunerna och landstingskommunerna. De nya reglerna beskriver i huvudsak rått. De har tillkommit enbart för att

gällande

öka läsbarheten och systemförståelsen.

Beredningen föreslår att rubriker införs som i huvudsak anger de olika bestämmelsernas innehåll. Lagen blir på detta sätt mer överskådlig. Enskilda bestämmelser har förenklats språk-

för att mer läsbar och

ligt göra lagen lättillgänglig.

sou 1985: 29 35

Beredningen föreslår följande kapitelindelning till en moderniserad kommunallag:

1 kap Inledande bestämmelser

2 kap Kommunens och landstingets befogenheter

3 kap De förtroendevalda

4 kap Fullmäktige

5 kap Styrelsen och övriga nämnder 6 kap Medbestämmande för de anställda

7 kap Kommunala och landstingskommunala företag

8 kap Budget

9 Revision

kap

10 kap Kommunalbesvär

I de avsnitten presenterar beredningen en skiss som

följande

hur de olika bestämmelserna kan utformas i en framtida anger lag. vill betona att det i detta skede inte har varit

Beredningen

att lösa alla detaljer. till bestämmelser skall

möjligt Förslagen

därför inte som en färdig lagtext utan enbart som en

uppfattas

illustration av beredningens I vissa fall

principiella förslag.

endast till rubrik.

anger beredningen förslag

Terminologin

termer som finns i KL och i äldre kommunalpraxis är i

Många

föråldrade. Demokratiberedningen föreslår därför att en

dag

del centrala termer förenklas och görs mer enhetliga.

- Anställda

Tjänstemän

KL har i en för anställda. Den nuva-

dag oenhetlig terminologi

rande termen tjänsteman har i huvudsak övergetts i nyare

främst inom arbetsrätten. Anställd är ett mer adekvat

lagar,

ord.

- - Verkställa Genomföra, Bereda Förbereda

Termen verkställa ersätts av uttrycket genomföra fullmäktiges beslut. KL använder uttrycket beredning som beteckning för

både organet beredning och själva beredningsproceduren. Iden

lagen används ordet beredning bara om organet beredning. nya I övrigt används uttrycket förbereda, t ex förberedelse av ärenden.

-

Avdelning, beredning utskott

Beredningsorganen inom nämnderna har i KL inget enhetligt

namn. I om styrelsen talas om avdelningar som kan

kapitlet

tilldelas beslutanderätt samt om ”organ bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen för beredning av ärende.

kommuner har inrättat arbetsutskott under styrelsen

Många

36 sou 1985:29

som bereder alla ärenden som skall behandlas av

styrelsen.

Beslutanderätt har som regel delegerats till arbetsutskottet. I den nya lagen har demokratiberedningen därför valt ordet utskott som enhetlig term för olika politiskt sammansatta bered-

ningsorgan som regleras i lagen.

Inledande bestämmelser

I inledningskapitlet anges i allmänna syfte och

ordalag lagens

huvudsakliga innehåll. Kapitlet är indelat i åtta bestämmelser och innehåller bl a bestämmelser om kommunal och lands-

tingskommunal indelning, organisation, medlemskap samt uppgiftsfördelning mellan fullmäktige, styrelsen och övriga

nämnder.

Kommunal och Iandstingskommunal indelning

Den nuvarande bestämmelsen om i kommuner och

indelningen landstingskommuner anger vilka kommuntyper lagen I gäller.

den allmänna motiveringen (avsnitt 3) föreslår beredningen att

lagen skall gälla både kommuner och

landstingskommuner.

Samtidigt föreslås nya enklare termer för

landstingskommu-

nerna. Principskissen använder orden kommuner och landsting. Med landstinget menas det geografiska området och den

juridiska personen.

I regeringsformen markeras på olika sätt den kommunala

självstyrelsens betydelse för det svenska samhället och demokratin. Detta bör även komma till uttryck i

kommunallagen. Samtidigt bör enligt beredningen de förtroendevaldas ställning

lyftas fram. AV bestämmelsen bör framgå att den kommunala självstyrelsen utövas genom de förtroendevalda.

Lagen (1957:281) om kommunalförbund behålls som en särskild Den är alltför för att tas in i kommunalla-

lag. omfångsrik

gen. Samtidigt är antalet kommunalförbund ganska

lågt. Rege-

ringen har fram ett till om

nyligen lagt förslag en ny lag

kommunalförbund som skall ersätta 1957 års

lag (prop

1984/852216). Förslaget syftar till att främja av

användningen

kommunalförbund för mellankommunal samverkan.

Bestämmelsen om indelning i kommuner och

landstingskom-

muner kan utformas sätt:

på följande

Kommunal och Iandstingskommunal indelning

1 § I riket finns kommuner och landsting. De sköter på den kommunala självstyrelsens grund genom sina förtroendevalda de angelägenheter för det allmänna som följer av denna lag eller av särskilda bestämmelser. 2 § Den kommunala självstyrelsen på lokal nivå utövas av det antal kommuner som regeringen bestämmer.

SOU 1985: 29 37

Den kommunala självstyrelsen på regional nivå utövas i varje län av lands;tinget. Regeringen får bestämma att en kommun inte skall ingå i något landsting. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal och landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

|nnehåH

Av skäl bör lagen innehålla en översiktlig inne-

pedagogiska

Beredningen anser att en sådan bestämmelse

hållsförteckning.

underlättar för läsaren att söka i får

lagen. Bestämmelsen

följande utformning:

Innehåll

3 § Denna lag innehåller bestämmelser om: kommunens och landstingets befogenheter (2 kap) de förtroendevalda (3 kap) fullmäktiges sammansättning och arbetsformer (4 kap) styrelsen och övriga nämnder, deras sammansättning och arbetsformer (5 kap) medbestämmande for de anställda (6 kap) kommunala och landstingskommunala företag (7 kap) budget (8 kap) revision (9 kap) kommunalbesvär (10 kap)

Konununernasochlandsüngskonununernas organisation

Kommunerna och landstingskommunerna har enligt KL en

stor frihet att bestämma om sin organisation. Det

ganska själva finns en del tvingande regler att de skall vara organiserade på

visst sätt. Dessa regler gäller fullmäktige och nämnderna. Bestämmelserna är på olika håll i KL.

spridda

I regeringsformen anges att beslutanderätten i kommunerna och utövas av valda (1 kap

landstingskommunerna församligar

7 § RF). 1 5 § första stycket KL utövas kommunens

Enligt kap

38 sou 1985:. 29

och landstingskommunens beslutanderätt av fullmäktige. Med

fullmäktige avses enligt 1 kap 2 § KL såväl kommunfullmäk-

tige som landstinget.

Kommunernas och landstingskommunernas nämndorganisa-

tion bestäms av och en del speciallagar. Till

kommunallagen regleringen av nämndorganisationen hör också bestämmelser-

na om lokala organ i lokalorganslagen samt lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna. Dessa organ är nämnder i KL:s mening.

Kommunfullmäktige tillsätter styrelsen och övriga nämnder samt i förekommande fall de lokala Samma

organen. ordning

gäller inom landstingskommunerna. Med styrelsen avses enligt

1 kap 2 § KL såväl som

kommunstyrelsen förvaltningsutskot-

tet. Nämnderna utgörs av dels nämnder som skall finnas

enligt speciallagstiftningen, dvs specialreglerade nämnder (3 13 § kap

forsta stycket KL), dels nämnder som behövs för (3

övrigt kap

13 § andra stycket KL). De senare brukar kallas kommunal-

lagsreglerade nämnder. Till kommunallagsreglerade nämnder

räknas också styrelsen.

KL kräver inte att kommunerna och

landstingskommunerna

inrättar fler nämnder än Denna är den enda

några styrelsen.

kommunallagsreglerade nämnd som är obligatorisk. Alla övri-

ga kommunallagsreglerade nämnder är fakultativa, dvs de får inrättas om fullmäktige anser att de behövs.

Av specialreglerade nämnder finns såväl som fa-

obligatoriska

kultativa. Kommunerna är skyldiga att ha

byggnadsnämnd,

miljö- och hälsoskyddsnämnd, socialnämnd och

skolstyrelse,

valnämnd. I de författningar som reglerar dessa nämnder

anges också vad de skall göra. får inte

Kommunfullmäktige flytta

över dessa till annan nämnd. Ett är

uppgifter någon undantag

försöket med en friare kommunal

nämndorganisation enligt

lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. I den mån en kommun eller lands-

tingskommun är huvudman för en folkhögskola skall det finnas en särskild styrelse för folkhögskolan.

Den enda obligatoriska nämnden i specialreglerade landstings-

kommunerna är styrelserna för de som har lands-

folkhögskolor tingskommunal huvudman.

För de specialreglerade fakultativa nämnderna

erbjuder spe-

ciallagarna alternativ. Dessa funktioner är och

obligatoriska

kan antingen läggas på en särskild nämnd eller en annan nämnd.

Inom kommunalrätten principen att kommunen och

gäller

landstingskommunen är en odelad Den in-

förvaltningsenhet.

nebär att förvaltningen av ett visst verksamhetsområde

(upp-

giftsområde) ankommer på en enda nämnd för hela kommunen

SOU 1985: 29 39

eller I lokalorganslagen har emellertid landstingskommunen.

principen brutits genom att den medger lokal förvaltning över

sektorsgränserna. För landstingskommunernas del, gäller inte

heller principen fullt ut. Främst genom att de hälso- och

enligt

(1982:763) har möjlighet att inrätta särskilda

sjukvårdslagen

organ under hälso- och sjukvårdsnämnden. Ett undantag från principen har orts också genom den nya lagen om särskilda

organ i landstingskommunerna.

Beredningen anser att läsbarheten ökar om inleds med

lagen

en samlad beskrivning av kommunernas och landstingskom-

munernas Bestämmelsen bör klargöra vilka 0r-

organisation.

som skall finnas samt att det därutöver ankommer på gan kommunerna och landstingskommunerna att själva bestämma

om sin nämndorganisation.

Beredningen föreslår att bestämmelsen inleds med att ange att det i kommuner och skall finnas en folk-

landstingskommuner vald beslutande församling samt en styrelse. Som framgått

(avsnitt 3) föreslår beredningen nya benämningar för

tidigare

I kallas den beslutande

landstingskommunerna. principskissen

församlingen kommunfullmäktige i kommunen och landstingsfullmäktige i landstingskommunen. Styrelsen kallas kommun-

i kommunen och landstingsstyrelsen i landstingsstyrelsen kommunen. I lagtexten används ordet fullmäktige och styrel-

sen som samlad term.

När det vill beredningen framhål-

gäller nämndorganisationen

la Utvecklingen har inneburit större frihet för kom-

följande.

munerna och att själva bestämma sin

landstingskommunerna

nämndorganisation. Inom ramen för försöket med ökad kommunal självstyrelse har kommunerna fått möjlighet att avgöra

hur de specialreglerade nämnduppgifterna skall organiseras. I

betänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre föreslår beredningen att kommuner som har eller inför kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen får avgöra hur de centrala nämnderna skall organiseras.

är att alla kommuner

Beredningens principiella uppfattning

och i framtiden skall få frihet att inom

landstingskommuner kommunallagen själva bestämma hur den specialreglerade verksamheten skall organiseras. En sådan utveckling förutsätter att den specialreglerade kompetensen knyts till kommunen eller landstingskommunen som politisk enhet. Specialreglerna

för nämnderna kan då slopas.

bör således i framtiden bestämmas av

Nämndorganisationen

kommunallagen. Kravet i kommunallagen på att inrätta spe-

nämnder enligt speciallagarna bör därför utgå.I cialreglerade

framtiden skulle i bli den enda obligatoriska

princip styrelsen

nämnden. Beträffande Valnämnden anser beredningen att den

40 SOU 1985 29

är så ur demokratisk att den bör finnas kvar

viktig synpunkt

som obligatorium. I kommunallagen hänvisas därför till bestämmelserna om valnämnd i vallagen.

När det gäller övriga nämnder bör det klart framgå att det kan finnas två nämnder, centrala nämnder och lo-

slags nämligen

kala nämnder. Centrala nämnder har uppgifter som avser hela kommunen eller landstingskommunen, medan lokala nämnder kan sköta förvaltningen av eller uppgifter i en

anläggningar

del av kommunen eller landstingskommunen. För landstingskommunerna kan dessutom inrättas särskilda nämnder under centrala eller lokala nämnder. Sådana nämnder kan sköta en avgränsad verksamhet. Som en illustration till beredningens överväganden presenteras följande skiss till hur bestämmelsen

om kommunernas och landstingskommunernas organisation

kan utformas i en ny lag:

Kommunernas och landstingens organisation

4 § I varje kommun och i varje landsting skall finnas en folkvald beslutande församling. Det skall också finnas en styrelse. r I kommunen kallas den beslutande församlingen kommunfullmäktige och styrelsen kommunstyrelsen. I landstinget kallas den beslutande församlingen landstingsfullmäktige och styrelsen landstingsstyrelsen. Utöver vad som följer av första stycket inrättar fullmäktige de ytterligare nämnder som behövs. Sådana nämnder kan vara centrala nämnder eller lokala nämnder. Centrala nämnder har uppgifter inom hela kommunen eller landstinget. Lokala nämnder kan sköta förvaltningen av anläggningar eller uppgifter i en del av kommunen eller landstinget. I landstinget kan därutöver inrättas särskilda nämnder under centrala eller lokala nämnder. Sådana nämnder kan sköta en avgränsad verksamhet. Enligt vallagen (1972:620) skall det i varje kommun finnas en Valnämnd.

Medlemskap

I den nuvarande bestämmelsen (1 3 § KL) sägs att medlem

kap

i en kommun är den som är kyrkobokförd, äger fast egendom eller är taxerad till kommunalskatt i kommunen. Vidare sägs att medlem i en landstingskommun är den som är medlem i en

kommun inom landstingskommunen.

Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att avgränsa den krets som är behörig att anföra kommunalbesvär. Enligt 7 kap 1 § KL får kommunala beslut av den som är medlem i

överklagas

kommunen. I framtiden påverkas medlemskapet av

ställningstagandet till kommunalbesvärskommitténs förslag i betänkan-

det (SOU 1982:41) Overklagande av kommunala beslut. Kornmittén föreslår att besvärsrätten vidgas till att gälla även ide-

SOU 1985: 29 41

ideella Detta sker genom att de till kommun-

föreningar. görs

medlemmar.

Det bör vidare observeras att den kommunala taxeringen för

juridiska personer nyligen har slopats (prop 1984/85:70, KU

l984/85z23, rskr 1984/85:110). Juridiska personer har därmed förlorat den besvärsrätt de kan ha på grund av kommunal taxering i kommunen. Hur denna fråga skall lösas i framtiden

bör enligt departementschefen övervägas i samband med att

kommunallagen revideras (prop 1984/85270 s 261).

Genom att den kommunala taxeringen för juridiska per-

slopa

soner aktualiseras hur sambandet mellan kommunal taxering och kommunal besvärsrätt liksom sambandet mellan besvärsrätten och medlemskapet skall utformas i framtiden.

Bestämmelsen om medlemskap på grund av skattskyldighet

tillbaka på äldre har framför

går kommunallagar. Stadgandet

allt betydelse för juridiska personer. Frågan är därför om inte

skattskyldighet som grund för medlemskap kan utgå. Vill man

i framtiden ge juridiska personer besvärsrätt i andra fall än

på

grund av fastighetsinnehav kan de tas upp som kommunmedlemmar. Man kan också diskutera att införa en särskild besvärsregel för juridiska personer. Detta skulle medföra att sambandet mellan medlemskap och besvärsrätt bryts. Frågan är då om begreppet medlem i så fall skall vara kvar i framtidens

kommunallag.

Beredningen vill i detta att

sammanhang peka på begreppet

medlem inte bara har betydelse för hur man skall den

avgränsa

krets som är behörig att anföra kommunalbesvär.

Flera av de kommunalrättsliga principer som preciserar grän-

serna för kommunernas och landstingskommunernas kompe-

tens anknyter till t ex

medlemskapet, lokaliseringsprincipen

och likställighetsprincipen. avgränsar också vilka

Begreppet

som får delta i inom kommunen och lands-

folkomröstningar tingskommunen.

Det är att märka att medlemskapet inte är den term som lagtekniskt används för att identifiera den som har rösträtt eller är Valbar i en kommun eller är skattskyldig. Rösträtten och Valbarheten är knuten till i kommunen. I

kyrkobokföringen KL knyts medlemskapet till kyrkobokföringen. Det är således

kyrkobokföringen i kommunen som avgör var har

medborgarna

rösträtt, är valbara och har rätt att besvära sig. Som

beredning-

en tidigare framhållit skulle det därför kanske vara att

möjligt

efter särskild utredning slopa begreppet medlem och ersätta

begreppet med en besvärsrättsregel som i första hand knyter

besvärsrätten till Detta förutsätter självfal-

kyrkobokföringen.

let en noggrann prövning av alla konsekvenser av att slopa

bl a frågan om en särskild besvärsrättsre-

medlemsbegreppet,

gel skall införas för den som äger fast egendom.

mellan fullmäktige, styrelsen och

Uppgiftsfördelningen

övriga nämnder

Gällande uppgiftsförde/ning mel/an fullmäktige,

styre/sen och nämnderna. Kompetensfördelningen mellan de olika kommunala organen är grundlagsfäst genom bestämmelserna i 1 kap 7 § och i 1 kap 8 § RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda

församlingar och att det för den offentliga förvaltningen skall

finnas bl a kommunala förvaltningsmyndigheter. I motiven framhålls att när man i grundlagen talar om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar det naturligtvis inte innebär att de kommunala nämnderna saknar självständig beslutanderätt. Uttryckssättet anknyter i stället till de

nuvarande kommunallagarnas uppdelning efter funktion i frå-

ga om de kommunala organen. Bestämmelsen bildar en viss

till föreskrifterna i om ställ-

parallell grundlagen riksdagens

ning inom riket. Den skall också jämföras med föreskriften i 1

kap 8 § RF om kommunala förvaltningsmyndigheter. Den i

grundlagen åsyftade beslutanderätten gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det är fråga om avgörande där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande (prop 1973:90 s 231).

Enligt 1 kap 5 § KL utövas kommunens och

landstingskommu-

nens beslutanderätt av fullmäktige medan och

förvaltning

ankommer styrelsen och övriga nämnder.

verkställighet på

Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av full-

mäktige. Innebörden av begreppen beslutanderätt, förvaltning

och verkställighet definieras inte i lagtexten.

KL:s principiella rollfördelning mellan fullmäktige och nämn-

derna är den att fullmäktige skall fatta alla i mening

verklig

viktiga beslut medan administrationen ankommer nämn-

på

derna.

Av regeringsformen (11 kap 7 §) framgår också att fullmäktige

inte får lägga sig i nämndernas handläggning av konkreta ärenden. I bestämmelsen talas om att kommunens beslutande organ inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett särskilt fall. Bestämmelsen markerar nämndernas

självständighet.

Genom sin anslagsmakt och revisionskontroll kan i

fullmäktige viss utsträckning ingripa i förvaltning och Fullverkställighet.

mäktige kan också frånta en fakultativ nämnd I

uppgifter.

kraft av sin instruktionsmakt har fullmäktige ansetts ha rätt att avskaffa en fakultativ nämnd under

löpande mandatperiod. Förutsättningen är dock att avkortningen av mandatperioden

kan motiveras organisatoriskt.

I KL konkretiseras en del av fullmäktiges

befogenheter. Några

av dessa bestämmelser behandlar interna

fullmäktiges angelä-

genheter. Andra beskriver hur fullmäktige ledamöter

väljer

och suppleanter i andra kommunala organ och är

valkorpora-

tion i om olika där kommunen eller

fråga styrelser landstingskommunen är representerad.

Fullmäktige om budgeten och bestämmer kommunal-

beslutar

skattens storlek. Aven om det inte direkt av

framgår lagtexten

anses det också i princip vara fullmäktige som fastställer avgifter för kommunal service m m. Grunden for detta är att

avgiftsnivån återverkar på skatteuttaget. Av samma skäl är

alla beslut om utgifter och Full-

anslag fullmäktigeärenden.

mäktige kan genom inskränka nämndernas

anslagsvillkor

handlingsfrihet om de inte därmed inkräktar nämndernas

på lagenliga befogenheter och skyldigheter. Anslagsvillkoren kan

44 soU 1985:29

också göras mindre detaljerade och innebära vidsträckta ñnansbemyndiganden genom vilka rätt att besluta om medel förs över på en nämnd. Fullmäktige fattar de viktigare finansiella besluten bl a om kommunens förmögenhet, och av

köp försäljning fastigheter

och mark, län och borgen.

Fullmäktige beslutar om den kommunala

förvaltningsorgani-

sationen och om verksamhetsformer samt utfärdar

reglemen-

ten för styrelsen och nämnderna samt PSO. Man beslutar också om andra reglementen, t ex avseende och ersätt-

upphandling

ning till förtroendevalda. Det är ofta fullmäktige som är remissorgan. Vidare är fullmäktige ansvariga för kontrollen av den kommunala verksamheten bl a genom revisionen. Kommunfullmäktige har dessutom uppgifter enligt särskilda författningar. Det är kommunfullmäktige som antar stads- och byggnadsplaner. Kommunfullmäktige utövar förordningsmakten, dvs rätten att utfärda lokala för allmänheten bindande föreskrifter om vissa rö-

ordningsfrâgor

rande brandväsende, trafik, miljö- och

hälsoskydd, renhållning

m m. Kommunfullmäktige utövar kommunens vetorätt röran-

de bl a servering av vissa alkoholhaltiga drycker på närings-

ställen, om inte dessa ärenden har delegerats.

Den i 1 kap 5 § KL fastslagna kompetensfördelningen innebär ett principförbud för fullmäktige att befatta sig med konkret

administration. får t ex inte besluta till vem en

Fullmäktige

skall utarrenderas.

fastighet

Andra regler i KL preciserar innebörden av förvalt-

begreppet

ning och verkställighet, se t ex 3 kap 1 § KL om styrelsens

uppgifter. De specialreglerade nämndernas förvaltningsupp-

gifter bestäms i speciallagar för varje nämnd. Den förvaltande verksamheten innebär beslutsrätt i en ärenden med

mängd

stöd av generella bemyndiganden i författningar, reglementen

eller dylikt. För de specialreglerade nämnderna tillkommer

ofta en myndighetsutövning som följer av författningar. Det-

samma kan gälla även i andra nämnder, t ex

kommunstyrel-

sen. KL:s uppdelning i beslutande och förvaltande organ är naturligtvis oriktig på så sätt att styrelsen och nämnderna beslutar om mycket inom ramen för sina förvaltande och verkställande

uppgifter. Enligt praxis har fullmäktige sedan länge kunnat

delegera beslutanderätt till olika nämnder.

Delegation

Enligt äldre rätts synsätt var en delegation från fullmäktige knuten till ett Detta synsätt har över-

verkställighetsuppdrag.

soU 1985: 29 45

genom 1977 års KL (SOU 1974:99 s 172 och KU

getts

1976/77:25 s 15). praxis har det t ex varit tillåtet för

Enligt kommunfullmäktige att uppdra åt kommunens fastighets-

nämnd att besluta om s k rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter liksom att uppdra åt personalnämnd eller motsvarande kommunalt organ att träffa kollektivavtal om

personalens anställningsvillkor.

I 1 kap 5 § fjärde stycket KL finns en uttrycklig delegationsre-

har fått möjlighet att delegera beslut i en viss

gel. Fullmäktige

grupp av ärenden. Bestämmelsen har en spärr så att principiellt ärenden inte kan Vad som är av större

viktiga delegeras.

vikt kan variera från den ena kommunen till den andra. Meningen är att delegationen skall användas med stor försiktighet och i överensstämmelse med praxis.

För landstingskommunerna innebar 1977 års KL den föränd-

ringen att det tidigare s k ställföreträdarskapet för förvalt-

ningsutskottet avskaffades och ersattes med en enhetlig dele-

gationsregel. Samtidigt intogs en föreskrift om att landstinget

bör sammanträda minst fyra gånger varje år.

När konstitutionsutskottet (KU 1976/77:25 s 16) behandlade förslaget till ny kommunallag underströk man att fullmäktiges - såväl som som

kommunfullmäktiges landstingets -ställning

beslutande organ borde stärkas. Alla viktigare finan-

högsta

siella beslut liksom alla principiella beslut måste därför fattas av de beslutande organen. Styrelsen och nämnderna skall inte utan stöd av ett konkret beslut eller en delegation av fullmäk-

tige kunna besluta i ärenden som skall avgöras av fullmäktige.

beslut om delegation skall liksom hittills gälla

Fullmäktiges

främst s k rutinärenden. Ett viktigt hjälpmedel när det gäller att fastställa vad som är rutinärenden kan vara de s k normal-

för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet

reglementen

som av och

upprättas Kommunförbundet Landstingsförbundet.

Konstitutionsutskottet tillade bl a att delegationsbestämmel-

sen bör tillämpas med stor restriktivitet”. Några väsent-

för primärkommunernas del i förhållande till

liga förändringar

vad som nu tolkningsvägen kan anses gälla bör inte komma i

För landstingskommunernas del bör utvecklingen i allt fråga.

väsentligt bli motsvarande den i kommunerna.”

Ramans/ag

Under vilka förutsättningar får en nämnd omdisponera bevil-

Var går för att ge nämnderna fria händer i

jade anslag? gränsen

-

verksamheten genom allmänt hållna anslagsbemyndiganden

- mellan

ramanslag bestäms av kompetensfördelningen full-

mäktige och nämnden samt av möjligheten för fullmäktige att delegera sin beslutanderätt.

46 SOU 1985: 29

Frågan om relationen mellan vida anslagsbemyndiganden och

delegationsregeln har inte alls berörts i förarbetena till KL. Fullmäktiges rätt att genom allmänt hållna

utgiftsbemyndi-

ganden delegera sin ñnansmakt är i

ofullständigt belyst praxis.

Praxis ger vissa besked i för De

fråga om gränserna ramanslag.

fall som har prövats gäller endast mindre

belopp.

Ett innebär att ställer medel till en nämnds

anslag fullmäktige

förfogande för ett bestämt ändamål. Ett anslag är alltså sam-

mankopplat med en utanordningsrätt. Till ett kan anslag kny-

tas olika villkor. sådana villkor kan

Genom. fullmäktige styra anslagsförbrukningen. Ar det om ett till fråga klumpanslag

hela verksamheten kan anslagsvillkoren eller frånvaron av anslagsvillkor innebära att beslutanderätten An-

delegeras.

slagsvillkoren kan i sådant fall innebära åt nämnden

uppdrag

att i ställe fatta beslut i viss av ärenden.

fullmäktiges grupp

I kommunallagskommentaren (s 538) sägs, att om nämnderna får för fria händer att omdisponera inom sin verksam-

anslagen

het, kan detta i realiteten innebära att rätt att

fullmäktiges

bl a genom budget göra politiska prioriteringar inom nämndens verksamhet naggas i kanten. Detta strider mot

kompetensför-

delningen mellan och nämnderna i 1 5 § KL.

fullmäktige kap

Har fullmäktige däremot genom eller andra

anslagsvillkor

former av styrmedel tillsett att nämnderna full-

respekterar mäktiges politiska prioriteringar, finns det inget som hindrar

nämnderna från att göra smärre Gränserna

omdisponeringar.

har dock ännu inte prövats i praxis. I vad mån

resonemanget

kan i om där

tillämpas fråga landstinget, förvaltningsutskottet

före 1977 var ställföreträdare för landstingen och där

anslagen

till övervägande delen avser den hälso- och

obligatoriska sjuk-

vården, är ovisst.

Det är alltså för närvarande oklart var Det är

gränserna går.

emellertid alltid som de

fullmäktige avgör grundläggande poli-

tiska prioriteringarna mellan olika verksamheter. Det gäller även inom nämnderna. Detta medför att ett system där nämnden tilldelas ett för hela sin verksamhet strider mot

ramanslag

kompetensfördelningen mellan och nämnder. Där-

fullmäktige

emot bör en nämnd under förutsättning att och

anslagsvillkor fullmäktiges mål följs kunna bemyndigas att omdisponera mindre anslag.

Avgifter

En annan intressant fråga är var gränsen för

går möjligheterna

att delegera rätten att bestämma kommunala

avgifter.

Fullmäktiges möjligheter att delegera sin beslutanderätt i frå-

ga om avgifter till en nämnd förefaller 1 5 §

enligt kap fjärde

stycket KL vara uteslutna när skall

fullmäktige enligt lag

besluta om

avgifter.

SOU 1935:29 47

till har i praxis an-

Tillämpningsföreskrifter barnomsorgstaxan

setts vara en som kommunfullmäktige bestäm-

angelägenhet

mer om. I övrigt är det inte att uppställa en lika klar kompetens-

möjligt fördelningsregel.

Praxis visar att nämnderna här har ett visst handlingsutrymme. I deras kan ligga en rätt att besluta

förvaltningsuppgifter om arrende, hyror och upplåtelser av t ex samlingslokaler. Vidare har i praxis godtagits att fullmäktige delegerat beslutan-

derätten om mindre avgifter.

specialreglerad delegationsrätt

Utöver den i KL angivna delegationsrätten från fullmäktige

till nämnd finns en sådan delegationsrätt även i olika special-

författningar. Exempel på sådan specialreglerad delegationsrätt ger byggnadslagen (1947:385) i fråga om planärenden,

till ny och bygglag i fråga om detaljplaner och

förslaget plan-

lagen (1977:293) om handel med drycker avseende tillståndsärenden.

Jämförelse med aktiebolagslagen

Det är intressant i detta sammanhang att jämföra med aktiebo-

principer för arbetsfördelningen mellan bolagslagsrättens

stämman och styrelsen.

Associationsrättens revisionssystem och det kommunala revi-

har Andra likheter är institu-

sionssystemet beröringspunkter.

tet klander av bolagsstämma som liksom kommunalbesvär

bygger på laglighetskontroll.

(1975:1385) utgår från att bolagsstämman är

Aktiebolagslagen

det överordnade organet. Principen för arbetsfördelningen

i 8 6 § Där anges det att styrelsen

anges kap aktiebolagslagen.

svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets

Vilka ärenden bolagsstämman beslutar om

angelägenheter.

av bestämmelser som är spridda i lagen. Stämman har

framgår

beslutanderätt om tillsättande och entledigande av styrelse och revisorer, fastställelse av årsredovisning och åtgärder med an-

ledning av vinst eller förlust, ändring av bolagsordnirg samt

av bolaget genom likvidation eller fusion.

upplösning

Jämfört med fullmäktige har bolagsstämman en passiv roll.

Den är inriktad på det som varit. Val av ledamöter i styrelsen och revisorer är de enda beslut som syftar framåt. Fullmäktiges beslut är i inriktade på innehållet i komminens

högre grad

framtida verksamhet. Parallellen till aktiebolagslagen kan därför inte dras för långt.

48 sou 1985:29

Den finska kommunallagen

Beredningen vill också peka den teknik som används i den

på finska denna kan bl a i

kommunallagen. Enligt reglemente, instruktion och ordningsstadga bestämmas om att kommunfullmäktiges beslutanderätt i angivna ärenden förs över till kommunstyrelsen eller en nämnd. har

Uttryckliga undantag uppställts för ärenden som skall avgöras av fullmäk-

enligt lag tige. För deras avgörande krävs kvalificerad majoritet. Det gäller t ex låneärenden samt överlåtelse av fast egendom med undantag av byggnadstomt och genom

byggnadslagstiftning

reglerade ärenden.

Beredningens förslag

De nuvarande bestämmelserna om mel-

uppgiftsfördelningen lan fullmäktige och nämnderna bör reformeras vad

gäller reglerna om delegation. För att öka läsbarhetenoch systemförståelsen bör uppgiftsfördelningen också göras klarare.

Ändrade de/egationsregler genom ramans/ag

Decentraliseringen inom både den organisationen och

politiska arbetstagarorganisationen samt ett ökat brukarinflytande ställer nya krav på de centrala organen. Detta aktualiserar

enligt beredningen frågan om arbetsfördelningen mellan

fullmäktige och nämnderna. Bakgrunden till att man införde en

delegationsregel i KL var att kommunstyrelsen och övriga nämnders funktion i hade kommit att betonas som en

beslutsprocessen följd av den kommunala verksamhetens expansion. Kommunfullmäktiges arbetsbelastning hade ökat. I detta läge ville

lagstiftaren slå vakt om fullmäktiges ledande i besluts-

ställning systemet. Resultatet blev emellertid att fullmäktiges

möjlighet att delegera beslutanderätt begränsades. Fullmäktiges rätt att genom vida anslag delegera sin finansmakt är

ofullständigt belyst i praxis.

En tendens är att beslutar om Fack-

fullmäktige ramanslag. nämnderna formulerar i sin tur delmål utifrån

fullmäktiges riktlinjer. I Bräcke kommun t ex

tillämpas rambudgetering med frihet och självständigt ansvar för nämnderna att

disponera tilldelade resurser efter val. Kärnan i detta är en

eget system treårig kommunplan och en flerårsbudget, som kommu-

styr nens verksamhet genom rambelopp till varje nämnd.

Ett led i en utvecklad s k kan enligt

målstyrning beredningen vara att varje nämnd bara får några få anslag. mins-

Samtidigt kar detaljeringsgraden i anslagen. Nämnderna får i stället större frihet att disponera anslagen enligt mål. Med

fullmäktiges detta följer också ett stort ansvar. Rambudgetering förutsätter

sou 1985: 29 49

en mer utvecklad styrning av verksamheten. Det innebär att fullmäktige ger klara och tydliga riktlinjer för verksamheten. Den politiska måldiskussionen måste enligt beredningen få en mer framträdande roll.

Aven om inte budget och verksamhetsplaner antas samtidigt kan barnomsorgsplanen, äldreomsorgsplanen osv behöva kopp-

las till Därmed binder fullmäktige på

budgeten. inriktningen

hur anslagen skall användas. En större frihet i verksamheten borde emellertid kräva tätare redovisningar från nämnderna till fullmäktige än i dag av såväl det ekonomiska utfallet som verksamhetens bedrivande i övrigt. Det formella hindret för att tillämpa ett system med rambudget ligger i första hand i bestämmelsen om uppgiftsfördelningen mellan och nämnderna. En anpassning till den

fullmäktige

aktuella utvecklingen får inte rubba det grundläggande systemet om mellan och nämnderna.

maktfördelningen fullmäktige

beredningen kan friare delegationsregler i kommunalla-

Enligt

gen underlätta en övergång till målstyrning av den kommunala verksamheten. Därmed skulle kunna ge nämn-

fullmäktige

derna ökad frihet i den löpande verksamheten inom ramen för mer preciserade mål for verksamhetens innehåll. Detta kan

göra det möjligt för fullmäktige att bygga upp budgetsystemet

på ett nytt sätt. Nämnderna blir flexiblare och verksamheten kan anpassas till utvecklingen. En utvecklad verksamhets-

styrning kan exempelvis ske genom att verksamhetsplanering och budgetbeslut samordnas.

Denna lösning rubbar inte den grundläggande funktionsfördelningen mellan och nämnderna, eftersom instru-

fullmäktige

mentet för nämndernas frihet ligger i fullmäktiges hand.

En mer aktiv uppföljning

Ett av fullmäktiges viktigaste styrinstrument är budgeten och

anslagsvillkoren eller anslagsbemyndigandena.

Hur man då upp resultatet av nämndernas verksamhet i

följer

förhållande till fullmäktiges mål och prioriteringar i verksamheten under löpande år i ett s k målstyrt system? Fullmäktige är i princip förhindrad att lägga sig i den löpande

Detta innebär att inte får befatta sig

förvaltningen. fullmäktige

med ett konkret ärende. Det finns ändå andra korrigeringsmedel än och Inget hindrar att fast-

budget anslag. fullmäktige

ställer en tilläggsbudget och därmed förändrar nämndernas verksamhet. Fullmäktige kan även aktualisera en omorganisation och frånta en fakultativ kommunallagsreglerad nämnd

(t o m under vissa förutsättningar avskaffa en sådan

uppgifter

nämnd).

I ett målstyrt system ställs enligt beredningen större krav på verksamhetsredovisningar som föreläggs fullmäktige. En ökad

till har inte bara som un-

rapportering fullmäktige betydelse

derlag för fullmäktiges styrning av verksamheten. Det har också ett minoritets- och

offentlighetsintresse.

I den mån fullmäktige skulle finna att nämnden inte förvaltar

tilldelade medel enligt mål för verksamheten kan

fullmäktiges

det bli aktuellt med korrigeringar. Det kan ske under året eller i den kommande budgeten i form av förtydligande eller preciseringar av riktlinjer utan att fullmäktige därmed kan anses

lägga sig i den löpande förvaltningen.

Enligt beredningen bör kommunerna och

landstingskommu-

nerna själva bestämma i vilka former en mer aktiv

uppföljning

skall ske. vill emellertid betona att

Beredningen fullmäktiges

ställning inte får urholkas. Uppföljningen är av bety-

väsentlig

delse för att kunna utläsa resultatet av verksamheten i förhållande till de politiska målen.

Ett annat kontrollinstrument är interpellationsinstitutet samt

motionsrätten. Interpellation är just avsett som kontrollmedel för fullmäktige över nämnderna vid sidan av revisionen. Det avser att underlätta fullmäktiges aktgivande på att förvaltningsverksamheten bedrivs med kommunens bästa för

ögonen

och och normer som kan ha

enligt riktlinjer fullmäktige angett

(kommunallagskommentaren s 398). Interpellationer och m0-

tioner ger dock en kontroll eftersom de enbart är

begränsad

instrument för enskilda ledamöter och inte för som

fullmäktige

kollektiv.

Beredningen vill i detta framhålla att

sammanhang övergång-

en till ett s k också kräver att bestämmelserna

målstyrt system

om revision och ansvarsutkrävande ändras. Dessa be-

frågor

handlas under avsnitt 8.

Ändrade de/egationsreg/er för andra ärenden

Beredningens förslag har hittills gällt möjligheterna till dele-

gering genom fullmäktiges anslagsbefogenhet, dvs budgeten. Nästa fråga är om delegationsmöjligheterna skall vidgas gene-

rellt och avse även andra ärenden.

Beredningen har övervägt om fullmäktige skall få större möj-

ligheter att delegera rätten att bestämma kommunala avgifter. Som beredningen tidigare framhållit har emellertid nämnderna här ett visst handlingsutrymme.

Att öka delegationsmöjligheterna på avgiftsområdet är enligt beredningen därför inte lika angeläget som möjligheterna att

tilldela nämnderna ramanslag. En större frihet för nämnderna

kan rubba maktfördelningen mellan full-

på avgiftsområdet

soU 1985: 29 51

mäktige och nämnderna. Dessutom finns det risker för att likställighetsprincipen åsidosätts genom att avgifterna alltför mycket kommer att differentieras mellan olika delar av kom-

munen eller landstingskommunen.

Vid remissbehandlingen avförslaget till den gällande kommu-

nallagen ansåg flera remissinstanser att varje kommunfull-

och borde få avgöra i Vilken

mäktige landsting själv omfattning

skulle få förekomma.

delegation

Landstingen sammanträder mer sällan än kommunfullmäktige. Normalt sammanträder landstinget 4-5 ggr per år. I

Stockholms läns landstingskommun är antalet landstingsmö-

ten ca 10 per år. Behovet för landstingen att till exem-

delegera pelvis förvaltningsutskottet kan enligt beredningen därför vara

större än för kommunerna. Det finns också där lands-

exempel

tingen tillåter en vidsträcktare delegation än vad lagstiftaren egentligen kan ha tänkt sig. När det av övriga ärenden vill

gäller delegation beredningen framhålla följande:

Liksom hittills skall besluta i alla ärenden av stör-

fullmäktige

re betydelse för kommunen och landstingskommunen t ex vik-

tigare fastighetsförsäljningar eller köp och avtal. Detta bör framgå av lagtexten. I övrigt bör lagen klargöra att fullmäktige

beslutar om planer och riktlinjer för kommunal verksamhet,

budget, skatt, avgifter, nämndorganisation samt ansvarsfrihet

for nämndledamöter m fl. En sådan uppräkning innebär samtidigt att kommunerna och landstingskommunerna friare kan

bestämma arbetsfördelningen mellan fullmäktige och nämn-

derna i de ärenden som inte räknas upp i lagen.

Kravet på ökad läsbarhet En modell där uttrycket beslutanderätt ersätts med en samlad

beskrivning av de ärenden i vilka fullmäktige skall besluta

ökar läsbarheten. Bestämmelsen om nämnderna bör tydligare

nämndernas uppgifter. Som beredningen tidigare fram-

ange

hållit ersätts termen verkställighet med uttrycket genomföran-

de av fullmäktiges beslut och ordet beredning med förberedelse.

demokratiberedningen bör gränsen för nämndernas

Enligt

- -

kompetensområde såväl geografiskt som uppgiftsmässigt

klart anges. Detta kan göras genom att betona att nämnderna skall vara verksamma var och en inom sitt verksamhetsområde. Den nuvarande regeln om särskilda beredningar förs till en ny

Syftet med denna typ av beredningar är inte att

paragraf.

ersätta den beredning som sker i styrelsen och övriga nämnder.

52 SOU 1985: 29

Personalen

Beredningen har i huvudbetänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre betonat att de anställda i kommuner och

landstings-

kommuner är en av de viktigaste för verksamhe-

tillgångarna

ten. De anställda har tillsammans mycket stora resurser av kunskaper och erfarenheter som är avgörande för att bedriva en bra och effektiv verksamhet. I KL finns inte allmänna bestämmelser om kommuner-

några nas och landstingskommunernas Däremot finns personal.

regler som rör personalen, t ex jäv, bestämmelser om

delegation

av nämnds beslutanderätt och personalinflytande PSO.

genom Dessutom finns bestämmelser om de anställdas uppgifter i en del speciallagar. Det är att märka att de förtroendevaldas uppgifter enligt lagen är oförändrade sedan småkommunernas tid. Ett exempel på detta enligt KL är att nämnderna ansvarar för alla led i beslutsprocessen, dvs och

förvaltning, verkställighet beredning.

Numera kan de förtroendevalda själva i praktiken inte fullgöra alla dessa uppgifter. De anställda anförtros i allt större utsträckning att förvalta och verkställa de åtgärder nämnden beslutat om. De förtroendevalda har i första hand blivit beslutsfattare medan verkställigheten rent faktiskt har överlåtits till de anställda. Dessa bereder också ärenden (prop 1982/832132 s 4 och SOU 1982:5 s 129-130).

Beredningen anser att de anställdas roll i den kommunala förvaltningen klart bör framgå i en framtida

lag. Beredningen

föreslår därför att en allmän bestämmelse om personalen införs

i kommunallagen. Bestämmelsen bör placeras i anslutning till

beskrivningen av nämndernas uppgifter.

I kommunallagsperspektivet framstår personalen som biträden

till nämnderna och någon gång till kommunfullmäktige eller

landstinget. Enligt gällande rätt är personalen underställd

hela nämnden och inte bara dess majoritet. Detta framgår dock inte uttryckligen av KL. Principen att de anställda skall biträda hela nämnden och inte bara arbeta för majoriteten eller

minoriteten bör enligt beredningen uttryckas i lagen.

När det gäller gränsdragningen mellan de förtroendevalda och de anställda KL på principen att de förtroendevalda har

bygger

hela ansvaret för den kommunala förvaltningen.

KL använder begreppen förvaltning och verkställighet för att

beskriva nämndernas Denna motsvarar

uppgifter. beskrivning

inte den faktiska verkligheten. Beredningen har därför föreslagit en annan terminologi (se s 36 och 52). Utvecklingen har gått från en traditionell lekmannaförvalt-

ning, där politikerna skött alla led i beslutsprocessen, till en

soU 1985: 29 53

allt mer tjänstemannaför-

politikerstyrd, professionaliserad

valtning.

Ett målstyrt system kommer vidare att förstärka tendensen att låta de anställda ansvara för att ärenden förbereds och genomförs. Aven brukarinflytande kan påverka de anställdas roll. I den nya hälso- och sjukvårdslagen beskrivs hälso- och sjukvårdsnämndens uppgifter på ett annat sätt. I 10 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen talas om att ledningen av hälso- och

sjukvården i landstingskommunen utövas av en hälso- och sjukvårdsnämnd. Sjukvårdsstyrelsens uppgifter beskrevs på

samma sätt i 1962 års sjukvårdslag. Uttrycket leda och följa verksamheten skulle adekvat beskriva nämndernas

uppgifter.

Termen leda används för övrigt i KL om kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets uppgifter (3 kap 1 § KL). En sådan lösning för över till frågan om man i framtiden skall låta de anställda ha det formella ansvaret för att ärenden förbereds och genomförs. Detta skulle innebära att praxis

lagfästs. Samtidigt

kan man inte bortse från en del gränsdragningsproblem. En av den formella gränsen ändrar också de förtroen-

ändring

devaldas möjlighet att handla under en arbetskonflikt. Som exempel på arbetsuppgifter som kan utföras av förtroendevalda under en konflikt kan nämnas utanordning, postgiro, postanvisningar m m. De förtroendevalda kan också leda den kvarvarande personalen genom att fördela ärenden. De kan bereda ärenden, skicka ut kallelser, föredra ärenden och föra

protokoll.

De förtroendevalda kan också anställa personal, hämta

post,

öppna brev etc.

Rättsläget på denna punkt har numera klarlagts efter de kon-

flikter som varit inom den kommunala sektorn (se JO 1972 s 411 ff, 1973 s 404 ffoch 1974 s 632 och FT 1981). Någon anledning att ändra de förtroendevaldas roll i en arbetskonflikt anser beredningen inte finnas. Vidare skulle problem uppkomma i om

fråga gränsdragningen mellan tjänstemannaberedning och politisk beredning.

Demokratiberedningen är därför inte beredd att föreslå några ändringar i sak när det gäller arbetsfördelningen mellan för-

troendevalda och anställda.

Däremot finns det många skäl som talar för att kommuner och

landstingskommuner utnyttjar de möjligheter till delegation

till de anställda som KL ger. Beredningen ser detta som ett led i ett vidgat ansvar för de anställda (se diskussionsbetänkandet SOU 1984:83 s 48-49 och huvudbetänkandet SOU 1985:28 s 100). En delegationsrätt som avser förbrukning av kommunala medel bör motsvaras av ett revisionsansvar för dessa medel. Be-

redningen har därför att revisionsansvaret skall

föreslagit gälla samtliga redovisningsskyldiga (se s 100).

Medbestämmande för de anställda finns att införa i

anledning

ett särskilt kapitel (se s 106).

Som en illustration av beredningens förslag föl-

presenteras

jande skiss till hur bestämmelserna om

arbetsfördelningen

mellan fullmäktige och nämnderna kan utfomas i en ny

lag:

Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige, styrelsen och

övriga nämnder 6 § Fullmäktige avgör alla ärenden av större betydelse för hela kommunen respektive landstinget. Den antar planer och riktlinjer för verksamheten, fastställer budget, skatt och avgifter, bestämmer om nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer, väljer ledamöter och suppleanter i styrelsen, övriga nämnder och i vissa statliga styrelser och andra organ samt revisorer och revisorssuppleanter, beslutar om ersättning till förtroendevalda och om ansvarsfrihet. Fullmäktige beslutar också i sådana frågor som anges i denna lag och i andra författningar. Styrelsen och övriga nämnder förbereder fullmäktiges ärenden. De beslutar i frågor om den löpande förvaltningen och ansvarar för att fullmäktiges beslut genomförs inom det egna verksamhetsområdet. Till sitt biträde har nämnderna anställda. Om de anställdas medbestämmande finns särskilda bestämmelser i 6 kap. 7 § Fullmäktige får inrätta en eller flera beredningar med uppgift att förbere da vissa ärenden. En sådan beredning kan bestå av en eller flera förtroendevalda. 8 § Fullmäktige får uppdra åt styrelsen eller annan nämnd att i dess ställe fatta beslut i en viss grupp av ärenden, om inte annat följer av 6 §. Fullmäktige får i samband med att budgeten fastställs ge nämnderna frihet att genomföra verksamheten efter de riktlinjer som den bestämt.

sou 1985:29 55

. .\

.»N»«;:\».._w.»»,.›\v

,w- x 9 .\\\\.\ø›\.›(

wtyüxxxmwøxr

m» mm» & .v

ygmam»

6 Kommunens och

landstingskommunens befogenheter

Inledning

måste vi ta hänsyn till tre olika laggrupper för att få

Idag

klarhet i vad som hör till kommunernas och landstingskommunernas Det är KL, och de s k

uppgifter. speciallagstiftningen

Kommunerna och har

smålagarna. landstingskommunerna

dels en allmän dels en specialreglerad kompetens.

kompetens,

Den allmänna beskrivs i en bestämmelse i 1 kap

kompetensen

4 § första KL, om att kommunen och landstingskommu-

stycket

nen får vårda sina Vidare finns Vissa

själv angelägenheter.

- -

kompletterande kompetensregler besvärsgrunderna upptagna i besvärskapitlet (7 kap KL).

har redan från början varit utformad som en

Kompetensregeln

Det nya i KL var att den omfattar både kom-

generalklausul.

muner och Stockholms läns landstings-

landstingskommuner.

kommun har i med andra landstingskommuner en

jämförelse

vidare allmän (1 kap 4 § andra stycket). Be-

något kompetens

stämmelserna de förhållandena i detta

grundar sig på speciella

län.

sou 1985:29 57

Medborgare eller förtroendevalda kan inte i av dag själva lagen få någon uppfattning om kommunernas och landstingskommunernas befogenheter. För detta krävs studier av förarbeten, lagkommentarer och rättspraxis.

I 1 kap 4 § tredje stycket KL anges att det finns särskilda bestämmelser om vissa angelägenheter som ankommer på kommunen och landstingskommunen. En övervägande del av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet grundar sig på speciallagar. Det gäller bl a byggnadslagen (1947:385), skollagen (1962:319), lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, brandlagen (1974:80), renhållningslagen (1979:596), socialtjänstlagen (1980:260), hälso- och (1982:763) och hälsosjukvårdslagen skyddslagen (1982:1080).

Tendensen har varit att allt fler verksamhetsområden specialregleras. Ibland har principerna för den allmänna kompetensen gett praktiska resultat som av något skäl inte kunnat godtas. har då - - Lagstiftaren skapat särskilda lagar smålagarna som ger kommunerna och rätt att landstingskommunerna handha en viss De flesta kommunerfråga. smålagarna gäller na.

Under de senaste decennierna har sex för smålagar skapats speciella verksamheter, nämligen lagen (1962:638) om rätt för kommunen att bistå utländska studerande, (1968:131) lagen om vissa kommunala inom befogenheter turistväsendet, lagen (1969:596) om kommunalt partistöd, lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om för handisysselsättning kappade, lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell samt katastrofhjälp lagen (1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun.

Denna utveckling väntas fortsätta. År 1983 tillkom en om lag politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. Inom regeringskansliet förbereds ett förslag till en särskild lag om kommunal tjänsteexport.

Smålagarna intar en i förhållande till särställning övriga speciallagar. I smålagarna anges omfattningen och karaktären av kommunernas och landstingskommunernas De befogenheter. ger därigenom ett tillskott till den allmänna Ett kompetensen. särskilt lagstöd skapas för att öppna möjligheter för kommuner och landstingskommuner att ägna sig åt verksamheter som inte i traditionell mening är kommunala Det angelägenheter. står med andra 0rd kommunerna och landstingskommunerna fritt att utnyttja eller inte använda befogenheterna. Speciallagarna tar ofta sikte på obligatoriska angelägenheter (skyldigheter) för kommunerna. Det innebär att kommunerna är skylatt vidta området. I dessa fall diga åtgärder på ges åtskilliga

58 soU 1985:29

om och formerna för verksamheten.

detaljregler uppgifterna Det gäller t ex lagarna om plan- och byggnadsväsendet, skolan,

och brandförsvaret. I dessa finns

socialtjänsten författningar

vanligen också regler om kommunala befogenheter. Som exempel kan nämnas socialtjänstlagen, där en del bestämmelser

inleds med orden socialnämnden får, kommunfullmäktige får.

Andra exempel är tillstånd att ta ut avgifter som finns i t ex

byggnadslagen samt hälso- och sjukvårdslagen. brandlagen,

Tidigare utredningsförslag

I har fast olika principer som i

rättspraxis slagits betydande

bestämmer kommunala beslutsfattandet. I betänkan-

grad det

det (SOU 1982:41) Overklagande av kommunala beslut har kommunalbesvärskommittén att dessa kommunal-

föreslagit

rättsliga principer skall lagfästas i KL. I anslutning till den

allmänna kompetensregeln i 1 kap 4 § KL föreslås bestämmelser som lagfäster lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ge understöd åt enskild och förbudet mot att driva spekulativa

företag.

Kommittén har uttalat att de övriga grundsatserna, nämligen

likställighetsprincipen, objektivitetsprincipen (förbudet mot ilsjälvkostnadsprincipen och förbudet lojal maktanvändning),

mot beslut med retroaktiv verkan är fristående principer. Dessa principer, utom objektivitetsprincipen, föreslås införda som materiella regler i en ny paragraf i 1 kap KL. De flesta av de remissinstanser som har diskuterat förslaget

har tillstyrkt att de kommunalrättsliga grundsatserna förs in i

instanser har haft mot

kommunallagen. Några invändningar den lagtekniska utformningen.

Ett liknande förslag har lämnats av utredningen om kommunal

i betänkandet (SOU 1982:20) Kommu-

kompetenslagstiftning

nerna och näringslivet. Utredningen har dessutom föreslagit

att reglerna i smålagarna flyttas in i 1 kap KL. Därmed skulle det bli ett verkligt kompetenskapitel med bättre besked om räckvidden av kommunernas befogenheter än i dag. De flesta remissinstanser har om att inar-

tillstyrkt förslaget

beta smålagarna i KL. En del instanser har pekat på att försla-

get avviker från principen om att KL skall vara en ramlag.

I betänkandet (Ds C 1984:6) Avgifter inom kommunal verksamhet har att bestäm-

stat-kommunberedningen föreslagit

melsen i 4 kap 2 § KL ändras så att det uttryckligen erkänns att avgifter är en av kommunernas och

landstingskommuner-

nas inkomstkällor. Stat-kommunberedningen anser att en självkostnadsregel bör införas i KL. Den framhåller att i motiven till en sådan regel bör principen utvecklas och närmare beskrivas så att den blir tillräckligt tydlig.

Beredningens förslag

Demokratiberedningen har funnit att den allmänna

kompe-

tensregeln behöver konkretiseras. Någon fullständig bild av

vad kommunerna sysslar med kan en ramlag ge.

knappast

Lagen bör emellertid ge ett allmänt besked om kommunernas verksamhet. Bestämmelserna om de kommunala

befogenhe-

terna är i dag så utspridda att de är

oöverskådliga.

Genom att samla ihop dem i ett nytt om kommunala

kapitel

befogenheter vill beredningen eftersträva en klarare uppdelning i allmänna befogenheter, till allmänna

tillägg befogenheter och speciella befogenheter och skyldigheter.

Allmänna befogenheter

De remissinstanser som yttrat sig över nyss nämnda

kompe-

tensutredningar har i huvudsak att

godtagit förslagen lagfästa

de rättsprinciper som utvecklats om den allmänna

kompeten-

sen. Mot denna bakgrund föreslår att lokalise-

beredningen

ringsprincipen, förbudet mot att ge understöd åt enskild och

förbudet mot spekulativa företag, självkostnadsprincipen, lik-

ställighetsprincipen och retroaktivitetsförbudet skrivs in i

kommunallagen.

I lagtexten om den allmänna kompetensen bör det klart framgå att verksamheten skall ha anknytning till det geografiska området eller medlemmarna. Den praxis som utbildats när det

gäller kommunernas och landstingskommunernas möjlighet

att driva och att i en-

näringsverksamhet undantagsfall stödja

skilda näringsidkare för att motverka större arbetslöshet kan lämpligen också skrivas in i den allmänna regeln.

har också övervägt om att ge kul-

Beredningen befogenheten turstipendier bör anges i lagtexten. En annan lösning är att i

motiven klargöra att det förbud mot att ge stöd åt enskild som nu skrivs in i lagen inte ändrar praxis för kulturstipendier.

Beredningens förslag till hur bestämmelserna skall utformas behöver bearbetas mer. Självkostnadsprincipen t ex behöver förtydligas. Detta kan ske samtidigt som kommunalbesvärskommitténs betänkande (SOU 1982:41) behandlas.

I beredningens uppdrag har inte ingått att utreda kompetens-

gränserna och deras konsekvenser för näringslivet. Stat-k0mmunberedningen utreder dessa Bestämmelserna om

frågor. kommunernas och landstingskommunernas att befogenheter

driva behöver så att de så nära

näringsverksamhet förtydligas

som möjligt överensstämmer med praxis.

Demokratiberedning-

en vill peka på behovet av att tolkningen av begreppet större arbetslöshet bättre anpassas till den faktiska situationen i kommunerna. Arbetslöshet på en mindre ort som är beroende

60 sou 1985:29

av en enstaka arbetsplats kan vara mycket problematisk, även

om det absoluta antalet arbetslösa inte är särskilt stort ställt i förhållande till hela kommunens befolkning.

förslag innebär inte några sakliga Demokratiberedningens

utan syftar enbart till att klarare beskriva vad som

ändringar redan gäller.

Den särskilda kompetensregeln för Stockholms läns landstings-

kommun kom till för att tillgodose olika behov av kommunal samverkan inom Stockholmsregionen, t ex inom kollektivtrafiken, planeringen för och vatten- och av-

bostadsförsörjningen

Denna landstingskommuns speciella befo-

loppsförsörjningen.

genheter inom kollektivtrafiken är numera specialreglerade

lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv genom

persontrafik.

Beredningen bedömer att Stockholms läns landstingskommun

behöver en flexiblare kompetens än andra landstingskommuner. Särregeln bör därför kvarstå. Beredningen föreslår att de speciella reglerna för Stockholms

läns landstingskommun tas upp i en självständig paragraf som

placeras efter det allmänna stadgandet. Därefter placeras reg-

lerna om likställighetsprincipen, självkostnadsprincipen och

förbudet mot beslut med retroaktiv verkan.

När det gäller självkostnadsregeln kan en annan lösning vara

att föra in bestämmelsen i Den kan där

budgetkapitlet. pla-

ceras intill den av stat-kommunberedningen föreslagna be-

stämmelsen om avgifter. Å andra sidan hänger självkostnads-

nära samman med förbudet mot spekulativa företag.

principen

har också vissa beröringspunkter med likställighets-

Principen principen. demokratiberedningen är det en fördel med Enligt en samlad beskrivning i kompetenskapitlet av rättsgrundsat-

serna. Beredningen påpekar att en avgiftsregel skulle kunna

föras in i kompetenskapitlet i stället för i budgetkapitlet. I så

fall bör även bestämmelsen om skatt och statsbidrag flyttas till

kompetenskapitlet.

Tillägg till allmänna befogenheter

Beredningen föreslår att regler om kommunala

smålagarnas

- - som inte

befogenheter på vissa områden tilläggskompetens

täcks av den allmänna förs in i kommunallagen.

kompetensen

Som tidigare antytt har syftet med smålagarna beredningen varit att ge kommunerna och landstingskommunerna möjlig-

het att handha vissa speciella uppgifter som inte täcks av principerna för den allmänna kompetensen. Innehållet i kompeten-

sen preciseras emellertid i takt med samhällsutvecklingen.

Nya eller ändrade speciallagar påverkar också den allmänna

En del av har haft aktualitet endast

kompetensen. smålagarna

en kortare tid. Flera av lagarna kom till under 1960- och 1970-talen, t ex studerandelagen och lagen om sysselsättning for handikappade. Efter tillkomsten av lagen om sysselsättning för har arbetsvården förändrats. Bl a har huvud-

handikappade mannaskapet för de skyddade verkstäderna ändrats. Vidare har socialnämndens ansvar för bl a de handikappade fastslagits i socialtjänstlagen. Beredningen har inte kunnat finna att har

studerandelagen någon större praktisk betydelse i de kommunala förvaltningarna numera.

bedömer att syftet med studerandelagen och lagen Beredningen om sysselsättning för handikappade tillgodoses med de nya

eller genom andra lagar. De bör kompetensbestämmelserna därför kunna upphävas. Inom turismen har det sedan ansetts tillåtet för kommu-

länge nerna att allmänt främja turistväsendet. Genom turistbefogenhetslagen kommunernas till att

vidgades kompetens uppföra och driva turistanläggningar för att främja turistväsendet inom kommunerna. Lagen gäller inte landstingskommunerna. De har redan vissa på området med stöd av den all-

befogenheter männa kompetensbestämmelsen (se RÅ 1979 AB 320). Syftet med turistbefogenhetslagen är att ge kommunerna rätt att uppföra turistanläggningar som främst behövs för andra än kommunernas medlemmar. Den allmänna kompetensbestämmelsen medger knappast en sådan verksamhet för kommunerna. Turistbefogenhetslagen bör därför kvarstå. När bestämmelsen placeras i en ny lag bör landstingskommunernas befogenheter på området uttryckligen framgå av lagtexten. En sådan lösning överensstämmer också med innehållet i 8 kap 5 § RF om att kommunernas och landstingskommunernas befogenheter skall meddelas i föreslår därför att

lag. Beredningen bestämmelsen om turismen skall gälla även landstingskommunerna.

Kommunernas och landstingskommunernas befogenheter att lämna bidrag till de politiska partierna ryms inte inom den allmänna kompetensregeln. Den partipolitiska verksamheten är enligt praxis inte någon kommunal eller

landstingskommunal angelägenhet utan ankommer på de politiska partierna.

Beredningen föreslår att bestämmelserna om turistväsende, partistöd, katastrofhjälp och skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun inarbetas i kommunallagen. Beredningens förslag leder till att sex smålagar kan upphävas.

Beredningen föreslår att bestämmelserna förenklas. Kommunernas och landstingskommunernas att

möjligheter lämna utrustning som katastrofhjälp är begränsade till sådan

utrustning som kan avvaras. Av förarbeten 1975:84) (prop framgår bl a att hjälpen inte får avse som ny utrustning inköpts för att lämnas som katastrofhjälp. får inte heller strida Hjälpen mot reglerna i 4 kap 1 § KL om Förmöförmögenhetsskyddet. genhetsskyddet innebär att kommuner och landstingskommuner som lämnat utrustning i sin budget måste täcka utrustningens restvärde. Förmögenheten blir därmed oförändrad. Enligt beredningen innebär förmögenhetsskyddet inget hinder för kommuner och att lämna till landstingskommuner utrustning ett katastrofdrabbat land. Till bilden hör också att förmögenhetsskyddet kan komma att i framtiden. slopas Beredningen ifrågasätter därför om inte uttrycket avvara skulle kunna utgå ur lagtexten.

Ordet avvara syftar emellertid även en annan på begränsning nämligen den att kommunerna och landstingskommunerna inte får lämna utrustning som i syfte att den skall använköpts das för biståndsinsatser. Beredningen föreslår därför föringen ändring.

Beredningen anser vidare att bestämmelsen om katastrofhjälp blir alltför detaljerad när den i en allmänt hållen placeras ramlag. Det är naturligt att får omfatta kostnader för hjälpen både transporter och instruktörer. föreslår därför Beredningen att andra stycket i bestämmelsen utgår.

Bestämmelsen om skatteutjämning bör placeras i anslutning till de speciella kompetensreglerna för Stockholms läns landstingskommun. De övriga bestämmelserna placeras under rubriken tillägg till allmänna befogenheter.

Lagen om politiska sekreterare räknas också till kategorin smålagar. Beredningen återkommer till var den skall lagen placeras.

Beredningen har även berört frågan angående arbetstagarkonsulter inom det kommunala arbetsmarknadsområdet. Det har ibland hävdats att det skulle strida mot den kommunala kompetensen att ta in klausuler i kommunala medbestämmandeavtal, som skulle ge arbetstagarorganisationen att möjlighet på kommunens eller bekostnad utse en arlandstingskommunens betstagarkonsult.

Beredningen har i sitt arbete haft som att konkremålsättning tisera den allmänna och att de kompetensregeln inredigera tilläggskompetenser som finns i ansmålagarna. Beredningen ser att frågan om arbetstagarkonsulter inom det kommunala området är viktig men har inte i utan detalj analyserat frågan anser att denna i stället bör under refråga uppmärksammas missbehandlingen.

SOU 1985: 29 63

och skyldigheter

Speciella befogenheter

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4) förordar beredningen att de som hittills regleras i

specialreglerade uppgifterna precis

För att förbättra överblicken och skapa ett

speciallagarna.

mera heltäckande föreslår beredningen att de viktigas-

system

te för kommunerna och landstingskommunerna

speciallagarna

skall räknas i En sådan bestämmelse kan

upp kommunallagen. successivt kompletteras med nya speciallagar, t ex en ny plan-

och Bestämmelsen föreslås vidare klargöra skillnaden

bygglag.

mellan allmän och speciell kompetens. Av bestämmelsen bör

att speciallagarna innehåller regler om kommunala

framgå befogenheter och skyldigheter.

föreslår vidare att kommunernas och landstings-

Beredningen

kommunernas verksamheter redovisas var för sig. Det bör också av att kommunernas och landstingskommun-

framgå lagen

ernas kompetens sammanfaller inom vissa områden.

speciella

Det t ex kollektivtrafiken samt institutionsvården i so-

gäller cialtjänstlagen.

Som en illustration till beredningens forslag presenteras föl-

skiss till hur kapitlet om kommunens och landstingskom-

jande

munens befogenheter kan utformas i en ny lag. Beredningen framhåller att förslaget inte syftar till någon ändring av kom-

munernas och landstingskommunernas befogenheter utan en-

bart avser att öka läsbarheten.

2 kap Kommunens och landstingets befogenheter

Allmänna befogenheter

1 § En kommun får själv sköta sina angelägenheter. Härmed avses angelägenheter som uppbära av ett allmänt intresse och har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (lokaliseringsprincipen). En kommun kan i vissa fall genom lag bemyndigas att vidta åtgärder utan anknytning till kommunens område och dess medlemmar. En kommun får stödja det lokala näringslivet genom allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och själv driva sådana näringsverksamheter som ger allmänna tjänster till kommunens medlemmar. En kommun får inte lämna ekonomiskt stöd åt enskilda utan särskilt stöd i lag. En kommun får dock ge enskilda näringsidkare inom kommunen ekonomiskt stöd om det är nödvändigt för att motverka större arbetslöshet i kommunen eller om liknande särskilda skäl finns. Vad nu sagts gäller också landstingen. 2 § Stockholms läns landsting får sköta angelägenhet som avser en del av landstinget och som ankommer på kommunerna i den delen, om det är

64 SOU 1985:2S

motiverat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna. Stockholms läns landsting får lämna bidrag och lån till en kommun inom landstinget, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning. 3 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika så att inte vissa medlemmar obehörigen gynnas eller missgynnas i förhållande till andra om inte annat medges i lag (likställighetsprincipen). Kommunala och landstingskommunala avgifter skall bestämmas så att de inte överskrider kommunens självkostnad för verksamheten (självkostnadsprincipen). Beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för en medlem av kommunen eller landstinget får inte fattas utan särskilda skäl (retroaktivitetsiörbudet).

Tillägg till allmänna befogenheter

4 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de politiska partier som under den tid beslutet om bidrag avser är representerade i fullmäktige. Beslutet skall innehålla att bidrag lämnas till varje sådant parti med samma belopp för varje plats som partiet har i fullmäktige under den tid beslutet avser. 5 § Kommuner och landsting får vidta åtgärder for att uppföra och driva turistanläggningar om det behövs for att främja turistväsendet inom kornmunen och landstinget. 6 § Kommuner och landsting får bistå ett främmande land med den utrustning som de kan avvara. Detta får ske i samband med krig, naturkatastrof, epidemi eller liknande händelser i det främmande landet eller i samband med återuppbyggnadsarbete efter sådana händelser. Utrustningen får också överlämnas till en internationell hjälporganisation för att användas, om sådana händelser skulle inträffa.

Speciella befogenheter och skyldigheter

7 § Om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns bestämmelser bl a i byggnadslagen (1947:385), lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m m, allmänna ordningsstadgan (1956:716), civilförsvarslagen (1960274), skollagen (1962:319), brandlagen (197480), lagen (1978:234) om trañknämnd, renhållningslagen (1979:596), socialtjänstlagen (1980:620) och hälsoskyddslagen (1982:1080). Om landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns bestämmelser bl a i skollagen (1962:319), högskolelagen (1977:218), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m fl. Om kommunernas och landstingens gemensamma befogenheter och skyldigheter finns bestämmelser bl a i lagen (196463) om kommunal beredskap, lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, social-tjänstlagen (1980:620) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall. Härutöver finns bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter i andra författningar.

SOU 1985: 29 65

och

Organisation

arbetsformer

Den nuvarande kommunallagen består till stor del av bestämmelser om fullmäktiges och nämndernas arbetsformer. Till detta kommer en del regler om de förtroendevalda. Flera av

reglerna är detaljerade.

Beredningen föreslår att reglerna om kommunernas och lands-

tingskommunernas organisation och arbetsformer i en ny kom-

munallag delas in i tre kapitel, om de förtroendenämligen

valda, om fullmäktige och om styrelsen och övriga nämnder.

Kommunerna och landstingskommunerna bör inom ramen för dessa få större frihet att sin verksam-

regler själva organisera

het.

De förtroendevalda

I detta nya kapitel bör de nuvarande bestämmelserna om val-

barhet, obehörighet, avsägelse, ledighet från anställning för att

fullgöra förtroendeuppdrag och ekonomiska förmåner samlas. I KL upprepas dessa bestämmelser i kapitlen om

fullmäktige,

styrelsen och revisionen. Samtidigt är de under res-

utspridda

pektive avsnitt.

I KL finns ingen samlad definition på ”förtroendevald”. Men av lagen framgår det att man med förtroendevald menar leda-

möter eller suppleanter i fullmäktige, styrelsen och övriga

nämnder, utskott inom nämnderna och beredningar samt revisorer och Ledamöter och i sty-

revisorssuppleanter. suppleanter

relser för kommunala bolag, ekonomiska eller stif-

föreningar

telser är inte förtroendevalda i KL:s mening.

Beredningen föreslår nu att kapitlet inleds med en definition av vad som menas med förtroendevalda. Definitionen ansluter till

dagens ordning.

I det följande behandlar beredningen bl a en allmän regel om kommunalråden och landstingsråden, bestämmelser om politiska sekreterare samt om de förtroendevaldas rättighe-

regler

ter och skyldigheter. Dessa regler finns inte i KL i Bered-

dag.

ningen framhåller att de föreslagna bestämmelserna syftar till att klarare beskriva vad som redan gäller.

Kommunalråd och landstingsråd

Av landets 284 kommuner har 267 engagerat förtroendevalda

heltid (kommunalråd). Alla landstingskommuner har nume-

på

ra förtroendevalda, ofta med titeln lands-

heltidsengagerade

KL innehåller inte några bestämmelser som uttryck-

tingsråd.

endast förtroendevalda i andra

ligen gäller heltidsengagerade

kommuner än Stockholm eller i landstingskommuner. I KL togs dock i två fall hänsyn till de heltidssysselsattas roll, nämli-

vid närvarorätten i nämnderna och i fråga om interpellagen tioner. Vidare ger ersättningsreglerna utrymme för arvoden och andra förmåner till s k som inte har upp-

oppositionsråd,

som ordförande eller vice ordförande i nämnd eller bered-

drag

Genom bl a dessa regler kan kommunerna och landstings-

ning.

kommunerna i nämndernas eller i särskilda be-

reglementen slut lokalt de heltidssysselsattas ställning och roll i reglera organisationen.

Kommunalråden och kan inte i dag väljas

landstingsråden

utan att ha annat kommunalt uppdrag. För heltidsupp-

något

förutsätts att man först valts till ledamot eller suppleant

draget i fullmäktige, annan nämnd eller utskott, beredning

styrelsen,

68 SOU 1985: 29

eller eventuellt som kommunal revisor eller revisorssuppleant. De kan således inte utses i ett särskilt val. Motsatsen för

gäller

borgarråden i Stockholms kommun.

Fullmäktige kan, sedan ledamöter och suppleanter utsetts i nämnder etc som nästa led i valförfarandet utse kommunalråd eller bland de redan valda. De utses i så fall för

landstingsråd

en treårsperiod, som sammanfaller med styrelsens och övriga nämnders mandatperiod. De tillträder sina uppdrag den 1 janu-

ari året efter kommunalvalet. Knyter man heltidsuppdraget till en särskild beredning åt fullmäktige kan tjänstgöringstiden

sammanfalla med fullmäktiges mandatperiod.

Bestämmelserna i KL om val av ledamöter och ordförande i

att ledamöterna i nämnderna skall väljas

styrelsen antyder

före presidiet. Utses presidiet före de övriga ledamöterna skulle proportionellt val kunna förhindras. Då presidiet valts först går det inte att välja återstående ledamöter proportionellt (jfr SOU 1974:99 s 262 och Kommunallagskommentaren s 664). Detta innebär att styrelsen i dag måste väljas först. Därefter väljs kommunalråden eller landstingsråden om basen för upp-

är i styrelsen. Denna är i

draget ledamotskap lösning vanlig

kommuner. Vill man välja kommunalråd eller lands-

många

tingsråd särskilt kan denna fråga lösas enklast om kommunallagen innehåller särskilda regler om kommunalråd och lands-

tingsråd som kan användas i olika organisationsmodeller. Ons-

kemål om detta har bl a förts fram vid KL:s tillkomst.

Enligt beredningen ger ett system där kommunalråd och lands-

tingsråd väljs utan anknytning till något annat kommunalt förtroendeuppdrag största möjliga frihet att lokalt reglera

deras och roll i organisationen. Å andra sidan kräver

ställning

detta flera regler om kommunalråd och landstingsråd. Det behövs då regler om bl a närvaro- och yttranderätt i fullmäktige och nämnder, delegation av beslutanderätt till kommunalråden och landstingsråden, revisionsansvar och mandattider. Ofta är kommunalråd och landstingsråd samtidigt ordförande i en nämnd. Såvitt beredningen kunnat finna finns ingen kommun där kommunalråden inte har något annat kommunalt

förtroendeuppdrag. Det praktiska problemet ligger inte här

utan i att kommunalråden inte kan väljas före valet av nämndledamöterna. Detta problem kan elimineras genom ett system

med förhandsinteckning.

I Danmark tillämpas nämligen ett något annorlunda propor-

tionellt valsystem. Detta innebär att självskrivna platser förhandsintecknas vid proportionella val och sedan avräknas. I kommuner och landstingskommuner där kommunalråden resp landstingsråden samtidigt är ordförande i olika nämnder skulle ett system liknande det danska innebära att kommunalråds-

SOU 1985: 29 69

och kunde förhandsintecknas.

platsen landstingsrådsplatsen

Vid den efterföljande proportionella av i

fördelningen platserna

nämnden skulle den första plats som tillfaller det parti som utsett ett kommunalråd, anses redan ha tagits i av

anspråk

detta parti.

I Kommunförbundets äldre till för

normalförslag reglemente

kommunstyrelsen var kommunstyrelsens ordförande och vice

ordförande självskrivna både som ledamöter och ordförande resp vice ordförande i kommunstyrelsens arbetsutskott. Att man gick ifrån denna lösning berodde enbart på de nya

regler-

na i KL om proportionella val av utskott. I dag ser de politiska partierna till att det finns en politisk mellan sty-

samordning

relsen och utskottet. Genom att modifiera det proportionella valsystemet så att självskrivna platser kan förhandsintecknas med en form av

skulle kommunalråden i

avräkning rättsligt garanteras plats

nämnderna. Denna lösning skulle också innebära att ett

kan bli självskrivet som presidium i nämn-

nämndpresidium

dens utskott.

Ett system med förhandsinteckning är enkenligt beredningen

lare än andra lösningar där t ex kommunalråden och landstingsråden väljs utan att ha annat kommunalt

förtroendeuppdrag.

Beredningen föreslår en allmän regel om kommunalråd och

landstingsråd. Denna kompletteras med en förändring av det proportionella valsystemet så att vissa självskrivna platser kan

förhandsintecknas. Genom en sådan lösning kan kommunalråden och landstingsråden utses i ett särskilt val före valet av nämnderna. Det blir därmed möjligt att utse kommunalråd och landstingsråd redan vid fullmäktiges första sammanträde efter valet. Tiden för uppdragen bestämmer fullmäktige. Av lagtexten bör vidare att bland kommunalråden och lands-

framgå

tingsråden kan finnas företrädare för minoriteten. En bestämmelse om kan utformas enligt

förhandsinteckning följande:

Avräkning vid proportionelft val

Vid proportionella val av ledamöter i styrelsen, övriga nämnder och utskott skall de platser som redan tillfallit sjâlvskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör.

Eftersom bestämmelsen föreslås för både nämnder och

gälla

utskott uppstår en del vill

lagtekniska problem. Beredningen

framhålla att systemet kan behöva två regler. En regel som kopplas till fullmäktiges val av nämnder och en som

regel

70 soU 1985:29

gäller nämndernas val av utskott. Den senare bör införas i

Hur detta skall lösas lagtekniskt får behandlas

nämndkapitlet.

i det fortsatta arbetet. Beredningen påpekar att förslaget kan kräva följdändringar i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m m.

Politiska sekreterare

Bestämmelserna om politiska sekreterare har enligt bered-

ningen sin naturliga plats i kommunallagen.

I förarbetena till lagen om politiska sekreterare förutsattes att

reglerna skulle placeras i en ny kommunallag (prop

1982/832132 s 17- 18). De politiska sekreterarna har en utpräglad förtroendeställning utan att vara förtroendevalda. De politiska sekreterarna skall biträda de förtroendevalda.

politiskt

föreslår därför att bestämmelserna placeras i ka-

Beredningen

pitlet om de förtroendevalda. Bestämmelserna har förenklats

Bestämmelsen om ledighet från anställning har sam-

språkligt.

manförts med stadgandet om ledighet för de förtroendevalda.

Beredningens förslag innebär inte några sakliga förändringar.

Valbarhet

innehåller bestämmelser om hinder för vissa

Kommunallagen

ledande statliga och kommunala tjänstemän att väljas till ledamot i fullmäktige och nämnder. Enligt 2 kap 4 § andra stycket och 3 3 § första stycket KL är landshövding, länsöver-

kap

direktör och vid länsstyrelse samt kommunens

avdelningschef

eller landstingskommunens ledande tjänsteman inte Valbar. En som är chef för ett verk eller kontor får inte vara

tjänsteman

ledamot eller i den egna nämnden.

suppleant

om att valbarhetshindren behandlades i förarbe-

Frågan slopa

tena till 1977 års kommunallag. Någon förändring ordes dock inte.

Beredningen ifrågasätter om ämnet bör regleras i lag. Bered-

ningens bedömning är att bestämmelserna om valbarhetshind-

ren saknar betydelse. De politiska partierna bör vid praktisk

nomineringarna bedöma om det är lämpligt att vissa statliga eller kommunala tjänstemän nomineras till kommunala för-

Beredningen föreslår därför att de nuvarande

troendeuppdrag.

valbarhetshindren tas bort.

Det har ansetts viktigt att skilja mellan förtroendevalda och tjänstemän vad och Bered-

gäller ställning arbetsuppgifter.

ningens att slopa valbarhetshindren är inte avsett att

förslag

medföra någon förändring i detta avseende.

soU 1985: 29 71

Bättre överblick över de förtroendevaldas rättigheter

och skyldigheter

De förtroendevaldas rättigheter att väcka motion och interpellation, rätten att reservera sig mot ett beslut samt närvarorätten bör förtydligas genom en ny bestämmelse. En annan fråga gäller nämndledamotens rätt att väcka ärende hos nämnden. Kommunallagen innehåller ingen regel om detta. föreslår att ledamots rätt att väcka ett ärende

Beredningen

förs in i En sådan bestämmelse förtydligar

kommunallagen.

vad som redan Aven andra än nämndledamöter kan med

gäller.

stöd av ha rätt att väcka ärende i nämnden.

speciallagarna

Beredningens förslag innebär ingen ändring på denna punkt.

Reglerna om ekonomisk ersättning finns också med i detta

sammanhang.

Det finns också att förtydliga de förtroendevaldas

anledning

När det gäller de förtroendevaldas skyldighet att

skyldigheter.

närvara vid sammanträden finns ingen uttrycklig regel i KL. Ledamöter är emellertid skyldiga att delta i sammanträden om de inte har giltigt skäl för frånvaro. Beredningen anser att detta bör i lagen och föreslår därför en sådan regel.

klargöras

En annan fråga gäller en ledamots skyldighet att delta i omröstning och beslut om han eller hon inte är jävig. KL innehåller ingen uttrycklig regel om att en ledamot får avstå från att rösta. Detta av i 2 22 § KL och

följer omröstningsreglerna kap

om protokoll i 2 kap 25 § KL. I 2 kap 25 § KL talas bl a

reglerna

om att protokollet skall innehålla uppgift om hur omröstningen har utfallit. Denna lydelse tillkom i syfte att klargöra att det i protokollet även bör anges vilka ledamöter som avstått vid omröstning (KU 197 6/77:25 s 69). Bestämmelserna gäller också de specialreglerade nämnderna. Därmed följer dock inte att en ledamot i en nämnd alltid har rätt att avstå

specialreglerad

från att rösta. Beredningen föreslår att en bestämmelse införs om att varje ledamot är skyldig att delta i omröstning och beslut i ärenden

som rör myndighetsutövning. Samtidigt bör principen om att

en ledamot har rätt att avstå från att rösta i andra ärenden

klargöras i samband med omröstningsreglerna (se förslaget till principskiss under 4 kap om fullmäktige).

Beredningen har övervägt att införa en bestämmelse om att

varje ledamot i fullmäktige, styrelse och övriga nämnder skall

ha att delta i omröstning och beslut, även i andra

skyldighet ärenden än de som avser myndighetsutövning. Beredningen

anser att det finns skäl som talar för en sådan bestämmelse. Därigenom skulle de förtroendevaldas ansvar för att sätta sig in i ärendena och redovisa en ståndpunkt klart markeras. Vi-

72 sou 1985: 29

dare skulle inte några gränsdragningsproblem behöva uppstå. Beredningen finner emellertid att möjligheten att avstå från

att delta i beslut ibland kan behöva utnyttjas för att

göra

partipolitiska markeringar. Det gäller särskilt i samband med

fullmäktiges behandling av olika ärenden. Det har inte varit

möjligt att uttömmande behandla denna fråga. Beredningen

anser därför att om eventuella bestämmelser om skyl-

frågan

att delta i beslut i alla typer av ärenden i de kommunala

dighet

organen bör övervägas vidare i det fortsatta arbetet med en ny

kommunallag.

Fullmäktige

Vad behöver regleras i kommunallagen?

Vad bör stå i och vad kan regleras i fullmäktiges arbets-

lagen

Här finns det flera faktorer att ta hänsyn till. Bered-

ordning? ningen har pekat på att regeringsformen ger utrymme för att

minska detaljreglerna. Endast grunderna för kommunernas or-

och verksamhetsformer behöver bestämmas i lag.

ganisation

Vad som faller utanför grunderna kan överlämnas åt kommu-

nerna och landstingskommunerna att själva bestämma om.

Beredningen anser att grundläggande demokratiska rättigheter som nu måste i För kommunmedlem-

precis regleras lagen. marna det bl a de grundläggande reglerna om kungörelgäller

se och Bestämmelserna har samband med kommun-

protokoll.

medlemmarnas intresse av insyn och medverkan. Det är också

om att garantera en demokratisk handläggning. Det gäl-

fråga

ler som säkerställer att besluten fattas i demokratiska

regler

former minoritetens Hit hör också

och garanterar rättigheter.

bestämmelser som reglerar de förtroendevaldas rätt att agera, t ex motionsrätten, och rätten att reserve-

interpellationsrätten

ra sig mot beslut. Redan i dag kompletteras vissa bestämmelser om demokratiska av detaljregler i

grundläggande rättigheter

arbetsordningen.

Beredningen anser att bestämmelserna om fullmäktiges organisation och arbetsformer kan utformas mer allmänt och princi-

De närmare föreskrifterna om hur de skall får

piellt. tillämpas

fullmäktige Beredningen förutsätter att

ge i arbetsordningen.

de kommunalt förtroendevalda själva är intresserade av att se till att fullmäktige agerar i demokratiska former.

Beredningen har också diskuterat om bestämmelser som tilllämpas mera sällan kan slopas eller regleras på annat sätt. För att förenkla kan vissa regler som nu finns i kommunallagen

överföras till arbetsordningen.

SOU 1985: 29 73

I fullmäktigekapitlet bör det finnas allmänna bestämmelser om

bl a antal ledamöter, suppleanter, mandattider, sammanträ-

desordning, ordförande och vice ordförande, ordförandens uppgifter och beslutsforfarandet.

Mandattiderna

Beredningen har övervägt samma mandattider för samtliga

landets kommuner och landstingskommuner.

För kommunfullmäktige och landsting innebar 1977 års KL ett snabbare valgenomslag. Mandatperioden bestämdes då att börja två månader tidigare, dvs den 1 november Valåret i stället för den 1 januari året efter valet. Stockholms kommun berördes inte av den nya ordningen, eftersom där redan gällde ett snabbare valgenomslag. För Stockholms kommun gäller särbestämmelsen att räknas fr o m den 15

fullmäktiges tjänstgöringstid

oktober valåret.

Det är ett allmänt intresse att valresultatet slår igenom så snart som Beredningen anser därför, att när det finns

möjligt. möjligheter i form av snabbare röstsammanräkning praktiska

m m, bör detta leda till ett snabbare

valgenomslag.

Erfarenheterna av röstsammanräkningarna från de senaste valen visar att resultaten blir klara allt snabbare. Beredningen har därför begärt synpunkter av riksskatteverket om det nu

finns praktiska möjligheter att genomföra samma snabba val-

som gäller i Stockholms kommun för samtliga kom-

genomslag muner och landstingskommuner.

Riksskatteverket (RSV) har i en skrivelse till demokratiberedningen den 14 februari 1985 anfört bl a följande: RSV inhämtade efter 1982 års allmänna val uppgifter från länsstyrelserna om den faktiska tidpunkten för sammanräkningens avslutande beträffande kommunfullmäktigevalen. Dessa uppgifter visar att samtliga kommunfullmäktigeval var färdigräknade och resultatet av sammanräkningen offentliggjort före den 15 oktober. I många fall var dock inte sammanräkningen avslutad förrän mellan den 8 och 12 oktober. Vid 1985 års allmänna val är den 15 september Valdag. Vid en jämförelse med 1982 års val innebär detta att länsstyrelserna får ytterligare fyra kalenderdagar for sammanräkningen. Länsstyrelsernas möjligheter att påskynda den slutliga sammanräkningen jämfört med 1982 års allmänna val bedömer RSV som begränsade. Erfarenheterna från 1982 års val visar dock att sammanräkningen normalt är slutförd före den 15 oktober. Om mandatperioden generellt skulle börja den 15 oktober skulle sammanräkningen ske med små tidsmarginaler. RSV:s erfarenheter av den pressade tidsplan som gäller för sammanräkningen av riksdagsvalet visar att kraven på rutiner m m blir mycket stora. Risken för förseningar på grund av oförutsedda händelser är dessutom stor.

Även om det teoretiskt är möjligt att få ett snabbare valgenomslag bedömer RSV riskerna för förseningar så stor att man av detta skäl inte bör genomföra någon förändring. RSV bedömer det dessutom vara av stor vikt att den slutliga sammanräkningen genomförs med stor noggrannhet och med personal som har erforderliga kunskaper i sakfrågorna. En ökad tidspress för att snabbt slutföra sam-

kan i vissa situationer komma att få negativa effekter i dessa

manräkningen

hänseenden. Aven av dessa skäl bedömer RSV det som angeläget att bibehålla nuvarande bestämmelser om valgenomslag.

Av det skäl som RSV anfört anser beredningen tiden ännu inte mogen för att låta det snabbare valgenomslaget som tillämpas för i Stockholms kommun slå igenom i

kommunfullmäktige samtliga kommuner och landstingskommuner. Enhetliga

om mandattider skulle också kunna uppnås genom att

regler

låta for Stockholms kommun utgå. Det innebär att

särregeln

där med drygt två veckor. I den

valgenomslaget senareläggs

allmänna motiveringen har beredningen föreslagit att huvud-

dragen i organisationen i Stockholms kommun även i framtiden genom särbestämmelser såsom t ex mandattider-

regleras

na för kommunfullmäktige. De nuvarande bestämmelserna om

fullmäktiges mandattider står därför kvar oförändrade.

Sammanträdesordningen

Bestämmelsen om Sammanträdestider förenklas. I huvudsak

överensstämmer beredningens förslag med dagens ordning.

bestämmer antalet ordinarie sammanträden.

Fullmäktige

Sammanträden skall även hållas när ordföranden anser att det behövs eller när styrelsen minst en tredjedel av ledamö-

eller_ terna i fullmäktige begär det. Ovriga fasta Sammanträdestider,

t ex när skall fastställas och ansvar förs till

budget beviljas,

När fullmäktige skall fatta beslut i dessa arbetsordningen.

av bestämmelserna om budget och revision.

frågor framgår

Den nuvarande rekommendationen att landstinget bör sam-

manträda minst år kom till för att öka antalet

fyra gånger per

Föreskriften hade samband med att

landstingssammanträden. ställföreträdarskapet för förvaltningsutskottet avskaffades.

Antalet har ökat. Enligt beredningen saknar

landstingsmöten

bestämmelsen numera praktisk betydelse. Den kan därför

utgå.

Kommunmedlemmars insyn och medverkan

Flera av de nuvarande bestämmelserna i kapitlet om fullmäk-

har samband med kommunmedlemmarnas intresse av

tige

medverkan och insyn i verksamheten. Det gäller främst be-

stämmelserna om kungörelse och protokoll. Reglerna hör själv-

fallet hemma i men kan förenklas.

kommunallagen

Kungörelser om fullmäktiges sammanträden skall anslås

på eller landstingskommunens officiella

kommunens anslags-

tavla. Aven tillkännagivandet om protokollens skall

justering

anslås där. Besvärstiden börjar nämligen löpa från den dag då

justeringen av protokollet har getts tillkänna på anslagstavlan.

Bestämmelsen tillbaka äldre är

går på kommunallagar. Frågan om kommunernas och landstingskommunernas är anslagstavla

ändamålsenlig nu och i framtiden. Den har i dag ett begränsat informationsvärde. Genom datautvecklingen kan det i framtiden finnas effektivare sätt att sprida information.

Det måste finnas ett system som bestämt när besvärsti-

anger

den börjar löpa. Regelsystemet bör vidare enligt

beredningens

mening vara enhetligt. Beredningen anser dock att det ligger i

tiden att kommunerna och löser

landstingskommunerna frågan på ett sätt som är lämpligare för medborgarna, t ex pärmsystem

eller dataterminal ett bestämt ställe. anser

på Beredningen

därför att kravet på obligatorisk anslagstavla kan utgå ur

lag-

texten. Där föreskrivs i stället att tillkännagivande skall ske på styrelsens kansli och på andra I detta sam-

lämpliga platser.

manhang bör framhållas att frågan har en även till

koppling

annan lagstiftning såsom t ex lagen (1970:462) om vissa anslag

på kommunens anslagstavla.

Vidare föreslår beredningen att systemet med obligatorisk postsändning mjukas upp på samma sätt som skett i lagen

(1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter (2

kap 10 §).

Bestämmelserna om annonsering är också detaljerade. Beredningen föreslår att dessa bestämmelser nu förenklas. Regeln om att kungörelse skall införas i en Viss om en

ortstidning

minoritet av fullmäktige begär det kvarstår.

Protokollsreglerna är detaljerade. De anger ändå endast ett protokolls minimiinnehåll och hur det skall justeras. I huvudsak har reglerna samma innehåll som i 1953 års

kommunallag

och 1954 års I den finska och norska kommunal-

landstingslag.

lagen regleras inte vad protokollet skall innehålla. Detta bestäms av de kommunala organen i t ex reglementen eller instruktioner.

Beredningen föreslår att reglerna om protokoll förenklas i en ny kommunallag. Bestämmelserna om protokoll har betydelse

för kommunmedlemmarna, eftersom protokollet till

ligger

för deras besvärsrätt.

grund

Beredningen föreslår därför att regler om protokollets innehåll tas in i den nya lagen men förenklas språkligt. Hur protokoll skall justeras bör enligt beredningen kommuner ocl. lands-

tingskommuner själva bestämma. Tidpunkten för justeringen dock regleras i lagen. Förslaget innebär att kan bör fullmäktige

bestämma att endast ordföranden och en annan ledamot jus-

terar protokoll. Bestämmelsen om tillkännagivandet om proto-

kollens justering är betydelsefull för besvärstiden. Beredningen föreslår därför att denna regel skrivs in i kapitlet om kommunalbesvär.

Minoritetens rättigheteri

fullmäktige

En minoritet är detsamma som minst en av fullmäk-

tredjedel

tiges ledamöter. I KL finns flera regler som minorite-

skyddar

tens speciella intressen. En minoritet kan t ex att ett

begära

sammanträde skall hållas. Minoriteten kan vidare bord-

begära

läggning för att få en kortare tids innan beslut fattas.

uppskov

Denna regel är också ett som

minoritetsskydd enligt beredning-

en bör finnas kvar i lagen.

En annan fråga är om ordföranden skall kunna bestämma till vilken dag ett bordlagt ärende skall Bestämmelsen

skjutas upp.

innebär ett undantag från att bestäm-

huvudregeln fullmäktige

mer när sammanträde skall hållas. Förhållandet mellan fullmäktige och ordföranden är i huvudsak en Det

ordningsfråga.

har alltså inget samband med demokratisk

någon rättighet.

Det finns skäl som talar för och emot att låta ordföranden bestämma vilken dag ett bordlagt ärende skall tas upp.

Ett annat är att få till stånd

minoritetsskydd möjligheten pro-

portionella val av bl a styrelsen, övriga nämnder och beredningar samt av revisorer och Den nuva-

revisorssuppleanter.

rande bestämmelsen står kvar oförändrad. Till av bered-

följd

ningens förslag om ett förändrat proportionellt kan

valsystem

bestämmelsen i en ny lag omfatta även ledamöter och suppleanter i alla nämnder i Stockholms kommun.

Interpellationer och frågor kan också ses som ett minoritetsskydd. Beredningen återkommer till dessa institut.

Bes/utsförfarandet

Regler för hur beslut skall fattas är principiellt viktiga.

_De

kvarstår orörda i beredningens förslag. Vissa juste-

språkliga _

ringar har orts. Bl a klargörs rätten att avstå från att delta 1 omröstning och beslut.

Vad kan bestämma?

fullmäktige

tar exempel på som får

Beredningen upp några bestämmelser

en mer utformning. De närmare föreskrifterna om

principiell

hur de skall tilllämpas får fullmäktige själv bestämma.

sou 1985:29 77

Antalet ledamöter i fullmäktige

Bestämmelsen i 2 kap 1 § KL om fullmäktiges antal är ett

en De nuvarande intervallerna skall

exempel på detaljregel.

hindra att kommunerna och landstingskommunerna inför en

att minska antalet ledamöter i fullmäk-

småpartispärr genom

För föreskrivs dessutom i 14 kap

tige. landstingskommunerna

15a § vallagen att endast partier som har fått minst tre procent av rösterna i hela kan få mandat i lands-

landstingskommunen

tinget.

anser att bestämmelsen om fullmäktiges antal

Beredningen

kan förenklas. Endast ett minimiantal behöver fastslås i lagen. Samtidigt får kommunerna och landstingskommunerna större frihet att bestämma antalet ledamöter. Avsikten med förslaget

är inte att skapa en förändring. Beredningen utgår från att

kommuner och landstingskommuner alltjämt kommer att se

till att mandatfördelningen mellan partierna i fullmäktige blir

rättvis. De nuvarande bör vara vägledande även i

gränserna

framtiden. Intresset av att får en bred medborgerlig förank-

fullmäktige

bör vägas mot kravet på att fullmäktige fungerar effektivt.

ring

För att hindra valtaktiska bör antalet ledamöter

spekulationer

relateras till antalet röstberättigade invånare. Detta bör även

landstingskommunerna för att garantera att hänsyn även gälla

tas till småpartier som passerat treprocentspärren.

Suppleanternas tjänstgöring

Bestämmelsen i 2 kap 11 § KL om suppleanternas tjänstgöring är ett annat en detaljregel som inte hör hemma i en

exempel på

ramlag. tjänstgöringsrätt är viktig. Bestäm-

Suppleanternas

melser om detta bör därför finnas i lagen men kan förenklas.

Beredningen föreslår att huvudprinciperna för tjänstgöringen

De närmare föreskrifterna skall enligt beredning-

lagregleras.

en fullmäktige bestämma.

Ful/mäktiges arbetsformer

Bestämmelser om att alla ärenden skall beredas fördes in i

1918 i samband med den kommunala röst-

kommunallagen

rättsreformen. Motivet var bl a att hindra förhastade eller oklara beslut vid kommunalstämman. I dag är läget ett annat.

Demokratiberedningen ifrågasätter därför om beredningskra-

vet behöver i Bestämmelsen ställer enbart krav

regleras lagen.

en formell beredning. Till bilden hör också att det sker en

på

informell beredning av ärenden i partigrupperna. Kravet på att

ärenden skall förberedas bör justeras. Fullmäktige får själv

78 sou 1985:29

bestämma hur ärendet skall förberedas. innebär att

Förslaget

formerna för beredningen kan anpassas till lokala förhållanden.

Den nya bestämmelsen tar dock inte bort att

skyldigheten ge

styrelsen tillfälle att yttra sig. Detta regleras i bestämmelsen om styrelsens uppgifter. Där framgår också att valärenden och brådskande ärenden liksom i inte behöver

dag tas upp i styrelsen. (Se 5 kap 1 § andra stycket 1 p

principskissen).

Bestämmelsen om beredning av ärenden som väckts genom motion infördes i 1977 års kommunallag. Det ur

ansågs viktigt

demokratisk synpunkt att motioner behandlas inom en

begrän-

sad tid så att frågorna inte blir inaktuella. före-

Beredningen

slår att den ettåriga beredningsfristen för motioner finns kvar.

Genom motion, och kan en ledamot eller

interpellation fråga

grupper av ledamöter i fullmäktige ta egna initiativ.

Syftet

med en motion är att få till stånd ett beslut. Genom en

interpel-

lation eller en kan den förtroendevalde informera om

fråga sig

och få insyn i den kommunala verksamheten.

Interpellationsin-

stitutet det att starta en politisk debatt.

gör möjligt

På det kommunala området interpellationsrätten

reglerades

första gången i 1953 års kommunallag. Dessförinnan förekom

i form endast i för vissa

institutet reglerad arbetsordningar

städer. Aven frågerätten förekom från början i

arbetsordning-

en. Båda instituten reglerades i 1977 års

kommunallag.

Möjligheterna för ledamöterna i fullmäktige att väcka motio-

ner och att framställa interpellationer och frågor är väsentliga

ur demokratisk synvinkel. Det är därför lämpligt att dessa

institut i Hur bestämmelserna om interpella-

regleras lagen.

tion och fråga skall utformas beror på kommunernas och lands-

organisation. Intresset av lokala variatio-

tingskommunernas

ner är betydligt större än intresset av enhetliga regler.

I dag anger KL till vem interpellation och fråga får ställas,

vilka ämnen som får tas upp och hur skall hantera

fullmäktige

dessa.

Frågor ställs i okomplicerade ärenden. Meningsutbytet sker i

princip mellan frågaren och den tillfrågade. Vid en interpella-

tion får däremot även andra fullmäktigeledamöter delta i den

debatt som följer på ett interpellationssvar.

Kommunerna och landstingskommunerna får enligt KL själva

om skall

avgöra frågeinstitutet tillämpas.

Enligt beredningen är det viktigt att lagen garanterar att varje

ledamot får framställa interpellation och fråga. Fullmäktige

får bestämma till vem interpellationer och frågor kan

själv

ställas, vilka ämnen som kan tas upp samt hur handläggningen skall gå till.

SOU 1985: 29 79

I sak innebär förslaget att fullmäktige själv får bestämma vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras. Fullmäktige kan t ex begränsa kretsen till förtroendevalda med övergri-

ansvar eller till de förtroendevalda som för närvarande

pande

nämns i lagen dvs ordförande i styrelsen, annan nämnd eller

beredning.

Bestämmelsen ger fullmäktige formell rätt att fastställa regler som tillåter att en vidare krets kan interpelleras. Fullmäktige har dock ingen anledning att öka kretsen till andra än de

politiskt direkt ansvariga.

Vad som nu sagts också för frågor. De blir med bered-

gäller ningens förslag obligatoriska.

Beredningen vill understryka att ämnesområdet är oförändrat. En interpellation och fråga får inte avse ärenden som rör myn-

dighetsutövning mot enskild. Denna begränsning bör enligt beredningen klart framgå av lagtexten.

Beredningen utgår från att de förtroendevalda kommer att tillse att de föreslagna bestämmelserna om interpellation och

fråga lokalt tilllämpas så att de demokratiska tas

aspekterna

till vara.

Beredningen föreslår även förenklingar i fråga om vem som har rätt att delta i fullmäktiges överläggningar. Den grundläggan-

de regeln om demokratin finns kvar i lagen, nämligen att varje

fullmäktige har en röst. Kommuner och landstingskommuner

får däremot själva bestämma vem som skall delta i fullmäk-

tiges överläggningar. Aven i detta sammanhang utgår bered-

ningen från att bestämmelserna tillämpas så att de demokratiska på yttranderätten i inte efter-

aspekterna fullmäktige

sätts.

och nämnder

Styrelsen övriga

Styrelsen

är formellt kommunens eller landstingskommunens

Styrelsen

ledande administrativa Dess väsentligaste uppgift är att

organ. leda och ha uppsikt över övriga nämnders verk-

förvaltningen

samhet. Den skall också de som inverkar på kom-

följa frågor

munens eller utveckling och ekonomi

landstingskommunens samt hos fullmäktige och övriga nämnder göra nödvändiga

framställningar. Styrelsen skall även bereda och verkställa

fullmäktiges beslut.

Beredningen pekar på att den finska kommunallagen uttryckli-

kommunstyrelsen en formellt starkare ställning än vad

gen ger

80 SOU 1985: 29

den svenska kommunallagen gör. Den finska lagen innehåller bl a bestämmelser om att skall ha företräda-

kommunstyrelsen

re i nämnderna. I Finland kan kommunstyrelsen ta över ett ärende som avorts i en annan nämnd och behandla det. Kom-

munstyrelsen är dessutom besvärsmyndighet när det gäller

besvär över kommunala myndigheters beslut.

Det finns beredningen inte någon anledning att nu ändra enligt styrelsens formella ledning i den svenska kommunallagen.

Beredningen föreslår däremot att nuvarande bestämmelser om

i 3 kap 1 § andra stycket KL förenklas och att bestäm-

styrelsen

melserna i andra stycket 2 p och 3 p om den ekonomiska för-

valtningen resp medelsförvaltningen förs samman.

I har ett ansvar för kommunens och

dag styrelsen lagreglerat information och forenklingsarbete. Belandstingskommunens

stämmelserna är nya i KL. Regeln om information anger enbart att ansvaret för informationen ankommer på styrelsen. Det är också möjligt att lägga uppgiften på en annan nämnd. Bestämmelsen ställer inget kvalitativt krav på informationsverksamheten. I lagtexten anges inte heller hur förenklingsarbetet skall gå till i praktiken.

Av Larsåke Larssons rapport, Öppna forvaltningenl, framgår

att bestämmelserna numera saknar större praktisk betydelse.

Till bilden hör också förslag till

forvaltningsrättsutredningens

som blir gemensam för staten, kommu-

en ny forvaltningslag,

nerna och Förslaget innebär bl a att

landstingskommunerna.

flera servicekrav Samtidigt kopplas ansvaret för for-

lagfästs.

i verksamheten till varje myndighet. enklingar

anser att ansvar för informationsverk-

Beredningen styrelsens

samheten och förenklingsarbetet i dag får anses så självklara

att de inte behöver regleras i en kommunallag.

har också i ett ansvar för de arkiv

Styrelsen dag lagreglerat

som har överlämnats till styrelsen. Enligt 2 kap 27 § KL bestämmer om arkivvården inom kommuner och

fullmäktige

För Stockholms kommun och Malmö

landstingskommuner.

kommun särskilda arkivbestämmelser som regeringen

gäller

meddelat. I ansvarar varje nämnd för sitt arkiv. Full-

princip

kan dock med stöd av 2 kap 27 § KL bestämma att

mäktige

arkiven skall överlämnas till kommunstyrelsen resp förvalt-

eller till en särskild arkivnämnd. Bestämmel-

ningsutskottet

sen i 3 1 § andra 8 p KL klargör enbart att styrel-

kap stycket

sen har ansvaret för en centraliserad arkivvård under styrelsen. anser att bestämmelsen saknar praktisk be-

Beredningen

ansvar for ett centralarkiv följer, enligt be-

tydelse. Styrelsens

av 2 27 § KL om arkivvården. Denna bestäm-

redningen, kap

melse förs oförändrad över till en ny lag (se 4 kap 20 § princip-

SOU 1985: 29 81

skissen). Beredningens förslag medför ingen ändring av möjlig-

heten att centralisera arkivvården.

Bestämmelsen i 3 kap 1 § andra stycket 5 p KL om allmän

processbehörighet för styrelsen har i praxis inte ansetts göra

styrelsen behörig att föra kommunernas eller landstingskommunernas talan i kommunalbesvärsmål när det klandrade beslutet har fattats av fullmäktige. Kommunalbesvärskommittén (SOU 1982:41) har föreslagit en ny regel som innebär att styrelsen får rätt att föra talan även i kommunalbesvärsmål som rör fullmäktiges beslut. Om förslaget lagfästs, bör bestämmelsen

om styrelsens processbehörighet i den nya lagen kompletteras

med denna regel.

Centrala och lokala nämnder

I huvudbetänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre föreslår

beredningen att lokalorganslagen slopas när en ny kommunal-

lag träder i kraft. Lagtexten som reglerar lokala nämnder bör ingå i den nya kommunallagen. Samma sak bör gälla lokala nämnder och särskilda nämnder (f n särskilda organ) i lands-

tingskommunerna. Bestämmelserna i nämndkapitlet skall gäl-

la både centrala och lokala samt särskilda nämnder. De sär-

som behövs för någon nämndkategori bör i detta

regler placeras kapitel.

Mandattiderna

Mandattiderna är olika för styrelsen och övriga nämnder. De

både i och i

regleras kommunallagen specialförfattningarna.

Enligt 3 kap 5 § KL väljs styrelsen för tre år räknat fr o m den 1 januari året efter kommunalvalet.

De specialreglerade nämnderna följer bestämmelserna för styrelsen i kommunallagen om bl a mandattider. De tillträder således den 1 januari året efter valet.

för de nämnderna

Mandatperioderna kommunallagsreglerade bestämmer kommunerna och landstingskommunerna själva. I

förarbetena har betonats att fullmäktige bör se till att mandat-

För Stockholms kommun

perioden foljer fullmäktiges. gäller särbestämmelsen att kommunstyrelsen väljs årligen på första

sammanträdet med dvs den 15

kommunfullmäktige, omkring

oktober. Mandatperioden för övriga nämnder i Stockholms

kommun är oreglerad med undantag för Överförmyndarnämn-

den.

I praktiken tillämpar de allra flesta kommuner treåriga perio-

der för nämnder. Så är även fallet i

samtliga landstingskommu-

nerna. I Stockholms kommun väljs med något undantag såväl

de specialreglerade som de kommunallagsreglerade nämn-

derna för ett år.

82 SOU 1985: 29

Ett sätt att åstadkomma enhetliga regler om mandatperioder är att ge styrelsen samma mandattid som fullmäktige. Mandat-

for övriga nämnder får kommunerna och landstings-

perioden

kommunerna bestämma om. En sådan lösning ligger i

själva

med beredningens förslag om en fri nämndorganisation.

linje

innebär att styrelsen i framtiden blir den enda obli-

Förslaget gatoriska nämnden.

om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behand-

Frågan

lades i förarbetena till KL utan att några förändringar ordes. Starka framfördes. Bl a påpekades det

praktiska invändningar

att den från demokratisk synpunkt viktiga nomineringen mås-

te bedrivas så snabbt att de politiska partiorganisationernas inflytande skulle inskränkas kraftigt. Ett annat skäl var svå-

att bryta ut nomineringarna till styrelsen och välja

righeten

dessa organ tidigare än övriga nämnder (KU 1976/7725 s 26).

Principiellt anser beredningen att samtliga kommunala och

organ bör tillträda och börja arbeta så

landstingskommunala

snart som möjligt efter valet. Det skäl som anfördes i förarbetena till KL mot ett snabbare valgenomslag för styrelsen har dock full bärkraft. Beredningen föreslår därför att den

alltjämt

nuvarande ordningen, att styrelsen skall tillträda den 1 januari

året efter valet, behålls. Särregeln för Stockholms kommun bör stå kvar.

centrala roll och funktioner är enligt

Styrelsens övergripande

beredningen ett tungt vägande argument för treårsmandat.

Vidare är mellan å ena sidan beslutande och å andra

samspelet

sidan beredande och verkställande organ ytterligare ett skäl

till att mandattiden bör följa fullmäktiges. Aven av rekryte-

ringsskäl kan treårsperioder vara att föredra. Beredningen an-

ser därför att de nuvarande reglerna bör stå kvar. I en fri kan nämnderna ha både specialreg-

nämndorganisation

lerade och frivilliga uppgifter. Den nuvarande skillnaden mellan nämndernas mandatperioder kan därför inte upprätthållas

krav att nämnderna måste ha lika

i en ny lag. Något på långa kan uppställas. I fråga om de specialmandatperioder knappast reglerade nämnderna, har det ansetts viktigt med treårsperio-

der. Det ger ledamöterna möjlighet att under en sammanhängande längre period skaffa sig mera kunskap och erfarenhet inom sitt ansvarsområde som ofta innefattar myndighetsutövning. Ettårsperioderna i Stockholms kommun har dock inte haft negativ inverkan nämndarbetet.

någon på

Beredningen föreslår att kommunerna och landstingskommunerna själva får bestämma mandatperioderna för nämnderna.

SOU 1985: 29 83

Styrelsen och övriga nämnders sammansättning

I 3 kap KL finns en del bestämmelser om styrelsens och nämndernas sammansättning. I 2 § sägs att ledamöter och

supplean-

ter i styrelsen väljs av fullmäktige som också beslutar om antalet. Antalet ledamöter får dock inte vara än fem.

lägre

Antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalet ledamöter. De specialreglerade nämnderna följer bestämmelserna för styrelsen i KL om bl a antalet ledamöter och suppleanter. Fullmäktige bestämmer antal ledamöter och suppleanter i de

kommunallagsreglerade nämnderna.

Frågan om antalet ledamöter och suppleanter i styrelsen och nämnder diskuterades i förarbetena till KL. till

Anledningen

att det minsta antalet blev fem är att det för en del av de specialreglerade nämnderna bedömts olämpligt att föreskriva ett högre antal ledamöter. Samtidigt betonades att flera medborgare kan engageras i arbetet om antalet ledamöter ökades i styrelsen och nämnder. Större nämnder ger även bättre möjligheter för småpartier att bli representerade.

Enligt beredningen bör kommuner och landstingskommuner

själva bestämma antalet ledamöter och suppleanter i nämnderna. Däremot anser beredningen att lagen bör innehålla en bestämmelse om att styrelsen skall bestå av minst fem ledamöter och bör ha lika många suppleanter som antalet ledamöter. Detta ger vissa garantier för att partierna i fullmäktige

blir representerade i styrelsen.

Sammanträdesordningen

De nuvarande bestämmelserna om hur nämndsammanträden skall gå till har sin grund i äldre kommunallagar. Enligt beredningen bör de nuvarande sammanträdesformerna även gälla i framtiden.

om till telefonsammanträden i styrelser

Frågan möjligheterna

och övriga nämnder bör dock tas upp. Något uttryckligt förbud mot telefonsammanträden finns inte i KL. I praxis har man dock intagit den ståndpunkten att telefonsammanträden inte står i överensstämmelse med syftet med KL. I motionen 1984/852569 av Martin Segerstedt m fl (s) begärs en översyn av KL i syfte att öppna möjligheterna till telefonsammanträden i kommunala styrelser och nämnder. motio-

Enligt

närerna bör telefonsammanträden komma i fråga i första hand för t ex extra sammanträden eller för rutinbeslut. Beredningen anser att det kan finnas behov av telefonsammanträden för brådskande rutinärenden eller för rutinbeslut när det är svårt att samla ledamöterna till ett sammanträde. Det finns dock vissa risker med detta. Det kan leda till oklarheter

om hur sammanträden skall genomföras och hur beslut skall fattas. Om ett beslut som fattas vid telefonsammanträde över-

klagas, kan bevissvårigheter uppstå t ex i fråga om beslutet

tillkommit i laga ordning. Denna typ av problem måste därför utredas innan möjligheter till telefonsammanträden införs. I detta sammanhang vill beredningen peka att har

på frågan

samband med att lagstöd saknas för att delegera brådskande ärenden. till att anordna telefonsammanträden

Möjligheterna

kan därför vara ett alternativ till att ge lagstöd för att delegera i brådskande ärenden.

Utskott

Den vanligaste formen av beredning inom nämnderna är att inrätta ett arbetsutskott. Arbetsutskottet har som regel beslutanderätt. I dag bestämmer nämnderna själva om sina beredningsorgan.

anses dock genom sin instruktionsmakt kunna

Fullmäktige

bestämma om nämnderna skall vara indelade i sådana organ. KL saknar regler om beredningsorganens arbetsformer. Dessa

kan regleras i reglementen som antas av fullmäktige.

Vid riksdagsbehandlingen kompletterades förslaget till kom-

med bestämmelser om rätt att få till stånd propor-

munallag tionella val av arbetsutskott, avdelningar, delegationer och be-

redningar inom styrelsen och övriga nämnder. KU ansåg att minoriteten skulle garanteras möjlighet till representation i

sådana organ (KU 1976/77:25 s 22 f). Bestämmelser om detta finns i 3 kap 10 § första stycket KL. Proportionellt valsätt kan tillämpas när styrelsen eller nämnd inom sig utser både avdelning (motsvarande) till vilken delegerats beslutanderätt och avdelning (motsvarande) med enbart beredande

uppgifter.

En nämnd kan också ha andra beredningsorgan än de som

anges i 3 kap 10 § KL t ex presidieberedning, tjänstemannabe-

redning eller beredning som består av både förtroendevalda och

tjänstemän.

I förarbetena till KL (KU 1976/7 7:25 s 23) anges, att om presidierna får beslutanderätt eller sådana som

beredningsuppgifter

arbetsutskott, avdelningar eller motsvarande kan bestämmel-

serna om proportionellt valbli direkt tillämpliga. Det finns

inga regler om proportionellt val av nämndernas presidier.

Dessutom är det fullmäktige som väljer ordförande och vice ordförande i nämnderna. Nämnderna utser alltså inte själva sitt presidium. Bestämmelsen i 3 kap 10 § KL om proportionellt val kan därför inte anses gälla val av presidium.

Som beredningen tidigare framhållit medför bestämmelsen i 3 10 § KL om val att det inte är

kap proportionellt längre

sou 1985: 29 85

möjligt att låta ordföranden och vice ordföranden i nämnden vara självskrivna som ordförande resp vice ordförande i utskottet. Dessa konsekvenser av 3 kap 10 § KL berördes inte i förarbetena. Beredningen föreslår en ny bestämmelse om utskott inom en nämnd. Regeln klargör vad som redan Ordet utskott

gäller.

ersätter nuvarande uppräkning i KL av olika typer av politiskt sammansatta beredningsorgan. Varje nämnd kan bestämma om utskott. Genom bestämmelsen klargörs fullmäktiges befogenhet att besluta om en nämnd skall indelas på utskott samt vilka och arbetsformer som varje utskott skall ha. Av

uppgifter

reglerna framgår det vidare att proportionellt valsätt kan tilllämpas när nämnden väljer utskott. Problemet med att det inte längre är möjligt att låta ordförande och vice ordförande i nämnden vara självskrivna som ordförande och vice ordförande i utskottet kan enklast lösas genom den

av beredningen föreslagna förändringen av det proportionella valsystemet. Ovriga beredningsorgan regleras inte i lagen.

Delegation

I 3 kap 12 § andra KL lämnas regler om delegation från

stycket

Bestämmelsen gäller också övriga nämnder. Bestäm-

styrelsen.

melsen om delegation infördes i 1953 års kommunallag. Enligt förarbetena var delegation avsedd att användas främst i rutinärenden (prop 1953:210 s 120). I KL finns regeln kvar och är i huvudsak oförändrad. Liksom i äldre rätt är syftet med bestämmelserna att avlasta nämnderna detaljärenden. I förarbetena framhölls bl a att delegation i mindre viktiga ärenden kunde ge de förtroendevalda att ägna mer tid åt planering,

möjlighet

riktlinjer och andra principiella frågor (prop 1975/76:187 s 260). Det anses alltjämt att delegation får förekomma främst i rutinärenden, t ex ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden har fastställt (prop 1975/76:187 s 260 och KU 1976/77:25 s 77). föreslår att denna

Beredningen

princip bör anges i lagtexten.

uttryckligen

Andra som bör tas upp är möjligheterna till delegation i

frågor brådskande samt anmälningsskyldigheten.

ärenden

KL ger inget lagstöd för delegation när ärendena inte tål uppskov. I vissa bl a inom socialtjänsten har dock

speciallagar

nämndordförande rätt att fatta tillfälliga beslut. I utländska

bl a den danska finns exempel på att nämnd-

kommunallagar

ordförande eller motsvarande har rätt att fatta beslut på nämndens Vägnar om ärendet inte tål och inte är

uppskov principiellt

viktigt.

86 soU 1985:29

Kommunförbundet upp om till dele-

tog frågan möjligheterna

gation i brådskande ärenden i med remissbehandling-

samband

en av betänkandet (SOU 1981:6) Oversynen av lagen om för-

samlingsstyrelse.

Enligt beredningen behövs sådan delegationsrätt bl a vid ka-

t ex vid strömavbrott eller liknande störningar.

tastrofärenden,

Aven andra situationer - t ex svårigheten att sammankalla en nämnd sommartid - visar med de nuva-

på praktiska problem

rande bestämmelserna. anser att det är

Beredningen principi-

ellt lämpligare att ett lagstöd ger möjlighet att i bråds-

delegera

kande ärenden än att nämnden tvingas juridiskt okla-

tillgripa

ra lösningar. Reglerna bör kunna utformas så att nämndens normala beslutsfunktion inte rubbas och utan att de kommu-

naldemokratiska aspekterna på delegationen eftersätts.

I fråga om anmälningsskyldigheten gäller 3 12 § enligt kap

tredje stycket KL att anmälan måste ske i varje individuellt

ärende. Detta vållar praktiska och administrativa problem.

Anmälningsskyldigheten ger i första hand nämnden

möjlighet

att kontrollera om delegaten utnyttjar sin

delegationsrätt på

rätt sätt.

Också denna fråga togs upp i förarbetena till lagen om försam-

lingar och kyrkliga samfälligheter. Kommunförbundet i ansåg

sitt remissyttrande att bestämmelserna om

anmälningsskyldighet i kommunallagarna borde förbundet mjukas upp. Enligt

bör det vara nämndens sak att under revisionsan-

sedvanligt svar själv avgöra vilket kontrollsystem som bör tillämpas. De-

partementschefen var medveten om men

problemet föreslog ingen ändring.

Beredningen anser att nämnden själv får hur ärenden

avgöra

skall anmälas.

Beredningens förslag till brukarinflytande via samråd påver-

kar också delegationsbestämmelsen (se huvudbetänkandet SOU 1985:28 s 31 ff). Beredningen anser att en ny

delegations-

bestämmelse bör klargöra att delegation kan förenas med villkor för hur beslutanderätt får utnyttjas. skall

Regeln ge en

nämnd möjlighet att föreskriva samråd med företrädare för

nyttjare (brukare), krav med brukare och

på enighet skyldighet

för beslutsfattaren att följa brukares

synpunkter.

Beredningen har vidare i huvudbetänkandet framhållit att beslutsfattaren skall hänskjuta ärendet för beslut till nämnden om ett beslut med det innehåll brukaren skulle

förespråkar

strida mot lag, ingångna avtal eller kommunens mål och riktlinjer för verksamheten. Nämnden skall även kunna

uppställa

andra fall när ärende skall

hänskjutas.

Beredningen anser inte att man i lagtexten skall bestämma

soU 1985: 29 87

kretsen av brukare. Det får i stället ankomma varje kom-

på

mun att fastställa vilka som skall omfattas av samråd.

Övriga frågor

Vad tjänstgöring i nämnderna bestäm-

gäller suppleanternas

mer principerna för i vilken ordning de skall inkal-

fullmäktige las till Väljs proportionellt finns tjänstgöring. suppleanterna

särskilda I övrigt föreslår beredningen att fullmäktige

regler.

bestämmer om tjänstgöring och deras närvaro-

suppleanternas

rätt. Fullmäktige kan liksom i dag bestämma att suppleanterna skall ha även när de inte tjänstgör. En sådan

yttranderätt

lösning i linje med beredningens förslag att förenkla

ligger om suppleanter i fullmäktigekapitlet. reglerna

i slår också igenom i bestäm-

Förenklingar fullmäktigekapitlet melsen om beslutsfattande och protokoll. I beredningens förslag

finns endast en hänvisning till paragrafen om beslutsfattande. Beredningen anser att fullmäktige bör bestämma om nämnder-

nas och hur skall justeras. Beredningen

protokoll protokollen utgår från att bestämmelsen om vad fullmäktiges protokoll

skall innehålla blir även för nämndernas. Det om-

vägledande diskuterade kravet s k justeringssammanträde kan slopas. på

Den nuvarande bestämmelsen har medfört praktiska problem för nämnderna.

när det att ett ärende i

Lagtexten förtydligas gäller bordlägga

en nämnd.

I föreslår beredningen en hänvisning till förvaltjävsregeln

bestämmelser i ämnet. innebär ett en-

ningslagens Förslaget

för alla nämnder. anser det

hetligt jävssystem Beredningen

mest att låta de strängare jävsreglerna i förvaltnings-

praktiskt

enbart ärenden som avser och

lagen gälla myndighetsutövning

låta det lindrigare kommunallagsjävet gälla övriga ärenden.

I 7 kap 3 § KL finns regler om besvärsnämnd. Kommunalbesvärskommittén (SOU 1982:41) har att dessa bestäm-

föreslagit

melser i KL och ersätts med nya regler om en frivillig

slopas

nämnd som kommittén kallar meritprövningsnämnd. Kommittén föreslår att bestämmelserna om meritprövningsnämnd tas in i 3 kap KL.

Om leder till lagstiftning, föreslår demokratibered-

förslaget

att om meritprövningsnämnd tas in i en bestäm-

ningen regler

melse i 5 kap i en ny lag.

en skiss som illustrerar hur kapitlen

Beredningen presenterar om de förtroendevalda, och om styrelsen och övriga

fullmäktige

nämnder kan utformas i den framtida lagen. Beredningen betonar att det i detta skede inte är möjligt att lösa alla detaljer.

88 soU 1985:29

3 kap De förtroendevalda

1 § Med förtroendevalda avses ledamöter och suppleanter i fullmäktige, nämnder, utskott och beredningar samt revisorer och revisorssuppleanter.

Kommunalråd och landstingsråd

2 § Fullmäktige får bland de förtroendevalda välja ett eller flera kommunalråd eller Kommunalråd och landstingsråd kan företräda minolandstingsråd. riteten. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.

Politiska sekreterare

och landsting får anställa politiska sekreterare med uppgift 3 § Kommuner att politiskt biträda de förtroendevalda. gäller inte den som är anställd som 4 § Lagen (1982280) om anställningsskydd politisk sekreterare. Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången av det år när allmänna val till fullmäktige nästa gång förrättas.

Valbarhet

bland dem som uppfyller villkoren for rösträtt en- 5 § Förtroendevalda väljs bestämmelserna i 0 kap 0 § vallagen (1972:620). Den som har fyllt arton ligt år senast på dagen för valet av nämnder, revisorer och revisorssuppleanter, till ledamot eller suppleant i nämnden, revisor eller revisorssuppfår väljas leant.

från anställning Ledighet

sekreterare har rätt till den ledighet från 6 § Förtroendevalda och politiska som behövs för uppdraget som förtroendevald respektive tjänstgöanställning ringen som politisk sekreterare.

Obehörighet och avsäga/se

7 § Om en förtroendevald upphör att vara Valbar, upphör också uppdraget Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget om han genast. eller hon vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot.

Förtroendevaldas möjligheter att agera

8 § Ledamöter i fullmäktige får väcka motioner och framställa interpellationer och frågor. Nämndledamöter får väcka ärenden inom nämndens verksamhetsområde. har samma rättigheter som ledamöter när de tjänstgör. Om Suppleanter suppleanternas tjänstgöring i nämnderna finns bestämmelser i 5 kap.

En förtroendevald som deltagit i beslutet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.

får besluta att en förtroendevald får närvara vid en nämnde Fullmäktige även om han eller hon inte är ledamot eller suppleant i sammanträden, och delta men inte i besluten samt få sin nämnden, i överläggningarna mening antecknad i protokollet.

sou 1985: 29

Ekonomiska förmåner

9 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsfortjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

Förtroendevaldas skyldigheter

10 § Ledamöterna skall närvara vid sammanträdena om de inte har laga förfall. Varje ledamot är skyldig att delta i omröstning och beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild.

Borgarråden

11 §

kap Ful/mäktige

Antalet ledamöter 1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som skall utses. Antalet skall vara ett udda tal och minst 31. Då antalet ledamöter bestäms skall hänsyn tas till antalet röstberättigade invånare i kommunen respektive landstinget.

Suppleanter

2 § För ledamöterna i fullmäktige skall suppleanter utses. Om antalet suppleanter finns bestämmelser i vallagen (1972:620).

Mandattider

3 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för tre tjänstgöringsår räknat från och med den 1 november det år då det allmänna valet skett. I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då det allmänna valet skett.

Ordförande och vice ordförande

4 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid ett sammanträde, utser fullmäktige en annan ledamot att för tillfället leda sammanträdet.

Sammanträdesordning

5 § Fullmäktige bestämmer antalet ordinarie sammanträden. Sammanträde skall även hållas när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller när ordföranden anser att det behövs.

Kungörelse om sammanträde

6 § Ordföranden kungör när fullmäktige skall sammanträda. Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall tillkännages minst en vecka före sammanträdesdagen på

kansli och på andra lämpliga platser. Den skall inom samma tid styrelsens sändas med post eller på annat lämpligt sätt sändas till varje ledamot och suppleant i fullmäktige.

om tid och plats för sammanträde samt, om fullmäktige har bestämt Uppgift det, uppgift om de ärenden som skall behandlas, skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i en eller flera ortstidningar. Om ett forslag om att tillkännagivandet skall införas i en viss ortstidning får minst en tredjedel av rösterna, skall tillkännagivandet också införas i denna ortstidning. Om ett ärende fordrar så skyndsam handläggning att kungörande i den ordning som föreskrivs i andra och tredje styckena inte hinns med skall kungörelsen med uppgift om ärendet tillkännages senast vardagen före sammanträdesdagen. Dessutom skall kungörelsen på ett tillförlitligt sätt sändas till ledamöter och suppleanter i fullmäktige så tidigt att den kan antas nå dem inom samma tid.

Suppleanternas tjänstgöring

7 § Om en ledamot i fullmäktige är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller att vidare delta i ett sammanträde tjänstgör en suppleant.

skall tjänstgöra i den ordning som de har valts. Suppleanter En ledamot och suppleant bör inte tjänstgöra växelvis under Sammanträdets gång. I kommunfullmäktige har suppleanter från samma valkrets som ledamoten företräde till tjänstgöring. Fullmäktige skall bestämma om suppleanternas tjänstgöring i övrigt.

Beslutförhet

får handlägga ett ärende endast om mer än hälften av leda- 8 § Fullmäktige möterna är närvarande.

ledamot 9 § eller 9 kap 2 § är jävigi ett ärende får Om en närvarande enligt fullmäktige handlägga detta även om antalet deltagande på grund av jävet inte uppgår till vad som föreskrivs i forsta stycket.

Jäv

får inte delta i handläggningen av ett ärende 9 § En ledamot i fullmäktige som personligen rör honom eller henne själv eller dennes maka eller make,

Be» föräldrar, barn eller syskon eller annan honom eller henne närstående. stämmelser om jäv i samband med revision finns i 9 kap 2 §.

Röstvärde

i fullmäktige har en röst. Fullmäktige skall bestämma 10 § Varje ledamot vilka som har rätt att delta i överläggningarna.

SOU 1985: 29 91

Initiativrätten 11 § Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts av 1. nämnd, 2. ledamot genom motion, 3. länsstyrelsen, 4. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning, som har samband med revisionsuppdraget, eller 5. beredning om fullmäktige har föreskrivit det.

Förberedelse av ärenden 12 § Fullmäktige skall bestämma hur ärenden skall förberedas. En motion bör dock förberedas så att fullmäktige kan fatta beslut om motionen senast inom ett år från det att motionen väcktes. Om förberedelser: inte kan avslutas inom sådan tid, skall detta anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får därvid avskriva motionen från vidare handläggning.

Opinionsundersökningar m m

13 § Fullmäktige får besluta att som ett led i förberedelsen av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning, synpunkter skall inhämtas från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom omröstning,

opinionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid får Valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras därigenom. Ett landsting får dock anlita Valnämnden endast om kommunfullmäktige beslutar det. Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar Valnämnden.

Bordläggning

14 § Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val eller av tidigare bordlagt ärende krävs beslut av fullmäktige med enkel majoritet. Ordföranden bestämmer till vilken dag ett bordlagt ärende skall uppskjutas.

Offentliga sammanträden 15 § Fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar vid ett särskilt ärende. Suppleanterna får närvara vid en sådan överläggning.

Ordförandens ledning av sammanträdena

16 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för 0rdningen vid sammanträdet. Ett ärende som fordrar skyndsam handläggning får utan hinder av föreskrifterna i 6 § om kungörande avgöras vid sammanträdet om samtliga närvarande ledamöter beslutar det.

92 sou 1985: 29

Beslutsfattande

17 § Ordföranden framställer när överläggningen avslutats förslag till beslut. Förslaget utformas så att det kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter tillkänna vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag om inte omröstning begärs. Om omröstning begärs, skall den genomföras efter upprop och ske öppet utom i ärenden som gäller val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestäms genom enkel majoritet om inte annat är föreskrivet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utom i val eller tillsättning av tjänst. I ett sådant ärende sker beslutet genom lottning. En ledamot får avstå från att delta i omröstning och beslut om inte annat följer av 3 kap 10 §.

Proportional/a val

18 § Val av ledamöter och suppleanter i styrelsen, övriga nämnder och beredningar samt av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 9 kap 1 § skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många ledamöter som motsvarar den kvot som erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, Ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Bestämmelserna om förfarandet vid sådant proportionellt val finns i lagen (1955: 138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m m. Vid proportionella val av ledamöter i stwelsen och övriga nämnder skall de platser som redan tillfallit självskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör. Första stycket gäller också när fullmäktige skall välja ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter för att granska dessa styrelsers förvaltning. Om fullmäktiges val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga styrelser och andra organ finns särskilda bestämmelser.

och fråga Interpellation

19 § Interpellationer och frågor får ställas i den omfattning som fullmäktige bestämmer. Interpellationer och frågor får inte gälla ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild.

Protokoll

20 § Vid sammanträde skall protokoll föras på ordförandens ansvar. Protokollet skall innehålla 1. uppgifter om närvarande ledamöter och tjänstgörande suppleanter, 2. ärendets art, 3. kvarstående förslag och yrkande, 4. besluten, 5. redogörelse for omröstningar samt 6. lämnade reservationer.

SOU 1985: 29 93

Protokollet skall justeras i den ordning fullmäktige bestämt senast fjorton dagar efter sammanträdet. Fullmäktiges protokoll och andra arkivhandlingar skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter om detta och om kommunens och landstingets övriga arkivvård beslutas av fullmäktige om inte annat är särskilt föreskrivet.

Arbetsordning

21 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning.

5 kap Styrelsen och övriga nämnder

Styrelsens uppgifter

1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. Styrelsen skall vidare 1. förbereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige utom i valärenden och i ärenden som fullmäktige anser är av brådskande natur, 2. sköta den ekonomiska förvaltningen om inte fullmäktige helt eller delvis har överlämnat dessa uppgifter åt någon annan nämnd, 3. genomföra fullmäktiges beslut om uppgiften inte har överlämnats åt någon annan, 4. själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingets talan i alla mål och ärenden, om detta inte på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige åligger någon annan samt 5. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen. Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar åligger styrelsen. Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och beredningar samt från de anställda i kommunen eller landstinget när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Centrala och lokala nämnder

2 §

Antal ledamöter och suppleanter

3 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen och övriga nämnder väljs av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen får antalet ledamöter dock inte vara mindre än fem. Antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ledamöter.

Om suppleanterna inte väljs proportionellt, skall även bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra. Fullmäktige skall meddela närmare bestämmelser om suppleanternas tjänstgöring och om deras närvarorätt vid nämndens sammanträde.

Mandattider

4 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs for en tjänstgöringstid av tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då det allmänna valet skett. I Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter i styrelsen årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Om en nämndledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder i stället en suppleant, enligt den ordning som har bestämts vid valet. Om en ledamot som utsetts på annat sätt avgår, förrättas fyllnadsval. Om verkan av omval till fullmäktige finns särskilda bestämmelser

” i vallagen (1972:620).

Ordförande, vice ordförande och ersättare

5 § Fullmäktige väljer bland nämndens ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid ett sammanträde med nämnden, utser nämnden en annan ledamot att för tillfället leda sammanträdet. Om ordföranden på grund av sjukdom eller av annat skäl för längre tid är förhindrad att fullgöra sitt uppdrag, får nämnden utse en annan ledamot att fullgöra dennes uppgifter.

Sammanträdesordning och närvarorätt

6 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas, när minst en tredjedel av nämndens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs. Nämnden får kalla en ledamot eller en suppleant i fullmäktige, annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid nämndens sammanträde. Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

Beslutförhet och jäv 7 § Nämnderna får handlägga ärenden endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. N ämndledamöter och andra som handlägger nämndens ärenden är jäviga om ärendet personligen rör honom eller henne själv eller dennes maka eller make, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan honom eller henne närstående. Den som är jävig får inte delta eller vara närvarande när ärendet handläggs.

sou 1985: 29 95

I ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild gäller 4 och 5 §§ forvaltningslagen (1971:290) om jäv.

Utskott

8 § Nämnden får inom sig utse ett eller flera utskott. Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera utskott. Ett utskott förbereder nämndens ärenden. Till utskott kan delegation av nämndens uppgifter ske enligt 11 § andra stycket. När nämnden väljer ett utskott tillämpas bestämmelserna i 4«kap 18 § Forsta stycket om proportionella val. Vid sådant val skall de platser som redan tillfallit ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör.

självskrivna Fullmäktige kan meddela närmare bestämmelser om utskottens uppgifter och arbetsformer.

Beslutsfattande och protokoll

9 § När nämnden fattar beslut tillämpas bestämmelsen i 4 kap 17 § om fullmäktige. Om ett ärende skall bordläggas måste nämnden besluta med enkel majoritet. Vid sammanträde skall protokoll föras. Om protokoll och sättet att justera protokollet bestämmer fullmäktige. Nämndernas protokoll och andra arkivhandlingar skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som anges i 4 kap 20 §.

Delgivning

10 § Bestämmelserna i 7 § förvaltningslagen (1971:290) om när en handling anses ha kommit in till en myndighet skall också tillämpas för nämndärenden. Delgivning med nämnden sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att ta emot delgivning.

nämndernas de/egationsrätt Reglemente,

11 § Fullmäktige får anta reglemente med närmare bestämmelser om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Nämnd får, om fullmäktige medgett det, uppdra åt utskott, åt ledamot eller suppleant eller åt anställd hos kommunen eller landstinget att på nämndens vägnar besluta i en viss grupp av ärenden (delegation). Dessa skall anges i reglemente eller genom särskilt beslut. Principiella eller andra betydelsefulla ärenden får inte delegeras. Detsamma

framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med angäller ledning av överklagande av nämndens beslut. Nämnd får uppställa villkor för hur beslutanderätten skall utövas. Nämnd får därvid föreskriva att den som erhåller uppdrag att fatta beslut skall vara ense om beslutet med företrädare för nyttjare av kommunal och landstingskommunal verksamhet. Kan enighet i ett ärende inte uppnås skall det hänskjutas till nämnden.

96 sou 1985:29

Nämnd får även föreskriva att den som erhåller uppdrag skall fatta beslut i enlighet med sådan företrädares vilja om inte beslutet skall komma att strida mot lag eller annan författning, mot verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller de villkor nämnden ställer. Anser den som erhållit uppdrag att besluta i ärende att beslutet skulle strida mot lag eller angivna villkor skall det hänskjutas till nämnden. Nämnd bestämmer hur beslut som fattats enligt andra stycket skall anmälas. Om ett ärende kräver så skyndsam handläggning att nämndens avgörande inte kan avvaktas får beslut fattas av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat. Den som fattar beslutet skall om möjligt samråda med företrädare för minoriteten. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Om delegationsförbud i vissa ärenden finns särskilda bestämmelser.

Meritprövningsnämnd

12 §

Centraliserad egendoms- och personalförvaltning

13 § Fullmäktige får, om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning, besluta att en nämnd skall 1. sköta förvaltning och genomförande av fullmäktiges beslut i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd, 2. handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd en annan nämnd.

Drätselnämnden i Stockholms kommun 14 §

SOU 1985: 29 97

98 sou 1985:29

8 Revision

Inledning

Vid KL:s tillkomst ordes en grundlig av bestämmel-

översyn

serna om revision. Reglerna anpassades till i

utvecklingen kommunerna och landstingskommunerna.

Enligt kommunallagsutredningens förslag togs bestämmelser-

na om revision in i ett särskilt kapitel (5 kap) i KL. Härigenom markerades revisorernas oberoende och

ställning självständig-

het i förhållande till förvaltningen. Ramarna för revisionens

uppgifter och inriktning läggs fast i bestämmelserna. Detalj-

regler kan meddelas i reglemente eller på annat sätt.

Enligt 5 kap 1 § väljer det nyvalda fullmäktige under det år då

val av fullmäktige har ägt rum i hela riket tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter. Dessa skall granska de tre följande årens verksamhet. I allt

väsentligt

gäller samma regler för valbarhet till revisorer och revisors-

suppleanter som till fullmäktige.

5 kap 2 § innehåller jävsregler.

Enligt 5 kap 3 § granskar revisorerna styrelsens och övriga

nämnders verksamhet. De prövar om verksamheten har ut-

SOU 1985: 29 99

övats ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande. Vidare prövar de om är rättvisande och om nämnden

räkenskaperna

har kontrollerat sin verksamhet

tillräckligt.

5 kap 4 § och 5 § innehåller regler om revisorernas

förvaltning

resp revisionsberättelse. I 5 6 § finns regler om ansvarsfri-

kap

het. Enligt 5 kap 7 § kan fullmäktige meddela närmare föreskrifter om revisionen.

Ett nytt synsätt på de förtroendevaldas roll, större frihet för

nämnderna i verksamheten samt en decentraliserad verksam-

het kräver att revisionsreglerna ses över i om ansvar och

fråga förvaltningsrevision.

Ansvar

Styrelsen och nämnderna ansvarar i för sin verksamhet

dag

inför fullmäktige. Det gäller både för åtgärder som man vidtagit och som man försummat. Revisionsansvar utövas inte mot en enskild förtroendevald eller anställd. För att utkräva ansvar för en enskild finns vissa regler, främst i skadeståndslagen men även i brottsbalken. De anställda är dessutom underkastade

disciplinansvar enligt kollektivavtal.

Detta har i praktiken ibland fått otillfredsställande En

följder.

skolstyrelse vägrades ansvarsfrihet där yttersta orsaken till kommunens ekonomiska förlust låg i att en skolkamrer förskingrat kommunala medel. I andra fall har det förekommit att tjänstemän eller förtroendevalda vidtagit åtgärder som kommunstyrelsen inte känt till och som orsakat kommunen ekonomisk förlust. Att då enbart rikta revisionsansvaret mot kommunstyrelsen är otillfredsställande. I detta sammanhang kan nämnas att enligt den finska kommunallagen utkrävs revisionsansvar av den som är

redovisnings-

skyldig. Det kan vara antingen en förtroendevald eller en anställd. Revisionsansvaret bör mot denna bakgrund

enligt beredningen

utkrävas av dem som förbrukar kommunala medel. Det natur-

liga är att ansvar och redovisningsskyldighet kopplas ihop. Begreppet redovisningsskyldighet har en vidsträckt innebörd

vid jäv. Det avgörande vid jäv är om verksamheten kan orsaka kommunen ekonomiskt ansvar.

Beredningen föreslår att revisorernas granskning skall omfatta inte bara nämnderna utan även de förtroendevalda och de anställda som förbrukar kommunala eller landstingskommunala medel. Förslaget innebär att den som efter beslutar

delegation

på nämndens vägnar blir ansvarig för sin verksamhet

gentemot

den beslutande församlingen. Detsamma föreslås

gälla parts-

sammansatta organ.

100 sou 1985:29

När det gäller den lagtekniska utformningen föreslår bered-

ningen att termen redovisningsskyldig används som samlat begrepp för de organ och de personer som har revisionsansvar.

Begreppet redovisningsskyldig har vid tillämpning av jävsre-

geln hittills främst i äldre praxis tolkats vidsträckt. Det är emellertid att får samma

viktigt begreppet redovisningsskyldig

betydelse i jävsregeln som i regeln om ansvarsfrihet. Hur denna samordning skall ske rent bör lösas i det fortsatta

lagtekniskt

arbetet.

Förvaltningsrevision

Förvaltningsrevisionens syfte är att främja effektiviteten i förvaltningen. Enligt beredningen bör förvaltningsrevisionens

roll ytterligare betonas i en ny lag.

I motiven till KL (prop 197 5/76:187 s 532) framhålls att sakeller förvaltningsrevisionen har fått en alltmer

framskjuten

plats i revisionsarbetet. I 5 kap 3 § KL beskrivs revisorernas

arbetsuppgifter. Bestämmelsen anger förvaltningsrevisionens

betydelse vid sidan av den mera traditionella kontrollen av

och Lagtexten inte

räkenskaper medelsförvaltning. ger någon

fullständig beskrivning av revisionens uppgifter. Den anger de viktigaste delarna av revisorernas arbete. I lagtexten sägs att revisorerna om verksamheten har utövats ett ända-

prövar på

målsenligt sätt. Därmed avses bl a om verksamheten är inriktad de mål som annan eller fullmäk-

på enligt lag, författning

tiges beslut, gäller för Verksamheten. Till prövningen av om verksamheten har varit ekonomiskt tillfredsställande hör frågan om resultatet av verksamheten står i ett rimligt förhållande till förbrukade medel. Bestämmelsen markerar således sakrevisionens roll.

Samtidigt kvarstår både redovisningsgranskning och formell granskning

som revisorernas uppgifter.

kan vidare - medan -

Revisorerna granskningsarbetet pågår

till nämnden peka på fel och brister i förvaltningen. Att revisorerna har denna befogenhet ansågs vid tillkomsten av KL självklart och har därför inte lagfästs. Det ankommer på revisorerna att själva från fall till fall bedöma om bör vidtas

någon åtgärd

(prop 1975/76: 187 s 533).

Revisorernas uppgifter när det gäller de specialreglerade

nämnderna har inte heller i KL. Depar-

uttryckligen reglerats

tementschefen fann att det inte var möjligt att genom föreskrif-

ter i lagen lösa de gränsdragningsproblem som uppkommer vid

revision av dessa nämnder.

Utvecklingen från redovisningsteknisk granskning till sak-

revision har fortsatt. I dag prövar revisorerna alltmer effektivi-

sou 1985:29 101

teten i förvaltningen. Revisionen har därmed fått en allt större

som ett demokratiskt kontrollinstrument. Redovis-

betydelse

ningsgranskningen har dock inte spelat ut sin roll. Sakrevisionen sig denna granskning.

grundar på

I diskussionsbetånkandet (SOU 1984:83) Folkstyret i kommunerna har beredningen påpekat att det är viktigt att följa upp resultatet av verksamheten i förhållande till de politiska målen. Det kontrollmedlet för den beslutande försam-

viktigaste

lingen är revisionen. I en mer och mindre verksamhet bör enligt

målstyrd detaljstyrd

beredningen revisionen inriktas på om nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten. Detta innebär att revisionen i framtiden kan få ännu större betydelse än vad den har i

dag.

Beredningen föreslår att bestämmelsen om revisorernas uppgifter justeras för att bättre passa dagens och framtidens krav. I

lagtexten bör enligt beredningen förvaltningsrevisionens roll i

revisionsarbetet betonas starkare än i före-

dag. Beredningen

slår därför att en regel införs som anger att revisorerna prövar

om verksamheten genomförts enligt de riktlinjer som fullmäk-

tige eller nämnd bestämt. Straffansvar för tjänstefel avskaffades år 1976. Det har bidragit till att vägrat revisionsansvar numera endast har karaktär av

politisk prickning. Enligt gällande rätt kan en förtroendevald under löpande mandatperiod inte tvingas avgå mot sin vilja. Vid grövre brottslighet ger dock 20 kap 4 § brottsbalken möjlig-

het för allmän domstol att skilja en förtroendevald från

uppdra-

get. I undantagsfall har det förekommit att förtroendevalda vägrat att avgå trots att de vägrats ansvarsfrihet. Detta har upplevts som otillfredsställande. Antalet fall per år år givetvis

ytterst få. Frågan om s k politisk med misstroendeförklaring

påföljd att den förtroendevalde tvingas avgå har tidigare diskuterats några gånger (se ämbetsansvarskommitténs betänkande

SOU 1972:1 och kommunaldemokratiutredningens betänkande

SOU 1972:32). Detta har inte lett till

lagstiftning.

Ett sådant system finns på riksdagssidan. Till bilden hör att

ledamöter i kommunala bolagsstyrelser kan tvingas avgå när

som helst. Problem kan tänkas i fall då t ex förtroendevalda

uppkomma

genom grav ekonomisk misskötsel vållar kommunen ekonomiska förluster eller då en ordförande gör sig skyldig till maktmissbruk mot minoriteten.

Dessa frågor är komplicerade från lagstiftningssynpunkt. Vi-

dare pågår en översyn av J Ozs kompetensområde. Med tanke på detta och att frågan inte speciellt berörts i direktiven avstår

102 sou 1985:29

beredningen nu från att föreslå några lagstiftningsåtgärder.

Beredningen anser däremot att frågan bör övervägas i annat

sammanhang.

Regler om revision placeras i 9 kap i en ny lag. Bestämmelsen om revisorernas uppgifter kan utformas på föl-

jande sätt:

Revisorernas uppgifter

Revisorerna granskar styrelsens och övriga nämnders, partssammansatta Organs och andra redovisningsskyldigas verksamhet. De prövar 1. om verksamheten genomförts enligt de riktlinjer som fullmäktige eller nämnd bestämt, 2. om verksamheten från ekonomisk synpunkt har utövats på ett tillfredsställande sätt samt 3. om räkenskapema är rättvisande och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna har rätt att av de redovisningsskyldiga få de uppgifter och upplysningar som behövs för revisionsarhetet. En revisor får när som helst inventera de penningmedel och värdehandlingar som de redovisningsskyldiga förvaltar, samt ta del av räkenskaper och andra handlingar som berör deras verksamhet. Första och andra stycket gäller i tillämpliga delar även beredning.

9 Övriga frågor

I detta avsnitt behandlas endast om och läs-

frågor disposition

barhet. har inte haft anledning att ta upp olika

Beredningen

Detta beror främst att sakinnehållet i dessa

detaljfrågor. på

f n utreds och behandlas i annan ordning. Beredningen

kapitel

redovisar därför inte lagförslag till de kapitel i en ny lag

något

som motsvarar 6-8 kap och 10 kap.

Medbestämmande för de anställda

De anställdas till medbestämmande över den egna

möjligheter

arbetssituationen utövas genom de regler som finns i lagen

(1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). MBL har med ett centralt medbestämmandeavtal för kom-

kompletterats

muner och landstingskommuner (MBA-KL). Det centrala avtalet är ett ramavtal som skulle följas av lokala avtal i varje

kommun och landstingskommun.

Andra former för medbestämmande än förhandlingar är möjligheten KL att inrätta PSO. Genom PSO-systemet kan

enligt

och med vissa

förvaltnings- verkställighetsuppgifter begräns-

överföras till ett gemensamt organ för arbetsgivare och

ningar arbetstagare.

Ett system är försöket med närvarorätt för de anställda

tredje

vid nämndsammanträden. Försöksverksamheten i la-

regleras

(1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommugen

nal eller nämnd.

landstingskommunal

Medbestämmandekommittén har i betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt föreslagit ett medbestämmande för de anställda. Det

permanent lagreglerat

bl a de anställdas rätt att närvara vid sammanträden

gäller

med nämnderna. omfattar ett ganska stort antal be-

Förslaget

stämmelser. I prop (1984/852200) om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder föreslås en permanent lag-

stiftning som kommunernas och landstingskommunernas

ger anställda en rätt att närvara vid sammanträden med andra nämnder än om närvarorätt föreslås bli

styrelsen. Reglerna

sammanförda med dem om PSO till ett nytt kapitel i KL.

Demokratiberedningen anser att om de anställdas

särregler

medbestämmande i kommuner och landstingskommuner av den typ som PSO är, bör tas in i en ny kommunallag.

SOU 1985: 29 105

Ett alternativ är att ta in bestämmelserna i en särskild

lag.

Bestämmelserna är av central för den kommunala

betydelse

verksamheten. De har också samband med nämndernas

organi-

sation. En särlag försvårar överblicken och läsbarheten. Beredningen anser därför att bestämmelserna om organisation och personalinflytande bör hållas samlade.

Beredningen föreslår ett särskilt kapitel i en ny

kommunallag

om medbestämmande för de anställda, 6 Här placeras

kap.

reglerna om PSO. Till kapitlet bör också föras de

ytterligare

bestämmelser om inflytande för de anställda som kan väntas i framtiden.

Kommunala och

Iandstingskommunala bolag

I KL finns ingen direkt bestämmelse om att kommunerna och

landstingskommunerna får driva verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Förhållandet till de s k kommunala

bolagen

berörs dock i några avseenden i KL:s allmänna Det

regler.

gäller möjligheten att tillämpa proportionellt val när fullmäktige väljer styrelse för aktiebolag, ekonomisk eller

förening

stiftelse samt revisorer och för granskning

revisorssuppleanter

av sådan styrelses förvaltning (2 kap 23 § KL). Härutöver ñIZIIS en regel om att ordföranden i eller förvalt-

kommunstyrelsen

ningsutskottet får överlämna en interpellation till ledamot i styrelse för aktiebolag, ekonomisk eller stiftelse, som

förening

har utsetts av fullmäktige (2 kap 24 § KL). Sådan ledamot får delta i fullmäktiges när bes/a-

överläggningar interpellationen

ras (2 kap 14 § KL).

Kommunalföretagskommittén har i betänkandet (SOU

1982:13) Kommunalföretaget behandlat kommunal verksarr-

het i företagsform. För att passa in och förankra de kommunala

företagen i det kommunalrättsliga mönstret föreslår kommiztén ändringar i KL. Förslaget syftar till att ge 02h fullmäktige

styrelsen ökade möjligheter till insyn av samt kom-

i, styrning

troll över verksamheten. Kommittén föreslår ändringar bl ai bestämmelserna om interpellation och yttranderätt i fullmäktige och styrelsen. Vidare föreslås en som kom-

regel ålägger

munen och att ta till om ochi

landstingskommunen ställning vilken utsträckning offentlighet skall gälla för has handlingar

de kommunala Formerna för förhållandet mellan

företagen.

kommunala bolag och därmed lika det förhål-

fullmäktige görs

lande som råder mellan fullmäktige och nämnder.

I betänkandet (Ds C 1983:6) Interkommunal samverkan i prvaträttslig form har kommittén motsvarande änd-

föreslagit

ringar beträffande den verksamhet som flera kommuner, lanls-

106 SOU 198529)

eller kommunalförbund tillsammans driver i

tingskommuner företagsform.

förslag bereds f n av stat-kom-

Kommunalföretagskommitténs

munberedningen.

En omfattande del av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet bedrivs i företagsform. Mot den bakgrunden

anser demokratiberedningen att det finns anledning att i en ny formerna för de förtroendevaldas insyn i

kommunallag reglera

denna verksamhet. Regler om förhållandet till de kommunala finns anledning att införa i ett

bolagen enligt beredningen

särskilt kapitel, 7 kap.

Budget

Vid KL:s tillkomst bestämmelserna om den ekono-

anpassades

miska till utvecklingen. I 4 KL finns bestäm-

förvaltningen kap

melser om förmögenhetsskydd, skatt, budget, anslagstäckning, fondering, lånerätt och räkenskaper.

föreslår att bestämmelser om ekonomisk förvalt-

Beredningen

förs in i 8 om i en ny lag. Innehållet i budget-

ning kap budget

av flera faktorer och kan därför behöva ses

kapitlet påverkas

över mera allmänt i det fortsatta arbetet. Diskussioner förs om ett enklare redovisningssystem. Kommunförbundet och Landshar lagt fram ett gemensamt forslag till en ny

tingsförbundet redovisningsmodell för kommuner och landstingskommuner och ett kommunalt redovisningsreglemente.

med förslaget är att uppnå en enklare och enhetligare

Syftet kommunal och redovisning. Genom för-

landstingskommunal

skall redovisningen bli mer överskådlig och lättare att slaget

förstå. Dessutom förbättras till mel-

möjligheterna jämförelser

lan kommunerna och mellan landstingskommunerna. Försla-

kommunalt redovisningsreglemente innehåller ramar

get till

för hur bokföring och redovisning skall ordnas. Reglementet

an till de bestämmelser som finns den statliga och

knyter på

privata sidan.

Förslaget kan kräva ändringar i KL:s bestämmelser om förmö-

och övriga regler om ekonomisk förvaltning,

genhetsskyddet

bl a medelsanvisning och fondering. Det aktualiserar

budget,

vidare om kan slopas i framtiden.

frågan förmögenhetsskyddet

Det har också visat sig att bestämmelsen om förmögenhetskommit att sakna betydelse i nuvarande redo-

skyddet praktisk

visningssystem. Till bilden hör att regler om förmögenhets-

inte finns i den danska och finska kommunallagen.

skyddet

Även till kan inverka på

förslaget redovisningsreglemente innehållet i budgetavsnittet.

sou 1985: 29 107

till en ny har överlämnats till

Förslaget redovisningsmodell regeringen för ställningstagande.

Beredningen har i huvudbetänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre (s 100) framhållit att det är önskvärt att resurser kan få överföras från ett till ett annat och att eventuella

budgetår

”överskott fritt skall få av enheten.

disponeras den egna

I grunden samma önskemål har redovisats för skolans del i beredningens betänkande (SOU 1985:30) Skola för

delaktighet.

Vissa sådana möjligheter kan nog rymmas inom KL:s regelsystem i I skall emellertid ett överskott en

dag. grunden på

nämnds budget redovisas till eller förvalt-

kommunstyrelsen

ningsutskottet för att i princip ingå som en del av kommande

års budget (jfr 4 kap 3 § andra stycket KL och kommunallags-

kommentaren s 539).

Det är alltså idag styrelsen och som avgör hur ett

fullmäktige

överskott skall disponeras.

Också bestämmelsen om reservationsanslag i 4 5 § KL har

kap

betydelse i detta får besluta att ett

sammanhang. Fullmäktige

särskilt anslag som inte förbrukas under det år för vilket det har beviljats, får användas för samma ändamål under det följande året. KL tillåter alltså inte att används för

anslaget

andra ändamål.

Mot bakgrund av de synpunkter som anförts i huvudbetänkandet och skolbetänkandet finns anledning att närmare se över budgetreglerna också på denna punkt. Eftersom samband finns

med redovisningssystemets i avstår beredutformning övrigt

ningen nu från att redovisa något lagförslag. bör där-

Frågan emot tas upp i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Stat-kommunberedningen har att bestämmelsen om

föreslagit

skatt i 4 KL ändras så sätt att det erkänns

kap på uttryckligen

att avgifter är en av kommunernas och

landstingskommuner-

nas inkomstkällor (Ds C 1984:6). Placeringen av en

avgiftsregel

i en ny lag har samband med

demokratiberedningens förslag att lagfästa självkostnadsprincipen. kan Avgiftsregeln enligt demokratiberedningen föras in antingen i budgetkapitlet eller i kompetenskapitlet. Placeras avgiftsregeln i kan budgetkapitlet

också självkostnadsregeln där (se s 61).

placeras

Kommunalbesvär

Bestämmelser om kommunalbesvär förs in i 10 i en ny

kap lag.

Innehållet i kapitlet påverkas av kommunalbesvärskommitténs förslag (SOU 1982:41). Kommittén har föreslagit nya pro-

cessregler i 7 kap KL. På flera punkter innebär förslaget en

kodifiering av regler som utbildats i praxis.

Handläggningen av kommunalbesvärsmål regleras i förvalt-

(1971:290) och av särbestämmelser i KL.

ningsprocesslagen

Antalet kommunalbesvär utgör en liten del av den kommunala

verksamheten. Från beredningens utgångspunkter uppkom-

mer frågan om en annan fördelning av reglerna mellan KL och

förvaltningsprocesslagen. Principen att kommunalbesvär är en

form av medborgartalan vad gäller det kommunala beslutets

legalitet i offentligrättslig mening bör enligt beredningen liksom i dag framgå av lagen. Kommunalbesvärskapitlet bör där-

för omfatta regler som knyter an till processens karaktär av

medborgartalan. Det gäller regler om besvärsgrunder, över-

klagbarhet samt talerätt. De regler som styr den processuella hanteringen i kammarrätten och regeringsrätten bör överföras

till förvaltningsprocesslagen.

I detta sammanhang vill beredningen peka på att KL inte innehåller bestämmelser om när ett kommunalt beslut blir verkställbart. I KL finns endast en bestämmelse om rättelse av upphävda beslut. Enligt gällande rätt är ett kommunalt beslut i princip verkställbart så snart det föreligger i definitivt skick, vilket vanligtvis är detsamma som att det protokoll vari beslutet är upptaget har blivit justerat. Om besvär anförs har kom-

munen och landstingskommunen viss handlingsfrihet. Den kan

antingen välja att genomföra beslutet trots att besvär anförts

eller att låta verkställigheten anstå i avvaktan på besvärsprövningen. Bedömningen av en verkställighetsfråga innebär ofta

en avvägning mellan olika intressen. Vid sidan av det ansvar för som

verkställighetsfrågorna åligger kommunen och landstingskommunen har besvärsmyndigheten

möjlighet att ingripa och förhindra verkställighet av det kommunala beslutet. Tidigare fanns en särskild bestämmelse i KL

som gav besvärsmyndigheten (länsstyrelsen) befogenhet att

meddela verkställighetsförbud. I och med instansordningsrefor-

men år 1980 ersattes bestämmelsen i KL av den allmänna

inhibitionsregeln i förvaltningsprocesslagen.

Beredningen anser att principerna om verkställighet bör skri-

vas in i en ny lag. De nu berörda frågorna kan tas upp

samtidigt

som kommunalbesvärskommitténs betänkande behandlas.

soU 1985:29 109

SO U 1 9 8 5 229

10 Sammanfattning

Utgångspunkterna för demokratiberedningens arbete med

kommunallagsöversynen har varit följande:

0 för den kommunala verksamheten bör Viktiga principer

framgå av kommunallagen. Den bör därför, mer heltäckande än i dag, ange ramarna för hela den kommunala verksamheten.

0 skall och

Lagen ge kommunerna landstingskommunerna

större frihet att utifrån egna förutsättningar forma sin egen

organisation och verksamhet. 0 De förtroendevaldas och bör

rättigheter skyldigheter framgå

av lagen. Lagen skall även innehålla de

grundläggande reg-

lerna för beredning, beslutsfattande och

verkställighet.

0 skall vara lätt att förstå och överblicka. Detta ställer

Lagen

särskilda krav på klarhet och ett enkelt språk.

Beredningen fram en principskiss till en ny kommunal-

lägger

lag.

Huvudtanken är att kommunallagen skall vara utformad så att den direkt kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Genom denna kan medverka till att stärka

inriktning lagen folkstyret i kommuner och landstingskommuner.

I sammanfattningen redovisar beredningen de förviktigaste ändringarna.

Inledande bestämmelser

I 1 kap om inledande bestämmelser föreslår en ny

beredningen bestämmelse om kommunernas och landstingskommunernas

organisation. Där föreslås att det i varje kommun och landstingskommun skall finnas en beslutande och en

församling styrelse. Beredningen anser att kommunerna och landstings-

kommunerna därutöver själva skall få utforma sin nämndorganisation. En sådan utveckling förutsätter att den specialreglerade kompetensen knyts till kommunen eller

landstingskommunen som politisk enhet. Specialreglerna för nämnderna

kan då

slopas.

Beredningen föreslår nya enklare termer för

landstingskom-

munerna. Den juridiska personen och det området

geografiska

benämns landstinget och den beslutande lands-

församlingen

SOU 1985: 29 111

Förvaltningsutskottet ersätts med ordet tingsfullmäktige. landstingsstyrelsen.

Maktfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna föränd-

ras inte. Däremot föreslår beredningen att reglerna för dessa organ moderniseras. För att öka läsbarheten föreslår bered-

ningen att principen för arbetsfördelningen mellan fullmäktige

och nämnderna klargörs i en ny lag genom en uppräkning av de ärenden i vilka fullmäktige skall besluta. Denna

uppräkning

innebär samtidigt att kommunerna och landstingskommunerna friare kan bestämma arbetsfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna vid sidan av det som bestäms i lagen.

Vidare föreslår beredningen att bestämmelsen om nämndernas

uppgifter omarbetas språkligt.

Beredningen föreslår även en allmän bestämmelse om kommu-

nernas och landstingskommunernas personal.

För att underlätta den mot en mer målstyrd och

utveckling

mindre detaljstyrd verksamhet som har inletts i en del kom-

muner och landstingskommuner föreslår beredningen friare delegationsregler. Förslaget innebär att fullmäktige genom

ramanslag och målstyrning kan ge nämnderna ökad frihet att

genomföra den löpande verksamheten.

Kommunens och

Iandstingskommunens befogenheter

I 2 kap finns bestämmelser om kommunernas och landstingskommunernas har funnit att den

befogenheter. Beredningen

allmänna kompetensregeln behöver konkretiseras. Lagen bör ge ett allmänt besked om kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Bestämmelserna om kommunala och

landstingskommunala befogenheter är i dag så utspridda att de är oöverskådliga.

Genom att samla dem i ett vill efter-

nytt kapitel beredningen sträva en klarare uppdelning i allmänna befogenheter, tillägg till allmänna befogenheter och speciella befogenheter och skyldigheter.

Beredningens förslag i 2 kap är följande:

0 De rättsprinciper som utvecklats om den allmänna kompe-

tensen förs in i en ny lag. Det gäller lokaliseringsprincipen,

förbudet mot att åt enskild och förbudet mot att

ge understöd

bedriva spekulativa företag, självkostnadsprincipen, likstäl-

och retroaktivitetsförbudet. Många kom-

lighetsprincipen

muner och olika

landstingskommuner stödjer näringsverk-

samheter och enskilda näringsidkare. Den rättspraxis som

här har utvecklats skrivs nu in i lagen. Beredningens förslag

112 sou 1985:29

innebär inte några sakliga ändringar utan syftar enbart till att öka läsbarheten.

0 De av de s k om kommunala

smålagarnas regler befogen-

- - inte heter på vissa områden tilläggskompetens som täcks av den allmänna kompetensen tas in i kommunallagen. bedömer att med och

Beredningen syftet studerandelagen

lagen om sysselsättning för handikappade tillgodoses med

den nya kompetensbestämmelsen eller genom andra lagar. De kan därför upphävas. Beredningen föreslår att bestäm-

melserna om partistöd, turistväsende, katastrofhjälp och

skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun inar-

betas i detta kapitel.

0 De är för många för att tas in i

specialreglerade uppgifterna

en gemensam lag. För att förbättra överblicken och skapa ett mera heltäckande system föreslår beredningen att de viktisom kommunerna och

gaste speciallagarna landstingskom-

munerna skall följa räknas upp.

och arbetsformer

Organisation

Den nuvarande består till stor del av bestäm-

kommunallagen

melser om och nämndernas arbetsformer. Till det-

fullmäktiges

ta kommer en del om de förtroendevalda. Flera av regler-

regler na är detaljerade.

föreslår att om kommunernas och lands-

Beredningen reglerna

organisation och arbetsformer i en ny kom-

tingskommunernas munallag delas in i tre kapitel nämligen om de förtroendevalda,

om och om styrelsen och övriga nämnder.

fullmäktige

Kommunerna och landstingskommunerna bör inom ramen för dessa få större frihet att själva organisera sin verksam-

regler

het.

I 3 finns om de förtroendevalda. Beredningen förekap regler

slår att nuvarande bestämmelser om valbarhet, obehörighet,

från anställning för att fullgöra förtroende-

avsägelse, ledighet

och ekonomiska förmåner samlas i detta kapitel. En

uppdrag

är att de nuvarande bestämmelserna om hinder för vissa

nyhet

ledande statliga och kommunala tjänstemän att väljas till leda-

mot i fullmäktige och nämnder tas bort.

får regler som syftar till att klarare be-

Kapitlet följande nya

skriva vad som i huvudsak redan gäller:

0 En allmän om kommunalråd och landstingsråd. De

regel

kommer att kunna av i ett särskilt val före

utses fullmäktige

valet av nämnderna. Aven bestämmelserna om politiska sekreterare förs in i detta kapitel.

0 De förtroendevaldas att väcka motioner och inter-

rättigheter

pellationer, rätt att till beslut närvaro-

foga reservationusamt

rätten förtydligas genom en ny bestämmelse. Aven nämndledamöters rätt att väcka ett ärende klargörs i

lagtexten.

0 Vidare anser att de förtroendevaldas

beredningen skyldigheter klarare bör framgå av lagen. Beredningen föreslår en

regel om att ledamöter är skyldiga att delta i sammanträden om de inte har giltigt skäl för frånvaro. En annan är en

nyhet

uttrycklig regel om att varje ledamot är skyldig att delta i

omröstning och beslut i ärenden som avser

myndighetsutöv-

ning. I 4 kap finns regler om fullmäktige. Kapitlet innehåller bestämmelser om de förtroendevalda som kollektiv och enbart

reglerar

fullmäktiges organisation och arbetsformer.

De nuvarande reglerna om rösträtt och antalet i

suppleanter

kommunfullmäktige flyttas till vallagen.

Beredningen föreslår att bestämmelserna i fullmäktigekapitlet

förenklas. Antalet bestämmelser utformas

begränsas. Reglerna

mer allmänt och närmare fore-

principiellt. Fullmäktige ger skrifter i sin arbetsordning. Härigenom får kommunerna och

landstingskommunerna större frihet att lokalt utforma sin 0rganisation och själva bestämma arbetsformerna.

Några av de är

viktigaste förändringarna följande:

0 Bestämmelsen om antal förenklas.

fullmäktiges Beredning-

en föreslår att de nuvarande intervallerna tas bort. Endast ett minimiantal fastslås i får kommunerna

lagen. Samtidigt

och landstingskommunerna större frihet att bestämma antalet ledamöter.

0 och förenklas.

Kungörelse- protokollsreglerna Bl a anpassas

reglerna till av ADB i den kommunala och

användningen landstingskommunala förvaltningen.

0 för står

Huvudprinciperna suppleanternas tjänstgöring kvar i lagen. Detaljreglerna slopas. Fullmäktige får besluta själv

om de närmare föreskrifterna.

0 så sätt att

Beredningskravet mjukas upp på fullmäktige själv

får bestämma hur ärenden skall förberedas.

0 Bestämmelsen om och får en mer

interpellation fråga principiell utformning. Fullmäktige får själv bestämma till vem

interpellationer och frågor får ställas, vilka ämnen som kan tas upp samt hur handläggningen går till.

0 Bestämmelsen om vem som har rätt att delta i

fullmäktiges överläggningar förenklas. Kommunerna och landstingskom-

munerna får själva besluta om vem som skall delta i fullmäk-

tiges överläggningar.

I 5 finns om styrelsen och övriga nämnder. Grunder-

kap regler na för bör enligt beredningen anges i nämndorganisationen

lagen. Aven reglerna om nämnderna förenklas. Styrelsens formella beskrivs i huvudsak på samma sätt som i KL.

ledning

Syftet med reglerna om styrelsens ansvar för informationsverk-

samhet, förenklingsarbete och arkivvård anser beredningen

vara tillgodosedda på annat sätt. De kan därför tas bort ur KL.

föreslår att lokalorganslagen inarbetas i en ny

Beredningen kommunallag.

Några av de viktigaste nyheterna är:

0 skall bestämma om nämndernas och

Fullmäktige protokoll

hur protokollen skall justeras. Det omdiskuterade kravet på

s k justeringssammanträde slopas.

0 I föreslår ett system för

jävsreglerna beredningen enhetligt

samtliga nämnder. Förslaget innebär att förvaltningslagens strängare regler skall gälla i ärenden som avser myndighets-

utövning.

0 En ny bestämmelse om utskott föreslås. Ordet utskott ersät-

ter nuvarande i KL av olika samman-

uppräkning politiskt satta beredningar. Regeln klargör vad som redan gäller.

0 Nämndernas ändras två Genom

delegationsrätt på punkter.

blir det att låta brukarna av kommunala

förslaget möjligt och landstingskommunala tjänster via samråd påverka verk-

samheten. Nämnderna får också rätt att delegera brådskan-

de ärenden. Anmälningsskyldigheten mjukas upp. Nämn-

derna får själva avgöra hur ärendena skall anmälas.

För att underlätta samspelet mellan kommunallagen och för-

valtningslagen föreslår beredningen att hänvisningar till förvaltningslagen inarbetas i ny lag.

I 6 kap samlas bestämmelser om medbestämmande för de anställda. I 7 kap införs om förhållandet till de s k kommunala

regler

bolagen.

och revison

Budget

Bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen förs in 8 kap om budget. Beredningen anser att det i det fortsatta arbetet

finns anledning att se över budgetreglerna på flera punkter. Det gäller bl a redovisningssystemet.

I 9 kap finns regler om revisionen. Beredningen föreslår att förvaltningsrevisionens stärks. Ansvar och redovis-

ställning ningsskyldighet bör kopplas ihop. Beredningens förslag inne-

bär att revisorernas granskning skall omfatta styrelsen och

sou 1985:29 115

övriga nämnder, partssammansatta organ samt förtroende-

valda och anställda som beslutar efter delegation.

Beredningen anser vidare att revisorernas uppgifter bättre bör anpassas till dagens och framtidens krav. I lagen bör därför förvaltningsrevisionens roll betonas starkare än i dag.

Kommunalbesvär

I 10 kap placeras regler om kommunalbesvär. Beredningen

anser att kapitlet bör innehålla regler om besvärsgrunder samt vad som får överklagas och vem som får göra det. De regler som

domstolarnas hantering av kommunalbesvär flyttas till styr

Beredningen framhåller vidare att

förvaltningsprocesslagen.

principerna för verkställighet bör skrivas in i en ny kommunal-

lag.

Fortsatt arbete

Beredningen understryker att principskissen inte skall uppfat-

tas som utan som en illustration till beredning-

slutlig lagtext

ens principiella förslag. Det har inte varit möjligt att lösa alla detaljfrågor. Till bilden hör också att sakinnehållet i en del

f n utreds och behandlas i annan ordning. Beredningen

kapitel

vill framhålla att arbetet med en ny kommunallag kräver ett

fortsatt juridiskt-tekniskt arbete.

116 SOU 1985: 29

Principskissen

om kommuner och landsting

Lag

1 kap Inledande bestämmelser

Kommunal och Iandstingskommuna/ indelning

1 § I riket finns kommuner och landsting. De sköter på den kommunala självstyrelsens grund genom sina förtroendevalda de angelägenheter för det allmänna som följer av denna lag eller av särskilda bestämmelser. 2 § Den kommunala självstyrelsen på lokal nivå utövas av det antal kommuner som regeringen bestämmer. Den kommunala självstyrelsen på regional nivå utövas i varje län av landstinget. Regeringen får bestämma att en kommun inte skall ingå i något landsting. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal och landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

Innehåll

3 § Denna lag innehåller bestämmelser om: kommunens och landstingets befogenheter (2 kap) de förtroendevalda (3 kap) fullmäktiges sammansättning och arbetsformer (4 kap) styrelsen och övriga nämnder, deras sammansättning och arbetsformer (5 kap) medbestämmande för de anställda (6 kap) kommunala och landstingskommunala företag (7 kap) budget (8 kap) revision (9 kap) kommunalbesvär (10 kap)

Kommunernas och landstingens organisation

4 § I varje kommun och i varje landsting skall finnas en folkvald beslutande församling. Det skall också finnas en styrelse. I kommunen kallas den beslutande församlingen kommunfullmäktige och styrelsen kommunstyrelsen. I landstinget kallas den beslutande församlingen landstingsfullmäktige och styrelsen landstingsstyrelsen. Utöver vad som följer av första stycket inrättar fullmäktige de ytterligare nämnder som behövs. Sådana nämnder kan vara centrala nämnder eller lokala nämnder. Centrala nämnder har uppgifter inom hela kommunen eller

sou 1985: 29 117

landstinget. Lokala nämnder kan sköta förvaltningen av anläggningar eller uppgifter i en del av kommunen eller landstinget. I landstinget kan därutöver inrättas särskilda nämnder under centrala eller lokala nämnder. Sådana nämnder kan sköta en avgränsad verksamhet. Enligt vallagen (1972:620) skall det i varje kommun finnas en valnämnd.

Medlemskap

5 §

Uppgiftsförde/ningen mellan fullmäktige, styre/sen och

övriga nämnder 6 § Fullmäktige avgör alla ärenden av större betydelse för hela kommunen respektive landstinget. Den antar planer och riktlinjer för verksamheten, fastställer budget, skatt och avgifter, bestämmer om nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer, väljer ledamöter och suppleanter i styrelsen, övriga nämnder och i vissa statliga styrelser och andra organ samt revisorer och revisorssuppleanter, beslutar om ersättning till förtroendevalda och om ansvarsfrihet. Fullmäktige beslutar också i sådana frågor som anges i denna lag och i andra författningar. Styrelsen och övriga nämnder förbereder fullmäktiges ärenden. De beslutar i frågor om den löpande förvaltningen och ansvarar för att fullmäktiges beslut genomförs inom det egna verksamhetsområdet. Till sitt biträde har nämnderna anställda. Om de anställdas medbestämmande finns särskilda bestämmelser i 6 kap. 7 § Fullmäktige får inrätta en eller flera beredningar med uppgift att förbereda vissa ärenden. En sådan beredning kan bestå av en eller flera förtroendevalda. 8 § Fullmäktige får uppdra åt styrelsen eller annan nämnd att i dess ställe fatta beslut i en viss grupp av ärenden, om inte annat följer av 6 §. Fullmäktige får i samband med att budgeten fastställs ge nämnderna frihet att genomföra verksamheten efter de riktlinjer som den bestämt.

2 kap Kommunens och

landstingets befogenheter

Allmänna

befogenheter

l § En kommun får själv sköta sina angelägenheter. Härmed avses angelägenheter som uppbärs av ett allmänt intresse och har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (lokaliseringsprincipen). En kommun kan i vissa fall genom lag bemyndigas att vidta åtgärder utan anknytning till kommunens område och dess medlemmar. En kommun får stödja det lokala näringslivet genom allmänt näringslivsfrämjande åtgärder och själv driva sådana näringsverksamheter som ger allmänna tjänster till kommunens medlemmar. En kommun får inte lämna ekonomiskt stöd åt enskilda utan särskilt stöd i lag.

En kommun får dock ge enskilda näringsidkare inom kommunen ekonomiskt stöd om det är nödvändigt för att motverka större arbetslöshet i kommunen eller om liknande särskilda skäl finns. Vad nu sagts gäller också landstingen. 2 § Stockholms läns landsting får sköta angelägenhet som avser en del av landstinget och som ankommer på kommunerna i den delen, om det är motiverat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna. Stockholms läns landsting får lämna bidrag och lån till en kommun inom landstinget, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning. 3 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika så att inte vissa medlemmar obehörigen gynnas eller missgynnas i förhållande till andra om inte annat medges i lag (likställighetsprincipen). Kommunala och landstingskommunala avgifter skall bestämmas så att de inte överskrider kommunens självkostnad för verksamheten (självkostnadsprincipen). Beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för en medlem av kommunen eller landstinget får inte fattas utan särskilda skäl (retroaktivitetsförbudet).

Til/ägg till allmänna befogenheter

4 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de politiska partier som under den tid beslutet om bidrag avser är representerade i fullmäktige. Beslutet skall innehålla att bidrag lämnas till varje sådant parti med samma belopp för varje plats som partiet har i fullmäktige under den tid beslutet avser. 5 § Kommuner och landsting får vidta åtgärder for att uppföra och driva turistanläggningar om det behövs för att främja turistväsendet inom kommunen och landstinget. 6 § Kommuner och landsting får bistå ett främmande land med den utrustning som de kan avvara. Detta får ske i samband med krig, naturkatastrof, epidemi eller liknande händelser i det främmande landet eller i samband med återuppbyggnadsarbete efter sådana händelser. Utrustningen får också överlämnas till en internationell hjälporganisation för att användas, om sådana händelser skulle inträffa.

Speciella befogenheter och sky/digheter

7 § Om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns bestämmelser bl a i byggnadslagen (1947:385), lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsforsörjningens främjande m m, allmänna ordningsstadgan (1956:716), civilförsvarslagen (1960274), skollagen (1962:319), brandlagen (l974z80), lagen (1978:234) om trafiknämnd, renhållningslagen (1979:596), socialtjänstlagen (1980:620) och hälsoskyddslagen (1982:1080). Om landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns bestämmelser bl a i skollagen (1962:319), högskolelagen (1977:218), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m fl.

Om kommunernas och landstingens gemensamma befogenheter och skyldigheter finns bestämmelser bl a i lagen ( 1964:63) om kommunal beredskap, lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall. Härutöver finns bestämmelser om kommunernas och landstingens

befogenheter och skyldigheter i andra författningar.

3 kap De förtroendevalda 1 § Med förtroendevalda avses ledamöter och suppleanter i fullmäktige, nämnder, utskott och beredningar samt revisorer och revisorssuppleanter.

Kommunalråd och landstingsråd

2 § Fullmäktige får bland de förtroendevalda välja ett eller flera kommunalråd eller landstingsråd. Kommunalråd och landstingsråd kan företräda minoriteten. Fullmäktige bestämmer tiden for uppdragen.

Politiska sekreterare

3 § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare med uppgift att politiskt biträda de förtroendevalda. 4 § Lagen (1982:80) om anställningsskydd gäller inte den som är anställd som politisk sekreterare. Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången av det år när allmänna val till fullmäktige nästa gång förrättas.

Valbarhet

5 § Förtroendevalda väljs bland dem som uppfyller villkoren for rösträtt enligt bestämmelserna i 0 kap 0 § vallagen (1972:620). Den som har fyllt arton år senast på dagen för valet av nämnder, revisorer och revisorssuppleanter, får väljas till ledamot eller suppleant i nämnden, revisor eller revisorssuppleant.

Ledighet från anställning

6 § Förtroendevalda och politiska sekreterare har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget som förtroendevald respektive tjänstgöringen som politisk sekreterare.

Obehörighet och avsäga/se

7 § Om en förtroendevald upphör att vara Valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget om han eller hon vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot.

Förtroendevaldas möjligheter att agera 8 § Ledamöter i fullmäktige får väcka motioner och framställa interpellationer och frågor. Nämndledamöter får väcka ärenden inom nämndens verksamhetsområde.

Suppleanter har samma rättigheter som ledamöter när de tjänstgör. Om suppleanternas tjänstgöring i nämnderna finns bestämmelser i 5 kap. En förtroendevald som deltagit i beslutet av ett ärende får reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas. Fullmäktige får besluta att en förtroendevald får närvara vid en nämnds sammanträden, även om han eller hon inte är ledamot eller suppleant i nämnden, och delta i överläggningarna men inte i besluten samt få sin mening antecknad i protokollet.

Ekonomiska förmåner

9 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ersättning for resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsfortjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

Förtroendeva/das sky/digheter

10 § Ledamöterna skall närvara vid sammanträdena om de inte har laga förfall.

ledamot är skyldig att delta i omröstning och beslut i ärenden som rör Varje myndighetsutövning mot enskild.

Borgarråden

11 §

4 kap Fullmäktige

Anta/et ledamöter 1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som skall utses. Antalet skall vara ett udda tal och minst 31. Då antalet ledamöter bestäms skall hänsyn tas till antalet röstberättigade invånare i kommunen respektive landstinget.

Suppleanter

2 § För ledamöterna i fullmäktige skall suppleanter utses. Om antalet suppleanter finns bestämmelser i vallagen (1972:620).

Mandattider

3 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för tre tjänstgöringsår räknat från och med den 1 november det år då det allmänna valet skett. I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då det allmänna valet skett.

soU 1985:29 121

Ordförande och vice ordförande

4 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer

tiden för uppdragen. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid ett sammanträde, utser fullmäktige en annan ledamot att för tillfället leda sammanträdet.

Sammanträdesordning

5 § Fullmäktige bestämmer antalet ordinarie sammanträden. Sammanträde skall även hållas när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller när ordföranden anser att det behövs.

Kungörelse om sammanträde 6 § Ordföranden kungör när fullmäktige skall sammanträda.

Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall tillkännages minst en vecka före sammanträdesdagen på styrelsens kansli och på andra lämpliga platser. Den skall inom samma tid sändas med post eller på annat lämpligt sätt sändas till varje ledamot och suppleant i fullmäktige. Uppgift om tid och plats för sammanträde samt, om fullmäktige har bestämt det, uppgift om de ärenden som skall behandlas, skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i en eller flera ortstidningar. Om ett förslag om att tillkännagivandet skall införas i en viss ortstidning får minst en tredjedel av rösterna skall tillkännagivandet också införas i denna ortstidning. Om ett ärende fordrar så skyndsam handläggning i den

att kungörande ordning som föreskrivs i andra och tredje styckena inte hinns med skall kungörelsen med uppgift om ärendet tillkännages senast vardagen fore sammanträdesdagen. Dessutom skall kungörelsen på ett tillförlitligt sätt sändas till ledamöter och suppleanter i fullmäktige så tidigt att den kan antas nå dem inom samma tid.

Supp/eanternas tjänstgöring

7 § Om en ledamot i fullmäktige är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller att vidare delta i ett sammanträde tjänstgör en suppleant. Suppleanter skall tjänstgöra i den ordning som de har valts. En ledamot och suppleant bör inte tjänstgöra växelvis under sammanträdets gång. I kommunfullmäktige har suppleanter från samma valkrets som ledamoten företräde till tjänstgöring. Fullmäktige skall bestämma om suppleanternas i övrigt.

tjänstgöring

Beslutförhet 8 § Fullmäktige får handlägga ett ärende endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Om en närvarande ledamot enligt 9 § eller 9 kap 2 § är jävig i ett ärende får fullmäktige handlägga detta även om antalet deltagande på grund av jävet inte uppgår till vad som föreskrivs i första stycket.

Jäv 9 § En ledamot i fullmäktige får inte delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör honom eller henne själv eller dennes maka eller make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom eller henne närstående. Bestämmelser om jäv i samband med revision finns i 9 kap 2 §.

Röstvärde 10 § Varje ledamot i fullmäktige har en röst. Fullmäktige skall bestämma vilka som har rätt att delta i överläggningarna.

/nitiativrätten 11 § Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts av 1. nämnd, 2. ledamot genom motion, 3. länsstyrelsen, 4. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning, som har samband med revisionsuppdraget, eller 5. beredning om fullmäktige har föreskrivit det.

Förberedelse av ärenden 12 § Fullmäktige skall bestämma hur ärenden skall förberedas. En motion bör dock förberedas så att fullmäktige kan fatta beslut om motionen senast inom ett år från det att motionen väcktes. Om förberedelsen inte kan avslutas inom sådan tid, skall detta anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får därvid avskriva motionen från vidare handläggning.

rn m

Opinionsundersökningar

13 § Fullmäktige får besluta att som ett led i förberedelsen av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning, synpunkter skall inhämtas från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid får Valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras därigenom. Ett landsting får dock anlita Valnämnden endast om kommunfullmäktige beslutar det. Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

Bordläggning

14 § Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val eller av tidigare bordlagt ärende krävs beslut av fullmäktige med enkel majoritet. Ordföranden bestämmer till vilken dag ett bordlagt ärende skall uppskjutas.

Offentliga sammanträden

15 § Fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar vid ett särskilt ärende. Suppleanterna får närvara vid en sådan överläggning.

sou 1935: 29 123

Ordförandens av sammanträdena

ledning

16 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för ord-

vid sammanträdet. ningen Ett ärende som fordrar skyndsam handläggning får utan hinder av föreskrifterna i 6 § om kungörande avgöras vid sammanträdet om samtliga närvarande ledamöter beslutar det.

Beslutsfattande

17 § Ordföranden framställer när överläggningen avslutats förslag till beslut. Förslaget utformas så att det kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter tillkänna vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag om inte omröstning begärs. Om omröstning begärs, skall den genomföras efter upprop och ske öppet utom i ärenden som gäller val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestäms genom enkel majoritet om inte annat är föreskrivet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utom i val eller tillsättning av tjänst. I ett sådant ärende sker beslutet genom lottning. En ledamot får avstå från att delta i omröstning och beslut om inte annat följer av 3 kap 10 §.

Proportione//a val

18 § Val av ledamöter och suppleanter i styrelsen, övriga nämnder och beredningar samt av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 9 kap 1 § skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många ledamöter som motsvarar den kvot som erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Bestämmelserna om förfarandet vid sådant proportionellt val finns i lagen (1955: 138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m m. Vid proportionella val av ledamöter i styrelsen och övriga nämnder skall de platser som redan tillfallit självskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör. Första stycket gäller också när fullmäktige skall välja ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter for att granska dessa styrelsers förvaltning. Om fullmäktiges val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga styrelser och andra organ finns särskilda bestämmelser.

Interpellation och fråga

19 § Interpellationer och frågor får ställas i den omfattning som fullmäktige bestämmer. Interpellationer och frågor får inte gälla ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild.

Protokoll

20 § Vid sammanträde skall protokoll föras på ordförandens ansvar. Protokollet skall innehålla

124 sou 1985:29

. uppgifter om närvarande ledamöter och tjänstgörande suppleanter, . ärendets art, . kvarstående förslag och yrkande, . besluten, . redogörelse för omröstningar samt

cnazoomw 6. lämnade reservationer.

Protokollet skall justeras i den ordning fullmäktige bestämt senast fjorton dagar efter sammanträdet. Fullmäktiges protokoll och andra arkivhandlingar skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter om detta och om kommunens och landstingets övriga arkivvård beslutas av fullmäktige om inte annat är särskilt föreskrivet.

Arbetsordning

21 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning.

5 kap och nämnder

Styrelsen övriga

Styrelsens uppgifter

1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. Styrelsen skall vidare 1. förbereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige utom i valärenden och i ärenden som fullmäktige anser är av brådskande natur, 2. sköta den ekonomiska förvaltningen om inte fullmäktige helt eller delvis har överlämnat dessa uppgifter åt någon annan nämnd, 3. genomföra fullmäktiges beslut om uppgiften inte har överlämnats åt någon annan, 4. själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingets talan i alla mål och ärenden, om detta inte på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige åligger någon annan samt 5. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen. Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar åligger styrelsen. Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och beredningar samt från de anställda i kommunen eller landstinget när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Centrala och lokala nämnder

2 §

sou 1985: 29 125

Antal ledamöter och suppleanter

3 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen och övriga nämnder väljs av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen får antalet ledamöter dock inte vara mindre än fem. Antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ledamöter. Om suppleanterna inte väljs proportionellt, skall även bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra. Fullmäktige skall meddela närmare bestämmelser om suppleanternas tjänstgöring och om deras närvarorätt vid nämndens sammanträde.

Mandattider

4 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs för en tjänstgöringstid av tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då det allmänna valet skett. I Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter i styrelsen årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Om en nämndledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder i stället en suppleant, enligt den ordning som har bestämts vid valet. Om en ledamot som utsetts på annat sätt avgår, förrättas fyllnadsval. Om verkan av omval till fullmäktige finns särskilda bestämmelser i vallagen (1972:620).

Ordförande, vice ordförande och ersättare

5 § Fullmäktige väljer bland nämndens ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid ett sammanträde med nämnden, utser nämnden en annan ledamot att för tillfället leda sammanträdet. Om ordföranden på grund av sjukdom eller av annat skäl för längre tid är förhindrad att fullgöra sitt uppdrag, får nämnden utse en annan ledamot att fullgöra dennes uppgifter.

och närvarorätt

Sammanträdesordning

6 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas, när minst en tredjedel av nämndens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs. Nämnden får kalla en ledamot eller en suppleant i fullmäktige, annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid nämndens sammanträde. Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

Beslutförhet och jäv 7 § Nämnderna får handlägga ärenden endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. N ämndledamöter och andra som handlägger nämndens ärenden är jäviga om ärendet personligen rör honom eller henne själv eller dennes maka eller make, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan honom eller henne närstående. Den som är jävig får inte delta eller vara närvarande när ärendet handläggs. I ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild 4 och 5 §§ för-

gäller valtningslagen (1971:290) om jäv.

Utskott

8 § Nämnden får inom sig utse ett eller flera utskott. Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera utskott. Ett utskott förbereder nämndens ärenden. Till utskott kan delegation av nämndens uppgifter ske enligt 11 § andra stycket. När nämnden väljer ett utskott tillämpas bestämmelserna i 4 kap 18 § första stycket om proportionella val. Vid sådant val skall de platser som redan tillfallit självskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör. Fullmäktige kan meddela närmare bestämmelser om utskottens

uppgifter och arbetsformer.

Beslutsfattande och protokoll

9 § När nämnden fattar beslut tillämpas bestämmelsen i 4 kap 17 § om fullmäktige. Om ett ärende skall bordläggas måste nämnden besluta med enkel majoritet. Vid sammanträde skall protokoll föras. Om protokoll och sättet att justera protokollet bestämmer fullmäktige. Nämndernas protokoll och andra arkivhandlingar skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som anges i 4 kap 20 §.

Delgivning

10 § Bestämmelserna i 7 § förvaltningslagen (1971:290) om när en handling anses ha kommit in till en myndighet skall också tillämpas för nämndärenden. Delgivning med nämnden sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att ta emot delgivning.

Reglemente, nämndernas de/egationsrätt

11 § Fullmäktige får anta reglemente med närmare bestämmelser om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Nämnd får, om fullmäktige medgett det, uppdra åt utskott, åt ledamot eller suppleant eller åt anställd hos kommunen eller landstinget att på nämndens vägnar besluta i en viss grupp av ärenden (delegation).

Dessa skall anges i reglemente eller genom särskilt beslut.

sou 1985:29 127

Principiella eller andra betydelsefulla ärenden får inte delegeras. Detsamma

framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med angäller ledning av överklagande av nämndens beslut. Nämnd får uppställa villkor för hur beslutanderätten skall utövas. Nämnd får därvid föreskriva att den som erhåller uppdrag att fatta beslut skall vara ense om beslutet med företrädare för nyttjare av kommunal och landstingskommunal verksamhet. Kan enighet i ett ärende inte uppnås skall det hänskjutas till nämnden. Nämnd får även föreskriva att den som erhåller uppdrag skall fatta beslut i

med sådan företrädares vilja om inte beslutet skall komma att strida enlighet mot lag eller annan författning, mot verksamhetens mål, inriktning, omfatt-

eller de villkor nämnden ställer. Anser den som erhållit ning eller kvalitet

att besluta i ärende att beslutet skulle strida mot lag eller angivna uppdrag villkor skall det hänskjutas till nämnden. Nämnd bestämmer hur beslut som fattats enligt andra stycket skall anmälas. Om ett ärende kräver så skyndsam handläggning att nämndens avgörande inte kan avvaktas får beslut fattas av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat. Den som fattar beslutet skall om

samråda med företrädare för minoriteten. Beslutet skall anmälas vid möjligt nämndens nästa sammanträde. Om delegationsförbud i vissa ärenden finns särskilda bestämmelser.

Meritprövningsnämnd

12§

Centraliserad och personalförva/tning egendoms-

13 § Fullmäktige får, om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning, besluta att en nämnd skall 1. sköta förvaltning och genomförande av fullmäktiges beslut i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd,

frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från 2. handlägga tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd en annan nämnd.

Drätselnämnden i Stockho/ms kommun

14 §

har inte redovisat till lagtext i

Beredningen förslag

6-10 kap. i en ny lag.

128 sou 1985:29

Särskilda

yttranden

1 Särskilt av Kent Christensson

yttrande

Det är angeläget för det fortsatta utvecklings-

utomordentligt

arbetet i kommuner och landsting att arbetet med en ny kom-

fortsätter med skiss som underlag. Trots

munallag föreliggande

det arbete som inte minst beredningens

mycket förtjänstfulla

detta betänkande måste jag framföra några

jurister nedlagt på synpunkter och avvikande uppfattningar. kompletterande

I för kommunallag (KL) anförs i betänkandet att

principer ny

de anställda i allt större utsträckning förvaltar och verkställer de nämnderna beslutar om. Dessutom bereder de an-

åtgärder

ställda också ärenden. Det nu framlägger i

förslag beredningen

om innebär endast att i KL anges att nämn-

fråga personalen

derna till sitt biträde har Enligt min mening vore det

personal.

bättre att de anställda klart i KL som ansvariga för

utpekades

och I att skydda de

beredning, förvaltning verkställighet. syfte

förtroendevalda och verksamheten bl a vid arbetskon-

politiskt

flikt kunde därvid en tas in i KL att detta gäller om

regel

nämnd i särskilt fall annat. En sådan konstruktion

ej beslutar

en klar i enlighet med hur det i praktiger ansvarsuppdelning

ken samtidigt som ett finns för den poli-

fungerar idag skydd

tiska suveräniteten. Vidare kan alltid t ex beredning i viss

liksom idag ske direkt av de förtroendevalda i

fråga politiskt

v utskott.

särskild beredning,

En som inte föreslås i en ny kommunallag är

fråga regleras

att i kommuner och landsting kunna anlita s k

möjligheterna

som för de anställdas räkning utför kon-

arbetstagarkonsulter

vid datorisering och förändringsarbete av annat

sultuppgifter

slag.

Dataeffektutredningen har i sitt slutbetänkande betonat behovet av i KL för att i likhet med samtliga övriga

ändringar

arbetsmarknadssektorer även den kommunala sektorn så-

på

dana skulle kunna anlitas. Att denna fråga inte behandlats i betänkandet och reglerats i lagen är en allvarlig brist.

sou 1985: 29 129

Beredningen föreslår att valbarhindret för landshövding, läns-

överdirektör, avdelningschef vid länsstyrelsen samt ledande

tjänsteman i kommuner och landsting tas bort.

majoritet saknar nuvarande valbarhets-

Enligt beredningens hinder praktisk betydelse. Partierna bör vid nomineringsarbetet göra bedömningar om lämpligheten av att dessa tjänstemän

nomineras eller ej. Min uppfattning är att även i framtiden en viss garanti måste finnas för dels att mel-

uppgiftsfördelningen

lan regional och lokal nivå hålls isär, dels att statskontrollen även fortsättningsvis bör ges en viss markering, dels att ledande tjänsteman behöver finnas i många kommuner och denne då inte bör ens kunna bli aktuell för politiska förtroendeuppdrag. Ett borttagande av dagens valbarhetshinder understryker en

uppluckring av arbetsfördelningen mellan politiska förtroende-

valda och ledande tjänstemän och bör därför inte för närvaran-

de slopas i en ny kommunallag.

130 soU 1985:29

2 Särskilt av Sture Nordh

yttrande

Demokratiberedningen har haft i att utarbeta en

uppdrag principskiss till ny kommunallag.

Beredningens till ny lag har stora bl a ut-

förslag förtjänster ifrån syftet att tydliggöra den kommunala och

kompetensen, minimera detaljföreskrifter i

lagen.

Jag har i beredningens arbete aktualiserat om s k lönta-

frågan

Det har av olika skäl inte varit att närgarkonsulter. möjligt mare fördjupa sig i frågan för

beredningen.

Från olika håll hävdas att det i dag enligt gällande

huvudlag, inte skulle vara möjligt att anlita åt de fack-

löntagarkonsulter liga organisationerna. Möjligheten till utnyttjande av

löntagarkonsulter är viktig i förändringsarbetet, inte minst vid mera komplicerade organisationsändringar, som införande av ny teknik innebär.

På övriga arbetsmarknadsområden är det i dag möjligt att utnyttja arbetstagarkonsulter. Det är för ett fortsatt utveck-

av central att den lingsarbete betydelse möjligheten öppnas också på det kommunala området. Det är därför att

viktigt frågan uppmärksammas i remissarbetet och i kommande propositionsarbete om en ny kommunallag.

Jag har i ett särskilt till Aktivt

yttrande principbetänkandet folkstyre i kommuner och landsting utvecklat mina ståndpunkter om bl a gränsdragningen politiker-tjänstemän, som också nämns i detta betänkande.

sou 1985:29 131

Reservationer

1 Reservation av Sven Lennart

Lindgren,

Pettersson, Karlsson och Lennart

Ingvar Rydberg

har utan närmare överväganden eller

Beredningen övertygande argumentering, föreslagit att kommunallagens valbar-

hetshinder (2 kap 4 § andra stycket och 3 kap 3 § första stycket KL) skall utgå. Enligt vår bör gällande bestämmel-

uppfattning

se kvarstå.

Beredningen har i övrigt sökt klargöra och de

politikernas

anställdas olika roller. Förslaget att ta bort valbarhetshindret för kommunens och ledande tjänstemän är att ta

landstingets

tillbaka en del av den argumenteringen. Ett slopande av val-

barhetshindret torde medverka till att bryta principen om för-

valtningens opartiskhet.

Aven om regeln omfattar en mycket liten personkrets, och

därmed rent formellt kan sägas ha en begränsad betydelse, har den ett långt större indirekt värde, genom att den tjänar som en erinran också för en större krets av tjänstemän.

Berörda tjänstemän skulle dessutom förlora det skydd mot personlig politisk påtryckning som valbarhetshindret faktiskt utgör.

2 Reservation av Lennart

Rydberg

I samband med översynen av kommunallagen borde rättvisare

för kommunalt ha föreslagits. regler partistöd

Partistödet är avgörande för partiernas arbetsmöjligheter. Det

kommunala fördelas nu enbart efter antal mandat.

partistödet

Det framstår som helt godtyckligt och orättvist att ett parti ska ha ett särskilt ekonomiskt försteg inför ett val bara för att det i tidigare val lyckats väl. Demokratin är bäst betjänt av att alla har samma möjlighet att presentera sina alternativ. Det minsta man kan för rättvisa är att partistödet till en del förde-

begära

las som ett grundstöd lika för alla partier.

sou 1985: 29 133

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

gg

w

Dlr 1984:1

Tilläggsdirektiv till 1983 års demokratiberedning

(C 1983:03)

Dir 1984:1

Beslut vid regeringssammanträde 1984-01-12.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anmäler att han vill ta upp frågan om en översyn av lagstiftningen om kommuner och landstingskommuner och anför.

Lagstiftningen på det kommunala området

Den nu gällande kommunallagen (l977:l79. ändrad senast 1983:563. KL) trädde i kraft den l juli 1977. Den fick karaktär av ramlag och syftade till en enhetlig reglering av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Lagen gäller alltså för bade kommuner och landstingskommuner. Syftena bakom den nya kommunallagen var i övrigt att stärka den kommunala självstyrelsen och demokratin och att minska den statliga detaljregleringen. Lagen innebar en anpassning till utvecklingen inom det kommunala verksamhetsområdet. De sedan länge gällande. grundläggande principerna för kommunernas verksamhet och inre arbetsformer påverkades inte i någon större utsträckning.

Trots strävandena att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns det vid sidan om KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäller det lagar om särskilda förvaltningsgrenar. t. ex. skolområdet. planoch byggnadsväsendet. miljö- och hälsoskyddsomrâdet. socialtjänsten och sjukvården. Som ett komplement till den allmänna kompetensbestämmelsen i KL gäller vidare ett flertal särskilda kompetenslagar som ger kommunerna och landstingskommunerna rätt att vidta atgärder inom vissa i lagstiftningen angivna områden. Det skulle enligt ett uttalande av dcpartementschefen i propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76: 187 s. 340) övervägas om atgärder kunde vidtas för att undanröja de olägenheter från lagteknisk och praktisk synpunkt som denna ordning innebär. Vid lagens tillkomst förutsattes dessutom att olika fragor. som

SOU 1985: 29 135

Bilaga 1

kriivde ytterligare undersökningar. skulle ses över. t. ex. kommunalförvaltningen i Stockholm. kommunal verksamhet i företagsform och kommunalbcsvzirsprocessen.

Efter KL:s ikrafttratlande har i olika sammanhang framkommit önskemål om en revidering och komplettering av lagen. Dessa (inskemáil har i vissa fall tillgodosetts genom andringzir i KL. l andra fall har i stället särskilda lagar stiftats. Exempel pa sadana iir lagen (l979:-1()8) om vissa lokala organ i kommunerna (omtrvckt 1979:1167. andrad senast l983:3(l4) och lagen (1983:565) om pOllllSkü sekreterare i kommuner och landstingskommuner.

De undersökningar av olika kommunala frågor som förutskickades vid KLzs tillkomst eller som har ziktualiserats i andra sammanhang har verkställts av flera utredningar som har avlämnat betänkanden till

med förslag andringar i kommunallagstiftningen. l regeringskansliet bereds f. n. inte mindre än åtta sådana betänkanden.

Utredningar om kommunala frågor

l betänkandet (SOU 1981:53) Stockholms kommunala styrelse

- en parriell översyn ai kommunallagen har kommunalrättsutredningen för Stockholm gjort en översyn av den särskilda organisationen av kommunalförvaltningen i Stockholms kommun i syfte att åstadkomma enhetlighet i KL. Utredningen har föreslagit att särreglerna för Stockholms kommun i stor utsträckning skall utga ur KL. Kommunalföretagskommitten har i betänkandet (SOU 1982: 13) Kommunalfäretaget behandlat kommunal verksamhet i företagsform. Kommitténs överväganden har lett fram till förslag till ändringari KL som syftar till att passa in och förankra de kommunala företagen i det kommunalrättsliga mönstret och ge de representativa och styrande organen ökade möjligheter till insyn i. styrning av samt kontroll över verksamheten. l betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och näringslivet har utredningen om kommunal kompetenslagstiftning föreslagit att reglerna i de kompetensrättsliga smálagar som finns för en del speciella kommunala verksamheter (bostadsförsörjning. bistånd till utländska studerande. turistvasendc. partistöd. sysselsättning för handikappade. internationell katastrofhjälp och inomregional skatteutjämning i Stockholms län) flyttas in i l kap. KL som därmed avses bli ett verkligt kompetenskapitel, Kommunalbesvärskommittén har i betänkandet (SOU W824i) Överklagande ai kommunala beslut lagt fram förslag om nya regler om kommunalbesvär. Kommittén har föreslagit ändringar i 7 kap. KL och en kodifiering av olika kommunalrattsliga grundsatser genom nya bestämmelseri l kap. KL. I betänkandet (SOU 1982:56) Kommitnalffirvttlrning och nzedheslünzman(leran har kommittén för vissa medbestämmandefrågor lagt fram flera modeller till ett permanent författningsreglerat medbestämmande för de kommunalanställda. Kommitténs förslag innebär tämligen omfattande ändringari KL. Kommunaldemokratiska kommittén har i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala i

organ landstingskonnnunerna föreslagit att försöksverksamheten med lokala organ

Bilaga 1

i kommunerna vidgas till att omfatta också landstingskommunerna. Kommittén har vidare i betänkandet (Ds C 1983:4) Urländska :medborgares va/barhe/ till vissa färtroendeuppdrøzg föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap för valbarhet till vissa förtroendeuppdrag tas bort. Slutligen har utredningen om export av kommunalt kunnande i det nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1983:72) Kommunal! kunnande - en slöa för svensk export bl. a. övervägt innebörden av de kommunalrättsliga reglerna om kommunernas och landstingskommunernas kompetens såvitt gäller kommunal medverkan i exportverksamhet. Betänkandet innehåller ett förslag till lagstiftning som gör det möjligt for kommuner och landstingskommuner att engagera sig i exportfrämjande verksamhet på olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden.

Förutom de förslag till lagstiftningsatgärder på det kommunala området som redan föreligger kan det inom de närmaste åren väntas utredningsförslag som kommer att innebära ingripande ändringar i kommunallagstiftningen. Regeringen har nämligen år 1983 tillsatt två beredningar som har till uppgift att överväga ett flertal frågor rörande den kommunala självstyrelsen och demokratin samt den kommunala organisationen.

Star-konzmunberedningen (C 1983:02) har bl. a. fått i uppdrag att se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet samt för samverkan inom den kommunala sektorn. Beredningen skall göra en samlad bedömning av de förslag som har lagts fram av kommunalföretagskommittén i delbetänkandet (Ds C 1983:6) lnterkommunal samverkan i privaträttslig form och av kommunalförbundsutredningen i betänkandet (Ds C 1983:15) Kommunalförbund. En annan huvuduppgift för stat-kommunberedningen är att behandla vissa frågor som rör den kommunala kompetensen. Beredningen skall nämligen analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Beredningen skall också överväga en eventuell vidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor. 1983 års demokratiberedning (C 1983:03) har fått i uppdrag att pröva olika vägar för att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring. .lag gär i detta sammanhang inte närmare in på demokiatiberedningens utredningsuppdrag utan hänvisar till de direktiv för beredningen som utfärdades den 26 maj 1983 (Dir 1983:44).

Behovet av en översyn

Av vad jag nu har anfört framgår att det vid sidan av de grundläggande bestämmelserna i KL om kommunernas och landstingskommunernas

organisation och verksamhetsformer finns bestämmelser i andra lagar som reglerar dessa frågor. Detta medför enligt min mening att lagstiftningen på området blir svår att överblicka. Därtill kommer att det nu föreligger ett flertal utredningsförslag som. om de genomförs. kommer att avsevärt påverka det kommunalrättsliga regelsystemct.

SOU 1985: 29 137

Bilaga 1

Författningsändringar av denna omfattning medför risker för bristande systematik i lagstiftningen och därmed också för rättsosäkerhet hos allmänheten och hos förtroendevalda och i kommuner och

tjänstemän landstingskommuner. Denna fråga har jag tidigare i

uppmärksammat propositionen (prop. 1982/83: 132) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner och i den nyligen avlämnade

budgetpropositionen (prop. 1983/841100 bil. 15).

Även om kort tid har förflutit sedan KL trädde i kraft.

är det enligt min mening nödvändigt att nu påbörja ett arbete för att forma

en enhetlig struktur för den mest grundläggande Ett framtida

kommunallagstiftningen. kommunalrättsligt regelsystem bör utformas så att det medverkar till att stärka folkstyrelsen i kommuner och landstingskommuner. Detta

är uppgifter som nära anknyter till 1983 års

demokratiberednings utredningsuppdrag.

Jag föreslår därför att denna beredning genom

tilläggsdirektiv får i uppdrag att utarbeta en principskiss till hur reglerna om kommuner

och landstingskommuner i framtiden bör vara systematiserade och utformade

i lagstiftningen. Principskissen bör utformas

så att den kan tjäna som underlag för ett fortsatt mera juridiskt-tekniskt betonat arbete med att utforma

lagstiftningen på det kommunala området.

Riktlinjer för översynen

Utgångspunkten för arbetet bör vara regeringsformens

principstadganden om kommunerna. Beredningen bör analysera hur en framtida om

lagstiftning kommunerna och landstingskommunerna bör förhålla

sig till regeringsformen och däri bl. a. dess bestämmelse att endast grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer behöver anges i lag.

Ett övergripande mål för beredningen bör vara att stärka de förtroendevaldas ställningi kommuner och landstingskommuner.

Lagstiftningen på det kommunala området bör vara så utformad att den oförmedlat kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Särskild bör därför

uppmärksamhet ägnas at att skapa systematik i det kommunala lagkomplexet med utgangspunkt i allmänhetens och de förtroendevaldas behov av

vägledning. Utredningsarbetet bör ocksa vara inriktat på att ta till vara möjligheterna till förenklingar i regelsystemet.

Det är väsentligt att en n_vkommunallag utformas så att viktiga principer för kommunal verksamhet kan utläsas ur själva lagen. Den bör utgora själva grunden i regelsystemet och därför på ett mera heltäckande sätt an i dag ange ramarna för hela den kommunala verksamheten. Beredningen bör fran dessa utgångspunkter överväga den systematiska uppbyggnaden av ett framtida regelverk. En viktig uppgift för beredningen blir alltså att överväga vilka regler som skall stå i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i annan lagstiftning. Beredningen bör härvid också ta upp sådana fran informativ synpunkt centrala frågor som kapitelindelning och rubriksättning.

En framtida lagstiftning bör präglas av stor frihet för kommuner och landstingskommuner att själva organisera sin verksamhet. Lagstiftningen

138 soU 1985:29

Bilaga 1

bör utformas mot bakgrund av den helhetssyn som alltmer

styr den kommunala verksamheten och medför att gränserna mellan olika sektorer blir mindre skarpa. En ny kommunallag bör vara uppbyggd sá att den medger smidiga förändringar i verksamheten.

I det föregående har jag nämnt flera förslag till lagändringar som har lagts fram i olika betänkanden. Ytterligare förslag till författningsändringar kan väntas genom det nu pågående utredningsarbetet. I sitt arbete bör beredningen beakta att dessa förslag skall kunna passas in i lagstiftningen pa ett naturligt sätt.

Beredningen bör pröva om den nuvarande regleringen med manga särskilda lagar är en lämplig ordning eller om det i framtiden kravs en bättre samordning mellan en n_v kommunallag och den speciallagstiftning som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner. t. ex. socialtjänstlagstiftningen samt hälso- och sjukvardslagstiftningen. Jag vill i sammanhanget peka pa att utredningen om kommunal kompetenslagstiftning har föreslagit att reglerna i de s. k. kommunala smalagarna flyttas in i KL, Beredningen bör överväga denna fråga fran principiella utgangspunkter. l anslutning därtill bör beredningen ocksa överväga om det kan vara en lämplig ordning att i en framtida kommunallagi större utsträckning an i dag införa hänvisningar till annan lagstiftning.

Beredningen bör vidare studera kommunallagens förhallande till den allmänna offentligráittsligai lagstiftningen. t. ex. förvaltningslagen (1971:290). Forvaltningsrättsutredningen (FRU) har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande (SOU l983;73) Ny forvaltningslag. I betänkandet uttalar sig FRL om förhallzindet mellan en n_v förvaltningslzig och kommunallagen. FRU förordar att en teknisk (iversvn av KL kommer till stand och att därvid bl.a. tas upp de i betänkandet berörda fragorna om förhallzintlet till förvaltningslagen. Beredningen bör i sitt arbete (överväga de synpunkter i fragan som FRU har fraimfört.

Beredningens arbete med de fragor som jag nu har behandlat bor bedrivas i nära samarbete med stat-kommunberedningeni Beredningen bör ocksa samratla med utredningen (Kn 4982:04) om den kommunala beslutsprocessen m. m. under beredskap och krig. Lltredningsarbetet hör ske skyndsamt. Beredningens övervagantlen i denna fraga skall redmisas i ett särskilt principbetiinkande senast den l Juni 1985.

Hemställan

Åled hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar demokratiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört,

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens (ivervagzinden och bifaller hans hemstallan,

(Civildepartementet)

SOU 1985: 29 139

Bilaga 2

Kommunallag (1977: 179);

1 KAP. Allmänna bestämmelser

1 § Riket är indelat i kommuner och landstingskommuner. Varje län utgör en landstingskommun, om ej annat är föreskrivet. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal och landstingskommunal indelning finns särskilda bestämmelser. 2 § I denna lag avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landstinget samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. 3 § Medlem av kommun är den som är kyrkobokford i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av landstingskommun är den som är medlem av kommun inom landstingskommunen. 4 § Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter. Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del. Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i andra stycket gäller ej i fråga om sådana angelägenheter. 5 § Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera personer. I kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansatta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden. Fullmäktige får uppdraga åt styrelsen eller annan nämnd att i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Lag (1979: 409).

2 KAP. Fullmäktige

1 § Fullmäktige beslutar hur många ledamöter i fullmäktige som skall utses. Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst

31 i kommun med 12000 röstberättigade invånare eller därunder och i landstingskommun med 140000 röstberättigade invånare eller därunder, 41 i kommun med över 12000 till och med 24000 röstberättigade invånare,

soU 1985: 29 141

Bilaga 2

51 i kommun med över 24000 till och med 36000 röstberättigade invånare och i landstingskommun med över 140000 till och med 200000 röstberättigade invånare, 61 i kommun med över 36000 röstberättigade invånare, 71 i landstingskommun med över 200000 röstberättigade invånare. I Stockholms kommun och i landstingskommun med över 300000 röstberättigade invånare skall dock antalet fullmäktige bestämmas till minst 101. Vid tillämpningen av första och andra styckena skall som röstberättigad anses den som har upptagits i gällande röstlängd. Beslutar fullmäktige om ändring av antalet ledamöter, tillämpas beslutet först när val i hela riket av fullmäktige förrättas nästa gång. Beslutet skall fattas före utgången av mars månad valåret. Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslutet. Lag (1981: 527). 2 § För ledamöterna i fullmäktige skall utses suppleanter. I kommun bestämmer kommunfullmäktige det antal suppleanter som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna i 14 kap. 19 § vallagen (1972: 620) om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen. Om därvid uppkommer brutet tal, avrundas detta till närmast högre hela tal. Länsstyrelsen skall genast underrättas om kommunfullmäktiges beslut. Om antalet suppleanter för ledamöterna i landstinget gäller vad som är föreskrivet i vallagen. 3 § Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige har den som är kyrkobokförd i kommunen och som har uppnått aderton års ålder senast på valdagen. Den som är omyndigförklarad av domstol har dock ej rösträtt. Den som ej är svensk medborgare har rösträtt endast om han har varit kyrkobokförd i riket den 1 november de tre åren närmast före valåret. Varje röstberättigad har en röst. Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i landsting har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige i kommun inom landstingskommunen. Frågan huruvida rösträtt enligt första och andra styckena föreligger avgöres på grundval av en före valet upprättad röstlängd. 4 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljes bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt enligt 3 § första och andra styckena. Landshövding, länsöverdirektör och avdelningschef vid länsstyrelse är ej valbara till ledamot eller suppleant. Den som är anställd hos kommunen eller landstingskommunen och som i egenskap av föredragande hos styrelsen eller på grund av andra uppgifter som hör till tjänsten har den ledande ställningen bland kommunens eller landstingskommunens tjänstemän är ej heller Valbar. Om ledamot eller suppleant upphör att vara Valbar, förfaller hans uppdrag genast. Fullmäktige skall befria ledamot eller suppleant från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl ej talar däremot. 5 § Ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

142 sou 1935: 29

Bilaga 2

6 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för tre tjänstgöringsår räknat från och med den 1 november det år då valet har skett. I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett. Lag (1979:414). 7 § I vallagen (1972: 620) finns bestämmelser om 1. kommuns och landstingskommuns indelning i Valkretsar och valdistrikt,

2. valdag, röstlängd, vals förrättande och avslutande samt 3. förfarandet när ledamot i fullmäktige har avgått före den bestämda tjänstgöringstidens utgång och när suppleant för ledamot har inträtt som ledamot i fullmäktige eller av annan anledning har avgått som suppleant. 8 § Fullmäktige väljer för den tid som fullmäktige bestämmer bland sina ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Till dess valen har förrättats, utövas ordförandeskapet av den som har varit ledamot längst tid. Om två eller flera har varit ledamöter lika länge, har den äldste av dem företräde. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid sammanträde, utser fullmäktige annan ledamot att för tillfället föra ordet. Lag (1979:414). 9 § Fullmäktige sammanträder enligt den ordning som fullmäktige bestämmer med iakttagande av föreskrifterna i tredje stycket samt i 4 kap. 4 § och 5 kap. 6 § om tid för handläggning av vissa ärenden. Sammanträde skall även hållas, när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs. I landstingskommun bör sammanträde hållas minst fyra gånger varje år. Vid sammanträde före december månads utgång förrättas val till de befattningar inom kommunen eller landstingskommunen som blir lediga vid årets slut. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall valen förrättas av de nyvalda fullmäktige. I Stockholms kommun skall styrelsen väljas vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. 10 § Kungörelse om sammanträde med fullmäktige utfärdas av ordföranden. Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt om de ärenden som skall behandlas. Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdesdagen anslås på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla och inom samma tid sändas med posten till varje ledamot och suppleant i fullmäktige. Uppgift om tid och plats för sammanträde samt, om fullmäktige har bestämt v det, uppgift om de ärenden som skall behandlas skall minst en vecka före sammanträdesdagen införas i en eller flera ortstidningar. Vid sammanträde före december månads utgång avgöres för följande kalenderår i vilken eller vilka tidningar sådant tillkännagivande skall införas. Därvid bör väljas tidningar som genom spridning inom olika grupper av kommunens eller landstingskommunens medlemmar bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom. Om förslag om att tillkännagivandet skall införas i annan ortstidning får minst en tredjedel av rösterna, skall tillkännagivandet införas också i denna tidning.

SOU 1985: 29 143

Bilaga 2

Om ärende fordrar så skyndsam handläggning att kungörande i den ordning som föreskrives i andra och tredje styckena ej hinnes med, skall kungörelsen fore sammanträdesdagen och med uppgift om ärendet anslås senast vardagen och suppleant i fullmäktige så tidigt att sändas med posten till varje ledamot komma honom till handa inom samma tid. den kan antagas 11 § Om ledamot i fullmäktige är hindrad att inställa sig till sammanträde eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder i hans ställe den suppleant bestämda ordningen står i tur att som enligt den mellan suppleanterna Vad som har sagts om ledamot gäller även suppleant, som har tjänstgöra. i kallats att tjänstgöra eller som tjänstgör i stället för ledamot.

Ledamot, som inställer sig under pågående sammanträde eller till fortsatt har rätt att tjänstgöra även om suppleant har inträtt i hans sammanträde, ställe. Dock får ej ledamot, som har avbrutit tjänstgöringen vid sammanträde hinder än jäv, därefter under samma dag tjänstgöra vid på grund av annat sammanträdet. som har börjat tjänstgöra med stöd av första stycket har företräde Suppleant framför annan även om denne står i tur att tjänstgöra enligt den suppleant, mellan suppleanterna bestämda ordningen. Suppleant, som på grund av att tjänstgöringen vid sammanträde, får åter han är jävig i visst ärende avbryter tjänstgöra sedan ärendet har handlagts.

för ledamot i kommunfullmäktige är hindrade att Om samtliga suppleanter inställa eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder sig till sammanträde i ledamotens ställe den suppleant som enligt den mellan suppleanterna bestämda står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har erhållit ordningen den första platsen för partiet i valkretsen. Om sådan suppleant ej kan tjänstför den ledamot som göra, inträder den suppleant som står i tur att tjänstgöra har erhållit den andra platsen för partiet i valkretsen och så vidare efter i valkretsen är hindrade att samma grund. Om partiets samtliga suppleanter inställa eller att vidare deltaga i sammanträde, inträder sig till sammanträde som har utsetts för partiet i annan valkrets efter den grund som suppleant har suppleant, som har utsetts i valkrets där partiets nyss har sagts. Därvid röstetal är högst, företräde. 12 § Fullmäktige får handlägga ärende endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. kan dock föreskriva att interpellation och Fullmäktige även om antalet närvarande är lägre än vad som nu har fråga får besvaras, sagts. Om närvarande ledamot enligt 13 § eller 5 kap. 2 § på grund av jäv är hindrad att deltaga i handläggningen av visst ärende, får fullmäktige handlägga detta, även om antalet deltagande på grund av hindret ej uppgår till vad som föreskrives i första stycket.

13 § Ledamot i fullmäktige får ej deltaga i handläggning av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Bestämmelser om jäv i samband med revision finns i 5 kap. 2 §.

14 § Varje ledamot i fullmäktige har en röst.

Rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar men ej i besluten har även

1. ordföranden eller vice ordförande i styrelsen,

144 sou 1985:29

Bilaga 2

2. ordföranden eller vice ordförande i annan nämnd eller i beredning vid handläggning av ärende som har beretts av nämnden eller beredningen och vid besvarande av interpellation som har framställts till ordföranden i nämnden eller beredningen, 3. ledamot i styrelsen och sådan ledamot i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som avses i 23 § andra stycket vid besvarande av interpellation som enligt 24 § tredje stycket har överlämnats för att besvaras av honom, 4. revisor hos kommunen eller landstingskommunen vid behandling av revisionsberättelsen för den verksamhet som hans uppdrag avser, 5. sådan tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen som avses i 4 § andra stycket samt, 6. i den mån fullmäktige har beslutat det, ledamot eller suppleant i styrelsen, annan nämnd eller beredning. Fullmäktige får kalla tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela upplysningar vid sammanträde. I Stockholms kommun skall borgarråd närvara vid fullmäktiges sammanträden. Borgarråd får deltaga i överläggningarna och framställa förslag men ej deltaga i besluten. 15 § Fullmäktige skall besluta i ärende som har väckts av 1. styrelsen eller annan nämnd, om ej annat är föreskrivet i lag, 2. ledamot genom motion, 3. regeringen, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelsen, 4. revisorerna, om ärendet avser förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, eller 5. beredning, om fullmäktige har föreskrivit det. I Stockholms kommun skall fullmäktige besluta även i ärende som har väckts av borgarråd genom motion. 16 § Ärende, vari fullmäktige skall besluta, skall beredas av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en beredning som fullmäktige särskilt har utsett for ändamålet. Om ärende har beretts av annan än den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör, skall nämnden eller beredningen få tillfälle att avge yttrande i ärendet innan det avgöres. Styrelsen skall alltid få tillfälle att yttra sig i ärende som har beretts av annan än styrelsen. Val får förrättas utan föregående beredning. Ärende som avser ändring av antalet ledamöter eller suppleanter i styrelsen eller annan nämnd eller avsägelse från uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, i styrelsen eller i annan nämnd eller som revisor eller revisorssuppleant behöver ej heller beredas. 17 § Motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut med anledning av motionen vid sammanträde som hålles inom ett år från det att motionen har väckts. Om beredningen ej kan avslutas inom sådan tid, skall detta och vad som har framkommit vid beredningen anmälas till fullmäktige vid sammanträde inom angivna tid. Fullmäktige får vid behandling av sådan anmälan avskriva motionen från vidare handläggning.

sou 1985: 29 145

Bilaga 2

18 § Fullmäktige får besluta att som ett led i beredningen av ett ärende som tillhör fullmäktiges handläggning skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstingskommunen. Detta kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om ej nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. Landstingskommun får dock anlita valnämnd endast om kommunfullmäktige beslutar det. Kommun har rätt att få ersättning för de kostnader som föranledes av att landstingskommun anlitar valnämnden. 19 § Om sammanträde med fullmäktige ej kan slutföras på utsatt dag, skall det fortsätta genast eller vid senare tidpunkt. Om sammanträdet skall fortsätta vid senare tidpunkt, bestämmer och tillkännager ordföranden genast tid och plats för det fortsatta sammanträdet. Om fortsättande och avslutande av valförrättning, när val är proportionellt, finns bestämmelser i lagen (1955: 138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. 20 § Ärende skall bordläggas, om det begäres av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val eller av tidigare bordlagt ärende krävs beslut av fullmäktige med enkel majoritet. Om bordläggning beslutas bestämmer och tillkännager ordföranden innan sammanträdet avslutas till vilken dag ärendet skall uppskjutas. 21 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och föredrager ärendena. Ordföranden skall tillse att ärende avgöres endast om föreskrifterna i 10 § om kungörande och i 16 § om beredning har iakttagits i fråga om ärendet. Ärende som fordrar skyndsam handläggning får utan hinder av att föreskrifterna i 10 § om kungörande ej har iakttagits avgöras vid sammanträdet om samtliga närvarande ledamöter beslutar det. Sådant ärende får utan hinder av att föreskrifterna i 16 § om beredning ej har iakttagits avgöras vid sammanträdet, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet. 22 § Sedan ordföranden har förklarat överläggningen i ett ärende avslutad, framställer han proposition, så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begäres. Om omröstning begäres, skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom i ärende som avser val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestämmes genom enkel majoritet, om ej annat är föreskrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom lottning, om ärendet avser val eller tillsättning av tjänst, och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden. 23 § Val av styrelse, annan nämnd och beredning samt av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 5 kap. 1 § skall vara proportionellt, om det begäres av minst så många ledamöter som motsvarar den kvot, vilken erhålles om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns bestämmelser i lagen (1955: 138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. I Stockholms kommun gäller ej bestämmelserna om proportionellt val beträffande nämnd som avses i 3kap. 13 § andra stycket.

Bilaga 2

Vad som sägs i första stycket gäller också när fullmäktige skallvälja ledamöter och suppleanter i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter för granskning av sådan styrelses förvaltning. Om fullmäktiges val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga styrelser och andra organ finns särskilda bestämmelser. Lag (1981: 1107). 24 § Ledamot i fullmäktige får framställa interpellation till ordföranden i styrelsen, annan nämnd eller beredning. I Stockholms kommun får dock interpellation framställas endast till borgarråd. Interpellation får framställas i ämnen som tillhör fullmäktiges, styrelsens, annan nämnds eller berednings handläggning. Interpellation får dock inte framställas i ärenden som rör utövning av befogenheten att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhållande. Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om interpellation får framställas. Interpellation skall vara tillgänglig för varje ledamot, innan fullmäktige fattar sådant beslut. Fullmäktige kan föreskriva att ordföranden i styrelsen får överlämna till honom framställd interpellation att besvaras av annan ledamot av styrelsen som på grund av sitt uppdrag har särskilda förutsättningar att besvara interpellationen eller av sådan ledamot i styrelse för aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som avses i 23 § andra stycket. Om fullmäktige föreskriver det, får ledamot i fullmäktige framställa fråga till ordföranden i styrelsen, annan nämnd eller beredning. I Stockholms kommun får dock sådan fråga framställas endast till borgarråd. Vid fråga skall tillämpas vad som föreskrivs i andra stycket om interpellation. Lag (1983: 563). 25 § Vid sammanträde skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Av protokollet skall framgå vilka ledamöter som har varit närvarande. Protokollet skall, för varje ärende, innehålla en kortfattad redogörelse för ärendets beskaffenhet, uppgift om de förslag och yrkanden i ärendet som ej har återkallats och fullmäktiges beslut i ärendet. Om omröstning har ägt rum, skall protokollet innehålla en redogörelse för propositionsordningen och uppgift om hur omröstningen har utfallit. När omröstning har skett öppet, skall i protokollet anges hur var och en har röstat. Om reservation som avses i 26 § har anförts, skall protokollet innehålla uppgift om reservationen. Protokollet skall justeras av ordföranden och minst två ledamöter som fullmäktige för varje gång utser bland de närvarande. Justeringen skall äga rum senast fjorton dagar efter sammanträdesdagen på tid som ordföranden bestämmer och tillkännager vid sammanträdet. Justering får också verkställas av fullmäktige antingen genast eller vid nästa sammanträde. Senast på andra dagen efter justeringen skall denna samt uppgift om den plats där protokollet finns tillgängligt tillkännages på anslagstavlan. Tillkännagivandet skall innehålla uppgift om vilken dag det har anslagits. Det får ej avlägsnas före besvärstidens utgång. Bevis om dagen för anslaget skall tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. I landstingskommun skall tillkännagivandet införas i de tidningar som avses i 10 § tredje stycket. 26 § Den som vid fullmäktiges sammanträde har deltagit i avgörande av ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall

sou 1985: 29 147

Bilaga 2

anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den utvecklas närmare, avfattas skriftligen och avges senast när protokollet justeras. 27 § Fullmäktiges protokoll och de övriga handlingar som hör till fullmäktiges arkiv skall vårdas och förtecknas. Föreskrifter härom och om arkivvården i övrigt i kommunen eller landstingskommunen meddelas av fullmäktige, i den mån ej annat är särskilt föreskrivet. 28 § Fullmäktiges sammanträden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock för visst ärende besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara vid sådan överläggning. Ordföranden vakar över ordningen vid sammanträde. Han kan utvisa den som uppträder störande och ej rättar sig efter tillsägelse. Om oordning som ordföranden ej kan avstyra uppstår, får han upplösa sammanträdet. 29 § Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Lag (1983: 563). 30 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas handläggning. Arbetsordningen skall innehålla bestämmelser om 1. vem som skall föra ordet till dess tillfällig ordförande som avses i 8 § andra stycket har utsetts, 2. utsändning av handlingar inför sammanträde, 3. anmälan av hinder för tjänstgöring vid sammanträde, 4. inkallande av suppleant, 5. handläggningen av motioner, 6. handläggningen av interpellationer och frågor som avses i 24 § fjärde stycket samt 7. förfarandet vid omröstning.

3 KAP. Styrelsen och övriga nämnder m.m. 1 § Styrelsen skall leda förvaltningen av kommunens eller landstingskommunens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det åligger vidare styrelsen 1. att bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige, 2. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens och landstingskommunens egendom i den mån sådan egendomsforvaltning ej har uppdragits åt annan nämnd,

148 sou 1985:29

Bilaga 2

3. att handha medelsforvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning, 4. att verkställa fullmäktiges beslut i den mån verkställigheten ej har uppdragits åt annan, 5. att själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingskommunens talan i alla mål och ärenden i den mån detta ej på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan, 6. att handha kommunens eller landstingskommunens informationsverksamhet i den mån fullmäktige ej har uppdragit denna åt annan nämnd, 7. att verka för sådana förenklingar i verksamheten som kan underlätta enskildas kontakter med kommunen eller landstingskommunen, 8. att vårda och förteckna kommunens eller landstingskommunens arkiv i den mån dessa för sådant ändamål har överlämnats till styrelsen samt 9. att i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen. Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen. Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i kommunen eller landstingskommunen, när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. Lag (1981: 165). 2 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock ej vara mindre än fem. Antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalet ledamöter. Om suppleanter ej väljes proportionellt, skall vid valet även bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring. 3 § Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i styrelsen, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot och suppleant i fullmäktige på motsvarande sätt. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till styrelsen är dock valbar. Utöver de personer som avses i 2 kap. 4 § andra stycket får ej heller tjänsteman som är chef för verk som hör till styrelsens förvaltningsområde väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen. I Stockholms kommun får borgarråd ej väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen. 4 § Ledamot och suppleant i styrelsen har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget. 5 § Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. I Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för ledamöterna och

sou 1985: 29 149

Bilaga 2

suppleanterna i styrelsen två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Om ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Om annan ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden. Lag (1981: 1105). 6 § Fullmäktige väljer för den tid som fullmäktige bestämmer bland styrelsens ledamöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Om varken ordföranden eller vice ordförande kan närvara vid sammanträde med styrelsen, utser styrelsen annan ledamot att för tillfället föra ordet. Om ordföranden på grund av sjukdom eller annars för längre tid är hindrad att fullgöra sitt uppdrag, får styrelsen utse annan ledamot att som ersättare för ordföranden fullgöra dennes uppgifter. 7 § Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas, när minst en tredjedel av styrelsens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs. Styrelsen får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, annan nämnd eller beredning, tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen beslutar det, deltaga i överläggningarna men ej i besluten. 8 § Beträffande suppleants tjänstgöring i styrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 2 kap. 11 § om suppleants tjänstgöring i fullmäktige. Detta gäller även när ledamot, som ej har utsetts vid proportionellt val, har avgått och fyllnadsval ännu ej har ägt rum. Suppleant får närvara vid styrelsens sammanträden och skall underrättas om tid och plats för sammanträde. 9 § Styrelsen får handlägga ärende endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Ledamot i styrelsen och annan som har att handlägga ärende hos styrelsen får ej deltaga i eller närvara vid handläggningen av ärende som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. 10 § När styrelsen Väljer avdelning som avses i 12 § eller organ bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen för beredning av ärende som styrelsen skall handlägga tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 23 § om proportionellt val på motsvarande sätt. I fråga om förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 22, 25 och 26 §§ om fullmäktige på motsvarande sätt för styrelsen. Protokollet får dock justeras av ordföranden och endast en ytterligare ledamot. Tillkännagivande om justering behöver ej införas i tidning. Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter som avses i 2 kap. 27 §.

150 sou 1985:29

Bilaga 2

11 § Bestämmelserna i 7 § förvaltningslagen (1971:290) om när handling anses ha kommit in till myndighet tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos styrelsen. Delgivning med styrelsen sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att mottaga delgivning. 12 § Fullmäktige får antaga reglemente med närmare bestämmelser om styrelsens verksamhet. Styrelsen får, om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen eller landstingskommunen att på styrelsens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfällt. Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt andra stycket skall anmälas till styrelsen, som bestämmer i vilken ordning detta skall ske. 13 § Fullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställighet som enligt särskilda författningar ankommer på dessa. För sådana nämnder gäller vad som är föreskrivet i dessa författningar. För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de nämnder som behövs. Ledamöter och suppleanter i sådan nämnd väljes av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Beträffande sådan nämnd skall vad som är föreskrivet beträffande styrelsen i 2 § andra stycket, 3 § första stycket, 4 §, 5 § tredje stycket, 7-12 §§, och, utom i fråga om nämnd i Stockholms kommun, 6 § tillämpas på motsvarande sätt. Om vissa lokala organ i kommunerna och särskilda organ i landstingskommunerna finns särskilda bestämmelser. Lag (1985: 128).

13 a § Fullmäktige inrättar partssammansatta organ. Ett sådant organ kan, om ej annat följer av lag eller annan författning, ha till uppgift att inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Till ett partssammansatt organ får ej överlämnas att avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller frågor som avses i 3 § första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Lag (1979: 409).

13 b § Ett partssammansatt organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna. Kommunens eller landstingskommunens företrädare i ett partssammansatt organ väljs av fullmäktige eller av styrelsen eller annan nämnd som fullmäktige utser. Arbetstagarnas företrädare utses av berörda arbetstagarorganisationer. Fullmäktige fastställer reglementen för de partssammansatta organen i kommunen eller landstingskommunen. I reglementet anges det partssammansatta organets uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer. Bestämmelserna i 3 kap. 9 § andra stycket och 10 § tredje stycket tillämpas också på ett partssammansatt organ. Detsamma gäller i fråga om

SOU 1985: 29 151

Bilaga 2

bestämmelserna i 3 kap. 10 § andra stycket om förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation. Styrelsen eller en annan nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ har tillsätts får återkalla uppdrag som överlämnats till organet, om synnerliga skäl föreligger till det. Lag (1979: 409). 14 § Fullmäktige får, i den mån ej annat är föreskrivet i lag eller annan författning, besluta att styrelsen eller annan nämnd skall 1. handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd, 2. handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd annan nämnd. 15 § Fullmäktige får besluta att ledamot eller suppleant i fullmäktige, styrelsen, annan nämnd eller beredning får närvara vid styrelsens eller annan nämnds sammanträden, även om han ej är ledamot eller suppleant i styrelsen eller nämnden, och deltaga i överläggningarna men ej i besluten samt få sin mening antecknad i protokollet. 16 § Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i styrelsen eller annan nämnd skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Lag (1983: 563). 17 § I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarheten upphör tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i fullmäktige. Vid val av borgarråd skall, om det begärs, varje borgarråd väljas särskilt. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdrag som borgarråd två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats skall fullmäktige förrätta nytt val av borgarråd för återstoden av tjänstgöringstiden. Om borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall nytt borgarråd snarast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden till dess så har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vikarie. Fullmäktige får besluta att till borgarråd skall i skälig omfattning lämnas ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Lag (1981: 1105). 18 § Borgarråden skall närvara vid styrelsens sammanträden och får deltaga i överläggningarna men ej i besluten. Borgarråden skall bilda en borgarrådsberedning. Styrelsen utser borgarråd till ordförande i sådan nämnd, som avses i 13 §, om ej annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd till dess han avgår

152 sou 1985:29

Bilaga 2

Om ärendenas fördelning mellan borgarråden förändras, får som borgarråd. styrelsen besluta att borgarråds ordförandeuppdrag skall upphöra tidigare. Den som styrelsen enligt 17 § andra stycket har förordnat till vikarie för borgarråd utövar även borgarrådets uppdrag som ordförande i nämnd. Fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om borgarråden.

4 KAP. Ekonomisk förvaltning

1 § Fast eller lös egendom som tillhör kommun eller landstingskommun bör förvaltas så, att förmögenheten ej minskas. 2 § Kommuns och landstingskommuns medelsbehov skall, i den mån det ej fylls på annat sätt, täckas med skatt. Lag (1980: 85). 3 § Kommun och landstingskommun skall årligen upprätta .budget för nästa kalenderår. Budgeten skall, med utgångspunkt i ställningen enligt de avslutade räkenskaperna för året före det år som budgeten upprättas, innehålla en plan för ekonomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som skall utgå och täckningen av medelsbehovet med angivande av skattesatsen. 4 § Förslag till budget skall göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det, får budgetförslaget göras

månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads upp i november utgång göra upp förslag till skattesats for den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i preliminär skatt for inkomst under det följande året.

bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda Styrelsen budgetförslag till styrelsen. Budgeten fastställes av fullmäktige före november månads utgång. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Om budgeten till följd av särskilda förhållanden ej kan fastställas före november månads utgång, skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas fore december månads utgång. Därvid får fullmäktige, om det finns skäl därtill, fastställa annan skattesats än den som har bestämts tidigare. Styrelsens förslag till budget skall från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige vid vilket budgeten skall fastställas vara tillgängligt för allmänheten på plats som tillkännages i kungörelsen. 5 § Beslut om anslag skall även innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget. Fullmäktige kan besluta att särskilt anslag, som ej förbrukas under det år for vilket det har beviljats, får användas för samma ändamål under det följande året. Sådant beslut får därefter fattas för ett år i sänder. 6 § Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs. Lag (1981: 165). 7 § Kommun och landstingskommun får taga upp lån och ingå borgen. Kommun och landstingskommun får ej upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för fordran. Vid förvärv av egendom får kommun och landstings-

SOU 1985: 29 153

Bilaga 2

kommun övertaga betalningsansvaret för lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen. Lag (1979: 236). 8 § upphävd genom lag (1979:236). 9 § Styrelsen skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som den omhänderhar. Annan nämnd som omhänderhar medel skall föra räkenskaper i enlighet med anvisningar av styrelsen och årligen, inom tid som styrelsen bestämmer, till styrelsen avlämna redovisning för sin medelsförvaltning under föregående kalenderår. När sådan redovisning har lämnats, skall styrelsen inom tid som fullmäktige bestämmer sammanfatta och avsluta räkenskaperna.

5 KAP. Revision

1 § Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer, liksom antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfordelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för revisorerna och revisorssuppleanterna två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige forrätta nytt val av revisorer och revisorssuppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap. 4 § om ledamot i fullmäktige tillämpas. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock Valbar. Om revisor som ej har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid. Revisor och revisorssuppleant har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget. Fullmäktige får besluta att till revisor och revisorssuppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsfortjänst samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvode skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Lag (1983: 563). 2 § Den som är ledamot eller suppleant i styrelsen eller annars är redovisningsskyldig till kommunen eller landstingskommunen får ej vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten och ej heller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant för granskning av sådan verksamhet eller i handläggningen av ärende om ansvarsfrihet för verksamheten. Detsamma gäller make, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. Ordföranden och vice ordförande i styrelsen eller annan nämnd vars verksamhet

Bilaga Z

granskningen gäller får, utan hinder av vad som nu har sagts och även om de ej är ledamöter i fullmäktige, deltaga i fullmäktiges överläggning, när revisionsberättelse som avser granskningen behandlas. 3 § Revisorerna granskar styrelsens och övriga nämnders verksamhet. De prövar om verksamheten har utövats på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som har utövats inom nämnderna är tillräcklig. Revisor har rätt att av nämnd få de uppgifter och upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Revisor får när som helst inventera de penningmedel och värdehandlingar som nämnd omhänderhar samt taga del av räkenskaper och andra handlingar som berör nämnds verksamhet. Vad som har sagts om nämnd gäller i tillämpliga delar beträffande beredning. 4 § Revisorerna utövar, om ej fullmäktige bestämmer annat, själva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut som revisorerna fattar angående förvaltningen skall upptagas i protokoll. Bestämmelserna i 3

av protokoll och tillkännagivande om justeringen tilkap. 10 § om justering lämpas på motsvarande sätt. 5 § Revisorerna skall årligen till fullmäktige avge berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående året. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffande den granskade verksamheten föreligger eller ej. Om anmärkning framställes skall anledningen till denna anges i berättelsen. Revisionsberättelsen skall innehålla särskilt uttalande i frågan huruvida ansvarsfrihet tillstyrkes eller ej. 6 § Sedan förklaringar har inhämtats över de anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen, skall fullmäktige vid sammanträde före utgången av året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller åtgärd för att bevara kommunens eller landstingskommunens rätt skall vidtagas. Om ej talan väckes inom ett år från det att revisionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige, anses ansvarsfrihet beviljad. Utan hinder av att ansvarsfrihet har beviljats får talan föras beträffande skada på grund av brottslig handling, om ej ansvarsfriheten uppenbarligen avsåg även den skadan. 7 § Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifter om revisionen.

6 KAP. Skatt till kommun och landstingskommun

1 § Om skyldighet att erlägga kommunalskatt föreskrives i kommunalskattelagen (1928: 370). Den som är skattskyldig till kommun inom landstingskommun är också skyldig att erlägga landstingsskatt. 2 § Skattesatsen för kommunalskatt och landstingsskatt bestäms enligt de grunder som anges i lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Lag (1984: 507). 3 § När budgeten har fastställts, skall styrelsen genast underrätta den lokala Skattemyndigheten och statistiska centralbyrån om den skattesats som har bestämts för det följande året. Om skattesatsen ej har fastställts före oktober månads utgång, skall styrelsen

sou 1985: 29 155

Bilaga 2

genast underrätta den lokala Skattemyndigheten och statistiska centralbyrån om styrelsens förslag till skattesats. Har annan skattesats än den föreslagna fastställts, skall styrelsen genast underrätta dessa myndigheter och riksskatteverket om den fastställda skattesatsen. Om budgeten ej har fastställts före november månads utgång skall, så snart skattesatsen för den preliminära skatten har fastställts, den lokala Skattemyndigheten och statistiska centralbyrån underrättas om skattesatsen. I annan kommun än Stockholms kommun skall styrelsen också underrätta den lokala Skattemyndigheten och statistiska centralbyrån om beslut av församling eller kyrklig samfällighet inom kommunen om skattesatsen för det följande året. Lag (1980: 85). 4 § Om utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt finns bestämmelser i lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt. 5 § Länsstyrelsen skall senast den 8 mars till styrelsen överlämna redovisning för det föregående året över skatt som tillkommer kommunen eller landstingskommunen och som har utanordnats till styrelsen. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om sådan redovisning.

7 KAP. Kommunalbesvär och besvärsnämnd 1 § Om ej annat är särskilt föreskrivet, får kommunfullmäktiges beslut överklagas av den som är medlem av kommunen och landstingets beslut överklagas av den som är medlem av landstingskommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att beslutet 1. ej har tillkommit i laga ordning, 2. står i strid mot lag eller annan författning, 3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenhet, 4. kränker klagandens enskilda rätt eller 5. annars vilar på orättvis grund. Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla. Om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har kommit in till kommunen eller landstingskommunen, skall besvären ändå tas upp till prövning. I besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång. Lag (1980:273). 2 § I fråga om besvär över beslut av styrelsen, annan nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i 1 § om besvär över kommunfullmäktiges eller landstingets beslut tillämpas, om ej annat sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkställande art. Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 §. I fråga om beslut som ej har protokollförts

Bilaga 2

särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan. Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 §. Lag (1980: 273). 3 § Fullmäktige får utse särskild nämnd med uppgift att pröva besvär över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om besvär över beslutet annars skulle ha anförts enligt 2 §. Bestämmelserna i 4-10, 13-17, 19 och 20 §§ förvaltningslagen (1971: 290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos sådan besvärsnämnd. Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige. Om ej annat föreskrives i reglementet, tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 13 § andra stycket, med undantag av hänvisningen till 3 kap. 9 § andra stycket och 3 kap. 11 § forsta stycket, på motsvarande sätt på besvärsnämnd. Om besvärsnämnd finns, får den som är missnöjd med beslut som avses i första stycket anföra besvär hos nämnden inom den tid, som föreskrives i 1 § andra stycket och 2 § andra stycket. Beträffande besvär över besvärsnämnds beslut tillämpas bestämmelserna i 1 § på motsvarande sätt. Till stöd för sådana besvär får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som sägs i 1 §. Lag (1979: 409). 4 § Vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen (1971: 291) anses kommunen eller landstingskommunen som part. Ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen får ej gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på Vilka besvären grundas. Bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej. Lag (1980: 273). 5 § Besvär över ett beslut av kammarrätten vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslut, varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs, får anföras av kommunen och medlem av denna eller, när fråga är om ett landstingskommunalt beslut, av landstingskommunen och medlem av denna. Lag (1980:273). 6 § Om beslut av fullmäktige har blivit upphävt genom avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall fullmäktige föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt. Första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om beslut av styrelsen eller annan nämnd eller av revisorerna.

SOU 1985: 29 157

Statens 1985

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Församlingar i samverkan. C. Livsmedelsforskning li. Jo, Leva som äldre. S. Rättshjälp. Ju. Barn genom befruktning utanför kroppen m,m. Ju, Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. A. Beredskapsarbete i AMS-regi. A. Kulturarbetsförmedling. A. 5479°@!-”F$^Nr* Pantsättning av patent. Ju.

Ny räntelag. Ju, Skolbarnsomsorgen. S. Fornlämningar och exploatering. U. Den barn- och ungdomspsvkiatriska verksamheten. S. Handel med alkoholdrycker. S. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C, Den svenska psalmboken, Historik. principer, motiveringar. Volym 2. C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3, C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. sammanhållen skatteförvaltning. Fi. Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. Förskola - skola. U, Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet. Fö. Ordningslag m. m. Ju. 0003 Kunskap för kemikaliekontroll. Jo, JO-ämbetet. R. Gripen. anhållen, häktad. Ju. Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C, Principer för ny kommunallag. C. Skola för delaktighet. C. Dagens äldre. S. Hushållning för välfärd. Fi. Några barn- och ungdomsfrågor 1982-1985. S8, Gruppförsâkring, Fi.

158 SOU 1985: 29

Statens offentliga utredningar 1985

Systematisk förteckning

Riksdagen JO-ämbetet. [26]

Statsrådsberedningen Några barn och ungdomsfrågor 1982-1985[33]

Justitiedepartementet Rättshjäip. [4] Barn genom befruktning utanför kroppen m. m, [5] Pantsättning av patent. [10] Ny räntelag. [11] Ordningslag m. m. [24] Gripen, anhållen. häktad, [27]

Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet. [23]

Socialdepartementet 0005 Leva som äldre. [3] Skolbarnsomsorgen. [12] Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten [14] Handel med alkoholdrycker [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21] Dagens äldre. [31]

Finansdepartementet 0006 sammanhållen skatteförvaltning [20] Hushållning för välfärd. [32] Gruppförsäkring, [34]

Utbildningsdepartementet 0009 Fornlämningar och exploatering [13] Förskola - skola [22]

Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning II. [2] Kunskap för kemikaliekontroll. [25]

Civildepartementet 0013 Församlingari samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1.[16] Den svenska psalmboken, Historik, principer, motiveringar. Volym 2. [17] Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. [19] Aktivt folkstyre i kommuner och landsting, [28] Principer för ny kommunallag. [29] Skola för delaktighet. [30]

Arbetsmarknadsdepartementet 0016 Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi. [8] Kulturarbetsförmedling, [9]

Bostadsdepartementet 0018 Förköp av bostadsrätter, [6]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

SOU 1985: 29 159

I betänkandet ny konzmznzrzlløig presenterar demokrati-

Princgertiför

beredningen en principskiss till en ny kommunallag.

Genom förslaget får kommunallagen en ny inriktning byggd på följande

principer:

O för den kommunala verksamheten skall framgå av Viktiga principer

lagen. Den bör därför, mer heltäckande än i dag, ange ramarna för hela den kommunala verksamheten.

O och större frihet

Lagen skall ge kommunerna landstingskommunerna

att utifrån egna förutsättningar forma sin egen organisation och verksamhet.

O De förtroendevaldas och skall av

rättigheter skyldigheter framgå

Den skall även innehålla de grundläggande reglerna för

lagen.

beredning, beslutsfattande och verkställighet.

O Lagen skall vara lätt att förstå och överblicka. Beredningen anser att en ny kommunallag så långt möjligt skall vara en

heltäckande grundlag för kommunerna och landstingskommunerna.

Lagen skall utformas så att den direkt kan användas av de förtroendevalda i deras arbete.

Principskissen är en illustration av beredningens principiella förslag.

Skissen avses ligga till grund för ett fortsatt juridiskt-tekniskt arbete.

Liber ISBN 91-38-08900-9

Allmänna |SSN O375-250X

Förlaget