SOU 1995:129

En styrande krigsorganisation : om avsikterna med LEMO-reformen : delbetänkande

En styrande krigsorganisation

Om avsikterna med LEMO—reforrnen

1995:129

Betänkande av Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur

En styrande

krigsorganisation

Om avsikterna med LEMO—reformen

SHM

1995:129

Betänkande av Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur

frln (! )» Statens offentliga utredningar

1 995 : 129 Försvarsdepartcmentet

En styrande krigsorganisation

Om avsikterna med LEMO—reformen

Delbetänkande av Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer. på uppdrag av Regeringskairsliets törvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08—20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen. 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv— och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08—790 09 86 Telefon: 08—405 24 81

REGERINGSKANSLIETS

OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20113-5 Stockholm 1995 ISSN 0375—250X

INNEHÅLL

Innehåll ......................................... 1 1 Inledning, sammanfattning och några slutsatser ........ 7 1.1 Att utreda målmedvetet ....................... 7 1.2 LEMO-reformen ............................ 9 1.3 Den komplexa målbildens problem .............. 10 1.4 Utvärdering kräver målprecisering ............... 11 1.5 Mitt uppdrag .............................. 12 1.6 Slutsatser ................................. 13 1.7 Rapportens innehåll ......................... 14 1.8 LEMO-reformens avgränsningar ................ 15 2 Dokumenten ................................... 19 2.1 Vad är ett mål? ............................ 19 2.2 LEMO-direktiven ........................... 21 2.2.1 Bakgrund till direktiven ...................... 21 2.2.2 Problembilden i direktiven .................... 21 2.2.3 LEMO-utredningens förväntade prestationer . .— ...... 22 2.2.4 Förväntade effekter .......................... 23 2.3 LEMO:s betänkanden ........................ 27 2.3.1 Målen i LEMO:s första betänkande .............. 27 2.3.2 Målen i övriga betänkanden .................... 30 2.3.3 Utredarens kommentarer till målen ............... 31 2.3.4 Bedömning av utredningens målprioritering ........ 32 2.4 Propositioner .............................. 33 2.4.1 Proposition om Försvarsmaktens ledning .......... 34 2.4.2 Försvarsdepartementets styrprojekt ............... 35

2.4.3 Proposition om högkvarterets organisation ......... 36 2.4.4 Övriga propositioner ......................... 38 2.4.5 Kvantitativa besparingar i betänkanden och propositioner .............................. 39 2.5 Utskottsutlåtanden .......................... 41 2.5.1 1992 .................................... 41 2.5.2 1993 .................................... 42 2.5.3 Kommentarer till utskottsutlåtandena ............. 43 2.6 Bedömning av målkedjan ..................... 43 2.6.1 Hur har målen utvecklats? ..................... 43 2.6.2 LEMO:s huvudmål .......................... 45 3 Intervjuer ..................................... 49 3.1 Om intervjuundersökningen .................... 49 3.2 Vilka problem skulle LEMO-refonnen lösa? ........ 50 3.3 Måldiskussion och målkonflikter ............... 56 3.4 Vilka mål bedömer de intervjuade som viktigast? . . . . 67 3.5 De intervjuades tankemodeller .................. 73 3.5.1 Tre alternativa teorier ........................ 73 3.5.2 Teorier som prioriterar vart och ett av de fem målen . . 75 3.6 Målen har en svag ställning .................... 77 4 Val av perspektiv ............................... 81 4.1 Perspektivets betydelse för utvärderingen .......... 81 4.2 Rekonstruktion av målbilden ................... 85 4.3 Den styrande krigsorganisationen som organisations- princip ................................... 89 4.3.1 Styrningen styr strukturen ..................... 89 4.3.2 Två organisationer i en ....................... 91 4.3.3 Den politiska styrningen efter sammanslagningen . . . . 95 4.3.4 Hur styrs professionella organisationer? ........... 97 4.3.5 Den regionala principen ...................... 99

5 Slutsatser ..................................... 101 5.1 Direktivens prestationskrav på LEMO-utredningen . . . 101 5.2 LEMO:s viktigaste effektmål ................... 102 5.3 Måltänkandc har tillämpats .................... 102 5.4 Målen har utvecklats ........................ 103 5.5 Måltänkandet har brister ...................... 104

5.6 Konsekvenser av målet "en styrande krigsorganisation" 105

Bilaga .......................................... 107

P

rju." l _: IT

r-

.

"'N I:-

.II',

'I ' ' ,. ] . ..'. i'll"- H . 1 '|' _ l. ,.w ._ l1 . inl nu v. .r- '.'f ' '.. __"M'n mg.-_ - ' ' .”” . .l'. % :.'1..i?,_'='.-J-'..w|1.' ill - .; ' . . 1 Wii.; bllir-113431»; vi na.-il: L. ' ,

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepanementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utre- dare för att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verk- samhetsområde.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunniga förord- nades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, dåvarande planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Som experter förordnades revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil. kand. Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, översten av 1. graden Svante Kristensson och avdelningschefen Sven Rune Frid. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades som expert i samband med utnäm- ning till biträdande kronodirektör. Till sekreterare förordnades ekon. dr. Arne Granholm (huvudsekreterare) och ämnessakkunnige Sten Johansson som senare ersattes (p.g.a. FN-uppdrag) av avdelnings- direktören Kristina Eklund. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink.

Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR).

Jag har bedömt det nödvändigt för det fortsatta utvärderingsarbetet att klargöra motiven och målen för detta omfattande reformarbete i svensk statsförvaltning. Utredningen överlämnar härmed ett första delbetänkande (SOU 1995:129) En styrande krigsorganisation i vilket LEMO-reformens mål analyseras och preciseras.

I senare delbetänkanden redovisas utvärderingen av LEMO:s metodik, av faktiskt vidtagna förändringar i organisation och resurser samt av effekter av dessa förändringar, t.ex. på styrningen av försvaret. Utredningens slutbetänkande kommer att innehålla eventuella förslag till justeringar av struktur och styrning med anledning av utvärderingama.

Stockholm i december 1995

Lars Jeding

/ Arne Granholm

1. Inledning, sammanfattning och några slutsatser

1.1. Att utreda målmedvetet

Målet för vårt lands totalförsvar är att vara fredsbevarande. Det militära försvaret, som en del av totalförsvaret, har till mål att kunna möta ett väpnat angrepp. Att arbeta med mål är en känd metod inom försvaret, liksom numera inom statsförvaltningen i sin helhet.

1 stymingen av statliga myndigheter används målformuleringar som hjälpmedel för regeringens styrning av förvaltningen, för att ge underlag för prioriteringar, inrikta en verksamhet, motivera personalen och utkräva ansvar.

Mål kan formuleras för en organisations eller sektors verksamhet, t.ex. försvaret. Mål kan också gälla ett projekt eller en förändring, vilket detta betänkande handlar om.

När en utrednings mål skall beskrivas kan man utgå från åtminstone fyra olika slags dokument, som också anger fyra viktiga faser i utrednings- och vcrksamhetsförloppet:

direktiv,

— betänkande,

proposition,

utskottsutlåtande och riksdagsbeslut.

Dessa faser kan beskrivas som förberedande - i ett följande skede kommer sedan regeringens fomiella beslut och eventuellt ytterligare preciseringar t.ex. i regleringsbrev och i förordningar.

Målens roll blir olika beroende på vilken fas man talar om. Medan direktivens mål i första hand avser att styra själva utredningsarbetet borde betänkandenas mål i högre grad gälla hela förändringsprocessen. Man kan vidare förvänta sig att propositionemas målskrivningar präglas

av att de är auktoritativa beslutsdokument vilket, exempelvis. kan leda till större vaghet beroende på nödvändigheten att kompromissa i jämförelse med en utrednings möjlighet att inta en mer principiellt renodlad hållning. Riksdagsbeslutens målformuleringar blir aktuella först i politiskt känsliga frågor där riksdagsmajoriteten intar en från regeringen avvikande ställning. Ser man på en typisk statlig förändrings- process som helhet, intar målfomiuleringama i propositionerna en särställning, genom att de både har en auktoritativ funktion och vanligen är utförliga.

Användningen av målfomiuleringar blir annorlunda i en förändrings- process som inkluderar en offentlig utredning än i det löpande förvaltningsarbetet. Varje utredning är unik och kommunikationsvägama korta. Det centrala måldokumentet under själva utredningen är givetvis direktiven men utredningsarbetet styrs både på fomiella och informella vägar och präglas framförallt av den kommitté, den utredare och det kansli som arbetar med utredningen.

Utrymmet för en stark utredare att fylla ut allmänna direktiv med egna mål och strävanden är stort, vilket också kan vara avsikten. Regeringen kan tillsätta utredningar för att få nya infallsvinklar på verksamhetsområden. Att studera relationen mellan mål och verksamhet i det statliga utredningsarbetet är därför mer intrikat än i det mer formellt reglerade förvaltningsarbetet.

Målen för LEMO—utredningen (utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret, 1991—93), som är ämnet för detta delbetänkande, framgår naturligtvis i första hand av direktiven. Talar man om "målen för LEMO-refomien" och inte bara målen för utredningen, bör även målformuleringar i betänkandena själva liksom framförallt de propositioner och riksdagsutlåtanden som följer på betänkandena beaktas.

Innan redogörelsen för målanalysen fördjupas kan det vara skäl att kort beröra något om vad LEMO-refomien resulterade i.

1.2. LEMO-reformen

Den ljuli 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten och blev därmed Sveriges största statliga myndighet med cirka 30 000 anställda. Dessutom tillkommer cirka 12 000 reservofficerare. Förändringen var ett, av flera, resultat av LEMO—utredningen. Chefen för Försvarsmakten, överbefälhavaren, blev en chef ”i linjen”, överordnad de anställda inom Försvarsmakten, på samma sätt som andra statliga myndighetschefer. Man kan jämföra med överbefälhavarfunktionen i USA, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, som endast har en samordnande funktion i förhållande till försvarsledningen i övrigt och en rådgivande funktion i förhållande till presidenten. Mycket få västländer har en ÖB med så stora befogenheter i fredstid som den svenska.

Att ÖB:s förstärkta ställning och den nya organisationen i övrigt kan tolkas som en radikal förändring framgår av att avgående ÖB, Bengt Gustafsson inför uppställda soldater och officerare uttalade (enligt Östersunds-Posten den 16 juni 1994):

”Vi blir på nytt en krigsmakt. Det går på nytt att ge order.” Sammanslagningen av myndigheterna gjorde det nu möjligt för ÖB att även formellt bestämma över myndigheter som tidigare (formellt) lytt direkt under regeringen. Dåvarande försvarsministem Anders Björck sa till Dagens Nyheter (2 juli):

”Omstruktureringen är den största i modern tid i statsförvaltningen. Tidigare var läget oklart och i vissa avseenden var ÖB:s maktbefogenheter begränsade. Nu blir det ett klarare ansvars- förhållande.” Den nye ÖB, Owe Wiktorin, uttalade sig i samma DN-referat:

”Jag ser inte förändringarna i första hand som en maktförstärkning. ÖB-jobbet är ingen enmansföreställning. Men nu när vi är en myndighet innebär det att när ett beslut är fattat måste man lojalt följa det på chefsnivå”. Exempel på andra viktiga LEMO-förändringar var en ökad mål- orientering av regeringens styrning av försvaret. Vidare gjordes gränserna klarare mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndighetema, som nu i större utsträckning skulle styras genom uppdrag från

Försvarsmakten. Sammantaget avlämnade LEMO-utredningen under 1991-93 sju SOU-betänkanden och ett antal skrivelser innehållande ett 40-tal olika förslag varav huvuddelen sedan återkom i propositioner och beslöts av riksdagen.

1.3. Den komplexa målbildens problem

LEMO:s utredningsförlopp, med ett stort antal betänkanden, skrivelser och förslag på relativt kort tid, tyder på en målmedveten utredare. Det stora genomslag som LEMO-reformen fick i form av verkliga förändringar tyder på målmedvetenhet även hos dem som omsatte utredningens förslag i beslut och faktiska åtgärder. Ett annat skäl att tro på förekomsten av tydliga mål är den flitiga användningen av LEMO- begreppet. Förkortningen LEMO dyker upp ett 50—tal gånger i budgetpropositioner (eller motsvarande dokument) under fyra års tid. De som använde begreppet måste ha uppfattat dess innehåll som distinkt

och betydelsebärande. Men det finns samtidigt skäl att anta att målbilden var mycket

sammansatt. LEMO-reformen var omfattande, involverade många personer och myndigheter och har behandlats i ett stort antal utredningar och propositioner sedan 1991. Direktiv och propositionstexter är förhållandevis ordrika just när mål och avsikter skall beskrivas. Texterna innehåller ett stort antal målformuleringar, på olika abstraktionsnivåer, ofta överlappande och med olika variationer på liknande teman. Redan det faktum att all denna mångfald sammanfattas i en förkortning på fyra bokstäver antyder att begreppet LEMO använts som en generell symbol. Det har verkat som om begreppet har ett självklart och tydligt innehåll, men det behöver inte alls vara så.

För att komma underfund med vilka mål som framförallt har varit styrande, har UTFÖR intervjuat 45 involverade personer. Därmed har ett nytt moment införts i målanalysen, nämligen en subjektiv bedömning i efterhand av vad som verkligen var styrande. Det visar sig att det finns

en stor spännvidd mellan vad de intervjuade uppfattar som de viktigaste målen.

Nu är detta ingenting ovanligt. Offentliga utredningar, liksom allt omfattande förändringsarbcte, arbetar ofta mot en oklar och komplex målbild. Utredningsarbetet har likheter med forskning i det avseendet att utredandet i sig syftar till att klargöra målen.

Ett annat skäl till svårigheten att tillämpa målstyming är att de som leder ett förändringsarbete och LEMO—rcformen är i hög grad en förändringsprocess inte alltid kan vara helt distinkta om vart man syftar. Det finns ett pedagogiskt behov av att arbeta med allmänna mål och visioner, som successivt konkretiseras i syfte att involvera de berörda personerna i förändringsarbetet. Detta sker enklast genom att ett antal nyckelpersoner upplever att de är delaktiga i den successiva konkretiseringen. Skarpskuma mål kan försvåra förändringsarbetet.

1.4. Utvärdering kräver målprecisering

Om utrednings- och förändringsarbete är svårt att målstyra på ett strikt sätt, och man därför inte kan kräva preciserade mål i ett utrednings- arbete, så gäller motsatsen vid en efterföljande utvärdering. Vill man ta reda på om förändringen lyckats eller inte, då krävs ett kriterium på framgång. På ett ytligt plan framgår LEMO-utredningens mål av direktiven. Syftet är att föreslå — en ny ledningsorganisation, - en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt — att redovisa konsekvenserna av besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresursema i fred. Det behövs ingen omfattande utvärdering för att klarlägga att LEMO- utredningen lyckats mycket väl med direktivens uppdrag. Lednings- organisationen ändrades radikalt som vi såg ovan, liksom myndighets- strukturen. Av direktiven framgår bland annat att ansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen skall bli klarare. Även detta kan enkelt

följas upp genom att gränserna mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndighetema blivit skarpare dragen än förut. LEMO:s egna besparingskalkyler, som delvis upprepas i propositionerna, anger att även besparingsmålet har goda utsikter att uppnås.

Därmed kan det uppdrag som fomiulerades i direktiven sägas ha uppfyllts.

Dessvärre kommer man inte mycket längre i en utvärdering utan att få ytterligare infomiation om målbilden som också innehåller svårmätta variabler som indikeras av orden "rationell och effektiv". 1 en verksam- het vars framgång nonnalt mäts kontinuerligt och objektivt, t.ex. företag på en marknad eller offentliga verksamheter med tydliga prestationer, är utvärdering av förändringar ett mindre problem. I försvaret där framgång vanligen mäts hypotetiskt (att stå emot ett fientligt angrepp) krävs stödjande kriterier. Syftet med detta betänkande är att klarlägga hur denna målbild såg ut för att just möjliggöra utvärdering.

1.5. Mitt uppdrag

Den 12januari 1995 fastställde regeringen direktiven för en uppföljning av 1990-talets omstruktureringar inom försvaret (Dir 199514). Huvud- delen av omstruktureringen hänför sig till LEMO-reformen men även övriga förändringar innefattas i mitt uppdrag att utvärdera. Utredningen har tagit namnet Utvärdering av försvarets ledning och struktur, UTFÖR.

Detta första delbetänkande är ett första steg i utvärderingen av LEMO-reformen, innebärande en analys av dess mål. Avsikten är att det fortsatta utvärderingsarbetet skall kunna utvärdera utfall och effekter mot dessa avsikter.

I det fortsatta arbetet kommer följande utvärderingar att göras: Utvärdering av faktiska förändringar, dvs: Vilka faktiska förändringar har vidtagits som resultat av LEMO-refomien? Vilka besparingar har gjorts? Vilka omflyttningar och neddragningar av personal har skett?

På vilka villkor och med vilken framgång har avvecklingsarbetet genomförts?

Utvärdering av effekter av typen: Har krigsorganisationen blivit styrande? Har ledningsorganisationen blivit effektivare? Har uppdragsmodellen förbättrat Försvarsmaktens styming av stöd- myndigheterna?

Utvärdering av LEMO:s arbets- och förändringsmetod. En slutrapport planerad till sommaren 1996 kommer att innehålla

förslag till tänkbara justeringar inför framtiden.

1.6. Slutsatser

Den hittillsvarande analysen har visat att målen för reformarbetet uppfattats mycket olika av berörda parter i förändringsarbetet. Det måste självfallet vara svårt att få ett tydligt svar på frågan om ett reformarbete lyckats eller ej om målbilden uppfattas så olika. Med tanke på den analys som redovisas i detta delbetänkande är det nödvändigt att statsmakterna ännu tydligare än hittills klargör förutsättningarna för mer omfattande sturukturförändringar och kraven på styrning.

Försvarsmaktens chefer prioriterar, enligt de intervjuer som gjorts, mycket starkt "den styrande krigsorganisationen" som LEMO:s ledande mål. Även övriga kategorier, dvs. politiker, stödmyndigheter och departementstjänstemän, prioriterar den styrande krigsorganisationen men inte alls i samma höga utsträckning. För politikerna väger besparingsmålet nästan lika tungt som målet den styrande krigs- organisationen, medan detta mål väger mycket lättare hos övriga grupper. Det finns även skillnader med avseende på övriga mål. I ett senare betänkande kommer dessa frågor med förslag till åtgärder att redovisas.

Den styrande krigsorganisationen framstår som LEMO-reformens ledande mål. Detta bygger dels på att måldokumenten framhäver detta mål, dels på att en övervägande del av intervjuade från alla kategorier prioriterar det.

Därmed har syftet med detta delbetänkande uppnåtts, nämligen att ge en grund för UTFÖst följande utvärderingar av IEMO-refonnen.

1.7. Rapportens innehåll

Kapitel 1 innehåller en kortfattad sammanfattning av rapportens slut- satser samt en allmän beskrivning av omstrtkturerings- och utvärderingsarbetet inom Försvarsdepartementet.

Kapitel 2 beskriver "m ålkedjan", dvs. de målformuleringar som finns i direktiv, betänkanden, propositioner och utskottsutlåtanden. Resultatet blir en mycket rikhaltig målkatalog som koncentreras tll fem effektmål: övergång till en resultatorienterad styming,

mer uppdragstänkande och en tydlig uppdelningi beställar- och utförarroller, undvikande av särlösningar för försvaret (i jämförelse med civila myndigheter),

— en styrande krigsorganisation samt

— besparingar, generellt sett motsvarande 1/3 av de totala lednings- resursema i fred. Kapitel 3 beskriver en intervjuundersökning band 45 ledande personer inom försvarssektom, civila och militärer, uppdelade på fyra kategorier:

den politiska nivån,

Försvarsmakten,

övriga myndigheter inom totalförsvaret, fiamförallt stöd— myndighetema samt slutligen tjänstemän särskilt vid Försvarsdepartementetmen ett par fall andra statliga befattningshavare med nära kontakter med försvaret. En iakttagelse är att problembilden är relativt stabil och likartad hos samtliga fyra kategorier men att de intervjuades målbld, dvs. vilka var LEMO-refonnens viktigaste avsedda mål (effekter), äraplittrad. Men det är ganska tydligt att en styrande krigsorganisation tppfattas som det

mest prioriterade målet och undvikande av särlösningar som det minst

prioriterade.

Kapitel 4 beskriver hur fyra av LEMO:s viktigaste förändringar kan bedömas olika med avseende på vilket perspektiv man väljer: —- sammanslagningen av 95 militära myndigheter till en, integrereringcn av fyra centrala staber till ett högkvarter under en gemensam chef, ÖB,

omvandlingen av Försvarets Materielverk till Försvarsmaktens uppdragsmyndighet, åtskiljande av brukande och ägande av försvarets mark, anläggningar och lokaler (MAL) med Fortifrkationsverket som statlig ägarföre- trädare.

Kapitlet innehåller också en ”rekonstruktion” av LEMO:s målbild. Utifrån målet att göra krigsorganisationen styrande beskrivs hur de övriga målen, eller snarare medlen, samverkar mot detta prioriterade mål. Vidare diskuteras den styrande krigsorganisationen som ett begrepp och hur det kan tolkas som ett hjälpmedel att förstå Försvarsmaktens organisationsproblem. Försvarsmakten förenar två organisationer, nämligen en i fred och en i krig. Det är inte helt lätt att göra krigs- organisationen styrande. Ett annat problem som tas upp är att LEMO- reformens förstärkning av Försvarsmaktens ledningsorganisation bör motsvaras av den politiska nivåns styrande fömiåga.

Kapitel 5 för fram de viktigaste slutsatserna. Bilagan skildrar förhistorien till LEMO inom olika problemområden. Vidare beskrivs de viktigaste beslutade förändringarna.

1 .8 LEMO-reformens avgränsningar

LEMO:s direktiv beslutades av regeringen den 20 juni 1991. Förre statssekreteraren och generaldirektören Gunnar Nordbeck utsågs till ordförande och rationaliseringschefen Åke Hjalmarsson till huvud- sekreterare. Redan ett halvt år senare, i december 1991, lades det första

betänkandet fram, ”Försvarsmaktens ledning”, SOU l991:112, med förslag till en helt ny organisatorisk struktur för försvarets ledning.

LEMO-utredningen utarbetade totalt 14 betänkanden, skrivelser och PM under åren 1991—1993 med förslag som i sina huvuddrag godkändes av statsmakterna. LEMO-utredningen initierade också förändringar som utreddes av andra men som mer eller mindre starkt kopplades till LEMO-arbetet. Det smulade resultatet var förändringar inte bara i den egentliga försvarsmakten utan också i stödmyndighetema och i det civila försvaret liksom i styrningen av försvaret i sin helhet, förändringar som i stora delar sattes i verket under 1994 (se bilaga för en sammanfattning av beslutade förändringar).

Begreppet LEMO-reformen begränsas ofta inte enbart till det material och de förslag som LEMO-utredningen lämnade till regeringen och som blev underlag för regeringsbeslut. Även förändringar i regeringens styrfomier, t.ex. den nya programindelningen, betraktas vanligen som en del av LEMO-reformen. Det kan försvaras med att LEMO-utredningen föreslog allmänna principer för programindelningen, men den konkreta utfominingen skedde inom det s.k. styrprojektet vid Försvarsdepartementet.

LEMO-begreppet används även för att beteckna hela den stora interna omorganisationen av högkvarteret och Försvarsmakten i övrigt. Redan 1992 var försvarsmakten i färd med att göra om lednings- principema i riktning mot tydligare befogenheter och en starkare ställning för krigsförbandschefema. Man "lyfte fram" brigaderna, divisionerna, flottiljema etc. som en intervjuad uttryckte det. LEMO- utredningen går egentligen bara ner till lägre regional nivå. Det var ÖB som gick ner till krigsförbandsnivå vid förverkligandet av verksamhets- ide'n.

På liknande sätt kan förändringar inom Försvarets materielverk (FMV) och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) betraktas som kopplade till LEMO men genomförda av myndighetema själva. När det gällde Försvarets civilförvaltning och Fortifikationsförvaltningen till- sattes särskilda utredningar för att genomföra LEMO:s förslag

Därtill kommer förändringar som ligger helt eller huvudsakligen utanför LEMO-reformen. En av dessa gäller försvarsforskningen, som

utreddes av en särskild utredare, och som endast i begränsad omfattning behandlades av LEMO. Andra exempel är tillkomsten av Totalförsvarets pliktverk och den nya lagen om totalförsvarsplikt, liksom smärre förändringar av nämnder m.m. inom Försvarsdepartementets område. De tre typerna av strukturförändringar sammanfattas nedan. Skuggade pilar och kursiverad text anger ämnet för detta betänkande.

RIKSDAGEN

Utskottsutlåtanden

REGERINGEN "LEMO-prop- Direktiv Re,].brev

l

Annat föränd- LEMO- Övriga struktur- ringsarbete i __ utredningens utredningar anslutning till betänkanden 1991-95 inom LEMO och skrivelser Fö:deps område

Myndigheter och andra organisationer inom Försvars- departementets område

Diagram [_l Tre typer av strukturfårändringar som UTFÖR skall utvärdera.

Man kan alltså skilja på LEMO i snäv och bredare mening. Betänkandet utgår i första hand från en snäv och femte" avgränsning av LEMO, dvs. de betänkanden och skrivelser som LEMO-utredningen lade fram och som sedan resulterade i propositioner och riksdagsbeslut. 1 den fortsatta utvärderingen t.ex. av effekterna, måste avgränsningen göras bredare eftersom de olika delarna av LEMO-reformen då blir svåra att hålla isär.

Slutligen en begreppsfråga. När begreppet LEMO används, avses om inte betydelsen framgår av sammanhanget — i allmänhet inte enbart LEMO-utredningen utan hela LEMO-reformen, i bred mening.

2. Dokumenten

2.1. Vad är ett mål?

Utgångspunktema är en föreställning om värdet av att ha och använda mål. Samma förutsättning ligger bakom det mål- och resultatstymings- tänkande som genomsyrar förvaltningen. Begreppet mål kan avse både prestationer och effekter. Regeringen förväntade sig i direktiven att LEMO-utredningen skulle föreslå

en ny ledningsorganisation och

en ny myndighetsstruktur inom försvarssektom.

Dessa kan betraktas som utredningens prestationsmål. Detta betänkande handlar dock inte i första hand om de faktiska förändringarna, ”prestationema”, inom LEMO-refomren utan om den inriktning, den effekt som dessa förändringar skulle ha.

Det sägs exempelvis redan i inledningen till LEMO-utredningens direktiv att den nya myndighetsstrukturen skulle vara ”rationell och effektiv”, vilket är en, låt vara allmän, effektangivelse. Det finns i direktiven ytterligare ca 15 fomiuleringar, och sedan ytterligare ett stort antal målformuleringar av liknande slag i efterföljande propositioner. Detta delbetänkandes ämne är dessa inriktningsmål, dvs. mål som på något sätt specificerar den tänkta effekten av de föreslagna förändringarna.

Begreppet mål är relativt, eftersom mål på en nivå ofta är ett medel för en överordnad nivå. Man brukar därför tala om mål—medel-analys. En sådan vore lättare att göra med en entydig mål—medel—hierarki. Men någon sådan finns inte här — vad en person betraktar som ett medel för att nå ett visst mål, visar sig en annan person bedöma helt tvärtom. Betänkandet ger längre fram exempel på detta.

Det finns skäl att understryka att begreppet mål i detta sammanhang sällan överensstämmer med den klassiska måldefrnitionen, som innebär att man sätter upp ett mätbart mål och anger tidpunkt för när det skall uppfyllas. Endast vissa av de mål som här behandlas tillhör denna kategori, i första hand besparingsmålen.

Ytterligare en metodologisk kommentar. Syftet är här att klarlägga statsmakternas, dvs. riksdagens och regeringens, avsikter med LEMO- reformen. Ett kollektiv av detta slag går inte att i efterhand samla på en plats och fråga: Vad var ett mål med LEMO-reformen? Vad man får göra är istället att läsa efterlämnade texter och tolka dem, eventuellt kompletterat med intervjuer av personer som var med.

Detta kapitel utgår från de fyra stadierna i en typisk statlig förändringsprocess:

Diagram 2.1 Fyra stadier i en målkedja.

Uts otts- utlåtande, riksdags- beslut

Direktiv Betänkande Proposition

Dessa stadier är i vissa avseenden förberedande, genom att kedjan fortsätter i ett femte steg, regeringens beslut t.ex. i förrn av förordningar, regleringsbrev och uppdrag. Målen får i det femte steget en mer verkställande karaktär, t.ex. mål för myndigheter och anslag. ] detta delbetänkande koncentrerar vi oss på stegen dessförinnan.

LEMO-reformens olika delar visar upp vissa variationer på dessa faser. I några fall fortsätter exempelvis utredningsarbetet i ytterligare steg efter riksdagsbehandlingen. I några fall avrapporterar LEMO- utredningen endast i form av enklare skrivelser.

I detta kapitel beskrivs målen och hur de har utvecklats mellan

stegen.

2.2. LEMO-direktiven

2.2.1. Bakgrund till direktiven

LEMO-utredningen är en av försvarets tillämpningar av stats- förvaltningens allmänna förnyelsearbete. Det senare syftade till en ökning av den offentliga sektorns produktivitet, effektivitet och service, liksom till besparingar.

Fömyelsearbetets huvudinriktning som det beskrivs i prop. 1990/91:150 (april 1991) var

— att åstadkomma en effektiv och rationell verksamhet och

att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur.

Vidare framhölls

— att utgångspunkter för dimensionering och strukturering skulle, för det militära försvarets fredsorganisation, vara krigsorganisationens storlek och inriktning samt dess behov, särlösningar skulle undvikas ijämförelse med andra departement och — att arbetet borde utgå från en renodling av ansvars-, kompetens- och befogenhetsfördelningen. Tidsramen för genomförandet av åtgärderna var den kommande försvarsbeslutsperioden, dvs. senast budgetåret 1996/97. (Med tanke på den senare inträffade förändringen av budgetåret slutar försvarsperioden i och med utgången av 1996). I och med dessa punkter var egentligen den allmänna inriktningen av LEMO-reformen klar. En fylligare bakgrund ges i bilaga.

2.2.2. Problembilden i direktiven

LEMO:s direktiv kom i juni 1991. De pekar inte ut de problem som skall lösas, utan man får indirekt sluta sig till dessa utifrån de

förbättringsmöjligheter som pekas ut. Som motiv för förändringar framhålls den långa tid, 15 år, som förflutit sedan en större extern översyn av försvarsmaktens ledningsorganisation genomfördes samtidigt som det säkerhetspolitiska läget och även krigs- och fredsorganisationen ändrats. Vidare nämns

- överbefälhavarens och militärbefälhavamas operativa roller, — uppdelningen på olika myndigheter för de olika försvarsgrenamas ledning, överensstämmelse mellan organisation och rutiner i fred. kriser och krig,

de nya krav som ställs med anledning av det nya resultatorienterade styrsystemet, avgränsningen av begreppet ”försvarsmakten” (redan i början på 1991 föreslog regeringen att t.ex. Försvarets civilförvaltning inte längre skall ingå i försvarsmakten), myndighetsnamnen Överbefälhavaren, Chefen för marinen, Militärbefälhavaren i Södra Militärområdet osv. som kan orsaka missförstånd genom att de hänför sig både till en myndighet och till en person, dvs. chefen.

Utredaren, Gunnar Nordbeck, har i sina synpunkter till UTFÖR framhållit de oklara ansvars- och befogenhetsförhållandena som ett ledande problem, som var orsak till ineffektivitet och till svårighetema att tillämpa resultatstyming och även ledde till budgetöverskridanden. Direktiven talar knappast klarspråk på denna punkt. Medan problemen i direktiven i huvudsak är underförstådda, framgår de viktiga problemen desto klarare i de intervjuer som refereras längre ned i detta betänkande.

2.2.3. LEMO-utredningens förväntade prestationer

Nedan refereras utredningens uppgift som den anges i direktiven. Direktiven förväntade sig att utredningen skulle: — redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområdet,

— lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt pa högre och lägre regional nivå, lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och lednings- strukturen inom funktionen Civil ledning och samordning, överväga vilka uppgifter som skall ligga på Överstyrelsen för civil beredskap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning, lämna förslag om överbefälhavarens och försvarsgrenschefemas uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabemas uppgifter och organisation i fred, lämna förslag om benämning på myndigheten Överbefälhavaren och vissa andra myndigheter inom försvarsmakten, lämna förslag till rationell och effektiv myndighetsstruktur för ledningsorganisationens fredsverksamhet och stödmyndighetema samt

redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Alla ovanstående punkter utom de två sista gäller enbart direkta prestationer. Först i de två sista punkterna återfinns önskemål om effekter av utredningens förslag, nämligen

en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt besparingar på ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning i fred.

2.2.4. Förväntade effekter

Kraven på utredningen kan sammanfattningsvis ordnas under tre rubriker:

ny ledningsorganisation,

ny myndighetsstruktur,

— redovisning av konsekvenser av besparingar.

Nedan anges direktivens krav på förväntade effekter av utredningens förslag ordnade under ovannämnda rubriker. Som allmänna mål för

förändringsarbetet anges att det bör åstadkomma en effektiv och

rationell verksamhet och undvika särlösningar.

Ny ledningsorganisation

Några av de krav som ställs på den nya ledningsorganisationen i direktiven till LEMO är:

delegering skall eftersträvas, anpassning skall ske till krigsorganisationen, den operativa rollen inom Försvarsmakten skall förstärkas.

den skall ta sin utgångspunkt i en övergång till en mer resultat- orienterad styming från regeringen samt en minskning av inslaget av planering samt detalj- och regelstyming.

Ny myndighetsstruktur

Den nya myndighetsstrukturen skall vara ”rationell och effektiv”. Vad som avses med detta framgår mer preciserat av direktivens fortsatta text. Där anges bl.a. att myndighetsstrukturen skall kännetecknas av följande:

att statsmakterna får genomslag för sina intentioner, att behov inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde så långt möjligt skall tillgodoses på motsvarande sätt som inom stats- förvaltningen i övrigt, dvs. att särlösningar och dubbleringar av kompetens skall undvikas, att ansvarsförhållandena samt samverkans- lednings- och rapporteringslinjer är desamma i kris och krig (som i fred), att överbefälhavarens operativa roll skall betonas, att ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är klar och tydlig och att samverkan och samordning mellan myndigheterna möjliggörs.

Det kan observeras att en del av dessa punkter lika mycket handlar om "bättre styrning" som om "bättre struktur".

Vidare bör lämpligheten utredas av att stärka militärbefälhavamas ställning i programplaneringsprocessen. Man bör också överväga om de tidigare skälen för att behålla de fyra myndigheterna (överbefälhavaren respektive de tre försvarsgrenschefema) fortfarande gäller. Å andra sidan bör man utreda om respektive försvarsgren bör utgöra en samman- hållen myndighet. Det bör vidare prövas om ytterligare avgränsningar av försvarsmaktsbegreppet möjliggör en mer rationell struktur.

Vill man ha ytterligare specificering av vad som skall känneteckna en ”rationell och effektiv myndighetsstruktur” kan man gå till de förberedande presentationerna av direktiven, framförallt i l99l års kompletteringsproposition. I denna anges att myndighetsstrukturen skulle vara rationell utifrån:

— den framtida krigsorganisationens behov och inriktning och de krav som övergången till resultatorienterad styrning ställer, samtidigt som dubbelkompetens och särlösningar skall undvikas.

Besparingar

Besparing är ett viktigt område för LEMO-utredningen. Några allmänna

uttalanden är:

— Den statliga administrationen bör bli föremål för omställning och minskning, särlösningar och dubbleringar av kompetens bör undvikas. Mer specifikt vill man begränsa ledningsorganens dimensionering genom att organisera fler rörliga ledningsorgan samt andra möjligheter att öka flexibiliteten och uthålligheten i ledningssystemet samt att utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av samm an- tagna besparingar, på central, högre regionala och lägre regional nivå, om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Besparingsmålet på ca en tredjedel specificeras inte ytterligare i

direktiven men är tillräckligt precist för att kunna användas som ett effektmål.

Utifrån ovanstående målgenomgång kan följande effektmål samman- ställas, varvid de delas upp i allmänna och mer specifika

Allmänna effektmål

Följande mer allmänt hållna effektmål anges:

En rationell och effektiv myndighetsstruktur skall åstadkommas. Klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter skall uppnås. Regeringen skall få genomslag för sina intentioner. Samverkan och samordning mellan myndigheterna skall möjliggöras. Delegering skall eftersträvas. Dessa effekter är så vaga att de är svåra att utvärdera, i synnerhet om man saknar bra mått för att mäta effektivitetet. Delegering och decentralisering inom en myndighet eller organisation är notoriskt svårt att styra utifrån och mäta utfallet av och har heller inte varit särskilt styrande för LEMO-utredningen.

Specificerade effektmål

De mer specificerade effektmålen kan klassas i 4 olika grupper:

— Resultatorienterad styrning.

Organisationsstrukturen skall styras av övergången till mer resultat- orienterad styming.

Undvika särlösningar. Behov inom Försvarsdepartementets område skall så långt möjligt tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt.

# Krigsorganisationenx styrande roll. Fredsorganisationcn skall anpassas till krigsorganisationen Den framtida krigsorganisationens behov och inriktning skall vara styrande för organisationsstrukturcn. ' Ansvars-, sarnverkans, lednings- och rapporteringslinjer skall vara desamma i fred, kris och krig. Den operativa rollen inom Försvarsmakten skall förstärkas. Överbefälhavarens operativa roll skall betonas.

Besparingar Konsekvenserna skall redovisas av besparingar på cirka en tredjedel

av ledningsresurser i fred.

Direktiven ger utredaren stor frihet

Ovanstående är ett försök systematisera de utgångspunkter LEMO- utredningen fick. Direktiven är mycket allmänt hållna när det gäller förändringamas inriktning. Det saknas i stor utsträckning tydliga, bärande principer. Utredaren har uppenbarligen givits stor frihet att välja sådana principer. Direktivens starka sida är dels de tydliga anvisningar som ges till utredaren om vilka organisatoriska förhållanden som skall utredas, dels konkretionen när det gäller besparingen i lednings- resursema, som förväntas bli betydande.

2.3. LEMO:s betänkanden

2.3.1. Målen i LEMO:s första betänkande

LEMO:s första betänkande, Försvarsmaktens ledning (SOU 19911112) tar ett kraftfullt grepp över hela försvarsmakten och stödmyndighetema och anger principer för utfominingen av stymingsforrner och organisationsstruktur. Man kan säga att detta första betänkande fyller ut

den allvarligaste bristen i direktiven, nämligen bristen på helhetssyn och tydliga bärande principer. Nedan följer i citatforrn de viktigaste principerna (eller "målcn") i betänkandets inledande sammanfattning. Styrningsprinciper

— "Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i krigsförbandstenner och att sätta krigsförbandschefema och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred". — "Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv". — "Försvarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myndighetema i huvudprogram 5 bör styras med uppdrag från försvarsmakten" (dvs. de s.k. stödmyndighetema).

Strukturprinciper

"Den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en sammanhållen myndighet". Utredningen föreslår att den egentliga försvarsmakten även i fred skall vara en sammanhållen myndighet". "... ansvaret för försvarsmaktens beredskap och uthållighet skall vara samlat på en hand". — "Den organisatoriska indelningen av högkvarteret under överbefälhavaren i huvudavdelningar innebär att befattningar motsvarande de nuvarande försvarsgrenschefema inte återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren".

"... huvudprogram 5-myndighetemas verksamhet kommer att delas in i sådan som måste ingå i den snävare avgränsade försvarsmakten, sådan som för försvarsmakten bör utföras av särskild myndighet och sådan som kan tillgodoses av andra myndigheter och företag".

Besparing

en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred" har i betänkandet beräknats motsvara "ca 750 årsarbetskrafter eller ca 500 milj. kr per år".

Kompletterande kriterier

Utöver ovanstående återfinns principer för högre respektive lägre regional ledning i fred, som här t.v. förbigås.

Ovanstående målformuleringar eller snarare principer för styrning och organisation, återfinns, som nämnts ovan, i betänkandets samman- fattning och kan därför betraktas som prioriterade. Även i texten i övrigt finns principförklaringar av olika slag. En del är uttolkningar av ovanstående principer, exempelvis:

— Det är "olämpligt att en avvägning mellan krigsduglighet och utveckling sker redan på försvarsgrensnivå, dvs. innan underlaget når försvarsmaktens högsta ledning", vilket är en av motiveringarna till

principen att försvarsgrenschefsfunktionema inte bör finnas närmast under ÖB.

Gränsdragningen till stödmyndighetema styrs av följande kriterier:

"Det kan finnas viss produktion som är så nära förknippad med krigsförbandens krigsduglighet och beredskap att den bör ingå även i en snävare avgränsad försvarsmakt.---Försvarsmaktens chef och ledning skall koncentrera sig på att leda det som är väsentligt för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap".

2.3.2. Målen i övriga betänkanden

LEMO:s första betänkande var mer "konceptuellt" än de följande. Huvudämnet för flertalet av de följande betänkandena och skrivelsema var att tillämpa de kriterier som redovisats ovan vid bestämmandet av om stödverksamheten ifråga skulle föras in i Försvarsmakten, skötas i myndighetsform under Försvarsdepartementet eller över1as av andra myndigheter och företag.

Inslaget av principiella målformuleringar i flertalet av de följande rapporterna gäller frågor som är specifika för respektive verksamheter, dvs. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård, (SOU 19921101), Administrativt stöd till Försvarsmakten (SOU 19921105), Försvarets högskolor (SOU 1993142), och skrivelsema om bolagisering av Försvarets datacenter (1992-09—28) och mediecenter (1992-11-30). En översikt ges i skrivelsen om Styrning, kontroll och ledning av Förvars- makten (1992-12-01), som framförallt innehåller en konkretisering av styrningen av Försvarsmakten och högkvarterets organisation.

Ett par rapporter innehåller principiellt intressanta förslag till utformning av den ekonomiska styrningen från regeringen. Det gäller betänkandet om fastighetsförvaltningen (SOU 1992:85) och LEMO:s skrivelse om materielförsörjningen (1993-10-21). Här återfinns ambitiösa skisser på hur FortV respektive FMV bör styras med ekonomiska nyckeltal och indikatorer och (i Fortst fall) avkastnings- krav. Ett liknande angreppssätt finns även i rapporten om försvarets verkstäder (1993-06-02), även om styrningen i detta fall gäller internt inom Försvarsmakten.

När det gäller målbilden avviker de två betänkandena om det civila försvaret (Civilbefälhavama, SOU 19921106 och Ansvars- och uppgifts- fördelning inom det civila försvaret, SOU 1993195) från de övriga genom att det civila försvarets styrning och uppbyggnad följer andra principer än det militära. Det civila försvarets organisering bygger på den s.k. ansvarsprincipen innebärande att "den som har ansvar för en samhällsverksamhet i fred har motsvarande ansvar i krig och krigsfara, om verksamheten då skall fortgå, liksom för att erforderliga beredskaps-

åtgärder vidtas". LEMO-utredningcn definierar bland annat begreppet "det civila försvaret" och en genomgång görs av funktionerna, dvs. indelningen av viktiga samhällsfunktioner av betydelse för total- f