SOU 1997:83

Om makt och kön

Statens offentliga utredningar 1997: 83 Arbetsmarknadsdepartementet

Om makt och kön

I SP¥REN AV OFFENTLIGA ORGANISATIONERS OMVANDLING

Redaktör: Elisabeth Sundin

Rapport till Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08 690 91 91 Ordertel: 08 690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08 405 10 10 Telefon: 08 405 10 25

Omslag: Caroline Färnström

ISBN

Tryck: Gotab, Stockholm 1997

ISSN

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Genom direktiv 1994:102 den 15 september 1994 beslutades att tillsätta en särskild utredare för att kartlägga och analysera fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Den 19 maj 1995 utsågs landshövding Kristina Persson, Östersund, till utredare. Utredningen har antagit namnet

Kvinnomaktutredningen.

Den 1 augusti 1995 tillkallades såsom vetenskapliga experter Göran Ahrne, professor i sociologi vid Stockholms universitet, Anna G. Jónasdóttir, FD och universitetslektor vid Högskolan i Örebro, Inga Persson, professor i nationalekonomi vid Lunds universitet, Elisabeth Sundin, docent i företagsekonomi och biträdande professor vid tema Teknik och social förändring vid Linköpings universitet samt Eskil Wadensjö, professor i arbetsmarknadspolitik vid Stockholms universitet. Sekreterare i utredningen har varit Anita Nyberg, universitetslektor i nationalekonomi och docent vid tema Teknik och social förändring vid Linköpings universitet, och biträdande sekreterare FK Eva Lindblad.

Inom ramen för Kvinnomaktutredningen publiceras ett antal monografier och antologier. Experterna har i egenskap av redaktörer och monografiförfattare svarat för urval och utformning av de olika skrifterna, medan de enskilda artikelförfattarna ansvarar för innehållet i sina egna bidrag. Experter och artikelförfattare har arbetat under vetenskaplig självständighet.

Utredningsarbetet skall vara klart före den 31 december 1997. Skrifter publiceras dock successivt. Föreliggande skrift, Om makt

och kön – i spåren av offentliga organisationers omvandling är den

första i raden. Redaktör är Elisabeth Sundin.

Östersund och Linköping i maj 1997

Kristina Persson

/

Anita Nyberg

Innehåll

Om makt och kön - i spåren av offentliga organisationers omvandling 1 ELISABETH SUNDIN

Rulltrapperegioner och social infrastruktur 31 GUNNEL FORSBERG

Hälsoprofessioner i välfärdsstatens omvandling 69 STINA JOHANSSON

Lokala utfall av den offentliga sektorns omvandling 103 LENA GONÄS, SUSANNE JOHANSSON 6 INGERT SVÄRD

Den ömma bödeln Kvinnliga ledare i åtstramningstider 147 CARIN HOLMQUIST

Förändrad skolorganisation – makt och möjligheter 178 JESSICA LINDVERT

Städerskor inom offentlig sektor – en fallstudie 207 GUNILLA HÄRNSTEN

Kvinnoyrken i omvandling Om ändrade gränser och relationer i sjukvården 224 KERSTIN SAHLIN-ANDERSSON

Dubbla rationaliteter – en diskussion kring två studier om barnstugor med resultatansvar 246 LILLEMOR WESTERBERG

Den offentliga sektorns paradoxala maskuliniseringstendenser 273 ULLA JOHANSSON

Kroppsräkning, konstruktion av kön och offentliga organisationer 306 MATS ALVESSON

Den offentliga sektorns omvandling och kvinnor och mäns företagande inom typiskt kvinnliga sektorer 334 ELISABETH SUNDIN

Diskrimineras vi likadant? Om det sociala könet, lokala kulturer och förändringar i den offentliga sektorn 366 BARBARA CZARNIAWSKA

OM FÖRFATTARNA 385

Om makt och kön –

1

Om makt och kön

– i spåren av offentliga organisationers omvandling

E

LISABETH

S

UNDIN

1 Den offentliga sektorns organisationer som studieobjekt

Den offentliga sektorn är inne i en period av stark omvandling. Hur och varför diskuteras både i politiska sammanhang och vid kaffeborden. Konsekvenserna beskrivs både som eländen och solskenshistorier i massmedia. I den här antologin är syftet att komma bakom gängse föreställningar. Den offentliga sektorns omvandling engagerar och berör. Inte sällan sägs den offentliga sektorn vara kvinnornas. Orsakerna är dels att den är kvinnornas största arbetsmarknad dels att stora delar av dess verksamhet underlättar kvinnors liv.¹ Båda förhållandena kan ge kvinnor makt inom sektorn och förutsättningar för att utöva makt också inom andra sektorer. Den offentliga sektorn är därför ett givet studieobjekt för den så kallade Kvinnomaktutredningen eller ”Utredningen om fördelning av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män” som är dess officiella namn. Att den offentliga sektorn nu sägs omvandlas i grunden gör studier än mer angelägna. Kommer det att förskjuta maktförhållandena mellan könen inom den sektorn och/eller inom andra sektorer?

Föreliggande antologi behandlar främst makten i den offentliga sektorns organisationer ur de anställdas perspektiv. (Medborgarnas och politikernas perspektiv står i fokus i andra delar av utredningen.) Med organisationer menas i detta sammanhang allt från det enskilda daghemmet till Skolverket. Kvinnomaktutredningen skall studera ”de ekonomiska regelsystemens funktionssätt och makten över deras utformning”. Eftersom de ekonomiska regelsystemen implementeras genom organisationer och uttolkas i organisationer är studier av organisationer nödvändiga för att förstå regelsystemens funktionssätt. De möjliga och erforderliga infallsvinklarna är flera. Det är naturligt-

¹ Det påståendet bygger på en arbetsfördelning som ger kvinnor det största ansvaret för t.ex. omsorgen om barn och gamla. Om det ansvaret och arbetet var jämnt fördelat mellan kvinnor och män skulle den offentliga sektorn, av den anledningen, inte rubriceras som kvinnlig.

Elisabeth Sundin

2 vis helt avgörande vem som har makten över organisationerna. Det är inom den privata sektorn oftast liktydigt med ägarna. Men även ledarna, särskilt de på den allra högsta hierarkiska nivån, är personer med makt. Inom den offentliga sfären motsvaras ägarna av de folkvalda politikerna men också där innehar de anställda högsta cheferna maktgivande positioner. Makten över organisationer kan därför inte utan vidare likställas med makten i organisationer. I det dagliga organisatoriska arbetet är det oftare de som finns på plats som har makten även om ramarna angivits av den tidigare nämnda gruppen. Dagens samhälle är genomorganiserat. Den enskilde medborgarens hela liv, från vaggan till graven, utspelas i olika organisatoriska kontexter. Det medför att organisationer också är viktiga som medel för att utöva makten. Makt utövas följaktligen också genom organisationer.

Bidragen till denna antologi har skrivits av forskare som utfört och utför forskning av den offentliga sektorn ur ett organisatoriskt perspektiv. Bidragsgivarna har ombetts att lägga utredningens aspekter, kön/genus, ekonomi och makt, på sina studier samt ha de anställda i fokus. Varje bidrag är en egen avslutad enhet vilket medför att definitioner av centrala begrepp, det empiriska materialets avgränsning i tid, och så vidare, kan variera. Inledningsvis kommer därför, för klarhetens skull, några av definitionerna och beteckningarna att presenteras. I kapitlets avslutande del görs en kort presentation av de olika bidragen. I det sammanhanget kommenteras några av de avseenden i vilka de skiljer sig åt. Allra först ges dock en snabbteckning av den offentliga sektorns framväxt, storlek och förändring som en gemensam bakgrund. Därefter diskuteras antologins övriga nyckelbegrepp: kön/genus och makt.

2 Den offentliga sektorn

Avgränsning, storlek, karaktäristik

Vad menar vi då vi talar om den offentliga sektorn? Låt mig börja med att diskutera begreppet som sådant innan vi kommer fram till hur den växt fram och förändras. Hur den offentliga sektorn klassificeras och beskrivs beror på i vilket sammanhang det görs. I Om den

offentliga sektorn (s. 61) sägs att

Av tradition brukar den offentliga sektorn avgränsas till den verksamhet som bedrivs av staten, socialförsäkringssektorn, borgerliga kommuner (kommunerna och landstingen) och statskyrkan. Gemensamt för verksamheterna är att de styrs av en politiskt vald församling.

Om makt och kön –

3

Därutöver läggs ibland till affärsverken samt statliga och kommunala bolag – de sistnämnda inte sällan genom preciseringen ”offentligt ägande till minst 50 %.” I samma källa anförs att sektorn kan karaktäriseras utifrån ett flertal utgångspunkter (s. 65 f. med mina kommentarer):

• ansvarsområdet – är, på något sätt, gemensamt för medborgarna och reglerat i lag. Det finns verksamheter, såsom omsorg, skola och brandskydd, som är obligatoriska.

• ägandet – är offentligt

• det medborgerliga inflytandet – garanteras via demokratiska val

• finansieringen – sker via skattemedel eller politiskt beslutade avgifter. Detta kriterium medför att en rad entreprenader och så kallade alternativa utförare inkluderas i den offentliga sektorn trots att de kanske inte själva vill se det så. Detta kriterium kan också lätt komma i konflikt med nästa:

• Vinstsyfte – skall verksamheten inte ha. Vinstsyfte har dock en del av de entreprenader och utförare som finansieras av det offentliga. Det är också möjligheterna till ekonomiskt utbyte som, åtminstone implicit, används för att locka fram anbud på tidigare offentligt utförd verksamhet.

• verksamheten skall präglas av tillgänglighet och allas likställdhet. Till dessa karaktäristika kan också fogas andra och de ovanstående kan uttryckas på annat sätt. Finansieringspunkten kan till exempel betecknas som ett uttryck för solidarisk betalningsfördelning. Den offentliga sektorns utformning kan ses som ett viktigt instrument för förverkligandet av den svenska välfärdspolitiken.

De ovan uppräknade karaktäristika kan tyckas entydiga men är det inte i praktiken. Som exempel kan ställas frågan om en rubricering som ”offentlig sektor” skall kräva att både ägande, finansiering och utförande skall vara offentlig eller räcker det med två, eller kanske bara ett av dessa kriterier? Hur stor andel av ägandet skall vara offentligt för att offentligstämpeln skall gälla? Hundra procent, 51 procent? Eller kanske bara en minoritetsposition? Det svåra, godtyckliga kanske man kan säga, i avgränsningarna illustreras av att sektorstillhörigheten växlar över tiden och över rummet. Det som i ett land tillhör den offentliga sektorn är i ett annat privat. Det kan till och med variera mellan olika delar av landet – det som i en kommun utförs av privata företag kan i en annan utföras av kommunens egna anställda. Likaså varierar det över tid. Det som tidigare naturligen sågs som en del av den privata sfären är idag integrerat i den offentliga sektorn – och tvärtom – det som tidigare bedrevs i offentlig regi är nu, eller planeras bli, privat.

Elisabeth Sundin

4 Den offentliga sektorn fullgör, som framgått, en rad olika funktioner såsom ren myndighetsutövning, och handhar uppgifter av skiftande karaktär oberoende av i vilken dimension beskrivningen görs. Där finns exempelvis tillverkning och tjänsteproduktion, kapitalintensiv och personalintensiv verksamhet, konkurrensutsatt och helskyddad produktion, manligt dominerade och kvinnligt dominerade verksamheter, allt från anställda med högsta möjliga utbildning till lågutbildade och personer med arbetshandikapp. Det offentliga effektueras också i olika organisatoriska skepnader – i egen regi, genom nyttjande av entreprenörer eller kanske på annat sätt. Innehållsligt är det ogörligt att hitta någon annan gemensam nämnare för den offentliga sektorns verksamheter än just detta att de tillhör den offentliga sektorn. Svårigheterna att definiera den offentliga sektorn är således betydande. De svårigheterna avspeglas också i antologins bidrag. I praktiken överlåts definitionen till varje bidragsgivare. Låt mig så avsluta denna del med att påminna om att den offentliga sektorn är politiskt styrd och har politiska mål. Det glöms ofta bort. I nästa avsnitt behandlas den offentliga sektorns framväxt för att öka förståelsen av varför det är som det är.

Den offentliga sektorns framväxt

Det finns många sätt att presentera den offentliga sektorns framväxt på beroende på vilka intressen som står i fokus och vilka definitioner som görs. Så snart stater bildas, i Sveriges fall för kanske mer än 800 år sedan, kan man tala om en offentlig sektor. Till en början bestod den svenska offentligheten framförallt av krigsmakt, beskattning, rättsskipning och ordningsskapande. På 1600-talet utformades en lokal och regional förvaltning vid sidan av den centrala. Industrialismens genombrott på 1800-talet och under det tidiga 1900-talet skedde i nära samspel med utbyggnaden av infrastrukturen som i hög utsträckning skedde i offentlig regi och blev en integrerad del av den offentliga sektorn (Ringqvist, 1996).

Också de sociala omsorgsdelarna av den offentliga sektorn har en gammal historia även om deras moderna utformning bara är några årtionden (Qvarsell, 1995). Fram till sekelskiftet, då Sverige ännu kan betecknas som ett bondesamhälle, ålåg det varje stånd att ta hand om de sina. I praktiken fungerade det inte tillfredsställande ens med den tidens mått mätt. Fattigdomen var stor och olika typer av frivilliga krafter mobiliserades för att åtgärda, eller åtminstone mildra, förhållandena. Det var dels välgörenhetsorganisationer som bildades av samhällets mäktiga män, skriver Qvarsell, för att hålla nere fattigvårdskostnaderna för det allmänna. Dessa kompletterades av

Om makt och kön –

5

filantropiska föreningar främst initierade och drivna av kvinnor som önskade hjälpa samhällets olycksbarn. En politiskt inriktad filantropi sökte också förändra fattigvårdens utformning. Qvarsell ansluter sig till dem som vill se dessa som en föregångare till den del av den offentliga sektorn som domineras av kvinnliga yrkesgrupper.

Den föreningsbaserade sociala verksamheten var ett viktigt steg mot kvinnligt professionellt arbete inom den offentliga sektorn. (s. 42)

De filantropiska organisationerna och de kommunala samarbetade ofta under 1900-talets första decennier. Inte förrän på 1950-talet överfördes konsekvent det sociala ansvaret till det allmänna. Ungefär vid samma tidpunkt var det sociala försäkringssystemet som hade sitt ursprung i att intressegrupper, t.ex. fackföreningar, startade kassor, helt förstatligat. Qvarsell sammanfattar utvecklingen i några olika processer:

• en kraftig expansion av vård och omsorg under efterkrigstiden

• en ökad statlig kontroll och skattefinansiering av försäkringssystemen påbörjad vid sekelskiftet samt

• omvandling av små föreningar inom det sociala området till större samarbets- och centralorganisationer. Punkterna indikerar att utvecklingen inte är lika inom den offentliga sektorns olika delar, och heller inte utgångsläget till den sentida utvecklingen. Låt oss erinra oss detta som en bakgrund till de förändringar som nu är dagsaktuella.

Äldreomsorgen som nu är en mycket stor del av den kommunala verksamheten både i pengar och antal anställda räknat är i sin nuvarande form en sentida skapelse. Marta Szebehely (1995, s. 28) skriver:

Ända fram till 1950-talet bestod den offentliga äldreomsorgen i Sverige i princip enbart av institutionsvård, framförallt så kallade ålderdomshem.

I början av seklet var detta institutioner som få hade något gott att säga om. Folkpensionsreformen i slutet på 1940-talet förändrade många gamlas ekonomiska situation. Ålderdomshem som enda alternativ ifrågasattes vid samma tid. Frivilliga organisationer började göra försök med hjälp i hemmet till gamla och den strategin blev den officiella i och med Åldringsvårdsutredningen 1956 (Szebehely, 1995, s. 28 f.). Kommunerna övertog de frivilliga verksamheterna där de förekom (se t.ex. Gustafsson, 1988).

Barnomsorgens historia är till en början liknande äldreomsorgens men blir senare mera unik. Småbarnsskolor och barnkrubbor för socialt missgynnade barn startades redan i mitten av 1800-talet. De

Elisabeth Sundin

6 var dock ”en droppe i havet”. För ensamma mammor var bortadoption inte sällan det enda alternativet (Nyberg, 1995). För barn till mera gynnade föräldrar organiserades också pedagogiska aktiviteter. Organisatörer var privatpersoner, företag och föreningar, till exempel HSB. Dessa privata barnstugor dominerade i antal ända till omkring år 1960. Under den därpå följande 20-årsperioden expanderade barnomsorgen kraftigt och nästan uteslutande i kommunal regi. Den främsta orsaken till den kraftiga utbyggnaden var det stora behovet av kvinnlig arbetskraft i framförallt den expanderande offentliga sektorn.

Uppbyggnadstakten av den offentliga sektorn var till en början ganska långsam men accelererade under efterkrigsdecennierna för att kulminera under 1960- och 1970-talet. Under denna tid förändrades välfärdspolitiken och sjukvården, barn- och äldreomsorgen byggdes ut kraftigt. Under 1980-talets senare del dämpades expansionen och under 1990-talet har skett en viss reduktion (Lindqvist, 1989; Ringqvist, 1996). Numera är det den del som handhar ”social omsorg” som är störst räknat i antal sysselsatta följt av ”hälso- och sjukvård” samt ”utbildning”.

Den offentliga sektorns förändringar kan också beskrivas med fokus på de organisatoriska utformningarna. För det första skall då erinras om att samlingsbeteckningen ”den offentliga sektorn” innehåller flera stora delar varav de tre största är: statlig verksamhet, landstingskommunal verksamhet och kommunal verksamhet. Deras inre funktionssätt liksom gränserna emellan dem varierar över tiden. Som exempel kan nämnas vägväsendets och polisväsendets förstatligande år 1943 respektive 1965, provinsial- och stadsläkarväsendets övergång till landstingen på 1960-talet, gymnasieansvaret till kommunerna år 1966 och senare års överföring av ansvaret för sjuka gamla till kommunerna (den s.k. Ädelreformen).

Också förändringarna inom varje sektor är stora. Som ett tydligt exempel kan nämnas den kraftiga reduktionen av antalet kommuner som inleddes på 1950-talet. Bakom reformen låg inte minst behovet av bättre ålderdomshem, något som tedde sig ekonomiskt ogörligt att bekosta för alltför små kommuner (Edbalk & Lindgren, 1996). Antalet kommuner hade dittills uppgått till cirka 2.500. På drygt tjugo år försvann över 2.200 av dem. Med denna reduktion följde en radikal minskning av antalet förtroendevalda. Den processen fortsatte under de följande decennierna och medförde en specialiserad tjänstemannaorganisation för att sköta de stora och diversifierade organisationer som kommunerna utvecklats till. De anställda inom den offentliga sektorn blev inte bara flera utan också mera sammansatta t.ex. vad gäller professionell inriktning (SOU 1996:169, Kapitel 1).

Om makt och kön –

7

För statsförvaltningens del, menar man i Staten i omvandling (1996), kan de senaste decenniernas utveckling indelas i två stadier – ett förberedelsestadium då riktlinjerna utformades och ett genomförandestadium från 1990. Förändringarna drevs under motton som ”mål- och resultatstyrning” och ”renodling” och konkretiserades till exempel genom bolagiseringar och rättsskipningens renodling. Ett register har upprättats över riksdags- och regeringsbeslut som påverkar statsförvaltningens organisation och struktur. Där framgår att många beslut berör flera myndigheter samt att både arbetsuppgifternas antal och inriktning berörs och därmed de anställda (Staten i

omvandling,1996).

Den organisatoriska utformningen hänger nära samman med de ekonomiska realiteterna. Det har i texten ovan framskymtat att de beslutandes önskemål om vilka tjänster som skulle erbjudas medborgarna, och hur, styrdes både genom lagar och ekonomiska incitament. Då t.ex. statsbidragen till åldersdomshemmen upphörde och ersattes av andra former resulterade det omedelbart i att kommunerna satsade på hemtjänst och landstingen på sjukhem. Då de kommunala daghemmen gavs bättre ekonomiska villkor är de privata reducerades de senare kraftigt. Då skolpeng infördes ledde det till nya privata skolor, och så vidare.

På knappt hundra år har kommunerna förändrats från en huvudsakligen administrerande, ordningshållande och renhållande institution till en institution främst sysselsatt med att framställa välfärdstjänster. Den senare betoningen är dock bara ett par decennier gammal. Låt mig avsluta denna del med att citera Gustafssons sammanfattning som accentuerar både betydelsen av en historisk medvetenhet och den korta tid som Sverige kan betecknas som en välfärdsstat.

Under 50- och 60-talen gällde det framförallt att bygga upp den offentliga sektorn. Det gällde att mobilisera resurser, planera, fatta beslut och bygga upp område efter område. Till följd av att den nyskapade offentliga sektorn tillfredsställde så påtagliga och akuta behov fanns också en stor glädje och tacksamhet bland medborgarna att den kom till stånd. När den ekonomiska krisen så drabbade Sverige och västvärlden vid mitten på 1970-talet var byggnadsverket färdigt i sina mest grundläggande drag: det fanns ett socialförsäkringssystem, en ny skola för hela folket, sjukhus och läkarvård, ålderdomshem, servicehus och sociala omsorger om barn och gamla. En ny generation utan erfarenheterer av det gamla samhällets eländiga villkor hade vuxit upp och för denna generation var väldfärdssamhället inte ett resultat av hårt och målmedvetet arbete och en gåva utan en självklarhet. (Gustafsson, 1988, s. 13).

Elisabeth Sundin

8 Orsakerna till både den offentliga sektorns expansion och kontraktion diskuteras livligt både i akademiska och politiska sammanhang. Skiljelinjerna är oftast klart politiska.

Offentliga sektorns anställda

Den offentliga sektorns storlek, framförallt om den är för stor, debatteras ofta i politiska sammanhang. De ovan nämna definitionsvariationerna indikerar att det inte är oproblematiskt att avgöra hur stor den offentliga sektorn är. Det beror på definitionen och hur man räknar. Menar man produktionen, konsumtionen, inkomsterna, förädlingsvärde eller sysselsättning? (Se Ringqvists diskussion i denna fråga.) I denna antologi är det, som anförts tidigare, de anställda som står i centrum för intresset. Vad gäller antalet anställda så har den offentliga sektorn, framförallt dess kommunala del, expanderat kraftigt under efterkrigstiden fram till 1990-talets början. Arbets- och ansvarsuppgifterna har ökat och därmed antalet anställda – men inte antalet arbetade timmar. (Se också bidraget av Gonäs, Johansson & Svärd i antologin.) Antalet sysselsatta, totalt i alla sektorer, i dagsläget framgår av tabellen nedan.

Tabell 1. Sysselsatta (1000-tal och %) fördelade efter arbetsgivare och anställdas kön. Årsmedeltal 1996.

Kvinnor

Män

1000-tal % 1000-tal %

Statligt anställda

92 5

136

7

Primärkommunalt anställda

666 35

179

8

Landstingsanställda

216 11

49 2

Enskilt anställda

817 43

1372 67

Företagare och medhjälpare

113

5

321 16

Summa sysselsatta

1905

2058

Källa: Statistiska meddelanden AM.12 SM 9701.

Av tabellen framgår att den offentliga sektorn är arbetsgivare för ett stort antal av landets arbetstagare och särskilt då för kvinnorna. De har oftast kommuner som arbetsgivare medan staten sysselsätter flera män än kvinnor. Den stora expansionen har skett under efterkrigstiden. ”Hela sysselsättningsökningen i Sverige, åtminstone sedan 1960

Om makt och kön –

9

fram till och med år 1985, har ägt rum inom den offentliga sektorn” konstateras av Ringqvist (s. 110). Det var framförallt inom kommunerna och landstingen som den ökade. Staten har under en längre tid minskat antalet anställda (Staten i omvandling,1996). På senare år har detta framför allt skett genom bolagiseringar av de affärsdrivande verken, men också genom effektiviseringar och omprövningar. Det är inte sällan på grund av organisatoriska förändringar svårt att avgöra hur stora minskningarna, eller ökningarna, av antalet anställda egentligen är (se t.ex. Ds 1995:25).

Den offentliga sektorns organisationer är arbetsplatser för många människor tillhörande många olika yrken med skiftande traditioner. Några, såsom präster och militärer, har en mycket lång historia. Andra, såsom lärare har en drygt 150-årig historia, medan åter andra, såsom fritidspedagoger, är förhållandevis nya. Den offentliga omsorgens expansion manifesteras genom en utvidgning och specialisering av antalet uppgifter och yrken. ”Socialpolitikens historia är kort och i stor utsträckning fråga om nya yrken” (Holgersson, 1977). Det gäller inom många områden såsom hår- och fotvård för gamla men också inom delar av fritidssektorn, socialvården och barnomsorgen. Både goda finansiella förutsättningar och demografiska förändringar kan förklara expansionen och diversifieringen (Edbalk & Lindgren, 1996). Flera av dessa nya yrken behandlas i antologin. Kvalifikationskraven t.ex. ifråga om utbildning är varierande. Vissa yrken medför en ledande ställning medan andra innebär en underordnad position. Kvinnoinslaget är inom den offentliga sektorn i allmänhet, men inte alltid, stort. Variationerna är betydande i alla avseenden.

De avslutande avsnitten ägnas åt de anställda inom de sektorer som kraftigast domineras av kvinnor. Dagens situation måste, återigen, ses i ljuset av den utveckling som tecknades ovan. Delar av den sociala omsorgen har, som nämndes ovan, sina rötter i fattigvården. Den handhades ofta av någon förtroendevald som för det dagliga arbetet i fattighuset utsåg någon ”kommandora” att hålla ordning. Systemet hade många brister och några år efter sekelskiftet startade Svenska Fattigvårdsförbundet utbildning av funktionärer som skulle bli föreståndare och husmödrar. Det var till en början både män och kvinnor men de förstnämnda försvann snart. Arbetsuppgifterna bestod både av husmorsuppgifter och vårduppgifter. Tyngdpunkten mellan dessa båda delar har varierat över tiden. På samma sätt har utbildningens innehåll förändrats. Tyregård (1996) beskriver de förändringar av arbetet som skett som olika faser från en tydlig kontrollfunktion, via en sjukvårdande och administrerande funktion fram till dagens myndighetsutövning och chefsskap.

Elisabeth Sundin

10 De flesta som arbetar inom vård och omsorg har inte arbetsledande ställning utan finns i underordnade positioner. Vårdbiträden är som regel kommunernas största yrkesgrupp. Deras föregångare sägs ofta vara hemmafruarna som på 1950- och 1960-talet blev hemsamariter ibland inom en frivilligorganisations verksamhet, ibland inom det kommunala. Lönerna var mycket låga och personalomsättningen har förblivit hög trots att alltfler nu arbetar heltid inom det som de betraktar som sitt yrke – inte som en fritidssyssla eller ett kall (Szebehely, 1996). Allt ifrån början har detta varit ett nästan totalt kvinnodominerat yrke.

3 Vad är det som förändras?

Av framställningen ovan framgår att den offentliga sektorn genomgår en ständig förändring. Vad är det då som motiverar att vi nu, mer än tidigare, talar om förändringarna just som förändringar och rentav omvandling? (Både i Staten i omvandling, 1996, s. 105 och i SOU 1969:69 hävdas bestämt att så är fallet.) Huvudförklaringen, om man nu kan tala om en huvudförklaring, tror jag ligger i stagnationen och rentav neddragningen av vissa offentliga verksamheter. Skulle allt det andra; omorganisationerna, de ändrade styr- och kontrollsystemen, avregleringarna och utförsäljningarna ha hanterats helt annorlunda om expansionen fortgått? Senare års debatt har framförallt rört stora kvinnodominerade sektorer. Vilka är orsakerna? Beror det på att det som diskuteras är verksamheter som anses vara viktiga och som berör många människors vardag? Det är sektorer, vård, omsorg och skola, inför vilka skatteviljan är störst. De är alltså, på ett sätt, inte ifrågasatta av de vanliga medborgarna utan av eliterna. Har de aktuella sektorerna kommit att symbolisera den svenska välfärdsstatens framväxt i socialdemokratisk tappning och innehåller de därmed en politisk konfliktpotential? Eller beror det på att de domineras av kvinnor?

I bokens artiklar ges exempel på flera olika typer av förändringar och deras konsekvenser. Omorganiseringarnas praktik och utfall ser vi i bidragen av Gonäs och medarbetare, Holmquist, Härnsten och Lindvert. Styr- och kontrollsystemens förändring och därtill hörande terminologiskiften är temat både för Ulla Johanssons och Lillemor Westerbergs bidrag och avregleringarnas konsekvenser berörs av Sundin. Låt mig dock, med hjälp av andra författare utveckla förändringstemat något ytterligare och även påtala att denna infallsvinkel kanske överbetonar förändringen och underskattar kontinuiteten. Både av denna och andra skrifter producerade inom utredningens ram kan slutsatsen dras att kontinuiteten ibland är slående. Särskilt tycks

Om makt och kön –

11

det gälla förhärskande genusrelationer. Det finns dock erfarenheter som visar att förändringar av alla slag, tekniska, ekonomiska och organisatoriska, kan medföra också förändringar i existerande genusrelationer (se t.ex. Wikander, 1992 och Sundin, 1993). Det finns också en risk för att betona gemensamma drag och underskatta diversifieringen – t.ex. mellan olika kvinnor. Slutligen bör noteras att den utveckling som skisseras ingalunda enbart är svensk utan förekommer också i andra länder. (Se t.ex. Newman, 1995, samt Czarniawskas bidrag i denna volym.) Titeln Organisation som mode (Borgert, 1992) kan passa också i detta sammanhang.

Vilka är drivkrafterna bakom de senaste årens förändringar både av den offentliga sektorn som sådan och av debatten om den offentliga sektorn? Frågorna måste ställas, och svaren sökas, i båda avseendena eftersom, som många påtalat, det inte alltid finns överensstämmelse mellan den retoriska nivån, modellnivån och handlingsnivån. Det kommer vi också att se exempel på i antologins artiklar. Uppfattningarna om vad som initierade och motiverade de pågående förändringarna varierar. Vanligt förekommande är att hänvisa både till finansieringsproblem, styrningsproblem, demokratiproblem och legitimitetsproblem (Montin, 1996). Dessa hänger samman med varandra. Tredelningen ”stärka demokratin, effektiviteten och produktiviteten” förekommer ofta som målformuleringar, något som få motsätter sig (jfr Westerbergs bidrag). Det som ibland startade av politiskt-ideologiska skäl utlöstes och försvarades senare på ekonomiska grunder (Kronvall & Johansson, 1996). Det föreligger därför, numera, få politiska meningsskiljaktigheter angående det nödvändiga i förändringarna menar t.ex. statsvetaren Stig Montin (1996) i sin ”Statsvetenskapliga betraktelse” över den offentliga sektorns förnyelseproblem.

De förnyelseprogram som lanserats inom den offentliga sektorn har en rad återkommande nyckelord. Följande är hämtade från SOU 1996:169 (s. 62–63) som citerar Civildepartementets skrift Av egen

kraft. Där sägs att man eftersträvar: breddad demokrati, större

valfrihet, effektivitet, bättre service, mindre byråkrati samt bibehållen, eller bättre, kvalitet. Brister har förekommit i alla dessa avseenden. Hur skall då förbättringar åstadkommas? Också vad gäller det finns vissa återkommande teman. De är

• decentralisering t.ex. genom lokala enheter, mål- och resultatstyrning samt en ny chefsroll. I detta sammanhang kan påpekas att utvecklingen av statens relation till kommuner och landsting är motsägelsfull. Det förekommer inslag av decentralisering men också av ökad regelstyrning.

Elisabeth Sundin

12

• koncentration till kärnområden för verksamheten och till ett direkt ansvar för de förtroendevalda.

• marknadisering dvs. konkurrensutsättande som förutsätts ge nya incitament resulterande i såväl rationaliseringar som nytt språkbruk.

• integrering genom nya nämnder.

• differentiering framförallt av det politiska från det operativa. En variant på detta är beställar–utförarmodellen som söker renodla rollerna.

• individualisering genom valfrihet och kundens fria val

(”kunden” är ett exempel på det nya språkbruket).

• demokratisering t.ex. genom brukarstyrelser.

• ideologisering där den kollektiva demokratiformen ställs mot den individuella. Som nämnts ovan menar dock många forskare att det ideologiska inslaget nu reducerats. Till det senaste decenniets stora förändringar inom den offentliga sektorn hör förändrat huvudmannaskap för några stora och viktiga områden. Den så kallade Ädelreformen år 1992 förde över ansvaret för äldrevården, och därmed ett stort antal anställda, från landstingen till kommunerna, och ansvaret för skolan från staten till kommunerna år 1991. Sammantaget berördes flera hundra tusen personer. Främst i början på 1990-talet bolagiserade staten flera av sina affärsverk såsom Postverket och Domänverket. En likartad tendens brukar omnämnas vad gäller kommunerna. Som framkom av denna kortfattade historiska genomgång av den offentliga sektorns framväxt ovan är förändringar i ansvar och huvudmannaskap inget nytt. Det har förekommit tidigare.

Mera teori än praktik

En rad studier av den offentliga sektorns omvandling visar på en betydande diskrepans både mellan retoriken och praktiken och mellan modeller och praktiken. Skälen är många. Det som i teorier och i skrift ser lätt och entydigt ut visar sig i praktiken vara svårt att tillämpa. Det visar en rad studier (se t.ex. Fernler, 1996; Jacobsson, 1994). Konkurrens i teorin visar sig i praktiken fungera bäst genom samarbete och generella modeller måste modifieras till sektorsspecifika förhållanden (Viklund, 1996). Nedan skall jag återge vilka förändringar som andra verkligen tyckt sig finna.

Förekommande former och varianter är många liksom beteckningen på dem. I Kommunförbundets egen rådgivning till offentligt verksamma som skall leda förändringsarbete anges att man inom den egna kommunala förvaltningen (s.k. egen-regiverksamhet) kan välja mellan

Om makt och kön –

13

att använda kommunala självförvaltningsorgan, resultatenheter, BUM (beställar–utförarenheter) i intraprenader samt kommunala avgifter. En annorlunda lösning är att låta andra än kommunen själv stå för utförandet. Också vid detta alternativ finns dock flera variationer. I Kommunförbundets rådgivning görs en uppräkning av alternativa driftsformer innefattande offentliga, statliga eller kommunala, företag, driftsentreprenader, bidragsfinansierad enskild verksamhet, kundvalssystem med enskild utförare samt köp av enstaka tjänster. Därutöver förekommer rena privatiseringar. Varianterna också inom dessa grupper är många. Företag kan t.ex. bedrivas under olika företagsformer, omständigheterna kring bildandet eller förändringen kan variera betydligt, och så vidare. Delvis redovisas förvånande resultat. Så konstateras t.ex. i en uppsats av Kronvall &Johansson (1996) att de offentliga driftsformerna förefaller vara mest företagiserade (det är det begrepp som används) och entreprenaderna minst.

Förändringarna har varit mindre än väntat generellt sett. Variationerna över sektor och rum är dock betydande. Enskild drift är vanligast inom individ- och familjeomsorgen trots att inslagen av myndighetsutövning där är betydande. Låt oss också i detta sammanhang erinra om att privata alternativ av tradition funnits inom stora delar också inom vård och omsorg – den sektor som idag diskuterats mest vad avser det lämpliga i att genomföra förändringar. Variationerna har dock också tidigare varit betydande t.ex. mellan olika kommuner och olika delar av landet (Dahlström, 1993). Mål- och resultatstyrning av kommunens egen verksamhet är den ”nyhet” som tycks fått störst spridning. På sju år, mellan 1988 och 1995, ökade andelen kommuner som tillämpade detta inom barnomsorgen från 18 till 75 procent Det är den sektor inom vilken den tillämpas mest. Andra modeller såsom alternativa anordnare, kundvalssystem och beställar–utförarorganisationer har fått betydligt mindre genomslag (SOU 1996:169). Varför blev det så litet när man ville så mycket? frågas därför i en rapport från ESO (Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi) 1995.

Det är svårt att få fram entydiga resultat vad avser förändringarnas

effekter. Verkligheten är alltför mångfacetterad. Lägre kostnader

tycks inte ha blivit regel (SOU 1996:169, bilaga V, kap. 2). Kostnadsmedvetenheten har dock ökat på ett markant sätt. Om detta tycks finnas en stor enighet. Annorlunda är det med den andra sidan av det ekonomiska tänkandet dvs. intäkterna. När verksamma, antingen de finns inom offentlig eller privat verksamhet, börjar betona intäkterna tenderar det ibland att leda till tävling mellan före detta arbetskamrater och ibland till ett segmenteringstänkande vad avser marknaden (SOU 1996:169, bilaga V, kap. 9). Inte sällan anses de ekonomiska

Elisabeth Sundin

14 och finansiella bedömningarna och bedömningsgrunderna ha kommit att dominera alltför mycket i diskussioner kring resursfördelning, utvärdering och uppföljning (SOU 1996:169, s. 64, jfr också med Westerbergs artikel). Det avspeglas också i att ett ekonomiskt språkbruk kommit att användas på nya områden inom den offentliga sektorns sfär (se vidare i flera av antologibidragen). Låt mig dock avsluta denna del med att ange något entydigt positivt med förändringarna: en ökad kvalitetsmedvetenhet bland både anställda och kunder.

Vad har då de senaste årens förändringar inneburit för de anställ-

da? Den frågan tas upp i antologins bidrag. I tidigare forskning har vi

inte så mycket ”att hämta” som svar. Studier som utgår från de anställdas situation är inte så vanliga, även om frågeställningarna ibland aktualiseras (SOU 1997:15). Ännu mindre har könsaspekterna beaktats. Att uttala sig i frågan kräver studier på mikronivå i de olika organisationerna. Det tänkta kan kraftigt avvika från utfallet. För de anställda som bytt huvudman (5,5 procent av de som ombesörjer skola-vård-omsorg var 1994 anställda utanför det offentliga) kan förändringarna förväntas vara betydande. Så är dock inte alltid fallet vilket några av antologins bidrag visar. Förändringarna kan vara väl så stora inom de verksamheter som alltjämt ryms inom det offentliga. En ökad arbetsbelastning redovisas ofta som en följd av rationaliseringar och effektiviseringar. Helt nya normer och kriterier skall också börja användas vilket påverkar alla anställda men kanske i särskilt hög grad de i ledande ställning (jfr Holmquists bidrag). De skall lansera effektivitet istället för demokrati eller kostnader/intäkter istället för professionella kriterier. Redan före de senaste årens förändringar var sådana ledande positioner ofta förenade med ekonomiskt ansvar och personalansvar. Inom vissa av den offentliga sektorns delsektorer dominerar kvinnorna totalt dvs. också på ledande befattningar (Man är chef, 1994). Det är oftast kvinnor som är avdelnings- och enhetsföreståndare inom barnomsorgen (även om männen relativt sett oftare är chefer), det är oftast kvinnor som är städledare och så vidare.²

²Terminologin vad avser personer i ledande ställning varierar mellan offentlig och privat sektor samt mellan kvinnligt och manligt dominerade sektorer. Detta tema berörs t.ex. i Lillemor Westerbergs bidrag. Tyvärr är det svårt att med siffror bevisa dessa påståenden. De kartläggningar som finns av chefer och ledare (t.ex. Man är

chef, SCB 1994 eller SOU 1994:3Mäns föreställningar om kvinnor och ledarskap )

införlivar ofta inte personer i sådana positioner. Detta är, givet att ledarskap innebär att fördela och leda andras arbete, mycket besynnerligt. Det kommer inte heller, enligt uppgift från Statistiska centralbyrån att bli bättre framöver. Snarare sämre.

Om makt och kön –

15

Omvandlingen i sammandrag – makten i organisationerna och organisationernas makt

På de inledande sidorna har gjorts en kort beskrivning av den offentliga sektorns historiska framväxt, nuvarande omfatting och utformning samt den nu pågående omvandlingens karaktäristika. Genom den historiska ansatsen uppmärksammas att förändring inte är något nytt. Den offentliga sektorn har alltid genomgått förändringar i alla de avseenden som dagens debatt fokuserar. Diskussionerna rör regelbundet både form och innehåll och dessa båda delar kan inte särkopplas från varandra. Så har till exempel vem som skall ha ansvaret för vård och för utbildning av vårdpersonal varit föremål för debatt i mer än hundra år. Inslagen av privata utförare och frivilliga organisationer är ingalunda något nytt. Kontroll- och styrningsfrågorna är ständigt på agendan liksom finansieringsformer och finansieringsansvar. Pengar som styrsystem är och har varit kraftfulla sätt för staten att förverkliga sina intentioner. De används genom existerande organisationer och regelsystem eller för att skapa och manifestera nya regelsystem och organisationsformer. Det är dock ett begränsat antal variationer som förekommer. Över tiden tycks likheterna mellan lösningar som till en början var helt olika, t.ex. avseende barnträdgårdar och småbarnsskolor, blivit större. En begynnande differentiering kan därför ses som en återgång till tidigare former. Sett i det perspektivet blir det kontinuitet och inte förändring, eller kanske snarare kontinuiteten i förändringarna, som tycks utmärka den offentliga sektorn. Kontinuiteten tycks också gälla att det är en majoritet kvinnor som återfinns i det manuella omsorgsarbetet medan det manliga inslaget är och varit större inom andra sektorer och på andra nivåer. Detta exemplifieras i flera av antologins bidrag.

4 Jämställdhet och jämlikhet, kön och genus, genussystem och könskontrakt, makt

Den utredning som föreliggande antologi ingår i behandlar fördelningen av ekonomiska resurser och ekonomisk makt mellan kvinnor och män. Det rör således jämställdhet. Jämställdhet är ett begrepp som lanserats för att markera skillnader och relationer mellan könen och för att särskilja detta från skillnader och relationer som rör klassdimensionen, jämlikhet. I dagligt tal blandas inte sällan dessa samman, särskilt genom att jämlikhet får täcka både klass och kön. Sådan sammanblandning kan förekomma även i antologin.

Jämställdhetsbegreppet är nära kopplat till jämställdhetspolitiken. Därmed fastställs åsikten att jämställdhet är ett politiskt önskvärt

Elisabeth Sundin

16 tillstånd. I begreppet ligger dock ingen explicit eller implicit uttalad mening om varför jämställdhet inte råder. Orsaksfrågan ligger däremot i botten både på diskussionen om hur kön förhåller sig till klass, dvs. jämställdhet kontra jämlikhet, och om hur kön förhåller sig till genus. Den förstnämnda aspekten kan spåras i flera av antologins bidrag. Här finns en omfattande litteratur att ta del av. Heidi Hartmanns (1986) artikel Det olyckliga äktenskapet mellan feminism

och marxism – för en mer utvecklingsbar förening som kom ut på

svenska för drygt tio år sedan, följdes av en svensk debatt i frågan. Numera är den debatten, kanske tillfälligt, avstannad. Att den har relevans visas i antologin. Även om dessa aspekter inte är de huvudsakliga i något av antologins bidrag blir slutsatserna tydliga: De förändringar som nu sker inom den offentliga sektorn framstår vare sig som köns- eller klassneutrala.

Begreppen kön och genus förekommer frekvent i antologins bidrag liksom kvinnor och män, kvinnlighet och manlighet, femininitet och maskulinitet. Hur begreppen kön och genus används och hur de kan, bör och skall användas är föremål både för vetenskaplig och allmän debatt. Flera av bidragen tar upp denna fråga till diskussion liksom den utveckling som forskningen inom området haft. Trots risken för upprepningar tas detta tema upp också här.

Begreppet ”kön” utgår från biologi och genetiska skillnader mellan kvinnor och män. Begreppet ”genus” utgår från vad som är socialt konstruerat kvinnligt och manligt. ”Att särskilja kön och genus är i huvudsak en snillrik idé” skriver Maud Eduards (1995) och det har varit pedagogiskt och övertygande att visa på hur kvinnligt och manligt varierat över tid, rum och klass och därvid åskådliggjort det godtyckliga i det som alltid presenteras som ”mest naturligt”. Genus har därmed framstått som det socialt konstruerade och föränderliga medan kön framstått som det biologiska och stabila. På senare år har framförallt det sistnämnda börjat ifrågasättas genom att också kön setts som socialt konstruerat. Därmed har vissa forskare återgått till att använda begreppet kön dock med betonandet att också kön, biologi och bedömningen av och synen på det biologiska är socialt konstruerat (se t.ex. Carlsson Wetterberg, 1992; Butler, 1990; Nicholson, 1995; Widerberg, 1992). Begreppet kön innehåller följaktligen idag en stor spännvidd. Jag kommer att använda kön och genus parallellt och synonymt om inte annat anges.

I Sverige har genus ofta använts i konstellationen genussystemet. Det begreppet lanserades i den år 1990 avslutade Maktutredningens huvudrapport (SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige) för en publik också utanför den könsteoretiskt intresserade sfären. Det svenska samhället beskrevs där som konstituerat av tre maktsystem:

Om makt och kön –

17

det politiska, det ekonomiska och genusmaktsystemet. De bygger på olika aktörsgrupper, fungerar efter delvis olika logiker och befinner sig i potentiell konflikt med varandra även om konsensus är huvudprincipen. Genussystemet är ett könsmaktsystem där de båda aktörsgrupperna utgörs av kvinnor och män. Det utmärks av en segregering mellan kvinnor och män samt mellan vad som är kvinnligt och vad som är manligt. Ett annat grundläggande drag är en hierarkisering som innebär att det som är kvinnligt är underordnat det som är manligt. Flera av antologins bidrag använder denna begreppsbildning medan andra nyttjar patriarkatsbegreppet. Patriarkatsbegreppet har varit föremål för en livlig internationell debatt (Walby, 1989). Varje antologibidragsgivare svarar härvidlag för sina egna definitioner.

Kvinnor, kvinnligt och feminint respektive män, manligt och maskulint används i dagligt tal i det närmaste synonymt. Att så ingalunda är lämpligt i vetenskapliga sammanhang tar flera av antologiförfattarma upp, till exempel Alvesson och Ulla Johansson. Kvinnlighet kan förekomma hos män och manlighet hos kvinnor. Det socialt konstruerade ligger nära till hands för definitionerna.

Då den så kallade kvinnoforskningen började växa fram för några decennier sedan var det, som namnet säger, först en fråga om att studera kvinnor. Skälet var oftast att de exkluderats av den tidigare forskningen. Litteraturhistorien behandlade nästan bara manliga författare, entreprenörsteorierna byggde på mäns erfarenheter och så vidare. Det vidtog ett stort arbete med att lägga till kvinnor. Att det arbetet är långt ifrån avslutat framgår av några av antologins bidrag. Arbetet har inom vissa sektorer följts av, och/eller kompletterats med genusforskning som, vilket framgått ovan, betonar det socialt konstruerade och det relationella mellan vad som är kvinnligt och vad som är manligt. Det ena kan inte förstås utan det andra. I sig anger detta ingenting om maktrelationer även om det av många t.ex. via genussystembegreppet givits en sådan dimension. Den insikten är utgångspunkten för merparten av den feministiska forskningen som också, som regel, har ett politiskt syfte (Eduards, 1995). Sådana ansatser förekommer också i antologins bidrag. En maktdimension finns därmed med i den feministiska forskningen och feministbegreppet, liksom i patriarkatsbegreppet och, oftast, i genusbegreppet. Alla dessa begrepp har varit föremål för en omfattande vetenskaplig debatt och inte sällan också för en allmän debatt. I antologin förekommer de flesta av begreppen. De används inte på ett gemensamt sätt. Bidragen representerar också olika placeringar på skalan från att ”lägga till kvinnor” till att analysera maktdimensionernas karaktäristika liksom från att utgå från kön till att reflektera över också manlighetens genusinnehåll. Den relationella fokuseringen har medfört att också

Elisabeth Sundin

18 män och manlighet lyfts in som intressanta och viktiga delar av forskningsområdet. Också detta avspeglas i antologins bidrag (t.ex. Alvesson och Sundin).

Hur, och var, kön/genus konstrueras har också varit föremål för en livaktig teoretisk debatt. Den svenska diskussionen står i nära förbindelse med den internationella forskningen. Jag väljer att i detta sammanhang referera till den australiensiske sociologen Robert Connell (1987) eftersom hans diskussion tycks passa så väl in på antologins bidrag. Han benämner den samhälleliga skiktningen av manligt och kvinnligt som genusordning. Den inbegriper både arbetsfördelning, hierarkisering (uttryckt t.ex. som kontroll) och känslomässiga relationer. På lägre nivåer, såsom sektorer, klasser, arbetsplatser osv. tar sig den övergripande genusordningen lokala uttryck benämnda genusregimer. Dessa kan variera inom ordningens fastställda ramar. Dessa variationer ser vi exempel på i antologin. Hur de beskrivs, analyseras och förstås avgörs av varje författare och uttolkare. Den svenska antropologen Britt-Marie Thurén (1996) föreslår dimensionerna ”styrka”, ”räckvidd” och ”hierarki” för att beskriva och jämföra genusregimerna med varandra. Ett annat av forskare använt begrepp, också i denna antologi, är kontraktsbegreppet (t.ex. Forsberg). Man talar och skriver om könskontrakt och/eller genuskontrakt (se t.ex. Pateman, 1988; Åström & Hirdman red. 1992). Också kontraktsmetaforen kan avse olika hierarkiska nivåer och anger att det är fråga om

normerande element i relationen mellan kvinnor och män, det finns en grund för förväntningar om hur umgänget skall gestaltas mellan könen. (Pettersson, 1996, s. 45)

Vidare betonas genom metaforen att det är fråga om något stabilt men inte statiskt – kontrakt kan omförhandlas. Detta gäller också de omsorgskontrakt som diskuteras i ett av antologibidragen (Stina Johanssons).

Ovanstående är min beskrivning av det teoretiska läget och min beskrivning av centrala begrepp. Som kommer att framgå av fortsättningen är den inte invändningsfri. Detta är en följd av att kvinnor, kvinnlighet och genusdimensioner fortfarande, inom många ämnen, är att betrakta som relativt nya eller är föremål för debatt. Ett etablerat synsätt är därför inte förhärskande. Intrycket skulle blivit mindre fragmentiserat om alla referenser och alla antologiförfattare hämtats från en enda disciplin. De olikheter som förekommer inom forskningsfältet är en följd inte bara av olika syn på kön/genusrelationerna utan också av olika forskningstraditioner, olika forskningsfokus och olika metoder. Detta är ingen nackdel utan en styrka

Om makt och kön –

19

då det visar på forskningsfältets livaktighet och verklighetens komplexitet. Enkla och reduktionistiska beskrivningar och slutsatser undviks.

Föreliggande antologi publiceras inom den så kallade Kvinnomaktutredningens ram. Vad är då makt? År 1990 presenterade den några år tidigare tillsatta Maktutredningen sin huvudrapport (SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige) Efter många diskussioner i många delrapporter sammanfattades diskussionen i ”att det är svårt att säga”. Det är en av orsakerna till att av Kvinnomaktutredningen engagerade ansvariga forskare redan initialt beslutade att överge tanken på att formulera ett för alla gällande maktbegrepp. Samma ståndpunkt gäller denna antologi. Att det i det här fallet görs en begränsning till ekonomisk makt utövad i organisatorisk kontext är ingen stor hjälp. Svårigheterna kvarstår. Att inte kunna definiera makt innebär dock inte att man inte erfar den eller känner igen den. I detta avseende ansluter jag mig till Rickard Swedbergs ståndpunkt angående ekonomisk makt så som han formulerar den i sin artikel

Ekonomisk makt (1987, s. 256 ff.)

som en serie sociala mekanismer, vilka samtidigt skapar och vidareförmedlar en viss form av materiell makt.

För att kunna kontrollera ekonomisk makt måste man förstå hur den fungerar. Och detta, i sin tur, kan bäst visas genom empiriska studier, skriver Swedberg. Antologins bidrag ger förhoppningsvis sådana kunskaper.

5 Presentation av antologins bidrag

Dagens förändringar av den offentliga sektorn sker i redan existerande strukturer i redan etablerade organisationer. De människor som berörs ”har varit med förr”. De har, i allmänhet, upplevt tidigare förändringar och de tolkar dagens händelser utifrån sina tidigare erfarenheter. För att understryka dessa förhållanden inleds antologin med två bidrag som, från olika utgångspunkt, betonar den aspekten. Det första är skrivet av Gunnel Forsberg. I Forsbergs artikel är de rumsliga variationerna i Sverige utgångspunkten för diskussion och analys. Sverige beskrivs ofta som ett mycket homogent land men det är också väl känt att t.ex. arbetslösheten och näringslivsstrukturen, ibland uttryckt som företagsklimat, varierar. Skillnader vad avser välfärdssektorns omfattning och inriktning diskuteras sällan trots att även de varierar och än mer sällan omtalas skillnader i lokala klimat så som de manifesteras i jämställdhet. De senare aspekterna är utgångspunkter för Forsbergs bidrag. Hon utgår från, och pläderar

Elisabeth Sundin

20 för, att den sociala infrastrukturen är en förutsättning för att ett modernt samhälle skall fungera. Denna är, i sin tur, avhängig av både den offentliga sektorns utformning och de regionala könskontrakten. Hon inleder uppsatsen med att presentera engelska forskares resultat kring att vissa regioner fungerar som uppåtgående rulltrappor för individer som är intresserade av att avancera socialt och ekonomiskt. Men, rulltrappemetaforen som används i sammanhanget, indikerar också att samma regioner kan fungera som nedåtgående för andra individer. Regionerna fungerar olika, och olika kraftfullt, för män och kvinnor.

Forsberg genomför sin beskrivning, och analys, utifrån en modell som innehåller både strukturella och aktörsinriktade indikatorer. Hennes genomgång visar att vad avser alla indikatorerna finns det rumsliga variationer. Sammantaget innebär det att Sverige rymmer olika lokala kulturer och traditioner. Forsberg sammanfattar de förekommande könsrelationerna i tre olika typer av könskontrakt: ett traditionellt, ett modernistiskt och ett otraditionellt. Orter och regioner präglade av det förstnämnda har ett betydande underskott av kvinnor i fertil och vårdgivande ålder. De tycks söka sig till de båda övriga, mera jämställda, regiontyperna.

Den offentliga sektorns omvandling rör väsentliga delar av den materiella och sociala infrastrukturen. Hur de förhärskande könskontrakten påverkas beror på utfallet av de omförhandlingar som initieras av förändringarna i strukturen. Utfallen är inte givna. ”Den kulturella och sociala strukturen är mycket segare än den ekonomiska” skriver Forsberg. Kanske kan de mera jämställda kontrakten visa sig vara livskraftiga då de bärs upp av den mest välutbildade arbetskraften boende i de mest dynamiska regionerna?

Stina Johanssons bidrag sätter in dagens förändringar i ett femtioårsperspektiv. Med hjälp av ett kvinnligt dominerat yrke, sjukgymnasternas, tecknar hon bilden av hur yrkens nuvarande ställning är resultatetet av både den samhälleliga utvecklingen i stort och av yrkesföreträdarnas strategier. Sjukgymnast är, och var, ett kvinnligt dominerat yrke vars företrädare aktivt agerat för att skapa en professionell arena. Det har man gjort både i samarbete med (ibland också i motsatsställning till) övriga näraliggande professioner och med statens företrädare.

Johansson tar sin utgångspunkt i diskussionen om vad som utmärker, och vad som bör utmärka vård- och omsorgsarbeten. Hon menar att det, kanske, finns en särskild skandinavisk syn på detta som betonar möjligheten av en förening mellan oegennyttig omsorg och rättvisa. Johansson söker använda sig av så kallade professionsteorier för att förstå utvecklingen. De visar sig dock ha betydande svagheter

Om makt och kön –

21

för dessa helt kvinnodominerade yrken. Johansson är kritisk mot gängse normalvetenskap, en ansats och slutsats som också förekommer i flera av de övriga artiklarna. Den professionella kunskapen skall enligt förhärskande normer vara utformad på ett visst sätt: abstrakt, formaliserad och forskningsbaserad. Dessa krav är inte oproblematiska för vård- och omsorgsyrken. Johansson visar hur sjukgymnasterna sökt påverka sitt ansvarsområde, få verksamheten offentligt finansierad, få inflytande över utbildningen av den egna gruppen, utveckla forskning och olika specialiteter. I flera av dessa avseenden kom yrkets ambitioner i direkt konflikt med samhällets företrädare som ville ha flera sjukgymnaster och en annorlunda kompetensprofil.

Länge gick sjukgymnasternas argumentationslinje efter kompetens. Att de kunde rehabilitera för ett arbetsliv som ”ropade” på arbetskraft. I det nu förhärskande samhällsekonomiska läget, i kombination med en ny demografisk situation utmärkt av en åldrande befolkning, är situationen en annan och arbetsmarknadsargumentationen obsolet. Strategierna har gått både utmed en könsarbetsdelning och en professionell arbetsdelning som delvis kan kläs i klasstermer. Det senare blir tydligt då jämförelser görs med en annan helt kvinnligt dominerad grupp, vårdbiträden. Vilken roll, om någon, spelar det att de två yrkena är och varit så kvinnodominerade? Har det påverkat synen på dem, företrädarnas praktiska yrkesutövande och den manliga minoritetens strategier? Artikeln visar att förändringar inte är unika för vår tid. Politiken och samhällsförändringarna har alltid påverkat de offentligt anställda och skapat ramarna inom vilka de kan agera.

Antologins tredje artikel, Lokala utfall av den offentliga sektorns

omvandling, är skriven av Lena Gonäs, Susanne Johansson och Ingert

Svärd. Deras ansats är också historisk och brett rumslig. De sätter in sin studie och sina resultat i en beskrivning av framförallt de senaste decenniernas omvandling av den svenska ekonomin i allmänhet och av den offentliga sektorn i synnerhet. Den ekonomiska politiken, modellerna för produktion av välfärdstjänster och följderna av EUanslutningen utgör en central bakgrund till deras framställning. Genom arbetsmarknadens könssegregering fungerar mans- och kvinnoyrken enligt olika logiker och de befinner sig i olika faser. I artikeln eftersträvas ett helhetsperspektiv genom att både den centrala, den lokala och den individuella nivån behandlas och verksamheter både från den statliga, den landstingskommunala och den kommunala sektorn inkluderats. Förutom strukturella förhållanden införlivar författarna också genuskontrakt i sin modell för att skapa klarhet i det som sker.

Elisabeth Sundin

22 Förändringarna sammanfattar forskarna i uttrycket ”Från regelstyrning till målstyrning”. De betonar genomgående, i likhet med Forsberg, att den generella utvecklingen måste ses i sina lokala kontexter eftersom de medieras och uttolkas lokalt. Det illustrerar de genom att presentera vad som hänt med de anställda i några kommuner och några landsting, vid den gamla Skolöverstyrelsen och Länsskolnämnderna samt inom Uppsala kommuns barnomsorg. Ett tydligt resultat är att det finns utrymme för särpräglade lokala strategier. De som driver förändringarna väljer olika metoder och därvid erhålls olika utfall. Forskarna förutser ”en allt större skillnad mellan olika medborgares tillgång till välfärdstjänster och även stora skillnader i producentledet.” Med det sista menas t.ex. de anställda. Bland dem kan en differentiering märkas vad avser konsekvenserna av den nu pågående omvandlingen. Högskoleutbildade med högre tjänster klarar sig förhållandevis bra, det gäller både män och kvinnor, medan övriga har svårare att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Sammantaget leder det forskarna fram till slutsatsen att tidigare genuskontrakt grundade på den under efterkrigstiden uppbyggda offentliga sektorns storlek och funktionssätt inte längre gäller. De därpå följande fyra artiklarna berör förändringar inne i den offentliga sektorns organisationer. Empirin är hämtad från olika sektorer och huvudfrågeställningarna och de teoretiska anknytningspunkterna varierar, vilket ger en mångfacetterad bild. Carin Holmquist skriver om erfarenheter från flera delsektorer: barnomsorgen, skolan, tandvården, kommunala kultursektorn och sjukvården. I fokus står en kategori kvinnor som under senare år stigit fram som ledare i sina respektive verksamheter. Begreppet ”sina verksamheter” motiveras av att de alla varit verksamma på lägre nivåer i samma, eller åtminstone samma typ, av organisation tidigare. Den främsta uppgiften för ledarna blev att genomföra stora besparingar introducerade i samband med ibland upprepade omorganisationer. Holmquist belyser den paradox som utökat ansvarsområde och samtidigt minskande resurser innebär samt ställer frågorna vilka funktioner som det kvinnliga ledarskapet fyller i dessa situationer. Hon gör slutligen en analys av makten på de individuella, organisatoriska och samhälleliga nivåerna. Holmquists slutsatser är, ur de kvinnliga ledarnas synvinkel, dystra. Hon karaktäriserar det ledarskap som dessa kvinnor utövar som ”det vanmäktiga ledarskapet”. Kvinnorna internaliserar svårigheter som de egentligen inte kan påverka. Ledarpositionernas makt minskas både på grund av att kvinnor besätter dem och på grund av den minskade resurstilldelningen. Deras maktpositioner blir därmed en manifestation av kvinnlig vanmakt och manlig makt.

Om makt och kön –

23

Jessica Lindverts slutsatser är mindre dystra. Hennes artikel utgår från skolans värld. Fokus ligger på de ändrade organisationsformerna. I stort kan utvecklingen beskrivas som en rörelse från traditionell byråkrati till nätverksstruktur bland annat som en följd av en överflyttning av ansvaret för skolan från staten till kommunerna. Empirin hämtas från skolledare, både kvinnliga och manliga, och deras uppfattning om händelseutvecklingen. Antalet skolledare, särskilt antalet kvinnliga skolledare, har ökat betydligt under det senaste decenniet. Kvinnor har inte lönemässigt kunnat hävda sig. Inte heller tycks arbetsförhållandena ha blivit bättre även om skolledarrrollen har förändrats och relationerna till lärarna blivit mindre hierarkiska. Organisationskulturen tycks alltså ha påverkats och ledarnas identitetsuppfattning likaså. Lindvert gör sina beskrivningar och analyser på olika nivåer, utifrån ett resonemang utvecklat av den amerikanska sociologen Joan Acker. De nya organisationsformerna har varit gynnsamma på den organisatoriska och individuella nivån ur ett genusperspektiv. Vissa ”kvinnliga värden” har vunnit insteg, skriver Lindvert. Från ”vissa insteg” till ”makt” är dock steget långt, vilket också Lindvert påpekar. Men ändock kan slutsatsen dras att förändringarna av de ändrade organisationsformerna i den del av skolans värld som studien omfattar kan tolkas positivt ur jämställdhetsperspektiv.

Både Holmquist och Lindvert skriver om arbetskraft som har en yrkesutbildning och som är verksamma i sina organisationers kärnverksamheter. I Gunilla Härnstens bidrag är det däremot personer verksamma i en så kallad stödfunktion som står i fokus för intresset. Rent konkret är det städerskor på ett sjukhus som vi genom Härnsten för följa under drygt tio är. Härnsten börjar sin historia i mitten på 1980-talet, dvs. före de nu aktuella omorganisationerna. Påfallande är att också då var det förändringar ”på gång” för dessa kvinnor och också då hade de arbetsskador. Organisationsklimatet tillät dock försök med omorganisation, arbetsutvidgning, kompetenshöjning och så vidare genomförda i anslutning till en så kallad forskningscirkel. Arbetsskadorna sjönk och arbetstillfredsställelsen ökade vilket minskade arbetsgivarens kostnader. Allt sådant är numera borta. Städfunktionen i denna organisatoriska utformning finns inte längre och personalen därmed ”spridd för vinden”. Detta är den mest drastiska utveckling som visas i antologin men kanske för de anställda inte särskilt förvånande. De var redan före de senaste årens förändringar vana vid att befinna sig längst ned på den organisatoriska status- och inflytandeskalan.

Kerstin Sahlin-Andersson diskuterar en typiskt kvinnlig sektor, sjukvården, och utgår från några typiska kvinnoyrkens vardagsarbete

Elisabeth Sundin

24 och dessas strategier och relationer till ett traditionellt lika manligt yrke, läkarnas. Sjukvården är, skriver hon, kanske den sektor där könsidentifieringen och klassificeringen är tydligast. Trots att könsidentiteterna är tydliga är de svårbeskrivbara eftersom identiteter uppfattas som självklara. Identiteterna skapar ramar för verksamheten och förändringarna. Sahlin-Andersson visar hur detta går till i det vardagliga arbetet där både män och kvinnor och representanter för de olika yrkena bidrar till att konstruera och rekonstruera köns- och yrkesidentiteter. Det kontinuerliga tycks massivt men förändringar sker genom de förändringar som sker i samhälle och struktur, t.ex. i form av olika aspekter av den offentliga sektorns omvandling, och genom yrkesgruppernas egna önskningar och strategier. Sjuksköterskorna i Sahlin-Anderssons studie drev en uttalad professionaliseringsstrategi som tolkas som en reaktion mot det som förknippas som kvinnligt i yrkesidentiteten. Delvis stöds denna strävan av att det faktiskt kommer in män i yrket liksom av att läkargruppen numera har ett betydande inslag av kvinnor. Läkaryrket är också utsatt för förändringar med utvecklande av en mera kollektiv identitet. En tredje utveckling, menar Sahlin-Andersson, består av att kvinnligheten i sig förändras.

I Kerstin Sahlin-Anderssons artikel problematiseras gängse jämställdhetsstrategier på grund av att olika aspekter av köns-, yrkes-, och professionsidentiteter är sammanvävda och inte alltid konsistenta.

Könsidentitetsifrågasättande strategier är inte de enda förekommande. Det finns också strategier som betonar kvinnlighet. Här använder Sahlin-Andersson, i likhet med Stina Johansson, framförallt sjukgymnasterna som exempel. Utvecklingen är följaktligen motsägelsefull. Å ena sidan, i viss mån upplösta yrkesgränser och oklara könsidentiteter, å andra sidan en stärkt kvinnlig könsidentitet bland kvinnodominerade grupper. Det senare förmärks också genom att könsgränserna flyttar in i tidigare enkönade men numera könsblandade yrkesgrupper. Särorganisering är dock ingenting som särskilt kvinnor ägnat sig åt. Det har snarare varit en manlig strategi för att utestänga kvinnor. Syftena med särorganisering är därför också mycket motsägelsefulla – de kan drivas med målet integration likaväl som motsatsen.

Med Lillemor Westerbergs artikel förs män och manlighet explicit in i diskussion och analys. Kommunala tjänsteinnehavare utgör den empiriska basen. Deras reaktioner och reflektioner utgör grunden till framställningen som granskar den offentliga sektorns omvandling ur ett språkligt och begreppsligt perspektiv. Samma angreppssätt har Ulla Johansson. Det är därmed i någon bemärkelse mindre konkret men rör för sektorn centrala områden såsom identifikation och mål.

Om makt och kön –

25

Särskilt det förstnämnda indikerar att män och manlighet är en lika viktig del av framställning och analys för att förstå den offentliga sektorns omvandling som kvinnor och kvinnlighet.

Lillemor Westerbergs artikel utgår från två olika studier av daghemspersonal. Den första avsåg personal som börjat arbeta med eget budgetansvar och den andra kooperativt drivna daghem. Den nya ekonomiska styrning som tillämpades gentemot verksamheten presenteras som ett uttryck för en tekniskt/administrativ rationalitet. Tidigare har ansvars/omsorgsrationalitet präglat verksamheten. Den första typen brukar betecknas som manlig och den andra som kvinnlig. Utifrån den första studiens resultat och litteratur i ämnet bygger Westerberg upp sitt resonemang i begreppspar. Dessa begreppspar jämförs sedan med de kooperativt verksammas erfarenheter och hennes slutsatser är att personalen, dvs. kvinnorna, med den nya ordningen tvingas arbeta med dubbla rationaliteter. Nyordningen har inte medfört att personalen fått mera makt över sina organisationer. Däremot tycker de sig ha fått mera makt i sina organisationer men knappast genom organisationerna.

Ulla Johanssons Den offentliga sektorns paradoxala maskulinise-

ringstendenser tar upp samma svårfångade men viktiga del av den

offentliga sektorns omvandling. Vad är det som omvandlas? Hur förhåller sig olika politikområden till varandra? Pågår samtidigt en patriarkatsbekämpande jämställdhetspolitik och en patriarkatsstärkande omvandling av den offentliga sektorn? Johansson intar explicit en feministisk ståndpunkt och driver sitt resonemang i patriarkatstermer och utefter insikten att det inte utan vidare kan sättas likhetstecken mellan kvinnor, kvinnlighet och femininitet och mellan män, manlighet och maskulinitet. Hon visar hur manlighet trängt in i den kvinnligt dominerade offentliga sektorn genom en ekonomisk diskurs uttryckt som målstyrning och nya ledarskapsstrategier men också att kvinnligheten inte är och varit så fast etablerad inom den offentliga sfären som det ibland hävdas. Det sistnämnda ett exempel på ifrågasättande av fast etablerade föreställningar.

Ifrågasättande är huvudtemat också för Mats Alvessons bidrag. Artikeln problematiserar dominerande tankesätt, också sådana som finns i övriga antologibidrag, inklusive den kunskapssyn som ligger bakom och genomsyrar dessa, samt anger några alternativa förståelseformer av kön. Han driver i sitt bidrag huvudtesen att den offentliga sektorn skapar kön – inte tvärtom. Kön är, skriver han, socialt konstruerat och sociala institutioner är därmed centrala i skapandet av kön och könsrelationer och av framförallt kvinnor i feminina termer. Alvesson gör i sin framställning en genomgång av den populära, ibland också i vetenskapliga sammanhang, diskussionen om kön som

Elisabeth Sundin

26 biologiskt determinerat eller socialt bestämt. Även bland de forskare som kraftfullt uttrycker övertygelsen att kön är socialt konstruerat finns en tendens till, menar han, att ändock hemfalla till biologisk reduktionism. Han pläderar för varsamhet med begreppen kvinna/man, kvinnligt/manligt och maskulint/feminint och med att homogenisera grupper utifrån dessa kategoriseringar. Maskulinitet till exempel, har förmodligen ingen entydig innebörd ens i en och samma organisation. Alvesson anknyter därmed till den internationella forskning som framhåller mångfald och diversifiering inte enkelhet och entydighet. Alla människor har, säger han, en mångfald av sociala identiteter varav kön är en. Av praktiska och/eller politiska skäl kan det vara lämpligt, kanske ibland det enda möjliga, att utgå från biologiska kroppar i beskrivning och analys. Det är heller inte betydelselöst vilket både Alvesson själv och andra författare i antologin visar och hävdar. Faran finns dock att viktigare förhållanden än biologi inte uppmärksammas. Att utveckla kunskap om lokala konstruktioner av manlighet och kvinnlighet kan vara alltför svårt och tidskrävande. Det kan dock vara nödvändigt för att genomföra en avfeminisering av kvinnosektorer och en avmaskulinisering av manssfärer, något som är önskvärt av politiska skäl.

Också Elisabeth Sundins bidrag innehåller diskussioner om kvinnlighet och manlighet och deras konstruktioner. Konsekvenserna av en kommuns förändrade utförarstrategi inom barn- och äldreomsorg samt städning får illustrera diskussion och analys. Kommunens ledande politiker uppmuntrade så kallade alternativa utförare att ta över stora delar av den kommunala produktionen av varor och tjänster. De kommunalt anställda förväntades lägga anbud på sina gamla arbetsplatser. Genom att de arbetade i egen regi skulle deras arbetstillfredsställelse öka, kreativiteten blomstra, effektiviteten öka och därmed kommunens kostnader minska. Medborgarnas och anställdas valfrihet skulle också öka genom att flera potentiella utförare och arbetsgivare etablerades. I visionen ingick att merparten av de nya företagarna skulle vara kvinnor eftersom kvinnorna kraftigt dominerar bland de anställda. Förväntningarna visade sig komma på skam. Grovt uttryckt kan påstås att de nya utförarna var nya nationella och internationella storföretag och entreprenöriella män. Detta kan förstås genom rent företagsekonomiska analyser kompletterade med en förståelse av, framförallt, manlig identitet och konstruktion i kvinnligt dominerade miljöer. Den nya situationen innebär en möjlighet att få också manligheten stärkt i dessa alltfort av kvinnor dominerade sektorer.

I Elisabeth Sundins artikel får vi följa några tidigare offentligt anställda då de lämnar sektorn och övergår till privat verksamhet.

Om makt och kön –

27

Barbara Czarniawska tar oss i sitt bidrag med till andra delar av Europa. (En internationell utblick finns också i Forsbergs artikel som inleder antologin). Den offentliga sektorns omvandling är, som nämndes inledningsvis, inte någon unikt svensk företeelse. Den förekommer överallt. Inte heller är diskriminering eller olika behandling något unikt svenskt utan en kanske universell företeelse. Men, som särskilt Gunnel Forsbergs bidrag men också övrigas visar, så är inte diskrimineringens uttrycksformer lika. Czarniawska låter oss i sin framställning ta del av några olika berättelser och situationer och också av hur dessa situationer tolkas både av de involverade själva och av studenter som ännu inte är ute i arbetslivet. Diskriminering är, säger författaren i sina egna kommentarer till sitt bidrag, en aspekt av makt, och i denna diskriminering deltar såväl kvinnor som män. Det tycks också som om de yngsta tycks väl så diskrimineringsbenägna som de äldre. Tiden i sig har liten betydelse men olika organisatoriska och strategiska praktiker tycks fungera olika. Ökad organisatorisk jämställdhet uppstår inte med automatik. Den måste tydliggöras och aktivt eftersträvas och här kan såväl officiell politik som ett medvetet språkbruk vara steg på vägen.

6 Vad kan vi lära av antologins bidrag?

I tidigare avsnitt förbereddes läsaren på att antologins bidrag inte har ett gemensamt synsätt på en del av Kvinnomaktutredningens centrala begrepp; kön/genus och makt, och inte heller på företeelser som står i fokus i denna volym; organisationer och offentlig sektor. Förekommande variationer förklaras delvis av att författarna kommer från olika discipliner och olika forskningstraditioner men den främsta orsaker är, förmodligen, att området är stort och att utvecklingen inte är entydig. Även om en koncentration görs till de anställdas situation så kvarstår mångtydigheten. Det illustreras väl genom och i antologins bidrag. I dem redovisas såväl för de anställda framgångsrika strategier och lyckosamma förändringar som misslyckade planer och dystra utfall. Av bidragen framgår att konsekvenserna av den offentliga sektorns omvandling ter sig olika i olika organisationer och, även inom en och samma organisation, olika för olika grupper av anställda. Det som sett från ett håll framstår som en orsak blir från ett annat en förklaring eller verkan.

Generella beslut fattas, implementeras och medieras alltid i lokala organisatoriska kontexter. Samhälleliga tendenser uppstår genom en rad, stora och små, händelser i olika organisationer. Förändringar sker vid olika tider, på olika orter och i olika organisationer som alla har sin egen förhistoria. De anställda tillhör olika kategorier exempelvis

Elisabeth Sundin

28 definierade genom karaktäristika som position, profession, utbildning och, inte minst, kön.

För de enskilda människorna är det oftast den organisatoriska verkligheten som är påtaglig och viktig. Bakom aggregerade begrepp såsom effektivitet och valfrihet ryms människornas erfarenheter i vardagen. Effektivitet kan upplevas både som en glädje över att få göra ett bättre jobb än tidigare och som en frustration över att vara jäktad och behöva slarva. Valfrihet kan kännas både som en befrielse över att äntligen få välja och som ett hån då den enes valfrihet kan vara den andres ofrihet. Eftersom verkligheten ser ut så är det inte möjligt att teckna en heltäckande och entydig bild.

Antologins bidrag fokuserar olika nivåer och beskriver och analyserar empiri från olika verksamheter i olika delar av landet. Några har ett långt tidsperspektiv och några skildrar nuet. Mentala processer och tankemodeller tas upp lika väl som konkreta handlingar. Olika teoretiska ansatser används. Förhoppningsvis ger antologins bidrag sammantaget, och just genom att ge så många olika infallsvinklar, en ökad förståelse för vad som försiggår. Det kan naturligtvis inte uteslutas, att aspekter som framgent kommer att visa sig viktiga har försummats i antologin. Den osäkerheten får vi dock leva med i förvissningen om sanningshalten i talesättet ”det bästa får inte bli det godas fiende”.

Litteraturförteckning

Amnå, E. (Red.) (1995) Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om ideell

verksamhet. Örebro: Libris

Borgert, E. (1992) Organisation som mode: kontrasterande bilder av svensk hälso-

och sjukvård. Stockholm: Diss. Stockholms universitet

Butler, J. (1990) Gender Trouble: Feminism and the subversion of identity.

New York: Routledge

Carlsson Wetterberg, C. (1992) ”Från patriarkat till genussystem – och vad kommer

sedan? Motsättningen mellan synen på variationerna inom kvinnokollektivet och kvinnors underordning i förhållande till andra makthierarkier” Kvinnove-

tenskaplig tidskrift. 1992:3: s. 34-48

Connell, R. (1987) Gender and power. Cambridge: Polity Press

Dahlström, M. (1993) Service production. Uneven development and local solutions

in Swedish Child Care. Geografiska regionstudier nr 26. Kulturgeografiska

institutionen, Uppsala universitet

Edbalk, P.G. & Lindgren, B. (1996) ”Från bortauktionering till köp–sälj-system.

Svensk äldreomsorg under 1900-talet.” i Omsorgens skiftningar. Begreppet,

vardagen, politiken. Eliasson, R. (Red.), Lund: Studentlitteratur

Eduards, M. (1995) ”En allvarsam lek med ord” i SOU 1995:110. Viljan att veta och

viljan att förstå. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga utmaningen i högre utbildning. Stockholm: Fritzes

Om makt och kön –

29

Eliasson, R. (Red.) (1996). Omsorgens skiftningar. Begreppet, vardagen, politiken.

Lund: Studentlitteratur

Fernler, K. (1996) Mångfald eller likriktning. Effekter av en avreglering. Stockholm:

Nerenius&Santérus Förlag

Furåker, B. & Larsson, Å. (1989) ”Arbetsstyrkans omstrukturering” i Välfärdsstat

och lönearbete. Furåker, B. (Red.), Lund: Studentlitteratur

Gustafsson, B. (1988) Den tysta revolutionen. Det lokala välfärdssamhällets

framväxt. Exemplet Örebro 1945–1982. Gidlunds förlag

Hartmann, H. (1986) ”Det olyckliga äktenskapet mellan feminism och marxism – för

en mer utvecklingsbar förening” i Feminism och marxism – en förälskelse med

förhinder. Ganetz, H., Gunnarssson, E., Göransson, A., (Red.), Stockholm:

Arbetarkultur

Hedlund, G. (1997) ”Kön, makt, organisation och ekonomi i svenska kommuner”

kommande i publikation från Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt

och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Anna G. Jónasdóttir, (Red.)

Holgersson, L. (1977) Socialvården en fråga om människosyn. Samarbetskommittén

för socialvårdens målfrågor. Tidens förlag

Jacobsson, B. (Red.) (1994) Organisationsexperiment i kommuner och landsting.

Stockholm: Nerenius & Santérus Förlag

Kronvall, K. & Johansson, A. (1996) ”Nya driftsformer i kommuner och landsting.

Från ´god´ kvalitet till ´rätt´ kvalitet?” i SOU 1996:169. Bilaga V. Stockholm: Fritzes

Lindqvist, R. (1989) ”Den svenska välfärdsstatens utveckling – några huvuddrag.” i

Välfärdsstat och lönearbete. Furåker, B. (Red.) Lund: Studentlitteratur

Loord-Gynne, U. & Mann, C.-O. (1996) Vad blev det av de enskilda alternativen? Ds

1995:25, Stockholm: Fritzes

Man är chef (1994) Stockholm: SCB

Montin, S. (1996) ”Kommunala förnyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse.”

iSOU 1996:169. Bilaga I . Stockholm: Fritzes

Newman, J. (1994) ”The limits of management: Gender and the politics of change.” i

Managing social policy. London: SAGE

Nicholson, L. (1995) ”Interpreting gender” i Social Postmodernism. Beyond identity

politics. Nicholson, L. & Seidman, S. (1995) Cambridge: Cambridge University

Press

Nyberg, A. (1995) ”Barnomsorgen. Ett kvinnligt nollsummespel.” i Medmänsklighet

att hyra? Åtta forskare om ideell verksamhet. Amnå, E. (Red.), Örebro: Libris

Palme, J. & Wennemo, I. (Red.) (1996) Generell välfärd. Hot eller möjligheter?

Välfärdsprojektet. Kunskap. Fakta nr 3. Stockholm: Norstedts

Pateman, C. (1988) The Sexual Contract. Cambridge: Polity Press Pettersson, L. (1996) Ny organisation, ny teknik – nya genusrelationer? En studie av

omförhandling av genuskontrakt på två industriarbetsplatser. Linköping Studi-

es in Arts and Science

Qvarsell, R. (1995). ”Mellan familj, arbetsgivare och stat. En idéhistorisk essä om det

sociala ansvarets organisering under två århundraden.” i Medmänsklighet att

hyra? Åtta forskare om ideell verksamhet. Amnå, E. (Red.), Örebro: Libris

Ringqvist, M. (1996). Om den offentliga sektorn. Vad den ger och vad den tar.

Stockholm: Publica

Elisabeth Sundin

30

SOU 1994:3 . Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. SOU 1995:110 . Viljan att veta och viljan att förstå. Kön, makt och den kvinnovete n-

skapliga utmaningen i högre utbildning.

SOU 1996:169 . Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och

landsting. Slutbetänkande av Kommunala förnyelsekommittén.

SOU 1996:169. Bilaga V. Några empiriska exempel. SOU 1997:15. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik.

Staten i omvandling (1996) Stockholm: Statskontoret Statistiska meddelanden AM 12 SM 9701 Arbetskraftsundersökningarna 1996

Sundin, E. (1993) Ny teknik i gamla strukturer. Stockholm: Nerenius & Santérus

Förlag

Svallfors, S. (1996) ”Klass, kön och välfärdsstatlig integration: om attityder till

välfärdspolitiken” i Generell välfärd. Hot eller möjligheter? Välfärdsprojektet.

Kunskap. Fakta nr 3. (1996) Palme, J. & Wennemo, I. (Red.), Stockholm:

Norstedts

Swedberg, R. (1987) ”Ekonomisk makt” i Maktbegreppet, Petersson, 0. (Red.),

Stockholm: Carlssons

Szebehely, M. (1995). Vardagens organisering. Om vårdbiträden och gamla i

hemtjänsten. Lund: Arkiv förlag

Thurén, B-M. (1996) ”Om styrka, räckvidd och hierarki, samt andra genusteoretiska

begrepp” Kvinnovetenskaplig tidskrift, 1996:3–4

Tyregård, G-B. (1996) ”Från kommandora till driftschef. En yrkesrolls historia i den

sociala omsorgen” i Omsorgens skiftningar. Begreppet, vardagen, politiken. Eliasson, R. (Red.), Lund: Studentlitteratur

Walby, S. (1989) ”Theorising patriarchy”. Sociology, 1989 May, Vol. 23, No. 2 Widerberg, K. (1992) ”Vi behöver en diskussion om könsbegreppet”. Kvinnoveten-

skaplig Tidskrift, 1992: 4: s. 27–31

Wikander, U. (1988) Kvinnors och mäns arbeten: Gustavsberg 1880–1980.

Genusarbetstdelning och arbetets degradering vid en porslinsfabrik. Det sven ska arbetets historia IV. Lund: Arkiv

Viklund, P. (1996) ”Mellan politik och marknad. Traditionell förvaltningsstruktur i

jämförelse med beställar–utförarorganisation” i SOU 1996:169, Bilaga V. Stockholm: Fritzes

Åström, G. & Hirdman, Y. (Red.) (1992) Kontrakt i kris. Om kvinnors plats i

välfärdsstaten. Stockholm: Carlsson

Rulltrapperegioner …

31

Rulltrapperegioner och social infrastruktur

G^UNNEL F

ORSBERG

1 Skyltfönster, lockbeten och rulltrappor

I kommuner och regioner formuleras slogans för att skapa en image av framtidsoptimism och innovationsvilja. Slogans som: Hässleholm

– centre of Europe!, Tierp tar tag! och Offensiva Degerfors! syftar

både till extern marknadsföring och inre konsolidering. Dessa slogans är kanske inte så allvarligt menade utan mera att likna vid fjädrarna på handknutna fiskeflugor. Det är på kroken, inte fjädrarna, som fisken ska nappa. Men det är ändå fjädrarna som ska locka fisken till kroken och kommunernas imageskapande satsningar är trots allt uttryck för den bild man vill att kommunen ska förknippas med och näringslivet attraheras av (Hallin, 1995). Man lyfter gärna fram framgångsrika företag som producerar varor för exportmarknader och som skapar tillförsikt i orten där de är lokaliserade.

Men hur ser vardagslivet ut i Hässleholm, Tierp och Degerfors? I ambitionen att bygga strategier för framtiden i ett ”Regionernas Europa” försöker kommunerna överträffa varandra i företagsvänlighet. Men kvinnorna och den offentliga sektorn får för det mesta en undanskymd plats i deras strategier. Kommunerna marknadsför sig inte med hjälp av en god barn- och åldringsvård eller stor arbetsmarknad för kvinnor. Tvärtom tonar de ner välfärdssektorerna och lyfter fram näringslivet. Högskoleutbildning används gärna som lockbete, men en god grundläggande skolutbildning från lågstadium till gymnasium, betraktas inte som något säljargument. Inte heller har jag sett någon kommun som lanserat sig som en jämställd kommun.

Ändå kan man lätt konstatera att det finns väsentliga skillnader vad gäller jämställdheten och den offentliga sektorns utformning mellan olika regioner.¹ Trots att Sverige är en förhållandevis homogen enhetsstat, har vi en rumsligt differentierad näringslivsstruktur och en långt driven decentralisering av makten över offentliga tjänster. Kvinnor och män erbjuds olika villkor i en bruksort och i en universitetsort. Men det handlar inte bara om olika

¹ Regionala könsmässiga skillnader diskuteras bl.a. av Sundin, 1996 och Gunnarsson & Friberg, 1996. Perrons, 1995 har genomfört omfattande analyser av de regionala skillnaderna inom EU.

Gunnel Forsberg

32 villkor, det handlar också om skillnader i makt och när det gäller makten över de vardagliga villkoren i en kommun spelar den kommunala beslutsnivån en viktig roll. Den som utövar makten över de offentliga tjänsterna, har också makt att avgöra frihetsgraderna för medborgarna; att styra över enskilda individers möjlighet att förena privata och offentliga åtaganden. Därför måste kravet på en representativ demokrati väga tungt även på den kommunala beslutsnivån, där direktiven för den offentliga sektorn omsätts i praktisk politik. Inte minst viktigt är detta när det sker förändringar av omfattning av och inriktning på den offentliga sektorn.

Men kvinnor är på ett mycket ojämnt sätt representerade i lokalpolitiken. Svenska kommunförbundet (1992) har visat detta genom att gruppera kommuner som man ansett vara lika i ett antal avseenden (såsom befolkningsstorlek och näringslivsstruktur) och sedan rangordna dem utifrån andel kvinnliga heltidspolitiker. De konstaterar då att andelen kvinnor i kommunfullmäktige är högst i storstadskommuner (ca 30 procent), låg i bruksorter, glesbygder och s.k. normalkommuner (under 20 procent) och lägst i landsbygdskommuner (endast 3 procent). Problemet med denna klassificering är att vissa kommuner grupperas samman på grund av sin befolkningsstorlek medan andra grupperas utifrån näringslivsstruktur (Bergström, 1996). Dessutom är gruppen ”normalkommuner” en heterogen kategori. Dessa problem till trots är det ändå slående att kvinnor deltar i den lokala politiken i mycket mindre utsträckning i vissa kommuner än i andra.

Dessa och andra könsmässiga skillnader mellan regioner är ämnet för denna uppsats och utgångspunkten för resonemanget är följande tre begrepp: rulltrapperegioner, social infrastruktur och regionala könskontrakt.

Det första begreppet är rulltrapperegioner som är ett uttryck för att regioner erbjuder olika villkor för socio-ekonomisk mobilitet. Regioner som attraherar inflyttare kan beskrivas med metaforen av en uppåtgående rulltrappa. Med rulltrapperegioner menas regioner där det finns expansiva företag och ekonomisk tillväxt (Fielding, 1992; Andersson, 1995a, 1995b). Människor väljer sådana bostadsorter eftersom de har en förhoppning om att på så vis kunna förbättra sina levnadsförhållanden. Man känner igen en uppåtgående rulltrapperegion på den positiva inflyttningen. Analogt med dessa lider nedåtgående rulltrapperegioner av låg tillväxt och ett negativt flyttnetto. Genom att inte enbart definiera regionerna utifrån villkoren för produktion och arbete, utan också utifrån reproduktion och känsloliv utvidgas rulltrappemetaforen i denna uppsats.

Rulltrapperegioner …

33

Det andra begreppet är social infrastruktur som kan sammanfattas som den underliggande sociala struktur som är nödvändig för att ett modernt samhälle ska fungera (Berger & Forsberg, 1995). Till den sociala infrastrukturen hör såväl informella sociala system i släkt- och grannskapsnära nätverk som statligt och kommunalt organiserade välfärdstjänster. Den offentligt organiserade sociala infrastrukturen ska i detta sammanhang ses som synonym till den offentliga sektorn.²Attraktiva regioner och regioner med goda levnadsbetingelser, dvs. uppåtgående rulltrapperegioner, bör vara regioner där både det produktiva arbetet och det reproduktiva har gynnsamma betingelser. Speciellt om vi analyserar kvinnors situation är det klart att det är lättare att förkovra sig yrkesmässigt om vården och omsorgen fungerar väl. I denna uppsats vill jag illustrera några regionala skillnader när det gäller den offentliga sektorns utformning och se hur dessa skillnader är relaterade till andra villkor i vardagslivet. På så vis vill jag bidra till diskussionen om vad den nuvarande förändringen av den offentliga sektorn kan komma att innebära för de regionala könskontrakten och för kvinnor i olika typer av regioner.

Det tredje och sista begreppet är regionala könskontrakt med vilket menas att de informella könskontrakt som råder mellan kvinnor och män (Hirdman & Åström, 1992) har regionala variationer och reglerar vardagslivet och kvinnors och mäns ansvarsområden på olika sätt i skilda regioner. I könskontrakten skapas den subjektivt upplevda förståelsen av vad kvinnlighet och manlighet är och på så vis formas regionalt varierande könsidentiteter. Kvinnor (och män) agerar på skilda sätt i förhållande till dessa könskontrakt. De kan utveckla olika strategier för att passa in i mönstret³ eller de kan välja att flytta.

Rulltrappor för social mobilitet

När kommuner formulerar sina slogans är det uttryck för en önskan om att vara en dynamisk och expansiv plats på jorden – en rulltrappa för allt bättre livsvillkor. Benämningen rulltrapperegioner härrör från den empiriska observationen att en person som flyttar till ett expansivt område automatiskt kan få nytta av expansionen. Personen gör en social karriär genom att åka med ”rulltrappan” ett tag och sedan kliva av den genom att flytta till en annan region, där hon eller

² Visserligen kan det finnas delar av den offentliga sektorn som i strikt mening kanske inte kan betraktas som antingen social eller infrastruktur, men jag bortser i detta sammanhang från en mer preciserad definition då detta inte skulle förändra den fortsatta analysen.³ Friberg, 1990, har i sin avhandling beskrivit kvinnors olika former av s.k. anpassningsstrategier.

Gunnel Forsberg

34 han kan förvalta sin nya, högre, position. Utbildningsorter är klassiska rulltrappor dit unga människor flyttar, utbildar sig och därefter lämnar.

Den brittiske regionalforskaren Antony Fielding (a.a.) menar att människor med samma kvalifikationer och samma arbetsförutsättningar har bättre chanser att göra socio-ekonomisk karriär i vissa regioner än i andra. Rulltrapporna går även utöver klasstillhörigheten. En ung arbetarklasskille har större möjligheter och livschanser i en rulltrapperegion än i en stagnerande region. Fielding har genom longitudinella studier av geografisk och social mobilitet i England konstaterat att sydöstra England (Londonregionen) är en rulltrapperegion. Personer som flyttar till denna region har goda förutsättningar att också göra en social och ekonomisk karriär. Och då handlar det inte enbart om chansen att få ett arbete, det handlar också om sådana saker som arbetslöshetsperioders varaktighet och arbetsgivares attityder.

Det här är en teori som bygger på föreställningen att en karriärinriktad person väljer boenderegion på ett strategiskt sätt. Metaforen syftar inte bara till att beskriva skilda förutsättningar för yrkeskarriärer i olika regioner. Den beaktar också de ekonomiska effekterna av den boendekarriär man kan göra i expansiva områden. Det regionala sammanhanget förflyttar personerna uppåt i social och ekonomisk mening i sydöstra England. Man drar nytta av allmänna löneökningar och stegrade lägenhets- och villapriser.

Den ekonomiska vinsten gör man genom att kliva av rulltrappan i rätt ögonblick, dvs. genom att flytta till ett område med lägre levnadsomkostnader. Enligt Fielding krävs nämligen vissa förutsättningar för att regionen ska kunna kallas för en rulltrappa. För det första ska regionen attrahera unga människor, dvs. att människor stiger på rullrappan. För det andra ska dessa inflyttare genomgå en social uppflyttning genom att flytta omkring i regionens utbildnings-, arbets- och bostadsmarknad. De följer med rulltrappan. Det tredje och sista kriteriet är att det finns en utflyttning av personer som gjort karriär genom att de lämnar regionen för att ”kapitalisera” sin sociala ställning. De kliver av rulltrappan. Empiriskt har detta resonemang stöd i erfarenheten att de som generellt sett flyttar till de stora metropolerna i västvärlden är unga, ensamstående låginkomsttagare, medan de som flyttar därifrån är medelålders höginkomsttagare med högstatusyrken. De flesta av dem är tidigare inflyttare. Utflyttarna är även i större utsträckning flerpersonshushåll än inflyttarna.

Rulltrapperegioner …

35

Kvinnorna i rulltrappan

Frågan är om rulltrapporna verkar lika för kvinnor och män. Kan kvinnor dra nytta av en regions expansion på samma sätt som män? I Londonregionen är karriärmöjligheterna stora, men levnadsomkostnaderna är också mycket höga vilket innebär att tvåförsörjarmodellen är mer utbredd där än i övriga England. Bristen på offentlig barnomsorg medför att hushållen har behov av hjälp i hemmen. Denna arbetskraft utgörs av lågutbildade unga kvinnor från norra England och Skottland, visar en studie av Gregson & Lowe (1994). En expanderande och framgångsrik ”service class” medför alltså också en expansion av en ”servant class”. I rulltrapperegionerna finns kanske kvinnornas huvudsakliga arbetsmarknad inom den lågavlönade privata tjänstesektorn. Andra studier har samtidigt funnit att kvinnor har mer att vinna på att flytta till en rulltrapperegion än män. I mer perifera regioner är kvinnors möjlighet till social mobilitet mycket begränsad. Fielding har tillsammans med Susan Halford funnit att kvinnor gjorde relativt sett lättare karriär i sydöstra regionen än män (Fielding & Halford, 1992)^. De fann också att den uppåtgående karriären var mer könsspecifik än den nedåtgående.

Sydöstra England verkar således vara en rulltrapperegion, åtminstone för en grupp kvinnor. Den sociala mobiliteten för kvinnor som flyttar till London är större än för män även om också de förflyttas uppåt. Det är alltså väldigt lönsamt att kliva på rulltrappan för kvinnorna. Flera studier har noterat likheten och jämförbarheten mellan Stockholmsregionen (E4-korridoren) och Londonregionen (M4-corridor). (Se t.ex. Dickens et.al., 1985.) Båda är regioner med tillväxt inom tjänstenäringarna och med växande innovationsföretag. Båda har dessutom ett positivt flyttnetto, med inflyttning av främst unga, ensamstående kvinnor och män och en nettominskning av medelålders personer. Många yrkesverksamma och pensionärer flyttar ut från London och Storstockholm till mindre tätorter och landsbygder vilka uppvisar en befolkningstillväxt (Forsberg, 1994). Storstadsregionerna är sålunda en nettoexportör av kvalificerade och erfarna tjänstemän. Enligt rulltrappemetaforen är detta ett uttryck för att personer stiger av rulltrappan under senare delen av sin karriär och flyttar till mindre tätorter eller till den tillgängliga glesbygden.

Rulltrappemetaforen kan uppfattas provokativt eftersom alla inte kan tillgodogöra sig de regionala fördelarna. Expansiva regioner tenderar också att locka till sig personer som blivit arbetslösa eller bostadslösa i sin hemort och som snarast erfar en nedåtgående social levnadsbana genom flyttningen till rulltrapperegionen. Det är dyrare att leva i en expansiv region på grund av att boendekostnaderna och prisläget i allmänhet är högt. Utan kontakter och sociala nätverk kan

Gunnel Forsberg

36 det vara svårt att finna såväl en bostad som ett arbete. Rulltrappan hjälper med andra ord inte alla i en region och expansionen leder snarare till en ökad polarisering med såväl en uppåtgående som en nedåtgående rulltrappa.

Den sociala infrastrukturen i geografin

En analys av de regionala könskontrakten måste börja med en diskussion om de spår som det generella välfärdssystemet avsatt i geografin, i den verklighet som könskontrakten är utformade i. Det handlar med andra ord om den offentliga sektorns rumsliga utformning. De flesta analyser av välfärdssamhället och välfärdsstaten håller sig på nationell nivå och gör jämförelser mellan olika nationer eller statsskick.⁴ Men när välfärden ska analyseras utifrån människors vardagliga liv måste vi också gå ner till den nivå där välfärden produceras och konsumeras, dvs. ner till den lokala nivån. Där handlar det om hur staten och kommunerna organiserar undervisning, vård och omsorg.

Det finns en stor spännvidd mellan vilken ambitionsnivå de västerländska välfärdsstaterna har haft när det gäller att skapa jämlika villkor mellan olika delar av sitt territorium (Painter, 1995). I många europeiska länder har de regionala skillnaderna varit mycket stora med en expansiv centrumregion och en fattig periferi. Hur medborgarnas behov av skydd, trygghet, säkerhet, arbete, hälsa och livskvalitet tillfredsställs och var gränsen mellan privata och offentliga ansvarsområden ska gå, varierar mellan olika välfärdssystem. I den skandinaviska välfärdsmodellen har staten tagit ett stort ansvar för behovstillfredsställelsen, medan andra välfärdsmodeller, lämnar ett större utrymme för privata och individuella lösningar. Den skandinaviska välfärdsstatens arkitekt var en social ingenjör med normativa mål och ett av dessa mål var att bygga ett välfärdssystem som tillgodoser alla medborgares grundläggande behov, oavsett vem man är och var man bor.

Regionalpolitik, transfereringssystem och strukturkostnadsbidrag har varit en del av det svenska välfärdssystemet. Under sextio- och sjuttiotalet bedrevs regionalpolitiken främst ur ett regionalt utjämningsperspektiv och den regionala omfördelningen av resurser motiverades främst av fördelnings- och rättviseskäl (Berger, 1995). Men under åttiotalet skedde en förändring. Allt fler började tycka att det offentliga systemet led av tröghet, brist på nytänkande och höga kostnader och krävde förnyelse av systemet. En förnyelse som under

⁴ Se t.ex. den statsvetenskapliga forskningen om välfärdsstaten t.ex. Eduards 1990.

Rulltrapperegioner …

37

nittiotalet i många fall tagit sig uttryck i marknadsanpassning. Den sociala ingenjören har fått lämna plats åt den mer moderna marknadsföraren (Nylund, 1995). Regionerna måste idag specialisera sig, profilera sig och – inte minst – marknadsföra sig genom att bedriva så kallad ”place marketing”. Den geografiska likhetsprincipen ifrågasätts av välfärdsstatens kritiker eftersom principen stör den fria marknadens funktionssätt. Inom regionalpolitiken fokuseras numera istället tillväxtprincipen. Det finns inte längre några regionala problem, menar man. De ekonomiska problemen är nationella (Nilsson, 1993). Alla regioner måste utvecklas för att gagna den nationella tillväxten genom regional flexibilitet, regional specialisering och profilering. Regionalpolitiken ska inte nödvändigtvis leda till ökad rumslig jämställdhet utan ska syfta till nationell tillväxt.

Men politik är inte enbart en fråga om nationell maktutövning. Det handlar också om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna (Painter, a.a.). I Sverige har det varit självklart att kommunerna har haft stor makt och självständighet gentemot den nationella nivån. På senare tid har kommunerna emellertid blivit utsatta för stark press såväl i form av krav och restriktioner från den nationella nivån som från en alltmer frustrerad allmänhet. Denna press – kanske kan den kallas för välfärdsstatens kris – riktar sig mot olika delar av den offentliga sektorns särart. Det handlar om finansieringen; att utgifterna ökar snabbare än inkomsterna och att skattefinansieringen är den huvudsakliga inkomstkällan. Det handlar om huvudmannaskapet; att staten och kommunerna har monopol på välfärdsproduktionen och inte tilllåter alternativa former av vård och omsorg på samma villkor som de offentliga formerna. Det handlar om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna; att man tvivlar på statens förmåga att sörja för sina medborgares välfärd. Sammantaget har detta lett till en legitimitetskris. Efter en lång period av konsensus kring välfärdsmodellen kommer kritik från olika håll. Vissa anser att staten underminerat familjens och individens ansvar och initiativförmåga, att familjeförsörjaren har berövats sin uppgift. Andra kritiker har mer inriktat sig på individens frihet att välja och att staten inte ska lägga tillrätta och fungera som den sociala ingenjören. Istället för att vara en ”dadda” bör staten tilltro medborgarna förmågan att göra rationella val på en marknad där olika behov och önskemål kan tillgodoses på olika sätt och inte enbart genom den av staten förordade modellen.

Den feministiska kritiken, även om den haft rötter i olika politiska idéströmningar, har dock haft en grundläggande tillit till välfärdsstaten. På en systemkritisk nivå har visserligen välfärdsstaten tolkats som ett uttryck för ett könsmaktsystem där kvinnor tenderar att missgynnas och som den maktinstitution som formulerar och utverkar

Gunnel Forsberg

38 de lagar och jämställdhetsåtgärder som påverkar relationerna mellan könen. Huvudsakligen har dock kritiken främst riktats mot välfärdsstatens otillräcklighet och tendensen till nedskärningar och försämrad kvalité. Välfärdsstatens betydelse för förbättring av kvinnors villkor har dock varit i stort sett oomtvistat.

Rumsligt formade könskontrakt

I dagens regionalpolitiska diskussion ligger det underförstått att Sverige är ett regionalt utjämnat land, att välfärdspolitiken lyckats fördela sociala nyttigheter jämt över landet och att det nuvarande problemet är bristen på sysselsättning i landet som helhet. Men i könsrelationstermer är de regionala skillnaderna fortfarande stora eftersom välfärdspolitiken på den konkreta – kommunala – nivån utformats på olika sätt som en följd av traditioner och politisk ideologi. Det är också ganska vanligt att massmedia rangordnar kommuner eller län ur någon aspekt, det kan gälla sysselsättning, inkomster eller jämställdhet.⁵ I det följande ska jag försöka visa att de regionala skillnaderna inte är slumpmässiga, utan passar in i ett rumsligt mönster.

Det är inte helt självklart hur man kan analysera förhållanden som har både en könsmässig och en rumslig dimension. Om vi redovisar regionala skillnader i kvinnors levnadsvillkor, riskerar vi att bortse från att vi beskriver en struktur som troligtvis även gäller för män. Det kan vara svårt att avgöra om orsakerna till variationen är av geografisk eller könsmässig art. Arbetslösheten varierar exempelvis mellan olika kommuner för såväl män som kvinnor, men de varierar på olika sätt. Antalet arbetslösa är – inte förvånande – störst i storstadslänen. Andelsmässigt (i förhållande till arbetskraften) är det emellertid skogslänen som har de största problemen.⁶ Men om vi jämför arbetslösheten mellan män och kvinnor växer det fram en delvis annan bild. Då visar det sig att arbetslösheten i Norrland är ett mansproblem, medan arbetslösheten i södra och mellersta Sverige istället är ett kvinnoproblem.

Sett över en tioårsperiod, har fördelningen mellan manliga och kvinnliga arbetslösa varit rumsligt stabil. Däremot har gapet mellan mäns och kvinnors arbetslöshet förändrats⁷. År 1985 gick det som mest 1,9 arbetslös man på en arbetslös kvinna i norra Sverige och 1,8

⁵ Se t. ex. artikel i DN 1997-02-24 där Björn Jerkert analyserar de ökande klyftorna i landet.⁶ Den allra lägsta andelen förvärvsarbetande har kommunerna Pajala, Arjeplog, Dorotea, Storuman, Vilhelmina, Gällivare och Haparanda.⁷ Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU).

Rulltrapperegioner …

39

arbetslös kvinna på en arbetslös man i södra Sverige.⁸ År 1990 hade skillnaderna ökat. I de mest drabbade norrlandslänen fanns 2,5 man på en arbetslös kvinna men 2,5 kvinna på en arbetslös man i södra och mellersta Sverige (ett undantag var Kronobergs län och västkusten som just under 1990-talet drabbades av hög manlig arbetslöshet). År 1995 har gapet minskat något. I norra Sverige är det dubbelt så många män som kvinnor som är arbetslösa (2 man/kvinna), medan kvinnornas dominans i södra Sverige är mindre (1,3 kvinna/man).

Könskontrakten är sega strukturer som utformas och reproduceras i vardagliga handlingar på enskilda platser. De upprätthålls och ”omförhandlas” av handlande individer genom social interaktion (Hirdman & Åström, a.a.). De är därför resultatet av ett samspel mellan generella strukturer och specifika förhållanden. Det generella är samhällets övergripande könsstruktur och de processer som formar, återskapar och omformar relationerna mellan män och kvinnor. Det specifika är olika regioners varianter av könsrelationer. Det generella ramverket, som i Sverige består av den skandinaviska välfärdsmodellen, vävs samman med de vardagliga, de yrkesrelaterade och de lokalpolitiska förhållandena till ett rumsligt mönster av regionala könskontrakt. Men hur ser dessa regionala könskontrakt ut och hur kan vi få syn på dem? Könskontrakten låter sig ju inte utan vidare mätas eller studeras, eftersom de består av ideologi och föreställningar. Vi måste översätta könskontraktet med något som vi kan se och känna. Om vi ska leta efter kontraktens regionala variationer måste vi därför söka efter deras avspeglingar i form av mer eller mindre segregerade mönster.⁹ Hur dessa mönster – modulationerna av det generella könskontraktet – ser ut kan vi vaska fram genom att studera olika indikatorer.

Det är viktigt att särskilja mellan å ena sidan de strukturella ramarna och å andra sidan de konkreta handlingar som ibland sker inom ramarna men som ibland också spränger desamma. I den – i denna uppsats aktuella – analysen har jag valt att söka efter de rumsligt utformade könskontrakten genom att kartera indikatorer inom

⁸ Jag kommer i denna uppsats att ofta beskriva jämställdheten eller bristen på den genom kvoten mellan män och kvinnor.⁹ För en djupare diskussionen om olika möjligheter att göra regionala analyser av könsrelationer, se Walby, 1994, Duncan, 1994, 1995 och Forsberg 1995, 1996. Sylvia Walby diskuterar t.ex. sex olika former av patriarkala relationer vilket leder till en mindre systemdeterministisk analys än traditionell patriarkatsteori. Vidare diskuterar hon olika former och omfattning av de patriarkala relationerna, vilket öppnar för en förståelse av rumsliga skillnader. Walbys angreppsätt tenderar dock att underskatta kvinnors möjligheter att påverka sin situation och samhällets utformning. Ett alternativ är att, som t.ex. Duncan föreslår, utgå från könskontraktsbegreppet som bättre förmår synliggöra kvinnornas potentiella förmåga att påverka kontraktet.

Gunnel Forsberg

40 samhällslivet, arbetslivet och familjelivet (se figur 1). Inom dessa har jag identifierat strukturella respektive aktörsrelaterade indikatorer. De strukturella indikatorerna, vilka kan betraktas som ramverket, får i den enskilda regionen en speciell utformning som resultat av en kombination av nationella förhållanden och lokala lösningar. De aktörsrelaterade indikatorerna, vilka jag ser som uttryck för individuella och gruppvisa handlingar, är likaledes resultatet av ett samspel mellan generella och specifika normer för beteenden.

Figur 1 kan också ses som en disposition för den följande analysen och jag ska belysa dessa indikatorer genom att redovisa kvinnors situation i förhållande till mäns i olika kommuner för att urskilja regioner, dvs. grupper av kommuner som inte bara liknar varandra utan även ligger nära varandra och därmed bildar en sammanhållen rumslig enhet av lokala könskontrakt. Med hjälp av könsuppdelad statistik¹⁰ vill jag visa att det går att finna sådana regioner i Sverige, trots att vi under lång tid – åtminstone under större delen av 1900talet – haft en folkomflyttning som borde ha blandat samman olika könskontrakt till ett svenskt ”lagomkontrakt”.¹¹

¹⁰ Där inte annat anges är data hämtade från SCB:s Regionalstatistiska Databas. Källan är Folk- och Bostadsräkningen 1980, 1985 och 1990. När det gäller valstatistik och arbetsmarknadsstatistik är dessutom uppgifter hämtade från Kommunalt förtroendevalda, Svenska Kommunförbundet och Arbetskraftsundersökningarna (AKU).¹¹ För att göra bilden tydlig har jag valt att måla med ganska grova penseldrag och tvingas därmed avstå från den detaljerade analys som ibland skulle vara önskvärd.

Rulltrapperegioner …

41

Figur 1 Modell över indikatorer på rumsligt utformade könskontrakt.

Det generella välfärdssystemet

Strukturella indikatorer

Aktörsinriktade indikatorer

Samhällsliv

kultur region traditioner

delaktighet i lokalpolitiken

Lokala

Arbetsliv

könskontrakt

segregering, lönegap företagsstruktur

deltidsarbete, utbildning yrkesval

Vardagsliv

kommunikationer, vård, omsorg

familjebildning, fertilitet, migration

2 Kartan och verkligheten¹²

Makt och deltagande i lokalpolitiken

Den första indikatorn, som har att göra med kultur och traditioner, är kanske den viktigaste. Den låter sig emellertid inte illustreras med tillgänglig regional könsuppdelad statistisk. Jag återkommer i slutet av detta avsnitt till denna indikator och går istället vidare till den indikator som har att göra med makten och den kvinnliga representationen i lokalpolitiska församlingar. Eftersom mitt syfte är att se representativiteten som en indikator på vilken form av könskontrakt som råder i olika kommuner och kommungrupper väljer jag att redovisa situationen efter valet 1991 och inte 1994 eftersom partierna

¹² Jag vill tacka fil. kand. Katarina Pettersson och fil. kand. Susanna Cassel som har varit mig mycket behjälpliga med insamling av det statistiska materialet. Katarina Petterson har dessutom utarbetat kartunderlaget för analysen.

Gunnel Forsberg

42 då gick till val med s.k. varvade listor – att det på varannan plats på valsedeln skulle finnas en kvinna – vilket innebar att nationella direktiv påverkade den lokalt genererade kvinnliga representationen.

Efter valet 1991 var medianvärdet för kvinnlig representation i kommunfullmäktige 33 procent. Det vanligaste var att fullmäktige hade 29 till 39 procent kvinnor. Ingen kommun hade färre än 11 procent kvinnor men i enstaka kommuner var till och med majoriteten av ledamöterna i kommunfullmäktige kvinnor. Representationen uppvisade ett tydligt regionalt mönster. Kvinnor i Mälardalen, utefter norrlandskusten, Gotland och Jämtland/Västernorrland var väl representerade i de kommunalpolitiska församlingarna. Därutöver fanns enstaka kommuner med god representation i regioner som i övrigt hade en låg kvinnorepresentation, nämligen Göteborg och Malmö samt residenskommuner, speciellt de med högskolor. Sämst var kvinnorna representerade i Småland, Dalarna och Tornedalen.

För att vidare få en bild av den faktiska makt som kvinnor utövar i den lokala politiken, kan vi se hur de lyckades bli representerade i den verkställande kommunstyrelsen. Det är en uttunnad bild vi får över styrelserepresentationen. Medianvärdet för styrelseuppdrag var 23 procent kvinnor, alltså tio procentenheter lägre än andelen fullmäktigeplatser. Färre kommuner uppnådde också den gräns som vi allmänt accepterar som jämställd, dvs. regeln om att allt inom intervallet 40 till 60 procent är jämställt, och spännvidden var större när det gäller styrelseuppdrag än fullmäktigeuppdragen. Tjugofyra kommuner hade en kvinnorepresentation i styrelsen som var högre än 40 procent och det fanns kommuner där kvinnorepresentationen uppgick till 56 procent. Den högsta representation återfinner vi återigen i Mälardalen, Jämtland, Norrlandskusten samt i storstäderna. Å andra sidan fanns det en stor grupp kommuner som inte hade någon kvinna alls i kommunstyrelsen. Allra lägst var den kvinnliga representationen i södra och västra Sverige samt i Västerbotten och Tornedalen.

Denna indikator på den politiska roll kvinnor spelar i olika lokalsamhällen ger en viss information om de regionalt utformade könskontrakten. De skillnader vi kan iaktta förklaras nämligen inte av skillnader i fullmäktiges politiska sammansättning. Visserligen kan man på en mycket grov nivå konstatera att kvinnorepresentationen var störst i de regioner som varit stabila socialdemokratiska fästen, men kvinnorepresentationen återspeglar ändå inte ett enkelt politiskt värderingsmönster. Den är inte en effekt av varierande politisk majoritet eftersom samtliga partier uppvisar ett likartat mönster i de olika

Rulltrapperegioner …

43

kommungrupperna¹³. Bortsett från enstaka partier i enstaka kommuner är bilden entydig. I kommuner med hög andel kvinnliga kommunalråd var kvinnor väl representerade i alla partier i fullmäktige¹⁴. Där det å andra sidan inte finns några kvinnor i kommunstyrelsen är andelen kvinnor låg i samtliga partier i fullmäktige¹⁵. Den partipolitiska sammansättningen i kommunerna kan alltså inte förklara skillnaderna.

Arbetsmarknad och könssegregering

De kommuner som hade hög kvinnlig politisk representation är tjänste- och servicekommuner medan de med låg representation utgörs av jordbruks-, skogsbruks- och industrikommuner. Det verkar alltså finnas ett samband mellan kvinnlig representation och näringslivets och arbetsmarknadens sammansättning. Men den sammantagna bilden av den lokala politiken antyder att det också finns andra mönster. Man kan alltså inte utan vidare påstå att en viss typ av näringsliv, t.ex. stor andel småföretagare inom industrisektorn, sammanhänger med en viss typ av kvinnorepresentation (och därmed könskontrakt). Genom att studera segregeringen på arbetsmarknaden som ytterligare en indikator kan den rumsliga strukturen förtydligas.

16

¹³ Uppgifterna baseras på en undersökning om kvinnorepresentation bestående av en totalundersökning av de kommuner som nådde över 40 % kvinnor i både kommunfullmäktige och kommunstyrelse (totalt 13 kommuner) och en urvalsundersökning av 10 av de 77 kommuner som hade en kvinnorepresentation understigande 30 % i fullmäktige och kommunstyrelse (Bergström, 1996).¹⁴ Kommuner med hög andel kvinnliga kommunalråd var t.ex. Ekerö, Gävle, Mjölby, Motala, Sundsvall, Söderhamn, Tierp, Tyresö, Umeå, Örebro och Östersund (Bergström a.a.).¹⁵ Kommuner med låg representation var t.ex. Bengtsfors, Bromölla, Gnosjö, Högsby, Laxå, Ljungby, Tanum, Vaggerryd, Vara och Ystad (Bergström a.a.).¹⁶ Uppgifterna om relationerna mellan könen i respektive kommun är huvudsakligen baserade på data från Folk- och Bostadsräkningen 1990. Det har gått ganska många år sedan dess och arbetslivet har genomgått omfattande strukturförändringar. Enstaka siffror och procentandelar kan därför troligen ha ändrats under 1990-talet. Men relationerna mellan könen är sega strukturer och i de fall vi gjort jämförelser framåt och bakåt i tiden har relationstalen varit mycket lika, även om det kan ha skett smärre förändringar i storleken på gapen mellan män och kvinnor. För att söka efter regionala könskontrakt kan därför undersökningsåret vara slumpmässigt valt. Däremot kan det finnas anledning att göra tidsserier av indikatorerna för att se var könskontrakten genomgår omförhandlingar. Inom ramen för denna uppsats har det dock inte varit möjligt att göra en sådan analys.

Gunnel Forsberg

44

Primärnäringar

Den andel av befolkningen som är sysselsatt i jord- och skogsbruk varierar inom landet, från över tio procent i skogs- och jordbruksbygderna till mindre än en procent i storstadsområdena. Men kvinnor och män arbetar inom sektorn i olika utsträckning i olika sorters jordbruksbygder. I genomsnitt gick det 2,5 jordbrukssysselsatt man på varje kvinna inom sektorn 1990, men där skillnaderna var störst var det som mest dubbelt så många, 5 män per kvinna. Mest könssegregerad är näringen i de västra skogsbygderna (med undantag av Jämtlands län), i Bergslagen och i Blekinge. Endast kommuner inom stockholmsområdet, dvs. kommuner där jordbrukssektorn huvudsakligen består av trädgårdsnäring, hade en jämn könsfördelning.

Bilden blir emellertid en annan om vi istället ser till ägarstrukturen. I de flesta kommuner utgör kvinnor ca en fjärdedel av lantbruksföretagarna i en kommun, men skillnaderna är stora och i många kommuner gick det sju eller fler manliga lantbruksföretagare på varje kvinnlig bonde 1990. Där sysselsättningen är relativt jämn, främst inom trädgårds- och grönsaksproduktionen, är ägarstrukturen mest ojämn. Där äger män företag i betydligt större utsträckning än kvinnor. Utefter norrlandskusten är könsfördelningen relativt jämn både när det gäller arbete och ägande. I Norrlands inland är det däremot huvudsakligen män som både arbetar i näringen och äger företagen. Jämtland avviker från detta mönster på så vis att kvinnor äger företag i större utsträckning än de arbetar i näringen.

Av detta kan vi dra slutsatsen att jordbruksnäringen har olika karaktär i olika delar av landet, även när det gäller könsstrukturen. Det är till och med så att om vi jämför kartbilder över hur betydelsefull näringen är för den kvinnliga arbetskraften med hur betydelsefull den är för sysselsättningen i sin helhet, är det två helt olika mönster som växer fram. Det är faktiskt mycket få kommuner där näringen är viktig för både den manliga och den kvinnliga arbetskraften.¹⁷ Ser vi närmare på vilken typ av jordbruk som dominerar i dessa bygder finner vi att männens dominans är störst där skogen och spannmålsproduktionen spelar en stor roll, medan mjölk- och grönsaksproducerande jordbruksbygder är viktigare för kvinnor. En och samma region kan alltså ha olika karaktär för kvinnor och män, ett mönster som kommer att återkomma även i den fortsatta redovisningen.

Sekundärnäringar

Liksom inom jordbruket dominerar männen i industrisektorn. Som mest var andelen kvinnor i industrin 1990 strax över 40 procent av de

¹⁷ T.ex. Öland, Vara, Boxholm, Torsås, Borgholm samt några kommuner i Skåne.

Rulltrapperegioner …

45

industrisysselsatta. I genomsnitt går det, liksom i jordbruket, 2,5 man på varje industriarbetande kvinna. Generellt kan man säga att Mälardalen, Jämtland, storstadsområdena och industrikommuner i södra och mellersta Sverige hade en relativt stor andel kvinnor i tillverkning (mellan 28 och 38 procent). Däremot är andelen kvinnor låg i de stora industrikommunerna i Bergslagen, längs norrlandskusten och i Blekinge. Inte heller industrikommunerna kan man således slå samman till en gemensam kommunkategori. Däremot kan man se att kvinnor i relativt stor utsträckning arbetar i industrin i småindustribältet, medan de i relativt liten omfattning arbetar inom den tunga basindustrin, järn-, stål- samt pappers- och massaindustri i Bergslagen och i de norrländska kustkommunerna.

I flera branscher finns ett negativt samband mellan branschens storlek och andel kvinnor. Där branschen är störst, är kvinnoandelen lägst. Speciellt gäller det byggnadsindustrin, transportsektorn och elindustrin som generellt har få kvinnor. Försörjningen av elektricitet, vatten och värme, ombesörjs i vissa kommuner uteslutande av män. I genomsnitt går det fler än fyra män per kvinna inom sektorn, vilket gör sektorn till en av de mest könssegregerade av alla näringsgrenar och utmanas om tätpositionen i denna tvivelaktigt ärofulla rankinglista endast av byggnadsbranschen där det i genomsnitt finns 10,5 män per kvinna och gruvbranschen med 6,8 män per kvinna. I de stora el-producerande regionerna i västra Sverige var kvinnor 1990 en mycket liten minoritet (under 15 procent) av de anställda inom sektorn.¹⁸ I östra Sverige var däremot kvinnor mycket mer representerade, uppemot 40 procent av de anställda. Ska vi försöka oss på en tolkning av skillnaden inom denna mycket heterogena sektor, ligger det nära till hands att anta att män dominerar när det gäller produktionen av värme och elektricitet, medan kvinnor i högre utsträckning deltar i distribution och försäljning av produkten.

Tertiärnäringar

Till skillnad från inom jordbruk och tillverkningsindustri, dominerar kvinnor inom stora delar av tjänstesektorn. I hälften av alla kommuner utgjorde kvinnor mellan 50–60 procent av de anställda inom handel, hotell och restaurang. Norr om Dalälven är kvinnor i majoritet (i Bergslagen är t.ex. 3 av 4 anställda inom denna sektor kvinnor) medan de är färre än hälften i flertalet kommuner i Stockholm och söder därom. Men fastän andelen är lägst, utgör kvinnor ändå över 40 procent av de handelsanställda. Även inom tjänstesektorn finns ett negativt samband mellan sektorns storlek och kvinnoan-

¹⁸ Med undantag av några få västkustkommuner.

Gunnel Forsberg

46 del. Där sektorn är störst, är kvinnoandelen lägst. Sådan är till exempel situationen inom banker och försäkringsföretag. Dessa branscher är starkt koncentrerade till de tre storstadsregionerna men kvinnornas andel var 1990 störst långt därifrån, i inre Norrland och i Småland. I flera norrlandskommuner utgjorde kvinnor mer än 60 procent av de bank- och försäkringsanställda, medan de i storstadsområdena var färre än 40 procent.

Men den största arbetsmarknaden för kvinnor är ändå den offentliga tjänstesektorn. I genomsnitt går det 2,5 offentligt anställd kvinna per offentligt anställd man. I hälften av alla kommuner var kvinnoandelen inom den offentliga sektorn 70–77 procent. Allra mest dominerade kvinnorna i Småland, Värmland/Dalsland, i Bergslagen samt i flera av kommunerna utefter norrlandskusten, där upp mot 80 procent av sektorns arbetskraft var kvinnor. Även här råder det omvända sambandet. Kvinnor dominerar sektorn i samtliga kommuner men mest i de kommuner där sektorn är minst.

Eftersom kvinnors arbete i stor utsträckning alltid har varit ett (betalt eller obetalt) tjänstearbete – att tjänstesamhället skulle vara ett nytt fenomen är en patriarkal myt – kan det vara intressant att se förändringen över tiden inom denna sektor. Över en tioårsperiod har det skett stora förändringar när det gäller mäns deltagande i den offentliga sektorn. Dock har inte män i någon enda kommun blivit fler än kvinnorna i sektorn och det är intressant att notera att det rumsliga mönstret för kvoten mellan män och kvinnor har bestått. Det som har skett är att skillnaden mellan kommunerna blivit allt mindre. Men ingen region eller kommun har bytt position i den rumsliga hierarkin under denna tid.

Lönegapet

Det regionala mönstret som vi kan urskilja inom arbetslivet återspeglar sig i lönestrukturens rumsliga variation. Att kvinnor generellt sett har lägre inkomster än män är inte längre någon nyhet. Inte heller att norrlandskommuner som Pajala och Kiruna i genomsnitt har låg inkomstnivå medan stockholmskommuner som Lidingö och Danderyd har en extremt hög inkomstnivå. Men i detta sammanhang är det de regionala könsskillnaderna som jag vill analysera. Låga inkomster finns i alla kommuner och i samtliga kommuner är kvinnorna i majoritet bland dem som har de lägsta lönerna. I Bergslagen och i Småland är det i synnerhet kvinnorna som har de lägsta inkomsterna, de utgjorde upp till 75 procent av alla som hade en årsinkomst

Rulltrapperegioner …

47

understigande 100.000 kr år 1990.¹⁹ Även i nästa löneintervall, 100.000–200.000 kr, dominerade kvinnorna i flertalet regioner, till exempel i mälarregionen och de norrländska kustkommunerna medan män dominerade i skogsregionerna. Bilden blir en annan när vi kommer upp i löner över denna låg- och medelnivå. Kvinnorna blir en allt mindre minoritet ju högre löner vi studerar. Men de regionala skillnaderna är mycket stora. I stockholmsområdet utgjorde kvinnorna över 30 procent av dem som har en årsinkomst i intervallet mellan 200.000 och 300.000, men även i övriga Mälardalen och i Norrland utgjorde kvinnorna en relativt stor andel av inkomsttagarna i den inkomstklassen (ca 20–30 procent). Kvinnorna i övriga Sverige, speciellt i Småland, Bergslagen, Norduppland och Dalsland, utgjorde en mycket liten andel av dem som hade en sådan lön.

Det rumsliga mönstret blir alltmer splittrat ju högre löner vi studerar, men mest ojämnt fördelade är de högre inkomsterna i Småland, Bergslagen och Västerbotten, där kvinnorna utgjorde färre än 5 procent av inkomsttagarna med inkomst över 300.000 kr. I storstadsområdena, skogsregionerna och Norrbotten var inkomsterna något mindre ojämnt fördelade, men även där utgjorde kvinnorna endast mellan 10 och 20 procent i den inkomstklassen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera ett rumsligt mönster på arbetsmarknaden som visar olika grader av könssegregering. Tydligast befinner sig kvinnor och män på olika delarbetsmarknader i Småland, Bergslagen, Värmlands och Dalslands skogsbygder, norra Norrlands inland samt Tornedalen. Minst har könssegregeringen varit i storstadsregionerna, Mälardalen, Jämtland, Gotland samt norrländska kustbygden. Det är vidare uppenbart att kvinnor får en mycket sämre ekonomisk utdelning på sin arbetsinsats och att de i vissa regioner avlönas avsevärt sämre.

Deltidsarbete och utbildning

En faktor som påverkar årslönen är arbetstidens omfattning. Nära hälften av de förvärvsarbetande kvinnorna arbetar deltid och i vissa åldersgrupper är andelen mycket högre. Men även arbetstiden varierar regionalt. Heltidsarbete var 1990 vanligast för både män och kvinnor från Mälardalen och norrut samt på Gotland, medan heltid i stor utsträckning var männens arbetstid söder om Mälardalen. Småland, Norduppland/Bergslagen samt västra Värmland är regioner med stor andel deltidsarbetande kvinnor och där var kvoten mellan män och kvinnor störst 1990. Allra mest kvinnotypiskt var deltidsarbetet i

¹⁹ När det gäller löner baseras analysen på förvärvsinkomst, vilket innebär att inkomst av kapital inte ingår.

Gunnel Forsberg

48 Småland. Här hittar vi alltså en del av förklaringen till löneskillnaderna. Där lönegapet mellan kvinnor och män är störst är också gapet mellan kvinnors och mäns arbetstid störst. En annan förklaring som ibland framhålls som orsak till löneskillnader är skillnader i utbildningsnivån. Kan det vara så att utbildningsnivån skiljer sig mellan olika regioner så att det kan bidra till att förklara de regionala löneskillnaderna? Först kan vi konstatera att det numera är en mycket liten skillnad, kvinnor och män har i stort sett samma grad av utbildning, även om det är stora skillnader när det gäller utbildningslinjer. Däremot finns det stora regionala skillnader. Den största andelen lågutbildade kvinnor (med enbart förgymnasial utbildning) finner vi i storstadsområden, i Bergslagen, på Gotland och utefter Norrlandskusten. I Småland, västra skogsbygderna samt i flertalet inlandskommuner i Norrland har kvinnor i större utsträckning än män en eftergymnasial utbildning. Den ogynnsamma lönestrukturen för kvinnor kan alltså inte förklaras med brister i utbildningsnivå. Istället verkar det vara så att kvinnor i vissa regioner får extremt dålig valuta för sina utbildningsansträngningar. En tredje förklaring till löneskillnader brukar vara frågan om ledande befattningar och ansvarsfulla positioner. Sammanhänger kvinnornas utbildningsnivå med fördelningen av ansvar och arbetsledning? En stor förändring har skett över tiden när det gäller tjänstemannayrken. Det har skett såväl en könsmässig som rumslig utjämning. Men när det gäller ledande befattningar, såsom direktörer och chefer, är skillnaden fortfarande stor mellan olika landsdelar. I södra och mellersta Sverige, speciellt i Småland, hade män 1990 i mycket högre utsträckning än kvinnor ledande befattningar, relationen var 3:1. I storstadsområdena, Norrlands inland samt Gotland var situationen mer jämställd, där fanns färre än två manliga chefer per kvinnlig chef. Här har det skett en utjämning över tiden. År 1985 var situationen mer ojämställd och mansdominansen var mer tydlig i hela landet. Ännu större förändringar kan vi se när det gäller tjänstemän på mellannivå. År 1990 var detta yrken som var manligt dominerade i några få kommuner, kvinnligt dominerade i ytterligare några få men i övrigt könsmässigt jämt fördelade. Fem år tidigare var situationen annorlunda. Då var även chefer på mellannivå i första hand manliga i de flesta kommuner. Här ser vi ett rumsligt uttryck för en pågående könsmässig förändring. Huvudsakligen är detta en effekt av organisatoriska förändringar, inte minst inom den offentliga sektorn, men det är samtidigt ett uttryck för en omkodning av mellanchefspositionen. En motsvarande förändring kan också iakttas för lägre tjänstemannagrupper. Kvinnor blir allt vanligare inom dessa grupper. Endast

Rulltrapperegioner …

49

i Småland, norra Bohuslän och i de västra skogsbygderna var män fortfarande i majoritet bland de lägre tjänstemännen. Också i den grupp som i den socio-ekonomiska indelningen benämns som tjänsteproducerande arbetare, dvs. yrken som barnskötare, frisörer, affärsbiträden, m.m., dominerade kvinnor och mest dominerade de i Småland, Värmland, Bergslagen och i övre Norrland. Mindre ojämnt fördelad var yrkesgruppen i storstadsområdena.

Slutsatsen av detta blir att regioner med jämnare lönestruktur också har en jämnare yrkesstruktur. Däremot sammanhänger inte den socio-ekonomiska situationen lika väl med utbildningsnivån.

Kommunikationer, vård och omsorg

De indikatorer som visar de vardagsvillkor under vilka kvinnor och män arbetar analyseras med hjälp av den sociala infrastrukturen i olika kommuner. ”Utan en väl fungerande infrastruktur kan ett

modernt samhälle inte fungera”, säger man i Sveriges Nationalatlas,

bandet om Infrastrukturen (1992). Det är uppenbart och det ligger nära till hands att använda sig av metaforer som blodomlopp, nervsystem och syreupptagning när man talar om vägarna, telenäten och elförsörjningssystemen. Vi kan se framför oss hur trafiken pulserar fram genom landet och binder samman orter till nätverk. Samhällsplaneringen har uppdraget att se till att dessa flöden kan flyta friktionsfritt och förhindra infarkter (dvs. trafikstockningar) i trafiken. Speciellt manliga planerare kan bli rent lyriska när det ska förklara infrastrukturens betydelse, säger samhällsplaneraren Clara Greed (1995) i sin bok om planeringens framväxt sedan antikens Grekland.

Kvinnorna är de stora användarna av kollektiva färdmedel för sin arbetspendling (Pernehagen & Strömquist, 1995). Endast i några regioner reser kvinnor och män i ungefär lika stor utsträckning kollektivt. Det är i skogsbygderna i Värmland, Norrbotten och Västerbotten samt i enstaka kommuner i södra Sverige. I övrigt är det fler, i många fall mer än dubbelt så många, kvinnor som pendlar med tåg eller buss. I gengäld dominerar, inte överraskande, män när det gäller pendling med bil. De är i många kommuner mer än tre gånger så många som kvinnorna. Men även om det i samtliga kommuner är fler män än kvinnor som åker bil, är skillnaden störst i storstadsområdena, Mälardalen, Småland och i Norrland och minst i södra och västra Sverige samt Bergslagen och Gotland.

Även om det lätt att hålla med om den fysiska infrastrukturens betydelse för ett samhälles funktion och inse betydelsen av större logistiska revolutioner, som ångmaskinen och automobilen, vilka radikalt förändrat förutsättningarna för transporter av varor och

Gunnel Forsberg

50 människor, är det även något annat som krävs för att ett modernt välfärdssamhälle ska fungera. Detta uppmärksammas visserligen i nationalatlasbandet som, efter en beskrivning av landets fysiska infrastruktur, avslutar med en redogörelse för de s.k. mjuka infrastrukturerna. Men dessa definieras huvudsakligen som den administrativa maktapparaten i form av län, landsting, rättsväsende, ordningsmakt, kyrkan, tullverket, sjöfartsverket och försvaret. Här handlar det alltså om infrastrukturen för nationalstatens – inte välfärdsstatens – upprätthållande.

Men det finns också andra system som håller samhället igång. Det kan gälla barnomsorg, skola, fritidsverksamhet, men det kan även gälla andra områden som skapar goda förutsättningar för ett fungerade vardagsliv eller ett konkret bostadsområde. Att verksamheten är ett understödjande system innebär att det inte handlar om en service som enbart syftar till att underlätta vardagsbestyren. Istället handlar det om det som är avgörande för hela det ekonomiska, sociala och politiska systemet. Ett samhälle bärs inte enbart upp av de stora tekniska systemen eller de stora politiska och ekonomiska besluten. Lika viktiga är de små vardagliga handlingar som utförs av enskilda individer. Försvåras dessa finns en risk att hela fundamentet raseras (se vidare Ber-ger & Forsberg, a.a.).

En indikator på den sociala infrastrukturen är hur gamla människors behov av hjälp och omsorg tillgodoses. Över hela landet har äldre kvinnor kommunal hemhjälp i större utsträckning än äldre män, vilket har sin orsak i att kvinnor lever längre och därmed har större vårdbehov än män samt att män i stor utsträckning vårdas av sina (vanligtvis yngre) hustrur. Den offentliga åldringsvården är bäst utbyggd i Norrland, speciellt i inlandskommunerna. Störst tillgång till kommunal hemtjänst har såväl män som kvinnor i Norrland, medan män i Bergslagen och i södra Sverige, speciellt Småland och Skåne, har hemtjänst i mycket liten utsträckning. En förändring har dock inträffat efter Ädelreformen. År 1994 har andelen äldre i Småland i större utsträckning än tidigare hjälp eller vård i hemmet. (Men det beror sannolikt på att hemvård har ersatt ålderdomshem.) Det kan vara noterbart att de områden som har störst andel äldre personer, sammanfaller med de områden som har det största ”underskottet” av kvinnor i åldern 20–39 år, den grupp som är en viktig arbetskraft inom åldringsvård och hemtjänst. Det är främst tre sammanhängande områden som har en ålderstigen befolkning, där upp till var fjärde invånare är över 65 år: Småland/Blekinge, de västra skogsbygderna och Tornedalen. De kvarvarande kvinnorna har en tung arbetsbörda, eftersom andelen äldre som vårdas av anhörig också är störst just i dessa områden.

Rulltrapperegioner …

51

Hur utbyggd är då den offentliga omsorgen om barnen? Enligt tidigare studier finns inget direkt samband mellan t.ex. utbyggnaden av barnomsorg och kvinnorepresentation i den lokala politiken (Dahlström, 1993). Barnomsorgen kan vara mycket dåligt utbyggd i kommuner med många kvinnor i politiken och väl utbyggd där kvinnor är dåligt företrädda. Detta visar på att det inte finns några enkla samband mellan kvinnostödjande politik och kvinnor i politiken.²⁰ Vad som är uppenbart är att vissa regioner har en svagt utbyggd barnomsorg. Det gäller Småland, speciellt kommuner i Kronobergs- och Jönköpings län, Kristianstad län, Älvsborgs län, Bergslagen samt norrländska kustkommuner. Väl utbyggd är barnomsorgen däremot i storstadsområdena, Mälardalen, Norrlands inland, väst- och ostkusten samt Gotland. Denna regionala skillnad har varit mycket stabil under den senaste tioårsperioden (1985–1994) – över två valperioder – vilket innebär att eventuella politiska skiften i den kommunala politiken inte i grunden påverkat omsorgens omfattning.²¹

Familjebildning och migration

De regionala skillnader och regionala mönster som vi hittills kunnat identifiera utifrån den politiska positionen i samhällslivet och den ekonomiska positionen i arbetslivet, vill jag nu relatera till demografiska förhållanden. Hur ser omsorgsbehovet ut och hur stor är den oavlönade arbetsbördan i hemmet? En stor del av de sociala infrastrukturtjänsterna i samhället utför kvinnor alltjämt utan betalning inom ramen för familje- och släktband. Att dela hushåll med en annan vuxen människa innebär märkligt nog inte att kvinnor avlastas en del av hushållsarbetet, om man ska tolka sammanställningen över den obetalda arbetsbördan inom olika hushållstyper (Time for unpaid

work by life cycle 1990/1991). Det högsta antalet oavlönade

arbetstimmar har samboende kvinnor med små barn. De arbetar 50 timmar i veckan med oavlönat hushållsarbete. Om de däremot bor själv med sina barn reduceras arbetstiden till 40 timmar. Sammanboende fäder har däremot en arbetsbörda på endast 25 timmar. Även i familjer där barnen har blivit större har kvinnor nästan dubbelt så hög arbetsbörda som männen och arbetar fler timmar i hemmet om de är sammanboende än om de är ensamstående.

²⁰ Att det å andra sidan ingalunda heller är oväsentligt att kvinnor deltar i det politiska livet, visar t.ex. Hedlund (1996) i sin analys av den lokala politiken i Örebro.²¹ En djupare analys av barnomsorgen inom olika kommuner finns i Dahlström, 1993.

Gunnel Forsberg

52 Att vara sammanboende är en vanlig boendeform i hela landet. Däremot är giftermål inte lika vanligt överallt. År 1990 var varannan person över 16 år gift i Småland, Bohuslän och i Västerbotten, mot ca 35 procent i Mälardalen, i Norrlands inland (utom Västerbotten) och på Gotland. Där man gifter sig i hög utsträckning är också skilsmässofrekvensen låg. Att skilja sig är betydligt vanligare i Mälardalen än i Småland och Västerbotten. Hushåll bestående av en vuxen med barn är därför också vanligast i Mälardalen, Gotland, västkusten, utefter norrlandskusten och i Norrbotten. Ser vi till hur vanligt det är att hushållet består av en far med sina barn, framträder en delvis annan bild. Män utgör en större andel av de ensamstående föräldrarna i stockholmsområdet, men också på Gotland, i skogsbygderna, i Bergslagen och på ostkusten. Däremot är det ovanligt att män är ensamstående med barn i Småland, Skåne/Blekinge, Bohuslän/ Dalsland och Gästrikland/Hälsingland. De utgör en påfallande liten andel även i samtliga residensstäder! Arbetsbördan i hemmet samvarierar med födelsetalen. Demografer och ekonomer talar alltmer om att den nya demografiska perioden innebär att födelsetalen sammanhänger med människors livsstil och värderingar och inte längre kan förklaras i ekonomiska termer (Löfström, 1997). Det finns ingen rumslig samvariation mellan höga födelsetal och till exempel höga lönenivåer.²² Inte heller gäller det motsatta, att födelsetalen är särskilt höga där arbetslösheten är störst. Inte heller finns någon entydig rumslig samvariation mellan höga födelsetal och tvåsamhet. Födelsetalen är höga i Småland där giftermålsfrekvensen är hög. Men födelsetalen är också höga i förortskommunerna där giftermålsfrekvensen är låg. De åldersspecifika födelsetalen kan ge oss ytterligare en indikation på könskontraktets utformning. Födelsetalen för kvinnor under 25 år är höga i Småland, Värmland, Bergslagen, Västerbotten och Norrbotten. Residensstäder med högskolor har däremot – inte förvånande – låga födelsetal bland kvinnor under 25 år. I gengäld föder kvinnor över 35 år fler barn än genomsnittet för åldersgruppen på högskoleorter, i Jämtland samt i inre Norrland. Kvinnor som blivit över 45 år föder i mycket liten utsträckning barn, men det är ändå vanligare i norra än i södra Sverige. Abortstatistiken uppvisar ett motsatt rumsligt mönster mot födelsetalen. De var 1994 påfallande få i Småland, Bohuslän och Västerbottens inland (färre än 12 aborter/1000 kvinnor). Däremot var

²² När det gäller födelsetalen har jag använt data från 1994/95 eftersom situationen kring 1990 var så speciell när det gäller de svenska födelsetalen. Vi låg då på andra plats i europatoppen tillsammans med Irland. Därefter har talen sjunkit igen och ligger nu på en för oss mer ”normal”, låg, nivå.

Rulltrapperegioner …

53

aborter betydligt vanligare i de norrländska skogsbygderna, i Bergslagen och i Stockholm (fler än 25 aborter/1000 kvinnor). Även när det gäller tonårsaborter, dvs. aborter bland kvinnor under 19 år, dominerade de norrländska skogsbygderna tillsammans med storstadskommunerna. Skillnaderna var mycket stora, från färre än åtta aborter per 1000 tonårsflickor i Jönköping, till upp mot 40 i vissa norrlandskommuner.

När det gäller migration kan vi se att kvinnor flyttar från kommuner som har en stark könssegregering på arbetsmarknaden, en stor obetald omsorgsbörda och få kvinnor i lokalpolitiken. De norrländska kommunerna har ett negativt flyttnetto, medan storstadskommunerna och kustkommunerna har ett positivt netto. Även vissa kommuner i Norrlands inland har ett positivt netto. Men denna bild avviker inte särskilt mycket från det allmänna flyttningsmönstret (se till exempel

Sveriges Nationalatlas: Befolkningen). Intressantare blir det att jäm-

föra flyttströmmarna mellan män och kvinnor. Då finner vi att kvinnor till exempel är mer benägna än män att flytta till storstäderna och till Jämtland, medan män är mer benägna än kvinnor att flytta till Smålandskommuner.²³ Allmänt sett flyttar kvinnor tidigare i livet än män och i större utsträckning som ensamstående. De flyttar med andra ord innan de skaffat ett yrke och en familj. Män flyttar i större utsträckning som ett led i en yrkeskarriär. I detta sammanhang kan det också vara värt att notera att den urbanisering som vi levt med under hela 1900-talet har mattats av och i vissa områden vänts till en ny flyttström som går från större tätorter till landsbygd.²⁴ När vi ser vilka områden som mest utpräglat haft en sådan utveckling under 1980och 1990-talet, finner vi att de sammanfaller med områden som har ett positivt kvinnligt flyttnetto. Det gäller Mälardalen/Dalarna, kustregionerna och Jämtland, medan Småland och inre Norrlands skogsbygder fortfarande har en befolkningsminskning på landsbygden.

Traditioner och lokal kultur

Man hör ofta folk säga ”Vi har en speciell anda här i bygden”, och med det menar man ett icke formaliserat sätt att umgås som alla följer utan att regelverket är konkretiserat eller formaliserat. Det man beskriver då är de lokala sociala kontrakten och integrerade i dessa finns de speciella kontrakten mellan män och kvinnor. Därmed är vi

²³ Varför unga kvinnor flyttar från landsbygder och glesbygder analyseras av Dahlström, 1996 och Little, 1994.²⁴ När det gäller befolkningsförändringarna inom dessa landsbygder, se t.ex. Cloke et.al. 1995, Whatmore etal. 1994, Forsberg 1994 och 1996 samt Urry 1995.

Gunnel Forsberg

54 framme vid den indikator som jag lämnade därhän inledningsvis och lovade återkomma till i avslutningen, nämligen den som handlar om traditioner och lokal kultur. Sällan hör man detta sägas om storstaden – ändå finns den där, ”storstadsandan” som kan beskrivas som en modern atmosfär med en kosmopolitisk öppenhet och tolerans mot alternativa livsformer. Storstaden präglas av ett könskontrakt som erbjuder öppningar för en jämställd relation mellan män och kvinnor. I storstaden kan kvinnor och män välja livsform. Man kan välja att leva som ensamboende eller i en parrelation. Men storstadsandan innefattar också porrklubbar, prostitution och kvinnomisshandel i en utsträckning som inte har sin motsvarighet i andra områden. Storstadsandan ska därför kanske bäst beskrivas som en paradoxal anda innefattande båda ytterligheterna utefter en jämställdhetsaxel. I storstaden finns kanske både de mest jämställda och de mest ojämställda könskontrakten.

I motsats till storstadsandan kan man identifiera andra ”andor” som uttryck för mindre jämställda kontrakt. Bruksandan i Bergslagen och gnosjöandan i Småland kan ses som exempel på sociala system där tradition och långsiktiga relationer har stor betydelse, där samhörighet med bygden är en del av identiteten och där könskontrakten kan beskrivas som traditionella (se Berger, 1987). Båda finner vi i regioner med lång tradition av industriell produktion, men i Bergslagen har den ekonomiska basen varit gruvindustri och tung basindustri medan den småländska industrin har utmärkts av tillverkande små och medelstora företag. Enligt den allmänna föreställningen om dessa regioner finns där en stor respekt för manuellt tungt (manligt) arbete medan intresset för studier och utbildning är mindre.

Den kanske mest berömda andan är den s.k. ”gnosjöandan”. Så mycket gott har skrivits om detta småföretagarens Mekka, så jag vågar mig på att ge en delvis annan bild av orten och den region den befinner sig i. Svenska Arbetsgivareföreningens strukturrapport om välståndets regionala grunder 1996, analyserade de svenska länen utifrån olika indikatorer på gynnsamma företagsbetingelser.²⁵ Gnosjö utnämns till exempelkommun och man uppmanar andra kommuner att försöka skapa lite gnosjöanda. Men vad består denna anda av? Enligt Svenska Arbetsgivareföreningen är det framförallt det man kallar för ”det osynliga företagsklimatet” i Gnosjö som är gynnsamt. Gnosjö är en typisk småföretagarkommun baserad på metall- och plastvaruindustri. Men samtidigt är Gnosjö den mest atypiska kommunen av alla. Mest ovanlig är kommunen kanske genom sina ekonomiska fram-

²⁵ Indikatorerna var bl.a. attraktionskraft och förtroende, långsiktig konkurrensförmåga, motivation för arbete och växt, regleringsbördan, försörjningskällan, det osynliga företagsklimatet samt offer eller aktörsmentalitet.

Rulltrapperegioner …

55

gångar. Kommunen förs ofta fram som ett föredöme när det gäller entreprenörsanda och företagsamhet. Kommunen har även uppmärksammats i internationella ekonomisk-geografiska sammanhang som exempel på en utveckling liknande den som skett i andra regioner i västvärlden med en expansiv småföretagsbaserad produktionsverksamhet. Kommunen är Sveriges mest industrialiserade, både när det gäller andelen av de sysselsatta och när det gäller antal företag i förhållande till befolkningstalet på cirka 9 000 invånare (se t.ex. Asheim, 1993 och Øljasæter, 1989). De flesta företag är små, med cirka 10–20 anställda. Företagen är i stor utsträckning underleverantörer till andra företag. I en del fall kan det gälla produktion av avancerade och specialiserade specialverktyg medan det i andra fall är enklare insatsvaror till annan produktion. Produktionen av förbrukningsartiklar är vanligtvis mycket enkel såsom vid tillverkning av köksredskap, klädhängare, takboxar och takräcken med mera. Gnosjö symboliserar den typ av region som i enlighet med den moderna ekonomiska geografin uppfyller kraven på att vara en dynamisk näringslivsregion (Pettersson, 1997).

Men Gnosjö är också ovanlig när vi mäter utifrån indikatorer över könskontrakt. Kommunen placerar sig bland de kommuner och de regioner som har mycket traditionella könskontrakt med den lägsta andelen kvinnor i kommunalpolitiken, den största könssegregeringen på arbetsmarknaden, det största lönegapet, den lägsta andelen barn i offentlig barnomsorg, den högsta andelen anhörigvårdare av äldre och handikappade samt den högsta fertiliteten.

I den sammantagna bedömningen av de olika företagsindikatorerna finner Svenska Arbetsgivareföreningen att det är Göteborgs, Malmöhus, Jönköpings, Stockholms, Kronobergs och Älvsborgs län som, i nämnd ordning, placerar sig bäst när det gäller framtida förutsättningar. När det gäller storstadslänen har även jämställdhetsindikatorerna placerat dem som de mest jämställda. I övrigt är det snarast en omvänd relation. De län som utöver storstadslänen rangordnat sig mest fördelaktigt ur jämställdhetssynpunkt, kommer mycket långt ner på Svenska Arbetsgivareföreningens rankinglista. Så placeras till exempel Gävleborgs och Jämtlands län långt ner på den nedre halvan när det gäller företagsklimat men på den övre halvan när det gäller jämställdhet. Detta ger anledning till funderingar över på vilka grunder det gynnsamma ”osynliga företagsklimatet” vilar. Är det på de traditionella könskontrakten där kvinnor oavlönat står för mycket av den sociala infrastrukturen?

Bruksandan beskrivs också som en kulturell samhörighet, som ett sätt att reglera förhållandet mellan olika grupper i lokalsamhället, mellan arbetstagare och arbetsgivare, mellan arbetarna och tjänste-

Gunnel Forsberg

56 männen – men också mellan män och kvinnor.²⁶ Även bruksandan har sin hemvist i ett industrisamhälle, men till skillnad från det småländska industribältet som bygger på småföretagsamhet, är bruksandan framvuxen inom ramen för storföretagsdominans i enföretagsdominerade orter och regioner. Utmärkande är också det hierarkiska, slutna samhället med livslång anställningstrygghet och tydliga – oöverträdda – barriärer mellan socio-ekonomiska klasser. Men i bruksandan finns också den starka kopplingen till naturresurserna, till skogen, malmen och sjöarna – resurser som inte längre spelar samma roll, varken för den lokala ekonomin eller för den nationella, som de tidigare gjorde (Berger, 1987). Bruksandan står därför idag för en tröghet i det lokala ekonomiska livet och nämns främst som något att försöka ersätta med en mer entreprenörsinriktad mentalitet. Den patriarkala brukspatronen hade i viss utsträckning en ”faderlig” omsorg om sina manliga arbetare och deras familjer med ett stort inslag av naturaförmåner och utbyggnad av såväl fysisk som social infrastruktur (Berger & Forsberg, a.a.). Kvinnorna i brukssamhället har dock tillskrivits en reproduktiv roll och deras produktiva arbetsinsatser har undervärderats. Det som skiljer bruksandan från gnosjöandan är bland annat att Bergslagen²⁷, den mest utpräglade bruksregionen, under lång tid varit föremål för omfattande strukturförändringar genom att den ekonomiska basnäringen mött en internationell konkurrens som den inte kunnat hävda sig mot. Bruksandan och den patriarkala sociala ordningen har påverkats av att den nya arbetsmarknaden består av service- och tjänstearbeten. Trots det finns det många exempel på att bruksandan som en social struktur fortsätter att sätta sina spår i människors handlingar och val av lösningar på uppkomna problem. Till skillnad från den tilltro man inom företagsvärlden tillmäter gnosjöandan, ses bruksandan ofta som en belastning för företagsamhet. I Svenska Arbetsgivareföreningens rangordning placerades Bergslagslänen långt ner på listan.

3 Regioner för framgång och motgång

Kartläggningen av de olika indikatorerna har visat ett samstämmigt rumsligt mönster för såväl det politiska livet som arbetslivet och vardagsvillkoren. Det som framförallt har blivit tydligt är att

²⁶ För en djupare diskussion om Bruksandan se t.ex. Berger & Lundmark 1987, Beier-Sörensen 1995, Ekman (red) 1996.²⁷ Avgränsningen av Bergslagen inte helt okomplicerad och det finns motiv för olika former av avgränsningar. I detta sammanhang väljer jag dock att hålla mig till den snävare begränsningen med delar av Upplands, Västmanlands, Värmlands, Örebro och Kopparbergs (numera Dalarnas) län. Se Berger et.al. 1981

Rulltrapperegioner …

57

segregeringen varierar mellan regioner samt att ansvarsfördelningen mellan offentlig och privat social infrastruktur är olika utformad. Med utgångspunkt i dessa två mått, graden av segregering och graden av vård och omsorg arrangerad inom ramen för familj- och släktband, har jag funnit belägg för att särskilja tre olika typer av könskontrakt, nämligen det traditionella könskontraktet där segregeringen på arbetsmarknaden är omfattande och inslaget av familjebaserade lösningar är stort, det modernistiska könskontraktet där en större integrering råder och där mer offentliga omsorgsformer gäller respektive otraditionella könskontrakt som bildar en egen form genom en kombination av de övriga två. Inom ramen för dessa tre kontrakt kan man urskilja ett antal regiontyper. Jag vill inte påstå att följande indelning är fullständig och entydig. Inte heller är det säkert att jag valt rätt nivå för den regionala nedbrytningen. Inom de regioner som jag identifierat finns även mindre, lätt urskiljbara regioner som kunde utgöra en egen kategori med en egen form av könskontrakt, exempelvis Roslagen eller Siljansbygden. Ändamålet med denna regionbeskrivning är emellertid att diskutera regionala skillnader – inte fastslå gränser. Jag vill alltså betona att jag inte vill bestämma några fasta gränser mellan regionerna utan vill låta dem flyta samman och ibland kanske överlappa varandra.²⁸ Det är inte heller så att de regioner jag beskriver nedan ger en heltäckande bild av Sverige, de är endast exempel. Jag vill också betona att jag här har ett relativt perspektiv på vad som är jämställt och mindre jämställt. Naturligtvis kan vi inte någonstans finna en region där situationen är omvänd eller där den relativa underordningen har upphävts. När jag alltså i fortsättningen talar om en jämställd situation är det alltså med den reservationen att något fullständigt jämställt könskontrakt har jag, med de indikatorer jag mätt, inte funnit någonstans.

Traditionella könskontrakt

I de gamla jordbruks- och industribygderna råder ett förhållande mellan könen som är mer traditionellt än genomsnittligt. Med det menar jag att segregeringen på arbetsmarknaden är större än i övriga landet och att denna arbetsdelning mellan könen har historiska rötter som en följd av ensidigheten i näringslivet och av patriarkala principer för social organisation. Kvinnor deltar i liten utsträckning i de politiska beslutsorganen i kommunerna. I den sociala organisatio-

²⁸ Att ”hålla gränserna flytande” är en viktig del av den feministiska geografin som ett alternativ till det slutna rum som ofta utmärkt traditionell forskning. Se Rose, 1995 eller Bondi ,1992. Detta är också anledningen till att jag valt att vara restriktiv med kartor över de indikatorer jag redovisat.

Gunnel Forsberg

58 nen ligger också ett relativt stort inslag av religiösa moralregler och normer med en livaktig kyrklig verksamhet. Den sociala infrastrukturen utförs i stor utsträckning i privat form inom ramen för familjeoch släktband. Under en lång period har utflyttningen varit mer omfattande än inflyttningen.

Utifrån de indikatorer som redovisats ovan kan man exempelvis i nedanstående regioner beskriva de dominerande könskontrakten som traditionella.

– Bruksbygder (t.ex. Bergslagen). Här kan man se att det traditionella bruksortskontraktet mellan klasser också har ett motsvarande kontrakt mellan könen. Detta kan man också se som det ursprungliga folkhemmets könskontrakt med en traditionell arbetsdelning mellan män och kvinnor och där kampen för familjeförsörjarlönen var som starkast. Det gamla Bergslagen, som sträckte sig över hela mellansverige, kan vi ur könskontraktsperspektiv idag endast finna i en inre kärna i Västmanland, Örebro län och delar av Dalarna. Här har kvinnor i liten utsträckning förtroendeuppdrag i den kommunala politiken och trots att industriarbetet haft en mycket betydande roll i regionen har kvinnoandelen varit liten.²⁹ Däremot dominerar kvinnorna mycket stort i den offentliga sektorn. Arbetslösheten har under lång tid varit hög i regionen, speciellt för den manliga arbetskraften och utflyttningen från regionen har varit större än inflyttningen. En påtaglig könsmässig utjämning har skett när det gäller ledande befattningar, såväl på lägre nivåer som på mellannivåer. Inkomstklyftorna är dock stora, delvis till följd av omfattande deltidsarbete bland kvinnor. Utbildningsnivån är relativt låg för både män och kvinnor och de åldersspecifika födelsetalen visar att kvinnor föder barn vid unga år. Födelsetalen är dock ganska låga och andelen tonårsaborter är bland de högsta i landet. Giftermålsfrekvensen är låg men skilsmässorna är många. Bland de ensamstående föräldrarna är fäderna relativt vanliga. Relativt många av de äldre har hjälp av offentlig vård och det är få som vårdas av anhöriga. Barnomsorgen är relativt väl utbyggd, dock inte i samma utsträckning som i till exempel storstadsområden.

– Skogs- och fjällbygder (Värmland/Dalsland, inre Norrland exkl. Jämtland, Tornedalen). Dessa regioner har under lång tid haft en stor och omfattande nettoutflyttning, vilket inneburit en minskande och åldrande befolkning. Traditionellt har jordbruk, skogsbruk och rennäring dominerat näringslivet med en tydlig uppdelning av arbetsuppgifter. Även transportsektorn är betydande för den manliga

²⁹ Men i absoluta tal kan det naturligtvis vara många kvinnor som arbetar i industriarbete, vilket ofta glöms bort när man diskuterar kvinnorna i Bergslagen.

Rulltrapperegioner …

59

arbetskraften. Regionernas könskontrakt liknar bruksbygdernas när det gäller bristen på kvinnor i den lokala politiken, den manliga arbetslösheten, segregeringen på arbetsmarknaden, med få kvinnor i skogsnäringen och i industrin. Det finns samtidigt en skillnad mellan de södra skogsbygderna (Värmland och Dalsland) och de norra fjällbygderna. I söder finns en stor dominans av kvinnor i den offentliga sektorn. I de norra delarna är även män i relativt stor utsträckning offentligt anställda. Samma skillnad finns när det gäller arbetstid och inkomster. I söder är lönegapet stort, med stor dominans av kvinnor i de låga lönenivåerna och en motsvarande dominans av män när det gäller högre nivåer. I den norra regionen är däremot lönefördelningen mindre ojämn än i landet i övrigt såväl när det gäller årslöner under 100.000 som när det gäller lönenivåer över 400.000. I hela regionen kan man se att kvinnor har högre utbildning än män, men när det gäller arbetad tid finns en påfallande skillnad med deltidsarbetande kvinnor i den södra delen och mer heltid i norr. En korrelerande skillnad kan vi se när det gäller barnomsorg. I de södra skogslänen är den offentliga barnomsorgen mycket sparsamt utbyggd medan de norra delarna har en väl utbyggd omsorg. De allmänna födelsetalen är låga i hela skogsregionen men de åldersspecifika födelsetalen visar att de unga kvinnorna och de medelålders har höga födelsetal, medan kvinnor i åldersgruppen 25–34 har låga födelsetal. Även antalet aborter är högt. Såväl giftermålsfrekvens som skilsmässofrekvens är låg men andelen ensamstående föräldrar är hög och här liksom i Bergslagen är ensamstående fäder förhållandevis vanliga. I hela skogsregionen finns ett överskott av ensamstående män. I hela regionen har äldre hjälp av anhörigvårdare i större utsträckning än i övriga landet, men många äldre, framförallt äldre män, har också hjälp av den offentliga sektorn i form av hemtjänst eller servicehem.

– Religiösa bygder (t.ex inre Småland, Västerbotten, Bohuslän). De regioner som traditionellt har kännetecknats av stark religiositet, har vissa drag gemensamma med bruksbygder och skogsbygder genom att kvinnor i liten utsträckning har kommunala förtroendeuppdrag, att arbetsmarknaden är segregerad, att kvinnorna arbetar deltid samt att lönegapet mellan kvinnor och män är stort. När det gäller arbetsmarknaden deltar dock kvinnor i större utsträckning i jordbruk och industri i dessa regioner, medan män inte på motsvarande sätt deltar i den offentliga sektorns arbetsmarknad. Kvinnor har också påfallande mycket högre utbildningsnivå än män. Ändå är mansdominansen inom samtliga arbetsledande befattningar mycket stor. Utmärkande för religiösa bygder är därutöver det stora inslaget av traditionella familjemönster, hög giftermålsfrekvens, låg skilsmässo-

Gunnel Forsberg

60 frekvens, hög fertilitet och unga mödrar. De ensamstående föräldrarna är nästan uteslutande kvinnor. Dessutom är inslaget av privata vårdlösningar stort, både när det gäller omsorgen om barn och om gamla. De äldre vårdas av anhörig och omsorgen om barnen sker inom familjen.

Modernistiska könskontrakt

De könskontrakt som jag vill beskriva som relativt jämställda, dvs. mer jämställda än ”riksgenomsnittet”, bygger på en funktionalistisk snarare än en patriarkal idé om ett effektivt samhälle. Det är det mogna industrisamhällets könskontrakt där kvinnodominansen inom den offentliga sektorn är en effekt av att de utgjorde den stora arbetskraftsreserven vid den tid då denna sektor expanderade. Detta är ett könskontrakt som är samtida med slit- och slängepoken, miljonprogrammet inom bostadsbyggandet och den moderna kvinnorörelsen. Det är samtidigt ett könskontrakt som visar att det finns ett samband mellan omflyttning och utjämning av relationen mellan kvinnor och män. Ju mer influenser genom inflyttning som en region har haft, desto större verkar jämställdheten vara. Den sociala infrastrukturen sker huvudsakligen i offentlig regi som ett komplement till familjens och släktens ansvar och på arbetsmarknaden och inom politiken är kvinnor och män relativt integrerade med varandra.

I exempelvis följande regioner kan man beskriva de dominerande könskontrakten som modernistiska.

– Mälardalsregionen (huvudstadsregion), utmärks av en jämnare arbetsmarknad, lönestruktur och utbildningsnivå än de traditionella regionerna. Regionen utmärks av stor andel service- och tjänstenäringar och har haft en nettoinflyttning av unga människor under en lång period, både från andra delar av landet och från andra länder. Atmosfären har därmed också kommit att bli mer mångkulturell. Olika levnadsformer tillåts. Generellt sätt kan man också säga att regionen är sekulariserad. En mindre andel av befolkningen är aktivt utövande religiösa. Kvinnorna är väl representerade inom olika näringslivsbranscher och inom den lokala politiken. Även arbetslösheten är relativt jämt fördelad mellan könen. Likaså delar män och kvinnor mer rättvist på de låga och medelhöga förvärvsinkomsterna här än i de traditionella könskontraktsregionerna. De allra högsta lönerna erhålls dock här i högre utsträckning av män än av kvinnor, jämfört med andra regioner. Tjänstemän och tjänsteproducerande arbetare på mellannivå är män och kvinnor i ungefär lika utsträckning, men de lägsta tjänstemannanivåerna är kvinnornas och de högsta är männens. Likaså är det huvudsakligen män som äger

Rulltrapperegioner …

61

företagen. Det finns ingen större skillnad när det gäller utbildningsnivåer, däremot är det fler kvinnor än män som arbetar deltid, även om deltidsarbetet är mindre vanligt här än vad som är genomsnittligt för landet. Äldre människor klarar sig förhållandevis bra utan hjälp, men när de behöver kommer hjälpen i stor utsträckning från den offentliga sektorn. Födelsetalen är höga och den offentliga barnomsorgen är relativt väl utbyggd. Utbildningsmöjligheterna är goda och de kvinnor som föder barn gör det relativt sent i livscykeln. Många kvinnor väljer att inte alls föda barn. Samtidigt är andelen aborter (speciellt tonårsaborter) liten. Giftermålsfrekvensen är låg och skilsmässofrekvensen är hög. En stor andel av befolkningen är ensamboende och många är ensamstående föräldrar.

– Storstadsregioner (Göteborg och Malmö) liknar Mälarregionen, men deras spridningsområde är mycket mer begränsat och industrisysselsättningen har en betydligt större omfattning. Även dessa regioner har ett positivt inflyttningsnetto. Liksom i Mälarregionen utgör kvinnor en relativt stor del av de politiskt förtroendevalda och deras andel av sysselsättningen i olika branscher och yrken är större än genomsnittet för landet. Även förvärvsinkomsterna fördelas mer lika.

– Residensstäder/utbildningsorter har, genom sin traditionella roll

i det regionala nätverket, alltid varit avvikande från kringliggande kommuner. De har en nettoinflyttning och en nettoinpendling. De har också en situation som liknar storstäderna när det gäller politisk representation, integration i arbetslivet, familjestruktur och offentlig omsorg. Främst i södra Sverige kan vi finna dessa kommuner som avviker från det i övrigt homogent könssegregerade mönstret och istället liknar kommunerna i Mälardalen med en stor andel sysselsatta i offentlig sektor och en mer jämställd könsstruktur. Den speciella vård-, utbildnings- och förvaltningsstruktur som finns i dessa regioncentra är naturligtvis den huvudsakliga förklaringen till detta. Men identifieringen av dessa ”avvikare” ger också en antydan om att det finns en struktur som ligger på en annan nivå än den rumsliga. Samtidigt som vi kan identifiera klart urskiljbara regioner, dvs. kommuner som liknar varandra och som ligger nära varandra, med till synes lika könsrelationer, kan vi också identifiera icke-rumsliga kommungrupper som liknar varandra i kraft av sin speciella roll i det regionala nätverket. Flera av dessa kommuner är utbildningsorter. Förhoppningsvis kan man tolka detta så att utbildning och kunskap leder till ett mer jämställt könskontrakt och att utbildningsinstitutioner i sig skapar en mer jämställd relation mellan kvinnor och män.

Gunnel Forsberg

62

Otraditionella könskontrakt

Den tredje huvudgruppen av könskontrakt som jag kunnat identifiera har drag av båda de ovanstående. De utgörs av regioner med stort inslag av primärnäringar men de har en mer jämställd relation mellan kvinnor och män än de traditionella könskontrakten. Kvinnor och män är relativt integrerade på arbetsmarknaden och i det politiska livet. Den offentligt finansierade sociala infrastrukturen är relativt väl utbyggd, även om det också finns ett stort inslag av privat och ideell organisering. Detta är regioner som på ett påtagligt sätt avviker från sin rumsliga omgivning på olika sätt, till exempel när det gäller näringsliv och historia. De kan också beskrivas som regioner som alltid haft omfattande utbyte med andra länder/regioner och haft ett livligt internationellt handelsutbyte.

I exempelvis följande regioner kan man, utifrån de indikatorer som redovisats i detta kapitel, beskriva de dominerande könskontrakten som otraditionella.

– ”Autonoma” regioner (t. ex. Gotland och Jämtland) är exempel på regioner med en tydlig regional identitet och som ofta markerar sin egen särart. På flera indikatorer avviker de från regionerna i sin närhet. De har under tidigare historiska perioder haft ett mycket omfattande kontaktnät utanför landet. Under senare tid har regionerna haft en viss inflyttning av familjer med barn. Utmärkande är att näringslivet är mycket traditionellt med stort inslag av jordbruksnäring. Segregeringen är dock relativt liten och kvinnor deltar i stor utsträckning såväl inom jordbruket som inom tillverkningsindustrin. Dessutom är män förhållandevis väl företrädda inom den offentliga sektorn. Även arbetsledningen, också på högre nivåer, fördelas mer lika här än i övriga landet. Inkomstmässigt liknar regionerna de modernistiska med ett mindre lönegap än i genomsnitt. Dock är lönenivån generellt sett låg. I Jämtland har kvinnorna, liksom i skogslänen i övrigt en högre utbildningsnivå än män, medan utbildningssituationen på Gotland är lika mellan könen. Deltidsarbetet är inte så vanligt och kvinnor och män har därmed en mer likartad arbetssituation. Födelsetalen är medelhöga och speciellt i Jämtland är de högre än i övriga Norrland för åldersgrupperna över 25 år. Den offentliga omsorgen om barn och äldre är omfattande. Andelen par som gifter sig eller skiljer sig är liten och andelen män bland de ensamstående föräldrarna är relativt sett hög.

– Kustregioner. Västkusten, ostkusten och norrlandskusten är sinsemellan olika men är var och en tydligt utskiljbar från sin omgivning. Västkusten skiljer sig till exempel från Västergötland eller Skaraborgs län och ostkusten skiljer sig från inre Småland.

Rulltrapperegioner …

63

Tydligast skiljer sig dock norrlandskusten från inre Norrland. Arbetsmarknaden är mer jämställd men baseras på ett mer areellt näringsliv än storstadsområdena. Speciellt utmärker sig kustkommuner som har en omfattande turistnäring.

– Dynamiska landsbygder är områden där det pågår en omfattande förändring av näringsliv och befolkningsstruktur med befolkningstillväxt och -föryngring (se Forsberg, 1994 och Amcoff m.fl., 1995). Traditionellt domineras dessa regioner av de areella näringarna, men den tillväxt som sker idag återfinns inom service och tjänstenäringar. Hit här landsbygden i Mälarregionen och i de övriga otraditionella regionerna. Till dessa hör också landsbygder med omfattande turism, främst kustregionerna. Genom att detaljstudera landsbygdens olika delar kan vi lätt konstatera att olika landsbygder blir alltmer olika varandra. Medan kvinnor är mycket aktiva i den lokala politiken och i olika utvecklingsgrupper, såsom byalag, vägföreningar, och andra påtryckningsgrupper i vissa landsbygder är de inte alls framträdande i andra landsbygder. På samma sätt kan man se att yrkessegregeringen varierar. I de dynamiska landsbygderna har en stor del av befolkningen sitt arbete i någon tätort och när det gäller nya verksamheter på landsbygden är kvinnor framträdande som nystartande företagare. Den offentliga vården och omsorgen organiseras i stor utsträckning i form av kooperativa verksamheter i dessa typer av landsbygder, vilka också kännetecknas av en ökad inflyttning av barnfamiljer och pensionärer (Forsberg, 1994).

Nu är det inte så att det i de regioner som jag beskrivit ovan endast finns ett sorts könskontrakt. Självklart finns det i en och samma region flera olika sorters könskontrakt bland individuella familjer och hushåll. Poängen är att det finns ett sorts könskontrakt som är dominant och som gör att det blir lättare att klara vardagslivet om det privata könskontraktet stämmer överens med det offentliga. En person som själv lever i ett jämställt könskontrakt kan uppleva bristen på barnomsorg mycket frustrerande, speciellt om omgivningen antyder att barnomsorg egentligen bäst ombesörjs inom familjens ram. Å andra sidan kan det vara lika frustrerande att leva i ett samhälle som förväntar sig att barnen skall vara på daghem för den som själv lever i ett mer traditionellt könskontrakt. Det är alltså inte helt enkelt att ha ett normativt förhållningssätt till de olika formerna av könskontrakt. Utifrån ett existentiellt perspektiv kan detta ges alternativa uttolkningar. Är den statistiska analysen ett mått på graden av jämställdhet? Kvinnors aktiva deltagande i lokalpolitiken kan exempelvis vara ett uttryck för en känsla av delaktighet och samhörighet eller ett uttryck för en reaktion mot en rådande manlig maktstruktur. Eller har kvinnor blivit invalda för att männen har

Gunnel Forsberg

64 lämnat lokalpolitiken för andra maktområden? Jag vill kalla samtliga könskontrakt som jag beskrivit i denna artikel för genderiserade, dvs. de bygger på en könsmässig sortering och värdering av arbetsuppgifter, fenomen och artefakter. Det som skiljer dem åt är graden av särskiljande mellan könen. Däremot är den grundläggande relationen mellan könen i samtliga könskontrakt en asymmetri där individernas biologiska kön avgör deras i position i arbetslivet, i politiken och i familjelivet.

I denna artikel handlar det emellertid om möjligheterna till social mobilitet och jämlika könskontrakt. I den meningen är resultatet normativt på så vis att ju mer könsintegrerade arbetsuppgifterna på arbetsmarknaden, i politiken och inom familjen är desto mer jämställt antas könskontraktet vara.³⁰ Det leder över till en annan slutsats. Organiseringen av den sociala infrastrukturen, speciellt den offentliga sektorns organisering, har en avgörande betydelse för könskontraktens utformning och för regionens förutsättningar att vara rulltrappor för social mobilitet för kvinnor.

4 När förändringens vindar blåser …

Rulltrappemetaforen är poängrik genom att den påvisar det faktum att det rumsliga sammanhanget har betydelse för våra utvecklingsmöjligheter. De regioner som domineras av modernistiska könskontrakt kan alltså vara rulltrapperegioner för kvinnor. Förutom de (relativt) jämställda könskontrakten, finns en väl organiserad och utbyggd offentlig sektor, både som social infrastruktur och som arbetsmarknad. Om den sociala servicen fungerar dåligt är det inte lätt att konkurrera på den lokala arbetsmarknaden och det är inte lätt att vara jämbördig i makthänseende. Att flytta till en rulltrapperegion kan alltså för kvinnor inte bara vara en yrkesstrategi utan även en jämställdhetsstrategi. När de utbildat sig och bildat familj väljer en del att flytta hem igen eller att lämna storstaden för en lugnare miljö. I det sammanhanget kan man se att de regioner som jag beskrivit som otraditionella är mer attraktiva än de mer traditionella. Där kan inflyttare omsätta sin erhållna kompetens och styrka genom socialt engagemang och inflyttade kvinnor är ofta mycket aktiva i lokala

³⁰ Här kan det finnas anledning att diskutera huruvida olika former av könskontrakt, definierat som integration på den grova horisontella nivå som jag gjort, verkligen ger en rättvisande bild av det faktiska förhållandet mellan könen. En mer detaljerad statistisk analys och en kvalitativ studie av de olika könskontrakten kommer att ge en betydligt mer djuplodande förståelse för könskontraktens variation. Dock har jag ansett att det var viktigt att göra denna aggregerade analys för att göra den regionala variationen tydlig.

Rulltrapperegioner …

65

utvecklingsprojekt på mindre orter (Forsberg, 1997). Även dessa regioner kan alltså i viss utsträckning fungera som rulltrappor, men kanske inte för de unga kvinnorna på grund av att utbildningsmöjligheterna är små här. Däremot kan regionerna fungera som rulltrappor för de inflyttade och återflyttade som lämnat utbildningsorterna.

Traditionell geografi har haft ett ganska oproblematiskt förhållande till rummet. Vi har framför allt studerat hur människan utnyttjar rummets resurser samt formar och omformar den fysiska karaktären av rummet. I mindre utsträckning har vi analyserat hur rummet påverkar människan. Men enligt Doreen Massey (1994) är rummet just ”utdragna sociala processer” som lever sina liv genom de människor som bor där. Hon menar med detta att vi ska förstå rummet som en social konstruktion, skapad genom det liv som levs där och att vi ska förstå det ömsesidiga sambandet mellan den individuella handlingen och den rumsliga kontexten. De sociala relationer som finns lagrade i rummet är just det som jag beskrivit som rumsligt formade könskontrakt. Med utgångspunkt i denna syn på platser och regionen som just utdragna sociala processer, dvs nedärvda könskontrakt, skulle jag vilja avsluta med att diskutera frågan om hur könskontrakten i olika regioner kommer att påverkas av den offentliga sektorns förändring.

För det första kan vi konstatera att det finns ett samband mellan näringsliv och könskontrakt, men detta samband samverkar också med andra icke-ekonomiska faktorer som bildar regionala drag. Det är till exempel skillnad mellan könskontrakten i den norra och i den södra glesbygden, eller vid kusten jämfört med inlandet. Vissa av de indikatorer som diskuterats i denna artikel tenderar att återskapas generation efter generation medan andra förändras i samband med att nya typer av verksamheter etableras och nya åldersgrupper inträder i arbetslivet. Samtidigt är den kulturella och sociala strukturen mycket segare än den ekonomiska. Bruksandan och bilden av den (inte minst romantiseringen av den) fortlever långt efter det att verksamheterna som var dess grund upphört att dominera vardagslivet.

Enligt Massey är det just i tider av strukturell förändring som könskontrakten omprövas och omförhandlas. Enligt hennes tes omförhandlas könskontrakten vid varje strukturförändring. I denna antologi möter vi en mängd genomgripande förändringar av den offentliga sektorn, exemplifierad genom olika detaljerade beskrivningar från olika nivåer. Det är ingen tvekan om att dessa förändringar kommer att få mycket långtgående konsekvenser för de lokala och regionala könskontraktens utformning och påfrestningar. Såväl den kommunala som den regionala politiken bör ta i beaktande vad som gör en kommun eller region till en uppåtgående rulltrappa. Utform-

Gunnel Forsberg

66 ningen av den sociala infrastrukturen, välfärdssektorn, är naturligtvis utslagsgivande. Finns det barnomsorg och finns det utbildning? Om regionalpolitikens grundläggande idé är att skapa goda levnadsvillkor måste den ju passa för såväl män som kvinnor. Utbyggnaden av den sociala infrastrukturen har nog varit den mest effektiva regionalpolitiken för kvinnor, men den har uppenbarligen inte byggts ut i samma omfattning i hela landet. De generella direktiven har omformulerats inom ramen för det rådande könskontraktet, kan man anta. Det betyder att även nu pågående och framtida förändringar kommer att bemötas och formuleras om på den lokala nivån, utifrån hur könskontraktet ser ur, men då detta är ömsesidiga relationer kommer naturligtvis också könskontrakten att påverkas av förändringen.

Det finns en förändringsdynamik i det faktum att vi i olika regioner kan finna olika former av könskontrakt. Det hjälper oss att inse att de socialt konstruerade inslagen i relationerna mellan män och kvinnor skiljer sig mellan olika regioner. Det som man lätt kan uppfatta som naturligt och biologiskt betingat, blir inte så naturligt längre. Dessutom kan de regionala olikheterna medföra skilda lösningar på den pågående omstruktureringen av välfärdssektorn. De bästa lösningarna kanske uppstår där vi minst anar, där könskontrakten är otraditionella eller okonventionella till följd av pågående strukturförändringar.

Slutligen skulle jag önska kommunala slogans som slog mynt av sin strävan att skapa jämställda förhållanden, dvs. att vara en rulltrapperegion för såväl män som kvinnor. Jag är naiv nog att tro att detta, trots vissa antydningar om motsatsen, är ett gott säljargument även för att locka företagsetableringar. Modern företagsamhet kräver kvalificerad och utbildad arbetskraft och bland dessa finner vi också de mest jämställda privata könskontrakten, mellan kvinnor och män som under utbildningstiden levt i jämställda regioner. Att de även fortsättningsvis helst vill vara bosatta i regioner där könskontrakten är jämställda torde vara en ganska enkel aritmetik.

Litteraturförteckning

Amcoff, Jan, Forsberg, Gunnel & Stenbacka, Susanne (1995) Inflyttning och

nybyggnation i Mälardalens landsbygd. Arbetsrapporter nr 155, Uppsala:

Kulturgeografiska institutionen, universitet

Andersson, Roger (1995) Invandrarnas rörlighet. Om mobilitet och integration i ett

geografiskt perspektiv. Bidrag till idésymposium ”Etniska minoriteter i svensk

kommunal planering”, Umeå universitet

Andersson, Roger (1995) Socio-Spatial Mobility, Gender and Ethnicity in Sweden.

Paper presented at the international conference on Population Geography, University of Dundee

Rulltrapperegioner …

67

Asheim, Bjørn Terje (1993) ”Industrielle distrikt og fleksibel spesialisering i Norden?

– en komparativ analyse av industriregionene Jæren og Gnosjö.” I :Isaksen, Arne (Red.) Specialiserte produktionsområder i Norden. Uppsala: Nordisk Samhällsgeografisk Tidskrift

Beier-Sörensen, Ole (1995) ”Trotjänare och tusenkonstnärer – kultur, livsformer och

omstrukturering” i Samhällets geografi. (Red.) Berger, Sune. Uppsala: Nordisk Samhällsgeografisk Tidskrift

Berger, Sune (1987) Bergslagen i världen – mot en ny regional arbetsdelning. Det

nya Bergslagen. Regionalpolitiken i stöpsleven. Konferens på Skinnskattebergs

Folkhögskola. 13 november

Berger, Sune, Bohlin, Magnus & Forsberg, Gunnel (1981) Bergslagsprojektet. ERU-

Rapport nr 6, Stockholm: ERU

Berger, Sune & Forsberg, Gunnel (1995) ”Välfärd – en social infrastruktur.” I: Ditt

Värmland. Om välfärd och levnadsförhållanden. Karlstad: Länsstyrelsen i

Värmlands län

Berger, Sune & Lundmark, Mats (1987) ”Arbete och kultur i förändring.” I:

Kulturens roll i Bergslagen, Rapport nr 3, Styrelsen för Uppsala Högskoleregi-

on

Bergström, Kristina (1996) Kvinnor i kommunpolitiken – en geografisk studie över

den lokala variationen i Sverige. Kulturgeografiska institutionen, Uppsala

universitet

Bondi, Liz (1992) ”Other figures in other places: on feminism, postmoderism and

geography” Environment and planning: Society and space vol 10, s 199–213

Cloke, Paul, Phillips, Martin & Thrift, Nigel (1995) ”The new middle classes and the

social constructs of rural living”. I: Butler, Tim & Savage, Mike (Red.) Social

change and the middle classes, London: UCL Press

Dahlström, Margareta (1993) Service production. Uneven development and local

solutions in swedish child care. Geografiska regionstudier nr 26, Uppsala:

Kulturgeografiska institutionen

Dahlström, Margareta (1996) ”Young women in a male Periphery – experiences from

the Scandinavian North”, Journal of rural studies, Vol 12, nr 3

Dickens, Peter, Duncan, Simon, Goodwin, Mark & Gray, Fred (1985) Housing states

and localities, London: Methuen

Duncan, Simon (1994) Theorising differences in patriarchy, Environment and

planning A, vol 26, s 1177–1194

Duncan, Simon (1995) ”Theorizing european gender systems”, Journal of European

Policy, nr 5(4), s 263-284

Eduards, Maud Landby (1990) ”Att studera och värdera välfärd.” Kvinnovetenskaplig

Tidskrift nr 2, s 3–10

Ekman, Ann-Kristin (Red.) (1996) Bortom bruksandan. Föreställningar om kultur,

historia och utveckling i Bergslagen. Stockholm: Fritzes

Fielding, A.J. (1992) ”Migration and social mobility: South East England as an

escalator region.” Regional studies, vol 26, nr 1, s. 1–15

Fielding, Tony & Halford, Susan (1993) ”Geographies of opportunity: A regional

analysis of gender-specific social and spatial mobilities in England and Wales 1971–81.” Environment and Planning A

Folk- och Bostadsräkningen 1980 Statistiska Centalbyrån, Örebro

Gunnel Forsberg

68

Folk- och Bostadsräkningen 1985 Statistiska Centalbyrån, Örebro Folk- och Bostadsräkningen 1990 Statistiska Centalbyrån, Örebro

Forsberg, Gunnel (1989) ”Industriomvandling och könsstruktur. Fallstudier på fyra

lokala arbetsmarknader.” Geografiska regionstudier Nr 20. Uppsala: Kulturgeografiska Institutionen vid Uppsala universitet

Forsberg, Gunnel, (Red.) (1994) Befolkningsomflyttningar på landsbygden.

Kunskapsöversikt och statistisk analys. Delrapport inom projektet Mälardalens

landsbygd i förändring. Arbetsrapport nr 55, Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet

Forsberg, Gunnel (1995) Kvinnor och regional rättvisa. Nordisk Samhällsgeografisk

Tidskrift, nr 20, s 88–100

Forsberg, Gunnel (1996) Är landsbygden en kvinnofälla? Bidrag till NUTEK:s

symposium i Östersund 2–3 oktober 1996

Friberg, Tora (1990) Kvinnors vardag. Om kvinnors arbete och liv. Anpassning s-

strategier i tid och rum. Lund: Lund University Press

Gunnarsson, Ewa & Friberg, Tora (1996) ”Kvinnors arbetsmarknad - exemplet

Norrland” I: Tillväxt – en fråga om kompetens. Några inlägg för debatt. Länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens. Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län

Greed, Clara (1994) Women and Planning. Creating gendered realities. London:

Routledge

Gregson, Nicky (1990) ”Nannies in the North East”, Northern Economic Review, s.

59–75

Gregson, Nicky & Lowe, Michelle (1994) Servicing the middle classes – class,

gender and waged domestic labour in contemporary Britain. London: Routled-

ge

Hallin, Göran (1995) ”Slogan, image och lokal utveckling” i Samhällets geografi.

(Red.) Berger, Sune. Uppsala: Nordisk Samhällsgeografisk Tidskrift

Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar.” Kvinnors villkor och

intressen i lokal politik. Örebro studies 14. Högskolan i Örebro

Hirdman, Yvonne (1989) Att lägga livet tillrätta – studier i svensk folkhemspolitik.

Stockholm: Carlssons förlag

Hirdman, Yvonne & Åström, Gertrud (Red.) (1992) Kontrakt i kris. Om kvinnors

plats i välfärdsstaten.

Stockholm: Carlssons Förlag

Jerkert, Björn, ”Klyftorna ökar mellan olika delar av landet.” Dagens Nyheter 1997-

02-24

Kommunalt förtroendevalda – parti och kön, arvoden, partistöd (1992) Svenska

Kommunförbundet, Stockholm

Little, Jo (1994) ”Gender relations and the Rural Labour Process” i Gender and

rurality. Whatmore, Marsden, & Lowe. London: David Fulton Publishers

Löfström, Åsa (1996) Regionala variationer i barnafödandet. Bidrag till NUTEK:s

symposium i Östersund 2–3 oktorber 1996

Massey, Doreen (1984) Spatial Divisions of labour. Social structures and the

geography of production, Critical Human Geography. London: Macmillan

Education

Massey, Doreeen (1994) Space, place and gender. London: Polity Press

Rulltrapperegioner …

69

Nilsson, Jan-Evert (1993) En tillväxtfrämjande regionalpolitik, översyn över

regionalpolitiken. Arbetsmarknadsdepartementet, Ds 1993:78

Nylund, Katarina (1995) Det förändrade planeringstänkandet . Stockholm: Nordplan

Painter, Joe (1995) Politics, geography & 'political geography' – a critical

perspective. London: Arnold

Pernehagen, Beatrice & Strömquist, Ulf (1995) Fyra mil om dagen. Sverige i Rörelse

– en skriftserie från Svenska vägföreningen

Perrons, Diane (1995) ”Gender inequality in regional development”, Regional

science vol 29.5, s. 465–476

Pettersson, Katarina (1997) Kvinnor och män i lokala kontexter. Exemplen

Bergslagen & småländska höglandet, Opublicerad PM, Kulturgeografiska

institutionen, Uppsala universitet, mars 1997

Rose, Gillian (1993) Feminism and Geogaphy – The limits of geographical

knowledge. London: Polity Press

Sundin, Elisabeth (1996) ”Gender, Technology and Local Culture: tradition and

transition in a Swedish municipality”, Gender, place and culture, Vol 3, no 1, s. 61–76

Sveriges nationalatlas, Befolkning, 1991 Stockholm: Bra Böcker

Sveriges Nationalatlas, Infrastruktur. 1992 Stockholm: Bra Böcker Time for unpaid work by life cycle 1990/1991. Statistiska centralbyrån

Urry, John (1995) A Middle-class countryside? I: Butler, Tim & Savage, Mike,

Social change and the middle classes. London: UCL Press

Walby, Sylvia (1994) ”Methodological and theoretical issues in the comparative

analysis of gender relations”. Western Europe, Environment and planning A vol 26

Whatmore, Marsden, & Lowe (1994) Gender and rurality. London: David Fulton

Publishers

Välståndets regionala grunder. (1996) Svenska Arbetsgivareföreningen Strukturrap-

port, 1996.

Ørjsasæter, Elin (1989) ”Gnosjöandan, ett nyttigt ideal?” Nordisk Samhällsveten-

skaplig Tidskrift, nr 10, s. 21–26

Stina Johansson

70

Hälsoprofessioner i välfärdsstatens omvandling

S

TINA

J

OHANSSON

Under efterkrigsåren var den offentliga sektorns omvandling liktydigt med expansion. I dagsläget har omvandlingens karaktär förbytts från en stark centralisering och homogenisering av sektorn till en decentralisering och diversifiering. Denna artikel har sitt huvudsakliga fokus på perioden mellan 1950 och 1990. Tanken bakom detta val av tidsperiod är att den offentliga sektorn under denna tid institutionaliserats. Förväntningar har byggts upp. Förväntningar som styr den fortsatta utvecklingen och ibland trotsar politiska beslut som innebär att förändringar ska gå i en annan riktning. Artikeln tar fasta på ett par svenska hälsoprofessioners – sjukgymnasters och i viss mån vårdbiträdens – utveckling i dialog med företrädare för staten och den offentliga sektorn under en femtioårsperiod.

1 Omsorg som kärlek och/eller arbete

Vårdarbete har ansetts vara en traditionellt kvinnlig syssla. Därom finns oreflekterade föreställningar. Invanda könsroller och normer är tecken på detta. I den vetenskapliga litteraturen framkommer också argument för att vårdarbetet svarar mot traditionellt kvinnliga dygder. Där talas om att två slags rationaliteter står mot varandra, omsorgsrationalitet och en teknisk rationalitet. I den anglo-sachsiska traditionen finns en tendens att se dessa två rationaliteter som oförenliga. Man talar om ”labour or love”. Filosofen Nel Noddings (1984) skiljer på ”genuine caring” och ”caretaking”, det senare en slags behovsprövad omsorg (Noddings 1984, s. 25). Genuine caring betyder – däremot – i hennes terminologi en oegennyttig omtanke. Denna vårdande princip är inte bara annorlunda utan överträffar moraliskt sett annan verksamhet styrd av rättviseprinciper. Omsorgen störs, i det senare fallet, av abstrakta regler och krav på att någonting särskilt ska bli utfört. Vård blir till abstrakta projekt, frikopplade från själva relationen. Personer som anförtros vårduppgifter saknar i värsta fall den nödvändiga hängivenheten för detta. De åstadkommer någonting annat. (Noddings 1984, s. 25). Noddings skriver:

Hälsoprofessioner …

71

The danger is that caring, which is essentially nonrational in that it requires a constitutive engrossment and displacement of motivation, may gradually or abruptly be transformed into abstract problem solving. There is, a shift of focus from the cared-for to the ”problem”. Opportunities arise for self-interest, and persons entrusted with caring may lack the necessary engrossment in those to be cared for.

Litteraturen ger otillräcklig ledning om hur vårdarbete, the labour

of love som det ofta kallas, ska definieras. Forskare har ofta varit

slarviga med att definiera den vardagliga omsorgen, när de till exempel menat att det ligger i den kvinnliga naturen och socialiseringen, och att den inte kan eller ska definieras. Det finns en ideologisk föreställning att man ska ge vård och omsorg av kärlek och inte för pengar. Sjuksköterskor har ansetts som sjukhusets husmödrar, där det ofta sattes likhetstecken mellan en god sjuksköterska och en god kvinna. För hemsamariterna var det husmorskompetensen som kom att värderas. I dessa tankesystem blir det motsägelsefullt att ta betalt för omsorg.

Sådana tankar kan också få stöd i viss empirisk forskning. Filosofer som Carol Gilligan (1982) har hävdat att kvinnor har en moraluppfattning grundad på relationen och dess krav och möjligheter (omsorg) istället för absoluta principer (rättvisa). Därmed har hon också utmanat Kohlbergs schema för moralutveckling (se t.ex. Tong, 1993) där ett rättvisetänkande hamnat på ett högre utvecklingsplan än relationstänkandet, och alltså systematiskt satt kvinnor på ett lägre utvecklingsstadium än männen. Kvinnor förhåller sig, visade Gilligan, mer kontextuellt till moral än vad män med sina universella och abstrakta principer gör. Ansvar för relationen ligger till grund för handlingar med någon annans behov som förevändning. Denna princip passar väl för omsorg om andra. Gilligans analys och ställningstagande har stött på kritik. En god sammanfattning av hela diskussionen som den avancerat fram till 1993, och som också Gilligan tagit intryck av, finns i kapitlet ”Ethics of Care” i Rosmari Tongs bok

Feminine and Feminist Ethics. Samma bok innehåller också ett

kapitel om Noddings etik.

Man kan av Gilligans och Noddings resonemang dra slutsatsen att en omsorgsrationell handling kräver en annan slags kompetens än en handling byggd på en rättvisemoral. Det behöver inte vara den enda tolkningen. Det svenska ”vårdspråket” uttrycker inte självklart en motsättning mellan kärlek och arbete. Vårt begrepp vård och omsorg kan inbegripa så mycket mer än den oegennyttiga omtanken: barnomsorg, kriminalvård etc har vuxit fram ur vitala samhällsintressen. Det har i Skandinavien funnits en önskan att finna ett begrepp

Stina Johansson

72 som överskrider gränsen mellan det privata och det offentliga, och som inkluderar också vuxna personer ur stånd att klara sig på egen hand (se Wærness 1996, s. 203). Vårt sätt att tala om omsorg närmar sig ofta begreppet ”nurturance”, dvs. fostran, föda upp eller ge näring. Det rör sig om utvecklandet och understödjandet av mänskliga funktioner i allmänhet. Även dessa olika nyanser i omsorgsbegreppet finns utförligt diskuterade i litteraturen. Emily Abel och Margret K. Nelson (1990) tar i introduktionskapitlet till sin bok Circles of Care upp några av ståndpunkterna i denna diskussion och menar att omsorg inte uteslutande behöver kopplas till en befintlig relation. Fostran kan leda till självständighet (autonomi). För att komma till en sådan utvecklingsnivå krävs en relation som inbegriper både närhet och distans. Fostran till självständighet ska leda till att dessa personer kan ta på sig ansvar för andras beroende. Det är i denna diskurs möjligt att erkänna att professionella tillför kunskaper som överskrider gränserna för vad familjens omsorg kan åstadkomma. Inte heller behöver man se en motsättning mellan den abstrakta kunskapen och det konkreta hantverket. Abstrakt och konkret kunskap blandas t.ex. när arbetsterapeuten tränar patienten i ett hantverk. Systematiska teorier ligger till grund för hur rörelsen övar upp kroppens funktioner.

Kvinnorna i vården ska – enligt en lång tradition kodifierad av Florence Nightingale och hennes efterföljare – inta en tjänande attityd gentemot sina patienter och överordnade. Att tjäna patienten/klienten är inte detsamma som att underlåta att ställa krav. Hugman (1991) menar till exempel att sjukgymnasters strävan efter rehabilitering av patientens kropp genom träning och massage uppfyller kravet på kvinnlig dygd, trots att samhällets satsning motiverats av en önskan att ta den rehabiliterade patientens arbetskraft i anspråk på en tuff arbetsmarknad. Det finns i professioners diskurs motiveringar till att i teorin överskrida motsättningen mellan att se vård och omsorg som kärlek eller arbete, mellan tanke eller handling, mellan oegennyttigt tjänande eller nyttomotiverade krav. Tyngdpunkten kan ligga på ”och”. Det blir, liksom i det ovan refererade resonemanget hämtat från Abel och Nelson, möjligt att framföra kritik mot det som betraktats som oegennyttig omsorg. Det blir möjligt att erkänna att den kärleksfulla omsorgen kan utföras i egna intressen, till exempel att behålla kontrollen över den svagare. Dessa nedslag i olika traditioner och språkkulturer visar att innehållet i vård och omsorg kan vara kontextuellt beroende. För att förstå innebörden i begreppen måste man också förstå det sammanhang de presenteras i. Ett viktigt sammanhang är det professionsbundna.

Hälsoprofessioner …

73

2 Professionalisering

Framgångsrika yrken – i betydelsen statusbemängda och inflytelserika – har fått bilda underlaget för teorier om professioners strävanden för att nå status och autonomi. Yrken som läkare (Freidson, 1986), advokat (Abbott, 1988), apotekare (Claesson, 1989), veterinär (Hellberg, 1978) och präst har fått stå som förebilder. Professionsbegreppet har bidragit till att sprida glans över de yrken som inkluderas i definitionen, och det är inte förutan att denna prestige har lockat många yrken att kopiera strategier och egenskaper som hör professioner till. Professionsbegreppet är knutet till prestige och maktutövning. Det finns en diskussion som hänför begreppet till ett manligt normsystem (Florin, 1994). Ett problem med detta är att inom hälsooch sjukvården finns mest kvinnoyrken som på den offentliga arenan konkurrerar om medel och utrymme för utvecklingen av sitt yrke.

Flera teoretiska traditioner finns företrädda i litteraturen om professionalisering. En socialpsykologisk tradition betonar exempelvis vägen in i en yrkesidentitet. Karriärvägarna, interaktionen, professionella värden och etisk standard, som den tar sig uttryck i det dagliga, har blivit centralt. Det traditionella sättet att närma sig professioner är att betona deras effekter på den sociala stratifieringen. Dessa tankegångar har sina rötter i Webers och Marx´ tänkande. Att uppnå monopol på en yrkesuppgift, att stänga ute andra grupper genom gränsbevakning och monopol är väsentliga grunder. Webers tänkande har fått efterföljare som bl.a. utvecklat teorier om stängning (social closure). En yrkesgrupp sätter gränser som utestänger personer som inte uppfyller de formella kriterier som professionen satt som villkor för medlemskap. En sociologisk tradition, den som brukar benämnas den funktionalistiska, ser professionalisering som ett sätt att kollektivt få mer makt och större befogenheter att uppnå högre status, auktoritet och prestige på fler områden. Utbildning och regler är vägar för att få samhällets sanktion för yrkesutövningen. Denna tradition har sina rötter i Durkheimianskt tänkande (för diskussion av dessa olika traditioner se t.ex. MacDonald 1995, kap. 1 och 2). Freidson (1970) diskuterar frekvent i termer av ”organiserad autonomi”, dvs. möjligheter att utöva makt över andra utan insyn från kringliggande samhälle. Professionen ses som en aktör. Denna tradition har ofta benämnts den interaktionistiska, och MacDonald (1995) nämner t.ex. Sarfatti-Larson och hennes begrepp ”det professionella projektet”. Sociala processer är produkter av både individuella och kollektiva aktioner. I detta perspektiv kan man se hur påtryckningsgrupper och professionella sammanslutningar förhandlar med exempelvis företrädare för staten.

Stina Johansson

74 Abbott (1988) har kritiserat ovan relaterad traditionell professionsteori. Han menar bland annat att professioner behandlats alltför individualistiskt dvs. att man inte tagit hänsyn till att de konkurrerar med andra yrken på en och samma arena vilket leder till ständiga förskjutningar mellan yrken. Han menar också att traditionell professionsteori sett den yttre strukturen kring ett yrke som mer betydelsefull för en utveckling än det som händer på arbetsplatsen. Vidare har man sett yrken som homogena, trots att yrken inom sig är stratifierade och kan sträva åt olika håll (Abbott 1988, s. 17). Jag väljer för denna artikel Abbotts omvärldsrelaterade syn på professioner och professioners utveckling. Jag kommer att fokusera på sjukgymnastprofessionens yttre relation, de två arenor varav Abbott beskriver den ena som arenan för ”public opinion” dvs. där professionen bygger upp sin officiella image för att pressa på i offentligheten. Den andra arenan som Abbott definierar, den legala, omfattar de institutioner som kan ge vidgade möjligheter att kontrollera professionens arbete och andra förutsättningar för yrkesutövningen (Abbott 1988, s. 59). Dessa två arenor ska skiljas från den arena som arbetsplatsen utgör, och som Kerstin Sahlin-Andersson behandlar i sin artikel i denna antologi. Arbetsplatsens logik har ofta väldigt lite att göra med logiken på de offentliga arenorna (Abbott 1988, s. 66), vilket förklarar diskrepansen mellan våra respektive bidrag.

En professionsbunden rationalitet

I mitt sökande efter omsorgens innehåll och form har begreppet ”professionsbunden rationalitet” inom ramen för en offentlig organisering mer och mer kommit att stå i centrum. Ett av syftena med denna artikel har därmed tagit form. Hur ser denna professionsbundna rationalitet ut? Med hjälp av professionaliseringsteori och omsorgsteori ska jag söka ett svar på den frågan. Inspirationskällor är argumenten bakom den svenska välfärdsstatens utveckling av välfärdstjänster. Det är möjligt att omsorg i denna offentliga svenska kontext är uppbyggd kring både en omsorgsprincip och en rättviseprincip, dvs. ett gränsöverskridande om man utgår från Gilligans och Noddings definitioner. Den bärs ofta upp av professioner. Staten och/eller andra allmänna intressen kan utifrån rättviseaspekter intervenera i organiseringen av vård och omsorg.

Centralt för definitionen av ”den professionsbundna rationaliteten” är hur kunskapen organiseras. Formen för professionsbunden kunskap är ganska given. Det är den abstrakta kunskapen som är organiserad på ett logisk sammanhängande sätt som eftersträvas.

Hälsoprofessioner …

75

Kunskapen ska vara generell, dvs. den ska vara applicerbar i situationer som liknar varandra. Den lärs bäst ut genom formell utbildning avskild från praktisk verksamhet, och den ska kunna prövas genom systematisk forskning. Om forskningsresultat visar att tidigare arbetsmetoder leder till sämre resultat än vad nya metoder kan ge ändrar den professionelle sina arbetsmetoder. Detta har under industrialiseringsprocessen lett till att kunskapsbaserade yrken trängt ut andra kunskapstyper som organiserats kring annan erfarenhet. I samband med hälso- och sjukvårdens uppbyggnad har många områden som tidigare organiserats kring kvinnors vardagsliv trängts ut, exempelvis de som bybarnmorskor och ”kloka gummor och gubbar” praktiserade. (För resonemang se MacDonald 1995, s. 133 f.) Även anhörigas insatser kan i olika kontexter te sig mer eller mindre attraktiva. Exempelvis ville äldre och handikappade på 1980-talet i högre utsträckning än på 1960-talet ha hjälp från offentlig omsorg än från sina anhöriga (Daatland 1990; Hammarström 1991).

Den professionella kunskapsbasen måste också ges stöd i ett normsystem och en auktoritetsstruktur. Parsons (1937) har försökt beskriva normsystemet i en profession i anslutning till sina mönstervariabler, ”disinterestedness”, ”universalism”, ”affective neutrality”, en känslomässig neutralitet inriktad mot oegennytta och maximering av effekter samt ”functional specificity” dvs. att man specialinriktar arbetet till det som hör till kompetensområdet. Den professionelle ska alltså se till sakfrågorna och tona ner de personliga intressena. Man kan se en motsättning till ovan presenterade omsorgsteorier som sätter personliga egenskaper som ideal, dvs. känslomässig inblandning, partikularism, organisering kring personliga egenskaper och specifika omständigheter. Oegennyttan finns dock som princip i båda, vilket ger förutsättningar för ett möte.

Christina Florin (1994) beskriver hur universiteten där de professionella utbildades var dominerade av män. Utbildningskulturen fördes ut i det professionella livet. Blev professionalisering därmed ett manligt projekt? Florin presenterar två olika teoretiska förhållningssätt:

Om man betraktar professionalisering som en process framsprungen ur en manlig kultur, utförd av män och exkluderande kvinnor då måste könsmaktrelationerna i den professionella diskursen på något sätt skrivas in redan i teorin. Professionalisering och maskulinisering är då två sidor av samma mynt. Utestängningen av det kvinnliga går inte att urskilja från själva den professionella essensen.

Enligt det konkurrerande synsätt som Florin presenterar kan könsstrategier och professionella strategier hållas isär. Vad det i så

Stina Johansson

76 fall handlar om är att männen när de försökte utestänga kvinnorna från sina yrken egentligen hade bytt de professionella strategierna mot könsstrategier. Med hjälp av de här motstridiga synsätten vill Florin försöka förstå varför kvinnor genom sina professionella organisationer använder sig av strategier kopplade till en speciell och exklusiv utbildningskompetens som grund för sina krav på förbättringar.

Också den organisatoriska basen för professionell verksamhet kan se olika ut. I ett alltmer komplext vårdarbete kan detta, enligt James (1993) yttra sig i att det emotionella arbetet och vårdarbete som kräver mer teknisk-rationell kunskap delas upp och kommer att följa olika moraliska och organisatoriska auktoritetsstrukturer. James sätter likhetstecken mellan professionell och teknisk-rationell kunskap. Hon menar också att de medicinska rutinerna manifesterar värderingen att läkarna i första hand är forskare och i andra hand praktiker.

James’ iakttagelser hänför sig till den organisatoriska auktoritetsstruktur som råder på arbetsplatsen. Där understryks auktoriteten via en ledning och möjligen en teknisk apparatur som kräver rutiner och säkerhetssystem. Med hjälp av Abbotts resonemang ser man att det också finns en auktoritetsstruktur som hänför sig till organiseringen på den offentliga arenan. De professionella är organiserade i exklusiva yrkesföreningar vars medlemmar delar en yrkesgemenskap, tillika ett brett spektrum av gemensamma åtaganden för sina medlemmar. Det är på dessa offentliga arenor som handlingen i denna berättelse utspelar sig. Med Abbotts uppdelning i åtanke gör jag två antaganden. De två rationaliteter som beskrivits ovan, omsorgsrationalitet och teknisk rationalitet, hör enligt det ena antagandet till arbetsplatsens logik. Samtalet kring professionens mål och inriktning förs, enligt det andra antagandet, i en annan anda på den offentliga arenan än det skulle ha förts på arbetsplatsen, i undervisningen eller i den vetenskapliga kontexten.

3 Frågeställningar

I denna artikel analyserar jag med material från en femtioårsperiod statens respektive professionernas strategier för att utveckla främst sjukgymnastyrket, och i mindre mån vårdbiträdesyrket, kunskaps- och resursmässigt. Har kvinnor genom yrken byggt upp särskilda strategier på den offentliga arenan? Hur har olika företrädare för staten fungerat som förändringsagenter? Kan man tala om en maskulinisering av ett från början kvinnligt arbetsinnehåll? Med inriktning på sjukgymnastyrket frågar jag: Hur har den professionen samspelat med sin omvärld, t.ex. yrkesgrannar, för att stärka sina positioner? Viktiga

Hälsoprofessioner …

77

faktorer att rikta uppmärksamheten mot är kontrollen över finansieringskällorna, över kunskapsutvecklingen samt strategierna för att bevaka gränserna mot andra yrken. Vilka kan konsekvenserna av dessa tidiga strategier bli i en krympande ekonomi i den pågående omvandlingen av den offentliga sektorn?

4 Professionsteorier och staten

Staten¹ framstår som en vital part för professioner att relatera sig till. Det monopol som professioner strävar efter att skapa för sin verksamhet kan endast garanteras av staten. Inom professionsteorin har staten kommit att framstå som en komplicerad part, eftersom den nationella kontexten uppvisat så stora variationer i ansvarsförhållande mellan staten och medborgarna och mellan staten och professionerna. I den anglosachsiska traditionen har exempelvis kunskapsbaserade tjänster förvaltats av privata intressen medan i den andra extremen, f.d. Sovjetunionen och Östeuropa, dessa tjänster reglerats helt och hållet av staten. Nordeuropeiska samhällen har en tradition av stark ekonomisk inblandning från staten vilket inte utesluter ett marknadssystem (MacDonald 1995, s. 98 f.). MacDonald konstaterar att statens relation till professioner kan vara mångskiftande. Ändå pekar han ut en sektor där staten kan ha speciella moraliska och ideologiska intressen, något som han kallar ”the moral-ideological crystallization” (MacDonald 1995, s. 116), nämligen inom hälsoområdet. Det behövs en välfärdspolitisk infrastruktur för att garantera samhällets behov av exempelvis arbetskraft, menar MacDonald (s. 116).

I Sverige har omfattande ekonomiska resurser allokerats till välfärdssektorn efter andra världskriget. Aktörer inom välfärdsstaten har sökt skapa lösningar för att undvika ett enskilt beroende av praktisk hjälp från familj och släkt. Pensioner, föräldraförsäkring, vårdnadsbidrag m.m. möjliggör individers ekonomiska oberoende av släktingar eller närstående. Ett offentligt ansvar innefattande rättigheter och fördelningsprinciper för omsorg om barn, handikappade, sjuka och äldre har successivt vuxit fram. Staten erbjuder – enligt formaliserade rättviseprinciper – service för grupper som inte klarar sig själva helt och hållet. När det gäller Skandinavien, har också inom offentliga sektorn och med statsbidrag skapats en arbetsmarknad för kvinnor. Framför allt i Finland har dessa två sidor, erbjudandet av offentlig service och skapandet av en specifik arbetsmarknad för detta,

¹ Staten används här i en avgränsad betydelse, som instrument för central och demokratisk fördelning av allmänna medel.

Stina Johansson

78 problematiserats med hjälp av begreppet servicestaten (Anttonen 1990, 1994; Simonen 1990).

Överflyttningen av kvinnors försörjning från familjen till det offentliga blev – efter långa politiska diskussioner² – ideologiskt gångbart under perioden för välfärdsstatens uppbyggnad. I den epok under vilken vår nuvarande socialpolitik skapades, var det möjligt att ta ett helhetsgrepp på hela samhällsutvecklingen. Företrädare för staten lyckades på så sätt först lösa arbetslösheten på 1930-talet och sedan bristen på arbetskraft på 1940-talet och framgent. Till grund för utvecklingen av den i världen så unika skandinaviska välfärdsstaten låg ideologin om ”den samhälleliga kvinnan”. Kvinnans krafter och kunskaper som erhållits genom arbete i hemmet kunde, enligt Alva Myrdal (1942) sättas in i samhällsarbetet³. Myrdal pekade i ett tal inför yrkeskvinnors klubb på att

… reformviljan och reformmöjligheterna kommer liksom att stämma möte just vid krigets slut (...).

Kvinnorna måste i väntan på detta utbilda sig mindre slentrianmässigt, för att kunna beredas en plats i det omgjorda samhället. Driftiga kvinnor

… skulle kunna skapa en vändpunkt i kvinnornas historia. De skulle kunna bryta så många av tvångsgränserna kring ”manligt” och ”kvinnligt” arbete, om de bara funnes färdigutbildade under den korta tid när dessa gränser är luckra. (ibid.)

I denna vision ingick pensioner och andra socialförsäkringar, bostadspolitik, arbetsmarknadspolitik, befolkningspolitik och regionalpolitik (se exempelvis Möller 1940, 1946). Inom hälso- och sjukvården kom ett efterkrigsprogram att läggas fram som gick ut på lika vård för alla.

Alla blev beroende av varandra i en stat som kunde påverka medborgarnas villkor genom transfereringar mellan olika grupper och generationer. Utbildning sågs som ett medel för utjämning av klassklyftor. Samspelet mellan denna nya ideologi och ekonomiska och demografiska faktorer ledde till utvecklingen av det som har kommit att kallas ”en kvinnovänlig stat”, ett begrepp myntat av Helga Maria Hernes (1987). Den kvinnovänliga staten innebär att staten genom socialförsäkringar, social service och arbetsmarknadspolitiska

² Om man ser till de tidiga särartsfeministerna (Ellen Key, 1911; Elin Wägner, 1941) var det vård om barn, gamla och handikappade, undervisning av barn samt biblioteksarbete och trädgårdsarbete som ansågs kvinnliga. Inom dessa yrken kunde kvinnor skapa sig en arena utan att blanda sig med männen på arbetsmarknaden.³För en diskussion om Alva Myrdals vision om familj och samhälle, se Margareta Lindholm (1990).

Hälsoprofessioner …

79

åtgärder gjort det möjligt för kvinnor att leva ett självständigt liv utan alltför starkt ekonomiskt beroende till en man och/eller marknaden. (Jämför resonemanget om servicestaten ovan.) Hernes menade att det inte heller skapades nya barriärer mellan kvinnorna.

Strömmen av gifta kvinnor till den svenska arbetsmarknaden, över en halv miljon mellan år 1965 och 1985, gick främst till offentliga sektor. Men även kategorin ”tjänstefolk”, t.ex. hembiträden som tidigare sålde sin arbetskraft på marknaden, har övergått till att bli offentliganställda omsorgsarbetare (Axelsson 1992). Det har också vuxit fram en preferensstruktur där de offentliga tjänsterna efterfrågas i högre grad än tidigare. Staten har bidragit till att göra tjänsterna attraktiva och därmed efterfrågade.

En kvinnovänlig stat i en expansiv offentlig sektor

Bland kvinnoforskare och feminister har kvinnors relation till välfärdsstaten diskuterats. Hur har välfärdsstaten påverkat kvinnors livssituation? I diskussionen har det utkristalliserats två riktningar. Pateman (1988) och andra tar fasta på att staten visserligen undanröjt vissa orättvisor beroende på kön, samtidigt som patriarkatet finns kvar. De beskriver den förtryckande (eng. ”oppressive”) staten. Skandinaviska forskare har tagit fasta på den frigörande sidan. Man kan med facit i hand ana att den kvinnovänliga staten hade sitt ursprung i den arbetskraftsbrist som fanns efter andra världskriget och som gjorde kvinnorna till en viktig reserv för inträde på arbetsmarknaden. Den nya välfärdspolitiken gav expansionsutrymme för vissa yrken och professioner att utveckla sin verksamhet i för dem önskvärd riktning.

Statens satsningar i arbetsmarknads- och välfärdspolitik fick konsekvenser, om än inte alltid avsiktliga. Kvinnoyrkena kom att bli en viktig del av arbetsmarknads- och välfärdspolitiken. Statens interaktion med kvinnoyrkena grundlades tidigt. I Lisa Öbergs avhandling

Barnmorskan och läkaren (1996) framgår till exempel hur staten

kunde locka barnmorskorna till offentlig anställning genom att pensionsmöjligheter kopplades uteslutande till sådana tjänster (Öberg, 1996, s. 135, s. 328). Detta inträffade så tidigt som 1904. När sedan pensionssystemet öppnades även för privatpraktiserande barnmorskor 1916 hade denna grupp nästan försvunnit. Genom pensionspolitiken hade staten banat väg för en inordning av barnmorskorna i statlig och kommunal förvaltning som senare blev en förutsättning för barnmorskeyrkets inlemmande i det statliga efterkrigsprogrammet. Olika aktörer i staten kunde ta ett samlat grepp om vårdyrkena.

Staten har medverkat till att förskjuta gränserna mellan lönat och

Stina Johansson

80 oavlönat arbete. Den har medverkat till att avlasta kvinnor i deras privata omsorg om barn och gamla i hemmet, samt befriat kvinnan från ekonomiskt beroende av man och familj. Å andra sidan har den också medverkat till att skapa ekonomiskt beroende – av staten själv (Frazer & Gordon, 1994). Befrielsen och beroendet innehåller spänningar och motsägelser. En motsägelse ligger i den dubbla roll som offentligt anställda kan få som kontrollörer men också som distributör av resurser. Hugman (1991) för i sin bok Power in caring

professions ett resonemang där han menar att det inte enbart handlar

om att hantera motsägelser utan också om hur staten och professioner ömsesidigt kan stödja varandra i att genomdriva var sina mål. Han pekar ut tre olika sätt att beysa maktrelationer som kan föreligga mellan staten, en profession eller yrkesgrupp och klientgruppen de vill tjäna. (Hugman 1991:26 f.) I den första modellen bestämmer staten genom sitt agerande villkoren för både professionen och dess klientgrupp. Staten omvandlar deras respektive intressen. I den andra modellen intar professionen en motsvarande roll som förmedlare mellan statens och klientgruppens intressen. I den tredje modellen ingår staten och professionen i en intrikat och komplex maktrelation i förhållande till sin klientgrupp som de båda har ett separat förhållande till. För enskilda individer pågick en förskjutning från beroendet av familjen till ekonomisk självständighet. Också omsorgens form och innehåll blev föremål för omdefinition genom välfärdsyrkenas förändring.

5 Professionsteorier och kvinnorna

Vårdyrkena är, förutom läkaryrket, världen över kvinnodominerade. Hugman (1991) menar att detta förklaras av de båda könens olika möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det har varit möjligt för kvinnor att ta sig in på vissa arenor av ideologiska och praktiska skäl. Numerärt stora grupper av kvinnor arbetar idag i lågbetalda arbeten. Vårdbiträden, undersköterskor och andra biträden bildar i Sverige yrken. Professionsteorierna har i stort sett negligerat kvinnoyrkena. I den mån kvinnoyrkena diskuteras har det varit kring fenomen som ”deltidsarbete”, ”horisontell arbetsdelning” och ”underordning”. Dessa attribut värderas med en klar låg profil i professionssammanhang. (Se t.ex. Elgkvist-Salzman, 1990; Hugman, 1991; Öberg, 1996.)

Hälsoprofessioner …

81

Deltidsarbetet

Teorier om kvinnors annorlunda beteende i professioner och yrken har endast uppmärksammats i undantagsfall. Vad sådana teorier kan ta upp är exempelvis kvinnors benägenhet att anpassa prioriteringarna i arbetssituationen till hela sin livssituation. Struktureringen av tiden har blivit en viktig sådan faktor där viktiga vardagsvärderingar kommer i dagen (Davies, 1989; Davies & Esseveld, 1989). Professionsteorierna förutsätter en hög närvaro på arbetsplatsen. Inflytande över arbetssituationen är en viktig faktor i dessa teorier. För många yrken inom den offentliga sektorn har t.ex. deltidsarbetet blivit en förutsättning för kvinnors medverkan (Elgqvist-Saltzman, 1991; Johansson, 1995). Heltidsarbetet som nödvändighet, menar Inga Elgqvist-Saltzman, är ett oreflekterat antagande inom professionsteorierna som kan behöva skärskådas. Man får inte falla till föga och betrakta hemarbete, deltidstjänstgöring och annan bortovaro från heltidsarbetet som en svacka i karriären, menar Elgqvist-Salzman och hänvisar till sina studier av lärarinneyrket. Livslång anställning på heltid blev då inte den enda formen för engagemang i arbetslivet, utan timanställning och deltidsarbete i olika former skulle kunna accepteras som lika normala och lämpliga.

Horisontell arbetsdelning

Ledarskap och arbetsdelning har varit en annan viktig fråga där dissonansen mellan professionsteorier och teorier om kvinnokulturer varit uppenbar. Det har till exempel inte ansetts kvinnligt att ta ledningen över andra. Detta har ideologiskt motiverat en horisontell arbetsdelning. Kvinnor kan enligt denna filosofi visa sin kompetens direkt i vårdpraktiken. En eventuell professionalisering skulle i så fall ske via förbättringar av patientarbetet, inte genom undervisning, administration eller egen forskning.

I praktiken har det ändå skett en förändring inom flera av vårdyrkena i relationerna till patienter och till underordnade. Flera av dessa yrken ingår numera i en vertikal arbetsdelning, dvs. en hierarki. Detta har fört med sig utveckling av en yrkesetik, dvs. man har tvingats abstrahera vissa principer för att förhindra en alltför omedveten maktutövning.

Fortfarande finns en spänning kring den vertikala arbetsdelningen inom flera av vårdyrkena. Ska yrket satsa på utvecklingen av den praktiska patientrehabiliteringen? Ska yrket satsa på forskningen? Ska arbetsdelningen idealt vara horisontell eller vertikal? Vid närmare

Stina Johansson

82 eftertanke finner man att det ofta är kunskapsfrågorna det handlat om. Professionsteorierna ger redskap för att analysera maktfrågan, medan kunskapens roll i utvecklingen framstår som relativt oanalyserad. Externa intressen av kunskapsutveckling, exempelvis statliga, kan stå i motsättning till yrkesförbundens eget sätt att driva professionskampen, något som jag ska återkomma till.

Underordningen

En vertikal arbetsdelning förutsätter över- och underordning. Dessa två roller har kommit att bli könsuppdelade. Den abstrakta kunskapen har kommit att bli mera prestigeladdad och attraktiv för män än den konkreta. Lisa Öberg visar i sin doktorsavhandling om barnmorskor och läkare hur den mäktigare läkarprofessionen, som också är manligt dominerad, monopoliserade kunskap som hade med de komplicerade förlossningarna att göra och stängde barnmorskorna, och även de födande kvinnorna, ute från kontrollen över dessa. En strategi som till-lämpades var att dela med sig av kunskaper till barnmorskorna men att behålla kontrollen över dess utförande. Hanterandet av vassa redskap kom att hamna inom läkarnas revir. De tog hand om tillväxten av systematisk kunskap. Den mer komplexa och kunskapskrävande kontrollen över liv och död kom att definieras som professionell, medan arbetet med normalförlossningarna kom att betraktas som mindre professionellt (Öberg, 1996, s. 197–98). Professionsteorins kriterier på arbetet leder också fram till en sådan värdering. Obstetrikerns kunskap var mera abstrakt och krävde en längre utbildning. Läkaren grep med sin professionella auktoritet in i situationer då liv var hotat. Barnmorskan, däremot, skötte självständigt de allra flesta förlossningarna. Av detta kan vi dra slutsatsen att professionsteorierna inte ger oss redskap för att värdera arbete med det normala, vanliga och rutinmässiga. Det krävs en vertikal arbetsfördelning, en hierarki, för att det ena yrket ska framstå i sin professionalitet. Med tanke på dagens arbetsmarknad är det stor sannolikhet att män blir överordnade och kvinnorna underordnade.

6 Kunskap och formell kompetens

Abbott (1988) diskuterar den professionella kunskapen i samband med beskrivningen av professionell praktik. Han delar in praktiken i tre delar, att i dialog med patienten/klienten söka sig fram till rätt väg att arbeta med just den patienten/klienten (diagnosis), att med utgångspunkt i information sluta sig till diagnos (inference), och slutligen att i dialog med patienten/klienten genomföra behandlingen.

Hälsoprofessioner …

83

I ett kunskapsteoretiskt perspektiv är det det mellersta ledet som är intressant, eftersom en utveckling av den professionella kunskapen kan öppna fler vägar för behandling än vad man tidigare känt till. Abbott (1988, s. 48 f.) beskriver det som ett pusslande där den professionelle arbetar exklusivt med sin kunskap och tillämpar olika former av uteslutningsmetoder för att komma så långt som möjligt i sitt fastställande av diagnos. Den professionelle ska ge upp inför ett problem som det inte finns en lösning på inom hans eller hennes kunskapsområde. Den professionella reflektionen sker avskilt från patienten/klienten, och en komplex kunskapsmassa kräver att mycket tid läggs på just detta stadium. Det finns möjligheter att skapa rutiner så att enkla fall lätt kan sorteras ut för vidtagande av rutinåtgärder. Man kan hävda att det är inom detta professionella led som patientrelaterade krav på hälsa, arbetskapacitet och livskvalitet kan avgöras. Det är det som skiljer professionella från amatörer. Det är reflektionsledet som är själva arbetet. Detta arbete som sker utanför kontroll av andra än yrkeskunniga personer kan genom sin avskildhet lätt ge intryck av maktutövning.

Förtrogenhetskunskap

Professionsteorierna har – i likhet med vad Öberg konstaterat angående barnmorskorna – ett inbyggt värderingssystem som leder till att specialistkunskap väger tyngre än generalistkunskap. Att bota ett fåtal med avancerad apparatur och avancerad abstrakt kunskap ger enligt teorierna mer status än att hjälpa många med hjälp av enkel vardagskunskap. Det är lättare att se vilka konsekvenser ett genomfört professionellt tänkande får om man analyserar ett yrke som ursprungligen byggts upp kring vardagskunskaper, nämligen vårdbiträdesyrket.

Vårdbiträdesyrket präglades från början inte alls av det som vanligen brukar betecknas som professionella attribut: formell utbildning, systematisk teori och auktoritet. Andra värden än de som brukar betonas inom professioner sattes i centrum: personliga egenskaper och färdigheter, det sunda förnuftets kunskap förvärvad i vardagslivet och i personliga relationer. Det var också så att offentliga företrädare ville se det som en möjlighet för hemmafruar i behov av lite extra pengar att få hjälpa sina medmänniskor. Det skulle inte vara ett yrke. Relationen mellan dessa hemsamariter och de gamla skulle inte störas av byråkratiska och abstrakta principer. Men företrädare för offentligheten ändrade sig. Genom statsbidrag kunde staten på 1960-talet ställa krav på verksamheten. Avgränsade uppgifter skulle ingå i hembesöken och arbetsledare skulle fördela arbetet mellan vårdbiträ-

Stina Johansson

84 dena. Konsekvenserna blev att yrket differentierades och det skapades en hierarki inom hemtjänsten. Ledningsfunktionen koncentrerades. Utbildningen blev längre.

Ledarna i hemtjänsten, hemtjänstassistenterna, har numera ofta en högskoleutbildning omfattande minst 100 poäng (fem terminer), dvs. social omsorgsexamen. Möjlighet finns på samtliga studieorter att studera upp till 120 poäng. Utbildningen kan antingen vara inriktad mot äldre, funktionshindrade och utvecklingsstörda eller mot socialpedagogiskt behandlingsarbete. Professionaliseringen av hemtjänsten har betonats genom att ett teoretiskt innehåll getts åt arbetet. Det skedde redan under 1970-talet men framför allt under 1980-talet då den socialpedagogiska inriktningen blev tongivande i arbetet. Aktivering, social rehabilitering och hjälp till självhjälp blev ledstjärnorna. Formell utbildning av personalen blev det yrket satsade på (Szebehely, 1995). Ädelreformen 1992, enligt vilken kommunerna fick huvudansvaret för äldreomsorgen, öppnade för en utveckling i syfte att bryta gränser mellan sjukvård och den kommunala hemtjänsten. Rationaliseringar inom sjukvården har lett i samma riktning. När patienten är medicinskt färdigbehandlad på sjukhuset återstår omsorgsuppgifter. De som ger vård i hemmen kommer att vara bättre medicinskt utbildade än sina föregångare. Examen från gymnasiets vårdlinje ger idag en medicinsk kompetens motsvarande undersköterskans.

Tanken att kompetens vunnen ur erfarenheter av att ta omsorg om barn, sjuka och gamla i det egna hemmet skulle vara mindre kvalificerande än om samma erfarenhet skett inom offentligheten har ännu inte diskuterats i professionslitteraturen. Professionsteorierna har varit alltför inriktade på maktbegreppet, och för lite analyserat kunskapsfrågorna för att vi med hjälp av dessa teorier ska kunna föra en välgrundad diskussion kring kunskapens former. Alltmer sjukvård sker i hemmet. Mer tid läggs på planering av arbetet, kommunikation inom vårdlag etc och mindre tid för det mänskliga mötet ges än i de ursprungliga planerna när yrket blev till.

Kari Wærness (1995) har inom ramen för omsorgsbegreppet påbörjat en analys av kunskapsfrågorna. Hon är rädd för att vardagens behov och erfarenheter går förlorade i en alltmer rutiniserad och abstrakt yrkesverksamhet. Wærness menar att vare sig den professionella socialarbetarkulturen eller den medicinska kulturen som sjuksköterskor har som sin professionella bas har varit i stånd att organisera en individuell och situationsanpassad hjälp, den som var kärnan i hemvården. De professionella systemen tenderar att lägga sin syn på hjälpen utan att se den i sitt vardagssammanhang. Istället för måltid blir det näringsriktig och allsidigt sammansatt ”kost”. Maten

Hälsoprofessioner …

85

reduceras därmed till något som ligger utanför den personliga smaken. Estetiken har ersatts av fysiologi. Ingela Josefsson (1991) tillhör dem som starkt pläderat för ett reflekterat yrkeskunnande, och tar utifrån en mer generell och språkvetenskaplig utgångspunkt upp samma kritik som Wærness. Inga Elgqvist-Salzman (1990) ser också denna motsättning mellan vardagens behov och professionens normsystem när hon konstaterar att

Vi har en tradition att uppvärdera yrkesverksamhet – det offentliga livet – och nedvärdera det privata, det reproduktiva.

Jag ska nu gå över till att skildra sjukgymnastyrket med avseende på deras strategier för professionalisering efter andra världskriget. I artikeln förekommer ett antal förkortningar på olika professionella och fackliga organistioner. En lista på förkortningar presenteras efter artikelns slut.

7 Sjukgymnasterna – från yrke till profession

Sjukgymnaster sitter organisatoriskt i kläm mellan många andra yrkesgruppers intressen, ovanifrån (läkaren), från sidan (arbetsterapeuter, naprapater och chiropraktorer) och yrken vars position som sidoordnad respektive underordnad kan variera (sjuksköterskor). Det har, som många andra vårdyrken, både en humanistisk/beteendevetenskaplig och en naturvetenskaplig sida (Tamm, 1984; Bellner, 1991), vilket kan ha att göra med dess rötter i både frisk- och sjukgymnastik. Yrket är kvinnodominerat och delas i könssegregerade arbetsområden. En större andel män än kvinnor väljer att bli egna företagare, att arbeta inom yrkesmedicin och inom den öppna vården, medan kvinnor väljer att arbeta på sjukhuset (Bergman, 1989, s. 74). Andelen män i yrket var år 1970 14 % och år 1990 18 %.

Den formella placeringen ovan överensstämmer också med upplevelsen av att vara i kläm. Sjukgymnasten placerar sig själv mellan läkaren och sjuksköterskan (Bergman, 1989). De yrkesgrupper vars kompetens gränsar till sjukgymnasternas eget område är, förutom arbetsterapeuterna, naprapater och chiropraktorer. Alla håller på med leder och muskler. Det är alldeles uppenbart att naprapater och chiropraktorer är konkurrenter om patienter med rygg- och nackbesvär. Den ”klämda” ställningen innebär att sjukgymnasterna måste finna olika strategier gentemot formellt överordnade yrken som läkare, kunskapsmässigt närliggande yrken som arbetsterapeuter, naprapater och chiropraktorer, yrken som de möter i vårdlag eller i vårdplaneringsgrupper som exempelvis sjuksköterskor och hemtjänstassistenter, samt eventuellt underordnade biträden och assistenter.

Stina Johansson

86

Expansionen, relationerna och kopplingen till försäkringssystemet

Redan tidigt i välfärdsstatens uppbyggnad kan man se att sjukgymnasterna var aktiva när det gällde att skapa sig en arena inom de ekonomiska ramar som välfärdsstaten kunde erbjuda. På 1930-talet hade bland annat sjukgymnasterna utretts med anledning av att statsmakterna befarade överutbildning av arbetskraft. (SOU 1935:52) Utredningen förde fram tankar om att ”sjukkassereformen skulle kunna öka dessa personers arbets- och inkomstmöjligheter” (s. 357). Med ”dessa” menade utredningen de som valt att utbilda sig till både gymnastiklärare och sjukgymnaster, vilket var det vanliga för de som sysslade med sjukgymnastik på den tiden.

Sjukgymnasterna bestämde sig tidigt för att liera sig med läkarna. Pierce Butler, själv marinläkare, argumenterade i mitten av 1940-talet (i Tidskrift i sjukgymnastik nr 2, 1946, tidigare införd i Läkartidning-

en 45/1945) ) för en vidgning av sjukgymnasternas ansvarsområde

eller territorium. Butler ville visa på vad yrken som arbetsterapeut och sjukgymnast hade för betydelse för arbetsrehabiliteringen. ”Slutmålet för all sjukdomsbehandling bör vara att åter placera patienten i arbete. Detta måste ske under läkarens energiska påverkan”, skrev han. Han refererade till arbetet med krigsskadade och menade att det fanns möjligheter att organisera hjälparbetet på annat sätt än genom Stadsmissionen och fackliga organisationer. Man skulle garantera skadade personer full social trygghet så att de kunde delta i det rehabiliterande arbetet. Vad han menade var att om de arbetsskadade fick hjälp i sin ekonomiska situation så fick de möjligheter att satsa på sin hälsa, vilket samtidigt var lönsamt för samhället. Sjukkassorna visade stort intresse. Att hitta en nisch där försäkringsmedel finansierade en del av sjukgymnasternas professionella verksamhet måste ha varit av vitalt intresse för dem.

Sjukgymnaster föreläste på lokala sjukkasseföreningar och bad om statligt stöd för att göra det rehabiliterande arbetet möjligt (Tidskrift i

sjukgymnastik 1951). Argumentationen gick ut på att sjukgymnaster-

na genom sitt arbete med att få ut folk på arbetsmarknaden arbetade i statens intresse. Sjukgymnasternas arbetsfält skulle utvidgas. Det skulle bli en ökad efterfrågan på deras tjänster. Tidigare hade deras uppgifter varit diffusa. Vanligt var att utbildade sjukgymnaster arbetade ideellt de första åren efter utbildningen i väntan på anställning.

Hälsoprofessioner …

87

Den Cederströmska utredningen – en ny arena för professionell expansion skapas

Det dokument som låg till grund för utvecklingen under efterkrigstiden inom sjukgymnastikens och arbetsterapins⁴ område var den s.k. Cederströmska utredningen (SOU 1945:26, Kommitténs för partiellt arbetsföra betänkanden, bilaga nr 1, under beteckningen ”Riktlinjer för skapande av socialväsendets forskningsorganisation”). Där slogs fast att allas möjligheter att delta i arbetslivet skulle tas till vara genom koordinering av resurser. Läkaren Cederström skrev:

I det föregående har jag sökt antydningsvis påpeka hur intimt de partiellt arbetsföras problem sammanhänger med skiftande förhållanden på socialväsendets och andra områden och att förutsättningen för att kommitténs skyddslingar skola få det av regeringen önskade biståndet är, att problemet koordineras med ett flertal andra. (SOU 1945:26, s. 9)

En social forsknings- och försöksorganisation förväntades kunna bidra till en bra lösning på rehabiliteringsbehoven. Ett ”nytt samhällselement, ett produktivt socialväsen” skulle skapas med utgångspunkt från: ”Ungdomens, fullarbetskraftens, partiellt arbetsföra och överårigas problem var för sig” (s. 25).

Detta innebär, att man övergår från det nu tillämpade, rena understödsväsendet till vad jag kallar ett produktivt socialväsen, d.v.s. ett hittills saknat samhällselement, som suger upp och absorberar all arbetskraft vid sidan om fullarbetskraften och därmed

avlägsnar all konkurrens mellan prima och sekunda arbetskraft

från fria arbetsmarknaden. (SOU: 1945:26, s. 25)

En ny forsknings- och försöksorganisation skulle svara för att nya sysselsättningar skapades. Det behövdes nya tjänster och utbildningsmöjligheter för dem som skulle ut i arbetslivet, vilket också ledde till att det skapades nya arbetsmöjligheter vid ”en centralt arbetande forsknings-, försöks-, och utprovningsorganisation”. Där skulle ett pionjärarbete inledas (s. 34). I utredningen skisserades också planer för en ny hälso- och sjukvårdsorganisation. Det gällde att använda samhällets resurser på ett för alla produktivt ⁵ sätt. Alla som hade till uppgift att rehabilitera för arbetsmarknaden fick tillträde till den spatiösa arenan. Arbetsterapeuter och sjukgymnaster var yrken som skulle kunna svara mot dessa krav. Utredningen riktade sig

⁴ Vid tidpunkten för utredningen agerade sjukgymnaster och arbetsterapeuter tillsammans.⁵ För definition av produktivitet se SOU 1945:26 s. 136–137.

Stina Johansson

88 inte explicit till något särskilt yrke, utan det stod öppet för var och en som kände sig manad att utveckla idéerna och göra dem till sina. Hur utnyttjade de dessa möjligheter? För ett yrke i professionaliseringstankar var naturligtvis expansionen en drömsituation.

Det ekonomiska utrymmet för yrken och professioner skapade möjligheter att konkurrera eller samarbeta om ny tjänster och förmåner. Sjukgymnasterna påverkade genom Kvinnliga legitimerade sjukgymnasters riksförbund (KLSR, fr.o.m. 1960 Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, LSR) efterfrågan på service, nya klientgrupper identifierades med hjälp av statligt stöd.

Gränsbevakning, exklusion och usurpation

De signaler som professionen ger till den offentliga arenan är viktiga. För att vinna på offentlighet måste en profession i expansionstankar ha ett gott rykte. Genom att påverka de legala medel som står till buds, som legitimation och utbildning kan man påverka sin prestige och sitt rykte. Att arbeta med sin image gentemot allmänheten så att den senare får en riktig uppfattning om vad som är yrkets värderingar och arbetsmetoder ingår därför i professionella strategier. Ett sätt att upprätthålla förväntningar om god kvalitet är att bevaka gränserna. KLSR såg till att ingen obehörig använde yrkesbeteckningen ”sjukgymnast”. Sjukgymnasternas yrkesförbund bildade under 1950-talet front mot odefinierade massörer. Jag ska ge några exempel.

Då lagen om allmän sjukförsäkring tillkom 1955 bestämdes att försäkrad skulle erhålla ersättning för sjukgymnastisk behandling, om behandlingen utfördes av läkare, legitimerad sjukgymnast eller av person som upptagits i en av Riksförsäkringsverket efter samråd med Medicinalstyrelsen fastställd förteckning, s.k. förteckningsgymnaster. För att kunna upptagas på denna förteckning måste vederbörande ha bedrivit ”en av läkare väl vitsordad sjukgymnastisk verksamhet”. Förutom kvalifikationer skulle man också ta hänsyn till behovet av sjukgymnaster på den ort där vederbörande varit verksam. KLSR framhöll med anledning av en motion 1958 att denna lösning var en nödlösning. Förbundet ville ha endast en typ av sjukgymnaster, nämligen de som legitimerats genom examen eller genom dispens.

Företrädare för staten respektive KLSR hade olika intressen, vilket ledde till flera kollisioner när det gällde strategier. Sjukgymnasterna kom tidigt i konflikt med dåvarande socialminister Gunnar Sträng som ville ha flera sjukgymnaster till rehabiliterande arbetsuppgifter, vilket skulle kunna leda till att lägre krav på utbildning accepterades. KLSR protesterade mot Sträng och Riksförsäkringsverket (Tidskrift i sjukgymnastik, mars 1955, ledare). Här visade sjukgymnasterna att de

Hälsoprofessioner …

89

kunde agera självständigt gentemot vitala välfärdsintressen. Kanske bröt de också mot en kvinnlig norm enligt vilken samverkan är en dygd.

Att utesluta de som inte uppfyller gängse krav som professionen ställer är den ena sidan av arbetet med att bevaka sin arena. Den andra sidan är att vidga sitt eget arbetsområde och få tillgång till privilegier som tillfallit ett överordnat yrke. Denna strategi brukar benämnas usurpation. Man kan ana att sjukgymnasterna i samband med 7-kronorsreformen, då bl.a. specialistläkarnas möjligheter att bedriva privatpraktik inskränktes, kände sig mogna för att öka sin professionella autonomi. Reformen påverkade även de privatanställda sjukgymnasterna. De argumenterade för att göra sig kvitt läkarnas överinseende över vissa behandlingsformer⁶ som ställde mindre krav på kunskap och kompetens än andra behandlingsformer. Enligt bestämmelserna skulle patienterna inte få någon ersättning om tjänsten inte var läkarledd. Sjukgymnasternas strävan till autonomi, genom kunskapsutveckling, kom att gå före strävan att erbjuda enkla, osjälvständiga och subventionerade tjänster till patienten. Kunskapsutvecklingen förutsatte en förbättring av kvaliteten i tjänsten på lång sikt. Att till varje pris upprätthålla relationen till patienten som den sett ut dittills var inte lika viktigt. Därmed bröt de mot traditionen, något som anses nödvändigt i en professionell utvecklingsprocess.

Sjukgymnasternas relation till läkarna har varit ambivalent vilket visade sig i samband med kampen om legitimationen. Sjukgymnasterna har legitimation, något som villkorades och förutsatte ett samarbete med läkarkåren. I en artikel i Sjukgymnasten 1972 (s. 168– 170) påpekade redaktör Agnete Wilund att sjukgymnasterna skulle vara rädda om sin lagstadgade legitimation, något unikt i Sverige. Legitimationen innebär både rättigheter och skyldigheter, menade Wilund,

... rättighet att utöva sjukgymnastik och en skyldighet att inte göra detta utan att läkare förklarat sådan behandling lämplig. Det är denna skyldighet som särskiljer oss från de icke legitimerade. En skyldighet som vi ska vara aktsamma om.

Läkarnas och sjukgymnasternas intressen flätades samman kring dessa skyldigheter. Artikeln var skriven 1972 och det finns all anledning tro att en omprövning har skett sedan dess. 1968 års utbildningsutredning, U68, den som skulle bli symbol för 1977 års högskolereform (betänkande: SOU 1973:58), uppmuntrade inte tanken på att sjukgymnasterna skulle särskiljas genom en egen

⁶Elektrisk retningsbehandling och mekanisk sträckbehandling, behandling med ultraljud och tryckvariationsbehandling.

Stina Johansson

90 legitimation (se Sjukgymnasten nr 5, 1974). Staten ville homogenisera villkoren i hälsoprofessionerna/yrkena. Sjukgymnasterna ville diversifiera dem.

Specialisering är ett annat sätt att förbättra sin ställning på arbetsmarknaden. För att kunna göra sig synlig i den medicinska hierarkin kan det finnas fördelar med att låta specialiseringen bli relativt långtgående. Läkarkåren tillämpar ju systematiskt specialiseringsstrategin. I en sträng hierarki kan det finnas en poäng med att etablera flera underhierarkier. I många sammanhang finns fördelar med att sprida riskerna. Detta resonemang ger stöd för strategier mot att utveckla sig som både specialist och generalist. Specialist för att profilera sig mot överordnade, generalist för att hävda sig i konkurrens med yrken med kortare utbildning och i underordnad ställning. Sjukgymnasterna har uppmuntrat specialisering, bl.a. genom att verka för att specialisttjänster ska inrättas. Av strategiska skäl, att sprida riskerna, har sjukgymnasterna stöttat både offentliganställda och privatpraktiserande, något som också kan ses som ett stöd för generalisering.

Ett viktigt arbete för sjukgymnasterna bestod i att behålla den efterfrågan som man fått hjälp att skapa. I början av 1970-talet svarade LSR i ett remissyttrande på Sjukförsäkringsutredningen

betänkande V (den s.k. 7-kronorsreformen) att deras synpunkter

kommer att gagna både patienterna och dem själva. (Sjukgymnasten⁷1971, s. 30–34.) I detta skede ömmade LSR för de privatanställda, som förbundet menade skulle ha samma möjligheter att ge sina patienter reseersättning som den offentliga sjukvården gav. Privatanställda utgjorde och utgör fortfarande endast en liten andel, cirka 10 %, av LSR:s medlemmar. LSR överbetonade de privatanställdas intressen om man ska utgå från medlemsantalet. I april 1977 genomfördes den s.k. sjukgymnastreformen som innebar att enhetlig taxa infördes för privatpraktiker och offentligt anställda sjukgymnaster. Regeringen skulle bedöma behovet av etableringskontroll för privatpraktiserande sjukgymnaster (Sjukgymnasten nr 2, 1977, s. 9).

Kunskapsutveckling och utbildning

Om kunskapsutvecklingen är stark inom ett område finns två något motstridiga sätt att hantera detta inom en profession. Den ena är en uppdelning i additiva kunskapsmängder, att lägga till nya specialområden (Eriksson, 1995). Den andra är en disciplinär kunskapsutveckling mot abstraktioner, en kunskap som räcker längre än specifika

⁷ Tidskrift i sjukgymnastik bytte namn till Sjukgymnasten från och med 1959.

Hälsoprofessioner …

91

fakta och tekniker. Den ena formen förutsätter en horisontell arbetsfördelning, den andra en vertikal. Strategierna som utvecklas kring detta har delvis olika syften. En del strategier innebär en inre strukturering i karriärmönster, medan andra medför direkta konkurrensstrategier gentemot andra yrken (Abbott, 1988:179). Jag ska granska motiven för sjukgymnasternas strävan efter förlängd utbildning och dess effekter på yrkets inre strukturering och relationer till andra yrken, och se vilken roll företrädare för staten har tagit i dessa strävanden.

Strategier för geografisk spridning av utbildningen – med och mot företrädare för staten

Sjukgymnasternas och statens agerande för att genomföra en geografisk spridning av utbildningen kan ses som medel för att genomföra både en ämnesmässig breddning och fördjupning. Det kan också ses som ett mål för de inblandade parterna att göra utbildningen tillgänglig. Mot slutet av 1960-talet i samband med U68 började statsmakterna dra upp riktlinjer för en ny yrkesutbildning ”med successiv profilering”. Vårdutbildningarna skulle då i inledningsskedet bli gemensamma för flera yrkesgrupper för att efter hand låta sig specialiseras. Vidare skulle sjukgymnastutbildningen byggas ut i flera landsting. U68 föreslog sjukgymnastutbildning på 10 orter, medan sjukgymnasterna var mer restriktiva i sina ambitioner (Sjukgymnasten nr 12, 1973, s. 552). Att inrätta utbildningar i Jönköping, Örebro och Umeå diskuterades inom LSR. Statsmakterna strävade mot en decentralisering och en tillväxt av antalet yrkesverksamma. Den stora svårigheten låg vid den tidpunkten i att det saknades kompetenta lärarkrafter. Yrkets relation till läkarna var en annan knäckfråga.

Med en viss besvikelse konstaterades i Sjukgymnasten (nr 9, 1972 s. 336) att Jönköpingsalternativet försenats, samtidigt som man beklagade att Umeå ännu inte kunnat starta det beslutade sjukgymnastinstitutet. Hoppet sattes till Örebro. (se t.ex. Sjukgymnasten nr 2, 1975). Där inrättades också en utbildning i sjukgymnastik, men den blev inte långlivad. Skandal, menade de egna leden (Sjukgymnasten nr 10, 1975). Problemet låg i att skapa en utbildning på en ort som saknade universitet. Det innebar svårigheter att rekrytera läkarlärarpersonal. Medicinsk föreståndare saknades, liksom pedagogiskt utbildade lärare. Här kom professionens kvalitetskrav och medicinska inriktning, som krävde läkar-lärare, på tydlig kollisionskurs mot U68förslaget enligt vilket man ville sprida utbildningen till flera orter. Örebroutbildningen inställdes efter en halv termin (Sjukgymnasten nr 10, 1975).

Stina Johansson

92 Staten stödde en relativt odifferentierad verksamhet. Staten har också verkat för att olika vårdutbildningar skall hållas samman. En gemensam teoretisk grund för alla vårdyrken är fortfarande en strategi från statsmakternas sida (se Högskoleverkets rapport 1995). Statsmakterna har alltså inte velat stötta en vertikal arbetsdelning. U68 ville heller inte stödja en särskild utbildning för sjukgymnastassistenter. De kortare utbildningar som skisserades var alltför generellt inriktade för att passa biträden åt en enskild yrkesgrupp. Tankarna i U68 sattes i verket i slutet av 1970-talet med en förlängning av sjukgymnastutbildningen med en termin. Redan höstterminen 1977 började en sådan 5-terminers utbildning i Uppsala. I både U68 och Sjukvård 80 betonades vikten av kunskaper i beteendevetenskapliga ämnen samt kunskaper i öppen vård och habilitering (Sjukgymnasten nr 2, 1977, s. 6). Statsmakterna kan därmed sägas ha uppmuntrat en nedtoning av den medicinska kunskapen i yrket. I två frågor befann sig sjukgymnasterna på kollisionskurs med företrädare för statens intressen. Den ena gällde den vertikala arbetsdelningen som förutsatte sjukgymnastbiträden. Den andra frågan gällde innehållet i utbildningen, den professionella kunskapen, där staten ville se en mer samhälls- och beteendevetenskaplig inriktning och ett brott med den kunskapsmässiga alliansen med läkarna. En egen sektion för sjukgymnaster inom psykiatrin bildades inom LSR i maj 1975 (Sjukgymnasten nr 9, 1977, s. 16). Breddning har därefter skett successivt genom inrättandet av nu (1997) sammanlagt 14 specialsektioner inom LSR. Förbundets strategi kan här sägas vara att stödja en horisontell arbetsdelning.

Fördjupningsstrategier i allians med läkarna

Redan 1948 föreslog sjukgymnasterna själva en professur i sjukgymnastik. Det skulle ge möjligheter till bättre samarbete med läkarna genom att sjukgymnasterna kunde få tillträde till deras forskningsarena. Vid den tidpunkten tycks inte tanken ha funnits att sjukgymnasterna skulle bli självständiga gentemot läkarna. Inte heller fanns kunskapsmässiga betingelser för detta. För att bli självständiga mot läkarna måste sjukgymnasterna låta den abstrakta kunskapen växa.

En allians tycks ha skapats med läkarkåren kring teoriutveckling och en högre medicinsk kompetens för sjukgymnaster. En sådan högre kompetens skulle bana vägen för en egen forskarutbildning. Tillsammans kunde sjukgymnasterna kämpa mot intressen i staten som ville påverka utbildningen i en kortare och mer praktisk riktning. Staten uppmuntrade yrket som hantverk. Några motionärer i Riksdagen hade riktat kritik mot sjukgymnastutbildningen och låtit

Hälsoprofessioner …

93

påskina att den borde vara mer praktiskt inriktad⁸. Docenten och universitetslektorn i anatomi vid Sydsvenska sjukgymnastinstitutet i Lund Bertil Sonesson gjorde ett inlägg (Sjukgymnasten 1972, s. 339– 40):

Ersättes kraven på välkvalificerade lärare med bred medicinsk utbildning kommer sjukgymnastens verksamhet att efterhand reduceras till okvalificerat, manuellt arbete.

Fortfarande var sjukgymnasterna beroende av läkarnas beskydd som garanter för en abstrakt kunskapsutveckling.

Egen kompetenshöjning och exklusion av läkar-lärarna

För att kunna expandera vertikalt och horisontellt måste sjukgymnasterna kunna utbilda sina egna lärare. Förslag till nordisk specialutbildning till lärare i fysioterapi, som är den internationella benämningen på sjukgymnastyrket, lades fram i Nordiska rådet. Utbildningen skulle ge behörighet till lärartjänst i fysioterapi⁹. En sådan utbildning kom igång i Malmö höstterminen 1975.

På de olika sjukgymnastutbildningarna hade läkarna spelat en viktig roll som lärare. Att ha kontroll över den egna utbildningen är ett viktigt kriterium på professionalisering varför gränslinjen mellan sjukgymnasterna och läkarna var viktig att bibehålla för läkarna och viktig att spränga för sjukgymnasterna. Vid sjukgymnastutbildningen i Uppsala inrättades vid starten 1976 nio tjänster som biträdande överläkare inom olika discipliner: kirurgi, ortopedi, och så vidare. För sjukgymnasterna själva blev det bara tre lärartjänster. Utbildningens organisation var olika på de olika orterna. Att låta undervisningen domineras av läkare med läkaravtal som betydde lika delar forskning, undervisning och klinisk tjänstgöring blev emellertid mycket kostsamt. Ewa Wolgast, prefekt vid Uppsalautbildningen från och med 1988, verkade för att få in sjukgymnaster som lärare på de sjukgymnastiska områdena. Det kunde hon göra genom att säga upp avtalen med klinikerna, och satsa på kompetenshöjning av sjukgymnasterna. Budgeten räckte då både till vidareutbildning av lärarna och till undervisningen av studenter. ”Vi sparade massor av pengar så vi

⁸ I motion 1101, 1972, undertecknad av socialdemokraten Gusti Gustavsson och fyra partikamrater, fördes en argumentation för att sjukgymnastyrket skulle vara ett praktiskt och ”jordnära” yrke. Motionärerna menade att sjukgymnastyrket då (1972) hade en alltför omfattande teoretisk utbildning. I motionen skrev motionärerna att ”Sjukgymnastutbildningen borde sålunda ha större anknytning till vårdyrkesskola än till universitetsklinik.”⁹Lärarutbildningen skulle vara relativt praktiskt inriktad med 2 års tjänstgöring efter grundutbildningen, varav ett år på specialklinik. Den teoretiska utbildningen skulle bestå i 4 veckors pedagogisk utbildning samt 12 veckors ämnesfördjupning (Sjukgymnasten nr 2, 1974, s. 5).

Stina Johansson

94 kunde kompetenshöja sjukgymnastlärarna i stället.” (Intervju, december 1996.) Man öppnade också för en vertikal arbetsdelning i yrket, genom att sjukgymnasterna kunde gå in på högre poster i utbildningshierarkin. Ekonomin gav en sådan strategi vind i seglen. Läkarna undervisade även fortsättningsvis i sjukdomslära på sjukgymnastutbildningen utifrån sina respektive disciplinära utgångspunkter.

Utbildning och autonomi

Beroendet av staten och statens aktörer kan uppträda som en icke önskvärd konsekvens av den ekonomiska expansionen. Hur skulle sjukgymnasterna skapa en autonom ställning inom välfärdsstaten? Professioner kan bli autonoma genom att kvalificera sin egen teoribildning, förlänga utbildningen, etablera etiska koder, och genom att yrkesutövarna sluter sig samman i föreningar. Den förmodade kvalitetshöjningen i arbetet kan skapa förutsättningar för detta.

En arbetsgrupp inom LSR genomförde en översyn av sjukgymnastutbildningen, vilket ledde till en ökning av antalet teoritimmar delvis på bekostnad av praktiktimmar. Den abstrakta kunskapen premierades. Dessutom samplanerades en chefsgymnastkurs under 1971. Yrket hierarkiserades. Överläggningar skedde med Socialstyrelsen angående förlängd grundutbildning för sjukgymnaster, lagligt skydd för titeln sjukgymnast, nya antagningssystem, samt specialkurser och specialistkompetens i ett flertal ämnen. (Internt PM Utbild-

ningsfrågor) Allt detta lade grunden för flera kontrollstationer för att

sortera kompetens och skicklighet. Kampen för en längre utbildning tjänade under 1970- och 1980-talen som en legitimeringsstrategi. Sjukgymnasterna ansträngde sig för att öka sin egen autonomi.

8 Inarbetade strategiers betydelse i en krympande ekonomi – en diskussion

Den utveckling som skett under den offentliga sektorns expansionsperiod kan inte negligeras i en omvandling av samma sektor. Många professionella grupper har funnit sitt näste i statens hägn. Relationerna till socialförsäkringarna har garanterat finansieringen för dem. Att företrädare för statliga intressen fungerat som aktiva pådrivare i uppbyggnaden av välfärdsprofessionerna skapade speciella problem inom yrkena när staten ”skar av grenen”. Förväntningar har skapats på sjukgymnaster och vårdbiträden både från patienter/klienter, från olika statliga intressenter och internt från yrkesgrupperna. I den berättelse som jag gjort handlar det om källor för finansiering av

Hälsoprofessioner …

95

verksamheten samt utvecklingen av en kunskapsbas som kan antas passa till lösningen av vissa problem men inte andra. Det har också pågått en annan utveckling som jag valt att inte gå närmare in på. Under tiden för den offentliga sektorns uppbyggnad har det skett förändringar internt inom sjukvården, vilket lett till omstrukturering av vården i stort. Alltmer vård sker i hemmet, vilket även får konsekvenser för sjukgymnastyrket. Det har också skett förändringar i befolkningsstrukturen och på arbetsmarknaden.

En av Abbotts huvudpoänger är att professioner utvecklas i relation till varandra och till sin omgivning. Arbetsuppgifterna omfördelas ständigt. Statushierarkierna växlar. Omvärldens behov och yrkesgruppens skicklighet att hantera den nya situationen avgör den aktuella arbetsfördelningen. Ofta visar det sig nödvändigt att avskilja vissa arbetsuppgifter gentemot underordnade yrken (Abbott 1988, s. 69 f.). Även radikala omstruktureringar skulle kunna bli möjliga, exempelvis under påverkan av ett yttre tryck. Ädel-reformen syftade till en sådan förändring med konsekvenser för professioners och yrkens strategier. Denna reform förde samman två skilda autoritetsstrukturer genom att föra över delar av landstingets ansvar för äldreomsorgen till kommunerna. Ädel-reformen gjorde det möjligt att gå den motsatta vägen mot vad Nicky James föreslagit, då hon menade att det emotionella arbetet och det tekniskt rationella tenderar att sorteras i skilda auktoritetsstrukturer. I den nya strukturen ska exempelvis sjukgymnasterna sammankopplas med vårdbiträdesyrket som vuxit fram under statens beskydd med helt andra traditioner. Båda yrkena kommer att spela en stor roll i arbetet med vård och rehabilitering. Slutligen ska jag också beröra genusaspekterna i hälsoprofessionerna.

Kunskap och kompetens

Sjukgymnasterna har blivit mer och mer välutbildade och formellt kompetenta. De har både breddat sig genom olika specialiseringar och fördjupat sig genom exempelvis möjligheten till egen forskning och forskarutbildning. Är kunskapsbasen relevant för de problem som yrkesgruppen i framtiden ska hantera. Av historien att döma kan man diskutera den framtida kompetensutvecklingen i förhållande till några viktiga förutsättningar för professionens utveckling: förändringar i omvärlden som har att göra med patientgruppens sammansättning, förändringar inom sjukvården och på arbetsmarknaden. Vidare kan man tala om förändrade samarbetsrelationer, förskjutningar i dispositionen av arbetstiden. Jag ska avsluta med att diskutera några etiska överväganden med anledning av förändrade villkor.

Stina Johansson

96 Mycken möda har lagts ner på att rehabilitera för en arbetsmarknad i expansion. Idag står hälsoprofessionerna inför andra utmaningar. De kan inte uteslutande sälja sina tjänster till rehabilitering så att fler ska kunna gå ut på arbetsmarknaden i en situation med en arbetslöshet på över 10 %. Man kan inte längre som Pierce Butler argumentera i lönsamhetstermer, om man med detta menar lönsamhet i termer av samhällsproduktivitet. Jag förutspår att hemmiljön istället kommer att bli en plats för sjukgymnasters förebyggande arbete. Om man ska utgå från de demografiska villkoren med en ökande grupp äldre i befolkningen kan man anta att efterfrågan på sjukgymnasttjänster i framtiden kommer från äldreomsorgen. Idag finns inget större intresse för den patientgruppen bland sjukgymnasterna. Vad är skillnaden mellan att arbeta med arbetslivets normer för ögonen och att arbeta med den arbetsfria tidens normsystem? Arbetslivets krav på effektivitet kräver att kunskaper och rutiner för det professionella arbetet utvecklas enligt andra värden än hittills. Livskvalitet har blivit ett begrepp som sätter sökarljuset på hela livssituationen inte bara på arbetet. Detta kan komma att innebära att sjukgymnasterna får lägga mindre tyngd vid ett av de områden som de blivit mycket duktiga på. Sjukgymnasterna har i Sverige – tack var sin koppling till försäkringssystemet och yrkesmedicinen – utvecklat spjutspetskunskap i arbetslivets psykosociala miljöproblem. En stor del av tiden har gått åt till arbetsplatsbesök för att i förebyggande syfte korrigera arbetsmiljöer, ett sätt att angripa det vanliga, normala och rutiniserade. Detta sätter en del av de frågor som jag diskuterat i de inledande avsnitten i nytt ljus. Vad innebär arbete med det normala, vanliga och rutinmässiga? Hur kan man använda sin auktoritet i hemmiljön? Man kan undra om sjukgymnasterna och flera andra hälsoprofessioner tvingas arbeta mer generellt, dvs. med en delegering av behandlingsuppgifter till patienten och dennes närstående.

Arbetsdelningen

Professioner har kritiserats för att de i sin strävan efter status och utveckling fjärmar sig från det praktiska arbetet. Genom allt längre och mer teoretisk utbildning kan de hävda att professionens medlemmar kvalificerar sig för allt svårare – i betydelsen abstraktare – uppgifter.¹⁰ Abbotts resonemang väcker tankar om hur sjukgymnas-

¹⁰ Det finns de som söker andra kriterier för professionell utveckling, en alternativ professionaliseringsprocess (Christensen, 1990). I detta perspektiv får utbildning

Hälsoprofessioner …

97

terna kan gå till väga för att hantera de problem som kräver en mer kvalificerad insats. I den stora mängden av systematiska kunskaper som utvecklats har det skett en förskjutning i arbetsuppgifterna från anamnes och behandling i dialog med klienten till diagnos och reflektion enskilt eller i samarbete med arbetslaget. Diagnostiserandet som – enligt Abbott – bygger på vidgade och fördjupade professionella kunskaper, kommer att uppta alltmer av arbetstiden.

I liknande situationer har yrken och professioner hierarkiserats, dvs. man har skapat fler autonoma positioner, vertikalt och horisontellt. Vissa uppgifter, som professionen definierat som mindre kvalificerade, kan rutiniseras och delegeras till underordnade grupper. Några uppgifter kan vara lättare än andra att mejsla ut. På den positiva sidan ligger en standardisering av uppgifterna nära till hands. Det förefaller rimligt att tro att det är anamnestagning och behandling som kan delegeras, medan analys och diagnosticering förutsätter en professionell kunskap och känslighet. Mycket av behandlingsarbetet sker också idag via handledning av andra yrkesgrupper. Med en sådan prioriteringsordning uppstår dilemmat att det delegeringsbara är mer synligt än det icke-delegeringsbara. Det är i anamnestagning och behandling som mötet med patienten sker. De finansieringssystem som är kopplade till patientkontakt och behandling kan då komma att missgynna det arbete som sjukgymnasterna anser som det mest kvalificerade, diagnosticering och forskning.

Denna antologi handlar om genusaspekter på den offentliga sektorns omvandling. Det ligger nära till hands att fråga om det finns en könskodad arbetsdelning. Finns män respektive kvinnor på skilda positioner vertikalt eller horisontellt? Jag vill gärna anknyta till det resonemang som jag tidigare förde kring barnmorskeyrket och professionsteoriernas undervärdering av arbetet med det normala, vanliga och rutiniserade. Det skapades en vertikal arbetsfördelning mellan dem som kom att arbeta med riskgrupper och de som kom att arbeta med den majoritet vars utgång var någorlunda förutsägbar.

Teorier som jag tidigare refererat antyder att män ofta etablerar vertikala hierarkier medan kvinnor etablerar en horisontell arbetsdelning. Jag har närmat mig arbetsdelningens problem från två utgångspunkter. Dels har jag beskrivit den statushierarki som uppstår mellan det abstrakta och det konkreta arbetet. Jag har också beskrivit den arbetsdelning som innebär en tidsmässig uppdelning mellan anamnestagning, diagnos och behandling. Uppdelningen sker även där mellan det konkreta mötet med patienten och diagnosen i avskildhet. Det

uppgiften att inympa ett systematiskt tvivel på sig själv, dvs. att man ökar sensibiliteten i patientkommunikationen.

Stina Johansson

98 skulle passa väl med de teoretiska förebilderna om manliga sjukgymnaster sökte sig till forskning, undervisning och administration.

Sjukgymnasterna etablerar sig inte alls efter detta mönster. De manliga sjukgymnasterna finner man som privatpraktiker, de arbetar exempelvis inom idrottsmedicinen (intervju med förbundsordförande Åsa Holmstrand). Männen finns i den privata sektorn och undviker den offentliga (Brunstedt, Wallin & Nordholm, 1990). De söker sig alltså till sidoordnade positioner istället för att söka chefspositioner. Denna grupp privatpraktiserande har blivit en viktig grupp för LSR. Privatpraktiserande, menar Åsa Holmstrand, hjälper till att skapa nya marknader för yrkeskåren. Teorierna om att kvinnorna söker en horisontell arbetsdelning medan männen söker en vertikal kommer alltså på skam. En möjlig förklaring kan vara att männen inte accepterar de låga löner som råder inom yrket utan söker sig till mer lukrativa verksamheter. Männen tror att deras intåg ska innebära högre löner för yrket som helhet (Brunstedt m.fl., 1990).

Den moraliskt-ideologiska frågan

I de inledande avsnitten refererade jag till Hugmans olika modeller för hur staten kan samspela med professioner. Jag refererade också MacDonalds konstaterande att staten kan ha särskilda behov av att gå in i hälso- och sjukvårdens område. Anledningen var att samhället har behov av en frisk arbetskraft för att dess olika delar ska fungera i det dagliga.

Från individens perspektiv finns det naturligtvis också starka incitament att sjukvården fungerar. Undersökningar visar att befolkningen är beredd att satsa skattemedel för att så ska ske. Från individens synvinkel kan det också finnas skäl att ställa också andra krav på sjukvården. Den sjukvård som byggts upp i avskildhet från den privata sfären har kunnat fungera enligt särskilda förutsättningar. När vården flyttas till hemmet och den privata sfären kommer helt andra problem i dagen.

Det finns en etisk problematik som har att göra med på vems sida vårdpersonal av olika kategorier står i sitt arbete. Den alltmer komplexa vården sker i vårdtagarens hem, på en privat arena. Vi kan se den etiska problematiken i historisk belysning genom att betrakta ett enskilt yrke som vårdbiträdets i öppen vård. Den tidiga hemsamariten såg sig själv som ombud för sin klient. Hon hade stor frihet att välja i vilken grad hon ville se sig själv som myndighetens representant. Idag bör vårdbiträdet foga sig i myndighetens regelverk och de hierarkiska regler som upprättats. Vårdbiträdesyrket har förvandlats från ett arbete där det mänskliga mötet i vardagen var målet till ett

Hälsoprofessioner …

99

arbete med flera och komplexare mål. En del av komplexiteten ligger i den kunskapsutveckling som skett. Vårdbiträdet har fösts in i ett system som förändrats i takt med den medicinska utvecklingen och de ändrade ekonomiska förutsättningarna i vården. Som en följd av detta har också den etiska problematiken komplicerats. Neddragningar i den offentliga omsorgen kan skapa en nygammal etisk problematik förknippad med frågan om hur långt företrädare för familjens respektive allmänna intressen ska återta ansvaret för hälso- och omsorgsfrågorna.

Hur långt kan en anställd gå i uppfyllandet av abstrakta regler på att någonting särskilt ska bli utfört när hon eller han befinner sig i någon annans hem och ser att en annan prioritering borde ha gjorts? Kanske är det i dessa situationer som omsorgsmoralen på allvar kommer att ställas mot rättvisemoralen i den svenska kontexten av vård och omsorg.

Genusaspekter

Kvarstår analysen av vad som skett med sjukgymnasterna och vårdbiträdena ur genussynpunkt under den gångna 50-årsperioden. Kan man tala om en maskulinisering?¹¹ Sjukgymnasterna har distanserat sig från kroppen och arbetet med det vardagliga, patientnära. För ett mer utvecklat resonemang om maskulinisering, se Ulla Johanssons bidrag i denna antologi. Yrket har kommit att ingå i en arbetsorganisation som är mer hierarkisk än för 50 år sedan, sjukgymnasterna har blivit självständigare i förhållande till läkarna, till staten och förmodligen till patienterna. Alla dessa kriterier visar att professionalisering skett, och bygger på en maktanalys. Men är det ett tillfredsställande svar ur genussynpunkt?

Innehållet i det offentliga vårdutbudet har genomgått en stor förändring efter andra världskriget. Den vård och omsorg som erbjuds idag skiljer sig i mångt och mycket från Noddings ”genuine caring” eller från den ganska ”jordnära” omsorg som gavs av både sjukgymnaster och vårdbiträden på 1950-talet. Kunskapsutvecklingen har, delvis genom statens försorg, varit omfattande. Möjligheten att rehabilitera har därigenom vuxit liksom möjligheterna till habilitering. Mot bakgrund av detta vill jag lämna en kommentar till argumentationen att den offentliga sektorn genomgått en maskulinisering.

¹¹ Även andra förändringar har skett. Likaväl som man kan tala om en maskulinisering då man sätter genus i centrum skulle man kunna sätta klassbegreppet i centrum (Freidson, 1994:76) och ställa frågor om omstruktureringen av den offentliga sektorn leder till en ökad klassdifferentiering.

Stina Johansson

100 Utvecklingen har gått från en relativt ostrukturerad tidsanvändning till en klarare strukturerad disposition av tiden. Vård har blivit ett abstrakt projekt, men har den frikopplats från relationen? Saknas därför hängivenheten? Dessa frågor ställs i anslutning till Noddings resonemang som jag inledningsvis refererade. Sjukgymnasterna lägger idag mycket tid på handledning av annan personal som sedan utför arbetet vilket skiljer sig från att de tidigare var de som själva utförde behandlingen. För patienten/klienten innebär detta att de får träffa sjukgymnasten en kort tid jämfört med den kunskapsvolym som han eller hon kan dra nytta av för egen del. Det går att se det som att behandlingen har effektiviserats tack vare kunskapsökningen. Engagemanget behöver för den skull inte ha reducerats. Vårdbiträdet befinner sig i en annan situation. Hon tillhör de grupper som ska utföra en del av de delegerade behandlingsuppgifterna. Hennes ostrukturerade tid med vårdtagaren har minskat, men antalet uppgifter som hon ska göra har ökat. Det som tidigare var normala uppgifter för ett vårdbiträde konkurrerar nu med en mängd delegerade uppgifter från medicinsk personal. I hennes fall kan man säga att det blir mindre tid för en personlig omsorg i betydelsen omsorg byggd på medlevarskap och s.k. sunt förnuft. Nu har den systematiska kunskapens normsystem, den professionsbundna rationaliteten, blivit gängse även för vårdbiträdet. En känslomässig neutralitet, universalism och distans ska prägla arbetet istället för det personliga, specifika och känslostyrda. Komplexiteten i dagens situation reser dock frågor om vart hälsoprofessionerna är på väg. Produktivitetstanken har legat som grund för efterkrigsstrategierna för sjukgymnaster. Samma tanke har delvis präglat vårdbiträdets arbete, att frigöra arbetsföra personer för produktivt arbete. Analogt med resonemanget ovan om scenbytet från sjukhuset till hemmet, samt skiftet från medelålders till äldre patienter kan också målsättningen skifta från produktionsinriktning till relationsinriktning. Detta kan närma professionernas strategier till omsorgsteoriernas tankestruktur. Också andra förändringar i tankestrukturen kan bli möjliga. I en expanderande ekonomi kunde sjukgymnasterna, liksom andra företrädare för hälsoprofessionerna, söka lösningar som inte särskilt betonade solidaritet kvinnor emellan. De försökte, oberoende av varandra, nå egna framgångar. Staten var vänlig mot kvinnorna, och kvinnostrategierna skapade inga nya barriärer, som Hernes uttryckte det. I ett skede där de offentliga utgifterna skulle skäras var staten inte längre så vänlig. Vid 1990-talets början kom också andra frågor upp på agendan i centrala yrkesförbund. Företrädare för hälsoprofes-

Hälsoprofessioner …

101

sionerna upptäckte varandra som kvinnor. Konkurrensen om medlen hade hårdnat påtagligt. Sjuksköterskor (SHSTF), undersköterskor och vårdbiträden (SKAF), hemtjänstassistenter (SKTF), sjukgymnaster (LSR) och socionomer (SSR) gjorde 1993 en ansträngning att föra gemensamma löneförhandlingar, och bildade inför avtalsrörelsen den s.k. plattformen. Detta försök till samarbete mellan de kvinnodominerade förbunden gick dock om intet. SACO-K lovade att ”angripa osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män”, vilket ledde till att LSR och SSR gav upp samarbetet. (Sjukgymnasten 5/93)

LSR försökte 1995 – återigen och utan större framgång – att göra en poäng av sin ställning som kvinnoyrke (Sjukgymnasten 9/95) genom att poängtera kvinnolönerna i avtalsrörelsen. En särskild pott för kvinnolöner (kvinnodominerade yrken) hade avsatts i landstingen. LSR betonade att en stor del av dessa skulle avsättas för de kollektivt och strukturellt diskriminerade sjukgymnasterna. Sjuksköterskornas förbund, SHSTF, hade samma anspråk, varför sjuksköterskorna och sjukgymnasterna gick samman och betonade sina gemensamma intressen. (Arbetsterapeuterna, sjukgymnasternas tidigare partner, gick en annan väg.) LSR menade att lönen skulle kopplas till

produktivitetsökningar. En lång historisk tradition med kopplingar till

tidigare krav på arbetstidsförmåner i form av deltidstjänster – en kvinnostrategi – och en alltför stor frivillig underdånighet under läkaryrket etc., lade hinder i vägen för ett omedelbart förverkligande av en sådan produktivitet.

Stark tilltro finns idag till att via lagstiftning utjämna skillnaderna i arbetsvillkor mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden. Att uppnå en balanserad könsfördelning på arbetsplatserna är målet, liksom lika lön för lika arbete. Jämställdhetsmålet har ersatt målet att skapa fler arbetstillfällen. Staten deltar i professioners utveckling genom att reproducera visionen om jämställdhet. Kampen om professurer till kvinnor sker parallellt med att stora grupper kvinnor avskedas. Viktiga jämställdhetsmål har drivits i arbetsdomstolen – av professioner. Man kan fråga sig om jämställdhetslagen på symbolplanet har fått ersätta den utmaning om ett produktivt socialväsende som var efterkrigstidens drivkraft för ett bättre arbetsliv.

Tack

För värdefulla synpunkter tackar jag de personer i Kvinnomaktutredningen som kontinuerligt bidragit i diskussionen kring detta kapitel. Vidare har Lars Evertsson, doktorand i sociologi vid Umeå universitet och Kari Wærness, professor i sociologi vid Universitetet i Bergen, gett viktiga kommentarer. I en tidigare version presenterades artikeln i arbetsgruppen för genusstudier vid sociologförbundets

Stina Johansson

102 årsmöte i Lund 30–31 januari 1997. Kolleger vid Centrum för tjänsteforskning i Karlstad har bidragit till tankeverksamheten kring denna artikel. Likaså har deltagare i Mastersprogrammet vid Institutionen för sjukgymnastik, Huddinge sjukhus, givit värdefulla synpunkter.

Förkortningar

KLSR Kvinnliga legitimerade sjukgymnasters riksförbund 1943–1960 LSR Legitimerade sjukgymnasters riksförbund fr.o.m. 1960 SACO-K Sveriges akademikers centralorganisation, kommunalsektionen SHSTF Svenska hälso- och sjukvårdens tjänstemannaförbund SKAF Svenska kommunalarbetarförbundet SKTF Svenska kommunaltjänstemannaförbundet SSR Sveriges socionomers riksförbund

Litteratur- och källförteckning

Intervjuer:

Wolgast, Eva, intervju den 4 december 1996. Holmstrand, Åsa, förbundsordförande i LSR. Intervju hösten 1994.

Abbott, A. (1988) The System of Professions. An Essay on the Division of Expert

Labour. The University of Chicago Press

Abel, E. K. & M. K. Nelson (1990) Circles of Care. Work and Identity in Women´s

Lives. State University of New York Press

Anttonen, A. (1990) The Feminization of the Scandinavian Welfare State i Finnish

debates on women's studies s. 3-25. Red. Simonen, Leila. University of Tam-

pere

Anttonen, A. (1994) Dilemmas in engendering the welfare state – the social service

state as a feminist struggle concept. Opublicerat manus

Axelsson, Ch. (1992) Hemmafrun som försvann. Diss. Stockholms universitet

Bellner, A.-L. (1991) Specialist eller generalist – om yrkesutvecklingen hos

arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Lic. avhandl. Tema H, Linköpings univer-

sitet

Bergman, B. (1989) Beeing a physiotherapist. Professional role, utilization of time,

and vocational strategies. Diss. Umeå universitet

Brunstedt, A. O. Wallin & L. Nordholm ”Män inom sjukgymnastik” Sjukgymnas-

ten/Vetenskapligt supplement, 1/90, 18-19

Claesson, C. (1989) Apotekaryrke i förändring. Diss. Uppsala universitet

Christensen, K. (1990) Professionalisering og modprofessionalisering i et

omsorgsarbejde. Center for samfunnsforskning. Universitetet i Bergen

Daatland, S.-O. ”What are families for? On family solidarity and preference for help.”

Ageing and Society, No 10, 1990, 1–15.

Davies, K. (1989) Women and time: Weaving the strands of everyday life. Diss.

Sociologiska institutionen, Lunds universitet

Hälsoprofessioner …

103

Davies, K. & J. Esseveld (1989) Kvalitativ kvinnoforskning. Stockholm: Arbetsliv-

scentrum

Elgkvist-Salzman, I. (1990) ”Utbildningsforskares perspektiv på jämställdhet.”

Läroplansdebatt, 46, 8–10

Elgqvist-Saltzman, I. (1991) ”Educational Reforms – Women´s Life Patterns: A

Swedish Case Study ” i Women’s Higher Education In Comparative Perspecti-

ve. Red. Kelly, G.P. & Slaughter, S. Kluwer Academic Publishers

Eriksson, B. ”Vetenskapens framträdesformer. En teoretisk skiss.”

VEST 1/1995, 17–49.

Eriksson, I. (1989) ”De professionellas makt över pensionärerna.” Socialmedicinsk

tidskrift, 5–6, s. 238–244.

Florin, Ch. (1994) Kön och professionalisering Rapport från Nordiska kvinnohistori-

kermötet i Tampere 1994 ”Kvinnohistoriens nya utmaningar”. Tampere

Fraser, N. & L. Gordon (1984) ”A Genealogy of Dependency: Tracing a Keyword of

the U.S. Welfare State.” Signs: Journal of Women, Culture and Society , vol. 19, no 2.1

Freidson, E. (1994) Professionalism Reborn. Cambridge: Polity Press Gilligan, C. (1982) Med kvinnors röst. Stockholm: Prisma

Hammarström, G. (1991) Generation Bonds and Elderly Womens Attitudes to Formal

and Informal Support. Paper presented at the II European Congress of Geron-

tology. Madrid

Hellberg, I. (1978) Studier i professionell organisation. En professionsteori

tillämpad på veterinäryrket. Diss. Göteborgs universitet

Hernes, H.M. (1987) Welfare State and Women Power. Oslo: Universitetsforlaget Hugman, R. (1991) Power in Caring Professions. London: The Macmillan Press Ltd Högskoleverkets utredning: Vårdutbildningar i högskolan. En utvärdering. 1985.

James, N. (1993) Divisions of emotional labour. Red. Fineman, S. London: Sage

publications

Johansson, S. (1995) Sjukhus och hem som arbetsplats. Stockholm: Bonnier

Utbildning

Josefsson, I. (1991) Kunskapens former. Det reflekterade yrkeskunnandet. Carlssons Key, E. (1911) Kärleken och äktenskapet. Stockholm: Bonniers förlag. (1 uppl.) Lindholm, M. (1990) Talet om det kvinnliga. Studier i feministiskt tänkande i Sverige

under 1930-talet. Diss. Sociologiska isntitutionen Göteborg

MacDonald, K. (1995) The Sociology of Professions. London: Sage Myrdal, A. (1942) ”Återuppbyggnadsarbetet och vi: Samhällskrav och nya yrken.”

Yrkeskvinnan, juni, 2–8

Möller, G. (1940) En svensk väg genom krisen. Stockholm

Möller, G. (1946) De planerade socialreformerna. Tiden, 2/1946, s 70–85 Noddings, N. (1984) Caring: A Feminine Approach To Ethics and Moral Education.

University of California Press

Pateman, C. (1988) The Sexual Contract. Cambridge. Polity Press

Parsons, T. (1937) The Structure of Social Action. New York: Mac Millan, Free Press

Stina Johansson

104

Simonen, L. (1990) Contradictions in the Welfare State. Women and Caring. Acta

Universitatis Tamperensis ser A Vol 295

Sjukgymnasten (tidigare Tidskrift i sjukgymnastik) 1945–1995

SOU 1935:52 Betänkande i anledning av tillströmningen till de intellektuella yrkena SOU 1945:26 Riktlinjer för skapande av socialväsendets forskningsorganisation SOU 1973:58 Högskoleutbildning – Hälso- och sjukvårdslinje, social omsorgslinje,

medicinsk assistentlinje, arbetsterapeut- och sjukgymnastlinje

Szebehely, M. (1995) Vardagens organisering. Om vårdbiträden och gamla i

hemtjänsten. Lund: Arkiv förlag

Tamm, M. (1984) ”Sjukgymnastens roll ur beteendevetenskaplig synvinkel.”

Sjukgymnasten, 10, 9–10

Tong, R. (1993) Feminine and Feminist Ethics. Belmont, California: Wadsworth

Publishing Company

Ubu 1971:26 uppdraget till U68. Wägner, E. (1941) Väckarklocka. Stockholm: Bonniers förlag (1 uppl.)

Wærness, K. (1995) ”Den hjemmebaserte omsorgen i den skandinaviske velfredsstat.

En offentlig tjeneste i spenningsfeltet mellom olika kulturer” i Sjukhus och hem

som arbetsplats. Red. Johansson, S. Stockholm: Bonnier Utbildning

Wærness, K. (1996) ”Omsorgsrationalitet: Reflexioner över ett begrepps karaktärÓ i

Omsorgens skiftningar. Red. R. Eliasson. Lund: Studentlitteratur

Öberg, L. (1996) Barnmorskan och läkaren. Kompetens och konflikt i svensk

förlossningsvård 1870–1920 . Stockholm: Ordfront

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

114 välfärdssegmenten. (Jessop, 1994; Esping-Andersen, 1990; Gonäs, Johansson & Svärd, 1995).

Produktionen av välfärdstjänster måste ses ur två synvinklar. Å ena sidan handlar det om välfärdspolitiska ambitioner och fördelningspolitiska målsättningar, där olika befolkningsgruppers behov av vård, utbildning och omsorg ska tillgodoses, oavsett geografisk belägenhet. Å andra sidan är fortfarande dessa tjänster en förutsättning för att många kvinnor ska ställa sig ”till arbetsmarknadens förfogande”.

De välfärdspolitiska åtgärder som infördes under 1960- och 1970talen bidrog å ena sidan till att underlätta kvinnors möjlighet till lönearbete men innebar å andra sidan tillskapandet av en speciell kvinnoarbetsmarknad med speciella regler och normer. Vi kan använda Sylvia Walbys terminologi och säga att kvinnors ökade förvärvsarbete skedde i enlighet med det offentliga patriarkatets strategi (Walby, 1990, s. 24). Denna strategi beskriver Walby som en process som särskiljer kvinnors och mäns arbetsuppgifter och yrkesområden och underordnar kvinnor. Särskiljandet som princip och värderingen av mäns arbete som överordnat kvinnors är även de bärande principerna enligt Carol Pateman (1988) och Yvonne Hirdman (1990).

Könsuppdelningen kan sägas återspegla den arbetsdelningen som rådde mellan kvinnor och män när reproduktionsarbetet på allvar började organiseras som lönearbete. Detta är naturligtvis ett påstående som kräver kvalificering. Industriomvandlingen har av många ekonomer och geografer betraktats som ett förlopp som går i vågor, där nya teknologiska landvinningar vid en viss tid leder till investeringar och ny arbetsorganisation som sedan dominerar under en tidsperiod (se t.ex. Massey, 1994). Lika väl kan vi anta att periodiskt återkommande förändringar inom tjänstearbetet också sätter sina spår i lokaliseringsmönster, teknologi och i arbetets utförande.

Unga kvinnor kunde under expansionsperioden ta ett lönearbete efter att de avslutat sin skolgång. Även kvinnor med småbarn kunde finna arbetstider och göra kombinationer som gjorde det möjligt för dem att både lönearbeta och behålla ansvaret för barnens uppväxt. Den offentliga sektorn gav både dem som återvände till arbetslivet efter förvärvsavbrott och dem som ville undvika förvärvsavbrott möjlighet till lönearbete. Detta skedde ofta för båda grupperna genom yrkesbyte och genom deltidsarbete. Christina Axelsson visar i sin avhandling att det fanns ett klart samband mellan minskningen av antalet hemmafruar och ökningen av antalet gifta kvinnor anställda i offentlig sektor (Axelsson, 1992).

Lokala utfall …

115

1960-talets värderingar och arbetsmarknadsbeteende präglade sannolikt mycket av utformningen av den kvinnodominerade arbetsmarknaden under ett par decennier. Hög sysselsättning, låg arbetslöshet och stigande efterfrågan på kvinnlig arbetskraft inom den offentliga sektorn karaktäriserade perioden. Jämlikhetsbegreppet präglade den politiska diskussionen. Frågan om ett patriarkalt förtryck i ny skepnad nådde aldrig fram i den allmänpolitiska debatten. Trots att kvinnornas dramatiskt ökade lönearbete var den största förändringen som skedde på arbetsmarknaden under denna period kom det ändå att betraktas som något som skedde vid sidan av det riktigt viktiga, nämligen avindustrialiseringen i och med övergången från industritill tjänstesamhälle (Gonäs, Johansson & Svärd, 1995).

Det har gjorts många försök att karaktärisera olika välfärdsstater. En sådan indelning gör Esping-Andersen när han med utgångspunkt i bl.a. omfattning och inriktning på välfärdsåtagande delar in olika välfärdsregimer i tre olika modeller, den skandinaviska, den kontinentala och den liberala. Det är en grov indelning där naturligtvis inget land renodlat passar in helt i de respektive typologiseringarna. Sverige, liksom övriga nordiska länder, tillhör den socialdemokratiska eller skandinaviska välfärdsmodellen som bygger på tanken att fördela välfärden och utjämna skillnader mellan olika sociala gruppers tillgång till välfärdstjänster. Därför är de flesta välfärdstjänsterna offentligt organiserade och/eller finansierade. Att tillhandahålla välfärdstjänster såsom utbildning, barnomsorg och andra sociala program har enligt ”den svenska modellen” varit de främsta verktygen för att omfördela resurser och utjämna samhällets orättvisor. En annan utgångspunkt när systemet byggdes upp var tanken om den heltidsarbetande, fast anställde mannen med försörjningsansvar för familjen, där kvinnan möjligtvis bidrog till familjens ekonomi med deltidsarbete.

Den feministiska kritiken mot Esping-Andersen har stundtals varit hård (Borchorst, 1991; Lewis, 1993; Orloff, 1993; Sainsbury, red., 1994). Kritiken har i mycket koncentrerats på underlåtenheten att ta med det obetalda reproduktionsarbetet i analysen. Esping-Andersen kritiseras även för sitt begrepp ”decommodifikation”. Där utgår Esping-Andersen från att människor under industrialiseringen blev allt mer betraktade som handelsvaror som var tvungna att sälja sin arbetskraft på en marknad. En av faktorerna som Esping-Andersen väger in i sin typologisering av olika välfärdsstatsregimer är i vilken grad statens åtagande leder till ”decommodification” av arbetskraften. Eftersom statligt åtagande av välfärdstjänster i många fall har inneburit att kvinnors obetalda reproduktionsarbete blivit offentligt och avlönat arbete går det att säga att kvinnor har blivit alltmer

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

116 ”commodifierade”. Denna utveckling kan inte heller betraktas som enbart negativ eftersom kvinnor därmed fått en större självständighet och en möjlighet till egen försörjning.

Med tanke på projektets frågeställning är dock Esping-Andersens sammankoppling av välfärdens organisering och arbetsmarknadens funktionssätt mycket intressant och ger en utgångspunkt för att studera mäns och kvinnors villkor på arbetsmarknaden.

Den decentraliseringen av välfärdsproduktionen som ägt rum under 1990-talet innebär att ansvaret för att uppfylla genuskontraktet flyttats från en samhällelig övergripande nivå, ner till den nivå där tjänsterna produceras. Det övergripande fördelningspolitiska kontraktet är brutet. Den differentiering som nu är möjlig att skönja ska ses mot bakgrunden av denna uppbrytning på samhällelig nivå (Åström & Hirdman, red., 1992).

Lokala genuskontrakt

Att använda sig av begreppet lokala genuskontrakt innebär att föra ner begreppet och analysera könsrelationer på en lokal nivå, på en specifik plats. Vår tolkning av lokala genuskontrakt är att det handlar om de ”officiella” villkor och avtal som finns mellan män och kvinnor som grupp i en viss kontext. Det rådande kontraktet på nationell nivå bestäms av faktorer som maktfördelning, ekonomiskt oberoende, inflytande i politiken, offentlig arbetsdelning mellan stat, hem och marknad. Dessa villkor kan på den lokala nivån mätas i exempelvis andel män och kvinnor i arbetskraften, mäns och kvinnors positioner på arbetsmarknaden, kommunalt ansvarstagande vad gäller barnomsorg och skola, andel kvinnor och män i politiskt beslutande församlingar men också i form av normer och värderingar av vad som är manliga och kvinnliga yrken på den ort som undersöks. Det handlar alltså inte om förhållanden mellan enskilda män och kvinnor utan om män och kvinnor som kollektiv som möts av olika möjligheter och begränsningar i den lokala miljön de lever i.

Det är av största vikt inte minst i omvandlingssituationer att lyfta fram de lokala specifika förhållanden där omvandlingen sker. Då framgår det även att kvinnor lever under olika förhållanden. Eller för att citera Pratt & Hansson:

You can speak of women as a group without submitting to the idea that it is nature that binds the category. This can be done if you don’t do it on an abstract level but on a place-specific basis. (Hanson & Pratt, 1995)

Det går att tänka sig en rad scenarier som en följd av de genomgripande förändringar som pågår på den svenska arbetsmarknaden.

Lokala utfall …

117

Förändringarna påverkar de lokala kontrakten på olika sätt beroende var omvandlingen äger rum.

3 Från regelstyrning till målstyrning

Syftet med detta avsnitt är att ge en översiktlig bild av de organisationsförändringar inom de statliga och primär- och landstingskommunala sektorerna under 1990-talet som påverkat den offentliga arbetsmarknaden. I avsnittet görs även en kort redovisning av sysselsättningsförändringarna på nationell nivå för respektive sektor under tidsperioden 1990–1994.

Riktlinjer för statlig verksamhet

De flesta förändringarna för statlig verksamhet de senaste åren har gått ut på att renodla den verksamhet den statliga sektorn bedriver så att den sker i myndighetsform. Följaktligen bör konkurrensutsatt verksamhet inte drivas av den statliga sektorn alls. Myndigheter bör inte ha bolag under sig och inte heller verka i stiftelseform mer än i undantagsfall. Dessa principiella regler fastslogs i 1992 års budgetproposition, men redan i kompletteringspropositionen 1990 står det uttalat att de affärsverk som arbetar på en konkurrensutsatt marknad ska bolagiseras och att dessa bolag kan komma att privatiseras efterhand. Ett stort antal affärsdrivande verk har således bolagiserats och/eller sålts.

I de senaste årens budget- och kompletteringspropositioner framgår att omstruktureringarna inom statlig verksamhet kommer att fortsätta och att de riktlinjer som fastslogs i början av 1990-talet kvarstår. Resultatstyrningen kommer att ligga kvar liksom besparingskraven, som en följd av de dåliga offentliga finanserna. I den senaste kompletteringspropositionen (95/96) står det dock uttalat att den statliga sektorn har ”tagit sin del” av besparingskraven. De besparings- och rationaliseringskrav som är beslutade ska dock genomföras, men därefter är det kommuner och landsting som får stå för de återstående offentliga besparingarna, enligt regeringen.

Statliga nedskärningar

Enligt statistiska centralbyråns årliga statistik över sysselsatta inom olika sektorer var cirka 401 000 sysselsatta inom statlig sektor 1990, 234 000 män och 166 000 kvinnor. Under åren 1990–1994 minskade antalet sysselsatta med nästan 135 000, en minskning med 34 procent. Förändringarna i sysselsättningen har inneburit att statliga sektorn sysselsatte cirka 266 000 personer 1994, cirka 152 000 män och cirka

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

118 114 000 kvinnor. Antalet kvinnor minskade med drygt 30 procent och männen med nära 35 procent.

Figur 3.1 Sysselsättningsförändringar inom statlig sektor 1990–94

0

100000 200000 300000 400000 500000

1990 1992 1994

antal

Försvarsväsendet

Allm civilförv

Affärsverken

Totalt statlig sektor

Källa: Statistiska meddelanden, Statlig personal SCB 1990–1994.

Vid en uppdelning av den statliga verksamheten på affärsverk och övrig statlig sektor framgår att det är affärsverken som stått för den största sysselsättningsminskningen. Mellan åren 1993 och 1994 skedde en minskning med över 80 000 sysselsatta. Dessa förändringar kan till stor del förklaras av den omfattande bolagiseringen av statlig verksamhet de här åren. Några exempel är bolagiseringen av större delen av Vattenfall, Domänverket, delar av SJ och den slutliga bolagiseringen av Posten och Televerket åren 1993–1994. Det är främst Posten, Televerket och SJ som stått för sysselsättningsminskningarna (Statistiska meddelanden 1990–1994).

Antalet sysselsatta har minskat också av andra orsaker: På Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna blev personer uppsagda som en följd av att verksamheten upphörde (se vidare avsnittet individuella mönster i omvandlingen). I andra fall beror minskningen på förändrat huvudmannaskap där personalen inte har blivit uppsagd men bytt

Lokala utfall …

119

arbetsgivare och därför inte längre ingår i den statliga sysselsättningsstatistiken. Det är därför av stor vikt att undersöka antalet uppsagda inom staten de här åren. Ett sätt att göra detta på är att titta på antalet personer som anmälts som uppsagda till Trygghetsstiftelsen.⁴

Uppsägningar inom den statliga sektorn

Från den 1 april 1990 till den 30 juni 1994 anmäldes drygt 35 000 personer som uppsagda till Trygghetsstiftelsen.⁵ Diagrammet nedan visar fördelningen per halvår (den första stapeln omfattar tre kvartal) och sektorer. ”Anslutna” avser till Trygghetsstiftelsen anslutna bolag m.m. som inte innefattas i det statliga avtalsområdet men har samma trygghetsavtal och i princip samma partsförhållande. Som exempel kan nämnas Riksdagen och Telia (som den 1 juli 1993 ombildades från affärsverket Televerket till ett av staten ägt aktiebolag). I ”övriga” ingår framförallt uppsagda inom skolområdet innan detta kommunaliserades och försvann från avtalsområdet.

Figur 3.2 Antalet uppsagda i staten under perioden 1990–till juni 1994

0

2000 4000 6000 8000

1990 april-dec

1991 jan-juni

1991 juli-dec

1992 jan-juni

1992 juli-dec

1993 jan-juni

1993 juli-dec

1994 jan-juni

övriga anslutna försvaret civil statsförv. affärsverken

antal

Källa: Trygghetsstiftelsen

⁴Trygghetsstiftelsen bildades som en följd av det statliga trygghetsavtal som trädde i kraft 1990. Trygghetsstiftelsens målsättning är att så långt som möjligt förhindra att statsanställda blir arbetslösa till följd av arbetsbrist eller omlokalisering. Till Trygghetsstiftelsen rapporteras de som blir uppsagda och lyder under statlig eller statligt lönereglerad verksamhet.⁵ Uppgifterna är hämtade från rapporten

När statens kaka krymper, De anställdas

situation vid Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna före, under och efter avvecklingen av Gonäs, Hallsten, Johansson & Thorsson, Institutet för arbetslivsforskning,

Arbetsmiljöinstitutet och Trygghetsstiftelsen 1995.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

120

Källa: Trygghetsstiftelsen

Som framgår av diagrammet ökade inströmningen kraftigt från 1992 och låg under åren 1992 och 1993 på ca 12 000–13 000 uppsagda per år. Diagrammet visar också att affärsverken under 1992 och första halvåret 1993 svarade för ungefär hälften av det totala antalet uppsägningar. Genomförandet av 1992 års försvarsbeslut med flera förbandsnedläggningar sätter också tydliga spår i diagrammet. Den kraftiga ökningen för civil statsförvaltning under andra halvåret 1993 hänger samman med att flera kraftiga omstruktureringar genomfördes då, bl.a. ombildningen av AMU-gruppen och Byggnadsstyrelsen till bolag.

Under första halvåret 1994 har som synes takten i inströmningen av uppsägningar minskat. Framförallt gäller detta affärsverken och de anslutna bolagiserade f.d. affärsverken (Posten och Telia). Detta innebär dock inte att övertalighetsproblemen skulle vara lösta. Tvärtom har dessa organisationer betydande övertalighet, men har sökt lösa problemet genom andra åtgärder än uppsägning.

Organisations- och sysselsättningsförändringar i kommunal sektor

Vissa kommuner och landsting i Sverige har genomfört stora förändringar både vad gäller det ekonomiska styrsystemet och organisationen av verksamheten. I andra kommuner och landsting har omfattningen av organisationsförändringarna varit betydligt mindre. I de extrema fallen har kommunen gjort om sin organisation så radikalt att den fungerar som ett företag, där inget utrymme för budgetunderskott finns. En organisationsförändring som i stort sett skett i alla kommuner och landsting är att politikerna beslutar om målen och de ekonomiska ramarna för respektive verksamhet medan detaljplaneringen och hur pengarna ska fördelas i smått beslutas längst ut i organisationen, på resultatenheterna.⁶

En omdiskuterad organisationsförändring som har genomförts i många kommuner och landsting i Sverige är Beställar- och utförarmodellen (BUM). De centrala delarna i BUM är att ”separera politik

och produktion, skapa affärsmässighet och konkurrens” (SOU

1993:73). Tyngdpunkten ligger på separationen mellan politik och produktion. Upphandlingen av kommunal verksamhet ska alltså ske

6 En resultatenhet kan vara allt från ett dagis med nio anställda inklusive en föreståndare till en klinik med 250 anställda och en ekonomiskt ansvarig. Varje resultatenhet är en egen ekonomisk enhet som ska få budgeten att gå ihop i slutet av budgetåret. Omett underskott finns förs detta över som en minuspost till följande år medan en vinst till stor del går tillbaka till den centrala förvaltningen i kommunen.

Lokala utfall …

121

på en marknad där konkurrens råder. Offerter begärs in av de tänkta producenterna. Tjänstemännen väljer den som är mest lämpad för uppdraget och priset är därvid av stor betydelse.

De kommunala sektorernas personalförändringar

Inom den primärkommunala sektorn har antalet anställda ökat från cirka 600 000 år 1990 till cirka 740 000 år 1994, en ökning med 23 procent. Detta beror i stor utsträckning på huvudmannaskapsförändringar. År 1991 gick skolverksamheten över från staten till kommunerna och lärarna blev kommunalt anställda. Antalet anställda inom den primärkommunala sektorn har ökat med cirka 131 000 personer, vilket motsvarar en ökning med 26 procent under perioden (se figur 3.3). Exkluderas effekterna av huvudmannaskapsförändringar skedde istället en minskning med 10 000 personer mellan 1990 och 1991.

Figur 3.3 Antalet anställda inom den primärkommunala sektorn uppdelat på kön under åren 1990–94

1990 1991 1992 1993 1994

0

200000 400000 600000

kvinnor män

år

antal

Källa: Kommunal personal 1990, 1991, 1992, 1993, 1994

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

122 Ett år senare, 1992, genomfördes Ädelreformen⁷, vilket innebar att cirka 66 000 anställda bytte arbetsgivare från landstingen till kommunerna. Inte heller i denna huvudmanaskapsförändring togs alla över, utan antalet anställda i kommunerna ökade endast med 33 000. Övertagandet av vård av äldre och handikappade ledde till att andelen kvinnor i den kommunala sektorn ökade, liksom antalet deltidsanställda kvinnor som nu blev fler än antalet heltidsanställda kvinnor. Denna trend har hållit i sig under de följande åren. Andelen män har legat mellan 20 och 23 procent under de studerade åren. Högst andel män var det år 1991 med 23 procent. Deltidsarbetande män har ökat under hela tidsperioden men ökningen har varit marginell de senaste åren. Antalet anställda inom landstinget har minskat med 161 000, 37 procent, under 1990–95 (se figur 6). År 1990 var cirka 430 000 sysselsatta och motsvarande siffra 1995 var 270 000. Antalet kvinnor har minskat mer än antalet män, och 1995 var andelen män två procent högre än 1990. Nedgången av antalet anställda inom landstingen beror inte bara på huvudmannaskapsförändringar utan också på att det har skett en medveten personalrationalisering. Många landsting ägnar sig i allt mindre utsträckning åt omsorg, så har t.ex. eftervård vid operationer minskat, liksom eftervården vid förlossningar. Detta synliggörs i de förkortade vårdtiderna på sjukhusen. Den nya tekniken inom t.ex. kirurgin – titthålskirurgi – har även inneburit att ett mindre antal vårdplatser behövs och mindre vårdpersonal. Tekniken kräver inte någon längre eftervård och patienterna åker oftast hem samma dag som ingreppet skett. Samtidigt sker en kompetensförändring av personalen inom hälso- och sjukvården i landstingets regi. Sjukvårdsbiträden har rationaliserats bort och antalet undersköterskor har minskat markant, medan bristen på sjuksköterskor blir större i takt med den ökade efterfrågan på välutbildad personal. Sjukskötersketätheten är idag större än för tio år sedan och allt fler underskötersketjänster omvandlas till sjukskötersketjänster (Gonäs, Johansson & Svärd 1995).

⁷ Ädelreformen innebar att kommunen tog över ansvaret för långvarig vård och service för de äldre och handikappade från landstinget.

Lokala utfall …

123

Figur 3.4 Antalet anställda kvinnor respektive män i landstinget under åren 1990–94

1990 1991 1992 1993 1994

0

100000 200000 300000 400000

kvinnor män

år

antal

Källa: Landstingsanställd personal 1990, 1991, 1992, 1993 1994, 1995.

Under den studerade perioden har antalet anställda totalt minskat i den landstings- och primärkommunala verksamheten. Om huvudmannaskapsförändringarna exluderas rör det sig om en minskning med cirka 131 000 personer, 13 procent, under åren 1990–94. Andelen män har ökat från 18,2 procent 1990 till 22 procent 1994. Det är främst de lågutbildade, deltidsarbetande och visstidsanställda (även de tillsvidareanställda i denna grupp har minskat) kvinnorna som drabbats av sysselsättningsminskningarna. De flesta nedskärningarna har gjorts inom yrkesgrupperna städare, ekonomipersonal och vårdbiträden. I många fall, där männen har minskat, i antal har verksamheten lagts ut på entreprenad och många män har fått återanställning i dessa företag.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

124

4 De offentliga tjänsternas geografi

I föregående avsnitt redovisades förändringarna på en nationell nivå. I följande avsnitt görs en beskrivning av den offentliga sektorns arbetsmarknad och dess förändringar 1990–93 med hjälp av ett antal kartor. Dessa visar på vilken betydelse sektorn har som arbetsmarknad i olika kommuner. För att förklara resultatet eller utfallet av en förändringsprocess är det nödvändigt att först fastställa och beskriva utgångsläget. Med andra ord: hur såg kvinnors och mäns positioner ut på de olika lokala arbetsmarknaderna i startläget, 1990? Andelen sysselsatta inom offentlig förvaltning 1990 låg i de flesta kommuner i intervallet 35–45 procent. Storleken på den offentliga sektorn varierar dock kraftigt över landet: från 64 procent (Boden) av de förvärvsarbetande ner till 16 procent (Gnosjö).

Kartbilder

Offentlig förvaltning sysselsatte mellan 6 och 19 procent av männen år 1990 i landets olika kommuner. Den kommun som hade den högsta andelen sysselsatta män inom offentlig förvaltning var Karlsborgs kommun med 57 procent och den lägsta var Gnosjö där endast 6 procent av männen var offentliganställda.

De allra flesta kommuner hade över 50 procent av den kvinnliga arbetskraften inom offentlig förvaltning. Boden var den kommun som hade den högsta andelen sysselsatta kvinnor i förvaltningen, 78 procent. De kommuner som hade den lägsta andelen kvinnor låg mellan 29 och 50 procent och återfanns i södra Sverige.

Lokala utfall …

125

Karta 4.1a Andelen sysselsatta män i offentlig förvaltning av den förvärvsarbetande befolkningen 1990

5.9 % to 19.9 % 20.0 % to 29.9 % 30.0 % to 39.9 % 40.0 % to 56.9 %

Källa:till samtliga kartor: RSDB 1990, SCB

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

126

Karta 4.1b Andelen sysselsatta kvinnor i offentlig förvaltning av den förvärvsarbetande befolkningen 1990

29.6 % to 49.9 %

50.0 % to 59.9 % 60.0 % to 69.9 % 70.0 % to 78.2 %

Lokala utfall …

127

Mellan åren 1990 och 1993 har antalet sysselsatta inom offentlig förvaltning i Sverige minskat med cirka 152 000, eller 9 procent. Kvinnorna minskade med 112 000 , cirka 10 procent, och minskningen för män var cirka 41 000, 9 procent, under samma period.

Karta 4.2a Sysselsättningsutvecklingen för män i offentlig förvaltning åren 1990–1993

-55.5 % to -20.0 % -19.9 % to -10.0 % -9.9 % to -0.1 % 0.0 % to 16.8 %

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

128

Karta 4.2b Sysselsättningsutvecklingen för kvinnor i offentlig förvaltning

åren 1990–1993

-28.7 % to -20.0 % -19.9 % to -10.0 % -9.9 % to -0.1 % 0.0 % to 21.0 %

Av Sveriges kommuner hade 90 procent negativ sysselsättningsutveckling i offentlig förvaltning mellan 1990 och 1993. Generellt ligger minskningen i de flesta kommuner i intervallet 0,1–10 procent för både kvinnor och män. Värt att notera är att männen har ökat sin andel sysselsatta i offentlig förvaltning i fler kommuner än kvinnorna har gjort. I projektet har vi valt att använda oss av Svenska kommunförbundets indelningar i olika kommuntyper⁸för att kunna urskilja

⁸ Enligt denna indelning delas kommunerna upp i nio olika kommuntyper. Dessa är

Lokala utfall …

129

några mönster i sysselsättningsförändringarna i offentlig förvaltning i respektive kommun. Samtliga storstäder (3 stycken) och större städer (25 stycken) har alla negativ sysselsättningsutveckling avseende offentlig förvaltning.

Nästa steg var att närmare studera tre extremt kvinnodominerade näringsgrenar inom offentlig förvaltning nämligen barnomsorg, äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. Inom dessa grenar var andelen kvinnor 92, 94 respektive 84 procent 1990. Av Sveriges kommuner har 74 procent genomfört sysselsättningsminskningar inom barnomsorgen. I de flesta kommuner ligger den i intervallet 10–25 procent. Även inom hälso- och sjukvård har stora nedskärningar gjorts. I 90 procent av landets kommuner har sysselsättningsminskningar gjorts. De ligger i de flesta kommuner i intervallet 15–25 procent. Inom äldreomsorgen är det flera kommuner som ökat än minskat andelen sysselsatta under den studerade perioden; dock har flera kommuner gjort rejäla nedskärningar. Östhammars kommun står för den mest omfattande nedskärningen med 87,7 procent.

Lokala exempel på omvandling i kommunal sektor

I våra lokala fallstudier har vi analyserat de förändrade förutsättningarna för produktionen av välfärdstjänster och därigenom även kvinnors förändrade sysselsättningsmöjligheter på olika lokala arbetsmarknader. Studier har gjorts av organisationsförändringar inom fem kommuner (Kristianstad, Göteborg, Örebro, Botkyrka och Umeå) och fyra landsting (Kristianstad, Örebro, Stockholms och Västerbottens landsting) och dess effekter på de lokala arbetsmarknaderna⁹(Gonäs, Johansson & Svärd, 1995). Vi redovisar här resultaten från två kommuner (Botkyrka och Umeå) och två landsting (Stockholm och Västerbotten). Här lyfter vi fram hur organisationsförändringarna i de olika kommunerna påverkat den offentliga arbetsmarknadens funktionssätt och arbetskraftens sammansättning.

Antalet anställda i offentlig förvaltning minskade i Botkyrka under 1990–1993 med 17 procent, vilket låg klart över riksgenomsnittet på 9 procent. I Umeå däremot har antalet anställda endast minskat med

storstad, större städer, mellanstora städer, glesbygdskommuner, landsbygdskommuner, industrikommuner, förortskommuner, övrig mindre kommun, övrig större kommun.⁹ I våra studier har vi låtit kommungränsen vara den geografiska avgränsningen för en lokal arbetsmarknad. Detta val motiveras utifrån flera faktorer. För det första: ett landsting kan innehålla flera olika kommuntyper med olika förutsättningar. Ett landsting utgör sällan en arbetsmarknad, speciellt inte i norra Sverige där ett landsting kan sträcka sig över vida geografiska områden.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

130 5 procent. Skillnader i omfattningen av personalrationaliseringar är ett exempel på det ökade utrymmet för lokala variationer som uppstått som en effekt av den ändrade kompetensfördelningen mellan stat och kommun.

Stockholms läns landsting – omorganisation och sysselsättningsminskning

Stockholms läns landsting började genomföra en av sina mest omfattande organisationsförändringar, den s.k. Stockholmsmodellen, år 1992. Den skulle vara fullt genomförd 1995. Den nya organisationen innebär ett nytt ekonomiskt styrsystem och även ett förändrat arbetssätt för den politiska ledningen av hälso- och sjukvården i landstinget. Modellen innebär ett helt nytt sätt att tänka i form av beställare och producenter–utförare. Motiven bakom införandet av modellen var många, som att vården inte levde upp till patienternas krav, att vårdköerna var för långa, att samarbetet i vårdkedjan var bristfällig, samt att resurserna inte utnyttjades optimalt i det kärvare ekonomiska klimatet. Frågan är om inte landstingets allt sämre ekonomi var den främsta anledningen till reformen.

Stockholmsmodellen innebar att arbetsuppgifterna kom att omfördelas och ledningsansvaret att öka för de verksamhetsansvariga cheferna. Därigenom ställdes nya krav på personalen och i vissa fall krävdes vidareutbildning. Om effektivitetsvinster uppnåddes genom förändringarna ansåg politikerna att dessa borde komma personalen till del i form av något slags bonussystem. Eventuellt överskott, efter det att service- och kvalitetsmål uppnåtts, får enheten behålla och regler för resultatutjämning och resultatfördelning har upprättats.

Varje sjukvårdsområde får en summa pengar sig tillhanda, relaterat till ett befolkningsindex. Sjukhusen och vårdinrättningarna i respektive sjukvårdsområde fungerar som producenter–utförare och sjukvårdsområdets styrelse fungerar som beställare. Varje produktionsenhet är en resultatenhet med eget budgetansvar. Pengarna för prestation delas ut när den är utförd. Varje resultatenhet ska vara intäktsfinansierad. Det viktigaste med Stockholmsmodellen är att ett konkurrenstänkande finns, samt att arbetet sker under marknadsmässiga villkor. Politikernas roll är att ställa upp de kvalitativa och kvantitativa målen för den övergripande verksamheten i landstinget bl.a. sjukvårdsplan och budget. Tjänstemännen sköter detaljstyrningen och målen. Hälso- och sjukvårdsnämnden (HSN) har ansvaret för att deras mål uppfylls samt att HSN fungerar som en koncernstyrelse. Det är HSN som fördelar resurserna mellan sjukvårdsområdena samt ansvarar för personalpolitiken och finansieringen av de verksamheter som ej kan intäktsfinansieras. HSN ansvarar även för strukturomvandlingar i form av beslut om start och nedläggning av kliniker.

Lokala utfall …

131

I landstinget har antalet sysselsatta minskat med cirka 12 000 under åren 1990–1993 (exklusive huvudmannaskapsförändringar). Visstids- och timanställda har minskat drastiskt under perioden och även deltidsarbetande har minskat något. Detta berör främst kvinnorna i basen av verksamheten. Personalpolitiskt finns ett beslut att lägsta kompetens inom vården 1995 ska vara undersköterska och att alla landstingsanställda ska ha lägst gymnasiekompetens.

Allt mer av försörjningsverksamheten, kök, städning, vaktmästeri etc. läggs ut på entreprenad. Det är i dessa yrkesgrupper som de lågutbildade deltidsarbetande kvinnorna har funnits. Även lågutbildade män ingår i dessa yrkesgrupper, men männen har arbetat heltid i de flesta fall. När en entreprenör tar över verksamheter har den fram till 1995 kunnat ta med sig den personal som ansågs lämplig, alltså ”plockat russin ur kakan”. Detta har medfört att många inom försörjningsverksamheterna idag är arbetslösa. Detta går att jämföra med sjukvårdsbiträden som inte fick plats i kommunerna i samband med att Ädelreformen genomfördes.¹⁰ (Jfr även med Härnstens artikel i antologin.)

Bolagiseringen av S:t Görans sjukhus och Sabbatsbergs sjukhus har lett till stora omflyttningar och osäkerhet för all personal i landstinget. Läkarna och sjuksköterskorna som inte kunde beredas plats i de nya bolagen har haft lätt att få nya anställningar inom landstinget. Däremot har undersköterskor, sjukvårdsbiträden och försörjningspersonal haft betydligt svårare. År 1993 sade landstinget upp 1 717 personer på grund av arbetsbrist. Det var 972 sjukvårdsbiträden och undersköterskor, 268 inom köks- och städpersonalen, 238 laboratorieassistenter. I den sista gruppen fick alla som ville återanställning kort tid efter uppsägningen.

I och med maktskiftet i landstinget 1994 till socialdemokratisk majoritet beslutades att anställningstrygghet skulle råda för de tillsvidareanställda till och med december 1998. Att de aktuella sparkraven inom Stockholms läns landsting på 3 miljarder kronor ska kunna ske genom naturlig avgång, är det få som tror kommer att vara möjligt (Gonäs, Johansson & Svärd,1995).

¹⁰ EU medlemskapet har bl. a. inneburit att en entreprenör som tar över en verksamhet även måste ta med sig all personal utan att göra undantag. Entreprenören kan sedan säga upp personal om han så tycker men ingen får bli kvar hos sin gamla arbetsgivare när en entreprenör tar över.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

132

Botkyrka kommun ¹¹

Det har skett relativt genomgripande omorganisationer i Botkyrka under den undersökta tidsperioden. När den borgerliga koalitionen kom till makten 1991 infördes beställar–utförarorganisation (BUM) i de s.k. hårda verksamheterna. Året efter valet (1992) introducerades systemet även inom den mjuka sektorn, främst då inom barnomsorgen. Ett beställarkontor köpte barnomsorg av de olika barnstugorna. Även inom äldreomsorgen gjordes det försök med BUM genom att man satte pris och tidsmarginaler på utförda tjänster (exempelvis fick det ta tjugo minuter att duscha en äldre). Det är bara de hårda verksamheterna som har kvar BUM i dagsläget med undantag för vatten- och avloppsverksamheten, som kommunen har bedömt vara viktig att ha kvar inom den kommunala verksamheten.

Det går inte att säga att systemet funger(ade) helt enligt BUM eftersom det inte fanns några inslag av konkurrens från den privata sidan när det gäller de mjuka sektorerna. Modellen fungerade bara inom den egna förvaltningen. Kommunen har en hög andel unga och har därför satsat mycket resurser på barnomsorg och skola. Detta har medfört att det inte funnits något behov av att bygga upp kooperativ eller privata alternativ till den kommunala verksamheten. Den nya modellen var för tung att administrera eftersom det måste skrivas internfakturer mellan de olika enheterna om exempelvis ett område behövde ”köpa” en vikarie från ett annat område. Anledningen till att kommunen ändå har kvar beställare–utförareorganisation inom de hårda verksamheterna är lagen om offentlig upphandling som innebär att man måste ange starka skäl till att inte konkurrensutsätta verksamhet. Dessutom kostar det både tid och pengar att riva upp systemet.

Hur har då dessa omorganisationer påverkat kommunens behov av arbetskraft? Inom den primärkommunala sektorn minskade antalet sysselsatta med cirka 950 under tiden 1990–93, varav 740 var kvinnor. Personalminskningarna¹² har två bakomliggande orsaker: Kommunen var under några år närmast konkursmässig och hade ingen kreditvärdighet i banken. Neddragningarna inom den offentliga sektorn hade också inslag med rent ideologiska förtecken. I och med att vissa verksamheter gick över till privata alternativ så krymptes den kommunala personalen automatiskt.

Det största antalet övertaliga fanns inom yrkesgrupperna barnskötare, hemspråkslärare, viss administrativ personal, städare, köksoch ekonomibiträden. Dessutom innehöll gruppen ett antal barnstu-

¹¹ Avsnittet om Botkyrka kommun bygger på intervjuer med bl.a. kommunfullmäktiges ordförande, personalchefen och ordförande i Svenska kommunalarbetarförbundet.¹² Minskningarna har skett främst genom garantipensioner, vikariat som löpt ut, men även reella uppsägningar.

Lokala utfall …

133

gechefer, assistenter och hemtjänstpersonal samt en del personal från kultur- och fritidsverksamheten. Risk för övertalighet bedöms fortfarande finnas inom städsidan, gamla gatusidan, och bland fastighetsskötare, telefonister och ekonomiassistenter. Många av de här grupperna finns inom beställare–utföraresystemen och har därmed alltid uppsägningsrisken hängande över sig.

Den offentliga arbetsmarknadens funktionssätt har ändrats på många vis genom de senaste årens omorganiseringar och rationaliseringar. Konkurrensutsättningen har lett till en försämring av arbetsvillkoren både för dem som är kvar i de kommunala bolagen och dem som fått anställning i de privata alternativen när det gäller de hårda verksamheterna. Inom den tekniska sektorn har kommunen konkurrerat med privata alternativ och gör så fortfarande. När kommunen lägger ett bud måste man räkna kostnader för året-runt-anställda och även för chefer på olika nivåer i verksamheten. I vissa fall har kommunens bolag konkurrerats ut av privata intressenter. Detta förfarande innebär naturligtvis en osäkerhet hos personalen oavsett om de är anställda av kommunen, ett intrabolag eller ett rent privat bolag eftersom de bara vet att de har arbete så länge kontraktet löper.

För de anställda inom de ”mjuka” sektorerna har inte de privata alternativen funnits med som en hotbild. Dock har mångas anställningsvillkor försämrats. Flera av de barnskötare som blev uppsagda är tillbaka i kommunen men nu på tillfälliga kontrakt. Antalet tillfälligt anställda har ökat markant. Barnskötarna är även den grupp som i störst utsträckning fortfarande går arbetslös. (Se även Westerbergs artikel i antologin.)

Bland Svenska kommunalarbetarförbundets medlemmar i Botkyrka har arbetslösheten ökat med över 100 procent under 1990-talet. De grupper som först blev drabbade av arbetslöshet var männen inom de hårda sektorerna. Dessa grupper har dock i mycket hög utsträckning kunnat beredas arbete som fastighetsskötare eller parkarbetare inom den privata sektorn. Barnskötarkåren är en av de grupper där det inte verkar ske någon förbättring. Även om det inte finns en uttalat policy i kommunen, vilket det gör i många andra kommuner, så är trenden att det är förskollärare och fritidspedagoger som kommer att efterfrågas inom barnomsorgen i framtiden. Det är följaktligen främst kvinnor som drabbats av arbetslöshet i samband med omorganiseringarna och rationaliseringarna i Botkyrka.

Några ytterligare personalnedskärningar är inte planerade av den anledningen att kommunledningen inte anser att det är möjligt. Personalen inom de olika förvaltningarna bedöms ha en sådan arbetspress på sig att ytterligare nedskärningar skulle påverka kvalitén negativt. Kommunen har tvärtom ett behov av att öka

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

134 personaltätheten och ser en möjlighet att göra det genom de regeringsförslag som ligger om att ta in arbetslösa över 55 år i kommunal verksamhet som kvalitetshöjare. Kommunen vill även se över möjligheten att omvandla social-bidrag till aktivitetsbidrag, dvs. att arbetslösa kan arbeta i kommunal verksamhet med bibehållen a-kassa.

Västerbottens läns landsting – ständiga organisationsförändringar

Redan 1986 infördes en form av resultatredovisning inom landstinget för varje s.k. basenhet. Målet var att decentralisera beslut och göra varje basenhet ansvarig för sin egen ekonomi och administration. Politikerna skulle ägna sig åt övergripande frågor och tjänstemännen verkställa. Organisationen fungerade inte som förväntat och år 1991 förstärktes målstyrningen ytterligare och ett nytt ekonomisystem infördes. Varje sjukvårdsnämnd (tre stycken) ska nu beställa sjukvård och tandvård inom sitt geografiska område. Det sker ingen insamling av offerter utan tjänstemännen informerar sig om vilken vård invånarna vill ha och utifrån det göra sina beställningar. Regionsjukhuset i Umeå införde prestationsbudget istället för resultatenheter, vilket innebär att varje enhet, klinik etc., får betalt efter utförd prestation.

Det pågår ständiga organisationsförändringar för att effektivisera och minska kostnaderna i landstinget. Detta ska ske genom ytterligare decentralisering av beslutsfattandet till enheterna. Målet är att öka effektiviteten, produktiviteten och kvaliteten på vården. Valfrihet finns för invånarna vid val av läkare och sjukhus (här finns möjlighet att välja bland alla sjukhus i Jämtlands, Västernorrlands och Norrbottens läns landsting förutom det egna). Det geografiska avståndet mellan sjukhusen och läkarna och den låga befolkningstätheten i landstinget leder till att ingen omfattande konkurrens kan skapas. Receptet för att effektivisera, höja kvaliteten, valfriheten och tillgängligheten på vård har visat sig vara samarbete mellan olika läkare, sjukhus och nämnder i länet.

Antalet anställda i landstinget har minskat med cirka 400 personer (exklusive huvudmannaskapsförändringar). Andelen kvinnor har minskat några procentenheter. Få uppsägningar har gjorts, eftersom det har räckt med den naturliga avgången. Liksom i övriga landsting i studien är det främst yrkesgrupper i basverksamheten som drabbats av personalrationaliseringar. De största minskningarna har skett i grupperna sjukvårdsbiträden, undersköterskor och försörjningspersonal.

Även inom detta landsting är det ett personalpolitiskt mål att höja kompetensen hos personalen så att undersköterskenivån ska vara lägsta kompetens inom sjukvården. I övriga yrkesgrupper ska personalen ha lägst gymnasieutbildning. Detta innebär att alla biträdes-

Lokala utfall …

135

grupper kommer att försvinna inom landstinget om ett par år. Den nya tekniken i sjukvården kräver allt fler läkare och sjuksköterskor med specialutbildning och antalet anställda inom dessa yrkesgrupper kommer att öka i framtiden. Den kortare vårdtiden som beror på den nya tekniken innebär att allt mindre omsorgspersonal behövs, vilket främst drabbar undersköterskor och vårdbiträden. Även antalet administratörer har minskat markant under de senaste åren till följd av datorisering och en policy att minska byråkratin inom sjukvården. Regionsjukhuset i Umeå har stått för den största delen av personalrationaliseringarna i länet. Inom yrkesgrupperna som omfattar en hög andel lågutbildade deltidsarbetande kvinnor har landstinget generellt minskat antalet, dock inte i lika stor omfattning som på Regionsjukhuset. Antalet visstids- och timanställda ska även i framtiden minskas för att i så stor utsträckning som möjligt undvika uppsägningar av tillsvidareanställda (Gonäs, Johansson & Svärd, 1995).

Umeå kommun – marginella förändringar

Umeå kommun har infört BUM inom de hårda verksamheterna. Offerter krävs in och kontrakt skrivs men ingen speciell beställarenhet finns. Syftet med BUM var att uppfylla kravet på att 20 procent av verksamheten måste ha provats i konkurrens innan 1995. Detta har inte lyckats främst beroende på lågkonjunkturen. En upphandling av 25 procent av tjänsterna har skett inom den hårda verksamheten de senaste 10 åren och en utökning är inte att vänta. Inom de mjuka verksamheterna infördes resultatenheter 1988, ett steg mot mindre centralstyrning. Kommunfullmäktige och socialnämnden ställer upp mål och ekonomiska ramar för verksamheten och resultatenheterna. Försök med konkurrens har gjorts inom de mjuka verksamheten i form av bidrag till personal som vill starta kooperativ eller dylikt. Dessa lades ner då intresset var mycket svalt från personalens sida och idag finns endast ett fåtal alternativ till den kommunala verksamheten.

Under perioden 1990–1993 minskade antalet anställda med ca 250 personer genom naturlig avgång. Personalrationaliseringarna har varit mest omfattande inom yrkesgrupperna kökspersonal, vaktmästare, lärare, teknisk personal och anläggningspersonal. I övriga grupper har en ökning skett, till viss del beroende på huvudmannaskapsförändringarna. De mansdominerade yrkesgrupperna inom teknik och anläggning minskade i och med lågkonjunkturen inom byggbranschen. Men det var även ett resultat av en effektivisering och rationalisering av verksamheten. Kökspersonalen består i stor utsträckning av kvinnor, där har ny teknik och rationaliseringskrav lett till personalminskningar. Vaktmästarna, de flesta män, har minskat i

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

136 samma takt som antalet kommunala fastigheter har minskat. Genom sammanslagningar av enheter inom skola och barnomsorg behövs idag färre föreståndare vilket främst drabbat lärare.

Om ytterligare besparingar måste ske kommer undervisningen och omsorgen inte att kunna behålla sin nuvarande kvalitet, vilket varit möjligt hittills trots nedskärningar. Rationaliseringen av administrativ personal var så omfattande under tio år att kommunen måste göra nyanställningar 1994. Uppsägningar ska undvikas och personalbehovet i äldreomsorgen är så stort att de som blir övertaliga i andra verksamheter förhoppningsvis kan få en ny arbetsplats där. Behovet räknas vara ca 100 nyanställningar per år 1994–1997 (Gonäs, Johansson & Svärd, 1995).

5 Effekter av omvandlingen för den enskilde arbetstagaren

I detta avsnitt redovisar vi resultat från två studier av omstruktureringen inom offentlig sektor och dess konsekvenser för den enskilde arbetstagaren. Det är dels vår undersökning av nedläggningen av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna dels en studie av konsekvenserna av personalnedskärningar inom barnomsorgen i Uppsala kommun (Gonäs, Hallsten, Johansson, Thorsson, 1994; Svärd, 1994). Här diskuterar vi arbetsmarknadsrörligheten för kvinnor och män tillhörande olika yrkesgrupper och tjänstenivåer.¹³Vi har ställt oss frågan hur pass ”hållfast” svenska kvinnors arbetsmarknadsförankring är. Klarar de kvinnor som sägs upp att finna nya arbeten, stannar de inom offentlig sektor eller går de över till nya sektorer och yrkesområden?

Fallet Skolöverstyrelsen och Länsskolnämnderna

Den 19 september 1990 meddelade dåvarande skolminister Göran Persson att Skolöverstyrelsen (SÖ) och länsskolnämnderna (Ln) skulle avvecklas och ersättas av en ny, mycket mindre myndighet Skolverket. Beslutet att lägga ner SÖ och Ln, som en följd av att den

¹³ Undersökningen av nedläggningen av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna utfördes hos de anställda från Skolöverstyrelsen och de fyra länsskolnämnderna i Västerbotten, Örebro, Kristianstad och Göteborgs och Bohus län, drygt 400 personer, som fått svara på frågor via enkäter, intervjuer och telefonkontakter. Uppgifterna om neddragningarna inom Uppsala barnomsorg bygger på en enkät som skickades ut 1992 till 100 av de 152 (23 förskollärare och 128 barnskötare) som blev uppsagda inom barnomsorgen. Enkäten berörde tiden första juni 1992, uppsägnings tillfället, till och med november samma år. En uppföljningsenkät skickades sedermera ut till dem som svarade på första enkäten i december 1993 och gällde tidsperioden december 1992 till och med november 1994.

Lokala utfall …

137

svenska skoladministrationen ändrades från en regelstyrd till en målstyrd verksamhet, var inget isolerat beslut. Det kan ses som startskottet till den decentralisering och avreglering inom den statliga sektorn, som pågått under hela 1990-talet. Omkring 700 personer sades upp och ingen garanterades återanställning i den nya organisationen utom en grupp handikappkonsulenter som fick anställning på det nybildade Statens institut för handikappfrågor (SIH).

Både vid SÖ och Ln hade många anställda kvalificerade utbildningar och lång erfarenhet inom sina arbetsområden. De dominerande yrkesgrupperna vid SÖ var byråassistenter, byråsekreterare, byrådirektörer, avdelningsdirektörer och experter för olika skolområden. Vid Ln fanns skolinspektörer, biträdande skolinspektörer, avdelningsdirektörer, konsulenter och en stor andel administratörer på olika nivåer. Flera befann sig på en högre tjänstenivå. Könssegregeringen var tydlig på både SÖ och Ln. Skolinspektör var ett manligt dominerat yrke, konsulenter och kontorspersonal på olika nivåer var kvinno-dominerade yrken med viss integration åt båda hållen. Det fanns kvinnliga skolinspektörer, det fanns manliga konsulenter. Kvinnorna var indelade i två grupper. I den ena gruppen ingick de som hade positioner i nivå med männen, antingen som avdelningsdirektörer, byrådirektörer, skolinspektörer eller som konsulenter. Den lägre tjänstenivån var däremot helt kvinnodominerad, liksom mellantjänstnivån.¹⁴ Som framgår av beskrivningen ovan var organisationerna tydligt hierarkiska, det fanns både välutbildade tjänstemän och en stor andel administrativ personal. De hade olika förutsättningar när det gällde att söka nya arbeten. För vissa grupper från Sö och Ln var den nya organisationen en möjlighet. Skolverket hade en ”platt” struktur med en förhållandevis liten centralenhet i Stockholm och ett mindre antal regionkontor och undervisningsråd spridda över landet. Admi-nistrationen var kraftigt nedbantad och undervisningsråden kunde klara de flesta administrativa uppgifterna själva. Det var följaktligen få personer från de lägre tjänstenivåerna som var aktuella för en tjänst i den nya organisationen.

Länsskolnämnderna

I undersökningsgruppen går skolinspektörerna tre vägar. Det är ungefär en tredjedel som går över till den nya organisationen som undervisningsråd, ungefär lika många som stannar inom skolvärlden

¹⁴ I studien använder vi oss av en socioekonomiska indelningen (SEI) av förvärvsarbetande befolkning enligt folk- och bostadsräkningen 1990. De grupper som främst användes här är lägre tjänstemän, tjänstemän på mellannivå, högre tjänstemän/ ledande befattningar, egna företagare.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

138 som skolledare, experter eller konsulenter och resten avgår med pension.

Handikappkonsulenterna fick en garanterad anställning vid Statens institut för handikappfrågor. Det var cirka 12 procent av männen och 28 procent av kvinnorna som arbetade som konsulenter, totalt 24 procent av undersökningsgruppen.

Drygt hälften av kvinnorna från Ln arbetade med administrativa uppgifter. Av den administrativa personalen är det 52 procent som har fått ett nytt fast arbete, 21 procent har ett tillfälligt arbete, 12 procent har valt pensionsersättning (det kan ju i sig vara ett uttryck för svårigheter att ta sig tillbaka på arbetsmarknaden) och 15 procent är helt arbetslösa. Av dem som har fått en ny fast eller tillfällig tjänst finns det en tydlig tendens att det nya arbetet innebär en lägre tjänstebefattning. Byrådirektörerna arbetar som byråsekreterare eller som assisten-ter. Byråsekreterarna har fått arbete som assistenter eller kontorister och assistenter i sin tur fått andra assistentarbeten. Bland assistenterna finner vi majoriteten av dem som var helt arbetslösa.

Tabell 5.1 Den procentuella andelen kvinnor som återfått förankring på arbetsmarknaden, antingen i form av ett fast arbete eller eget f öretag ett år efter nedläggningen, fördelade på socioekonomisk tillhörighet.

Länsskolnämnd Lägre tjänst Mellan tjänst Högre tjänst Västerbotten 34 100 78 Örebro 40 50 88 Göteborg 44 75 100 Kristianstad 0 100 100

Källa: Sö/Ln-enkäten.

En ökad differentiering

En av våra hypoteser var att vi skulle se ett differentierat mönster bland framförallt kvinnorna. Detta skulle vara orsakat av att kvinnorna i de administrativa yrkena förväntades möta en minskad efterfrågan på den öppna arbetsmarknaden, och därmed bli tvingade att gå ner i krav på det nya jobbet, för att få ett arbete överhuvudtaget. Av tabellen 5.1 framgår det tydligt att den gamla positionen inom organisationen hade betydelse på så sätt, att det var kvinnorna från högre tjänstenivå inom länsskolnämnderna som i störst utsträckning fick nytt arbete. Då bör noteras att det är där vi återfinner de konsulenter som automatiskt fick ny anställning i den nya organisa-

Lokala utfall …

139

tionen (SIH). Även om de anställda från SÖ inkluderats pekar resultaten på ett differentierat mönster.

Två relativt jämnstora grupper, högre tjänstemän bland kvinnor och män, genomgick i stort sett en likartad utveckling. Omkring en femtedel av dessa grupper fick nya arbeten som innebar ett byte nedåt i socioekonomiskt hänseende. Vi jämför här de arbeten de hade när de sades upp från den gamla organisationen (1990) med de arbeten som de hade i december 1992. Undantagen utgjorde männen från Ln. De hade i det närmaste helt stannat kvar på samma nivå, således på den högre tjänstemannanivån. Däremot framträder ett mycket tydligt mönster när det gäller kvinnorna på mellannivå (se figur 5.1). Här finner vi att över hälften av de kvinnor som fått ett nytt arbete gått ned i kvalifikationsnivå. Det gällde för både SÖ och länsskolnämnderna. Kvinnorna från den lägsta nivån hade förblivit inom sina respektive områden. Nedanstående figur illustrerar dessa mönster. Här ingår samtliga typer av anställningar, således även nya tillfälliga anställningar.

Figur 5.1 Socioekonomisk tillhörighet för kvinnor vid SÖ och länssko lnämnderna i den anställning de lämnade och i den de hade den sista december 1992.

1 0 0

8 0

6 0

4 0

2 0

0

lägr e t jmän

mellannivå högr e t jmän

chef er f r ia yr k

lägr e t jmän mellannivå högr e t jmän

chef er

f r ia

A nt al

Källa: SÖ/Ln enkäten.

De högre tjänstemännen är de som gjort anställningsbyten som inneburit en uppåtgående rörelse i socioekonomiskt hänseende. Det gällde i lika stor utsträckning för kvinnor som män. Vi finner således här visst stöd för vår hypotes att omställningen inneburit en differentiering i socioekonomiskt hänseende. De högre tjänstemannagrupperna har lyckats att finna likartade eller bättre arbeten. Mellannivån, till allra största delen bestående av kvinnor har gått en tydlig försämring till mötes när det gällt kvalifikationsnivå.

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

140 En av frågorna vi ställde oss i studien var om könssegregationen i organisationen hade någon betydelse för individernas möjligheter att få ett nytt arbete. Svaret måste bli ett ja om man beaktar det faktum att vissa yrken och befattningar var helt dominerade av ett kön och att dessa yrken och befattningar hade olika möjligheter på arbetsmarknaden. De med högre befattningar och längre utbildningar efterfrågades både av den nya organisationen och skolvärlden i övrigt. De från den lägre administrativa tjänstenivån mötte dagens minskande marknad för kontorister och sekreterare.

Uppsala kommuns barnomsorg – ett sorgebarn?

I fallet Uppsala kommun kan orsakerna till uppsägningarna finnas inom flera olika områden. En mer generell förändring var övergången från detaljreglerade till mer generella statsbidrag för kommunal verksamhet: Uppsala kommun kunde nu omfördela pengar och välja vilka områden som skulle prioriteras. De minskade statsbidragen till kommunerna och andra ekonomiska faktorer, såsom en betydande upplåning under 1980-talet, lade grunden till den dåliga kommunala ekonomin, liksom det minskade skatteunderlaget i och med stigande arbetslöshet. Ekonomin var dock inte den enda orsaken till uppsägningarna och nedskärningarna i verksamheten. I den borgerliga koalitionen fanns även en vilja att minska den kommunala verksamheten för att ge en större möjlighet för privata alternativ att etablera sig på ”marknaden”. Ett ökat antal aktörer på marknaden ansågs leda till billigare omsorg på sikt. En större frihet vid val av omsorg, utbildning och vård för kommunens invånare ansågs även vara av stor vikt för Uppsalas invånare.

De uppsagda som ingick i undersökningen fick vid olika tidsperioder svara på frågor om hur, var och i vilken utsträckning de fått ett nytt arbete under tidsperioden från uppsägningstillfället 1992 till och med november 1993. Under denna period hade alla, utom de föräldralediga (åtta procent), haft arbete under en längre eller kortare period. I november 1993 hade 27 procent fått en ny tillsvidare anställning, 49 procent en tillfällig anställning, 6 procent var arbetslösa och 10 procent studerade. Majoriteten av dem som arbetade gjorde det inom någon form av välfärdsproduktion i kommun eller landsting. Detta är inte förvånande med tanke på att Uppsala kommun har en mycket ensidig arbetsmarknad. Omkring 50 procent av arbetstill-fällena finns inom den offentliga förvaltningen och för kvinnorna utgör den 60 procent av arbetstillfällena. De privata alternativen inom vård, omsorg och undervisning var få i Uppsala och den alternativa arbetsmarknaden för de uppsagda från den kommu-

Lokala utfall …

141

nala omsorgen var därigenom begränsad. De alternativ som fanns var olika kooperativ, men efterfrågan på arbetskraft därifrån var liten.

Gemensamma drag

En likhet mellan Uppsalastudien och SÖ/Ln-studien är att de högskoleutbildade från en högre tjänstebefattning klarat omställningen bra och i stor utsträckning fått ett nytt fast eller tillfälligt arbete. Däremot hade de lågutbildade från de lägre tjänstebefattningarna haft svårare att återfå en fast förankring på arbetsmarknaden. Det var dock ett fåtal som var arbetslösa i de båda fallen, sannolikt beroende på att dessa studier utfördes innan de stora nedskärningarna i de offentliga verksamheterna tog sin början. En tydlig parallell mellan de båda studierna är att de med nytt arbete främst återanställts i offentlig verksamhet och ofta var kvar inom sina respektive yrkesområden, dock till priset av lägre socioekonomisk status.

6 Effekter av omvandlingen

Folk sliter ju ut sig man jobbar för mycket, inom barnomsorgen är det jättetungt och man känner sig utarbetad. Ökat antal barn per anställd det är ju fruktansvärt i många fall. Jag tänker på min egen förvaltning, det finns en del som jobbar, jobbar, jobbar, dom blir ju utbrända för att man inte anställer fler, istället för att ta in vikarier så delar man upp jobben, och till sist är dom jättetrötta och får ont både här och där och så blir dom sjuka och sedan när dom blir sjuka så är dom inte sjuka utan då tar dom semester istället. Och så går det massor av människor arbetslösa och det är ju klart att man kan byta ut personalen i halvtid då så att säga när dom har blivit utbrända men då har ju den andra hälften varit hemma i tio år och tappat kompetens. (Intervju med f.d. jämställdhetsombudsmannen (kvinnan) i Botkyrka kommun)

Som framgår av inledningen till detta kapitel tillhör en femtedel av alla kvinnor och en sjättedel av alla män grupper som antingen är helt arbetslösa, deltar i arbetsmarknadspolitiska stöd, är deltidsarbetslösa eller dolt arbetslösa dvs står utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Frågan vi ställde oss i början var vad som händer med kvinnors arbete när den offentliga sektorn omvandlas enligt de riktlinjer som råder idag. Det spontana svaret måste bli att kvinnors arbete försvinner. Men även om det är ett sanningsenligt och välgrundat svar kräver den komplexa problembild som arbetsmarknaden utgör i dag ett mer differentierat svar. Den omvandling av offentliga sektorn som vi sett under de senaste åren har förändrat den offentliga arbetsmark-

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

142 nadens funktionssätt på en rad olika sätt och fått en rad olika effekter för olika grupper. Det finns med andra ord inget enkelt och entydigt svar.

I kapitlet har vi strävat efter att ge en så mångfasetterad bild av omvandlingen som möjligt, inte minst ur ett geografiskt perspektiv. Med våra fallstudier har vi visat att det har stor betydelse var omvandlingen ”äger rum”. Vi har även poängterat betydelsen av den enskilda individens olika förutsättningar i en omvandlings- eller avvecklingssituation, beroende på kön, utbildning, yrke och position i organisationen. Låt oss ändå först peka på några generella drag i omvandlingen.

Organisationsförändring och kompetensutveckling

Gemensamt för så gott som alla kommuner är att personalminskningar har följt i spåren av organisationsförändringarna, vilket inte är förvånande när ett av målen med förändringarna är just att samordna och effektivisera verksamheterna så att mindre personaltäthet krävs.

Generellt för de organisationsförändringar som skett i landets kommuner/landsting är en ökad efterfrågan på högre kompetens. Många politiker och tjänstemän anser att det går att bevara kvaliten på välfärdstjänster trots mindre personal, bara den som är kvar har hög utbildning. De högre kompetenskraven har lett till att vissa yrkesgrupper inte längre efterfrågas på arbetsmarknaden: hit hör t.ex. sjukvårdsbiträden som inte finns inom landstinget längre. I Kristianstads kommun är målet att alla som arbetar inom barnomsorgen ska ha lägst förskoleutbildning, alltså inga barnskötare inom barnomsorgen. (Gonäs, Johansson & Svärd 1995).

Ökad arbetsbelastning

Effektiviseringen och kravet på besparingar, som kanske varit den största bidragande orsaken till organisationsförändringarna, har lett till att högre krav ställs på att personalen kan arbeta 100 procent hela arbetstiden. Här finns inget utrymme för personer med lättare arbetsskada, personer som ofta är sjukskrivna eller hemma med sjukt barn. Det är främst personer som arbetat inom försörjningsverksamheten i kommunerna/landstingen som drabbats av de tuffaste effektiviseringarna och personalrationaliseringarna. Städare och kökspersonal är den grupp som främst drabbats av konkurrensutsättning och privatisering. Det är även i dessa grupper vi hittar en stor andel kvinnor och dessutom personer med arbetsskador och invandrarbakgrund. När verksamheten lades ut på entreprenad hände det ofta att den nya

Lokala utfall …

143

arbetsgivaren ”plockade russinen ur kakan”¹⁵. De anställda med hög frånvaro hade inget att hämta hos den nya arbetsgivaren.¹⁶

Konkurrens och marknadsgenomslag

Den offentliga arbetsmarknadens funktionssätt har ändrats på många sätt i och med de senaste årens rationaliseringar. Konkurrensutsättningen har lett till en försämring av arbetsvillkoren både för dem som är kvar i de kommunala bolagen och dem som fått anställning i de privata alternativen när det gäller de hårda verksamheterna. Inom den tekniska sektorn har vissa kommuner konkurrerat med privata alternativ och gör så fortfarande. Kommunerna har haft svårt att konkurrera ut vissa bolag som ibland drivs av en á två personer som kan anställa tillfällig billig arbetskraft. När kommunen lägger ett bud måste de räkna kostnader för året-runt-anställda och chefer på olika nivåer i verksamheten. I vissa fall har kommunens bolag konkurrerats ut av privata intressenter. Detta förfarande innebär naturligtvis en osäker-het hos personalen som bara vet att det har arbete så länge kontraktet löper. Nästa anbudsomgång kan innebära att de förlorar sina arbeten.

Ändrade segregationsmönster

I och med den pågående omvandlingen på 1990-talet har kvinnornas sysselsättning blivit allt mer koncentrerad till tjänstearbetet och icke minst till den offentliga sektorn. Männens sysselsättningsmönster har utvecklats i en annan riktning, nämligen mot en ökad spridning över sektorerna, främst till finansiella tjänster men även offentlig verksamhet. På aggregerad nivå finner vi således att kvinnors och mäns sysselsättning utvecklats i olika riktningar, kvinnornas mot ökad koncentration och männen mot ökad spridning över sektorerna (Gonäs & Spånt, 1996). Men ser vi närmare på vad som sker på arbetsplatserna, vilket vi kan göra genom våra fallstudier, finner vi en ökad variation och differentiering. Fallet SÖ och länsskolnämnderna pekade på de högutbildade kvinnornas möjligheter att behålla sina positioner och i vissa fall stärka dem, medan den administrativa personalen och kontoristerna mötte stora problem.

¹⁵ Sedan EU-medlemskapet 1995 måste en entreprenör som tar över verksamheten även ta med all personal, vilket inte betyder att alla kommer att beredas arbete hos den nya arbetsgivaren utan här kan uppsägningar ske.¹⁶ Intervju med Inga Holmberg, Nordvästra sjukvårdsområdet, Stockholms läns landsting 7/1-95,

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

144 Slutsatsen blir att det som vi idag kan se som minskad segregation på nationell nivå beror inte främst på ändrade yrkesval bland kvinnor och män, utan på de strukturella förändringarna av arbetsmarknaden. En ytterligare krympning av kvinnoyrkena inom offentlig sektor och en ökad spridning av männen över sektorerna kan således leda till en minskad segregation på arbetsmarknaden som helhet men samtidigt innebär dessa faktorer en starkare koncentration av kvinnorna till vissa sektorer på arbetsmarknaden, vilket knappast långsiktigt kan stärka deras positioner.

Geografiska skillnader

I de kommuner och landsting som här behandlats återfinns tydliga skillnader i valet av organisation av produktionen av välfärdstjänster. Stockholms läns landsting har genomfört beställar–utförarmodellen (BUM), den s.k. Stockholmsmodellen, vilket innebär främst offentlig konkurrens mellan olika resultatenheter i landstinget. Västerbottens läns landsting har varit betydligt restriktivare i sin organisationsförändring. Olika geografiska områden inom länet har dock genomfört olika organisationsförändringar. Regionssjukhuset i Umeå har infört prestationsbudget samt upphandling mellan de olika enheterna på sjukhuset. Utanför regionssjukhuset har däremot stora delar av den traditionella organisationen behållits men resultatenheter har införts. Möjligheterna till konkurrens är mycket små på landsbygden och i glesbygden i Västerbottens län, och organisationen av hälso- och sjukvård har fått lov att ta hänsyn till det. Dessutom har inte det politiska målet varit att främst konkurrensutsätta verksamheten utan att på andra sätt spara på resurser. I båda landstingen har det gjorts per-sonalnedskärningar men de har varit betydligt mer omfattande i Stockholm där 25 procent av de anställda mist sin sysselsättning under åren 1990 till 1993; motsvarande siffra för Västerbotten är 13 procent.

Umeå kommun tillhör de kommuner i landet som genomfört små och få organisationsförändringar. Resultatenheter har genomförts, men de försök som gjorts att konkurrensutsätta verksamhet har misslyckats och det finns ingen politisk vilja att försöka igen. I Botkyrka däremot infördes BUM inom såväl de hårda som de mjuka verksamheterna. Systemet övergavs efter några år när de gäller de mjuka verksamheterna medan de hårda fortfarande utsätts för konkurrens av privata alternativ. De anställda vet bara att de har arbete så länge kontrakten gäller.

I Umeå kommun har det skett en marginell ökning av personalen, medan Botkyrka kommun har gjort kraftiga personalminskningar.

Lokala utfall …

145

Med de förändringar som pågår idag med decentralisering av välfärdstjänsternas organisering och prioritering ner till kommunnivå så kommer det bli en allt större skillnad mellan olika medborgares tillgång till välfärdstjänster och även stora skillnader i producentledet. De förändrade spelreglerna tar sig olika uttryck, beroende på de lokalt specifika förhållande som råder där förvandlingen sker. I vissa kommuner blir det bara en krusning på ytan och i andra är det fråga om genomgående förändringar i den kommunala verksamheten. De fallstudier som redovisats i detta kapitel är i mångt och mycket att betrakta som en pilotstudie. Orsakerna till kommunernas skilda utvecklingar kräver djupare analyser av den lokala kontexten och dess betydelse för det lokala utfallet av omstruktureringen av den offentliga sektorn.

Förändringar i genuskontraktet

Genuskontrakten påverkas av hur fördelningen av reproduktionen ser ut mellan stat, marknad och familj. Den lokala politiken – organisering av vård och omsorg, har en stor betydelse för kvinnornas valmöjligheter i arbetslivet likväl som för deras arbetslivssituation. Nu ändras detta samband på olika nivåer i och med de senaste förändringarna, både vad det gäller utformning av socialpolitiken och organiseringen av offentlig tjänsteproduktion. Det har skett en gradvis försämring av olika socialpolitiska stöd (bl.a. sänks ersättningen vid sjuk- föräldra- och arbetslöshetsförsäkring). Samtidigt försvinner tusentals arbetstillfällen inom den offentliga sektorn. Därmed försvinner två viktiga grundpelare som gjort att kvinnor i Sverige har uppnått ett relativt stort mått av ekonomiskt oberoende. Genuskontraktet är brutet – vad som kommer därefter är svårt att sia om i dagsläget.

Litteratur- och källförteckning

Intervjuer:

Arne Arnesson, Kommunfullmäktiges ordförande i Botkyrka

Marissa Navarette, Svenska kommunalarbetarförbundets ordförande i Botkyrka

Thonny Bergqvist, näringslivschef i Botkyrka

Statistik:

Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 1989–95

Landstingsförbundet. (1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995)

Landstingsanställd personal, Stockholm

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

146

Löner och sysselsättning inom offentliga sektorn, Del 1 Statsanställda 1990–1992

Regionalstatistiska databasen (ÅRSYSS) 1990–1994

Statistiska särtryck Statligt anställda 1993–1994 , Stockholm

Svenska Kommunförbundet. (1990, 1991, 1992, 1993, 1994)

Kommunal personal, Stockholm

Acker, J. m.fl. (1992) Kvinnor och mäns liv och arbete, Stockholm: SNS-förlag

Axelsson, Ch. (1992) Hemmafrun som försvann. Övergången till lönearbete bland

gifta kvinnor i Sverige 1968–1981. Stockholm: Institutet för social forskning

avhandlingsserie nr 21. Stockholms universitet

Balmér, P. (1992) Kommunal service i nya former, Arlöv: Almqvist&Wiksell

Berger, S. (Red.) (1991) ”Samhällets geografi.” Uppsala: Nordisk samhällsgeografisk

tidskrift, 1991

Borchost, A. & Siim B. (1984) Kvinder i velfardsstaten: mellem moderskab og

lønearbejde gemen 100 år. Aalborg: Aalborg Universitetsförlag

Borchorst, A. (1991) Europeisk integration, könsarbejdsdelning och likestillings–

politik. Stencil. Institute of Political Science, Denmark: University of Aarhus

Brulin, G. & Nilsson, T. (1994) Arbetsutveckling och förbättrad produktivitet.

Stockholm: Arbetslivsfonden

Davies, K. & Esseveld, J. (1990) ”Spänningar i välfärdsstaten–exemplet tidsbegrän-

sad anställning.” Kvinnovetenskaplig tidskrift, 1990, nr 2 Temanummer Välfärd

och ofärd

Ds: Departementserien 1989:10, Beställare–utförare–ett alternativ till entreprenad i

kommuner. Stockholm: Almänna förlaget

Ds: Departementserien 1992:108. Alternativa verksamhetsformer inom vård och

omsorg, Stockholm: Allmänna förlaget

Esping-Andersen, G. (1991) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge:

Polity Press

Forsberg, G. (1989) Industriomvandling och könsstruktur–Fallstudier på fyra lokala

arbetsmarknader. Uppsala: Geografiska regionstudier nr 20

Gonäs, L. (1989) En fråga om kön: kvinnor och män i strukturomvandlingens spår.

Stockholm: Arbetslivscentrum

Gonäs, L. (1991) Industriomvandling i välfärdsstaten. Stockholm: Arbetslivscentrum

Gonäs, L. & Viklund, B. (Red.) (1992) Det nya arbetslivet. Stockholm: Arbetsliv-

scentrum

Gonäs, L. (1994) The transformation of the welfare state and its labour markets: on

gender segregation and new patterns. Stockholm: Institutet för Arbetslivs–

forskning

Gonäs, L., Johansson, S. & Svärd, I. (1995) Vad händer med kvinnors arbete när den

offentliga sektorn skärs ned? Undersökningsrapport 1995:22, Stockholm:

Arbetslivsinstitutet

Gonäs, L., Hallsten, L., Johansson, S. & Thorsson, L-I. (1995) När statens kaka

krymper. De anställdas situation vid Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna före, under och efter avvecklingen. Stockholm: Trygghetsstiftelsen

Lokala utfall …

147

Gonäs, L. & Spånt, A. (1996) Trends and prospects for women´s employment in the

1990s. Submitted to the European Commission Network of Experts on the

Situations of Women in the Labour Market. Stockholm

Hansson, S. & Pratt G. (1995) Gender, work and space. London: Routledge

Hirdman, Y. (1990) ”Genussystemet” Maktutredningen. Demokrati och makt i

Sverige, SOU 1990:44. Stockholm: Allmänna förlaget

Hirdman, Y. & Åström, G. (Red.) (1992) Kontrakt i kris: om kvinnans plats i

välfärdsstaten. Stockholm: Carlsson

Hirdman, Y. (1994) ”Genusanalys av välfärdsstaten: en utmaning av dikotomierna.”

Stockholm: Arbetslivsinstitutet, Särtryck , 1994, nr 5

Humphries, J. (1988) ”Women's employment in restructuring America.: the changing

experience of women in three recessions”. i Women and recession. Rubery J. (ed). London: Routledge & Kegan Paul

Jessop, B. (1994) ”The transition to post-Fordism and the Schumpeterian workfare

state.” i Towards a post-fordist welfare state? London: Routledge

Johansson, A. (1992) ”Makt och ansvar i formellt decentraliserade organisationer” i

Forskning om offentlig framtid. Stockholm

Jönsson B. & Rehnberg C. (1992) ”Ekonomisk styrning av icke-vinstdrivande

sjukvårdsorganisationer.” i Forskning om offentlig sektor. Stockholm

Landby E. M. (1990) ”Att studera och värdera välfärd” Kvinnovetenskaplig tidskrift,

1990, nr 2, Temanummer Välfärd och ofärd

Lewis, J. (1993) ”Women, work and family policies in Europe.” i Women and Social

Policies in Europe. Lewis J. (red). London: Edward Elgar

Liljeström R. & Dahlström E. (1981) Arbetarkvinnor i hem- arbets- och samhällsliv.

Stockholm: Tiden

Massey, D. (1984) Spatial divisions of labour– Social structures and the Geography

of production. London: Macmillan

Massey, D. (1994) Space, place and gender. Oxford: Polity Press

Nyberg, A. (1995) Konjunkturer och jämställdhet. Arbetsnotat nr 135, Linköpings

universitet, Ekonomiska institutionen

von Otter, C. (1989) ”Effektivitet skapas av människor. i Alternativ regi och

effektivitet i offentlig verksamhet. Kronvall K. (red). Stockholm

Orloff A. S. (1993) ”Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative

Analysis of Gender Relations and Welfare States.” American Sociological

Review, 1993, No. 58

Pateman, C. (1988) The sexual contract. Stanford: Stanford University Press Rothstein, B. (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och

politiska logik. Stockholm: SNS Förlag,

Rubery, J. (Red.) (1988) Women and recession, London: Routledge

Rubery, J. (1995) ”Wage determination and sex segregation in employment in the

European Community” i Network of Experts on the Situation of Women in the

Labour Market. Rubery J. & Fagan C. Luxembourg: Office for Official Publi-

cations of the European Communities

Sainsbury D. (Red.) (1994) Gendering Welfare States. London: Sage

Lena Gonäs, Susanne Johansson & Ingert Svärd

148

Saltman, R. & von Otter, C. (1990) Valfrihet som styrmedel – Fem artiklar om den

offentliga sektorns möjligheter, Stockholm: Brevskolan

Saltman, R. & von Otter, C. (1992) Planned markets and public competition –

Strategic reform in northern European health system. St Edmundsbury Press

SOU 1993:56Hälften vore nog : om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad :

slutbetänkande av Utredningen om kvinnors arbetsmarknad. Stockholm: Fritzes

förlag

SOU 1993:73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.

Stockholm: Allmänna förlaget

SOU 1993:74. Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. Stockholm: Allmänna

förlaget

SOU 1996:54. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. Stockholm: Fritzes

Walby, S. (1986) Patriarchy at work, Oxford

Walby, S. (1990)Theorizing patriarchy, Oxford

Women and Geography Study Group of the IBH. (1984) Geography and gender

– An introduction to feminist geography. London: Hutchinson

Whelehan, I. (1995) Modern feminist thought – from the second wave to ´post-

feminism´. Edinburgh University Press Ltd

Den ömma bödeln

149

Den ömma bödeln

Kvinnliga ledare i åtstramningstider

C

ARIN

H

OLMQUIST

1 Kvinnliga ledare i offentlig förvaltning

Utgångspunkten för detta kapitel är erfarenheter från kurser för kvinnor som arbetade i ledande befattningar, dvs. som chefer, i Norroch Västerbotten under 1990-talets första år. Totalt deltog 120 kvinnliga ledare, varav merparten arbetade i den offentliga sektorn. Samtliga var ledare¹, men deras uppgifter skiljde sig åt. En del arbetade som daghemsföreståndare, andra var VD. De flesta hade begränsad erfarenhet av sitt chefsjobb. Detta fenomen, med ett stort antal kvinnor som nyligen blivit ledare i offentlig förvaltning, är inte specifikt för just dessa län (Lindvert, 1997).

Samtliga deltagare, dvs. kvinnliga ledare från såväl offentlig som privat sektor, använde sin egen erfarenhet som bas för arbetet under kursen. Gemensamt för ledare i båda sektorerna var problem som hade att göra med att bli respekterade, att kunna delegera samt att förena arbete och familjeliv. Dessa frågor var lätta att diskutera i hela gruppen eftersom de flesta kunde identifiera sig med situationer som att sekreteraren inte accepterar en kvinnlig chef eller att maken kräver fortsatt markservice.

Däremot visade det sig att de offentliganställda kvinnorna dessutom hade en helt separat historia att berätta. Som en röd tråd genom deras beskrivningar av sitt arbete löpte en paradoxal situation – med minskad resurstilldelning och samtidig utökning av ansvarsområde. Genom sammanslagningar av verksamheter minskar antalet chefer, varför befordringar till utökade uppgifter var vanliga i gruppen (de som inte befordrats hade ofta förlorat sina chefsuppgifter och fanns därför inte bland kursdeltagarna). Ett typiskt exempel är den dagisföreståndarinna som befordras till ansvarig för kommunens barnomsorg. Arbetet innebär att hon ska spara in och dra ned. När hon nätt

¹Begreppet ledare används i denna framställning för att beteckna rollen hos de aktuella kvinnorna. Distinktion görs ibland mellan begreppen ledare och chef, i den bemärkelsen att chefer är formellt utsedda och ledare är ett vidare begrepp. Fallen visar kvinnor som har ett vitt ledningsansvar, med budget- och personalansvar.

Carin Holmquist

150 och jämnt hunnit komma igång med detta ges hon ett utvidgat uppdrag. Hon blir ansvarig för de hopslagna områdena barnomsorg och skola – med ett nytt och högre sparbeting. Samtidigt åligger det henne att integrera de två helt olikartade organisationskulturer som råder inom dessa två verksamhetsområden.

Denna situation är paradoxal: ledarna ges mandat för ett utökat område (genom sammanslagningar) och den viktigaste uppgiften blir att dra ned i det område som man precis blivit ledare för. Det som förvånade mig var att de flesta kvinnor i denna utifrån sett helt omöjliga situation internaliserade problemen. Med internalisering avser jag här att man väljer att tillskriva sig själv ansvaret för att lösa uppgiften. Istället för att ifrågasätta nedskärningarna eller ifrågasätta målen arbetade man för att fylla alla oförenliga mål. Ett alternativt sätt att beskriva förhållningssättet är att i Hirschmans (1972) termer säga att kvinnorna ”valde lojalitet” istället för protest eller sorti². Ett exempel på denna mentalitet är de kvinnliga tandvårdsklinikchefer som på min fråga om hur stor del av arbetstiden de lägger på administration/ledarskap svarade: ”det gör vi på kvällar och helger – eftersom vi är så produktiva som tandläkare måste vi stå heltid på kliniken för att hålla upp intäkterna – administration kommer utöver normal arbetstid”.

Syftet med min artikel är för det första att belysa hur kvinnliga ledare i offentlig förvaltning hanterar den ovan diskuterade paradoxen: utökat område/minskade resurser. Ett annat syfte är att analysera vilken funktion kvinnliga ledare fyller i denna situation (där den konventionella bilden av ledarskap som en manligt definierad och expansiv funktion inte fungerar). Det tredje syftet är att i makttermer analysera det kvinnliga ledarskapets funktion i neddragningstider. Här avses funktionen såväl för individen, för organisationen som för samhället i stort.

2 Illustrationer – fyra fall

För att illustrera situationen har jag valt att beskriva några fall där ovannämnda situation är tydlig. Fallen är bearbetade så att ingen enskild kvinna ska kunna identifieras. Det första fallet är det som jag anser mest tydligt visar mekanismerna. Efter den mer ingående beskrivningen av ett fall ger jag också några mer kortfattade exempel

²Sorti förekommer visserligen, t.ex. i avhopp för att starta eget. En öppen fråga är huruvida män i samma situation också internaliserar problematiken. Det finns tecken som tyder på att det inte är lika vanligt utan att man istället väljer sorti och/eller protest, t.ex. genom öppna protester (se även avsnittet Makten urholkas …).

Den ömma bödeln

151

på dilemmat nytt ledarskap – nedskärningar som kommer från andra verksamheter. Det bör påpekas att fallen belyser de kvinnliga ledarnas situation som de beskriver den. Även om också ett stort antal andra kvinnor, i samma situation, beskriver samma situation är det inte en objektiv beskrivning i strikt mening.

Fall 1 Administratör inom den krympande barnverksamheten

Elsa hade i många år arbetat inom barnomsorgen. Hon är förskollärare sedan drygt 20 år. För 10 år sedan blev hon föreståndare för det dagis där hon tidigare arbetat. När hon fick erbjudandet för några år sedan att bli ansvarig för barnomsorgen i distriktet blev hon både stolt (över att bli vald bland ett tiotal sökande) och lite orolig – det var ansvarsfullt. Hennes familjesituation med fyra barn och en make som vant sig vid att hon skötte hemmet gjorde inte heller att det nya arbetsansvaret var helt lätt att kombinera med privatlivet.

Hon började sitt arbete, men blev snart varse att det krävde mer än hon trott. Till de arbetsuppgifter som hon förväntat sig kom ett mycket tungt sparbeting. I hennes kommundistrikt fanns det när hon började tre daghem med tre avdelningar vardera samt ett 20-tal dagbarnvårdare. De ökade budgetkraven gjorde att Elsa under en period av drygt ett år måste dra ned kostnaderna med 10 %. Detta upplevde hon som svårt, hon fick magbesvär och bar ständigt arbetet med sig. Det värsta var att hon såg att omsorgen blev sämre, med mindre personal. Elsa tog dessutom mycket illa vid sig av att tvingas säga upp människor, vilket hon var tvungen att göra. I många fall var det personer som hon var personligen bekant med. Därför lade hon ner stor energi på att underlätta omställningen för alla inblandade, hon gick t.ex. in själv som extrapersonal på en avdelning där en anställd sagts upp. Många gånger kände hon sig mycket otillräcklig och önskade att hon haft tid att gå på kurser och utbildning så att hon kunnat klara uppgiften bättre. Trots allt och efter mycket pusslande lyckades Elsa få verksamheten att fungera hyfsat – dock långt ifrån perfekt – med sina egna mått mätt.

Då kom nästa stora förändring – antalet distrikt skulle minskas. Alla distriktsansvariga var plötsligt i den situationen att jobben skulle utannonseras. Elsa fick liksom flera av sina kollegor stressrelaterade åkommor. Mitt under annonseringen av områdeschefstjänsterna utannonserades även platsen som chef för hela barnomsorgen i kommunen. Denna tjänst sökte Elsa efter stor vånda eftersom hon var tveksam till om hon skulle klara av uppgiften. Elsa fick posten som chef för hela barnomsorgen, dock med endast fyra områdeschefer under sig (när hon själv var distriktschef var antalet områden åtta).

Carin Holmquist

152 Det nya jobbet innebar större ansvar och Elsa upplevde ansvaret som tungt, även om hon också tyckte att det var stimulerande. Elsa fick återigen ett kraftigt sparbeting – nu på 8 %. Det visade sig vara oerhört svårt att klara detta, eftersom hela verksamheten varit utsatt för stora nedskärningar under flera år. Elsa försökte minska sin egen administration, t.ex. upphävde hon beslutet att hon och hennes kansli skulle ha datorer. Hon konstruerade också ett schema för att kunna utnyttja vikarier inom barnomsorgen maximalt och därigenom spara pengar. Återigen lyckades Elsa genomföra sitt sparbeting, men till priset att ge avkall på sina egna värderingar om vad en bra omsorg är. Det gick ett år och så var det dags för nästa omorganisation. Nu skulle barnomsorgen slås ihop med skolan (som inom parentes sagt genomfört samma hopslagningar och neddragningar). De båda chefsjobben, Elsas och skolchefens, slogs ihop till en tjänst som utannonserades. Elsa och skolchefen sökte båda det nya jobbet. Hon började fundera på den utslagning som hon varit del av. Förut hade hon blivit chef i konkurrens med andra. Kanske var det hennes tur att bli utkonkurrerad? Tillsättningen visade att det var det inte – Elsa fick jobbet och blev lycklig över det. Den här gången var hon lite mer härdad när ett sparbeting på modesta 5 % dök upp. Detta skulle hon nog klara. Hon satte igång med seminarier för samtliga anställda och upptäckte då att konflikterna var stora. Skolans och barnomsorgens personal talade helt olika språk, och Elsa hade svårt att bli respekterad av skolpersonalen eftersom de tyckte att ”hon bara var en barnsköterska”. Situationen liknade i mycket ett rent ställningskrig, där skolans personal ansåg att de, och bara de, hade den pedagogiska kompetensen och där barnomsorgens personal ansåg att de, och bara de, var kompetenta för sociala och omsorgsrelaterade sidor av verksamheten. Elsa hade att hantera två grupper. När hon försökte ena lägren uppfattades det mestadels av barnomsorgspersonalen som att hon sålde ut sin egen grupp och av skolans personal som att hon enbart prioriterade barnomsorgen. Trycket på Elsa var hårt. Eftersom hon ansåg att det borde gå att förena verksamheterna och dessutom misstänkte att hennes begränsade kompetens förvärrade situationen, ansträngde hon sig för att skapa möjligheter att nå enighet och prestera en god gemensam omsorg. Den ekonomiska situationen gjorde naturligtvis uppgiften svår. Alla idéer om att ta in extern hjälp eller att samla personalen för större interna överläggningar utsattes för hård budgetprövning. Den viktigaste metoden för Elsa var att tala med personalen: inte bara chefer utan även personal på daghem, dagbarnvårdare, lärare och annan skolpersonal. Tidsåtgången för detta var stor, dels eftersom hon vinnlade sig om att verkligen ta sig tid med dem hon talade med,

Den ömma bödeln

153

dels eftersom kommunen geografiskt omfattar ett stort område och dels för att hon också ansträngde sig för att möta hela personalen (efter att ha talat med ett tiotal lärare på en skola fick hon veta att några av de övriga var missnöjda med att hon inte talat med dem, därför åkte hon tillbaka och talade med samtliga). Samtidigt med detta projekt skulle Elsa sköta själva arbetet.

Sammantaget arbetade hon extremt mycket under några månader, och försökte pussla för att kunna nyttja tiden väl. Familjen klagade, men var i stort sett hjälpsamma och stöttade henne de få timmar de kunde träffas. Därefter kallade Elsa till ett stort personalmöte där hon presenterade sina erfarenheter och också visade det förslag till intern arbetsorganisation (grupper sammansatta av de olika kategorierna) som hon utarbetat. Mottagandet blev bättre än hon väntat, även om den gamla misstänksamheten kunde anas. Elsa tog en hel helg ledigt med familjen och på måndagen tog hon sig också tid för ett besök på vårdcentralen. Magbesvären var värre än vanligt och dessutom hade hon svårt att sova ordentligt.

Fall 2 Administratör inom den krympande tandvården

Birgitta är tandläkare. Hon hade arbetat på samma tandvårdsklinik i en liten ort sedan 15 år. Enheten hade dragits ned, från 6 tandläkare som mest. Kliniken hade tre heltidstjänster förutom tandsköterskor och administrativ personal. Förutom Birgitta bestod tandläkarteamet av en som var nyutexaminerad och en som skulle gå i pension om två år, vilket kan vara förklaringen till att Birgittas nettointäkter utgjorde mer än hälften av klinikens. För några år sedan (då kliniken bestod av 4,5 tjänster) blev Birgitta klinikföreståndare. Det innebar att hon hade det övergripande chefsansvaret för kliniken, som t.ex. personalfrågor, ekonomi och kontakter med tandvårdsförvaltningen och landstinget i övrigt.

Birgitta såg klinikchefsuppgiften som en utmaning och en nystart i arbetet. Det var tufft i början eftersom kliniken skulle minska sin omfattning, men Birgitta hade vuxna barn och kunde därför helhjärtat engagera sig i planeringen och genomförandet av förändringen. Med den nuvarande dimensioneringen upplevde Birgitta att det största problemet var att motivera klinikens fortsatta existens i tider av neddragningar. Kliniken var nu så liten att ytterligare neddragningar lika gärna kunde innebära nedläggning av enheten. Lösningen var enligt Birgitta att motivera kliniken genom att visa ett gott resultat, dvs. att kliniken var lönsam. Ett problem i detta sammanhang var produktiviteten bland tandläkarna på kliniken. Birgitta stod med sina intäkter för en oproportionerligt stor andel av intäkterna. Därför valde

Carin Holmquist

154 Birgitta att arbeta minst fulltid som tandläkare, för att kompensera för lägre produktivitet hos de andra (Birgitta påpekade att de båda var fullgoda kollegor med goda patientkontakter, hon skulle absolut inte vilja byta ut dem). Situationen gjorde att Birgitta i huvudsak skötte sin klinikchefssyssla på tider utanför den ordinarie arbetstiden. Hon utnyttjade sina luncher och kaffepauser till kontakter med personalen och externt. Administrationen skötte hon på kvällar och helger. Eftersom kliniken var relativt liten uppskattade Birgitta att hon ”bara” lade ner ca tio timmar i veckan. Eftersom klinikens policy var att datorn inte skulle tas hem till de anställda ville inte Birgitta göra undantag för sig själv utan hon åkte till arbetet. Det var dock inte dessa uppgifter och hur/när de skulle utföras som Birgitta oroade sig mest för. Istället var det ansvaret för klinikens överlevnad som var tyngst, och hon bekymrade sig mycket över att hon de sista månaderna sett en förhoppningsvis tillfällig nedgång i sin produktivitet som tandläkare.

Fall 3 Administratör inom den krympande fritid/kulturverksamheten

Marianne hade arbetat sedan ett decennium med kulturfrågor. För några år sedan blev hon kulturchef i en glesbygdskommun. Budgetläget hade inte varit gott. Marianne, som kom från en större stad, började sitt arbete med höga ambitioner. Hon mötte direkt ett hårt motstånd, vilket förvånade henne eftersom kommunens image verkade vara positiv till ett levande kulturklimat. Hela verksamheten, vare sig det gällde satsningar på teaterengagemang, ungdomsverksamhet eller kulturminnesfrågor, var ifrågasatt. Framförallt märktes motståndet i budgetsammanhang, där det var kompakt mot Mariannes försök att formulera långsiktiga mål och strategier för en kulturellt levande glesbygd. Verksamheten utsattes för nedskärningar i alla budgetomgångar. Det tog bara drygt ett år innan Marianne blev sjukskriven, på grund av huvudvärk, magont och yrsel. Efter sjukskrivningen gick hon in för sina uppgifter. Hon engagerade sig kraftigt i en satsning på folkmusik. Som tidigare mötte hon ett motstånd inom kommunen, men hon lyckades med hjälp av aktivt arbete för sponsring få ihop pengar till sitt evenemang. Under denna tid gjorde hon inte annat än arbetade. Marianne gjorde gärna det eftersom hon tyckte att kommunen var i så stort behov av aktiviteter. Folkmusiksatsningen blev välbesökt, framförallt lockade den ungdomarna i kommunen. Däremot blev den en ekonomisk belastning för Marianne, som fick pruta på andra verksamheter.

Ganska snart efter detta evenemang kom beskedet om en stor omorganisation i kommunen. Kulturförvaltningen skulle slås ihop

Den ömma bödeln

155

med fritidsförvaltningen. Mariannes och fritidschefens arbete slogs ihop och utannonserades. Marianne var rädd att förlora jobbet – med den krympande ekonomin kände hon inte att det var säkert att hon skulle få vara kvar. Magen gjorde sig påmind. Dagen efter det att Marianne lämnat in sin ansökan till det nya jobbet var hon tvungen att sjukskriva sig.

Arbetet som chef för såväl kultur- som fritidsförvaltningen tillföll så småningom Marianne. Hennes ambitioner var nu begränsade till att ”kunna göra åtminstone något”. Det nya området, fritid, hade hon ingen tidigare erfarenhet av. Hon ville använda ungdomsverksamheten som brygga mellan verksamheterna. Det visade sig finnas två olika mentaliteter inom områdena – såväl som i synen på dem. Inom fritidssektorn betraktades kulturförvaltningen som ”onödig överklasssysselsättning”, inom kultursektorn betraktades fritidsförvaltningen mest som en fråga om fotboll och arenor. Marianne försökte få de två sidorna att förstå varandra och uppmuntrade till samarbete. Samtidigt med hopslagningen minskade anslaget totalt med 16 % vilket ledde till missnöje och misstänksamhet hos de anställda. Marianne arbetade med att hitta organisatoriska lösningar som skulle förena de två sektorerna och samtidigt spara pengar. Hon startade t.ex. ett projekt med ungdomsteaterverksamhet som integrerades med programmet för fritidssektorn. Hon experimenterade också med andra former för att få ungdomar inom idrott och kulturverksamhet att mötas.

Även om en del satsningar fungerade så upplevde Marianne ett stort motstånd mot alla nya former, från politiker i ledande position och ofta också från föräldrar och andra kommuninnevånare. De ekonomiska ramarna blev allt trängre, och Marianne var tvungen att skära hårt. Eftersom intresset för klassisk musik var lågt, lade hon ned denna satsning – vilket kändes som ett personligt misslyckande. Ofta låg Marianne vaken och funderade på vad hon gjort för fel och vad hon istället skulle kunna göra för att få gehör för sina idéer. Hon kände hon sig otillräcklig i ekonomiska frågor. Stressen tog återigen ut sin tribut och när Marianne sjukskrev sig, ledde hennes funderingar till att hon sade upp sig och flyttade från orten.

Fall 4 Administratör inom den krympande sjukvården

Anna är en välutbildad sjuksköterska med lång erfarenhet. Sedan lång tid var hon ansvarig för en akutavdelning. Hon trivdes med sitt arbete, gillade vårdarbetet och att vara ledare och chef. Anna tyckte sig ha stor rutin vad gäller organisation och ledning av anställda. Hon hade inte heller haft särskilt svårt att kombinera familjen (make och två små barn) med arbetet.

Carin Holmquist

156 Anna tyckte att 90-talets nedskärningar av vården hade skapat bekymmer för henne i arbetet. Krympningarna av budgeten motsvarades inte av samtidiga sänkningar av ambitionsnivån. Samma arbete skulle genomföras till samma kvalitet men till lägre kostnad. Anna såg en direkt relation mellan personalkostnad och kvalitet i vården. Även om Anna inledningsvis tyckte att det fanns visst utrymme för nedskärningar, var hon negativ till att detta gjordes utan urskillning. För att kompensera personalbortfallet arbetade Anna mycket med att utveckla rutiner där personalen utnyttjades maximalt. Akuten hade en speciell karaktär med mycket varierande belastning. Anna gjorde en egen studie av variationen i arbetsbelastning och byggde in dessa erfarenheter i sin nya organisation. Hon ansträngde sig också för att skapa en hög arbetsmotivation – det menade hon kan kompensera ett tyngre schema. Anna klarade av denna neddragning utan större svårighet, hon arbetade en hel del övertid och planerade hemma. Det som oroade henne var när patienter blev lidande av neddragningen – t.ex. när människor med smärtor fick vänta längre än tidigare på att få hjälp. Nyligen omorganiserades dessutom sjukvården, ambulansverksamheten och akuten skulle föras ihop. Plötsligt fick Anna en helt ny personalkategori i sitt team, män som framförallt identifierade sig med tekniken. Hennes försök att utnyttja ambulanspersonalens väntetid genom att tilldela dem arbete på akuten mottogs inte väl av denna personal. Även vårdpersonalen var lite skeptisk mot de unga männen som nu var deras kollegor. Anna ordnade en fest för alla, vilket lättade upp klimatet men den grundläggande klyftan mellan grupperna finns kvar. Eftersom nedskärningarna fortsatte ställdes Anna inför dilemmat att hon hade personal (från ambulanssidan) som skulle kunna användas men p.g.a. de helt olika kulturerna var det en tung uppgift att genomföra. Denna uppgift tog upp stor del av Annas tid, även om hon med sin positiva och energiska läggning också såg det som en utmaning.

Sammanfattning

Dessa bilder ur verkligheten kan mångfaldigas. Många kvinnliga chefer känner igen sig i beskrivningarna. De problem som Elsa, Birgitta, Marianne och Anna har finns inom alla delar av den offentliga sektorn, framförallt i de som identifieras med ”mjuka värden” som vård, omsorg och service. Ett gemensamt drag i fallen är att ledarens roll under senare tid har varit att dra ner på kostnaderna, dvs. krympa verksamheten, men att samtidigt upprätthålla kvalitén (Gonäs m.fl., 1997). Samtliga kvinnor i fallen tar ett stort personligt

Den ömma bödeln

157

ansvar för detta (egentligen sympatiserar de inte med tanken att goda prestationer kan utföras med lägre resursinsats). Det verkar t.o.m. som att ju bättre de lyckas (t.ex. Elsa i rollen som ansvarig för ett distrikt) desto större är chansen att de får till uppgift att genomföra ännu större besparingar. Ytterligare en observation är att många av kvinnorna är nya i sitt ledarskap. Det verkar modernt med kvinnliga ledare – i offentlig sektor åtminstone.

Resten av denna artikel ägnas åt analys av vilka de krafter är som leder till detta mönster. Speciellt vill jag diskutera vilken roll genus (se avsnitt 3.3) spelar i den situation och till det förhållningssätt som jag här har beskrivit. Först diskuterar jag det kvinnliga ledarskapet, synen på detta och varför det verkar så populärt just nu – mycket mer populärt i offentlig sektor än i den privata. Därefter går jag över till att diskutera ledarskapets negativa sida, dvs. att vara den som har mest ansvar men ganska få befogenheter. Slutligen analyserar jag den ovan beskrivna situationen utifrån ett maktperspektiv. Det kvinnliga ledarskapet blir som jag ser det inte en källa till makt, vare sig för kvinnorna själva eller för kvinnokollektivet, utan snarare en källa till vanmakt i maktens förklädnad.

3 Bilden av ledarskap – är den kvinnliga ledaren en anomali?

Ledarskap är av tradition ett centralt begrepp inom forskning kring organisation. Även i praktiken har alltid stort intresse ägnats åt ledarskapets funktion. Det finns härvidlag ingen skillnad mellan offentliga och privata organisationer. Man kan t.o.m. med visst fog hävda att de tidigaste och fortfarande mycket inflytelserika författarna, som Weber (1978) och Fayol (1949) utgår från det vi idag skulle definiera som offentlig sektor³. En mycket stor del av den tidigaste organisations- och ledarskapslitteraturen ägnade sig åt den växande byråkratins organisatoriska problem. Förebilderna för att organisera stora verksamheter var två: kyrkan och militären. Det som kännetecknade dessa organisationer var dels den tydliga auktoritetsordningen, dels den totala avsaknaden av kvinnor. Även om världen idag ser helt annorlunda ut än när dessa teorier skrevs, kan vi fortfarande se spår av dessa tidiga bidrag, t.ex. i talet om strategier och operativ ledning, i talet om att erövra marknader och i talet om att vinna över konkurrenterna (Rumelt et al., 1994; Porter, 1985).

³Machiavelli (1513, första gången tryckt 1532, utgiven på svenska 1988) är ett ännu tidigare och fortfarande använt exempel om ledarskap och makt i den politiska sfären.

Carin Holmquist

158 Den bild av ledarskapet som växte fram var Generalen, av enhetsbefälet och av tydliga och väl avskilda nivåer i organisationen. Organisationen av ”fälttåg” krävde att varje man visste sin plats och inte ifrågasatte den. Mest extrem är kanske Taylor (1913) som tidigt inriktade sina studier på privata företag i syfte att få ut maximalt av ”maskinen Människan”. Under mitten av vårt århundrade fick erfarenheter av ledarskap av stora privata företag inflytande på synen på ledarskapet. (Jämför med Ulla Johanssons bidrag i denna antologi.) Barnards (1938) beskrivning av ledarens funktioner är en klassiker. Synen på ledarskapet förändrades inte i och med att fokus försköts till privata organisationer. Däremot fick successivt en idé fotfäste; att ledarskap och organisation behövde andra ingredienser än enbart att organisera enligt de tidigare principerna. Skälet till detta var att industrialiseringen nått dithän att produktivitetsökningar genom ytterligare mekaniseringar var svårt. Arbetarnas motivation som källa till produktivitetshöjningar kom i fokus. Mest berömda är Hawthorne-studierna. Till den tidigare synen på ledaren som en General fogades nu medvetenhet om att människor inte bara är maskiner utan de måste uppmuntras för att fungera väl. Ledaren var fortfarande en Han, det var så uppenbart att det inte ens behövde sägas⁴. Även om samhället förändrades, framför allt efter andra världskriget, mot en större andel kvinnor på den offentliga arenan var ledarskapet en entydigt manlig sfär. De förändringar som kommit att förskjuta synen på ledarskapet har att göra med att inriktningen i organisationer har förskjutits från produktion till marknad. Därigenom fick Generalen i sitt fälttåg, förutom att försöka hålla sina mannar motiverade, även försöka etablera något mindre krigiska relationer till sin organisations omvärld. Vi ser detta i teorier om system och om nätverk (Lawrence & Lorsch, 1967; Axelsson & Easton, 1992). Från 1970-talet är denna bild av det komplexa ledarskapet regel snarare än undantag (Carlson, 1968; Mintzberg, 1980; Schein, 1992). Under senare tid har Generalen blivit kulturell. Inte så att han går på teatern, utan i den meningen att han i sina fälttåg numera har att ta hänsyn till medarbetarnas motivation, till relationer med omgivningen och dessutom till att hans organisation bör ha en kultur, dvs. gemensamma värderingar och normer, som är bra för målen (Deal & Kennedy, 1985). I detta praktiska arbete har han idag mindre direkt

⁴Fortfarande är våra stereotypier starka, så t.ex. fick Nutek/ALMI frågor om varför de bara skrivit om kvinnor i Låneboken. Fakta var att texten i boken riktade sig till företagare i allmänhet, men eftersom de tecknade illustrationerna visade en hel del kvinnor så ”lästes” det som att budskapet riktade sig enbart till kvinnliga företagare.

Den ömma bödeln

159

stöd från forskningen, eftersom den idag snarare arbetar på ett djupare, mer hermeneutiskt, plan där frågor om mening och alternativa tolkningar är centralare än att ge normativa förslag till praktikens män. Den institutionella teorin, som i hög utsträckning tagit över systemteorins roll som dominerande fält inom organisationsforskningen, har ett fokus där ledarskapets funktion är mindre intressant i sig. Idag tvingas Generalen förskjuta intresset alltmer från konventionell produktion till produktion av tjänster (Grönroos, 1992). Än så länge har dock detta synsätt fått ganska liten genomslagskraft, såväl i ledarskapets teori som i dess praktik. I dagsläget kan vi konstatera att Generalen lever kvar som ledarideal. Det är fortfarande en manligt definierad värld, där begrepp som initiativ, styrka och karisma är centrala och där bilden av verkligheten är att det gäller att exploatera och avancera för att nå maximal tillväxt och avkastning.

Den här skissade utvecklingen av synen på ledarskap är naturligtvis rapsodisk och kunde ha beskrivits betydligt mer ingående. Man kan t.ex. över tiden skönja en pendling mellan en ledarsyn som fokuserar uppgiften och en som fokuserar människor (Sköldberg, 1984). Naturligtvis finns det också andra trender, t.ex. att den ovan beskrivna utvecklingen från fokus på militär och andra byråkratier till fokus på stora företag kompletteras med trenden att tankar från företag direkt anammas i den offentliga förvaltningen (köp– säljsystem, marknadstänkande, ledarskapsstil) (Arvidsson & Lind, 1992).

Ledarskap i offentlig förvaltning

Under 1980-talet kom den offentliga förvaltningen att till mycket stor del ta över värderingar som formulerats i företagssammanhang. Denna trend är fortfarande tydlig (Hasselbladh, 1994). Dessa värderingar överfördes framförallt på ledningsnivåerna, medan värderingarna ute på basplanet fortfarande styrs av en annan rationalitet. (Liljeström, 1981). Se också Lillemor Westerbergs bidrag i denna antologi. Hasselbladh (1994) visar i ett intressant exempel på denna diskrepans: när tandvårdspersonal uppmanas att se den som ska ha tandvård som kund och inte som patient uppstår en diskussion bland denna personal. Resultatet blir att de kan acceptera att se personen som kund tills han/hon sitter i behandlingsstolen och från det att han/ hon reser sig från den. Däremot vidhåller de att han/hon är patient under själva behandlingen – då utrymmet för att vara kund i konventionell bemärkelse är litet. Detta exempel belyser i sin enkelhet en problematik som har med uppifrån dikterade värderings-

Carin Holmquist

160 förändringar att göra – frågan är vem som tjänar på att den som ska ha tandvård betraktas som kund i stället för som patient.

Den rådande kraftiga lågkonjunkturen har förstärkt ”ekonomiseringen”⁵ av den offentliga sektorn. Ledorden är idag effektivitet och lönsamhet snarare än likabehandling och starkt samhälle (Johansson, 1997; Westerberg, 1997). Med en vokabulär hämtad från Generalens tid ska den offentliga sektorns ledare anträda fälttåget mot den Ofantliga sektorn. Den lede fi är inte här den hårda marknaden utan den onödigt stora egna organisationen. Detta kräver sin man, så ledarna inom offentlig sektor har en viktig uppgift. Även om det finns beskrivningar av heroiska ledare i dåliga tider (Iacocca, 1985) så är det inte Generalens rätta element att vara kontraktiv snarare än expansiv, vilket gör att ledning under kris och neddragning är mindre attraktivt och att det finns mindre kunskap om detta (Bohman & Johansson Lindfors, 1995).

En svår situation uppstår alltså i den offentliga sektorn. Den traditionella ledarrollen, som omhuldat ideal som god tillgänglighet av offentlig service och likabehandling, är svår att förena med rollen som den som ska avveckla verksamhet. Dessutom är deras värderingar inte förenliga med den nya ideologin om att sektorn är ofantlig snarare än offentlig. De ledare som omfattar den nya strikt (företags)ekonomiska värdestrukturen, omfattar även Generalsidealet och väjer därför för den mindre glamourösa kontraktionsrollen.

Vad ska man då göra för att få omställningen till stånd? Ledarskapets funktion inom den offentliga sektorn är vare sig som förr, dvs. en positiv tjänstemannafunktion i det allmännas tjänst, eller som i företagsvärlden, dvs. en effektiv, framåtriktad och tillväxtorienterad funktion. I dagens situation är ledarskapets funktion istället snarare att likna vid exekutorns – ledaren ska trimma den ofantliga sektorn till ett mindre störande element i vårt samhälle. Så vem vill och kan utföra denna uppgift som uppenbarligen är så politiskt väsentlig?

Kvinnors ledarskap

Lyckligtvis finns det en parallell förändring i samhället som kan användas för att lösa denna svåra situation. Kvinnors inträde på arbetsmarknaden, som tog riktig fart på 1960-talet, har åtföljts av en hög andel välutbildade kvinnor i arbetskraften. Idag är kvinnorna i majoritet i den offentliga sektorn, dit de flesta söker sig för att arbeta i vård-, omsorgs- och servicerelaterade funktioner. Kvinnorna har också en hög andel av många högskoleutbildningar, naturligtvis inom

⁵Eller som Brunsson (1992) kallar det: ”företagisering”

Den ömma bödeln

161

de nämnda områdena men också inom ekonomi, juridik och andra samhällsvetenskapliga områden. Dessa utvecklingstendenser medför att det såväl inom den offentliga sektorn som utanför den finns en kader av potentiellt tänkbara kvinnor som skulle kunna ta över ledningsfunktionen.

Förekomsten av kvinnliga ledare är fortfarande liten. Debatten om kvinnors andel av ledarskapspositioner är relativt ny, men det är ändå enkelt att se att andelen kvinnor i såväl VD- som styrelsepositioner i de stora företagen är låg. Vi ser en ökad andel kvinnor på mellanchefsnivå, men utvecklingen är långsam inom det privata näringslivet – i början på 1990-talet hade endast 1 av de 500 största svenska företagen kvinnlig VD (Boter & Holmquist, 1996). Även i småföretagen är kvinnornas andel låg, endast ca 10 % av företagsledarna i tillverkande företag är kvinnor (Boter & Holmquist, 1994). Däremot verkar det som att hindren (psykologiska och/eller institutionella) är mindre för kvinnor som vill bli ledare i offentlig verksamhet. Under senare år har andelen kvinnliga chefer i den offentliga sektorn ökat markant – parallellt med nedskärningarna.

Men hur ska då den kvinnliga ledaren förhålla sig i denna, oftast nya, situation? Som nämnts, finns det knappast identifikationsmöjligheter för henne i den traditionella Generalsrollen. Manliga ledare identifierar inte heller kvinnor med traditionella ledaregenskaper (SOU 1994:3). Naturligtvis finns det kvinnor som enkelt kan anpassa sig till (eller kanske t.o.m. redan vara disponerade för) denna manligt definierade roll. Men för det mesta talar kvinnor som är ledare ett annat språk (Spender, 1980; Lakoff, 1975) och redovisar andra värderingar (Roos, 1992). Detta medför ett väl dokumenterat dilemma för kvinnliga ledare, där de finner sig vara i ett ingen-mans-land (eller mer korrekt ingen-kvinnas-land, se t.ex. Kerfoot & Knights, 1993). I andra sammanhang har jag belyst den skillnad som finns mellan kvinnligt och manligt definierade områden (Sundin & Holmquist, 1989; Holmquist, 1995). Denna skillnad mellan områden i (eller sektorer av) samhället kan t.o.m. hävdas spela en avgörande roll (Billing & Alvesson, 1994).

Ledarskap och kvinnor – en fråga om genus

Merparten av ledarskaps- och organisationsteorierna behandlar, som framställningen ovan visade, inte ledarskap i offentlig sektor, ledarskap i mellanchefspositioner eller ledarskap utfört av kvinnor. Avsaknaden av perspektiv som inkluderar genus (här definierat som socialt kön, se nedan) har kritiserats kraftigt under senare tid ( Calás & Smircich, 1986; Mills, 1988; Wilson, 1996; Calás & Smircich,

Carin Holmquist

162 1996). Även om andelen studier där kvinnor ses som en del av organisationen ännu är låg, finns det dock tidiga exempel på sådana som t.ex. Moss Kanters (1977) klassiska beskrivning av hur män och kvinnor förhåller sig till varandra i organisationer. Men fortfarande är teoretiska studier av ledarskap (och organisationer) till stor del ett ingen-kvinnas-land, liksom ledarskapets praktik⁶

För att kunna förstå kvinnors (och mäns) förhållningssätt i organisationer och annorstädes måste begreppen täcka in könsaspekter. Inom feministisk litteratur har man sedan länge använt begreppet genus istället för kön (gender istället för sex på engelska). Motiven var att komma ifrån biologiseringen av kvinnor och att påtala att kön framförallt är socialt. Med detta menas att det biologiska könet utgör grunden för en systematisk särbehandling, så att barn med biologiskt kvinnligt kön över tiden socialiseras in (Chodorow, 1995) och behandlas annorlunda än barn med biologiskt manligt kön. Därigenom uppstår det sociala könet – genus (Scott, 1988).

Den feministiska forskningen är livaktig och spänner över många discipliner. Därför är det inte konstigt att begreppet genus över tiden kommit att användas på ett mångfacetterat sätt (Ferguson, 1988; Alcoff, 1988; Nelson, 1992; Nicholson, 1994). En viktig del i att använda genus som begrepp är att det är ett relationellt begrepp. Det sociala könet existerar inte som en absolut storhet, utan får sin mening först i relation till det andra könet. Detta innebär också att genus förändras över tiden, det som är manligt kan bli kvinnligt och tvärtom. En implicit förutsättning i litteraturen är, enligt min mening, att allt/alla tillskrivs genus

Genus som ett relationellt begrepp kan användas för att analysera sammanhang där kön (biologiskt och/eller socialt) är aktuella. Framför allt har genus använts för att förstå hur kvinnor och män förhåller sig till varandra i det offentliga såväl som i det privata livet. Studier har visat att genus fungerar som en sorteringsmekanism i många sammanhang (Acker, 1991). Detta har av Hirdman (1988) beskrivits som ett genussystem. Genussystemet består av två sammansatta delar. Den första delen är att genus fungerar som en sorteringsmekanism där allt definieras som endera manligt eller kvinnligt. Sorteringen gäller allt ifrån känslor till yrkesområden och sektorer i samhället. Allt är könat och strikt indelat i manligt och kvinnligt – även om indelningen kan förändras över tiden så är gränsen mellan manligt och kvinnligt alltid tydlig (Sundin, 1993). Detta blir särskilt uppenbart i reaktionerna på att individ(er) går utanför gränsen för den

⁶Situationen är dock i förändring, det teoretiska området kanske närmar sig ett enstaka-kvinna-land.

Den ömma bödeln

163

tilldelade rollen, t.ex. när kvinnor blir ledare. När det gäller hur kvinnor och män ses som yrkesmänniskor är det klart att kvinnligt (och kvinnor) associeras med omsorg och manligt (och män) med prestation (Sargent, 1983). Jämför med Westerbergs begreppsgenomgång i denna antologi. Ledarskap är manligt definierat och i analogi med detta betonas prestation snarare än relationer och omsorg (att vara förskollärare och ansvara för 14 barn ses inte som ledarskap).

Den andra, och sammanhängande, delen av genussystemet är att genus också fungerar som en hierarkiseringsprincip. Genus rangordnar. Även rangordningen gäller, liksom sorteringsmekanismen, allt ifrån känslor till yrkesområden och sektorer i samhället. Uppdelningen i manligt och kvinnligt används för att positionera i hierarkin. Det som definieras som kvinnligt ses som lägre i hierarkin: omsorg underställs prestation, känslor underställs förnuft etc. Genussystemet innebär att makten tillskrivs det manligt definierade (Eduards, 1992). Genom den dubbla funktionen hos genussystemet säkerställs ordningen mellan könen, en ordning som inte bara kan kritiseras för sina effekter på relationerna mellan kvinnor och män utan också för att den teoretiskt blandar ihop just separering och hierarkisering (Nelson, 1992).

Kvinnor som är ledare är något av en anomali, vilket jag antydde redan i huvudrubriken på detta avsnitt. Ledarskap är som framgått av beskrivningen av Generalen starkt associerat med egenskaper som karakteriseras som manliga. Att vara ledare är att vara genusbestämd som manlig. Kvinnor som biologiska varelser associeras mycket starkt med kvinnligt genus. Det är till och med så att kvinnokroppen nästan automatiskt ger en genusbestämning som kvinnlig. Detta syns tydligt i uttryck som kvinnligt ledarskap eller kvinnligt företagande där det enda som motiverar ordet kvinnligt är det biologiska könet. Prefixet manligt behövs inte före ledarskap eller företagande – det är underförstått att det är det normala. Avvikelsen kvinnligt måste dock markeras.

Kvinnors ledarskap är dubbelt genusbestämt, dels som kvinnligt eftersom det är en biologisk kvinna och dels som manligt eftersom ledarskapsfunktionens genus är manligt. Denna dubbla genusbestämning gör att kvinnorna har att möta dubbla uppsättningar attityder. Dels ska de motsvara bilden av kvinnligt, dels ska de utöva den manligt bestämda funktionen ledarskap. Som ledare verkar det som att det är graden av uppgiftsorientering (som hänger ihop med bestämningen av ledarskap) som avgör hur effektiva såväl manliga som kvinnliga ledare anses vara (Hawkins, 1995).

Den forskning och de studier som finns kring kvinnor som ledare är, liksom studierna av kvinnor som företagare (se NUTEK 1995),

Carin Holmquist

164 inte speciellt integrerade i kunskapen om ledarskap som sådant. Det kvinnliga ledarskapet och den kvinnliga ledaren ses som en kategori för sig – något som ska specialbehandlas. Liksom i feministiska och andra studier kring kvinnor på den offentliga arenan, dvs. utanför familjen, kan vi se två generella perspektiv (Klinger, 1993). Det ena perspektivet är att kvinnor och män som ledare kännetecknas av likhet (Fagenson, 1993; Donnell & Hall, 1980; Hawkins, 1995). Med detta perspektiv kommer utvecklingen successivt att medföra fler kvinnliga ledare som också fungerar väl enligt samma system som männen. De hinder som detta perspektiv tar upp är framförallt kvinnornas egna ambitioner, även om yttre hinder också beaktas. Som skäl för avsaknaden av kvinnliga ledare anförs ofta att kvinnor har psykologiska spärrar för ledarskap – s.k. inre hinder (Asplund, 1988). Det andra perspektivet är att kvinnor och män som ledare kännetecknas av särart. Detta perspektiv hävdar att kvinnor står för en genuint annorlunda ledarskapsstil. Hindren karakteriseras här framför allt som yttre, t.ex. institutionella (Höjgaard, 1990). Det finns naturligtvis även studier av kvinnligt ledarskap som tar ett bredare perspektiv, där genus finns med i analysen på ett genomgripande sätt (Due Billing & Alvesson, 1994; Wahl, 1995).

När kvinnliga ledare studeras, vare sig studierna utgår från särart eller likhet, behandlas oftast ledarskapet ur individuell synvinkel. Det är den enskilda kvinnan som analyseras och diskuteras (Vinnicombe & Colwill, 1995). Ett vanligt område att diskutera är de problem som uppstår när ledaren är kvinna. Detta ser vi t.ex. i debatten om inre och yttre hinder. Vem har sett en debatt om inre hinder för manliga ledare? När skillnader mellan kvinnliga och manliga ledare diskuteras så är det framförallt skillnader i förhållningssätt till arbetet som betonas (Hennig & Jardim, 1978; Goffee & Scase, 1985).

Däremot finns det förhållandevis få studier som ser till (den kvinnliga) ledarens funktion och beskriver skillnader/likheter mellan kvinnor och män därvidlag. Även om kvinnor generellt sett sägs vara mer socialt inriktade (Gilligan, 1985; Gibson, 1995) finns det få beskrivningar av hur denna inriktning skulle yttra sig i praktiskt ledningsarbete. Mintzberg (1980) till exempel beskriver ledaren genom att fokusera funktionen. Man kan konstatera att när män är ledare är det funktionen som står i centrum för forskningsintresset (vad han gör) medan det är personen (hur hon är) som står i centrum när kvinnor är ledare (Minzberg, 1983; Sargent, 1983).

Den ömma bödeln

165

Sammanfattning

Som framgått har den kvinnliga ledaren mycket olikartade förväntningar på sig när hon ska utföra sitt arbete. Dels finns bilden av Generalen som ett basmönster – den manliga ikonen, dels finns den kvinnliga ikonen – bilden av den ömma modern/systern – som ett disparat men samtidigt uppträdande mönster. Det finns naturligtvis vissa basstrategier, t.ex. att som amazonen fylla den manliga ikonen eller att välja att fylla den kvinnliga ikonen, dvs. en slags Florence Nightingale. Kombinationen, att samtidigt vara prestationsinriktad och social, är svår (Hood & Koberg, 1994; Sargent, 1983). Dilemmat gäller alla kvinnliga ledare som oavsett de vill det eller ej tillskrivs kvinnliga värden och oavsett de vill det eller ej måste fylla den manligt definierade ledarrollen. Till skillnad från sina manliga kollegor blir de kvinnliga ledarna värderade efter två, till stor del oförenliga, måttskalor samtidigt.

I en situation där Generalsrollen är mindre klar, i kontraktiva snarare än expansiva sammanhang, blir dilemmat ännu tydligare. I tider av kris är den kvinnliga ikonen mycket användbar, dess funktion av att lindra, lugna och trösta är som gjord för denna situation. Kuratorsfunktionen är central i en organisation i kris. Däremot är den manliga ikonen, Generalen, mer svåranpassad i krislägen utan större hopp om snabb vändning av situationen. Hela ledarfilosofin är uppbyggd för positiv utveckling och en långvarig kontraktionssituation blir mycket svårhanterad. Med andra ord är det lättare att anpassa den kvinnliga ikonen än ett expansivt manligt ledarideal till en kontraktion. Detta kan vara en (o)medveten anledning till att kvinnliga ledare uppmärksammas i krissituationer.

4 Ledarskapets onda sida – ansvar för nedskärningar

Vår syn på ledarskapet är format av den framåtriktade, positiva bilden. En god ledare är den som för verksamheten framåt, ser till att segrar blir vunna och att manskapet är motiverat. Trots alla mer eller mindre glorifierande bilder av goda ledare, kan man hävda att ledarskap i tider av expansion och tillväxt är en relativt enkel uppgift – den ökande kakan ger möjlighet att genomföra många målsättningar utan större krav på prioriteringar. I starka faser av marknadsetablering är tillväxten mer eller mindre självgående och ledarens roll blir mer att övervaka skeendet.

Den negativa sidan av ledarskapet, den där radarparsbegreppen ansvar–befogenheter kantrar över mot ansvarssidan, är mindre enkel.

Carin Holmquist

166 Vid kontraktion av verksamheten krävs det såväl mod som omdöme när ledaren ska ta ansvar för vilka delar som ska skäras bort. Avvägningen mellan kort och lång sikt är inte minst svår. Ansvaret för att vrida situationen till en mer positiv trend ligger också på ledaren. Ledaren som person blir också naturligt mer ifrågasatt i dessa negativa lägen, där situationen kan beskrivas som en negativ spiral ju längre situationen pågår. Det är detta läge som ledare i den offentliga sektorn sedan flera år befinner sig i. För en mycket stor del av verksamheten, framförallt den som inriktas mot vård och omsorg, är situationen sådan att många ledare tvingas skära bort en stor del av verksamheten. Framtiden ser inte annorlunda ut, så vi befinner oss i detta avseende mitt i ett tydligt utvecklingsförlopp. Till skillnad från sina ledarkollegor i den privata företagsvärlden har ledare i den offentliga verksamheten små möjligheter påverka sin uppgift – för de offentliganställda ledarna inom vård och omsorg sätts målen eller uppgifterna av politikerna. De stora förändringarna inom offentlig sektor beskrivs retoriskt inte som nedskärningar, utan snarare som omorganisation. Målen är oförändrade sägs det, vad gäller t.ex. skola, barnomsorg, kultur, äldreomsorg, fritidsförvaltning och sjukvård. Däremot ses de medel och den organisation som funnits/finns som inadekvata. Retoriken omfattar tankar om privatisering av omsorg, tankar om ökat anhöriginflytande samt om företagisering av sektorn. Att många privata daghem inte går ihop, att ökat anhöriginflytande i äldreomsorgen i praktiken innebär att anhöriga (läs kvinnor) får ta obetalt ansvar för hemvård och att många kommunala företag i praktiken är monopol är aspekter som sällan ges utrymme i debatten. Nedskärningarna framställs från politiskt håll som enbart nödvändiga effektiviseringar medan de från de anställda och från ”kunderna” ses som allvarliga hot mot verksamhetens övergripande mål. I detta läge har ledaren av offentlig verksamhet att utföra sin uppgift – att med bibehållen nivå i målen krympa verksamheten utan att det märks. Delvis maskeras också nedskärningarna genom att verksamheter slås ihop, dvs. verksamheter krymps men slås samtidigt ihop, varför varje enskild förvaltning kan förbli ganska stor.

5 Kvinnlighet och kontraktion som del av ledarskap

I föregående avsnitt har jag pekat på två förhållanden. För det första är ledarskap traditionellt genusbestämt som manligt, vilket gör att kvinnligt ledarskap är en anomali. Hierarkiseringen av genus innebär också att kvinnligt ledarskap inte bara är en anomali utan också är underordnat manligt ledarskap – det är ”det främmande” och

Den ömma bödeln

167

negativa. För det andra är ledarskap lika traditionellt associerat med expansion (som ses som positivt) medan ledarskap under kontraktion är negativt, möjligtvis kan ledarskap under kontraktion ses som heroiskt under en kortare tid men normen om expansion är tydlig.

Som synes är ledarskap förknippat med manligt och med expansion. Det som är kvinnligt är inte förknippat med ledarskap eller expansion. Det vore fel, enligt min mening, att helt associera kvinnligt med kontraktion – snarare är det reproduktion som förknippas med kvinnligt (medan produktion är manligt genusbestämt). Med detta resonemang vill jag betona att jag inte tar ställning till om kontraktion, i motsats till expansion, är genusbestämt som kvinnligt eller manligt, även om nedskärningar torde innefatta mer av reproduktion än av produktion.

För att sammanfatta det kan Nelsons uppställning (1992) användas. Hon, liksom Hirdman (1988) och andra, pekar på genussystemets dubbla roll som särskiljande och hierarkiserande. Från detta resonemang utvecklar Nelson en modell som kan tillämpas för att beskriva den situation jag diskuterar, kvinnligt ledarskap i nedskärningstider:

Figur 1. Kvinnligt ledarskap i nedskärningstider i Nelsons ( 1992:142 ) genus/värdekompass

Positivt

(+)

Manligt ledarskap i expansionstider (+ +)

Kvinnligt ledarskap i expansionstider (– +)

Maskulint Feminint

(+) (–)

Manligt ledarskap i nedskärningstider (+ –)

Kvinnligt ledarskap i nedskärningstider (– –)

Negativt

(–)

Modellen ovan sammanfattar den teoretiska diskussionen. Det manliga ledarskapet i expansionstider ställs diametralt mot det kvinnliga ledarskapet i nedskärningstider. Eftersom genus är en så stark kategoriseringsgrund är det sannolikt så att manligt ledarskap har högre hierarkisk rang, även när detta ledarskap utförs i nedskär-

Carin Holmquist

168 ningstider. Med andra ord har en manlig ledare i nedskärningstider högre rang än kvinnliga ledare i expansionstider.

De fall jag presenterat befann sig samtliga i den ”dubbla negationens” ruta, de var kvinnor och de arbetade i organisationer som utsatts för kraftiga nedskärningar.

Frågan är hur någon, frivilligt, kan ta på sig att leda en verksamhet som krymps årligen men som samtidigt ska utföra samma uppgifter. Det är i detta sammanhang det är intressant att se den ökning av kvinnliga ledare som finns inom den offentliga sektorn. Att ledarskapet blir mer ”kvinnligt” i termer av antal kvinnor kan t.ex. betyda att ledarskap, i offentlig sektor, går mot en förändring av genusbestämning – från manligt till kvinnligt. Om det är så kan det få olika effekter. Från andra sammanhang är det väl känt att arbetsmarknaden är tudelad och att kvinnors områden har lägre status (och lägre lön). Genus är starkt kopplat till makt och det är kanske t.o.m. så att där kvinnor går in går makten ut och där makten går ut ges kvinnor tillträde. Nyckeln till att denna förändring kan uppträda är kontraktionen av verksamheten som i sig ger mindre makt i det ledarskap som utövas, makt i termer av befogenheter och resurser.

Vad är det som händer när man tillsätter en kvinna som ledare i en organisation där nedskärningar är aktuella? Dels följer bilden av det kvinnliga med in i ledarskapsfunktionen, förväntningarna på en kvinna som ledare är annorlunda, t.ex. mer empati och förståelse (SOU 1994:3). Dels skapar det en större kulturell gemenskap när de flesta anställda är kvinnor – ledaren är ”en av oss” (Bloor & Dawson, 1994). Den kvinnliga ledaren ska också hantera den överordnade nivån, som domineras av helt andra värden. Den som är oerfaren i sitt ledarskap har mycket små möjligheter att verbalt eller praktiskt påverka kraven. Hennes roll blir i mångt och mycket att medla mellan de överordnade kraven (som hon oftast lojalt följer även om hon inte sympatiserar med dem) och de krav som hon uppfattar från de anställda och från den praktiska verksamheten.

Detta skulle kunna beskrivas som det vanmäktiga ledarskapet, där kvinnornas uppgift är att utföra det omöjliga. Jag vill dock gå längre och istället beskriva dessa kvinnors funktion som: den ömma bödelns. Deras uppgift är att samtidigt agera ut kvinnliga värden som förståelse, empati och omsorg – den ömma modern som ledare – men samtidigt ska de skära ned verksamheten – den grymme bödeln. Kanske det till och med är så att en medkännande ledare medverkar till att eventuella protester tystas i sin linda – de anställda ser ju att ledaren gör så gott hon kan.

Den ömma bödeln

169

6 Kvinnliga ledares makt blir vanmakt

Låt oss återvända till våra fyra kvinnor från verkligheten. Samtliga blev mycket glada över att få ansvaret att vara ledare. I deras ögon var det fortfarande ett uttryck för att de blev delaktiga i ett större sammanhang, med större ansvar och befogenheter för ett område som de gillade att arbeta i. Visst kan vi se vissa skillnader, av individuell och organisatorisk art, mellan fallen, men likheterna är stora. Samtliga befann sig i det dilemma som jag beskrivit mer teoretiskt i föregående avsnitt – de hade ansvar för att verksamheten skulle drivas med samma mål som tidigare, i en sammanslagen organisation, men de hade också ansvar för att dra ned på kostnaderna, dvs. göra nedskärningar. Samtliga kände de ett stort ansvar för verksamheten och för de anställda.

Individuella strategier – internalisering av problem och professionell dubbelbindning

Den gemensamma strategin för att hantera situationen kan beskrivas som internalisering. Med detta menar jag att kvinnorna tog på sig ansvaret även på ett personligt plan, problemet eller dilemmat blev deras privata minst lika mycket som det var den offentliga verksamhetens⁷. Hur kvinnorna sedan klarade av denna internalisering varierar, från Anna som var en robust personlighet över Birgitta och Elsa som klarade av det hyfsat till Marianne som faktiskt blev sjuk av att arbeta under dessa förhållanden.

Internaliseringen fungerar också som en process där kvinnorna inte bara tog till sig problemen utan också lade hela ansvaret på sig själva. De arbetade extra, de utarbetade mer eller mindre sofistikerade organisationslösningar, de försökte vara lyhörda mot personalen och, inte minst, de kände sig trots detta otillräckliga. Detta förhållningssätt hade dubbla effekter, dels tog kvinnorna på sig hela ansvaret istället för att delegera och/eller hänskjuta uppåt och dels blev deras förhållningssätt såväl nedåt i organisationen som uppåt ganska

⁷Bland kvinnorna i de sex ledarskapskurser jag drev var detta ett mycket vanligt förhållningssätt. Deltagarna skulle göra ett projektarbete om ett problem de hade som ledare. Exempel på de första formuleringarna är: mitt problem är att kommunen har så dålig ekonomi, alternativt; mitt problem är att det föds så få barn i kommunen. Genom att spetsa till uttalandena gick det oftast att få dessa kvinnor att inse att de som individer knappast kunde lösa vare sig en ansträngd kommunekonomi eller själv föda de barn som behövdes för ett underlag för barnomsorg/skola – de tog alltså på sig för stort ansvar över saker de rimligtvis endast kunde påverka marginellt.

Carin Holmquist

170 passivt. De ställde inte stora krav vare sig på sina chefer eller på sina anställda. Istället försökte de klara av allt själva⁸.

Samtidigt fanns det mer eller mindre vaga signaler om missnöje såväl uppifrån som nedifrån, det tydligaste exemplet var Marianne som överhuvudtaget inte kände sig accepterad av sina kollegor och överordnade, något som hon tillskrev sin egen oförmåga att klara av situationen. Missnöjet från personalen försökte Elsa lösa dels genom att tala med alla, dels genom att visa att hon ansträngde sig mer än de flesta – istället för att ta en alternativ strategi och placera missnöjet med neddragningarna där besluten om dessa hade fattats – på politisk nivå.

I samtliga fall hade kvinnorna en egen bakgrund inom det område de satts att förvalta, alla utom Marianne till och med inom just den organisation de ledde. Detta skapade en speciell situation, där de anställda och ledaren var del av samma professionella kultur (Van Maanen & Barley, 1984; Bloor & Dawson, 1994). De upplevdes av de anställda mer eller mindre som en i gruppen – Marianne stod dock lite utanför under hela sin tid som ledare – de identifierade sig också i hög utsträckning med de anställda och ansträngde sig för att se organisationen ur denna synvinkel. Troligtvis fungerade detta som en ”stötdämpare” för kritik från underställda. Genom att Elsa var en gammal kollega och eftersom hon arbetade hårt, blev det svårt att öppet kritisera henne för situationen – det var ju uppenbart att det inte var hon som gjort fel. På detta sätt kan existensen av en ledare som identifieras med den ”professionella” kulturen inom organisationen verka passiviserande för eventuell kritik.

Makt och vanmakt

Traditionellt förknippas ledarskap med makt. Den som får ansvar och befogenheter att leda en verksamhet har makt att styra denna verksamhet. Detta gäller även mellanchefer och förmän, om än på lägre nivå. Makten är organisatoriskt baserad, chefskap ger en formell möjlighet att ”få någon att göra det han/hon inte annars skulle ha gjort” (Dahl, 1957). Den organisatoriska ledarskapsrollen innefattar normalt också en ekonomisk makt, som t.ex. befogenheter att kontrollera utgifter och påverka budgetens utformning samt ofta också ett inflytande på de ekonomiska utbyten som de anställda får,

⁸Vilket i sig är ett mönster som var vanligt bland de 120 kursdeltagarna, dvs. att kvinnor lever i föreställningen att alla problem kommer att lösa sig om de bara är duktigare. Sannolikt är det tvärtom – som när en kvinna söker acceptans av ledningen genom att bli ännu mer effektiv och kompetent och det står klart att hon är oaccepterad och illa tåld av ledningen just på grund av sin kompetens.

Den ömma bödeln

171

som löner och övriga förmåner. Den som har makten över ekonomiska flöden har också ett stort inflytande över verksamhetens allmänna inriktning.

Det finns många olika sätt att se på vad som ger makt (Dahl, 1957; Bachrach & Baratz, 1970; Lukes, 1974), se t.ex. Petersson (1987) eller Clegg (1989) för mer översiktliga beskrivningar. Ett genomgående drag i dessa beskrivningar är, trots de många skiljaktiga meningar som finns, att makt inte är en statisk storhet utan att makt är ett relationellt och föränderligt fenomen. Jag har nämnt organisatorisk position och ekonomiska befogenheter. Ett alternativt sätt att se på vad som ger makt är att den som behärskar strategiska osäkerheter får makt (Crozier, 1964). Ett enkelt exempel är den makt som följer med viss professionalism, t.ex. är privatmänniskan helt i händerna på juridisk eller medicinsk expertis i sakfrågor. Den strategiska osäkerheten i de fall jag här har beskrivit, dvs. inom den offentliga sektorn med sina neddragningar, gällde framförallt framtiden för verksamheten. Framförallt är det efterfrågan på tjänster samt möjligheterna att ge ett utbud av dessa tjänster som är centrala. Ingen av de kvinnor som jag beskrivit såg ljust på framtiden, istället funderade de mycket över hur framtiden skulle bli för verksamheten. De beskrev sig mindre som styrande av utvecklingen utan mer som redskap i försöken att jämka ihop höga anspråk med krympande resurser. Efterfrågan har fått en underordnad roll i politiska sammanhang. Behovet av omsorg och service underordnas budgetprocessens krav på nedskärningar, vilket radikalt förflyttar makten från verksamheten, där efterfrågan är en daglig realitet, till den politiska nivån.

De kvinnliga ledarna talade inte heller om makten att forma framtiden, de tog utvecklingen mer eller mindre som given. Den kritik de verbaliserade gällde framförallt att utvecklingen gick så snabbt, och inte minst att de såg kritiskt på sin egen förmåga att fullfölja de uppgifter de hade. Däremot kunde de inte längre använda argument som hade med efterfrågan och kvalitet att göra – kunskapen om och närheten till medborgare och/eller vård- och omsorgstagare var inte längre faktorer som gav makt i organisationen. Med Croziers (1964) resonemang hävdar jag att den egentliga makten i de organisationer som de kvinnliga ledarna fanns i låg på politisk nivå i kommunerna respektive landstingen. En viktig maktbas utgör de politiska organisationer från vilka politiskt aktiva rekryteras till ansvariga positioner i kommuner och landsting. Detta är dock inget som kvinnorna berörde, även om de gång på gång kom tillbaka till dilemmat höga ambitioner och krympande resursram. Dessa oförenliga mål och medel baserades på politiska beslut (Petersson, 1991) – det är där makten låg att

Carin Holmquist

172 endera sänka ambitionerna eller öka resurserna. Den reella makten låg alltså utanför dessa kvinnliga ledares domäner (Hirdman, 1988).

Den makt som tillkom Elsa och de andra var makten att lojalt genomföra de åtgärder som skulle skapa minsta möjliga diskrepans mellan oförändrat höga ambitioner och krympande resurser. Makten över att definiera verksamheten och dess mål och medel, helt eller delvis, försköts till den politiska sfären. Det som fanns kvar var makten att, genom allsköns innovativa och kreativa lösningar, söka uppfylla samma mål som tidigare inom de krympta budgetramarna. Tyvärr var balansen mellan givna mål och givna resurser också sådan att resurserna utgjorde begränsningen – det var ramen inom vilken givna mål skulle nås.

Traditionellt följer makt med de befogenheter som en ledare har. Eftersom makt inte är statiskt utan formas och omformas i relationer kan den förändras när situationen förändras. I den offentliga sektorn kan vi generellt se en förskjutning av makten uppåt i sektorn, samt en förskjutning från organisationerna i sektorn till den politiska nivån. Denna förskjutning har med de politiska målen att göra, de mål som förändrat verksamheten till en fråga att krympa budgeten. Resursbegränsningen är en central källa till minskad makt för de kommunala och statliga förvaltningarna.

Makt är, som påpekats, en viktig hierarkiseringsprincip. Manligt är förknippat med överordning, och därmed makt. Kvinnligt är förknippat med underordning. När kvinnor blir ledare kommer detta i vårt genusbestämda system att vara förknippat med minskad makt för den ledarposition de innehar. Denna maktförskjutning, som sker inom ledarpositionen, är inte kopplad till individen utan till hur genus strukturerar samhället. Med detta följer att maktförskjutningen i detta avseende är ”osynlig”, det väcker inte starka reaktioner ens hos kvinnorna själva. I de fall som beskrivits upplevde kvinnorna sig arbeta i motvind (framförallt Marianne). Ingen av dem kopplade denna upplevelse till annat än nedskärningarna – och sin egen upplevda oförmåga att samarbeta eller klara av uppgifterna.

Denna dubbla förskjutning av makt, dels genom förändrade maktrelationer på grund av nedskärningar, dels på grund av att kvinnlighet (genom fysiska kvinnor) förändrar maktrelationerna för ledarpositionerna, vill jag benämna vanmakt. Begreppet är starkt men fångar den situation som kvinnorna befann sig i, där makten i deras ledarskap urholkades från två håll – utan att de såg möjligheter att förhindra detta.

Den ömma bödeln

173

Makten urholkas på alla nivåer

Sammantaget verkar det som att den makt som normalt följer med ett organisatoriskt ledarskap blir till vanmakt i kvinnornas händer, beroende dels på avsaknaden av ekonomiska möjligheter i den krympande ekonomin, dels på att kvinnlighet (genom fysiska kvinnor) introduceras i ledarskapet vilket ger mindre makt (Sundin, 1995; Hirdman, 1988). Med de förväntningar som finns på kvinnlighet, framförallt i nedskärningstider där den reproducerande funktionen och relativt passiva överlevnadsideal är viktiga, kommer de kvinnliga ledarna snabbt in i ett mönster där de söker anpassa verksamheten till minsta möjliga skada för anställda och s.k. kunder – dvs. de traditionellt omsorgsrelaterade förväntningarna på kvinnor blommar upp. De kvinnliga ledarna får, som sina fysiskt arbetande medsystrar, ofta agera städgummor och klara upp en besvärlig situation. Den politiska nivåns villkor utgör ramen och de anställdas och verksamhetens mål samt resurser är arbetsredskapen.

Detta mönster av makt som blir vanmakt i de kvinnliga ledarnas händer är en effekt av ”the gendered nature of work relationships” (Gherardi, 1995:97). Vi kan se det på alla beskrivningsnivåer, från samhällsnivå till den individuella nivån. Om vi börjar med den individuella nivån så finner vi att de fyra beskrivna kvinnorna, liksom många andra kvinnor, i och för sig blivit ledare men att det individuella ledarskapet blir urholkat. Jämfört med att vara chef för barnomsorgen under det expansiva 1960-talet är innehållet i ledarskapet under 1990-talet helt förändrat. Den minskade resursbasen medför att makten minskar. En fråga som faller utanför ramen för denna artikel är hur sambandet, ökande andel kvinnor i ledarpositioner – mindre makt för ledarna, ser ut. De fyra kvinnor jag beskrivit talade inte ens om bristande makt, de försökte bara klara situationen genom att satsa all sin tid och allt sitt engagemang. De beskrev sin situation som given och försökte bara förändra inom sitt mandat – genom omstruktureringar och innovativa idéer snarare än genom att t.ex. utmana den politiska makten. Varför är det ingen som t.ex. tydliggjorde situationen genom att lägga ner barnomsorgen helt och hållet eller bara erbjuda 4 timmars tillsyn/dag? Eller genom att protestera – som en rad manliga chefsläkare gjorde hösten 1996 (DN 18 okt, AB 21 okt, SvD 22 okt)? Svaret är den internalisering som kvinnorna gjort, de identifierade sig med problemen och med målen till den grad att de blev passiviserade gentemot makten på den politiska nivån. På individnivå blir det alltså uppenbart att den formella makten blir

Carin Holmquist

174 vanmakt i kvinnors händer i den budgetsituation som råder (med oförändrade mål).

Organisatoriskt var de fyra kvinnorna delar av krympande och sammanslagna verksamheter. Den organisatoriska basen blev alltmer försvagad, budgetbasen minskade liksom antalet anställda. De sektorer vi här talar om är till stor del uppbyggda kring värden som förknippas med kvinnligt, som vård och omsorg, samt en samarbetstradition (Chatman & Barsade, 1995; Sahlin-Andersson, 1994). Många av de anställda är kvinnor, som sköterskor, lärare och barnavårdare. Dessa kvinnodominerade kollektiv har som anställda fått mindre makt att genomdriva sina intressen och mål, på grund av det rådande budgetläget. I denna situation får de en ledare som är kvinna och oftast dessutom kommer ur kollektivet. Detta förhållande, en samhörighet och förståelse mellan ledaren och kollektivet (Van Maanen & Barley, 1984), förstärker den kvinnliga ledarens vanmakt. Kollektivets protester binds delvis genom samhörigheten med den kvinnliga ledaren, liksom hon binds av sin lojalitet mot kollektivet. Den makt som organisationen ger i en god ekonomisk situation blir alltså också en vanmakt vid nedskärningar, förstärkt av den dubbelbindning som finns mellan den kvinnliga ledaren och hennes underställda. För makten, dvs. den politiska nivån, fungerar den kvinnliga ledaren som en avlastare av protester – för mig framstår detta som en följd av den sortering och hierarkisering som genussystemet innebär (Acker, 1991; Kvande & Rasmussen, 1992). Eftersom det kvinnliga är underordnat blir de kvinnliga ledarnas strategier, som jag benämnt internalisering och dubbelbindning, en förstärkning av denna underordning.

På samhällsnivån kan vi se samma mekanismer fast i något annorlunda form. Den rådande ekonomiska krisen är det främsta argumentet för att skära ned den offentliga sektorn. Nedskärningarna och utflyttandet av funktioner är stora, enligt Gonäs m.fl. (1997) har 131.000 jobb försvunnit i de kommunala sektorerna mellan 1990 och 1994. Det är framförallt lågutbildade, visstids- och deltidsanställda som fått gå, yrkesmässigt är det i stor utsträckning vårdbiträden, städare och ekonomipersonal som berörts. Ekonomin är motivet för att nedrusta den offentliga sektorns omsorgsverksamhet⁹. Återigen ser vi att makten förflyttas från de kvinnliga områdena, som istället

⁹Ett tydligt uttryck för att argumenten för att nedrusta omsorgen är ideologiska snarare än strikt ekonomiska är t.ex. att andra skattesubventionerade verksamheter, som tjänstebilssystemet, inte utsätts för neddragning – tvärtom, med de nya bestämmelserna kommer subventionerna till bilföretagens fromma att öka.

Den ömma bödeln

175

kommer att kännetecknas av vanmakt. De enskilda kvinnorna i sektorn, ledare och anställda, gör stora insatser för att upprätthålla verksamheten med de lägre resurserna – och de internaliserar ofta problemen.

Det jag vill betona med ovanstående resonemang är att genus, som sorterings- och hierarkiseringsmekanism, fungerar extra tydligt i tider av neddragningar. De kvinnligt definierade delarna av den offentliga sektorn ifrågasätts tydligare än andra delar, och tillsättandet av kvinnliga ledare är snarare ett uttryck för kvinnlig vanmakt än för nya maktpositioner. Även om det inte är medvetet, så torde tillsättningen av kvinnliga ledare i dessa situationer omedvetet vara ett mycket tydligt uttryck för den manliga makten och den kvinnliga vanmakten.

Sammanfattande diskussion

Först en not om vad jag inte har diskuterat här, men som jag fått kommentarer om. Det är framförallt två frågor som jag inte har behandlat. Den ena är om resonemanget är giltigt i privat sektor. Även om det finns kvinnliga ledare i privat sektor så är de få jämfört med i offentlig sektor. Den andra skillnaden är marknadskopplingen, d.v.s. företagssektorn är hänvisad till marknaden och efterfrågan, medan den offentliga sektorn är politiskt styrd och efterfrågan kan negligeras – eller uppmärksammas. Styrkan i genus som sorteringsmekanism är stor i båda sektorerna, men den offentliga sektorn innehåller mer av kvinnligt definierade områden. Med utgångspunkt från min figur 1 vill jag hävda att mekanismerna är desamma men att styrkan i dem kan variera beroende på graden av politisk styrning och på hur kvinnligt könad verksamheten är.

Den andra frågan jag inte berört är om resonemanget även gäller män. Jag har tidigare (Holmquist, 1995) argumenterat för att kvinnor och män anpassar sig till den verksamhet de arbetar i, d.v.s. om en kvinna arbetar i en mansdominerad bransch tenderar hon att agera som männen i denna bransch och vice versa. När det gäller män som arbetar i samma positioner och i samma områden som de här diskuterade kvinnorna menar jag att nedskärningarna gör deras verklighet ganska likartad, men att det finns skillnader. En sådan skillnad är de förväntningar som ställs på en kvinna respektive en man. Den kvinnliga ledaren får ta rollen av den ömma modern vilket sällan tillskrivs en manlig ledare. Dessutom verkar det som att män är mindre villiga att välja lojalitet som strategi. Jag har pekat på exempel där män väljer protest eller sorti. Sammantaget är skillnaden mellan män och kvinnor som ledare i offentlig sektor i nedskärnings-

Carin Holmquist

176 tider att genus formar olika förväntningar på dem och ger dem olika värde.

Slutligen ska jag sammanfatta denna artikel. Jag har diskuterat hur genus och budgetneddragningar påverkar hur kvinnliga ledare i offentlig förvaltning hanterar ökning av ansvarsområde med samtidig neddragning av budget. Jag har dels syftat till att belysa hur kvinnliga ledare i offentlig förvaltning hanterar denna paradox. Det har jag gjort genom att illustrera verkligheten med fyra fall. Dessutom har jag kopplat den konventionella bilden av ledarskapet till genus och till nedskärningar och visat att kombinationen kvinna och kontraktion ger ett ledarskap som kan beskrivas som en dubbel negation i termer av makt. Ledarskap är genusbestämt som manligt och ses dessutom som en expansiv funktion. Mot detta har jag ställt det kvinnliga ledarskapet samt ledarskap i nedskärning. Genus handlar om makt och även budgeten är en maktaspekt. Med detta som grund har jag analyserat situationen med hjälp av maktbegreppet. Det kvinnliga ledarskapet blir inte en källa till makt, vare sig för kvinnorna själva eller för kvinnokollektivet, utan snarare en källa till vanmakt i maktens förklädnad.

Jag har också haft som syfte att analysera vilken funktion kvinnliga ledare fyller i den situation som här beskrivits. Här har jag pekat på den dubbla maktminskningen i ledarskapet, genom nedskärning och genom genus (i form av det lägre rangordnade kvinnliga). Detta leder till att den politiska nivån får ökad makt (genom att budgeten snarare än efterfrågan dominerar som norm). Kvinnliga ledares strategier kan i detta läge beskrivas som internalisering och dubbelbindning (se avsnittet Individuella strategier …). Dessa strategier leder till lojalitet mot systemet, inte till protester eller sorti. Därigenom fungerar kvinnorna som en stötdämpare i omvandlingen av den offentliga sektorn. Strategierna leder till vanmakt på alla nivåer, från den samhälleliga där det kvinnliga underordnas än tydligare, till organisationsnivån där dubbelbindningen skapar en lojalitet inom kvinnokollektivet och till individnivån där den enskilda kvinnliga ledaren internaliserar problemen istället för att protestera.

Till sist vill jag betona att den beskrivning och analys jag här har gjort inte lägger någon som helst skuld på de kvinnliga ledare som beskrivits. Deras upplevelser och deras handlingar är helt adekvata, givet hur vårt samhälle förhåller sig till genus. Att de är delar av ett system där de kan beskrivas som vanmäktiga är helt och hållet en fråga om maktens mekanismer.

Den ömma bödeln

177

Litteraturförteckning

Acker, J. (1991) ”Hierarchies, jobs, bodies: a theory of gendered organizations” i

Lorber, J. & Farrell,S. A. (ed) The social construction of gender Sage: Newbury Park

Alcoff, L. (1988) ”Cultural feminism versus post-structuralism: the identity crisis in

feminist theory” Signs: Journal of Women in Culture and Society, vol. 13:

pp.405–436

Arvidsson, G. & Lind. R. (red) (1992) Ledning av företag och förvaltningar .

SNS Förlag: Kristianstad

Asplund, G. (1988) Women managers: Changing organizational cultures .

Wiley: Chichester

Axelsson, B. & Easton, G. (ed) (1992) Industrial networks – A new view of reality.

Routledge: London

Bachrach, P. & Baratz, M. (1970) Power and poverty: Theory and practice.

MacMillan: London

Barnard, C. I. (1938) The functions of the executive. Cambridge Mass Billing, Y. D. & Alvesson, M. (1994) Gender, managers and organizations .

de Gruyter: Berlin

Bloor, G. & Dawson, P. (1994) ”Understanding professional culture in organizational

context” Organization Studies, vol. 15, pp.275–295

Bohman, H. & Johansson Lindfors, M-B. (1995) Den strategiska ledningens

dualismer. Arbetsrapport. Företagsekonomi, Umeå Universitet

Boter, H. & Holmquist, C. (1994) Internationalization of small and medium-sized

industries in manufacturing 1991–1994 . Interstratos Sweden 4. Umeå

Boter, H. & Holmquist, C. (1996) ”Swedish management style: European or american

heritage?” i Jönsson, S. (ed) Perspectives of Scandinavian management. BAS: Kungälv

Brunsson, N. (1992) ”Politisering och företagisering – om institutionell förankring

och förvirring i organisationernas värld” i Arvidsson G & Lind R (red) (se ovan)

Calás, M. B. & Smircich, L. (1992) ”Re-writing gender into organizational

theorizing: Directions from feminist perspectives” i Reed, M. & Hughes, M. (ed) Rethinking organization: New directions in organization theory and anal y-

sis. Sage: London

Calás, M. B. & Smircich, L. (1996) ”From 'The woman´s' point of view: Feminist

approaches to organization studies” i Clegg, S. R., Hardy, C. & Nord, W. R. (ed) Handbook of organization studies. Sage: London

Carlson, S. (1964) Företagsledare i arbete: en undersökning av företagsledares

arbetsbörda och arbetsmetoder. Prisma: Stockholm

Chatman, J. A. & Barsade, S. G.(1995) ”Personality, organizational culture, and

cooperation: Evidence from a business simulation” Administrative Science

Quarterly, vol. 40, pp.423–443

Chodorow, N. J. (1995) ”Gender as a personal and cultural construction” Signs:

Journal of Women in Culture and Society , vol. 20,pp.516–544

Clegg, S. R. (1989) Frameworks of power. Sage: London

Carin Holmquist

178

Crozier, M. (1964) The bureaucratic phenomenon. Phoenix Books: Chicago Dahl, R. A. (1957) ”The concept of power” s, vol. 2, pp.201–215 Deal, T. E. & Kennedy, A. A. (1985) Företagskulturer. Sv Dagbladet: Stockholm

Donnell, S. & Hall, J. (1980) ”Men and women as managers: A significant case of no

significant differences” i Shtogren, J. A. Models for management: The structure

of competence. Teleometrics Intl: Woodland, Texas

Eduards, M. L. (1992) ”Den feministiska utmaningen: kvinnors kollektiva

handlande” i Åström, G. & Hirdman, Y. Kontrakt i kris. Om kvinnors plats i

välfärdsstaten. Carlssons: Helsingborg

Fagenson, E. A. (1993) ”Personal value systems of men and women entrepreneurs

versus managers” Journal of Business Venturing, vol. 8, pp.409–430

Fayol, H. (1949 General and industrial management. Pitman: London Ferguson, K. E. (1988) ”Subject-centredness in feminist discourse” i Jones, K.B. &

Jónasdóttir, A. G. (ed) The political interests of gender. Developing theory and

research with a feminist face. Sage. London

Gherardi, S. (1995) Gender, symbolism and organizational cultures . Sage: London Gibson, C. B. (1995) ”An investigation of gender differences in leadership across

four countries” Journal of International Business Studies, vol. 26, pp.255–279

Gilligan, C. (1985) Med kvinnors röst. Prisma: Stockholm Goffee, R. & Scase, R. (1985) Women in charge. The experiences of female

entrepreneurs. George Allen & Unwin: London

Gonäs, L., Johansson, S. & Svärd, I. (1997) ”Lokala utfall av den offentliga sektorns

omvandling” Artikel i denna antologi

Grönroos, C. (1992) Service management: Ledning, strategi och marknadsföring i

servicekonkurrens. ISL: Göteborg

Hasselbladh, H. (1994) Lokala byråkratiseringsprocesser – institutioner, tolkning

och handling. Diss: Uppsala

Hawkins, K. W. (1995) ”Effects of Gender and Communication Content on

Leadership Emergence in Small Task-Oriented Groups” Small Group Research,

vol. 26, pp.234–249

Hennig, M. & Jardim, A. (1978) The managerial woman. Marion Boyars: London Hirdman, Y. (1988) Genussystemet: teoretiska funderingar kring kvinnors sociala

underordning. Maktutredningen (rapp 23): Uppsala

Hirschman, A. O. (1972) Sorti eller protest. En fråga om lojaliteter. Raben &

Sjögren: Uddevalla

Holmquist, C. (1995) ”Den kvinnliga företagaren. Kvinna och/eller företagare?” i

NUTEK Serie B 1995:3

Hood, J. N. & Koberg, C. S. (1994) ”Patterns of differential assimilation and

acculturation for women in business organizations” Human Relations, vol. 47,

pp.159–181

Höjgaard, L. (1990) Vil kvinder lede? Et spörgsmål om fornyelse. Sats og tryk:

Viborg

Iacocca, L. (1985) Iacocca: en självbiografi. Sv dagbladet: Stockholm Johansson, U. (1997) ”Den offentliga sektorns paradoxala maskuliniseringstenden-

ser” Artikel i denna antologi

Den ömma bödeln

179

Kanter, R. M. (1977) Men and Women of the Corporation. Basic Books: New York Kerfoot, D. & Knights, D. (1993) ”Management, masculinity and manipulation: from

paternalism to corporate strategy in financial services in Britain” Journal of

Management Studies, vol. 30, pp.659–676

Klinger, C. (1993) ”Likhet eller särart? Feministiska frigörelsestrategier déjà-vu”

Häften för kritiska studier, vol. 26, pp.37–57

Kvande, E. & Rasmussen, B. (1992) Nye kvinneliv – Kvinner i menns organisasjoner.

Ad Notam: Gyldendal

Lakoff, R. (1975) Language and woman´s place . Harper & Row: New York Lawrence, P. R. & Lorsch, J. W. (1967) Organization and environment: managing

differentiation and integration. Boston Mass

Liljeström, R. (1981) Arbetarkvinnor i hem- arbets- och samhällsliv. Tiden:

Stockholm

Lindvert, J. (1997) ”Förändrad skolorganisation – makt och möjligheter” Artikel i

denna antologi

Lukes, S. (1974) Power: a radical view. MacMillan: Basingstoke Machiavelli, N. (1988) Fursten. Natur & Kultur: Stockholm (utgiven första gången

1532, Il Principe)

Mills, A. J. (1988) ”Organization, gender and culture” Organization Studies, vol. 9,

pp.351–369

Mintzberg, H. (1980) The nature of managerial work. Prentice-Hall: Englewood

Cliffs NJ

Mintzberg, H. (1983) Structures in fives: Designing effective organization. Prentice-

Hall: Englewood Cliffs NJ

Nelson, J. A. (1992) ”Thinking about gender” Hypatia, vol. 7, pp.138–154 Nicholson, L. (1994) ”Interpreting gender” Signs: Journal of Women in Culture and

Society, vol. 20, pp.79–105

NUTEK (1995) Pengarna och livet – perspektiv på kvinnors företagande . Serie B

1995:3 Nutek: Stockholm