SOU 1996:180
Bättre grepp om bidragen : ett samlat system för transfereringar till hushåll : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen
Ett samlat system för tmmfereringar till bus/a ,
Bättre grepp om bidragen
Ett samlat system för tramferem'ngar till hushåll
RAPPORT TILL FÖRVALTNINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN
,,,,,
Statens offentliga utredningar
ww 1996: 180 & Finansdepartementet
Bättre grepp om bidragen
Ett samlat system för transfereringar till hushåll
Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1996
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer. på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08—690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91—38-20444-4 Tryck: Gotab, Stockholm 1996 ISSN 0375-250X
Förord
Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. (Dir. 1995193)
Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.
Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att ge tillfälle till debatt som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.
I denna rapport redovisas en studie av problem, alternativa utformningar och IT—stöd beträffande flertalet av transfereringama til hushållen. Rapporten är utarbetad inom och överlämnad till kommissionen av Statskontoret. Till rapporten är fogad en bilaga med konsultrapporter. Denna finns tillgänglig på kommissionens sekretariat, Östra Järnvägsgatan 10, 103 33 Stockholm, och på Internet under adressen http://www.sb.gov.se/info_rosenbad/departement/finans/f_p_kom- missionen
Stockholm i december 1996
Sten Wickbom Ordförande i kommissionen
't- "'.'-.. |;r- | .. 6:
",-r-I'i- ' ."|' nu." -'."|- 'n'-HIL-u ,_ ..
_ ',"':* 'i'." '5121'51"."n”fl,'tl| " å,: '| ml,... ""'ri IM:-lll” ,|rlr_..|l"lrjin1 . ' . lr -'
&&;i'I-L' Farm 'l- PM:—n." 'I". . 1 _"_'.'l' , . ,, .it. "" - -. " -|-,'|"”""'- " " " ' ”'"-41.5”3'75." ' "', '. 'a'-"',", 'Min- "|?” .-.- **w ' ':k1_'|inm'Fl'be'|Z'l:-5 - .'"""' I'l
. lu' '" A..-E': '- uu I'm-”"J' &? ' 'R' _I-' |. "";1'-'----" -'|_"-lu _ "1- hur” länk...-..;— -.._|'.. ...-. --.'- ""U—'."J'll' 'i'-"" ' - ' " | nu
::-|.:- --.---_-, .. 'lr fr't,.ml '|'| 'it'.-"-m|
"'., . ,.1._-I '.'."ua Hurt-m:..l Lulu-.;Dllnfl
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING
1 VÅRT UPPDRAG 1,1 Uppdragets omfattning 1.2 Arbetets uppläggning 1.3 Rapportens disposition
2 BEGREPP OCH AVGRÄNSNINGAR 2.1 Inledning 2.2 Begrepp 2.3 Avgränsningar och val av studieobjekt 2.4 Hushållstransfereringama i ett större perspektiv
3 DAGENS OCH MORGONDAGENS PROBLEM 3.1 Transfereringama är en vildvuxen flora 3.2 Transfereringama och offentlig ekonomi i otakt 3.3 Både reguljära styrmedel och andra drivkrafter påverkar styrningen 3.4 Fusk och överutnyttjande förekommer 3.5 Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn 3.6 Ett omfattande reparationsarbete pågår 3.7 En plattform för fortsatt reformarbete
4 ALTERNATIV ATT UTFORMA OCH FÖRVALTA TRANSFERERINGARNA
4. ] Utgångspunkter 4.2 Motiv för offentliga transfereringar 4.3 Principer för att utforma transfereringar 4.4 Konsekvenser av olika utformning 4.5 Slutsatser och vägval 4.6 Skiss till en ny struktur för hushållstransfereringar 4.7 Förvaltningsmässiga konsekvenser
5. INF ORMATIONSTEKNIKENS MÖJLIGHETER 5.1 Inriktning
5.2 Allmänt om inforrnationsbehov och problem i gränssnitten mellan olika aktörer
11 11 12 12
15 15 15 17 19
21 21 23 27
34 35
38 43
49
49 51 52 54 61 63 68
73 73 73
5.3 IT-åtgärder för att på kort sikt lösa vissa 76 samordningsproblem i nuvarande struktur 5.4 IT-åtgärder för att på längre sikt lösa 78 samordningsproblem i nuvarande struktur 5.5 Övriga IT—åtgärder för att effektivisera förvaltningen 80 av transfereringama 5.6 Legala hinder för IT-utvecklingen 82
6 EUROPAINTEGRATIONEN OCH T RANSFERE- 85 RINGARNA
6.1. Bakgrund 85 6.2 Förvaltningsmässiga effekter av nuvarande EU-regelverk 86
BILAGOR
BILAGA 1 En översikt över transfereringama till hushållen 89
BILAGA 2 Förslag och idéer att reformera 113 transfereringama
BILAGA 3 Internationella utblickar 131
BILAGA 4 IT-lösningar från transfereringsingenjörens 137 verktygslåda
KONSULTRAPPORTER
Om Socialförsäkringens optimala struktur och administration av Kari Lantto
Möjligheter att med hjälp av inforrnationsteknik medverka till att lösa samordningsproblem mellan olika transfereringssystem - en översiktlig belysning samt ett idéutkast av Gert Persson, GP Informatik AB
SAMMANFATTNING
Uppdraget
Denna studie har gjorts på uppdrag av Förvaltningspolitiska Kom- missionen. Den rör de stora transfereringssystemen till hushåll inom Social-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Enligt direktiven omfattar uppdraget;
1. att redovisa kunskapsläget vad gäller brister i de berörda trans— fereringssystemen, särskilt sarnordningsproblem som kan vara en följd av den sektoriella uppdelningen,
2. att skissera alternativa strukturer för administrationen baserade på olika systemutformningar - exempelvis ett generellt medbor- garkontol eller en sammanhållen inkomstbortfallsförsåkring - samt analysera hur sådana strukturer kan bidra till att lösa pro- blemen,
3. att belysa möjligheterna att med hjälp av modern informations- teknik (IT) avhjälpa problemen.
Transfereringamas politiskt avsedda effekter, sådana de kommer till uttryck i ersättningsnivåer, principer för inkomstomfördelning, be- skattningsbarhet etc. prövas inte i sammanhanget.
Avgränsningar
Studien har avgränsats till transfereringar som utgår i reda pengar. Kostnadsersättningar såsom läkemedelsersåttning och andra sub- ventioner lämnas utanför. Ersättningar vid ålderdom - nära 45 pro- cent av hushållstransfereringama i dag - ingår för fullständighetens skull i studiens siffennaterial men har inte närmare analyserats vad gäller problem och alternativa lösningar, eftersom riksdagen nyligen lagt fast principerna för ett helt nytt pensionssystem.
' Modellen innebär att varje medborgare förses med ett personligt konto där obligatoriska inbetalningar ersätter skatter medan uttag från kontot ersätter stora delar av dagens transfereringar till hushåll.
Ett 20-tal kontanttransfereringar har granskats. Särskild vikt har lagts vid faktorer som är förvaltningspolitiskt styrande såsom regel- verk, sakmässiga samband, ansvarsfördelning, administration och förvaltningskostnader.
Den sammanlagda kostnaden för dessa transfereringar var 340 mil— jarder kronor budgetåret 1994/95. Studien täcker därmed huvudde- len (92 procent) av samhällets transfereringar till hushållen.
Dagens och morgondagens problem
Transfereringama har byggts ut successivt och sektorsvis. En trans- ferering har ofta flera syften, exempelvis att ge grundskydd, att ge standardskydd och att vara ett styrmedel. Syltena är ibland så nära- liggande att olika transfereringar kan komma ifråga i en likartad situation.
Genom starka omfördelande inslag och skattefinansiering glider egentliga socialförsäkringar och bidrag alltmer ihop. Eftersom transfereringama fungerar som komrnunicerande kärl slår regeländ— ringar på ett område ofta igenom också på ett annat. Exempelvis bidrar åtstramade villkor i de statliga transfereringama till att öka belastningen på det yttersta skyddsnätet - de kommunala socialbi- dragen.
Sammantaget utgör dagens transfereringar en ganska vildvuxen flora. Även de därmed sammanhängande problemen uppvisar en komplex struktur. En internationell jämförelse visar på att liknande problem finns såväl i Norden som i flera andra länder i Västeuropa.
Beskrivningen av problemen struktureras i fyra områden;
. transfereringama och den offentliga ekonomin, . reguljära styrmedel och andra drivkrafter som påverkar styr— ningen, . fusk och överutnyttjande, ' förvaltningsmässiga konsekvenser av transfereringamas mång—
fald.
Som det överskuggande problemet framstår att transfereringama har kommit att ta en allt större del av statens och kommunernas ekonomiska utrymme i anspråk. Den samlade kostnaden för de
transfereringar som studien omfattar har i löpande priser mer än fördubblats mellan åren 1986 och 1994. Relativt BNP har transfere- ringama (samtliga) under perioden ökat snabbare än konsumtion och investeringar, en utveckling som mha bidragit till att begränsa den ekonomiska tillväxten. De ökande transfereringama påverkar också statens budget och skulder negativt samtidigt som den s.k. skattekilen växer.
Staten styr transfereringama främst med administrativa och eko- nomiska styrmedel. Det grundläggande regelverket är omfattande. Det består av ett dussintal separata lagar. Ersättningsbeloppen jus— teras i många fall upp automatiskt i takt med den allmänna prisut- vecklingen. Från administrativ synpunkt kan systemet betecknas som trögstyrt och det är svårt att få kontroll på en skenande transfe- rering. Incitament som fungerar återhållande saknas som regel i konstruktionerna.
Förutom de reguljära styrmedlen påverkas styrningen av andra drivkrafter.
Mottagarnas agerande kan påverkas av att ersättningarna i vissa fall kan bli högre än lönen (reservationslöneproblemet). En likartad styreffekt uppstår också om marginaleffekten vid en löneökning tas ut av uteblivna transfereringar. När villkoren är olika i transfere- ringar med likartade syften kan personer vilja anpassa sig till den transferering som är mest fördelaktig, exempelvis hellre utnyttja sjukpenning än a-kassa.
Parterna på arbetsmarknaden bär bara en liten del av kostnaderna för transfereringama. Statens möjligheterna att använda differentie- rade avgifter som ett styrmedel att påverka arbetsmiljö och löne- bildning utnyttjas inte. Arbetsgivare och fack har ibland ett gemen- samt intresse att föra över kostnader på samhället.
En brist i styrningen är att förvaltningsorganens beslutsbefogenheter och finansieringsansvar inte alltid hänger samman. Övervältringsef- fekter kan iakttagas såväl mellan myndigheter som mellan stat och kommun. En eHekt blir att vissa grupper av långtidssjukskrivna och långtidsarbetslösa m.fl. kommer i kläm. Även för dem som admi— nistrerar systemen innebär uppdelningen på flera sektorer otydliga mål, motstridiga förväntningar och begränsningar i handlingsfrihe- ten.
Problemen kring fusk och överutnyttjande hänger nära samman med bristerna i styrningen. Läckaget i systemen är ungefär lika stort som hela förvaltningskostnaden, 5-7 miljarder kronor per år. Re- sursbrist, regelverkets komplexitet, vämandet av den personliga integriteten samt kulturen hos förvaltningsorganen är faktorer som gör det svårt att rätta till problemen.
Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn. Regering och riksdag har efterlyst ett bättre beslutsunderlag. Den administrativa uppdelningen på många aktörer ställer krav på en mängd kontakter och kontroller i handläggningen. Trots det uppgår de statliga myndigheternas förvaltningskostnader bara till ett par procent av utbetalningarna medan de för socialbidragen är väsent- ligt högre, 17 procent.
Även för medborgaren försvåras insyn och kontakt av mångfalden regler, täta ändringar och många förvaltningsorgan.
Utredningen konstaterar att det tycks finnas en relativt samstämmig uppfattning om vilka problem och brister som vidlåder de offentliga transfereringama. Någon motsvarande konsensus om hur de struk- turella problemen bör lösas finns knappast. Transfereringamas kostnadsexpansion har utlöst ett omfattande idé- och förändringsar- bete såväl inom som utom det statliga utredningsväsendet. Detta arbete analyseras för att se hur systemet kan komma att fungera om några år och om dagens brister då avhjälpts. Analysen landar i ett läge omkring år 1998 som präglas av följande:
. Fortsatt höga eller höjda krav på välfärdssystemen.
. Fortsatt sektoriellt delat ansvar för transfereringama.
. Växande gränskonflikter, främst mellan stat och kommun.
. Fortsatta nivåskillnader mellan olika förmåner.
. Ökade försäkringsinslag accepteras.
. Transfereringamas infrastruktur har förenklats.
. Skärpta insatser mot fusk och överutnyttjande är legitima.
. Medborgarens behov av information, insyn och enkla kontakt- ytor med förvaltningsorganen växer.
. Administratöremas uppgifter ökar i vissa avseenden och mins- kar i andra.
Alternativ att utforma och förvalta trans- fereringarna
Utredningen finner att transfereringssystemens brister i många avse- enden hänger ihop med hur de är utformade. Det är knappast möjligt att skilja ut problem som enbart beror på utformningen respektive på administrationen. Först en mera omfattande reform bedöms kun- na skapa förutsättningar för att fullt ut komma till rätta med brister- na — men skapar kanske också nya!
Som en grund för diskussionen om alternativa utformningar grans- kas motiven för att ha offentliga transfereringar. En systematisk genomgång görs av olika tänkbara alternativ. Hit hör att i större eller mindre utsträckning föra över ansvaret på individen via regul- jära försäkringar eller ett tvångssparande av typ medborgarkonto. Samhället kan också begränsa sig till att svara för ett grundskydd och/eller administrera renodlade inkomstbortfallsförsäkringar.
Konsekvenserna av de olika alternativen bedöms såväl mot bak- grund av den problemstruktur utredningen använt som den välfärds- politiska påverkan. Slutsatsen är att ingen enhetlig modell passar alla dagens hushållstransfereringar. Det handlar istället om att för varje transferering välja den utformning som bäst kombinerar dess syfte och kraven på balans i samhällsekonomin. Vi anser att detta kan ske om man renodlar utformningen i bidrag respektive försäk- ringar. Ett kontosystem bör kunna övervägas vad gäller transfere- ringar där den livscykelomfördelande profilen är särskilt framträ- dande. Ett sådant område är finansiering av arbetslivsinriktad vux- enutbildning.
Resonemanget illustreras med en struktur där dagens tjugotal trans- fereringar ersätts av sex transfereringar i offentlig regi, nämligen ett försörjningsbidrag, socialbidraget, två självständigt (autonomt) styrda inkomstbortfallsförsäkringar; en vid medicinska orsaker och en för att överbrygga perioder av arbetslöshet, ett utbildningskonto
samt det nya pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar kan utnyttjas som ett komplement.
Med utgångspunkt i en sådan utfomtning skisseras gsammanhål- len statlig organisation för förvaltningen av transfereringama. En central förvaltning "centralt trygghetsverk" skapas för styrning, samordning och uppföljning. Nationella fondstyrelser får ansvar för de två autonoma försäkringarna. Utöver ett övergripande ansvar skall styrelserna, inom de ramar statsmakterna ställer upp, bland annat fördela medel till en regional organisation och förvalta kapi— tal. Den regionala organisationen ges inflytande över lokala åtgärder som främjar försäkringen t.ex. förebyggande och rehabiliterande insatser. Den operativa verksamheten med bl.a. beslut i individären- den sköts av lokal- och medborgarkontor.
Härutöver pekar utredningen på vissa andra åtgärder som kan öka effektiviteten i administrationen och avhjälpa konstaterade brister. Dessa åtgärder kan övervägas även inom ramen för en oförändrad struktur. Hit hör;
. ett mer sammanhållet regelverk,
. basbeloppets konstruktion tillförs en faktor för det statsfinansi- ella läget,
o förstärkta samverkansformer mellan myndigheterna med inrikt- ning mot att realisera medborgarkontorsmodellen,
. vissa förstärkta åtgärder mot nisk och överutnyttjande.
Informationsteknikens möjligheter
Studien avgränsas till åtgärder som kan medverka till att lösa sam- ordningsproblem och effektivisera inforrnationsförsörjningen, i första hand i gränssnitten mellan olika nivåer och mellan olika aktö- rer på transfereringsområdet.
Inom nuvarande uppdelade struktur skisseras en teknisk lösning till en gemensam IT-plattforrn som bl.a. kan utnyttjas för kontroll och uppföljning. Modellen innebär att ett gemensamt filformat skapas för vissa individ- och transaktionsdata. En ny gemensam funktion byggs upp för att bearbeta dessa data och återföra signaler om kon—
trollbehov m.m. till de transfereringsansvariga myndigheterna. Ett teknikstöd av detta slag uppskattas bli lönsamt.
Ett alternativ till att underlätta kontrollfunktionen är att med IT ansluta de olika transfereringssystemen till ett utvecklat skattekonto hos RSV.
Vidare pekar utredningen på ett antal generella IT—lösningar som kan göra administrationen bättre samordnad och mera servicevänlig. Hit hör;
. ärendehanteringssystem för att korta handläggningstidema, . standardiserad infomationsförmedling,
- systemstrukturer byggda kring gemensamma informations- och teknikplattformar,
. spridnings- och hämtningssystem med kanaler för Internet, e- post, text-TV, fax, telefon m.m.,
. smarta kort.
Ett effektivare IT-utnyttjande förutsätter att vissa hinder i nuvaran- de regelverk röjs undan.
Europaintegrationen och transfereringama
Europaintegrationen går mot en harmonisering av medlemsländer- nas socialpolitik, främst olika miniminivåer för sociala rättigheter. Motivet är att garantera individernas fria rörlighet och minskar risken för "social dumping".
De närmaste åren ökar kraven främst på ett informationsutbyte mellan de ansvariga institutionerna i medlemsländerna och en sam- ordning av regler och definitioner.
På längre sikt är utvecklingen svår att bedöma. Det framstår i dagsläget inte som aktuellt med en harmonisering av utformning och administration av socialförsäkringssystemen. Varje större ändring
behöver dock föregås av en konsekvensanalys med avseende på hur den kan passas in i ett europasammanhang.
1. VÅRT UPPDRAG
1.1. Uppdragets omfattning
Förvaltningspolitiska kommissionen (Dir 1995z93) uppdrog den 1 februari 1996 åt Statskontoret att genomföra en sektorsövergripande studie av de stora transfereringssystemen till hushåll inom Social- Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Det övergripande syftet skulle vara "att redovisa och jämföra olika organisationsalternativ inom administrationen av hushålls- transfereringar för att belysa eventuella problem med den sektor- svisa organiseringen--". Studien skulle omfatta;
. att redovisa kunskapsläget vad beträffar brister i de berörda transfereringssystemen med särskild betoning på de samord— ningsproblem som kan förekomma till följd av dagens sektorsvi- sa uppdelning,
. att skissera alternativa strukturer för administrationen baserade på olika systemutformningar - exempelvis ett generellt medbor- garkonto eller en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring — samt analysera hur sådana strukturer kan bidra till att lösa pro- blemen,
. att särskilt uppmärksamma de möjligheter infonnationstekniken (IT) erbjuder för att lösa samordningsproblem i en fortsatt upp- delad struktur respektive att stödja en mera samordnad utform- ning. Det kan gälla funktioner som kontroll, utbetalning, service och redovisning.
Statskontoret har tolkat uppdraget så att det inte bara handlar om organisation i mera begränsad mening, dvs. ansvarsfördelning och administration inom och mellan berörda organisationer. Det handlar även om transfereringssystemens utformning. Vår hypotes är att det ytterst är utformningen som bestämmer förutsättningama för för- valtningen att på ett effektivt och rättssäkert sätt fungera i enlighet med de politiska intentionerna. Att föreslå omprövningar av transfe- reringamas politiskt avsedda effekter sådana de kommer till uttryck i ersättningsnivåer, principer för inkomstomfördelning, be- skattningsbarhet etc. ligger dock utanför uppdraget.
1.2. Arbetets uppläggning
Arbetet har genomförts i ett projekt inom Statskontoret. I pro- jektgruppen har ingått Margareta Axén-Andersson, Lars Hammar (projektledare), Inger Lindh, Sture Strömqvist och Keneth Wising. Olov Östberg har biträtt med att belysa informationsteknikens möj— ligheter.
Som konsulter har projektet anlitat fil.dr. Kari Lantto som är an- ställd på Riksförsäkringsverket. Lantto har utformat en modell för ökat försäkringsinslag i de offentliga transfereringama till hushål- len Gert Persson, GP Informatik AB, har tagit fram en principskiss till IT-stöd med inriktning på att tekniskt lösa samordningsproblem mellan olika transfereringssystem med främsta syfte att effektivisera uppföljnings- och kontrollfunktionema.
Arbetet grundar sig på till stor del på en genomgång av gällande regelsystem samt ett stort antal utredningar m.m. som behandlar eller behandlat dagens system och som föreslagit ändringar och reformer för att komma till rätta med dess brister. Kartläggningen omfattar tiden fram till sommaren 1996.
Inledningsvis gjordes också en enkät till olika intressenter i syfte att fokusera vilka brister respektive vilka organisatoriska och tekniska lösningar som mottagarna ansåg borde beaktas i detta sammanhang. Enkäten sändes till myndigheter, sittande utredningar, kommunför- bunden, centrala arbetsgivar-, arbetstagar- och andra intresseorga- nisationer' samt vissa högskolor.
Fortlöpande kontakt har under arbetet hållits med Förvaltnings- politiska Kommissionens sekretariat.
1.3. Rapportens disposition
Rapporten koncentreras till de tre huvudfrågeställningarna i upp- draget. Faktasammanställningar om transfereringama samt övriga beskrivningar har samlats i bilagor. Bilagorna 1 och 2 är centrala som en bakgrund för att förstå de diskussioner som förs i rapporten. Konsultemas rapporter biläggs separat till Förvaltningspolitiska Kommissionen. Författarna står själva för innehåll och utformning.
I kapitel 3 redovisas kunskapsläget beträffande bristerna i de trans- fereringar som studien behandlar. Vi tecknar en bild av såväl dagens problem som av de förhållanden som kan tänkas gälla om några år när det omfattande förändringsarbete som nu pågår avsatt sina re- sultat.
I kapitel 4 skisseras och analyseras olika alternativ att utforma transfereringama och konsekvenser av dessa med avseende på de problem som finns.
I kapitel 5 behandlas möjligheter att med modern informationsteknik (IT) lösa samordningsproblem inom ramen för nuvarande eller mer samordnade utformningar av transfereringama.
Avslutningsvis görs i kapitel 6 en bedömning av hur det europeiska samarbetet påverkar utformning och förvaltning av transfereringar- na på kort respektive lång sikt.
.l' s
utsatt-"twin |||_|..'
'l'Aii-ll-lv,'I1_ "" h_ul' 'l'| ..*' f- i- -|. ""'..'I Hr: .. '. I ,
Allen. .".h': "'|'. '_I |- | 1” "nr-" | Tentamulalfnnmla" 'aT—åqlim. :|: WMR.-
I,|'|_ _...4
|, Lal-immun maa-ph mumdn—"Irluamj'mwlimiä' ".. '". .;l'. ":"-_ -..|'_'ju:'l-1;Ilu'-"_T-Il,|- ' " &.W— "'||
[PHP.-Irma. utlm .[11"'_|-.'|| . WWMM'M ' , W
:,
||||=||||| "u'l'gjt'i'u 'In? mtrl -
.'_=:'1u||"'- .: 'uf, bår '. '- 15-51-5ng unit-|z| --.-"'.'.||'-'|J-"IJ'."-2”l '. ' . '- ' "'|"_'l'|.1i'..J|_|[-||l||1',|, ", .|-'-.'I|-. ' ' ' Und-'_' vill:
|| .| ' .|:-_= .,-,1-|-'|." =,"_1 |._.|- ' -.-| fr...: .|.|,_4,|||--.r|-|. :" *r '|' F' |h| II.-' .
11.1 |l'|l |...|. '11' I , 1.3.5. . _| .,
. .—1"IL"':'I|'HI .." r:.'|' 'l'| .b I _..'| 1... . '...':y " .|._'|. ,_1 '| '_.-,,,.|- . Irmlf. 'r|| ' ',.__||,.| &,"h-w'” . ' , . _ ' I _ . "| .. _|._._ qui | ,-.'I.|tj|' | ', 'lLJgu' t' .- .e"'|;J' flm:- IJll'l-W +. . | in ',, C.. ..?—11. "_1 'm 'I _ "1- 4311. l.u_,.|_'|' - "_ || ': '|.|e _|,II;. "';'JEHE-Ilu'
. _ PIF—"r'r'l'i'fllllli'f.5|'_".',l'.' JH . . LF I | . -.'l'|||'. puh—'uulhl'."..1-1-;1_|'I,1._|._,-_.;-,y..||,n.,.,j(',-ha;”.hhå, ”P"—l " |F" '|"I'f" |:.'.|.' "' ['|'-när":
1." '|'-'. pwnmage. di.-., ||| inf.",
. I ". " |? ',',-_riI:-|I;-'.||i.'..l."'_ 1 ull-litt. |" "'||___ IJ"I|'IW|-|l|1—. " "_,.|' F|Wgair-Iiuiiill|åultl|fiu|tl£ll_ I'. ' '"'i'tfa'bf-it'W-lgsl '..- :i'=|,| I':".'-.".'lu] '_'gjmjuc ['i'-1.1,lill' E'Lhijnf ' ll 31,1 ?,1F' .I .""!L " HEL g|'__|||:|1._'||"||,,1'|r.-_-|i'|". ' - -'|"' rr.|i—,,,T..;.15.|| " " - lltrgr_'_.|—'.j;r-|:.'|."|'f.:.l_='r- .- Full't"=ul11_lf'_'*l"|lDE-'
' —.-" '._| | . .'-, hin-.iurlhtl [mm-n.". a:hnr .|-r :.'|.|'| | mum
2. BEGREPP OCH AVGRÄNSNINGAR 2.1 Inledning
Statskontorets studie omfattar enligt direktiven de stora transfere- ringssystemen till hushåll på Social— Arbetsmarknads- och Utbild- ningsdepartementens områden. Genom att även omfatta studiestö- det handlar det om en sektorsövergripande studie med en bredd nå— got utöver det vanliga i detta samanhang. Samtidigt måste man komma ihåg att transfereringama bara är en del av den sociala väl- färden. Funktionellt hänger de nära ihop med andra former av eko- nomiska förmåner till medborgarna såsom aktiva åtgärder och sub- ventioner inom hälso- och sjukvård, arbetsmarknadspolitik, rehabi- litering etc, dvs. områden som ligger utanför uppdraget.
Uppdraget ger anledning att först klara ut några begrepp och dra upp vissa gränser.
2.2. Begrepp
Transferering (lat. transfero = föra över) betecknar i vid bemär— kelse att medel via skatter, avgifter och bidrag överförs mellan indi- vider och grupper i samhället. Begreppet täcker en kedja från finan- siering till utbetalning. I kedjan ingår som regel ett eller flera för— valtningsorgan.
Riksrevisionsverkets anvisningar till lZå Bokföringsförordningen (1979: 1212) ger följande definition av begreppet "transferering'_':
Med transfereringar avses ekonomiska händelser där myndighe- tens uppgift i huvudsak begränsas till att för statens räkning, i form av bidragsutbetalningar, förmedla pengar från statsbudgeten till olika mottagare. Bidragen kännetecknas av att den eller de myndigheter som är engagerade i transfereringsverksamheten inte erhåller någon egentlig motprestation från bidragsmottagaren. Bidragsmottagaren återfinns som regel utanför staten. men även myndigheter kan vara mottagare. Myndigheterna kan ha olika roller i transfereringsprocessen. I det enklaste fallet betalar myn- di gheten ut bidrag till en bidragsmottagare och finansierar detta från statsbudgeten. I andra fall finansieras den bidragsutbetalande
myndighetens utbetalningar från annan myndighet (som svarar för avräkningen mot statsbudgeten).
Utöver uppgiften att förmedla pengarna har förvaltningsorganen även andra administrativa uppgifter, t.ex. att i varje individuellt fall prova rätten till ersättning innan utbetalningen sker.
Rätten till ersättning kan vara knuten till vissa villkor. Exempelvis måste man delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för att få ut- bildningsbidrag, uppnå vissa studieresultat för att få studiemedel etc. Dylika villkor betraktas inte som en motprestation till staten utan även sådana utbetalningar betraktas som transfereringar.
Även rena kostnadsersättningar utgör transfereringar. t.ex. för lä— kemedel, handikapphjälpmedel och vissa tjänster. Arbetsmark— nadspolitiska bidrag till investeringar räknas också som transfe- reringar, men inte kostnader för att anordna arbetsmarknadsut- bildning eller liknande åtgärder vilka anses som statlig konsumtion.
Förutom transfereringar i kontanter omfattar det utvecklade väl- färdssamhället inkomstöverföringar av andra slag som funktionellt liknar transfereringar. En samlad genomgång av olika förmåner i Sverige har nyligen redovisats i betänkandet "Förmåner och sank— tioner — en samlad redovisning" (SOU 1995 :36). Vid sidan av
transfereringar nämns;
. skatteförmåner,
. låneförmåner,
. statliga garantier,
» regleringar som innebär inkomst- eller prisstöd.
' samhällstjänster i form av vård, skola etc. i den utsträckning de är gratis eller subventionerade.
Statliga transfereringar går till hushåll, kommuner, företag och för- eningar inom landet men även internationellt i form av U-hjälp. Transfereringar till hushåll betalas ut i form av försäkringser- sättningar eller bidrag.
En försäkring skall i första hand skydda medlemmarna i försäk- ringskollektivet mot ekonomiska risker. Medlemmarna svarar för finansieringen. Marknadsimperfektioner samt mer eller mindre långtgående politiska ambitioner att skapa en inkomstomfördelning som inte är försäkringsmässigt betingad ligger bakom social- försäkringar i samhällets regi. Motiven för dessa behandlas utförli— gare i kapitel 4.2.
Som socialförsäkringar upptar Nationalräkenskapema den allmänna sjukförsäkringen med föräldraförsäkringen, ATP och ar- betslöshetsförsäkringen. Till transfereringama hör vidare en rad olika bidrag och ersättningar; barnbidrag, bostadsbidrag, studiestöd, socialbidrag etc. vilka i tekniskt avseende inte kan anses likna för— säkringar.
Vanligen används en administrativ definition på socialförsäkringar. Den innefattar då alla förmåner som socialförsäkringsadministra- tionen (RFV och försäkringskassorna) hanterar.
Vid finansieringen av socialförsäkringama kan man urskilja två hu- vudprinciper, premiereservsystemet respektive fördelnings- systemet. Ett premiereservsystem bygger på att en individ under "aktiva inkomstperioder" betalar avgifter till en fond eller ett konto från vilket ersättning sedan utgår under "passiva perioder". I ett fördelningssystem finansieras utbetalningarna av uppbörder under samma period. Systemet lever så att säga "ur hand i mun".
2.3. Avgränsningar och val av studieobjekt
Med utgångspunkt i direktivens frågeställningar har vi valt att av- gränsa oss till transfereringar som utgår i reda pengar. Vi har un- dantagit kostnadsersättningar bl.a. för att få symmetri med de alter- nativ som direktiven vill ha belysta ("medborgarkonto" respektive en "sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring"). Kostnadsersättningar- na motsvarar ett totalt värde av ca. 20 miljarder år 1994. Den största enskilda posten är läkemedelsersåttningama med ca 1 1 mil- jarder. Kostnadsmässigt marginella transfereringsforrner har lagts åt sidan.
Transfereringar vid ålderdom behandlas endast översiktligt. Orsa— ken är att riksdagen i juni 1994 har beslutat att ett nytt ålderspen- sionssystem (NY P) skall införas och därvid lagt fast principerna för systemets utformning. De närmare detaljerna diskuteras f.n. på po- litisk nivå.
Det s.k. "dolda transfereringssystemet" i form av olika avtalsförsäk- ringar omfattas inte av uppdraget. Det kan dock påverka den enskil- des utnyttjade av det "offentliga transfereringssystemet" och bör beaktas när det gäller ersättningsnivåer etc.
Vårt urval omfattar ett drygt 20-ta1 kontanta transfereringar som vi undersökt med avseende på syfte, villkor, ekonomisk omfattning och utveckling. Vi har särskilt intresserat oss för sådana faktorer som är förvaltningsmässigt styrande såsom regelverk, samband, förvalt- ningskostnader och ansvarsfördelning mellan olika organisationer. En detaljerad redovisning av de studerade transfereringama finns i bilaga 1.
Vi har delat in materialet i huvudgrupper i huvudsak efter deras syfte/målgrupp. Det handlar om transfereringar;
till barnfamiljer och vissa andra hushåll, vid ohälsa, vid ålderdom, till arbetslösa, vid utbildning.
Den sammanlagda kostnaden för dessa transfereringar uppgår till ca 340 miljarder kronor (budgetåret 1994/95). Kostnaderna finansieras via skatter, arbetsgivaravgifter ("löneskatter"), egenavgifter samt avkastning på fondmedel.
Hushållstransfereringamas relativa fördelning framgår av diagram 2.1.
Diagram 2.1 Hushållstransfereringarna fördelade på huvud- grupper år 1994/95.
Ersättning vid arbetslöshet
12% Utbildningsstod
8 0/0
Stöd till barnfam
m fl 18% Ålderspension 44% Ohälsoersättning 18%
I studiestödets andel ingår även studielån, vilka återbetalas av de studerande.
2.4. Hushållstransfereringarna i ett större perspektiv
Det kan vara av intresse att se hur stor del av "subventionssverige" som utredningen täcker med de avgränsningar som gjorts.
Den ovan nämnda utredningen om statliga förmåner och sanktioner beräknade det samlade beloppet för sådana kostnader för 1994/95 till 989 miljarder kronor, varav 659 miljarder i transfereringar (brutto före skatt). Till hushållen fördelades 368 miljarder, huvud- delen till ändamål inom politikområdena; fördelningspolitik (bl.a. ålderspension), arbetsmarknadspolitik samt utbildning och forsk- ning. Vårt urval av transfereringar täcker 340 miljarder (varav 10 miljarder utgör socialbidrag som inte ingår i statens kostnader). Vår studie omfattar således praktiskt taget hela kostnaden för transfere- ringar till hushåll.
I förhållande till vad som betalats in av hushåll och företag i form av skatter och avgifter till den offentliga sektorn är det ca 40 procent som slussas tillbaka i form av transfereringar till hus- hållen. En del av dessa pengar återgår i form av skatt, främst till kommunema. En beräkning av hushållstransfereringamas fördel- ningseffekter som gjorts av ESO (Ds I994:I35. Skatter och soci— alförsäkringar över livscykeln) visar att 25 procent av de skatter och avgifter som betalats in i dessa system omfördelar inkomster mellan individer medan 75 procent kommer tillbaka till inbetalaren själv i någon annan period av livet.
3. DAGENS OCH MORGONDAGENS PROBLEM 3.1 Transfereringama är en
vildvuxen flora
Successiv och områdesvis uppbyggnad
Transfereringama har byggts ut successivt under hela 1900-talet. En viss reträtt vad gäller såväl villkor som ersättningsnivåer har dock fått göras under 1990—talet. Skiftningar i såväl samhälls- ekonomi som politisk grundsyn återspeglas i transfereringama. Vis- sa former har blivit mycket kortlivade (t.ex. vårdnadsbidraget och den statliga a-kassan). Så här karakteriseras social/försäkringens utveckling i en RFV-rapport till Ekonomikommissionen ("En ny socialjörsäkring”, RFV Dnr 9424/92—402).
"Den har vuxit fram successivt, ofta utan uttalad kontakt med den ekonomiska politiken och dess bakomliggande teori, ofta också, åtminstone i sina enskildheter och i sin successiva uppbyggnad, utan uttrycklig koppling till någon särskild välfärdsteori. Icke desto mindre står det klart, att framväxten i praktiken starkt in- fluerats både av rådande ekonomiska föreställningar och klara välfärdspolitiska idéströmningar".
Flerfaldiga syften
Vår kartläggning visar att många transfereringar samtidigt har flera syften. Det kan vara svårt att avgöra om det huvudsakliga syftet med en transferering är att vara ett grundskydd för svaga grupper, ett skydd för att behålla inkomststandarden, ett instrument att om- fördela inkomster mellan grupper eller över livscykeln hos en individ eller ett styrmedel för staten att påverka t.ex. barnafödande eller anskaffning av en god bostad.
Syftena äri vissa fall likartade. En person kan då anpassa sig den transferering som är den mest fördelaktiga. Exempelvis kan gränsen mellan vissa former av utbildningsstöd respektive arbetslöshetsstöd utlösa sådan anpassning. Ett annat exempel är att förtidspension kunnat utnyttjas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.
Varierande utformning och finansiering
Transfereringar, vars huvudsakliga syfte är att ge ett standardskydd, är oftast utformade som försäkringar. Några är rena försörjningsbi- drag — generella eller behovsprövade — exempelvis barnbidrag re- spektive bostadsbidrag. Gränsen mellan bidrag och försäkring kan i vissa fall uppfattas som otydlig.
Ett sätt att skilja mellan bidrag och försäkringsersättningar skulle kunna vara att se på finansieringen. I en försäkring förväntas intäk- ter/premier från de försäkrade och utgivna ersättningar till dem balansera över tiden. Omfördelande inslag och skattefinansiering gör dock de svenska socialförsäkringama otydliga i detta avseende.
Renodling som skapar klyftor
De senaste årens besparingsbehov har bl.a. lett till en strävan att renodla olika former av transfereringar. Exempel på detta är in- tentionerna att begränsa arbetslöshetsersättningen till att överbrygga tillfälliga perioder av arbetslöshet och att sjukersättning bara skall utgå då medicinska skäl förhindrar arbete. Med denna renodling riskerar personer att hamna utanför de statliga transfereringama vilket ökar belastningen på det yttersta skyddsnätet - socialbidragen. Förändringarna i samhället har medverkat till att nya grupper står utanför det ekonomiska skyddet, t.ex. äldre invandrare samt unga arbetslösa.
Problematiken är komplex
Dagens transfereringar utgör en vildvuxen flora med avseende _på syften, villkor och finansiering. De styrs dessutom av ett ganska svåröverskådligt och detalj rikt regelverk, i allt väsentlig utformat som en rättighetslagstiftning.
Vi baserar vår redovisning av kända problem och brister på de be- skrivningar som under de senaste åren kommit fram i olika sam- manhang. Här kan nämnas Ekonomikommissionens betänkande (SOU 1993: 16) med tillhörande underlag, 1995 års Lång- tidsutrea'ning (SOU 1995 :4), olika revisionsrapporter från RRV, direktiv och förslag från offentliga utredningar samt synpunkter som anfördes i den översiktsenkät vi genomförde i inledningen av vårt
arbete. Redovisningen är i allt väsentligt en sammanställning av kunskapsläget och debatten. Den innehåller i princip inga värde- ringar från Statskontorets sida.
Vi har strukturerat problemen i fyra områden;
. transfereringama och den offentliga ekonomin, . reguljära styrmedel och andra drivkrafter som påverkar styr- ningen, . fusk och överutnyttjande, . förvaltningsmässiga konsekvenser av mångfalden transfere— ringar.
3.2. Transfereringama och offentlig ekonomi i otakt
Som det allt överskuggande problemet framstår att transfere- ringama tar en allt större del av statens och kommunernas eko- nomiska utrymme i anspråk. Samtidigt har detta utrymme be- gränsats av en minskad tillväxt, något som knappast var förutsett när reformerna tillkom. Man skulle kunna karakterisera utveck- lingen så att mycken möda har ägnats åt att laga maskoma i näten men först på sistone har läckorna i skrovet uppmärksammats.
Transfereringama ökar stadigt
I löpande priser steg den samlade kostnaden för de transfereringar som vår studie omfattar från ca 160 miljarder kronor år 1986 till ca 340 miljarder år 1994. Sett över en tjugofemårsperiod från 1970 har det offentliga stödet till hushållen i fasta priser tredubblats.
Transfereringama kräver större utrymme
Ett mått på det ekonomiska utrymme transfereringama tar i anspråk är relationen till bruttonationalprodukten (BNP). 1995 års långtids— utredning pekar på att den offentliga sektorns expansion i Sverige är av ganska sent datum. 1950 var den offentliga sektorn i Sverige en av de minsta i något utvecklat industriland. De offentliga utgifterna motsvarar nu ca 70 procent av BNP. Transfereringama (samtliga) svarar för ca 40 procent. Det är också dessa som ökat mest under perioden (diagram 3.1).
Diagram 3.1 Utvecklingen av offentliga utgifter 1950-1993. Fasta priser, index 1950 = 100.
Offentliga utgifter 1950-1995
Index 1950 = 100
1400 Procent av BNP 1200 , 1995 1950 Transfereringar Transfereringar 39 10 Konsumtion 27 1 2 ' 000 ' Investeringar g 3 Summa utgifter 68 25
800 — Totala utgifter
Konsumtion ' '
400 *"
1950 1955 1980 1985 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Källa: SCB:: netionslråkenskaper
Sedd i förstoring och med avseende på de stora transfereringama inom Social-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens område framgår denna utveckling av diagram 3.2.
Diagram 3.2 Utvecklingen av vissa transfereringar till hushållen i förhållande till BNP 1970-1995.
Vissa stöd till hushåll 1970-1995 Ptocent av BNP
Källa: SCB :s netionelråkemkaper
4.0 Stöd till barnfamiljer 3.5 . _ . ' _ 3,5 Ersättning Vid Sjukdom . 3.0 - / '— x | ' 2,7 ' 2.5- 2.0 K , ,, = I N 16 ' ' N 12', 1.0 T , o * " 0,5 ' _ ...— . & ' ; Utbildningsstöd , 0.0 1 | | | | . 970 1975 1930 1995 1990 '995
Utvecklingen speglar arbetslöshetens konsekvenser i form av ökade utgifter för stöd till barnfamiljer, arbetslöshet och utbildning. Sam- tidigt har dock utbetalningarna från sjukförsäkringen minskat mar- kant, vilket bl.a. torde vara en följd av att regler som dämpar ut- nyttjandet byggts in i systemet.
Ålders- och förtidspensioner samt socialbidrag illustreras inte i dia- grammet. Antalet förtidspensionerade har ökat kraftigt, Mellan åren 1986 och 1994 fördubblades kostnaderna för förtidspensioner. Vis- sa regeländringar har därefter gjorts som minskat tillströmningen av nya förtidspensionärer. Antalet nybeviljade förtidspensionärer var 62 500 år 1993 för att sjunka till 39 200 år 1995 . Socialbidragen steg under första hälften av 1990-talet med 240 procent, från en tidigare ganska jämn nivå. Under år 1994 utgjorde de dock alltjämt en relativt liten andel av hushållstransfereringama, ungefär 2,5 pro- cent (10,2 miljarder), men stegringen accelererar.
Det torde inte vara möjligt att lägga fast en optimal avvägning mel- lan transfereringamas respektive andra offentliga utgifters andel av
BNP. I en effektiv ekonomi får transfereringama emellertid inte tränga ut sådan offentlig konsumtion och investeringar som kan ha betydelse för den mera långsiktiga utvecklingen av välfärden. Inte heller får konstruktionerna medföra sådana negativa effekter på t.ex. arbetsutbud och sparande som begränsar den ekonomiska tillväxten. Transfereringamas expansion i förhållande till konsumtion och in- vesteringar kan tyda på att över tiden har en obalans uppstått. Un- der det senaste året har dock även transfereringama dämpats.
Transfereringama och statens budget
I ett mer begränsat perspektiv framgår att transfereringama även har kommit att belasta statsbudgeten i ökad utsträckning. Den främsta orsaken synes vara att sysselsättningskrisen tvingat fram mer resurser skattevägen. Det påverkar den s.k. skattekilen negativt, bl.a. genom att de ekonomiska incitamenten till arbete försämras (se vidare avsnitt 3.3).
Genom att staten täcker de underskott som inte kan finansieras av avgifter och fonderade medel upplöses kopplingen mellan avgifter och förmåner i de egentliga socialförsäkringama. Ett tecken på minskat förtroende hos medborgarna för socialförsäkringama kan iakttas i den ökade efterfrågan på kollektiva och privata trygg- hetsförsäkringar. Den utvecklingen kan i sin tur minska det person- liga utrymmet för privat konsumtion, till men för samhälls- ekonomin.
Statsskulden har mer än fördubblats mellan budgetåren 1989/90 och 1994/95. Den beräknas enligt regeringens s.k. Tillväxtproposition (1995/96:25) år 1996 uppgå till 1 454 miljarder kronor (84,1 procent av BNP) vilket är en viss minskning mot tidigare.
Vi saknar underlag för att visa hur stor del av upplåningen som beror på ökade anslag till transfereringar. Utgiftema för arbets- löshetsstödet under 1994/95 visade ett underskott på 25 miljarder. Det ackumulerade underskottet i arbetsmarknadsfonden (som nume- ra redovisas på den statliga budgeten) uppgick till 87 miljarder kro- nor. Det finansiella sparandet i AP-fonderna sjönk med en tredjedel mellan åren 1993 och 1996. Den här utvecklingen innebär att de ökande utgifterna för transfereringama eroderar det finansiella spa- randet dels genom att dränera befintliga fonder dels genom att ge upphov till ett statligt lånebehov som ska återbetalas med ränta.
Som motvikt står ett överskott i sjuk- och föräldraförsäkringen för budgetåret 1994/95 om ca 20 miljarder kronor och i ATP-systemet på ca 10 miljarder kronor.
3.3. Både reguljära styrmedel och andra drivkrafter påverkar styrningen
Reguljära styrmedel
Statsmaktemas styrning av transfereringama sker främst genom administrativa och ekonomiska styrmedel.
Det grundläggande regelverket består av ett dussintal separata lagar med därtill knutna förordningar och föreskrifter. Den spridda regle- ringen kan i sig skapa svårigheter såväl att tillämpa reglerna som att veta vilka krav och rättigheter som gäller i det enskilda fallet. Det förhållandet att ändringar beslutas av riksdagen gör systemen tung- styrda och torde i många fall medverka till att det är svårt att snabbt få kontroll på en skenande transferering. Samtidigt är riksdagens medverkan en demokratisk styrka.
Transfereringama är som regel inte konstruerade så att de är själv- kontrollerande, dvs. de innehåller inga återhållande mekanismer mot att utnyttja de förmåner som samhället erbjuder. Resonemanget kan exempelvis illustreras med att en individ normalt överväger en bo- nusförlust innan han/hon utnyttjar sin privata försäkring. Som mot- vikt tvingas därför samhället ställa upp mycket tydliga krav på re- striktioner och villkor för att fönnånema ska erhållas. Därav följer långtgående kontrollinsatser från myndigheternas sida. Den senaste tidens regeländringar har i viss utsträckning tillfört sådana självkon- trollerande drivkrafter, exempelvis karensdagen i sjukförsäkringen och den föreslagna bortre parentesen i arbetslöshetsförsäkringen.
Inkomstbegreppets olika innebörd i skilda författningar är ett exem— pel på enstaka regler som motverkar eller försvårar samverkan. Andra exempel är begränsningar vad gäller förvaltningsorganens möjligheter att utnyttja resurserna till aktiva åtgärder, exempelvis i samband med rehabilitering.
En effektiv ekonomisk styrning försvåras av att bidrags- och er- sättningsbeloppen räknas upp automatiskt. Transfereringar som baseras på basbelopp eller (uppskattad) inkomstnivå utgjorde 1994 ungefär 60 respektive 25 procent av de utbetalade beloppen. Över 80 procent av ersättningarna förändras alltså i takt med den allmän- na pris- och löneutvecklingen. Konstruktionen av basbeloppet tar i princip inte hänsyn till det statsfinansiella läget. Även om utveck- lingen under senare år innebär att fler ersättningsnivåer beslutas i fasta belopp kräver ändringar av inkomstrelaterade procentsatser eller lagfästa belopp beslut av riksdagen.
Andra drivkrafter som påverkar styrningen
Vid sidan av de regler som samhället ställer upp, påverkas styming- en av ekonomiska motiv hos den enskilde intressenten. I takt med att samhällsekonomin försämrats, har debatten kommit att kretsa kring vilka snedvridande incitament som kan finnas inbyggda och som kan medverka till inlåsningar, fördyringar och bristande effektivitet.
Oftast brukar sådana snedvridande incitament hos mottagarna upp- märksammas. Men sådana drivkrafter som kan motverka de regul- jära styrmedlen finns även hos övriga intressenter.
Till intressenterna räknar vi förutom mottagarna även de statliga, kommunala och privaträttsligaförvaltningsorgan som administrerar transfereringama samt de fackliga organisationerna och arbetsgi- varna.
Mottagarna
Beträffande mottagarna har debatten skjutit in sig på att transfe- reringama kan ha en negativ inverkan på viljan att arbeta. Detta gällde såväl under de "goda åren", då all arbetskraft behövdes, som under senare sämre tider när en växande andel av arbetskraften får sin försörjning genom transfereringar samtidigt som andelen för- värvsarbetande krymper. Debatten förs mest i principiella termer. Så vitt vi har kunnat finna är det klent med faktabaserade studier som belyser vilka reella effekter transfereringamas konstruktion har på arbetskraftsutbudet.
En persons beslut att arbeta beror bl.a. på förhållandet mellan den lön som kan erhållas på marknaden och den ersättning vid vilken
han eller hon lika gärna avstår från förvärvsarbete, den s.k. reser— vationslönen. Behoven att sänka transfereringsnivåema för att för- bättra statsfmanserna och hävda arbetslinjen har belysts, bl.a. av 1995 års långtidsutredning.
Ett likartat problem är den s.k. fattigdomsfällan. Det är inte ovanligt att en person eller ett hushåll samtidigt erhåller flera transfereringar. I den mån dessa är inkomstprövade kan marginaleffektema av öka- de förvärvsinkomster hämma viljan till ytterligare arbete.
Olika ersättningsnivåer i näraliggande system kan också påverka mottagarna på ett sätt som motverkar samhällets intentioner. Våra undersökningar visar på klara skillnader mellan transfereringar som i vissa situationer kan vara utbytbara. Främst gäller det förhållan- dena sjukpenning/arbetslöshetsersättning/utbildningsbidrag/olika former av studiestöd. Särskilt synes skillnaderna mellan de ar- betsmarknadspolitiska utbildningsbidragen och det reguljära studie— stödet upplevas som orättvisa. Föräldraförsäkringen ter sig relativt generös. Skillnaderna illustreras av diagram 3.3.
Diagram 3.3 Högsta och lägsta ersättningsnivåer per månad för de olika transfereringama. Beloppen avser år 1996, i förekom- mande fall före skatt.
kr/mån
20000 16000 12000
8000
4000
12 3 4 5 6 7 8 910111213141516
Transfererin Beskattnin_ Föräldraförsäkring skattepliktigt Barnbidrag
Bidragsförskott Bostadsbidrag
Socialbidrag, norm per person
Asylbidrag Sjuk-, rehab—, arbetsskadepenning skattepliktigt Förtidspension skattepliktigt Handikappersättning
Ålderspension skattepliktigt Arbetslöshetsersättning skattepliktigt Lönegaranti i max 6 månader skattepliktigt Studiehjälp
Studiemedel totalt lån + bidrag SVUX, SVUXA lån + bidrag skattepl. bidrag Utbildnin sbidra_ skatte-likti;
Ett problem som särskilt rör invandrare är att förlusten av ekono- miskt stöd kan motverka viljan att återvandra. Huruvida de svenska transfereringama även påverkar invandringen är okänt. Detta är ett område där oavsedda styreffekter borde undersökas genom bl.a. en internationell jämförelse.
De fackliga organisationerna
A-kassornas monopol på arbetslöshetsförsäkringen kan sägas fun- gera som ett dragplåster för att rekrytera medlemmar till de fackliga organisationerna. Med en så hög statlig finansieringsgrad som nu, 97 procent, råder en mycket svag koppling mellan huvudmännen - a-kassoma - och de faktiska finansiärerna, skattebetalare och ar- betsgivare. Den boskillnad som funnits genom att arbetsmarknads- fonden legat vid sidan av statsbudgeten har upplösts från inneva- rande budgetår.
Det finns heller inga samband mellan arbetslöshetsrisken i olika branscher och avgifts- respektive ersättningsnivåema. Orsakerna torde vara att solidariteten satts i främsta rummet. Men detta för- hållande kan samtidigt ha en negativ inverkan på lönebildningen eftersom de avtalsslutande parterna i ringa utsträckning drabbas av
kostnader för arbetslöshet som bottnar i höga löneavtal. Ett mera försäkringsmässigt agerande har ibland efterlysts såtillvida att en hög risk för arbetslöshet för en viss grupp också borde återspeglas i högre avgifter.
Arbetsgivarna
Arbetsgivaren har en lagenlig skyldighet att vid behov utreda och svara för rehabilitering av sina anställda. Försäkringskassan har ett samordningsansvar samt ett yttersta ansvar om inget blir gjort. Ge- nom avsaknaden av sanktioner ryms i systemet en risk att arbetsgi— varens intresse för rehabilitering blir svagt och att han istället försö- ker skjuta över bördan på samhället. Genom att arbetsskadeavgiften är enhetlig utnyttjas inte ett möjligt påtryckningsmedel på arbetsgivaren att förbättra arbetsmiljön. Frå- gan om en differentierad "arbetslivsavgift" har vid flera tillfällen förts på tal. Att ta steget fullt ut genom att ålägga arbetsgivaren att teckna en arbetsskadeförsäkring på marknaden och samtidigt av- lasta statsbudgeten har föreslagits.
Det finns också exempel på att arbetsgivare, fack och arbetstagare gemensamt utnyttjar transfereringama för att föra över kostnader på samhället på ett sätt som sannolikt inte varit avsett.
Ett klassiskt exempel torde vara de numera avskaffade "5 8,6 års- pensioneringama". På senare tid kan liknande fall anföras. Ett ex- empel är personaluthymingsföretag som företrädesvis deltids- anställer personal för att öka sin flexibilitet. Ekonomin för de an— ställda löses f.n. genom att dessa erhåller a-kassa på resterande tid. På motsvarande sätt har ett företag försökt att införa en dags ar- betslöshet i veckan på a—kassans bekostnad. En regeländring stoppar detta beteende fr.o.m. 1997. Ett annat fall gäller kollektivavtal där facket och arbetsgivaren (mindre flygföretag) åtar sig "att gemen- samt verka för att försäkringskassan istället för arbetsgivaren beta- lar ersättning till gravid kabinpersonal som efter tredje månaden inte kan beredas marktjänst".
Förvaltningsorganen
De administrerande organen finns såväl inom som utanför den of- fentliga sektorn. En ur förvaltningspolitisk synpunkt övergripande brist synes vara att beslutsbefogenheter och finansieringsansvar inte
alltid hänger ihop. Detta kan ge upphov till drivkrafter som motver- kar såväl kraven på att hålla nere kostnaderna som effektiviteten i ärendehanteringen. Man beslutar om "andras pengar". Ett tydligt exempel är den praxis som de tidigare försäkringsdomstolama ut— vecklade i arbetsskadeärenden.
Trots arbetslinjens starka framtoning ökar utbetalningarna av kon- tantstöd. I praktiken synes aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder komma ifråga först när tiden för utförsäkring närmar sig. Orsakerna kan vara många, regeringens prioritering av långtidsarbetslösa och andra svaga grupper på arbetsmarknaden, bristande resurser hos arbetsförmedlingen, skilda budgetar etc.
Den allmänna kostnadsjakten har också gjort det lockande att föra över kostnader och ansvar på någon annan sektor eller aktör, till exempel mellan arbetsmarknadssektom och socialförsäkringssektom eller mellan stat och kommun. Ett problem som framför andra foku— serats hänger samman med funktionen arbetslivsinriktad rehabilite- ring. De aktörer som idag har ett uttalat ansvar för denna verksam- het tillhör olika sektorer. Ingen aktör' kan sägas ha en helhetssyn på individens situation trots att försäkringskassan ålagts en samord- nande roll. Aktörema har sinsemellan olika drivkrafter att verka för en individs rehabilitering. Aktörema har vidare skilda finansie- ringskällor. Ingen har ett samlat ansvar för hur resurserna utnyttjas. Var och en agerar inom sin ram. Kostnadseffektiviteten riskerar att hamna i andra rummet. Vissa grupper såsom långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna kan komma i kläm mellan systemen. Myndig- heterna spelar Svarte Petter med de berörda personerna. Ansatser att förtydliga gränsdragningen mellan berörda myndigheter har gjorts och försök med olika samarbets- och samfinansieringsformer bedrivs på vissa håll.
Övervältringseffekter finns även mellan stat och kommun. Ät båda håll! Urholkning av statliga transfereringar ökar anspråken på soci- albidrag. Förtidspension kan ses som ett mera tilltalande alternativ av såväl individ som kommunala myndigheter framför att bli utsatt för återkommande behovsprövning i samband med ansökan om socialbidrag.
Nödvändigheten att på operativ nivå utveckla bättre finansierings- och samverkansformer mellan socialtjänst, försäkringskassa, arbets- förmedling samt hälso- och sjukvård har behandlats i många sam—
manhang, av berörda myndigheter i den s.k. Cesargruppen, av Statskontoret i en sektorsövergripande analys av den arbetslivsin- riktade rehabiliteringen (Rapport 1994:15), av Arbetsmarknadspo- litiska kommissionen samt av Sjuk- och Arbetsskadekommittén m.fl.
För de anställda innebär uppdelningen på flera huvudmän otydliga mål, motstridiga förväntningar och onödiga begränsningar i hand- lingsfriheten. Resultatet blir att det saknas incitament att göra rätt uppgifter och att initiera en adekvat resultatuppföljning. Dagens splittrade organisation innebär att möjligheter till konstruktivt sam- arbete mellan olika yrkesgrupper inte alltid kan tas tillvara.
3.4. Fusk och överutnyttjande förekommer
Problemen kring fusk och överutnyttjande hänger nära samman med de brister i styrningen som nyss behandlats.
RRV har i sin granskning av systembrister och fusk i välfärdssys- temen (RRV 199532) bedömt att fusk, överutnyttjande och sys- tembrister kostar mellan 5 och 7 miljarder kronor varje år. Det in- nebär att läckaget i systemen är av samma storleksordning som de samlade förvaltningskostnadema (jfr tabell 4 i bilaga I).
RRV har konstaterat att myndigheterna har begränsade möjligheter att bevisa missbruk, fusk etc. och att sätta in sanktioner vid sådant beteende. Problem med fiisk och överutnyttjande orsakas delvis av att gällande regler inte sätter entydiga och tydliga gränser för vad som är tillåtet. En annan orsak kan vara att myndigheterna saknar befogenheter och mandat att kräva uppgifter och göra erforderliga kontroller. Kontrollen försvåras även av brist på överskådlighet inom och mellan systemen men också av att nuvarande regelverk
- särskilt integritetslagstiftningen - i många avseenden hindrar en effektiv samordning och kontroll av utbetalningen av olika bidrag och ersättningar.
En grundläggande förutsättning för att fusk och överutnyttjande skall kunna motverkas är väl fungerande informationsförsörj- ningssystem inom och mellan sektorer och myndigheter samt i för— hållande till medborgarna. Förutom de rent legala hindren kring
utbyte av elektroniska data, försvåras infomationsförsörjningen också av delade organisationsstrukturer och -kulturer samt tekniska hinder i form av skillnader i systemuppbyggnad och dataterrner mellan olika aktörer.
RRV föreslår flera organisatoriska åtgärder för att motverka fusket. De gäller sammanhållen ledning och organisation inom so- cialförsäkringsadministrationen, skärpt ansvar för förmånstagare och myndigheter, förstärkta men "självbärande" kontrollresurser samt skyldighet för alla transfereringsmyndigheter att rapportera sina insatser på området till regeringen i årsredovisningen.
Till förslagen hör också åtgärder avseende de datorstödda redo- visnings- och kontrollsystemen, bl.a. uppbyggnad av en gemensam utbetalningsrutin.
3.5. Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn
Vår studie behandlar ett tjugotal "större" transfereringar till hushåll. Var och en av dessa omfattar ett flertal förmåner med specifika villkor. Om vi även hade tagit med transfereringar av typen kost— nadsersättningar samt smärre kontantöverföringar hade antalet upp- gått till ett sextiotal. Räknar man in de statliga hushållstransfere- ringama inom samtliga politikområden växer antalet till ett åttiotal (jfr SOU 1995:36 , Förmåner och sanktioner, en samlad redovis-
ning).
Komplexet av varandra kompletterande försäkringsförrnåner och bidrag, strikt regelstyrda och omgärdade med omfattande sam- ordningsregler motverkar en effektiv administration. Alla de mer eller mindre uppenbara beroendeförhållanden som finns försvårar ekonomisk styrning, handläggning, informationsförsörjning etc. Möjligheterna till insyn från medborgarna minskas också. Deras förtroende för de försäkringsliknande förmånerna försvagas genom de svårgenomträngliga kopplingar som finns mellan avgifter och ersättningar samt de återkommande ändringar som framtvingats av det samhällsekonomiska läget och skiftningar i politiken.
Ett första problemområde handlar om statsmak- ternas styrning av förvaltningsorganen
Behovet av ett bättre underlag för riksdagens och regeringens styr- ning av transfereringssystemen har aktualiserats i olika samman— hang. En interdepartemental grupp som arbetat med att utveckla och stärka genomförandet av resultatstymingen av statligt finansierad verksamhet (den s.k. ELMA-gruppen, Ds 19956) konstaterade att det för många stora utgiftsområden saknas en aktör som har ett tydligt uppdrag att analysera och för statsmakterna redovisa hur utgifterna utvecklas och vilka resultat som uppnås med anvisade medel. ELMA-gruppen pekade bl.a. på expansionen vad gäller för- tidspensionema. Gruppen anser att regering och riksdag måste få möjligheter att tydligare ta ställning till vilken kostnadsutveckling som är acceptabel och vidta erforderliga åtgärder.
ELMA-gruppen föreslog en förstärkt utgiftskontroll av socialför— säkringama på ohälsoområdet genom ett kontinuerligt uppföljnings- och signalsystem baserat på budgeterade utgifter. Motsvarande åtgärder bör enligt gruppen också vidtas beträffande angränsande system.
Ett annat förvaltningsinriktat förslag att lösa problemen med fram— för allt statsmaktemas bristande överblick avser uppläggning av en databas över alla statliga "förmåner och sanktioner" som lanserades av den nyss nämnda utredningen och där hushållstransfereringama utgör en delmängd. Med hjälp av sådan databas skulle det bl.a. bli möjligt att årligen publicera dessa offentliga förmåner inkl. skatte- förrnåner m.m. i en bilaga till finansplanen.
Ett andra problemområde sammanhänger med att administrationen blir krånglig på myndighets- nivån
Administrationen av transfereringama är sektoriserad. Huvudaktö- rer är socialförsäkringsorganisationen, arbetsmarknadsmyndigheter- na, de fristående a—kassorna, CSN och kommunerna.
Lönegarantin förvaltas av ett flertal aktörer, bl.a. konkursförvaltare, kronofogdemyndigheter och länsstyrelser. Ersättning till asylsökan-
de m.fl. administreras av Invandrarverket och i vissa fall av kom- munerna.
För att i möjligaste mån förhindra luckor i det ekonomiska skyddet och hindra utbetalning av dubbla ersättningar finns regler om sam- ordning vilket kräver samverkan mellan de olika förvaltningsorga- nen. Men även andra aktörer såsom arbetsgivare samt organ inom hälso- och sjukvård blir inblandade i processen.
Förvaltningskostnaden utgör dock i genomsnitt en relativt liten andel av kostnaderna för transfereringama, för socialförsäkringen (i ad- ministrativ mening) ca 1,5 procent med ålderspensionen inräknad respektive 2,8 procent utan denna, för den av a-kassoma hanterade arbetslöshetsersättningen 1,9 procent och för studiestödet ca 4 procent. Kostnaden för att hantera socialbidragen är väsentligt högre, 17 procent. Administrationskostnadema varierar dock mellan olika former av transfereringar, vilket tydligt framgår av tabell 4 i bilaga 1.
Det måste understrykas att dessa tal innehåller ett stort mått av osäkerhet, bl.a. med avseende på vilka kostnadsslag som respektive myndighet redovisar som administrationskostnad. I vissa fall saknas särredovisningar. Beräkningarna vilar då på skattningar som vi gjort.
Förvaltningskostnadema i sig pekar knappast på några stora admi- nistrativa problem, i varje fall inte av den storleksordning att man genom rationaliseringar kan komma åt orsakerna bakom kostnad- sexpansionen.
I samband med prövning om en transferering skall beviljas krävs ett stort antal kontakter och kontroller mellan skilda aktörer. Procedu- rema försvåras i många fall av legala hinder och tekniska orsaker. De problem som hänger ihop med inforrnationsförsörjningen be- handlas i kapitel 5.
Uppdelningen på olika regelverk, finansieringskällor och huvudmän försvårar i vissa fall en effektiv samordning. Att de även kan leda till åtgärder av respektive aktör som motverkar statsmaktemas mål med transfereringen har vi behandlat i avsnitt 3.3.
Beräkningarna av förvaltningskostnadema visar att samband - inte oväntat - tycks finnas mellan förvaltningskostnad och hur omfat-
tande prövning och kontroll regelverket kräver. Vidare framstår att uppenbara stordriftsfördelar finns på detta verksamhetsområde. Dessa stordriftsfördelar har också tagits tillvara genom att administ- rationen av transfereringar helt eller delvis förts över till "större" förvaltningsorgan. Sålunda hanterar socialförsäkringsadministratio- nen utbetalningen av utbildningsbidragen och nyligen har även bo- stadsbidragen förts över dit från kommunerna. CSN sköter bosätt- ningslånen till invandrare. Utredningar som gjorts av hanteringen av utbildningsbidragen öppnar dock vissa tvivel om att den valda lös- ningen är den mest kostnadseftöktiva. Vad gäller socialbidragen har en kommun föreslagit överföring av utbetalningsfunktionen till soci- alförsäkringsadnunistrationen. Regeringen har dock avslagit denna begäran.
Ett tredje problemområde berör relationen till rnedborgarna
Medborgarna är både mottagare och finansiärer av transfereringar. Mångfalden transfereringar och förvaltningsorgan som administre- rar förmånerna gör det svårt för en individ att få ett grepp om sina rättigheter. Mängden av ändringar och myndigheter gör det inte lättare, fastän myndigheterna säkert ger service efter bästa förmåga. Vem kan i dag med någorlunda säkerhet förutsäga sin egen pension?
För att förbättra servicen behövs nya organisatoriska och informa- tionstekniska lösningar. Enkla organisatoriska gränsytor i form av medborgarkontor eller utnyttjande av avancerad telekommunikation är exempel på tänkbara lösningar.
3.6. Ett omfattande reparationsarbete pågår
Vårt intryck är att det finns en relativt samstämmig uppfattning om vilka problem och brister som vidlåder de offentliga transfereringar- na. Någon motsvarande konsensus om hur de strukturella proble- men bör lösas existerar dock knappast. I debatten framförs helt olikartade lösningar. Till dessa återkommer vi i kapitel 4. Problemen med transfereringamas kostnadsexpansion har utlöst ett omfattande förändringsarbete i huvudsak inom ramen för de befint- liga systemen. Beslutade regeljusteringar samt resultaten från de utredningar som arbetar eller nyligen slutfört sitt arbete kan komma
att påverka transfereringamas funktionssätt om några år. Det är detta framtida läge som avgör om det behövs några mera radikala förändringar. Det finns därför anledning att granska det repara- tionsarbete som pågår och försöka bedöma hur det kommer att på- verka de problem som föreligger.
Åtgärder som kan påverka den offentliga ekonomin
En rad regeländringar har gjorts de senaste åren. De siktar främst till att medverka till budgetsaneringen genom åtstrarnade villkor och sänkta ersättningsbelopp. Det politiska målet att uppfylla villkoren för anslutning till den europeiska monetära unionen (EMU) - det s.k. konvergensprogrammet - har här sannolikt skapat ett extra tryck.
Vi har i tabell 3.1 ställt samman de årliga ändrade utbetalningar som kan följa av bl.a. nya villkor och föreslagna större reformer.
Tabell 3.1. Ändrade utbetalningar för hushållstransfereringar 1)
Bakgrund Ändring i mdkr, Kommentar fast iris Ändrregler mm för social- enl RFV prognos för år 1997
försäan en t.o.m. 1996-01 Nya regler för bostadsbidrag effekt är 1998 och bidragsförskott fr.o.m. 1997 SOU 1995:149, 199611 13) -1,7
hö'nin, till 80%
(enl noro 1995/961209) Sammanhållet studiestöd (enl. ökade återbetalningar kan Studiestödskommittén, SOU på sikt ge en besparing på 1996390) Ny arbetslöshetsförsäkring (enl. ARBOM, SOU 1996: 150) Introduktionsers. till invan-
dr.(en1. Invandrarpol. komm, SOU l996:55)
effekt är 2000 vid 6% är- betslöshet, inkl nivåhöjning till 80%
1) Exkl. en pensionsavgiftsbeläggning av transfereringama (drygt 9 Miljarder kr/år) vilken omförs från statsbudgeten till försäkringen.
Sammanställningen indikerar att beslutade och föreslagna ändringar i transfereringsvillkoren, om de realiseras, kan minska de statliga utgifterna med ca 18 miljarder kronor, d.v.s. ca 5 procent av dagens kostnader. Delar av besparingen kan dyka upp som socialbidrags- kostnader. Samtidigt kan kommunerna komma att avlastas genom exempelvis en ny statlig introduktionsersättning till flyktingar och vissa invandrare samt en förlängd a-kasseersättning. Några samlade beräkningar som visar nettoeffektema för den offentliga ekonomin finns dock inte.
Åtgärder som kan påverka styrningen
Flera regeländringar har inneburit eller kommer att innebära en ensning av ersättningsnivåema, i vissa fall på bekostnad av tidigare stimulanstillägg, exempelvis för deltagande i arbets- marknadsutbildning, vid rehabilitering samt "mamma/pappa"- ledighet. Liggande utredningsförslag tyder på ett visst återinförande av sådana ekonomiska styrmedel för att stödja arbetslinjen, exem- pelvis extra ersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering, tillägg till arbetslöshetsersättning vid deltagande i vissa aktiva åtgärder etc. Krav på vissa arbetsprestationer för att få socialbidrag ställs av en del kommuner men rättsläget för att använda sådana styrmedel är oklart.
Några aktuella regeländringar kan leda till oönskade styreffekter, exempelvis växande skillnader i ersättningstaken för sjuk- respekti- ve arbetslöshetsersättningen. Tio basbelopp föreslås här för sjuker- sättning mot f.n. 5,5 basbelopp i arbetslöshetsersättningen vilket kan innebära en risk för att personer försöker förlänga sin sjuk- skrivning. En motsvarande effekt kan den föreslagna 98 procent ersättningen vid arbetsskada i förhållande till 80 procent vid "vanlig" sjukdom få.
Ökade försäkringsinslag vinner acceptans. Hit hör införande av självrisker i form av karensdag och sjuklön som arbetsgivaren be— talar, en begränsad premiereserv i det nya ålderspensionssystemet. Möjligen kan hit också räknas en lägre (65 procent) månadser- sättning vid långvarig eller permanent ohälsa samt en bortre paren- tes i arbetslöshetsersättningen. Den nya sjukförsäkringen förutsätts också, ätrninstone i redovisningstekniskt avseende, stå på egna ben i förhållande till statsbudgeten.
I den nya budgetprocessen återfinns transfereringama till hushållen inom ett tiotal olika utgiftsområden, sorterande under sex riksdags- utskott. Det är för tidigt att uttala sig om konsekvenserna av detta ekonomiska styrsystem. Samtidigt som transfereringar ingår som åt av flera styrmedel inom ett politikområde - exempelvis ingår bo- stadsbidrag i utgiftsområdet "Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande" - kan svårigheter till omprioritering uppstå om någon transferering skenar. Under alla omständigheter torde statsmakter- nas krav på uppföljning och kontroll öka.
Åtgärder som kan påverka fusk och överutnyttjande
Inställningen till missbruk har skärpts. Bl.a. har den utredning som RRV gjort av dessa problem bidragit. I 1996 års regeringsförklaring hette det bl.a. att:
"Fusk och överutnyttjande av systemen kan aldrig tolereras och skall bekämpas".
Förvaltningsmyndighetema har ökat sina insatser för att genomföra åtgärder mot fiisk. Som ett exempel kan nämnas att försäkringskas- sor på olika håll i landet genomför systematiska kontroller. Centralt har RFV utvecklat en rapporteringsmodell för löpande insamling och sammanställning av misstänkt fusk och missbruk.
Samkörning av uppgifter från olika register görs i ökad ut- sträckning, dock efter särskilt tillstånd. Det finns behov av ytterliga- re överföring av uppgifter mellan register och aktörer.
Åtgärder som påverkar förvaltningens organisation
Det förändringsarbete rörande hushållstransfereringama som pågår utanför myndigheterna ägnar relativt liten uppmärksamhet åt de förvaltningsmässiga aspekterna, inkl. informationsförsörjningsfrå- gor. En orsak till detta kan vara att utredningarna initierats och bedrivs sektorsvis.
Ett undantag är den s.k. OSA-utredningens förslag (SOU ] 996: 4) att inordna försäkringskassoma i den statliga förvaltningsstrukturen som regionala enheter under ett "Socialförsäkringsverk". Motivet är bl.a. att kassomas nuvarande ställning lett till oklarheter i lednings- ansvaret.
Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslår att försäkringskassa, ar- betsförmedling och kommun utvecklar en finansiell samverkan för att planera och genomföra rehabiliteringsinsatser och andra arbets- förberedande åtgärder. Försäkringsresurser får användas för att stärka sjukvården om det minskar kostnaderna för försäkringen. Den formella organisatoriska åtgärden begränsar sig till att de be-
rörda myndigheterna sluter samverkansavtal med varandra om be— slutsordning och hur verksamheten skall bedrivas.
Den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen - "omställningsförsäkringen" - som skisseras av ARBOM- utredningen innebär inte heller några stora organisatoriska ändring- ar. Den nya försäkringen skall administreras av befintliga arbetslös- hetskassor. Därutöver föreslås att en ny obunden kassa inrättas för dem som inte vill ansluta sig till de fackanknutna kassorna.
Det pågående utredningsarbetet innebär vidare en viss förenkling av infrastrukturen främst på studiestödsområdet där ett nytt, samman- hållet studiestöd ersätter nuvarande olika former. En allmän arbets- löshetsförsäkring innebär att förvaltningen samlas. I övrigt synes knappast några förvaltningsmässiga konsekvenser till följd av färre transfereringsformer vara aktuella.
3.7. En plattform för fortsatt reformarbete
Avslutningsvis skall vi, översiktligt och i punktform, försöka skis- sera den "plattform" (nollaltemativ) gentemot vilken behovet av större eller mindre förändringar i transfereringamas utformning och administration skall bedömas.
Naturligtvis är det inte möjligt att med någon absolut säkerhet, för- utsäga utfallet av det förändringsarbete som pågår. En avgörande fråga är exempelvis om maktskiftningar som ändrar förutsättning- ama i politiken kommer att inträffa. Den plattform vi här försöker teckna gäller ett framskridet nuläge omkring år 1998. En utgångs- punkt är att den politiska inriktningen i stort överensstämmer med dagens.
Vi beskriver i första hand de faktorer som hänger ihop med transfe- reringamas utformning och administration. Det är som vi tidigare sagt svårt att göra boskillnad mellan dessa två aspekter. Problem som hänger ihop med utformningen ger som regel också administra- tiva problem.
' Fortsatt höga eller höjda krav på välfärdssystemen
Transfereringskostnademas expansion har dämpats. Men om inte sysselsättningen i reguljära arbeten väsentligt ökar, bl.a. måste in- tegrationen av invandrare lyckas, kommer sannolikt fortsatta bespa- ringsåtgärder att behövas för att vidmakthålla balans i samhällseko- nomin. Regeringen prioriterar besparingar på transfereringar och andra subventioner framför ytterligare nedskärningar i de sociala verksamheterna.
Samtidigt ställs välfärdssystemen inför ökade anspråk. Förutom för försörjning vid arbetslöshet, behövs försörjningsstöd vid den struk— turella förändring i arbetslivet som innebär större rörlighet med tätare byten mellan yrken och arbetsplatser, mer eller mindre fasta arbeten och däremellan perioder av vuxenstudier och andra omställ— ningsåtgärder utan ordinarie inkomster.
' Sektoriellt delat ansvar för transfereringama
Socialförsäkringama, arbetslöshetsstödet samt studiestödet kommer att administreras av helstatliga koncerner. Vad gäller arbetslöshets- stödet medverkar privaträttsliga a-kassor i administrationen av en statligt styrd omställningsförsäkring.
Kommunen är huvudman för det yttersta skyddsnätet - social- bidragen - och administrerar också detta.
Genom att den sektoriella ansvarsfördelningen består, är risken för ekonomisk övervältring kvar.
Den nya budgetprocessen konserverar uppdelningen på många skil- da transfereringsforrner. Statsmaktemas möjligheter till övergripan- de ekonomisk styming har stärks. Samtidigt har svårigheter uppstått att omfördela medel till åtgärder som kan minska trycket på transfe- reringama eller möta oväntade ökningar i förrnånsstyrda transfere- ringar.
' Gränskonflikterna växer
Gränskonfliktema ökar mellan staten och kommunerna. Bakgrunden är att åtstramningen i de statliga transfereringama slår igenom och
att allt fler, särskilt invandrare som passerar gränsen för statens ekonomiska ansvar, blir beroende av socialbidrag. Frågan om sta- tens styrning respektive kommunernas självständighet och möjlighet att påverka sina kostnader ställs på sin spets.
Även mellan olika statliga transfereringar uppstår gränskonflikter. Införande av en bortre parentes för arbetslöshetsstödet ökar trycket på att utnyttja ohälsoförsäkringen som arbetsmarknadspolitisk ven- til. En renodling kan bli svår att uppnå.
Gränsdragningsproblem kvarstår också rörande stödet till de vuxen— studerande beroende på svårigheter att definiera och styra mellan arbetslivsinriktad utbildning respektive reguljär utbildning. Ersätt- ning från omställningsförsäkringen förblir gynnsammare än det nya sammanhållna studiestödet.
. Nivåskillnader mellan olika förmåner finns kvar
I försäkringssystemen finns skillnader vad gäller grundnivåer och tak. De fungerar som instrument för omfördelning men är samtidigt främmande ur försäkringssynpunkt. Särbehandlingen av arbetso- lycksfall i den nya sjukförsäkringen skapar kontrollproblem.
I sjuk- och föräldraförsäkringen samt arbetslöshetsstöden gäller 80 procent ersättning för inkomstbortfall. Jämförbara nivåer vid normala inkomster gäller även i det nya, sammanhållna vuxenstudi- esystemet - före återbetalning.
Socialtjänstlagens behovsgrundade regel om den enskildes rätt till skälig levnadsnivå kontrasterar vidare allt mer mot den marknads- styrda lönebildningen och konserverar problemet med höga re- servationslöner.
' Ökade försäkringsinslag accepteras
Införandet av självrisker i form av karensdagar, egenavgifter, för- längd sjuklön liksom även en begränsad premiereserv i ålderspen- sionen har, i kombination med krav på fortsatta besparingar och balans i statsbudgeten, banat väg för ett ökat försäkringstänkande i transfereringama.
|. Transfereringamas infrastruktur har förenklats |
Kraven på renodling och legitimitet har lett fram till en viss sam- manläggning av transfereringar med likartad syfte. & sjukförsäk- ring, e_n omställningsförsäkring och ät sammanhållet studiestöd ersätter tillsammans ett tiotal tidigare transfereringsformer.
' Skärpta insatser mot fusk och överutnyttjande
Ökade krav ställs på myndigheternas insatser för kontroll och upp- följning. Detta följer av att sådana åtgärder blivit "legitima" och att transfereringamas konstruktion innehåller få drivkrafter som häm- mar utnyttjandet. Insatserna försvåras av resursbrist hos myndighe- terna. De legala hindren är på väg att undanröjas - på transfere- ringsområdet gäller ett integritetsskydd på samma nivå som gäller inom skatteområdet.
. Medborgarens behov av information, insyn och enkla kontakt- ytor med förvaltningsorganen växer
Flera förhållanden medverkar till detta. Hit hör; . täta ändringar av regelverket för transfereringama,
. invandrarnas speciella situation med ett högt bidragsberoende, parat med dåliga kunskaper om svenska förhållanden och i det svenska språket,
. flera sektorer är inblandade i transfereringama,
. successivt ökande medvetenhet om existerande rättigheter:
' Administratöremas uppgifter både ökar och minskar
Belastningen minskar till följd av;
. förlängt arbetsgivarinträde i sjukförsäkringen från två till fyra veckor, . färre transfereringsforrner främst inom studiestödet,
. ökat ianspråktagande av modern inforrnationsteknik. Belastningen ökar till följd av;
. uppbyggnaden av nya samverkansformer på lokal nivå för ar- betslivsinriktad rehabilitering,
. ökade insatser för behovsprövning och kontroll av enskilda ärenden samt uppföljning av ekonomi och effekter av transfere- ringarna,
. krav från medborgarna på bättre information och förenklade kontaktytor mot myndigheterna.
4. ALTERNATIV ATT UTFORMA OCH FÖRVALTA TRANSF ERERINGARN A
4.1. Utgångspunkter
Den beskrivning av transfereringssystemens brister som vi nu redo- visat pekar på att problemen i många avseenden hänger ihop med systemens utformning. Bortser vi från ersättningsnivåer, omfördel- ningsprinciper och andra villkor som är ett uttryck för välfärdspoli- tiska ställningstaganden vilka ligger utanför ramen för det här upp- draget, finns det ett antal förhållanden av förvaltningsmässig art som medverkar till bristerna. Enligt vår bedömning kommer dessa förhållanden att kvarstå trots det omfattande reparationsarbete som nu pågår. Hit hör att;
- ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och en med sin budget och kultur, vilket bl. a. innebär fortsatta risker för övervältring,
. den författningsmässiga regleringen sker genom ett stort antal specifika lagar med bristande teknisk samordning,
. konstruktionerna saknar som regel inbyggda drivkrafter till självkontroll och hushållning,
. finansiering och beviljande av ersättning är inte alltid organisa- toriskt kopplade,
. försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem,
» Stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att motverka missbruk till följd av att bidragssystem saknar självkontrolle- rande drivkrafter,
. legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bl.a. för att förbättra kontrollen och effektivisera verksamheten.
Det är knappast möjligt att skilja ut problem som har sitt ursprung i transfereringamas utformning respektive sådana som har sitt upp- hov i hur administrationen är organiserad. Först en mera omfattande
reformering av transfereringamas utformning kan enligt vår bedöm- ning skapa förutsättningar för att fullt ut komma till rätta med da— gens brister - men den kanske också skapar nya!
Ett motiv för att en mera genomgripande reform behövs är att för- valtningskostnadema relativt sett redan är låga. Det innebär att även en avsevärd effektivisering av administrationen inte framstår som en mirakelrnedicin som löser de tunga problemen kring transfere- ringama. Naturligtvis måste "konventionella" rationali- seringsåtgärder uppmärksammas, men inte primärt som bespa- ringskälla. Istället kan ökade administrativa insatser exempelvis för att förbättra kontroll och samverkan vara motiverade för att mot- verka läckaget i systemen och förbättra träftbilden. En effektiv ad— ministration får sannolikt också ett högt egenvärde genom att med- borgarna uppfattar förvaltningen av transfereringama som snabb, kostnadseffektiv, träffsäker och rättvis.
Förslag och idéer om mera långtgående reformer förs också alltmer in i debatten. I vårt uppdrag ingår att granska de administrativa konsekvenser som följer av ett extremt samordnat system av typ generellt medborgarkonto eller en sammanhållen inkomstbortfalls- försäkring enligt Bröms m.fl. Dessa båda alternativ kan ses som exempel på idéer till omfattande reformer av transfereringama som dykt upp i debatten. Huvuddragen i ett tiotal sådana förslag som presenterats de senaste åren redovisar vi i bilaga 2.
För att utlösa en radikal förändring av transfereringamas utform- ning krävs tydliga krav från högsta politiska nivä. Med avstamp i den problembild som vi redovisat i kapitel 3 bör kraven gälla en utformning som;
- medverkar till att transfereringskostnadema harmoniseras med samhällsekonomin,
. innehåller självkontrollerande incitament och styrmedel som minskar behovet av myndighetsprövning och kontroll,
. motverkar fusk och överutnyttjande,
. skapar förutsättningar för en förvaltning som fungerar friktions- fritt och kostnadseffektivt,
. ökar medborgamas/väljamas acceptans och insyn, . stöder en välfärd som, med regeringsförklaringens ord, "omfattar alla".
Den ekvationen är ingalunda lätt att lösa! Vi skall i det fortsatta försöka urskilja och diskutera vilka olika utvecklingsvägar som kan finnas och översiktligt försöka bedöma hur olika utformningar på- verkar problembilden med fokus på de förvaltningsmässiga konsek- vensema.
Först finns det skäl att något belysa motiven varför vi har offentliga transfereringar.
4.2. Motiv för offentliga transfereringar
De offentliga transfereringama är en grundsten i den svenska väl- färdspolitiken.
Social/försäkringarna karakteriseras av att de är obligatoriska, omfördelande och solidariska.
Obligatoriet motiveras av risken för att vissa individer annars ställs eller ställer sig utanför. För en del kan det, exempelvis beroende på en hög riskbild, vara svårt att i ett marknadsbaserat system teckna en försäkring till rimlig kostnad (marknadsimperfektioner).
Vissa personer (s.k. free riders), skulle i ett frivilligt system sanno- likt välja att ställa sig utanför i förlitande på att samhället ytterst ställer upp. Den omvända effekten kan sägas vara att enskilda indi- vider, som inte var tänkta som förmånstagare när systemen konstru- erades, anpassar sitt beteende till att bli just förmånstagare (moral hazard).
Några kan bedöma sin risk så liten att de inte är beredda att betala premien, vilket då driver upp kostnaderna för övriga (adverse selec- tion), andra åter saknar förmåga att långsiktigt planera och spara inför oförutsedda händelser. Genom obligatoriet uppnås bredast möjliga utjämning och stabilisering av risker och kostnader.
Karakteristiskt för det svenska socialförsäkringssystemet är att det till stora delar utformats för att omfördela inkomster mellan olika grupper av individer och mellan olika skeden i livet. Omfördelning- en uppnås dels genom att individer som inte bidrar till finansieringen av försäkringen ändå är berättigade till förmåner, dels genom att vissa grupper får en bättre "avkastning" än andra på sina avgifter för försäkringen. På detta sätt kan ett acceptabelt "försäkringsskydd" bli tillgängligt även för individer med dålig eko- nomi. (Det förtjänar här att påpekas att objektet för de svenska transfereringama är den enskilde individen och inte familjen som i vissa andra länder.) Symptomatiskt för omfördelningstanken är att även rena bidrag, såsom bostads- och barnbidragen, kommit att räknas in i socialförsäkringen.
Omfördelningsprincipen tar sig även uttryck i att socialförsäk- ringarna är solidariska i den meningen att någon riskberoende diffe- rentiering av premieuttag och ersättningar inte förekommer. Ett rent försäkringsmässigt (aktuariskt) tänkande har, åtminstone hittills, varit främmande. Solidariteten understryks av att delar av försäk- ringen finansieras av allmänna skattemedel.
Ett ytterligare motiv för försäkringar i det allmännas regi är porta- biliteten, dvs. rätten till ersättning skall enkelt kunna följa individen vid arbetsbyten. Detta motiv förefaller inte hittills ha varit centralt men torde bli av stor betydelse på en framtida, avsevärt rörligare arbetsmarknad.
Vad som nu sagts om socialförsäkringama kan i allt väsentligt även sägas gälla arbetslöshetsersättningen och i viss mån även studi— estödet. Beträffande arbetslöshetsersättningen gäller dock att den inte är obligatorisk då medlemskap i a-kassa är frivilligt.
4.3. Principer för att utforma transfereringar
I kapitel 3 pekade vi på att många syften dikterar de svenska trans- fereringamas utformning. Ofta är flera syften samtidigt inbyggda i en viss transferering. Särskilt kombinationen att försäkra mot in- komstbortfall och att omfördela inkomster har till följd av demogra- fisk utveckling, inflation, arbetslöshet etc. kommit att generera pro-
blem som kan innehålla ett embryo till förtroendekris för de egentli- ga socialförsäkringama.
De många förslagen till alternativa utformningar av transfereringar- na som framförts i olika fora bygger ofta på en strävan att åstad- komma någon slags renodling. Med fokus på sambanden mellan transfereringamas utformning och administration har vi valt att diskutera alternativa utformningar utifrån följande modell:
Figur 4.1 Alternativa modeller att utforma transfereringar till hushåll.
Individ A Individorienterade — B Reguljära system försäkringar Grundtrygghet Riskförsäkringar C Samhällsorienterade D Försäkrings- trygghetssystem orienterade Samhälle trygghetssystem
Axeln "Grundtrygghet — Riskförsäkring" beskriver en skala där syf- tet med transfereringen å ena sidan är att ge grundtrygghet i form av generella bidrag respektive å den andra att ersätta inkomstbortfall där ersättningens storlek är relaterat till inkomst samt risk.
Axeln "Samhälle - Individ" beskriver en skala där huvudmannaskap och finansiering å ena sidan helt ligger på samhället, å den andra läggs på individen.
Till A, "individorienterade trygghetssystem" hör då transfereringar där individen åläggs att svara för sin egen grundtrygghet. Det kan ske genom att samhället ålägger ett tvångssparande (t.ex. medbor- garkonto) eller träder in först när grundtryggheten hotas (högkostnadsskydd).
Till B, "reguljära försäkringar" hör exempelvis liv- och olycks- fallsförsäkringar som privata eller kollektiva organisationer erbjuder utanför samhällets regi. Hit hör även avtalsförsäkringar som komp- letterar socialförsäkringama.
Till C, "samhällsorienterade trygghetssystem " hör generella bi- dragssystem, endera utformade så att lika förmåner utgår till alla berättigade (nuvarande barnbidrag) eller att förmånerna diffe- rentieras efter behov (nuvarande socialbidrag).
Till D, 'försäkringsorienterade trygghetssystem" hör transferering- ar med syfte att ersätta den som utan eget vållande förlorat sin in- komst och där ersättningen står i relation till inkomstbortfallet. In- täkter och utgifter skall i princip balansera över en längre period - i sin mest renodlade form som premiereserver.
De svenska offentliga transfereringama till hushållen utgör hu- vudsakligen en kombination av C och D. Samhället garanterar att alla har ett grundskydd och i de flesta fall även ett standardskydd upp till en viss nivå. Försäkringsmässigheten har bl.a. till följd av den samhällsekonomiska utvecklingen blivit allt mer urholkad. Ut- formning A representeras i nuläget närmast av de åter- betalningspliktiga studiemedlen.
4.4. Konsekvenser av olika utformning
De problem som är förknippade med transfereringama till hushållen står som redan sagts i nära samband med utformningen. Sambanden är dock mycket komplexa och beror av förhållanden som kultur, skattesystem etc.
Vi skall ändå försöka lyfta fram huvuddragen av vilka effekter som olika utformning av hushållstransfereringama kan väntas få och hur de kan tänkas påverka de problemområden vi lyft fram, dvs. påver- kan på offentlig ekonomi, möjligheter till styrning, inverkan på fusk och överutnyttjande samt förvaltningsmässiga konsekvenser. Viktigt är också att försöka bedöma hur förutsättningama att bedriva den svenska välfärdspolitiken påverkas av olika utformningar.
Påverkan på offentlig ekonomi
En övergång till individorienterade trygghetssystem förväntas leda till en betydande minskning av de offentliga utgifterna och en sänk- ning av skattetrycket. Effekten uppstår huvudsakligen genom att transfereringama ersätts med transaktioner över individuella, obli- gatoriska konton. Systemet innebär således inte nödvändigtvis att den genomsnittliga disponibla inkomsten ökar i förhållande till dagsläget - dock kan likviditeten förbättras i en bristsituation. Inci- tamenten att hushålla med resurserna och bortfallet av överkompen— sation vid tillfälligt höga inkomster kan medföra viss nettobespa- ring. Varianten "högkostnadsskydd" har likartade effekter.
Reguljära försäkringar leder också till att kostnader avlastas den offentliga ekonomin. Förvaltningen kan i princip helt tas över av aktörerna på den reguljära försäkringsmarknaden.
En kombination av offentliga transfereringar och kollektiva eller privata komplement är möjlig. Om de samlade förmånerna blir allt- för generösa kan det emellertid leda till överutnyttjande och ett bort- fall av arbetskraft vilket i sin tur innebär negativa effekter för såväl offentlig ekonomi som samhällsekonomi.
Att ett samhällsorienterat, förmånsbaserat trygghetssystem är trögstyrt och kan leda till explosionsartade utgiftsökningar på stats- budgeten visar bl.a. exemplet bostadsbidragen. Mellan åren 1990 och 1994 ökade dessa från 3,1 till 8,7 miljarder kronor. Konsekven- serna för de offentliga utgifterna är direkt kopplade till hur förrnå- nema konstruerats och hur rättigheterna att uppbära dessa förmåner faller ut under en viss tidsperiod.
En försäkringsorientering medger finansiering utanför statsbudge- ten. Avlastningen kan dock lätt bli en "synvilla" och försvåra stats- makternas kontroll och styrning. Bl.a. för att undvika detta har vissa tidigare fonder såsom Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifon- den fr.o.m. budgetåret 1995/96 förts upp som anslag på statsbud- geten.
Några beräkningar avseende eftektema av en övergång till sam- hällsorienterade respektive försäkringsorienterade trygghetssystem saknas av naturliga skäl.
För att uppnå några reella, ekonomiska besparingseffekter av en försäkringsorientering måste sannolikt det ekonomiska ansvaret separeras och tydliggöras, dvs. försäkringen bör göras autonom. Därigenom skapas förutsättningar för en resultatorienterad styrning och stimulans att nå kostnadseffektiva resultat. Med den terminologi vi använder i denna studie krävs att man inför självkontrollerande drivkrafter i konstruktionen. Det förutsätter i sin tur att statsmak- terna överlämnar tillräckliga befogenheter till de organ som styr för-
säkringen.
Ett sådant autonomt försäkringssystem bör vara skyddat från obe- fogade ingrepp till följd av statsfinansiella växlingar. Huruvida detta innebär positiva eller negativa effekter för offentlig ekonomi och samhällsekonomi i det korta perspektivet är inte givet. En auto- nomi begränsar den politiska friheten att agera. Samtidigt stärks intressentemas drivkrafter till ett ekonomiskt korrekt handlande inom försäkringens ramar. Frågan behandlas vidare i nästa avsnitt.
Påverkan på styrning och andra drivkrafter
Mycket av debatten kretsar kring att olika parter inte kan styra för- månssystemen på ett önskat sätt vilket kan medverka till inläsning- ar, överutnyttjande, fördyringar och bristande effektivitet. Vilka övergripande möjligheter att förbättra styrning och ingjuta själv- kontroll innebär då olika utformningar?
Rent allmänt torde kunna fastslås att det mest kraftfulla incitamen- tet för såväl mottagare som förvaltningsorgan och andra aktörer uppstår när en transaktion berör den egna plånboken. En undersök- ning av effekten av att en självrisk/karensdag infördes i sjukförsäk- ringen skulle sannolikt ge belägg för detta.
Såväl individbaserade trygghetssystem som reguljära försäkringar innehåller tydliga incitament av detta slag.
Samhällsorienterade trygghetssystem som är förrnånsbaserade och automatiskt räknas upp i takt med den allmänna prisutvecklingen och finansieras av allmänna skattemedel utgör härvidlag en motpol. Självkontrollerande drivkrafter saknas. Denna utformning ställer stora krav på detaljstyrning, kontrollerande resurser och sanktioner.
Försäkringsorienterade trygghetssystem innehåller inte givet några positiva incitament till självkontroll. Dagens egentliga socialförsäk- ringar skiljer sig i detta avseende knappast på något avgörande sätt
från rena bidragssystem. Det växande överskottet i sjukförsäkringen respektive underskottet i arbetslöshetsförsäkringen återspeglas såle- des inte i några justeringar i avgifterna.
Övergripande förutsättningar för att skapa en långsiktigt finansiell balans skulle kunna byggas in genom att finansiellt autonoma för- säkringar skapades. På uppdrag av Sjuk- och arbetsskadekommittén har Statskontoret utvecklat en modell till en sådan autonom försäk— ringskonstruktion beträffande en ny ohälsoförsäkring. Resultatet av
detta arbete, som redovisas som bilaga i kommitténs slutbetänkande SOU 199611 13, används här som en förebild.
För att förankra drivkrafter till kostnadseffektiv förvaltning och hög måluppfyllelse hos berörda intressenter såsom stat, kommuner, ar- betsgivare och arbetstagare bör dessa representeras i försäkringens styrande organ på olika nivåer. De intressenter som företräds skall också bidra till finansieringen. Möjligheterna att använda avgiftsdif- ferentieringen som styrinstrument bör övervägas. Styrorganen måste förses med befogenheter att besluta i strategiska frågor om bl.a. ersättningar och premier, avvägningar mellan aktiva åtgärder och utbetalningar etc.
I den särskilda studie som Statskontoret låtit göra om ökat försäk- ringsinslag i de offentliga transfereringama till hushållen och som bilagts denna rapport anvisas en modell som relaterar ersättningsni— vån till kontrollerbarheten i orsaken till inkomstförlusten. Kon- struktionen fungerar som ett styrmedel som bl.a. stärker arbetslin- jen. Den bör kunna beaktas vid utvecklingen av för- säkringsorienterade system.
Riksdagens och regeringens styrmedel vad gäller en sådan autonom försäkring består bl.a. i att formulera övergripande mål och ange ramar för förmåner och avgifter. Den självständiga funktionen för- utsätter att försäkringen utanför sina gränser inte utnyttjas som en del av budgetpolitiken. Tillfälliga politiska motiv får inte rubba de ekonomiska förutsättningama för försäkringen. Överskott inom olika grenar av försäkringen får i princip inte användas för att fi- nansiera ändamål som ligger utanför systemet utan skall fonderas eller utnyttjas för premiesänkning.
Påverkan på fusk och överutnyttjande
Möjligheterna att genom transfereringamas utformning motverka missbruk följer i princip av vad som ovan sagts angående styrning och andra drivkrafter. Under förutsättning att trygghetssystemen även i fortsättningen grundas på ett obligatorium bedöms alltså de bästa förutsättningama uppkomma vid val av individorienterade system. Ett kontosystem torde dock innehålla uppenbara risker för "free-rider" eller "moral hazard" även om det är svårt att ha en upp- fattning om omfattningen av ett sådant beteende.
Försäkringsorienterade system, uppbyggda som fristående, auto- noma fondlösningar, erbjuder också goda möjligheter att motverka missbruk och överutnyttjande. Genom att beslut om finansiering, styrning, utbetalning och kontroll samlas hos aktörerna har dessa ett starkt intresse av att motåtgärder vid behov snabbt sätts in.
De samhällsorienterade trygghetssystemen har i detta avseende en akilleshäl som kräver en utbyggd kontrollapparat.
Förvaltningsmässiga konsekvenser
För att administrera reguljära försäkringar finns en väl uppbyggd marknad. Genom tidigare avregleringar och det svenska medlem- skapet i EU håller den marknaden på att vidgas. Även för kollektiva försäkringar i facklig regi finns en förvaltningsapparat att falla till- baka på.
Individorienterade trygghetssystem. Oavsett huvudmannaskapsfrå- gan - som skall diskuteras senare - uppstår förvaltningsmässiga konsekvenser i två avseenden.
För det första: Ett generellt medborgarkonto ger anledning att om- pröva dagens sektoriserade indelning.
För det andra: Genom att systemet innehåller drivkrafter som, åt- minstone för flertalet, innebär att man strävar efter att "hushålla med sitt konto", kan kraven på resurser för främst kontroll minska något. Om staten vill utöva en fortsatt stark styrning behöver dock varje utbetalning prövas och godkännas i förväg.
Försäkringsorienterade trygghetssystem, uppbyggda som autono- ma system, leder till ny ledningsorganisation (fondstyrelser med kanslier på central och regional nivå). Beroende på hur många för- säkringar som konstrueras, kan ett antal parallella ledningsorgan behöva byggas upp.
Med hänsyn till den ekonomiska omfattningen behöver ett kunnande när det gäller de samhällsekonomiska effekterna av verksamheten tillföras. Finansförvaltning och administration bör kunna samordnas för flera försäkringar.
Tillsyn och utvärdering behöver stärkas och organisatoriskt eventu- ellt förläggas utanför försäkringsorganisationen.
Samhällsorienterade trygghetssystem förutsätter skattefinansiering och en förvaltning i myndighetsforrn. Organisatoriskt ansvar och budgetansvar bör vara kopplade till varandra. Även vid en fortsatt sektoriserad förvaltning kan det finnas fördelar i att samordna vissa funktioner. En gemensam utbetalningsfunktion och/eller en samord- ning med skatteförvaltningen i form av en skyldighet att löpande redovisa kontrolluppgifter om utbetalade transfereringar kan över- vägas. Därmed skulle de kontrollmekanismer som är nödvändiga vid denna utformning kunna stärkas.
Offentlig eller privat regi
Förvaltningen av såväl individorienterade som försäkringsoriente- rade trygghetssystem kan i princip helt eller delvis överlåtas på privata organ. I Sverige hanteras a-kasseersättningen för närvarande på detta sätt. Ett annat, närliggande exempel är den obligatoriska trafikförsäkringen. Det avgörande är att samhällets krav på insyn och kostnadseffektivitet kan tillgodoses vid en privatisering.
Olika studier visar att de offentligt administrerade transfererings- systemen har betydligt lägre administrationskostnader i relation till totala utbetalningar än de försäkringar som administreras av privata försäkringsbolag (jfr bilaga 1 samt RFV Redovisar 1995:4 - Privat och offentli gt administrerade försäkringar, En analys av drifts- kostnaderna).
En grundläggande orsak till dessa skillnader torde vara att de för- säkringar som i dag administreras av privata försäkringsinstitut
kännetecknas av individuell utformning, riskbedömning och en hög grad av personlig service. De offentliga försäkringarna består av standardiserade produkter med likvärdiga villkor för alla försäk- ringstagare.
Försäkringsadministration är vidare en verksamhet som synes inne— hålla stora skalfördelar såväl av ekonomisk som professionell art.
Det klassiska motivet för att privatisera offentlig produktion är att det därmed går att öka kostnadseffektiviteten genom att dra nytta av konkurrensfördelar. Det förutsätter att transfereringama kan admi- nistreras av ett stort antal bolag. Alternativt skulle tjänsten kunna upphandlas i konkurrens för en bestämd period. Av bl.a. socialpoli- tiska skäl kräver dock en enhetlig socialförsäkring en så omfattande reglering med avseende på premier och ersättningar, portabilitet etc. att detta i praktiken upphäver konkurrensen. En spridning av trans- fereringama till många, fristående förvaltningsorgan skulle också ställa krav på ett väl utbyggt informationsutbyte för att hindra nå— gon att teckna parallella försäkringar och därvid uppbära dubbel ersättning.
Vår slutsats är därför att offentliga transfereringar i princip bör administreras av offentliga organ. Ytterligare skalfördelar kan eventuellt vinnas genom administrativ sammankoppling av transfe— reringsformer som i dag hanteras i smärre block. A-kasseersättning, socialbidrag och lönegaranti bör uppmärksammas i detta avseende. De siffror på förvaltningskostnadema som vi fått fram ger emeller- tid inte något entydigt stöd för en sådan utveckling. Det finns san— nolikt en övre gräns när skalfördelama upphör. En noggrannare analys behöver göras varvid även andra skäl måste beaktas, exem— pelvis sambanden mellan finansierings- och utbetalningsansvar.
Kompletterande försäkringar kan överlåtas på privat marknad. Möjligheterna för styrorganen för autonoma försäkringar att besluta var driften av respektive försäkring ska läggas (exempelvis outsour- cing) bör kunna övervägas.
Välfärdspolitiska konsekvenser Utgångspunkten är att även ett framtida transfereringssystem i allt väsentligt skall vara obligatoriskt, omfördelande, solidariskt och portabelt. Samtliga utformningar medger i princip detta.
Reguljära försäkringar kräver dock ett omfattande regelverk med åtföljande tillsyn och kontroll i syfte att begränsa marknadskrafter- na. Vi finner därför att detta alternativ knappast är tänkbart annat än som komplement till offentliga transfereringar.
Individorienterade trygghetssystem innebär svårigheter att upprätt- hålla en omfördelning på nuvarande ambitionsnivå till grupper som av olika skäl inte kunnat eller velat delta i arbetskraften. För att klara detta behöver en relativt stor andel av tvångssparandet avsät- tas som en generell avgift utan koppling till det egna kontot. 1 ex- emplet "medborgarkonto" nämns en tredjedel. En öppen fråga är var gränsen mellan en sådan skatteliknande avgift och avsättning till det egna kontot skall gå utan att drivkrafterna i systemet förloras. Ett kontobaserat system synes främst lämpat för att omfördela resurser inom en individs livscykel.
En utformning baserad på ett högkostnadsskydd kan göra det enkla- re att klara en omfördelning mellan grupper. Gränsen där det of- fentliga träder in och tar över kostnadsansvaret kan här mera skräd- darsys efter de grupper eller behov som vid varje tillfälle skall vär- nas.
På motsvarande sätt kan en försäkringsorientering av transfere- ringama komma att försvaga funktionen som ett fördelningspolitiskt instrument till människor som befinner sig utanför försäkringskol- lektivet. En lösning på detta är att vidga försäkringen till försäk- ringstagarens hushåll enligt den tyska modellen, en annan att staten går in som finansiär vad gäller dessa utanförstående.
Samhällsorienterande trygghetssystem erbjuder de största möjlig- heterna för politikerna att omfördela samhällets resurser enligt den vid varje tillfälle rådande politiska doktrinen. Om en bred uppslut- ning kring systemen eftersträvas bör systemen vara generella och inte begränsade till ett basalt, behovsprövat grundskydd.
4.5. Slutsatser och vägval
Sammanfattande slutsatser
Den största avlastningen på de offentliga utgifterna kan väntas vid en övergång till reguljära försäkringar eller individorienterade
trygghetssystem. Det är ju också naturligt eftersom en sådan inrikt- ning innebär att samhället för över ansvar och kostnader på indivi- den och därmed irnplementerar drivkrafter som stöder arbetslinjen och resurshushållning. Med oförändrad nivå på omfördelningen kan likviditeten förbättras för individen men någon motsvarande tillväxt av den disponibla inkomsten över tiden uppstår inte. Ur väl- färdspolitisk synvinkel uppstår samtidigt enligt vår bedömning up- penbara nackdelar vad gäller förutsättningama att omfördela resur- ser mellan olika grupper. Reguljära försäkringar bör dock i viss utsträckning kunna utnyttjas som ett komplement till offentliga transfereringar.
En försäkringsorientering av vissa transfereringar kan likaså leda till en realt lägre offentlig utgiftsnivå. På samma sätt som ovan är detta följden av att självkontrollerande incitament för intressenterna kan byggas in i systemen vilka hämmar benägenheten till uttag och ökar kostnadseffektiviteten i förvaltningen. En förutsättning är att varje försäkring avgränsas på ett lämpligt sätt, styrs autonomt och att villkoren i övrigt är försäkringsmässigt utformade. Vid sidan av att betala ut kontantersättningar till de försäkrade måste det finnas ett finansiellt utrymme för sådana aktiva åtgärder som gynnar för— säkringen. För att upprätthålla en acceptabel välfärdsprofil krävs att statsmakterna drar upp ramar och att kretsen av försäkringstagare blir tillräckligt vid.
Påverkan på de offentliga utgifterna av ett samhällsorienterat trygghetssystem är en direkt följd av hur förmånerna konstruerats och hur rättigheterna faller ut. Systemet är trögstyrt och kräver, i brist på självkontrollerande incitament hos intressenterna, en strikt myndighetskontroll om träffsäkerheten inte ska minska. Sin styrka har denna utformning som välfärdspolitiskt omfördel- ningsinstrument.
Vår slutsats är att ingen enhetlig modell passar alla de hus- hållstransfereringar som vi studerat. Det handlar istället om att för varje transferering välja den utformning som bäst motsvarar dess syfte och kraven på resurshushållning. Vi anser att detta bäst sker genom att renodla utformningen av olika transfereringar i bidrag respektive försäkringar. Ett första steg mot införande av kontosys- tem bör också kunna övervägas vad gäller transfereringar där den livscykelomfördelande profilen är särskilt framträdande. Det inne- bär att dagens svenska blandrnodell överges.
4.6. Skiss till en ny struktur för hushållstransfereringar
Det ingår inte i vårt uppdrag att detaljutforma en framtida struktur för hushållstransfereringama. Flera olika kopplingar är möjliga. & skiss till struktur finns i den bilagda konsultrapporten "Om social- försäkringens optimala struktur och administration". Med ledning av våra egna studier av transfereringamas syfte och uppbyggnad etc. och konsultens slutsatser har vi dock gjort en grov skiss till en fördelning. Det primära syftet är att illustrera vårt resonemang om att tydliggöra transfereringama och att analysera de förvalt- ningsmässiga konsekvenserna av en sådan utformning. En andra utgångspunkt har varit att antalet transfereringar efter en omstruk- turering bör vara färre än i dag för att förenkla förvaltning och in- syn. Skissen framgår av tabell 4.1 och de närmare överväganden som görs i anslutning till denna.
Tabell 4.1 Nuvarande och framtida transfereringar (exkl. ålder- spension) - skiss till en tänkbar struktur.
NY T RANSFERERING MOT S VARAS A V FINANSIERAS, FÖR VAL T AS A V: Försörjningsbidrag Barnbidrag Allmän skatt, social- försäk- Studiehjälp ringsadm. Bidragsförskott Bostadsbidrag Asylbidrag Föräldraförs/garantibel. Handikappers. (Introduktionsersättnin ; Socialbidrag Socialbidrag (delvis) Allmän skatt, kommun
Allmän sjukförsäkring Sjukpenning/friv. dito Sociala/egenavgifter, allmän skatt Föräldraförs i övrigt Autonom fond; stat, Rehabiliteringspenning arbetsgivare, arbetsta— gare Arbetsskadeförsäkring Förtidspension
Omställnings- KAS Sociala/egenavgifter, försäkring allmän skatt, A-kasseersättning Autonom fond; stat, Lönegaranti kommun, arbetsgivare Utbildningsbidrag arbetstagare, (arbetsgarantiersättning)
Utbildningskonto Studiemedel Obligatorisk kontoin- sättning, SVUX, SVUXA, allmän skatt Timersättnin ;
Närmare överväganden kring en ny transfereringsstruktur
Dagens olika former av statliga bidrag förs samman till ett statligt försörjningsbidrag. Ett gemensamt primärt syfte med de transfere— ringar som förts samman är att underlätta försörjningssituationen
för individer och hushåll när den egna ekonomin är svag. De funge- rar vidare som styrmedel för omfördelning av resurser mellan grup- per, för att uppnå viss bostadsstandard, påverka barnafödande etc. Delar av ett nytt, sammanhållet statligt försörjningsbidrag kan, som nu, utgå med automatik, andra delar efter prövning. För att säkra den socialpolitiska styrning staten vid varje tillfälle vill ha och ga- rantera en tillräcklig kontroll — självkontrollerande drivkrafter sak- nas ju i princip i sådana bidragssystem — bör försörjningsbidraget förvaltas av en statlig myndighet. Sammanföringen till e_n transfere- ring skall främst ses som en teknisk åtgärd för att förenkla förvalt- ning och insyn. Den hindrar givetvis inte att villkoren kan differenti- eras för olika bidragssituationer.
Finansiering av ungdomsstudier, vilka kan anses som mer eller mindre obligatoriska, är ett gemensamt ansvar för individen/familjen och samhället. Transfereringar riktade till hushåll med ungdomsstu— derande bör därför i stort sett ske på samma villkor som i dag, dvs. barnbidrag på grundskolenivå och studiebidrag eller motsvarande på samma nivå under gymnasiestudier. Dessa transfereringar ingår som naturliga delar i ett statligt försörjningsstöd.
Prövningen av socialbidrag är en inforrnationskrävande process. Den har också starka samband med övriga åtgärder inom social- tjänsten. Mycket talar för att ansvaret för socialbidragen stannar hos kommunen där informationen om individen och dennes behov är bäst. Kostnaderna för socialbidragen bör som konsekvens av detta även i fortsättningen bäras av kommunen. Vissa ekonomiska behov som i dag alltmer kommit att täckas av socialbidrag kan dock integ— reras i det statliga transfereringssystemet, exempelvis i enlighet med de förslag som Invandrarpolitiska kommittén och Socialstyrelsen lagt fram. Sådana delar markeras ( ) i tabell 4. l. Delar av nuvaran— de socialbidragskostnader kan vidare lyftas av genom en lägsta, statsfinansierad garantinivå i försäkringarna.
Ett statligt övertagande av det yttersta skyddsnät som socialbidra- gen utgör kan, åtminstone teoretiskt, aktualiseras om en lagstiftad norm i praktiken kraftigt inskränker kommunernas beslutsutrymme. De ekonomiska konsekvenserna för staten får i detta fall regleras enligt finansieringsprincipen.
Ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap utesluter inte en närmare samverkan med staten kring utbetalning och rapportering av social- bidrag. Två försäkringar skisseras. Av flera skäl finner vi det inte lämpligt att lägga samman alla nuvarande transfereringar med försäkringsin- slag i en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring.
Ett huvudmotiv är att syftena skiljer sig åt. Ett annat är att olika principer för finansiering kan aktualiseras.
I det ena fallet (den allmänna sjukförsäkringen) handlar det om att ersätta inkomstbortfall av medicinska skäl som individen kanske inte alltid kan påverka. Det är inte tidsbegränsat. (Något oegentligt räknar vi dit barnafödande och föräldraskap).
I det andra fallet (amställningsförsäkringen) handlar det om att överbrygga, och om möjligt förkorta, perioder av arbetslöshet där en bortre parentes satts som incitament. Lönegarantin hör hemma i en omställningsförsäkring. Här kan konstruktionen vara att full ersätt- ning för inkomstbortfallet (med vissa begränsningar) utgår under uppsägningstiden, varefter arbetslöshetsersättningen träder in. Till omställningsförsäkringen förs vidare resurser motsvarande dagens utbildningsbidrag för att underlätta för försäkringen att förkorta arbetslöshetsperioden och därmed ge incitament att spara pengar. En person som blir föremål för en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, beslutad av arbetsmarknadsmyndighet, erhåller också automatiskt ersättning från omställningsförsäkringen.
Båda försäkringarna förutsätts autonomt utformade enligt de prin— ciper som ovan diskuterats. Det innebär bl.a. att försäkringamas pengar hålls skilda från statens budget och disponeras av intressen- terna inom de ramar som statsmakterna i lag anger. Ett överutnytt- jande skall tydligt drabba intressenterna själva. Som ett försäk- ringstekniskt inslag kan ingå att ersättningen begränsas till en lägsta garantinivå i de fall försäkringsanspråken är oklara eller kostsamma att kontrollera. Kretsen av intressenter liksom deras beslutsbefogen- heter och finansiella medverkan måste bli föremål för politiska överväganden.
Utbildningskonto. Utbildning är en investering. Vad gäller obligato- riska ungdomsstudier har samhället ett särskilt ansvar vilket bör återspeglas i bidrag enligt vad som sagts ovan.
Vuxenutbildning, oavsett nivå, är ett gemensamt ansvar för indivi- den, samhället och arbetsgivarna. För individen innebär en utbild- ningsinvestering ofta bättre löneutveckling, mindre risk för arbets- löshet m.m., för samhället bättre tillväxt, mindre arbetslöshet, m.m., för arbetsgivaren en mer kompetent och produktiv arbetskraft.
I ett samhälle med allt högre krav på kompetens och fortlöpande lärande är det särskilt viktigt att individen stimuleras att vidmakt- hålla, utveckla och anpassa sin kompetens till arbetslivets behov. Vuxenutbildning är därför ett område där den s.k. kontomodellen bör vara lämplig. Det handlar här till stor del om utjämning av ut- gifter och inkomster över individens livscykel. Konstruktionen gör det möjligt att ge individen största möjliga valfrihet i förening med eget ekonomiskt ansvar.
Om det ekonomiska ansvaret läggs uteslutande på individen är ris- ken emellertid stor för underinvestering i utbildning, likaså om an- svaret uteslutande faller på arbetsgivaren. Samhällets roll är med andra ord att via olika åtaganden och incitament medverka till in- vesteringar i utbildning som blir optimala.
En tillämpning av kontomodellen på detta område innebär att ut- bildning för vuxna individer finansieras via ett utbildningskonto. Ut- bildningskontot är till större delen individuellt. Det fylls på via ege- navgifter och arbetsgivaravgifter på arbetsinkomster samt eventuellt skattemedel motsvarande den subvention som samhället vill stå för. Uttag får sedan göras för godkända studier. För exempelvis hög- skolestudier innebär detta att uttag från utbildningskontot ersätter såväl lån som bidrag. Kontot fylls sedan på med avgifterna. Förut- om högre studier medges kontouttag även för konkret arbets— livsinriktad vuxenutbildning och vidareutbildning med undantag av sådan utbildning som är nödvändig för att utföra det arbete som arbetsgivaren ålägger och därför bör finansieras av denne.
Det saldo som kan finnas på det individuella kontot vid pensionstill- fallet tillförs premiereserven i det nya pensionssystemet. Eftersom individen förväntas lägga ner omsorg på att välja sådana utbildning- ar som ger avkastning — de betalas ju med egna kontomedel och överutnyttjande resulterar i sämre pension - kan förvaltningen mins- ka och inriktas på service och rådgivning.
4.7. Förvaltningsmässiga konsekvenser
I detta avsnitt skisseras vilka förvaltningsmässiga reformer som blir möjliga genom en ny struktur för transfereringama. Vi tar vidare upp vissa andra förvaltningsmässiga åtgärder som kan medverka till att avhjälpa bristerna i dagsläget och som bör kunna övervägas även i det fall det s.k. nollalternativet blir det gällande.
Organisatoriska konsekvenser av en ny struktur
En omstrukturering av transfereringamas utformning enligt skissen ovan aktualiserar en omfördelning av ansvaret mellan aktörerna och en radikal omorganisation av nuvarande förvaltning. Utifrån de brister som konstaterats och de principer angående bl.a. styrning som vi framhållit kan följande utgångspunkter ställas upp för en ny organisation:
. Inpassning i den statliga förvaltningsstrukturen
. Samlad organisation - minskade friktioner
. Autonom styrning av försäkringar
. Samverkansvänlig gentemot närliggande aktörer på verksam- hetsområdet, främst arbetsförmedling och socialtjänst
. IT-stödd förvaltning
Figur 4.2 Idéskiss till ny statlig organisation för förvaltning av transfereringar.
Centralförvaltnin; Centrala fondst relser
Regionledning Regionala fondstyrelser
Lokalkontor/Medborgarkontor
Arbetsförmedling Socialkontor m.fl.
Närmare överväganden kring en ny förvaltning
På central nivå finns en central förvaltning för styrning, samordning och uppföljning/utvärdering av försörjningsbidragen.
Centrala (nationella) fondstyrelser inrättas för respektive försäkring med representanter för försäkringstagare och andra finansiärer. De centrala fondstyrelsema har ett övergripande ansvar för ekonomi och förvaltning av respektive försäkring inom de ramar statsmakter- na ställer upp. De centrala fondstyrelsema fördelar även medel till den regionala organisationen. En annan central uppgift är kapital- förvaltning.
En gemensam kansliorganisation handhar gemensamma uppgifter rörande centrala stödfunktioner såsom administration, utveckling av IT-stöd m.m.
Inom organisationen, eller knuten till denna, kan finnas en funktion för utbetalning, uppföljning och kontroll.
Genom konstruktionen av ett konto för finansiering av arbetslivsin- riktad vuxenutbildning skulle behovet av en separat förvaltningsor- ganisation falla bort. CSN:s goda och upparbetade kompetens på IT-området bör dock kunna tillgodogöras i den nya centrala organi— sationen. Vidare uppstår behov av rådgivning på studiestödsområdet regionalt och lokalt där CSN:s nuvarande kompetens bör tas till vara. Kompetens från de fria a-kassoma förutsätts beredas plats i
styrorganen för omställningsförsäkringen. De fackliga organi— sationemas förvaltning avseende arbetslöshetsersättningen upphör därmed.
En autonom fondkonstruktion för försäkringarna bör innehålla en decentraliserad förvaltning med stort inflytande på verksamheten på den regionala och lokala nivån. Verksamheten leds av regionala styrelser som i likhet med den centrala styrelsen representerar finan— siärer och försäkringstagare. Detta för att nära knyta samman de självkontrollerande drivkrafterna med den operativa verksamheten. Det innebär att en relativt stor frihet bör finnas att utforma verk- samheten efter regionala och lokala förutsättningar och styra den mot angivna mål. Det måste också finnas ett finansiellt utrymme att fördela resurser även till sådana aktiva förebyggande och rehabilite- rande insatser som gynnar försäkringen.
Den operativa verksamheten med bl.a. beslut i individärenden sköts huvudsakligen av lokalkontor/medborgarkontor. Dessa ingår orga- nisatoriskt i den regionala organisationen, dvs. organisationen består av två nivåer. Lokalkontorens verksamhet bör så långt möjligt orga— niseras enligt principen "one stop shopping", dvs. en person ska på samma ställe, samtidigt kunna få service avseende bidrag, försäk- ringar och utbildningsfinansiering.
Utåt sett kan organisationen betraktas som ett "centralt trygghets- ver " med delegerade ledningsfunktioner beträffande de två försäk- ringarna. En gemensam koncernledning med ett övergripande resul- tatansvar inför statsmaktema bör finnas. Rollfördelningen mellan koncernledning och försäkringamas styrorgan behöver studeras närmare, bl.a. för att undersöka om det finns motiv för att tillskapa en separat tillsynsfimktion.
Ett nära samarbete såväl vad gäller att finansiera och ta initiativ till åtgärder som gynnar försäkringen och dess anslutna skall etableras med externa organisationer som arbetsförmedling och kommunernas socialtjänst, invandrarbyråer m.fl. En bas för denna samverkan bör vara den kontraktsmodell som föreslagits av bl.a. Sjuk- och arbets— skadekommitte'n. Omfattningen av samarbetet bör grundas på de lokala behoven.
Övriga konsekvenser och åtgärder
Avslutningsvis skall vi här peka på några åtgärder av förvaltnings- mässig art ägnade att öka effektiviteten i administrationen och av- hjälpa konstaterade brister. Åtgärderna är aktuella även i det s.k. nollalternativet. Åtgärder som hänger samman med informationsför- sörjningen redovisas närmare i kapitel 5.
Sammanhållet regelverk. Det grundläggande regelverket består f.n. av ett dussintal separata lagar med därtill knutna förordningar och föreskrifter. Det bör övervägas att samla detta regelverk med ut- gångspunkt från den mera sammanhållna struktur för transferering- ama som vi nyss skisserat. I sammanhanget bör också övervägas att ensa villkoren för åtkomst och överföring av data i kontrollsyfte. Särskilda utredare har tillsatts för att ensa begrepp rörande "inkomst" respektive "försäkrad" inom socialförsäkringsområdet. Resultaten bör beredas i detta bredare perspektiv.
Basbeloppets konstruktion. En del av förklaringen till den snabba ökningen av transfereringskostnadema brukar tillskrivas att ersätt- ningsbeloppen genom en koppling till basbeloppet automatiskt följer prisutvecklingen. Konstruktionen av basbeloppet tar i princip inte hänsyn till det statsfinansiella läget. Det bör övervägas att ändra konstruktionen så att även den sistnämnda faktorn vägs in. De facto har detta redan börjat tillämpas genom att uppräkningen av vissa transfereringar sedan år 1993 sker med ett procentuellt avdrag.
Förstärkta samverkansformer mellan myndigheter i rehabilite- ringsarbetet. Ett förslag om att berörda myndigheter skall sluta samverkansavtal angående verksamhetens uppläggning och finansie- ring har lagts av bl.a. Sjuk- och arbetsskadekommittén. Det bör övervägas att inom ramen för befintliga organisationer utöka detta samarbete till samlokalisering m.m., dvs. att realisera medborgar- kontorsmodellen så långt som möjligt. Detta skulle sannolikt skapa förutsättningar för bättre service, bl.a. genom ett bättre IT- utnyttjande, men även underlätta kontroll och motverka fusk och överutnyttjande.
Åtgärder motfusk och överutnyttjande. De strukturella åtgärder som nu diskuterats kan genomföras först på lång och medellång sikt. Särskilt gäller detta mera radikala ombyggnader av bidrags-
systemen. Men även nykonstruktion och anpassning av IT-lösningar kräver sin tid.
I avvaktan på att mer djupgående systemförändringar realiseras bör bl.a. följande åtgärder kunna vidtas av regeringen:
. Direktiv/tilläggsdirektiv utfärdas till alla kommittéer och utre- dare på området att beakta fusk- och överutnyttjandeaspekter när de utformar sina förslag.
. Mål/resultatstymingsverktygen utnyttjas för att lägga fast verk- samhetsmål eller uppdrag som exempelvis innebär att en myn- dighet ska kontrollera en bestämd andel ärenden, avsätta viss andel av sina resurser för kontrollåtgärder eller utvärdera vissa transfereringar med avseende på träfibilden. Uppdrag att stäm- ma av träffbilden bör med fördel kunna läggas på andra organi- sationer än de direkt berörda aktörema.
. Åtgärder bör vidtas för att snarast undanröja legala hinder mot samköming och annat informationsutbyte mellan myndigheter och sektorer (jfr kapitel 5).
5 INFORMATIONSTEKNIKENS MÖJLIGHETER 5.1 Inriktning
Den tredje delen av vårt uppdrag avser att särskilt uppmärksamma möjligheter att med informationsteknik (IT?) lösa samordningsproblem i samband med exempelvis utbetalning, kontroll, redovisning och service i en fortsatt uppdelad struktur. Vidare ingår att belysa hur IT kan stödja en mera samordnad utformning.
Vi har funnit att det inom de berörda myndigheterna pågår ett fortlöpande och delvis omfattande utvecklingsarbete för att med hjälp av IT effektivisera verksamheten och att internt samordna de olika systemen. Med beaktande av den övergripande karaktären på Förvaltningspolitiska Kommissionens uppdrag har vi valt att kon- centrera vår studie på åtgärder som kan medverka till att lösa samordningsproblem och effektivisera informationsförsörjningen i första hand i gränssnitten mellan olika aktörer på transfererings— området samt mellan aktörerna och medborgarna.
5.2. Allmänt om informationsbehov och problem i gränssnitten mellan olika aktörer
Information behöver i ökande utsträckning förmedlas mellan aktö- rerna för att skapa system- och sektorsövergripande uppföljningar av utfall, komplettera information för den egna bearbetningen, ge underlag för kontroll, ge en bred service till medborgarna etc.
I följande fall är förmedling av information om transfereringar av stor betydelse:
2 Begreppet IT står här för tekniska metoder att samla in, registrera, bearbeta, lagra och förmedla information. Hit hör användandet av dato- rer, datakommunikation och telefoni.
0 I riksdagsarbetet där beslut om transfereringssystemens ut- formning, rambudgetar och utfall är beroende av underlag från de berörda fackdepartementen.
. I dialogen inom regeringen och mellan fackdepartement och ansvarig myndighet.
. Mellan statliga myndigheter, kommuner och övriga organisa- tioner som administrerar olika transfereringar. Till kretsen hör nu även berörda organ inom andra EU-länder.
. Mellan olika nivåer, enheter och anställda inom de förvaltande organen.
. Mellan förvaltningsorganen och medborgama/mottagama.
Det finns i dag ett antal tekniska och legala faktorer som lägger hinder för infonnationsfönnedlingen. Toppledarforum, som är en samverkans- grupp för förnyelse av offentlig förvaltning med stöd av IT, har i sin rapport Spelregler för samverkan redovisat en kartläggning av vilka problem ett tjugotal myndigheter, landsting och kommuner upplever vid informationsutbyte med andra aktörer, inom och utom förvalt- ningen.
I frågor som rör informationsutbytet mellan myndigheter redovisas brister i samordningen som orsakas av regelsystemen, arbetsrutiner, informationsutbytet och de tekniska kommunikationsvägarna. De kontaktade myndigheternas uppfattningar om vilka hinder som för närvarande finns för en rationell informationsförsörjning kan ex- emplifieras och sammanfattas i följande punkter:
- Den tekniska strukturen hos huvudmännen varierar i stor om- fattning och består av många "tekniska öar". Systemen och in- forrnationsstrukturema är uppbyggda enligt huvudmannens eg- na behov utan att tillgodose utomstående aktörers önskemål.
. Huvudmännen hyser oro för sin egen säkerhet och för otillbör- ligt intrång i känslig information.
0 Kunskaperna om att förmedla information och att utnyttja tek- niken är bristfälliga hos huvudmännen.
Komplexiteten i regelverken samt återkommande förändringar av dess utformning.
Sekretessreglema utgör ofta ett hinder för informationsutbyte mellan olika aktörer. I vissa fall kan en huvudman t.o.m. för- hindras att samköra sina egna interna datasystem.
Oklarheter i definitioner av gemensamma begrepp.
De legala hindren behandlas mer ingående nedan i avsnitt 5.6. Be- träffade de tekniska/ekonomiska hinder som föreligger för ett effek- tivare IT-utnyttjande på transfereringsområdet vill vi särskilt peka på att:
Det saknas ett nationellt katalogsystem för identifiering av elektroniska adresser samt för de krypterings- och signeringsnycklar som krävs för elektronisk infonnations- och dokumentutbyte över myndig- hetsgränser.
Det saknas ett nationellt system för entydig märkning av do- kument förvarade i en myndighets databas och efterfrågade av tjänstemän i andra
myndigheter.
Det saknas överenskommelser om val av standarder eller öppna produktspecifikationer vad gäller format för elektroniskt infor- mationsutbyte myndigheter emellan samt mellan myndigheter och näringsliv respektive medborgare.
Det saknas riktlinjer och verktyg för de förvaltande organens strävan att öka medborgarnas möjligheter till insyn i och för- ståelse för de komplexa regelsystemen.
Kostnadema för att ta fram nya specialanpassade system för offentlig sektor är mycket höga med dagens teknik.
Kostnaderna för att underhålla system och anpassa dem till ny teknik är också höga vilket medför att IT-stödet släpar efter i förhållande till de tekniska möjligheterna.
5.3. IT—åtgärder för att på kort sikt lösa vissa samordningsproblem i nuvarande struktur
"Fuskdebatten" aktualiserar ett behov av ökad samordning och sam- köming av nya tekniska lösningar.
Statskontoret har uppdragit åt en konsult, GP Informatik AB, att utforma en principskiss till ett gemensamt, övergripande och så långt möjligt organisationsoberoende IT-stöd som skulle kunna bi- dra till att lösa samordningsproblemen i samband med exempelvis utbetalning, kontroll, redovisning och service.
Konsulten har presenterat en teknisk lösning till en gemensam IT- plattforrn som kan utnyttjas bl.a. för kontroll- och uppföljning av olika transfereringar. Modellen innebär i korthet att det inom alla transfereringssystem skapas en teknisk "gränssnittskonvertering" som omvandlar de varierande filformaten i respektive utbetalnings— rutin till & gemensamt filformat som innehåller individ- och trans- aktionsdata. Åtgärden kan genomföras utan att några ingrepp görs i nuvarande förvaltnings- och systemstrukturer.
Modellen kan schematiskt illustreras på följande sätt.
Figur 5.1 Principskiss till möjlig samordningsmodell för olika utbetalningssystem.
| Principskiss till möjlig sanwrdningsmodelljör olika utbetabringssystem
i : Myndgheuryslem "||" | .
Mmm:
Grimm":- konvertering
Sbk— &
Unonemos— proton
Sanwrdnings-
ansvarigt organ
En ny organisatorisk funktion behövs för att administrera teknikstö— det, bl.a. för ta emot filöverföringama samt sammanställa och åter- föra signaler om kontrollbehov till de transfereringsansvariga myn- digheterna. Konsulten har gjort vissa ekonomiska uppskattningar som tyder på att ett teknikstöd av detta slag skulle kunna bli lönsamt genom att man därigenom relativt tidigt kan upptäcka och motverka fusk och överutnyttjande.
En alternativ lösning att underlätta kontrollfunktionen och skulle kunna vara att ansluta nuvarande transfereringssystem till ett fram- tida system med individuella skattekonton. Basen skulle vara det skattekontosystem som föreslagits av Skattebetalningsutredningen i betänkandet Ett nytt system för skattebetalningar ( SOU 1996:100 ). Förslaget innebär att debiteringar, redovisningar och betalningar av skatter och avgifter samordnas i ett system med skattekonton för varje skatte- eller avgiftsskyldig.
En påbyggnad med en obligatorisk skyldighet för alla statliga och kommunala utbetalare att löpande redovisa kontrolluppgifter om gjorda utbetalningar till skattemyndighetema, oavsett om de är be-
skattningsbara eller ej, är tänkbar. Huvudsyftet skulle vara att ska- pa ett bättre beskattningsunderlag och ökade samordnings- och kontrollmöjligheter inom skatte- och transfereringssystemen.
En obligatorisk kontroll mot skattekonto inn_an_ utbetalning sker skulle vidare skapa en kontroll-/clearingfunktion, som i ett tidigt skede kan förhindra felaktiga utbetalningar samt om så är möjligt, helt eller delvis kvitta skatteskulder mot transfereringsrätter.
För att nå den nödvändiga funktionaliteten och snabbheten fordras att IT utnyttjas. En systematisk inrapportering av transfereringsut- betalningar är i och för sig tänkbar även i dagens system. Sannolikt skulle dock signaler om felaktiga utbetalningar fördröjas med sänkt funktionalitet som följd.
De båda lösningar som vi nu visat på är sinsemellan utbytbara. Den samordningsfunktion som förutsätts i den förstnämnda modellen kan i nuvarande organisationsstruktur förankras hos RSV, RFV eller en ny, fristående organisation. I den mera sammanhållna organisa- tionslösning som tidigare skisserats bortfaller behoven av ett gemen— samt gränssnitt mellan transfereringsmyndighetema men kvarstår gentemot skattemyndigheten.
5.4. IT-åtgärder för att på längre sikt lösa samordningsproblem i nuvarande struktur
För att fullt ut utnyttja de informationstekniska landvinningar som görs bör gemensamma inforrnationsstrukturer byggas liksom an- passningar göras i de regelverk som styr verksamheten. Utveckling- en av teknikstödet torde dock i huvudsak bli densamma oavsett ut- formningen av framtida transfereringar och vilka organ som ska administrera systemen. En radikal minskning av antalet ersätt- ningsslag och färre administrerande organ torde dock innebära att övergången till en ny teknisk infrastruktur kan ske smidigare.
Gemensamma informationsbaser
Ett grundläggande problem för alla myndigheter och organisationer som administrerar förrnånssystem är tillgången till relevant och aktuell information. I stället för att huvudmännen var för sig samlar in uppgifter om medborgarna skulle viss gemensam grundinforma- tion kunna samlas in av de myndigheter som i sin verksamhet har det primära behovet av uppgifterna. Det innebär att dessa myndig- heter även ges ett tydligt ansvar för inforrnationsförsörjningen till andra myndigheter och uppgiftslämnandet för medborgare och före- tag skulle minska .
Toppledarforum har i skriften Gemensamma IT -plattformar för informationsutbyte, pekat ut en väg att underlätta framtida infor- mationsförsörjning mellan olika transfereringssystem och huvud- män. Det handlar om att utifrån verksamhetens behov definiera gemensamma krav på den offentliga förvaltningens IT-användning för såväl teknik, tillämpningar som infonnationsinnehåll. På så sätt blir det möjligt att erhålla en gemensam infrastruktur för in- forrnationsutbyte.
En gemensam infrastruktur kan uttryckas och formuleras som en IT-plattforrn dvs. hårdvara och mjukvara som tillsammans tillåter användare och applikationsprogram att optimalt utnyttja tillgänglig datorkapacitet. Plattformarna bygger på gemensamma funktioner, standarder och gränssnitt.
Fyra grupper av informationshanteringstjänster kan ligga till grund för utveckling av plattformar. Dessa fyra grupper är:
I. IT-tjänster för tillhandahållande/spridande av allmän information.
2. IT-tjänster för tillhandahållande/distribution av individ- och fö- retagsspecifik information.
3. IT-tjänster för hämtning av individ- och företagsspecin infor- mation (datafångst).
4. IT-tjänster som stöder förkortning av ledtider och allmän effekti— visering av verksamheten.
Systemens strukturer
Inforrnationssystemen inom en organisation kan delas in i två logiskt skilda grupper:
' Produktionssystem. . Spridnings- och hämtningssystem.
Den största delen av informationen inom dagens organisationer förvaras i centrala system vilka till sin natur är produktionssystem. Dessa verksamhetskritiska system bör vara klart avgränsade och omslutna av logiska "brandväggar", dvs. att de utformas så att in- formation kan spridas vidare utan att funktionaliteten, prestandan och säkerheten i produktionssystemen äventyras.
För att ge externa intressenter åtkomst till infonnationslagren, krävs speciella åtkomst- och förrnedlingstjänster som kan sammanfattas som system för informationsspridning och -hämtning (SHS). Infor- mationen görs tillgänglig för externa intressenter genom att ett sys- tem för att sprida och hämta information utformas som en "elektronisk reception", som upplevs som enhetlig även om den be— står av flera fysiskt skilda system. Receptionen kan hålla kanaler öppna för varierande former av användarutrustning som WWW, e— post, text-TV, fax och telefon. Information om socialförsäkringama finns redan i dag tillgänglig via Internet. Talsvarsservice finns eller planeras. En tillämpning av SHS finns också i den modell till ge- mensam databas för kontrolländamål m.m. som ovan beskrivits. Spridning av information kan ske antingen på begäran av kunden, automatiskt vid förändringar eller tidsstyrt.
5.5. Övriga IT-åtgärder för att effektivisera förvaltningen av transfereringama
Hanteringen av transfereringar kan med hjälp av ett antal generella IT-lösningar bli både bättre samordnad och mera servicevänlig. En mera utförlig beskrivning av sådana moderna tekniker och metoder finns i bilaga 4. En del av dessa finns redan realiserade eller befin- ner sig på försöksstadiet. Vi skall här kort peka på några av dessa IT-verktyg som kan medverka till en bättre samordning och effekti—
visering av verksamheten såväl i nuvarande uppdelade struktur som i en mera sammanhållen.
En sammanhållen utformning och organisation av det slag som vi skisserade i det föregående kapitlet torde väsentligt kunna underlätta utveckling och användande av ett utvidgat IT-stöd.
IT för snabbare handläggning
. IT kan utnyttjas för att knyta ihop olika produktionsmoment i en handläggningsprocess såväl inom som utom den beslutande myndigheten. Resultatet blir ett effektivare flöde utan liggtider mellan olika delmoment. CSN:s kopplingar mellan studiesyste— met och olika utbildningsanordnares system kan ses som exem- pel på en gränsöverskridande processorienterad tillämpning av detta slag.
Standardiserad informationsförmedling
. Genom en strikt standardisering av meddelanden kan utväxling av data ske elektroniskt direkt mellan de berörda organisatio- nemas datorer. En internationell standard för administrativt bruk har tagits fram inom FN - EDI for Administration, Com- merce and Trade (EDIFACT). Transfereringsmyndighetema väntas bli stora tillämpare av ett strikt standardiserat system för att klara samordningen av EU-medlemsländemas regler för so- cial trygghet. Enligt en av EU publicerad plan — TESS- programmet - skall medlemsländerna senast 1998 ha imple- menterat ett system för snabba, enkla och korrekta besluts- och utbetalningsrutiner för personer som flyttar från ett land till ett annan inom EU. Basen för TESS är att med hjälp av EDIFACT tillförsäkra att socialförsäkringsdata kan flytta lika lätt som personer.
Elektroniska blanketter är en metod att rationalisera själva da- tafångsten där en blankett inte kan undvaras. I sin enklaste form utgörs den av optiskt läsbara blanketter. Överföring via diskett som myndigheten tillhandahåller eller på sikt en nationell blankettdatabas där medborgaren via sin PC kan rekvirera önskad blankett för ifyll- nad är möjliga tillämpningar på transfereringsområdet.
Smarta kort
S.k. smarta kort med inbyggd information om behörighet, innestå- ende saldo etc. kan användas på transfereringsområdet för att på ett enkelt och säkert sätt få tillgång till pengar. I USA pågår försök med smarta socialbidragskort. I Tyskland och Spanien används smarta kort som ID-handling och "kundkort" i socialförsäkrings- system. En given tillämpning av smarta kort skulle kunna vara att få tillgång till innestående medel på ett medborgarkonto.
5.6. Legala hinder för IT-utvecklingen
Problemet med att rättsliga hinder föreligger mot en rationell IT- användning har uppmärksammats bl.a. på transfereringsområdet. Det är exempelvis i dag inte möjligt att enkelt utföra samkörningar mellan myndigheter eller alltid ens inom en myndighet i syfte att kontrollera uppgifter som lämnats för att erhålla olika transferering- ar. Toppledarforum har i en förstudie (LEHT, 1995) kartlagt den offentliga förvaltningens krav på "legalt förändringsarbete" för att med hjälp av IT uppnå väsentliga besparingar, bättre kvalitet och bättre service i verksamheten.
Arbetet har resulterat i en rad förslag till åtgärder varav ett flertal kan sägas ha bäring på förvaltningen av transfereringama. Försla- gen är:
. Myndigheternas insamling av basuppgifter ses över och kon- centreras i syfte att minska omfattningen. Därigenom kan andra regler, som kan uppfattas som rättsliga hinder, begränsas.
. Detaljregleringen i 2 kap. TF minskas för att underlätta anpass- ningen av vanlig lag till utvecklingen.
. Datalagen ersätts med en generell integritetslagstiRning. . Behovet av särskilda registerlagar omprövas. . Förutsättningama för att ta del av icke sekretessbelagda upp-
gifter i offentlig verksamhet koncentreras till några få författ- ningar med enhetlig terminologi.
. Undantagsreglema som möjliggjort informationsdatabaser i regeringskansliet görs till huvudregel för alla myndigheter
. Rättsliga förutsättningar för elektronisk ärendehantering införs generellt.
. Regler i olika författningar som rör samma sak, t.ex. insynsrät- ten samordnas.
. Handlingsbegreppet ersätts av ett mer adekvat uttryck i 2 kap. TF och insynsrättens omfattning vid användning av IT förtydli- gas.
o Generella modellösningar för olika systemfunktioner som nor- malt förekommer i myndigheternas verksamhet utarbetas, t.ex. för registrering, elektronisk dokumenthantering, elektronisk ärendehantering och elektronisk post.
- Reglerna om sekretess mellan myndigheter omprövas i ett IT- perspektiv.
. Myndighetsbegreppet analyseras, förtydligas och görs mera enhetligt.
. Terminologin i lagstiftningen anpassas till IT-användningen. Begrepp som "upptagning", "rutinbetonade åtgärder", och "potentiella handlingar" i 2 kap. TF och som "personregister" och "automatisk databehandling" i datalagen prövas. . Kravet på pappershantering tas bort så långt som möjligt. 0 Ett helhetsperspektiv anläggs i respektive lagstiftningsärende. ,
Tre åtgärder utpekas som akuta i LEXIT-rapporten; översyn av nuvarande regler om sekretess mellan myndigheter, datalagen och myndigheternas handläggning av förvaltningsärenden med använd- ning av IT.
En översyn av datalagen och TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet pågår (Dir l995z9l) Kommittén har i viss utsträckning att behandla de frågeställningar som bl.a. LEXIT har väckt.
Enligt RRV (F USK-rapporten) borde myndigheterna i en författning ges ett tydligt ansvar för inriktningen och utformningen av den kontroll som bör bedrivas. Alternativt kan villkor ställas på att den enskilde, för att erhålla bidrag, skriftligen medger att vissa preciserade uppgifter används.
RRV anser vidare att det i en lag bör regleras att alla ekonomiska trygghetssystem är att betrakta som & verksamhetsområde så att ett reglerat utbyte av uppgifter kan ske. En ytterligare utveckling är att genom en ändring i socialtjänstlagen ge den kommunala social- tjänsten generell tillgång till uppgifter om statliga ersättningar till enskilda.
Statskontoret har i detta sammanhang inte gjort några egna under- sökningar vad gäller de legala hinder som finns mot ett effektivt utnyttjande av IT för att administrera transfereringar.
Vår bedömning är att en förutsättning för ett effektivt IT- utnyttjande på transfereringsområdet är att lagstiftningen vägs samman så att olika intressen och värderingar garanteras samtidigt som verksamheten kan effektiviseras. Det är inte rimligt att begära att myndigheterna skall spara och samtidigt arbeta effektivare och med bättre kvalitet och service om inte IT får användas på det sätt som bäst gagnar verksamheten och beaktar övriga krav. Det är inte heller rimligt att integritetsaspektema väger tyngre på transfere- ringssystemens utgiftssida än på dess inkomstsida, dvs. skatteupp- börden. Vi vill också peka på att vad som framkommit om mera enhetliga regler för åtkomst och utlämnande vad gäller information om transfereringar är väl förenligt med behovet av en mera samlad lagstiftning som vi behandlade i kapitel 4.
Vi vill vidare peka på att det utbyte av information om transfere- ringar över nationsgränser som följer av Sveriges med- lemsåtaganden i EU ytterligare understryker behovet av en snabb anpassning av regelverket.
6. EUROPAINTEGRATIONEN OCH TRANSFERERINGARNA
I detta avslutande kapitel skall vi försöka ge en grov bild av vilka konsekvenser som kan följa av det svenska EU-medlemskapet på kort och lång sikt och som kan vara av betydelse för utformning och förvaltning av transfereringama i Sverige.
Socialförsäkringssystem och transfereringar till hushåll var under lång tid inte något prioriterat område inom EG. Behovet av en ge- mensam socialpolitik har alltid varit omtvistat. Hela det sociala området sågs i första hand som en nationell angelägenhet. Frågan om en gemensam socialpolitik diskuterades i samband med förhand- lingarna om Romfördraget 1957. Av främst ekonomiska skäl, kost- nader för staten och arbetsgivarna, avstod man då från att formulera en gemensam socialpolitik. Samtidigt måste konkurrensen mellan företag i olika länder ske på någorlunda likartade villkor, dvs. EG måste etablera en lägsta godtagbar nivå för att undvika "social dumping".
Intresset för det sociala området aktualiserades som en väsentlig del i strävandena att underlätta arbetskraftens rörlighet. År 1971 antogs därför ett direktiv, nr 1408/71, som behandlar samordning av soci- alförsäkringssystemen.
Den sociala stadgan
När den gemensamma marknaden infördes, med start 1985, blev medlemsländerna eniga om behovet av åtgärder för att förbättra sociallagstiftningen. Det blev alltmer uppenbart att någon form av harmonisering av denna lagstiftning behövdes. Den sociala stadgan "Social Charter" antogs år 1989 av medlemsländerna, med undantag för Storbritannien som ställde sig utanför. Stadgan omfattade områ- den inom såväl arbetslivet som inom socialförsäkringen. Inom soci- alförsäkringsområdet omfattade stadgan följande:
0 Rätt till social trygghet efter rådande förhållanden i den enskilda medlemsstaten
' Rätt till hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. . Trygghet för barn och ungdom. . Äldre personers rätt till skälig levnadsstandard.
» Främjande av de handikappades sociala och yrkesmässiga in- tegrering.
I den sociala stadgan finns 47 delområden inom vilka åtgärder skall vidtas. Ungefär hälften krävde lagstiftning. Vid slutet av 1992 hade större delen av åtgärderna genomförts.
Tredje programmet
Kommissionen antog i april 1995 sitt tredje program för åtgärder inom det sociala området. Programmet avser åren 1995-97 och om- fattar såväl arbetsmarknads- som socialförsäkringsområdet. Inom det senare föreslås följande åtgärder:
. Förbättring av den fria rörligheten (t.ex. genom överföring av pensionsrättigheter).
' Utarbetande av en ram av minimiregler för alla socialpolitiska områden.
. Tillämpningen av principen om lika rättigheter inom alla social- politiska områden.
. Stöd till fattiga, handikappade och äldre personer.
6.2. Förvaltningsmässiga effekter av nuvarande EU-regelverk
Vilka är då de förvaltningsmässiga effektema på verksarnhetsområ— det transfereringar till hushållen, dvs. hur påverkas regelverk och administration? Eftersom syftet med samordning av sociallagstift- ningen är att underlätta individernas rörlighet får detta effekter på hur intjänandetider räknas, vilket lands transfereringar man har rätt till m.m. Som tidigare nämnts arbetar en särskild utredare f.n. med att se över begreppet "försäkrad" inom socialförsäkringen m.m.
(Dir. 19951106). Kraven på bosättning respektive inskrivning i för- säkringskassa i den svenska lagstiftningen behöver anpassas till EU- kraven.
Transfereringamas regelsystem och administration påverkas även i följande avseenden:
En inflyttad EU-medborgare, antingen anställd eller egenföretagare, har samma rättigheter till pension, sjuk- och arbetsskadeförsäkring som värdlandets egna medborgare. Vi kan alltså inte ha olika regler för EU-medborgare och egna medborgare.
En EU-medborgare som har arbetat i olika medlemsländer tar med sig intjänade pensionsrättigheter från respektive land.
En inflyttad EU-medborgare får räkna sig tillgodo tidigare kvalifi- kationstid i annat EU-land för att kvalificerar sig för olika rättighe- ter i socialförsäkringssystemen. Detta innebär att om en EU- medborgare t.ex. blir arbetslös innan kvalifikationstiden i Sverige uppnåtts kan han/hon ända få a-kassa om den sammantagna kvalifi- kationstiden är tillräcklig.
Barn till en EU-medborgare som är bosatta i ett annat land än där t.ex. fadern arbetar har rätt till barnbidrag som om barnet levde tillsammans med fadern. En rimlig tolkning av detta innebär att om t. ex. en tysk far arbetar i Sverige och resten av familjen är kvar i Tyskland har familjen rätt till svenskt barnbidrag.
Före 1982 omfattades endast egenföretagaren själv av rätten till socialförsäkring m.m. vid flytt till annat medlemsland. Numera om- fattas även medflyttande, dvs. make/maka och barn. Egenföretagare omfattas av rättigheterna i det land där verksamheten bedrivs, dvs. en person kan bo i ett medlemsland och bedriva sin verksamhet i ett annat.
För att eftektuera de gemensamma regler som följer av Sveriges medverkan i Europasamarbetet behövs framför allt ett betydligt mer utvecklat informationsutbyte med övriga länder. Det kan gälla in- formation om intjänandetider, kvalifikationstider etc.
Åtgärder på kort sikt
Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-medlemskapet i det korta perspektivet medför ett ökat behov av samordning mellan medlemsländerna när det gäller att tillgodose de rättigheter den flyttande tar med sig. Det genererar ett behov av ökat informations- utbyte. Detta är nödvändigt för att den enskildes rättigheter skall kunna tas till vara och för att undvika fiisk och överutnyttjande. Information om den försäkrades kvalifikationstider, intjänandetider etc. erhålls idag i dokumentforrn från ansvariga organ i berörda länder. Exempelvis får AMS rekvirera underlag från ansvariga or- gan i berört land för att få information om kvalifikationstiden i a- kassa. Erfarenheterna har hittills visat att smidigheten i informa- tionsutbytet har varierat med olika medlemsländer.
Arbete pågår med att utveckla system för informationsutbyte. TESS (Modernisering av informationsutbytet mellan nationella institutio- ner för social trygghet) är som tidigare nämnts ett transnationellt informationssystem som via nåt är avsett att förbättra informations- utbytet och möjligheterna till samordning mellan medlemsländernas institutioner inom socialförsäkringsområdet. Ett antal projekt plane- ras vara genomförda fram till 1998 som bl.a. rör pensionsfrågor, samordning av pensioner och sjukersättningar, modernisering av blanketter och skapande av enhetlig terminologi. Detta kommer att medföra bättre möjligheter att på ett smidigt sätt hämta information om den försäkrades ställning i olika socialförsäkringssystem.
Konsekvenser på lång sikt
] ett längre perspektiv kan vi förvänta oss en ökad harmonisering av sociallagstiftningen, bl.a. som en följd av punkterna i kommissio- nens ovannämnda tredje program. Frågan är om därav också följer att utformning och administration av socialförsäkringssystemen kommer att harmoniseras. EU:s ambitioner synes f.n. främst om— fatta att enas om en miniminivå och inte själva utformningen av socialförsäkringssystemen i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Med den tolkningen kommer Sverige att även i fortsättningen ha stor fiihet att välja såväl utformning som förvaltningsorganisation för transfereringama. Varje större ändring behöver dock föregås av en konsekvensanalys med avseende på inpassningen i ett europa- sammanhang.
BILAGA 1
EN ÖVERSIKT ÖVER TRANSFERERINGARNA TILL HUSHÅLLEN
1 Urval av transfereringar
Vi har studerat drygt 20 offentliga transfereringar, deras syfte, vill- kor, omfattning och ekonomiska utveckling. Vi har också studerat hur de hänger samman och administreras.
Vi har delat in transfereringama i följande huvudgrupper;
' ersättning till barnfamiljer och vissa andra hushåll, ' ersättning vid ohälsa, ' ersättning vid ålderdom, ' ersättning till arbetslösa, . ersättning vid utbildning.
2 Transfereringamas syfte
Ett gemensamt syfte med samhällets transfereringar är att garantera alla medborgare en viss ekonomisk grundtrygghet. I övrigt varierar ändamålen. Några är utformade som en försäkring mot inkomstbort- fall för att ge ett standardskydd, exempelvis sjukförsäkring och arbetslöshetsersättning. Andra är rena försörjningsbidrag, antingen generella eller behovsprövade, exempelvis barnbidrag respektive bostadsbidrag. Gränsen mellan bidrag och försäkring är i vissa fall otydlig. Ett sätt att skilja mellan bidrag och ersättningar är att se hur transfereringama finansieras. Försäkringar finansieras huvud- sakligen med socialavgifter och egenavgifter medan bidrag finansie- ras med skatter. Kombinationer av de olika finansieringsforrnema förekommer dock.
Med ledning av författningar och förarbeten har vi nedan gjort en sammanställning över de olika transfereringama och deras hu- vudsakliga syfte.
Tabell 1 Transfereringamas huvudsakliga syfte.
Transferering Grund- Standard- Omförde— Individ- Stimulans skydd skydd lande över omför- livstid delande Barnbidrag Föräldraförsäk— ring Bidragsförskott Bostadsbidrag Socialbidrag As lbidra, Sjukpenning Rehabiliterings- penning Arbetsskade- försäkring Förtidspension/- sjukbidrag Handikapper- sättning Ålders | ension Ersättning från a-kassa Kontant arbets- marknadsstöd, KAS Löne_aranti Studiehjälp Studiemedel Särskilt vuxen- studiestöd, SVUX(A), Timersättning, vissa vuxenut- bildningar Utbildnings- bidra ;
Av sammanställningen ovan framgår att många av transfereringama kan ha flera syften. Barnbidraget kan t.ex. ses dels som en omför- delning mellan barnfamiljer och övriga hushåll, dels som om-
fördelning mellan olika tidsperioder för ett och samma hushåll. Om- fördelningsmoment finns delvis inbyggda i flera av transfereringama genom att det finns en övre gräns för inkomstersättningen. Socia- lavgiften tas sålunda ut på hela lönen inklusive vissa förmåner me- dan arbetslöshetsersättningen, sj ukpenningen och ATP har en övre ersättningsgräns. Den övre gränsen för sjukpenninggrundande in- komst är 7,5 basbelopp vilket år 1994 motsvarade en månadsin- komst på ca. 22 000. Av de sjukförsäkrade har ca. sju procenten lön som överstiger denna gräns. Delar av arbetsgivaravgiften kan såle- des betraktas som en skatt.
Vissa transfereringar har syften snarlika andra transfereringar vilket kan innebära att en person anpassar sig till den stödforrn som är mest fördelaktig i det enskilda fallet. Exempelvis kan gränsen mel- lan vissa former av utbildningsstöd och arbetslöshetsstöd vara otyd- lig. Förtidspensionering har periodvis även använts som en arbets- marknadspolitisk åtgärd för personer över 60 är, varför syftena med berörda försäkringar blivit otydliga.
Transfereringama skiljer sig även åt vad gäller vilka villkor eller förutsättningar som gäller för att erhålla stödet. Här kan man skilja på generella kriterier, specifika krav, eller ekonomisk prövning. Till de generella stöden hör barnbidrag, folkpensionsdelen i ålderspen- sionen samt studiehjälp. Transfereringar där specifika förutsättning- ar eller krav skall vara uppfyllda är bidragsförskott, rehabilite- ringsersättning, handikappersättning samt olika former av stöd vid utbildning. Exempel på transfereringar där mottagarens ekonomiska situation prövas i sin helhet är bostadsbidrag, socialbidrag samt i viss mån asylbidrag och bidragsförskott. Vid sjukpenning, pension samt arbetslöshetsersättning grundas ersättningen på personens inkomst beräknad på olika sätt.
3 Transfereringamas reglering
De olika transfereringama regleras till övervägande del av lagar. I en del fall utfärdar regeringen en förordning som komplement till la- gen.
De drygt tjugo transfereringar som vi studerat styrs av sammanlagt 13 olika lagar. Vilka dessa är samt vilka myndigheter som ansvarar för transfereringama framgår av nedanstående tabell.
Tabell 2 Huvudmän för de olika transfereringama samt de lagar som reglerar dessa
Transferering Författning Huvudman
Barnbidrag Lag om allmänna barnbidrag f-kassan, RFV Föräldraförsäkring Lag om allmän försäkring, AFL f-kassan, RFV Bidragsförskott Lag om bidragsförskott. f-kassan, RFV Bostadsbidrag Lag om bostadsbidrag f-kassan, RFV Socialbidrag Socialtjänstlagen Kommunerna Asylbidrag Lagen om mottagande av asyl- Invandrarverket sökande m.fl. Sjukpenning AF L f-kassan, RFV Rehabiliteringspenning AF L, föreskrifter om rehabi- f—kassan, RFV literingsersättning Arbetsskadeförsäkring Lag om arbetsskadeförsäkring f-kassan, RFV Förtidspension/Sjukbidrag AF L f-kassan, RFV Handikappersättning AFL, föreskrifter om handi- f-kassan, RFV kappersättning Ålderspension AFL f-kassan, RFV Ersättning från a-kassa Lag och förordning om arbets- Arbetslöshetskassa, löshetsförsäkring AMS Kontant arbetsmarknads- Lag och förordning om kontant LAN, f-kassan stöd, KAS arbetsmarknadsstöd Lönegaranti Lönegarantilagen , löiiegaranti- Länsstyrelsen, Kam- förordn, förmånsrättslagen markollegiet, RSV, konkursförvaltare, kronofogdemyndighet (TSM) Studiehjälp Studiestödslagen CSN Studiemedel Studiestödslagen CSN Särskilt vuxenstudiestöd, Lag om särskilt vuxenstudiestöd CSN SVUX(A), Timersättning vissa vux- Förordning om timersättning för CSN enutbildningar vissa vuxenutbildningar Utbildningsbidrag Förordning om arbetsmark— LAN, f-kassan nadsutbildnin ;
Ersättningsnivåema i transfereringssystemen regleras på olika sätt. Ersättningsnivåema för folkpension, handikappersättning, ATP och studiemedel beräknas med hjälp av procentsatser av basbeloppet. Även bidragsförskottet beräknades t.o.m. år 1994 med hjälp av bas-
beloppet. Basbeloppets konstruktion framgår i avsnittet nedan. Sjukpenning m.m. utgår med viss procentsats av inkomsten. Barn- bidraget däremot fastställer riksdagen i kronor. För de transfere— ringar som knyts till basbelopp eller inkomst förändras således er- sättningsnivån automatiskt, såvida riksdagen inte fattar beslut om ändrad procentsats. I de fall ersättningsnivån regleras med ett fast belopp krävs däremot beslut i riksdagen för att förändra ersättnings- nivån. Riksdagen kän därmed sägas detaljreglera transfereringama, ett demokratiskt men tungt förfarande.
Av de utbetalda transfereringama till hushåll år 1994 baserades 58 procent på basbeloppet och 24 procent på inkomstnivå. Drygt 80 procent av de belopp som betalas ut via hushållstransfe- reringama förändras således i takt med den allmänna pris- och lö- neutvecklingen. Förändringar i regelverken under senare år innebär dock att fler ersättningsnivåer beslutas i fasta belopp, exempelvis fastställs numera bidragsförskotten i kronor.
Basbeloppets konstruktion och tillämpning
Regeringen fastställer varje år basbeloppet. Beloppet räknas fram med hjälp av ett jämförelsetal som anger den allmänna prisut- vecklingen. En justering görs dock för att inte prisökningar i form av exempelvis höjd moms samt höjd fastighetsskatt skall få genom- slag i basbeloppet. För år 1994 var basbeloppet 35 200 kr och för innevarande år är det 36 200 kr.
Basbeloppet används för att beräkna ersättningsbeloppen för pen— sioner och studiemedel. Dock reduceras basbeloppet med två pro- cent vid beräkning av såväl förtids- som ålderspensionema fr.o.m. år 1993. Orsaken är att reallöneskyddet för dessa förmåner slopades från och med detta år.
4 Transfereringamas kostnader och finansiering
I tabellen på nästa sida redovisas omfattningen av utbetalda ersätt- ningar/bidrag i miljoner kronor, löpande penningvärde för åren 1986, 1990 och för budgetåret 1994/95.
Tabell 3 Kostnadsutveckling för transfereringama.
——-m Summa transfereringar till barnfamiljer 24 004 60 047 _-
ATP
Bostadstillägg,
nensionsfömiåner.
Summa ersättning vid ålderdom 80 883 40 471 ——llm
Utbildningsbidrag för arbetsmarknads- 11 872
Summa ersättning vid utbildning Summa transfererin ar
I löpande priser har kostnaderna för transfereringama mer än för- dubblats mellan åren 1986 och 1994. Kostnadsutvecklingen för de olika huvudgruppema varierar dock vilket framgår av nedanstående diagram.
Diagram ] Kostnadsutveckling sammantaget för de olika hu- vudgruppema åren 1986 till 1994 i löpande penningvärde.
+ Stöd till barnfam.
ålderdom
+Ametslöshetsstöd + utbildningsstöd
De transfereringar som kostar mest är ålderspensionema. År 1994/95 utgjorde ålderspensionen 44 procent av de totala hus- hållstransfereringama. Den enda gruppen där kostnaderna minskat i löpande penningvärde sedan år 1990 är ersättning vid ohälsa. Mel— lan år 1994 och 1995 har kostnaderna för socialförsäkringama to- talt sett minskat i fast penningvärde och denna minskning förväntas fortsätta under 1996 och 1997. I cirkeldiagrammet nedan visas relationerna mellan de olika transfe- reringsområdenas kostnader.
Diagram 2 Hushållstransfereringarnas kostnader fördelade på huvudgrupper budgetåret 1994/95.
Ersättning vid arbetslöshet _ . .. 12% Utbildningsstod 8%
Stöd till barnfam
m. fl. 18% Ålderspension 44% Ohälsoersättning 18%
I de följande diagrammen illustreras kostnadsutvecklingen inom var och en av huvudgruppema.
Diagram 3 Transfereringar till barnfamiljer och vissa andra hushåll åren 1986, 1990 och budgetåret 1994/95. Utvecklingen anges i löpande penningvärde.
+ Barnbidrag + Föräldraförsäkring. + Bidragsförskott + Bostadsbidrag + Socialbidrag +Asylbidrag
Barnbidrag och föräldrapenning står för den största kostnads- ökningen inom detta huvudområde. De ökade kostnaderna inom föräldraförsäkringen beror framför allt på en utbyggnad av föräldra- ledigheten från 360 till 450 dagar är 1989 samtidigt som födelsetalet ökade. De stödformer inom denna grupp som dock har ökat mest efter år 1990 är bostadsbidragen och socialbidragen vilket till stor del speglar de senaste årens ökande arbetslöshet och därmed för- sämrad ekonomi för många hushåll samt högre hyror på grund av minskade räntesubventioner för hyreshus. Ökningen av soci- albidragen beror till viss del också på sänkta ersättningsnivåer och andra besparingar inom de statliga transfereringama. Transfere- ringar som inte är behovsprövade, såsom barnbidrag och föräldra- penning har haft en något jämnare kostnadsutveckling.
När det gäller ersättningar vid sjukdom m.m. är utvecklingen något mer varierande än för stöd till barnfamiljer m.fl. I diagrammet ned- an illustreras kostnadsutvecklingen för de olika ersättningarna vid ohälsa.
Diagram 4 Kostnadsutvecklingen för ersättning vid ohälsa åren 1986 — 1994 i löpande penningvärde.
+ Sjukpenning + Rehabiliteringspenning + Arbetsskadeförsäkring + Summa förtidsszjukbidrag + Handikappersättning
Mkr 20000
År 1986 särredovisades inte arbetsskadeersättningen utan ingick i sjukpenningkostnaden. Kostnaderna för sjukpenning steg kraftigt mellan åren 1986 och 1990 för att år 1994 understiga kostnaderna för år 1986. De minskade kostnaderna beror på införandet av sjuk- lön de 14 första sjukdagama fr.o.m. år 1992, minskad sjukfrånvaro samt att ersättningsnivån på sjukpenningen har sänkts. Karensdagen påverkar endast marginellt kostnadsutvecklingen för sjukpenningen eftersom den ingår i den period då arbetsgivaren betalar sjuklön.
I diagram 5 nedan illustreras kostnadsutvecklingen för ålderspensio- ner och därmed sammanhängande förmåner.
Diagram 5 Kostnadsutveckling för ersättningar vid ålderdom åren 1986 - 1994 i löpande penningvärde.
+Folkpension +ATP + Bostadstillägg, övriga pens. förmån
Mkr 40000
Av diagrammet ser man att ATP-kostnadema, från att 1986 ha varit i samma storleksordning som folkpensionen, år 1994 är drygt en och halv gånger så hög. Anledning är att allt fler pensionärer uppfyller kravet på 30 år med ATP-grundande inkomst och allt fler även har tjänat in högsta ATP-poäng. Kostnaderna för ATP har därmed mer än fördubblats på åtta år. Bostadstillägg och andra pensions- förmåner såsom hustrutillägg, delpension, särskilt pensionstillskott, efterlevandepension har också fördubblats under denna period me- dan folkpensionen endast har ökat med 50 procent.
Kostnadsutvecklingen för ersättning vid arbetslöshet illustreras i följande diagram.
Diagram 6 Kostnadsutvecklingen för arbetslöshetsunderstöd m.m.
40000
35000 +Ersättning A-kassa +KAS 30000 + Lönegaranti
25000 Mkr 20000
15000
10000
5000
0
Ersättningen från a-kassan har mer än fyrdubblats mellan åren 1990 och 1994 räknat i löpande priser. Det kontanta arbetslös- hetsunderstödet KAS har också mer än fördubblats under denna period men utgör ändå endast en bråkdel av a-kasseersättningarna.
I diagram 7 redovisas slutligen kostnadsutvecklingen för de olika formerna för utbildningsstöd som vi studerat.
Diagram 7 Kostnadsutvecklingen inom utbildningsstödet år 1986-1994 i löpande penningvärde.
+ Studiehjälp _.— Studiemedel totalt +$ärskilt
vuxenstudiestöd SVUX
+SVUX för arbetslösa —)K— Timersättning
vuxenutb. ' Utbildningsbidrag
Kostnadsutvecklingen för utbildningsbidrag som ges till dem som går i arbetsmarknadsutbildning speglar den ökande arbetslösheten under 1990-talet. Detta bidrag har som synes ökat kraftigt och över- stiger år 1994 kostnaderna för studiemedel. Studiemedlen i sin tur har mer än fördubblats mellan åren 1986 och 1994. Även vuxenstu- diestödet för arbetslösa har ökat kraftigt.
Med förvaltningskostnader för transfereringssystemen avser vi såväl handläggningen av ansökan och beslut om stöd som utbe- talningsadministrationen. Förvaltningskostnader anges ofta i procent av utbetalt belopp. Detta mått är dock inte helt rättvisande för hur "tung" administrationen är, eftersom procentsatsen förändras i takt med att ersättningsnivåema höjs eller sänks. Detta utan att de faktis- ka kostnaderna för arbetet med utbetalningarna förändrats.
Förvaltningskostnadema för de offentliga transfereringama vi stu- derat uppgick år 1994 till ca. 7,5 miljarder vilket i genomsnitt mot- svarar 2,0 procent av utbetalt belopp. De transfereringar vi studerat och som administreras av RFV och försäkringskassoma har en ge-
nomsnittlig administrationskostnad på 1,5 procent. Kostnaderna varierar dock kraftigt mellan de olika transfereringama både i pro— cent av de totalt utbetalda beloppen och kronor per person som er- håller stödet. Förvaltningskostnadema är lägst för de generella transfereringar som omfattar många mottagare och som inte innebär prövning av varje individuellt ärende. Exempelvis är förvaltnings- kostnadema låga för barnbidrag, ålderspension och studiemedel. Förvaltningskostnadema är högst för transfereringar som medför en individuell handläggning och ekonomisk prövning, samtidigt som också andra aktörer utanför socialförsäkringsadministrationen är medaktörer i den administrativa processen. Det gäller främst för bostadsbidrag, sjukpenning, arbetsskadeersättning samt socialbi-
drag.
I nedanstående tabell redovisas förvaltningskostnadema för år 1994 i miljoner kronor totalt, kronor per mottagare samt i procent av utbetalt belopp. Uppgifterna om de totala kostnaderna är hämtade ur årsredovisningar eller motsvarande rapporter.
Tabell 4 Förvaltningskostnader för de olika transfereringssys-
temen. Transferering
Barnbidrag Föräldraförsäkring Bidragsförskott Bostadsbidrag Socialbidrag Asylbidrag Sjukpenning Rehabiliteringspenning Arbetsskadeförsäkring Förtidspension/Sjukbidrag Handikappersättning Ålderspension
Ersättning från a-kassa Kontant arbetsmarknads- stöd, KAS
Lönegaranti Studiehjälp
Studiemedel Särskilt vuxenstudiestöd, SVUX(A), Timers, vissa vuxenutbild- ningar
Utbildningsbidrag Summa förvaltningskost- nader
Kostnad i
54
40
7
244 7 473
Kronor per motta_are
Procent av utbetalt belo .
[ Administrationskostnaden beräknad utifrån Jämförelsetal för socialtjänsten 1990, Svenska kommunförbundet m.fl. 199213, kompletterat med kostnadsuppgifter för personal ur Na- tionalräkenskapema för 1994. 2 Avser administrationskostnaden för hela förläggningsverksam- heten. 3 Kostnad per sjukpenningdag. 4 Uppgiften gäller kostnad per medelantal deltagare per månad.
För att få en referens till den offentliga sektorns förvaltnings- kostnader har vi undersökt driftkostnadema för personförsäkringar hos några privata försäkringsbolag. För att så långt som möjligt få jämförbarhet med kostnaderna för de offentliga transfereringama har administrationskostnadema beräknats som en procentuell andel av utbetalda försäkringsersättningar. Beräkningarna grundas på årsredovisningama för 1995 från Folksam, Skandia, Trygg-Hansa och Wasa.
Genomgående är förvaltningskostnadema för de privata bolagen betydligt högre än de som gäller för de offentliga transfereringama. Beloppen ligger i storleksordningen 20 procent och uppåt. Skillna- den bekräftas av andra undersökningar bl.a. RFV redovisar ] 995 : 4, "Privat och offentligt administrerade försäkringar". Direkta jäm- förelser och slutsatser rörande olika sektorers kostnadseffektivitet i förvaltningen är dock inte möjliga. Den huvudsakliga förklaringen till skillnaderna torde vara att hänföra till olika utformning hos pro- dukterna - individuellt utformade respektive kollektiva, standardise- rade försäkringar samt stordriftsfördelar.
Inom socialförsäkringsområdet finansieras sjukförsäkring inklusive föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, folkpension och ATP främst genom lagstadgade socialavgifter från arbetsgivare och egen- företagare, allmänna egenavgifter samt ränteavkastning från fonder. De allmänna avgifterna är avsedda för att delfinansiera sjukförsäk- ring och ATP. Hur stor andel som skall täckas av avgifter varierar och har även förändrats genom åren. Barnbidrag, bostadsbidrag, bostadstillägg för pensionärer och en stor del av bidragsförskotten finansieras av allmänna skattemedel över statsbudgeten. Bostadsbi- drag och bostadstillägg till pensionärer finansierades före år 1994 respektive 1993 även med kommunala skattemedel. Statens lagstad- gade finansiering av socialförsäkringen utgjorde ca. 29 procent år 1995. För sjukförsäkringen var t.o.m. budgetåret 1994/95 statens lagstadgade andel 15 procent av kostnaderna. Efter denna tidpunkt tillförs medel över statsbudgeten endast om avgifterna inte täcker kostnaderna. När det gäller den allmänna folkpensionen finns det inga regler hur stor andel som staten skall finansiera. Avgörande är
hur mycket kostnaderna för året överstiger de inkomster som kom- mer in via socialavgiften.
Avkastning från AP-fonderna finansierar delar av ATP-kostna- derna. Fonderna förvaltas inom de fem självständiga AP-fonderna och deras fondstyrelser. Medel till fonderna tillförs via ATP- avgiftema och den allmänna egenavgiften för pensioner. Hur fonden skall förvaltas och fondmedel placeras regleras av lagen
(1983: 1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
RFV förvaltar arbetsskadefonden. Denna fond har gått med un- derskott under ett antal år men fr.o.m. år 1994 har inkomsterna från arbetsskadeavgiften överstigit kostnaderna för arbetsskadeför- säkringen och underskottet i fonden har börjat krympa.
Inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet är skattefinan— sieringen överlag högre än inom socialförsäkringsområdet. Ar- betslöshetsersättningen och det kontanta arbetsmarknadsstödet fi- nansieras i genomsnitt med ca. 50 procent avgifter och resten med skattemedel. Före den 1 juli 1995 finansierades arbetslöshetsstödet via arbetsmarknadsfonden som tillfördes medel huvudsakligen via arbetsmarknadsavgiften. De utgifter som ej täcktes av dessa avgifter finansierades via fondens kredit hos Riksgäldskontoret. Ar- betsmarknadsfonden avskaffades 1 juli 1995 och hade då ett under- skott på närmare 87 miljarder.
Av utbildningsstöden är flertalet skattefinansierade. Studielånen som är en del av studiemedlen finansieras via kredit hos Riksgälds- kontoret i väntan på återbetalning av de studerande.
I nedanstående tabell framgår fördelningen av finansieringen på olika inkomstkällor för de olika transfereringama år 1994.
Tabell 5 Transfereringamas finansiering.
Transferering
Barnbidrag Föräldraförsäkring Bidragsförskott Bostadsbidrag Socialbidrag Asylbidrag
Sjukpenning Rehabiliterings penning Arbetsskadeförsäk- ring Folkpension (förtid och ålder) ATP
(förtid och ålder) Handikapp ersättning
A-kasseersättning
KAS Lönegaranti
Studiehjälp Studiemedel Vuxenstudiestöd, SVUX(A) Utbildnin_sbidra;
Sociala av_ifter
Skatter/- statsbidra_
Räntor/ avkastnin ;
Återkrav
]) Av avgifterna utgör a-kassemedlemmamas avgifter ca. tre pro- centenheter.
Den i tabellen redovisade finansieringsfördelningen bygger på det faktiska utfallet för år 1994. Inom sjukförsäkringen har de senaste åren inkomsterna via avgifter överstigit utgifterna. Överskottet går in i statskassan.
I nedanstående diagram redovisas ersättningsnivåema omräknat per månad för de olika transfereringama.
Diagram 8 Högsta och lägsta ersättningsnivåer per månad för de olika transfereringama. Beloppen avser år 1996, i förekom- mande fall före skatt.
20000 16000 . 12000 kr/man
8000
4000
Transfererin; Beskattnin; Föräldraförsäkring skattepliktigt Barnbidrag Bidragsförskott Bostadsbidrag
Socialbidrag, norm per person
Asylbidrag Sjuk—, rehab-, arbetsskadepenning skattepliktigt Förtidspension skattepliktigt Handikappersättning Ålderspension skattepliktigt Arbetslöshetsersättning skattepliktigt Lönegaranti i max 6 månader skattepliktigt Studiehjälp
Studiemedel totalt län + bidrag
1 2 3 4 5 6 7 8 ©
skattepl. bidrag skatte | likti ;
Sammanställningen visar på klara skillnader mellan transfereringar som i vissa situationer kan vara utbytbara. Främst gäller det sjuk- penning/arbetslöshetsersättning/utbildningsbidrag/olika former av studiestöd. Föräldraförsäkringen ter sig generös, något som också framgår i en internationell jämförelse som Statskontoret nyligen genomfört för ESO, Samhällets stöd till barnfamiljerna i Europa, Ds 1996:49 . En relativt liten del av ersättningsbeloppen utgörs av grundskydd.
5 Transfereringamas förvaltningsmässiga struktur och inbördes samband
Administrationen av transfereringama är sektoriserad. De fyra största huvudaktörema är:
0 F örsäkringskassan för socialförsäkringama.
. Arbetslöshetskassoma respektive Arbetsmarknadsverket för ersättningar vid arbetslöshet.
. Centrala studiestödsnämnden (CSN) för olika former av ut- bildningsstöd.
' Kommunerna för socialbidrag.
Flertalet stora transfereringar förvaltas inom socialförsäkrings- sektom. (RFV och försäkringskassan har under senare år från kommunerna övertagit även ansvaret för bostadsstöd såväl till pen- sionärer som till andra hushåll). Försäkringskassan administrerar vidare utbetalningar av vissa transfereringar där ansvaret ligger inom arbetsmarknads- eller utbildningssektom. En av orsakerna till detta är kassans administrativa erfarenheter av att hantera transfere- ringar. Att samla transfereringar till en utanordnare underlättar också samordning och villkorsprövning mellan de olika systemen, samt kan motverka riskerna för fisk och överutnyttjande.
Arbetsmarknadsverket, de fristående a—kassoma och CSN administ- rerar i huvudsak de övriga statliga transfereringssystemen som vi studerat. Invandrarverket administrerar asylbidragen, i vissa fall tillsammans med kommunerna. Förvaltningen av lönegarantin är komplicerad med flera myndigheter och konkursförvaltare engage- rade. Kommunema handhar socialbidragen.
Det finns ett reglerat samband mellan de statliga och kommunala transfereringama. Samordningen innebär t.ex. att om en person får ersättning från något av de statliga ersättningssystemen skall social- tjänsten ta hänsyn till detta vid prövning av socialbidrag och vice versa. Socialbidrag kommer i fråga först då en person inte längre uppfyller reglerna för någon av de andra stöden eller om de andra ersättningarna är otillräckliga.
För att förhindra luckor i försäkringsskyddet och för att undvika dubbelersättningar samordnas olika förmåner såväl inom social- försäkringsområdet som mellan de olika förmånssystemen Detta kräver således en samverkan mellan de olika aktörerna för för- månssystemen. Samverkan innebär i de flesta fall ett utbyte av den information som krävs för att fatta beslut om en transferering skall utgå eller inte. Det finns även en teknisk samverkan som innebär att en aktör utreder och beslutar att transfereringen ska utgå, varefter en annan aktör svarar för utbetalningen. Samverkan mellan de olika aktörerna är dock mindre väl utvecklad när det gäller en samlad prövning av att på bästa sätt utnyttja resurserna för att på rätt sätt
hjälpa den enskilde samt även för att stävja fusk och/eller överkom- pensation.
I samband med längre sjukdomsfall, arbetsskada eller rehabilitering samverkar de enskilda arbetsgivarna med försäkringskassan. Därtill involveras också andra aktörer i processen som t.ex. olika profes- sioner inom hälso- och sjukvården samt inom kommunens social- tjänst.
Samtliga aktörer är skyldiga att årligen lämna kontrolluppgift om alla skattepliktiga transfereringar till Riksskatteverket.
Försäkringskassans ansvar och samverkan med andra i socialförsäkringsfrågor
Försäkringskassan och RFV är huvudaktör för socialförsäkrings- systemen.
Samverkan beträffande socialförsäkringama sker för att kontrollera att exempelvis föräldrapenning inte utgår samtidigt med andra er- sättningar, såsom sjukpenning, arbetsskadeersättning eller semeste- rersättning. Bostadsbidraget kontrolleras mot sjukpenninggrundande inkomst och beviljad förtidspension liksom mot CSN:s studieme- delsregister. Vid bidragsförskott till barn i gymnasiet kontrolleras mot CSN att studiestöd utgår och att barnet fortfarande går i sko- lan.
Försäkringskassan handhar utbetalning av KAS och utbild- ningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning efter beslut av Läns- arbetsnämnden. Inför utbetalning kontrollerar försäkringskassan att inte personen får ersättning från andra system samtidigt. Sådana förrnäner är exempelvis sjukpenning, och olika pensionsfönnåner.
På liknande sätt samordnas rehabiliteringsersättning med sjuk- penning, arbetsskadeersättning och andra socialförsäkringsfönnåner samt med studiestöden.
Inför beslut om bidragsförskott medverkar i vissa fall kommunens socialtjänst vid beräkning av storleken på underhållsbidraget som den underhållsskyldige föräldern skall betala.
RFV:s huvudsakliga roll är att ekonomiskt styra verksamheten inom socialförsäkringssystemen och utöva tillsyn över den.
Arbetsmarknadsverkets ansvar och samverkan med andra vid arbetslöshet
Ersättningar till arbetslösa handläggs och betalas ut av en godkänd arbetslöshetskassa för medlemmar i sådan kassa. Det finns också en samorganisation för arbetslöshetskassoma som har ett övergripande administrativt ansvar. AMS har myndighetsansvaret för arbetslös- hetsersättningen liksom för KAS, som utgår till arbetslösa personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Försäkringskas— san betalar ut KAS och kontrollerar med RFV:s register att inget annat stöd utgår samtidigt. Sådana kontroller förekommer inte alls för dem som får ersättning från arbetslöshetskassa eller för vilka lönegaranti utgår.
För personer vars anställning upphör till följd av konkurs utgår en lönegaranti. Fem olika aktörer deltar i handläggning och beslut i dessa ärenden. Oklara ansvarsförhållanden mellan de olika aktörer- na innebär vissa samordningsproblem.
CSst, AMst och försäkringskassans ansvar och samverkan vid utbildning
CSN administrerar olika former av ekonomiskt stöd vid utbildning i gyrrmasieskolan, vid universitet eller högskola eller i andra former för vuxna studerande personer. För utbetalning av studiehjälpen vid gymnasiestudier har CSN ett samarbetsavtal med Sparbanken. För personer som genomgår arbetsmarknadsutbildning är dessutom andra aktörer inblandade såsom AMS, arbetslöshetskassor m.fl.
Kommunens ansvar och samverkan med andra i bidragsärenden
Kommunen handlägger socialbidrag och vissa inkomstprövade till- lägg som utgår till pensionärer och handikappade personer. När en person söker socialbidrag kontrollerar socialtjänstens handläggare om den sökande samtidigt uppbär ersättning från försäkringskassa, har arbetslöshetsstöd eller om försörjningen är ordnad på annat sätt. I vissa kommuner har socialtjänstemannen tillgång till uppgifter
från försäkringskassan om eventuella ersättningar därifrån. Kom- munerna är dock sinsemellan inte tekniskt samordnade.
Domstolarnas roll i samband med de offentliga transfere- ringarna
Försäkringskassans och kommunernas beslut kan med några få undantag överklagas till förvaltningsdomstolama vilka är länsrätt, kammarrätt och med Regeringsrätten som sista instans. F ör— säkringskassan skall dock på begäran ompröva ärenden innan de eventuellt överklagas till länsrätten. Beslut som fattas av erkänd arbetslöshetskassa prövas i första instans av länsarbetsnämnd innan det eventuellt går vidare till länsrätten. Antal beslut om bidrag och ersättning som överklagas och prövas av förvaltningsdomstolama har ökat under senare år. Detta gäller särskilt beslut om socialbi- drag, men även arbetsskadeärenden överklagas alltmer.
BILAGA 2
FÖRSLAG OCH IDEER TILL ATT REFORMERA TRANSFERERINGARNA
] Inledning
I denna bilaga, avsnitt 2, redovisas i huvuddrag några av de för dagen offentliga utredningar och utredningsförslag som berör trans- fereringama till hushållen.
Den intensiva debatten kring transfereringama har även gett upphov till ett antal lösningar som bygger på andra principer än dagens. Utgångspunktema är ofta att genom någon slags renodling bryta kopplingen mellan transfereringama och statsbudgeten, att öka in- citamenten till egenförsörjning, att återskapa förtroendet för för- säkringsformen samt att skapa en större enhetlighet med åtföljande genomsynlighet och enklare administration.
I bilagan, avsnitt 3, refereras ett antal av de förslag och idéer till sådana mera omfattande reformer på området som aktualiserats inom och utom det offentliga utredningsväsendet. Hit hör bl.a. de i våra direktiv nämnda förslagen till en sammanhållen inkomst- bortfallsförsäkring respektive ett medborgarkonto.
2 Kommittéer och utredare
Sjuk- och Arbetsskadekommittén (S 199554, SOU 1996:113)
Huvuduppgiften var att utforma ett försäkringsskydd vid inkomst- bortfall orsakat av kort- eller långvarig ohälsa samt föreslå hur rehabiliterande insatser skall organiseras och hur drivkrafterna för förebyggande insatser kan stärkas. En utgångspunkt var att för- säkringen skulle ges en tydligt avgränsad roll, att försäkringsskyddet fyllde krav på effektivitet och rättvisa, att arbetslinjen stärktes samt att statens utgifter begränsades. En allmän ohälsoförsäkring skulle ersätta dagens sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtids- pension.
Enligt ursprungsdirektiven (S 1993z07) var avsikten att utreda en ordning där försäkringen lades utanför statsbudgeten, hos ar- betsmarknadens parter och med sådan konstruktion att underskott inte var möjliga. I samband med senaste maktskifte reviderades direktiven. Den nya regeringen fann att parterna saknade intresse för ett sådant system. Inte heller fanns skäl att överväga en marknads- lösning för ohälsoförsäkringen eller ett finansiellt helt autonomt och avgiftsbestämt system liknande det nya pensionssystemet.
Kommittén föreslår en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Vid långvarig sjukdom övergår sjukpenning i månadsersättning med 65 procent kompensationsnivå. Ersättningen skall lägst grundas på en inkomst motsvarande 2,1 basbelopp.
Inkomstunderlaget beräknas på en aktuell medelinkomst. Taket för förmåner höjs till 10 basbelopp medan begränsningen avseende den allmänna egenavgiften tas bort.
Arbetsgivarens ansvar för sjuklön och rehabilitering stärks. Ett extra schablonbelopp på 40 kronor utgår vid rehabilitering, vidare en arbetsskadesjukpenning med 98 procent kompensationsnivå.
Försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen skall ut- veckla en finansiell samverkan för att planera och genomföra re- habiliteringsinsatser och andra arbetsförberedande åtgärder. Försäk- ringsresurser får användas för att stärka sjukvården om det gynnar försäkringen.
Avtal om kompletterande försäkringar får tecknas med upp till en sammanlagd nivå på 90 procent.
Kommittén pekar på, men föreslår inte, en modell med en mer fri- stående försäkring med en starkt mål- och resultatinriktad styrning.
Översynen av socialförsäkringens organisationsstruktur (S 1995z09, SOU 1996:64)
Utredningen föreslår att försäkringskassoma inordnas i den stat- liga förvaltningsstrukturen och blir statliga regionala för- valtningsmyndigheter. Huvudmotivet är att förstärka mål- och re— sultatstymingen vilken starkt begränsas i en organisation med själv- ständiga försäkringskassor.
Vad gäller försäkringskassoma går utredningen en balansgång mel- lan nuvarande självständiga organisation och statliga regionala myndigheter. Regeringen utser kassastyrelse efter nominering av partidistrikten. Förutom beslut i frågor om den regionala/lokala organisationens uppbyggnad m.m. får kassastyrelsen en helt ny uppgift att fungera som "ombudsman" för de försäkrade på liknande sätt som gäller för sjukvårdens förtroendenämnder. En tanke är att lekmannainsyn och medborgarinflytande härigenom förstärks. Den förstärkta medborgarkontakten väntas få ett särskilt värde i en tid då förmåner minskas och prövningen görs mer restriktiv.
Riksförsäkringsverket döps om till Socialförsäkringsverket.
Arbetsmarknadspolitiska kommittén (A 1994z01, SOU 1996:34)
Kommitténs förslag utgår från en renodling av arbetsmark- nadspolitiken. Målet bör vara att hålla vakanstidema nere, att mins- ka långtidsarbetslösheten och att motverka långa tider utanför re— guljärt arbete. Transfereringsfrågoma berörs mera indirekt. Kom- mittén anser att transfereringssystemen måste vara utformade så att de främjar tillväxt. Kontantstöd skall prioriteras lågt. En signal till bl.a. ARBOM-utredningen - se nedan - är att arbetslöshetsförsäk- ringens karaktär av omställningsförsäkring bör betonas ytterligare, att det bör finnas en bortre parentes och att försäkringen bör utfor- mas så att den innehåller tydliga krav på aktivitet både från den försäkrades och från samhällets sida.
Vad gäller rehabiliteringssamverkan är Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag identiska med Sjuk- och arbetsskadekommitténs (se ovan).
Utredningen om ersättningen vid arbetslöshet och omställning (ARBOM) (A 1995:12, SOU 1996:51, delbetänkande)
l delbetänkandet presenteras grunderna för en ny och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. KAS avskaffas. Den nya arbets- löshetsförsäkringen består av två delar; en obligatorisk del med ett fast grundbelopp som täcker alla förvärvsarbetande som uppfyller Vissa kvalifikationer samt en frivillig inkomstbortfallsersättning. För att ha rätt till den senare måste den arbetslöse uppfylla ett arbets- Villkor och vara medlem i en a-kassa. Den sammanlagda ersättning- en begränsas av ett tak.
För att skärpa incitamenten diskuteras en s.k. bortre parentes efter tre till fyra år samt en avtrappad ersättningsnivå.
Den nya försäkringen föreslås administreras av de befintliga a- kassoma. Som komplement till dessa skapas en ny, obunden a-kassa för den som inte vill ansluta sig till dagens fackligt anknutna kassa- organisation.
Studiestödskommittén (U 1994zl3, SOU 1996z90)
Utredningsuppgiften avsåg ett sammanhållet studiestödssystem omfattande stöd både inom Utbildnings- och Arbetsmarknadsde- partementens områden.
Bl.a. för att inte inskränka möjligheterna att styra arbetsmark- nadspolitiken har arbetet dock koncentrerats på att skapa ett en- hetligt studiefinansieringssystem för de ungdomar och vuxna som själva söker sig till studier inom det reguljära studieväsendet.
Kommittén föreslår ett nytt sammanhållet och generellt studiestöd som ersätter nuvarande studiemedel, svux och svuxa.
Totalnivån läggs vid ca 7 000 kronor i månaden med en bidragsnivå som varierar mellan 80 procent för grundläggande vuxenutbildning ned till 40 procent för studier på högskolenivå. Kopplingen till in- komst släpps, istället öppnas en möjlighet till inkomstrelaterade tilläggslån.
Kraven på studieresultat skärps liksom återbetalningsregler och lånevillkor för äldre studerande.
Vad gäller samordning förutsätts att studerande med särskilda be— hov, exempelvis handikapp och stor försörjningsbörda, ska få er— sättning från andra generella fönnånssystem.
Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialför— säkringssystemen (dir 1996:52)
Uppdraget omfattar att utforma så långt möjligt gemensamma regler för beräkning av inkomst för både anställda och företagare i olika bidrags- och socialförsäkringssystem. Enhetliga regler syftar
till att begränsa möjligheterna till missbruk, skapa ökad trygghet och förenkla förvaltningen.
Resultatet ska föreligga vid utgången av februari 1997.
Översyn av begreppet försäkrad inom socialförsäkringen (dir 1995:106, 1996:27)
Uppdraget omfattar en samlad översyn av begreppet försäkrad i de författningar som reglerar olika förmåner inom socialförsäkringen och vid arbetslöshet. Utredaren skall redovisa förslag med inriktning att enhetliga försäkringsvillkor skall gälla för likartade förmåner. I uppdraget ingår att pröva om den personkrets som skyddas enligt svensk socialförsäkringslagstiftning skall avgränsas samt göra en översyn av reglerna för betalning av socialavgifter och allmänna egenavgifter.
Utredaren skall beakta de konsekvenser som följer av att Sverige ingår i det europeiska samarbetet och är underställt dess regelverk. Personer som använder sig av rätten till fri rörlighet skall inte sakna skydd när de flyttar till eller arbetar i ett annat land inom unionen. De svenska reglerna som bygger på att en försäkrad skall vara bo— satt i landet och inskriven i försäkringskassan behöver därför anpas- sas.
Resultatet skall redovisas i etapper den 31 december 1996 respekti— ve den ljuli 1997.
Överväganden om socialbidragen
Inom regeringskansliet bereds vissa frågor om socialbidragssys- temets utformning bl.a. mot bakgrund av Socialtjänstkommitténs förslag (SOU 1994: 139). Socialstyrelsen har föreslagit sänkt norm och att vissa grupper, ensamma mammor, äldre invandrare, flyk- tingar och ungdomar under 25 år lyfts ut ur socialbidragssystemet och att staten tar ett ökat kostnadsansvar för dessa grupper.
F örvaltningsmässigt är det främst frågan om statens styrning kom- mer att ske via en lagreglerad bidragsnorrn eller inte som är av be- tydelse.
Frågan om bidragsnivån har betydelse eftersom socialbidragen, till— sammans med övriga statliga transfereringar som kan kombineras med dessa, kan antas bilda ett golv för lönenivån och därmed be- stämma reservationslönen.
3 Övriga reformförslag
I följande beskrivning tar vi upp några typfall bland de reformer som lanserats i debatten. Vi begränsar oss i huvudsak till reforrn- förslag efter 1990, väl medvetna om att diskussionen varit livlig även under de närmast föregående decennierna. Man kan ex- empelvis erinra om den långtgående skiss till en enklare, enhetligare och effektivare socialförsäkring som presenterades i betänkandet "En allmän socialförsäkring" (SOU 1979z94). Socialtjänstut- redningens förslag från 1977 till ett allmänt socialförsäkringstillägg (SOFT) kan också få förnyad aktualitet genom det ökande trycket på kommunernas socialbidrag.
Vi har rangerat reformförslagen enligt den modell som vi använder i kapitel 4 för att diskutera de administrativa och ekonomiska kon- sekvenserna av olika utformningar, dvs. i:
. Individorienterade trygghetssystem. - Försäkringsorienterade trygghetssystem. . Samhällsorienterade trygghetssystem.
En sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring
Det i direktiven nämnda förslaget till ny social försäkring präglas bl.a. av en tydlig försäkringsinriktning. Det framfördes av en grupp kring SACO—ekonomen Jan Bröms i en ESO—rapport Ds 1994:81 . Förslaget har följts upp av SACO under sommaren 1996.
Utifrån en helhetssyn på nuvarande socialförsäkringar, bidrag och skatter föreslås att ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet läggs samman i en enhetlig inkomstbortfallsförsäkring. Arbets— löshetsförsäkringen blir obligatorisk och förtidspensionen ersätts av en grundnivå i inkomstbortfallsförsäkringen. För personer med re- ducerad arbetsförmåga på grund av sjukdom eller handikapp fö- reslås en utfyllnad i form av en invaliditetsförsäkring.
I finansiering och utnyttjande av försäkringen har tydliga incitament byggts in. Rätten till ersättningen baseras på inbetalade egenavgif- ter. Invaliditetsförsäkringen betalas dock av arbetsgivaren genom en riskdifferentierad arbetsgivaravgift. Ersättningen reduceras för varje månad som försäkringen utnyttjas ner till en stoppnivå på 65 procent av den försäkrade inkomsten. Vid längre arbetslöshet kan ersättningen omvandlas till en "lönevoucher" att användas som lönesubvention enligt den enskildes val under en begränsad tid.
Den försäkrade kan själv välja — och betala avgift för - en ersättning motsvarande 70-100 procent av den försäkrade inkomsten. Vidare föreslås ett tydligare samband mellan inkomstbortfallsförsäkringen och övriga bidrags- och skattesystem. Reservationslönen föreslås sänkas genom att endera sänka bidragsnivå eller skatter.
Dagens förvaltningsstruktur i form av arbetsmarknadsverket och socialförsäkringsadministrationen föreslås ändras radikalt enligt följande skiss med drag av beställar—/utförarmodell:
Inkomstbortfallsförsäkringens organisation
Det primära ansvaret för människor som har svårt att få eller be- hålla ett arbete samlas i en ny organisation -försäkringsombuden. Försäkringsombuden har ett enda, tydligt mål, att hitta den effekti- vaste vägen tillbaka till arbetslivet för den försäkrade som man har ansvar för. Försäkringsombuden bör ha hög kompetens och ha till- gång till kvalificerade informationssystem för att följa risker och utvärdera sina resultat. Försäkringsombuden och den arbetslöse, som i det skisserade systemet getts starka incitament att komma åter i arbete, skall sluta ett kontrakt om individprogram som leder dit.
En ny regional organisation med kompetens att välja och upp- handla tjänster för individprogrammet, handhar kontaktema med utbildningsinstitutioner, AMI, arbetsmarknadsutbildning, arbetsgi- vare m.fl.
Försäkringskassor och a-kassor går samman i en fristående orga- nisation med en mer tydlig försäkringsteknisk uppgift och med verk- samheten koncentrerad till effektiva former för utbetalning och kontroll. Invaliditetsförsäkringen sköts i en separat organisation vars verksamhet baseras kring traditionell skadereglering och leds av jurister och medicinska experter. Arbetsförmedlingens roll renodlas till att mäkla arbeten.
IN DIVIDINTRESSET SAM HÄLLSINTRESSET
1 Information ' _- - . - . - Ili'rioriteringar i 5I0d : : Samarbete :Kvalhetåktav I
E_Ker .”- konlf?" .: * FÖRSÄKRINGSOM BUD REGIONAL ORGANISATION Kravsställare Upphandling
Z Samarbetspart I
SAMHALL AMI ARBETSGIVARE M.M.
LOKALA ARBETSPLATSER
FÖRETAGSHÄLSOVÅRD KOMMUNEN
RFV:s förslag till en ny socialförsäkring
En tydligare försäkringsinriktning karakteriserar även det förslag till en ny social försäkring som RFV lämnade till Ekonomi— kommissionen (RFV—rapport 1993-03—09).
Den nya socialförsäkringen omfattar de delar av socialförsäkringen som är eller, med lämpliga justeringar, kan göras till för- säkringssystem. De är enligt RFV; sjuk- och rehabiliteringspenning, förtidspension, arbetsskadeförsäkring, tillfällig föräldrapenning, vissa bampensioner samt ersättning vid ålderdom med undantag för delpension och hustrutillägg.
Förslaget urskiljer tre olika försäkringsgrenar; ålderspension, sjuk- penning- och förtidspensionsförsäkring samt arbetsskadeförsäkring. Som en fjärde gren ses en allmän arbetslöshetsförsäkring.
Arbetsskadeförsäkringen separeras och finansieras av arbetsgivaren med differentierade arbetsgivaravgifter.
Den ökade försäkringsmässigheten återspeglas också i att avgifter och förmåner begränsas av samma inkomsttak. Taket indexeras så att försäkringen behåller sitt realvärde. Därmed stärks kopplingen mellan avgifter och fömräner och skattekilen minskar.
Ersättningsnivåema i näraliggande system samordnas.
Statsmakterna kontrollerar försäkringens utveckling i förhållande till samhällsekonomin genom beslut om yttre finansiella ramar. De kan ske genom att lägga fast en avgiftsnivå för en viss period. Inom den tillgängliga ramen bestrids såväl kontantutbetalningar som kostnader för aktiva åtgärder.
Finansieringen renodlas. Kostnaderna för försäkringssystemen separeras och täcks av egenavgifter och arbetsgivaravgifter. In- komster och utgifter regleras mot en fond med ett givet tak. Fonden fungerar som buffert. Vid ett permanent överskott sänks avgifterna. Fonderna styrs autonomt i den meningen att beslut om att reducera utgående förrnäner tas på administrativ nivå. Åtgärder som avser grundtrygghet finansieras antingen över statsbudgeten eller separat av försäkringssystemen. Det väsentliga är att skatter och avgifter inte blandas.
Vad gäller administrationen förs ett allmänt resonemang. Det konstateras att ett obligatoriskt försäkringssystem kan vara privat administrerat. Det kan ske genom ett privat monopol eller genom flera försäkringsbolag i konkurrens. Administrationen bör dock ansvara även för aktiva åtgärder.
Den offentliga styrningen av ett privatadministrerat system kan avse att alla individer skall teckna en viss typ av försäkring, att för- säkringsvillkoren skall uppfylla vissa stipulerade krav och att bola- gen skall följa vissa regler för att garantera solvens m.m.
Ett offentligt försäkringssystem kan vara helt bundet vad gäller omfattning, kompensationsnivåer m.m. eller innehålla obligatoriska basnivåer och erbjuda frivilliga tilläggsnivåer.
I dimensionen privat kontra offentligt, eller rättare monopol eller pluralistiskt, måste beaktas att ett sammanhållet försäkringssystem har låga administrativa kostnader. Det finns väsentliga stordrifts- fördelar. Flera producenter, en ökad individualisering och en större valfrihet ökar dessa kostnader.
Graden av rättssäkerhet är en annan fråga att beakta vid val av administration.
Ekonomikommissionen och socialförsäkringama
Ekonomikommissionen (Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16 ) ställer upp två överordnade krav på framtidens social- försäkringssystem. Det ena att de inte allvarligt skadar sam- hällsekonomin genom felaktiga incitament eller stora underskott. Det andra är att systemen skall vara robusta mot politiska ingripan- den över tiden, exempelvis i samband med stabiliseringspolitiska eller fördelningspolitiska vindkast.
Inom ramen för dessa krav skisserar kommissionen ett antal prin- ciper som bör ligga till grund för en reform av socialförsäkringama. En del av dessa innebär steg mot en ökad försäkringsmässighet. Kommissionen föreslår att:
. Rena bidragssystem renodlas och separeras från riskförsäk- ringar.
- Bidragen stannar inom statsbudgeten medan försäkringarna flyttas ut och görs självständiga och självfinansierade.
. Systemet bör bestå av en kombination av ett obligatoriskt bas- skydd, lika för alla, och ett inkomstberoende basskydd.
. Ett basskydd som stiger med inkomsten bör göras aktuariskt, åtminstone för sjukpenning och ålderspension. Vad gäller ar— betslöshetsförsäkringen kan det vara lämpligt att staten, före- tagen och löntagarna betalar en tredjedel vardera.
. Premiema i arbetsskadeförsäkringen differentieras bättre efter företagens skadefrekvens.
. Taket för de obligatoriska förmånerna och avgifterna bör inte sättas högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande kompletterande in- komstskydd. Ofta kommer detta att resultera i premiereserv- system med ett betydande privat sparande.
. En lagfäst gräns sätts för summan av obligatoriska och frivil- liga försäkringar, inklusive avtalsförsäkringar som hinder för att de statliga systemen subventionerar överförsäkring och miss- bruk.
. Så långt möjligt skall förmånsnivåema vara lika i alla system mellan vilka individen kan tänkas flytta sig.
0 Att försäkringshuvudmän och andra genom att tvingas bära kostnader även för kostsamma försäkringstagare hindras att övervältra dessa på andra, exempelvis skattebetalarna.
' Sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtidspension förs samma till ett system, med kostnadsansvar för hushåll och fö- retag.
. Ett obligatoriskt kontrollerat system under statlig kontroll bör väljas framför ett korporativt. Individen bör ha rätt att själv välja försäkringsföretag. . Vid fonderade system bör pensionstagamas fondmedel hållas utanför både den offentliga sektorns domäner och utanför fö— retagens finanser. En statlig kontrollmyndighet fordras.
0 Inga plötsliga ändringar görs i sådana försäkringar, främst ål- ders- och förtidspension som bygger på långsiktiga kontrakt. Andra försäkringsinriktade förslag
SAF har i olika sammanhang föreslagit principer för ett nytt, för- bättrat socialförsäkringssystem. I ett sådant bör premierna vara aktuariska, differerentierade efter riskerna och bäras av dem som kan påverka kostnaderna.
I konsekvens med dessa principer bör bl.a. kostnaderna för arbets- och trafikolyckor brytas ut ur socialförsäkringssystemet. En ny, obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring respektive trafikförsäk- ringen får svara för dessa kostnader. F öräldraförsäkringen bör helt bekostas av allmänna skattemedel.
Förslag om införande av ett generellt komplement till övriga so- cialförsäkringar, kallat socialförsäkringstillägg (SOFT) framfördes av Socialutredningen (SOU 1977z40). Syftet med SOFT skulle dels vara att vidga den ekonomiska grundtryggheten för medborgarna genom att ge ersättning när "ordinarie" socialförsäkringsförmåner inte räckte till försörjningen, dels att därigenom begränsa behovet av socialbidrag och samtidigt öka socialtjänstens möjligheter att ägna sig åt verkligt vård- och behandlingsarbete.
De grupper som i första hand skulle komma i fråga för SOFT var;
. försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbets- skada eller föräldrapenning,
. arbetslösa, . pensionärer, . personer som söker förskott på social förmån,
. arbetande med otillräckliga inkomster m.m.
För att förenkla hanteringen skulle ersättningen i det enskilda fallet utgå från ett norrnbelopp efter familjestorlek fastställt av riksdagen. SOFT skulle vara skattepliktigt och ATP-grundande. Försäkringskassoma skulle svara för administrationen.
Kostnaderna skulle helt finansieras av staten. Bruttokostnaden be- räknades år 1978 uppgå till 665 miljoner kronor (exkl. för- valtningskostnader) varav dock 265 miljoner skulle återgå till staten i form av skatter, dvs. nettokostnaden för staten skulle bli ca 400 miljoner. Samtidigt beräknades kommunerna avlastas halva kostna- den för socialhjälpen.(Nettokostnadsökningen för staten kan i dagsläget, efter skattereforrnen, antas motsvara 5-6 miljarder samti- digt som kommunerna avlastas ca 4 miljarder netto i minskade soci- albidragskostnader.)
SOFT—reformen genomfördes aldrig. SOFT-liknande ersättnings- forrner har dock enligt uppgift kommit att tillämpas i en del kom- muner.
Generella trygghetsbidrag
Ett utformning av transfereringama som bl.a. bygger på att staten ska behandla alla lika och därför inte innehåller inkomstrelaterade förmåner framfördes i 'Medborgarnas offentli ga utredningar 1995:1, "När folkhemmets barn blivit vuxna".
Basbeloppsrelaterade trygghetsbidrag föreslås utgå som bamstöd, vid medicinsk oförmåga till arbete, som ålderspension, ar— betslöshetsbidrag och statspension, det senare till den som på grund av medfött eller i unga år förvärvat handikapp inte rimligen kan försörja sig genom eget arbete. Studiestödssystemet består av en resultatberoende studielön som staten svarar för och studielån från det ordinarie banksystemet där statens roll begränsas till att ställa upp med borgen.
Bidraget vid medicinsk oförmåga till arbete kompletteras av en obli- gatorisk försäkring mot inkomstbortfall.
Socialbidragen änns kvar som ett sista ekonomiskt säkerhetsnät, men är helt och hållet en kommunal angelägenhet.
Trygghetsbidragen, utom socialbidragen, kan ej komplettera var- andra.
Systemet väntas minska utgiftema för transfereringar till hushållen med ca 1/3 och leda till besparingar i administrationen eftersom det föreslagna bidragssystemet skulle bli enklare än dagens komplicera- de bidragsapparat.
BILAGA 3
INTERNATIONELLA UTBLICKAR
3.1. Individorienterade trygghetssystem
Medborgarkonto
Den i direktiven nämnda lösningen med individuella livstidskonton, vanligen med arbetsnamnet "medborgarkonto", kan karakteriseras som ett sammanhållet transfereringssystem som ger försörjningsstöd i olika livssituationer. Systemet har en koppling till ålderspensionen. En skiss har utarbetats av Stefan Fölster (bl.a. i Ekonomisk Debatt 1994, nr 4).
Offentliga transfereringssystem, byggda enligt livstidskontoprinci- pen, finns "i drift" på några håll i världen. Mest känd torde till- lämpningen i Singapore (Central Provident Fund, CPF) vara. CPF har en bred täckning. Med hjälp av CPF kan såväl sociala trygg—
hetsåtgärder som investeringar i humankapital finansieras. Det upp- ges (Agenda 2000, rapport 1 1) vara ett effektivt system när det gäller att begränsa kraven på beskattning och subventioner. Det har också visat sig vara effektivt för att finansiera familjebildning med anslutande bostadsköp, liksom även sjuk- och hälsovård.
Medborgarkontot är generellt i den meningen att det kan utnyttjas för att ersätta inkomst eller förbättra likviditet i många situationer, t.ex. vid arbetslöshet, sjuk- och föräldraledighet, men även för att täcka kostnader för barnomsorg eller fylla upp försörjningssvackor där nu socialbidragen träder in.
En viktig tanke är att det är livsinkomsten som ligger till grund för ersättningen, inte ett tillfälligt inkomstbortfall.
Ur finansieringssynpunkt är medborgarkontot ett tvångssparande. I Fölsters tappning skulle 2/3 av avgifterna - i princip motsvarande dagens försäkringsavgifter och skatter - betalas in till ett individuellt konto medan 1/3 skulle täcka försäkrings- och om- fördelningskostnader. Den individuella delen skulle på sikt kunna utvecklas till en premiereserv. För att klara utbetalningar om täck- ning saknas kan medborgarkontot belastas med en skuld inom vissa gränser. Eventuellt överskott går ut i form av högre ålderspension.
Administrativt krävs styrning via ett regelverk som bestämmer av- gifter, uttagsrätt, betalningsansvar för kontoskuld och portabilitet, dvs. i det fall kunden byter försäkringsgivare måste kontot flyttas med.
Medborgarkontot kan i princip förvaltas av privata bolag. Fölster pekar emellertid på att ineffektiviteter i ett marknadsbaserat system kan fördubbla försäkringskostnadema jämfört med vad en allmän försäkring skulle kosta. En rimlig strategi kan vara att börja med ett offentligt system och sedan i första hand öppna för privata val av hur premiereserven skall förvaltas.
Medborgarkontot erbjuder enligt dess förespråkare fördelar framför försäkringar och bidrag på följande punkter.
. Skattekilen minskar. En försäkring täcker i dag varje kortvarigt inkomstbortfall. Utan självrisk överförsäkras de flesta. I ett medborgarkonto disponerar människorna inom givna gränser
sina egna medel på kontot vilket sannolikt minskar uttagen. Be- hovet av skattefinansierade utbetalningar minskar. Fölster be- räknar att en övergång till medborgarkonto skulle vara lik- värdigt med en skattesänkning motsvarande 5,1 procent av BNP om systemet avser enbart grundskydd och 3,5 procent av BNP (38 miljarder kronor) om systemet har samma förmånsnivå som det nuvarande systemet. Jämförelsen avser 1990.
' Fördelningspolitiken blir mer träjfsäker och rättvis. Detta är en följd av att systemet undviker omfördelning till personer för vilka ett kortvarigt inkomstbortfall följs av perioder med höga inkomster.
0 Incitamenten för individen påverkas positivt. Detta följer bl.a. av att arbete och låga uttag premieras med högre pensionsrätt.
0 Lägre förvaltningskostnader främst då kontrollbehoven mins- kar eftersom ianspråktagande av kontot normalt belastar de "egna medlen".
Övriga kontosystem
Kontoidén har även lanserats för att täcka mera avgränsade om— råden.
Kompetenskonto för den arbetande delen av befolkningen har förts fram som en lösning på att klara finansieringen av det åter- kommande investeringsbehov som följer av arbetslivets väntade utveckling mot "ett livslångt lärande". Samtidigt är tanken att en sådan lösning erbjuder individen en valfrihet och därmed ökade incitament att öka sin kompetens.
Enligt en modell (Agenda 2000, rapport nr ]] Utbildningskonton. Ds 1994.—30) tillförs medel huvudsakligen genom eget sparande. Arbetstagaren kan förhandla med arbetsgivaren om bidrag. Staten subventionerar genom att medge avdragsrätt. Systemet kan, liksom medborgarkontot, kopplas till ålderspensionen respektive andra delar av socialförsäkringen. Kontot innehåller vissa försäkrings- moment, t.ex. befrielse från återbetalning om lönehöjning före pen- sionen uteblir.
Kompetenskonto kan genom sin koppling till individens plånbok sägas ha vissa likheter med dagens studielån.
Förslag om en sammanhållen, allmän ohälsoförsäkring har förts fram från moderat håll. För att motverka överkonsumtion och mins- ka kontrollbehov föreslås försäkringen kompletteras av medicinska konton, ur vilka individen själv betalar kostnaden för all öppen vård.
Medicinska konton finansieras genom att alla avsätter cirka 3 procent av lönen skattefritt. Ett tak och ett golv skall finnas för kontot. Grundtryggheten säkras av en statlig garanti som fyller upp underskott. Överskott vid årets slut återbetalas i form av skatteav— drag.
Högkostnadsskydd
En variant på linjen ökat individansvar är att begränsa statens an- svar till ett högkostnadsskydd. En modell har skisserats i 1994 års konjunkturrådsrapport, ”Välfärdslandi ofärdstid", Söderström m.fl.. SNS 1994. Ett liknande skydd finns f.ö. redan i förrn av ka- rensdagar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen.
En bredare tillämpning skulle kunna innebära att små risker och mindre inkomstbortfall (5—10 procent av årsinkomsten) överlåts åt individen själv att klara av, antingen individuellt eller kollektivt exempelvis genom tecknande av gruppförsäkringar.
Modellen kan stärkas genom att staten lagstiftar om ett obligatoriskt sparande, som säkrar en likviditetsreserv.
Konsekvenserna av ett på detta sätt uppbyggt system kan liknas vid dem som följer av ett medborgarkontosystem. Statsfinansiellt be- döms de offentliga utgifterna minska med 50 miljarder kronor i ett första steg och skattekilen med 10-15 procent.
1 Inriktning
För att få en uppfattning om det änns erfarenheter utanför landet som kan tillföra den svenska debatten några impulser om lämpliga alternativ och lösningar har vi valt ut några länder i Västeuropa för en översiktlig studie. Studien bygger i allt väsentligt på beäntlig dokumentation.
De nordiska länderna med likartade välfärdssamhällen är naturliga att jämföra med. Vi har också tittat på några andra europeiska län- der, där välfärden bygger på delvis andra socialpolitiska modeller. Hit hör England med statligt, enhetligt grundskydd, enligt den mo- dell som nationalekonomen William Beveridge lanserade under början av 1940-talet. I övriga EU-länder änns en annan modell som bygger på det socialförsäkringssystem som Bismarck skapade. Det karaktäriseras av en stark anknytning till arbetslivet och har en kor- porativ uppbyggnad och omfattar den arbetande och även ibland dennes familj. Ersättningama är i regel inkomstrelaterade.
2 Transfereringamas ekonomiska omfattning
1990 utgjorde de svenska transfereringama till hushållen ca 20 procent av BNP. En jämförande studie med Danmark, Norge, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland som ESO låtit utföra (Nettokostnaderför transfereringar i Sverige och några andra länder, Ds 1994:133) visar att endast Nederländerna med 24,4 procent låg högre än Sverige.
Vid en omräkning av utgifterna till nettoutgifter, där hänsyn tas till olika regler för beskattning m.m. av transfereringama, visar det sig att bördan av de offentliga utgifterna blir betydlig mera likartad mellan länderna. Nederländerna intar alltjämt täten.
Tabell 5.1 Den offentliga sektorns utgifter i vissa länder är 1990, totalt och transfereringar till hushåll.
Netto i procent av BNP till faktorpris
Netto- transfere- ringar till hushållen
Totala netto- utgifter
Sveriges avvikelse
Sveriges
. rocent avvikelse 12,4 12,3
18,3
. rocent 53,9 45,9 53,4
7,2 _o,3
N ore Nederlän- derna Stor- britannien T skland
.— __ v u '— O
”& ©
102
.b © Ut ON 1 N N)
s: v .b
O &]
.P— VU" A vxl Nl U) N
LI! u v =:
U.) 1 1 b)
Sverie
Sedan studien gjordes har arbetslösheten ökat i något olika takt i de studerade länderna. Vi bedömer dock att Sverige inte på något av— görande sätt avviker från de övriga länderna vad gäller den totala omfattningen av transfereringar till hushållen.
3 En översiktlig jämförelse av transfereringamas konstruktion
Vi ger här en översiktlig beskrivning av de i sammanhanget rele- vanta förhållandena i länderna. I bilagan änns mera detaljerade fakta om transfereringama.
Strukturella skillnader
Ur de olika modeller som finns i olika länder kan i huvudsak fyra socialpolitiska modeller urskiljas;
. den behovsprövade modellen innebär att ersättning inte ges utifrån allmänna kriterier utan sker efter behovsprövning,
' grundskyddsmodellen karaktäriseras av statligt administrerade enhetliga socialförsäkringssystem som omfattar alla medborgare oavsett inkomst,
. den korporativa modellen karaktäriseras av separata program för ett antal yrkesmässigt avgränsade kategorier av förvärvsar- betande, ersättningarna är inkomstrelaterade,
0 standardskyddsmodellen är en kombination av grundskydds- modellen och den korporativa modellen eftersom den innehåller statligt administrerade program som omfattar alla medborgare och inkomstrelaterade ersättningar.
Den behovsprövade modellen förekommer främst i USA, Australien och Nya Zeeland. Grundskyddsmodellen förekommer i Storbritanni- en och Irland medan den korporativa modellen förekommer i flerta— let EU-länder. Standardskyddsmodellen förekommer i Norden. De modeller som kan klassiäceras som generella, dvs. omfatta alla medborgare, är grundskyddsmodellen och standardskyddsmodellen. Den korporativa modellen täcker endast förvärvsarbetande och den- nes familjemedlemmar.
Tilläggas bör att det förekommer olika former av såväl grund- skyddsmodeller som standardskyddsmodeller i de olika länderna. Barnbidraget liksom ålderspensionen är oftast generella medan för- äldraförsäkringen, vars längd varierar kraftigt, normalt är beroende av inkomst.
Till detta kommer att de äesta länder, med undantag för Danmark och Sverige, använder sig av olika skatteavdrag och skattesubven- tioner i sin socialpolitik vilket ytterligare komplicerar bilden.
Finansiering Valet av socialpolitisk modell påverkar också änansieringssättet.
Finansieringen av grundskyddsmodellen eller de bidrag som utgår enligt den sker normalt via skatter.
De transfereringar som är kopplade till tidigare inkomster, dvs. den korporativa modellen och standardskyddsmodellen är i högre grad avgiftsänansierade. Den korporativa modellen finansieras i princip
via arbetsgivaravgifter och egenavgifter, dvs. ett slags autonoma försäkringskassor. Statens roll skall i denna modell endast vara att ange regler och ramar för verksamheten.
Standardskyddsmodellen har ofta en blandänansiering med såväl avgifter som skatter eftersom den omfattar såväl grundskydd som inkomstbortfall. Danmark avviker från detta mönster och har ge- nomgående en hög grad av skatteänansiering.
Utvecklingen under senare år
Dagens ekonomiska situation med låg tillväxt och i många länder bestående hög arbetslöshet innebär att transfereringssystemen eko- nomiskt trängs från två håll. Intäkterna minskar pga. låg aktivitet i ekonomin samtidigt som utgifterna ökar främst pga. hög arbetslös- het. I de studerade länderna har åtgärder vidtagits på såväl inkomst- som utgiftssidan.
Nedan ges exempel på olika åtgärder riktade mot att öka inkomster— na eller att förskjuta änansieringsansvaret samt minska utgifterna.
Ålderspensionen striktare kopplad till intjänad inkomst Arbets ivaren betalar två första (1 _amas A-kassa Inkomstbaserade delen av pensionen sänkt med 3 pro- centenheter E
Danmark
Frankrike
Sänkta ersättningsnivåer från 90 till 80 procent, 5 dagars karensperiod i A-kassa, sänkning av basbeloppsberäk- ningen med 2 procentenheter Eenav_ifter i s'ukförsäkrimen Utökning av kvaliäkationstiden för full pension från 37,5 till 40 år. Pensionen beräknas på genomsnittsin- komsten under 25 år i ställer för de bästa 10 åren
Nederländerna Pensionen delvis beroende av hushållets samlade in- komster
Försk'utnin; mot alltmer behovsnövade bidra ;
Tyskland Ersättningen i A-kassa sänkt med 3 procentenheter för
personer utan barn och med 1 för personer med barn, be " ' av A—kassa till ett år
I länder där i stort sett. alla transfereringar är finansierade via av- gifter innebär dagens situation att staten antingen får täcka eventu- ella underskott, som i Frankrike, eller sänka ersättningsnivåema som i Frankrike och Tyskland. I Tyskland är i stort sett alla sociala förmåner knutna till en heltidsarbetande person per hushåll. En hemmafru, liksom hemmavarande barn, är försäkrad i olika system via sin make/far. Hög arbetslöshet innebär att flera hushåll förlorar sin anknytning till försäkringssystemen, med stora konsekvenser.
4 Danmark och Norge
Båda länderna har, i likhet med övriga Norden, omfattande social- försäkringssystem. Det mer intressanta skillnaderna rör änansie- ringen och administrationen. I Danmark är 87 procent av socialför- säkringama skattefinansierade, arbetsgivare och anställda svarar för 7 respektive 6 procent. I Norge är 59 procent skatteänansierat. ar- betsgivare och anställda svarar för 25 respektive 16 procent. Som jämförelse kan nämnas att år 1995 finansierades i Sverige i genom- snitt 14 procent av skatter, 86 procent via avgifter och räntor. Prog- nosen för de närmaste åren är att avgiftemas andel av änansieringen ökar. I Danmark svarar Socialministeriet respektive Arbetsministe- riet för regelverk m.m. Kommunerna betalar i normalfallet ut bidrag eller ersättning och ersätts i efterhand av staten. Undantag finns inom arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen där försäkringsbolag respektive försäkringsfonder svarar för utbetal— ningen. I Norge omfattar trygdesystemet alla socialförsäkringar, dvs. det finns ett samlat regelverk. Ansvaret för detta är uppdelat på Bame— og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet samt Social- og helsedepartementet. Riks- trygdeverket och trygdekontoren svarar för utbetalningar inom soci- alförsäkringen med undantag för arbetslöshetsförsäkringen som administreras av Arbeidsdirektoratet och arbeidskontor. I Norge har man upprättat ett särskilt organ för återkrav av bidragsförskott, Trygdeetatens innkrevingssentral, som är lokaliserad till Rikstryg- deverkets regionkontor i Finnmark.
BILAGA 4
IT-LÖSNINGAR FRÅN TRANSFERERINGSINGENJÖRENS VERKTYGSLÅDA
1 Inledning
Det statsänansiella läget har drivit fram en ny syn på transfere- ringssystemets form, omfattning och innehåll. Detta är ingalunda unikt för Sverige. En krympning av statens social roll och förmåga pågår över hela västvärlden. I USA aviserade president Clinton i början av augusti 1996 en lag som bl.a. begränsar tiden för att er- hålla bidrag till fem år.
Regeringen i Storbritannien gick vid samma tidpunkt ut med en stor annonskampanj med uppmaning till medborgarna att bl.a. medelst ett speciellt telefonnummer rapportera misstankar om bidragsfusk från andra medborgare. Detta hade föregåtts av ett tvärpolitiskt rådslag vid vilket Regulatory Policy Institute vid Oxford University redovisade angelägna reforrnbehov för att stoppa transfereringssys- temens och därmed välfärdsstatens hotande kollaps. Huvuddragen var att tillskapa "individual social security accounts" (med- borgarkonto, se avsnitt 2) och att ge "Friendly Societies" (privata, ideella socialförsäkrare) stort spelrum.
Medelsvensson upplever sin privata situation som alltmer pressad och blir i motsvarande grad misstänksam mot system som i första hand synes gynna andra än honom/henne själv. Frånvaron av fasta normer i systemet bidrar till misstänksamheten och lägger grunden till en förtroendekris som urholkar skattebetalningsviljan.
Att rätta till dessa förhållanden är en fråga om demokrati. Att skapa möjligheter för individen att med hjälp av transfereringsmekanis- memas buffertfunktion budgetera sin livssituation är ännu ett strå vassare. Ytterst handlar det om att (åter)upprätta ett socialt kontrakt mellan medborgarna och staten. Staten tillhandahåller en trygghets- nivå straxt under den acceptabla miniminivån och i utbyte accepte—
rar medborgarna att bidra med ett obligatorisk minimibidrag till sitt eget framtida behov.
Omfattning och innehåll av transfereringssystemen är fördelnings— politik och berörs inte närmare i denna diskussions-PM. Även form- frågan innehåller komponenter som måste avgöras på politisk nivå, men dessa kan åtminstone delvis diskuteras ur en isolerad system- teknisk synvinkel. Nedan uppräknas några av de inriktningar som diskuteras i samband med krav på ett reformerat transfereringssys- tem.
- Målen för transfereringama måste klargöras och frikopplas från transfereringamas tekniska konstruktioner.
0 Transfereringssystemens spelregler måste tidsmässigt sett bli mer stabila. Viktiga spelreglerna skall inte (till synes) nyckfullt ändras över en natt och resultera i långtgående konsekvenser för den enskildes dagliga liv och framtidsplanering.
. Regler måste göras enkla och överblickbara. De måste bli för- stådda och vara förankrade. Enkla och överskådliga regelsystem möjliggör i sin tur att systemen kan utvärderas.
0 Systemadministrationen måste ges incitament att arbeta med medborgarnas bästa för ögonen.
. Verksamhetsansvar måste kopplas till änansieringsansvar. Detta gäller för såväl administrationen som individen.
0 Individen måste ges incitament, kunskap och möjligheter att ta aktiv del i utformningen av egna alternativa förhållningssätt in- om transfereringssystemets ramar.
. Individens avkrävda respektive frivilligt valda ekonomiska handlingar gentemot systemet måste personiäeras och bokföras.
. Individens valfrihet måste ökas, exempelvis med hjälp av be- grepp som "konto" (utbildningskonto), "peng" (Skolpeng) och "fond" (pensions-fond) knutna till den enskilde individen.
0 Det offentliga åtagandets stora omfattning vad gäller enskildas livspla—nering måste dras ned, såväl ur ett statsänansiellt som ett individuellt perspektiv.
. Transfereringsprecisionen måste öka både vad gäller att för- hindra fusk och att träffa rätt med legitima åtgärder.
0 Transfereringssystemen måste i samordningens och användar- vänlighetens namn bli effektivare.
Vi skall i den fortsatta redovisningen ge en resumé av pågående utveckling som syftar till att uppnå ovanstående målsättningar och inriktningar.
2 Förbättrad service till medborgarna genom ett utvecklat IT-stöd i handläggningen
I Riksrevisionsverkets kartläggningsrapport om Ärende- handläggning (1995) jämförs hur myndigheternas ärendehand- läggningsstider ändrades från 1984 till 1994. Totalt studerades elva olika ärendeslag inklusive transfereringsärenden rörande räntebidrag, studiemedel och kraveftergift.
För flera ärendeslag kunde konstateras en sänkning av genomloppstidema samtidigt som antalet ärenden hade ökat. Genomloppstidema var dock fortfarande i många fall mycket långa, framförallt vad gäller den passiva tiden som utgjorde drygt 90 procent av den totala genomloppstiden. Rapporten konstaterar att IT borde kunnat användas i betydligt större utsträckning för att exempelvis knyta ihop de olika produktionsmomenten och åstadkomma ett effektivare flöde utan liggtider mellan varje delmoment.
De myndigheter som enligt RRV-rapporten hade satsat på IT och ett processanalytisk synsätt hade dessutom erfarit andra positiva effekter. Kundorientering och service hade utvecklats "på köpet" samtidigt som insikten stärkts om vikten av ett gott internt och externt samarbete. Å andra sidan konstaterades att myndigheterna lätt stelnar till eller faller tillbaka i gamla arbetssätt och rutiner.
Korta genomloppstider och effektiv ärendehandläggning är resultatet av ett kontinuerligt arbete på alla nivåer i organisationen.
Ur ett kund- och serviceperspektiv är genomloppstiden en viktig faktor i kontakten med en offentlig verksamhet. Detta mått är dock inte så dominerande att man kan nöja sig med att få övriga faktorer "på köpet". Under senare år har ett flertal kampanjer/projekt bedrivits om kortare genomloppstider, men inget projekt har omfattat samtliga de faktorer som utgör servicekvalitet i offentlig verksamhet;
. tillgänglighet, enkelhet och klarhet, . vägledning, bemötande och assistans, . ärendehandläggningstid, . insyn och information, . skydd för personlig integritet, ' rättssäkerhet och lika behandling.
Ett flertal länder har med Storbritannien i spetsen påbörjat natio- nella projekt inriktade på servicekvalitet. OECD-rapporten Respon- sive Government (1996) innehåller följande landsbeskrivningar;
' Public Services Users' Charter [BELGIEN], . Public Services Charter [FRANKRIKE], ' Services Standards Initiative [KANADA,] . Quality Charter in Public Services [PORTUGAL], . Quality Observer [SPANIEN], ' Citizen's Charter [STORBRITANNIEN].
Vikten av ett nationellt (permanent) projekt framgår av slutorden i RRV:s ovannämnda rapport om myndigheternas ärendehand- läggningstider:
Långtgående decentralisering och delegering har inneburit att stora skillnader mellan myndigheter har uppstått. Varje enskild myndighet har utvecklat egna rutiner för att handlägga ett ärende. Många av dessa rutiner är enkla lösningar på problem, som medfört att hand- läggningen går fortare. Men att komma på dessa lösningar tar både tid och resurser i anspråk. Därför skulle inte minst ett ökat erfaren- hetsutbyte mellan myndigheterna underlätta strävandena att effekti- visera verksamheten.
Dessvärre änns inte någon instans för medborgarna liknande Före- tagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) och dess med framgång eftersträvade mål att
- begränsa företagens uppgiftslämnande till myndigheterna, - förenkla det uppgiftslämnande som måste ske,
- åstadkomma enklare, mindre kostnadskrävande och stabilare myn- dighetsregler för företagen, samt
- se till att de uppgifter som lämnas hanteras på ett rättssäkert sätt av myndigheterna.
I Storbritannien änns sedan 50 år ett nätverk av frivillig rådgiv- ningsbyråer. I nära nog varje stad änns en Citizens Advice Bureau, CAB, med två anställda och i övrigt betjänad av intresserade frivil— liga med olika typer av kompetens och erfarenheter. Enbart i Man- chester änns nio stycken sådana rådgivningsbyråer (se http://www.poptel.org.uk/cab/dirmcr.html). Man kan vända sig hit med problem rörande allt från att fylla i en blankett till att avvärja genomförandet av en hotande vräkningsdom. Rådgivarna är ofta forskare, pensionärer eller tillfälligt arbetslösa som vid CAB får möjlighet att använda sina kunskaper på ett bra och utvecklade sätt. De individuella byråerna är sammanlänkade i en nationell organisa- tion, som dels utbildar rådgivarna och dels ansvarar för den stora databas med ständigt aktuell information som konsulteras vid varje hjälptillfälle.
I den kanadensiska delstaten Québec har J 015 motsvarighet utveck- lat en betydligt mer proaktiv attityd än vad som gäller i Sverige och har för ändamålet en stor stab med jurister, beteendevetare, IT— specialister och socialarbetare (se http://www.ombuds.gouv.qcca/anglais/indexhtml).
Det kan också nämnas att USA:s Paper Reduction Act från 1995 (se http: //thomas.loc.gov/cgi- bin/bdquery/z?d104:SN00244:©©©D) kommit att få en central roll för att lyfta fram datateknikens roll i den av Clinton/Gore ini- tierade servicekvalitetsatsningen Reinventing Government (REGO). I delstaten Oregon har det intressanta inträffat att den enskild per- sonen Aaron Nabil startat ett eget REGO-initiativ. Med egen änan-
siering och eget arbete har han på Internet till allas fromma lagt ut delstatens register över bilregistreringsnummer (se http://www.i.net/cgi-bin/plates).
En nationell servicekvalitetssatsning torde komma att beröra samtli- ga IT-orienterade transfereringsverktyg exempliäerade nedan. Målet är högre servicekvalitet till lägre kostnad. IT kan verksamt bidra till måluppfyllelsen. I detta arbete bör myndigheterna speciellt upp- märksamma och bejaka att hjälp-och-service i ökad omfattning out- sourcas eller i övrigt förmedlas av enskilda medborgare, ideella föreningar och allmännyttiga företag. Den engelska benämningen för en sådan gränslandsorganisationer är NGO, Non—Govemmental Organization.
3 En effektiv journalhållning
En god joumaltillgång är en förutsättning för ett effektivt arbete, såväl i den direkta vården som i den vårdadministrativa "för- och eäermarkna " där hälsodata utgör en integrerad del av transfere— ringssystemet. På motsvarande sätt änns det individinriktade "journaler" inom varje del av våra stora och små transfereringssys- tem.
Rätt använd kan IT vara ett hjälpmedel i ansträngningarna att för- söka tillgodose såväl olika intressenters krav på effektivitet och säkerhet i vårdarbetet och administrationen som patientens intresse av integritet. Joumalutredningen (SOU 1984173) visade att 15- 20 procent av de större sjukhusens (manuella) journaler inte kunde plockas fram inom sådan tid att informationen fortfarande var an- vändbar. Omkring fem procent av de begärda joumalema kunde inte återännas inom en månad. Huddinge sjukhus hade vid tillfället 30 heltidstjänster för joumalsökning.
Detta rimmar illa med att det enligt patientjoumallagen skall ännas en möjlighet för individen att få en kopia av joumalhandling för eget bruk och att, efter beslut från Socialstyrelsen, få hela eller delar av den egna journalen permanent bortrensad ur registret. Problemati- kens vidd framgår av det faktum att sjukhusens joumalarkiv får ett tillskott på totalt ca 15 hyllkilometer varje år.
Digitalisering av joumalsystemen och friktionsfri tillgång till adres- ser och andra grunddatabaser är nödvändiga men inte tillräckliga
förutsättningar för effektiv, relevant och personinriktad samhälls- service.
Standardisering och ensning av data, termer och begrepp är A och 0 om (joumal-)data inom ett område skall kunna (åter-) användas inom ett annat område.
4 Friktionsförluster mellan delsystem
I takt med att sjukvård betraktas affärsmässigt inses att joumalfrå— gan avspeglar att det änns enormt stora friktionsförluster mellan olika sjukvårdsenheter och sjukvårdshuvudmän, mellan privat och offentlig sjuk- och hälsovård, mellan nödvändig akutvård och kon- sumtion av hälsobevarande omvårdnad, samt mellan sjuk- och häl- sovård och övriga äinktioner i den enskildes medicinska, ekonomis- ka och sociala totalitet.
Motsvarande friktionsförluster änns i alla system som innehåller delsystem. Transfereringssystemet är ett gigantiskt system och inne- håller friktionsförluster därefter. Riksförsäkringsverket hanterar ca 40 olika "förmånsslag" och Riksskatteverket har ca 50 olika "produktområden". I stor omfattning har varje sådant område ur snäv synvinkel optimala och skräddarsydda IT-system för indata. utdata, produktion och arkivering.
Friktionsförluster och därmed sammanhängande oöverskådlighet drabbar såväl aktuella myndigheter som dess kunder/klienter. Vissa former av friktionsförluster kan reduceras genom att tillskapa över- gripande sambandsfunktioner. Inom sjukvården talar man om "vårdkedjor". Samma princip - "servicekedjor"- måste kunna tilläm- pas inom hela transfereringskonglomeratet.
Ett bra exempel på vad som kan åstadkommas änns i utredningen Ett nytt system för skattebetalningar (SOU 1996:100). Förslaget mynnar ut i att med hjälp av skattekonton komma tillrätta med de friktionsförluster som exempelvis uppstår till följd av att redovis- ning och inbetalning av avdragen skatt och arbetsgivaravgifter i olika aspekter är skilt från betalning av F-skatt, preliminärskatt och mervärdesskatt. I dag är tidpunktema för redovisning olika. Redo- visningshandlingama är olika. Inbetalningama görs på skilda kon-
ton. Rutinerna för ärendenas handläggning inklusive påminnelser och indrivning är olika etc.
Eftersom svensk förvaltning är ärendeinriktad änns det en rad legala hinder som måste bemästras för att tillskapa övergripande sam- bandsfunktioner och därtill hörande överföring av information och beslutsmakt inom och mellan myndigheter. Den sakmässiga utred- ningen av skattekontot upptar 410 SOU-sidor, men det krävdes ytterligare 430 SOU-sidor för att redovisa de lagförändringar som möjliggör genomförandet av kontokonceptet. Till ändringarna hör att änna former för hur juridiskt skilda enheter skall kunna samver- ka och delegera beslut till varandra. Det krävs också att den skatt- skyldige skall anses ha inkommit i tid med en handling om handling vid denna tidpunkt inlämnats till godtycklig del inom det samver- kande myndighetskonglomeratet.
5 Informationsförmedling mellan myndigheter
Electronic Data Interchange (EDI) är ett system vars princip är att sändare och mottagare av information har tecknat överens- kommelser om hur standardiserade meddelanden skall överföras, t.ex. att adresser skall skrivas på ett speciellt sätt och att adress- informationens början, slut och komponenter markeras med över- enskomna koder. På detta sätt kan meddelanden sändas från en or- ganisations datorsystem direkt in i den mottagande organisationens dator och utan personalinsats starta t.ex. en leveransprocess. EDI- FACT betyder att såväl meddelandena som koderna utformats enligt strikt internationell standard.
EDI är ett utmärkt rationaliseringsinstrument som med stor fram- gång används vid frekventa meddelandeöverföringar inom näringsliv och handel. Tullverken världen över har anammat systemet och i Sverige sker merparten av näringslivets tull- myndighetskommunikation av export- och importdata via EDI.
I själva verket "uppfanns" EDI när Göteborgs hamn och ett antal stora exportföretag på slutet av 1950-talet tog fram det s.k. sam- skrivningssystemet baserat på standardisering av grundutformning av alla de blanketter som ägurerade i samband med in- och utförsel av varor.
Parallellt med att FN uppmärksammade det göteborgska rationalise- ringsarbetet och bildade ett för ändamålet speciellt standardiserings- organ hade samskrivningssystemet gått in i dataåldem. När blan- kettinfonnationen och dess datamässiga representation standardise- rats i denna FN-instans talar vi om EDI for Administration, Com- merce and Trade (EDIFACT). Bransch efter bransch har successivt rationaliserat sitt dataflödet genom att EDIFACT-standardisera sina vanligaste smör-och-bröd meddelanden, exempelvis begäran om betalningsuppdrag, avrop av leveranser, speciäcering av godsplace- ring i en container och innehållsdeklarationer. Toppledarforums projekt Elektronisk handel (1996) syftar till att EDIFACT-isera 95 procent av den offentliga sektorns frekventa inköp av exempelvis dagligvaror och förbrukningsartiklar.
De europeiska tullverkens första myndighetsefterföljare var de na- tionella statistikmyndighetema, som nu använder EDIFACT för utbyte av stora datamängder sinsemellan och visavi näringslivets stora uppgiftslämnare. 1 Sverige har också föreslagits att EDIFACT skulle prioriteras för beställning och leveranser av SPAR:s adressin- formationen. Just den form av koncis information som SPAR repre- senterar kommer genom vårt medlemskap i EU att bli nästa stora område för EDIFACT. Transfereringsmyndighetema kommer näm- ligen att med tvingande nödvändighet bli nästa stora tillämpare av ett strikt standardiserat system för samordning av medlemsländernas regler för social trygghet. Enligt en av EU publicerad Master Plan for Telematic for Social Security, The TESS Programme ( 1995), skall medlemsländerna senast 1998 ha implementerat ett påbjudet system för snabba, enkla och korrekta beslut- och utbetalningsruti- ner för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EU.
Basen för TESS är att med hjälp av EDIFACT tillförsäkra att_soci- alförsäkringsdata kan flytta lika lätt som personer. Exempelvis har en svensk eller annan EU-medborgare som helt eller delvis har svensk pension rätt att bosätta sig i Spanien och där uppbära pen- sionen samt kan också ha rätt till barnbidrag från Sverige om han/hon har barn under 16 år.
EU- och EDIFACT-iseringen kommer att få styrande och rationa- liserande återverkningar för de interna svenska transfererings- systemen men dessvärre lyser såväl EU- som EDIFACT- dimensionen med sin frånvaro i vår socialförsäkringsdebatt. De svenska myndigheternas EDI-saktfärdighet kan emellertid vändas
till en fördel om nämligen EDI genom den grunddatabasöversyn regeringen tillsatt speciäceras som bas för allt datautbyte mellan myndigheter och med näringslivet. Därmed får Sverige en sådan "national EDI-plan for å fremme helhetlig satsning på informa- sjonsutveksling" som Statssekretaerutvalget for IT har deänierat i Den norske IT-veien Bit for bit (1996). I Frankrike är det sedan 1994 lagstadgat att företagen skall ha möjlighet att medelst EDI kommunicera med alla organisationer inom den offentliga sektorn.
Bohuslandstinget har aktivt engagerat sig i det internationella stan- dardiseringsarbetet kring EDI. Detta gör man i förvissningen om att mycket stora besparingar kan göras när de tre sjukhusen och 120 allrnänpraktikema betjänar landstingets 315 000 vårdtagare. Det änns rapporter som säger att 30-40 procent av kostnaderna inom hälso- och sjukvården uppstår vid hantering av dokument. Dessa rapporter pekar också på att 70 procent av den information som matas in i datorsystemen redan änns lagrad i andra datorer. Och att överföra information från en dator till en annan är just kvintessensen i EDI.
6 Elektroniska blanketter
En blankett är ett verktyg för att strukturera och styra informa- tionsinhämtning och är i sig ett rationaliseringsinstrument. EDI kan ses som ett sätt att plocka bort själva blanketten och enbart skicka över blankettinforrnation. Detta fungerar utmärkt när det handlar om blankettstyrd information som skickas gång på gång mellan parter, som då antingen sig emellan upprättar ett avtal (interchange agreement) eller var och en för sig ansluter sig till en bransch- standard.
Denna rationella teknik är inte möjlig vid den typ av lågfrekvent datautväxling som sker mellan myndigheter, företag och enskilda medborgare. Här måste utväxlingen av data ske via traditionella blanketter. Å andra sidan har blankettekniken också genomgått en revolutionerande utveckling. Om informationen är av så enkel natur att den kan förmedlas via ikryssningsrutor kan den mottagande myndigheten rationalisera den fortsatta databehandlingen genom optisk blankettläsning av såväl viss förtryckt blankettinforrnation (t.ex. personnummer) som de ifyllda rutorna. CSN:s handläggning av ansökningar om studiemedel kommer inom kort att med denna teknik utföras nära nog helauto-
matiskt (inklusive ankomstregistrering och utskickning av besluts- brev). Tekniken är nu så robust att blanketterna kan maskinläsas även om de skickats in per telefax.
Akademikernas erkända arbetslöshetskassa har installerat ett system med optiskt läsbara blanketter. Om detta system tillämpades inom alla arbetslöshetskassor skulle stora besparingar kunna göras. To- talt änns ca 40 stycken helt självständiga A-kassor vars 1200 handläggare utför nära nog identiskt arbete vid granskningen av de 10 miljoner A-kassekort som varje år fylls i av de arbetslösa (var fjortonde dag) och resulterar i utbetalning av uppemot 45 miljarder kronor per år. Tänk om denna administration kunde samordnas och fullt ut utnyttja beäntliga och beprövade IT-möjligheter. Tanken svindlar.
Under senare år har maskinläsningstekniken utvecklats så långt att läsning också kan göras av handskrivna siHror och bokstäver. Den- na teknik används för automatisk läsning av de kopior av felparke- ringsanmärkningama som traäkvaktema skickar till Traäkregistrets datorcentral i Örebro. Om den försumlige inte betalat in felparke- ringsavgiften inom stipulerad tid skickas automatiskt en betal- ningspåminnelse. Denna består av en avbild av traäkvaktens tidiga- re inskannade och maskinlästa anmärkningsblankett.
Inom Riksskatteverkets indataprojekt har utvecklats en blankett- ifyllningsteknik - ELDA, elektronisk deklarationsakt - som med stor framgång används när bolag och enskilda näringsidkare (via revi- sionsbyråer) lämnar olika former av kontrolluppgifter. Man startade med de s.k. SRU- och KVR-uppgiftema och avser att fortsätta med område efter område; närmast i tur står lönekontrolluppgiftema. Systemet bygger på att RSV tillhandahåller erforderliga blanketter i form av en diskett med tillhörande säkerhetsfunktioner. Upp- giftslämnaren matar in disketten i sin dator och fyller i blanketten direkt på datorskärmen.
ELDA-programmet vägleder ifyllandet samt ser till att det inte upp- står några formella fel avseende taxeringsår, typ av blankett, per- son- och organisationsnummer etc. Efter ett par knapptryckningar överförs blankettinforrnation via ett modern och ett 020-nummer till RSV:s mottagningsdator i Kristianstad, som direkt skickar ett kvitto på att informationen kommit fram. Disketten skickas ut gratis och
det hela är en mycket god affär för alla berörda. Blankettifyllandet går smärtäitt och RSV får direkt bearbetbar indata av hög kvalitet.
Det torde vara en än mycket bättre affär att bygga upp en nationell blankettdatabas där samtliga offentliga sektorns blanketter är elek- troniskt lagrade. De blankettifyllare som har tillgång till PC kan rekvirera en elektronisk blankett i aktuellt ordbehandlingsforrnat (WordPerfect, MS Word etc) och sedan antingen skriva ut och skicka iväg den ifyllda blanketten eller också via modem överföra den elektroniskt till myndigheten ifråga. Detta förfarande ökar också kvaliteten på indata högst väsentligt. För den som inte har tillgång till PC kan ett alternativ vara att leveransen från blankettdatabasen sker via telefax.
Den bekvämlighet det innebär att få tillgång till blanketter från en elektronisk blankettdatabas förstärks ytterligare av de stora kost- nadsbesparingar som blir möjliga att uppnå när myndigheterna slip- per trycka nya blanketter, lagerhålla och rensa bort tidigare versio- ner ur egna och andras lager, ta emot beställningar, distribuera osv. Det rör sig om kostnader på 100-tals miljoner kronor för enskilda stora myndigheter som RSV och RFV.
Snart nog måste alla myndighetsblanketter och tillhörande datasys- tem revideras för att tillåta att medborgarnas personnummer skrivs ut med 19- respektive 20-pref1x. Detta enorma problem går beteck- nande nog under namnet årtusendebomben. Enbart Riksförsäkrings- verket torde få en "bombsaneringskostnad" motsvarande en arbets- insats på 100 personår - färre om det nya pensionssystemet hinner tas i drift före år 2000.
7. Spridnings- och hämtningssystem
Toppledarforum har i rapporten Gemensamma IT-plattformar för informationsutbyte ( 1996) lämnat rekommendationer och vägled- ning för hur myndigheterna framledes skall lämna eller hämta in- formation. Infonnationsutlämningen ifråga kan vara allmän och öppen respektive speciäkt beröra enskilda individer eller företag. Inforrnationsinhämtningen kan likaledes vara av såväl allmän natur som resultatet av ett direkt och riktat myndighetskrav.
Intemet-teknologi i form av WWW, HTML och TCP/IP utgör grunden för det deänierade spridnings- och hämtningssystemet. Av säkerhetsskäl rekommenderar Toppledarforum att detta externa informationssystem hanteras åtskild från myndighetens interna pro- duktions- och inforrnationssystem. Spridnings- och hämtningssys- temet (SHS) kan därmed utformas så att det äingerar som en "elektronisk reception" och upplevs som enhetligt även om det be- står av flera fysiskt skilda system (olika ärendeslag eller myndighe- ter). Receptionen skall hålla kanaler öppna för varierande former av användarutrustning som WWW, e-post, text-TV, fax och telefon.
Den väg som Toppledarforum nu deänierat och rekommenderat kommer att få mycket stor betydelse för hela transfereringssystemet. Att så blir fallet garanteras av att flera av de stora transferering- smyndighetema under Riksförsäkringsverkets projektledningen del- tog i SHS-arbetet.
Inte minst viktigt är det att principen för SHS på allvar öppnar vä- gen för en ny syn på myndigheternas externa kontakter och möjlig- gör genomgripande verksamhetsfömyelse. En myndighet kan agera som elektronisk reception åt andra myndigheter; detta är ju faktisk en av grundtankama bakom konceptet medborgarkontor. Hela eller delar av receptionsverksamheten kan upphandlas från näringslivet; redan i dag erbjuder sig ett företag att agera som nationell server för elektroniska myndighetsblanketter i valfritt format och valfritt EU- språk.
I USA är det från och med januari 1997 obligatoriskt för alla stora och medelstora företag att betala in arbetsgivaravgiften via det elektroniska systemet EFTP (Electronic Federal Tax Payment Sys- tem). Gränsen går vid en årlig arbetsgivaravgift på ca 150 000 kro- nor, vilket motsvarar ca. 1,5 miljoner företag. Försumliga företaga- re får en straffavgift på 10 procent. Programvara tillhandahålls kostnadsfritt men för speciellt de mindre företagen är det minst smärtsamt att köpa EFTP-tjänsten från banker och redovisnings- byråer. Tankeväckande är att elektronisk myndighetskommunikation av olika slag också säljs från de många "SHS-kiosker" som vuxit upp för tjänster som inväxlingar av checkar, blankettfönnedling och kopiering.
Att tanken på elektronisk service också har slagit svenska myndig- heter bevisas av Riksskatteverkets stora kampanj våren 1996 för att
tillkännage talsvarstjänster via 020-nummer. Lite mer blygsamt annonserad men likväl mycket snabbt anammat är Vägverkets 077l-tjänst för bilregisterärenden. Denna tjänst, som till skillnad från 020-tjänster är förknippad med en viss (liten) avgift, inrättades i samband med att Vägverket "tog hem" länsstyrelsernas bilregister- kontor och koncentrerade verksamheten till tre "riks-SHS" (Arjeplog, Visby och Örebro). Mycket populärt är t.ex. att få sitt automatsvar dirigerat till en faxmaskin och där kunna läsa om tidi- gare ägare av den begagnade bil man står i begrepp att köpa.
En bilhandlare kan välja att vara direktuppkopplad mot bilregistret och får då informationen till sin PC. De mer kritiska ärendena att avregistrera en bil eller att beställa nya registreringsskyltar kräver att telefoneraren knappar in det fyrsiffriga kodnummer som står på registreringsdokumentet. Samma princip används i Danmark, där medborgarna via knapptelefon kan mata in avvikande åsikter om de inkomstuppgifter som myndigheten upptagit i förslaget till förenkla- de självdeklaration. I detta fall står kodnumret på de utskickade deklarationspapperet. En annan lösning, lanserad av bilregister- myndigheten i USA-delstaten Massachusetts, är att över nätet ta emot kreditkortsbetalningar (Visa/MasterCard) av fclparkeringsav- gifter (se http://www.magnet.state.ma.us/rmv/express/index.htm).
Det är inte 100-procentig säkerhet i ett kodnummersystem. Och det är inte en önskvärt att varje myndighet lanserar sitt eget speciäka system. Önskvärt är däremot hög och samordnad säkerhet-och- användarvänlighet. Här kommer tankarna på ett nationellt system med smarta kort in i bilden (avsnitt 9).
8. Tjänsteupphandling
STATTEL-delegationen har haft regeringens uppdrag att se till att statliga myndigheter ges möjlighet att köpa gemensamma telekom- munikationstjänster till väsentligt lägre kostnad. Regeringen angav som målsättning att de statliga kostnaderna för telekommunikation skulle minska med 25 procent. När nu delegationen under 1996 slutförde sitt uppdrag änns förutsättningar för att målsättningen skall kunna uppfyllas i takt med att myndigheterna använder sig av ramavtalen och beställer tjänster hos någon av de två utvalda leve- rantörema.
Statskontorets kommer att förvalta och ajourhålla "STATTEL- avtalen". I likhet med vad som kan beställas genom Statskontorets övriga ramavtal för data och telekommunikation ger denna form av inköpssamordning tillgång till tjänster och produkter av en relativt basal natur. Tillämpningstjänster för speciäka verksamheter måste läggas ovanpå bastjänstema.
Med undantag för Toppledarforums via Statskontoret initierade upphandling för projektet Elektronisk handel (1996) bedrivs ingen inköpssamordning inriktad på verksamhetsfömyelse och tillämpad IT. Men denna upphandling är desto mer unikt. Målsättningen är att 95 procent av den offentliga sektorns upphandling och inköp av frekventa varor och tjänster samt 50 procent av all annan upphand— ling och inköp före utgången av 1998 skall ske elektroniskt. Hela den offentliga sektorn involveras och för att den elektroniska han- deln skall nå avsedd besparingspotential krävs att tillämpningarna tränger långt in i organisationerna. Detta bedömdes inte kunna ske med mindre att de slutligen utvalda leverantörerna åtog sig tota- lansvar för elektronisk-handel-funktionalitet för samtliga bas- och tillämpningstjänster i ett hopbuntat paket.
Projektet kommer att bli en stor framgång även om man inte till fullo når det djärva målet. Till den förutspådda stora framgången hör inte minst det faktum att projektets ansats fått gehör från hela den offentliga sektorn. Detta visar i sin tur på möjligheterna att åstadkomma motsvarande storskaliga paketupphandling av tjänster, teknik och service gemensamt för alla transfereringsmyndigheter.
Sverige har genom projektet Elektronisk handel tagit ett stort steg närmare det totalentreprenadsystem för upphandling som i Storbri- tannien går under namnet Private Finance Initiative, PF I.
Principen för PFI är att för näringslivet tillkännage att man avser att upphandla en viss funktionalitet (pris, prestanda, service etc) men att det står anbudsgivarna fn'tt att närmare änna ut hur funktionali- teten tekniskt och organisatoriskt skall kunna levereras och efter vilken änansieringsmodell. Genom ett sådant PPI-förfarande från the Beneäts Agency (BA; motsvarar RFV i Sverige) har ett interna- tionellt konsortium med aktörer från Irland, Storbritannien och USA vunnit ett kontrakt involverande en teknik- och utbild- ningsinvestering på ca 2 miljarder kronor. Det är konsortiet som gör investeringen i utbyte mot att BA förbinder sig att utnyttja tjänsten i
fem år. Tjänsten består i att "bidragomater" installeras på samtliga Storbritanniens 20 000 postkontor och att de bidragsberättigade förses med ett magnetremseförsett Beneät Card. Varje enskild transaktion utförd via bidragomaten registreras och genererar in- komster för konsortiet. Många bäckar små.
9. Smarta kort
Samhällets analoga transfereringssystem måste förr eller senare övergå till att bli ett digitalt transfereringssystem. Nyckeln i fysisk och metaforisk bemärkelse heter smarta kort.
Om man ersätter magnetremsan med ett datorchip erhålls ett smart kort. Graden av "smarthet" ges av chipets funktionalitet, allt från det relativt osmarta telefonkortet till kort som är programmerbara, försedda med operativsystem och innehåller stora datamängder.
I USA pågår försök med smarta socialbidragskort. och där liksom i Storbritannien är motivet att bringa ned bedrägeriema (food Stamps i USA och benefit-"motbok" i Storbritannien). Tysklands 80 miljo- ner medborgare och Spaniens 40 miljoner medborgare använder smarta kort som ID-handling och "kundkort" i social- försäkringssystemet. Danmark har under en längre tid undersökt möjligheterna att använda smarta "borgerkort" som elektronisk ID- handling vid alla myndighetskontakter; såväl vid inhämtning som leverans av individspeciäk information. 1 oktober 1996 beslöt man dock att invänta den tekniska standardiseringen och tills vidare nöja sig med att komplettera personnumret med en PIN—kod giltig för allt datautbyte med offentliga sektorns organisationer.
I Sverige har Tullen varit banbrytare för smarta kort. Tillämpningen ifråga är att åstadkomma en elektronisk ID-handling och dito sigill så att inlämnade elektroniska import- och exportdeklarationer enty- digt kan registreras (och "låsas") med avseende på dokumentinnehåll och inlämnande företag. Hösten 1996 startar en annan banbrytande verksamhet genom det samarbete som etablerats mellan CSN, Telia, Sparbanken och Studentkåren vid Tekniska högskolan i Stockholm. Med ett smart studerandekort kommer KTH-studentema att kunna utföra banktransaktioner, utnyttja högskolans telekom- munikationssystem, registrera sig för tentamina, hålla sig å jour med sin studieekonomiska situation etc.
Möjligheten att med hjälp av smarta kort deäniera en elektronisk ID-handling är av stort intresse för alla myndigheter som behöver ett säkert behörighetskontrollsystem för att tillåta enskilda individer tjänstetillgång till mer eller mindre känsliga databaser. Exempelvis kan det röra sig om poliser som från en bärbar och bilburen terminal snabbt vill komma i kontakt med centrala polisiära myndighetsdata- baser, eller läkare som behöver tillgång till och möjlighet att upp- datera patientjournaler, men i princip gäller det alla tjänstemän som måste kunna legitimera sig för att få tillgång till centrala elektronis- ka resurser.
I det s.k. allterrninalprojektet har alla de olika protokoll deänierats som krävs för att en person auktoriserad via sitt smarta kort från sin lokala PC skall kunna bli delaktig i ett slutet myndighetssystem. Ett närliggande problem har banker som vill ge sina anställda och/eller kunder rätt ta del av kontoställningar och genomföra transaktioner. Genom ett framsynt samarbete mellan bankprojektet "strategisk samverkan" och myndighetsprojektet "allterminalen" har ett svenskt smart elektroniskt ID-kort deänierats i det nationella projektet SEIS, Säker elektronisk information i samhället.
Polisen, försvaret, försäkringskassoma, sjukvården och skatte- kontoren hör till första linjens avnämare av SEIS-arbetet. Kommu- nerna involveras genom projektet Elektronisk handel, vars kravspe- ciäkation förutsätter att både beställare och leverantörer har tillgång till ett elektronisk ID-system. Under 1997 kommer 12 000 tjänste- män på RSV att förses med ett sådant smart anställningskort.
En viktig men relativt anonym tillämpning av smarta kort är den rutin för snabba utbetalningar som Postgiro under 1995 implemen- terade hos alla ekonomiavdelningar runt om i det offentliga Sverige. Myndighetens kassapersonal skriver ut ett giroutbetalningskort och knappar sedan in kontonummer, belopp och PIN-kod i en liten sepa- rat kortläsare och signerare. Den resulterande kontrollsiffran förs därefter in på giroblanketten varefter de sålunda utanordnade peng- arna omedelbart kan utkvitteras på närmaste postkontor. Ett syn- nerligen tilltalande system för den som inte kan vänta den uppemot en vecka som normalt krävs för giroutbetalningar. Och myndighe- tens kassapersonal slipper den synliga hanteringen av kontantmedel.
Smarta kort möjliggör en betydligt högre grad av ID-säkerhet och integritetsskydd än magnetremsekort och kan dessutom innehålla
relevant personinformation och koppling till signerings- och krypte- ringssystem. Från och med 1997 kommer alla nyutfärdade kort från internationella kreditkortsföretag att innehålla datorchip.
Dagens telefonkort är värdeladdade i så måtto att de motsvarar ett lämpligt antal "samtalsmarkeringar". På motsvarande sätt kommer morgondagens bankkort att vara värdeladdade med "inköpsmarkeringar" utgörande digitala pengar. Omvänt kan sedlar och mynt betraktas som en annan form av värdeladdade tingestar utgörande analoga pengar. Till skillnad från de digitala pengarna kan de analoga pengarna inte användas för transaktioner över Inter- net.
Smarta kort kan i dag ses som nyckeln till all framtida elektronisk kommunikation. Regeringen bör omgående vidta åtgärder för att transaktionsmyndighetema snabbt och samordnat skall kunna ta tekniken i tjänst, såväl via interna anställningskort som externa medborgarkort. Alternativet är att myndigheterna kommer på efter- kälken i rationaliseringsarbetet. Det är naturligtvis inte heller bra om varje myndighet på egen hand lanserar egna tillämpningar som exempelvis försäkringskassekort, dagiskort, lastbilskörkort, mål- tidskort, skattekort, studerandekort, rehabkort, A-kassekort, buss- resekort, hälsokort, pensionskort, målsmanskort, bibliotekslånekort, personbeviskort, handikappkort, tandvårdskort och socialbi- dragskort.
En föraning om de aktiva kortens revolutionspotential kan anas av produktinforrnationen på http.//www.versit.com/pdi/ och anslutande länkar. Där berättas om det nya internationellt standardiserade pro- duktområdet personliga elektroniska visitkort, som är en kombina- tion av visitkort, nyckelkort, tjänsteleg, telefonkort, elektroniskt ID- kort, medborgarkort, datakörkort etc.
10. Katalog- och uppslagstjänster
Telia tillhandahåller en telefonkatalog, vilket främjar telefoniverk- samheten. Posten tillhandahåller en postnummerkatalog, vilket främjar postverksamheten. Toppledarforums av Statskontoret ledda projekt Elektronisk post och katalog (1996) avser att utveckla en för alla myndigheter gemensam katalog över e-postadresser, vilket kommer att främja användandet av e-post inom och mellan myndig- heter samt inte minst mellan medborgare och myndigheter. En sådan
katalogtjänst, som mycket väl kan upphandlas på marknaden, är också strategisk för elektronisk handel och för användande av smarta kort som elektronisk ID-handling.
Vilken register- eller databasinforrnation tillhandahåller myndighe- terna för att främja demokrati och medborgarnas insyn i transfere- ringssystemen som svarar för så stor del av direkt- och löneskatte- omsättningen? Med undantag för ovan refererade information från Bilregistret (avsnitt 7) är svaret negativt.
Synergi har måhända uppnåtts mellan myndigheter och näringsliv, men som visades av debatten om Riksdagens databas, Rixlex, har reformens fromma inte nått de resurssvaga enskilda medborgarna. Våren 1996 beslutade nämligen riksdagen med stor majoritet att när Rixlex blev tillgänglig över Internet skulle detta ske till en abonne- mangskostnad av 6 000 kronor för att inte urholka marknaden för motsvarande riksdagstryck från Fritzes Förlag. Visserligen skulle skolor och bibliotek komma lindrigare undan, men faktum kvarstod att man var på väg att försätta ett unikt tillfälle att med hjälp av IT föra ut basinformation om det svenska samhället. På något sätt (och utan riksdagsbeslut) rättades det hela till så att Rixlex den 1 juli 1996 blev gratis tillgänglig över Internet. Snart får den gott sällskap av den nationella biblioteksdatabasen Libris.
På uppdrag av Riksdagen och Finansdepartementet säljer också Fritzes Samhällsguiden. Det är en 500-sidig "handbok för dig som vill hitta rätt bland alla rättigheter och skyldigheter, lagar och be- stämmelser" och den 7:e och senaste upplagen utkom 1994.
Samhällsguiden innehåller information vars aktualitet mycket snab- bat förändras. Här vore en ständigt uppdaterad on-line IT-version på plats. Och en sådan har också aviserats av Inrikesdepartementet, dit ansvaret för Samhällsguiden fördes våren 1996.
Samtidigt har Toppledarforum under ledning av SCB i projektet Det offentliga Sverige på Internet (1996) dragit upp riktlinjerna för hur offentliga verksamheter skall uppträda på Internet. Man tänker sig någon form av gemensam hemmasida, med tillhörande sökmotor, från vilken man skulle kunna klicka sig fram till aktuell information från respektive organisation.
Den framklickade informationen måste naturligtvis vara aktuell, korrekt, pregnant och läsvänlig. Det vore en stor välgäming om Toppledarforums ansats konvergerade mot och korsbefruktades med Inrikesdepartementets ambitiösa arbetet med Samhällsguiden. Sam- arbete med Rixlex måste komma till stånd vad gäller valet av sök- motor och dokumentidentiäeringssystem. Förebilden är de standar- diserade beskrivnings- och söksystem som byggs upp i USA (GILS, Government Information Locator Services) och Kanada (GIFT, Government Information Finding Technology) (se exempelvis http://w3.pwgsc.gc.ca/homepage/text/gift/gift.htm).
Kronologisk förteckning
12.
13. 14.
15.
16.
17. 18.
19.
20.
14 I”»)
lx) b)
24.
25.
. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings-
fmansiering. U.
. Fritid i förändring.
Om kön och fördelning av fritidsresurser. C.
. Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996. UD.
. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första
pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.
. Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och
säkerhetspolitik inför regeringskönferensen. UD.
. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10.
Forskning för vår vardag. C. .EU-mopeden. Ålders— och behörighetskrav för
två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar. utträdesrätt. medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väglnformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck. bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige. EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskönferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. .Reform och förändring. Organisation och
verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. .lnflytande på riktigt — Om elevers rätt till
inflytande. delaktighet och ansvar. U. .Kartläggning och analys av den offentliga sektorns
upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD.
Från massmedia till multimedia —
att digitalisera svensk television. Ku.
26. 27.
28.
29. 30.
31
32.
33. 34. 35.
36. 37. 38. 39.
40. 41
43.
44.
45. 46. 47
48.
49. 50. 51
52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.
57. 58.
Ny kurs i traäkpolitiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. Forskning och Pengar. U. Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi. .Attityder och lagstiftning i samverkan
+ bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra lT—användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA-register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju.
. Statens maritima verksamhet. Fö. 42.
Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen . Ju. Enskilda vägar. K. .Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för
individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. .Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk-
ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendragM. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. 5. Sverige, framtiden och mångfalden. A.
På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A.
Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. A. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.
Kronologisk förteckning
59.
60.
Europapolilikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån
EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.
61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration
62.
63. 64.
65.
66. 67.
68. 69. 70. 71.
72. 73.
73.
74.
74.
75. 76.
77.
78.
79. 80.
81. 82.
83. 84. 85.
och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. 10.
Utvärderat personval. Ju. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Kompetens och kapital + bilaga. N. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. ln. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet.
Volym 1 — En granskning. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M.
Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet.
Volym 2 — Faktaredogörelser. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. Vården i folkhögskolevärlden. U. EU:s regeringskonferens — procedurer. aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.
Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. Översyn av revisionsreglema. Fi. Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. Ku. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. En översyn av luft- sjö— och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. Allmänt pensionssparande. S. Ekobrottsforskning. Ju.
Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam- verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.
86.
87. 88. 89. 90. 91.
92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.
100.
101.
102. 103.
104.
105.
106.
107.
108. 109.
110.
Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. Sammanhållet studiestöd. U. Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. S. [T i miljöarbetet. M. Ny yrkestrafiklagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K. Botniabanan. K. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. Fö. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag. författningskommentarer och bilagor. Fi. Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. M. TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M. Konsumentskydd på elmarknaden. C. Att främja donationer till universitet och högskolor. U. EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. UD.
Union utan gränser — konsekvenser. möjligheter. problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD.
Konsumenterna och miljön. C.
Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. Inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.
Kronologisk förteckning
111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123.
124.
125. 126. 127. 128.
129. 130.
131.
132.
133. 134. 135.
136.
Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 är. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S. En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen . S. Artikel 6 & Europakonventionen och skatte— utredningen. Fi. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi.
Högskolan i Malmö - Slutbetänkande. U. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. S. Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. 5. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan för Sweden. S. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. 5. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer. prästgårdar. kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. ln. De två kulturerna. Rapponer av Klaus Richard Böhme. Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. 5. Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. S.
Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbnikspolitik. Jo.
137.
138.
139. 140. 141. 142. 143.
144
146. 147. 148.
149. 150.
151. 152. 153.
154. 155.
156.
157. 158. 159. 160. 161. 162.
163. 164.
165.
166. 167.
168. 169. 169.
169.
Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. ln.
Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi. KO:s biträde åt enskilda. ln. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. Länsstyrelsernas roll i infrastnrkmrplaneringen. K. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U.
. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. 145. Arbetstid längd.förläggning och inflytande + bilagedel. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken . M. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. Ju.
Elberedskapen. Författningsfrågor. N.
En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. A. Bidrag genom arbete — En antologi. S. Gruvoma och framtiden. N.
Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. M.
Tre rapporter om studiecirklar. U. Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. M. Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga. ln. Översyn av redovisningslagstiftningen. Ju. Sverige och EMU. Fi. Folkbildningen - en utvärdering. U. Bouppteckningar och arvsskatt. Ju. Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. S. På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilaga. ln. Behov och resurser i vården — en analys. S. Livslängt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. U. Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om beskattning av vägtrafiken. K. Lärare för högskola i utveckling. U. Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. U. Översyn av PBL och va—lagen. ln. Fömyelsen av kommuner och landsting. ln. Kommunala fömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga 1. In. Kommunema och den statliga styrningen. Bilaga 11. In.
Kronologisk förteckning
169. Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer. Bilaga lll. ln. 169.1(onkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholms stad. Politiskdemokratiska aspekter. Bilaga IV. In. 169. Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier. Bilaga V. ln. 170. Fritidsbåten och samhället. K. 171. Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning. Jo. 172. Licensavgift - en principskiss. Ju. 173. När makten gör fel. Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar. Fi. 174. Handikappinstitutet — för bra hjälpmedel och ökad livskvalitet. S. 175. Styrning och samverkan. S. 176. Den lokala radion. Ku.
177. Egenmakt — att återerövra vardagen. S. 178. IT och Miljö. En samling goda exempel. K. 179. Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting. ln. 180. Bättre grepp om bidragen. Ett samlat system för transfereringar till hushåll. Fi.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Möss och människor. Exempel på bra lT—användning bland barn och ungdomar. [32]
J ustitiedepartementet Kriminalunderrättelseregister
DNA-register. [35] Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln i expropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88] Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148] Översyn av redovisningslagstiftningen. [157] Bouppteckningar och arvsskatt. [160] Licensavgift — en principskiss. [172]
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]
Europapolitikens kunskapsgrund.
En principdiskussion utifrån EU 96—kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]
Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. [106] Union utan gränser — konsekvenser. möjligheter. problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]
Försvarsdepartementet
Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt. Carl—Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande sou 1996:123. [1301 Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . [131] Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . [132]
Socialdepartementet
Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72]
Systematisk förteckning
Allmänt pensionssparande. [83]
Egon Jönsson — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85] Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. [91] En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. [113]
Barnkonventionen och utlänningslagen . [115] Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationth handlingsprogram. [124] Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. [124] Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan för Sweden. [124] Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. [133] Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. [134] Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. [135] Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. [138] Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård. m.m. [141] Att återerövra vardagen. [146]
Bidrag genom arbete — En antologi. [151] Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. [161] Behov och resurser i vården — en analys. [163] Handikappinstitutet — för bra hjälpmedel och ökad livskvalitet. [174]
Styrning och samverkan. [ 175]
Egenmakt — att återerövra vardagen. [177]
Kommunikationsdepartementet
Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Enskilda vägar. [46] En översyn av luft- sjö— och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. [82] Ny yrkestrafiklagstiftning. [93] Nationell teleadresskatalog. [94] Botniabanan. [95] En körkortsreform [114] Station Stockholm Nord. [118] Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. [121] Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. [142] Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om beskattning av vägtrafiken. [ 165]
Fritidsbåten och samhället. [170] IT och Miljö. En samling goda exempel. [178]
Finansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14] Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30] Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [677] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglema. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100] Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. [109] Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommitién. [1171] Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139] Sverige och EMU. [158] När makten gör fel. Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar. [173] Bättre grepp om bidragen. Ett samlat system för transfereringar till hushåll. [180]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [21 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamheet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. [21] lnflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [227]
Systematisk förteckning
Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Vården i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]
TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet
och högskolor. [105]
Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. [122]
Folkbildningens institutioner. [127] Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143] Tre rapporter om studiecirklar. [154] Folkbildningen — en utvärdering. [159]
Livslångt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. [164] Lärare för högskola i utveckling. [166] Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. [167]
Jordbruksdepartementet
Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136] Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning. [171]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]
Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-ta1ets arbetsmarknad. [56]
Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. [150]
Kulturdepartementet
Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. [25]
Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]
inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110] Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. [128] Den lokala radion. [176]
Näringsdepartementet
Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [48] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]
Närings- och handelsdepartementet Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144]
Elberedskapen. Förfatmingsfrågor. [149] Gruvoma och framtiden. [152]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31] Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. [1 l l]
Inrikesdepartementet
Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [129] Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140]
Systematisk förteckning
Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga [156] På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilagor. [162] Översyn av PBL och va—lagen. [168] Fömyelsen av kommuner och landsting. [169] Kommunala fömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga 1. [169] Kommunerna och den statliga styrningen. Bilaga 11. [169] Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer. Bilaga 111. [169] Konkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholms stad. Politisk-demokratiska aspekter. Bilaga W. [169] Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier. Bilaga V. [169] Statens uppgiftsinsarriling från kommuner och landsting. [179]
Miljödepartementet
Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]
Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. [74] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74] IT i miljöarbetet. [92]
Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD—Program 95. [101] Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. [103]
Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. [112] Övergångsbestämmelser till miljöbalken . [147] Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. [153] Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. [155]