SOU 2000:51

Individuellt kompetenssparande, IKS, en stimulans för det livslånga lärandet

Till statsrådet Mona Sahlin Näringsdepartementet

Den 22 december 1999 bemyndigade regeringen statsrådet Mona Sahlin att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur ett generellt system för individuell kompetensutveckling skulle kunna utformas.

Till särskild utredare utsågs f.d. statssekreteraren Lil Ljunggren Lönnberg. Till huvudsekreterare förordnades departementsrådet Johnny Nilsson och till sekreterare departementssekreteraren Anneli Josefsson. I sekretariatets arbetet har departementssekreteraren vid Finansdepartementets skatte- och tullavdelning Sten Hansen medverkat med skatteekonomiska beräkningar.

Som experter förordnades utredningschef Stefan Ackerby, departementsrådet Lars Bergendal, docent Anders Forslund, departementsrådet Anders Franzén, departementssekreteraren Sten Hansen, departementssekreteraren Carl Holmberg, direktör Jan Krylborn, kanslirådet Kjell Olsson, och departementssekreteraren Lena Wirkkala. Till utredningen har jag sammankallat en samrådsgrupp med arbetsmarknadens parter. I samrådsgruppen har ingått Håkan Brodin, Svenska Kommunförbundet, Ingemar Göransson, LO, Dick Kling, SAF, Ulla Lindqvist, Metall, Bengt Nörby, TCO, Elisabet Sundén Ingeström, Arbetsgivarverket, Lena Tell, Landstingsförbundet och Gunnar Wetterberg, SACO.

Jag har i mitt arbetet dessutom anlitat en rad externa experter och konsulter för att lämna underlagsrapporter. En del av dessa rapporter redovisas nu som bilagor till detta delbetänkande. Ytterligare ett antal rapporter kommer att redovisas löpande under hösten eller som bilagor till huvudbetänkandet.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om individuellt kompetenssparande.

Utredningen fick i uppdrag att i en första delrapport föreslå hur redan avsatta budgetmedel kan disponeras för individuell kompetensutveckling från år 2001 samt redovisa principer för ett flexibelt system i en andra rapport. Jag har valt att lägga ihop de bägge rapporterna och redovisar nu i detta delbetänkande dels principerna för utformningen av

ett individuellt kompetenssparande (IKS), dels hur de avsatta budgetmedlen för år 2000 och år 2001 kan användas för att stimulera ett deltagande i individuellt kompetenssparande.

Avsikten med delbetänkandet är att stimulera till en bred diskussion om hur systemet kan utformas för att på effektivaste sätt bidra till ett omfattande deltagande av såväl löntagare som företagare men också till ett intresse från parternas sida att som en del i avtalsrörelsen diskutera individuell kompetensutveckling.

För att underlätta en diskussion har jag valt att vara konkret i förslaget till utformning av principerna och formerna för den statliga subventionen, men jag har valt att inte lämna förslag till detaljregleringar. Det innebär att det heller inte har varit möjligt att nu göra några utförliga konsekvensanalyser av förslagen. Min avsikt är dock att förslaget ska vara så klart och tydligt att det är möjligt för remissinstanserna att ta ställning till huvudmodellen samtidigt som jag lämnar öppet för remissinstanserna att bidra med värdefulla förslag och synpunkter på den exakta utformningen av systemet.

Remissvaren och vad som i övrigt framkommer i debatten kommer att ligga till grund för mitt fortsatta arbete inför huvudbetänkandet.

Jag har valt att som redovisning av direktivets uppdrag att kartlägga och beskriva de viktigaste förslagen och existerande modellerna för finansiering av individuell kompetensutveckling bifoga en rapport från Statskontoret, som gjorts på utredningens uppdrag. Som komplement till Statskontorets rapport bifogar jag också en rapport om erfarenheterna från USA och Kanada som Anna Lynél vid Sveriges Tekniska Attachéers kontor i Washington DC skrivit på mitt uppdrag.

Jag överlämnar härmed delbetänkandet ”Individuellt kompetenssparande, IKSen stimulans för det livslånga lärandet” (SOU 2000:51) med förhoppning om det ska bidra till en bred och konstruktiv debatt.

Stockholm i maj 2000

Lil Ljunggren Lönnberg

/Johnny Nilsson

Anneli Josefsson

Sammanfattning

Förslaget innebär att det för varje individ skall finnas en möjlighet att med skattesubvention avsätta medel till ett individuellt kompetenssparande (IKS) som kan användas till individuell kompetensutveckling.

Utgångspunkter för förslaget

  • IKS bör vara generellt och tillgängligt för alla löntagare och företagare. Målet är att alla individer i ett utbyggt system har ett kompetenskonto.
  • IKS bör vara frivilligt och bygga på att individen själv väljer att inleda ett sparande på ett kompetenskonto, vilket innebär att det är individens pengar som individen själv bestämmer över.
  • Det bör vara individens eget val vilken kompetensutveckling IKS används för. Med kompetensutveckling avses olika former av utbildning och praktik.
  • IKS får inte överta eller ersätta andra insatser för vuxnas finansiering av kompetensutveckling utan bör vara ett komplement till dessa.
  • Det är önskvärt att IKS kompletteras med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivare medverkar.

Motiv för att införa IKS

För individen handlar det om att ta ett eget ansvar för sin utveckling. Den egna kompetensen och kunskapen är den bästa garanten för trygghet och inflytande. Det handlar också om friheten att kunna styra sitt liv, att kunna utvecklas i jobbet och att kunna byta jobb.

För arbetsgivaren handlar det om att öka bredden i de anställdas kompetens för att klara konkurrensen och öka produktiviteten. Det är också en fråga om attraktionskraft, att kunna erbjuda goda anställningsvillkor.

För samhället är stöd till individens kompetensutveckling ett sätt att höja den generella utbildningsnivån. Det bidrar till höjd produktivitet

och därmed till högre tillväxttakt och en bättre fungerande arbetsmarknad med färre flaskhalsar och minskad risk för arbetslöshet.

Utformningen av skattemodellen

Förslaget innebär att alla löntagare och företagare skall ha möjlighet att starta ett regelbundet sparande på ett kompetenskonto för framtida kompetensutveckling.

Sparande till kompetensutveckling tillåts med upp till ett halvt prisbasbelopp per år (för närvarande 18 300 kr). Detta medför en rätt till avdrag från den skattskyldiges förvärvsinkomst i form av allmänt avdrag. Arbetsgivare som vill medverka till individers kompetenssparande föreslås få möjlighet att på samma sätt avsätta upp till ett halvt prisbasbelopp på individens kompetenskonto. Dessa avsättningar behandlas på samma sätt som individens sparande när de kommit in på kontot. Arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter och gör preliminärskatteavdrag (inklusive avdrag för allmän pensionsavgift). Avsättningarna berättigar individen till avdrag från förvärvsinkomst på samma sätt som egna insättningar och också till sociala förmåner det år avsättningarna görs. För arbetsgivare blir avsättningarna att jämföra med utbetalning av lön och därmed neutrala ur kostnadssynpunkt. För individen utgör arbetsgivarnas avsättning en möjlighet att öka sparandet och det avdragsgilla beloppet i deklarationen.

För att pengarna på kontot skall kunna utnyttjas bör sparandet ha pågått minst 12 kalendermånader och avse kompetensutveckling. Uttagna belopp föreslås beskattas som förvärvsinkomst. Denna konstruktion av skattemodellen innebär i praktiken en uppskjuten beskattning och inkomstbortfallet blir försumbart för staten.

Den statliga subventionen utgår till största delen i form av skattereduktion

I förslaget utgår den övervägande delen av den statliga subventionen som en kompetenspremie vid uttag från kompetenskontot som används för kompetensutveckling. Premien utgår i form av en skattereduktion, vars storlek bestäms av omfattningen i tid av kompetensutveckling. Maximal kompetenspremie vid studier omfattande heltid i ett år föreslås bli 25 procent av ett prisbasbelopp (för närvarande 9 150 kr). För att få del av kompetenspremien bör krävas att individen tar ut ett belopp från sitt kompetenskonto som är minst dubbelt så stort som den beviljade kompetenspremien.

Avsikten med att relatera kompetenspremiens storlek till kompetensutvecklingens omfattning i tid, är att få till stånd maximal kompetensutveckling för insatta medel. Vad som avses med kompetensutvecklingens omfattning är inte den tid det tar för individen att tillgodogöra sig innehållet i kompetensutvecklingen utan den omfattning av innehållet i kursen eller praktiken som avses. Enligt förslaget blir det inte nödvändigt att i övrigt styra användningen av medlen. Avsatta sparpengar kan därmed användas till individens försörjning, kursavgifter eller studielitteratur. Vidare undviks regler avseende storleken på tillåtna uttag.

Förslaget innebär att hela subventionen bör tillfalla individen, oavsett om det är individen eller arbetsgivaren som avsätter pengar. Detta förstärker utgångspunkten i förslaget, pengarna är individens och individen bestämmer själv till vilken kompetensutveckling de skall utnyttjas.

Systemet bör vara enkelt ur såväl medborgarens som samhällets aspekt

Ett system som skall tillämpas av miljoner människor måste vara lätt att förstå och lätt att hantera. Det är därför en stor fördel om regler och rutiner är kända och utprovade. Det är ett avgörande skäl till att utformningen av systemet, enligt förslaget, är snarlikt det för individuellt pensionssparande (IPS). Ett system för godkännande av utbildningar är nödvändigt, men avsikten är att administrationen skall vara så enkel som möjligt.

I de fall en kontoinnehavare som uppnått 65 års ålder ej förbrukat innestående medel på kontot, bör det finnas möjlighet att låta kompetensmedlen övergå i pensionssparande. Främst för att undvika att IKS endast utnyttjas till ett utökat pensionssparande föreslås en begränsning av behållningen på kontot. Taket föreslås till tio prisbasbelopp. När behållningen når taket upphör rätten att göra insättningar och därmed möjligheten till avdrag i deklarationen. Så fort pengar tagits ut för berättigade ändamål kan dock insättningarna fortsätta.

Vad avser avkastningsskatt föreslås en skattesats på 15 procent på motsvarande sätt som för individuellt pensionssparande. För möjlighet att ta ut medel för annat ändamål än kompetensutveckling föreslås också samma reglering som för individuellt pensionssparande, dvs. synnerliga skäl skall föreligga.

Hur långt räcker 1,15 mdkr? – Ett räkneexempel

Beräkningarna utgår ifrån att alla i ett utbyggt IKS kommer att vid någon tidpunkt under sitt yrkesverksamma liv delta i ett kompetenssparande.

Eftersom det i dag inte finns något känt liknande system i bruk är det inte möjligt att göra exakta kostnadsberäkningar av det föreslagna systemet. För systemet finns löpande avsatt 1,15 mdkr som minskade inkomster i statsbudgeten. För att visa hur långt dessa varaktigt räcker redovisas ett räkneexempel.

I exemplet görs antaganden om antal aktiva sparare, dvs. personer som vid varje tillfälle avsätter pengar till konto för kompetensutveckling, genomsnittligt sparande, antal personer som under året åtminstone någon gång tar ut pengar från kontot samt genomsnittlig storlek på uttagen.

I exemplet kommer antalet aktiva sparkonton, dvs. konton som individer sparar på vid varje tillfälle, att efter ca 10 år motsvara ungefär halva arbetskraften. Detta förutsätter emellertid att i stort sett alla personer i arbetskraften under perioden under kortare eller längre tid deltagit i sparande på ett kompetenskonto. Systemet får i förslaget, tack vare en grundplåt, en snabb start med många individer som påbörjar ett sparande.

År 2010 kommer de årliga insättningarna att uppgå till ca 11 mdkr och de årliga uttagen till drygt 6 mdkr. Efter omkring 15 år kommer både sparande och uttag att stabiliseras på närmare 12 mdkr per år, innestående medel på kompetenskontona uppgår då till ca 40 mdkr.

Vid uppstarten av systemet för IKS minskar skatteintäkterna till följd av den uppskjutna beskattningen med omkring en miljard kronor. Efter några år beräknas bortfallet öka för att år 2009 uppgå till ca 2,7 mdkr. När systemet så småningom kommer i jämvikt minskar effekterna på den offentliga sektorns finanser. De sparmedel som finns på IKS-konton kommer förr eller senare att tas ut för beskattning och medföra skatteintäkter av samma storleksordning som det tidigare bortfallet. Den långsiktiga effekten av en uppskjuten beskattning är således försumbar och blir tillsammans med den skattemässiga subvention som ligger i avkastningsskattesatsen på 15 procent, högst 100 mkr per år.

Genom att göra vissa antaganden, om att uttaget av medel från kontot står i relation till individens lön och omfattningen i tid av kompetensutveckling, har den totala storleken på kompetenspremien beräknats.

Som en följd av att både uttagen och storleken på de uttagna beloppen förväntas bli jämförelsevis låga under inledningen av kompetenssparandet beräknas kostnaden för kompetenspremien under de

första 8 åren understiga en halv miljard årligen. Detta är endast ett räkneexempel och individernas beteenden är svårbedömda. Det finns därför skäl att inte nu föreslå en högre kompetenspremie.

Förslaget innebär att de statsfinansiella kostnaderna långsiktigt med god marginal håller sig inom den ekonomiska ramen

Av beräkningarna framgår att minskningen av skatteintäkterna som uppstår, mycket snart kompenseras med ökade intäkter som understiger avsatta budgetmedel. Den genomsnittliga årliga kostnaden för IKSsystemet, när det väl har stabiliserats, kommer i detta räkneexempel, att med marginal hålla sig inom den ekonomiska ramen 1,15 mdkr.

IKS kan väntas få effekter på arbetsmarknaden, utbildningssektorn och för olika enskilda grupper

Systemets effekter på olika delar av arbetsmarknaden bedöms vara övervägande positiva. Ett system för individuellt kompetenssparande kan bidra till att öka rörligheten på arbetsmarknaden, förebygga flaskhalsar, minska risken för arbetslöshet samt öka möjligheten att vara kvar i arbetslivet fram till pensionsåldern. Dessa positiva effekter bör uppväga kostnaden för en ökad frånvaro för kompetensutveckling som bedöms motsvara maximalt 2 % av arbetskraften per år.

För utbildningssektorn kan ett utbyggt IKS innebära en ökad efterfrågan av ett nytt och utökat utbud av utbildningar och krav på en ökad flexibilitet i utbudet och tillhandahållandet av utbildning och kompetensutveckling. Det kommer att ställas stora omställningskrav på det reguljära utbildningsväsendet, om det skall klara av att leva upp till förväntningarna och kunna konkurrera med den snabbt växande privata utbildningsmarknaden. Ett IKS-system bör innebär positiva fördelar för alla grupper på arbetsmarknaden, både för hög- och kortutbildade, för människor i olika åldrar samt även för dem som inte har en fast förankring på arbetsmarknaden. Detta gör att ett IKS-system kan tänkas bidra till att utjämna livsinkomster och att medverka till bättre utbildningsmöjligheter.

IKS bör få särskilda villkor för sparande och förvaltning

De speciella regler och villkor som bör gälla för IKS, bl.a. avseende flexibiliteten i spartider, utbetalningstillfällen och storleken på uttagen samt möjligheten att vid lågkonjunktur kunna stimulera större uttag för kompetensutveckling, gör det angeläget att utforma en modell för sparandet som minimerar risken för spekulationsförluster, samtidigt som avkastningen är konkurrenskraftig. Förvaltningen av IKS bör vara så effektiv att förvaltningsavgiften trots dessa krav kan konkurrera med andra sparformers. Detta är skälen till att en samlad organisation för IKS bör prövas. I en sådan finns då ett ställe för individerna att vända sig till för information och hantering av konton. Medlen placeras av särskilda placerare i bästa möjliga alternativ i förhållande till spartid. Individernas val inskränker sig till några få alternativ. Detta medför att riskerna minimeras och att förvaltningskostnaderna uppskattningsvis kan begränsas till mindre än hälften av de som i dag gäller för IPS.

De medel som är avsatta för år 2000 och år 2001, sammanlagt 2,5 mdkr, bör användas som stimulans vid starten

Förslaget innebär att 2,5 mdkr används till två olika slags startpremier. Ca 2 mdkr används till en grundplåt på 2 500 kr till individer mellan 35 och 55 år som har en inkomst på högst 15 000 kr i månaden. Grundplåten bör stimulera individer med minst utrymme att spara och stora behov av kompetensutveckling att påbörja ett sparande till framtida kompetensutveckling. Utbetalningen av grundplåten föreslås ske efter det att individen sparat minst 12 månader och när sparbeloppet uppgår till minst 2 500 kr. Ca 0,5 mdkr används som en tillfällig stimulans till arbetsgivare genom en ettårig nedsättning av arbetsgivaravgifterna med 10 procentenheter av den del av lönesumman, som efter kollektivavtal slutna under år 2001, avsätts till individens IKS.

Riksdagen bör i samband med behandlingen av budgetpropositionen för år 2001 fatta beslut om att de 2,5 mdkr som reserverats för att stimulera IKS, överförs och placeras på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Medlen föreslås förvaltas av Riksgäldskontoret till dess att de utbetalas till de ändamål de är avsedda för.

Det är angeläget att parterna vill medverka i systemet

Även om förslaget bygger på att det är individen själv som öppnar sitt kompetenskonto och påbörjar sparandet utan att vara beroende av vare sig arbetsgivare eller facklig organisation, är det mycket önskvärt att

det generella systemet kompletteras med individuella överenskommelser och olika former av avtal på arbetsplatsen. Därför föreslås en utformning av IKS som gör det möjligt att komplettera med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivaren medverkar. För att skapa incitament för individerna att få till stånd avtal med arbetsgivaren ges individen i förslaget en möjlighet till ett extra avdrag för de medel arbetsgivaren avsätter.

Det finns olika reaktioner och uppfattningar från olika arbetsgivare och från olika fackliga organisationer om det är önskvärt och lämpligt att subventionera arbetsgivarens kostnader för avsättningar till individers kompetenskonton. Om riksdagen beslutar att tillföra ytterligare medel varaktigt till systemet, bör dock övervägas om inte dessa kan användas för att stimulera arbetsgivares avsättningar till individens sparande. Det bör i så fall ske genom en permanent nedsättning av arbetsgivaravgifterna, med förslagsvis 5 procentenheter, för den del av lönekostnaden som arbetsgivaren avsätter till individens IKS. Detta medför uppskattningsvis en kostnad på ca 225 mkr årligen.

Det fortsatta arbetet inför huvudbetänkandet

Förslaget innebär att ett sparande till IKS skall kunna påbörjas år 2002. I detta delbetänkande föreslås huvudkomponenterna i ett framtida system. Men den exakta utformningen och detaljerna kommer att presenteras i huvudbetänkandet. Därför är det särskilt värdefullt inför det fortsatta arbetet att, utöver de remissvar som skickas till Näringsdepartementet, få del av skriftliga synpunkter och kommentarer från remissinstanser och övriga intresserade. Dessa kan skickas till utredningen senast den 15 augusti 2000 under adress:

Utredningen om individuellt kompetenssparande (N 1999:16) Regeringskansliet Birger Jarls torg 5 103 33 STOCKHOLM

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Frågan om ett system för finansiering av individuell kompetensutveckling har tagits upp i olika rapporter och utredningar. Flera fackliga organisationer, arbetsgivareorganisationer, politiska partier, enskilda företag och debattörer har föreslagit att det införs kompetenskonton i någon form. Mot den bakgrunden har regeringen valt att låta utredningen få ett mycket konkret och operativt uppdrag. Som grund för utredningen ligger ett riksdagsbeslut att ett system för individuell kompetensutveckling skall införas och medel har avsatts i statsbudgeten för att i form av reducerad skatt stimulera ett sådant system.

Mitt uppdrag är därför koncentrerat till att lägga förslag om hur ett sådant system bör utformas och hur de redan avsatta budgetmedlen effektivast kan utnyttjas för att systemet skall kunna bli generellt och tillgängligt för alla löntagare och företagare.

Uppdraget innebär också att en lång rad analyser skall genomföras, exempelvis av förslagets effekter på tillväxt och arbetsmarknad och på finansmarknaden samt på andra sparformer, hur utbud och efterfrågan inom utbildningsområdet kan komma att påverkas, dess konsekvenser för olika grupper av individer med olika inkomst- och utbildningsnivå, kön och etnisk tillhörighet. Det skall belysas ur ett fördelningspolitiskt perspektiv och prövas hur systemet kan bidra till en mer jämlik utbildningsnivå. Systemets relation och påverkan på studiestödssystemet, på det reguljära utbildningsväsendet och på personalutbildningen skall redovisas.

Särskild hänsyn skall tas till de eventuella problem som är förknippade med små och medelstora företag samt egenföretagare och konsekvenserna för egenanställda och de med tidsbegränsade anställningar.

Hur systemet kan stimulera till avtalslösningar på arbetsmarknaden skall redovisas och hur arbetsgivare kan bidra till finansieringen.

Förslag och ställningstagande skall lämnas om hur den statliga subventionen skattemässigt skall utformas, reglerna för sparandet, hur medlen får användas, hur sparandet skall förvaltas och den

civilrättsliga tillämpningen. Eventuella lagförslag eller ändringar av befintliga lagar skall redovisas.

Uppdraget skall redovisas i ett huvudförslag senast 15 januari 2001 samt i delrapporter. Utredaren kan också välja att fortlöpande redovisa sitt arbete till regeringen.

1.2. Arbetets uppläggning

Jag har valt att nu samlat redovisa förslag till en principmodell för ett framtida system för individuellt kompetenssparande (IKS) samt förslag till hur de avsatta budgetmedlen för år 2000 och år 2001 kan disponeras.

Förslaget till principmodell innehåller ett ställningstagande till skattesubventionens utformning och de huvudsakliga ramarna för de regler som kan komma att behövas för sparandet och användningen av sparmedlen. Ett förslag redovisas också till hur förvaltningen av de sparade medlen kan utformas.

Samtidigt har jag valt att nu inte i något avseende – förutom det som gäller användningen av medlen för år 2000 och år 2001 – lämna färdiga förslag till detaljregleringar eller i övrigt slutgiltiga ställningstaganden. Avsikten med att redovisa en principmodell är att få remissinstansernas synpunkter och förslag innan jag tar slutgiltig ställning till förslagets olika delmoment. Att förslaget är konkret och tydligt innebär förhoppningsvis att remissinstansernas reaktioner och synpunkter också blir konkreta.

Jag har bedömt det nödvändigt att nu redovisa så detaljerade kostnadsberäkningar som möjligt även om de endast kan ses som räkneexempel. Jag har också gjort en första bedömning av förslagets effekter på arbetsmarknaden, utbildningsområdet och för olika grupper och individer. Samtidigt finns i dag inget jämförbart system att utgå från i beräkningarna. De måste därför bygga på antaganden och kvalificerade gissningar om hur många som kommer att delta i systemet och hur de kommer att vilja utnyttja systemet. Varken i Sverige eller andra länder finns i dag, såvitt jag kunnat utröna, någon motsvarighet till det IKSsystem jag här föreslår.

Studier om förslagets effekter måste därför enligt min uppfattning i stället göras medan systemet är i kraft och ligga till grund för löpande överväganden om behovet av eventuella justeringar.

Jag har som underlag för mina förslag lagt ut en rad uppdrag på externa experter och konsulter för att få ett så kvalificerat underlag som möjligt. De som redovisas i detta betänkande är följande:

  • Professor Sven-Olof Lodin, f.d. skattesakkunnig på Industriförbundet, har i en rapport redovisat ett huvudalternativ till skattetekniska lösningar och alternativa förslag. (Bilaga 1).
  • Docent Stefan Fölster, VD vid Handelns utredningsinstitut, har på mitt uppdrag gjort analyser av förslagets effekter på individnivå utifrån ett antal typfall. Syftet är att belysa hur IKS kan utnyttjas och vilka effekter det kan få för olika individer under en livscykel och för deras livsinkomster. (Bilaga 2).
  • Konsultföretaget Informed Portfolio Management AB (IPM), har fått mitt uppdrag att i en rapport redovisa förslag till förvaltningsorganisation, förvaltningspolicy samt tänkbara placeringsalternativ för sparandet. (Bilaga 3).
  • Konsult Claes Stråth, som även i andra sammanhang anlitats av parterna bl.a. inom ramen för industrins samarbetsavtal, har fått mitt uppdrag att i samråd med parterna undersöka intresset för att sluta avtal som kan komplettera IKS samt ge exempel på sådana avtalskonstruktioner. (Bilaga 4).
  • Statskontoret har på mitt uppdrag i rapporten ”Former för finansiering av individuell kompetensutveckling”, kartlagt och sammanfattat existerande förslag till modeller. (Bilaga 5).
  • Jag har givit Sveriges Tekniska Attachéer (STATT) i uppdrag att redovisa några internationella utblickar. Anna Lynél vid Sveriges Tekniska Attachéers kontor i Washington DC har i en rapport till utredningen sammanfattat erfarenheter från USA och Kanada. (Bilaga 6).

Jag har dessutom genomfört två seminarier under våren, dels ett den 8 mars om ansvarsfördelning, roller och avgränsningar i förhållande till reguljär vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning och verksamhetsrelaterad kompetensutveckling, dels ett forskarseminarium den 12 april om drivkrafter och villkor för anställdas och företags kompetensutveckling, som genomfördes i samverkan med Rådet för arbetslivsforskning (RALF). Jag räknar med att kunna publicera en sammanfattning av det sista seminariet och de forskningsrapporter som där redovisades i en särskild rapport efter sommaren. Utredningen har också genomfört ett särskilt seminarium med Ekonomiska rådet som består av ledande nationalekonomer knutna som fristående rådgivare till Finansdepartementet.

Jag har haft samråd med Kunskapslyftskommittén, arbetsgruppen för översyn av arbetsmarknadsutbildning, CSN och i småföretagarfrågor med SimpLexgruppen, Nybyggarna och Företagarnas riksorganisation. Jag har förutom den samverkan med parterna som skett inom utredningens samrådsgrupp och den s.k. kontaktgruppen även

träffat en rad enskilda företag, arbetsgivareorganisationer och fackliga organisationer. Jag har i frågor om sparandet och dess förvaltning haft samråd med Bankföreningen, Försäkringsförbundet och enskilda försäkringsbolag.

2. En principmodell för ett individuellt kompetenssparande (IKS)

2.1. Incitament för individens medverkan till sin egen kompetensutveckling

Att ett system för individuell kompetensutveckling blir enkelt, tydligt och tillräckligt attraktivt för alla grupper i samhället är avgörande för om vi skall lyckas göra deltagandet i systemet till en naturlig del av den generella välfärden, något som angår oss alla. Ett antal frågor är särskilt avgörande för intresset att delta.

Är subventionen av systemet tillräckligt attraktiv?

Det är viktigt att skattesubventionen utformas så att den uppmuntrar till deltagande från alla grupper. Alla människor i arbetslivet är i behov av kompetensutveckling, men behoven ser väldigt olika ut. Skall vi nå stora grupper, både de med kort utbildning och de som redan har en lång utbildning som ständigt måste förnyas, måste utformningen av skattemodellen vara sådan att den uppmuntrar både till sparande för framtida kompetensutveckling och uttag till individuell kompetensutveckling. Av det skälet är det önskvärt med en viss skattelättnad redan vid spartillfället samtidigt som större delen av subventionen bör utformas så att den premierar kompetensutveckling. I samhällets intresse ligger att få ut mesta möjliga kompetensutveckling för insatta medel.

Sparformen bör vara tillräckligt attraktiv i förhållande till andra sparformer, dvs. möjligheterna till avdrag, avkastning på insatt kapital m.m. måste klara konkurrensen från annat sparande.

Kan individen avgöra till vilken kompetensutveckling sparade medel skall användas?

Att det tydligt framgår att det är individen som sparar pengar och att det också är individen som bestämmer till vad de sparade pengarna skall användas är avgörande. Det måste finnas en stor frihet för individen att själv bestämma vilken typ av kompetensutveckling han eller hon vill bedriva. Det kan vara allt från reguljär utbildning, korta IT-kurser, pröva nytt jobb till praktik utomlands. Möjligheterna att också kunna välja tid och plats för sin kompetensutveckling är viktig. Många kommer att vilja vara kvar på sin arbetsplats och förlägga studier till deltid, andra vill ha möjlighet till distansutbildning. Flexibiliteten måste vara stor i hur och till vad kompetensmedel kan användas.

Kan behoven och önskemålen av olika utbildningar tillgodoses?

Att kunna erbjuda ett stort och varierat utbud av kompetensutvecklingsmöjligheter är avgörande för intresset att delta. Vi ser redan nu hur utbildningssektorn växer med en stor hastighet. Ett system för kompetenssparande kommer att ytterligare öka trycket på utbildningssektorn. Det finns anledning att se över och troligen också förändra nuvarande regler och förordningar för högskolan och vuxenutbildningen med utgångspunkt i vuxnas och anställdas speciella behov av anpassat utbud. Att kunna erbjuda information och överblick för individerna kan ha avgörande betydelse.

Är arbetsgivare intresserade av att medverka?

I de fall arbetsgivare är intresserade av att medverka i den individuella kompetensutvecklingen, genom att spara på individens konto eller bidra på andra sätt, startar en process på arbetsplatsen. De allra flesta individer har behov av att få stöd och hjälp av arbetskamrater, personalansvariga och övriga på arbetsplatsen i funderingar på vad som är bra kompetensutveckling och hur deras framtid skulle kunna se ut.

Om det dessutom kommer till stånd kollektivavtal kopplade till det individuella kompetenssparandet skulle kompetensfrågorna hamna i centrum och intresset för individen att delta öka.

Går det att kombinera kompetenssparandet med andra former av studiestöd?

Kompetenssparandet måste ses som ett komplement till i dag existerande former av samhällsstöd till utbildning och kompetensutveckling. Kompetenssparandet behövs för att göra det möjligt att förverkliga de ökande behoven av kontinuerlig generell kompetensutveckling för individer, dvs. att det blir en naturlig del i det livslånga lärandet. Det är rimligt att individer tar ett stort eget ansvar för den egna kompetensutvecklingen. Men för att göra denna sparandeform tillgänglig för alla behövs en statlig stimulans. För att systemet till fullo skall kunna utnyttjas bör det kunna fungera som ett komplement till studiemedel och till det särskilda utbildningsbidraget.

Kan man få rådgivning och stöd inför sådana val?

Även om många arbetsgivare kommer att vara intresserade av att delta i individernas kompetensutveckling och bidra med stöd och råd har samhället ett stort ansvar att se till att detta finns tillgängligt för alla. Många löntagare har i dag sådana anställningsformer att man inte har en fast arbetsgivare eller så är man intresserad av att byta karriär och därför inte intresserad av att rådgöra med nuvarande arbetsgivare. För alla dessa måste det finnas möjligheter att få vägledning och stöd i sin planering och i sitt val av kompetensutveckling.

2.2. Grundläggande utgångspunkter för principmodellen

Jag föreslår att för att stimulera individuell kompetensutveckling införs en möjlighet att med skattesubvention avsätta medel till ett individuellt kompetenssparande (IKS). Jag har valt följande fem grundläggande utgångspunkter som varit styrande för utformningen av principmodellen.

  • Ett system för individens eget sparande till sin egen kompetensutveckling bör vara ett generellt system som är tillgängligt för alla löntagare och företagare.

Målet är att alla individer i arbetskraften i ett fullt utbyggt system har ett eget kompetenskonto.

  • Systemet bör vara frivilligt och bygga på att individen själv väljer att på eget initiativ delta vilket också innebär att det är individens pengar som individen själv bestämmer över.

Systemet bör fungera självständigt och individen skall inte vara beroende av om arbetsgivaren är intresserad av medverkan till kompetensparandet för att få del av den statliga subventionen.

  • Det bör vara individens eget val vilken kompetensutveckling han/hon vill delta i och hur denna finansieras.

Det är individens sparande och individens medel. Då är också individen den som bäst kan bedöma vilken kompetensutveckling som bäst gynnar individens långsiktiga intressen.

Definitionen av den kompetensutveckling som medlen skall kunna användas för bör därmed också vara så vid och generös som möjligt. Till kompetensutveckling bör exempelvis räknas all utbildning, såväl reguljär som övrig utbildning samt praktik. Det bör även vara möjligt att både studera och praktisera utomlands. I fortsättningen benämns dessa olika former av kompetensutveckling endast kompetensutveckling eller utbildning.

  • Systemet bör ge individen ökade möjligheter till kompetensutveckling utöver de som i dag erbjuds. Systemet får inte överta eller ersätta andra insatser för vuxnas kompetensutveckling utan ses som ett komplement och ett tillskott utöver det som sker i dag.

Det betyder att arbetsgivarens ansvar för den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen odelat ligger fast.

Samhällets insatser för att, via stöd till vuxenutbildning, folkbildning och genom ett generöst vuxenstudiestöd, ge dem som har kortast utbildning, och störst behov reella möjligheter att komplettera sin grundutbildning och uppdatera sina kunskaper i takt med utvecklingen, behövs mer än någonsin och får inte minska till följd av införandet av IKS.

Samhällets ansvar för att ge arbetslösa en ny eller kompletterande kompetens för att kunna komma tillbaka till arbetslivet skall inte övertas av IKS.

  • Från min utgångspunkt är det önskvärt och viktigt att det generella systemet kompletteras med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivarna medverkar.

Därför måste ett grundkrav vara att systemet utformas så att det gör det möjligt att komplettera med avtal och överenskommelser. Dessutom bör systemet helst stimulera till kompletterande avtalslösningar.

Till detta kommer att systemet i administration och regelverk bör vara så enkelt och överblickbart som möjligt såväl för individer och arbets-

givare som vill utnyttja systemet som för skattemyndigheter och andra som ska hantera systemet. En avvägning är här givetvis alltid nödvändig. Vissa regler och viss kontroll är nödvändig om syftet med statens subvention ska kunna uppnås. Enligt min bedömning skulle dock ett system med en rad specialregler direkt motverka direktivens syfte att nå en så stor del av arbetskraften som möjligt. Mot bakgrund av att den statliga subventionen utgör en betydligt mindre del än individens egen insats är det enligt min mening inte heller motiverat att bygga upp en omfattande administration för att uppnå maximal kontroll över hur den statliga subventionen används. Den bästa kontrollen av att medlen används på bästa sätt utför individen själv. Det samhället bör bidra med utöver vissa grundkriterier för medlens användning är att stödja individen med information och vägledning inför såväl individens val av sparande som utnyttjandet av kompetensmedlen.

2.3. Förslag till utformning av skattemodellen

2.3.1. Sammanfattning

I 1999 års budgetproposition avsatte riksdagen 1,35 mdkr för år 2000 och 1,15 mdkr årligen fr.o.m. år 2001, i syfte att stimulera individuell kompetensutveckling. Avsättningen gjordes på statsbudgetens inkomstsida och det framgår av utredningens direktiv att stimulansen bör utgå i form av reducerad skatt.

Jag lämnar i detta delbetänkande förslag till utformningen och principerna för en modell där staten med skattesubvention stimulerar individers sparande för sin framtida kompetensutveckling. Förslaget innebär att jag lägger fast utformningen av den statliga subventionen men väntar med att föreslå en detaljreglering till huvudbetänkandet. Detta överensstämmer med direktiven till utredningen men ger mig också en möjlighet att inhämta remissinstansernas synpunkter och förslag innan slutlig ställning tas till utformningen.

Jag har gett professor Sven-Olof Lodin i uppdrag att utforma förslag till skatteteknisk lösning till ett system för individuellt kompetenssparande. Den rapporten finns med som bilaga 1. Mitt förslag till utformning av skattemodellen utgår till största delen från Lodins rapport. I kapitel 3 redogör jag bl.a. för de avvikelser från Lodins modell som jag har föreslagit. Jag går inte i detta delbetänkande in på samma detaljnivå som Lodin ibland har gjort. Min avsikt är att Lodins rapport och förslag också skall utgöra ett av underlagen inför huvudbetänkandet.

Mitt förslag innebär att alla löntagare och företagare skall ha möjlighet att starta ett regelbundet sparande, på ett kompetenskonto, för sin framtida kompetensutveckling. Jag har valt att inte åldersmässigt begränsa målgruppen som kan delta i sparandet. Det kan finnas skäl som talar för en åldersbegränsning, kanske främst när det gäller utnyttjandet av sparade medel. Det skulle emellertid kunna leda till att ungdomar för att få del av en skattesubvention, skulle skjuta upp sina studier. Detta är en fråga som behöver analyseras ytterligare, och jag avser att i huvudbetänkandet återkomma till detta.

Sparande till kompetensutveckling föreslås tillåtas med upp till ett halvt prisbasbelopp (för närvarande 18 300 kr) per år och samtidigt föreslås att detta skall medföra rätt till avdrag från den skattskyldiges förvärvsinkomst i form av allmänt avdrag. Arbetsgivare som vill medverka till individers kompetenssparande föreslås få möjlighet att på samma sätt avsätta upp till ett halvt prisbasbelopp per år på individens eget kompetenskonto. Dessa avsättningar behandlas på samma sätt som individens sparande när de kommit in på kontot. Arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter och gör preliminärskatteavdrag (inklusive avdrag för allmän pensionsavgift) och avsättningarna berättigar individen till avdrag från förvärvsinkomst på samma sätt som egna insättningar och också till sociala förmåner det år avsättningarna görs. Egenföretagare bör på motsvarande sätt kunna sätta av upp till ett prisbasbelopp på sitt kompetenskonto. Jag avser att återkomma närmare till detta i huvudbetänkandet.

Jag utgår i mitt förslag från att hela subventionen bör tillfalla individen, oavsett om det är individen eller arbetsgivaren som avsätter pengar. Detta förstärker utgångspunkten i förslaget, pengarna är individens och individen bestämmer själv hur de skall utnyttjas. I ett andra skede när individen själv beslutat att påbörja ett kompetenssparande är det angeläget att även arbetsgivare är villiga att medverka till den individuella kompetensutvecklingen. Av det skälet vore det önskvärt att om ytterligare medel tillfördes systemet, också överväga möjligheten att kunna subventionera arbetsgivare som bidrar med insättningar på individuella kompetenskonton. Jag återkommer till detta i kapitel 8.

Med den begränsade resursram som nu finns har jag inte ansett det möjligt att dela på subventionen till både individer och arbetsgivare.

För att pengarna på kontot, skall kunna utnyttjas, bör sparandet ha pågått i minst 12 kalendermånader och utnyttjandet avse kompetensutveckling. Uttagna belopp föreslås beskattas som förvärvsinkomst. För att stimulera uttag för kompetensutveckling föreslår jag också att uttag skall berättiga till en kompetenspremie. Kompetenspremien utformas som en skattereduktion som maximalt kan uppgå till 25 procent av ett prisbasbelopp (för närvarande 9 150 kr) per kalenderår. Storleken på

kompetenspremien relateras till kompetensutvecklingens omfattning i tid, dvs. för maximal kompetenspremie krävs heltidsstudier motsvarande ett helt år. För att kunna få del av kompetenspremien bör krävas att individen tar ut ett belopp från sitt kompetenskonto som är åtminstone dubbelt så stort som storleken på kompetenspremien.

Eftersom systemet skall vara öppet för alla löntagare och företagare är det viktigt att ovanstående förslag kan tillämpas även för egenföretagare samt mindre företag med få anställda. Jag är medveten om att det kan finnas anledning att föreslå förändringar i den lagstiftning som gäller dessa företag, men avser att återkomma till detta i huvudbetänkandet. Jag har givit en konsult i uppdrag att analysera de särskilda villkor och effekter som ett system för IKS kan komma att få för dels småföretagare och egenföretagare, dels för grupper med olika former av tidsbegränsade anställningar som frilansare, konsulter, anställda vid uthyrningsföretag m. fl. Arbetet skall ske i nära kontakt med aktiva småföretagare och deras företrädare. Rapporten kommer att presenteras efter sommaren.

2.3.2. Avdrag och uppskjuten beskattning

Mitt förslag till utformning av skattemodellen innebär att alla innehavare av kompetenskonto får göra avdrag i deklarationen mot förvärvsinkomst, för egna insättningar på kontot, med upp till ett halvt prisbasbelopp samt med ytterligare högst ett halvt prisbasbelopp för arbetsgivares insättningar. En förutsättning för att kunna unyttja avdragsmöjligheten är att avdraget överstiger de förvärvsinkomster individen har. Någon möjlighet att göra insättningar på kompetenskontot utöver detta föreslås inte. Av administrativa skäl kan det behövas ett minimibelopp för vad individen tillåts avsätta vid varje insättningstillfälle. Jag föreslår att en sådan gräns sätts vid 100 kr.

Vid uttag från kontot föreslås att de uttagna medlen beskattas som andra skattepliktiga ersättningar som inte är pensionsgrundande i inkomstslaget tjänst. Denna utformning av förslaget innebär att insättning av medel till kompetenskonto minskar individens inkomstskatt samtidigt som uttag ökar densamma. Under förutsättning att individens marginalskatt är densamma vid avsättning som vid uttag så uppstår ingen subvention av kompetenssparandet. Jag utgår från att de allra flesta individer som utnyttjar sina medel till kompetensutveckling mitt i yrkeslivet inte är beredda att sänka sin levnadsnivå så radikalt att det påverkar marginalskatten. Av det skälet blir avdragsrätten en uppskjuten beskattning på de sparade medlen och inkomstbortfallet för staten blir försumbart. Däremot kommer likviditetseffekterna att bli

något större under den tid systemet byggs upp. Detta är emellertid ofrånkomligt, och uppvägs av ökade inkomster längre fram när uttagen ökar. För individens del medför dock den uppskjutna beskattningen en möjlighet att omfördela sina inkomster över livscykeln och därmed ges en möjlighet att finansiera kontinuerlig kompetensutveckling och ett livslångt lärande.

Tillåtet avdrag har föreslagits till högst ett halvt prisbasbelopp för egna insättningar och ytterligare ett halvt prisbasbelopp för arbetsgivares insättningar. Begränsningen föreslås med hänsyn till de ekonomiska ramar som avsatts för skattesubventionen. Att avdragets storlek inte har föreslagits stå i relation till inkomstens storlek beror på att avdragsmöjligheten bör vara neutral i förhållande till inkomstens storlek. Då får alla, oavsett inkomst, samma rätt att utnyttja maximalt avdrag för kompetenssparande.

Sven-Olof Lodin har i sin rapport föreslagit att egenföretagare vid avsättning till IKS endast skall medges avdrag i form av allmänt avdrag. Jag delar Lodins uppfattning men avser att återkomma till bl.a. egenföretagarnas situation i huvudbetänkandet.

2.3.3. Kompetenspremie

När en person tar ut pengar från sitt kompetenskonto för kompetensutveckling föreslår jag att personen får rätt till en kompetenspremie. Det är denna kompetenspremie i form av en skattereduktion som utgör större delen av subventionen för kompetensutveckling. Jag föreslår alltså att huvuddelen av skattesubventionen läggs vid uttag från kompetenskonto till kompetensutveckling. Mitt motiv för detta är att stimulansen just till kompetensutveckling blir tydligast genom denna konstruktion.

För att ytterligare tydliggöra avsikten med kompetenssparandet föreslår jag dessutom att kompetenspremiens storlek relateras till kompetensutvecklingens omfattning i tid. Enligt förslaget bör storleken på skattereduktionen beräknas efter hur stor del av en årsarbetstid som kompetensutvecklingen motsvarar. Maximal kompetenspremie i form av skattereduktion föreslås bli 25 procent av ett prisbasbelopp (för närvarande 9 150 kr) per år och kravet för att tillgodogöra sig denna är kompetensutveckling motsvarande ett års heltid. Genom att beräkna hur stor procentuell andel av en årsarbetstid i timmar som utbildningen/praktiken/kursen utgör kommer reduktionen att variera beroende på studiernas omfattning. För utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet är omfattningen av dessa beräknade som poäng. En poäng anses motsvara en veckas högskolestudier. På samma sätt bör

även övriga utbildningars och kompetensutvecklingsmöjligheters omfattning kunna värderas. Vad som avses med kompetensutvecklingens omfattning är alltså inte hur lång tid det tar för individen att tillgodogöra sig innehållet i kompetensutvecklingen utan den omfattning av innehållet i kursen eller praktiken som avses.

Skattereduktionen reducerar den totala skatten, vilket innebär att den även utgår mot kapitalskatt. Det är därför inte nödvändigt att kontoinnehavaren skall ha betalat kommunal- och/eller statlig inkomstskatt för att kunna tillgodogöra sig reduktionen. För att kunna tillgodogöra sig en kompetenspremie bör dock individen för sin kompetensutveckling ta ut ett sparbelopp som är minst dubbelt så stort som den kompetenspremie individen blir berättigad till. Denna föreslagna begränsning är främst ett sätt att undvika taktiserande vid uttaget för kompetensutveckling.

Min avsikt med att föreslå att kompetenspremiens storlek relateras till kompetensutvecklingens omfattning i tid, är att få till stånd maximal kompetensutveckling för insatta medel. Enligt detta förslag blir det inte nödvändigt att därutöver styra användningen av medlen, dvs. det är individens eget val som avgör om pengarna används till försörjning, kursavgifter, studielitteratur osv. Inte heller behöver det finnas några regler som maximerar tillåtet uttag. Eftersom kompetenspremien utgår i förhållande till kompetensutvecklingens omfattning i tid påverkas inte den årliga subventionen genom skattereduktionen av storleken på de årliga uttagen.

Från fördelningspolitisk utgångspunkt är dessutom en kompetenspremie i förhållande till kompetensutvecklingens omfattning istället för en kompetenspremie i förhållande till uttaget belopp att föredra. Individer som med små medel klarar att tillgodogöra sig en omfattande kompetensutveckling premieras.

Att förlägga kompetenspremien vid uttaget för kompetensutveckling möjliggör för regeringen att, om så anses önskvärt, öka storleken på densamma för att öka uttaget av kompetensutveckling vid exempelvis lågkonjunktur. Om riksdag och regering dessutom stadigvarande vill öka subventionsgraden i kompetenssparandet är det fullt möjligt genom att öka storleken på kompetenspremien.

2.3.4. Avkastningsskatt

Skatten på avkastningen på kompetenssparandet föreslås beräknas schablonmässigt, enligt samma principer som för pensionssparande och beskattas med en skattesats på 15 procent. Både konstruktionen och nivån på avkastningsskatten föreslås därmed vara densamma som för det individuella pensionssparandet. I förhållande till skatten på annat sparande är det en lägre procentsats. Den måttliga subvention som ligger i detta håller sig inom 100 mkr.

På samma sätt som för individuellt pensionssparande föreslås inte heller kompetenssparande inräknas i skattepliktig förmögenhet.

2.3.5. Uttag för kompetensutveckling

För att vara berättigad att ta ut medel från kompetenskontot bör krävas att sparandet pågått i minst tolv kalendermånader samt att uttagna medel avses användas till kompetensutveckling. Kontoinnehavaren bör kunna styrka att avsikten med uttaget är kompetensutveckling t.ex. genom ett intyg, från utbildningsanordnare eller motsvarande, där också kompetensutvecklingens omfattning i tid framgår. Efter genomgången kompetensutveckling redovisas på motsvarande sätt att utbildningen/praktiken är fullbordad. Någon form av system för godkännande är nödvändigt. Jag har för avsikt att återkomma i huvudbetänkandet till frågor om administration och kontroll. Min ambition är dock att minimera administrationen och att endast föreslå åtgärder som är nödvändiga dels för att kunna beräkna skattereduktionen, dels för att upprätthålla en rimlig rättssäkerhetsnivå både för samhället och individerna.

Som jag tidigare beskrivit anser jag inte att det är nödvändigt att begränsa storleken på uttagen eller till vilka omkostnader kompetensmedlen får utnyttjas. Om en kontoinnehavare t.ex. vill delta i en två veckors kurs där avgiften är 12 000 kr, så bör det vara fullt möjligt att utnyttja medel från kompetenskontot till detta. Kompetenspremien blir i detta fall låg, endast ca 400 kr, eftersom den utgår som andel av studiernas omfattning. Väljer kontoinnehavaren att i stället delta i en utbildning på heltid med delvis annan försörjning, kan ett uttag av medel från kompetenskontot begränsas till 18 300 kr under året och ändå hel kompetenspremie utgå.

2.3.6. Uttag för annat än kompetensutveckling

Avsikten med att skattesubventionera kompetenssparande är att stimulera individuell kompetensutveckling. Utgångspunkten bör då vara att sparade medel skall utnyttjas endast för kompetensutveckling. Det kan dock uppstå situationer som inte kunnat förutses och där individen behöver komma åt de sparade medlen på sitt kompetenskonto för annat ändamål. Jag föreslår att i dessa fall bör samma restriktioner gälla som för det individuella pensionssparandet, dvs. medel får tas ut från kompetenskontot endast om det finns ”synnerliga skäl”. Det är skattemyndigheten som efter hörande av kontoförare bör göra bedömningen. Vid sådana uttag bortfaller möjligheten att erhålla kompetenspremie.

Det finns anledning att överväga om kriterierna för att få tillgång till sparmedlen bör vara så rigida som föreslås. Av flera skäl skulle det vara befogat att låta individer som anser sig ha stort behov av pengarna, också få tillgång till dem. Det skulle dock kräva att någon form av avskattningsregel infördes. Anledningen till att jag ändå föreslår att IPS-reglerna bör tillämpas beror på vikten av att följa reglerna för pensionssparandet. Jag föreslår i stället att begreppet ”synnerliga skäl” ses över för samtliga sparformer med dessa regler.

2.3.7. Ej utnyttjade medel på kompetenskontot

I de fall en kontoinnehavare som uppnått 65 års ålder ej förbrukat innestående medel på kontot, bör det finnas möjlighet att låta kompetensmedlen övergå i pensionssparande. Därvid blir de regler som gäller för individuellt pensionssparande tillämpliga också på kompetenskontot. Det är emellertid inte lämpligt att denna möjlighet inträder förrän kontoinnehavaren uppnått den föreslagna åldersgränsen. Dessutom bör det vara fullt möjligt att även därefter utnyttja medlen till det de var avsedda för, nämligen kompetensutveckling och därmed också kunna tillgodogöra sig kompetenspremien.

Mina motiv för förslaget är att uppmuntra även de äldre i arbetskraften att våga satsa på kompetensutveckling och därmed få en möjlighet att förlänga sin yrkesaktiva tid. Dessutom underlättar förslaget prioriteringar mellan de olika sparformerna. Valet av kompetenssparande kan förväntas leda till bättre pensionsvillkor, antingen medlen utnyttjas för kompetensutveckling som ökar möjligheten till högre pension eller helt enkelt tas ut som pension efter fyllda 65 år.

Jag föreslår att det sätts ett tak för hur stor behållningen på kontot får vara för att få göra insättningar. Taket bör förslagsvis sättas till tio

prisbasbelopp. Det innebär att om inte medel på kontot används till kompetensutveckling, upphör rätten att göra insättningar och därmed möjligheten till avdrag i deklarationen vid en behållning motsvarande tio prisbasbelopp. Så fort pengar tagits ut för berättigade ändamål kan dock insättningarna fortsätta.

Jag har valt att föreslå en begränsning av behållningen på kontot främst för att undvika att kompetenskontot utnyttjas endast till ett utökat frivilligt pensionssparande. Enligt tillgänglig statstik är det för närvarande ca 200 000 individer som utnyttjar den maximala avdragsrätten i pensionssparandet, dvs. drygt 10 procent av det totala antalet individer som i dag deltar i det individuella pensionssparandet. Det är dessa individer som kan tänkas ha motiv att utnyttja kompetenssparandet till ett utökat pensionssparande. För de allra flesta individer är ett sådant agerande alltså inte aktuellt. Jag ser därför inte några stora problem med att tillåta en användning av ej utnyttjade medel vid uppnådda 65 år till pension. Att låta reglerna för det individuella pensionssparandet tillämpas på kompetenssparandet innebär att individen utan att tillgodogöra sig någon kompetenspremie kan lyfta medlen under minst en femårsperiod.

En tänkbar möjlighet vore att låta de individer som så önskar, vid uppnådd pensionsålder, överlåta innestående medel på IKS på de egna barnen. Dessa bör i så fall uppfylla kriterierna för att få delta i kompetenssparande. Jag har inte analyserat konsekvenserna av en sådan möjlighet och kan därför inte bedöma om detta skulle ställa till några problem. Själva tanken att överlåta medlen till de egna barnen innebär att avsatta medel för kompetensutveckling också skulle komma att utnyttjas just för kompetensutveckling. Jag kommer inför huvudbetänkandet att granska möjligheten närmare.

Jag avvaktar med utformningen av de civilrättsliga reglerna kopplade till kompetenssparande till huvudbetänkandet. Det gäller frågor som t.ex. vad som skall hända med sparade medel vid dödsfall eller vid bodelning och om beloppet t.ex. skall kunna utmätas. Inte heller kommer jag förrän i huvudbetänkandet ta ställning till hur eventuella försäkringslösningar kan kopplas till kompetenssparandet.

2.4. Kostnadsberäkningar för systemet – ett räkneexempel

Hur långt de avsatta 1,15 mdkr kan förväntas räcka beror på hur många som kommer att utnyttja möjligheten till kompetenssparande, hur mycket de kommer att spara, hur länge de i genomsnitt sparar, hur

uttagen kommer att fördela sig med avseende på kompetensutvecklingens omfattning etc. Målsättningen med IKS bör vara att alla i arbetskraften har ett kompetenskonto. Förslaget förutsätter en successiv utbyggnad, men med en snabb uppstart. Eftersom jag i kapitel 7 föreslår en grundplåt till lågavlönade och en stimulans till kollektivavtal slutna år 2001, utgår jag ifrån att en miljon individer redan år 2002 påbörjar ett kompetenssparande. I de beräkningar jag redovisar finns det efter knappt 10 år ca 2 miljoner aktiva konton, dvs. konton som individer regelbundet avsätter pengar till. Dessutom tillkommer de konton som uttnyttjas för uttag till kompetensutveckling samt de som för tillfället är vilande, dvs. inga medel avsätts till kontona. Det innebär att i räkneexemplet har efter en tioårsperiod med IKS större delen av de personer som befinner sig i arbetslivet någon gång sparat på ett kompetenskonto.

Eftersom det i dag, såvitt jag kunnat utröna inte finns något liknande system i bruk, är det omöjligt att kunna göra exakta kostnadsberäkningar av det föreslagna systemet. Jag har därför valt att redovisa ett räkneexempel baserat på ett antal uppskattningar som i sin tur ligger till grund för de antaganden som gjorts. Jag har i mina beräkningar utgått från en bedömning om att ett stort antal individer redan från starten kommer att delta i kompetenssparandet.

Eftersom IKS är ett nytt system och svårt att bedöma är det angeläget att det utformas på ett sådant sätt att uppföljning och utvärdering underlättas. Jag avser att återkomma med ytterligare beräkningar i huvudbetänkandet och med förslag till den mer exakta utformningen för att underlätta den kontinuerliga utvärderingen som bör ske av systemet. Avsikten med nedanstående redovisning är främst att ge en översiktlig bild av systemets utformning och gränser.

Kostnadsberäkningarna skall därför ses som ett räkneexempel gjorda utifrån antaganden om antal personer som kommer använda sig av möjligheten till kompetenssparandet, spartidernas längd samt sparbeloppens storlek. Ett datamaterial har genererats bestående av individer med det antagna sparbeteendet. Därefter har aggregering skett i syfte att beräkna den finansiella effekten för den offentliga sektorn.

Den använda beräkningsmetoden medför att nivån på kostnader och sparandets omfattning innehåller en slumpmässig variation. Denna kan i viss mån peka på den osäkerhet som finns i beräkningarna. Emellertid är det inte lämpligt att med utgångspunkt från denna variation beräkna konfidensintervall för intäkter, kostnader och dylikt.

2.4.1. Antaganden om sparbeteendet

Antal sparare

Det första antagandet som jag gör berör hur många personer som kan förväntas att inleda ett kompetenssparande. För detta ändamål utgår jag från den aktuella målgruppen som utgörs av löntagare och företagare. Denna grupp beräknas för innevarande år uppgå till ca 4,2 miljoner personer. Gruppens storlek förväntas vara i stort sett oförändrad under de kommande åren.

Under första året har det antagits att 24 procent av den aktuella målgruppen påbörjar ett kompetenssparande. Detta innebär att ca en miljon sparkonton kommer öppnas. Under de kommande åren förväntas antal nystartade kompetenskonton vara lägre. Andelen som initierar en sparsekvens uppskattas till ca 10 procent årligen för gruppen.

När jag i detta sammanhang talar om att en person initierar en sparsekvens så innebär det inte nödvändigtvis att det öppnas ett nytt sparkonto. Individen kan ju under tidigare år ha genomgått en eller flera sparsekvenser vilka består av dels en sparperiod, dels en period med kompetensutveckling.

Spartid

Individernas spartider förväntas variera mellan allt från ett till omkring tjugo år. Inledningsvis kan det vara rimligt att tro att den genomsnittliga spartiden ligger kring tre till fyra år. Den genomsnittliga spartiden kan dock antas öka allteftersom systemet har varit i gång. En anledning till detta är att somliga av de personer som påbörjade sparande under beaktande av grundplåten, när de blivit berättigade till denna avbryter sparandet åtminstone för en tid. Vidare torde förtroendet för systemet växa med tiden.

Sparvolym

Det tredje antagandet gäller hur mycket de enskilda individerna kommer att avsätta till sitt kompetenssparande. I likhet med spartiden är det rimligt att tro att sparvolymen kommer att variera mellan olika personer. Spridningen på avsättningarna i det genererade datamaterialet är från 1 000 till 36 000 kr per år. Den genomsnittliga avsättningen för personerna i de första kohorterna förväntas vara drygt 3 000 kr. Efter ett par år beräknas dessa avsättningar ha ökat till ca 4 000 kr för att efter ytterligare några år stabiliseras kring 6 000 kr.

Det avsatta beloppet antas stå i relation till den inkomst som individen har under ett visst år. En konsekvens av detta är att under uppstarten av systemet kommer de deltagande individernas genomsnittliga inkomst vara lägre än för de personer som deltar efter några år. Sett ur ett längre perspektiv förväntas den genomsnittliga inkomsten ligga på ca 230 000 kr.

Tabell 1. Sammanfattning av antaganden om individers sparbeteende

År Andel som börjar Genomsnittlig Genomsnittlig Genomsnittlig

en sparsekvens spartid avsättning årsinkomst

procent

år

kr

kr

2002

24

2,9

3 200

195 000

2003

9

3,9

3 400

201 000

2004

10

4,8

3 800

200 000

2005

10

5,8

4 800

225 000

2006

10

5,8

5 600

232 000

2007

10

5,9

6 000

242 000

2008

10

5,8

6 000

241 000

2009

10

5,7

5 200

224 000

2010

10

5,9

6 000

237 000

2.4.2. Beskrivning av genomsnittliga effekter av sparbeteendet

Om vi vet antal personer som under varje år inleder ett sparande och under hur lång tid som dessa personer kommer att spara kan vi för varje år räkna ut både hur många aktiva sparkonton som finns och hur många konton som det tas ut sparmedel från. Tidigare gjorda antaganden medför att ca en miljon personer påbörjar ett sparande under det första året. Under den närmaste tioårsperioden växer antalet aktiva sparare till ca två miljoner stycken.

Eftersom uttag tidigast får ske efter ett års sparande kommer det inte att ske några uttag under det första året. Det andra året beräknas antalet konton där uttag görs uppgå till ca 270 000 stycken. Att så många personer tar ut pengar redan efter ett års sparande hänger ihop med att den genomsnittliga spartiden inledningsvis är förhållandevis kort. Då systemet stabiliserats beräknas antal konton från vilka uttag görs uppgå till ca 400 000 stycken per år.

Det är vidare möjligt att utifrån givna antaganden för varje år beräkna storleken på både det genomsnittliga sparandet och det genomsnittliga uttaget per konto. Sparandet kommer inledningsvis uppgå till drygt 3 000 kr om året för att under den närmaste tioårsperioden sakteliga växa till knappt 6 000 kr.

De första uttagen från systemet, vilka förväntas ske under det andra året, beräknas i genomsnitt uppgå till drygt 4 000 kr. Å ena sidan medför den korta spartiden att beloppen blir förhållandevis låga, å andra sidan medför grundplåten som föreslås i kapitel 7, att de blir något högre än de annars skulle vara. Efter några år beräknas de genomsnittliga uttagen att uppgå till 12 000 kr, och efter ytterligare några år till drygt 24 000 kr.

Tabell 2. Sammanfattning av effekterna av individernas sparbeteende

År Antal aktiva Genomsnittligt Antal konton Genomsnittligt

sparkonton

sparande där uttag sker

uttag

tusen st

kr

tusen st

kr

2002

1 000

3 200

0

0

2003

1 100

3 200

270

4 400

2004

1 200

3 400

380

7 700

2005

1 200

4 000

340

10 100

2006

1 400

4 600

250

12 100

2007

1 500

5 100

250

14 500

2008

1 700

5 500

250

15 800

2009

1 800

5 500

220

20 400

2010

2 000

5 700

270

24 300

Genom att summera antal konton där uttag har skett erhålls det antal sparsekvenser som IKS-systemet har producerat. Således beräknas antal genomförda sparsekvenser år 2010 uppgå till drygt 2 miljoner stycken.

2.4.3. Beskrivning av aggregerade effekter av IKS

Systemet för individuellt kompetenssparande skall ha förmågan att kunna hantera ett förhållandevis högt sparande av ett mycket stort antal individer. Genom att använda uppgifterna ovan på de genomsnittliga beloppen och den genomsnittliga omfattningen kan sparandet beräknas på aggregerad nivå.

Inledningsvis beräknas de årliga insättningarna till IKS-systemet att vara drygt tre mdkr. Successivt kommer dessa att stiga till omkring 11 mdkr. Under motsvarande period beräknas uttagen stiga från drygt en mdkr till ca 6 mdkr. Efter omkring 15 år kommer både sparande och uttag att stabiliseras på närmare 12 mdkr per år.

Summan av de fonderade sparmedlen kommer som en följd av det antagna sparbeteendet att växa under de första 15 åren för att därefter uppgå till drygt 40 mdkr. Observera att ett tillskott till såväl uttag som

fonderade medel sker under de två åren då vissa individer har möjlighet att tillgodogöra sig en grundplåt.

Tabell 3 Utveckling av sparande, uttag och behållning på aggregerad nivå

År Sammanlagt Sammanlagt Grundplåt

Fonderade

sparande

uttag

medel

mdkr

mdkr

mdkr

mdkr

2002

3,24

0

0

3,22

2003

3,58

1,18

1,33

6,68

2004

3,95

2,95

0,64

8,39

2005

4,74

3,42

0

10,00

2006

6,25

3,02

0

13,57

2007

7,56

3,60

0

18,02

2008

9,18

3,99

0

23,83

2009

10,07

4,56

0

30,15

2010

11,21

6,51

0

35,88

2.4.4. Finansiella effekter av uppskjuten beskattning

Beräkningen av finansiella effekter för den uppskjutna beskattningen görs med utgångspunkt från individens årsinkomst och dess avsättning till kompetenssparande. Det har antagits att individens beskattningsbara inkomst är densamma både vid avsättning till och uttag från sparkontot. Skatteregler för år 2000 har använts.

Vid starten av systemet för IKS minskar skatteintäkterna till följd av den uppskjutna beskattningen med omkring en mdkr. Efter några år beräknas bortfallet öka för att år 2009 uppgå till ca 2,7 mdkr. När systemet så småningom kommer i jämvikt minskar den offentliga sektorns kostnader för den uppskjutna beskattningen. Emellertid medför den skattemässiga subventionen som ligger i att avkastningsskattesatsen är satt till 15 procent att kostnaden för systemet i ett långsiktigt perspektiv kan beräknas uppgå till knappt 100 mkr per år.

Figur 1. Finansiella effekter av uppskjuten beskattning

mdkr

-3.0 -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5

0.0 0.5 1.0

År

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Utvecklingen av den finansiella effekten av den uppskjutna beskattningen förtjänar ett par kommentarer beträffande de inledande åren. Eftersom den genomsnittliga spartiden antas vara förhållandevis kort för de individer som börjar spara under år 2002 kommer många av dem att ha tagit ut sina sparmedel redan före år 2006. Då uttag av sparmedel, inklusive avkastning och eventuell grundplåt, beskattas som inkomst av tjänst reduceras kostnaderna för den uppskjutna beskattningen under denna period.

De personer som efter några år går in i IKS-systemet antas ha en något längre genomsnittlig spartid än sina föregångare. Detta förklarar varför en jämförelsevis låg andel sparmedel tas ut för beskattning mellan åren 2006 och 2012. Gällande antaganden om individernas sparbeteende gör att det dröjer fram till år 2013 innan kostnaderna för den uppskjutna beskattningen ebbar ut.

Efter år 2015 kommer uttagen vissa år att vara större än insättningarna vilket leder till att intäkterna överstiger kostnaderna. I figur 1 syns detta genom att den finansiella effekten av den upskjutna beskattningen blir större än noll.

Observera att de sparmedel som befinner sig i IKS-systemet förr eller senare kommer att tas ut för beskattning. Således bör man ha i åtanke att de kostnader som inledningsvis belastar systemet torde medföra intäkter av samma storleksordning i ett senare skede.

2.4.5. Antaganden om uttagsbeteende

I syfte att beräkna kostnaden för kompetenspremien i form av en skattereduktion som individen erhåller för studier i samband med uttag av medel från kompetenskontot har det antagits ett förhållande mellan studiernas omfattning, det uttagna sparbeloppet och individens inkomst. Vidare beaktas möjligheten att kombinera kompetenssparandet med andra former av studiestöd.

Man kan förvänta sig att många av dem som använder sig av IKSsystemet gör detta i syfte att undvika ett inkomstbortfall under själva utbildningen. Emellertid kommer somliga personer ha möjlighet att komplettera med studiestöd under utbildningstiden eller välja att studera på fritiden eller på arbetstid. Därför är det rimligt att vid denna kostnadsberäkning anta att uttagen från systemet inte till fullo täcker ordinarie lön.

Av denna anledning antas här att uttagen i genomsnitt täcker ca 50 procent av den ordinarie lönen (observera att andelen mäts i förhållande till helår och heltidsarbete). Detta innebär att de sparade medlen räcker längre och att fler personer kan utbilda sig under en längre tid. Det innebär samtidigt att beräkningarna i detta avseende innehåller en försiktighetsmarginal. En överskattning av individens utbildningslängd gör ju att kostnaden för kompetenspremien kommer att överskattas.

Tabell 4. Effekter av antaganden om individers uttagsbeteende

År Genomsnittlig omfattning Genomsnittlig erhållen

av studierna skattereduktion

procent

kr

2002

0

0

2003

4,2

400

2004

7,6

700

2005

9,5

900

2006

11,1

1 000

2007

12,6

1 200

2008

13,5

1 200

2009

15,6

1 400

2010

18,2

1 700

Kort spartid är huvudorsaken till att omfattningen av studierna under år 2003 endast kommer att uppgå till fyra procent av årsarbetstiden. I stort sett kan en fördubbling förväntas ske under år 2004. Därefter kommer omfattningen växa stadigt för att omkring år 2015 vara ca 25 procent av årsarbetstiden.

Eftersom skattereduktionen är knuten direkt till omfattningen av studierna kommer de erhållna reduktionerna inledningsvis vara små. När systemet stabiliserats beräknas skattereduktionerna i genomsnitt uppgå till ca 2 500 kr per år.

2.4.6. Finansiella effekter av kompetenspremien

Liksom tidigare beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna för den offentliga sektorn av individernas beteenden summerar jag även här de enskilda individernas intäkter och kostnader. Därigenom följer att från och med år 2003 minskar den offentliga sektorns skatteintäkter stadigt för att år 2015 ha reducerats med ca en mdkr.

Figur 2. Finansiella effekter av kompetenspremien

mdkr

-1.2 -1.0 -0.8 -0.6 -0.4 -0.2

0.0 0.2

År

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

Som en följd av att både antal uttag och storleken på de uttagna beloppen förväntas bli jämförelsevis låga under uppstarten av systemet beräknas kostnaden under 00-talet understiga en halv miljard kronor per år. Det bör samtidigt påpekas att kostnaderna för skattereduktionen under inledningsskedet är beroende av spartidernas längd. Den förhållandevis snabba kostnadsutvecklingen under de inledande åren beror på att det stora flertalet individer under denna period antas ha korta spartider.

2.4.7. Sammantagen finansiell effekt för kompetenssparande

Summering av finansiella effekter för den uppskjutna beskattningen och för skattereduktionen ger den sammanlagda kostnaden för IKSsystemet. Under inledningsskedet beräknas denna kunna uppgå till ca 3,0 mdkr. Det råder dock inget tvivel om att de genomsnittliga årliga finansiella effekterna för IKS-systemet, när det väl har stabiliserats, kommer att hålla sig inom den ekonomiska ramen 1,15 mdkr.

Figur 3. Sammantagen finansiell effekt för kompetenssparande

mdkr

-3.5 -3.0 -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5

0.0

År

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

2.5. Exempel på olika individers sparande

I detta avsnitt redovisas några räkneexempel över olika individers sparande. Detta för att illustrera vilka effekter skillnader i inkomst, sparbelopp, spartid och avkastning kan få på kompetenspremiens storlek och behållningen på kontot.

Till grund för beräkningarna ligger ett antal förutsättningar och antaganden. Bland annat är alla belopp uttryckta i 2000 års priser. Individens nettoinkomst är beräknad utifrån gällande skatteregler och en genomsnittlig kommunalskattesats på 30,64 procent. Nettoinkomsten antas vara oförändrad vid insättnings- och uttagstillfället, vilket innebär att ingen hänsyn tas till möjligheten att komplettera med t.ex. studiemedel. Detta antagande blir också styrande för under hur lång tid individen kan ägna sig åt kompetensutveckling utan att förlora i inkomst.

När individen gör insättning till kompetenskontot får han eller hon rätt till motsvarande avdrag vilket minskar den beskattningsbara inkomsten. Beskattningen av det sparade beloppet skjuts därmed upp tills dess uttag sker. I exemplen nedan antas att individen tar ut hela behållningen på kontot vid ett och samma tillfälle. Uttagna medel återförs i sin helhet till beskattning det år uttaget sker och den slutliga skatten räknas sedan ned med kompetenspremien dvs. den skattereduktion studietiden berättigar till.

Tabell 5. Individen sätter av 6 000 kronor om året och sparar under 4 år till en realränta om 4 procent

Årslön Uppskjuten beskattning

Avkastningsskatt

Skatt på uttag

Kompetenspremie

Avkastning Behållning/

uttag

kr

kr

kr

kr

kr

kr

kr

100 000 7 352

372 6 434 3 463 2 111 26 111

200 000 7 356

372 9 107 1 697 2 111 26 111

300 000 12 152

372 13 217 1 108 2 111 26 111

400 000 12 456

372 13 217

771 2 111 26 111

500 000 13 356

372 14 522

614 2 111 26 111

600 000 13 356

372 14 522

508 2 111 26 111

Kommentar: I detta räkneexempel kommer individen att uppnå samma behållning och därför kunna göra lika stora uttag oavsett inkomst. Efter 4 år antas att individen tar ut hela behållningen på kontot. Antagandet om att nettoinkomsten skall vara oförändrad under tiden för kom-

petensutveckling innebär därmed att individer

med låg inkomst

kommer att kunna studera längre och därmed tillgodogöra sig en högre kompetenspremie.

Tabell 6. Individen har en inkomst på 200 000 kronor om året och sparar under 4 år till en realränta om 4 procent

Sparbelopp

Uppskjuten beskattning

Avkastningsskatt

Skatt på uttag

Kompetenspremie.

Avkastning

Behållning/ uttag

kr/år

kr

kr

kr

kr

kr

kr

2 000

2 452

124

3 045

401

704 8 704

5 000

6 128

310

7 584 1 011 1 759 21 759

10 000 12 256

621 15 168 2 030 3 518 43 518

16 000 19 612

993 24 235 3 248 5 628 69 628

24 000 29 416

1 490 34 458 4 876 8 442 104 442

36 000 44 124

2 235 48 479 7 316 12 663 156 663

Kommentar: I detta exempel är det individer med samma inkomst som väljer att spara olika mycket och i vissa fall med bidrag från arbetsgivare. Efter 4 års sparande tas hela behållningen ut från kontot.

Då nettoinkomsten skall vara oförändrad vid insättnings- och uttagstillfället kommer personer som avsatt de högsta sparbeloppen och som har mest fonderade medel också att kunna studera längst och därmed tillgodogöra sig högst kompetenspremie.

Tabell 7. Individen har en inkomst på 200 000 kronor om året och sparar 5 000 kronor per år till en realränta om 4 procent

Spartid Uppskjuten Avkastnings-Skatt på Kompetens-. Avkastning Behållning/

beskattning skatt

uttag premie

uttag

år

kr

kr

kr

kr

kr

kr

1

1 532

30 1 808

143

170 5 170

3

4 596

184 5 586

713 1 043 16 043

5

7 660

471 9 677 1 324 2 669 27 669

7

10 724

900 13 993 1 972 5 098 40 098

10

15 320

1 830 21 023 3 033 10 372 60 372

20

30 640

7 890 44 163 7 450 44 713 144 713

Kommentar: I det här fallet är det spartiden som varierar. Liksom tidigare antas att individen tar ut hela behållningen från kontot efter spartidens slut. Med längre spartid och högre behållning på kontot så

kan individen ta ut ett större belopp. Eftersom nettoinkomsten antas vara oförändrad vid insättnings- och uttagstillfället kan individen tillgodogöra sig längre kompetensutveckling och därmed en högre kompetenspremie ju längre tid han eller hon har sparat.

Tabell 8. Individen har en inkomst på 200 000 kronor om året och sparar 5 000 kronor per år under 4 år

Ränta Uppskjuten beskattning

Avkastningsskatt

Skatt på uttag

Kompetenspremie

Avkastning Behållning/ uttag

procent kr

kr

kr

kr

kr

kr

4

6 128

310 7 614

1 017

1 759 21 759

5

6 128

313 7 806

1 045

2 299 22 299

6

6 128

317 7 996

1 071

2 850 22 850

7

6 128

320 8 186

1 097

3 411 23 411

8

6 128

323 8 377

1 127

3 984 23 984

9

6 128

326 8 568

1 160

4 568 24 568

Kommentar: En högre avkastning på avsatta medel ökar möjligheten till längre studier och ger därmed en högre kompetenspremie. Efter fyra års sparande tas hela behållningen ut från kontot, storleken på uttaget kommer därmed att variera beroende på hur hög avkastningen varit.

Genom att nettoinkomsten antas vara oförändrad under tiden för kompetensutveckling så blir också storleken på kompetenspremien beroende av hur hög avkastning individen fått på sina sparade medel. I detta exempel blir storleken på kompetenspremien knappt 15 procent större vid en avkastning på 9 procent jämfört med en avkastning på 4 procent.

Tabell 9: Individer med olika inkomst sparar under 5 år till en realränta om 4 procent för att kunna studera 6 månader

Årslön Sparbelopp brutto per år

Sparbelopp netto per år

Uppskjuten beskattning, totalt alla år

Skatt på uttag & avkastning

Kompetenspremie

Avkastning Behållning/

uttag

kr kr

kr

kr

kr

kr

kr

kr

150 000 9 664 6 703 14 805 15 464 4 575 5 155 53 475 200 000 13 251 9 191 20 300 25 608 4 575 7 075 73 330 300 000 20 322 10 031 51 450 41 868 4 575 10 843 112 453 400 000 28 343 12 573 72 145 72 437 4 575 15 128 156 843 500 000 36 261 16 085 100 885 106 859 4 575 19 352 200 657 600 000 36 600 16 236 101 825 111 199 4 575 19 534 202 534

Kommentar: I detta exempel sparar individer med olika inkomst ett belopp som inklusive kompetenspremien skall täcka ett inkomstbortfall, netto, motsvarande 6 månaders studier på heltid. Individer med lägre inkomster kommer därmed inte att behöva spara ett lika stort belopp som de med de högsta inkomsterna. Av tabellen framgår att den individ som har en årsinkomst, brutto, på 150 000 kr behöver spara ca 550 kr/månad, netto, för att kunna vara helt ledig för studier under ett halvt år, medan individen med en årsinkomst på 500 000 kr behöver spara ungefär 1 350 kr/per månad efter skatt. I det senare fallet krävs även att arbetsgivaren bidrar då individen annars slår i taket för högsta möjliga årliga avsättning till kompetenskontot. För ändå högre inkomster kommer inte de avsättningsmöjligheter som individ och arbetsgivare tillsammans har vara tillräckliga för att på fem år spara ihop ett belopp som täcker hela inkomstbortfallet för ett halvt års heltidsstudier.

3. Alternativa modeller för skattesubvention

Jag har i det föregående kapitlet redovisat mitt förslag till principmodell. I många stycken ansluter jag mig till Lodins förslag och synpunkter, men i vissa fall intar jag en annan ståndpunkt. I detta kapitel skall jag redogöra för de avvägningar som lett fram till förslaget.

3.1. För- och nackdelar med den valda modellen

Det finns i huvudsak två olika varianter av modell som kan vara aktuella för kompetenssparandet. Sven-Olof Lodin har valt att kalla dem ”stängt” respektive ”öppet” system. Det förstnämnda bygger på principen att sparade medel endast skall användas för det de är avsedda till, dvs. i det här fallet kompetensutveckling. I ett ”öppet” system kan spararen under hela spartiden disponera medlen efter egna önskemål även om de avsatts för visst ändamål.

Det finns både för- och nackdelar med de olika systemen. Att välja ett ”öppet” system med möjlighet att under hela spartiden kunna använda avsatta pengar för andra av individen prioriterade ändamål gör naturligtvis valet att påbörja ett sparande mycket enklare.

En nackdel ligger i att det inte finns någon som helst garanti för hur mycket av insättningarna som används till avsett ändamål, dvs. om det över huvud taget blir någon utökning av finansieringen av kompetensutveckling.

En annan nackdel är att om någon del av subventionen läggs vid insättningen på kompetenskontot, måste denna subvention tas igen vid de tillfällen pengarna används till andra ändamål.

Ytterligare ett problem är att det är nödvändigt att ha en stor flexibilitet i spartidernas längd. Planeringshorisonterna kan se väldigt olika ut för olika individer, de kan dessutom snabbt förändras. Det betyder att vi kan se spartider som varierar mellan ett och kanske tjugo

år. Enligt Lodins rapport är spartider längre än sex år ett problem i den ”öppna” modellen. Det är främst av kontrollskäl det blir problem, eftersom löntagardeklarationer inte sparas längre än sex år.

I de fall arbetsgivare vill medverka till insättningar på individens konto ställer det till problem i ett ”öppet” system. Det är mycket tveksamt om arbetsgivare är villiga att bidra med insättningar när det inte finns några garantier för att pengarna verkligen används till kompetensutveckling, utan kan tas ut till valfria ändamål.

Sven-Olof Lodin redovisar för- och nackdelar med de två modellerna men väljer att förorda en stängd modell. Att också jag valt en s.k. ”stängd modell” beror dels på de skäl jag här redovisat men också på att jag bedömer det som värdefullt att utgå från en modell som är välkänd och accepterad. Över en och en halv miljon människor sparar i dag i någon form av individuellt pensionssparande och är väl förtrogna med de regler som gäller för detta. Att utforma kompetenssparandet närmast identiskt med den välkända pensionssparformen underlättar introduktionen. Dessutom är det värdefullt att IKS vid 65 års ålder kan övergå i pensionssparande. Det förutsätter att beskattningen är identisk.

Om regeringen så önskar finns en möjlighet att, som Lodin föreslår, göra det möjligt att på kompetenskontot också spara till sin frivilliga pension. Problemet är, som jag ser det, att välja tidpunkt för när kompetenssparandet skall kunna utnyttjas för pension. Ur min synvinkel är det ytterst angeläget att prioritera ett utnyttjande av medlen till kompetensutveckling, även efter 55 år och helst fram till 65 år. Jag har därför valt att inte nu föreslå en sådan möjlighet. I stället föreslår jag att medlen får utnyttjas för pension fr.o.m. 65 års ålder. Jag avstår också från att föreslå någon möjlighet att föra över pengar från det individuella pensionssparandet till ett nyöppnat kompetenskonto som ett sätt att få en snabbare start på individuell kompetensutveckling. Detta är, enligt Lodin, fullt möjligt, men jag har valt att avvakta ett definitivt ställningstagande i dessa frågor tills remissinstanserna synpunkter kommit in och jag har kunnat bedöma konsekvenserna av ett sådant förslag.

3.1.1. Subvention vid insättning eller vid uttag

Jag har valt att föreslå en modell där större delen av skattesubventionen ligger vid uttaget av medel för kompetensutveckling. Förslaget innebär att en kompetenspremie utgår i relation till kompetensutvecklingens omfattning i tid vid uttagstillfället. På det sättet skapas ett incitament att använda insatta medel just till kompetensutveckling. Det ger också en möjlighet för regeringen att använda skattesubventionen i

konjunkturutjämnande syfte, eftersom storleken på kompetenspremien kan påverka incitamenten att påbörja kompetensutveckling.

Att lägga en stor del av subventionen vid insättningstillfället skulle ge större incitament att påbörja ett sparande till sin kompetensutveckling. Dessutom skulle individen vara förvissad om att utlovad subvention verkligen realiseras. Med en subvention vid uttagstillfället finns alltid risken att staten har ändrat spelreglerna. Trots detta ser jag större fördelar med en subvention vid uttagstillfället, inte minst av det skälet att vi då kan utforma systemet i överensstämmelse med det frivilliga pensionssparandet. För individerna innebär det att prioriteringen mellan pensionssparande och kompetenssparande underlättas.

3.1.2. Avdragsrätt eller skattereduktion

I stället för att, som jag har föreslagit, välja en modell med avdrag i deklarationen för insättningar på kompetenskonto, skulle en modell där insättningar på kontot berättigar till skattereduktion, dvs. nedsättning av den totala skatten som kontoinnehavaren skall betala, kunnat väljas. Skillnaden är dock att om reduktionen sätts lika för alla blir utfallet olika beroende på vilken marginalskatt individen betalar vid uttagstillfället.

Skulle jag valt att föreslå en reduktion vid insättningen hade det varit svårt att ha en modell där uttag beskattas som förvärvsinkomst. Det omöjliggör nämligen att ha en reduktion understigande 50 procent, om kompetenssparande också skall vara intressant för inkomsttagare med hög marginalskatt. Skulle jag då i stället valt kapitalbeskattning av uttaget hade jag frångått likheten med pensionssparandet och därmed missat möjligheten att också använda medlen för pension.

I ett kompetenssparande är syftet att täcka det inkomstbortfall som uppstår vid tjänstledighet för kompetensuveckling, och att finansiera eventuella kursavgifter för att underlätta den individuella kompetensutvecklingen. Man kan förvänta sig att många som kommer att utnyttja systemet kommer att ägna sig åt kompetensutveckling på deltid. Det betyder att avdrag respektive beskattning kommer att ske i samma inkomstläge och till samma skattesats. Detta medför att de fördelningspolitiska argumenten som skulle tala för en skattereduktion inte blir särskilt starka i detta fall. Det är i stället argumentet för att utforma systemet i överensstämmelse med pensionssparandet som fått väga tyngst. Alla individer, oavsett inkomst har rätt att göra avdrag för upp till ett halvt prisbasbelopp per år och om arbetsgivare vill medverka ytterligare ett halvt prisbasbelopp.

Till skillnad från Lodin föreslår jag att arbetsgivares bidrag skall medge ytterligare avdragsrätt med ett halvt prisbasbelopp. Motivet härför är att skapa incitament för individerna att ingå avtal med arbetsgivare om insättning till IKS. För arbetsgivare som medverkar till detta blir avsättningen att jämföra med utbetalningen av lön och därmed neutral ur kostnadssynpunkt. För individen blir det en möjlighet att öka sparandet och det avdragsgilla beloppet i deklarationen.

3.1.3. Kompetenspremien kopplad till omfattningen i tid av kompetensutvecklingen

Jag föreslår en modell där kompetenspremiens storlek vid uttag för individuell kompetensutveckling relateras till kompetensutvecklingens omfattning i tid. Det innebär att det är längden på utbildningen/praktiken/kursen som avgör subventionens storlek. Detta sätt att beräkna kompetenspremien bör stimulera användningen av sparade medel till maximal omfattning av kompetensutveckling.

Att i stället koppla storleken på kompetenspremien till uttagets storlek skulle medföra att ett antal frågor måste regleras. Att bestämma till vad får man ta ut pengar, till försörjning, kursavgifter och resor. Hur mycket man får ta ut, ett lika stort belopp för alla per månad, som nuvarande lön och/eller kostnader uppvisade mot kvitto. Detta förfaringssätt skulle leda till en stor administration och gynna de personer som haft möjlighet att avsätta höga sparbelopp.

Kompetenspremien bör ses som en stimulans för dem som sparat till sin individuella kompetensutveckling. Den har inget samband med inkomstbeskattningen utan skall snarast ses som en sorts ”rotavdrag” för kompetenskontoinnehavare vid uttag till kompetensutveckling.

Med denna konstruktion minimeras behovet av regler och begränsningar i hur kompetensmedlen får utnyttjas.

Storleken på kompetenspremien har jag bedömt kan uppgå till uppskattningsvis ett kvarts prisbasbelopp, dvs. för närvarande 9 150 kr per kalenderår. Lodin har i sina beräkningar gjort andra antaganden. Han bedömer att betydligt färre individer, ca 1 miljon löntagare och företagare kommer att utnyttja systemet och att de årliga sparbeloppen i genomsnitt hamnar på ca 6 000 kr. Det statsfinansiella utrymmet för kompetenspremien är ca 1 mdkr. Om man utgår från en genomsnittlig spartid på 5 år, skulle det hopsparade beloppet inklusive avkastning ge ett utrymme för ca 4–6 månaders halvtidsstudier. Med dessa förutsättningar beräknar han att det finns ett statsfinansiellt utrymme för en kompetenspremie på 15 000–20 000 kr per fullt studieår.

Min bedömning av storleken på kompetenspremien grundar sig på en mer positiv prognos av antalet individer som kommer att aktivt utnyttja möjligheten till kompetenssparande. Jag har dessutom valt att ha en säkerhetsmarginal i beräkningarna, eftersom osäkerheten är mycket stor. Skulle det efter några år visa sig att omfattningen på insättningar och utnyttjande medger en högre kompetenspremie, är detta enkelt för regering och riksdag att åtgärda.

3.1.4. Beskattning av sparandets avkastning

Kapitalinkomster, beskattas med en proportionell skattesats på 30 procent. Pensionssparande och kapitalförsäkring beskattas genom en avkastningsskatt på en schablonmässigt beräknad avkastning. Skattesatsen för pensionssparande är 15 procent och för kapitalförsäkring tillämpas en skattesats om 27 procent.

Som jag har beskrivit tidigare är överensstämmelsen mellan kompetenssparandet och pensionssparandet av stor vikt. Det finns därför inte här någon anledning att föreslå någon annan lösning för kompetenssparandet än den som för närvarande gäller för pensionssparandet. Därför föreslås avkastningsskatten på kompetenssparandet bli 15 procent beräknad på samma sätt som för pensionssparandet.

3.1.5. Alternativ till användningen av ej utnyttjade medel på kompetenskontot

Som jag tidigare beskrivit anser jag att det är viktigt att individer som uppnått 65 års ålder får en möjlighet att om de så önskar använda de sparade pengarna på samma sätt som om de var insatta på IPS-konto. Därför är förslaget i långa stycken utformat som en kopia av det individuella pensionssparandet. Den stora avvikelsen är främst kompetenspremien som utgår vid uttag till kompetensutveckling, men också att det sätts ett tak för total behållning på IKS-kontot. Taket har jag föreslagit till en behållning på kontot motsvarande 10 prisbasbelopp. Hur lång tid det tar att komma upp i den summan beror på hur stora avsättningar individen gör, om arbetsgivare bidrar med insättningar samt vilken avkastning som sparandet ger.

Tio prisbasbelopp motsvarar för närvarande ca 370 000 kr i behållning och är en summa som de flesta individer aldrig kommer att nå. I vissa fall kan det dock vara så att individen har en bestämd avsikt med sitt sparande och sparar väldigt långsiktigt för att kunna uppnå uppställda mål. I dessa fall kan 370 000 kr innebära en begränsning.

Att jag ändå valt att föreslå en begränsning av innestående medel på kompetenskontot till tio prisbasbelopp i stället för att begränsa antalet insättningar till motsvarande tio prisbasbelopp är uteslutande praktiska. Det skulle vara omöjligt att i ett fortvarighetstillstånd kontrollera storleken på insättningarna, eftersom kontot så fort det utnyttjats för avsett ändamål kan fyllas på igen. Det går då inte att avgöra om utnyttjade medel härrör från sparade medel eller från avkastningen. Av det skälet är, enligt min bedömning, en begränsning av insättningarna till tio prisbasbelopp omöjlig att göra.

Ett alternativ till att låta IKS-kontot utnyttjas som ett IPS-konto vore att medlen inte fick användas till annat än kompetensutveckling även efter pensioneringen. Detta skulle emellertid avsevärt försvåra viljan att påbörja ett kompetenssparande och innebära att man tvingar individerna att ta ställning i ett mycket tidigt skede till vad pengarna skall användas till.

Ytterligare ett tänkbart alternativ är att låta individerna omedelbart få tillgång till ej utnyttjade medel vid uppnådd pensionsålder och därmed konstruera en avskattningsregel där staten tar tillbaks den subvention som erhållits under spartiden. Uttagna medel skulle beskattas som inkomst av tjänst. Detta alternativ innebär att individen blir skattskyldig för behållningen på kontot i samma stund som medlen blir tillgängliga.

4. IKS – ett gemensamt ansvar

4.1. Ett gemensamt intresse för individ, arbetsgivare och samhälle

Regeringen angav redan i budgetpropositionen för år 2000 då beslutet fattades om att avsätta medel för att stimulera individuell kompetensutveckling, det huvudsakliga syftet och motivet för en statlig skattesubvention. Där lyftes särskilt fram kompetensutvecklingens betydelse för att öka individens anställningsbarhet och trygghet i arbetslivet.

Detta har också varit själva utgångspunkten för mina förslag. Den snabba strukturomvandlingen och inte minst den ökade förändringstakten i såväl arbetslivet som i samhället ställer nya krav på individen. Kraven på rörlighet ökar. Allt fler kommer att behöva och själv vilja byta inriktning flera gånger i livet. Men också inom ett yrkesområde, i vardagen på jobbet och på fritiden ställs vi alla inför ständigt nya utmaningar till följd av den snabba förändringstakten. Vi måste vara beredda på förändringar och vi måste vara beredda att ta till oss det nya om vi inte ska riskera att hamna utanför. Det ställer krav på att alla ges möjligheter och förutsättningar att ta till sig ny kompetens. Ständig kompetensutveckling under hela livet är en nödvändighet för oss alla oavsett tidigare utbildningsbakgrund och oavsett var vi finns i arbetslivet.

Betydelsen av utbildning och kompetensutveckling för arbetslivets utveckling och produktivitet och för ett lands tillväxt har dokumenterats i såväl internationella som svenska studier.1 Likaså finns på individnivå ett direkt positivt samband mellan utbildningsnivå och livsinkomst. Risken för att bli arbetslös och arbetslöshetsperiodens längd är betydligt mindre för de med längre utbildning. Att ytterligare stimulera alla individers möjligheter att hela livet återkommande delta i kompetensutveckling ligger därför i allas intresse och är till nytta för alla.

1 Se t.ex. Calmfors och Persson (red) (1999).

Det är mot den här bakgrunden jag vill se ett system för individuellt kompetenssparande som en gemensam angelägenhet och ett gemensamt ansvar för såväl individ och arbetsgivare som för samhället.

  • För den enskilde individen handlar det om att ta ett eget ansvar för sin utveckling.

Där tidigare regelverk, lagar och avtal kunde ge oss trygghet och inflytande på jobbet blir nu, till följd av de snabba förändringarna i arbetslivet och i samhället, i första hand den egna kompetensen och kunskapen den bästa garanten för trygghet och inflytande. Ny arbetsorganisation kan medföra mer av tidsbegränsade anställningar och nya anställningsformer. När företag, arbetsplatser, hela branscher och yrkesområden i grunden förändras, kanske helt försvinner och nya tillkommer så kommer individens kompetens att få större betydelse för möjligheterna att kunna behålla jobbet eller snabbt kunna få ett nytt arbete.

Men det handlar i lika stor utsträckning för individen om friheten att själv kunna styra sitt liv. Att kunna utvecklas på jobbet, att kunna vidga sitt yrkesval, att kunna byta inriktning och kunna byta jobb utan att enbart vara hänvisad till en intresserad arbetsgivare, kräver att man själv får möjlighet till inflytande över sin kompetensutveckling. Det är också i grunden en fråga om livskvalitet, att kunna utvecklas på egna villkor och skaffa sig möjlighet att förverkliga sina egna livsdrömmar.

  • För arbetsgivaren handlar det om att öka bredden i de anställdas kompetens och de anställdas möjligheter att ta till sig ny kunskap och ta sig an nya arbetsuppgifter. Arbetskraftens samlade kompetens har i allt större utsträckning blivit avgörande för produktivitet och konkurrenskraft. Det gäller i näringslivet men i lika hög grad i dag i offentlig verksamhet.

Med en utveckling där en allt större del av arbetslivet präglas av snabba förändringar av arbetsuppgifter, nya former för arbetsorganisation och ökat teknikutnyttjande ökar också utbildningskraven. Det går inte längre att entydigt definiera eller begränsa kompetensutveckling till det som krävs för det specifika jobbet. I stället ökar kraven på en bra baskompetens för att kunna klara snabba omställningar och hög flexibilitet. Därför ligger det i arbetsgivarens intresse att också stödja de anställdas ambitioner att höja den egna generella kompetensen.

För arbetsgivaren är det också med en minskande andel i arbetskraften och ökande andel äldre – en fråga om attraktionskraft. Arbetsgivare som satsar på sina anställda och ger dem möjlighet att utvecklas kommer att kunna dra till sig ny arbetskraft och de

kommer att kunna behålla sin arbetskraft längre. Arbetsgivare som erbjuder goda villkor för individens egen kompetensutveckling kommer att vara mer attraktiva.

  • För samhället är stöd till individens kompetensutveckling ekonomiskt lönsamt men givetvis också en fråga om att bidra till bättre levnadsvillkor för fler människor och att skapa trygghet för individen.

Genom att aktivt underlätta och stimulera individuell kompetensutveckling för individer i arbetslivet kan den generella utbildningsnivån höjas. Det bidrar till ökad produktivitet och därmed till en högre tillväxttakt och en väl fungerande arbetsmarknad med färre flaskhalsar. Det ger ökade inkomster för samhället och förebygger kommande kostnader genom att minska risken för arbetslöshet och förtida pensionsavgångar.

Att stödja individens eget val av kompetensutveckling kommer sannolikt att öka bredden i kompetensutvecklingen och utbildningen och bidra till att fler får kunskaper som alla har nytta av. Utan statlig stimulans riskerar vi att få underinvesteringar i kompetens som inte är företags/arbetsplatsspecifik.

Detta är samhällsekonomiska motiv som är centrala för varför det är motiverat att ge skattesubventioner till ett individuellt kompetenssparande. Till detta kommer givetvis att samhället också har intresse av att fler grupper får del av kompetensutveckling och utbildning under hela livet. Vi vet av SCB:s personalutbildningsstatistik att den kompetensutveckling som i dag bekostas av arbetsgivaren bara når drygt 40 procent av arbetskraften och att den är koncentrerad till större företag och förvaltningar och i första hand går till de som arbetar heltid och har tillsvidareanställning. De med högst utbildningsnivå deltar mest. Lägst andel i personalutbildning betald av arbetsgivare har de med endast grundskoleutbildning som arbetar i privata mindre företag. Det finns alltså som jag ser det också starka jämlikhetsskäl att genom ett samhälleligt stöd till individens eget kompetenssparande bidra till att ge alla möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling.

4.2. Ett komplement till andra former för kompetensutveckling och utbildning för vuxna

En statlig skattesubvention till individens kompetenssparande kan givetvis inte ensamt nå alla de mål för livslångt lärande och kontinuerlig kompetensutveckling som jag här har angivit. Systemet måste ses i sitt sammanhang. Det är ett komplement till alla de övriga insatser som i dag görs av samhället och av arbetsgivaren.

Systemets viktigaste funktion, som jag ser det, är att erbjuda en möjlighet för individer att finansiera de tillkommande och ytterligare kompetensutvecklingsbehov som dagens och i än större utsträckning framtidens arbetsliv och samhälle kommer att kräva. Det är en viktig del i en samlad strategi för livslångt lärande där det krävs en rad olika insatser från samhälle och arbetsgivare för att skapa förutsättningar för alla individer att delta i en kontinuerlig kompetensutveckling under hela livet. Ett system för IKS måste kunna samspela med alla dessa övriga insatser.

4.2.1. Ett komplement till vuxenutbildning

Grundläggande är att samhället kan ge alla en god grundutbildning. Samhället har ett särskilt ansvar för att ge de med kortast tidigare utbildning och som har stora behov, reella möjligheter att komplettera sin grundutbildning och uppgradera sina kunskaper i takt med utvecklingen i samhället och i arbetslivet. Det sker i dag via omfattande stöd till vuxenutbildning och olika former av vuxenstudiestöd riktat särskilt till de med lägst utbildningsnivå. Till följd av Kunskapslyftet som pågått sedan år 1997 och det särskilda utbildningsbidraget som då infördes kommer år 2002 närmare 1 miljon människor att ha deltagit i gymnasial vuxenutbildning. Många av dessa har kunna komplettera sina kunskaper upp till en fullständig treårig gymnasiekompetens. Andra har fått de kunskaper som de bedömt nödvändiga för att gå vidare i arbetslivet eller till vidare studier. Jag ser det som en förutsättning för mina förslag att samhällets ansvar för de kortutbildade ligger fast. Kraven på samhället att erbjuda en väl utbyggd infrastruktur för det livslånga lärandet kommer snarare att öka ytterligare till följd av att fler i arbetskraften får möjlighet att delta i utbildning och kompetensutveckling.

Kunskapslyftskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) lämnat en rad förslag som syftar till att stärka samhällets ansvar för

vuxnas lärande. Det handlar bl.a. om en individuell rätt för alla vuxna till en utbildning upp till och med gymnasienivå, en förstärkning av vuxenstudiestödssystemet för i första hand dem som saknar grundskole- och gymnasiekompetens och en rad insatser för att förbättra information, vägledning, uppsökande verksamhet, validering av vuxnas faktiska kompetens och ökade krav på utvärdering och kvalitetssäkring. KLK pekar också på behovet av att erbjuda vuxenutbildning så flexibelt att den kan vara tillgänglig för alla.

I alla dessa avseenden är samhälleliga insatser viktiga också för IKS. Jag avser att utveckla detta ytterligare i samband med huvudbetänkandet och jag ser det som naturligt att förändringar i vuxenutbildningen samspelar med ett framtida system för IKS. Inte minst vad gäller vuxenstudiestöd ser jag det som nödvändigt att systemen kan komplettera varandra. Vuxenstudiestöden syftar till att ge i första hand dem med störst utbildningsbehov möjlighet till försörjning. Individuellt kompetenssparande kan inte ersätta eller överta denna uppgift. Däremot kan kortutbildade och de med lägst inkomster genom att kombinera vuxenstudiestöd med eget kompetenssparande få det extra tillskott som för många är nödvändigt om de ska kunna ta ledigt för studier. För många lågavlönade med rätt till särskilt utbildningsbidrag, UBS, eller med rätt till det högre bidraget i det nya studiestödssystemet som införs från den 1 juli 2001, kan även relativt små summor i regelbundet sparande som komplement till annan studiefinansiering ge möjlighet att ta ledigt med i stort sett bibehållen levnadsstandard. Att möjliggöra en sådan kombination kommer inte minst för dem med kortast utbildning att vara ett viktigt motiv för att starta ett regelbundet kompetenssparande. Jag har därför i min principmodell utgått från att det ska vara möjligt att kombinera studiestöd med uttag från kompetenssparande. Av samma skäl anser jag det befogat att undanta uttag från kompetenssparande i de inkomster som ligger till grund för beräkningar av fribeloppet i det nya studiemedelssystemet.

4.2.2. IKS och arbetsmarknadspolitiken

Jag har samma principiella syn, att samhällets insatser inte kan minska eller övertas av IKS, vad gäller arbetsmarknadspolitiken. Att höja de arbetslösas kompetens och anställningsbarhet är fortsatt en huvuduppgift inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadsutbildningen har nyligen setts över av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet. Arbetsgruppen betonar att arbetsmarknadsutbildningen ska ge dem som är arbetslösa den särskilda kompetens den arbetslöse behöver för att bli anställningsbar och därmed ge möjlighet till omedelbar anställning.

Behovet av generell utbildning ska i första hand tillgodoses inom ramen för reguljär utbildning och det reguljära studiestödssystemet. Ett system med IKS kan bidra till att fler kan förebygga arbetslöshet genom att kontinuerligt höja sin kompetens under sin yrkesverksamma tid och därmed öka sin anställningsbarhet. Individuell kompetensutveckling kan därmed även komplettera samhällets insatser för arbetslösa. Om det ska vara möjligt för enskilda arbetslösa att under den tid de deltar i arbetsmarknadsutbildning och uppbär utbildningsbidrag även göra uttag från sitt kompetenssparande tar jag nu inte ställning till. Det är en fråga som jag avser återkomma till i huvudbetänkandet.

4.2.3. Samspelet med den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen

Vad gäller samspelet mellan IKS och arbetsgivarens ansvar för den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen ser jag det på samma sätt som kompletterande system. IKS ska bidra till en kompetensutveckling för individen som annars inte skulle ha kommit till stånd. Arbetsgivarens insatser för den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen som alla anställda behöver för att kunna klara sitt arbete och för att arbetsplatsen och företaget/förvaltningen ska kunna utvecklas skall även i fortsättningen entydigt vara ett ansvar för arbetsgivaren. Det kan och skall inte ersättas av individens eget kompetenssparande. Samhällets stimulans till denna typ av verksamhetsrelaterad kompetensutveckling sker i dag inom ramen för Europeiska socialfonden Mål 3.

Det var också en av utgångspunkterna för det arbete som skedde mellan regeringen och parterna i den s.k. Sture Nordgruppen år 1998. Gruppen föreslog att en särskild stimulans skulle kunna utgå för att få till stånd överenskommelse mellan de kollektivavtalsslutande parterna som omfattade alla anställda på arbetsplatsen. I rapporten konstaterar parterna att man var beredd att utöver den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen diskutera vidare om individuella s.k. utbildningskonton.

För individen är IKS en möjlighet att komplettera och kombinera den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen med det han/hon själv önskar få del av i form av utbildning/kompetensutveckling utan att vara beroende av arbetsgivaren. Samtidigt kan det för individen bli ytterligare en möjlighet till makt och inflytande över den kompetensutveckling som sker på arbetsplatsen genom att individen har egna sparade medel som han/hon själv beslutar över. Jag är också övertygad

om att tillkomsten av ett eget sparande för den egna kompetensutvecklingen kommer att bidra till en process på arbetsplatsen som kommer att gynna också den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen. Givetvis kan det i enskilda fall var svårt att avgöra vad som är individuell respektive verksamhetsrelaterad kompetensutveckling. Jag ser emellertid inte skäl att försöka skapa några barriärer eller tydliga definitioner. Den avgörande skillnaden – och den är enligt min uppfattning tillräcklig – är individens odelade inflytande över användningen av medlen i IKS. Så länge det är individen själv som disponerar medlen så uppstår inte heller risken att arbetsgivarens kostnad övertas av individen, i stället skapas förutsättningar för ett väl fungerande samspel mellan jämbördigare parter. Samtidigt är det givetvis viktigt att individen kan få stöd och rådgivning i sin bedömning av hur de egna sparade medlen bäst ska användas så att de verkligen kan bli ett aktivt komplement till den av arbetsgivaren bekostade verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen. Här är jag övertygad om att de fackliga organisationerna kommer att spela en viktig roll för att följa upp användningen av medlen och för att ge sina medlemmar det stöd de behöver.

5. Bedömning av förslagets effekter

5.1. Arbetsmarknad

1990-talet har medfört stora påfrestningar på den svenska ekonomin och arbetsmarknaden. Sysselsättningen inom traditionella basnäringar har minskat och tillväxten sker främst inom tjänstesektorn. I dagens arbetsliv ställs allt större krav på arbetskraftens förmåga till omställning. Själva anpassningsförmågan kan därför utgöra en konkurrensfördel. För den enskilde individen är därför kompetens och förmåga till förändring viktiga faktorer för ställningen på arbetsmarknaden.

Ur arbetsmarknadssynpunkt syftar mitt förslag om IKS till att bidra till en allmänt högre kunskapsnivå hos arbetskraften vilket kan bidra till högre produktivitet och samtidigt förebygga risken för arbetslöshet och förtida pensionering. Dessutom är avsikten att stärka individens resurser för och inflytande över den egna kompetensutvecklingen och på så sätt öka individens valfrihet. Ytterligare ett motiv är att underlätta omställningar genom att ge individen både möjlighet till och resurser för att vara mer yrkesmässigt rörlig än tidigare. En ökad kompetens hos arbetskraften kan också medverka till att lösa flaskhalsproblem.

Min bedömning är att den utformning jag föreslagit bör få avsedda effekter för den individuella kompetensutvecklingen och därmed bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad. Jag kommer dock att återkomma till detta i huvudbetänkandet där jag även har för avsikt att göra en mer utförlig bedömning av förslagets effekter på arbetsmarknaden men även inom andra områden. De bedömningar jag gör här är därför på intet sätt heltäckande.

5.1.1. Skilda förutsättningar

Utvecklingen går i dag mot ett mer komplext arbetsliv med förändrade organisationsformer där arbetet blir mera individualiserat. Enligt en nyligen genomförd studie

1

är det en skillnad mellan olika delsek