SOU 2000:28

Kunskapsbygget 2000 - det livslånga lärandet

Till statsrådet Ingegerd Wärnersson

Genom beslut den 1 juli 1995 bemyndigade regeringen statsrådet Ylva Johansson att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Samtidigt fastställdes direktiv för kommittén (dir. 1995:67). Med stöd av bemyndigandet tillsattes kommittén (U 1995:09) den 27 juni 1995.

Genom beslut den 12 september 1996 och den 18 september 1997 fastställde regeringen tilläggsdirektiv för kommittén (dir. 1996:71 respektive 1997:104). Kommittén har antagit namnet Kunskapslyftskommittén.

Kommunalrådet Anders Arneson förordnades som ordförande i kommittén.

Ledamöter under utarbetandet av slutbetänkandet har varit f.d. riksdagsledamoten Elving Andersson (c), riksdagsledamoten Yvonne Andersson (kd), rektor Björn Grip (v), riksdagsledamoten Lars Hjertén (m) (fr.o.m. 1999-08-14), riksdagsledamoten Agneta Lundberg (s), folkhögskoleläraren Anita Nahlbom (mp), riksdagsledamoten Ulf Nilsson (fp), f.d. riksdagsledamoten Berit Oscarsson (s), borgarrådet Lars Rådh (s) (fr.o.m. 1996-01-29) och f.d. riksdagsledamoten Christina Zedell (s) (fr.o.m. 1995-12-22).

Tidigare ledamöter har varit riksdagsledamoten Beatrice Ask, (t.o.m. 1999-08-12), riksdagsledamoten Bo Bernhardsson (t.o.m. 1995-12-22) och borgarrådet Bertil Karlberg (t.o.m. 1995-12-18).

Sakkunniga under utarbetandet av slutbetänkandet har varit omsorgsöverläkaren Sven Olov Edvinsson, ombudsmannen Lars-Åke Henriksson, ombudsmannen Thomas Janson (fr.o.m. 1998-10-27), utredaren Leif Lindberg (fr.o.m. 1999-04-05), förbundsordföranden Inga-Britt Lindström, departementssekreteraren Johannes Sjögren (fr.o.m. 1998-04-22), departementssekreteraren Kerstin Svensson (fr.o.m. 2000-02-11), förbundssekreteraren Mats Söderberg, socionomen Christer Wikfeldt (fr.o.m. 1997-05-20) och departementssekreteraren Fredrik Wiklund (fr.o.m. 2000-03-16).

Tidigare sakkunniga har varit departementssekreteraren Maria Bergendahl-Gerholm (fr.o.m. 1999-04-12 t.o.m. 2000-03-15), departementssekreteraren Maud Carlsson (t.o.m. 1998-04-21),

ombudsmannen

Eva-Maria Danvind (t.o.m. 1997-07-03), departementssekreteraren Charlotta Gustafsson (t.o.m. 1996-09-16), ombudsmannen Nils-Åke

Holmgren (fr.o.m. 1997-07-03 t.o.m. 1998-10-26), departementssekreteraren Suzanne Håkansson (fr.o.m. 1997-09-29 t.o.m. 1999-04-26), departementsrådet Christer Marking (t.o.m. 1997-09-29), departementsrådet Johnny Nilsson (fr.o.m. 1996-08-27 t.o.m. 2000-02-10), projektledaren Margareta Nygren (t.o.m. 1997-05-20), utredaren Marta Olsson (t.o.m. 1998-08-24), landshövdingen Björn Rosengren (fr.o.m. 1995-12-22 t.o.m. 1998-06-29), utredaren Auli Strandh (fr.o.m. 1998-08-25 t.o.m. 1999-04-04), departementssekreteraren Lars Svensson (fr.o.m. 1996-09-16 t.o.m. 1997-09-10), departementsrådet Sven-Erik Wallin (t.o.m. 1996-08-27) och departementssekreteraren Helen Ängmo (fr.o.m. 1997-09-10 t.o.m. 1999-04-11).

Kommitténs sekretariat har under utarbetandet av slutbetänkandet bestått av huvudsekreterare Åsa Sohlman, sekreterare Thorbjörn Levin, sekreterare Johan Hedlund (fr.o.m. 1998-04-20), biträdande sekreterare Mårten Sundmark (fr.o.m. 1998-10-19) och biträdande sekreterare Bodil Lampén (fr.o.m. 2000-01-01). Kommittéassistent har varit Karin Karlsson.

Enligt direktiven och regeringsbeslut (U1999/3858/V) ska kommittén vara verksam till 1 april år 2000 och årligen 1998 och 1999 rapportera till regeringen. Kommittén har i uppdrag att som en grund för sina slutsatser och förslag om framtida vuxenutbildning följa det femåriga Kunskapslyftsprojektet och den verksamhet som kommer till stånd som en följd av den satsningen. Kommitténs åliggande enligt det andra steget i de ursprungliga direktiven, att lägga fram förslag till ansvarsfördelning mellan den offentligt finansierade utbildningen, arbetslivet och individen och till lämplig arbetsfördelning mellan olika anordnare av samhällsstödd vuxenutbildning, har skjutits fram tills erfarenheterna av Kunskapslyftet gett underlag för nya ställningstaganden.

Enligt tilläggsdirektiv och regeringsbeslut (U98/4150/V) ska Kunskapslyftskommittén rapportera om funktionshindrades deltagande i vuxenutbildning år 1999 och 2000.

I kommitténs uppdrag har också ingått att beakta regeringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. I det framhålls bl.a. att varje ”kommitté skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar lämnas. Dessa skall medföra besparingar eller omprioriteringar i första hand inom samma politikområde. Utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall således kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser.”

Kunskaplyftskommittén har tolkat detta uppdrag i ljuset av tilläggsdirektiven (dir. 1996:71) till kommittén att komma med förslag som ska kunna ”ligga till grund för överväganden om de förändringar som behövs för att den femåriga satsningen skall kunna leda till en reformerad vuxenutbildning”.

Regering och riksdag har vid ett flertal tillfället uttryckt att beslutet om satsningen på Kunskapslyftsprojektet var ett beslut om en varaktig satsning (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96, rskr.307; skr. 1998/99:121). Med detta betraktelsesätt kan de förslag som kommittén för fram genomföras med i stort sett oförändrade resurser. Om man däremot jämför med situationen före Kunskapslyftsprojektet blir läget det motsatta. Då finns ingen finansiering av förslagen och de kan inte genomföras med oförändrade resurser. Kunskapslyftskommittén anser att det senare betraktelsesättet är felaktigt. Det skulle dessutom ha gjort tillläggsuppdraget till kommittén att föreslå en ny vuxenutbildningsreform helt meningslöst.

Viktiga underlag för kommitténs arbete har varit föredragningar inför kommittén, seminarier som kommittén organiserat samt kommun- och folkhögskolebesök. Myndigheter, organisationer, kommuner och andra anordnare av vuxenutbildning har beredvilligt försett kommittén med arbetsmaterial. Ett särskilt tack vill kommittén rikta till de kommuner och folkhögskolor som tagit emot kommittén, dess sekretariat och utvärderare och under intensiva dagar låtit alla dessa besökare diskutera och studera Kunskapslyftet i praktiken.

Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet SOU 2000:28

Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet.

Stockholm i april 2000

Anders Arneson

Elving Andersson Yvonne Andersson

Björn Grip Lars Hjertén

Agneta Lundberg Anita Nahlbom

Ulf Nilsson Berit Oscarsson

Lars Rådh Christina Zedell

/

Åsa Sohlman

Thorbjörn Levin Johan Hedlund Mårten Sundmark

Bodil Lampén

1. Sammanfattning av Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande

1.1. Kunskapslyftet, Kunskapslyftskommittén och Kunskapsbygget

Kunskapslyftskommittén startade sin verksamhet 1995. Kommitténs huvuduppgift har varit att ta fram underlag för en nationell svensk vuxenutbildningspolitik. Vad ska staten göra för att åstadkomma ett fortsatt – som det står i kommitténs direktiv – kunskapslyft för vuxna som en del i en strategi för ett livslångt lärande? Vid sidan om huvuduppdraget, att föreslå en reformering av vuxenutbildningen, har Kunskapslyftskommittén haft två specialuppdrag – att utvärdera Kunskapslyftsprojektet och att utreda situationen för studerande med funktionshinder. Kommittén har tidigare publicerat åtta delbetänkanden.

Kunskapslyftskommitténs publikationer

SOU 1996:27 En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. SOU 1996:164 Livslångt lärande i arbetslivet – steg på vägen mot ett kunskaps-

samhälle.

SOU 1996:188 Vuxenutbildare ser på sig själva. SOU 1997:120 Vuxenpedagogik i Sverige – Forskning, utbildning, utveckling – En

kartläggning.

SOU 1997:158 Vuxenpedagogik i teori och praktik – Kunskapslyftet i fokus. SOU 1998:51 Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under

första året med Kunskapslyftet.

SOU 1999:39 Vuxenutbildning för alla? – Andra året med Kunskapslyftet. SOU 1999:141 Från Kunskapslyftet till en Strategi för Livslångt Lärande. Ett per-

spektiv på svensk vuxenutbildningspolitik.

Kunskapslyftsprojektet började den 1 juli 1997 och är en femårig statlig satsning. Det vänder sig främst till arbetslösa vuxna som saknar treårig

gymnasial utbildning, men även anställda och andra vuxna kan delta i mån av plats. Över 100 000 heltidsplatser har årligen funnits tillgängliga och ett särskilt utbildningsbidrag, UBS, har varit kopplat till projektet.

Kunskapsbygget är det sammanfattande namn Kunskapslyftskommittén gett sina förslag till vuxenutbildningsreform som presenteras i denna rapport. Det är kommitténs förhoppning att förslagen och underlaget i kommitténs slutbetänkande ska öppna för en bred diskussion om vuxenutbildningen på 2000-talet och att vi därmed kan ta några steg på vägen mot ett effektivt och rättvist kunskapssamhälle i Sverige, ett kunskapssamhälle tillgängligt för alla.

Kunskapslyftskommittén har valt att anlägga ett helhetsperspektiv. Dels i så måtto att kommittén inte bara ser på Sverige utan på Sverige som en del i världen. Dels i så måtto att kommittén inte bara diskuterar vuxenutbildningspolitik utan vuxenutbildningspolitik som en del i utbildningspolitiken och den allmänna ekonomiska politiken – även om kommittén självfallet ägnar speciell uppmärksamhet åt sina kärnfrågor, det vill säga fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet och det särskilda utbildningsbidraget, UBS, efter 1 juli 2002.

Med det synsätt som Kunskapslyftskommittén har – att vi befinner oss i början på utvecklingen av det livslånga lärandet – är det naturligt att de förslag som kommittén för fram å ena sidan har karaktären av stegvis reformering. Å andra sidan är siktet inställt på djupgående förändringar av utbildningssystemet och vuxenlärandet i syfte att dels påverka samhällsutvecklingen dels anpassa dem till omvärlden.

Vad menar Kunskapslyftskommittén med vuxenutbildning?

Utbildning för vuxna är all den utbildning en människa genomgår efter den utbildning upp till och med gymnasial nivå som barn/ungdomar genomgår i en följd. Vuxenutbildning kan kompensera tidigare avbruten eller ej fullföljd ungdomsutbildning, komplettera och bygga på tidigare utbildning eller utgöras av utbildning inom ett helt nytt område.

Här ingår utbildningsformerna kommunal vuxenutbildning, inklusive särvux (vuxenutbildning för utvecklingsstörda) och sfi (svenskundervisning för invandrare), SSV (statens skolor för vuxna), folkbildning, arbetsmarknadsutbildning, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande skolor och högskola.

1.2. Översikt av Kunskapslyftskommitténs förslag – åtta teman

Kunskapslyftskommittén sammanfattar nedan sina förslag i åtta teman, vilket illustreras i figuren på nästa sida. Motsvarande diskussioner finns i själva betänkandet men då uppla gt på ett annat sätt.

Kunskapslyftskommitténs reformering av utbildningen för vuxna tar sin utgångspunkt i individen. Individen ska få större rättigheter och möjligheter att studera.

Tema 1 handlar om vuxnas rättigheter till en god

grundutbildning upp till och med gymnasienivå – rätt till studier i kommunal utbildning, rätt till hela det gymnasiala utbudet, att få börja inom tre till sex månader, att få stöd och vägledning.

Tema 2 handlar om studerande i behov av särskilt stöd och studerande med funktionshinder. Kommittén föreslår bl.a. att den studerande ges rätt till en fördjupad individuell studieplan och utökad stödundervisning; att vuxenutbildningen får tillgång till specialpedagogiskt stöd och att staten finansierar kostnaderna för utbildningstolk till döva och hörselskadade.

Kommittén bedömer i

Tema 3 att en nödvändig, långsiktig nivå på

den framtida vuxenutbildningen upp till och med gymnasienivå efter år 2002 ligger på 137 000 helårsplatser i kommunal utbildning för vuxna och på folkhögskolor. Förslaget förutsätter kraftfulla rekryteringsinsatser och ett förstärkt studiestöd om de aktuella målgrupperna ska kunna nås i den tänkta omfattningen.

Om inte finansieringen är ordnad är det många – inte minst vuxenstuderande – som tvekar att ta steget in i studier. Kommittén lägger i

Tema 4 förslag på hur det nya studiestödssystemet kan förbättras ytterligare.

Till individernas stöd ska det, som närmare beskrivs i

Tema 5, ute i

kommunerna finnas tillgång till en bra infrastruktur för livslångt lärande: uppsökande verksamhet – rekrytering; studie - och yrkesvägledning – individuella och fördjupade studieplaner; validering; samarbete mellan utbildningsanordnare och kommunala förvaltningar, med näringsliv och arbetsförmedling; flexibelt lärande – individuella studiegångar, ITbaserat lärande; utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå.

I

Tema 6 betonar kommittén vikten av samordning med ungdoms-

utbildning, arbetsmarknadsutbildning, eftergymnasial yrkesutbildning, högskola, arbetsliv, kulturliv och ekonomisk politik. Målstyrningen och dialogen med kommunerna måste också utvecklas liksom den statliga myndighetsstrukturen så att den avspeglar det livslånga lärandet.

Kommittén hyser stora förhoppningar om att de förslag till satsningar på forskning, utveckling och kompetensutveckling som beskrivs i

Tema

7 ska leda till att individerna successivt får allt större möjligheter till ett flexibelt, livslångt lärande.

Tema 8 diskuterar omvärlden. Globalisering, kunskapssamhälle och informationssamhälle – hur ser de utbildningspolitiska utmaningarna ut?

De framtida utbildningsbehoven?

1.3. Individen – rättigheter och möjligheter

Varje kommuninvånare har enligt skollagen rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén föreslår att individens rättigheter till kommunal vuxenutbildning utökas.

Staten bör garantera individerna tillgång till

  • gymnasial kompetensnivå

1. Individen - rättigheter och möjligheter grundläggande utbildning, gymnasial utbildning, mångfald, vägledning, validering

2. Studerande i behov av särskilt stöd- studerande med funktionshinder individuella studieplaner, utökad stödundervisning, specialpedagogiskt stöd, tolkning

3. Tillgång till utbildning - kommunal vuxenutbildning och folkhögskola - Kunskapsbygget utbildningsplatser, kommunal utbildning för vuxna, folkbildning, Kunskapsbygget

4. Studiestöd och andra former för finansiering av uppehälle under studier studiestöd, särskilt utbildningsbidrag, UBS, åldersgränser, timersättning, internatbidrag, utbildningsbidrag, förtidspension

5. Infrastruktur - en lokal tillgång information, vägledning, individuella studieplaner, validering, kvalitetssäkring av utbildningsanordnare, kompetensutveckling för vuxenutbildare, flexibelt lärande, samarbete mellan utbildningsanordnare, bibliotek, kommun arbetsförmedling och näringsliv, infrastruktur för IT-baserat lärande

6. Avgränsande områden - mål och styrning ungdomsutbildning, arbetsmarknadsutbildning, eftergymnasial yrkesutbildning, högskola, arbetsliv, kulturliv, informativa verksamheter, ekonomisk politik, målstyrning, dialog, utvärdering, statliga organ och myndigheter

7. Forskning, utveckling och kompetensutveckling för vuxenutbildare forskning om livslångt lärande, utveckling av webbaserat lärande, kompetensutveckling för vuxenutbildare

8. Omvärld globalisering, kunskapssamhälle, informatinssamhälle, utbildningspolitiska utmaningar, utbildningsbehov

  • en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna.

När gymnasiekompetens mer eller mindre blir ett nödvändigt krav för att kunna vara delaktig i samhällsutvecklingen och för att kunna få arbete måste staten ta ett ansvar för att alla medborgare får tillgång till dylik utbildning. En god basutbildning är även en förutsättning för ett demokratiskt samhälle och i ett samhälle med en god basutbildning blir de sociala konflikterna mindre.

Det är också Kunskapslyftskommitténs bedömning att dylika investeringar är samhällsekonomiskt lönsamma. Kunskapslyftskommittén håller med de forskare som anser att:

  • det är viktigt att investeringarna i utbildning på både grundläggande och högre nivå fortsätter.
  • en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en betydande roll för ekonomisk tillväxt och en bred välståndsutveckling.

Utbildning och kompetensutveckling leder till högre löner och högre produktivitet. Tillgång till en välutbildad arbetskraft är en förutsättning för att företag ska etablera sig i Sverige. Produktionen blir successivt mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan på kvalificerad arbetskraft. Brist på välutbildad arbetskraft kan ge negativa biverkningar under lång tid.

De vuxnas tillgång till gymnasiala studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier på gymnasial nivå – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2 000 gymnasiepoäng (motsvarande) med godkända betyg. En sådan garanti ger möjlighet för den som så önskar att fortsätta utbildning på högskolenivå eller med kvalificerad yrkesutbildning/påbyggnadsutbildning. Då tidigare studier i gymnasieskolan omfattat högst ett år ska den vuxne ges möjlighet att läsa in en hel gymnasial utbildning.

Det är den studerandes önskemål och behov som ska vara styrande. Möjligheten till studier på gymnasial nivå bör därför omfatta samtliga nationella kurser – alltså även alla kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Om kommunen eller samverkansområdet inte kan erbjuda kursen, så har den sökande rätt att välja att gå sin utbildning på annan ort och hemkommunen skyldighet att betala anordnarkommunens kostnader (interkommunal ersättning).

Kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning avser utbildning på dag- och/eller kvällstid samt utbildning i ett system av flexibelt lärande

där exempelvis även distansutbildning och ett webbaserat lärande kan ingå.

Om inte särskilda skäl finns, ska den garanterade undervisningen kunna påbörjas inom tre till sex månader.

Kommunerna ska vidare ha skyldighet att erbjuda alla studieintresserade rätt till kontinuerlig vägledning och rätt till validering.

Validering och vägledning

Med validering avser Kunskapslyftskommittén en värdering av reell kunskap och kompetens i form av informell diagnostisering och/eller formellt erkännande.

Med

informell diagnostisering menar Kunskapslyftskommittén i ett

  • utbildningsperspektiv inplacering i en kurs eller ett ämne utifrån individens förkunskaper oavsett hur de inhämtats. Detta förekommer redan idag normalt i kommunal utbildning för vuxna och i folkbildningen men inte i högskolan.
  • yrkesperspektiv att man på den enskilda arbetsplatsen låter reell kompetens styra den enskildes inplacering i arbete och arbetsuppgifter. Detta torde vara det normala. Till vissa yrken/arbetsuppgifter finns dock kopplingar till formella behörigheter.

Med formellt erkännande avser Kunskapslyftskommittén en bedömning av den enskildes kunskap och kompetens utan krav på viss genomgången utbildning eller särskild behörighet som i ett

  • utbildningsperspektiv formaliseras i betyg/omdömen/högskolepoäng. Detta är redan idag normalt förekommande i kommunal utbildning för vuxna men inte inom folkbildning och högskola.
  • yrkesperspektiv formaliseras i certifikat eller liknande. Exempel är körkort och branschcertifikat för elbehörighet, VVS-arbeten etc. Detta är endast möjligt för ett fåtal arbetsuppgifter inom vissa branscher.

Validering bör enligt Kunskapslyftskommitténs mening vara en process där även vägledning ingår så att individen kan få råd och förslag till åtgärder, som individen kan vidta för att uppnå sina mål med valideringen.

Kommunerna har redan idag skyldighet att – tillsammans med de studerande som så önskar – upprätta en individuell studieplan. Kunskapslyftskommittén anser att kommunerna även ska ha skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner och att ge studerande i kommunal vuxenutbildning studiehandledning och stödundervisning (se vidare avsnitt 1.4).

För att garantera individerna valmöjligheter och förstärka mångfalden i utbildningsutbudet föreslår Kunskapslyftskommittén att regeringen beslutar om fortsatta förstärkta statsbidrag till folkhögskolorna

för studier upp till och med gymnasial nivå, vilka ska kunna ge grundläggande behörighet för studier på universitet och högskolor.

Även när det gäller folkbildningen föreslår Kunskapslyftskommittén att vägledning förs in som ett krav i beskrivningen av statens syften med stödet till folkbildningen.

En grupp som i dagsläget inte är garanterad utbildning ens på grundläggande nivå är personer med utvecklingsstörning.

Kunskaps-

lyftskommittén föreslår att personer som är utvecklingsstörda garanteras utbildning

  • som övriga vuxna när det gäller grundläggande vuxenutbildning
  • i en omfattning av kurser på gymnasial nivå som motsvarar de nationella eller specialutformade program som ungdomar med utvecklingsstörning kan studera i gymnasiesärskolan.

1.4. Studerande i behov av särskilt stöd – studerande med funktionshinder

Kunskapslyftskommittén har särskilt kartlagt situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Kommittén har inriktat sitt arbete mot den grupp av studerande för vilka en funktionsnedsättning ger handikappande konsekvenser i samband med vuxenutbildning. Problemställningen utgår inte från hur människor med olika diagnoser/handikapp klarar sig i vuxenutbildningen utan från hur förutsättningarna för att på olika sätt erhålla en utbildningssituation som är anpassad efter den studerandes egna villkor ser ut. Detta är en bredare ansats och täcker naturligtvis de hinder som studerande med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, hörselskador, synskador, rörelsehinder, utvecklingsstörning, reumatism, förslitningsskador, olika sjukdomar etc. kan uppleva i samband med sitt deltagande i vuxenutbildningen.

Utifrån sina direktiv och de handikapp- och utbildningspolitiska målsättningar som riksdagen beslutat har Kunskapslyftskommittén fastställt följande utgångspunkter för de förslag som förs fram.

Människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare.

Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning.

Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar att delta.

En funktionsnedsättning ska inte leda till högre kostnader för den studerande jämfört med övriga studerande.

Staten bör ta ett nationellt ansvar för att utbildningssystemet med tillhörande stödfunktioner organiseras och regleras på ett sådant sätt att goda förutsättningar skapas för studerande med funktionshinder.

Kommittén har bl.a. konstaterat problem för studerande med funktionshinder att

  • få personligt stöd i form av stödundervisning, assistans eller tolktjänster för döva
  • dels ta sig till utbildningslokalerna dels ta sig runt inom skolan
  • dels få tillgång till eller anpassad litteratur dels finansiera kostnaderna för litteraturen
  • dels få klarhet i vem som ansvarar för att erbjuda hjälpmedel dels erhålla nödvändiga hjälpmedel
  • finansiera sitt uppehälle under studierna.

Förutom ovanstående exempel finns det brister som mer har att göra med hur utbildningsanordnaren möter den studerande och i vilken utsträckning undervisningen och annan verksamhet anpassas till individens särskilda behov. Det är viktigt att de som verkar inom vuxenutbildningen har kunskap om olika funktionsnedsättningar, vilka problem dessa kan medföra i samband med utbildning, hur man kan anpassa undervisningens genomförande till studerande med funktionshinder. Dessutom är det viktigt att anordnaren har kunskap om vilka rättigheter den studerande har och vilka skyldigheter som utbildningsanordnare och andra huvudmän har gentemot den studerande.

Givet att människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare kan kommittén konstatera att studerande med funktionshinder har en allt för svag ställning gentemot utbildningsanordnaren och andra ansvariga huvudmän inom den nuvarande vuxenutbildningen för att ”lika möjligheter” ska kunna sägas föreligga. En stor del av kommitténs förslag syftar därför till att på olika sätt stärka den studerandes ställning. Det är inte möjligt att lägga det övergripande ansvaret för att den utbildning som en studerande med funktionshinder deltar i utformas med hänsyn till dennes förutsättningar på någon annan än utbildningsanordnaren. Samtidigt är det inte rimligt att enbart ställa större och hårdare krav på utbildningsanordnaren. Kommittén för därför fram ett flertal förslag på hur utbildningsanordnare kan ges stöd i sitt arbete med att erbjuda goda studievillkor för vuxna med funktionshinder.

Förslag som syftar till att stärka individens ställning

Kunskapslyftskommittén föreslår i detta betänkande att en utbildningsgaranti bör införas för studier upp till och med gymnasial nivå samt att motsvarande rätt till utbildning bör införas inom särvux. För att vuxna ska kunna ta en utbildningsplats i anspråk krävs ibland ytterligare stödinsatser.

Läroplanen för de frivilliga skolformerna anger att kommunen ansvarar för att upprätta en individuell studieplan. När det gäller studerande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytterligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Planen bör förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieuppläggning tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås (stödundervisning, hjälpmedel, läromedel, elevassistent, resor till och från skolan, uppehälle under studierna etc.). Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande. I vissa fall ligger ansvaret för att tillhandahålla särskilt stöd hos annan huvudman än hos utbildningsanordnaren. Ansvaret för att ta nödvändiga kontakter delas då mellan utbildningsanordnaren och den studerande.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner bör förtydligas genom att regeringen i förordning anger att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses.

Rätten till stödundervisning har tidigare varit tidsbegränsad för studerande i såväl kommunal utbildning för vuxna som i gymnasieskolan. För studerande i gymnasieskolan har den nu förstärkts till att utgå så länge behov finns. Kunskapslyftskommittén anser att studerande på grundläggande och gymnasial nivå inom det offentliga skolväsendet bör ha samma rätt till stödundervisning oavsett i vilken ålder studierna bedrivs.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen i förordning föreskriver att den studerande så länge behov finns ska har rätt till studie handledning och stödundervisning.

För de studerande med funktionshinder som normalt har rätt till assistansersättning enligt Lagen om assistansersättning finns vissa oklarheter om denna rätt kvarstår i samband med ett deltagande i vuxenutbildningen. Kommittén menar att dessa oklarheter bör undanröjas.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regelverket bör

ändras på ett sådant sätt att den studerandes rätt till assistansersättning i samband med vuxenutbildning säkerställs.

Kunskapslyftskommittén anser att det är olyckligt att ansvaret för att erbjuda studerande i behov av särskilda stödinsatser inte reglerats i Lagen om kvalificerad yrkesutbildning och i tillhörande förordning.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen ändras på ett sådant sätt att de behov av särskilda stödinsatser som studerande med funktionshinder kan ha tillgodoses.

Det finns ingen anledning att bygga upp separata stödorganisationer för barn och vuxna förutsatt att de organiseras för att möta både vuxna och barns behov. Tvärt om finns det stora vinster att göra om man samordnar utvecklingsarbete, kunskapsöverföring, erfarenhetsutbyte, rådgivning, administration m.m. Detta gäller t.ex. läromedels- och hjälpmedelsförsörjningen. Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av kommitténs tidigare betänkanden, aviserat att man avser att utreda läromedels- respektive hjälpmedelsområdet för hela utbildningsväsendet i särskild ordning.

Kommittén har redovisat vilka problem som finns inom respektive område för vuxenstuderande men dragit slutsatsen att det är värdefullt att problemen löses gemensamt med utgångspunkt i barns, ungdomars och vuxnas behov.

Förslag som syftar till att stödja utbildningsanordnare

Det saknas en aktör med ett tydligt nationellt ansvar för utveckling och tillämpning av specialpedagogik inom vuxenutbildningen. Den enskilda folkhögskolan liksom den enskilda kommunen utgör i sig en för liten bas för att kunna upprätthålla en samlad specialpedagogisk kompetens som täcker de behov som kan uppstå i samband med att studerande med funktionshinder söker sig till utbildningen. Riksdagen har beslutat att stärka det specialpedagogiska stödet till huvudmännen för barn- och ungdomsskolan. En organisationskommitté har tillsatts för att samla det statliga stödet i specialpedagogiska frågor inom en myndighet. Kunskapslyftskommittén anser att även huvudmän för vuxenutbildningen bör ha möjlighet att få stöd från denna myndighet.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen ger Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur stöd i specialpedagogiska frågor till skolhuvudmännen inom den kommunala utbildningen för vuxna ska organiseras inom ramen för myndighetens verksamhet samt att den nya specialpedagogiska myndigheten tillförs ytterligare ekonomiska resurser för att täcka det behov som finns av specialpedagogisk kompetens inom den kommunala utbildningen för vuxna.

Frågan om att ge folkhögskolan tillgång till den nya specialpedagogiska stödorganisationen är mer komplex. Kunskapslyftskommittén föreslår därför att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till specialpedagogiskt stöd från den nya myndigheten samt hur folkhögskolan kan bidra med sina specialpedagogiska kunskaper och erfarenheter utreds i särskild ordning. I uppdraget bör även ligga att utreda förutsättningarna för att ge någon eller några folkhögskolor i uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för den samlade vuxenutbildningen inom ramen för den nationella stödorganisationen.

När det gäller övriga huvudmän inom vuxenutbildningen föreslår kommittén att regeringen ger Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur myndighetens instruktion och övrigt regelverk bör utformas för att de ska ges möjlighet att upphandla specialpedagogiska tjänster.

Det är viktigt att vuxenutbildningens lärare har grundläggande kunskaper i specialpedagogik. Frågan om i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till är än så länge en obesvarad fråga. Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regeringen ger Skolverket respektive Folkbildningsrådet i uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor för yrkesverksamma lärare. Skolverket bör även ges i uppdrag att kartlägga vilket utbud som finns av fort- och vidareutbildning i specialpedagogik för yrkesverksamma lärare inom vuxenutbildningen. Visar kartläggningen att det finns behov av särskilda insatser bör förslag lämnas på hur utbudet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor kan förbättras.

Regeringen har ställt sig bakom Bemötandeutredningens förslag om att inrätta ett nationellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Förslaget syftar bl.a. till att åstadkomma en samsyn mellan olika aktörer som människor med funktionshinder möter. Människor med funktionshinder har ofta kontakter med många olika offentliga huvudmän. En förutsättning för ett fungerande samarbete är att de olika tjänstemän som den studerande möter har kunskap om vilka rättigheter människor med funktionshinder har, vilka skyldigheter olika huvudmän har samt att de har en gemensam syn på bemötandet av människor med funktionshinder som bottnar i de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet. Kunskapslyftskommittén anser

att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör

kunna utgöra ett viktigt tema för det föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet.

En förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i vuxenutbildningen är att de får tillgång till utbildningstolk. De som behöver utbildningstolk har en särskilt utsatt position inom vuxenutbildningen eftersom denna insats är mycket kostsam. Förutsättningarna att erhålla utbildningstolkning ser olika ut beroende på vilken utbildningsform man väljer att studera inom. Detta beror på att staten avsatt särskilda medel som anordnare kan utnyttja för att finansiera tolkinsatser inom vissa utbildningsformer medan anordnare inom andra utbildningsformer förutsätts finansiera tolkinsatserna själva.

Kunskapslyftskommittén anser att staten bör ta ett större ansvar för att finansiera utbildningstolkning. Ett statligt initiativ för att stärka den studerandes ställning bör inriktas mot att åstadkomma ett system där människor som behöver utbildningstolkning har samma möjligheter att studera oavsett var man bor och oavsett vilken offentligt finansierad vuxenutbildningsform man väljer att studera inom.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att staten bör finansiera de kostnader som uppstår för att genomföra utbildningstolkning inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen samt att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk i samband med vuxenutbildning finansieras via ett samlat anslag hos en huvudman.

Kunskapslyftskommittén har sett det som sin uppgift att ta ställning till hur studerande i behov av utbildningstolk kan ges möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderande, hur detta bör organiseras på ett övergripande plan, vilka utbildningsformer som bör omfattas och hur reformen bör finansieras. Frågan om i vilken takt en utbyggnad av utbildningstolkningen inom vuxenutbildningen kan ske hänger samman med tillgången på tolkar. Det är likaså viktigt att berörda myndigheter, utbildningsanordnare, utförare och brukare ges inflytande i processen med att genomföra kommitténs förslag.

Kunskapslyftskommittén föreslår att frågan om hur införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning bör organiseras utreds i särskild ordning.

1.5. Tillgång till utbildning – kommunal utbildning för vuxna och folkhögskola – Kunskapsbygget

Grundstommen i Kunskapsbygget är infrastrukturen i kommunerna, den kommunala utbildningen för vuxna och folkhögskolorna. När Kunskapslyftskommittén föreslår att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå vad innebär det förutom den lagstiftning som ökar individernas rättigheter till vuxenutbildning? I termer av tillgång till utbildningsplatser, ansvarsfördelning och finansieringsmodeller?

Kunskapslyftskommittén anser att kommunerna ska ha huvudansvaret för genomförandet av reformen. Finansieringsmodellen ska vara att staten tillför medel till kommunerna via det generella statsbidrags- och kostnadsutjämningssystemet vilket korresponderar mot den föreslagna skyldighetslagstiftningen.

Finansieringsprincipen stat – kommun

Finansieringsprincipen i relationen stat – kommun innebär att riksdag och regering inte får ålägga kommunerna nya uppgifter utan att kommunerna samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare får statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen.

Kommunerna ska stå för mångfald och flexibilitet i utbildningsutbudet och olika utbildningsanordnare (offentliga, privata, studieförbund och folkhögskolor) ska utnyttjas. Därutöver ska folkhögskolorna även fortsättningsvis få förstärkta statsbidrag för att på egna villkor kunna delta i Kunskapsbygget. Statsbidragen till dem ska kanaliseras ut via Folkbildningsrådet.

Mot bakgrund av ett delvis motsägelsefullt underlagsmaterial, där vissa studier tyder på ett behov av att snabbt öka utbildningsnivån i befolkningen medan andra indikerar att det kan vara klokare att gå långsammare fram, är det Kunskapslyftskommitténs slutsats att det å ena sidan behövs en långsiktig och uthållig satsning på vuxenlärande å andra sidan en anpassning av tillgången på utbildningsplatser till det aktuella behovet. Kunskapslyftskommittén anser därför

att tyngdpunkten i vuxenutbildningen under de kommande åren bör förskjutas i riktning mot kvalitet i vuxenlärandet och att säkerställa individernas rättigheter till utbildning upp till och med gymnasienivå samtidigt som tillgången på utbildningsplatser avpassas efter målgruppernas behov.

Hur ser det långsiktiga utbildningsbehovet ut?

Å ena sidan …

Jobben för korttidsutbildade individer försvinner i rask takt.

Anställda och personalchefer vittnar om snabbt stigande kompetenskrav.

Jämfört med andra länder är andelen i arbetskraften utan gymnasienivå inte speciellt låg i Sverige.

Relativt stora grupper riskerar att marginaliseras på arbetsmarknaden på grund av bristande utbildning: personer med funktionshinder, utomnordiska medborgare med kort skolutbildning, korttidsutbildade inom tillbakagående yrken, samt ungdomar som inte fullföljt en gymnasieutbildning med godkända betyg.

När det gäller att bygga upp en bra infrastruktur för utbildningssystemet måste man ligga i framkant av individernas och företagens behov och önskemål annars uppnås inte syftet att dra till sig nyetableringar och förhindra utflyttningar av arbetsplatser.

En högre utbildningsnivå och en stor andel av de arbetslösa i utbildning ger positiva samhällsekonomiska effekter.

Å andra sidan …

I ett internationellt perspektiv ligger Sverige väl till på många avgörande utbildningspolitiska områden. Kompetensnivån i den svenska befolkningen låg bäst till i de testomgångar som genomfördes 1994/95. Deltagandet i personalutbildning är högt och vi har inte samma problem som många andra länder när det gäller kompetensutveckling för kortutbildade. Vi har ett generellt högt deltagande i formell och icke-formell vuxenutbildning. Sverige investerar redan mycket i kunskap – i förhållande till BNP investerar vi mest inom hela OECD. Till skillnad från andra OECD-länder ges också mycket vuxenutbildning i den svenska högskolan.

Vi står delvis inför en ny situation på 2000-talet jämfört med 1990-talet. Arbetslösheten är på väg ner och risker för arbetskraftsbrist har noterats.

SCB:s prognoser som gjordes i samband med Långtidsutredningen visar att det på arbetsmarknaden kan komma att handla om balans mellan utbud och efterfrågan på gymnasialt och eftergymnasialt utbildade, men överskott i utbudet på grundskoleutbildade. Ett överskott på individer med enbart grundskoleutbildning kan motivera fortsatta satsningar av typ Kunskapslyftet men för att deltagarna i dylika satsningar ska få jobb krävs att det skapas fler jobb än i SCB:s prognoser.

Även andra studier indikerar att de högkvalificerade jobben och de kunskapsintensiva sektorerna utvecklas relativt långsamt och att efterfrågan på individer med gymnasial eller högre utbildning inte ökar i alltför snabb takt.

Det kan vara ineffektivt att i förväg utbilda för en eventuellt kommande arbetsmarknad. Ett kraftigt ökat utbud av individer med kvalificerad utbildning kan leda till att de får svårt att få jobb, får en sämre löneutveckling och tränger undan arbetskraft med lägre, men för arbetsuppgifterna fullt tillräckliga, kvalifikationer. Intresset för högre studier kan gå ner och ge upphov till en negativ attityd till

studier inte minst bland äldre som via satsningar typ Kunskapslyftet sökt sig till utbildning. En dylik attitydförändring kan vara svår att ändra senare.

Och erfarenheterna av Kunskapslyftet …

Prognosberäkningar visar att med Kunskapslyftet minskar gruppen i befolkningen utan treårig gymnasienivå i åldern 25–54 år från knappt 2 miljoner till 1,6 miljoner mellan åren 1998 och 2002. Med en framtida volym på vuxenutbildningen motsvarande ett halvt Kunskapslyft om 50 000 helårsplatser skulle antalet minska med ytterligare knappt 900 000 till ca 760 000 personer mellan åren 2002 och 2015. Av detta står vuxenutbildningen för ca 300 000 personer. Resten är en effekt av att gymnasieskolan successivt byggts ut och att yngre generationer har mer grundläggande utbildning än äldre.

Ett visst antal helårsplatser motsvarar en mycket större bruttovolym i antal deltagare. Prognosen ovan bygger på att omkring 1,5 miljoner personer deltar i vuxenutbildning under de prognostiserade åren 2002–2015.

Efterfrågepotentialen har sina begränsningar. Svaren i en riksrepresentativ enkät från 1998 visar att det totalt i befolkningen i motsvarande åldersgrupper fanns ca 420 000 personer som var mer eller mindre starkt intresserade av att delta i vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén bedömer att en dimensionering av den framtida vuxenutbildningen motsvarande 65 000 helårsplatser, utöver redan befintlig basorganisation på 72 000 helårsplatser, är en rimlig och nödvändig långsiktig nivå efter år 2002. Förslaget förutsätter enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning kraftfulla rekryteringsinsatser och ett förstärkt studiestöd om de aktuella kortutbildade målgrupperna ska kunna nås. Konstruktion och dimensionering av ett studiestöd som ligger i linje med den föreslagna utbildningsvolymen beskrivs i avsnitt 1.6. Den föreslagna utbildningsnivån ligger 30 procent över den nivå på ett halvt Kunskapslyft om 50 000 helårsplatser som användes i prognoskalkylerna i faktarutan.

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att dimensioneringen i det framtida Kunskapsbygget uppgår till sammanlagt 137 000 helårsplatser

  • 57 000 platser i basorganisationen i den kommunala vuxenutbildningen
  • 15 000 platser i basorganisationen på folkhögskolorna
  • 55 000 platser för fortsatt förstärkt kommunal vuxenutbildning varav 50 000 för gymnasial vuxenutbildning och 5 000 för grundläggande vuxenutbildning
  • 10 000 platser för fortsatt förstärkt utbildning på folkhögskolorna.

En övergångsperiod om högst fem år med stegvisa förändringar från 1 juli 2002 kan behövas. Regeringen bör ge den särskilda delegation, som har till uppgift att följa upp det kommunala utjämningssystemet, i tilläggsuppdrag att i god tid före år 2002 lämna förslag till hur statliga medel ska föras in i och kanaliseras ut via utjämningssystemet.

1.6. Studiestöd och andra former av finansiering av uppehälle under studier

Riksdagen beslutade hösten 1999 om ett nytt studiestödssystem som ska införas 2001. Många förbättringar gjordes men systemet kräver ännu en del justeringar enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning för att vara fullt ut anpassat till en fungerande vuxenutbildning och ett livslångt lärande.

Studiestöd och särskilt utbildningsbidrag (UBS)

Vikten av ett välfungerande studiefinansieringssystem kan inte nog betonas. Detta gäller både om man ser till möjligheterna för den enskilde individen att reellt kunna finansiera sitt livsuppehälle under studierna och om man beaktar det ur rekryteringssynpunkt.

Det nya studiestödet ska utgöras av ett lika stort belopp som tidigare (ca 7 100 kronor per månad). Skillnaden mot tidigare är att bidragsdelen höjs från 65 procent i vuxenstudiestöden SVUX/SVUXA till 82 procent i det nya systemet för dem som läser på grundskole - och gymnasienivå och som är 25 år eller äldre. I kronor räknat innebär det 82-procentiga stödet ca 5 800 kronor per månad. För övriga studerande höjs bidragsdelen i studiestödet från 28 procent till 34,5 procent.

En av utgångspunkterna för Kunskapslyftskommitténs överväganden har varit uppfattningen att den enskilde vuxenstuderande normalt sett inte ska behöva skuldsätta sig för studier på grundskolenivå. Det är ett samhälleligt ansvar att alla garanteras en grundskoleutbildning utan att under tiden behöva låna pengar till sitt uppehälle.

Kunskapslyftskommittén föreslår att ytterligare en bidragsnivå inrättas för studier på grundläggande nivå där hela studiestödet, på i dag ca 7 100 kr per månad, utgörs av bidrag.

Enligt Kunskapslyftskommitténs beräkningar bör 27 000 personer i heltidsstudier ges möjlighet att få ett hundraprocentigt bidrag för studier på grundläggande nivå.

Gruppen som är aktuell för ett studiestöd om 82 procent av stödets totala 7 100 kronor för studier på gymnasial nivå bör enligt kommitténs förslag vara 28 500 personer i heltidsstudier.

Kommittén har beräknat att det är 19 200 personer i heltidsstudier som kommer att göra anspråk på det 34-procentiga studiestödet.

Det särskilda utbildningsbidraget (UBS) med dess koppling till arbetslöshetsersättningen har haft stor betydelse för rekryteringen av arbetslösa med en, relativt sett, hög dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen. Om UBS skulle upphöra år 2002 riskerar vi att få en situation där arbetslösa blir passiva mottagare av arbetslöshetsersättning istället för aktiva studerande.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att arbetslösa studerande med en dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen över brytpunkten även fortsättningsvis erbjuds ett inkomstrelaterat studiestöd.

Kommittén beräknar att medel bör avsättas för 34 900 personer i heltidsstudier med UBS2.

Övriga studerande har annan finansiering. Vanligast torde liksom i dagsläget bli att den består av inkomster från arbete på hel- eller deltid.

De arbetslösa har varit en prioriterad grupp inom Kunskapslyftet – både i urvalet till UBS och vad gäller tillgång till studieplats. Kortutbildade arbetslösa är fortfarande den grupp som det samhällsekonomiskt och statsfinansiellt är mest angeläget att lyfta.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att arbetslöshet även fortsättningsvis ska få påverka urvalet på så sätt att de arbetslösa i en urvalssituation prioriteras framför övriga både när det gäller studieplats och studiestöd.

Särskilt utbildningsbidrag 2 (UBS2)

Bidraget är tänkt för arbetslösa med kort utbildning, vilka har en dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen ovanför den s.k. brytpunkten. Villkoren föreslås vara att personen är mellan 25 och 55 år gammal, studerar på grundskole- eller gymnasienivå samt uppfyller villkoren för att få arbetslöshetsersättning. Bidraget motsvarar dagpenningnivån och kan utgå under högst ett år.

Brytpunkten

Den nivå på dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen ovanför vilken ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen är högre än studiestödet definierat som endast bidragsdelen i det 82-procentiga studiestödet, dvs. högre än ca 5 800 kr per månad.

Kunskapslyftskommittén menar att den åldersgräns på 50 år vad gäller rätten till studiestöd – som riksdagen beslutade om hösten 1999 – är allt för snäv i förhållande till idén om det livslånga lärandet. Stora grupper av personer över 50 år som med det särskilda utbildningsbidraget (UBS) fått reell tillgång till vuxenutbildning kommer med det nya studiemedelssystemet att i praktiken hamna utanför.

Därför föreslår Kunskapslyftskommittén att åldersgränsen för behörighet till statliga vuxenstudiestöd (studiestöd om 100 procent, 82 procent samt UBS2) höjs från 50 till 55 år.

Stöd för studier av mindre omfattning

Studiestödsutredningen hade föreslagit att Kunskapslyftskommittén skulle utreda korttidsstudiestödet, internatbidraget och timersättningen. Regeringen valde att inte vänta på kommitténs slutbetänkande utan föreslog i studiestödspropositionen att stöden i princip skulle tas bort.

Anställda som studerar på särvux några timmar per vecka har rätt till timersättning för förlorad arbetsinkomst. Samhall och andra arbetsgivare som har anställda med hjälp av lönebidrag eller motsvarande konjunkturoberoende åtgärd har ett ansvar att ge individen möjlighet till kompetensutveckling. Individernas deltagande i särvux bör rymmas inom ramen för arbetsgivarens ansvar. Kunskapslyftskommittén anser

att regeringen bör agera för att kompensera för borttagandet av timersättningen inom ramen för avtalet med Samhall och regelverket för de konjunkturoberoende åtgärderna och därmed öka möjligheterna till ett deltagande i särvux på arbetstid.

När det gäller mer omfattande studier för personer med utvecklingsstörning bör dessa finansieras via det ordinarie studiestödssystemet. Det studiestöd som främst är aktuellt är det av kommittén föreslagna stödet utan lånedel för studier på grundskolenivå eller motsvarande. Den lägsta studieomfattning som berättigar till studiemedel i det kommande studiestödssystemet är studier på halvtid. För dem som tillhör målgruppen för särvux finns det ett stort värde i att kunna kombinera studier på deltid med ett arbete.

Därför föreslår Kunskapslyftskommittén att ett undantag bör införas i studiestödssystemet som medger ersättning för studier på kvartstid för deltagare inom särvux.

Internatbidraget kan lämnas till kortutbildade – både anställda och andra – som deltar i en kurs om högst 14 dagar. Riksdagen har beslutat att de medel som finns idag ska distribueras via handikapporganisationerna. Kunskapslyftskommittén anser det olyckligt att det därmed kan bli diagnos och inte behov som blir avgörande för ett möjligt deltagande i de folkhögskolekurser som det i detta fall handlar om. Kunskapslyftskommittén menar att medlen skulle kunna hanteras av Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) istället. Sisus arbetar med att förbättra förutsättningarna för utbildning och studier för unga och vuxna med funktionshinder. Myndigheten hanterar de volymmässigt största anslagen för särskilda insatser för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén anser att medlen för internatbidrag inte bör överföras till handikapporganisationerna.

Kunskapslyftskommittén föreslår att medlen istället förs över till

Sisus och att myndigheten får till uppgift att administrera bidragen för internatkostnader för studerande med funktionshinder.

Riksdagen har beslutat att överföra medlen för korttidsstudiestödet till fackliga organisationer och handikapporganisationer. Orsaken är att syftet med stödet – att rekrytera till längre studier – endast har uppfyllts i liten omfattning. Stödet har i mycket hög utsträckning använts av förtroendevalda inom fackliga organisationer och handikappföreningar för kurser i samhällskunskap eller ökade kunskaper om funktionshinder. Medlen kommer nu att distribueras till samma ändamål utan administrativ omväg. Med Kunskapsbygget kommer kommunerna att få huvudansvaret för rekrytering och vägledning. Orienteringskurser ska finnas tillgängliga. Tillsammans med förbättringarna i studiestödet bör detta ge goda möjligheter att rekrytera kortutbildade till längre studier.

Alternativa sätt att finansiera livsuppehälle under studier

Utbildningsbidrag är ett stöd vars nivå är a-kasserelaterad och som ges bland annat vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Däri inryms inte reguljär utbildning. Invandrare som har varit arbetslösa minst två år samt arbetshandikappade har dock möjlighet att läsa in grundläggande och gymnasial nivå som en arbetsmarknadsutbildning med utbildningsbidrag. Med dagens regler uppmuntras invandrare att vänta i två år innan de börjar utbilda sig, vilket ger en snedvridande effekt. Med de förbättrade studiefinansieringsvillkor som redan beslutats samt ligger i kommitténs förslag till ytterligare förbättringar finns det inte någon anledning att behålla denna åtgärd med inbyggd fördröjningseffekt för invandrare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att möjligheten för långtidsarbetslösa invandrare att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort under förutsättning att de av Kunskapslyftskommittén föreslagna förbättringarna inom studiestödssystemet genomförs.

Resonemanget ovan kan även appliceras på arbetshandikappade. Här är dock kommittén något mer tveksam eftersom det finns flera faktorer att ta i beaktande. Å ena sidan är det viktigt för funktionshindrade att få övriga bidrag, i form av exempelvis traktamente vid vistelse utanför hemmet eller täckta kostnader för punktskriftslitteratur. Detta eftersom den här gruppen kan ha svårt att få särskilda behov av stödinsatser tillgodosedda inom det reguljära utbildningssystemet. Å andra sidan är en renodling av regelverket något eftersträvansvärt. Undantag bör därför tas bort och kommunerna ta sitt fulla ansvar för studerande med funktionshinder i kommunal utbildning för vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår att undantaget för arbetshandikappade att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort. Detta bör emellertid endast ske under förutsättning att de förbättrade villkor som kommittén föreslår vad gäller studiestödet och övrigt regelverk genomförs.

Studerande med funktionshinder har ofta flera olika hinder att passera på vägen till fungerande studier än vad övriga har. Bland annat finns det flera indikationer på att förtidspensionärer till följd av nuvarande regelverk avstår från vuxenutbildning. Det har gett kommittén anledning att fundera över möjligheterna att anpassa regelverket så att befintliga resurser kan användas effektivare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att nuvarande regelverk ändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen förtidspension. Regelverket för vilande förtidspension under arbete skulle kunna tjäna som utgångspunkt för hur ett sådant förslag kan utformas.

1.7. Infrastruktur en lokal tillgång

Vad menas med att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i ute i kommunerna? Varför är det viktigt för individerna och för kommunerna att ha tillgång till en god infrastruktur för livslångt lärande?

Begreppet

De aspekter som Kunskapslyftskommittén lägger i begreppet infrastruktur för livslångt lärande handlar om information, vägledning, individuella studieplaner, validering, kvalitetssäkring av utbildningsanordnare, kompetensutveckling för vuxenutbildare, flexibelt lärande, samarbete mellan utbildningsanordnare, bibliotek, kommunen, arbetsförmedlingen och näringslivet liksom tillgång till infrastruktur för ITbaserat lärande. Utvecklingen av infrastrukturen är viktig för effektiviteten i hela utbildningssystemet och för allt vuxenlärande – inte bara för utbildning upp till gymnasial nivå.

Individerna

Utan en viss minimistandard vad gäller infrastrukturen för livslångt lärande i kommunerna kan inte individerna garanteras tillgång till gymnasial kompetensnivå. Utan tillgång till informationsteknik blir det heller inget livslångt lärande för alla.

Kommunerna

En välutbildad befolkning, en kreativ miljö med attraktiva arbetsplatser, ett rikt kulturellt utbud och flexibla möjligheter till livslångt lärande är viktiga beståndsdelar i infrastrukturen som gör länder och regioner attraktiva En god infrastruktur på utbildningsområdet för barn, ungdomar och vuxna – inklusive pedagogisk utveckling, distansutbildning, kvalitetssäkring, vägledning, validering etc – är betydelsefulla delar i ett gott individ- och företagsklimat.

Kommittén slår fast att en för livslångt lärande väl fungerande kommun minst måste kännetecknas av en kedja som kan beskrivas på följande sätt:

Uppsökande verksamhet – rekrytering

Den uppsökande verksamheten har tagit sig många olika uttryck i kommunerna. Många aktörer har varit involverade. Exempel är arbetsförmedlingen, fackföreningar, utbildningsanordnare, massmedia och olika kommunala förvaltningar. Kunskapslyftskommittén anser att även handikapporganisationerna bör ges möjlighet att ta del av de särskilda medel som utgår till de fackliga organisationerna för rekryterande och uppsökande insatser. Det framtida huvudmannaskapet för denna särskilda satsning som hittills legat på Utbildningsdepartementet bör övervägas.

Studie- och yrkesvägledning – individuella och fördjupade studieplaner

Den individuella studieplanen utgör den studerandes egen utvecklingsplan. I den kommer den enskilde – vanligtvis tillsammans med studie - och yrkesvägledare – fram till beslut om sina egna framtidsplaner och

Lärare

  • läromedel
  • hjälpmedel
  • informationsteknik

information

  • vägledning
  • uppsökande verksamhet
  • validering
  • bibliotek

arbetsförmedling

  • finansieringssystem
  • lagstiftning
  • rättsväsende
  • myndigheter

om hur dessa ska förverkligas. Ibland utgör den en del i en individuell handlingsplan som upprättas på arbetsförmedlingen. Kunskapslyftskommittén har föreslagit att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till kontinuerlig vägledning och individuella studieplaner.

Validering

Kunskapslyftskommittén understryker vikten av att validering möjliggörs för vuxna i alla kommuner och inom alla yrkesområden som innefattas i den gymnasiala utbildningen. Kommittén har föreslagit att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till validering.

Samarbete mellan utbildningsanordnare, statliga och kommunala förvaltningar och med näringsliv om ett flexibelt kursutbud

Samarbetet kring den kommunala organisationen av utbildningen för vuxna har ökat markant under Kunskapslyftsprojektet. Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller forskning om livslångt lärande, utveckling av webbaserat lärande, informations- och kunskapsspridning samt erfarenhetsåterföring kommer att förstärka dessa tendenser och bidra till ett flexibelt kursutbud.

Flexibelt lärande – individuella studiegångar

Kommittén har sett en hel provkarta på individuella utbildningar och möjligheter till flexibelt lärande. Kunskapslyftskommittén föreslår också att kommunernas skyldighet att erbjuda flexibel utbildning regleras i förordning. Även på detta område kommer Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller forskning, utveckling, informations- och kunskapsspridning samt erfarenhetsåterföring tillsammans med förslagen om utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare att ge viktiga impulser till vidareutveckling.

Stöd – särskilt stöd

Kunskapslyftskommittén har föreslagit att rätten till studiehandledning och stödundervisning för studerande i kommunal utbildning för vuxna regleras i förordning.

Utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå

Utvärderingsverksamheten i kommunerna är omfattande. Mycket arbete läggs också ner på att kvalitetssäkra kursutbud och kursanordnare. Kunskapslyftskommittén anser att dessa verksamheter bör stöttas av den Främjandemyndighet för utvärdering och kvalitetssäkring som kommittén föreslår i avsnitt 1.8.

1.8. Angränsande områden – mål och styrning

Kunskapslyftskommitténs allmänna utgångspunkter är att vi i Sverige måste satsa

  • både på bredd i den grundläggande utbildningen och på spetsutbildning i högskola liksom på förstklassiga forskningscentra
  • på bredd i grundläggande utbildning både för barn, unga och vuxna.

Mot denna bakgrund har Kunskapslyftskommittén kommit fram till följande beträffande ungdomsutbildning, arbetsmarknadsutbildning, eftergymnasial yrkesutbildning, högskola, kulturliv, informativa verksamheter och infrastruktur.

1.8.1. Angränsande områden

Ungdomsutbildning

Kunskapslyftskommittén anser

att grund- och gymnasieskolan måste utvecklas så att en större andel av varje årskull lämnar grund- och gymnasieskolan med godkända resultat än för närvarande.

Det ankommer på kommunerna att satsa på grundskolan och gymnasie skolan och ge ungdomarna det stöd de behöver för att kunna fullfölja sin utbildning med godkända resultat. Kommunernas ansvar för ung-

domarna och deras utbildning kompletteras med de möjligheter till utveckling som den kommunala uppföljningen av ungdomar upp till 20 år och ungdomsgarantin för ungdomar 20–24 år erbjuder. Strukturerna och resurserna finns men det krävs krafttag för att bryta den negativa trenden och få igång en positiv utveckling.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att prioriteringarna vid uttagning till kurser i kommunal vuxenutbildning görs tydligare i en kommande ny vuxenutbildningsförordning.

Kunskapslyftskommitténs föreslår att kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda vuxna gymnasial utbildning upp till 2 000 poäng. Det innebär att kortutbildade vuxna garanteras plats. Andra sökande kan inte konkurrera med denna grupp om platserna. Sedan de kortutbildade fått plats prioriterar Kunskapslyftskommittén

1. sökande som ska fullfölja studier som påbörjats enligt en upprättad

individuell studieplan

2. sökande som behöver utbildningen för att komplettera sin tidigare

utbildning i syfte att skaffa sig behörighet för högre studier eller komplettera sitt yrkeskunnande eller vill förändra sin situation i arbetslivet

3. övriga.

Inom respektive urvalsgrupp bör dessutom, i enlighet med resonemanget i avsnitt 1.6, arbetslösa ges förtur.

Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna att vidta åtgärder för att minimera problemen för de ungdomar som vill komplettera sina betyg i kommunal vuxenutbildning och störningarna när det gäller den kommunala vuxenutbildningens huvuduppgift, dvs. att ge vuxna en chans att återuppta tidigare korta, avbrutna eller aldrig påbörjade studier. Studerande som kommer direkt från gymnasieskolan och behöver konkurrenskomplettera kan exempelvis få göra detta i särskilda grupperingar med färre lärarhandledda undervisningstimmar, studera på distans alternativt genomföra självstudier med viss handledning från lärare på gymnasieskola eller kommunal vuxenutbildning och därefter genomgå prövning i gymnasieskolan eller vid komvuxenheten. De bör erbjudas diagnos/vägledning och lämpliga individuella lösningar. Övriga ungdomar som vill komplettera sina gymnasiebetyg bör få samma möjligheter i den mån det bedöms lämpligt.

Arbetsmarknadsutbildning och eftergymnasial yrkesutbildning

Kunskapslyftskommittén anser att, förutsatt att de förbättrade villkor som kommittén föreslår för vuxenutbildning bl.a. när det gäller studie stöd,

studier på grundläggande och gymnasial nivå ska genomföras inom den kommunala utbildningen för vuxna och med de studiestöd som förutses för dylika studier.

Kunskapslyftskommittén anser vidare att den av kommittén föreslagna statligt garanterade rätten till treårig gymnasiekompetens inte ska vara knuten till konjunkturerna. Vid större konjunktur- och strukturförändringar kan dock utbildningsbehoven öka kraftigt och oförutsett varför

Kunskapslyftskommittén föreslår att vid behov ska extra pengar för studiestöd och utbildningsplatser kunna tillföras det kommunala utbildningssystemet i samband med konjunkturnedgångar och större lokala/regionala strukturförändringar.

Kunskapslyftskommittén anser också i likhet med kommittén för kvalificerad yrkesutbildning att utifrån försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning, KY,

bör en permanent och separat eftergymnasial yrkesutbildningssektor utvecklas i Sverige. att möjligheterna att validera in till dessa utbildningar måste tas till vara redan från början.

En särskild statlig myndighet bör ansvara för anslagstilldelning till de eftergymnasiala yrkesutbildningarna, mål- och resultatuppföljning samt regeltillsyn. Denna myndighet kunde också få i uppdrag att hantera nödvändiga konjunktur- och strukturbetingade satsningar både på yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningar och den kommunala utbildningen för vuxna. Särskilda konjunktur- och strukturavtal skulle kunna upprättas med kommunerna i de aktuella fallen.

Högskolan

Kunskapslyftskommittén konstaterar att med de satsningar som för närvarande görs bör både fler ungdomar och fler vuxna i rimlig omfattning kunna beredas plats i högskolan.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen tillsätter en utredning som ska se över möjligheterna till samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare samt validering av informellt inhämtade kunskaper i högskolestudier.

Folkbildningen men även den kvalificerade yrkesutbildningen skulle kunna fungera som alternativa rekryteringsvägar till högskolan och bidra till att bryta den sociala snedrekryteringen till högskolan. Validering, dvs. möjligheterna att få tillgodoräkna sig kunskaper som inhämtats på informella vägar, är ett viktigt instrument att effektivisera vuxenutbildningen och jämställa olika former av lärande.

Arbetsliv och uppbackning av utbildning och kompetensutveckling

Kunskapslyftskommittén anser att det är nödvändigt att individernas kompetens tas tillvara i arbetslivet och att alla får tillfälle att vidareutveckla sig i arbetslivet.

Arbetsgivaren har ett huvudansvar för kompetensutvecklingen på arbetsplatserna. Till det kommer offentliga satsningar. Nya Mål 3-programmet kommer att underlätta kompetensutvecklingen i arbetslivet. Kunskapslyftskommittén förutsätter att de individuella konton för kompetensutveckling som för närvarande är under utredning också kommer att innebära en resursförstärkning för dem som har behov av att komplettera en redan tidigare genomgången utbildning.

På det organisatoriska planet förutser Kunskapslyftskommittén att den infrastruktur på utbildningssidan som byggs upp ute i kommunerna också kommer att vara en stor tillgång för anställda, fack och arbetsgivare som vill engagera sig i kompetensutvecklingsfrågor. Inte minst bör ett samarbete kring vägledningscentra, kunskapscentra och kvalitetssäkring av utbildningsanordnare vara intressant för dessa olika parter liksom den föreslagna satsningen på distansutbildning/flexibelt lärande, som beskrivs i avsnitt 1.9.

På det nationella planet föreslår Kunskapslyftskommittén nedan att en samordning mellan denna del av det livslånga lärandet i arbetslivet och övrigt livslångt lärande kommer till stånd.

Kunskapslyftskommittén anser att de statliga insatserna för utbildning och kompetensutveckling även i övrigt måste backas upp inom den ekonomiska politiken och näringslivspolitiken

av beslut och satsningar som leder till att det skapas fler kvalificerade jobb, som ökar efterfrågan på välutbildad arbetskraft och som kan stimulera individer, fack och arbetsgivare att själva investera i utbildning och kompetensutveckling och att ta tillvara den kompetens som redan finns.

Kulturliv, informativa verksamheter och annan offentlig basverksamhet

Både när det gäller kulturlivet och andra offentliga aktiviteter är sambandet mellan dem och samhällsutvecklingen inklusive utbildningssystemet och det livslånga lärandet dubbelriktat. Å ena sidan påverkar kulturlivet samhällsutvecklingen. Å andra sidan ger samhällsutvecklingen och utbildningssystemet vissa rambetingelser för kulturlivet.

Om man får upp befolkningens utbildningsnivå och intresse för det livslånga lärandet är det nödvändigt att också vara beredd på att efterfrågan på olika kulturyttringar kommer att öka. Det är viktigt att staten och kommunerna tar tag i denna kulturella potential och ser till att den verkligen kommer till uttryck inte bara i familje -, förenings- och kulturliv utan även i samhällsliv och demokratisk delaktighet. Kunskapslyftskommittén anser därför

att staten och kommunerna i anslutning till Kunskapslyftet och den fortsatta utvecklingen av det livslånga lärandet måste satsa på kultur och folkbildning.

Kunskapslyftskommittén anser vidare det viktigt att staten och kommunerna i sina överväganden beaktar effekter i andra riktningen av offentlig basverksamhet. De investeringar som görs i allmänna, bildande, utbildande och informativa aktiviteter typ bibliotek, föräldra- och mödravårdsutbildning, familjerådgivning och konsumentupplysning; i goda bostäder och stadsplanering höjer också effektiviteten i det livslånga lärandet.

1.8.2. Målstyrning – mål för utbildningen för vuxna

Kunskapslyftskommittén anser att målstyrningen måste vidareutvecklas och att det bör ske i perspektivet av livslångt lärande. I det syftet lägger kommittén förslag till övergripande mål för den samhällsstödda utbildningen för vuxna. Dessa mål följs upp av förslag till särskilda mål/syften för kommunal utbildning för vuxna och folkbildning. Som ett ytterligare steg i konkretiseringen av målen ger kommittén exempel på hur målen för kommunal utbildning för vuxna skulle kunna kvantifieras.

Övergripande mål för utbildning för vuxna

Kunskapslyftskommittén föreslår att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna – folkbildning, kommunal utbildning för vuxna, särvux,

sfi, SSV, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande skolor och högskola – ska bygga på en gemensam värdegrund för det livslånga lärandet och ha som resultatmål

  • att underlätta för vuxna att fördjupa och utveckla sina kunskaper samt att kunna samarbeta och kommunicera,
  • att utveckla studieförmåga och studieintresse samt individens ansvar för sina studier,
  • att stimulera de studerandes förmåga till självständig och kritisk granskning samt förmåga att på egen hand lösa problem av olika slag,
  • att öka vuxnas förutsättningar till personlig utveckling och bildning samt deras förmåga att medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,
  • att underlätta för vuxna att inhämta sådana kunskaper de behöver för att klara varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring samt bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt öka Sveriges konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv,
  • att medverka till att utjämna utbildningsklyftorna mellan och inom generationer samt därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa samt
  • att genom ett brett utbud av individanpassade utbildningar ge vuxna förutsättningar att delta i ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt vanligare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de övergripande målen för samhällsstödd vuxenutbildning ska beslutas av riksdagen och föras in i den lag (motsvarande) som reglerar respektive vuxenutbildares verksamhet.

Särskilda mål för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna

Kunskapslyftskommittén föreslår också särskilda mål för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna. I dessa markeras att utbildningsanordnarna ska medverka till att förverkliga den samhällsstödda vuxenutbildningens övergripande mål genom att erbjuda vuxna kompetensgivande utbildning på grundläggande och gymnasial nivå. De särskilda målen konkretiseras dels i resultatmål på deltagarnivå dels i riktlinjer för hur man ska arbeta i kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna med uppsökande verksamhet, information, vägledning, validering, att erbjuda ett brett efterfrågestyrt och behovs-

inriktat utbud, att organisera utbildning på ett flexibelt sätt och att utveckla flexibla studieformer, samråd med utbildningsanordnare på eftergymnasial nivå, näringslivet, arbetsförmedling, fackliga organisationer m.fl.

Exempel på kvantitativa mål för kommunal utbildning för vuxna

Den kommunala utbildningen för vuxna ska inom en tioårsperiod minst ska ha uppnått följande kvantitativa och kvalitativa mål i förekommande fall avseende den vuxna befolkningen mellan 20 och 64 år:

  • Andelen medborgare med grundskola som högsta utbildningsnivå ska ha minskat med tio procent.

En framräkning av andelen medborgare med grundskola som högsta utbildningsbakgrund visar att andelen med enbart grundskola kan förväntas sjunka med cirka åtta procent som ett riksgenomsnitt. Ambitionen är att öka denna förändringstakt. Politiker på lokal nivå måste konkretisera detta riksgenomsnitt utifrån lokala förhållanden.

  • Andelen medborgare med treårig gymnasial nivå ska ha höjts med fem procent.

En framräkning av andelen medborgare med treårig gymnasial utbildning som högsta utbildningsbakgrund visar på motsvarande sätt att andelen med treårig gymnasial utbildning stiger med cirka fyra procent. Politiker på lokal nivå måste konkretisera även detta riksgenomsnitt utifrån lokala förhållanden.

  • Minst 70 procent av de studerande ska vara nöjda med
  • den vägledning de erhållit,
  • sin individuella studieplan,
  • sina möjligheter till validering av sin reella kompetens
  • kursutbudet samt
  • uppläggningen av studierna.
  • De studerandes resultat ska utvärderas. I de fall kommunen använder nationella prov bör hänsyn alltid tas till behovet av mångfald och de olika målgruppernas skiftande behov. De studerandes resultat ska minst vara likvärdiga de resultat som ungdomar i gymnasie skolan presterar.
  • Fullföljandegraden i sfi, räknat två år efter det att kursen påbörjats, ska höjas till lägst 60 procent.
  • Av de studerande i särvux ska minst hälften delta i lägst halvtidstudier.

Vuxenutbildningslag

I Kunskapslyftskommitténs arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med de övergripande målen inlagda i en vuxenutbildningslag för vuxnas livslånga lärande. Kunskapslyftskommittén når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag utan inskränker sig istället till att som ett första steg föreslå en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning för kommunal utbildning för vuxna (inklusive sfi och särvux) samt för statens skolor för vuxna och att regeringen ger Skollagskommittén i uppdrag att lämna förslag till närmare innehåll i den föreslagna vuxenutbildningslagen.

De särskilda målen och riktlinjerna för kommunal vuxenutbildning och SSV bör återfinnas i vuxenutbildningsförordningen.

Folkbildning – mål och syften

Folkbildningen (studieförbund och folkhögskolor) fastställer själva sina mål – inom de ramar regeringen anger.

Kunskapslyftskommittén föreslår att beskrivningen av syftet med statens stöd till folkbildningen förtydligas kring vägledning, kunskap och kompetens samt livslångt lärande.

1.8.3. Styrmedel – statliga organ och myndigheter

För att genomföra de aktuella reformerna på vuxenutbildningsområdet krävs styrmedel av olika slag: lagar, förordningar och offentliga resursinsatser för att garantera platstillgång och studiestöd. När det gäller den statliga myndighetsorganisationen för Kunskapsbygget och livslångt lärande är det framför allt tre delvis sammanflätade problem som behöver lösas. För det första måste helhetsperspektivet avspeglas i myndighetsorganisationen. För det andra bör gränsdragningen mellan myndigheternas tillsynsuppdrag och främjandeuppdrag vara klar. För det tredje måste myndighetsstrukturen befrämja goda relationer mellan staten och kommunerna.

Mot denna bakgrund föreslår Kunskapslyftskommittén att det inom regeringskansliet inrättas en sektorsövergripande, rådgivande Beredning för livslångt lärande.

Under regeringsnivån anser Kunskapslyftskommittén

att det finns behov av två typer av statliga organ – myndigheter med kontrollerande uppdrag respektive organ

med främjande uppdrag – och att man bör pröva att i huvudsak skilja myndigheternas kontrollerande uppdrag från de främjande.

Till de kontrollerande räknar kommittén regeltillsyn, uppföljning av resultat- och måluppfyllelse, information om resultat- och måluppfyllelse och sektorsforskning i anslutning till de kontrollerande uppdragen. De kontrollerande uppdragen kan även fortsättningsvis hanteras av sektorsorgan som Skolverket, Högskoleverket, Folkbildningsrådet, Ams och den föreslagna nya myndigheten för eftergymnasial yrkesutbildning.

Till de främjande uppdragen räknar kommittén dialog mellan statliga företrädare och representanter för utbildningssektorn, kvalitetsutveckling, utvärdering, kompetensutveckling för vuxenutbildare och forskning i anslutning till främjandeuppdragen. Kunskapslyftskommittén föreslår att man successivt prövar att överlåta de främjande uppdragen på separata statliga organ, partnerskap och forskningsinstitutioner.

Inledningsvis föreslår Kunskapslyftskommittén

  • att man inrättar en statlig Främjandemyndighet som ägnar sig dels åt utvärderingar av det livslånga lärandet dels åt utveckling av kvalitetssäkringssystem för det livslånga lärandet.
  • att man startar ett utvecklingsprojekt för metod- och modellutveckling när det gäller validering.

Valideringsprojektet skulle kunna förläggas till den föreslagna Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring som i sin tur skulle kunna upphandla det av någon eller några högskolor. Främjandemyndigheten skulle också kunna bli den myndighet som hanterar den av Kunskapslyftskommittén föreslagna utvecklingen av distansutbildning/flexibelt lärande med IT-stöd.

När det gäller relationerna mellan staten och kommunerna anser Kunskapslyftskommittén att det är angeläget att hålla fast vid decentraliseringen men att de nationella målen för utbildningspolitiken måste bli tydligare. Kommittén anser vidare

att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommuner bör etableras på utbildningsområdet.

Denna dialog skulle dels ha en nationell dimension dels en lokal. På nationell nivå skulle övergripande mål och resultat av kommunernas insatser för Kunskapsbygget och det livslånga lärandet diskuteras mellan statliga företrädare och kommunala politiker m.fl. intressenter. Den nationella dialogen skulle kunna sortera under Beredningen för livslångt

lärande och resultaten av överläggningarna ta sig uttryck i överenskommelser om statliga stimulansbidrag till temporära främjandeinsatser. På lokal nivå handlar det om att fortsätta den dialog som introducerades av Delegationen för kunskapslyftet. I linje med Kunskapslyftskommitténs ställningstagande att skilja tillsyn och främjande framför allt på lokal nivå skulle denna dialog kunna hanteras av Beredningen för livslångt lärande alternativt Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring.

Dialogen och det faktum att myndigheternas kontrollerande uppdrag i huvudsak skiljs från de främjande skulle konstruktivt kunna bidra till att lösa upp spänningen mellan statens roll som överordnad och samtidigt med kommunerna samspelande part.

När det gäller sektorsmyndigheternas främjandeuppdrag i övrigt föreslår Kunskapslyftskommittén att man successivt undersöker möjligheterna att lägga över dem på partnerskap och de aktörer som ingår i dessa.

Kunskapslyftskommittén föreslår regeringen att snarast tillsätta en organisationskommitté för att förbereda de föreslagna organisationsförändringarna och få till stånd en kontinuerlig förändringsprocess när det gäller organisationsstrukturen.

1.9. Forskning, utveckling och kompetensutveckling för vuxenutbildare

Utveckling av webbaserat lärande

Webbaserat lärande ger – som Kunskapslyftskommittén ser det – vuxna (och ungdomar) möjligheter att skaffa sig grundläggande och gymnasial utbildning på tid och plats och i en studietakt som bäst passar den enskilde. När kurser för denna form av lärande väl har byggts upp finns i princip hela utbudet tillgängligt för var och en som har tillgång till tekniken – hemma eller i kommunernas studiecentra.

Nuvarande utvecklingsanslag medger inte den storskaliga satsning som Kunskapslyftskommittén tror är förutsättningen för att detta lärande inom rimlig tid ska slå igenom.

Kunskapslyftskommittén före-

slår

  • att staten ansvarar för att det sker en snabb uppbyggnad av webbaserade kurser inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området.
  • att en planeringsram om 500 miljoner kronor avsätts för att under en åttaårsperiod ta fram webbaserade kurser på såväl grundläggande som gymnasial nivå.
  • att utvecklingsarbetet delas upp i två perioder. Den första perioden föreslås omfatta fyra år. Därefter utvärderas resultaten och beslut fattas om det fortsatta arbetet.

Webbaserade kurser ger stora möjligheter för studerande med funktionshinder. En ram om 10–15 procent av det totala utvecklingsanslaget bör inledningsvis låsas för anpassning av kurserna för studerande med funktionshinder.

Utvecklingsarbetet är i Kunskapslyftskommitténs förslag väl avgränsat såväl vad gäller uppdraget som tiden för arbetet.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att utvecklingsarbetet med att ta fram webbaserade kurser på grundläggande och gymnasial nivå läggs ut som ett projekt. Utvecklingen bör ske i nära samarbete med övrigt utvecklingsarbete på gymnasial nivå. En organisationskommitté bör få i uppdrag att utreda formerna för hur detta projekt ska organiseras.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att statens skolor för vuxna (SSV) eller andra lämpliga aktörer kommer att få en central roll i utvecklingsarbetet.

Kunskapslyftskommittén konstaterar att den tekniska utvecklingen går mycket snabbt inom detta område. Det är viktigt att ha uppsikt över hur utvecklingen framskrider och kontinuerligt föra in nya idéer i utvecklingsarbetet. Projektet ska dock koncentreras på pedagogisk-metodiska frågor – inte på att utveckla ny teknik.

Kunskapslyftskommittén utgår i sina förslag från att samtliga ca 875 kurser ska stå till alla intresserade utbildningsanordnares förfogande. Det förutsätter att utvecklaren också tar fram ett handledarstöd för dessa utbildningsanordnares lärare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att statens skolor för vuxna eller andra lämpliga aktörer inom ramen för det aktuella utvecklingsprojektet får i uppdrag att dels vidareutveckla en handledarroll för olika utbildningsanordnares verksamma lärare, dels fungera som stöd för dessa lärare.

Forskning om livslångt lärande

Kunskapslyftskommittén har tidigare genomfört en kartläggning av forskning och utveckling inom vuxenutbildningens område. I den bekräftas att forskningen inom vissa av vuxenutbildningens kärnområden –

kommunal utbildning för vuxna, statens skolor för vuxna samt folkbildningen – är kraftigt åsidosatt.

Kunskapslyftskommittén föreslog i ett tidigare betänkande en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Eftersom forskarkompetens saknas helt eller delvis på många högskolor och universitet föreslog kommittén en stegvis utbyggnad under exempelvis fem år.

Kunskapslyftskommittén föreslår

  • att regeringen vidtar åtgärder för att åstadkomma en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande.
  • att den framtida forskningen utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner och ämnen, exempelvis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska, handikappvetenskapliga och sociologiska.

Forskningen kommer med dessa förslag att ha ett tvärvetenskapligt angreppssätt och bland annat beröra forskning kring formellt och informellt lärande, lärande i studier, arbetsliv och vardagsliv samt samspelet mellan utbildning, lärande och samhällsutveckling.

Kunskapslyftskommittén föreslår i samband med detta att medel bör avsättas för att underhålla och uppdatera de databaser som utvecklats i samband med Kunskapslyftskommitténs utvärderingar och att ett statistikförsörjningsprogram utvecklas för en fungerande forskning om det livslånga lärandet.

Information – kunskapsspridning

Kunskapslyftskommittén föreslog också i det tidigare betänkandet att den som skulle få ansvaret för att beställa forskning också skulle ges ett ansvar för att forskningsresultaten spreds till avnämarna och att informationsverksamheten efter en kort introduktionsperiod utvärderas ur användarsynpunkt.

Kunskapslyftskommittén vidhåller sina tidigare för-

slag och föreslår vidare

  • att dels forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande sprids till praktiker, dels att nätverk utvecklas för erfarenhetsutbyte praktiker emellan.
  • att regeringen ger ett eller flera nationella resurscentra – endera nya eller redan existerande, exempelvis Vuxenutbildningscentrum i Linköping – i uppdrag att ansvara för spridning/nätverksuppbyggande.
  • att regeringen ger organisationskommittén för utvecklingsprojektet om webbaserat lärande i uppdrag att även agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lärande/lärande med datorstöd.

Utbildning och kompetensutveckling

Kunskapslyftskommittén lämnade i ett tidigare delbetänkande förslag avseende utbildning av lärare. Kommittén har även lämnat remissyttrande på Lärarutbildningskommitténs slutbetänkande, där Kunskapslyftskommittén tillstyrkte förslagen avseende skolledarutbildningen samt lärarutbildningarna i allmänhet men uttryckte sin oro över möjligheterna att rekrytera blivande yrkeslärare. Kommittén betonade bland annat vikten av en lärarutbildning som tar hänsyn till de speciella villkor som gäller för lärare i vuxenutbildning samt gav exempel på vad som borde ingå i en specialisering för sådana lärare. Kommittén var vidare tveksamt inställd till åtskillnaden mellan lärarutbildningen för folkhögskollärare och lärarutbildningen för lärare i kommunal vuxenutbildning.

Lärarutbildningskommitténs förslag till utbildning i specialpedagogiska frågor kommer enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning innebära att en långsiktig kunskapsuppbyggnad på detta område sker, vilket är angeläget.

Beträffande utbildningen till studie - och yrkesvägledare har Kunskapslyftskommittén en jämfört med Lärarutbildningskommittén avvikande uppfattning. Kommittén anser inte att utbildningen för studie - och yrkesvägledare går att lägga in i en lärarutbildning där endast dess inriktning och specialiseringen ger utbildning i för studie - och yrkesvägledare väsentliga områden. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning om vägledning. Kunskapslyftskommittén vill understryka vikten av att vägledning inom vuxenutbildningen ses i ett brett perspektiv och att samarbete/samordning med utbildning för vägledare inom arbetsmarknadsverkets område övervägs.

När det gäller lärares och övrig personals generella fort- och vidareutbildning föreslår Kunskapslyftskommittén att Skolverket får i uppdrag att särskilt följa upp hur fort- och vidareutbildning för vuxenutbildningens personal hanteras av kommunerna.

I avsnitt 1.4 beskrivs Kunskapslyftskommitténs förslag om att ge Skolverket och Folkbildningsrådet i uppdrag att kartlägga behov och utbud av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor.

1.10. Omvärld – utbildningspolitiska utmaningar – utbildningsbehov

Att vi lever i en förändringstid är inte kontroversiellt att påstå även om det är svårare att peka ut vad förändringarna består i, hur stora de är och hur snabbt de går. Att vi tidigare levt i ett jordbrukssamhälle som sedermera blev ett industrisamhälle är också de flesta överens om liksom att vi nu håller på att lämna industrisamhället – men för vad? Till att börja med talade man lite obestämt om det postindustriella samhället och sedan något mer precist om tjänstesamhället. Så småningom etablerades begreppet kunskapssamhället och andra beteckningar som härrör från den nya informationstekniken: informationssamhället, ITsamhället, nätverksekonomin och det experimentella samhället. Mer svepande har man börjat använda uttrycket den nya ekonomin.

På samhällsnivå kan man hävda att vi både lever i ett kunskaps- och ett informationssamhälle där ”Kunskap är innehållet, informationstekniken mediet. Det är innehållet som är förändringskraften men mediet underlättar förändringsprocessen.”

På individnivå talar man om kedjan: data – information – kunskap – eftertanke – handlande. Data måste bearbetas för att bli till information och kunskap. Avgörande i denna kedja är individens kunskaper, erfarenheter, förmåga till kritiskt tänkande och engagemang.

Att vi lever i ett informationssamhälle med en allt större tillgänglighet till information och att allt fler ägnar sig åt att bearbeta information är uppenbart:

  • För närvarande har uppskattningsvis 100 miljoner människor tillgång till Internet. År 2002 beräknas den siffran ha ökat till 320 miljoner.
  • Idag har 70 procent av jordens befolkning inte ringt ett telefonsamtal. Trots det gör vissa prognosmakare bedömningen att inom en relativt snar framtid kommer i stort sett alla ha full bredbandstillgång till nätet.
  • Av alla vetenskapsmän som någonsin levt, lever 90 procent idag.
  • Det är de kunskapsintensiva sektorerna som växer snabbast. Inte bara vetenskapsmän utan många andra aktörer – producenter och konsumenter – provar nytt, experimenterar och utvecklar ny kunskap.
  • Den vetenskapliga kunskapsmassan fördubblas för närvarande vart femte till sjätte år. År 2020 beräknas den fördubblas var 73:e dag.

Den kanske viktigaste aspekten ur kommitténs synvinkel i detta sammanhang är kopplingen mellan kunskapssamhälle och livslångt lärande.

Det finns många skäl till att livslångt lärande blivit mer betydelsefullt. En fundamental aspekt är att i och med att kunskapsmassan kontinuerligt växer blir det allt orimligare att ens tänka sig att man i ungdomen ska kunna inhämta mer än en bråkdel av de kunskaper man kommer att behöva under sitt liv. Det mesta av dessa kunskaper finns inte ens utvecklade när man går i ungdomsskolan! Det livslånga lärandet har därför ett värde i sig. Färdigutbildade blir vi aldrig men vi kan alla delta i ett individuellt bildningsprojekt liksom i ett kollektivt. Dessutom har det livslånga lärandet ett praktiskt värde både politiskt och kulturellt men naturligtvis också för arbetslivet. Alla måste ha tillgång till en plattform – en god basutbildning – för det fortsatta lärandet.

1.10.1. Utbildningspolitiska utmaningar

Många scenariokonstruktörer har sökt utforska kunskaps- och ITsamhällets hot och möjligheter. Vad som förefaller vara nytt i den utbildningspolitiska framtidsdiskussionen är den – jämfört med tidigare – starkare betoningen på:

Utbildningspolitiken som resursskapare och som en del i innovationssystemet

Att producera och sprida kunskap är viktiga uppgifter för utbildningssystemet även om detta allt mer kommer att ske i samspel med andra aktörer. Nya kunskaper som kommer ut i samhället via unga och vuxna bidrar till att utveckla produkter och tjänster, produktionsprocesser och produktionsmetoder, marknader och organisationer såväl lokalt, som regionalt, nationellt och internationellt.

Utbildningspolitik för bättre konkurrenskraft och infrastruktur

Ett högkvalitativt system för livslångt lärande är ett angeläget utbildningspolitiskt bidrag till den infrastruktur som är en förutsättning för att ett land/region/lokalsamhälle ska kunna delta i och dra nytta av den globala utvecklingen. För att få ett bra individ- och företagsklimat behöver man utveckla både en god yrkesutbildning i snävare bemärkelse och möjligheter till en bredare allmänbildning. Validering, vägledning, flexibelt lärande/distansutbildning och kvalitetssäkring lär också bli viktiga utvecklingsområden för det livslånga lärandet i en globaliserad värld.

Utbildningspolitiken som problemlösare – kompetensbrist och en åldrande befolkning

I Sverige liksom i andra OECD-länder måste utbildningspolitiken hjälpa till att lösa omställningsproblem för arbetskraft med kort och/eller inadekvat utbildning. På liknande sätt har utbildningspolitiken viktiga uppgifter att fylla då befolkningen åldras. Dels måste utbildningspolitiken inriktas på att stimulera arbetskraftsutbudet. Även individer som förefaller stå långt ifrån arbetsmarknaden måste få chansen att komma ikapp men naturligtvis ska ingen parkera i utbildning som inte är motiverad och intresserad. Dels behövs kompetensutveckling i arbetslivet för äldre anställda. Det förutsätter i sin tur att de får tillgång till de baskunskaper som krävs. Ett livslångt lärande är också en förutsättning för ett aktivt åldrande.

Offensiva politiska strategier

I en globaliserad värld blir nödvändiga offensiva uppgifter för staten att värna den demokratiska utvecklingen, att förhindra att marknadskrafterna undergräver viktiga kulturella värden och att motverka polarisering på arbetsmarknaden och mellan grupper och regioner. I det sammanhanget blir utbildningspolitik en del av en övergripande politisk strategi.

Till statens särskilda uppgifter på utbildningsområdet i framtiden kommer att höra att gentemot de kommersiella krafterna bevaka:

  • de kulturella och humanistiska inslagen
  • demokratiaspekten av utbildning och livslå ngt lärande
  • bredden i det livslånga lärandet, att utbildning fördelas jämlikt och jämställt så att även utsatta grupper ges förutsättningar till livslångt lärande
  • att alla så tidigt som möjligt får tillgång till en god plattform för det fortsatta lärandet, en plattform som möjliggör en kreativ och flexibel individuell utveckling
  • förutsättningarna för individerna till kontinuitet i lärandet så att de kan realisera sina personliga studie - och framtidsplaner.

I de senare avseendena underlättas utbildningspolitiken i och med att den kan anknyta till att i en globaliserad värld är en god infrastruktur på utbildningsområdet, en infrastruktur för livslångt lärande, en viktig del i ett gott företagsklimat. Ett brett kunskapsbehov kommer att finnas även inom arbetslivet. Ett gott individklimat – som också är en förutsättning för ett gott företagsklimat – inkluderar utbildning och livslångt lärande

och därtill inte enbart utbildning i snäv bemärkelse utan även utbildning som kultur och bildning.

1.10.2. Utbildningsbehov – kompetenskrav

En huvuduppgift för utbildningssystemet blir att ge alla individer möjligheter att tillägna sig och utveckla de grundläggande kunskaper och färdigheter som individerna behöver för att bli delaktiga i samhället och som behövs på arbetsmarknaden. I en situation där ny kunskap produceras snabbt blir den grundläggande utbildningens huvuduppgift att ge en bas för framtida aktiviteter snarare än att förbereda för initial yrkesverksamhet. Om detta råder tämligen stor enighet. Frågan är snarare vad ett baspaket ska innehålla. Individens behov ska stå i centrum men de relaterar till samhällsutvecklingen och arbetslivet.

  • Hur ska uppdelningen i basutbildningen se ut på fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet?
  • Vilka baskunskaper förutom att läsa, skriva och räkna ska uppmärksammas? Humanistiskt, samhällsvetenskapligt, matematiskt, analytiskt, tekniskt kunnande?
  • Vilka färdigheter och personliga egenskaper ska tränas och i så fall hur? Social kompetens, samarbetsförmåga, kommunikativ förmåga, entreprenörskap, kreativitet, problemlösning, självförtroende, lust att lära, lust att verka?
  • Vilken vikt ska fästas vid att kombinera teori och praktik och hur ska det gå till?
  • Vad har den formella utbildningen att lära av arbetslivet och vice versa – ett praktikorienterat sätt att närma sig lärandet respektive ett aktivt och reflekterande sätt att lära?

De internationella och svenska prognoserna och utvecklingstendenserna ger för arbetslivets del följande indikationer om vilka kompetenskrav en basutbildning ska svara upp mot och vilka sektorer och typer av arbeten som den ska förbereda för

  • Krav på högre formell utbildningsnivå.
  • Mer komplexa arbetsuppgifterna där ofta personliga relationer ingår; kontakter, rådgivning och kundservice.
  • De sektorer som expanderar är de kunskapsintensiva tjänste- och industrisektorerna.
  • De mest efterfrågade utbildningsinriktningarna är vård, ekonomi och teknik.

För att kunna arbeta i de expansiva sektorerna vare sig det handlar om produktion eller tjänster, stora eller små arbetsorganisationer betonas allt mer den generella kompetensen snarare än den rent företagsspecifika.

Personliga egenskaper som social kompetens, samarbetsförmåga, kommunikativ förmåga och initiativförmåga blir allt viktigare. Att vara engagerad i arbetet och att ge service åt kunder, att kunna ta folk liksom att kunna hantera affärskontakter är avgörande i ett allt mer kontaktintensivt arbetsliv. Till förutsättningarna för att kommunicera hör också språkkunskaper och förståelse för andra kulturer. Entreprenörskap liksom social kompetens sammanfattar viktiga aspekter av de nya krav som ställs i arbetslivet nästan oberoende av vilken bransch det handlar om.

För att kunna hantera de komplexa arbetsuppgifterna krävs förmåga till helhetssyn, att ta ansvar för planering och utförandet av olika arbetsuppgifter inklusive den egna kompetensutvecklingen – ett slags individuellt ledarskap. Att vara utvecklingsinriktad, ha självförtroende och lust att lära är viktigt liksom att kunna planera, följa upp och utveckla.

Andra generella kunskaper och egenskaper av betydelse för framtiden ligger inom området kreativitet och problemlösningsförmåga. Dessa förmågor relateras även till teoretiska kunskaper och intellektuella färdigheter såsom analytisk, teoretisk, matematisk och teknisk förmåga.

Basutbildningsbehoven kan dock ändras över tiden. Under förnyelse- och expansionsfaser, som den vi är inne i nu, introduceras nya metoder och produkter. Då krävs personal som kan den nya tekniken men tillgången på dylika individer är låg. Företagen tvingas satsa på att lära upp anställda. Efterfrågan på individer med hög allmän kompetens och god problemlösningsförmåga stiger därför. När man kommer över i en effektiviseringsfas kan efterfrågan förskjutas mot lägre men mer specifik kompetens och mer av lärandet kan överlåtas på utbildningssystemet.

Vi kan inte med säkerhet veta om den nya ekonomin med dess snabba förnyelseprocesser är här för gott. Under överblickbar framtid verkar det vara så. Att satsa på en god basutbildning och ett livslångt lärande bör dock under alla omständigheter var en riktig investering. Med allmänna kunskaper, självförtroende och social förmåga i bagaget är man väl rustad och kan gripa tillfällena i flykten.

1.11. Vad kostar Kunskapslyftskommitténs förslag?

Kunskapslyftskommittén vill satsa mer på kvalitet i Kunskapsbygget och mindre på kvantitet. Till de förslag som bidrar till kvaliteten i infrastrukturen och bemötandet av individer i behov av stöd hör följande.

Utgångspunkten i regeringens satsning på Kunskapslyftet var att de tillfälliga insatser som genomförts under åren 1992–1996 skulle ersättas av en varaktig utbyggnad av den reguljära vuxenutbildningen. Besluten innebar en kraftig omfördelning av statens resurser i syfte att långsiktigt förstärka utbildningsnivån och höja kompetensen i stället för att erbjuda kontant stöd och tillfälliga insatser för arbetslösa. Läsåret 2000/01 ligger de beräknade utgifterna för platserna i Kunskapslyftet på 4 200 miljoner kronor och för det särskilda utbildningsbidraget, UBS, på 5 100 miljoner kronor, sammanlagt 9 300 miljoner kronor.

Årliga statsfinansiella kostnader för Kunskapslyftskommitténs kvalitetshöjande förslag i den ordning de presenterats här:

Särvuxreform 7 mkr per år Studiehandledning och stöd 112 mkr per år Särskilda insatser för studerande

med funktionshinder 40 mkr per år Beredning för livslångt lärande 3 mkr per år Projekt validering 5 mkr per år

(totalt 15 mkr över tre år)

Temporära främjandeinsatser 20 mkr per år Utveckling webbaserade kurser 60 mkr per år

(totalt 500 mkr över åtta år)

Forskning om livslångt lärande 16 mkr per år

(totalt 162 mkr över 12 år)

Information-kunskapsspridning 2 mkr per år

Summa 265 miljoner kronor per år

Årliga statsfinansiella kostnader för Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller utbildningsplatser och studiestöd:

Utbildningsplatser 2 200 mkr per år Studiestöd 7 000 mkr per år

Summa 9 200 miljoner kronor per år Totalt 9 400 miljoner kronor per år

2. Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande – inriktning och uppläggning

2.1. Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande

Det är med största ödmjukhet som Kunskapslyftskommittén griper sig an arbetet med sitt slutbetänkande. Till skillnad från många andra kommittéer har Kunskapslyftskommittén haft tillfälle att verka under en längre tid. Under den perioden har kommittén hunnit publicera inte mindre än åtta betänkanden (SOU 1996:27; SOU 1996:164; SOU 1996:188; SOU 1997:120; SOU 1997:158; SOU 1998:51; SOU 1999:39 och SOU 1999:141). Flera av dem har varit ute på remiss. Även i övrigt har kommittén haft intensiva kontakter med kommuner, utbildningsanordnare, forskare, utredare, myndigheter, organisationer, lärare och studerande.

Att döma av dessa kontakter är förväntningar på kommitténs slutbetänkande mycket stora men inte bara stora utan även mycket varie rande och delvis motsägelsefulla. Några exempel ur remissvaren på kommitténs senaste delbetänkande

Vuxenutbildning för alla? –

Andra året med Kunskapslyftet (SOU 1999:39) kan illustrera detta.

Somliga vill ha mer av omvärldsanalyser och helhetsbilder. Andra är mer intresserad av specifika frågor som pedagogik, vilken roll individuella utbildningskonton, validering i högskolan , biblioteken och experterna på jämställdhet på länsstyrelserna skulle kunna spela i det livslånga lärandet. Somliga menar att tillväxtperspektivet borde vara mer framträdande och utbildningsbehoven analyseras så att utbildningssystemet bättre kan anpassas till förändringarna på arbetsmarknaden. Andra varnar kommittén för att alltför ensidigt betonat vuxenutbildningens instrumentella roll. Ytterligare andra vill ha mer individinriktad analys i stället för traditionell analys av utbildningsorganisationer och undervisning.

Mycket har också hänt under Kunskapslyftskommitténs tid. Vi ser numera allt oftare konkreta exempel i vår omedelbara närhet på effekterna av den globala konkurrensen. Ford har köpt Volvo personvagnar.

Astra har blivit brittiskt och huvudkontoret flyttat till London. Ericson har inlett ett samarbete med Microsoft. När EU 1996 introducerade sitt ”år för livslångt lärande” var ”livslångt lärande” nästan ett okänt begrepp. Nu ser man det i stort sett dagligen i tidningarna när den nya ekonomin, kunskapssamhället, IT och demokratin diskuteras. Sedan Kunskapslyftsprojektet startade den 1 juli 1997 har flera hundra tusen människor berörts av dess aktiviteter.

Vi lever i en brytningstid. Det livslånga lärandet innebär ett paradigmskifte men vi är bara i början av ett nytänkande. Dels därför att de nya utvecklingstendenserna inledningsvis är diffusa dels därför att det är svårt att frigöra sig från invant tänkande. Exempelvis är det lätt att existerande system och statistik av sin egen tyngd leder tänkandet i gamla banor. Lärande är inte detsamma som undervisning och formell utbildning. Ändå är det mest statistik av det senare slaget vi har tillgång till med risk för att det mest är dylika fenomen vi förleds att diskutera. Men det är säkerligen inte bara ny individbaserad lärandestatistik vi kommer att behöva framöver utan även nya strukturer, organisationer och myndigheter liksom nya typer av forskning förutom ett nytt synsätt som verkligen sätter individen och lärandet i fokus.

Det är Kunskapslyftskommitténs förhoppning att detta betänkande öppnar upp för en framåtsyftande diskussion och att vi i Sverige därmed kan ta några steg på vägen mot ett effektivt och rättvist kunskapssamhälle, ett kunskapssamhälle tillgängligt för alla. Mot den skisserade bakgrunden har Kunskapslyftskommittén ansett det viktigt att anlägga ett helhetsperspektiv. Dels i så måtto att kommittén valt att inte bara se på Sverige utan på Sverige som en del i världen, inte bara diskutera vuxenutbildningspolitik utan vuxenutbildningspolitik som en del av utbildningspolitiken och den allmänna ekonomiska politiken. Dels i så måtto att Kunskapslyftskommittén inte enbart diskuterar ”kunskapslyft” utan ”kunskapslyft” som en del i det livslånga lärandet.

Detta senare hindrar naturligtvis inte att kommittén ägnar sina ”kärnfrågor” dvs. fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet och det särskilda utbildningsbidraget, UBS, speciell uppmärksamhet. I många kapitel blir följaktligen tågordningen den att först behandlas de ur kommitténs synvinkel mest närstående frågorna och sedan följer utblickar mot andra områden. Så är exempelvis fallet i kapitel 9 där först frågan om Kunskapslyftsprojektets fortsättning inom kommunal vuxenutbildning och på folkhögskolorna diskuteras men sedan även hur denna utveckling ska ses i förhållande till bl.a. ungdomsskolan, arbetsmarknadsutbildningen, högskolan och annan eftergymnasial utbildning. Likadant i kapitlen 10 och 11 som handlar om studiestöd och UBS men där även om möjligheterna för individer att studera med socialbidrag,

förtidspension och rehabiliteringsersättning diskuteras och kommenteras.

Kunskapslyftskommittén är övertygad om att det inte bara är nödvändigt att ha detta vidare perspektiv utan att det också skulle vara skadligt och leda fel att enbart se till Sverige, till traditionell vuxenutbildningspolitik, till utbildningsorganisationerna och till den formella utbildningen. Individen och det livslånga lärandet måste sättas i centrum. Det är naturligtvis inte helt lätt. Dels handlar det om ett nytt och mycket vidsträckt område. Dels sker ständiga förändringar och det experimenteras livligt inom detta ”lärandeområdet” i Sverige.

Kunskapslyftskommitténs huvuduppgift är att ta fram underlag för en nationell svensk utbildningspolitik. Vad ska staten göra för att åstadkomma ett fortsatt, som det står i kommitténs direktiv (dir. 1995:67), ”kunskapslyft för vuxna som en del i en strategi för ett livslångt lärande”?

Den globala utvecklingen innebär utmaningar på olika plan – både på det individuella, det lokala och regionala, det nationella och det globala. Huvudfrågan för kommittén är att belysa problem och möjligheter i den nationella utvecklingen, att få igång en diskussion om framtiden i Sverige och om vad de svenska politikerna kan göra på utbildningsområdet för att styra utvecklingen i rätt riktning för Sveriges del. Kunskapslyftskommitténs underlag bör dock även kunna fungera som inspirationskälla för motsvarande individuella, lokala och globalt inriktade diskussioner om åtgärder. Det finns ingen motsättning mellan diskussionerna på dessa olika nivåer. Att var och en strävar efter att skaffa sig en individuell handlingsberedskap för att kunna möta framtiden är naturligtvis av fundamentalt intresse inte bara för individen utan även för nationen. Likaså är den nationella utvecklingen beroende av lokal och regional handlingskraft. Och ju fler i Sverige som intresserar sig för att med gemensamma ansträngningar via EU, FN, Världshandelsorganisationen och de nationella och internationella frivilligorganisationerna påverka den globala utvecklingen desto bättre blir förmodligen förutsättningarna även för Sverige att finna sin egen nisch.

Med det synsätt som Kunskapslyftskommittén har – att vi befinner oss i början på en ny utveckling – är det naturligt att de förslag som kommittén för fram snarare har karaktären av insatser för stegvis förändring och successiva ställningstaganden. Kommittén föreslår exempelvis inte en total och omedelbar omstrukturering av myndighetsstrukturen utan endast en gradvis dylik. Dessutom handlar det å ena sidan om att ingjuta ny energi i gamla strategier såsom decentralisering och mål- och resultatstyrning. Å andra sidan om att i den samlade före-

slagna strategin ha siktet inställt på en djupgående förändring av utbildningssystemet i syfte att påverka samhällsutvecklingen samt att anpassa det i takt med att omvärlden förändras.

Vid sidan om huvuduppdraget, att utreda en reformering av vuxenutbildningen, har Kunskapslyftskommittén har haft två specialuppdrag – att utvärdera Kunskapslyftsprojektet (dir. 1996:71) och att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen (dir. 1997:104). I tidigare delbetänkanden (SOU 1998:51 och SOU 1999:39) har dessa uppdrag redovisats separat. I detta slutbetänkade har de i görligaste mån integrerats i övriga kapitel men vissa tyngre resultat respektive mer specifika iakttagelser och förslag redovisas i kapitel 7 och 13.

2.2. Betänkandets uppläggning

Betänkandet består av tre delar. I del I tecknas ett helhetsperspektiv som dels blickar framåt med hjälp av globala framtidsbilder och prognoser (kapitel 3) dels blickar bakåt (kapitel 4). Hur har utvecklingstendenserna sett ut hittills? Vad säger forskningsresultat och internationella jämförelser om Sveriges läge och utbildningspolitikens betydelse? I kapitel 5 kommer vi in på frågan om hur en vision om det goda kunskapssamhället skulle kunna se ut och var befinner vi oss idag. Kan man sätta upp övergripande mål för det livslånga lärandet för vuxna och utbildning för vuxna? Kunskapslyftskommittén lämnar förslag på hur dylika mål skulle kunna se ut och hur de nedbrutna skulle kunna kvantifieras för särskilda utbildningsformer.

I del I diskuteras även ansvarsfördelningen mellan stat, individ och arbetsliv och statliga styrmedel. Utifrån en summeringen av utmaningarna för den svenska vuxenutbildningspolitiken avslutas del I med vissa principiella ställningstaganden från Kunskapslyftskommitténs sida beträffande statens ansvar för basutbildning och tillgång till en miniminivå på infrastrukturen i kommunerna (kapitel 4 och 5).

Del II handlar om utgångsläget. Där ges både en kvantitativ, kvalitativ och ekonomisk summering av vuxenutbildningens utveckling (kapitel 6, 7 och 8). Av särskilt intresse i kapitel 6 är därutöver de i kapitlet beskrivna prognoserna över utvecklingen av den svenska befolkningens utbildningsnivå. I kapitel 7 återfinns en redovisning av de hittillsvarande lärdomarna från Kunskapslyftsprojektet.

Del III handlar om hur vi ska närma oss de uppsatta målen och vilka konkreta styrmedel som ska användas för att nå dem. Kapitel 9 tar upp ansvarsfördelning och finansieringsmodeller för utbildningsplatser i det

livslånga lärandet – i första hand kommunal vuxenutbildning och folkbildning men även ungdomsutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, högskolan och eftergymnasial utbildning annan högskoleutbildning berörs – hur många platser och vad får de kosta? I kapitlen 10 och 11 kommer kommittén över på finansiering av uppehälle under studier i det livslånga lärandet – studiestödssystemet inklusive UBS men även möjligheterna att finansiera studier på annat sätt bl.a. med hjälp av socialbidrag, introduktionsersättning, a-kassa, utbildningsbidrag, rehabiliteringspenning, förtidspension, sjukpenning och ålderspension.

Kapitel 12 och 13 handlar om vissa målgrupper och deras särskilda förutsättningar och problem i det livslånga lärandet. Hur ska vi få ett jämställt deltagande i det livslånga lärandet, ett deltagande som inte är etniskt diskriminerande och där studerande med funktionshinder kan delta på lika villkor som andra studerande?

Infrastrukturfrågor behandlas i kapitlen 14, 15 och 16.

  • Pedagogik, flexibelt lärande/distansutbildning, forskning kring livslångt lärande, lärarutbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare liksom erfarenhetsåterföring och resultatspridning praktiker och forskare emellan i kapitel 14.
  • Organisation när det gäller statliga organ och myndigheter, samordning mellan stat och kommun, lagar, förordningar, särskilda mål för olika delar av vuxenutbildningen i kapitel 15.
  • Lokal/regional planering och lokalt/regionalt samarbete, uppsökande verksamhet, vägledning, validering, individanpassad utbildningen, kvalitetssäkring, utvärdering och ett sammanlagt minimikrav på den lokal infrastrukturen i kapitel 16.

Kapitel 17 summerar Kunskapslyftskommitténs förslag till reformering av den framtida vuxenutbildningen, kostnadskonsekvenserna av försla gen och genomförandet av reformen.

I

Utvecklingstendenser – utmaningarna och

visionerna – ett helhetsperspektiv

Olika ansatser kan användas för att ge underlag och uppslag när den framtida utbildningspolitiken ska diskuteras. Kunskapslyftskommittén har i tidigare delbetänkanden – SOU 1996:27,

En strategi för kun-

skapslyft och livslångt lärande; SOU 1996:164, Livslångt lärande i arbetslivet – steg på vägen mot ett kunskapssamhälle;SOU 1998:51, Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och under första året med Kunskapslyftet och SOU 1999:39, Vuxenutbildning för alla? – Andra året med Kunskapslyftet – beskrivit vissa internationella och svenska utvecklingstendenser och utifrån dem dragit tentativa slutsatser med avseende på svensk utbildningspolitik. Vi ska spinna vidare på den tråden i kapitel 3 och 4.

Vi börjar med att i kapitel 3 undersöka några aktuella omvärldsscenarier för att bl.a. se vad globala framtidsbilder kan tillföra den utbildningspolitiska diskussionen. I kapitel 4 redovisas hittillsvarande, observerade utvecklingstendenser. Där diskuteras också resultat från empirisk forskning, som belyser utveckling, utbildning och lärande. Givet denna omvärldsanalys i termer av framtidsutsikter och pågående utveckling drar kommittén i kapitel 4 vissa principiella slutsatser vad gäller vuxenutbildning och livslångt lärande:

  • att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå.
  • att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna.

För att komma fram till mer preciserade ställningstaganden när det gäller kunskapslyft och livslångt lärande introduceras i kapitel 5 några ytterligare pusselbitar. För det första, vart vill vi egentligen komma? Hur ser visionen om det goda kunskapssamhället ut? Önskvärda och realistiska mål? För det andra, var befinner vi oss idag i Sverige i förhållande till dessa mål? Med skisserna och beskrivningarna av helheten i

kapitel 5 som karta och kompass går vi sedan vidare i del II (kapitlen 6– 8) till en noggrannare såväl kvantitativ som kvalitativ beskrivning av utgångsläget på utbildningsområdet. I del III (kapitlen 9–17) diskuteras alternativa åtgärder som kan ta oss i riktning mot målen. Här motiverar och preciserar kommittén de förslag som kommittén valt att stanna inför. Kapitel 17 sammanfattar förslagen vad avser kostnadskonsekvenser och politisk strategi på kort och lång sikt.

3. Scenarier, globala framtidsbilder och svenska prognoser

Inledningsvis tar vi i detta kapitel upp några aktuella framtidsscenarier (avsnitt 3.1) och globala framtidsbilder (avsnitt 3.2) med inriktning på kunskaps- och utbildningsfrågor. Som ytterligare ett steg i riktning mot utbildningspolitiska slutsatser för svensk del kan det därefter vara lämpligt att komplettera med den senaste Långtidsutredningens övergripande prognoser med avseende på svensk arbetsmarknad och utbildning (avsnitt 3.3). Mot denna prognosbakgrund sammanfattas i avsnitt 3.4 viktiga utmaningar som den svenska vuxenutbildningspolitiken står inför.

3.1. Globalisering och kunskapssamhälle

Ett par begrepp har dominerat den senaste tidens framtidsdiskussioner: globalisering, teknisk utveckling, kunskapsintensiv produktion och IT (informationsteknik). Inte minst Manuel Castells trebandsverk (1996– 1998),

Informationsåldern – Ekonomi, samhälle och kultur, vars

första del, Nätverksamhällets framväxt, nu också utkommit på svenska (1999), har bidragit till fokuseringen på informationsteknikens genomgripande betydelse för den globala utvecklingen. De nationella ekonomierna integreras i en global ekonomi via den nya tekniken och det leder i sin tur till att nationalstaterna får mindre inflytande över den ekonomiska utvecklingen.

Enligt Castells är informationssamhället ”en specifik form av samhällsorganisation där alstring, behandling och överföring av information blir grundkällan för produktivitet och makt på grund av de nya tekniska villkor som uppstår i denna historisk period”. När Robert Reich (1991) beskrev motsvarande fenomen låg tonvikten på betydelsen av kunskaper och kunskap som bas för makt och ekonomiskt välstånd. Den aspekten finns fortfarande med i analyserna men mer som underliggande fundament.

Låt oss därför för ett ögonblick dröja vid några av dessa begrepp. Att vi tidigare levt i ett ”jordbrukssamhälle” som sedermera blev ett ”industrisamhälle” är tämligen okontroversiellt att påstå, liksom att vi nu håller på att lämna ”industrisamhället” för ... vad då? Till att börja med talade man lite obestämt om det ”post-industriella samhället” och sedan något mer precist om ”tjänstesamhället”. Så småningom etablerades allt mer begreppet ”kunskapssamhället” men även andra beteckningar som härrör från den nya informationstekniken – ”informationssamhället”, ”IT-samhället”, den ”digitala ekonomin”, ”nätverksekonomin” och det ”experimentella samhället”. Mer svepande har man också rätt och slätt börjat tala om den ”nya ekonomin” (OECD, 1999b; Svensson & Wahlbin, 2000).

Uttryckt den ”nya ekonomin” skulle då sammanfatta fenomen som snabb produktivitetstillväxt, låg inflation, högt tempo till följd av bl.a. hårdare konkurrens, global integration och teknisk utveckling (Jonsson, 2000). Spekulationerna är dock redan igång om vad som ska komma efter den ”nya ekonomin”. Kanske ”drömsamhället” där åtminstone i iländerna varor och tjänster inte enbart karaktäriseras av sitt materiella innehåll utan framför allt av sin emotionella laddning och de ”historier” de förmedlar till konsumenterna (Jensen, 1999) med de nya krav detta kan ställa på utbildningssystemet att lära barn och vuxna att ”berätta historier” (Horsdal, 1999).

Information, kunskap och livslångt lärande

Relationerna mellan information, kunskap och utveckling är också komplicerade men viktiga att uppmärksamma både på samhälls- och individnivå. På samhällsnivå kan man hävda att vi både lever i ett kunskaps- och ett informationssamhälle där:

Knowledge is the content, information the medium. The content is driving change, facilitated by the medium. Kunskap är innehållet, informationstekniken mediet. Det är innehållet som är förändringskraften men mediet underlättar förändringsprocessen. Graciela Chichilnisky, citerad i OECD (1999b).

På individnivå talar man om kedjan: data – information – kunskap – eftertanke – handlande. Data måste bearbetas för att bli till information liksom information måste bearbetas för att bli kunskap. Avgörande för informationens betydelse som kunskapskälla är den mottagande individens tidigare kunskaper och erfarenheter och förmåga till kritiskt tänkande (Liedman, 1999). I stegen från data, information, kunskap och eftertanke till handling ligger naturligtvis ytterligare en rad komplexa

faktorer som i sin tur leder vidare till nya erfarenheter, ny information, ny kunskap etc.

Att vi lever i ett informationssamhälle med en allt större tillgång till data och information via framför allt Internet är uppenbart. Några exempel på utbudet av information på nätet och människors efterfrågan på information och tillgång till nätet:

  • Vem som helst kan idag med hjälp av Internet gå in och studera Linnés herbarium vid Naturhistoriska riksmuséet i Stockholm. Tidigare var denna möjlighet förbehållen ett fåtal forskare vid muséet. Kvaliteten vid besiktningen via Internet är i många stycken väl så god, om inte bättre än i museisalen.
  • Magna Carta, det engelska fri- och rättighetsbrevet från 1215, har på motsvarande sätt gjorts tillgängligt via Internet av British Museum.
  • För närvarande har uppskattningsvis 100 miljoner människor tillgång till Internet. År 2002 beräknas den siffran ha kommit upp i 320 miljoner.
  • Idag är det 70 procent av jordens befolkning som ännu inte ringt ett telefonsamtal. Trots det gör vissa prognosmakare den bedömningen att inom en relativt snar framtid kommer i stort sett alla ha full bredbandstillgång till nätet. (OECD, 1999b)

Allt fler ägnar sig också åt att bearbeta information till kunskap. Som indikatorer på den utvecklingen kan nämnas:

  • Att av alla vetenskapsmän som någonsin levt, lever 90 procent idag.
  • Det är de kunskapsintensiva sektorerna som växer snabbast. Inte bara vetenskapsmän utan många andra aktörer – inte minst producenter och konsumenter av varor och tjänster – provar nytt, experimenterar och utvecklar ny kunskap.
  • Den beräknade vetenskapliga kunskapsmassan fördubblas för närvarande vart femte till sjätte år. År 2020 beräknas den fördubblas var 73:e dag.
  • University of California i Berkley har fått sin första ”kunskapsprofessor” och vissa företag har sina egna företagsuniversitet och kunskapsmanagers med uppgift att utveckla kunskapshanteringen både vad gäller företagets kollektiva kunskapskapital och de enskilda medarbetarnas. (Höij, 1999; OECD, 1999b; Svensson & Wahlbin, 2000)

Den kanske viktigaste aspekten ur kommitténs synvinkel i detta sammanhang är kopplingen mellan ”kunskapssamhälle” och ”livslångt lärande”. Det finns många skäl till att livslångt lärande är betydelsefullt och blivit allt mer betydelsefullt. En fundamental aspekt är att i och med

att kunskapsmassan kontinuerligt växer blir det allt orimligare att ens tänka sig att man i ungdomen ska kunna inhämta mer än en bråkdel av de kunskaper man kommer att behöva under sitt liv. Mycket av de kunskaper man kommer att behöva senare i livet finns ju inte ens utvecklade när man går i ungdomsskolan! Det livslånga lärandet har därför ett värde i sig. Färdigbildade blir vi aldrig men vi kan var och en delta i ett individuellt bildningsprojekt liksom i ett kollektivt.

Det livslånga lärandet har dessutom ett instrumentellt värde både politiskt och kulturellt men naturligtvis också för arbetslivet. Alla måste ha tillgång till en plattform – en god basutbildning – för det fortsatta lärandet. Den massiva betydelse som lärandet i arbetslivet verkar få innebär också det en fundamental förändring i utbildningssammanhang. Lärandet i det formella utbildningssystemet måste kunna samspela med och gå att kombinera med den allt viktigare nya typen av informellt och icke nivåbestämt lärande på arbetsplatserna (Rubenson m.fl., 1999).

Framtidsscenarier

Många scenariokonstruktörer har sökt utforska kunskaps- och IT-samhällets hot och möjligheter. Castells själv får väl närmast betraktas som en optimist (trots allt). Visserligen skulle efterkrigstiden, som för västländerna inklusive Sverige karaktäriserats av nationell kontroll, hög tillväxt, full sysselsättning och social utjämning, bara vara en parentes men bortsett från västländernas anpassningsproblem kan utvecklingen för den rika delen av världen men även för världen som helhet kunna bli positiv. Globaliseringen kan bidra till att sociala och ekonomiska klyftor utjämnas och gamla hierarkier rivs ner. Möjligheterna till socialt avancemang ökar för individerna även om tryggheten inte längre ligger i livslånga anställningskontrakt utan i livslångt lärande.

Den informationsburna utvecklingen förväntas dock bli mycket ryckigare än den hittillsvarande. Aktuella kombinationer av tillfälliga aktörer är inte på samma sätt beroende av sociala kompromisser och politiska överenskommelser som storföretag, fackföreningar och andra organisationer var tidigare. Företagen får lösligare nätverksstrukturer. Castells och andra debattörer ser därför stora faror inför framtiden i försvagade sociala gemenskaper och ömsesidiga beroenden. De globala nätverken saknar tvingande integration. Demokratin och den varaktiga sociala stabiliteten kan hotas om polariseringen mellan länder och sociala grupper tillåts växa (Benner, 1999; Jonsson, 2000; Thörn, 2000).

Ett sätt att belysa kunskaps- och IT-samhällets hot och möjligheter är att kontrastera olika varianter av globalisering, ekonomisk integration, teknik- och företagsutveckling (Eriksson & Stenström, 1999; OECD,

1999b; SACO, 1999; Thörn, 2000). Roten till internationella problem ligger ofta i dylika scenarier snarare i ekonomi och politik än i mer traditionell befolknings- eller miljö-, resurs- och råvaruproblematik. Innan vi återvänder till de senare frågorna i några mer generella prognoser kan det vara på sin plats att först utveckla vissa tankegångar kring globaliseringen. Det sker genom att vi sammanfattar pågående scenariodiskussioner i fyra ”huvudscenarier”. Syfte med dem är att stimulera reflexioner kring framtiden och hur framtida utbildningspolitiska utmaningar ska kunna hanteras.

1. Globalisering och en mångfald företag

I en globaliserad – ekonomiskt integrerad men multi-centrisk – värld med många företag antas ofta teknikutvecklingen vara snabb, konkurrensen hård och den ekonomiska tillväxten god. Det är lätt att i detta fall se framför sig en kommersiell nätverks- och IT-baserad värld – en individualistisk, avpolitiserad värld där dock ett globalt regelsystem etableras och upprätthålls åtminstone på vissa för utvecklingen väsentliga områden – spelregler för internationell handel, konkurrens, IT etc. Underhållningsbranschen och den kommunikationstekniska industrin är föregångare.

Det är inte heller alltför svårt att föreställa sig en optimistisk variant i detta alternativ för ett land som Sverige. Varför skulle inte Sverige kunna bli en attraktiv miljö för internationella entreprenörer? Alla länder och alla regioner inom respektive land kan kanske inte bli lika framgångsrika men alla har chansen. Instabiliteten i utvecklingen i ett visst land eller region kan dock bli stor. Lika lätt som det är att bli en populär etableringsort lika lätt kan det vara att förlora den positionen.

2. Globalisering och storföretag

En variant på föregående tema är en globalisering som domineras av storföretag och kanske framför allt av amerikanska storföretag – en kombination av en i vissa avseenden statscentrerad värld och en multicentrisk värld. Även i detta fall kan man snabbt visualisera en optimistisk variant för ett land som Sverige men också en pessimistisk. I det förra fallet lyckas Sverige locka till sig ett tillräckligt antal storföretag för att kunna fortsätta att utvecklas på ett ekonomiskt positivt sätt. I det senare fallet lyckas vi inte med det. Utvecklingen blir kanske något mer förutsägbar med globala storföretag än med internationella entreprenörer men det kan ligga andra risker i en utveckling som är beroende av

dylika företag. Med storföretag finns en risk att man får en mer hårdhänt kapitalism, en arbetsorganisation som leder till en uppdelning av arbetskraften i insiders och outsiders, en segregering på arbetsmarknaden som särskilt skulle drabba invandrare, individer med funktionshinder och andra grupper med svag ställning i samhället.

3. Regionalisering och klusterekonomi

Här kan man exempelvis tänka sig att världen domineras av tre mer eller mindre samarbetande eller aggressivt inställda block – Europa, Nordamerika och Sydostasien. Med en storföretagsdominans kommer utvecklingen i ett regionaliseringsscenario att likna den i ett scenario med globalisering och storföretag även om skalan blir mindre och förmodligen den ekonomiska tillväxttakten lägre.

Klusterekonomin är mer en variant av scenario 1, mångfaldsscenariot. Uppdelningen av världen går inte i det fallet efter geografiska områden utan mellan framgångsrika klusterblidningar, som i olika konstellationer står i förbindelse med varandra, och resten av världen som hamnar vid sidan om. Aktuella exempel på klusterområden är Silicon Valley i USA, Emilia Romagna i Italien och Sophia Antipolis i Frankrike. Intresset för tillväxt genom ”klusterbildningar” är också stort i Sverige även om man inte är enig om hur dylika nätverk bäst uppmuntras – genom generella eller mer specifika utvecklingsstimulerande åtgärder för att skapa socialt kapital som en förutsättning för att få till stånd en god cirkel via konkurrens och samverkan (Berggren m.fl., 1999a och 1999b; Braconier, 1999; Gallo, 1999; Henrekson, 1999).

4. Koncentration till närområdet

Av många skäl kan regionaliseringen komma att drivas längre än vad som skisserats ovan och Sverige återfinna sig mer eller mindre isolerat och hänvisat till sitt närområde – Norden eller Östersjöregionen. Internationella konflikter, sammanbrott i världshandeln och EU-kollaps liksom bristande svensk konkurrenskraft är exempel på faktorer som kan bidra till en dylik utveckling. Ju mindre område man är delaktig i och har att spela med dess större anledning att anta att dynamiken i samhällsutvecklingen blir svag, att den tekniska utvecklingen kommer att gå långsamt och den ekonomiska tillväxtakten blir låg.

Det troliga är naturligtvis att inget av dessa scenarier kommer att förverkligas i alla fall inte i renodlad form. Kanske kommer utvecklingen i vissa branscher eller i vissa delar av det svenska samhället att mer

likna den i scenario 1 medan den i andra branscher och delar av samhället mer kommer att likna den i scenario 2, 3 eller 4. Kanske kommer utvecklingen att gå i helt andra banor.

Trots alla dessa osäkerheter kan det ändå vara intressant att med hjälp av scenarierna försöka spåra vilka utmaningar den svenska utbildningspolitiken kan komma att ställas inför. Mest informativt är kanske att se lite närmare på scenario 1 och 2. Scenarierna 3 och 4 är ju snarast småskaligare varianter av de förra och ligger närmare dagens situation. Utmaningarna för den svenska politiken kommer i de småskaliga varianterna att likna dem i det globala mångfaldsscenariot respektive storföretagsscenariot. Det är samma faktorer som gör att Sverige blir attraktivt för entreprenörer respektive storföretag även om konkurrensen inte blir lika hård i ett mer begränsat geografiskt område. Med regionalisering och koncentration till närområdet är dock att förutse att Sverige riskerar att bli fattigare än i de globala scenarierna. Däremot kan det bli lättare, om man bortser från ekonomiska restriktioner, att värna värden som varit viktiga i Sverige – jämlikhet, kollektiva lösningar, trygghet, jämställdhet, bredd i utbildning och yrkesutbildning – än i mer konkurrensdrivna scenarier.

Framgångsfaktorer

Låt oss alltså se lite närmare på scenario 1 och 2 och börja med förutsättningarna för att det i dem ska ”gå bra” för ett land som Sverige, för att vi ska få tillväxt och förnyelse. Dessutom vad krävs i vart och ett av dem i termer av livslångt lärande och utbildning för att man ska kunna hantera situationen på ett så effektivt sätt som möjligt och vilka svenska utbildningspolitiska värden kan ligga i farozonen?

Som illustreras i figur 3.1 måste man för att vara framgångsrik i en värld karaktäriserade av ”Globalisering och en mångfald företag” kunna locka till sig entreprenörer och individualister. Dessutom kan det vara intressant att få ansvaret för att få härbärgera åtminstone någon eller några av de internationella myndigheter som kommer att behövas för att förvalta och utveckla det internationella regelverket.

En välutbildad befolkning, en kreativ miljö med attraktiva arbetsplatser, ett rikt kulturellt utbud och flexibla möjligheter till livslångt lärande kan vara viktiga beståndsdelar i infrastrukturen som gör länder och regioner attraktiva liksom goda kommunikationer. Det handlar inte nödvändigtvis om något extremt lågskatteparadis utan om länder som lyckas få till en rimlig avvägning mellan skattenivå och kvaliteten på en mångfacetterad infrastruktur. Både företagsklimatet, arbetsplatsklimatet

och individklimatet måste vara tilltalande (Asplund, 1993; Andersson & Sylwan, 1997; Söderström m.fl., 1999; SOU 2000:07).

I alternativet ”Globalisering och storföretag” är det framförallt storföretagen som dominerar kunskapsproduktionen och därför är det viktigt att inte bara locka till sig dessa företag utan även deras globala forsknings-, kunskaps- och kompetenscentra. Kanske är det inte realistiskt att hoppas på mer än ett dylikt centrum för ett litet land som Sverige. Flera lokaliseringsalternativ kan dock vara aktuella antingen i anslutning till existerande forskningsmiljöer eller i någon region där en dynamisk klusterutveckling kan dra till sig ett världsledande forskningscentrum.

I detta fall handlar det mer om att svara upp mot hierarkiska attityder än individualistiska värderingar. Bra, internationellt certifierade skolor för barn- och ungdomar liksom ett gediget system för yrkesutbildning och yrkesinriktad fort- och vidareutbildning blir därför viktiga. I övrigt är många lokaliseringsfaktorer de samma som i föregående scenario t.ex. en välutbildad befolkning, attraktiva arbetsplatser, goda kommunikationer och social harmoni.

Figur 3.1 Globalisering – förutsättningar och konsekvenser för enskilda länder/regioner/områden

Globalisering och en mångfald företag Globalisering och storföretag

Förutsättningar för att det ska gå bra för ett visst land/region/område

Locka till sig entreprenörer, individualister men även globala allmännyttiga organ, nätoperatörer etc.

Locka till sig storföretag, globa la företagsanknutna kunskaps-, kompetens- och innovationscentra

Svara upp mot entreprenörsanda, antiauktoritära och individualistiska värderingar

Svara upp mot hierarkiska, formellt strukturerade, byråkratiska attityder

Infrastruktur som krävs för att vara attraktiv

Kultur, utbildning, livslångt lärande Bra skolor för barn- och ungdomar Bra förutsättningar för yrkesinriktat livslångt lärande

Välutbildad befolkning Attraktiva arbetsplaster

Välutvecklade kommunikationer Någorlunda social harmoni Lämplig avvägning mellan skatteuttag och kvaliteten på infrastrukturen

Karaktäristiska för utbildningssystemet

Viktiga kunskaper – social kompetens, lärförmåga IT och globala nätverk för distansutbildning och flexibelt lärande

Marknad, moduler, global konkurrens, diversifiering Standards och rankings för jämförbarhe Lokala centra för livslångt lärande

Globala utbildnings- och betygskriterier Fort - och vidareutbildning

Utmaningar för ”svenska värden”

Marknad Polarisering Utbildning för alla

Demokrat i – medborgarollen Kultur, bildning och personlig utveckling

I båda globaliseringsfallen förefaller det troligt att viktiga baskunskaper för barn och vuxna kommer att vara social kompetens, handlingsberedskap, kreativitet, nyfikenhet och förmåga att lära nytt. En viktig uppgift för utbildningssystemet blir då att ge de studerande möjligheter att träna dessa färdigheter och egenskaper. Detta kommer antagligen att ske samtidigt som globala nätverk för distansutbildning och flexibelt

lärande utvecklas och alltmer utnyttjas för alla typer av lärande och ansvaret för det personliga lärandet förs över på individen som själv måste kombinera och avväga olika utbildningar och alternativa inlärningstillfällen.

I scenariet med en mångfald företag kan man tänka sig att konkurrensen och diversifieringen på utbildningsmarknaderna blir större och IT-användningen liksom webbaserat lärande vanligare än i alternativet med storföretagsdominans. För att ge överblick kommer då olika mäklartjänster behöva utvecklas för att individerna ska kunna hitta rätt i utbildningsutbudet och skräddarsy sin kompetensutveckling. Internationella standards, rankinginstitut och kvalitetssäkringssystem för utbildningsanordnarna kommer säkert också att utvecklas. Nischade universitet och högskolor liksom lokala centra med en attraktiv miljö för livslångt lärande kan komplettera de globala nätverken.

Mer formella motsvarigheter i storföretagalternativet kan bli globala utbildnings- och betygskriterier både för bas-, fort- och vidareutbildning. Globala universitet liksom internationella företagsuniversitet sätter standarden. De kompletteras av internationellt normerade och certifierade regionala och lokala högskolor, yrkeshögskolor och ungdomsskolor. En för det svenska utbildningssystemet kritisk faktor blir att åtminstone ett globalt ledande universitet utvecklas i Sverige som kan kompletteras med olika specialiseringar på andra universitet och högskolor.

I båda scenarierna ligger en tendens till en utbredning av marknadshushållning på bekostnad av offentlig resursfördelning. I vissa delar kan detta innebära en effektivisering av resursanvändningen. Både allmänt och på utbildningsmarknaderna kan dock en bred, ohämmad kommersialism komma att hota viktiga demokratiska värden.

Politiska utmaningar

I båda dessa globaliseringsscenarier intar utbildning och kompetensutveckling strategiska positioner även om det kanske är att förutse att i scenario 1 ligger tonvikten mer på individuellt, informellt lärande och lärande i vidare mening inklusive allmänbildning och kulturellt inriktad utbildningsverksamhet. Inriktningen i scenario 2 blir mer på formell utbildning och på företagsspecifik yrkesutbildning.

De traditionella svenska utbildningsvärden som i så fall skulle kunna komma att hotas är i scenario 1 utbildning för medborgarrollen. Det skulle kunna ske om det entreprenörskap och den individualism som scenariot bygger på inte leder vidare till engagemang i samhällsutvecklingen och intresse för medborgerlig utbildning.

I scenario 2 med dess betoning på hierarkiska värden och yrkesutbildning är det snarare bildning, utbildning för personlig utveckling, fritt tänkande och lärande för lärandets egen skull som skulle kunna bli satta på undantag än utbildning för medborgarrollen. Ett visst intresse för sociala kompromisser och politiska överenskommelser har alltid funnits från storföretagens sida och därmed också en viss förståelse för behovet av utbildning i medborgerligt syfte.

Tanken på breda satsningar – kunskapslyft och livslångt lärande för alla inklusive funktionshindrade och grupper i behov av särskilt stöd – kanske inte heller får särskilt mycket eller inte något stöd alls ”utifrån” i något av dessa scenarier. Att kombinera livslångt lärande för alla med den avvägning av satsningar på bredd, djup och spets som kan motiveras utifrån internationell konkurrenskraft kan ställa stora krav på politisk finjustering.

En annan mer individuell aspekt är hur det ska gå för individerna att realisera en kontinuitet i det livslånga lärandet. Alla individer måste få möjlighet att i ett harmoniskt sammanhang förverkliga sitt individuella livsprojekt inklusive den utbildning och det lärande det inbegriper. Å ena sidan får det inte finnas några återvändsgränder inom utbildningsväsendet eller andra hinder för individen att skräddarsy sin utbildningsväg. Å andra sidan får inte maknadskrafterna eller utbildningskraven på individerna från arbetsgivare och myndigheter ta sig sådana uttryck att individens lärande hackas upp, kastas om och smulas sönder så att helheten går förlorad. Individen måste kunna bevara och vidareutveckla sin identitet och sitt självförtroende under livets olika skeden (Gustavsson, 1996).

Sammanfattningsvis kan man säga att diskussionen i de skisserade scenarierna handlar om att viktiga allmänna uppgifter för staten blir att värna den demokratiska utvecklingen, att förhindra att marknadskrafterna undergräver viktiga kulturella värden och att motverka polarisering på arbetsmarknaden, mellan grupper och regioner i Sverige. På grund av ekonomiska, kulturella och politiska globaliseringsprocesser riskerar demokratin att urholkas. Tecken på minskat politiskt deltagande har redan noterats i Sverige även om svenskarnas engagemang i form av ideellt-frivilligt arbete i föreningslivet förefaller att vara fortsatt stort och relativt stabilt (Jeppsson Grassman & Svedberg, 2000; Skolverket, 2000b; SOU 2000:01). Om boten för demokratin i en globaliserad värld ligger i ett återupprättande av den nationalstasbaserade demokratin eller i en global demokrati råder det för övrigt delade meningar om (Jonsson, 2000; Thörn, 2000). Under alla omständigheter måste i dessa sammanhang utbildningspolitiken bli en del av en större politisk strategi.

Till statens särskilda uppgifter på utbildningsområdet i framtiden kommer att höra att gentemot kommersiella krafter bevaka:

  • de kulturella och humanistiska inslagen
  • demokratiaspekten av utbildning och livslångt lärande
  • bredden i det livslånga lärandet
  • förutsättningarna för individerna till kontinuitet i det livslånga lärandet så att de kan realisera sina individuella studieplaner och personliga framtidsprojekt.

På grund av de ökade krav som samhälle och arbetsmarknad ställer riskerar individer med funktionshinder och andra utsatta grupper att hamna vid sidan om utvecklingen om inte särskilda satsningar görs för att de ska kunna delta i det livslånga lärandet.

Till de ljuspunkter, som man i utbildningspolitiken, bör kunna anknyta till hör

  • att en god infrastruktur på utbildningsområdet, en infrastruktur för livslångt lärande för barn, ungdomar och vuxna är en viktig del i ett gott företagsklimat
  • att ett brett kunskapsbehov kommer att finnas även inom arbetslivet
  • att ett gott individklimat inkluderar utbildning och livslångt lärande och därtill inte alltid utbildning i snäv bemärkelse utan till viss del även utbildning som kultur och bildning.

Även om man inte vet hur framtiden kommer att gestalta sig verkar det klokt och tämligen riskfritt att vidareutveckla det livslånga lärandet och dess infrastruktur – validering, vägledning, flexibelt lärande och distansutbildning, kvalitetssäkring, forskning och pedagogisk utveckling. Dessa delar av infrastrukturen kommer säkerligen att utgöra attraktionsfaktorer i framtiden. Vissa indikatorer tyder på att företags- och individklimatet i dagsläget är sämre i Sverige än i andra länder andra på att det är gott. Ett arbete har inletts med att förenkla regelverken bl.a. för små och mindre företag men exempelvis Långtidsutredningens slutsats är att företags- och individklimatet både kan och bör förbättras ytterligare (Asplund, 1993; Andersson, & Sylwan, 1997; SOU 2000:15).

3.2. Internationella prognoser och utbildningspolitik

Låt oss nu övergå till ett par mer traditionella och kompletta internationella prognoser. OECD (1997c; 1999b; 1999h) har skissat på alternativa utvecklingsvägar för världsekonomin framöver. Man ser å ena sidan en möjlighet till en mycket positiv utveckling för både OECD-länderna och länderna utanför OECD-området. Å andra sidan finns det en risk att världen försitter den chansen eftersom den i hög grad är beroende av gemensamma politiska insatser på global nivå.

Ett optimistiskt scenario

I ett optimistiskt scenario ”En ny global tidsålder” skulle BNP per capita i länderna utanför OECD-området kunna vara 270 procent högre år 2020 än 1995 medan BNP per capita i OECD-området skulle öka med mer blygsamma 80 procent under samma period. Detta innebär en ekonomisk tillväxt i länderna utanför OECD på 5,4 procent per år och i OECD-länderna på 2,4 procent per år. Länderna utanför OECD-området skulle därigenom delvis komma ikapp OECD-länderna. Deras BNP/capita skulle öka från 15 procent till ca 30 procent av OECD-ländernas BNP/capita. De skulle bli en drivkraft i den världsekonomiska utvecklingen – till nytta både för dem själva och för OECD-länderna (OECD, 1997c).

Förutsättningarna för detta scenario är ett stort mått av ekonomiskt samarbete, snabb teknisk utveckling och stora satsningar på utbildning – basutbildning, kompetensutveckling i arbetslivet och livslångt lä rande. Den tekniska utveckling som antas lägga grunden för välståndsutvecklingen sker främst inom områdena informationsteknik, bioteknik, nya material, alternativa energikällor och transporter. Innovativa strategier för företagsutveckling och flexibla arbetsorganisationer antas också komma att prövas och spridas.

Resurstillväxten kan både skapa och underlätta hanteringen av sociala och miljörelaterade problem. Belastningstrycket på miljön skulle å ena sidan mildras av en mer kunskaps- och mindre resursintensiv produktion, spridning av ny teknik och minskad fattigdom. Å andra sidan ställs stora krav på internationellt samarbete och teknisk utveckling om de negativa effekter på miljön, som den snabba tillväxten inom länderna utanför OECD-området kan förväntas medföra, ska kunna hanteras inom de marginaler som ges av minskade miljöproblem i OECDländerna.

Till de sociala problemen hör befolkningsutvecklingen, urbaniserings- och storstadsproblemen. Befolkningen väntas växa från 5 miljarder 1990 till 8 miljarder 2020. Tillväxten sker främst i Afrika och Sydasien. Afrika, Kina och Indien kan var och en komma att ha en befolkning på

1,3–1,4 miljarder människor. I OECD-länderna får man framför allt problem med en åldrande befolkning.

Politiska förutsättningar

En framgångsrik global utveckling förutsätter på det internationella planet nya och effektiva spelregler som kan vinna allmän acceptans. Det handlar om regler för den internationella handeln (inklusive den elektroniska), det multilaterala finansiella systemet och globala miljöfrågor såsom växthuseffekten, biologisk mångfald och världshavens utveckling. Internationella överenskommelser kan också behövas på områden som immaterialrätt, beskattning, migration och miljöstandards. Existerande institutioner – FN, världshandelsorganistionen (WTO), internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken – kan behöva förändras, förstärkas och kompletteras med organ med nya globala uppgifter.

Behoven av nationella politiska reformer är stora både i OECD-länderna och länderna utanför OECD-området. Om de senare länderna ska kunna integreras i världsekonomin och dra nytta av den krävs att de inför stabila regelsystem och utvecklar både en makroekonomisk politik och en strukturpolitik som stimulerar frihandel, investeringar och företagande. Det är också viktigt att den nationella politiken verkar för social välfärd. Utvecklingsmöjligheter för kvinnor kan tillsammans med en allmän höjning av levnadsstandarden, utbildning och familje planering skapa förutsättningar för att hantera befolkningsproblematiken. Jordbruksreformer är också viktiga i detta perspektiv.

Även för OECD-länderna handlar en del av de politiska utmaningarna om att skapa stabila makroekonomiska förutsättningar. Innovations- och teknikpolitiken (inklusive utbildningspolitiken som drivkraft för att stimulera utvecklingen av innovationer och entreprenörskap) blir också allt viktigare (van Wieringen & Attwell, 1999). Arbetsmarknaden kan förbli ett fortsatt stort bekymmer för många OECD-länder. Arbetslösheten är både ett konjunktur- och strukturproblem som främst drabbat och fortsatt förväntas drabba den lågkvalificerade arbetskraften (Reich, 1991). En aktiv utbildnings- och socialpolitik kan dock skapa förutsättningar för att lösa dessa problem. Detsamma gäller de kvalifikations- och försörjningsproblem en åldrande befolkning skapar. Utbildning och vidareutbildning för arbetslösa och ett livslångt lärande långt upp i åldrarna blir en nödvändighet. Ett aktivt åldrande är till nytta för både individ och samhälle.

Hot och nya möjligheter

Till hoten mot en dylik globalt, positiv utveckling hör bristande samarbetsförmåga, protektionism och särintressen. I ett mer pessimistiskt, politiskt passivt, scenario reduceras den ekonomiska tillväxten i BNP per capita i OECD-området från 80 procent till 50 procent (vilket innebär en årlig tillväxttakt på 1,6 procent) och i länderna utanför OECDområdet från 270 procent till 100 procent (2,8 procent per år). Även detta scenario bygger på fortsatta tendenser till global integrering men i mycket långsammare takt (OECD, 1997c). Antaganden om en fragmentarisering av världsekonomin skulle leda till ännu sämre resultat – ett tema OECD dock avstått från att utveckla i kvantitativa termer. I stället har OECD återkommit till det första temat, dvs. till möjligheten av en långsiktig expansionsperiod under övergången till ett globaliserat kunskaps- och informationssamhället (OECD, 1999b; OECD, 1999h). Figur 3.2, som är hämtad ur OECD (1999h), belyser viktiga utvecklingsdimensioner när det gäller övergången från massproduktion till kunskapssamhälle vare sig det gäller ett land, en region eller ett lokalsamhälle. Det gäller exempelvis konkurrenskraften som utvecklas från att vara baserad på råvaror och, vilket kanske bör tilläggas, fysiskt kapital till att bygga på ny kunskap, flexibilitet och mänskliga resurser. Det räcker inte längre med en välutbildad elit och ”engångsutbildade” yrkesarbetare utan vad som behövs är kunskapsarbetare som ständigt vidareutvecklar sina kunskaper och sin kompetens.

Figur 3.2 Från massproduktion till kunskapssamhälle

Massproducerande land/region/område

Lärande

land/region/område

Konkurrensbas

  • naturresurser
  • kunskapsproduktion
  • kontinuerliga förbättringar

Produktionssystem

  • massproduktion

fysiskt arbete som värdeskapare

  • kunskapsbaserad produktion
  • separata system för innovation och produktion
  • kontinuerligt nyskapande
  • kunskap som värdeskapare
  • integrerade system för innovation och produktion

Mänsklig resurser

  • lågkvalificerad, billig arbetskraft
  • kunskapsarbetare
  • maximering av arbetseffektivitet och produktivitet

inskolning till specifika arbetsuppgifter

  • kontinuerlig formell och informell kompetensutveckling
  • välutbildad elit

Fysisk infrastruktur

  • nationellt inriktad
  • globalt inriktad
  • elektroniskt informationsutbyte

Reglering av arbetslivet

  • partsrelationer

styrsystem av kommando- och kontrolltyp

  • ömsesidigt beroende

nätverksorganisation

flexibelt styrsystem

Källa: OECD, 1999, The Spotlight – Welcome to the 21st Century. OECD Observer,

No. 217/218, Summer 1999. Paris.

Förutsättningarna för en globalt positiv utveckling är nu liksom i tidigare analyser en snabb kunskaps- och teknikutveckling, konkurrens och integration av nationella ekonomier i globala marknader. Större vikt än tidigare läggs dock vid vissa miljöaspekter (växthuseffekten, föroreningarna av världshaven och fäskvattentillgången) och frågor som demokrati, pluralism, transparens, öppenhet, kulturella värden, respekt för medborgerliga rättigheter och sociala skyldigheter, att balansera

samarbete och konkurrens och att kompensera förlorare samt minimistandards vad avser mänskliga rättigheter och arbetsrätt.

Teknikrelaterade problem som påtalas är polariseringen mellan teknologiska insiders och outsiders och tekniska systemsammanbrott i en alltmer teknikberoende värld. För individerna – förvärvsarbetande, anställda på olika typer av kontrakt i större och mindre företag, och företagare – kan utveckling ge nya möjligheter till självbestämmande och självförverkligande men den kan även medföra ytterligare stressmoment. Att ständig följa med och förnya sig kan vara påfrestande i längden. Även dessa hot och faror måste naturligtvis hanteras för att generellt sett få en positiv utveckling.

Sammanlagt ser man dock i de senare OECD-rapporterna ännu mer optimistiskt på möjligheterna till en långsiktig ekonomisk tillväxt om man klarar av att införa de globala regleringar som krävs. För nationalstaten blir uppgiften främst att vara en regulator av en mer diversifie rad, decentraliserad och konkurrensutsatt ekonomi; att stimulera kultur, kreativitet och experimenterande och att utveckla inte bara utbildnings- utan även socialpolitiken från ett kostnadstänkande till ett investeringstänkande.

Sammanfattningsvis kan sägas att i OECD-scenarierna kommer utbildningspolitiken in som en viktig faktor när det gäller:

  • att producera och sprida kunskap i samspel med andra aktörer
  • att utveckla ett system för livslångt lärande som en del i den infrastruktur som är en förutsättning för att ett land/region/lokalsamhälle ska kunna dra nytta av den globala utvecklingen
  • att i OECD-länderna lösa omställningsproblemet för arbetskraft med kort och/eller inadekvat utbildning
  • att i OECD-länderna kompensera för en åldrande befolkning.

3.3. Svenska prognoser och utbildningspolitik

Utvecklingen i omvärlden påverkar en svenska utvecklingen och det är främst samhällsförändringarna i Sverige som svenska aktörer kan styra. Därför är det intressant att komplettera med svenska prognoser för att se vad de ger för förutsättningar för utbildningspolitiken.

Långtidsutredningen (LU) ansluter till en problembild av den karaktär som diskuteras i OECD:s scenarier. Mot bakgrund av en fortsatt internationalisering, högt ställda svenska miljömål och en åldrande befolkning analyserar LU hur man ska kunna nå målen för den svenska ekonomiska politiken: tillväxt, full sysselsättning och välfärd (SOU 2000:07).

Som exempel på effekterna av internationaliseringen för svensk del kan nämnas att exporten har ökat från motsvarande 23 procent av BNP år 1980 till 46 procent år 1998. Andelen utländskt ägande på stockhomsbörsen har ökat från 8 procent år 1991 till 32 procent år 1997. Till aktuella internationella åtagandena på miljöområdet hör att Sverige har förbundit sig att koldioxidutsläppen år 2010 inte ska överstiga 1990 års nivå med mer än 4 procent.

En särskild effekt av de allt tätare internationella kontakterna som uppmärksammas i LU är det tryck nedåt som beskattning i Sverige utsätts för. Kombinationen minskande skattebaser och en åldrande befolkning leder i sin tur till påfrestningar för välfärdssystemen. Medelåldern i befolkningen har successivt stigit under 1900-talet och förväntas fortsätta att öka framöver. Andelen ungdomar blir allt mindre och andelen äldre allt större. Även den arbetsföra befolkningens genomsnittsålder tilltar. Antalet personer 16–64 år antas dock öka med knappt 185 000 fram till 2008 för att därefter minska med 160 000 till 2015 (SOU 2000:07).

Mot denna bakgrund har Konjunkturinstitutet utarbetat olika scenarier för LU. Basalternativ bygger på ett antagande att BNP i OECDländerna växer med strax under 2 procent per år fram till år 2015 och i länderna utanför OECD något snabbare, dvs. med drygt 4 procent per år – antaganden som ligger ungefär mitt emellan dem i OECD:s tidigare citerade optimistiska och pessimistiska scenario.

I Sverige antas vidare arbetskraftsdeltagandet stiga från 77 procent i åldrarna 16–64 år 1998 till 79 procent år 2015. Trots det och en minskande arbetslöshet förutses arbetskraftsutbudet i termer av antalet årsarbetstimmar endast öka under perioden 1998–2008 (med 0,4 procent per år) för att sedan minska (med 0,6 procent per år) fram till år 2015. Antalet arbetade timmar har minskat tidigare i Sverige men då på grund av att medelarbetstiden kortats. Det kvalitativt nya efter år 2008 är att minskningen beror på den underliggande bristen på människor i arbetsför ålder.

Investeringarna förväntas öka med ca 2,6 procent per år under perioden 1998–2015. Produktivitetstillväxten blir 1,1 procent per år. BNP växer med i genomsnitt 2,5 procent per år under tiden 1998–2004, 1,8 procent 2005–2008 och 1,3 procent 2009–2015 (Konjunkturinstitutet, 2000; SOU 2000:07).

Resultaten i Sverige när det gäller öppen arbetslöshet blir i basalternativet en nedgång från 6,5 procent år 1998 till 4,0 procent av arbetskraften i åldern 16–64 år 2015 samtidigt som andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under perioden 2009

  • 2015 kan begränsas till 2,7

procent.

I lågalternativet, som bygger på ett antagande om arbetstidsförkortning, får man en långsammare ekonomisk utveckling. Efter år 2004 växer BNP med endast ca 0,5 procent per år. Arbetslösheten hamnar 2015 på 4,7 procent med 2,6 procent av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

I högalternativet antas arbetsmarknaden fungera mer effektivt än i basalternativet vilket leder till ett större arbetskraftsutbud, en högre ekonomisk tillväxt och lägre arbetslöshet. BNP växer med drygt 2,5 procent per året efter år 2004 i högalternativet. Arbetslösheten kan då reduceras till 3,8 procent 2015 samtidigt som andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder blir 2,4 procent (Konjunkturinstitutet, 2000; SOU 2000:07).

Jämfört med 1990-talet verkar vi stå inför en ny situation

  • ett läge med låg arbetslöshet och potentiella risker för arbetskraftsbrist. Även för utbildningspolitiken blir det därmed en viktig uppgift att stimulera arbetsutbudet. Det sker när grupper som står utanför arbetsmarknaden får tillgång till den utbildning de behöver för att kunna söka arbete och när arbetslösa går in i vidareutbildning anpassad till efterfrågan i näringslivet. Dessutom ska naturligtvis ingen uppehålla sig i utbildningssystemet som inte gör det frivilligt och är motiverad för studier.

Konjunkturinstitutets scenarier bygger på SCB:s befolkningsprognoser men Konjunkturinstitutet har inte i sina scenarier med några nedbrytningar på arbetskraft med olika typer av utbildning. Det har däremot SCB (1999a) men SCB:s prognoser när det gäller utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier bygger inte på Konjunkturinsititutets prognoser utan på NUTEK:s tidigare prognoser för LU (1999c). I SCB:s sålunda konstruerade optimistiska scenariot blir det balans mellan utbud och efterfrågan på högskoleutbildade och gymnasieutbildade år 2010. För grundskoleutbildade blir det ett utbudsöverskott. Med den planerade utbyggnaden av högskolan beräknas andelen av befolkningen i åldrarna 16–74 år med högskoleutbildning öka från 23 procent 1998 till 30 procent fram till år 2015. Andelen med högst grundskola kommer att sjunka till under 25 procent under motsvarande period men då är inte effekterna av Kunskapslyftet medräknade (se vidare kapitel 6 och 9).

Beräkningarna i det optimistiska scenariet förutsätter att svensk ekonomi till följd av snabbare teknisk utveckling och en kraftigare ökning av världsmarknaderna utvecklas bättre när det gäller arbetslöshet, sysselsättning och tillväxt än under 1980- och 1990-talen vilket ligger i linje med LU:s bas/högalternativ.

I SCB:s mindre optimistiska scenario blir det även överskott på eftergymnasialt utbildade. Endast för gymnasieutbildade har man

balans. I lågalternativet skapas det färre jobb än i högalternativet och efterfrågan på högutbildade utvecklas svagt. Utbudsöverskott på eftergymnasialt utbildade kan dock sprida sig neråt och också leda till utbudsöverskott på gymnasialt utbildade förutom på grundskoleutbildade. Vi ska komma tillbaks till vilka slutsatser man bör dra utifrån dessa prognoser efter det att vi i kapitel 4 gått igenom ytterligare utrednings- och forskningsmaterial. Brist på kvalificerad arbetskraft kan hämma den ekonomiska tillväxten och tillgång till dylik arbetskraft kan stimulera den.

3.4. Sammanfattning – framtida utmaningar för den svenska vuxenutbildningspolitiken

Vad som förefaller vara nytt i den utbildningspolitiska framtidsdiskussionen är den – jämfört med tidigare – starkare betoningen på:

Utbildningspolitiken som resursskapare och som en del i innovationssystemet

Att producera och sprida kunskap är viktiga uppgifter för utbildningssystemet även om detta i framtiden allt mer kommer att ske i samspel med andra aktörer på dessa områden. Nya kunskaper som kommer ut i samhället via unga och vuxna bidrar till att utveckla produkter och tjänster, produktionsprocesser och produktionsmetoder, marknader och organisationer såväl lokalt, som regionalt, nationellt och internationellt.

Utbildningspolitiken som drivkraft för bättre konkurrenskraft och som en del i infrastrukturpolitiken

Ett högkvalitativt system för livslångt lärande är ett viktigt utbildningspolitiskt bidrag till den infrastruktur som är en förutsättning för att ett land/region/lokalsamhälle ska kunna delta i och dra nytta av den globala utvecklingen. För att få ett bra individ- och företagsklimat kan man behöva utveckla både en god yrkesutbildning i snävare bemärkelse och möjligheter till en bredare allmänbildning. Validering, vägledning, flexibelt lärande/distansutbildning och kvalitetssäkring lär också under alla omständigheter bli viktiga utvecklingsområden för det livslånga lärandet för barn, ungdomar och vuxna i en globaliserad värld.

Utbildningspolitiken som problemlösare – livslångt lärande för arbetskraft med kort utbildning och för en åldrande befolkning

I Sverige liksom i andra OECD-länder måste utbildningspolitiken hjälpa till att lösa omställningsproblem för arbetskraft med kort och/eller inadekvat utbildning. På liknande sätt har utbildningspolitiken i Sverige och i andra OECD-länder viktiga uppgifter att fylla då arbetskraften och befolkningen åldras. Kompetensutveckling i arbetslivet kommer att behövas även för den äldre arbetskraften vilket i sin tur förutsätter att den ges de förutsättningar som krävs i termer av baskunskaper. Ett aktivt åldrande ger också en friskare och gladare befolkning.

Dessutom kan även utbildningspolitiken behöva inriktas på att stimulera arbetsutbudet hos alla medborgare även de som kan förefalla stå långt ifrån arbetsmarknaden. Utbildning ska vara frivillig och ingen ska ”parkeras” i utbildningssystemet som inte är motiverad och intresserad.

Offensiva politiska strategier och utbildningspolitiska utmaningar

I en globaliserad värld är viktiga offensiva uppgifter för staten att värna den demokratiska utvecklingen, att förhindra att marknadskrafterna undergräver viktiga kulturella värden och att motverka polarisering på arbetsmarknaden och mellan grupper och regioner i Sverige. I det sammanhanget blir utbildningspolitik en del av en större strategi. Till statens särskilda uppgifter på utbildningsområdet i framtiden kommer att höra att gentemot de kommersiella krafterna bevaka:

  • de kulturella och humanistiska inslagen
  • demokratiaspekten av utbildning och livslångt lärande
  • bredden i det livslånga lärandet, att utbildning fördelas jämlikt och jämställt så att även utsatta grupper ges förutsättningar till livslångt lärande
  • att alla så tidigt som möjligt får tillgång till en god plattform för det fortsatta lärandet, en plattform som möjliggör en kreativ och flexibel individuell utveckling
  • förutsättningarna för individerna till kontinuitet i lärandet så att de kan realisera sina individuella studieplaner och personliga framtidsprojekt.

I de senare avseendena underlättas utbildningspolitiken i och med att den kan anknyta till att en god infrastruktur på utbildningsområdet, en infrastruktur för livslångt lärande för barn, ungdomar och vuxna, är en viktig del i ett gott företagsklimat. Ett brett kunskapsbehov kommer att

finnas även inom arbetslivet. Ett gott individklimat inkluderar utbildning och livslångt lärande och därtill inte alltid utbildning i snäv bemärkelse utan till viss del även som kultur och bildning.

Exakt hur snabbt man ska gå fram med konkreta utbildningspolitiska satsningar kan vara svårare att bedöma. I exempelvis ett optimistiskt scenario som utarbetats i anslutning till Långtidsutredningen blir det balans mellan utbud och efterfrågan på högskoleutbildade och gymnasieutbildade år 2010. För grundskoleutbildade blir det ett överskott. I ett mindre optimistiskt scenario blir det även överskott på eftergymnasialt utbildade. Båda scenarierna antyder således att man kan få ett överskott av individer med enbart grundskoleutbildning vilket kan motivera fortsatta satsningar av typ Kunskapslyftet. För att deltagarna i dylika satsningar ska få jobb krävs dock att det skapas fler jobb än de prognostiserade. Till viss del kan utbildningen i sig bidra till att skapa jobb även om det varken i hög- eller lågalternativet blir brist på gymnasieutbildade eller högskoleutbildade, dvs. en arbetskraftsbrist som skulle kunna fyllas på underifrån. Det är dock inget ödesbestämt i dessa prognoser. Vi ska komma tillbaks till vilka slutsatser man bör dra utifrån dem för den svenska utbildningspolitikens del efter det att vi i kapitel 4 gått igenom ytterligare utrednings- och forskningsmaterial och sett närmare på prognoserna. Brist på kvalificerad arbetskraft kan hämma den ekonomiska tillväxten och tillgång till dylik arbetskraft kan stimulera den.

4. Utvecklingstendenser – internationella jämförelser och forskningsresultat

Om utvecklingen inom OECD-området inklusive Sverige långsiktigt går mot större efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft kan man undra hur pass fort det går och om man redan nu kan avläsa några uttryck för denna tendens i arbetsmarknadsstatistiken. En annan intressant fråga är om utvecklingen i dylika avseenden går snabbare i Sverige än i andra OECD-länder eller tvärtom.

Meningarna på de här två punkterna är delade. En del debattörer hävdar att den nya tekniken och den nya ekonomin snabbt håller på att slå igenom. Andra förfäktar att det nya som sker i alla fall hittills bara berört en mycket liten del av samhället och att förändringarna ännu inte är så genomgripande. Huruvida utvecklingen går snabbare i Sverige än i andra länder eller inte har också varit omdebatterat liksom överhuvudtaget Sveriges läge i förhållande till andra länder.

Mot bakgrund av internationella utvecklingstendenser (avsnitt 4.1), motsvarande förändringar i Sverige (avsnitt 4.2) och forskningsresultat (avsnitt 4.3) sammanfattas i avsnitt 4.4 de problem och möjligheter som ligger framför den svenska vuxenutbildningspolitiken. Till kommitténs principiella slutsatser vad gäller vuxenutbildning och livslångt lärande i detta kapitel hör:

– att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå. – att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard

vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna.

4.1. Utvecklingstendenser och internationella jämförelser

Vi börjar med att redovisa vissa analysresultat när det gäller utvecklingen av flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer, kompetens i arbetslivet, deltidsarbeten och olika typer av tillfälliga anställningar i OECD-länderna inklusive Sverige. Därefter sammanfattas med hjälp av ett antal OECD-indikatorer hur långt Sverige kommit på vägen mot ett kunskapssamhälle jämfört med andra länder.

Den nya ekonomin och arbetsmarknaden i Sverige jämfört med OECD-länderna

OECD har undersökt i vad mån nya typer av flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer verkligen håller på att införas i OECD-länderna (OECD, 1999a). Karaktäristiskt för dylika arbetsorganisationer, förutom att de har en högre produktivitet än andra, är bl.a. att kompetenskraven på de anställda är högre, att arbetsuppgifterna är mer komplexa, att arbetet oftare utförs av arbetslag, att den enskildes ansvar är större och förutsätter mer av kommunikation med andra individer.

Resultatet av kartläggningen visar att dylika arbetsorganisationer redan förekommer i stor utsträckning i OECD-länderna. Sverige ligger väl till och man har i Sverige varit snabb med att utveckla ”flexibla arbetsorganisationer”. Ofta är det större företag som genomför de aktuella förändringarna. Ett annat kännetecken är att företag med flexibla arbetsorganisationer har mer internutbildning än andra företag.

Exakt hur introduktionsförloppen går till och vad de får för konsekvenser i stort på arbetsmarknaden är det dock svårt att på det här stadiet uttala sig om. Man har exempelvis inte kunnat belägga att lönerna i de flexibla företagen är högre än i andra företag vilket man skulle kunna förvänta sig givet deras högre produktivitet. En annan omdiskuterad fråga är om flexibiliteten leder till en större polarisering på arbetsmarknaden mellan å ena sidan fast anställd arbetskraft och å andra sidan mer perifer arbetskraft. OECD:s preliminära slutsats är att det inte nödvändigtvis behöver vara på det viset. Förklaringen till detta skulle vara att med en flexibel arbetsorganisation kan företagen internt klara större anpassningar än mindre flexibla företag och behovet av ”extern flexibilitet” blir därmed mindre.

En motsvarande studie i Kanada (Betcherman m.fl., 1998) visar att efterfrågan skiftat i riktning mot mer högkvalificerad arbetskraft både genom ändrad yrkessammansättning och förändringar i arbetsinnehållet

i olika yrken. Utbildning blir allt viktigare och det individuella ansvaret i arbetslivet handlar inte bara om arbetsuppgifterna i sig utan även om ansvaret för den egna kompetensutvecklingen. I Kanada tycker man sig dock ha sett större risker för en tendens till polarisering mellan olika grupper på arbetsmarknaden än vad OECD-studien ger uttryck för.

En annan infallsvinkel när det gäller förändringarna på arbetsmarknaden är förekomsten av kompetensutveckling i arbetslivet. På den nya, smarta arbetsmarknaden borde kompetensutveckling vara mer vanligt förekommande än på den traditionella. Även på detta område har OECD gjort värdefulla kartläggningsinsatser. Som kommittén tidigare konstaterat är deltagandet i personalutbildning och kompetensutveckling högt i Sverige vilket också bekräftas i den senaste OECD-studien (OECD, 1999a). Det är även högt i de flesta andra nordiska länderna liksom i Storbritannien och Frankrike. Däremot är det lågt i Sydeuropa, bl.a. i Grekland, Portugal, Italien och Spanien.

Ofta får kvinnor mindre kompetensutveckling än män och yngre mer än äldre. Skillnaderna i utbildning från ungdomen förstärks också i allmänhet genom att kompetensutvecklingen i arbetslivet är kopplad till nivån på ungdomsutbildningen. I Sverige och de andra nordiska länderna är dock skillnaderna i personalutbildning mellan olika grupper mindre än i de flesta andra OECD-länderna. Generellt sett verkar skillnaderna vara mindre ju högre den allmänna nivån på utbildning/personalutbildning är.

En ny aspekt som den senaste OECD-undersökningen tillför är rela tionen mellan deltagande i och omfattningen av personalutbildningen. Det visar sig att det finns ett visst utbytesförhållande mellan bredd och fördjupning (se figur 4.1). Sverige, som har ett högt deltagande, har relativt korta utbildningar.

Figur 4.1 Indikatorer på utbildning i arbetslivet – deltagande kontra omfattning (genomsnitt = 0)

Finland Sweden

United Kingdom

Denmark

France

New Zealand

Iceland Australia Netherlands

Norway Ireland

United States

Austria

Switzerland

Luxembourg

Germany

Belgium Hungary

Spain Canada

Italy

Portugal

Poland Greece

-2

-1

0

1

2

Deltagande Omfattning

Källa: OECD, 1999, Employment Outlook. Paris.

Forskning, utbildning och vidareutbildning i arbetslivet förefaller vara komplement. Vissa länder har lyckats komma in på en positiv och självförstärkande utvecklingsbana som gör att företag allt mer kan specialisera sig på verksamheter som förutsätter ett brett spektra av kompetenser.

På ett övergripande plan korrelerar kompetensutveckling med en högre sysselsättningsgrad, en lägre arbetslöshet, en högre nivå på BNP/capita och bättre resultat när det gäller handel med högteknologiska produkter. Hittills har man dock inte kunnat hitta några entydiga samband mellan kompetensutveckling och tillväxten i produktivitet eller BNP/capita vilket tyder på att det behövs mer forskning på detta område.

En negativ spegelbild av högkvalificerade jobb och kompetensutveckling skulle kunna vara deltidsarbeten och olika typer av tillfälliga anställningar. Även den här typen av anställningar har ökat i OECD-länderna. Enligt OECD:s senaste undersökning ger också deltidsanställning normalt sett mindre betalt per timme och mindre tillgång till personalutbildning. Övergångarna från deltid till heltid är dessutom relativt få. Dock ses deltid ofta som mer positivt av de anställda än olika typer av tillfälliga anställningar och skiftarbete (OECD, 1999a).

Jämfört med andra OECD-länder finns det relativt många deltidsanställda i Sverige varav en hel del med ofrivillig deltid (både bland kvinnor och bland män). Totalt sett ligger andelen ofrivillig deltid bland de deltidsanställda på 32 procent i Sverige mot 19 procent som genomsnitt för de 16 undersökta OECD-länderna. För kvinnor är motsvarande andel 31 procent i Sverige att jämföra med 18 procent som genomsnitt för OECD och för män 35 procent att jämföra med 22 procent som genomsnitt för OECD (OECD, 1999a).

Deltagandet i personalutbildning är ofta lågt bland de deltidsanställda och skillnaderna stora mellan hel- och deltidsanställda. I detta avseende ligger dock Sverige väl till. Deltagandet i personalutbildning är högt för deltidsanställda och skillnaderna mellan heltids- och deltidsanställda mindre än i andra OECD-länder. Totalt sett låg deltagande på 44 procent bland de deltidsanställda i Sverige medan de heltidsanställda hade ett deltagande på 58 procent. Motsvarande siffror för genomsnittet av de undersökta OECD-länderna var 23 procent respektive 36 procent. Gör man motsvarande jämförelser uppdelat på kvinnor och män, åldersgrupper och efter utbildningsnivå visar det sig att skillnaderna mellan heltids- och deltidsanställda i Sverige i nästan samtliga fall är mindre både i absoluta och relativa tal än i de andra OECD-länderna (OECD, 1999a).

Tilläggas kan att mellan 1987 och 1997 minskade antalet fast anställda i Sverige med 13 procent medan antalet tidsbegränsat anställda ökade med 20 procent. År 1997 hade en halv miljon människor tidsbegränsad anställning. Hur de tillfälliga anställningarna utvecklat sig i Sverige framgår närmare av tabell 4.1.

Tabell 4.1 Tillfälligt anställda efter anställningens art 1990–1998

Procent

Vikariat Objekts- och pro-

jektanställning

Övrigt Säsongsarbete Samtliga

Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinno r

Män

1990 6,8 1,9 0,8 0,9 2,9 2,0 1,3 1,3 11,8 6,1 1991 6,4 2,1 0,9 0,9 2,5 1,8 1,2 1,2 11,0 6,0 1992 6,2 2,1 1,0 1,2 2,6 1,9 1,2 1,1 11,0 6,3

1993 6,3 2,2 1,2 1,8 2,8 2,2 1,3 1,3 11,6 7,5 1994 6,6 2,5 1,5 2,6 3,5 2,9 1,6 1,7 13,2 9,7 1995 7,0 2,3 1,8 2,6 3,9 3,1 1,7 1,6 14,4 9,6 1996 6,6 2,2 1,8 2,5 4,5 3,1 1,5 1,7 14,4 9,5 1997 6,5 2,2 2,1 2,6 5,0 3,5 1,8 1,7 15,4 10,0 1998 7,1 2,2 2,4 2,8 5,5 3,7 1,7 1,8 16,7 10,5

Anm: Angivet i procent av det totala antalet sysselsatta kvinnor respektive män. Gruppen ”övrigt” innefattar bland annat personer med provanställning, praktikarbete eller behovsanställning

.

Källa

: SOU 2000:07,

LU – Långtidsutredningen 1999/2000.

Tidsbegränsad anställning är vanligare för kvinnor än män. För kvinnorna handlar det främst om vikariat och för männen oftare om objekts- och projektsanställning än för kvinnorna. En undersökning från Ams visar vidare att det är främst bland de korttidsutbildade som ökningen av de tillfälliga anställningarna sker (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999b).

Inhyrningen av arbetskraft har också ökat. En undersökning av arbetsställen inom näringslivet visar att frekvensen inhyrd arbetskraft är störst inom yrkesområdena administrativa tjänster, kontors- och kundservicearbete, tekniker och dataingenjörer samt lokalvård och vaktmästeri. Bemanningsbranschen är dock relativt liten i Sverige även om den vuxit snabbt på senare tid. År 1999 sysselsatte den ca 22 000 personer eller 0,5 procent av den sammantagna sysselsättningen (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999b).

Distansarbete verkar däremot vara av en annan karaktär än tillfälliga arbeten. Det är framför allt välutbildade män i stora företag och entreprenörer i storstäder som helt eller delvis arbetar på distans. I Sverige arbetar uppskattningsvis 15 procent helt eller delvis på distans att jämföra med sex procent i EU (Grönkvist, 2000).

Teknik- och utbildingsindikatorer

För att komplettera bilden när det gäller utvecklingstendenser på vägen mot kunskapssamhället kan det vara lämpligt att ta med några uppgifter hämtade från två av OECD:s indikatorprojekt. År 1999 kom OECD:s senaste version av de teknisk-naturvetenskapliga indikatorerna (OECD, 1999g) och 1998 motsvarande utbildningsindikatorer (OECD, 1998a). Ur den förra kan vi bl.a. hämta följande upplysningar:

  • Sverige är det OECD-land som sammantaget investerar mest i kunskap

1

i förhållande till BNP/capita.

  • FOU-investeringarna som andel av BNP ligger högst i Sverige bland OECD-länderna.
  • Forskare som andel av arbetskraften är hög i Sverige, näst högst efter Japan.
  • IT-intensiteten (andelen IT-utgifter i förhållande till BNP) i Sverige är hög – näst högst efter Nya Zeeland i OECD-länderna.
  • Andelen invånare i OECD-länderna som har mobiltelefonabonnemang är högst i Sverige näst efter Finland och Norge.

Sverige har dock inte fått ut så mycket av dessa satsningar under den senaste tioårsperioden varken i tillväxt i BNP/capita eller i sysselsättning. De kunskapsbaserade industri- och tjänstesektorerna är inte heller särskilt betydande i Sverige vare sig man mäter storleken i andel av förädlingsvärdet i näringslivet eller i tillväxt under den senaste tioårsperioden jämfört med andra OECD-länder (OECD, 1999g; se även tabell 4.4 för sysselsättningsutvecklingen i Sverige).

I sitt delbetänkande (SOU 1999:39) beskrev kommittén relativt utförligt resultaten för Sveriges del när det gäller OECD:s senast publicerade utbildningsindikatorer (OECD, 1998a). Sammanfattningsvis kan man säga att ser man till befolkningen och arbetskraften 25–64 år ligger Sverige relativt väl till i formellt utbildningsavseende:

  • Sverige har relativt få i befolkningen (26 procent) och i arbetskraften (23 procent) som inte har gymnasienivå. Lägre ligger dock Kanada, Norge, Tyskland, Schweiz, Storbritannien, Tjeckien och USA för befolkningen till vilka länder kommer Polen när det gäller arbetskraften. Jämförelserna gäller för 26 OECD-länder och åtta länder utanför OECD.

1 Offentliga och privata FOU-utgifter, offentliga utbildningskostnader och investeringar i mjukvara (OECD, 1999e).

  • Sverige och Norge har 27 procent högskoleutbildade i befolkningen och 29 procent i arbetskraften. Endast Kanada och USA har högre andelar (tillsammans med Belgien för arbetskraftens del).
  • För längre högskoleutbildning i befolkningen ligger Sverige på delad åttondeplats (tillsammans med Storbritannien, Spanien, Tyskland och Ungern) efter Australien, Danmark, Kanada, Nederländerna, Norge, Sydkorea och USA.
  • För längre högskoleutbildning i arbetskraften är Sveriges placering mindre framträdande – delad fjortondeplats.
  • Det är särskilt i den yngre delen av befolkningen som det ”saknas” längre högskoleutbildning. För 25–34-åringar ligger Sverige på artonde plats bland OECD-länderna.
  • För naturvetare med längre högskoleutbildning i den yngre delen av befolkningen (25–34 år) ligger Sverige på femtonde plats bland OECD-länderna (OECD, 1998d).

Dessa uppgifter gäller formell utbildning. När det gäller ”kompetens” mätt med ”läsförståelse” vet vi sedan tidigare genom den s.k. IALSstudien att den svenska befolkningen ligger mycket bra till. Av tolv hittills testade länder har Sverige haft de bästa resultaten och det gällde över hela skalan. Sverige hade en mindre andel av sin befolkningen på de lägre kompetensnivåerna och en större andel på de högre kompetensnivåerna än de andra länderna (jfr. SOU 1998:51).

Att den svenska placeringen när det gäller formell utbildning blir sämre för arbetskraften än för befolkningen beror på det höga arbetskraftsdeltagandet även i grupper med kortare utbildning i Sverige. Andra länder kommer att få en liknande situation som Sverige om de med åldrande befolkning tvingas öka arbetskraftsdeltagandet i grupper med kortare utbildning utan att kompensera med vuxenutbildning. I Sverige har det höga arbetskraftsdeltagandet redan i stor utsträckning kompletterats med en välutvecklad vuxenutbildning som kompenserat bristande ungdomsutbildning. Eftersom vuxenutbildningsstatistiken i Sverige inte varit komplett och fullt ut integrerad i den övriga utbildningsstatistiken underskattas dock utbildningen för befolkningens men framför allt för arbetskraftens del.

Som komplement beträffande bristen på högre utbildning i arbetskraften kan nämnas att NUTEK har gjort en beräkning sektorsvis av andelen med lång högskoleutbildning i Sverige jämfört med åtta OECDländer (Australien, Danmark, Finland, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA). Om Sverige skulle ha haft samma andel med lång högskoleutbildning i respektive bransch som de åtta andra OECDländerna skulle antalet individer med lång högskoleutbildning behöva

öka med 320 000 personer

  • från 13 till 22 procent av arbetskraften. På motsvarande sätt om Sverige skulle ha haft samma andel högskoleutbildade i respektive bransch som de åtta andra OECD-länderna skulle andelen högskoleutbildade i ekonomin behöva öka med 640 000 individer
  • från 24 till 42 procent av arbetskraften (NUTEK,

1999c).

När det gäller deltagande i utbildning i olika åldersklasser är det relativt lågt i Sverige upp till sex års ålder. I åldersklasserna 7–18 är det mycket högt, i åldersklasserna 19–22 relativt lågt för att sedan stiga och i åldern 30 år och därutöver vara bland de allra högsta (OECD, 1998a; 1998b).

Det finns många internationella jämförelser som visar att vuxna åtminstone deltar flitigt i utbildning och att deltagandet är mer jämnt fördelat i Sverige jämfört med andra länder även om tiden i utbildning inte alltid tillhör de längsta som vi såg ovan för personalutbildning. Några ytterligare exempel:

– Deltagande i det formella utbildningssystemet i åldrarna 30–39 år

1996 (hel- och deltidsstuderande) ligger i Sverige på 9 procent vilket placerar Sverige på andra plats efter Australien bland OECDländerna. I åldrarna över 40 år ligger Sverige med 2 procent på femte plats efter Australien, Nya Zeeland, Storbritannien och USA (OECD, 1998a; OECD, 1999a; OECD, 1999c). – Till skillnad från andra OECD-länder ges mycket ”vuxenutbildning” i

den svenska högskolan. I en studie som klassificerade de högskolestuderande som ”traditionella” ungdomsstuderande respektive ”icke traditionella” vuxenstuderande visade det sig att hösten 1995 utgjorde de ”traditionella” ungdomsstuderande 53 procent och de ”icke traditionella” vuxenstuderande 47 procent av de studerande vid högskolan (Brandell, 1998). – När det gäller deltagande i formell och icke-formell utbildning in-

klusive utbildning i arbetslivet i åldrarna 25–64 år 1994–95 totalt, i olika åldersgrupper samt uppdelat på anställda och arbetslösa ligger Sverige antingen på första eller andra plats tillsammans med Nederländerna eller Storbritannien (OECD, 1999c). – En högskoleutbildad individ i åldern 25–54 år har 60 procent större

chans att delta i personalutbildning än en person med gymnasie utbildning i Sverige. Motsvarande siffror i de andra undersökta OECD-länderna ligger mycket högre – som lägst på 80 procent i Nya Zeeland och som högst på 1125 procent i tysktalande Schweiz (OECD, 1999c).

Inom OECD-projektet ”Livslångt lärande – strategier och finansiering” (jfr. SOU 1999:39) har diskussionerna gått vidare under året om hur de ökande kostnaderna, som man i alla länder förutser för livslångt lärande, ska kunna finansieras (OECD, 1999c). Alla OECD-länderna har börjat formulera strategier för hur området ska utvecklas men de befinner sig i allmänhet på ett förberedande stadium. Ett problem är att de flesta länder har stora svårigheter att till att börja med beskriva utgångsläget. I fråga om planer och prognoser är läget än oklarare. Finland, Japan Nederländerna, Storbritannien och Sverige verkar dock ha kommit längst (SOU 1999:39; OECD, 1999c).

Trots att Sverige ligger bra till internationellt sett när det gäller att införa flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer är det ändå inte alltid arbetskraftens kompetens tas tillvara. I en NUTEK-bearbetning av IALS-data (1999c) fann man att svenska anställda inte fick större möjligheter att använda sin kompetens i arbetet och vidareutveckla sig än anställda i de andra länderna, som ingick i NUTEK-studien, trots att den svenska arbetskraften hade en större kompetens mätt med IALSmått. Lönemässigt kompenseras i Sverige främst arbetslivserfarenhet, därefter formell utbildningsnivå och i tredje hand kompetens/läsförståelse (OECD, 1997b). I stort har man dock i Sverige funnit att en hög utbildingsnivå i företagen underlättar införande av flexibla och mer produktiva arbetsorganisationer. NUTEK:s slutsats (1999a) är därför att det är ”viktigt att investeringarna i utbildning på både grundläggande och högre nivå fortsätter”.

Svensk grund- och gymnasieskola samt övergången till högskolan

Eftersom svenska ungdomarnas deltagande i utbildning i åldrarna 19–22 år enligt ovan internationellt sett inte ser alltför lysande ut är en intressant fråga om svenska data, som går något längre fram i tiden än OECD:s uppgifter för 1996, pekar på något trendbrott. För att få en bakgrund till resultaten i gymnasieskolan och övergången till högskolan kan det dock vara lämpligt att börja med grundskolan.

Läsåret 1997/98 var första året som elever avgick från grundskolan med betyg enligt det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Fr.o.m. detta år kan man alltså se hur många elever som avslutat årskurs 9 utan att ha nått målen (blivit godkända) i ett eller flera ämnen. Tidigare kunde man bara studera hur många som lämnade grundskolan med och utan slutbetyg i ett eller flera ämnen. Problemet med den statistiken är att ett ”slutbetyg” inte är liktydigt med ett ”godkänt slutbetyg”.

För de elever som avslutade årskurs 9 läsåret 1997/98 respektive 1998/99 (Skolverket, 1999a; Skolverket, 2000a) ser resultaten för andel elever som ej nått målen ut på följande sätt:

1997/98

1998/99

Totalt

20 %

23 %

Flickor

17 %

19 %

Pojkar

24 %

26 %

Elever med utländsk bakgrund*

34 %

36 %

flickor

30 %

31 %

pojkar

38 %

41 %

* Elever födda utomlands samt elever födda i Sverige med två föräldrar födda utomlands.

Spridningen mellan kommuner är relativt stor för procentandelen som ej nått målen. Maximum ligger år 1998/99 på 43 procent och minimum på 3 procent.

För att se utvecklingen över tiden måste man använda sig av statistiken över ”slutbetyg”. Andelen som saknade slutbetyg i ett eller flera ämnen låg läsåret 1992/93 på 4,7 procent. Den steg sedan successivt och låg läsåret 1996/97 på 6,0 procent (Skolverket, 1999a).

Ser man till olika ämnen var det våren 1998 och 1999 (Skolverket, 1999i; Skolverket, 2000a,) följande procentandelar som inte nådde målen i:

1998 1999

Svenska

3,3

3,7

Svenska som andra språk

16,3

…

Engelska

4,6

5,4

Matematik

5,3

6,0

Fysik

7,6

8,7

Kemi

8,0

9,2

Biologi

6,7

7,5

Geografi

5,4

6,5

Historia

6,0

7,0

Religion

5,7

6,6

Samhällskunskap

5,8

6,5

Skolverkets undersökningar av grundskolan visar också att de studerandes miljö inte alltid är tillfredsställande. ”Upp till 100 000 elever mår inte bra i skolan idag. Orsakerna är flera: mobbning, otrygghet, brister i miljön, kanske bristande självkänsla och bristande stöd från lärare och vuxna” (Skolverket, 1999i).

En annan indikator på resultaten i grundskolan är utvecklingen av det individuella programmet i gymnasieskolan som fungerar som ett slags

säkerhetsventil för de elever som inte är behöriga att börja på de ordinarie programmen i gymnasieskolan. Hösten 1998 fanns drygt 17 700 studerande på det individuella programmet i gymnasieskolan varav 15 300 i år 1 (ca sex procent av totala antalet studerande i gymnasieskolan respektive 13 procent av antalet studerande i år 1). Det var en kraftig ökning i antalet studerande på det individuella programmet jämfört med 1997 (med drygt 10 procent respektive knappt 15 procent). På det individuella programmet hade 31 procent av de studerande utländsk bakgrund att jämföra med 15 procent för samtliga program. Knappt 36 procent av de 12 100 elever som gick i år 1 på ett individuellt program hösten 1997 gick på ett nationellt program hösten 1998 (Skolverket, 1999c; Skolverket 1999f).

Skolverket har även utvärderat grundskolan och gymnasieskolan med avseende på läroplanernas övergripande mål (Skolverket, 1999j). Följande områden valdes ut för bedömning: att se sammanhang och kunna orientera sig i omvärlden; elevers förmåga att göra medvetna estetiska val; att förstå och tillämpa demokrati i skolan, skapande förmåga samt kommunikativ förmåga. Till de positiva inslagen hör att elevernas förmåga att nå de övergripande målen ökar under studietiden. Det finns en stor bredd i de studerandes kunskaper och de visar också en frimodighet och vilja att diskutera och analysera sin situation – även om utvärderingen också pekar på bister i kritiskt tänkande och då det gäller att förklara sammanhang och se strukturella orsaker. Många ele ver ger även i denna undersökning uttryck för vanmakt och dessutom skepsis till ökat ansvarstagande. Ett annat intressant fenomen är den genomgående skillnaden mellan flickor och pojkar – till flickornas fördel.

Andelen ungdomar i Sverige som fullföljt en gymnasieutbildning mätt i termer av ”slutbetyg” inom 4 år efter det att de befann sig i årskurs 1 (Skolverket 1997b; Skolverket 1998c; Skolverket 1999c) var:

hösten 1992/hösten 1996 86 procent hösten 1993/hösten 1997 80 procent hösten 1994/hösten 1998

totalt 74 procent studerande med utländsk bakgrund 57 procent

I termer av grundläggande högskolebehörighet kan dessa siffror tolkas på följande sätt.

Minst 26 procent av de elever som började gymnasie -

skolan 1994 saknade grundläggande högskolebehörighet efter 4 år (43 procent bland elever med utländsk bakgrund). Av dem som fick slutbetyg från gymnasieskolan våren 1999 var det 16 procent som inte kla rade grundläggande högskolebehörighet (Skolverket, 2000a).

Av dem som väl fullföljt gymnasieskolan är dock övergången till högskolan relativt hög även för studerande med utländsk bakgrund (Skolverket, 1999c). Summerar man direktövergången plus övergången inom fyra år (eller det antal år man hunnit observera till år 1998) får man fram följande övergångsfrekvenser till högskolan för dem som avslutat gymnasieutbildning respektive läsår:

1991/92 40,2 (efter 4 år) 1992/93 41,2 (efter 4 år) 1993/94 40,7 (efter 3 år) 1994/95 44,8 (efter 2 år) 1995/96 29,5 (efter 1 år) 1996/97 16,2 (enbart direktövergång) därav med utländsk bakgrund 17 procent

Ungdomar födda 1978 har följts upp till våren 1999 och för dem kan en fylligare bild tecknas. Av dessa ungdomar som alltså år 1999 fyllde 21 år var det nästan 30 procent som våren 1999 inte hade slutbetyg från gymnasieskolan. Fram till våren 1999 hade 47 procent av 78:orna någon gång sökt till högskolan, 34 procent kommit in – 72 procent av de sökande – och 26 procent påbörjat högskolestudier – 76 procent av de sökande.

Var femte 78:a hade fram till våren 1999 läst i kommunal vuxenutbildning på gymnasienivå. Huvudskälet till att studera i kommunal vuxenutbildning var att på olika sätt komplettera den tidigare gymnasieutbildningen (75 procent). Studier för att få grundläggande högskolebehörighet bedrevs av ca 4 procent av årskullen medan knappt 5 procent av årskullen ägnade sig åt konkurrenskomplettering av betyg (SCB, 1999k).

4.2. Strukturutveckling och kompetensbehov i Sverige

I detta avsnitt ska vi först se på några svenska studier som mer i detalj belyser utvecklingen av arbetsmarknadens kompetenskrav mätta i utbildningsnivåer. Därefter kompletterar vi med material från sektorsstudier och studier av kompetensbehov i termer av kunskaper och färdigheter. Slutligen redovisas en analys av jämställdhet och konkurrenskraft. Behövs jämställdhet för konkurrenskraften?

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden – utbildningsnivåer

En intressant undersökning av utvecklingen av jobb med höga respektive låga kvalifikationskrav på den svenska arbetsmarknaden har gjorts. Den bygger på intervjuer och jobb med låga kvalifikationskrav definieras som sådana som kräver mindre än två års utbildning efter grundskola och jobb med höga kvalifikationskrav som sådana som kräver tre års utbildning efter grundskola eller mer (Åberg, 1999).

Som framgår av figur 4.2 har det under perioden 1975–1997 skett en viss uppkvalificering av jobben. Andelen ”högkvalificerade” jobb har ökat från drygt 20 procent till drygt 30 procent. Jobben med låga krav har minskat från ca 40 procent till ca 30 procent. Mellangruppen har legat mer eller mindre konstant på 25 procent och de fria yrkesutövarna och de sjävsysselsatta på ca 10 procent. I det senare fallet har det inte varit möjligt att klassificera själva jobben i kvalifikationstermer. Även om det således går relativt långsamt har onekligen jobb med höga krav expanderat på bekostnad av jobb med låga krav. Den bild som denna statistik ger av undanträngningen av jobb med låga kvalifikationskrav är dock mycket mindre dramatisk än den som ges av t.ex. Ams vakansstatistik.

Enligt Ams vakansstatistik skulle andelen lediga jobb utan utbildningskrav ha gått ner från över 35 procent år 1992 till 8 procent år 1998. På motsvarande sätt skulle andelen lediga jobb med krav på högskola ha ökat från 20 procent till 36 procent. Det finns flera förkla ringar till skillnaderna mellan den bild av utvecklingen som vakans- respektive jobbstatistiken ger. Vakansstatistiken ger t.ex. uttryck för både struktur- och konjunktureffekter medan jobbstatistiken mer renodlat står för strukturförändringar (Åberg, 1999).

Figur 4.2 Jobbstruktur efter jobbens kvalifikationskrav 1975– 1997

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Låga krav

Höga krav

Källa: Åberg, R., 1999, Balansen mellan arbetskraftens utbildningsnivå och jobbens kvalifikationskrav – ett struktur eller konjunkturproblem? Stencil.

En ytterligare belysning av denna problematik ges av en undersökning av nyrekryterande företag år 1999 (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999f). Knappt 35 procent av de undersökta företag uppgav när de inledde rekryteringsprocessen att de upplevde brist på kvalificerad arbetskraft. Endast för åtta procent av företagen blev dock rekryteringsproblemen så stora att företaget inte lyckades anställa någon till den lediga platsen. Fyra procent av företagen fick anställa någon med lägre kvalifikationer än man tänkt sig från början. För övriga företag löste sig frågan utan sänkta kvalifikationskrav. Grovt sett skulle man kunna säga att den verkliga bristen låg på åtta procent i stället för på den ursprungligen angivna nivån på 35 procent.

Bland de 5000 företagen som Ams undersökte var sannolikheten större att flaskhalsproblem skulle uppstå när det gällde kortare yrkesutbildningar än högskoleutbildningar. Detta kan dock delvis bero på att urvalet företag som vänder sig till arbetsförmedlingen är mindre representativt när det gäller företag som söker högskoleutbildade.

En annan undersökning belyser vem som får de nya jobben och vem som förlorar de gamla jobben då arbetsplatser etableras/expanderar jämfört med då de läggs ner/kontraherar. Alla svenska arbetsplatser utom de inom byggnadssektorn studerades under perioden 1986–1995. Till resultaten hör att framför allt på de arbetsplatser som kontraherar försvinner en mängd jobb som tidigare innehafts av anställda med kort utbildning medan till arbetsplatser som

expanderar rekryteras personer med längre utbildning. Tendenserna är desamma på helt nya arbetsplatser jämfört med arbetsplatser som läggs ner och på arbetsplatser som stagnerar där det också sker en förskjutning mot personal med högre utbildning. Nettoeffekten blir ett stort bortfall av jobb för individer med kort utbildning – en minskning på 5,5 procent per år för individer med endast grundskoleutbildning. För övriga utbildningsgrupper är nettoeffekten positiv – för gymnasieutbildade (plus 0,4 procent per år), individer med kortare högskoleutbildning (plus 4,2 procent per år) och längre högskoleutbildning (plus 2,5 procent per år). Totalt sett minskade jobben med 0,9 procent per år (Persson, 1999).

Tabell 4.2 visar att det finns vissa skillnader mellan offentlig och privat sektor och mellan utvecklingen p.g.a. uppstart och nedläggning av arbetsplatser respektive på existerande arbetsplatser. Sammanlagt har de kortutbildade drabbats mer i den offentliga sektorn än den privata och mer på existerande arbetsplatser än vid uppstart och nedläggning av arbetsplatser.

Tabell 4.2 Nya jobb och förlorade jobb totalt, netto för uppstartade och nedlagda arbetsplatser, på existerande arbetsplatser, offentlig och privat sektor fördelade på de anställdas utbildningsbakgrund

Offentlig sektor Privat sektor Totalt U/Nnetto* Existerande Totalt U/Nnetto* Existerande

Grundskola -6,8 -0,1 -6,7 -4,1 0,1 -4,2 Gymnasium -0,7 0,6 -1,3 2,2 1,5 0,7 Kortare** högskola

1,9 0,3 1,6 8,8 2,5 6,3

Längre*** högskola

1,6 0,0 1,7 5,1 2,1 3,0

Totalt

-0,8 0,3 -1,2 0,5 1,2 -0,7

* U/Nnetto – netto för uppstart och nedläggning av arbetsplatser ** Kortare än 3 år *** Längre än 3 år

Källa: Persson, H., 1999, Job and worker flows in Sweden 1986–1995. I H. Persson, Essays on Labour Demand and Career Mobility. Dissertation Series no. 40, Swedish

Institute for Social Research, Stockholm University.

Ytterligare en studie belyser efterfrågan på kortutbildad arbetskraft uppdelad på individer med enbart folkskola respektive grundskola. Undersökningen är begränsad till svensk tillverkningsindustri och perioden 1985–1995. Sammanlagt minskade antalet anställda med enbart

folkskola eller grundskola från 435 000 till 240 000. Minskningen var koncentrerad till äldre arbetskraft med enbart folkskola där antalet anställda gick ner från 270 000 till 115 000. För individer med grundskoleutbildning minskade antalet anställda från 180 000 till 120 000. För de senare var minskningen koncentrerad till perioden 1989–1993 och således mer av konjunkturkaraktär (Mellander, 1999).

Den tekniska utveckling har framför allt lett till att kraven på arbetskraftens utbildningsnivå stigit men också till att kortutbildad arbetskraft ersatts av maskiner. Även ökade relativa lönekostnader för kortutbildade bidrog fram till början av 1990-talet också starkt till efterfrågeminskningen (Mellander, 1999).

Den uppföljning Högskoleverket och Skolverket gjort (1999) av individer som lämnar gymnasieskolan respektive högskolan visar på likartade tendenser även om resultaten i det fallet är mer svårtolkade eftersom dessa båda grupper inte är jämförbara – inte i ålder och förmodligen inte i andra avseenden heller. Av de utexaminerade från grundutbildning i högskolan hade 8 av 10 arbete året efter avslutad utbildning. Motsvarande siffror för individer från gymnasieskolan var 4 av 10. Andelen som varken arbetade eller studerade på högskolan var ungefär dubbelt så stor för dem som lämnat gymnasieskolan som bland dem som examinerats från högskolan.

I det optimistiska LU-scenariot som redovisades i kapitel 3 är det balans på arbetsmarknaden år 2010 när det gäller gymnasialt och eftergymnasialt utbildade men överskott på grudskoleutbildade. I det mindre optimistiska scenariot blir det även överskott på eftergymnasialt utbildade. Endast för gymnasieutbildade har man balans. Inom dessa grupper kan det dock råda stora obalanser.

Tabell 4.3 visar de utbildningsgrupper som förväntas få de största förändringarna i fråga om ökande respektive minskande efterfrågan. Dessutom har en uppdelning på bransch-, sysselsättnings- och utbildningseffekt gjorts. Som synes handlar det om stora ökningar i efterfrågan för ekonomer, ingenjörer och individer med vårdutbildning. I absoluta tal är förändringarna störst för den senare gruppen. En viss lärarbrist väntas också uppstå de närmaste 8–10 åren. På grund av stora skillnader i barnkullarnas storlek varierar dock bisten över åren och olika stadier i skolan

Minskad efterfrågan noteras för humanister och studerande från det estetiska programmet i gymnasieskolan. Dessa grupper är dock relativt små, liksom en del av dem för vilka efterfrågan väntas öka, vilket naturligtvis leder till stora osäkerheter i prognoserna.

Tabell 4.3 Sysselsättning 1995 och prognos för 2010 samt förändring fördelad på olika effekter

Utbildning Sysselsättning (antal) Förändring i efterfrågan (%)

1995 2010 2010 Bransch- Sysselsätt- Utbildnings-Totalt

låg hög effekt ningseffekt ningseffekt

Ökad efterfrågan

Ekonomer 45 000 78 000 83 000 6

7

69 83

Civ. ing., 16 000 27 000 30 000 8

9

65 82

maskin Civ. ing., 18 000 29 000 31 500 10

9

52 71

elektronik/data Civ. ing., V o V, 9 000 14 000 15 500 6

8

53 67

lantmäteri Omvårdsnads- 286 000 400 000 448 000 7 14

36 56

utbildning* Arbetsterapeuter 6 500 9 000 10 000 4 14

36 54

Minskad efterfrågan

Humanister** 20 000 18 000 19 500 8 10

-19 -1

Estetiska pro- 16 000 14 000 15 000 5

9

-20 -5

grammet*** Konstnärlig 11 000 8 000 9 000 7 10

-34 -17

utbildning** * Sjuksköterskor med eftergymnasial utbildning och personer med gymnasial omvårdnadsut bildning ** Personer med humanistisk respektive konstnärlig eftergymnasial utbildning *** Estetiska programmet i gymnasieskolan

Källa: SCB, 1998a, Trender och Prognoser ’98 med sikte på 2015.

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden – sektorer

Enligt Långtidsutredningens prognoser är det främst de kunskapsintensiva delarna av industrin och tjänstesektorn som förväntas expandera (SOU 2000:07, Konjunkturinstitutet 2000; NUTEK, 1999c). Som tabell 4.4 visar har dock den utvecklingen inte gått särskilt fort hittills. Från 30 procent av sysselsättningen 1980 till 37 procent 1998 – sju procentenheter på 18 år. År 2010 skulle andelen ligga på 39 procent (NUTEK, 1999c).

LU konstaterar också att svensk industri visserligen fortfarande har komparativa fördelar i humankapital- och FOU-intensiv produktion men att exporten i sin helhet har halkat efter importen vad gäller kun-

skapsintensitet. Kunskapsintensiteten har ökat i exporten men inte lika snabbt som i importen (SOU 2000:07; Lundberg, 1999).

Tabell 4.4 Sysselsättningsandelar i näringslivet* i procent och antal

1980

1990 1998

Industri totalt

% 35

31 29

Kunskapsintensiv industri % 16

14 14

Kapitalintensiv industri

% 7

6

5

Arbetsintensiv industri

% 12

11 10

Tjänster totalt

% 46

52 57

Kunskapsintensiva tjänster % 14

18 23

Kapitalintensiva tjänster

% 11

12 12

Arbetsintensiva tjänster

% 21

22 22

Övrigt

% 19

17 14

Totalt

% 100

100 100

Antal, 1000-tal

2 970 3 020 2 740

* Affärsdrivande statliga och kommunala verksamheter ingår men ej offentlig sektor i övrigt

Källa: SOU 2000:07, LU – Långtidsutredningen 1999/2000.

Beroendet av välutbildad personal är dock inte enbart koncentrerat till de kunskapsintensiva sektorerna utan ökar inom alla sektorer och företag. En indikation på det får man om man jämför företagens börsvärde med deras bokförda värde. Skillnaderna mellan dessa värden har ökat markant de senaste 20–30 åren både i Sverige och i andra länder. Figur 4.3 beskriver utvecklingen på Stockholms fondbörs. På 1980-talet var det bokförda värdet något större än marknadsvärdet medan det vid mitten av 1990-talet var ungefär dubbelt så stort. Om företagen på Stockholms fondbörs rangordnas efter humankapitalberoende visar det sig att ju större det är desto större skillnad mellan marknadsvärde och bokfört värde.

Figur 4.3 Börsvärde och bokfört värde, Stockholms fondbörs 1985–1994

0

1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 6 0 0 0 0 0 7 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 0 9 0 0 0 0 0

1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4

M S E K

Övre kurvan = marknadsvärde Undre kurvan = bokfört värde

Källa: Johansson, U., 1997, Evaluating the importance of intangibles: How are they managed and accounted for, and how do they contribute to growth and employment?

OECD proceedings. Industrial competitiveness in the knowledge-based economy. The new role of governments. Paris.

För närvarande upplever man rekryteringsproblem inom exempelvis uppdragsverksamhet, i kommunerna vad gäller sjuksköterskor och lärare men även inom byggnadsverksamhet och industrin. Trots det finns det vissa grupper som tenderar att marginaliseras på arbetsmarknaden. Cirka 140 000 personer har en inskrivningstid på arbetsförmedlingen på mer än 2 år, varav 90 000 med en inskrivningstid överstigande 3 år. Gruppen domineras av äldre (över 50 år), arbetshandikappade, utomnordiska medborgare med kort skolutbildning, korttidsutbildade inom tillbakagående yrken t. ex. barnskötare, samt ungdomar som inte fullföljt en gymnasieutbildning med godkända betyg (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999d).

För att få ytterligare perspektiv på vilka typer av jobb och kompetenskrav det kan handla om i framtiden utöver vad som arbetsmarknadsutvecklingen i termer av grova sektorer och utbildningsnivåer ger, kan man gå ner på branschnivå. Låt oss ge ett par exempel (Giertz, 1999).

Ett exempel på en ”ny” och expanderande verksamhet är den s.k. Callcenterbranschen. De har för närvarande ett stort rekryteringsbehov

i Sverige. Man talar om 100 000 jobb inom en femårsperiod. Här handlar det om allt från enkla tjänster till krävande rådgivning, försäljning och kundservice t.ex. inom IT (Hadnagy, 1999).

Situationen är likartad för de finansiella företagen. Sektorn håller på att utarbeta strategier för att hantera såväl massmarknad som marknader för kvalificerade tjänster. I det senare fallet handlar det om att arbeta med rådgivning och försäljning av tjänster vilket kommer att leda till att det ställs högre krav på de anställdas ekonomiska utbildning och på färdigheter såsom analytisk och kommunikativ förmåga. För sektorns utveckling som helhet i Sverige pekar man på utbildningssystemet som en av de institutionella betingelserna för konkurrenskraft

tillsammans med näringsklimat och skatter (Jungerhem, 1999).

Till de expanderande kunskapssektorerna hör naturligtvis också forskningen. Allt fler kan komma att arbeta inte bara med informationsteknologi utan även forskning kring nya material, genteknologi, energiteknik, befolkningsfrågor, livsmedel, vård och omsorg, miljö -, klimat- och vattenrelaterade problem inklusive teknisk utveckling inom dessa områden (OECD, 1999b).

I tabell 4.5 har en uppdelning på tre yrkes/produktionssektorer gjorts: kognitiva, informativa yrken i kunskapsproduktion; interaktiva yrken i tjänsteproduktion och praktiska yrken inom varuproduktion. Framtidsbilden är att de två första sektorerna helt kommer att dominera med 50 respektive 40 procent av de anställda.

Tabell 4.5 Utvecklingen av yrkes- och sektorsstrukturen, procent

1970 1985 2010

Kognitiva, informativa yrken/ Kunskapsproduktion

27 34 50

Interaktiva yrken/Tjänsteproduktion

31 37 40

Taktila yrken/Varuproduktion

42 29 10

Totalt

100 100 100

Källa: Andersson, Å., 1996, Kraven på utbildning i en ny yrkesstruktur. Bilaga 3 i SOU 1996:27, En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande.

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden – kunskaper och färdigheter

För att kunna arbeta i de expansiva sektorerna vare sig det handlar om varuproduktion eller tjänster, stora eller små arbetsorganisationer ställs höga kraven på de anställdas kompetens.

– Allt mer betonas den generell kompetensen snarare än den rent

företagsspecifika. Personliga egenskaper som social kompetens, samarbetsförmåga och kommunikativ förmåga blir allt viktigare. Att vara engagerad i arbetet och att ge service åt kunder, att kunna ta folk liksom att kunna hantera affärskontakter är avgörande i ett allt mer kontaktintensivt arbetsliv. Till förutsättningarna för att kommunicera hör också språkkunskaper och förståelse för andra kulturer. Etreprenörskap liksom social kompetens sammanfattar viktiga aspekter av de nya krav som ställs i arbetslivet nästan oberoende av vilken bransch det handlar om. – För att kunna hantera de komplexa arbetsuppgifter som de anställda

allt mer ställs inför krävs förmåga till helhetssyn, att ta ansvar för planering och utförandet av olika arbetsuppgifter inklusive den egna kompetensutvecklingen – ett slag individuellt ledarskap. Att vara utvecklingsinriktade, ha självförtroende och lust att lära är viktigt liksom att kunna planera, följa upp och utveckla (Giertz, 1999; Jungerhem, 1999; Skolverket, 2000b; SOU 2000:07). – Andra generella kunskaper och egenskaper av betydelse för framti-

den ligger inom området kreativitet och problemlösningsförmåga. Dessa förmågor relateras även till teoretiska kunskaper och intellektuella färdigheter såsom analytisk, teoretisk, matematisk och teknisk förmåga (Skolverket, 2000b; SOU 2000:07).

När Robert Reich (1991) skrev om framtidens ”symbolanalytiker” var han inne på ett liknande spår. Han förutsåg att på den arbetskraft som skulle kunna var konkurrenskraftig i i-länderna skulle ställas höga krav både inom varu- och tjänsteproduktionen. En hög allmän kompetens och förmåga att kommunicera skulle komma att behövas men även intellektuella färdigheter typ matematik och naturvetenskap för att kunna hantera den nya tekniken.

Rörlighet mellan arbetsuppgifter, inom och mellan arbetsplatser är också exempel på krav som förväntas ställas i ökande omfattning på arbetskraften i framtiden. När jobbflödena inom industrin undersöktes visades det sig också att under perioden 1972–1996 hade de ökat i omfattning, i högre utsträckning varit koncentrerade till arbetsställen som ändrar sin sysselsättning mycket och är mindre varaktiga vilket sammantaget betyder att kraven på arbetskraftens rörlighet ökat (Andersson, 1999).

SIFO:s samhällsbarometer 1999 visar att bland anställda i privat och offentlig sektor anger 66 procent att kraven på utbildning och kompetens i deras jobb har ökat mycket eller något de senaste fem åren. Lika många tror att kraven i deras jobb kommer att fortsätta att öka de när-

maste fem åren. Endast två procent uppger att kraven minskat (Edgren & Nygren, 1999). Ett annat sätt att se på arbetsmarknadens krav och vad de får för genomslag i utbildningssystemet är att undersöka hur arbetsgivarna upplever samarbetet med olika utbildningsanordnare. Hösten 1999 tillfrågades 2 600 företagsledare i SAF-företag om deras relationer till grundskolan, gymnasieskolan och högskolan i regionen. Bäst eller snarare minst dåligt ansåg man att samarbete och kontakterna fungerade med högskolan. 35 procent av företagsledarna ansåg att de fungerade mycket eller ganska bra medan 28 procent ansåg att de fungerade mycket eller ganska dåligt. Många hade dock ingen närmare kontakt med högskolan. Nästan 40 procent svarade ”vet ej” (Edgren & Nygren, 1999). Inklusive gymnasie- och grundskolan får vi följande sifferserier:

bra/mycket bra dåligt/mycket dåligt

vet ej

högskola 35 procent 28 procent 40 procent gymnasieskolan 40 procent 37 procent 23 procent grundskolan 33 procent 44 procent 23 procent

En viktig uppgift för utbildningssystemet blir att ge alla individer möjligheter att tillägna sig och utveckla de grundläggande kunskaper och färdigheter som individerna behöver för att bli delaktiga i samhället och som behövs på framtidens arbetsmarknad. I en situation där ny kunskap produceras snabbt blir den grundläggande utbildningens huvuduppgift att ge en bas för framtida karriär snarare än att förbereda för initial yrkesverksamhet. Om detta råder tämligen stor enighet. Frågan är snarare vad ett baspaket ska innehålla. Vilka baskunskaper förutom att läsa, skriva och räkna ska uppmärksammas; vilka färdigheter ska tränas och i så fall hur. Vilken vikt ska fästas vid att kombinera teori och praktik, ett praktikorienterat sätt att närma sig lärandet som förberedelse för hur lä randet på arbetsplatserna går till? Hur kan utbildningen utveckla lärandet på arbetsplatserna så att man där får ett aktivt och reflekterande lärande (van Wieringen & Attwell, 1999). Vad har den formella utbildning att lära av arbetslivet och vice versa? Till de pedagogiska frågorna om hur utbildning ska gå till liksom frågor om behov av forskning överhuvudtaget inom området livslångt lärandet återkommer vi i kapitel 14.

Noteras kan dock att det finns hypoteser om att basutbildningsbehoven ändras över tiden. Under förnyelsefaser introduceras nya metoder och produkter. Då krävs personal som kan den nya tekniken men tillgången på dylika individer är låg. Företagen tvingas satsa på att lära upp anställda. Efterfrågan på individer med hög allmän kompetens och god

problemlösningsförmåga stiger därför. När man kommer över i en effektiviseringsfas förskjuts efterfrågan mot lägre men mer specifik kompetens och mer av lärandet kan överlåtas på utbildningssystemet (Skolverket, 2000d).

En annan intressant infallsvinkel ger en studie av relationerna mellan formell utbildning och inskolningstiderna på arbetsplatserna (Lundgren, 1999). En bearbetning av SCB:s årliga arbetsmiljöundersökningar för åren 1989–1997 visar att andelen ökar som säger att utbildning mer än två år utöver grundskola är ett krav i deras arbete. Däremot uppger allt färre att ”lärotidskraven” är längre än två år. Gruppen som har kortast ”lärotidskrav” ökar medan gruppen som har kortast utbildningskrav minskar.

Kompletterande intervjuer 1999 med 80 slumpvis utvalda personalchefer och personer i liknande ställning på arbetsställen med mer än 200 anställda bekräftar att högre utbildning minskar behovet av inskolningstid. En motverkande kraft är dock den större komplexiteten i jobben som tenderar att dra åt andra hållet. Det är också den som bidragit till att kraven på utbildning stigit. Dessutom uppger personalcheferna att kraven på social kompetens och initiativförmåga ökat påtagligt.

Jämställt och mångkulturellt arbetsliv

En annan viktig fråga inför framtiden är om strukturomvandlingen kommer att bidra till ett mångkulturellt arbetsliv, gynna kvinnor framför män eller vara neutral i det senare avseendet. En första studie från NUTEK (1999a) om effekterna av jämställdhet visar att satsningar på jämställdhet i företagen är lönsamma. Undersökningen omfattade 14 000 företag i privat sektor år 1995. Samvariationen mellan produktivitet, räntabilitet och nettovinst och olika förklarande variabler som normalt används i dylika sammanhang plus olika mått på jämställdheten på arbetsplatserna studerades. Det visade sig därvid att jämställdhetsindikatorerna i hälften av fallen var signifikanta och hade en positiv effekt på företagets lönsamhet. I resten av fallen hade de ingen signifikant effekt.

Några motsvarande studier när det gäller effekter av ett mångkulturellt arbetsliv finns inte gjorda, så vitt Kunskapslyftskommittén kunnat utröna. Kommittén anser detta vara beklagligt då dylika studier borde vara ett viktigt underlag när det gäller att minska den etniska diskrimineringen i arbetslivet.

4.3. Forskningsresultat

På senare tid har allt fler forskare bidragit dels med studier och sammanställningar i syfte att ge underlag för utbildningspolitiska beslut dels själva dragit policyslutsatser av egna och andras forskningsresultat. Med tanke på den inriktning som den allmänna politiska debatten haft är det inte förvånande att det främst varit ekonomer och forskare med anknytning till OECD som kommit med denna typ av studier även om de inte varit ensamma (jfr. Rubenson m.fl., 1999).

Under 1999 ägnades i Sverige ett helt nummer av

Swedish Econo-

mic Policy Review åt frågor kring problemkomplexet utbildning och ekonomisk tillväxt. Dessutom utkom en antologi på temat Tillväxt och ekonomisk politik (Calmfors & Persson, red., 1999) i vilken också mycket handlar om utbildning och tillväxt. Även Välfärdspolitiska rådets rapport 1999 från SNS tar upp utbildningspolitiska frågor (Söderström m.fl., 1999).

Vi ska i det följande först se på vad den aktuella forskningen bidragit med för resultat på övergripande samhällsnivå. I avsnitt 4.3.2 kommer vi sedan in på de mer individorienterade analyserna och i avsnitt 4.3.3 på infrastruktur och pedagogiskt-organisatoriskt inriktade studier. Mer renodlat pedagogiska frågor återkommer vi till i kapitel 14. Slutligen sammanfattas i avsnitt 4.3.4 de bedömningar forskarna själva gör utifrån sina resultat i den mån de kommit med några policyrekommendationer.

4.3.1. Resultat på samhällsnivå

Huvudfrågan på detta område har varit vilket samband det finns mellan utbildning och ekonomisk tillväxt.

Den makroekonomiska tillväxtlitteraturen är imponerande och ger ett solitt stöd för att länder med mer välutbildad arbetskraft uppvisar högre ekonomisk tillväxt än andra. Både kvantitet och kvalitet i utbildningen är av betydelse. När det gäller den senare faktorn tyder mycket på att goda resultat i naturvetenskapliga ämnen men även matematik är viktiga (Storesletten & Zilibotti, 1999; SOU 1998:51; SOU 1999.39; SOU 2000:07).

Dessa resultat kan hänföras till tre grundläggande förklaringsfaktorer: kunskapsackumulation genom grundläggande utbildning, genom forskning och genom kompetensutveckling i arbetslivet. På forskningsmässiga grunder är det svårt att dra några slutsatser om ett elitistiskt eller jämlikt utbildningssystem är att fördra ut tillväxtsynvinkel. Det

finns skäl som talar både för och emot. Däremot kan konstateras att den ekonomiska utvecklingen av flera anledningar fått en mer kunskapsintensiv inriktning (Storesletten & Zilibotti, 1999).

Kompensationen för utbildning bedöms av vissa författare vara extremt låg i Sverige. Brist på välutbildad arbetskraft har ännu inte gett några större utslag i tillväxten men de kan bli större i framtiden givet den kunskapsintensiva utvecklingen (Storesletten & Zilibotti, 1999).

En annan intressant belysning av interaktionerna mellan samhällsutveckling och kompetens ges av en analys av skillnaderna mellan Sverige och Kanada när det gäller den i IALS uppmätta ”läsförståelsen”. Som tidigare nämnts ligger Sverige bäst till och således även bättre till än Kanada. Av de förklarande variabler som fanns med i studien var det tre som förklarade huvuddelen av skillnaderna mellan anställda i Sverige och Kanada:

– svenskarna deltar i större utsträckning i ”livslångt lärande” – svenskarna följer noggrannare aktuella händelser – svenskarna använder oftare bibliotek.

För arbetslösa bidrog även faktorn ”läsa böcker och skriva brev” till förklaringen av skillnaderna.

När det gäller ungdomar förklarades två tredjedelar av skillnaderna av faktorerna ”använder oftare bibliotek” och ”deltar oftare i frivilligaktiviteter” (Daschko & Kapsalis, 2000).

4.3.2. Resultat på individnivå

Mycket av de ekonomiska forskningsresultaten på individnivå handlar om den ekonomiska avkastningen av satsningar på utbildning – avkastning för individen, för samhället och för den offentliga sektorn. Det mesta av denna forskning har varit inriktat på avkastning på utbildningsinvesteringar för ungdomar. För Kunskapslyftskommittén är naturligtvis kalkyler för vuxna mer intressanta än kalkyler för ungdomar. De senare kan dock vara intressanta i den mån de ger allmän information om

– relationerna mellan olika typer av satsningar – exempelvis på gym-

nasieutbildning kontra högskoleutbildning – samhällsekonomisk kontra privatekonomisk avkastning – externa effekter – om avkastningen på individnivå är lägre än på

makronivå är det ett tecken på att externa effekter kan förekomma.

I huvudsak är det den privatekonomiska avkastningen som stått i fokus. Få studier tar explicit upp frågan om samhällsekonomisk avkastning och externa effekter. Inte heller har man i forskningen i någon större utsträckning intresserat sig för den statsfinansiella avkastningen på utbildningsinvesteringar.

PURE-projektet

På europeisk nivå drivs ett projekt som har till syfte att få fram jämförbara avkastningsdata från olika länder. Inledningsvis kartlades existerande avkastningsstudier i de 15 deltagande länderna (Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Storbritannien, Tyskland och Österrike). Den gemensamma utgångspunkten har varit de löneekvationerna som lanserats av Becker (1962) och Mincer (1974) även om metoderna i den empiriska tillämpningen har varierat i de olika länderna. Resultaten skiljer sig också åt bl.a. till följd av olikheter i metodtillämpning, variabeldefinitioner och undersökningstidpunkt. I vissa länder stiger avkastningen över tiden. I andra faller den eller är konstant. I vissa länder är den högre i privat än i offentlig sektor och i andra är det tvärtom. Jämförs avkastningen för kvinnor och män är bilden återigen splittrad. I vissa fall är avkastningen högre för kvinnor än för män i andra tvärt om. Nivåmässigt låg avkastningen i Sverige i en första översiktlig jämförelse ungefär i mitten (Asplund & Telhado Pereira, 1999).

Resultat från fortsatt arbete inom projektet har i ett andra steg presenterats på en konferens i Paris i oktober 1999. Bland annat har man beräknat avkastningen på utbildningsinvesteringar s.k. lönepremier

2

på

data som samlats in utifrån vissa standardantaganden i de olika länderna: bruttolön per timme exklusive arbetsgivaravgifter, utbildningsår och arbetslivserfarenhet (Christensen & Westergaard-Nielsen, 1999).

2 Mincerekvationen, som man använder sig av, ger samma avkastningsresultat som explicita internränteberäkningar under vissa förutsättningar bl.a. – att lönen är den enda intäkt man behöver räkna med – att den enda studiekostnaden att räkna med är utebliven inkomst – att alla arbetar lika länge oavsett studietid – att utbildningsinvesteringar och senare humankapitalinvesteringar i arbetsliv inte påverkar varandra – att man inte har någon generell lönetillväxt – att man inte behöver ta hänsyn till skatter (Asplund & Thelhado Pereira, 1999; Björklund, 1999; Björklund & Kjellström, 1999).

Resultaten visar bl.a. att avkastningen i Sverige är bland de lägsta både för kvinnor och för män. Norge ligger på samma låga nivå som Sverige men för kvinnor gör även Danmark och Nederländerna det. Avkastningen för män och kvinnor samvarierar men i allmänhet är den högre för kvinnor än för män – dock ej Sverige.

I Sverige, Schweiz och Österrike har trenden varit nedåtgående medan den varit uppåtgående i Danmark, Finland, Italien och Portugal. Ingen konvergens kan skönjas i materialet, dvs. skillnaderna i avkastning har inte utjämnats under den studerade perioden.

Avkastningen är approximativt linjär, dvs. varje ytterligare utbildningsår ger samma marginella avkastning som tidigare utbildningsår, men med vissa undantag. För Sveriges del finns det en tendens till att den komprimerade lö neskalan inte ger så mycket avkastning för de första åren av utbildning för kvinnor medan det för männen mer handlar om att de avslutande åren på en längre högskoleutbildning inte ger så hög avkastning.

I en annan presentation diskuterades skillnader mellan samhällsekonomisk avkastning och privat bl.a. utifrån PURE-resultaten. I vissa fall kommer man fram till stora skillnader i makro- jämfört med mikroavkastning i andra fall inte. Med Kreugers makroresultat på 18 procent och PURE:s genomsnittliga mikroresultat på 10 procent skulle motivet för statliga satsningar på utbildning, för att komma åt de externa effekterna av utbildning, vara stora. Amerikanska data visar däremot att skillnaderna inte är så stora. I alla fall kanske det inte för OECD-länderna är externaliteter i utbildningen som driver tillväxten (Heckman & Klenow,1998; SOU 2000:07).

Andra skäl för statliga ingrepp kan vara: att stödja barn till låginkomsttagare och höga skatter. Basutbildning är viktig eftersom den påverkar förutsättningarna för livslångt lärande. Men högskoleutbildning är också viktig i perspektivet av en förmodad komplementaritet mellan forskning och ekonomisk tillväxt. Att få arbetslösa i arbete minskar välfärdskostnaderna men statliga ingrepp medför i allmänhet olika typer av snedvridningar i ekonomi (Walker, 1999).

Svenska översikter och andra studier

Två översikter med inriktning på svenska resultat har också kommit under 1999: Björklund (1999) och Arai & Kjellström (1999) som ingår i PURE-projektet.

Till Björklunds slutsatser hör att det finns ett starkt stöd i forskningen för att bakom enkla deskriptiva samband mellan utbildning och lön finns ett orsakssamband. Många studier i Sverige har ägnats åt att

analysera frågan om utbildning inte endast fångar upp effekter av andra förklaringsvariabler t.ex. att de som går igenom en längre utbildning får ut mer av utbildning, är mer lämpade för studier och den typ av arbete som följer på studier än andra.

Att kontrollera för inverkan av selektion begränsar möjligheterna att göra alltför finfördelade studier – för kvinnor och män, för olika utbildningsnivåer, för olika utbildningsinriktningar och för arbete i olika sektorer, branscher och små och stora företag.

Även Björklunds genomgång (1999) bekräftar att utbildningens lönepremie i Sverige ligger på relativt låg nivå – på ca 4,5 procent – och är approximativt linjär, eventuellt lite lägre för män då det gäller kortare högskoleutbildningar jämfört med gymnasieskola och längre högskoleutbildning. Den har sjunkit (1968–1981) men sedan stabiliserat sig (1981–1991). Nedgången i avkastningen på utbildningsinvesteringar är i huvudsak att hänföra till avkastningen på högskoleutbildning medan avkastningen på gymnasieutbildning i stort sett varit konstant. Skillnaderna till fördel för högskola går ner från 13,8/4,6 till 5,5/4,4 till 6,3/4,1 över tid i ”bästa” modellen (Björklund & Kjellström, 1999).

En viss ökning i avkastningen på 1990-talet har noterats i vissa fall – främst för tekniker och naturvetare i privat sektor vilket också framgår av tabell 4.6. Av tabellen framgår även att avkastningen är högre i privat än i offentlig sektor och att den efter skatt i allmänhet ligger under avkastningen före skatt.

Tabell 4.6 Internräntor för längre eftergymnasiala utbildningar

Före skatt Efter skatt 1990 1995 1990 1995

Teknisk/naturvetenskaplig utb. (offentlig sektor)

3,6 3,6 <0 <0

Teknisk/naturvetenskaplig utb. (privat sektor)

8,3 10,3 5,3 7,8

Övriga utb. (offentlig sektor)

4,5 3,6 3,4 4,1

Övriga utb. (privat sektor)

5,8 7,6 7,6 8,2

Källa: SOU 2000:07, LU – Långtidsutredningen 1999/2000.

Till de högskoleutbildningar som visat sig ge en högre avkastning än andra hör dem för läkare, civilingenjörer och ekonomer (Wadensjö, 1991). Det är stora skillnaderna i avkastning mellan olika akadmikergrupper (Föreningssparbanken & SACO, 2000).

Arbetsmarknadsutbildningen verkar ha gett högre avkastning på 1980-tal än 1990-tal då den mer tycks ha använts för att berättiga till en ny a-kasseperiod.

För att internationella jämförelser ska bli meningsfulla måste de vara någorlunda jämförbara såsom t.ex. lönepremier. Björklunds bedömning är att utifrån jämförbara resultat ligger avkastningen på utbildning i Sverige lägre än framför allt USA men även Storbritannien och Finland. Avkastning på arbetslivserfarenhet och senioritet verkar också vara låg i Sverige men den är högre i privat sektor än i offentlig (Arai, & Kjellström, 1999).

En av de få svenska studier som tagit upp skillnader i effekter av olika inriktning på vuxenutbildningssatsningar är Regnér (1997). Studien handlar om deltagare i arbetsmarknadsutbildning 1989, 1990 och 1991, som följs under perioden 1986– 1992. Som tidigare konstaterats har inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning under den här aktuella perioden inte varit särskilt lysande. Det visar även denna studie där inkomsteffekterna för det mesta är negativa även om de förbättras något över tiden. Genomgående är dock resultaten något bättre för kvinnor än för män och sämst för ungdomar. Vad gäller kursinriktning, vilket är det nya i denna studie jämfört med tidigare, är resultaten: – negativa entydiga effekter av icke-yrkesinriktade kurser för alla deltagare – positiva effekter av kurser i hälso- och sjukvårdsarbete – negativa effekter av kurser i tillverkningsarbete.

Samma studie (Regnér, 1997) visar att avkastning som beräknats på direkt uppmätta utbildningsinvesteringar i arbetslivet är hög. Exempelvis tjänar anställda 20 procent mer om de deltagit i en utbildning på arbetsplatsen som varat mer än 12 månader jämfört med dem som endast deltagit i kortare utbildningar (mindre än en månad). För det mesta handlar det om allmän, dvs inte specifikt inriktad företagsutbildning, och det är den allmänna utbildningen som har effekter på de anställdas inkomster. Dessa resultat stöds också av internationell forskning. Utbildning i arbetslivet ger produktivitets- och löneeffekter och mest handlar det om allmänna utbildningsinvesteringar. Däremot tycks inte finnas något egentligt stöd för hypotesen att de anställda (med undantag för lärlingar) bidrar till finansieringen av utbildningen genom lägre löner under utbildningstiden. En förklaring till det skulle kunna vara en sammanpressad löneskala som gör att arbetsgivarna får ut en större del av avkastningen på utbildningsinvesteringarna och därmed har störst intresse av att de genomförs (OECD, 1999a).

Utbildning som satsas på socialt utsatta grupper har ofta gett hög avkastning. Till de grupper, som i Sverige varit särskilt betjänta av arbetsmarknadsutbildning, hör bl.a. invandrare, kortutbildade och funktionshindrade (Axelsson, 1989; SOU 1998:51; SOU 1999:39).

Björklunds bedömning (1999) är att den relativt låga avkastningen på högskoleutbildning i Sverige antagligen har påverkat tillströmningen till högskolan men även andra faktorer har haft en inverkan – dimensioneringen och arbetslösheten (SOU 2000:07). Den sociala snedrekryteringen kan vara ytterligare en inverkande faktor.

Ett problem med de internationella jämförelserna är att om man vill göra en jämförelse av privatekonomiska kalkyler kan man inte nöja sig med lönepremiekalkyler. Man måste även ta med studiestöd och skatter. Dylika internationella jämförelser finns ännu inte att tillgå i någon

större utsträckning. För svensk del ökar studiestödet avkastningen medan skatterna drar ner den.

Andra faktorer som inte beaktas i lönepremiekalkyler är skillnader mellan utbildningsgrupper i t.ex. arbetslöshet, förvärvsfrekvens och pensionsålder.

Ett räkneexempel utifrån konstaterade samband mellan utbildning och förvärvsfrekvens och längden på den period individen befinner sig uti i arbetslivet visar att med observerade värden för dessa variabler (i stället för traditionella standardantaganden) minskar avkastningen på gymnasieutbildning medan avkastningen på högskoleutbildning inte påverkas nämnvärt vare sig 1968, 1981 eller 1991. Standardantagandena ligger således närmare verkligheten för högskoleutbildade än för gymnasieutbildade. Skillnaderna i avkastning blir större till fördel för högskoleutbildning (Björklund & Kjellström, 1999).

Skillnader i arbetslöshetsrisker ökar avkastningen på utbildning. En uppskattning som gjorts av SACO tyder på att avkastningen skulle ligga en procentenhet högre för högskoleutbildning om man tar hänsyn till skillnaderna i arbetslöshetsrisk mellan gymnasie- och högskoleutbildade (Olsson, 1998; SOU 2000:07).

I viss mening är det trivialt att påstå att det är bättre att satsa på unga än äldre. Allt annat lika kan de unga ha nytta av utbildning under en längre tidsperiod.

I ett räkneexempel visar Björklund (1999) att om man uppskjuter en utbildning ca 15 år minskar nuvärdet av livsinkomsterna med 30–50 procent beroende på diskonteringsfaktor (jfr. även Björklund & Kjellström, 1999). Detta är visserligen bara räkneexempel men det är viktigt att den här typen av frågor fortsättningsvis uppmärksammas mer i forskningen. Det gäller även utbildningsinvesteringars varaktighet och avskrivningstider.

Björklund (1999) finner även vissa belägg för kompelmentaritetshypotesen i svenska data dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad.

Det kan i detta sammanhang vara intressant att nämna en schweizisk studie (Wolter & Weber, 1999). Den studerar dels effekterna av att senarelägga studier dels effekterna av att i 40årsålderna investera i utbildning jämfört med att då inte investera i utbildning. Även i detta fall handlar det om räkneexempel baserade på observerade skillnader i inkomster efter skatt för personer i olika åldrar och med olika utbildningsbakgrund, i risker för arbetslöshet och i risk för att inte klara studierna. Viktiga frågor som dock inte får någon belysning i denna studie är utbildningsinvesteringars varaktighet och komplementaritet. Om värdet av en investering hur som helst inte håller i mer är 10 år spelar det kanske inte så stor roll om den genomförs av en individ i 20-årsåldern eller en individ i 40-årsåldern. Dessutom kan

det vara så att i vissa fall ger utbildning mer om den kombineras med individuell mognad och större erfarenheter.

Slutsatsen i studien är således att senareläggning aldrig lönar sig. Att investera i 40-årsålderna jämfört med att inte investera i 40-årsålderna är ändock lönsamt både för kvinnor och män men för kvinnor bara när det gäller yrkesinriktad gymnasieutbildning medan det för män även lönar sig att ta en yrkesinriktad eftergymnasial utbildning dock inte en högskoleutbildning (Wolter & Weber, 1999).

En undersökning av arbetsmarknadspolitiska åtgärder visade att den enda åtgärd som i stort sett inte hade några undanträngningseffekter var arbetsmarknadsutbildning (Dahlberg & Forslund, 1999)

Andra effekter som oftast inte kommer med i avkastningskalkyler är olika typer av sociala effekter. Utbildning kan påverka individernas preferenser, attityder och värderingar. Utbildning kan vidga individernas valmöjligheter och den bas utifrån vilken de har att fatta framtida beslut. Detta kan i sin tur ge effekter på självförtroende, hälsa, föräldraskap, kriminalitet, drogmissbruk etc. Studier i olika länder har visat att mer välutbildade individer har bättre hälsa och kan hantera information om hälsofrågor bättre än kortutbildade men vad det betyder i förhållande till andra positiva effekter av utbildning och variabler som familjebakgrund är svårare att uttala sig om. Mer forskning behövs på detta område (Berham & Stacey, 2000; OECD, 1998d).

Utbildning har emellertid inte enbart ett direkt och instrumentellt värde i samband med hälsa. I Sverige har man t.ex. pekat på folkbildningens betydelse för välbefinnande, känsla av att kunna påverka sitt eget liv, av delaktighet i samhällsutvecklingen och i förlängningen god hälsa. Vidare kan noterats att folkbildningen haft en påverkan på folkhälsan genom att den bidragit till att krav rests på bättre arbetsmiljö, sundare bostäder och andra sociala förändringar med effekter bl.a. på folkhälsan (SOU 1999:137).

Om man räknar in dessa sociala effekter av utbildning blir naturligtvis avkastningen på utbildningsinvesteringar högre. Inte nödvändigtvis högre i Sverige än i andra länder, eftersom de sociala effekterna även torde förekomma i där, men de sociala effekterna kan ändå göra att utbildningsalternativen ter sig tillräckligt gynnsamma. Därmed kan de trots allt upplevas som värda att satsa på.

4.3.3. Infrastruktur och pedagogisk-organisatoriska frågor

Inledningsvis kan det vara lämpligt att kort beskriva OECD strategi för livslångt lärande. Den vilar på fyra grundtankar:

– Att stärka förutsättningarna för ett livslångt lärande genom förbätt-

rad tillgång till förskola, en vital och individorienterad grundskola, en gymnasieskola för alla, och genom ett brett utbud av andra former av utbildning och möjligheter till icke-formellt lärande. – Att främja sambandet mellan lärande och arbete genom att etablera

nya ”vägar och broar” som underlättar flexibla övergångar mellan utbildning, personalutbildning och kompetensförsörjning i arbetslivet och genom att utveckla instrument för validering av kunskap och kompetens – var dessa än förvärvats. – Att skapa och förbättra incitamenten för enskilda, arbetsgivare och

utbildningsanordnare att investera mer i livslångt lärande och att producera ”förädlingsvärde” genom förbättrad kvalitet och effektivitet. – Att tänka över roller och ansvarsfördelning hos alla parter, särskilt

arbetsgivare och olika departement och myndigheter, som har inflytande över utbudet av och efterfrågan på tillfällen till lärande.

Utmärkande drag i övrigt i OECD:s strategi för livslångt lärande är:

– System- och helhetstänkande – Tonvikt på individer i stället för på institutioner – Utveckling från utbud till efterfrågan och från social efterfrågan till

individuell efterfrågan – Mål- och resultatstyrning samt fortsatt decentralisering – Mångfald och marknadsorientering – Partnerskap och tonvikt på individuellt ansvar – Avskaffande av den offentliga sektorns monopol på utbildning – Validering av kunskaper och färdigheter – Nya roller för lärare – läraren som mentor och lagarbetare – Ny arkitektur – fler integrerade ”kunskapscentra” – Tonvikt på modern kommunikationsteknik.

(Rubenson m.fl., 1999; jfr. även SOU 1998: 51; SOU 1999:39)

Vissa infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrapporter. De internationella experter, som för Kunskapslyftskommitténs del studerat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. Utan tillgång till

informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla (Rubenson m.fl., 1999).

De internationella experterna betonar också betydelsen av utvärdering, kvalitetssäkring, validering, forskning, kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte vuxenutbildare emellan och mellan vuxenutbildare och forskare (Rubenson m.fl., 1999).

Utvärdering, prov och tester för att kunna följa upp olika utbildningsanordnare är viktiga för att öka effektiviteten i utbildingssystemet (Storesletten & Zilibotti, 1999).

OECD sammanställningar

Vissa sammanställningar har dessutom gjorts över vilka typer av pedagogisk-organisatoriska åtgärder som fungerar för ungdomar, grupper som står utför arbetsmarknaden och vuxna i allmänhet (OECD, 1999d; OECD, 1999e; OECD & U.S. Department of Education, 1999).

När det gäller ungdomar och övergången till arbetslivet anses de mest lovande insatserna – förutom ekonomisk tillväxt och bättre fungerande arbetsmarknader – vara grundläggande utbildning. Långsiktiga satsningar på ökat deltagande i gymnasieskolan inklusive reformer av kursutbud och bättre kvalitet i utbildningen, bör ges högsta prioritet. En inte oväsentlig bieffekt av ökat deltagande i gymnasieskolan är att det även gör övergången till arbetsmarknaden lättare för dem som inte går igenom gymnasieskolan. Konkurrensen om jobb som inte nödvändigtvis kräver gymnasieutbildning blir mindre.

Program för de ungdomar som ändå inte på egen hand lyckas ta sig in på arbetsmarknaden måste vara ambitiösa, ofta med ett rejält utbildningsinnehåll och gärna sponsrade av privata arbetsgivare, för att lyckas. Dyra program kan vara väl värda sina pengar om man jämför med alternativen som eventuellt är kriminalitet och drogmissbruk (OECD, 1999e).

När det gäller marginaliserade grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden konstateras att även socialt hårt belastade grupper kan påverkas med hjälp av utbildningsinsatser givet att tillräckligt med energi, stöd och uppfinningsrikedom läggs ner på projekten. Viktigt är att sätta individens behov i centrum och inte ta till slentrianlösningar. Individuella och lokala strategier behöver ofta utvecklas allt för att kunna behålla den stryka som ligger i ett gräsrotsperspektiv. Under gynnsamma förutsättningar blir även dessa projekt lönsamma (OECD, 1999d).

När det gäller invandrare, vuxna som saknar grundläggande utbildning och äldre vuxna finns stora, icke tillgodosedda behov av att lära nytt och med potentiella effekter i många dimensioner – på individernas

egna inkomster, studieresultaten för deras barn, deras hälsa, oberoende och möjligheter till självförverkligande samt ett aktivt medborgarskap (OECD & U.S. Department of Education, 1999).

4.3.4. Forskarnas slutsatser

De flesta forskare är överens om att det finns ett positivt samband mellan utbildning, produktivitet och inkomster både för individ, företag och samhälle (Asplund, 1999). Det finns ett starkt stöd i forskningen för att bakom enkla deskriptiva samband mellan exempelvis utbildning och lön finns ett orsakssamband (Björklund, 1999).

På rent vetenskapliga grunder är det i allmänhet svårt att dra några mer långtgående policyslutsatser utifrån forskningsresultat. Även för forskarnas del handlar det om bedömningar men även dessa är intressanta att ta del av.

Samhällsnivå

Storesletten & Zilibotti (1999) resonerar om vad som är att fördra ur tillväxtsynvinkel – ett elitistiskt eller jämlikt utbildningssystem. De förordar en kombination av satsningar på bredd och spets. Å ena sidan behövs en kunskapsackumulation på bred front i grund- och gymnasie skola samt i arbetslivet. Å andra sidan bör man även satsa på förstklassiga forskningscentra för grundforskning och som också producerar välutbildade studenter speciellt inom områden av betydelse för produktiviteten (ingenjörsvetenskap, datavetenskap, medicin, ekonomi etc.) för att få en forskningsdriven tillväxt till stånd.

Den ekonomiska utvecklingen har fått en mer kunskapsintensiv inriktning. Kompensationen för utbildning är extremt låg i Sverige. Effekterna av detta har inte märks så mycket ännu i termer av brist på välutbildad arbetskraft men de kan bli större i framtiden. En större flexibilitet i lönestrukturen är nödvändig (Storesletten & Zilibotti, 1999).

De internationella experter, som för Kunskapslyftskommitténs del studerat den svenska vuxenutbildningen gör bedömningen att Kunskapslyftet rimligen bör betraktas som en långsiktig strategisk investering. De individuella och sociala fördelarna borde i det långa loppet vara större än de direkta kostnader som uppkommer i början. Effekterna ska dock inte endast mätas i ekonomiska termer. Socialt kapital, demokrati och den enskildes rättigheter kommer också in i bilden såväl som den samhällsmässiga fördelen av att ha en välutbildad vuxenbefolkning.

Vidare, om fullbordad gymnasieutbildning ska betraktas som en fundamental ”medborgarrättighet” – och det finns god grund för det – borde staten subventionera kostnaderna för korttidsutbildade som söker sig till grundläggande utbildning i större utsträckning än kostnaderna för dem som deltar i högre eller eftergymnasial utbildning.

Tre års gymnasieutbildning framställs allt oftare om ett minimikrav för alla som söker sig till arbetslivet idag. I den mån detta antagande är korrekt bör därför alla medborgare ha en fundamental rätt till utbildning på gymnasienivå. Stat och kommun bör därmed även fortsättningsvis ha ett övergripande ansvar för finansieringen av all utbildning på grundskole - och gymnasienivå för såväl ungdomar som vuxna. För vuxenutbildning därutöver har stat, kommun, arbetsgivare och individer ett gemensamt finansieringsansvar (Lindberg, 2000; Rubenson m.fl., 1999; Skolverket, 2000b).

Även van Wieringen & Attwell (1999) argumenterar för statligt stöd till baskunskaper för att underlätta det fortsatta självgenererade lärandet. Staten bör subventionera individer och barn till föräldrar som saknar resurser för detta. OECD:s slutsats är också att man kan inte heller förvänta sig att marginaliserade grupper, invandrare och andra vuxna som saknar grundläggande kunskaper ska få sina utbildningsbehov tillgodosedda i arbetslivet. Om de ska stimuleras och få tillgång till formella och informella möjligheter till lärande måste staten ta på sig ett ansvar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra ungdomars övergång från skola till arbetsliv.

Individnivå – internationella översikter

Forskningsresultaten för 15 länder visar att avkastningen på utbildning i Sverige är låg både för kvinnor och för män och att trenden varit nedåtgående.

Många forskare rekommenderar statliga ingrepp för att stödja utbildning av barn till resurssvaga föräldrar. Basutbildning är viktig eftersom den påverkar förutsättningarna för livslångt lärande. Men högskoleutbildning är också viktig i perspektivet av komplementariteten mellan forskning och ekonomisk tillväxt. Höga skatter minskar utbildningsincitamenten. Att få arbetslösa i arbete minskar välfärdskostnaderna men statliga ingrepp medför i allmänhet olika typer av snedvridningar i ekonomi.

Individnivå – svenska översikter och andra studier

Björklund (1999) resonerar tämligen utförligt om utbildning för ungdomar kontra vuxna. Ett utbildningssystem bör säkert innehålla båda delarna men frågan är om man inte gått för långt i satsningar på vuxna – arbetsmarknadsutbildning och Kunskapslyft. Sammanfattningsvis är han skeptisk till höga utbildningsbidrag och utbildning sent i livet. Även små avgifter, som man kan få låna till, är viktiga ur effektivitetssynvinkel. Han frågar sig varför man ska ge större studiestöd till arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning än till ungdomsutbildning. Ett argument för vuxenutbildning kan vara att alternativkostnaden är lägre vid ofrivillig arbetslöshet än för ungdomar i högskolan som skulle kunna få ett jobb. Permanenta subventioner till vuxenutbildningen riskerar dock att stimulera ungdomar att skjuta på sina studier.

Björklund finner även vissa belägg för kompelmentaritetshypotesen dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad i Sverige och hans slutsatser är att man

– bör satsa mer på barn till resurssvaga föräldrar (företrädesvis i form

av riktade resurser till små klasser för svaga elever) – acceptera att högutbildade får mer vidareutbildning i arbetslivet än

andra – ej bör ge kortutbildade som förlorar jobbet omskolning utan löne-

subventioner för att få dem tillbaka till arbetsmarknaden.

En liknande slutsats återfinns i Mellander (1999). För kortutbildade som blivit arbetslösa rekommenderas olika åtgärder beroende på utbildningsbakgrund. För grundskoleutbildade rekommenderas vidareutbildning. För folkskoleutbildade föreslås ett lönekostnadsbidrag.

Den schweiziska studien som visade att det aldrig lönar sig att senarelägga studier men att ändå investeringar i 40-årsåldern kan vara lönsamma landar i följande policyförslag för att stimulera dylika investeringar

– studiestöd behövs för vuxna som kan ha svårt att annars finansiera

studier – lön bör sättas efter kompetens inte senioritet – man inte ska ha den högst progressivitet i inkomstbeskattningen i

meldelinkomstklasserna.

Calmfors & Persson (1999) kommer i sin översiktsartikel i antologin om

Tillväxt och ekonomisk politik fram till att man i Sverige bör stimulera humankapitalbildningen. Det är visserligen oklart om Sverige släpat efter andra länder men de makroekonomiska forskningsresultaten är robusta liksom de mikroekonomiska – utbildning leder till högre löner och högre

produktivitet. Tillgång till en välutbildade arbetskraft påverkar storföretagens etableringsval.

Produktionen blir mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan skapa negativa biverkningar under lång tid.

I dessa bedömningar får de medhåll av Söderström m.fl. (1999) som anser det vara en ödesfråga för Sverige att få såväl ungdomar som äldre att öka sina utbildningsinvesteringar men också att stanna i Sverige.

Men utbildningssektorn måste också effektiviseras. Till de åtgärder som Calmfors & Persson föreslår hör satsningar på matematik och naturvetenskap, individuella lärarlöner, kvalificerad utvärdering samt förstklassiga universitet och högskolor (s.k. centers of excellence). I det sammanhanget kommer de in på en omfördelning av resurser från arbetsmarknadspolitiken till utbildningsdepartementet och en mer restriktiv inställning till att satsa stora resurser på projekt av typen Kunskapslyftet.

De efterlyser också större löneskillnader efter skatt för att stimulera till utbildningsinvesteringar. För att komma åt arbetslöshetsproblemet kan det även vara motiverat med sänkt skatt för låginkomstagare på grund av marginaleffekterna men i så fall i kombination arbetsmarknadsreformer (reformering av arbetslöhetsförsäkringen och spelreglerna för avtalsförhandlingarna).

Åberg (1999) drar slutsatsen att vad som krävs för att lösa arbetslöshetsproblemet är i första hand uthållig tillväxt i antalet jobb och i andra hand utbildnings- och rörlighetsinsatser. Det bör vid det här laget finnas ett antal överkvalificerade personer på enkla jobb som skulle kunna omskolas till mer kvalificerade jobb när brist på dylik arbetskraft uppstår.

OECD och livslångt lärande i arbetslivet

När det gäller vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet är OECD:s slutsats att ”den teoretiska och empiriska analysen av bestämningsfaktorer och effekter av vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet ännu inte är tillräckligt utvecklad för att ge politiker tillförlitliga uppskattningar av vilken ekonomisk avkastning specifika policyåtgärder ger”. En slutsats är dock att ”en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred välståndsutveckling”. Hur långt det kan vara lämpligt att gå när det gäller offentligt engagemang i olika typer av utbildningsåtgärder som att

– skapa goda förutsättningar för privata initiativ genom statliga sats-

ningar på forskning, information, vägledning och validering – satsa på god grundutbildning och minimera avbrotten i gymnasie -

skolan

– satsa på utbildning av arbetskraften, särskilt den kortutbildade – stimulera utvecklingen av flexibla arbetsorganisationer

finns det däremot inte egentligt bedömningsunderlag för.

Infrastruktur och pedagogisk-organisatoriska åtgärder

OECD har utifrån sin strategi för livslångt lärande dragit slutsatsen att även arbetsmarknadspolitiken måste breddas. Fler målgrupper än arbetslösa, exempelvis korttidsutbildade och anställda i ”riskzonen” måste få tillgång till livslång lärande.

OECD (1999f) har också betonat vikten av decentralisering t.ex. av arbetsmarknadsutbildningen. Det finns fördelar att vinna med det i termer av effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Olika regioner befinner sig på olika utvecklingsnivåer. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar om man kan integrera olika politikområden och mobilisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan – riktlinjer och koordinering – behövs dock.

Vissa infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrapporter. De internationella experter, som för Kunskapslyftskommitténs del studerat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. Utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla (Rubenson m.fl., 1999).

Utvärdering, kvalitetssäkring, validering, forskning, kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte vuxenutbildare emellan och mellan vuxenutbildare och forskare (Rubenson m.fl., 1999).

Utvärdering, prov och tester för att kunna följa upp olika utbildningsanordnare är viktiga för att öka effektiviteten i utbildingssystemet (Storesletten & Zilibotti, 1999).

4.4. Sammanfattning och förslag till vuxenutbildningspolitiska ställningstaganden

4.4.1. Sammanfattning

Sveriges internationella läge på arbetsmarknaden och som kunskapssamhälle

– Flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer förekommer i stor

utsträckning i OECD-länderna. Sverige ligger väl till och har varit snabbt med att introducera dylika organisationer som också ger mer internutbildning än andra företag. – Efterfrågan har skiftat i riktning mot mer högkvalificerad arbetskraft

både genom ändrad yrkessammansättning och förändringar i arbetsinnehållet i olika yrken. – Deltagandet i personalutbildning och kompetensutveckling är högt

och skillnaderna mellan olika grupper mindre i Sverige än i de flesta andra OECD-länderna. Generellt sett verkar skillnaderna vara mindre ju högre den allmänna nivån på utbildning/personalutbildning. När det gäller relationen mellan deltagande i och omfattningen på personalutbildningen finns det ett visst utbytesförhållande mellan bredd och fördjupning. Sverige, som har ett högt deltagande, har relativt korta utbildningar. – En negativ spegelbild av högkvalificerade jobb är deltidsarbeten och

tillfälliga anställningar utan utrymme för kompetensutveckling. Även den här typen av anställningar har ökat i OECD-länderna inklusive Sverige. Jämfört med andra OECD-länder har Sverige en ganska stor andel ofrivillig deltid men trots det är deltagandet i personalutbildning relativt högt för deltidsanställda i Sverige och skillnaderna mellan heltids- och deltidsanställda mindre än i andra OECD-länder. Sverige delar, men i mindre grad, de andra OECDländernas problem med att det ofta blir lite kompetensutveckling för kortutbildade, deltids- och projektanställda liksom för anställda i små och medelstora företag. – Svenska data visar att det är främst bland de korttidsutbildade som

ökningen av de tillfälliga anställningarna sker. Inhyrningen av arbetskraft har också ökat. Bemanningsbranschen är dock relativt liten i Sverige.

– Distansarbete verkar däremot vara av en annan karaktär än tillfälliga

arbeten. Det är framför allt välutbildade män i stora företag och entreprenörer i storstäder som arbetar på distans. I Sverige arbetar uppskattningsvis 15 procent helt eller delvis på distans att jämföra med sex procent i EU.

Ur OECD:s senaste teknisk-naturvetenskapliga indikatorer och motsvarande utbildningsindikatorer kan vi hämta följande kompletterande upplysningar:

– Sverige är det OECD-land som i förhållande till BNP investerar

mest i kunskap (utbildning, FOU och mjukvara). – IT- och mobiltelefonintensiteten i Sverige är hög – näst högst efter

Nya Zeeland respektive efter Finland och Norge bland OECD-länderna. – FOU som andel av BNP ligger högst i Sverige bland OECD-län-

derna. – Forskare som andel av arbetskraften är hög i Sverige, näst högst

efter Japan. – Kompetensen och den formella utbildningsnivån är hög i den svenska

befolkningen. I dessa avseenden noteras placeringar som första och tredje plats för Sverige på OECD-listan. Till svagheterna hör den längre högskoleutbildningen särskilt i den yngre delen av befolkningen och i arbetskraften där Sveriges placering på listan sjunker till fjortonde och artonde plats. Sverige ligger inte helt i topp men tillhör ändå den bättre tredjedelen när det gäller OECD-länder som har en låg andel i befolkningen och arbetskraften utan gymnasieutbildning.

Eftersom skolan normalt sett inte börjat förrän vi sju års ålder i Sverige är studiedeltagande lågt i Sverige jämfört med andra länder upp t.o.m. sex år. I åldersklasserna 7–18 är det däremot mycket högt, i åldersklasserna 19–22 relativt lågt för att sedan stiga och för dem som är 30 år och äldre vara bland de högsta och mycket jämnt fördelat jämfört med andra länder även om tiden i utbildning inte alltid tillhör de längsta som exemplet personalutbildning visar:

– När det gäller deltagande i det formella utbildningssystemet i åld-

rarna 30–39 ligger Sverige på andra plats bland OECD-länderna efter Australien. I åldrarna över 40 år ligger Sverige på femte plats efter Australien, Nya Zeeland, Storbritannien och USA. – Till skillnad från andra OECD-länder ges mycket ”vuxenutbildning” i

den svenska högskolan.

– För deltagande i formell och icke-formell utbildning inklusive ut-

bildning i arbetslivet ligger Sverige totalt, i de olika åldersgrupperna och uppdelat på anställda och arbetslösa antingen på första eller andra plats tillsammans med Nederländerna eller Storbritannien. – En högskoleutbildad i åldern 25–54 år har 60 procent större chans

att delta i personalutbildning än en person med gymnasieutbildning i Sverige. Motsvarande siffror i de andra undersökta OECD-länderna ligger mycket högre – som lägst på 80 procent och som högst på 1 125 procent.

Inom OECD-projektet ”Livslångt lärande – strategier och finansiering” diskuteras hur de ökade kostnaderna för det livslångt lärande ska kunna finansieras. Alla länderna har börjat formulera strategier för området men de befinner sig fortfarande i allmänhet på ett mycket förberedande stadium. Finland, Japan Nederländerna, Storbritannien och Sverige verkar dock ha kommit längst.

Trots att gymnasieutbildning på senare tid blivit något av ett minimikrav för att få arbete verkar inte den svenska grund- och gymnasie skolan leva upp till de krav på bredd i utbildningsdeltagandet som detta ställer. Däremot för de ungdomar, som fullföljer gymnasieskola, är andelen som söker sig vidare till högskolan relativt hög.

Läsåret 1998/99 var det 23 procent av eleverna som inte nådde målen (som inte var godkända i ett eller flera ämnen) i grundskolan. En annan indikator på resultaten i grundskolan är utvecklingen av det individuella programmet i gymnasieskolan. Hösten 1998 fanns ca 15 000 studerande i årskurs 1 på det programmet, en ökning med ca 15 procent jämfört med 1997. Många, inte minst elever med utländsk bakgrund, verkar behöva ett extra år mellan grund- och gymnasieskolan innan de kan gå över på ett nationellt program.

Ca 38 procent av de elever som började gymnasieskolan 1994 saknade grundläggande högskolebehörighet efter 4 år (uppskattningsvis 52 procent bland elever med utländsk bakgrund). Ungefär 15 procent av en årskull får ägna sig åt att på olika sätt komplettera sina betyg i kommunal vuxenutbildning – fem procent för allmän komplettering, fem procent för att skaffa sig grundläggande högskolebehörighet till vilket kommer fem procent för att konkurrenskomplettera betygen.

Andelen av dem som väl

fullföljt gymnasieskolan och som går vidare till högskolan

har ökat snabbt. För avgångsklassen 1994/95 låg övergångsfrekvensen efter två år på 45 procent. Övergångsfrekvensen till högskolan efter avslutad gymnasieskola skiljer sig inte nämnvärt mellan studerande med utländsk bakgrund och andra studerande.

Sett till en

årskull hade dock fram till 21-årsåldern bara 47 procent hunnit söka till

högskolan, 34 procent kommit in och 26 procent hunnit börja studera. Av dem som sökte antogs dock 72 procent och av de antagna började 76 procent högskolestudier. Regeringens målsättning är att 50 procent av en årskull ska ha påbörjat högskolestudier vid 25 års ålder (prop. 1999/2000:1).

Trots att Sverige ligger bra till internationellt sett när det gäller att införa flexibla och högproduktiva arbetsorganisationer är det ändå inte alltid arbetskraftens kompetens tas tillvara. Svenska anställda får inte större möjligheter att använda sin kompetens i arbetet och vidareutveckla sig än anställda i andra länder trots att den svenska arbetskraften är mer kompetent mätt med IALS kompetensmått. Lönemässigt kompenseras i Sverige främst arbetslivserfarenhet, därefter formell utbildningsnivå och i tredje hand kompetens/läsförståelse. I stort har man dock i Sverige funnit att högre utbildningsnivå i företagen underlättar införande av flexibla och mer produktiva arbetsorganisationer. NUTEK:s slutsats är därför att det är ”viktigt att investeringarna i utbildning på både grundläggande och högre nivå fortsätter”.

Bristande stimulans att satsa på och utnyttja utbildning och kompetens kan vara en av förklaringarna till att Sverige på senare tid inte har fått så mycket ut av kunskapssatsningarna varken i tillväxt i BNP/capita eller sysselsättning. De kunskapsbaserade industri- och tjänstesektorerna är inte särskilt stora i Sverige vare sig man mäter storleken i andel av förädlingsvärdet i näringslivet eller i tillväxt under den senaste tioårsperioden jämfört med andra OECD-länder.

Kompetenskrav på den svenska arbetsmarknaden – utbildningsnivå

Under perioden 1975–1997 ökade andelen ”högkvalificerade” jobb (mätt i utbildningskvalifikationer) från drygt 20 procent till ca 30 procent. Jobben med låga krav har minskat från ca 40 procent till 30 procent.

Enligt Ams vakansstatistik skulle andelen lediga jobb utan utbildningskrav ha gått ner från över 35 procent år 1992 till 8 procent år 1998. På motsvarande sätt skulle andelen lediga jobb med krav på högskola ha ökat från 20 procent till 36 procent. Erfarenheterna ger dock vid handen att vakansstatistiken ofta överskattar kompetensbehoven. I ett fall visade sig den ”verkliga bristen” ligga på åtta procent i stället för på den ursprungligen angivna nivån på 35 procent.

På framför allt arbetsplatser som kontraherar försvinner en mängd jobb som tidigare innehafts av anställda med kort utbildning medan till arbetsplatser som expanderar rekryteras personer med längre utbildning. Tendenserna är desamma på helt nya arbetsplatser jämfört med arbetsplatser som läggs ner och på arbetsplatser som stagnerar där det också sker en förskjutning mot personal med högre utbildning. Nettoeffekten blir ett stort bortfall av jobb för individer med kort utbildning – en minskning på 5,5 procent per år under perioden 1986–1995 för individer med endast grundskoleutbildning. För övriga utbildningsgrupper

är nettoeffekten positiv – framför allt för individer med kortare högskoleutbildning men även för individer med längre högskoleutbildning och för gymnasieutbildade. De kortutbildade har drabbats mer i den offentliga sektorn än den privata och sammantaget mer på existerande arbetsplatser än vid uppstart och nedläggning av arbetsplatser.

Inom svensk tillverkningsindustri har antalet anställda med enbart folkskola eller grundskola minskat mycket kraftigt under tioårsperioden 1985–1995. För individer med grundskoleutbildning var minskningen mindre och koncentrerad till perioden 1989–1993. Den tekniska utveckling i industrin har lett till att kraven på arbetskraftens utbildningsnivå stigit men också till att arbetskraft ersatts av maskiner. Ökade relativa lönekostnader för de kortutbildade fram till början av 1990-talet bidrog också till efterfrågeminskningen.

Inom ramen för SCB:s prognoser ger det optimistiska LU-scenariot balans på arbetsmarknaden år 2010 när det gäller gymnasialt och eftergymnasialt utbildade men överskott på grudskoleutbildade. Det mindre optimistiska scenariot förutspår även överskott på eftergymnasialt utbildade. Det råder dock stora skillnader i efterfrågeutveckling på respektive utbildningsnivå för olika utbildningsinriktningar. Det är framför allt efterfrågan på ekonomer, ingenjörer och individer med vårdutbildning som förväntas öka.

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden – sektorer

Enligt Långtidsutredningens prognoser är det främst de kunskapsintensiva delarna av industrin och tjänstesektorn som förväntas expandera. Utvecklingen har dock inte gått särskilt fort hittills – från 30 procent av sysselsättningen 1980 till 37 procent 1998 dvs. en ökning på sju procentenheter på 18 år. År 2010 skulle andelen ligga på 39 procent.

LU konstaterar också att svensk industri visserligen fortfarande har komparativa fördelar i humankapital- och FOU-intensiv produktion men att exporten i sin helhet har halkat efter importen vad gäller kunskapsintensitet. Kunskapsintensiteten har ökat i exporten men inte lika snabbt som i importen.

Trots att det för närvarande finns rekryteringsproblem på den svenska arbetsmarknaden (inom uppdragsverksamhet, sjuksköterskor, lärare etc.) finns det ändå vissa grupper som tenderar att marginaliseras. Cirka 140 000 personer har en inskrivningstid på arbetsförmedlingen på mer än 2 år, varav 90 000 med en inskrivningstid överstigande 3 år. Gruppen domineras av äldre (över 50 år), arbetshandikappade, utomnordiska medborgare med kort skolutbildning, korttidsutbildade

inom tillbakagående yrken, samt ungdomar som inte fullföljt en gymnasieutbildning med godkända betyg.

Beroendet av välutbildad personal är inte enbart koncentrerat till de kunskapsintensiva produktions- och tjänstesektorerna utan ökar inom alla framgångsrika branscher och företag. Jämför man företagens börsvärde och deras bokförda värde framgår att skillnaderna mellan dessa värden har ökat markant de senaste 20–30 åren. Om företagen på Stockholms fondbörs rangordnas efter humankapitalberoende visar det sig att ju större det är desto större skillnad mellan marknadsvärde och bokfört värde.

Ett exempel på en ”ny” och expanderande verksamhet är den s.k. Callcenterbranschen. Den har för närvarande ett stort rekryteringsbehov i Sverige. Man talar om 100 000 jobb inom en femårsperiod. Här handlar det om allt från enkla tjänster till krävande rådgivning, försäljning och kundservice t.ex. inom IT.

De finansiella företagen håller på liknande sätt att utarbeta strategier för att hantera såväl massmarknad som marknader för kvalificerade tjänster. Rådgivning och försäljning av tjänster kommer leda till att det ställs högre krav på de anställdas ekonomiska utbildning och på färdigheter såsom analytisk och kommunikativ förmåga.

Inom forskningen kan allt fler komma att arbeta inte bara med informationsteknologi utan även forskning kring nya material, genteknologi, energiteknik, befolkningsfrågor, livsmedel, vård och omsorg, miljö-, klimat- och vattenrelaterade problem inklusive teknisk utveckling inom dessa områden.

En framtidsbild med en uppdelning på tre yrkes/produktionssek-torer: kognitiva, informativa yrken i kunskapsproduktion; interaktiva yrken i tjänsteproduktion och praktiska yrken inom varuproduktionen är att de två första sektorerna helt kommer att dominera med 50 respektive 40 procent av sysselsättningen och att varuproduktionen kommer att ligga på 10 procent.

Kompetenskrav på den svenska arbetsmarknaden – kunskaper och färdigheter

För att kunna arbeta i de kunskapsintensiva sektorerna vare sig det handlar om produktion eller tjänster, stora eller små arbetsorganisationer betonas allt mer den generell kompetensen snarare än den rent företagsspecifika

Personliga egenskaper som social kompetens, samarbetsförmåga och kommunikativ förmåga blir allt viktigare. Att vara engagerad i arbetet och att ge service åt kunder, att kunna ta folk liksom att kunna

hantera affärskontakter är avgörande i ett allt mer kontaktintensivt arbetsliv. Till förutsättningarna för att kommunicera hör också språkkunskaper och förståelse för andra kulturer. Etreprenörskap liksom social kompetens sammanfattar viktiga aspekter av de nya krav som ställ i arbetslivet.

För att kunna hantera de komplexa arbetsuppgifter krävs förmåga till helhetssyn, att ta ansvar för planering och utförandet av olika arbetsuppgifter inklusive den egna kompetensutvecklingen – ett slag individuellt ledarskap.

Andra generella kunskaper och egenskaper av betydelse för framtiden ligger inom området kreativitet och problemlösningsförmåga. Dessa förmågor relateras även till analytisk, teoretisk, matematisk och teknisk förmåga.

När Robert Reich skrev om framtidens ”symbolanalytiker” var han inne på ett liknande spår. Han förutsåg att på arbetskraft i västländerna skulle ställas höga krav både inom varu- och tjänsteproduktionen. En hög allmän kompetens och förmåga att kommunicera skulle behövas men även intellektuella färdigheter typ matematik och naturvetenskap för att kunna hantera den nya tekniken.

Rörlighet mellan arbetsuppgifter, inom och mellan arbetsplatser, är också exempel på krav som förväntas ställas i ökande omfattning på arbetskraften.

SIFO:s samhällsbarometer 1999 visar att bland anställda i privat och offentlig sektor anger 66 procent att kraven på utbildning och kompetens i deras jobb har ökat mycket eller något de senaste fem åren. Lika många tror att kraven i deras jobb kommer att fortsätta att öka de närmaste fem åren. Endast två procent uppger att kraven minskat.

Ett annat sätt att se på arbetsmarknadens krav och vad de får för genomslag i utbildningssystemet är att undersöka hur arbetsgivarna upplever samarbetet med olika utbildningsanordnare. Hösten 1999 tillfrågades företagsledare i SAF-företag om deras relationer till grundskolan, gymnasieskolan och högskolan. Många hade ingen närmare kontakt med högskolan. ”Vet ej” procenten var högre där än för grund- och gymnasieskola. Grundskolan hade den högsta svarsfrekvensen när det gäller dåliga kontakter och högskolan den lägsta. Gymnasieskolan hade den högsta andelen som angav goda relationer.

En viktig uppgift för utbildningssystemet blir att ge alla individer möjligheter att tillägnas sig och utveckla de grundläggande kunskaper och färdigheter som behövs på framtidens arbetsmarknad. I en situation där ny kunskap produceras snabbt blir den grundläggande utbildningens huvuduppgift att ge en bas för framtida aktiviteter snarare än att förbereda för initial yrkesverksamhet. Om detta råder tämligen stor

enighet. Frågan är snarare vad ett baspaket ska innehålla. Vilka baskunskaper förutom att läsa, skriva och räkna ska uppmärksammas; vilka färdigheter ska tränas och i så fall hur. Vilken vikt ska fästas vid att kombinera ”teori och praktik” respektive ”praktik och teori”?

Det finns hypoteser om att basutbildningsbehoven ändras över tiden. Under förnyelsefaser introduceras nya metoder och produkter. Då krävs personal som kan den nya tekniken men tillgången på dylika individer är lå g. Företagen tvingas satsa på att lära upp anställda. Efterfrågan på individer med hög allmän kompetens och god problemlösningsförmåga stiger. När man kommer över i en effektiviseringsfas förskjuts efterfrågan mot lägre men mer specifik kompetens och mer av lärandet kan överlåtas på utbildningssystemet.

En annan intressant infallsvinkel är relationerna mellan formell utbildning och inskolningstiderna på arbetsplatserna. En undersökning för åren 1989–1997 visar att andelen ökar som säger att utbildning mer än två år utöver grundskola är ett krav i deras arbete. Däremot uppger allt färre att ”lärotidskravet” är längre än två år. Gruppen som har kortast ”lärotidskrav” ökar medan gruppen som har kortast utbildningskrav minskar.

Kompletterande intervjuer med ett antal personalchefer bekräftar att högre utbildning minskar behovet av inskolningstid. En motverkande kraft är dock den större komplexitet i jobben som tenderar att dra åt andra hållet. Det är också den tekniska komplexiteten som bidragit till att kraven på utbildning stigit. Dessutom uppger personalcheferna att social kompetens och initiativförmåga fått påtagligt större betydelse i rekryteringen.

Jämställt och mångkulturellt arbetsliv

En annan viktig fråga inför framtiden är om strukturomvandlingen kommer att bidra till ett mångkulturellt och jämställt arbetsliv. En första studie om effekterna av jämställdhet visar att satsningar på jämställdhet i företagen är lönsamma. Det är viktigt att motsvarande studier av satsningar på mångkulturella arbetsplatser också blir gjorda.

Sammanfattningsvis, de hittillsvarande utvecklingstendenserna visar att det både inom och mellan sektorer sker en förskjutning i riktning mot mer kunskapsintensiv produktion och att utbildningskraven på arbetskraften stiger. Det är dock inte enbart krav på formell utbildning utan i kraven ligger också förväntningar om att individerna ska ha olika generella kompetenser och färdigheter. Exempel är social kompetens, samarbetsförmåga, kommunikativ förmåga, handlingsberedskap och servi-

ceanda. Till detta kommer behov av kreativ, analytisk, teoretisk och teknisk förmåga liksom förmåga att lösa problem.

Olika undersökningar leder, beroende på varierande infallsvinklar och metoder, fram till skilda perspektiv på hur fort eller långsamt utvecklingen går i den angivna riktningen. Inom överskådlig framtid kommer det fortfarande att inom vissa yrkesområden finnas behov – om än krympande – av arbetskraft utan hög formell utbildning.

Forskarbedömningar

De flesta forskare är överens om att det finns ett positivt samband mellan utbildning, produktivitet och inkomster både för individ, företag och samhälle (Asplund, 1999). Det finns ett starkt stöd i forskningen för att bakom enkla deskriptiva samband mellan exempelvis utbildning och lön finns ett orsakssamband (Björklund, 1999). På forskningsmässiga grunder är det dock många gånger svårt att dra några mer exakta policyslutsatser av forskningsresultat utan det handlar även för forskarnas del om bedömningar.

Samhällsnivå

Storesletten & Zilibotti (1999) resonerar om vad som är att fördra ur tillväxtsynvinkel – ett elitistiskt eller jämlikt utbildningssystem. De förordar en kombination av satsningar på bredd och spets. Å ena sidan behövs en kunskapsackumulation på bred front i grund- och gymnasie skola samt i arbetslivet. Å andra sidan bör man även satsa på förstklassiga forskningscentra för grundforskning och utbildning speciellt inom områden av betydelse för produktiviteten (ingenjörsvetenskap, datavetenskap, medicin, ekonomi etc.) för att få en forskningsdriven tillväxt till stånd.

Den ekonomiska utvecklingen har fått en allt mer kunskapsintensiv inriktning. Kompensationen för utbildning bedöms dock av författarna vara extremt låg i Sverige. Effekterna av detta har inte märks så mycket ännu i termer av brist på välutbildad arbetskraft men de kan bli större i framtiden. En större flexibilitet i lönestrukturen är nödvändig.

De internationella experter, som för Kunskapslyftskommitténs del studerat den svenska vuxenutbildningen gör bedömningen att Kunskapslyftet rimligen bör betraktas som en långsiktig strategisk investering. De individuella och sociala fördelarna borde i det långa loppet vara större än de direkta kostnader som uppkommer i början. Effekterna ska dock inte endast mätas i ekonomiska termer.

Det finns dock få studier belyser utbildningens bidrag till samhällsutvecklingen genom effekter på det sociala kapitalet, på demokrati, på den enskildes rättigheter och skyldigheter och de samhällsmässiga fördelarna av att ha en välutbildad vuxenbefolkning. Desamma gäller utbildningens effekter genom att påverka sociala faktorer som självförtroende, folkhälsa, föräldraskap, kriminalitet och drogmissbruk. Studier i olika länder har visat att mer välutbildade individer har bättre hälsa och kan hantera information om hälsofrågor bättre än andra men vad det betyder i förhållande till andra positiva effekter av utbildning är svårt att uttala sig om.

Utbildning har dock inte enbart ett direkt och instrumentellt värde i samband med t.ex. hälsa. I Sverige har noterats att t.ex. folkbildningen haft en påverkan på folkhälsan genom att den bidragit till att krav rests på bättre arbetsmiljö, sundare bostäder och andra sociala förändringar med effekter bl.a. på folkhälsan.

Om man räknar in dessa sociala effekter av utbildning blir naturligtvis avkastningen på utbildningsinvesteringar högre. Inte nödvändigtvis högre i Sverige än i andra länder, eftersom de sociala effekterna även torde förekomma i där, men de sociala effekterna kan ändå göra att utbildningsalternativen ter sig tillräckligt gynnsamma och därför trots allt kan upplevas som värda att satsa på.

Om fullbordad gymnasieutbildning ska betraktas som en fundamental ”medborgarrättighet” – och det finns god grund för det – borde staten subventionera kostnaderna för korttidsutbildade som söker sig till grundläggande utbildning i större utsträckning än kostnaderna för dem som deltar i högre eller eftergymnasial utbildning. Tre års gymnasieutbildning framställs allt oftare om ett minimikrav för alla som söker sig till arbetslivet idag. I den mån detta antagande är korrekt bör därför alla medborgare ha rätt till utbildning på gymnasienivå. Stat och kommun bör därmed även fortsättningsvis ha ett övergripande ansvar för finansieringen av all utbildning på grundskole - och gymnasienivå för såväl ungdomar som vuxna. För vuxenutbildning därutöver har stat, arbetsgivare och individer ett gemensamt finansieringsansvar (Rubenson m.fl., 1999).

Även andra forskare och debattörer har argumenterar för statligt stöd till baskunskaper för att underlätta det fortsatta självgenererade lärandet. Staten bör subventionera individer och barn till föräldrar som saknar egna resurser för detta. OECD:s slutsats är också att man kan inte heller förvänta sig att marginaliserade grupper, invandrare och andra vuxna som saknar grundläggande kunskaper ska få sina utbildningsbehov tillgodosedda i arbetslivet. Om de ska stimuleras och få tillgång till formella och informella möjligheter till lärande måste staten ta

på sig ett ansvar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra ungdomars övergång från skola till arbetsliv.

Ytterligare en annan intressant belysning av interaktionerna mellan samhällsutveckling och kompetens ges av en analys av skillnaderna mellan Sverige och Kanada när det gäller den i IALS uppmätta ”läsförståelsen”. Sverige ligger bäst till i dessa test och således även bättre till än Kanada. Av de variabler som fanns med i studien var det tre som förklarade huvuddelen av skillnaderna mellan individer i Sverige och Kanada:

– svenskarna deltar i större utsträckning i ”livslångt lärande” – svenskarna följer noggrannare med i aktuella händelser – svenskarna använder oftare bibliotek.

För arbetslösa bidrog även faktorn ”läsa böcker och skriva brev” till förklaringen av skillnaderna. När det gäller ungdomar förklarades två tredjedelar av skillnaderna av faktorerna ”använder oftare bibliotek” och ”deltar oftare i frivilligaktiviteter”.

Individnivå – internationella översikter

Forskningsresultaten för 15 länder visar att avkastningen på utbildning i Sverige är låg både för kvinnor och för män. Norge ligger på samma låga nivå som Sverige liksom Danmark och Nederländerna när det gäller kvinnor. Avkastningen är i allmänhet högre för kvinnor än för män – dock ej Sverige. I Sverige, Schweiz och Österrike har avkastningstrenden varit nedåtgående medan den varit uppåtgående i Danmark, Finland, Italien och Portugal. Skillnaderna i avkastning har inte utjämnats mellan länderna.

Varje ytterligare utbildningsår ger ungefär samma avkastning som tidigare utbildningsår, men med vissa undantag. För Sveriges del handlar det om att den komprimerade löneskalan inte ger så mycket avkastning för de första åren av utbildning för kvinnor medan det för männen mer handlar om att de avslutande åren på en längre högskole utbildning inte ger så hög avkastning.

Många forskare rekommenderar statliga ingrepp för att stödja utbildning av barn till resurssvaga föräldrar. Basutbildning är viktig eftersom den påverkar förutsättningarna för livslångt lärande. Men högskoleutbildning är också viktig i perspektivet av sambandet mellan forskning och ekonomisk tillväxt. Höga skatter minskar utbildningsincitamenten. När det gäller vuxna kan det vara särskilt viktigt att få

arbetslösa i arbete. Det minskar välfärdskostnaderna även om statliga insatser medför snedvridningar i ekonomi.

Någon stark argumentering från forskarhåll för att man borde satsa på utbildning på grund av externa effekter och att den samhällsekonomisk avkastning därför är högre än den privata har inte förekommit på senare tid. Resultaten har varit alltför osäkra och motsägelsefulla på denna punkt.

Endast en statsfinansiell kalkyl finns att rapportera för Sverige. Den avser år 1995 och visar att öven i detta avseende ligger Sverige lågt jämfört med andra länder (OECD 1998a; SOU 1999:39).

Individnivå – svenska och andra studier och översikter

Björklunds genomgång (1999) bekräftar att utbildningens lönepremie ligger på relativt lågt i Sverige – på ca 4,5 procent – och är approximativt linjär, eventuellt lite lägre för män då det gäller kortare högskole utbildningar jämfört med gymnasieskola och längre högskoleutbildning. Den har sjunkit (1968–1981) men sedan stabiliserat sig (1981–1991) ochs ökat under 1990-talet.

Björklunds bedömning är att utbildningens lönepremie ligger lägre i Sverige än i framför allt USA men även i Storbritannien och Finland. Avkastning på arbetslivserfarenhet och senioritet verkar också vara låg i Sverige. Avkastningen på humankapitalinvesteringar är högre i privat sektor än i offentlig.

Till de högskoleutbildningar som visat sig ge en högre avkastning än andra hör dem för läkare, civilingenjörer och ekonomer. Arbetsmarknadsutbildningen verkar ha gett högre avkastning på 1980-talet än 1990-talet då den mer tycks ha använts för att berättiga till en ny a-kasseperiod.

En av de få svenska studier som tagit upp skillnader i effekter av olika inriktning på vuxenutbildningssatsningar är Regnérs studie om arbetsmarknadsutbildning. Inkomsteffekterna av arbetsmarknadsutbildning var för det mesta negativa även om de förbättras något över tiden. Genomgående är dock resultaten något bättre för kvinnor än för män och sämst för ungdomar. Vad gäller kursinriktning är resultaten:

– entydigt negativa effekter av icke-yrkesinriktade kurser för alla deltagare – positiva effekter av kurser i hälso- och sjukvårdsarbete – negativa effekter av kurser i tillverkningsarbete.

Samma studie visar att avkastningen på direkta utbildningsinvesteringar i arbetslivet är hög. För det mesta handlar det om allmän, dvs. inte företagsspecifik utbildning och det är den allmänna utbildningen som har effekter på de anställdas inkomster. Dessa resultat stöds också av internationell forskning. Utbildning i arbetslivet ger produktivitets- och löneeffekter men mest handlar det om allmänna utbildningsinvesteringar. Däremot tycks inte finnas något egentligt stöd för

hypotesen att de anställda (med undantag för lärlingar) bidrar till finansieringen av utbildningen genom lägre löner under utbildningstiden. En förklaring till det skulle kunna vara en sammanpressad löneskala som gör att arbetsgivarna får ut en större del av avkastningen på utbildningsinvesteringarna och därmed har störst intresse av att de genomförs.

Den relativt låga avkastningen på högskoleutbildning i Sverige har antagligen påverkat tillströmningen till högskolan men även andra faktorer har haft en inverkan – dimensionering, social snedrekrytering och arbetslöshet.

Ett problem med de internationella jämförelserna är att om man vill göra en jämförelse av privatekonomiska kalkyler måste man även ta med studiestöd och skatter. Dylika internationella jämförelser finns ännu inte att tillgå i någon större utsträckning. För svensk del ökar studiestödet avkastningen medan skatterna drar ner den.

Andra faktorer som normalt inte beaktas i avkastningskalkyler är skillnader mellan utbildningsgrupper i t.ex. arbetslöshet, förvärvsfrekvens och pensionsålder.

Ett räkneexempel utifrån konstaterade samband mellan utbildning, förvärvsfrekvens och tid i arbetslivet (i stället för traditionella standardantaganden) visar att de minskar avkastningen på gymnasieutbildning medan avkastningen på högskoleutbildning inte påverkas nämnvärt. Standardantagandena ligger således närmare verkligheten för högskoleutbildade än för gymnasieutbildade. Skillnaderna blir större till fördel för högskoleutbildning.

Minskad risk för arbetslöshet till följd av högre utbildning bör också öka avkastningen.

Björklund (1999) resonerar tämligen utförligt om utbildning för ungdomar kontra vuxna. Ett utbildningssystem bör säkert innehålla båda delarna men frågan är om man inte gått för långt i satsningar på vuxna – arbetsmarknadsutbildning och Kunskapslyft.

I viss mening är det trivialt att påstå att det är bättre att satsa på unga än äldre. Allt annat lika kan de unga ha nytta av utbildning under en längre tidsperiod.

I ett räkneexempel visas att om man uppskjuter en utbildning ca 15 år minskar nuvärdet av livsinkomsterna med 30–50 procent (beroende på diskonteringsfaktor).

Björklund (1999) är sammanfattningsvis skeptisk till höga utbildningsbidrag och utbildning sent i livet. Även små avgifter, som man kan få låna till, är viktiga ur effektivitetssynvinkel. Han frågar sig varför man ska ge större studiestöd till arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning än till ungdomsutbildning. Ett argument för vuxenutbildning kan vara att alternativkostnaden är lägre vid ofrivillig arbetslöshet än för ungdomar i högskolan som skulle kunna få ett jobb. Permanenta sub-

ventioner till vuxenutbildningen riskerar dock att stimulera ungdomar att skjuta på sina studier.

Björklund (1999) finner även vissa belägg i Sverige för kompelmentaritetshypotesen, dvs. att inlärning ger högre avkastning för den som redan är välutbildad och hans slutsatser är att man

– bör satsa mer på barn till resurssvaga föräldrar (företrädesvis i form

av riktade resurser till små klasser för svaga elever) – acceptera att högutbildade får mer vidareutbildning i arbetslivet än

andra – ej bör ge kortutbildade som förlorar jobbet omskolning utan löne-

subventioner för att få dem tillbaka till arbetsmarknaden.

En liknande slutsats återfinns i Mellander (1999). För kortutbildade som blivit arbetslösa rekommenderas olika åtgärder beroende på utbildningsbakgrund (och ålder). För grundskoleutbildade rekommenderas vidareutbildning. För folkskoleutbildade föreslås ett lönekostnadsbidrag.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas effektivitet kan dock diskuterats. En undersökning visade att den enda åtgärd som i stort sett inte hade några undanträngingseffekter var arbetsmarknadsutbildning (Dahlberg & Forslund, 1999).

En schweizisk studie visar att det aldrig lönar sig att senarelägga studier. Att investera i 40-årsålderna jämfört med att inte investera i 40årsålderna kan ändock vara lönsamt. I Schweiz gällde det både för kvinnor och män men för kvinnor bara när det gäller yrkesinriktad gymnasieutbildning medan det för män även lönade sig att ta en yrkesinriktad eftergymnasial utbildning dock inte en högskoleutbildning. Viktiga frågor som dock inte får någon belysning i denna studie är utbildningsinvesteringars varaktighet och komplementaritet. Om värdet av en investering hur som helst inte håller i mer är 10 år spelar det kanske inte så stor roll om den genomförs av en individ i 20-årsåldern eller en individ i 40-årsåldern. Dessutom kan det vara så att i vissa fall ger utbildning mer om den kombineras med individuell mognad och större erfarenheter. Till författarnas policyförslag hör att

– studiestöd behövs för att uppmuntra vuxna till studier – lön bör sättas efter kompetens inte senioritet för att stimulera vuxnas

lärande – man inte ska ha högre progressivitet i inkomstbeskattningen i mel-

delinkomstklasserna. Det missgynnar utbildningsinvesteringar i dessa grupper.

Calmfors & Persson (1999) kommer i sin översiktsartikel i antologin om

Tillväxt och ekonomisk politik fram till att man i Sverige bör stimulera

humankapitalbildningen. Det är visserligen oklart om Sverige släpat efter andra länder men de makroekonomiska forskningsresultaten är robusta liksom de mikroekonomiska – utbildning leder till högre löner och högre produktivitet. Tillgång till en välutbildade arbetskraft är en förutsättning för att storföretagen ska etablera sig i Sverige. Produktionen blir mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan ge negativa biverkningar under lång tid.

I dessa bedömningar får de medhåll av Söderström m.fl. (1999) som anser det vara en ödesfråga för Sverige att få såväl ungdomar som äldre att öka sina utbildningsinvesteringar men också att få dem stanna i Sverige.

Men utbildningssektorn måste också effektiviseras. Till de åtgärder som Calmfors & Persson föreslår hör satsningar på matematik och naturvetenskap, individuella lärarlöner, kvalificerad utvärdering samt förstklassiga universitet och högskolor (s.k. centers of excellence). I det sammanhanget kommer de in på en omfördelning av resurser från arbetsmarknadspolitiken till utbildningsdepartementet och en mer restriktiv inställning till att satsa stora resurser på projekt av typen Kunskapslyftet.

De efterlyser också större löneskillnader efter skatt för att stimulera till utbildningsinvesteringar. För att komma åt arbetslöshetsproblemet kan det dessutom vara motiverat med sänkt skatt för låginkomstagare på grund av skatternas marginaleffekter men i så fall i kombination arbetsmarknadsreformer (reformering av arbetslöhetsförsäkringen och spelreglerna för avtalsförhandlingarna).

Åberg (1999) drar slutsatsen att vad som krävs för att lösa arbetslöshetsproblemet är i första hand uthållig tillväxt i antalet jobb och i andra hand utbildnings- och rörlighetsinsatser. Det bör vid det här laget finnas ett antal överkvalificerade personer på enkla jobb som skulle kunna omskolas till mer kvalificerade jobb när brist på dylik arbetskraft uppstår.

OECD och livslångt lärande i arbetslivet

När det gäller vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet är OECD:s slutsats att ”den teoretiska och empiriska analysen av bestämningsfaktorer och effekter av vuxenutbildning och kompetensutveckling i arbetslivet ännu inte är tillräckligt utvecklad för att ge politiker tillförlitliga uppskattningar av vilken ekonomisk avkastning specifika policyåtgärder ger.” En slutsats är dock att ”en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred väl-

ståndsutveckling.” Hur långt det kan vara lämpligt att gå när det gäller offentligt engagemang i olika typer av utbildningsåtgärder som att

– skapa goda förutsättningar för privata initiativ (genom statliga sats-

ningar på forskning, information, vägledning och validering) – satsa på god grundutbildning och att minimera avbrotten i gymna-

sieskolan – satsa på utbildning av arbetskraften, särskilt den kortutbildade – stimulera utvecklingen av flexibla arbetsorganisationer

finns det däremot inte egentligt bedömningsunderlag för.

Infrastruktur och pedagogisk–organisatoriska åtgärder

OECD:s strategi för livslångt lärande vilar på fyra grundtankar:

– Att stärka förutsättningarna för ett livslångt lärande genom förbätt-

rad tillgång till förskola, en vital och individorienterad grundskola, en gymnasieskola för alla, och genom ett brett utbud av andra former av utbildning och möjligheter till icke-formellt lärande. – Att främja sambandet mellan lärande och arbete genom att etablera

nya ”vägar och broar” som underlättar flexibla övergångar mellan utbildning, personalutbildning och kompetensförsörjning i arbetslivet och genom att utveckla instrument för validering av kunskap och kompetens – var dessa än är förvärvade. – Att skapa och förbättra incitament för enskilda, arbetsgivare och

utbildningsanordnare att investera mer i livslångt lärande och att producera ”förädlingsvärde” genom förbättrad kvalitet och effektivitet. – Att tänka över roller och ansvarsfördelning hos alla parter, särskilt

arbetsgivare och olika departement och myndigheter, som har inflytande över utbudet av och efterfrågan på tillfällen för lärande.

I detta perspektiv måste även arbetsmarknadspolitiken breddas. Fler målgrupper än arbetslösa, exempelvis korttidsutbildade och anställda i ”riskzonen” måste få tillgång till livslång lärande. Utmärkande drag i OECD:s strategi för livslångt lärande i övrigt är:

– System- och helhetstänkande – Tonvikt på individer i stället för på institutioner – Mål- och resultatstyrning samt fortsatt decentralisering – Mångfald och marknadsorientering – Validering av kunskaper och färdigheter

– Tonvikt på modern kommunikationsteknik.

OECD har också i övrigt betonat vikten av att decentralisera t.ex. arbetsmarknadsutbildningen. Det finns fördelar att vinna med det i termer av effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Olika regioner befinner sig på olika utvecklingsnivåer. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar om man kan integrera olika politikområden och mobilisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan – riktlinjer och koordinering – behövs dock.

Vissa andra infrastrukturfrågor berörs också i en del forskningsrapporter. De internationella experter, som för Kunskapslyftskommitténs del studerat den svenska vuxenutbildningen, pekar på betydelsen av en bred tillgång till modern informations- och kommunikationsteknik. En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda tillgången till informationsteknikens infrastruktur. Utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla. Utvärdering, kvalitetssäkring, validering, forskning, kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte vuxenutbildare emellan och mellan vuxenutbildare och forskare är också viktiga. Behovet av utvärdering, prov och tester för att kunna följa upp olika effektiviteten hos olika utbildningsanordnare betonas även av Storesletten & Zilibotti (1999).

4.4.2. Svenska utbildningspolitiska utmaningar – Kunskapslyftskommitténs slutsatser

Som framgår av sammanställningen ovan och kommitténs tidigare delbetänkanden (SOU 1996:27; SOU 1996:164; SOU 1998:51 och SOU 1999:39) ligger Sverige bra till i många utbildnings- och arbetsmarknadsmässiga avseenden. Trots det anser Kunskapslyftskommittén att de statliga satsningarna på utbildning och kompetensutveckling måste fortsätta. Detta hindrar inte att Kunskapslyftskommittén anser

att det är av yttersta vikt att även beslut och satsningar inom andra politikområden genomförs som leder till att det skapas fler kvalificerade jobb, som ökar efterfrågan på välutbildad arbetskraft och som stimulerar individer och arbetsgivare att själva investera i utbildning och kompetensutveckling och att ta tillvara den kompetens som redan finns.

Vissa brister och farhågor när det gäller utbildnings- och arbetsmarknadsområdet bör också påtalas

– Det stora antalet ungdomar i grund- och gymnasieskola som inte får

en fullgod utbildning. – Den internationellt sett låga andelen högskoleutbildade i arbets-

kraften. – Den internationellt sett relativt höga andelen utan gymnasienivå i

arbetskraften. – De relativt stora grupper som riskerar att marginaliseras på arbets-

marknaden på grund av bristande utbildning: personer med funktionshinder, utomnordiska medborgare med kort skolutbildning, korttidsutbildade inom tillbakagående yrken, samt ungdomar som inte fullföljt en gymnasieutbildning med godkända betyg. – Att internationellt sett är det mycket korta kurser i personalutbild-

ningen. – Att kompetensutvecklingen för korttidsutbildade, deltids- och pro-

jektanställda och anställda i små- och medelstora företag riskerar att halka efter. – Att samarbetet och kontakterna mellan å ena sidan näringslivet och å

andra sidan grund-, gymnasie - och högskolan inte är särskilt välutvecklade.

Kunskapslyftskommittén håller med de forskare och utredare som anser att:

det är viktigt att investeringarna i utbildning på både grundläggande och högre nivå fortsätter. en politik som uppmuntrar ett brett deltagande av arbetskraften i utbildning och vidareutbildning kan spela en viktig roll för ekonomisk tillväxt och en bred välståndsutveckling

och att man i Sverige bör stimulera humankapitalbildningen även om Sverige inte släpar efter andra länder och inte alla trender och prognoser pekar på ett stort nytillkommande behov av utbildning och kompetensutveckling. Utbildning och kompetensutveckling leder till högre löner och högre produktivitet. Tillgång till en välutbildade arbetskraft är en förutsättning för att storföretagen ska etablera sig i Sverige. Produktionen blir successivt mer kapitalintensiv vilket leder till en ökad efterfrågan högutbildade. Brist på välutbildad arbetskraft kan ge negativa biverkningar under lång tid.

Forskarbedömningarna varierar lite i vad och hur man ska satsa

– på både bredd (grundläggande utbildning) och spets (högskola och

förstklassiga forskningscentra)

– på antingen bredd eller spets – på bredd för barn och vuxna eller enbart barn. Kunskapslyftskommittén anser

att man måste satsa både på bredd (grundläggande utbildning) och spets (högskola och förstklassiga forskningscentra) att man måste satsa på bredd (grundläggande utbildning) både för barn och vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår, när det gäller kommitténs huvuduppgift dvs. att ta ställning till utvecklingen av vuxenlärandet/fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet

  • att staten bör garantera alla tillgång till gymnasial kompetensnivå.
  • att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i kommunerna.

Kommunerna ska ha huvudansvaret för genomförandet av dessa satsningar.

Motiven för dessa förslag ligger dels i medborgarrätt dels i effektivitet.

När gymnasiekompetens mer eller mindre blir ett nödvändigt krav för att kunna vara delaktig i samhällsutvecklingen och för att kunna få arbete måste staten ta ett ansvar för att alla medborgare får tillgång till den sortens utbildning.

Det är också Kunskapslyftskommitténs bedömning att dylika investeringar är samhällsekonomiskt lönsamma. Underlaget för denna bedömning är osäkert. Forskarna har kommit fram till olika slutsatser. Utvärderingarna av Kunskapslyftet har hittills inte kunnat ge några definitiva besked men det finns inget i de hittillsvarande resultaten som motsäger Kunskaplyftskommitténs bedömning. Tvärtom tyder mycket på att Kunskapslyftet varit en framgångsrik satsning. Så småningom kommer beslutsunderlaget bli säkrare. Som närmare kommer att framgå av kapitlen 9–17 föreslår Kunskapslyftskommittén en fortsättning på Kunskapslyftsprojektet inom ramen för en strategi för livslångt lärande som innebär att vissa kontrollstationer införs så att fortlöpande korrigeringar och preciseringar kan göras.

Utan en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i alla kommuner kan inte tillgång till gymnasial kompetensnivå garanteras. De aspekter som Kunskapslyftskommittén lägger i detta begrepp handlar om tillgång till infrastruktur för IT-baserat lärande, information, vägledning, individuella studieplaner, validering, kvali-

tetssäkring av utbildningsanordnare, kompetensutveckling för vuxenutbildare, flexibelt lärande, samarbete mellan utbildningsanordnare, bibliotek, kommunen, arbetsförmedlingen och näringslivet. Utvecklingen av infrastrukturen är viktig för effektiviteten i hela utbildningssystemet och för allt vuxenlärande – inte bara för utbildning på gymnasial kompetensnivå.

Kunskapslyftskommittén preciserar i kapitlen 9, 14, 15 och 16 närmare sina förslag på dessa områden.

Kunskapslyftskommittén är medveten om att dessa förslag kan leda till vissa avvägningsproblem som måste lösas

– ungdomar får inte stimuleras att senarelägga sina gymnasiestudier – det kan finnas särskilda skäl att uppmuntra arbetslösa att delta i

vuxenutbildning på gymnasial nivå. Alla som inte har den kompetensnivån måste dock enligt Kunskapslyftskommitténs sätt att se vara i riskzonen för att hamna utanför arbetsmarknad och samhällsutveckling.

Dessa frågor avhandlas i kapitlen 9, 10 och 11.

I övrigt återkommer Kunskaplyftskommittén i kapitel 5 och 9 till en helhetssyn. Följande utgångspunkter ligger bl.a. till grund för kommitténs fortsatta överväganden.

– Det är viktigt att satsa mer, inte minst kvalitativt, på socialt utsatta

grupper – barn, invandrare, funktionshindrade och kortutbildade. – När det gäller ungdomarna bör högsta prioritet ges åt att öka an-

delen som uppnår målen i grundskolan och fullföljer gymnasieutbildningen. Successivt kan sedan ungdomarnas direktövergång till högskolan (kortare såväl som längre högskoleutbildningar) eller annan vidareutbildning öka.

Andelen av ungdomarna som fullföljt gymnasieskolan och som söker in, antas och påbörjar högskoleutbildning är i vart och ett av dessa tre led hög. Problemet är att så få fullföljer gymnasieskolan. Det leder i sin tur till att många ungdomar fortsätter till kommunal vuxenutbildning för att komplettera sina betyg. Endast en mindre del återfinns dock där för ”konkurrenskomplettering” av betyg.

I relation både till regeringens mål att 50 procent av en årskull ska ha påbörjat högskolestudier vid 25 års ålder och satsningarna på en teknisknaturvetenskaplig utbyggnad av högskolan är fullföljandegraden och inriktningen på gymnasieskolan problematisk.

– Att bättre utnyttja kompetensen i arbetslivet, att öka vuxnas möjlig-

heter att delta i det livslå nga lärandet inklusive i utbildning på högskolenivå och i annan vidareutbildning.

– För kompetensutvecklingen i arbetslivet måste en större fördjupning

eftersträvas utan att för den skull bredden eftersätts. – Även små och medelstora företag bör stimuleras att utveckla en ar-

betsorganisation inriktad på hög produktivitet och kompetensutveckling för de anställda. – Eftersom Sverige snabbt verkar utveckla både intern och extern

flexibilitet på arbetsmarknaden – det senare bl.a. i form av deltidsanställningar och tillfälliga anställningar – är det hög tid att börja utarbeta system som garanterar de senare adekvat tillgång till kompetensutveckling. – Mycket återstår mycket att göra innan vi har ett mångkulturellt,

jämställt och jämlikt arbetsliv. – För att få ett effektivt livslångt lärande är det är viktigt att inte bara

upprätthålla samhällsstandarden på utbildningsområdet utan även inom vidare fält – demokrati, kultur, vård och omsorg, press, radio, TV, föreningsliv, familjeliv, kommunikationer, bostäder etc.

Vad de vidgade möjligheterna till vuxenlärande ska utnyttjas till är också viktigt att fortsätta att diskutera. Individens behov ska stå i centrum men de relaterar till samhällsutvecklingen och arbetslivet. Vad bör ingå i en basutbildning? Vilka valmöjligheter ska ingå? Hur ska uppdelningen se ut

– på fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet – på teori och praktik – på olika slags kunskaper – analytiskt, teoretiskt, humanistiskt, sam-

hällsvetenskapligt, matematiskt, teknisk kunnande – på olika slags färdigheter – på att utveckla personliga egenskaper som social kompetens, samar-

betsförmåga, kommunikativ förmåga, entreprenörskap, kreativitet, problemlösning, lust att lära, lust att leva.

Vissa uppslag har sammanställts i detta kapitel och i kapitel 14 kommer vi att följa upp med frågan om hur ett flexibelt lärande kan gå till i praktiken – pedagogiskt och organisatoriskt. En utredning kan dock inte i något av dessa båda avseenden – utbildningars innehåll och den pedagogiska uppläggningen i praktiken – komma med annat än allmänna synpunkter. Dessa frågor måste ständigt bearbetas och besvaras på nytt av lärare och studerande utifrån deras speciella förutsättningar och behov.

Att göra vad och i vilken takt

Den takt i vilken man bör arbeta mot de ovan skissade målen och hur olika insatser ska avvägas mot varandra är frågor som är svåra att besvara.

Å ena sidan står vi delvis inför en ny situation på 2000-talet jämfört med 1990-talet. Arbetslösheten verkar vara på väg att sjunka och arbetskraftsdeltagandet stiger. Risken för utbredd arbetskraftsbrist har påtalats (SOU 2000:07). Vuxenutbildningen har i det perspektivet två uppgifter. Dels att så snabbt och effektivt som möjligt ge människor förutsättningar att ta de lediga jobben. Dels att slussa över individer från yrken och sektorer som är på tillbakagång till sådana som har framtiden för sig. Det gäller då att avväga intagningsvolymen så att den befinner sig i överensstämmelse med arbetsmarknaden behov och individernas önskemål.

Vissa studier indikerar att de högkvalific erade jobben och de kunskapsintensiva sektorerna utvecklas relativt långsamt och att efterfrågan på högutbildade inte ökar i alltför snabb takt. Det är svårt och ineffektivt att alltför lång tid i förväg utbilda sig för en eventuellt kommande arbetsmarknad. När det t.ex. gäller att öka tillgången på kvalificerad arbetskraft kan det innebära en viss fara i att vara ute i alltför god tid. Ett kraftigt ökat utbud av individer med högskoleutbildning kan leda till att de får svårt att få jobb, får en sämre löneutveckling och tränger undan arbetskraft med lägre, men för arbetsuppgifterna fullt tillräckliga, kvalifikationer. Intresset för högskolestudier kan gå ner och ge upphov till en negativ attityd till högskolestudier inte minst bland äldre som via satsningar typ Kunskapslyftet sökt sig till högskolan. En dylik attitydförändring kan vara svår att ändra när det senare väl kommer att behövas.

Andra studier ger vid handen att jobben för korttidsutbildade individer försvinner i mycket snabb takt. Anställda och personalchefer vittnar om snabbt stigande kompetenskrav. Jämfört med andra länder borde vi också ha fler högutbildade och färre kortutbildade.

Vidare när det gäller att bygga upp en bra infrastruktur för utbildningssystemet måste man ligga i framkant av individernas och företagens behov och önskemål annars uppnås inte syftet med det nämligen att dra till sig nyetableringar och förhindra utflyttningar.

Den slutsats som Kunskapslyftskommittén kommit fram till på basis av materialet i kapitel 3 och 4 är

att tyngdpunkten i Kunskapslyftsprojektet under de kommande åren bör förskjutas i riktning mot en kvalitativ uppbyggnad av infrastrukturen för vuxenlärandet och att säkerställa individernas rättigheter till utbildning samtidigt som tillgången på platser avpassas efter målgruppernas behov.

Till närmare behovsanalys och kvantifieringar återkommer Kunskapslyftskommittén i kapitel 9 och 10 efter att bl.a. i kapitel 6 ha sett närmare på vissa prognoser över utvecklingen av den svenska befolkningens utbildningsnivå.

5. Visionen – det goda kunskapssamhället – och verkligheten

Den internationella utvecklingen ger vissa rambetingelser för vad vi kan åstadkomma i Sverige. På liknande sätt påverkar det svenska utgångsläget våra utvecklingsmöjligheter. Innan vi i kapitlen 6, 7, och 8 låter oss fångas av dagsläget kan det vara intressant att – utan att gå alltför djupt in på detaljfrågor om ansvarsfördelning och finansiering – försöka skissera vart vi skulle vilja komma på sikt. Avsnitt 5.1 och 5.2 ägnas sålunda åt vissa mer eller mindre visionära utblickar när det gäller utvecklingen av utbildning, livslångt lärande och arbetsmarknaden. Därefter kommer i avsnitt 5.3 några förhållandevis jordnära betraktelser om dagsläget och hur vi ska kunna ta oss från det mot framtidsvisionen. I avsnitt 5.4 går vi vidare med frågan om hur man i målformuleringar och styrdokument skulle kunna ge uttryck för en gemensamma strävan mot de långsiktiga målen. Kunskapslyftskommittén lämnar förslag till övergripande mål som ska vara tillämpliga för all utbildning för vuxna från grundläggande nivå i den kommunala vuxenutbildningen till högskolan och som skulle fastställas av riksdagen.

I avsnitt 5.5 återfinns sedan några principiella resonemang om vad som i framtiden skulle kunna vara en lämplig ansvarsfördelningen mellan stat, individ och arbetsliv när det gäller utbildning och livslångt lärande. De leder i sin tur fram till vissa principiella ställningstagande beträffande statliga styrmedel bl.a. är det Kunskapslyftskommitténs principiella ståndpunkt:

  • att den statligt garanterade rätten till gymnasiekompetens för vuxna inte bör vara beroende av konjunkturerna.
  • att myndigheternas uppgifter att följa upp mål och resultat och att utöva tillsyn i huvudsak bör skiljas från deras främjande/utvecklande uppgifter.
  • att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan staten och kommunerna etableras på utbildningsområdet.

Avsnitt 5.6 sammanfattar.

5.1. Kommitténs vision av en förändrad ungdomsutbildning och ett livslångt lärande

Som svar på individuella behov av livslångt lärande och de möjligheter som kunskapstillväxten, teknikutvecklingen, globaliseringen och den tilltagande internationella konkurrensen ger upphov till, förändras utbildningssystemet – ungdomsutbildningen, utbildningen för vuxna och infrastrukturen på utbildningsområdet – kraftigt både kvantitativt och kvalitativt.

Utbildningssystem och infrastruktur

I visionen av det framtida kunskapssamhället ingår att i stort sett alla ungdomar fullföljer en treårig gymnasieutbildning. Avbrotten i grund- och gymnasieskolan har reducerats till ett minimum. Stort utrymme ges åt individuella intressen, lärstilar och inlärningsstrategier. Somliga vill t.ex. inhämta kunskaper på teoretisk väg, andra genom att prova teoretiska resonemang praktiskt och ytterligare andra genom att prova först och resonera sedan.

Ungdomsutbildningen lägger grunden för det livslånga lärandet. Tonvikten ligger på baskunskaper – nyfikenhet, förmåga att lära, att kommunicera, att lösa problem samt allmänna kunskaper och personliga egenskaper inklusive social kompetens, som ger intresse och förutsättningar för kontinuerligt lärande – lärande i vardagslivet, i arbetslivet och i studier. Allmänbildning och omvärldsorientering liksom individuell kunskapsprofilering är också viktiga inslag i den grundläggande utbildningen. Utbildningen är av hög kvalitet och förbereder ungdomarna för såväl allmänna kulturaktiviteter som för medborgarrollen och yrkesrollen där även eget företagande och kompetensplanering blivit ett allt vanligare inslag.

En majoritet av ungdomarna går vidare till eftergymnasial utbildning. Det handlar dels om kvalificerade yrkes- och påbyggnadsbildningar av olika slag dels högskoleutbildningar. De eftergymnasiala ungdomsstudierna är tämligen korta och koncentrerade. Högskolans grundutbildningar ligger på högst fem år. Ungdomarnas eftergymnasiala studier kompletteras senare med återkommande utbildning på eftergymnasial nivå hos olika utbildningsanordnare. Den återkommande yrkesutbildningen handlar dels om vidareutbildning inom ett givet yrke eller yrkesområde dels om kompletteringar inom angränsande yrkesområden dels om utbildning mot helt nya yrkesområden.

En del ungdomar fortsätter direkt till forskarutbildning. Den är en yrkesutbildning som ger inskolning i forskaryrket både i och utanför akademierna. Även forskarna har naturligtvis också behov av återkommande utbildning.

Kommunerna tillhandahåller inte bara grundskole - och gymnasieutbildning för ungdomarna utan även för alla vuxna som är i behov av dylik utbildning. Rättigheten till gymnasiekompetens är viktig dels för äldre individer som inte hunnit med i tidigare satsningar på kunskapslyft och livslångt lärande, dels för yngre individer som fortfarande trots allt behöver komplettera sin grund- och gymnasieutbildning, dels för nyanlända invandrare som inte har gymnasienivå.

Utbildning för vuxna på eftergymnasial nivå erbjuds av många olika utbildningsanordnare – både privata och offentliga. Till dem hör kommunala utbildningsanordnare, folkhögskolor, studieförbund, privata utbildningsföretag, universitet och högskolor.

Den tekniska utvecklingen har inneburit en revolution när det gäller distansutbildning och flexibelt lärande. Genom bredbandsteknikens utbyggnad finns i princip varenda kurs på alla tänkbara utbildningsnivåer i Sverige och i övriga världen tillgängliga i hela landet. Det är emellertid inte bara tillgängligheten som på detta sätt ökat dramatiskt utan även användarvänligheten. Distansutbildning och flexibelt lärande erbjuds i många olika kombinationer av självstudier, personlig handledning, lärarledd undervisning och sociala kontakter. Detta gäller både för kurser i bildande och personlighetsutvecklande syfte och kurser för medborgerlig och yrkesmässig fort- och vidareutbildning. Dessa flexibla utbildningsalternativ är mycket viktiga för alla i den individuella kompetensplaneringen men används särskilt ofta av egenföretagarna, de anställda i små- och medelstora företag och de arbetslösa.

Nära individerna ute i kommunerna erbjuds vid infotek, lärcentra, kunskapscentra etc. information och vägledning vad gäller utbildningar, formella och informella inlärningsmöjligheter, yrken och arbetsmarknad i Sverige och utomlands. I anslutning till dessa institutioner finns även möjligheter för individerna att testa sin egen kompetens och få den validerad i förhållande till gällande examina inom utbildningsväsendet och andra kunskapsnormer som etablerats såväl på arbetsmarknaden som i andra sammanhang. Valideringen gäller både nationellt och internationellt etablerade kriterier. Den är alltid en process där rådgivning och förslag till åtgärder ingår, åtgärder som individen kan vidta för att uppnå sina mål.

Vid varje lokalt kunskapscentrum finns normalt också möjligheter att pröva på olika slags ”kunskapsaktiviteter” och få handledning under självstudier och i flexibla utbildningsalternativ allt från orienterande nivå

till högskolenivå. Ett viktigt nav i den lokala infrastrukturen för bildning, utbildning och lärande är biblioteken.

Även högskolan har blivit mer flexibel och individorienterad. Ett system för validering av reell kompetens till högskolepoäng har införts och tillträdet till individanpassad högskoleutbildning ute i lokala kunskapscentra är fritt.

Som underlag för utbildningsinformationen och rådgivningen har avancerade system för utvärdering av utbildningsanordnarna tagits fram. Utbildningsanordnarna har också utvecklat system för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling som de driver i egen regi för att kontinuerligt anpassa sitt utbildningsutbud till individernas skiftande och mångfacetterade behov.

Tillgängligheten i utbildningen för vuxna har på alla nivåer och områden ökat så att studerande med funktionshinder har lika möjligheter som andra att studera. De handikappolitiska målen har infriats på vuxenutbildningsområdet.

Den högkvalitativa grundutbildningen, mångfalden i utbildningsutbudet och bland utbildningsanordnarna utgör tillsammans med ”utbildningsinformationen” viktiga delar av infrastrukturen på utbildningsområdet. Staten står som garant för likvärdiga utvecklingsmöjligheter och förutsättningar för livslångt lärande både i vardags- och arbetslivet, för demokratisk, individuell och yrkesmässig utveckling och för olika grupper i olika delar av landet – kvinnor och män, svenskar och invandrare liksom för individer med funktionshinder.

Livslångt lärande

Infrastrukturen på utbildningsområdet är en viktig beståndsdel i det sociala kapitalet och en grundval även för allt det lärande som i framtiden kommer att pågå i hemmet, i vardagslivet, på arbetsplatserna, på fritiden, i föreningslivet och i alla andra aktiviteter av vilka formellt arrangerad utbildning endast utgör en mindre del.

När lärandet breder ut sig förändras attityderna till lärande och studier. Lärandet blir högt värderat och uppskattat i samhället vilket även avspeglar sig i lönesättningen. Lärandet blir allt viktigare och mer ansvarsfullt men samtidigt mer lustfyllt inte minst sedan formerna för lärande vidgats och det icke formella och informella lärandet fått sitt rättmätiga erkännande. En viktig dimension i lärandet har blivit reflektion. Kunskapsinhämtande är bara ett första steg i lärandet. Till detta kommer att bearbeta fakta och reflektera kring de studerade fenomenen. Eftertanken leder fram till ställningstagande som i sin tur för vidare till handlande och ett aktivt deltagande i aktuella förändringsprocesser.

För individerna finns många olika möjligheter att förverkliga sig själva och delta i det livslånga lärandet med dess vidare implikationer för ett aktivt arbets- och vardagsliv. Ungdomsutbildningen, lärandet i arbetslivet och kontakterna med lokala kunskapscentra är för de flesta hörnpelare. Men bredden i det livslånga lärandet kommer sig av att det svenska folket i vardagslivet byggt vidare på traditionen att vara ett aktivt läsande, skrivande och studerande folk.

Folkbildning och föreningsverksamhet av nya typer och varianter fyller viktiga funktioner i vardagslärandet. Studiecirklar med förgreningar i andra länder har blivit vanliga. Studiegrupper och chatgrupper med gemensamma intressen – i skolor, i föreningar och organisationer och mellan vänorter i olika länder diskuterar samhällsutveckling, miljöproblem, pedagogik, historia etc. Intresset för samhällsutvecklingen, både den globala och den lokala, är stort. Vanliga medborgare deltar livligt i det demokratiska beslutsfattandet.

En annan utvecklingstendens är seniorlärandet som även det gett nya impulser till självorganiserande studiecirklar och ”studieakademier”. En förutsättning för ett aktivt åldrande och fortsatt intresse för samhällsutvecklingen är kontinuerlig information och reflektion kring hälsofrågor, nya samhällsfenomen, teknik, kultur och bildning. Ett givande och tagande generationer emellan har brett ut sig.

Den billiga och allmänt tillgängliga IT-tekniken har också möjliggjort för alla att ha stora personliga kontaktnät. Detta har i sin tur ytterligare stimulerat privata aktiviteter inom områdena kultur, läsande och skrivande och bidragit till ökat intresse till fortsatta studier både bland unga och bland gamla.

Man har fått en lärande kultur och ett lärande samhälle med en bred vision av livslångt lärande för alla, en atmosfär som stimulerar nyfikenhet och upptäckarglädje. Det finns en solidaritet i lärande. Alla har tillgång till stödjande nätverk, läromedel och hjälpmedel.

5.2. Ett lärande arbetsliv

Visionen är att Sverige har utvecklats till ett kunskapssamhälle med ett högproduktivt och effektivt arbetsliv. På arbetsmarknaden finns allt från mycket små till mycket stora arbetsplatser – alla högproduktiva. Det senare hindrar naturligtvis inte att det på dessa arbetsplatser finns olika slags arbetsuppgifter som kräver olika typer av kompetens. Alla behöver inte ha forskarutbildning, högskoleutbildning eller eftergymnasial yrkesutbildning även om många har det. Generellt sett har kompetenskraven höjts vilket tagit sig uttryck i att vi fått ett mer högpro-

duktivt arbetsliv där alla kan betalas bättre. Strukturella anpassningar sker kontinuerligt på existerande arbetsplatser men även genom att företag och offentliga organisationer läggs ner och nya tillkommer.

De större arbetsplatserna karaktäriseras av decentraliserat beslutsfattande, flexibilitet och kundstyrning. Man arbetar i grupp och i olika nätverkskonstellationer. Nätverken är både lokala och globala och i dem ingår såväl fast anställda som projektanställda och egenföretagare.

Egenföretagarna och de små och mindre företagen arbetar inte enbart för de större företagen. De kan även stå på egna ben och konkurrera var för sig eller tillsammans i olika grupperingar när det gäller större uppdrag.

För nästan alla individer består arbetslivsutvecklingen under åtminstone delar av yrkeslivet i att skaffa sig erfarenheter från olika typer av arbeten – med eller utan mellanliggande externa utbildningsperioder – inom och utom landet. Egenföretagande, projektanställning och anställning vid personaluthyrningsföretag kan också utgöra bryggor mellan olika uppdrag och yrkesområden. Oavsett karriärutveckling innebär arbetslivet ett kontinuerligt lärande i såväl informella som formella sammanhang – uppdatering och vidare-utbildning inom gamla yrkesområden och introduktion i för individen nya yrkesområden.

Genom de ökade variationen i arbetsuppgifterna, jobbrotaion och kompetensutveckling har arbetslinjen kunnat stärkts. Andelen sjuk- och förtidspensionärer har minskat och andelen arbetshandikappade i arbetskraften har ökat.

Ungdomarnas övergång från utbildning till arbetsliv sker på ett smidigt sätt vare sig den äger rum på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Kontakterna mellan utbildningsväsendet och arbetslivet är goda och har resulterat i en intensifierad samverkan kring allt från yrkesvägledning, studiebesök, projektarbeten, arbetsplatsförlagd utbildning, praktik och inskolning. Samhällsutveckling och omvärldsanalys har blivit ett samlande tema för kommunala beslutsfattare, arbetsförmedlare, företagare och vanliga medborgare. På alla nivåer från förskola till universitet förs också en dialog mellan elever, lärare, forskare och arbetslivsföreträdare kring dessa men även mer konkreta och näraliggande ämnen såsom utbildningsplanering och lokal näringslivsutveckling. Lärlingsutbildning har blivit populärt både på gymnasie - och högskole nivå.

För planeringen av den individuella kompetensutvecklingen är den kommunala informations- och vägledningsservicen och den hjälp till självhjälp som erbjuds vid lokala kunskapscentra en mycket viktig tillgång.

För företag och offentliga organisationer har verksamhetsutveckling, kvalitetsutveckling och kompetensutveckling blivit strategiska inslag i

ledningsfunktionen. Verksamhetsutvecklingen sker i samverkan mellan ledning, fack och de enskilda anställda. Aktieägarna kräver redovisning av utvecklingen av företagens kunskapskapital och kvalitetsarbete.

Kompetensutvecklingen i arbetslivet består både av informellt lärande på arbetsplatsen och formellt arrangerad utbildning antingen på arbetsplatsen eller externt. Nya former av lättillgängliga medier, distansutbildning och flexibelt lärande kommer till stor användning i arbetslivet vilket gör att skillnaderna i tillgång till kompetensutveckling för individer i och utanför arbetslivet har minskat.

Kunskaperna i arbetslivet tillväxer både individuellt och kollektivt. Det kollektiva lärandet i arbetslivet, arbetsplatsernas intellektuella kapital, kan avläsas i företagens och de offentliga verksamheternas arbetsorganisation, nätverk och rutiner på olika nivåer. Det individuella lärandet är individens eget lärande. Det humankapitalet tar individen med sig när han eller hon byter arbetsplats.

Såväl individer som fack och ledningar för företag och offentliga organisationer har intresse av att lärandet fungerar effektivt på alla nivåer i arbetslivet även om ledningarna känner sig mer exklusivt ansvariga för det kollektiva lärandet i organisationen och individerna för det individuella lärandet. Facken har intresse av att driva utvecklingen framåt när det gäller medlemmarnas utvecklingsmöjligheter genom lärande på alla nivåer både i och utanför arbetslivet.

Genom samverkan mellan arbetsgivare, fack och anställda utvecklas effektiva former för lärandet på arbetsplatserna och samspelet mellan lärandet där och i formella utbildningssammanhang. Det formella utbidningssystemet har lärt sig mycket av det informella och icke nivåbestämda sättet att lära som förekommer i arbetslivet. På motsvarande sätt har lärandet i arbetslivet blivit mer effektivt genom att struktur och reflektion tillförts från det formella lärandet. Kontakterna mellan arbetsliv, utbildningsanordnare och forskare är täta.

Högskolans satsningar på den s.k. tredje uppgiften, dvs. att förutom undervisning och forskning utveckla samverkan med det omgivande samhället, har betytt mycket för utvecklingen av:

  • högskolans engagemang i att anordna yrkesinriktad grund-, fort- och vidareutbildning.
  • pedagogiken varvid kontakterna mellan forskare och praktiker i utbildning och arbetsliv visat sig vara mycket fruktbara.
  • system för validering av reell kompetens i förhållande till kriteria fastställda inom såväl utbildningsväsendet och arbetslivet.
  • praktiskt användbara kvalitetssäkringssystem för utbildningsanordnare.
  • redovisning av kunskapskapital och kvalitetsarbete i företag och förvaltningar inklusive de som sysslar med utbildning.
  • den lokala och regionala utbildningsplaneringen.
  • den allmänna samhällsutvecklingen där forskningen om livslångt lärande bidragit till förståelsen av vikten av att balansera teknik och humanism.

förutom att högskolan naturligtvis fortsatt att bidra till näringslivsutvecklingen genom grundutbildning och forskarutbildning samt forsknings- och utvecklingsarbete.

För det individuella ansvaret för det livslånga lärandet och lärandet i arbetslivet har ett system med individuella utbildningskonton/kompetensförsäkringar utvecklats. De kan klara vissa individuella behov av vidareutbildning. Staten står dock fortfarande som garant för fort- och vidareutbildning av dem som står längst från arbetsmarknaden liksom för andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan vara aktuella. Incitamenten att ta sig in på och tillbaks till arbetsmarknaden är starka. Utbildning och kompetensutveckling premieras på arbetsmarknaden.

Arbetsgivarnas engagemang i arbetstagarnas kompetensutveckling både av mer generellt och företagsspecifikt slag har utvecklats kraftigt av lönsamhetsskäl, konkurrensen om arbetskraften, individernas och fackens krav. Av samma skäl har utvecklingen också gått i riktningen mot ett jämlikt, jämställt och mångkulturellt arbetsliv. Kompetensutvecklingen i arbetslivet måste drivas både med bredd och spets för att vara effektiv. Att ta tillvara både kvinnors och mäns kompetens har blivit affärsmässigt nödvändigt liksom att ha en mångkulturell förankring på arbetsplatserna och ut mot kunderna både i Sverige och på världsmarknaden.

Arbetslivet är effektivt och upplevs som rättvist. Att Sverige varit framgångsrikt i att skapa ett genomgående högproduktivt samhälle beror bl.a. på att man uppnått enighet kring satsningarna på det livslånga lärandet. Därigenom har man också lyckats mobilisera individerna och ge dem förutsättningar att till fullo utveckla och utnyttja sin kompetens. Detta har i sin tur gjort Sverige till ett attraktivt land för företagande.

Sammanfattningsvis kan man säga att utmaningen för den svenska utbildningspolitiken är att på bästa sätt dra nytta av de möjligheter som erbjuds genom den internationella utvecklingen. Samtidigt gäller det att utnyttja existerande frihetsgrader för att värna värden som av tradition ansetts viktiga i Sverige – en levande demokrati, likvärdiga utvecklingsmöjligheter i hela landet och för olika grupper – kvinnor och män, svenskar och invandrare och individer med funktionshinder – och i olika delar av landet. Det goda kunskapssamhället skulle kunna vara ett

värdigt mål att sträva mot – en ny modell för hur små länder ska kunna frodas och utvecklas i vår nya omvärld. I nästa avsnitt ska vi börja skissa på hur man kan närma sig detta mål.

5.3. Verklighet och vision

Hittills har vi i kapitlen 3, 4 och 5 främst talat om den långsiktiga utvecklingen. Kapitlen 6, 7, och 8 beskriver nuläget mer i detalj. Innan vi övergår till dem ska vi skissa på en tankemodell som vi kan använda för att binda ihop visionerna med utgångsläget inklusive de försöksverksamheter som för närvarande är på gång.

Avsikten med Figur 5.1 är att den till att börja med ska illustrera två sidor av lärandeprocessen – den individuella och den organisatoriska eller om man så vill efterfrågan och utbud. I det livslånga lärandet står individen och individens lärande i centrum. Detta innebär naturligtvis inte att utbildningsanordnare och andra förutsättningar för lärande saknar betydelse men med det livslånga lärandet blir det allt viktigare att vara observant på den grundläggande distinktion mellan att ”lära in” och att ”lära ut”.

Figur 5.1. Individ och organisation

L i v s l å n g t l ä r a n d e

I n f r a s t r u k t u r

För att förtydliga modellen kan vi börja med att fylla på den individuella delen såsom skett i figur 5.2 Det livslånga lärandet omfattar individens lärande – ”från vaggan till graven”. I figuren är det uppdelat på barn- och ungdomslärande och vuxenlärande. Kunskapslyftskommittén sysslar främst med vuxenlärandet. Strecket mellan ungdoms- och vuxenlärande har vi något godtyckligt dragit i formella utbildningstermer vid ”ungdomsutbildningens” slut. För de flesta ungdomar räknar vi med att den i framtiden kommer att ta slut i och med avslutad gymnasieutbildning även om en hel del ungdomar för närvarande lämnar den tidigare med oavslutade gymnasie - eller t.o.m. oavslutade grundskolestudier (jfr. avsnitt 4.1).

För att antyda bredden i vuxenlärandet har vi markerat tre slags individuellt vuxenlärande: vardagslärande, lärande i arbetslivet och lärande i studier (Rubenson m.fl., 1999). Till detta kommer Kunskaps-

lyft/Kunskapsbygge för vuxna. Kunskapsbygget är Kunskapslyftskommitténs sammanfattande namn på den föreslagna vuxenutbildningsreformen som syftar till att ge vuxna vidgade möjligheter att i framtiden, liksom i nuvarande system individuellt skaffa sig ett vetande motsvarande gymnasienivå, utan att nödvändigtvis gå i formell utbildning.

I framtiden kan man komma att lägga ribban högre för avslutad ungdomsutbildning, t.ex. kan en kompetensnivå motsvarande en viss eftergymnasial påbyggnad komma att ingå i ungdomslärandet. I så fall kan man få ta upp en ny diskussion om behovet av att omdefiniera vad som ska ingå i Kunskapslyft/Kunskapsbygge för vuxna och om det också ska innefatta lärande upp till en dylik nivå.

Lärande i arbetslivet är en särskilt viktigt faktor i det totala livslånga lärandet. Ju mer kunskapssamhället utvecklas desto större andel kan man förvänta sig att lärandet i arbetslivet kommer att utgöra av det totala lärandet som även det kan förväntas öka. Därför blir det allt viktigare att se till att det lärande som sker i arbetslivet samspelar på ett rimligt sätt med övrigt lärande, att förutsättningarna för deltagande i lärandet i arbetslivet blir så breda som möjligt och att lärandet i arbetslivet får en så positiv överspridningseffekt som möjligt på övrigt lärande (Rubenson m.fl., 1999).

Figur 5.2 . Beståndsdelar i det livslånga lärandet

L i v s l å n g t l ä r a n d e

Barn- och ungdomslärande Vuxenlärande

Lärande på fritid Vardagslärande Lärande i studier Lärande i arbetslivet Lärande i studier

Kunskapslyft/Kunskapsbygge för vuxna

Till infrastrukturen hör alla utbildningsanordnarna, både privata och offentliga, sådana som specialiserat sig på barn, ungdomar och vuxna, på olika utbildningsnivåer och olika typer av utbildning. I figur 5.3 illustreras de med grundskola och gymnasieskola för ungdomsutbildning och kommunala vuxenutbildningsenheter, folkhögskola, studieförbund, högskola, Lernia/AmuGruppen och privata utbildningsanordnare för utbildning för vuxna. Här ligger betoningen på utbildning, undervisning och lärare snarare än på individen och det individuella lärandet.

Det är dock inte enbart utbildningsanordnare och lärare som krävs för att ett utbildningssystem ska fungera. Det behövs också läromedel och hjälpmedel – kurslitteratur, böcker, datorer, Internetuppkopplingar – som antingen kan vara individuellt tillgängliga eller gemensamt via bibliotek, lärcentra etc. Till detta kommer information, vägledning, uppsökande verksamhet och validering. Uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring, utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare är också viktiga faktorer i sammanhanget. Det måste även finnas ett system för studiefinansiering liksom för finansieringen av själva utbildningsplatserna och de andra aktiviteterna förknippade med utbildningen.

Till grundförutsättningarna hör också lagstiftning, ett rättssystem och myndigheter som kan utöva tillsyn över utbildningsanordnare och utbildningsmarknader. Viktiga aspekter att bevaka i tillsynen är rättssäkerhet, likvärdighet, likabehandling och icke diskriminering.

Figur 5.3 . Beståndsdelar i infrastrukturen

I n f r a s t r u k t u r

Utbildningsanordnare

Barn- och ungdomsutbildning Utbildning för vuxna Barn- och Kommunala vuxenutbildningsenheter ungdomsskolor Folkhögskola Studieförbund Högskola Lernia/AmuGruppen Privata utbildningsanordnare

Lärare

Läromedel, hjälpmedel, informationsteknik

Information, vägledning, uppsökande verksamhet, validering

Bibliotek, arbetsförmedling

Finansieringssystem

Lagstiftning, rättsväsende, myndigheter

Om man betänker alla de experiment, program och projekt som försiggår inom ramarna för figur 5.2 och 5.3 kan man hävda att vi redan tagit steget in i den variant av kunskapssamhället som nämndes i kapitel 3 dvs. det ”experimentella samhället”. Några exempel:

  • Vid sidan av Kunskapslyftet pågår försöksverksamhet med KY, kvalificerad yrkesutbildning på eftergymnasial nivå (SOU 1999:119; SOU 1999:122).
  • En studiestödsreform har nyligen beslutats av riksdagen (prop. 1999/2000:10).
  • Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att utreda Svenska för invandrare.
  • Vägledningen är under utredning (dir. 1999:107)
  • Validering är under utredning (dir. 1999:86).
  • En lärarutbildningsreform ligger i pipeline (SOU 1999:63).
  • För att utveckla lärandet i arbetslivet har nyligen ”Nya mål 3” programmet startat. Det ska stimulera till kompetensutveckling både för anställda och arbetslösa (prop. 1999/2000:1).
  • I regeringens budget för innevarande år har pengar för individuell kompetensutveckling i arbetslivet avsatts. En utredning har fått i uppdrag att närmare precisera på vilket sätt dessa pengar ska användas (dir. 1999:106). I ett annat utredningsprojekt ska man precisera arbetsmarknadsutbildningens framtida uppgifter (Näringsdepartementet, 1999a).
  • Vi har fått en ny distansutbildningsmyndighet, DISTUM, som ansvarar för utvecklingen av distansutbildning/flexibelt lärande i högskolan och i folkbildningen. För att stimulera motsvarande utveckling i den kommunala vuxenutbildning finns en särskild arbetsgrupp på Utbildningsdepartementet den s.k. SSV-gruppen.
  • Ett infrastrukturprogram för bredbandskommunikation planeras (prop. 1999/2000:86)
  • Arbetet med de regionala tillväxtavtalen går vidare liksom de regionala kompetensråden. Ams och Skolverket följer utvecklingen av de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden. Skolverket bevakar särskilt kommunernas deltagande i de regionala kompetensråden (Näringsdepartementet, 1999b; Utbildningsdepartementet, 1999b).

Till detta kommer att för ett par år sedan blev alla gymnasieprogram treåriga (prop. 1990/91:85). Dessutom håller sedan en tid tillbaka högskolan också på att byggas ut (prop. 1999/2000:1).

Samtidigt som alla dessa aktiviteter är uttryck för ett brett intresse för det livslånga lärandet visar de också på ett behov av att knyta ihop de olika delarna till en helhet. De internationella experter som på Kunskapslyftskommitténs uppdrag studerat vuxenutbildningen i Sverige, som de i och för sig funnit intressant och ambitiös, pekar också på behovet av en övergripande strategi för det livslångt lärandet i Sverige (Rubenson m.fl., 1999). De framhåller bland annat följande.

  • I enlighet med principen om livslångt lärande bör kompetensutveckling i arbete och vardagsliv ses som delar av en samlad strategi för vuxenutbildning. Det är också nödvändigt att genomföra organisatoriska förändringar så att utbildning för vuxna blir ett samlat po-

licyområde. Strategin bör relateras till de regionala tillväxtavtalen men bör ges en bredare ram, där också andra än ekonomiska mål kommer i förgrunden.

  • En långsiktig politik för livslångt lärande förutsätter en parallell strategi för att bredda IT-tillgången. Kvalitetssäkring, validering och forskning om livslångt lärande måste också ses i ett sammanhang tillsammans med pedagogisk utveckling och kompetensutveckling för vuxenutbildare.
  • Det behövs en enhet på det nationella planet som oavhängigt kan starta utvärderingar av vuxenutbildningsaktiviteter och bidra till en fortsatt kvalitetssäkring. Myndigheternas kompetens i valideringsfrågorna behöver också stärks och diagnostiska instrument utvecklas för att kartlägga kompetensen hos den vuxna befolkningen. Forskningen behöver stärkas och man behöver samla och systematisera pedagogiska erfarenheter från lokalt utvecklingsarbete och bra praxis och förmedla dessa insikter till dem som verkar på fältet. En viktig del av det pedagogiska utvecklingsarbetet bör ske i den konkreta och dagliga praktiken och det bör därför finnas ett system för fördelning av lokala utvecklingsmedel (Rubenson m.fl., 1999).

Kunskapslyftskommittén kommer i det följande lämna förslag till en reformerad vuxenutbildning enligt följande.

På Kunskapslyftskommitténs ”kärnområden” – fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet och det därtill hörande studiestödet UBS – lämnas preciserade förslag (kapitel 9 och 10).

På andra punkter framför Kunskapslyftskommittén synpunkter på vad som enligt kommittén behöver göras för att få till stånd en sammanhängande politik för livslångt lärande. Dessa utblickar mot angränsande områden handlar bl.a. om ungdomsutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, högskolan, lärandet i arbetslivet, kulturen och demokratin (kapitel 9, 10, 15 och 16).

5.4. Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

I det följande redovisas först syftet med övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna, därefter vad Kunskapslyftskommittén avser med samhällsstödd utbildning för vuxna och hur den är reglerad vad avser mål. Slutligen ges förslag till övergripande mål.

Den samhällsstödda utbildningen för vuxna har många anordnare. Dessa har olika roller i det gemensamma arbetet att möjliggöra utbild-

ning för vuxna. För att deras arbete ska få största möjliga slagkraft är det viktigt att alla utbildningsanordnare drar åt samma håll. Det är därför angeläget med övergripande mål. Det är i detta sammanhang – som i så många andra – därutöver också väsentligt att framhålla att en samverkande utbildning för vuxna står starkare än studieförbund, folkhögskolor, kommunal vuxenutbildning, högskolor, etc. var för sig. Själva det förhållandet att olika samhällsstödda vuxenutbildningsanordnare har gemensamma och övergripande mål kan också i sig självt underlätta samarbete exempelvis kring metodutveckling-pedagogik, flexibelt lärande, forskning och utvärdering.

Kunskapslyftskommittén definierar begreppet utbildning för vuxna på följande sätt:

Utbildning för vuxna definieras som all den utbildning en människa genomgår efter den utbildning upp till och med gymnasial nivå som barn/ungdomar genomgår i en följd. En sådan utbildning kan kompensera tidigare avbruten eller ej fullföljd ungdomsutbildning, komplettera och bygga på tidigare utbildning eller utgöras av utbildning inom ett helt nytt (yrkes-)område.

Begreppet livslångt lärande kan definieras som all kunskap en individ skaffar sig allt från vaggan till graven – formellt lärande, icke-formellt lärande och informellt lärande (jfr. figur 5.4). Kunskapslyftskommittén ansluter sig till denna definition men inriktar sina förslag på den del av det livslånga lärandet som avser vuxna. Nedan lämnas förslag till övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna. Kunskapslyftskommittén har inte övervägt om dessa mål är lämpliga mål också för barn- och ungdomsutbildning. Ett sådant ställningstagande överlåter Kunskapslyftskommittén till andra att bedöma.

Figur 5.4 Livslångt lärande

L i v s l å n g t l ä r a n d e

B a r n - o c h u n g d o m s -

l ä r a n d e

V u x e n l ä r a n d e

I syfte att tydligare värna vuxenutbildningen och dess målgrupper läggs förslaget till övergripande mål för den samhällsstödda utbildning för vuxna.

5.4.1. Bakgrund

Kunskapslyftskommittén definierar samhällsstödd utbildning för vuxna som bestående av folkbildning, kommunal utbildning för vuxna, vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux), svenskundervisning för invandrare (sfi), statens skolor för vuxna (SSV), kvalificerad yrkesutbildning (KY), kompletterande utbildningar med statligt stöd (statsbidrag, studiestöd och/eller momsbefrielse) samt högskolor och universitet. Till den samhällsstödda utbildningen för vuxna hör givetvis också arbetsmarknadsutbildningen. Kunskapslyftskommittén väljer dock i det fortsatta arbetet att exkludera denna utbildningsform, eftersom arbetsmarknadsutbildningen inte har tillkommit på individens utan på arbetsmarknadspolitikens villkor. Den är också snabbt föränderlig och ser olika ut i olika delar av landet Till skillnad mot tidigare finns inte heller nationella kursplaner inom arbetsmarknadsutbildningen.

Några övergripande mål för utbildning för vuxna med Kunskapslyftskommitténs definition har aldrig funnits. Däremot lades allmänna mål fast för de delar av utbildningen för vuxna som behandlades i vuxenutbildningsreformen 1967 (prop. 1967:85). Dessa allmänna mål var gemensamma för arbetsmarknadsinriktad utbildning, kommunal och statlig vuxenutbildning samt folkbildning. Med statlig vuxenutbildning avsågs i detta sammanhang statens skolor för vuxna (SSV).

Reformen – skapandet av den kommunala vuxenutbildningen – motiverades av tre huvudskäl: att överbrygga de växande utbildningsklyftorna i samhället, att öppna möjligheter för individen att senare i livet komplettera ungdomsutbildningen och att förse arbetsmarknaden med väl utbildad arbetskraft. Många vuxna hade tidigare kunnat kompensera brister i formell utbildning genom erfarenheter från organisationslivet och arbetslivet och genom att delta i bildningsverksamheten men för allt fler vuxna behövde samhället ställa även resurser för formell utbildning till förfogande.

Under 1970-talet skedde en tyngdpunktsförskjutning, när det gällde betoningen av de olika delmålen. De fördelningspolitiska målen för utbildningen för vuxna gavs en ökad tyngd liksom de kompetensinriktade. Den kommunala vuxenutbildningens roll att erbjuda yrkesinriktad utbildning betonades allt starkare, medan uppgiften att ge möjlighet till behörighetskomplettering – vilken i början var det dominerande inslaget i verksamheten – fick träda tillbaka något.

På grundval av riksdagsbeslut åren 1981 och 1982 (prop. 1980/81:127, prop. 1980/81:203 och prop. 1982/83:2) formulerade och fastställde regeringen dels allmänna mål för den samhällsstödda utbildningen för vuxna, då definierad som arbetsmarknadsutbildning, folkbildning samt kommunal och statlig vuxenutbildning, dels särskilda mål

för kommunal och statlig vuxenutbildning. I propositionen

Kommunal

och statlig utbildning för vuxna (prop. 1983/84:169) klargjordes att dessa mål även fortsättningsvis borde gälla. Därutöver formulerades särskilda mål för statens skolor för vuxna, SSV.

De allmänna målen för arbetsmarknadsutbildning, folkbildning samt kommunal och statlig vuxenutbildning hade följande lydelse

Vuxenutbildningen syftar till

  • att överbrygga utbildningsklyftorna och därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa,
  • att öka de vuxnas förmåga att förstå, kritiskt granska och medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,
  • att utbilda vuxna för varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring och bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt
  • att tillgodose de vuxnas individuella önskemål om vidgade studie- och utbildningsmöjligheter och att ge dem tillfälle att komplettera ungdomsutbildningen.

I samband med övergången under åren 1989–1994 till mål- och resultatstyrning, ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun vad avser det offentliga skolväsendet för barn, ungdom och vuxna samt nya styrdokument (skollag, förordningar och läroplaner) upphörde de allmänna målen för den samhällsstödda utbildningen för vuxna att gälla.

För de olika utbildningsformerna gäller nu enbart olika särskilda mål. Kortfattat kan de beskrivas på följande sätt. För folkbildningen återfinns de – vad avser den utbildning som bedrivs med statsmedel – i Förordning om statsbidrag till folkbildningen (SFS 1991:977, prop. 1990/91:82,

Folkbildning och prop. 1997/98:115, Folkbildning). I

övrigt fastställer folkbildningen själv sina mål. När det gäller kommunal och statlig vuxenutbildning samt projektet Kunskapslyftet återfinns de i huvudsak i Skollag (SFS 1985:1100, som vad gäller utbildningen för vuxna i huvudsak bygger på prop. 1990/91:188,

Om ansvaret för

skolan, prop. 1992/93:250, En ny läroplan och ett nytt betygssystem för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux och prop. 1993/94:126, Svenskundervisning för invandrare), 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (SKOLFS 1994:2, prop. 1992/93:250, En ny läroplan och ett nytt betygssystem för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux), Lag om statens skolor för vuxna (SFS 1991:1108, prop. 1990/91:85, Växa med kunskaper), Förordning om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna (SFS 1998:276, prop. 1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.). Målen för högskolan ges i

Högskolelagen (SFS 1992:1434, prop. 1992/93:1,

Universitet och

högskolor – frihet och kvalitet).

5.4.2. Förslag

I Kunskapslyftskommitténs arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med övergripande mål inlagda i en vuxenutbildningslag för vuxnas utbildning, bildning och livslånga lärande enligt figur 5.5.

Figur 5.5 Övergripande mål inlagda i en lag om vuxnas utbildning, bildning och livslånga lärande

B a r n - o c h u n g d o m s l ä r a n d e V u x e n l ä r a n d e

Övergripande mål/syften för samhällsstödd utbildning för vuxna

inleder

Vuxenutbildningslag för vuxnas

utbildning, bildning och livslånga

lärande

Förordning för resp.

utbildningsform

Kunskapslyftskommittén når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag. Kommittén inskränker sig istället till att som ett första steg

  • lägga förslag till övergripande mål för all samhällsstödd utbildning för vuxna, exklusive arbetsmarknadsutbildningen (nedan),
  • lägga förslag till särskilda mål/syften för kommunal utbildning för vuxna inklusive sfi och särvux och för statens skolor för vuxna respektive för folkbildningen,
  • diskutera särskilda mål för övrig samhällsstödd utbildning för vuxna samt
  • lägga förslag till en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning för kommunal utbildning för vuxna (inklusive sfi och särvux) samt för statens skolor för vuxna (se vidare i kapitel 15). Övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

Kunskapslyftskommittén föreslår att det för den samhällsstödda utbildningen för vuxna (folkbildning, kommunal utbildning för vuxna, särvux, sfi, SSV, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande skolor och högskola) bör finnas övergripande mål – här benämnda

Mål för

samhällsstödd utbildning för vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska beslutas av riksdagen och föras in i den lag (motsvarande) som reglerar respektive vuxenutbildares verksamhet, så som skissen i figur 5.6 visar.

Vissa av dessa utbildningsanordnare – exempelvis folkbildningen och högskolan – har andra uppdrag än utbildning. Så till exempel har folkbildningen särskilda uppgifter inom kulturområdet och högskolan ett forskningsuppdrag. Dessa aktiviteter berörs givetvis inte av detta förslag till övergripande mål.

Figur 5.6 Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

Mål för samhällsstödd utbildning

för vuxna

Kommunal och statlig Folkbildning KY-utbildning inkl.

Högskola

utbildning för vuxna 1 påbyggnadsutbildning och kompl. utbildning

Särskilda mål/syften för respektive utbildningsanordnare på deras respektive villkor

1) Till kommunal och statlig utbildning för vuxna har också förts särvux och sfi.

De övergripande målen för samhällsstödd utbildning för vuxna följs upp i avsnitt 15.2 med förslag till särskilda mål/syften för olika utbildningsanordnare. I samma avsnitt fördjupas förslagen för kommunal utbildning för vuxna med förslag till en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning.

Kunskapslyftskommittén föreslår mer preciserat att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska delas upp i resultatmål och processmål, vilka ska bygga på samhällets gemensamma värdegrund.

En gemensam värdegrund ska enligt kommitténs uppfattning genomsyra såväl resultatmål som processmål.

I den nuvarande läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) finns följande värdegrund fastlagd:

Människors okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män, samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan ska gestalta och förmedla.

I överensstämmelse med den etik som förvaltas av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande.

Undervisningen ska vara icke-konfessionell.

Kunskapslyftskommitténs uppfattning är att en värdegrund för all samhällsstödd vuxenutbildning visserligen måste utgår från vårt västerländska arv men också kompletteras med den påverkan som mångfalden olika kulturer i 2000-talets Sverige de facto innebär. Därutöver konstaterar kommittén att undervisningen i delar av den samhällsstödda vuxenutbildningen – folkbildningen – inte behöver vara icke-konfessionell. Därför måste en värdegrund för den samhällsstödda vuxenutbildningen skrivas om.

Kunskapslyftskommittén föreslår att den i kapitel 15 föreslagna

Beredningen för livslångt lärande av regeringen ges i uppdrag att lämna förslag till mer exakta skrivningar om värdegrunden för den samhällsstödda utbildningen för vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska utgöra en del i det livslånga lärandet och ha som resultatmål

  • att underlätta för vuxna att fördjupa och utveckla sina kunskaper samt att kunna samarbeta och kommunicera,
  • att utveckla studieförmåga och studieintresse samt individens ansvar för sina studier,
  • att stimulera de studerandes förmåga till självständig och kritisk granskning samt förmåga att på egen hand lösa problem av olika slag,
  • att öka vuxnas förutsättningar till personlig utveckling och bildning samt deras förmåga att medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,
  • att underlätta för vuxna att inhämta sådana kunskaper de behöver för att klara varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring samt bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt öka Sveriges konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv,
  • att medverka till att utjämna utbildningsklyftorna mellan och inom generationer samt därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa samt
  • att genom ett brett utbud av individanpassade utbildningar ge vuxna förutsättningar att delta i ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt vanligare.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska ha följande processmål. Den ska

  • vara på lika villkor öppen för alla vuxna.
  • uppmuntra mångfald av aktörer med självständiga mål och särskilda inriktningar.
  • inom varje utbildningsform vara likvärdig och av god kvalitet varhelst den anordnas i landet. Därmed avses bland annat att undervisningen ska anpassas till varje studerandes förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Undervisningen kan aldrig göras lika för alla. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt sådana studerande som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Varje utbildningsanordnare har ett särskilt ansvar för studerande med funktionshinder.
  • utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom olika utbildningar för vuxna ska särskilt

− främja studerandeinflytande,

− aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden samt

− visa respekt för vår gemensamma miljö.

  • sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot såväl individens som samhällets efterfrågan och behov.

De övergripande målen ska gälla all samhällsstödd utbildning för vuxna. Det är dock viktigt att redan här betona de olika utbildningsanordnarnas olika roller i arbetet med utbildning för vuxna. Den kommunala utbildningen för vuxna – inklusive särvux, sfi och SSV – vänder sig exempelvis i huvudsak till vuxna som har behov av kompetensinriktad utbildning på grundläggande och/eller gymnasial nivå, medan studiecirkeln utgår från den enskildes/gruppens intresse av att få utökad kunskap i en för den angelägen fråga. Den kvalificerade yrkesutbildningen (KY) ger fördjupade yrkeskunskaper i nära samarbete med arbetslivet som också medverkar aktivt redan vid utbildningens tillkomst. Högskolan ger avancerad utbildning på vetenskaplig och konstnärlig grund.

I kapitel 15 vidareutvecklar Kunskapslyftskommittén målarbetet med att föreslå särskilda mål för kommunal utbildning för vuxna inklusive särvux och sfi samt för folkbildningen. Kommittén för i kapitel 15 vidare en diskussion om behovet av särskilda mål för övriga anordnare av samhällsstödd utbildning för vuxna.

5.5. Ansvarsfördelning och statliga styrmedel

Detta avsnitt inleds med några principiella resonemang om vad som kan vara en lämplig ansvarsfördelningen mellan stat, individ och arbetsliv om de tidigare diskuterade målen och visionerna för utbildning och livslångt lärande ska förverkligas. Nästa fråga blir vilka styrmedel staten ska använda i sin del av detta ansvarsutövande. Den senare diskussion leder i sin tur fram till vissa principiella ställningstagande från Kunskapslyftskommitténs sida beträffande statliga styrmedel.

Kunskapslyftskommittén anlägger i sina diskussioner om statliga styrmedel ett mer begränsat perspektiv än till exempel Demokratiutredningen och Ekonomirådet (SOU 2000:01; Lindbeck m.fl., 2000). Medan Kunskapslyftskommittén inskränker sig till att undersöka alternativa sätt för staten, dvs. regering och riksdag, att genom statliga styrmedel uppnå de mål regering och riksdag satt upp för samhällsutvecklingen tar de senare i sina överväganden och betraktelser in fler aspekter av beslutsfattandet. Hur ska medborgarna i början av beslutsprocessen kunna utöva inflytande över vilka statliga beslut som fattas? Och i slutet av beslutsprocessen hur ska de kunna utkräva ansvar från politiker och statliga myndigheter?

5.5.1. Ansvarsfördelning – stat, individ och arbetsliv

Som vi såg i kapitel 4 utpekas i allmänhet både i internationell och svensk forskning två huvuduppgifter för staten i utbildningssammanhang:

  • att ta ansvar för basutbildningen inklusive ungdomars övergång från utbildning till arbetsmarknad.
  • att stå som garant för infrastrukturen, att fungera som övervakare och katalysator för utbildningssystemet inklusive de privata och offentliga utbildningsmarknaderna.

Som framgick av kapitel 4 ställer sig Kunskapslyftskommittén bakom dessa principer. Det kan ändå finnas anledning att något ytterligare lägga ut texten kring dessa principer som en inledning till styrmedelsdiskussionen.

Basutbildning

Staten måste ge högsta prioritet åt att alla medborgare får tillgång till en god basutbildning. Skälen är flera – både samhällsekonomiska och fördelningspolitiska. En god basutbildning är en förutsättning för en god samhällsekonomisk utveckling. En välutbildad arbetskraft gör att företagen kan satsa på högproduktiva verksamheter och på att införa tekniska nyheter. Basutbildning är en kollektiv vara med betydande positiva externa effekter. Ju mer basutbildning dess mer teknisk utveckling. Ju bättre basutbildning dess mer avancerade arbetsorganisationer och dess mer vidareutbildning. Basutbildning, vidareutbildning och teknisk utveckling är komplement som tillåter ekonomin att komma in i en positiv utvecklingsspiral (Betcherman, m.fl., 1998; OECD, 1999a).

En god basutbildning är också en förutsättning för ett demokratiskt samhälle och i ett samhälle med en god basutbildning blir de sociala konflikterna mindre (Rubenson, m.fl., 1999).

Var gränsen går mellan basutbildning och annan utbildning kan diskuteras. När man kommer upp på högskolenivå och när det handlar om fort- och vidareutbildning i arbetslivet är argumenten för att staten ska ta ett ansvar svagare än för underliggande nivåer. I de senare fallen har de enskilda individerna – arbetsgivarna och de anställda – större möjligheter att direkt ta del av avkastning på utbildningsinvesteringar än när det gäller basutbildning. Det gör att de själva har ett större intresse av och förutsättningar för att satsa på dylika investeringar. Som vi såg i kapitel 4 är dock detta en sanning med vissa modifikationer i Sverige där den privatekonomiska avkastningen på vissa typer av högskole investeringar är låg (jfr. även SOU 1999:39; SOU 1998:51). Detta

hindrar dock inte att argumenten för att staten ska ta ett ansvar för investeringar i grundläggande utbildning är starkare än för högre utbildning.

Grundläggande utbildning är en förutsättning för alla slags samhällsaktiviteter inklusive högskolestudier. Genom kostnadsfria studier och generellt studiestöd har staten styrt de allmänna förutsättningarna för högskolestudier i Sverige. Arbetsmarknadens parter ansvarar för lönebildningen. Givet denna ansvarsfördelning och skattesystemet ger vissa högskoleutbildningar – framför allt de som leder till offentlig sektor – låg avkastning. Om efterfrågan på högskoleutbildning stiger inom vissa samhällssektorer kan detta förväntas leda till högre löner och högre avkastning på utbildningsinvesteringar riktade mot dessa sektorer. Differentierat studiestöd, som i så fall skulle subventionera vissa sektorer, har inte varit aktuellt i Sverige däremot har vi en generell begränsning på antalet studerande i högskolan och de studerande styrs i viss utsträckning in på utbildningar som förväntas ge god avkastning.

Till de vuxna som staten bör ta ett särskilt ansvar för bland dem som saknar grundläggande utbildning brukar ofta räknas individer med funktionshinder, invandrare, arbetslösa och grupper som hemlösa, kriminella och drogmissbrukare (OECD, 1999d; OECD & U.S. Department of Education, 1999). Det finns en risk att dessa grupper kan komma att hamna ännu mer på efterkälken i framtiden om inte särskilda insatser vidtas. Såväl rättviseskäl som samhällsekonomiska skäl talar för statliga insatser. Ett demokratiskt samhälle måste kunna ge alla likvärdiga förutsättningar och möjligheter till ett värdigt liv inklusive likvärdiga levnadsvillkor för individer med funktionshinder (Molander, 1999).

När det gäller att underlätta för ungdomar att komma in på arbetsmarknaden är huvudfåran – förutom allmän ekonomisk expansion och bättre fungerande arbetsmarknader – långsiktiga satsningar på gymnasieskolan inklusive dess utbildningsutbud och pedagogiska kvalitet. För vissa grupper av ungdomar kan dock kompletteringar i termer av särskilda lärlings-, praktik- och anställningsprojekt behövas. Om dessa projekt ska lyckas krävs att de är ambitiösa, har ett rejält utbildningsinnehåll och genomförs i samarbete med det lokala näringslivet (OECD, 1999e).

Som framgick av kapitel 4 är det Kunskapslyftskommitténs åsikt att staten bör garantera gymnasienivå för alla medborgare ett tema som kommer att vidareutvecklas i kapitlen 9, 10, 11, 12, 13 och sammanfattas i kapitel 17.

Infrastruktur

Till grundförutsättningarna för att utbildning ska komma till stånd hör lagar och regler för utbildningsanordnare och utbildningsmarknader. Sedan behövs naturligtvis utbildningsanordnare och finansieringssystem men även exempelvis information och vägledning för de studerande. Att staten ska stå för infrastrukturen kan motiveras såväl samhällsekonomiskt som fördelningspolitiskt.

Med ett statligt ansvar som skisserats ovan får individerna och arbetslivet ta ett huvudansvar för högskoleutbildning och fort- och vidareutbildning i arbetslivet. Hur pass mycket staten ska stötta och stimulera den typen av utbildning avspeglas bl.a. i de ställningstaganden som tas till olika förslag som har att göra med statens uppgift att fungera som övervakare och garant för utbildningssystemets infrastruktur. Exempel på åtgärder är:

  • information Basinformation om arbetsmarknader och utbildningsalternativ är av avgörande betydelse för att individer och arbetsgivare ska kunna fatta välunderbyggda utbildningsbeslut.

Yrkes- och utbildningsstandards är också av intresse. Yrkesstandards behövs för att kunna beskriva och diskutera hur arbetsmarknaden utvecklas. Vad krävs för klara ett visst yrke – formell och informell kompetens och utbytesförhållanden dem emellan. På motsvarande sätt behövs kvalitetsstandards för utbildningsanordnare för ”konsumentvägledning”. Olika länder har olika system för kvalitetskontroll och ackreditering av utbildningsanordnare.

Även arbetsgivare borde kunna certifieras med avseende på vad de erbjuder anställda i kompetensutvecklingsväg (Betcherman, m.fl., 1998).

Allmänna rekommendationer och riktlinjer för hur arbetsgivare ska rapportera personalens kompetens och kompetensutveckling är viktiga. Som vi såg i avsnitt 4.1 har skillnaderna mellan företagens marknadsvärde och bokförda värde ökat markant på senare tid. Detta beror bl.a. på att icke bokförda tillgångar som personalens kompetens blivit allt viktigare för företagens utveckling. Det senare leder i sin tur till att det även blir av samhällsekonomiskt intresse att både den nationella och internationella aktiemarknaden får korrekt information om bl.a. personalens kompetensutveckling (OECD, 1999i; SOU 1996:164).

  • stöd och stimulans I många länder finns och diskuteras vidareutveckling av statliga insatser för att få arbetsgivare och individer att satsa mer på utbildning

i arbetslivet. I Storbritannien har man kommit igång med individuella utbildningskonton. I Danmark finansierar staten utbildning för anställda. I vissa länder har (vissa) individer (Nederländerna, Frankrike, Belgien och Danmark) och (vissa) företag (Nederländerna) skattemässiga förmåner i samband med utbildningsinvesteringar. En del länder/regioner har eller har haft kombinerande skatte- och bidragssystem för att få upp företag på en viss personalutbildningsnivån (Frankrike, Korea, Australien, Québec). Somliga länder har liksom EU satsat pengar i projekt och fonder som ska användas till kompetensutveckling i arbetslivet (OECD, 1999a).

  • samarbete och partnerskap Staten kan ta olika initiativ för att stimulera samarbete mellan privata och offentliga utbildningsanordnare, mellan utbildningsanordnare och arbetsliv samt mellan utbildningsanordnare, arbetsliv, statliga, regionala och lokala myndigheter och frivilligorganisationer.
  • bevakning av systemaspekter Att se till att det finns grundförutsättningar för att systemet fungerar i stort är i de flesta länder en statlig uppgift utan att staten för den skull nödvändigtvis behöver sköta alla aktuella uppgifter i offentlig regi. Exempel är att garantera:
  • att det finns utbildningsanordnare av olika slag och med olika typ av utbud både vad avser inriktning och arbetssätt. Det måste finnas utbildningsanordnare som tillhandahåller grundskoleutbildning, gymnasial och eftergymnasial utbildning inklusive utbildning med smal efterfrågan.
  • att det finns regler för utbildningsanordnare och utbildningsmarknader.
  • att det finns system för kvalitetssäkring av utbildningsanordnarna.
  • att det finns översiktlig information för individer och arbetsgivare.
  • att individer kan få vägledning.
  • att kunskaper och kompetenser kan valideras oberoende av var de inhämtas och oberoende av vad de skall användas till (för vidare formell utbildning, i arbetslivet och i vardagslivet).
  • att det finns forskning och system för spridning av forskningsresultaten.
  • att det finns tillgång till utbildning, kompetensutveckling och system för erfarenhetsutbyte mellan praktiker och mellan praktiker och forskare inom utbildningssektorn.

Om man ser till diskussionen i Sverige när det gäller infrastrukturen så har den ofta rört sig i liknande banor som utomlands. Vissa faktorer varierar dock mellan länderna på ett sätt som påverkar den utbildningspolitiska diskussionen. Till dem hör lönebildningen, skatterna och studiestödet.

Vad som delvis är specifikt för Sverige är, som nämndes ovan, den komprimerade löneskalan och skatteskalan som gör att avkastningen på högskoleutbildning genomsnittligt varit låg (jfr avsnitt 4.3). Det finns dock områden där den är relativt hög. Staten har kompenserat den låga avkastningen genom att tillhandahålla gratis utbildning samt ett generellt och internationellt sett generöst studiestöd. Tillgången till högskoleutbildning har dock begränsats genom spärrar.

När det gäller arbetslivet har staten i Sverige tagit på sig ett särskilt ansvar för arbetsmarknadsutbildning för de arbetslösa och för att anpassa deras kompetens till vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. Viss stimulans har också givits till kompetensutveckling i arbetslivet. Andra viktiga särdrag i Sverige är den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen. Sedan decentraliseringen av skolan 1989–1994 och de finansiella uppgörelser som följde med den finansieras den kommunala vuxenutbildningen av kommunerna. Folkbildningen finansieras till stor del med statliga bidrag men även med bidrag från bl.a. kommuner och landsting.

I och med det statsbidragsfinansierade Kunskapslyftsprojektet har även betydelsen av en god infrastruktur för utbildning ute i kommunerna, dvs. nära individerna kommit att uppmärksammas allt mer i Sverige.

Som framgick av kapitel 4 är det Kunskapslyftskommitténs åsikt att staten bör garantera individerna tillgång till en viss minimistandard vad gäller infrastruktur för livslångt lärande i alla kommuner. Vad som först och främst bör utvecklas när det gäller infrastrukturen återkommer vi till i kapitlen 14, 15 och 16.

Med en kompetent befolkning och en välutvecklad utbildningspolitisk infrastruktur är förutsättningarna goda för:

  • allsidig personlig utveckling
  • demokratisk samhällsutveckling
  • ekonomisk tillväxt.

Basutbildning och en god infrastruktur på utbildningsområdet kommer att verka efterfrågestimulerande när det gäller utbildning och lärande. Staten gör en mycket stor insats för det livslånga lärandet genom att garantera ”basutbildningen” och ”infrastrukturen”. Mot den bakgrunden bör individerna, arbetslivet, arbetsgivarna och facken kunna ta på sig viktiga uppgifter i det livslånga lärandet i arbetslivet och i vardagslivet.

5.5.2. Statens styrmöjligheter

Styrmedel – prispåverkande, reglerande och offentliga resursinsatser

Staten (riksdag, regering och den statliga förvaltningen) har olika typer av styrmedel till sitt förfogande. En vanlig klassificering av statliga styrmedel för att styra samhällsutvecklingen är: prispåverkande styrmedel, reglerande styrmedel och offentliga resursinsatser. Exempel på prispåverkande styrmedel är skatter, subventioner, stöd och bidrag av olika slag t.ex. studiestöd. Till de reglerande styrmedlen hör lagar och förordningar där Skollagen och Kunskapslyftsförordningen är exempel från utbildningsområdet.

De offentliga resursinsatserna för styrning av samhället manifesteras framför allt i de statliga anslagen till olika verk och myndigheter – till Skolverket, Högskoleverket, Arbetsmarknadsverket etc. Deras anslagsfinansierade verksamheter kan vara av mycket varierande slag t.ex. satsningar typ Kunskapslyftet, information, utvärdering, forskning, kompetensutveckling etc.

I vissa fall har riksdagen delegerat ansvar och resurser till kommunerna. Det gäller t.ex. för grund- och gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Att utveckla dessa sektorer ligger numera på kommunerna dock med den begränsningen att kommunernas styrning naturligtvis ska utövas inom ramen för riktlinjerna för den nationella utbildningspolitiken som den kommer till uttryck i lagar, förordningar och föreskrifter (jfr. nedan).

Det finns inga vattentäta skott mellan de tre typerna av styrmedel. I botten för tillämpningen av alla slags styrmedel ligger nästan alltid något slags reglering även om inte själva reglerandet är ett givet styrmedels huvuduppgift. På liknande sätt har nästan all styrning prispåverkande effekter även om dessa effekter kan vara små och i vissa sammanhang ointressanta. Till de reglerande – men även de andra – styrmedlen hör oftast tillsyn och sanktioner vilket i sin tur kan implicera polis, åklagare och domstolar (Rudén, m.fl., 1999). En viktig uppgift för tillsynen är att trygga god praxis i de delar av samhällsordningen som bygger på skyldighetsbaserad lagstiftning. Detta till skillnad från rättighetsbaserad lagstiftning som ger individerna möjlighet att själva kräva ut sin rätt via domstol.

Rekommendationer, råd, anvisningar och information befinner sig i gränslandet mellan reglerande styrmedel och kategorin ”informativa styrmedel” som är en underavdelning av offentliga resursinsatser. Många krav har rests på att de statliga myndigheterna borde vara tydligare i sin information. Även i kontroversiella frågor skulle de kunna ta

ställning och gå ut i den offentliga debatten (Riksdagens revisorer, 1999b; SOU 1996:169).

Andra exempel på styrmedel av informativ, utvecklande och ”främjande” karaktär är seminarier, projekt- och utvecklingsstöd. Även dia log, samarbete, överläggningar och överenskommelser kan räknas dit. Inte minst i relationerna mellan stat och kommun kan det vara viktigt att bygga på en anda av samförstånd och samarbete och etablera former för regelbundna överläggningar och överenskommelser. Staten liksom kommunerna är jämbördiga i så måtto att de båda bygger sin verksamhet på ett politiskt mandat och egen beskattningsrätt (Riksrevisionsverket, 1996).

En kategori styrmedel inom gruppen offentliga resursinsatser snarlik de ”främjande” och ”informativa” styrmedlen är de som går under beteckningen ”kunskapsstyrning”. Till dem kan räknas satsningar inom en viss sektor på utbildning, kompetensutveckling, FOU, utvärdering, kvalitetsutveckling, nationell verksamhetsuppföljning, statistik, register samt informationsöverföring via olika medier och i form av rekommendationer och liknande.

Kombinationer av styrmedel förekommer naturligtvis också t.ex. överläggningar och stimulansbidrag där resultatet av överläggningarna bl.a. är överenskommelser om vilka verksamheter som ska få stimulansbidrag samt storlek och utformning på dessa.

Direkt och indirekt styrning

Ibland skiljer man mellan direkt och indirekt styrning och styrning på kort och lång sikt – kategorier som delvis kan sammanfalla. Med direkt styrning försöker man påverka målvariabeln mer eller mindre omedelbart genom styrmedlet. Det kan handla om att förbjuda ett visst beteende, som betraktas som olämpligt, eller att beskatta det på en prohibitivt hög nivå.

Den indirekta styrningen tar vägen över olika mellanliggande variabler och kan därmed få störst verkan på längre sikt. Indirekt styrning har av forskare rekommenderats allt starkare under senare år. Eftersom samhället och ekonomin förändrar sig så snabbt kan det exempelvis vara lämpligare att försöka få till stånd vettiga ”spelregler” som leder de olika individernas agerande i rätta banor snarare än att direkt försöka påverka deras beslutsfattande. Att bygga upp infrastrukturen för olika sektorer – järnvägar för transporter och bredband för kommunikationer – kan också vara ett sätt att indirekt styra och stimulera den ekonomiska utvecklingen (Andersson & Sylwan, 1997).

Attityder och värderingar är naturligtvis också mycket viktiga för den långsiktiga samhällsutvecklingen och kan i viss utsträckning påverkas genom offentliga insatser. Folkbildningen har exempelvis betytt mycket för den demokratiska utvecklingen i Sverige (Salo, 1999). På motsvarande sätt skulle satsningar på det livslånga lärandet kunna vidareutveckla demokrati, kultur och välstånd i Sverige.

Styrmedel för stabilisering, allokering och fördelning

Inom ekonomisk teori skiljer man ofta på stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitik och styrmedel för att uppnå mål inom respektive område. Stabiliseringspolitiken har att göra med konjunkturerna och möjligheterna att motverka den med lågkonjunkturer sammanhängande arbetslösheten. Allokeringspolitiken går ut på att göra resursutnyttjandet i ekonomin så effektivt som möjligt och att skapa ekonomisk tillväxt medan fördelningspolitikens uppgift är att se till att man får en fördelning av resurserna som under givna omständigheter kan betraktas som rättvis.

I arbetsmarknadspolitiken är alla tre perspektiven tydliga. Detsamma gäller Kunskapslyftsprojektet som både ska bidra till att minska arbetslösheten och öka den ekonomiska tillväxten samtidigt som de som tidigare fått minst utbildning ska kompenseras.

Offentliga resursinsatser

Under denna rubrik hamnar hela det problemkomplex som har att göra med hur staten i praktiken ska få till stånd den styrning av samhällsutvecklingen som var tänkt genom de offentliga resursinsatserna. Hur ska man få ett effektivt utnyttjande av offentliga resurser när de tar vägen via riksdag, regering och statliga myndigheter. En liknande problematik finns för kommunerna när det gäller att få till stånd en effektiv användning av offentliga medel via kommunstyrelse och kommunala myndigheter. Ska det ske genom centralisering eller decentralisering? Genom decentralisering och generella bestämmelser, rambudgetar och liknande som kompletteras med målstyrning? Genom ekonomistyrning?

Centralisering, decentralisering, målstyrning

Centralisering kan vara fördelaktig ur nationell styrningssynvikel medan decentralisering ger möjligheter till större anpassning till specifika

förutsättningar i de enskilda fallen och bättre utnyttjande av lokal information.

Rambudget och målstyrning är i sammanhanget ett kombinationsalternativ för statens styrning av statliga myndigheter. Det tillåter både en viss centralisering och decentralisering. Ams är ett exempel. För Ams formulerar regeringen årsvisa mål i regleringsbrevet som ska styra Ams användning av ramanslagen men överlåter val av medel för att uppnå målen åt Ams.

Till de fördelar som finns att vinna med regional och lokal decentralisering hör lokal effektivitet, social integrering och direktdemokrati. Effektiviteten i de politiska åtgärderna ökar när man på det lokala pla net kan integrera olika politikområden och mobilisera lokala aktörer. En övergripande nationell plan, som ger riktlinjer och koordinerar, kan dock var en förutsättning för att även uppnå effektivitet på nationell nivå (OECD, 1999f).

När det gäller staten och kommunerna är situationen speciell. Det finns en spänning mellan statens roll som överordnad och samtidigt en med kommunerna jämbördig och samspelande part (Riksrevisionsverket, 1996).

På skolområdet inklusive vuxenutbildningen kommer sig statens överordnade roll av decentraliseringen av tidigare statliga uppgifter till kommunerna. De utökade arbetsuppgifterna som kommunerna fick i samband med reformerna 1989–1994 av ungdoms- och vuxenutbildningen (jfr. kapitel 15) finansierades av staten. Denna finansiering hamnade så småningom i det generella kommunala inkomst- och kostnadsutjämningssystemet som bl.a. är till för att utjämna kommunernas möjligheter att fullgöra sina olika åtaganden (SOU 1998:51; SOU 1999:39; Söderström, m.fl., 1999).

I samband med decentraliseringsreformerna infördes målstyrning. Statens överordnade roll återspeglas i de nationella målen och riktlinjerna för utbildningspolitiken som återfinns i lagar och förordningar och som det är Skolverkets uppgift att följa upp och rapportera om till regering och riksdag.

Det jämbördiga partsförhållandet mellan staten och kommunerna på utbildningsområdet kommer sig av att kommunerna har ett eget politiskt mandat på detta område helt bortsett från det av riksdagen till kommunerna delegerade ansvaret på utbildningsområdet.

Som situationen ser ut i dagsläget på utbildningsområdet är processerna för nationell, sektorsvis målformulering respektive resursmobilisering i kommunerna skilda åt. Regering och riksdag fattar beslut om mål och riktlinjer för utbildningspolitiken i viss ordning medan kom-

munerna avväger tilldelning av medel för utbildningsverksamheten i annan ordning.

Myndigheterna brottas också med stora svårigheter att styra och följa upp den kommunala verksamheten inom ramen för riksdagens tilltänkta mål- och resultatstyrning. De nationella målen har ofta varken den precision eller den kvantifierbarhet/kvantifiering som förutsätts för att kunna fungera som styrande. Detta har även lett till problem i nästa led i den hierarkiskt tänkta styrprocessen. Kommunerna får svårt att transformera de nationella målen till lokala mål vilket är en förutsättning för deras självutvärdering (SOU 1996:169).

Av olika skäl har man på nationell nivå inte varit särskilt framgångsrik när det gäller att bygga upp lämpliga statistik- och uppföljningssystem. Variationerna i kommunerna både vad avser organisation och verksamhet har lett till större problem med tillförlitligheten i insamlade uppgifter än kanske förutsett, liksom bristande intresse och resurser för statistikinsamling i kommunerna. Om inte kommunerna ser någon återkoppling från den nationella uppföljningen och utvärderingen till den egna verksamheten bidrar det naturligtvis också till att minska deras intresse för uppgiftslämnande. Till dessa problem kommer att det naturligtvis alltid är svårt att fånga verksamheternas kvalitativa dimensioner. Mycket mer skulle dock kunna åstadkommas om bättre mätinstrument utvecklades (Rubenson m.fl., 1999; Storesletten & Zilibotti, 1999).

Det är inte ovanligt att målstyrningen vis à vis kommunerna kompletteras med andra insatser. Ett exempel är projektpengar. Denna typ av riktade statsbidrag kan ha större träffsäkerhet än generella statsbidrag. Problemen med dem är att de ofta används ad hoc och utan att det från myndigheternas sida finns någon strategi för deras användning. Uppföljningen är många gånger bristfällig och några sanktionsmöjligheter brukar inte heller föreligga.

Andra exempel på kompletterande insatser är utökad regelstyrning, skärpt tillsyn och förstärkt dialog. Rättighetslagstiftning ger naturligtvis större träffsäkerhet än generella statsbidrag men innebär ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Mildare former av styrning och påverkan kan vara nya bestämmelser i förordningar och föreskrifter, råd, anvisningar och rekommendationer. De senares status kan dock upplevas som diffus och skapa mer osäkerhet än klarhet.

Som exempel på förstärkt tillsyn kan nämnas Kvalitetsgranskningsnämnden på Skolverket. Dess konstruktion illustrerar flera problem i den aktuella stryningsproblematiken:

  • tillsyn utan sanktioner.

Denna situation är inte unik för Kvalitetsgranskningsnämnden utan gäller i praktiken hela Skolverkets tillsynsverksamhet. Skolverket har av regeringen begärt att få tillgång till mer adekvata sanktionsmöjligheter (Skolverket, 1998e).

  • dubbelkommando. Kvalitetsgranskningsnämnden ska dels ta instruktioner direkt av regeringen dels är den en del av Skolverket. På liknande sätt har regeringen i många fall gått ut direkt till kommuner och andra aktörer med initiativ som konferenser, överläggningar och projekt som i det enskilda fallet kan vara välmotiverade men inte desto mindre i det långa loppet riskerar att slå undan fötterna på myndigheternas auktoritet och verksamhet (Riksdagens revisorer, 1999b).
  • överlagring av styrning. På skolområdet finns redan det generella målstyrningssystemet som dessutom kompletterats med krav på att kommunerna ska göra kvalitetsredovisningar (SOU 1999:39).

Den s.k. dialogen med kommunerna har varit ett viktigt inslag i Kunskapslyftsprojektet både under den inledande perioden då Kunskapslyftet leddes av Delegationen för kunskapslyftet inom regeringskansliet och då ledningen flyttades över till Skolverket. Viktiga frågor för statliga myndigheter i dylika sammanhang blir hur man ska kunna skilja mellan verksamheter av främjande karaktär och tillsynskaraktär och vem det är man i första hand ska ha kontakt med i kommunerna – politiker eller tjänstemän (Rudén, m.fl., 1999, SOU 1996:169).

Styrformer – ekonomistyrning

Olika styrformer har diskuterats för den offentliga sektor: demokratiska, byråkratiska, professionella och marknadsliknande. Vilka kombinationer som är bäst

  • för demokrati och legitimitet; politikeransvar och relationerna mellan politiker, personal och ”kunder”; jämlikhet och rättvisa; produktivitet och effektivitet; kostnadsmedvetande; arbetsmiljö och arbetsorganisatorisk utveckling; valfrihet och klientinflytande
  • vet man ännu så länge inte särskilt mycket om. Inte heller vilka förutsättningar och förberedelser som krävs för att få acceptans för de olika formerna av ekonomistyrning. Ledarskap är viktigt liksom påverkbarhet och stabila ekonomiska förutsättningar. Prestationsersättning passar inte alltid – olika verksamheter ger olika förutsättningar vilket bl.a. beskrivs och analyseras på ett intressant sätt för hälso- och sjukvårdsområdet i SOU 1999:66, Garpenby & Carlsson (1999), Törnqvist (1999) och Gustavsson (1999).

Det är framför allt inom kategorien ekonomistyrning som man experimenterar för närvarande med olika varianter av:

  • interna faktor- och producentmarknader
  • konsumentmarknader
  • resultatenheter
  • köp/sälj-system med internpriser
  • beställar/utförarsystem med prestationsersättning
  • kontraktsstyrning
  • konkurrens och upphandling.

När det gäller den statliga styrningen av utbildning för vuxna finns en diskussion om ”konsumentmarknader” i termer av individuella utbildningskonton, ”skolpeng” och fristående vuxenutbildningenheter (se vidare kapitel 9 och 15; SOU 1996:164; SOU 1999:39; Statskontoret 1999a).

Inom Kunskapslyftet är det annars främst upphandling som provats ute i kommunerna i stor skala och i många olika former. I vissa fall har den påtagligt ökat mångfalden men konkurrens kan också leda till likriktning och likformighet medan kombinationen kontraktsstyrning och valfrihet för konsumenter i fall av friskolor kan göra kommunerna till passiva betalare. Utvärderingarna av Kunskapslyftet kommer förhoppningsvis att bidra till en bättre förståelse av de processer som införande av marknadsliknande styrning ger upphov till (Wass, 2000b).

Sammanfattningsvis har Kunskapslyftskommittén följande principiella synpunkter när det gäller statliga styrmedel.

Den indirekta styrningen som har sin verkan via attityder och värderingar är mycket viktig för den långsiktiga samhällsutvecklingen. Offentliga satsningar på livslångt lärande och infrastruktur på utbildningsområdet av den typ Kunskapslyftskommittén föreslår kommer att kunna bidra till att vidareutveckla demokrati, kultur och välstånd i Sverige.

Både prispåverkande styrmedel, reglerande styrmedel och offentliga resursinsatser behövs för att kunna förverkliga det livslånga lärandet. När det gäller prispåverkande styrmedel är det främst i fråga om studiestöd som Kunskapslyftskommittén lämnar förslag (se vidare kapitel 10).

De reglerande styrmedlen kommer också att fortsättningsvis fylla en viktig funktion. Kunskapslyftskommitténs föreslår ökade skyldigheter för kommunerna att erbjuda vuxenutbildning, vägledning, validering etc. vilket i sig förutsätter att tillsynen skärps (se vidare kapitel 9 och 15).

Offentliga resursinsatser behövs för att garantera den basutbildning Kunskapslyftskommittén föreslår (se vidare kapitel 9).

Kunskapslyftskommittén anser att den av staten garanterade rätten till treårig gymnasiekompetens inte ska vara knuten till konjunkturerna utan vara en renodlad fördelnings- och effektivitetsfråga. Detta utesluter inte att grundläggande och gymnasial utbildning skulle kunna användas för att möta konjunktur- och strukturproblem men i så fall i särskild ordning (se vidare kapitel 9 och 10).

När det gäller relationerna mellan staten och kommunerna anser Kunskapslyftskommittén att det är angeläget att hålla fast vid decentraliseringen men:

  • att de nationella målen för utbildningspolitiken som de kommer till uttryck i lagar och förordningar måste bli tydligare. De bör ha den precision som förutsätts för att kunna fungera styrande och i lämpliga delar vara kvantifierbara och kvantifierade. Därmed underlättas såväl den nationella som lokala utvärderingen (jfr. avsnitt 5.4, kapitel 15 och 16).
  • att individens ställning stärks genom skyldighetslagstiftning och effektivare tillsyn (se vidare kapitel 9 och 15).
  • att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommuner bör etableras på utbildningsområdet (se vidare kapitel 15).

För att spänningen mellan statens roll som överordnad och samtidigt med kommunerna samspelande part ska kunna hanteras effektivare på myndighetsnivå anser Kunskapslyftskommittén vidare:

  • att myndigheternas kontrollerande uppdrag i huvudsak skiljs från de främjande. Till de kontrollerande räknar vi då regeltillsyn, uppföljning av resultat- och måluppfyllelse, information om resultat- och måluppfyllelse och sektorsforskning i anslutning till de kontrolle rande uppdragen.
  • att de främjande uppdragen successivt överlåts på separata organ, partnerskap och forskningsinstitutioner. Till de främjande uppdragen räknar vi då dialog (mellan statliga företrädare, kommunala politiker och tjänstemän samt representanter för samhälle och arbetsliv), information, seminarier, projekt, kvalitetsutveckling, utvärdering, validering, kompetensutveckling för vuxenutbildare och forskning i anslutning till främjandeuppdragen (se vidare kapitel 14 och 15).

Kunskapslyftskommittén har i övrigt i sina förslag utgått ifrån:

  • ”Finansieringsprincipen” dvs. att riksdag och regering inte får ålägga kommunerna nya uppgifter utan att kommunerna samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om

statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare får statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen (Riksrevisionsverket, 1996).

  • ”Ansvars- och finansieringsprincipen” inom svensk handikappolitik som förenklat innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. Om en verksamhet behöver anpassas i något avseende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten (prop. 1995/96:86).

I utbildningssammanhang innebär ansvars- och finansieringsprincipen att det är utbildningsanordnaren som ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder som studerande med funktionshinder är i behov av för att kunna studera. Statens har en ”kontrollerande” och ”främjande” roll:

  • att i lagar och förordningar ställa krav på utbildningsanordnarna
  • att utöva tillsyn och stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnarna
  • att ansvara för att funktionshindrade ges förutsättningar att utnyttja de möjligheter som flexibelt lärande och ny teknik skapar
  • att ansvara för att utbildningsanordnarna får del av forskningsresultat, erfarenhetsåterföring etc.

Individens ansvar är detsamma oavsett funktionshinder eller ej.

I arbetslivet fungerar ansvars- och finansieringsprincipen på liknande sätt. Arbetsgivaren ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder medan staten har en ”kontrollerande” och ”främjande” roll – att kontrollera att funktionshindrade inte diskrimineras, att underlätta för arbetsmarknadens parter att utveckla arbetsplatserna så att alla får likvärdiga möjligheter att delta i arbetslivet etc.

5.6. Sammanfattning och förslag

Figuren nedan kan användas som utgångspunkt för både de diskussioner om framtidsvisioner och utgångsläge som förts i detta kapitel.

L i v s l å n g t l ä r a n d e

Barn- och ungdomslärande Vuxenlärande

Lärande på fritid Vardagslärande

Lärande i studier Lärande i arbetslivet Lärande i studier Kunskapslyft/Kunskapsbygge för vuxna

I n f r a s t r u k t u r

Utbildningsanordnare

Barn- och ungdomsutbildning Utbildning för vuxna Barn- och Kommunala vuxenutbildningsenheter ungdomsskolor Folkhögskola Studieförbund Högskola Lernia/AmuGruppen Privata utbildningsanordnare

Lärare

Läromedel, hjälpmedel, informationsteknik

Information, vägledning, uppsökande verksamhet, validering

Bibliotek, arbetsförmedling

Finansieringssystem

Lagstiftning, rättsväsende, myndigheter

Visionen om ett framtida utbildningssystem och ett livslångt lärande

Som svar på individuella behov av livslångt lärande och de möjligheter som kunskapstillväxten och teknikutvecklingen ger upphov till, förändras utbildningssystemet – ungdomsutbildningen, utbildningen för vuxna och infrastrukturen på utbildningsområdet – kraftigt. I Kunskapslyftskommitténs vision ingår att alla ungdomar fullföljer en treårig gymnasieutbildning. Ungdomsutbildningen lägger grunden för det livslånga lärandet och en majoritet av ungdomarna går vidare till eftergymnasial utbildning.

Vuxna har rätt till gymnasiekompetens och kan fritt komplettera sin grund- och gymnasieskolutbildning. Utbildning för vuxna på eftergymnasial nivå erbjuds i många olika former och av många olika utbildningsanordnare. Lokala kunskapscentra tillhandahåller information och vägledning. De ger även individerna tillgång till möjligheter att få kompetensen testad och validerad, att pröva på olika slags ”kunskapsaktiviteter” och delta i flexibla utbildningsalternativ allt från orienterande nivå till högskolenivå. Ett system för validering av reell kompetens till högskolepoäng har införts och den lokala tillgången till högskoleutbildning är i stort sett obegränsad.

En högkvalitativ grundutbildning, mångfald i utbildningsutbud och bland utbildningsanordnare utgör tillsammans med vägledning, validering och kvalitetssäkring viktiga delar av infrastrukturen på utbild-

ningsområdet. Staten står för likvärdiga utvecklingsmöjligheter och förutsättningar för livslångt lärande både i vardags- och arbetslivet för alla individer och i alla delar av landet.

För individerna finns många olika möjligheter att förverkliga sig själva och delta i det livslånga lärandet med dess vidare implikationer för ett aktivt arbets- och vardagsliv. Ungdomsutbildningen, lärandet i arbetslivet och kontakterna med lokala kunskapscentra är för de flesta hörnpelare. Men bredden i det livslånga lärandet kommer sig av att det svenska folket i vardagslivet byggt vidare på traditionen att vara ett aktivt läsande, skrivande och studerande folk. Man har fått en lärande kultur och ett lärande samhälle med en bred vision av livslångt lärande för alla, en atmosfär som stimulerar nyfikenhet och upptäckarglädje. Det finns en solidaritet i lärande. Alla har tillgång till stödjande nätverk, läromedel och hjälpmedel.

Ett lärande arbetsliv

Visionen är att Sverige har utvecklats till ett kunskapssamhälle med ett högproduktivt och effektivt arbetsliv som för individerna innebär ett kontinuerligt lärande i såväl informella som formella sammanhang – uppdatering och vidareutbildning inom gamla och nya yrkesområden. Nya former av lättillgängliga medie r, distansutbildning och flexibelt lärande kommer till stor användning i arbetslivet. För planeringen av den individuella kompetensutvecklingen är den kommunala vägledningsservicen och den hjälp till självhjälp som erbjuds vid lokala kunskapscentra en viktig tillgång.

Ungdomarnas övergång från utbildning till arbetsliv sker på ett smidigt sätt. Kontakterna mellan utbildningsväsendet och arbetslivet är goda och har resulterat i en intensifierad samverkan kring allt från yrkesvägledning, projektarbeten, arbetsplatsförlagd utbildning, praktik och inskolning. Genom samverkan mellan utbildningsanordnare, arbetsgivare, fack och anställda utvecklas effektiva former för samspelet mellan lärandet på arbetsplatserna och i utbildningen. Högskolan är starkt engagerad i att anordna yrkesinriktad utbildning, att bidra till näringslivsutvecklingen genom forsknings- och utvecklingsarbete och genom att medverka i den lokala och regionala utbildningsplaneringen.

För företag och offentliga organisationer har kvalitetsutveckling och kompetensutveckling blivit strategiska inslag i ledningsfunktionen. Verksamhetsutvecklingen sker i samverkan mellan ledning, fack och de enskilda anställda. Aktieägarna kräver redovisning av utvecklingen av företagens kunskapskapital och kvalitetsarbete.

För det individuella ansvaret för livslångt lärande och lärandet i arbetslivet har ett system med individuella utbildningskonton utvecklats. De kan klara mindre individuella behov av utbildning. Staten står dock som garant för arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa. Arbetsgivarnas ansvar för kompetensutveckling har utvecklats kraftigt både till följd av lönsamhetsskäl och individernas och fackens krav. Av samma skäl har utvecklingen gått i riktning mot ett jämlikt, jämställt och mångkulturellt arbetsliv. Kompetensutvecklingen måste drivas både med bredd och spets för att vara effektiv. Att ta tillvara både kvinnors och mäns kompetens har blivit affärsmässigt nödvändigt liksom att ha en mångkulturell förankring på arbetsplasterna och ut mot kunderna. Utbildning och kompetensutveckling premieras på arbetsmarknaden.

Arbetslivet är effektivt och upplevs som rättvist. Att Sverige varit framgångsrikt i att skapa ett genomgående högproduktivt arbetsliv beror bl.a. på att man uppnått enighet kring satsningarna på det livslånga lärandet. Därigenom har man också lyckats mobilisera individerna och ge dem förutsättningar att till fullo utveckla och utnyttja sin kompetens. Detta har i sin tur gjort Sverige till ett attraktivt land för företagande. Forskningen om det livslånga lärandet har bidragit till förståelsen av vikten av att balansera teknik och humanism.

Att ta sig från dagsläget mot framtidsvisionen

Om man betänker alla de experiment, program och projekt som försiggår inom ramen för ovanstående figur inser man att vi befinner oss mitt i ett experimenterande samhälle:

  • försöksverksamhet pågår med Kunskapslyft och KY, kvalificerad yrkesutbildning.
  • en studiestödsreform har beslutats av riksdagen.
  • svenska för invandrare är under utredning.
  • vägledning, validering, arbetsmarknadsutbildning och individuell kompetensutveckling i arbetslivet är under utredning.
  • ”nya mål 3” programmet ska stimulera till kompetensutveckling för anställda och arbetslösa.
  • ett infrastukturprogram för bredbandskommunikation utreds.
  • arbetet med de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden går vidare.

Till detta kommer att alla gymnasieprogram har blivit treåriga och att högskolan håller på att byggs ut.

De internationella utvärderare som på Kunskapslyftskommitténs uppdrag studerat svensk vuxenutbildning har sett alla dessa aktiviteter som uttryck för ett brett intresse för det livslånga lärandet men de visar också på ett behov av att knyta ihop de olika delarna till en helhet.

Kunskapslyftskommittén kommer i det följande lämna förslag till en reformerad vuxenutbildning enligt följande.

På Kunskapslyftskommitténs ”kärnområden” – fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet och det därtill hörande studiestödet UBS – lämnas preciserade förslag (se vidare kapitel 9 och 10).

På andra punkter framför Kunskapslyftskommittén synpunkter på vad som enligt kommittén behöver göras för att få tillstånd en sammanhängande politik för livslångt lärande. Dessa utblickar mot angränsande områden handlar bl.a. om ungdomsutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, den eftergymnasiala yrkesutbildningen, högskolan, lärandet i arbetslivet, kulturen och demokratin (se vidare kapitel 9, 10, 15 och 16).

Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

I Kunskapslyftskommitténs arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med övergripande mål inlagda i en vuxenutbildningslag för vuxnas utbildning, bildning och livslånga lärande.

Kunskapslyftskommittén når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag. Kommittén inskränker sig istället till att som ett första steg lägga förslag till övergripande mål för all samhällsstödd utbildning för vuxna, exklusive arbetsmarknadsutbildningen och förslag till särskilda mål/syften för kommunal utbildning för vuxna inklusive sfi och särvux och för statens skolor för vuxna respektive för folkbildningen (se vidare kapitel 15).

Övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

Kunskapslyftskommittén föreslår att det för den samhällsstödda utbildning för vuxna – folkbildning, kommunal utbildning för vuxna, särvux, sfi, SSV, kvalificerad yrkesutbildning, kompletterande skolor och högskola – bör finnas övergripande mål, här benämnda Mål för samhällsstödd utbildning för vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska beslutas av riksdagen och föras

in i den lag (motsvarande) som reglerar respektive vuxenutbildares verksamhet.

De övergripande målen för samhällsstödd utbildning för vuxna följs upp i avsnitt 15.2 med förslag till särskilda mål/syften för olika utbildningsanordnare. I samma avsnitt fördjupas förslagen för kommunal utbildning för vuxna med förslag till en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning.

Kunskapslyftskommittén föreslår mer preciserat att målen för samhällsstödd utbildning för vuxna ska delas upp i resultatmål och processmål, vilka ska bygga på samhällets gemensamma värdegrund. En gemensam värdegrund ska enligt kommitténs uppfattning genomsyra såväl resultatmål som processmål.

I den nuvarande läroplanen för de frivilliga skolformerna finns följande värdegrund fastlagd:

Människors okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män, samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan ska gestalta och förmedla.

I överensstämmelse med den etik som förvaltas av kristen tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande.

Undervisningen ska vara icke-konfessionell.

Kunskapslyftskommitténs uppfattning är att en värdegrund för all samhällsstödd vuxenutbildning visserligen måste utgår från vårt västerländska arv men också kompletteras med den påverkan som mångfalden olika kulturer i 2000-talets Sverige de facto innebär. Därutöver konstaterar kommittén att undervisningen i delar av den samhällsstödda vuxenutbildningen – folkbildningen – inte behöver vara icke-konfessionell. Därför måste en värdegrund för den samhällsstödda vuxenutbildningen skrivas om.

Kommittén föreslår att den föreslagna Beredningen för livslångt lärande av regeringen ges i uppdrag att lämna förslag till mer exakta skrivningar.

Kommittén föreslår att den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska utgöra en del i det livslånga lärandet och ha som resultatmål

  • att underlätta för vuxna att fördjupa och utveckla sina kunskaper samt att kunna samarbeta och kommunicera,
  • att utveckla studieförmåga och studieintresse samt individens ansvar för sina studier,
  • att stimulera de studerandes förmåga till självständig och kritisk granskning samt förmåga att på egen hand lösa problem av olika slag,
  • att öka vuxnas förutsättningar till personlig utveckling och bildning samt deras förmåga att medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,
  • att underlätta för vuxna att inhämta sådana kunskaper de behöver för att klara varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring samt bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt öka Sveriges konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv,
  • att medverka till att utjämna utbildningsklyftorna mellan och inom generationer samt därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa samt
  • att genom ett brett utbud av individanpassade utbildningar ge vuxna förutsättningar att delta i ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt vanligare.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska ha följande processmål. Den ska

  • vara på lika villkor öppen för alla vuxna.
  • uppmuntra mångfald av aktörer med självständiga mål och särskilda inriktningar.
  • inom varje utbildningsform vara likvärdig och av god kvalitet varhelst den anordnas i landet. Därmed avses bland annat att undervisningen ska anpassas till varje studerandes förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Undervisningen kan aldrig göras lika för alla. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt sådana studerande som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Varje utbildningsanordnare har ett särskilt ansvar för studerande med funktionshinder.
  • utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom olika utbildningar för vuxna ska särskilt
  • främja studerandeinflytande,
  • aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden samt
  • visa respekt för vår gemensamma miljö.
  • sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot såväl individens som samhällets efterfrågan och behov.

Ansvarsfördelning – stat, individ och arbetsliv

Två huvuduppgifter brukar diskuteras för statens del när det gäller ansvarsfördelningen mellan stat, individ och arbetsliv för utbildning och livslångt lärande:

  • att ta ansvar för basutbildningen inklusive ungdomars övergång från utbildning till arbetsmarknaden.
  • att stå för infrastrukturen, att fungera som övervakare, garant och katalysator för utbildningssystemet inklusive de privata och offentliga utbildningsmarknaderna.

Som redan framgått av kapitel 4 är det Kunskapslyftskommitténs åsikt:

att staten som basutbildning först och främst bör garantera gymnasienivå för alla medborgare.

En god basutbildning är en förutsättning för en god samhällsekonomisk utveckling. En välutbildad arbetskraft gör att företagen kan satsa på högproduktiva verksamheter och på att införa tekniska nyheter. En god basutbildning är också en förutsättning för ett demokratiskt samhälle och i ett samhälle med en god basutbildning blir de sociala konflikterna mindre.

Till de vuxna som staten bör ta ett särskilt ansvar för bland dem som saknar grundläggande utbildning hör individer med funktionshinder, invandrare, arbetslösa och marginaliserade grupper såsom hemlösa, kriminella och drogmissbrukare.

När det gäller att underlätta för ungdomar att komma in på arbetsmarknaden är huvudfåran – förutom allmän ekonomisk expansion och bättre fungerande arbetsmarknader – långsiktiga satsningar på gymnasieskolan inklusive dess utbildningsutbud och pedagogiska kvalitet. För vissa ungdomar krävs dock kompletteringar i termer av lärlings-, praktik- och anställningsprojekt.

Att staten ska stå för infrastrukturen på utbildningsområdet kan också motiveras såväl samhällsekonomiskt som fördelningspolitiskt. Staten kan på olika sätt påverka utbildningssystemet inklusive de privata och offentliga utbildningsmarknaderna så att de fungerar smidigare och effektivare än eljest.

  • Tillgång till information om arbetsmarknader, utbildningsalternativ och utbildningars kvalitet är av avgörande betydelse för det livslånga lärandet och utbildningssystemets funktionssätt.
  • Stöd och stimulans när det gäller olika typer av utbildning utgör viktiga delar av den statliga utbildningspolitiken t.ex. studiestöd, finansiering av högskoleutbildning, arbetsmarknadsutbildning, folk-

bildning, statliga insatser för att få arbetsgivare och individer att satsa mer på utbildning i arbetslivet.

  • Samarbete och partnerskap. Staten kan ta olika initiativ till samarbete mellan privata och offentliga utbildningsanordnare, mellan utbildningsanordnare, arbetsliv och statliga, regionala, lokala myndigheter och frivilligorganisationer.
  • Bevakning av systemaspekter. Att se till att det finns förutsättningar för att systemet fungerar i stort är i de flesta länder en statlig uppgift utan att staten för den skull nödvändigtvis behöver sköta alla aktuella uppgifter i offentlig regi. Exempel är att se till
  • att det finns utbildningsanordnare av olika slag och med olika typ av utbud både vad avser inriktning och arbetssätt
  • att det finns regler för utbildningsmarknaderna
  • att det finns system för kvalitetssäkring av utbildningsanordnarna
  • att det finns översiktlig information för individer och arbetsgivare
  • att individer kan få vägledning
  • att kunskaper och kompetenser kan valideras oberoende av var de inhämtas och oberoende av vad de skall användas till
  • att det finns forskning och system för spridning av forskningsresultaten
  • att det finns kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte mellan praktiker och mellan praktiker och forskare.

Som tidigare diskuterats i kapitel 4 och vidareutvecklas i kapitel 16 anser Kunskapslyftskommittén

att när det gäller infrastruktur och livslångt lärande för vuxna bör staten först och främst garantera individerna tillgång i kommunerna till en viss minimistandard på infrastrukturen för det livslånga lärandet.

Statliga styrmedel

Principiellt anser Kunskapslyftskommittén att den indirekta styrningen som har sin verkan via attityder och värderingar är mycket viktig för den långsiktiga samhällsutvecklingen. Offentliga satsningar på livslångt lärande och infrastruktur på utbildningsområdet av den typ Kunskapslyftskommittén föreslår kommer att kunna bidra till att vidareutveckla demokrati, kultur och välstånd i Sverige.

Både prispåverkande styrmedel, reglerande styrmedel och offentliga resursinsatser behövs för att kunna förverkliga det livslånga lärandet. När det gäller prispåverkande styrmedel är det främst i fråga om studie stöd som Kunskapslyftskommittén lämnar förslag (se vidare kapitel 10). De reglerande styrmedlen kommer också att fortsättningsvis fylla en viktig funktion. Kunskapslyftskommitténs förslag i fråga om skyldighetslagstiftning förutsätter att tillsynen skärps (se vidare kapitel 9 och 15). Offentliga resursinsatser behövs för att garantera den basutbildning Kunskapslyftskommittén föreslår (se vidare kapitel 9).

Kunskapslyftskommittén anser vidare att den av kommittén föreslagna statligt garanterade rätten till treårig gymnasiekompetens inte ska vara knuten till konjunkturerna (se vidare kapitel 9 och 10).

När det gäller relationerna mellan staten och kommunerna anser Kunskapslyftskommittén att det är angeläget att hålla fast vid decentraliseringen men

att de nationella målen för utbildningspolitiken som de kommer till uttryck i lagar och förordningar måste bli tydligare.

Kommittén presenterar i kapitel 15 förslag till kvantifierade mål för vissa delar av den samhällsstödda utbildningen för vuxna.

För att spänning mellan statens roll som överordnad och samtidigt med kommunerna samspelande part ska kunna lösas anser Kunskapslyftskommittén:

att myndigheternas kontrollerande uppdrag i huvudsak bör skiljas från de främjande.

att de främjande uppdragen successivt överlåts på separata organ, partnerskap och forskningsinstitutioner.

Till de kontrollerande räknar kommittén regeltillsyn, uppföljning av resultat- och måluppfyllelse, information om resultat- och måluppfyllelse och sektorsforskning i anslutning till de kontrollerande uppdragen (se vidare kapitel 15).

Till de främjande uppdragen räknar kommittén dialog mellan statliga företrädare, kommunala politiker och tjänstemän, kvalitetsutveckling, utvärdering, kompetensutveckling för vuxenutbildare och forskning i anslutning till främjandeuppdragen (se vidare kapitel 14 och 15).

Kunskapslyftskommittén anser vidare

att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommuner bör etableras på utbildningsområdet

vilket närmare diskuteras i kapitel 15.

Kunskapslyftskommittén har i övrigt i sina förslag utgått ifrån:

  • ”Finansieringsprincipen” dvs. att riksdag och regering inte får ålägga kommunerna nya uppgifter utan att kommunerna samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare får statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen.
  • ”Ansvars- och finansieringsprincipen” inom svensk handikappolitik som innebär att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. Om en verksamhet behöver anpassas i något avseende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten.

I utbildningssammanhang innebär ansvars- och finansieringsprincipen att det är utbildningsanordnaren som ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder. Staten har en ”kontrollerande” och ”främjande” roll:

  • att i lagar och förordningar ställa krav på utbildningsanordnarna.
  • att utöva tillsyn och stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnarna.
  • att ansvara för att funktionshindrade ges förutsättningar att utnyttja de möjligheter som flexibelt lärande och ny teknik skapar.
  • att ansvara för att utbildningsanordnarna får del av forskningsresultat, erfarenhetsåterföring etc.

Individens ansvar är detsamma oavsett funktionshinder eller ej.

I arbetslivet fungerar ansvars- och finansieringsprincipen på liknande sätt. Arbetsgivaren ska stå för aktuella anpassnings- och stödåtgärder medan staten har en ”kontrollerande” och ”främjande” roll – att kontrollera att funktionshindrade inte diskrimineras, att underlätta för arbetsmarknadens parter att utveckla arbetsplatserna så att alla får likvärdiga möjligheter att delta i arbetslivet etc.

II

Hur tar vi oss till målet? Utgångspunkter

Efter de mer vittsvävande utblickarna i del I handlar del II om utgångsläget i vuxenutbildningen i Sverige såsom det ser ut i dagsläget. Kunskapslyftskommittén har tidigare ingående rapporterat om situationen före och under Kunskapslyftet, senast i SOU 1999:39,

Vuxenut-

bildning för alla? – Andra året med Kunskapslyftet. Mot den bakgrunden ges här i kapitel 6 en kvantitativ uppdatering av den senaste tidens utveckling när det gäller utbildning för vuxna. Av särskilt intresse är därutöver de i kapitlet beskrivna prognoserna över den svenska befolkningens utbildningsnivå inklusive effekterna av det pågående Kunskapslyftsprojektet.

Kapitel 7 är mer kvalitativt inriktat. Här återfinns också en redovisning av hittillsvarande lärdomar från Kunskapslyftsprojektet och det senaste årets skörd av rapporter från utvärderarna av Kunskapslyftet. Avslutningsvis belyser kapitel 8 kostnaderna för vuxenutbildning i dess olika former – högskoleutbildning, kvalificerad yrkesutbildning, kommunal vuxenutbildning, statens skolor för vuxna, svenskundervisning för invandrare, särvux, folkhögskola, arbetsmarknadsutbildning och personalutbildning. Särskilt redovisas kostnader och statsbidrag till utbildning i Kunskapslyftsprojektet.

6. Den kvantitativa utvecklingen av utbildning av vuxna i Sverige

6.1. Kvantitativ utveckling av utbildning av vuxna under slutet av 1990-talet

Denna kvantitativa översikt fokuserar inledningsvis på den kommunala vuxenutbildningen och på utvecklingen inom folkhögskolan. Avsnittet fortsätter sedan med en mer komprimerad kvantitativ redovisning av andra vuxenutbildningsformer, t.ex. personalutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Avslutningsvis ingår en kartläggningsdel om arbetshandikappade i arbetsmarknadsutbildning där redovisningen dels ses som ett komplement till det kartläggningsarbete som gjordes inför Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1999:39) och dels som ett underlag inför kommitténs slutsatser och förslag rörande förutsättningarna för vuxenutbildning för människor med funktionshinder. Den kvantitativa redovisningen ska bl.a. ge en bild av hur olika grupper deltar i vuxenutbildning, men även ge en bas för prognoser och fortsatta överväganden.

6.1.1. Kommunal utbildning av vuxna

Statens skolverk är den myndighet som har i uppdrag att följa upp och halvårsvis rapportera om Kunskapslyftet. I detta avsnitt redovisas de huvudsakliga resultaten av uppgifterna från våren 1999 och i förekommande fall görs jämförelser med tidigare år. Skolverket redovisar verksamheten i den totala gymnasiala vuxenutbildningen dvs. verksamhet inom såväl Kunskapslyftet som den kommunalt finansierade gymnasia la vuxenutbildningen. För en mer detaljerad förklaring till detta förhållande, se SOU 1998:51 och SOU 1999:39.

Omfattningen av verksamheten kan beräknas på olika sätt. Skolverket har i huvudsak använt sig av måttet verksamhetspoäng som sedan kan omräknas till heltidsplatser per hel- eller halvår. Därutöver redovisas uppgifter på kursdeltagarnivå och på deltagarnivå. Kursdeltagare är

var och en som deltar i en kurs. En deltagare kan delta i en eller flera kurser (Skolverket, 1999l).

Total omfattning av den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen

Av tabell 6.1 framgår omfattningen av verksamheten för våren 1999 jämfört med hösten 1997, våren 1998 och hösten 1998. Antalet heltidsplatser för våren 1999 i förhållande till våren 1998 ökar med 10 procent. I genomsnitt var varje studerande kursdeltagare i 4,3 kurser våren 1999.

Tabell 6.1 Verksamhetens omfattning av kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå med några olika mått hösten 1997 till våren 1999, avrundade summor

Verksamhetens omfattning

Total gymnasial vuxenutbildning Förändring vår

1998–vår 1999

Hösten

1997

Våren

1998

Hösten

1998

Våren

1999

Procent**

Genomförd volym, vp* 42 900 000 53 900 000 54 700 000 59 300 000 + 10,0 Heltidsplatser 113 500 142 500 144 500 157 000 + 10,0 Deltagare 173 000 191 500 228 000 228 000 + 19,1 Kursdeltagare 776 000 928 500 959 000 975 000 + 5,0 Kurs per deltagare 4,5 4,9 4,2 4,3 - 12,2 *Verksamhetspoäng **Beräknad på en icke avrundad siffra.

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Verksamheten våren 1999 motsvarade ca 157 000 heltidsplatser på gymnasial nivå. Kommunerna har krav på sig att finansiera motsvarande 37 000 platser i basorganisationen, inklusive SSV, medan staten finansierar cirka 100 000 platser. Eventuellt överantal platser, när verksamheten för hösten 1999 är genomförd, ersätts ej med statliga medel.

Antalet verksamhetspoäng ökade mellan våren 1998 och våren 1999 med 10 procent medan antalet kursdeltagare ökade med 5 procent och antalet deltagare med knappt 20 procent. Under samma period minskade antalet kurser per deltagare med drygt 12 procent från 4,9 till 4,3 kurser per deltagare.

Av dem som våren 1999 deltog i gymnasial vuxenutbildning var 29 procent nyinskrivna, 33 procent hade även studerat hösten 1998, 12 procent hade studerat tre sammanhängande halvår samt 21 procent

hade studerat samtliga fyra halvår sedan Kunskapslyftet startade. Även andra kombinationer förekommer.

Den kvantitativa utvecklingen för hösten 1999

Någon regelrätt kvantitativ redovisning för hösten 1999 kommer inte att föreligga förrän senare under våren 2000. Nästa utgåva av Skolverkets halvårsvisa rapporteringar av den kommunala vuxenutbildningen kommer i maj 2000. Här ska ändå kort redovisas de mycket preliminära uppgifter utifrån data som SCB samlat in från kommunerna för Skolverkets räkning. Detta för att ge en bild av volymförändringarna i kommunerna under hösten 1999. I det preliminära underlaget saknas dock ett antal mindre skolor, men Skolverket menar att dessa inte har någon större inverkan på den totala bilden. (Jarnhammar, 2000)

Under våren 1999 producerades ca 157 000 platser inom den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen varav ca 120 000 helårsplatser räknades inom Kunskapslyftet. Totalt innebär det en större volym för 1999 än vad kommunerna åtagit sig. Staten fördelade statsbidrag motsvarande 101 100 platser 1999. Under hösten 1999 minskades därför volymen i kommunerna till ca 88 000 helårsplatser.

Räknat på antal deltagare minskade volymen från 975 000 för våren 1999 till drygt 800 000 hösten samma år.

Fördelningen av verksamheten per kommungrupp

För att mer i detalj redovisa förhållandena våren 1999 kan vi gå över till fördelning av verksamheten per kommungrupp. I förhållande till hösten 1998 har samtliga kommungrupper utom en ökat sin verksamhet våren 1999, mätt i heltidsplatser. Störst har ökningen varit i mindre övriga kommuner, cirka 19 procent, medan förortskommuner har minskat fyra procent. En orsak till att förortskommunerna minskat är framför allt att de hade en betydligt högre volym hösten 1998 än vad som motsvarar åtagandet för 1999.

Könsfördelningen – andelen män ökar marginellt

Andelen kvinnor i kommunal vuxenutbildningen har under lång tid varit dubbelt så hög som andelen män. Många kommuner genomför därför riktade insatser för att nå fler män. Mellan hösten 1998 och våren 1999 noteras en mindre ökning på 0,5 procentenheter räknat i andel av heltidsplatserna. Detta är en ganska liten ökning med tanke på de insatser som gjorts under året för att få in fler män i vuxenutbildningen. Storstäderna och större städer har högst andel män, 40 respektive 34 procent, medan kommungruppen mindre övriga kommuner endast har 25 procent män. I en kommungrupp, glesbygdskommuner, har andelen män ökat med nära tre procentenheter till 30 procent I mindre övriga kommuner och förortskommuner, har andelen män minskat, 0,1 respektive 0,3 procentenheter. För mer uppgifter om könsfördelningen se kapitel 12.

Åldersstrukturen

Andelen kursdeltagare över 30 år fortsätter att öka. Sedan våren 1998 har andelen kursdeltagare över 30 år ökat med 5 procentenheter.

En jämförelse mellan deltagares åldersstruktur hösten före Kunskapslyftet, första och andra hösten med Kunskapslyftet samt våren 1999 visar att andelen 20–24-åringar har minskat kraftigt, se figur 6.1. Kunskapslyftet kan därmed sägas ha påverkat åldersfördelningen mot en högre andel äldre.

Kvinnorna inom den gymnasial vuxenutbildningen är äldre än männen. Av männen är endast 53 procent äldre än 30 år, medan motsvarande siffra för kvinnorna är 63 procent.

Figur 6.1 Deltagarnas åldersstruktur hösten 1996, hösten 1997, hösten 1998 och våren 1999, procent

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

-19 20-24 25-29 30-34 35-44 45-

hösten 1996

hösten 1997

hösten 1998

våren 1999

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Utbildningsbakgrunden

Kunskapslyftet vänder sig i första hand till dem som saknar treårig gymnasieutbildning. Under de tre första halvåren, hösten 1997 till hösten 1998, har andelen deltagare med högst tvåårig gymnasieutbildning ökat successivt. Till våren 1999 har dock en liten minskning skett.

Tabell 6.2 beskriver hur verksamheten fördelat sig på deltagare med olika utbildningsbakgrund och med en uppdelning på nyinskrivna och fortsättningsstuderande. Av alla deltagare har 62 procent en utbildning motsvarande högst tvåårig gymnasial utbildning. Av tabellen framgår också att 63 procent av dem som är fortsättningsstuderande har en utbildning motsvarande högst tvåårig gymnasial nivå. För de nyinskrivna är andelen endast 58 procent. De nyinskrivna våren 1999 har alltså en något högre utbildningsnivå än de som fortsätter sina studier. Fördelningen mellan nyinskrivna och fortsättningsstuderande har under vårterminerna legat på ca 30 procent nyinskrivna deltagare.

Förklaringen kan delvis ligga i att de som kompletterar ett treårigt gymnasiebetyg ofta endast deltar en termin och att de som har en kortare utbildning behöver längre tid i vuxenutbildning och därför blir kvar som fortsättningsstuderande. Hur stor del av den skillnad mellan nybörjare och fortsättningsstuderande som anges i tabell 6.2 som beror på detta förhållande går dock inte att utläsa ur Skolverkets siffror.

Tabell 6.2 Utbildningsbakgrund för deltagare inom kommunal gymnasial vuxenutbildning, våren 1999, uppdelning på nyinskrivna och fortsättningsstuderande, avrundade tal, procent

Utbildningsbakgrund Andel av

deltagarna

Andel av de nyinskrivna

Andel av de fortsätt-

ningsstuderande

Okänd utbildning

1

2

1

Folk- eller grundskola

21

21

21

Gymn. utb. max 2 åk.

40

35

41

Mer än 2 åk gymn.

25

26

25

Eftergymn utb.

13

16

12

TOTALT

100

100

100

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Verksamhetens fördelning på olika ämnen

De studerandes val av kurser våren 1999 skiljer sig något från tidigare år. De ämnen som ökar i andel jämfört med våren 1998 är omvårdnadsämnena, orienteringskurser samt övriga ämnen, som framför allt består av yrkeskurser. Även upphandlade folkhögskolekurser ökar, men från en låg nivå. Ämnen som minskar i andel är i princip alla andra ämnen, men framför allt datakunskap, engelska och matematik.

Andelen lokala kurser ökar

Hösten 1997 var andelen lokala kurser drygt 6 procent av samtliga heltidsplatser exklusive platser inom orienteringskurser och folkhögskole kurser, mot drygt 11 våren 1999. Jämfört med hösten 1998 har andelen lokala kurser våren 1999 ökat med en procentenhet. Störst andel lokala kurser återfinns inom datakunskap som nu utgör nära hälften av dessa kurser. De lokala kursernas omfattning varierar mellan olika utbildningsanordnare. Störst är andelen lokala kurser hos kategorin ”Annan” utbildningsanordnare, närmare 25 procent. Lägst är andelen inom landstingen, knappt åtta procent.

Det bör här uppmärksammas att andelen lokala datakurser har fortsatt att öka trots den förändring som genomfördes inför hösten 1998, då de nationella kurserna moderniserades och uppdaterades för att bättre svara mot de behov som fanns.

Fördelningen mellan karaktärsämnen och kärnämnen

En vanlig indelning av kurser är i karaktärsämnen och kärnämnen. Av den totala verksamheten utgjorde karaktärsämnen 68 procent och kärnämnen 32 procent. Skillnaderna i fördelning mellan män och kvinnor är här obetydlig. En påtaglig skillnad finns däremot mellan deltagare under och över 30 år. Deltagare under 30 år studerar till nästan 40 procent kärnämnen medan kärnämnena hos deltagare över 30 år endast utgör knappt 30 procent. Mönstret är detsamma för män och kvinnor.

Utbildningsanordnarnas fördelning

Våren 1999 svarade kommuner och landsting för ca 77 procent av all gymnasiala vuxenutbildning (se tabell 6.3). Det är en minskning med knappt 2 procentenheter jämfört med hösten 1998. Minskningen beror på att såväl folkhögskolor som studieförbund, AmuGruppen och övriga utbildningsanordnare har ökat sina andelar genom en ökad kommunal upphandling. Sedan Kunskapslyftet startade hösten 1997 har andelen upphandlad utbildning hos annan än kommun och landsting ökat med 10 procentenheter. Ojämförligt största anordnare är dock fortfarande kommunernas egna komvuxenheter. Den största ökningen under perioden står Annan anordnare för som sedan hösten 1997 ökat med drygt 7 procentenheter.

Landstingsskolornas gymnasiala vuxenutbildning håller successivt på att föras över till kommunerna och omfattade våren 1999 endast tre procent av den totala verksamheten. Annan utbildningsanordnare består framför allt av privata utbildningsföretag som ofta specialiserat sig på viss typ av utbildning, t.ex. datakunskap.

Vad gäller ämnesfördelning hos respektive anordnare framgår av statistiken att kommunernas tre största ämnen är matematik, svenska/svenska som andraspråk och datakunskap. Hos landstingen svarar människokunskap, omvårdnadskunskap och social omsorgskunskap för tillsammans 60 procent av all verksamhet. Folkhögskolornas viktigaste kursgrupp är folkhögskolekurser enligt folkhögskoleförordningen, därefter är orienteringskurser störst hos dem. Studieförbunden är störst inom orienteringskurser och datakunskap. AmuGruppen är störst i gruppen övriga ämnen, som framför allt innehåller yrkesämnen, medan Annan utbildningsanordnare är störst inom datakunskap och övriga ämnen.

Tabell 6.3 Fördelningen av den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen på olika utbildningsanordnare, andel av heltidsplatser, procent

Utbildningsanordnare

Andel av heltidsplatserna, %

Hösten 1997 Våren 1998 Hösten 1998 Våren 1999

Kommun

78,4

73,7

70,9

73,5

Landsting

7,9

7,3

7,5

2,9

Folkhögskola

1,3

1,2

1,3

1,5

Studieförbund

3,1

4,0

4,3

4,8

AmuGruppen

0,9

1,4

1,5

1,8

Annan

8,4

12,4

14,5

15,5

Summa

100,0

100,0

100,0

100,0

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Kursavbrott och studieavbrott

I genomsnitt påbörjade varje deltagare 4,3 kurser våren 1999. Av samtliga deltagare som av kommunerna redovisades till SCB och som tagits in i kommunal gymnasial vuxenutbildning, genomförde 77 procent samtliga påbörjade kurser. Tio procent av samtliga deltagare avbröt samtliga kurser och 13 procent avbröt någon, men inte alla kurser. Bilden är i det närmaste identisk med den för hösten 1998. Eftersom kommunernas redovisning till SCB ibland även inkluderar dem som aldrig påbörjade sin utbildning eller avbrutit kursen före tredje kursveckan innehåller dessa siffror en underskattning av den genomförda påbörjade verksamheten. Skolverket beräknar att andelen avbrott före tredje kursveckan uppgår till knappt 2 procent.

Endast kursavbrott som inträffar före tredje kursveckan minskar det statsbidrag som kommunerna får för Kunskapslyftet. Kursavbrotten mätt på detta sätt, är större bland nationella kurser än bland lokala kurser.

Grundläggande kommunal vuxenutbildning

Någon mer detaljerad redovisning av förhållandena inom den grundläggande kommunala vuxenutbildningen liknande den som Skolverket gör för den gymnasial vuxenutbildningen finns inte. Det är

därför mycket svårt att bedöma utvecklingen de senaste halvåren. Viss översiktlig statistik redovisas dock i det följande.

Antalet elever på grundläggande nivå inom kommunal vuxenutbildning låg under läsåret 1998/99 på drygt 44 200 vilket omräknat till heltidsstuderande, utifrån antalet undervisningstimmar, blir knappt 27 500. Här kan nämnas att man inom Kunskapslyftet i stället beräknar s.k. heltidsplatser utifrån verksamhetspoäng – ett mått där kursdeltagaren mer är i centrum – vilket tenderar att minska volymen något i förhållande till begreppet ”heltidsstuderande”.

Av det totala antalet elever var 64 procent eller knappt 28 400 kvinnor. Lika stor andel, 64 procent, var födda utomlands. En ganska liten andel av de 44 500 studerade på kvällstid, endast 12 procent. Drygt 56 procent av eleverna inom grundläggande vuxenutbildning läsåret 1998/99 var nyinskrivna.

Räknat på kursdeltagare var det endast en mindre del, drygt 4 procent av undervisningen på grundläggande nivå som låg på annan utbildningsanordnare än kommunen. Uppdelat på ämnen visar det sig att ämnena engelska, matematik, svenska, och samhällskunskap upptar drygt 75 procent (Skolverket, 2000a).

Studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning

Bland deltagarna med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning är gruppen arbetshandikappade den enda grupp som går att mäta.

Enligt en av de utvärderare som Kunskapslyftskommittén engagerat i utvärderingen av Kunskapslyftet beräknas andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning ha minskat från knappt 7 procent hösten 1997 till 6,2 procent hösten 1998. Utvecklingen mellan de två halvåren visar även totalt sett, inklusive jämförelsegrupperna, på en viss nedgång i andelen deltagare med arbetshandikapp. Deltagandet ser dock ganska olika ut i olika typer av kommunal vuxenutbildning, vilket framgår av tabell 6.4.

Studerande med funktionshinder är i förhållande till sin andel av undersökningens popula tion väl representerade i Kunskapslyftskurser på grundskolenivå. Lägst är andelen i den kommunala vuxenutbildningens ordinarie basorganisation.

Tabell 6.4 Andel studerande med arbetshandikapp i kommunal vuxenutbildning och jämförelsegrupper, hösten 1997 och hösten 1998, procent

Andel med arbetshandikapp

Hösten 1997 Hösten 1998

Studerande i kommunal vuxenutbildning

6,9

6,2

– Kunskapslyftet, grundskolenivå (utan UBS)

11,3

10,9

– Kunskapslyftet, grundskolenivå ( med UBS)

14,2

11,7

– Kunskapslyftet, gy mnasienivå (utan UBS)

6,4

6,6

– Kunskapslyftet, gymnasienivå (med UBS)

8,5

6,2

– Ordinarie basorganisation (utan UBS)

5,0

4,6

– Ordinarie basorganisation (med UBS)

9,4

6,8

Jämförelsegrupper – Arbetslösa

12,1

11,6

– Deltagare i arbetsmarknadsutbildning

14,6

13,6

Total andel, studerande och jämförelsegrupper

10,3

9,4

Källa: Axelsson R. & O. Westerlund, 1999, Deltagare i Kunskapslyftet höstterminen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Axelsson R. & O. Westerlund, 2000,

Två år med Kunskapslyftet. Arbetsmarknads- och

inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet. Under tryckning.

I de flesta fall utgör studerande med funktionshinder en större andel bland dem som studerar med UBS än dem som har övrig studie finansiering i respektive kategori, undantaget de studerande i Kunskapslyftet på gymnasial nivå, utan UBS, även om skillnaderna har minskat till hösten 1998. Siffrorna för den kommunala vuxenutbildningen kan jämföras med de för arbetsmarknadsutbildning och arbetslösa där människor med funktionshinder är representerade i högre utsträckning.

Statens skolor för vuxna, SSV

Statens skolor för vuxna, SSV, i Härnösand och Norrköping är riksrekryterande skolor. De erbjuder samma undervisning som ges i kommunal vuxenutbildning, men i form av distansutbildning. En del av utbildningsplatserna finansieras med ett statsanslag och en del genom upphandling från kommunerna. Antalet kursdeltagare i de statligt finansie rade platserna var 9 573 under våren 1999. Utbildningen omfattade

totalt 520 611 verksamhetspoäng, vilket motsvarar 1 377 heltidsplatser (Skolverket, 1999l).

Deltagarnas arbetslöshetserfarenhet – en Amsrapport

Eftersom det i Skolverkets rapport om den kommunala vuxenutbildningen, som kom i december 1999, saknas redovisning om deltagarnas arbetslöshetserfarenhet har Arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, senare under våren 2000 gjort en komplettering på området. Rapporten har ett tvåfaldigt syfte: för det första att beskriva huruvida de studerande varit aktuella vid arbetsförmedlingen i samband med kursstart, för det andra att belysa förhållanden som har att göra med den finansieringsform de studerande valt (Ams, 1999g). Kunskapslyftskommittén hade helst sett att en jämförelse av deltagarnas arbetslöshetserfarenheter över tid hade kunnat göras. Likaså hade det varit intressant att kunna jämföra nybörjare i utbildning med s.k. fortsättare.

Under våren 1999 studerade ca 260 000 personer inom den kommunala vuxenutbildningen (grundläggande vuxenutbildning, gymnasial utbildning och påbyggnadsutbildning). Av dessa återfanns ca 209 000 i Ams sökanderegister (Händel), varav 136 000 var kvinnor och 73 000 män. Av dem som återfanns i registret, avsåg knappt 193 000 studerande på gymnasial nivå. 140 000 var utan arbete i samband med kursstarten våren 1999. Av kvinnorna var 53 procent arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiska program, medan 18 procent hade arbete (här handlar det huvudsakligen om tillfälligt arbete eller deltidsarbete). Av männen var 58 procent arbetslösa eller sysselsatta i program och 9 procent hade arbete. Knappt 7 procent hade tidigare inte varit inskrivna vid arbetsförmedlingen vid något tillfälle.

Uppdelat på studiefinansieringsformer visar tabell 6.5 att av dem som uppbar UBS (59 000 av deltagarna) och SVUXA (14 000) var 85 procent aktuella i arbetsförmedlingens register i anslutning till kursstart. Studiemedel hade 45 000 varav 63 procent var aktuella i sökanderegistret och 82 000 saknade statlig studiefinansiering. Av dessa var 60 procent aktuella i arbetsförmedlingens register vid kursstart.

Tabell 6.5 Antal studerande i kommunal vuxenutbildning med registrering i Ams sökanderegister, andel aktuella i anslutning till kursstart, våren 1999, procent

Finansiering Antal studerande Aktuella i Ams sökanderegister vid kursstart, % UBS 59 000 85 SVUXA 14 000 85 Studiemedel 45 000 63 SVUX 8 200 31 Ej studiestöd 82 000 60

Källa: Ams, 2000, Deltagare i Komvux våren 1999 – aktualitet vid arbetsförmedlingen,

PM 2000-03-17.

Av de studerande våren 1999 var det drygt 55 000 som fortfarande var aktuella i arbetsförmedlingens register i slutet av februari. Ams förklarar detta med något av följande förhållande. Den studerande

  • var aktivt arbetssökande parallellt med studierna.
  • uppbar arbetslöshetsersättning eftersom det handlade om s.k. förberedande utbildningsinsatser.
  • hade ett tillfälligt eller ett deltidsarbete parallellt med studierna.
  • deltog i ett arbetsmarknadspolitiskt program som använder sig av icke upphandlade arbetsmarknadsutbildning i reguljär utbildning.

6.1.2. Folkhögskolan

Enligt de av regeringen 1998-12-17 utfärdade riktlinjerna för Folkbildningsrådet avseende användningen av anslaget till den särskilda utbildningsinsatsen för arbetslösa ska rådet till regeringen årligen lämna en rapport beträffande den genomförda verksamheten inom de s.k. Kunskapslyftskurserna. För detaljer angående de villkor som folkhögskolorna ska uppfylla samt de fördelningsprinciper som gäller hänvisas till Kunskapslyftskommitténs tidigare betänkanden SOU 1998:51 och SOU 1999:39.

Verksamhetens omfattning kan beskrivas på flera sätt. I tabell 6.6 redovisas omfattningen i form av antal deltagare och antal deltagarveckor. Dessutom redogörs för fördelningen av kvinnor och invandrare. För att se utvecklingen över tid har rapporter från åren 1997–1999/2000 använts. Innan Kunskapslyftet började, hösten 1997, hade folkhögskolan ett särskilt anslag för kurser för arbetslösa, kurser som

kan jämföras med de senare införda Kunskapslyftskurserna. Därför har i tabellredovisningen även medtagits uppgifter för våren 1997.

Tabell 6.6 Omfattningen av folkhögskolornas verksamhet inom ramen för den särskilda satsningen på arbetslösa, våren 1997 till hösten 1999, antal deltagare och deltagarveckor, avrundade siffror

Verksamhetsomfattning

Vt 1997 Ht 1997 Vt 1998 Ht 1998 Vt 1999 Ht 1999

Antal deltagarveckor

157 300 160 950 166 950 161 300 166 950 155 250

Antal deltagare 8 750 10 050 9 100 10 100 9 450 9 700 Varav kvinnor 5 650 6 500 6 000 6 550 6 150 6 200 Varav invandrare

1 750 1 750 1 850 2 150 2 050 2 000

Källor: Folkbildningsrådet, 1998, Slutrapport om studieförbundens och folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1997, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999,

Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för

arbetslösa budgetåret 1998, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999, Delrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm. Folkbildningsrådet, 2000,

Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbild-

ningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm.

Det genomgående lägre antalet kursdeltagare på vårterminerna kan förklaras med att flertalet av deltagarna på folkhögskolans långa kurser rekryteras för årslånga kurser med start på hösten.

Andelen kvinnor ligger på ca 65 procent under hela tidsperioden. I förhållande till könsfördelningen inom den kommunala vuxenutbildningen som redovisas i avsnitt 6.1.1, har folkhögskolan en något jämnare könsfördelning även om den kvinnliga dominansen är stark även här. Andelen invandrare är ca 20 procent.

Utvecklingen under perioden vad gäller deltagarnas utbildningsbakgrund beskrivs i tabell 6.7. Andelen med högst grundskola före studierna på folkhögskolan ligger stadigt på ca 37 procent. Deltagare med mer än grundskola, men högst tvåårig gymnasial nivå ökar i andel från strax under 40 procent våren 1997 till att ligga kring 46–47 procent under 1998 och 1999. På motsvarande sätt minskar andelen med längre utbildning under perioden.

Tabell 6.7 Utbildningsbakgrund hos deltagare inom folkhögskolornas verksamhet inom ramen för den särskilda satsningen på arbetslösa, våren 1997 till hösten 1999, procent

Utbildningsbakgrund

Vt 1997 Ht 1997 Vt 1998 Ht 1998 Vt 1999 Ht 1999

Högst grundskoleutbildning

36,9 36,4 36,7 38,0 38,0 37,3

Högst 2 åk gymn. 39,9 43,9 47,5 46,3 45,8 46,5

3 åk gymn. el. mer 23,2 19,7 15,8 15,7 16,2 16,2 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Källor: Folkbildningsrådet, 1998, Slutrapport om studieförbundens och folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1997, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999, Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1998, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999, Delrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm. Folkbildningsrådet, 2000, Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm.

Deltagarnas åldersfördelning visas i tabell 6.8. De äldre åldersgruppernas andel bland deltagarna ökar markant under den redovisade tidsperioden. Andelen i åldersgrupperna över 30 år ökar med drygt 7 procentenheter.

Tabell 6.8 Åldersfördelning hos deltagare inom folkhögskolornas verksamhet inom ramen för den särskilda satsningen på arbetslösa, våren 1997 till hösten 1999, procent

Åldersfördelning, år

Vt 1997 Ht 1997 Vt 1998 Ht 1998 Vt 1999 Ht 1999

20–29

52,2 52,0 47,5 45,9 42,4 44,9

30–45

37,1 38,1 41,3 42,3 44,0 42,0

46–

10,7 9,9 11,2 11,8 13,6 13,1

Summa

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Källor: Folkbildningsrådet, 1998, Slutrapport om studieförbundens och folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1997, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999,

Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för

arbetslösa budgetåret 1998, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999, Delrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm. Folkbildningsrådet, 2000,

Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbild-

ningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm.

Deltagare med funktionshinder i folkhögskolan

Folkbildningsrådet har avsatt drygt 10 procent av det särskilda anslaget för förstärkningsbidrag till särskilt kostnadskrävande insatser för deltagare med funktionshinder och språkliga handikapp. Syftet är att nå grupper och finansiera kurser för deltagare som annars inte kan delta i folkhögskolestudier.

Deltagare med funktionshinder på folkhögskolans s.k. Kunskapslyftsplatser utgör en stor andel. Tabell 6.9 visar den kvantitativa utvecklingen under tidsperioden våren 1998 till hösten 1999 vad gäller deltagare med funktionshinder inklusive läs- och skrivsvårigheter. FBR har ej redovisat uppgifterna för 1997 terminsvis varför en antalsmässig jämförelse med terminerna våren 1998 till hösten 1999 ej blir möjlig. Andelen deltagare med funktionshinder under helåret 1997 var 13,6 procent. Över de fyra senaste terminerna har andelen funktionshindrade inom folkhögskolornas Kunskapslyftsplatser ökat från knappt 17 procent till drygt 20 procent.

Tabell 6.9 Deltagare med funktionshinder (inklusive svåra läs- och skrivsvårigheter) inom folkhögskolornas verksamhet inom ramen för den särskilda satsningen på arbetslösa, våren 1998 till hösten 1999, antal och procent

Deltagare Våren 1998 Hösten 1998 Våren 1999 Hösten 1999

Antal

1525

1776

1756

1959

Andel

16,7

17,6

18,5

20,1

Källor: Folkbildningsrådet, 1999, Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1998, Stockholm. Folkbildningsrådet, 1999, Delrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm. Folkbildningsrådet, 2000, Slutrapport om folkhögskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999, Stockholm.

För att summera kan man säga ett folkhögskolorna i stor och i ökande utsträckning har rekryterat personer med kort förutbildning. Man har också lyckats rekrytera en stor andel äldre studerande och deltagare med funktionshinder.

6.1.3. Övrig utbildning av vuxna

Detta avsnitt baserar sig på en av SCB beräknad framskrivning av den kvantitativa utvecklingen för några utvalda vuxenutbildningsformer. (SCB, 2000b) Syftet är bl.a. att ge en bredare bild av den kvantitativa

utvecklingen på området utifrån läget 1998 och den närmaste framtiden. Volymuppgifter för respektive utbildningsform presenteras sammanfattningsvis i tabellform i avsnitt 6.1.4.

SSV, Statens skolor för vuxna

Den framskrivning för 2000 som baseras på siffror från hösten 1998 leder till så små variationer av antalet studerande att de till helårsstuderande avrundade siffrorna blir lika med utgångslägets. För båda åren är volymen därför 1 400 helårsstuderande.

Svenska för invandrare – sfi

Under mätvecka 42, hösten 1998, deltog 20 460 personer i sfi-undervisning. Av dessa var drygt 61 procent kvinnor. 1995/96 var andelen som under året uppnått den s.k. sfi-nivån 27 procent. Med samma andel skulle endast drygt 5 500 personer uppnått sfi-nivån under 1998/99 (Skolverket, 1999l).

Det totala antalet deltagare i sfi har sjunkit under senare år, men antalet kommer enligt SCB:s prognoser att öka framöver. Utifrån den genomsnittliga relationen mellan invandring och sfi under en tioårsperiod kan man anta att antalet studerande i sfi under ett helår motsvarar 80 procent av invandringen under ett år. I prognosen antas antalet helårsstuderande motsvara 37 procent av genomsnittet av de senaste årens invandring. Från att ha legat kring 40 000 till 45 000 de senaste åren antas invandringen i den senaste befolkningsprognosen stiga upp till 55 000 per år från år 2002.

Studieförbunden

För studieförbund finns uppgifter endast för kalenderår.

För att beräkna helårsstuderande har antalet studietimmar under kalenderåret 1998 omräknas till 60-minuterstimmar. Helårsstuderande fås genom att multiplicera antalet deltagare med genomsnittligt antal timmar per cirkel och sedan dividera med 540 där 540 motsvarar det antal undervisningstimmar som används för att räkna ut helårsstuderande inom den kommunala vuxenutbildningens basorganisation (Skolverket, 1998c). På detta sätt har SCB beräknat antalet helårsstuderande för 1998 till 89 600. Prognosen för 2000 hamnar på samma nivå som för 1998 med givna studerandefrekvenser.

Kvalificerad yrkesutbildning – KY

Försöksverksamheten med Kvalificerad yrkesutbildning har förlängts t.o.m. år 2001. Regeringens utgångspunkt är att försöksverksamheten efter år 2001 ska övergå i reguljär verksamhet. Antalet studerande beräknas öka från 7 500 år 1998 till 8 500 år 1999 och till 12 000 år 2000. Här sätts antalet helårsstuderande lika med antalet studerande.

Universitet och högskola

Antalet studerande har ökat kraftigt under 1990-talet. Högskoleverket räknar i sin årsredovisning med att antalet helårsstuderande fortsätter att öka (Högskoleverket, 1999). Man räknar med mellan 270 000 och 280 000 helårsstuderande inom grundläggande högskoleutbildning år 2000 och mellan 278 000 och 295 000 år 2002. Högskoleverkets beräkningar har utgått i från regeringens förslag om ökad resurstilldelning till universitet och högskolor.

SCB:s beräkningar över den framtida vuxenutbildningen inom olika skolformer, utifrån aktuella studerandefrekvenser, leder emellertid inte till någon ökning de närmaste åren. Enligt dessa beräkningar antas antalet högskolestuderande för år 2000 uppgå till knappt 250 000. Beräkningarna utgår ifrån att andelen studerande efter kön, ålder och utbildningsbakgrund är densamma som 1998.

SCB:s nivå kan förefalla ligga lågt i förhållande till Högskole verkets beräkningar. Men eftersom SCB utgår från nuvarande studerandefrekvenser och på grund av att dessa frekvenser under senare år kan ha påverkats av svårigheterna att komma ut på arbetsmarknaden eller svårigheter att få behålla sitt arbete kan de till och med vara lite höga. Särskilt som trycket på högskolan eventuellt kan minska vid en ökad efterfrågan på arbetskraft eftersom det kan innebära att de studerande och examinerade kommer ut på arbetsmarknaden snabbare än i dag. Huruvida antalet högskoleplatser kan komma att besättas fullt ut beror bl.a. på om de sökandes preferenser överensstämmer med platsernas fördelning på utbildningsinriktning. Merparten av utbyggnaden ska ske inom det naturvetenskapliga och tekniska området och om det skulle uppstå obalanser här kan det också leda till att platserna inte fylls.

Enligt en definition som Högskoleverket använt (Brandell, 1998), kan andelen vuxenstuderande inom universitet och högskola beräknas som andelen s.k. icke-traditionella studenter. För att räknas som icketraditionell student måste man antingen läsa på deltid, ha gjort ett långt uppehåll i studierna eller ha börjat läsa vid 25 års ålder eller senare. Enligt detta beräkningssätt utgjorde denna grupp ca 47 procent av

totalvolymen högskolestuderande hösten 1995. För åren 1998 och 2000 beräknas denna andel ligga mellan 117 000 och 118 000.

Det finns inga samlade uppgifter över hur många funktionshindrade det finns inom universitet och högskolor. Däremot finns det uppgifter över hur många studenter med funktionshinder som under ett kalenderår har sökt stödåtgärder vid högskolorna och hur många av dessa som har erhållit sådant stöd. Dessa uppgifter samlas in och sammanställs av den nationella samordnaren vid Stockholms universitet.

Antalet studenter som får stödåtgärder har ökat kraftigt de senaste åren. Under år 1999 uppgick de till totalt 944. De två föregående åren var motsvarande antal studenter 833 respektive 731. Budgetåret 1993/94 var antalet 324. Dyslektiker har ökat kraftigt bland dem som erhåller stödåtgärder. De är nu mer än dubbelt så många som den näst största gruppen, rörelsehindrade (Högskoleverket, 2000a).

Arbetsmarknadsutbildning

Det genomsnittliga antalet personer i arbetsmarknadsutbildning ökade i början av 1990-talet. Det genomsnittliga antalet deltagare var under 41 900 personer per månad 1998 och 44 955 (deltagare i genomsnitt per månad i upphandlad och reguljär utbildning sammanlagt) under 1999. Då sambandet mellan antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildning och arbetslöshetsnivån inte är särskilt stabilt är det av flera skäl vanskligt att bedöma antalet helårsstuderande i arbetsmarknadsutbildning framöver. Under år 2000 förväntas omfattningen av arbetsmarknadsutbildningen bli lägre än under 1999.

Antalet helårsstuderande inom arbetsmarknadsutbildningen har här beräknats under antagandet att 40 veckor utbildning motsvarar ett helt års studier. Arbetsmarknadsutbildningen under 1998 har sålunda beräknats motsvara totalt ca 45 000 helårsstuderande varav drygt 7 000 avser utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Dessa 7 000 ingår i statistiken för det reguljära utbildningsväsendet och redovisas inte under arbetsmarknadsutbildning i sammanfattningstabellen i avsnitt 6.1.4.

Personalutbildning

Totalt avsattes under första halvåret 1999 ca 2,8 procent av den totala arbetstiden till personalutbildning. Under samma tidsperiod deltog 1,8 miljoner personer i 2,6 miljoner kurser. Detta är fler utbildade och fler kurser än som tidigare har registrerats för något halvår sedan 1986. Personalutbildningens omfattning räknat i helårsstuderande beräknas i

SCB:s prognosarbete motsvara drygt 100 000 hösten 1998, vilket är mer än de närmast föregående åren. Omfattningen ökade ytterligare något till våren 1999.

Drygt 40 procent av alla förvärvsarbetande deltog i personalutbildning under första halvåret 1999 (SCB, 1999h). Den genomsnittliga utbildningstiden var 6,0 dagar och den genomsnittliga kurslängden var 4,2 dagar. Offentligt anställda, heltidsarbetande, de med högre utbildning och personer i medelåldern deltar i allmänhet mer i personalutbildning än andra.

Det finns ett klart samband mellan ett företags eller en organisations storlek och den omfattning som personalutbildningen har. Ju större ett företag är desto större är den genomsnittliga andelen personalutbildningstid i förhållande till total arbetstid. Små företag kan ofta tvingas att lösa sina behov av personalutbildning på mer informellt sätt.

Det är små skillnader i total volym personalutbildning mellan män och kvinnor. Under första halvåret 1999 skedde dock en relativt kraftig ökning av volymen personalutbildning bland kvinnor.

Personalutbildning är vanligast inom landsting, stat och kommun. 57 procent, 56 procent respektive 50 procent av alla sysselsatta inom var och en av dessa sektorer deltog i personalutbildning 1999. Motsvarande siffror inom den enskilda sektorn och bland egna företagare var 41 procent respektive 24 procent. Största ökningen av antalet som deltagit i personalutbildning har dock skett i den enskilda sektorn.

De vanligaste ämnesområdena var data, företagsekonomi, handel och kontor samt medicin, hälsa och vård av sjuka.

En del av personalutbildningen anordnas inom det allmänna utbildningsväsendet, inom folkhögskolor och studieförbund och ingår i deltagarstatistiken för dessa utbildningsformer. Om nämnda delar frånräknas återstår knappt 85 000 helårsstuderande hösten 1998. Vid beräkningen av antalet helårsstuderande har 200 utbildningsdagar antagits motsvara ett helt års studier. Beräkningar av deltagande i personalutbildning utgående från studerandefrekvenserna hösten 1998 efter kön, ålder och utbildningsbakgrund resulterar i ungefär samma omfattning år 2000 som hösten 1998.

6.1.4. Sammanfattning av kvantitativ översikt

Som vi beskrivit i avsnitt 6.1.1 fortsatte volymen i den kommunala utbildningen av vuxna på gymnasial nivå att öka under våren 1999 i förhållande till de närmast föregående halvåren. Under det första halvåret 1999 genomförde kommunerna 61 procent av åtagandet för hela året. Även om man beräknar att våren upptar mer än hälften (ca 53 procent) av utbildningsvolymen under ett år innebär den stora utbildningsvolymen för våren att kommunerna under 1999 producerat betydligt mer än det statliga bidraget motiverar. Enkätuppgifter från kommunerna för hösten 1999 understryker denna tendens.

I förhållande till hösten 1998 har samtliga kommungrupper utom förortskommuner ökat sin verksamhet med mellan 6 och 18 procent. Förortskommuner har minskat sin verksamhet med 4 procent.

Andelen män har mellan hösten 1998 och våren 1999 endast ökat med en halv procentenhet, vilket måste ses som en mycket liten ökning med tanke på de insatser som gjorts under året för att få in fler män i utbildningen av vuxna. Högst andel män finns i storstäder, 40 procent, medan s.k. mindre övriga kommuner endast har 25 procent män.

Andelen studerande över 30 år har fortsatt att öka och uppgick till 60 procent våren 1999, en ökning med 5 procentenheter sedan våren 1998.

Kunskapslyftet vänder sig i första hand till dem som saknar treårig gymnasieutbildning. Under våren 1999 genomfördes 68 procent av all verksamhet av studerande med högst tvåårig gymnasieutbildning vilket var en minskning med två procentenheter jämfört med hösten 1998.

Våren 1999 svarade kommuner och landsting för drygt tre fjärdedelar av all gymnasial utbildning av vuxna vilket är en minskning med 10 procentenheter sedan hösten 1997. Minskningen beror på ökad upphandling från framför allt privata utbildningsanordnare.

Av samtliga studerande finansierar 28 procent sina studier med det särskilda utbildningsbidraget, UBS. Det är en minskning med två procentenheter jämfört med hösten 1998 och med drygt fem procentenheter sedan våren 1998. I förhållande till hösten 1997 är andelen studerande med UBS våren 1999 tillbaka på samma nivå som när Kunskapslyftet startade. Kvinnor finansierar i högre grad sina studier med UBS än män, 31 procent mot 23 procent. Männen i sin tur finansierar i betydligt högre grad sina studier med studiemedel, 25 procent mot 18 procent för kvinnorna.

I förhållande till deltagarnas utbildningsbakgrund har deltagare med högst tvåårigt gymnasial utbildning högst andel UBS av deltagarna som finansierar sina studier med UBS. Ju högre utbildning desto högre andel som finansierar studierna med andra medel än studiestöd och studiemedel.

Verksamheten på folkhögskolorna, som beskrevs i avsnitt 6.1.2, fortsätter att öka i kvantitativ omfattning. Hösten 1999 redovisades 155 250 deltagarveckor inom de s.k. Kunskapslyftsplatserna. Antalet deltagare ligger kring 10 000 personer över alla fyra halvåren.

I förhållande till könsfördelningen inom den kommunala utbildningen av vuxna har folkhögskolan en något jämnare könsfördelning även om den kvinnliga dominansen är stark även här. Andelen invandrare är ca 20 procent vilket är en högre andel än vad som är fallet inom den kommunala utbildningen av vuxna.

Andelen med högst grundskola före studierna på folkhögskolan ligger stadigt på ca 37 procent. Deltagare med mer än grundskola, men högst tvåårig gymnasial utbildning ökar i andel från strax under 40 procent våren 1997 till drygt 46 procent hösten 1999.

De äldre åldersgruppernas andel bland deltagarna ökar markant från våren 1997 till hösten 1999.

För att summera kan man säga ett folkhögskolorna i stor och i ökande utsträckning har rekryterat personer med kort förutbildning. Man har också lyckats rekrytera en stor andel av de äldre studerande och deltagare med funktionshinder.

Utvecklingen 1998-2000 av helårsstuderande inom de viktigaste vuxenutbildningsformerna visas i tabell 6.10. De prognostiserade uppgifter om den kommunala vuxenutbildningen som finns i tabellen är beräknade utifrån de demografiska och utbildningsmässiga relationer som gällde för de studerande inom denna kategori 1998. Därefter har samma förhållanden antagits gälla för år 2000. Detsamma gäller för den grundläggande kommunala utbildningen och för påbyggnadsutbildningen.

Tabell 6.10 Antal helårsstuderande 1998 inklusive prognos för år 2000 för några utbildningsformer

1998

2000

Kommunal utbildning av vuxna

Grundläggande Gymnasial Påbyggnad

177 900

27 300 144 600

6 000

174 800

26 600 142 400

5 800

Folkhögskola, exkl. uppdragsutb.

31 000

34 800

SSV, exkl. Kunskapslyftet

1 400

1 400

Svenska för invandrare, sfi

16 000

16 900

Studieförbund

89 600

89 600

Kvalificerad yrkesutbildning, KY

7 500

12 000

Universitet och högskolor

251 000

249 400

Arbetsmarknadsutbildning

37 800

38 000

Personalutbildning

84 700

84 500

Amn. Utbildning inom universitet och högskola avser grundutbildning

Källa: SCB, 2000, Det framtida studiedeltagandet.

För folkhögskolans del har utvecklingen mellan 1998 och 2000 utgått ifrån de studerandefrekvenser som gällde 1998 vilka sedan har framräknats till år 2000.

Med de utgångsvärden som har valts för prognosberäkningarna visar det sig att det inte handlar om några större förändringar mellan de två åren förutom vad gäller volymen för kvalificerad yrkesutbildning, KY, som enligt plan ökar från 7 500 till 12 000 helårsstuderande. Folkbildningen kan också nämnas då ökningen mellan de två åren ligger på ca 10 procent.

Trots att olika utbildningsanordnare använder olika sätt att beräkna helårsstuderande och att det därför blir svårt att jämföra volymen dem emellan kan man ändå utifrån tabell 6.10 konstatera att den kommunala utbildningen av vuxna tillsammans med utbildningen vid universitet och högskolor är de ojämförligt största utbildningskategorierna. Efter dessa båda större kategorier kommer personalutbildning, arbetsmarknadsutbildning och folkhögskolan där personalutbildningen har den största volymen. Som tämligen små skolformer i sammanhanget framstår både svenska för invandrare och statens skola för vuxna.

6.2. Arbetsmarknadsutbildning för arbetshandikappade

Den kvantitativa redovisning som sker i detta avsnitt är en del i Kunskapslyftskommitténs uppdrag att kartlägga deltagandet hos studerande med funktionshinder inom utbildningen av vuxna. Redovisningen ska dels ses som ett komplement till det kartläggningsarbete som gjordes inför Kunskapslyftskommitténs förra delbetänkande och dels som ett underlag inför kommitténs slutsatser och förslag rörande förutsättningarna för vuxenutbildning för människor med funktionshinder som redovisas mer i detalj i kapitel 13.

Som grupp räknat har människor med funktionshinder en utsatt position på arbetsmarknaden och arbetsmarknadsutbildning har därmed en viktig funktion att fylla. Jämfört med andra vuxenutbildningsformer är det ofta en fördel för den enskilde att delta i arbetsmarknadsutbildning eftersom det ofta innebär en mer gynnsam studiefinansiering och bättre förutsättningar vad gäller tillgången på hjälpmedel, läromedel och resor till och från utbildningen. De regler som gäller för deltagande arbetsmarknadsutbildning för arbetshandikappade redovisas i kapitel 11.

Arbetsmarknadsstatistiken innehåller uppgifter om arbetshandikappade. För att en arbetslös ska registeras som arbetshandikappad krävs att personen själv är införstådd med detta och att personen bedöms ha en nedsatt arbetsförmåga. För att ta del av de särskilda åtgärder som finns för arbetshandikappade krävs att den arbetslöse är registrerad som arbetshandikappad. Koden ska visa det arbetshandikapp som enligt handläggarens bedömning är det huvudsakliga skälet till svårigheterna att erhålla arbete.

Människor med rörelsehinder utgör den numerärt största gruppen av de arbetshandikappade i arbetsmarknadspolitiska program, följt av grupperna övriga somatiska handikapp och socialmedicinskt arbetshandikapp (Ams, 1999c).

En person som kommer till arbetsförmedlingen och har ett dokumenterat arbetshandikapp blir i regel hänvisad till ett arbetsmarknadsinstitut

3

(Ami). Till Ami kommer människor med funktionshinder även

via socialförvaltningen och försäkringskassan. Vid Ami vidtar sedan, som en del av individens yrkesinriktade rehabilitering, en kartläggning av vilka resurser, möjligheter och hinder individen har med avseende på arbetsmarknaden. En sådan kartläggning ger ibland vid handen att arbetsmarknadsutbildning är en väg till ett framtida yrke.

3 Ami har speciell kompetens att ta emot arbetslösa/arbetssökande med funktionshinder eller i behov av speciellt stöd.

Under budgetåret 1998 befann sig i genomsnitt per månad ca 80 000 människor med koden arbetshandikapp i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, exklusive Samhall. Ungefär en tredjedel av dessa deltog i konjunkturberoende åtgärder. Cirka 6 200 gick i arbetsmarknadsutbildning. I förhållande till sin andel av de arbetslösa – ca 10 procent – är människor med arbetshandikapp väl representerade i arbetsmarknadsutbildning. Under 1998 hade ca 15 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning koden arbetshandikapp (Ams, 1999c).

Mer än hälften (53 procent) av de människor med arbetshandikapp som deltar i arbetsmarknadsutbildning studerar i allmänteoretiska utbildningar. Detta är en betydligt högre siffra än för övriga deltagare i arbetsmarknadsutbildning, där endast en tredjedel studerar i allmänteoretiska utbildningar.

Tabell 6.11 visar att av de människor med arbetshandikapp som deltar i arbetsmarknadsutbildning studerar ungefär en femtedel på grundskolenivå och gymnasial nivå inom det reguljära utbildningsväsendet (Ams, 1999a). Andra kurser inom de allmänteoretiska utbildningarna är orienteringskurser, yrkessvenska och yrkespraktik. Yrkessvenska och yrkespraktik är arbetsmarknadsförberedande utbildningar för människor med utomnordiskt ursprung.

Tabell 6.11 Deltagare med arbetshandikapp i arbetsmarknads utbildning, månadsgenomsnitt 1998

Reguljär utbildning Totalt

Yrkesinriktad (gymnasial)

483

2932

Allmänteoretisk

1885

3341

varav – grundskolenivå

409

568

– gymnasial nivå

926

1188

– orienterande kurs

289

853

– yrkessvenska

8

33

– yrkespraktik

3

13

– övriga

250

686

Totalt

2368

6273

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999, Ams sökanderegister (Händel).

I kategorin övriga finns utbildningar som är lokala och regionala varianter av förberedande utbildning, grundläggande datakunskap och starta-eget-kurser. Den yrkesinriktade utbildningen ligger alltid på en gymnasial nivå.

Arbetshandikapp

I gruppen arbetshandikappade är arbetsmarknadsutbildning en av de vanligaste konjunkturberoende åtgärderna. Ungefär 24 procent av de människor med arbetshandikapp som deltar i konjunkturberoende åtgärder befinner sig i åtgärden arbetsmarknadsutbildning. Det finns en viss variation mellan de olika grupperna för arbetshandikapp, vilket visas i tabell 6.12.

Tabell 6.12 Arbetshandikappade i arbetsmarknadsutbildning, andel av deras deltagande i konjunkturberoende åtgärderna, 1998

Andel (%)

Hörselskada

34

Synskada

29

Övriga somatiska arbetshandikapp

28

Rörelsehinder

23

Psykiskt arbetshandikapp

24

Hjärt- kärl/lungsjukdom

21

Socialmedicinskt arbetshandikapp

21

Intellektuellt arbetshandikapp

17

Totalt

24

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999, Årsredovisning 1998, Solna.

Utbildningsnivå

I det statistiska material som Kunskapslyftskommittén redovisade i sitt senaste delbetänkande (SOU 1999:39) framkom att människor med funktionshinder som grupp betraktad har kortare formell utbildning än befolkningen i övrigt. Detta stämmer överens med det som gäller för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Vartannat år genomför Ams en undersökning av funktionshindrade människors situation på arbetsmarknaden. Den senaste undersökningen av detta slag utkom 1998. Enligt denna undersökning hade 47 procent av de människor med arbetshandikapp som var inskrivna vid arbetsförmedling och arbetsmarknadsinstitut endast förgymnasial utbildning. Motsvarande siffra för övriga inskrivna var 25 procent. Undersökningen visar också att den låga utbildningsnivån är relativt jämn mellan de olika åldersgrupperna vad gäller människor med arbetshandikapp. Bland övriga inskrivna finns de kortutbildade främst i de äldre åldersgrupperna (Ams, 1998a).

Utbildningsnivån hos deltagare med arbetshandikapp i arbetsmarknadsutbildning är dock generellt sett högre än för övriga arbetslösa/arbetssökande med arbetshandikapp.

Enligt Ams siffror hade 35 procent av deltagarna med arbetshandikapp i arbetsmarknadsutbildning under 1998 endast förgymnasial utbildning. För samtliga deltagare i arbetsmarknadsutbildning var motsvarande siffra 23 procent

(

Ams, 1999a; Ams, 1999c).

Figur 6.2 Utbildningsnivå hos deltagare i arbetsmarknadsutbildning: människor med arbetshandikapp och samtliga deltagare, 1998

0 5

10 15 20 25 30 35 40

Förgymn.

< 9 år

Förgymn.

9 år

Gymn.

max 2 år

Gymn. >

2år

Eftergymn.

max 2 år

Eftergymn.

> 2 år

%

Arbetshandikappade Samtliga deltagare

Källa: Ams, 1999, Händelsedatabas; Ams, 1999, Årsrapport 1998, APra 1999:2, Solna.

Den stora skillnaden mellan människor med arbetshandikapp och övriga deltagare i arbetsmarknadsutbildning, tycks vara att människor med arbetshandikapp ofta endast har grundskolenivå eller tvåårig gymnasieutbildning, medan övriga deltagare i större utsträckning har treårig gymnasieutbildning.

En orsak till denna skillnad kan vara att människor med arbetshandikapp som inte har gymnasiekompetens under vissa förutsättningar har möjlighet att läsa in grundskole - och gymnasienivå via arbetsmarknadsutbildning. Människor utan funktionshinder som saknar gymnasie kompetens är däremot hänvisade till de ordinarie utbildningsvägarna i samhället. I statistiken över deltagare med arbetshandikapp och kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning finns alltså många som är i färd med att höja sin formella kompetens till grundskole - eller gymnasieskolenivå.

Könsfördelning

Under 1990-talet har kvinnor utgjort en knapp minoritet bland människor med arbetshandikapp inskrivna vid arbetsförmedling och arbetsmarknadsinstitut. Bland övriga inskrivna är situationen tvärtom, där är kvinnorna i knapp majoritet (Ams, 1998a). När det gäller arbetsmarknadsutbildning är det ingen märkbar skillnad mellan könen, varken i gruppen människor med arbetshandikapp eller bland övriga deltagare. Arbetsmarknadsutbildning har också totalt sett den jämnaste könsfördelningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Inom olika utbildningsinriktningar är dock fördelningen betydligt mer ojämn där männen traditionsenligt dominerar i tillverkningsutbildningar och kvinnorna i vård- och omsorgsutbildningar.

En skillnad syns också när man i gruppen arbetshandikappade studerar mäns och kvinnors deltagande i upphandlad respektive reguljär utbildning. Kvinnor deltar i större utsträckning i utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet. Cirka 44 procent (1 353 deltagare) av kvinnorna som deltog i arbetsmarknadsutbildning under 1998 studerade inom det reguljära utbildningsväsendet. Motsvarande siffra för männen var 32 procent (1 015 deltagare).

Kvinnor med arbetshandikapp i arbetsmarknadsutbildning tycks alltså vara mer benägna än männen att studera inom det reguljära utbildningsväsendet. Skillnader mellan könens deltagande i reguljär utbildning kan knappast förklaras med att kvinnor med arbetshandikapp i större utsträckning än män skulle sakna gymnasiekompetens. Enligt Ams är situationen snarare det omvända: utbildningsnivån är i genomsnitt något lägre för män med arbetshandikapp än för kvinnor (Ams, 1998a). Kvinnors högre deltagande i reguljär utbildning är troligen ett symptom av utvecklingen i övrig vuxenutbildning, där kvinnor utgör en majoritet av deltagarna.

Åldersfördelning

Enligt Ams har gruppen människor med arbetshandikapp inskrivna vid arbetsförmedling blivit allt äldre under 1990-talet. Andelen personer med arbetshandikapp äldre än 44 år var 23 procent 1991 för att öka till 38 procent 1997. Denna ökning korresponderar inte med åldersökningen bland övriga inskrivna, där motsvarande grupp ökade från 17 till 21 procent under samma tidsintervall (Ams, 1998a).

En sådan skillnad mellan människor med arbetshandikapp och övriga deltagare finns inte i arbetsmarknadsutbildningen. Bland deltagarna med arbetshandikapp i arbetsmarknadsutbildning utgjorde gruppen äldre än 44 år endast 20 procent år 1998. Ungefär två tredjedelar befann sig i åldersintervallet 25–44 år.

Bland de unga deltagarna med arbetshandikapp är deltagandet i den reguljära utbildningen relativt högt. I gruppen 24 år och yngre studerar nästan hälften av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning i det reguljära utbildningsväsendet. Ju äldre deltagarna blir desto mindre andel studerar i den reguljära skolan.

Figur 6.3 Åldersgruppernas deltagande i upphandlad respektive reguljär utbildning, 1998

0% 20% 40% 60% 80% 100%

>54 år 45-54 år 35-44 år 25-34 år

<25 år

Reguljär utbildning

Upphandlad utbildning

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999, Ams sökanderegister (Händel).

6.2.1. Vad händer efter arbetsmarknadsutbildningen?

Målet med alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att individen ska komma i arbete. Detta gäller även för arbetsmarknadsutbildning. Syftet med utbildningen skiljer sig dock åt beroende på om individen deltar i yrkesinriktad eller allmänteoretisk utbildning. För den yrkesinriktade utbildningen är målet att 70 procent av deltagarna ska ha ett arbete inom 90 dagar efter avslutad utbildning. Målet med den allmänteoretiska arbetsmarknadsutbildningen är egentligen inte att åtgärden ska leda direkt till arbete. Människor i arbetsmarknadsutbildning studerar i allmänteoretiska utbildningar framför allt för att få tillräckliga kunskaper för att kunna delta i yrkesinriktade utbildningar.

Arbetsmarknadsutbildning är, tillsammans med andra utbildningsinsatser som exempelvis datortek, en åtgärd där andelen i arbete efter avslutad åtgärd är relativt låg i förhållande till flertalet andra konjunkturberoende åtgärder. Skillnader i resultat mellan olika åtgärder beror mycket på hur nära åtgärden ligger ett arbete. Åtgärder som innebär att arbetsgivare får bidrag till en del av lönekostnaden och åtgärder som syftar till eget företagande leder i större utsträckning till arbete, i alla fall

på kort sikt. Utbildningsinsatser innebär att individen står längre i från en arbetsgivare.

Enligt Ams gick 16 procent av de människor med arbetshandikapp som deltog i arbetsmarknadsutbildning under 1998 till arbete inom 90 dagar efter avslutad åtgärd. För 1997 var andelen i arbete efter avslutad åtgärd 12 procent. För människor med arbetshandikapp finns möjlighet att komma ut på arbetsmarknaden genom särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser i form av anställning med lönebidrag, anställning vid Samhall och s.k. OSA-arbeten

4

. Arbetsmarknaden för människor med arbetshandikapp består till stor del av arbete med samhälleligt stöd. Av dem som gått till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning under 1998 befann sig 28 procent i anställning med lönebidrag och OSA, de allra flesta i anställning med lönebidrag. Ökningen av andelen i arbete mellan 1997 och 1998 motsvaras av en liknande förändring för samtliga deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Till viss del beror dock ökningen på att andelen i arbete med samhälleligt stöd (lönebidrag och OSA) ökat under denna tidsperiod.

Tabell 6.13 Resultat för personer med arbetshandikapp 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning, 1997 och 1998, procent

Resultat 90 dagar efter yrkesinriktad a-utbildning

Resultat 90 dagar efter allmänteoretisk a-utbildning

Resultat 90 dagar efter a-utbildning, totalt

1997 1998 1997 1998 1997 1998

Arbete

15 20

8

13 12 16

Arbetslöshet 42 39 37

34 39 36

Annan åtgärd 13 13 11

11 12 12

A-utbildn. eller reguljär utbildn.

13 15 27

18 20 17

Annat

17 13 17

24 17 19

Amn: A-utbildning = arbetsmarknadsutbildning

Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999, Ams sökanderegister (Händel).

En större andel av deltagarna i yrkesinriktad utbildning jämfört med deltagarna i allmänteoretiska utbildningar fanns i arbete 90 dagar efter avslutad åtgärd. Samtidigt är andelen som befann sig i arbetslöshet större bland deltagarna i yrkesinriktad utbildning jämfört med de som studerat allmänteoretiska kurser. När det gäller andelen som går till fortsatta studier, antingen i fortsatt arbetsmarknadsutbildning eller i

4 Offentligt skyddat arbete

reguljär utbildning, är denna högre bland deltagarna i allmänteoretiska än yrkesinriktade utbildningar.

Jämfört med samtliga deltagare i arbetsmarknadsutbildning uppvisar gruppen arbetshandikappade en lägre andel i arbetet 90 dagar efter avslutad utbildning. Skillnader i ålder, tidigare utbildningsbakgrund m.m. har naturligtvis också betydelse för hur denna skillnad kan tolkas. En jämförelse mellan arbetshandikappade respektive icke arbetshandikappades arbetssituation efter genomförd utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen visar att arbetshandikapp, allt annat lika, ökar sannolikheten för att en individ ska återfinnas som arbetssökande efter avslutad utbildning (Sjö din, 1999). Dessa resultat stärker bilden av att människor med ett arbetshandikapp har en mer utsatt situation på arbetsmarknaden. Resultaten ska dock inte tolkas som att utbildningsinsatser för funktionshindrade inte leder till högre anställningsbarhet. Utbildning är snarare en viktig konkurrensfördel för människor med funktionshinder.

6.3. Prognoser för framtidens vuxenutbildningsvolym

Detta avsnitt behandlar de problem som finns när det gäller uppskattningen av den framtida vuxenutbildningens dimensionering.

Kunskapslyftet är ett femårigt projekt som avslutas 2002. Mycket talar dock för att det även efter detta datum krävs någon form av utökad vuxenutbildning utöver basorganisationen och Kunskapslyftskommittén ska därför överväga den framtida dimensioneringen.

För att få ett underlag till överväganden om det kvantitativa behovet av vuxenutbildning i framtiden och dimensioneringen av Kunskapslyftet efter 2002 har Kunskapslyftskommittén givit Statistiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att göra en prognos avseende utvecklingen vad gäller befolkningens utbildningsnivå för några utvalda år framöver. Syftet med beräkningarna är dels att se hur befolkningens utbildningsnivå förändras av demografiska orsaker och dels att se hur den påverkas av vuxenutbildningen och därmed att ge underlag för bedömningar av vilket behov av Kunskapslyft som kommer att finnas efter år 2002 (SCB, 2000d).

Kort beskrivning av undersökningen

Som utgångsår har SCB valt 1998, där befolkningens utbildningsnivå beskrivs med hjälp av SCB:s register över befolkningens utbildning 1999-01-01 (avser uppnådd utbildning i och med vårterminen 1998 för den folkbokförda befolkningen den 1 januari 1999). Uppgifterna ur detta register kompletteras med uppgifter över studerande i kommunal vuxenutbildning under perioden hösten 1988 till våren 1998. Figur 6.4 visar befolkningens utbildning 1998 fördelat på åldersgrupper mellan 16 och 74 år. SCB har här på grund av folkhögskolornas sätt att registrera de studerande inte medräknat de platser som finns inom folkhögskolans basorganisation. Däremot ingår de 10 000 platserna som Folkbildningsrådet fördelar inom ramen för Kunskapslyftet.

I åldrarna över 30 år har drygt hälften en kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning. Figuren visar också tydligt hur den nya treåriga gymnasieskolan har höjt utbildningsbakgrunden för en stor grupp ungdomar i åldern 20–24 år.

Som underlag för beräkningarna om framtiden ligger bl.a. antaganden om ungdomsskolans effekter på befolkningens utbildningsnivå, med fokus på dem som inte uppnår treårig gymnasiekompetens. Detta är personer som kan komma att behöva vuxenutbildning eftersom de saknar treårigt gymnasium.

Till detta läggs beräkningar av hur många som genom kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet höjer sin utbildningsnivå – hur många som gör ett s.k. utbildningsnivålyft – t.ex. från tvåårigt gymnasienivå som högsta utbildningsnivå till motsvarande treårig gymnasie nivå. Dessa personer har genom deltagande i vuxenutbildning höjt sin högsta utbildningsnivå vilket i sin tur påverkar volymbehovet av vuxenutbildning.

Antalet personer som genomgår gymnasieskolan har beräknats under antagandet att gymnasiefrekvensen (antalet studerande i årskurs 1 i relation till antalet 16-åringar), fördelningen på studieprogram samt genomströmningen blir desamma som 1998.

Figur 6.4 Befolkningens utbildningsnivå 1998, åldern 16–74 år

0

1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 6 0 0 0 0 0 7 0 0 0 0 0

1 6 -1 9

2 0 -2 4

2 5 -2 9

3 0 -3 4

3 5 -3 9

4 0 -4 4

4 5 -4 9

5 0 -5 4

5 5 -5 9

6 0 -6 4

6 5 -6 9

7 0 -

7 4

H ö g s k o l a

G y m n > 2 å r

G y m n < = 2 å r

G r u n d s k o l a

F o l k s k o l a

U p p g i f t s a k n a s

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

Vad gäller genomströmningen eller, om man så vill, examinationsfrekvensen har SCB utgått från andelen elever med slutbetyg. Det måste emellertid här understrykas att inte alla som får slutbetyg har avlagt så många gymnasiepoäng att de når upp till vad som krävs för grundläggande behörighet för högskolestudier. Enligt statistiken över gymnasie skolan för 1996/97 var andelen som inte erhöll grundläggande behörighet 17 procent av samtliga som fått slutbetyg, 22 procent för män och 13 procent för kvinnor. På de studieförberedande programmen, från vilka övergången till högskolan är högst, var andelen betydligt lägre; 9 procent på naturvetenskapsprogrammet och 14 procent på samhällsvetenskapsprogrammet, och även här var andelen utan grundläggande behörighet till högskolan lägre för kvinnor än för män.

Som underlag för antaganden om hur många som höjer sin utbildningsnivå genom studier i kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet, från t.ex. grundskola till en utbildningsnivå motsvarande tvåårigt gymnasium, har uppgifter om studerande i kommunal vuxenutbildning under tioårsperioden hösten 1988 till våren 1998 använts. Under det sista läsåret av denna period, hösten 1997 och våren 1998, ingår även de som studerar i Kunskapslyftet i kommunal vuxenutbildning.

Ett sätt att beräkna den s.k. höjningsfrekvensen är att relatera antalet som höjt sin utbildningsnivå till antalet nybörjare. Här ligger andelen nivåhöjningar (de som genom studier i kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet höjer sin utbildningsnivå) på ca 24 procent för kvinnorna och 16 procent för män. Om dessa frekvenser appliceras på de senaste terminernas nybörjartal skulle antalet nivåhöjningar per läsår bli omkring 12 000 för män och 30 000 för kvinnor, totalt 42 000.

I SCB:s prognosberäkningar har antagits att antalet personer som höjer sin utbildningsnivå genom studier i kommunal vuxenutbildning eller Kunskapslyftet blir totalt (avrundat) 40 000 per läsår under tiden fram till och med 2001/02. Detta antas inkludera även den del av Kunskapslyftet som kommunerna inte ansvarar för, dvs. de 10 000 platserna i folkhögskolan. Fördelningen på kön och ålder samt efter utbildningsnivå före och efter vuxenstudierna antas bli densamma som för dem som genom studier i kommunal vuxenutbildning läsåret 1997/98 höjde sin utbildningsnivå.

Så långt de förhållanden som SCB haft som utgångspunkt för sina prognoser. Nu ska vi gå vidare och se hur befolkningens utbildningsnivå utvecklas utan och med vuxenutbildning.

6.3.1. Utvecklingen av utbildningsnivån utan vuxenutbildning

Ett sätt att belysa dimensioneringsproblematiken är att utgå från hur befolkningens utbildningsnivå förändras enbart på grund av ungdomsskolan och befolkningsutvecklingen. Utgångsläget för prognoserna är alltså befolkningens utbildningsnivå 1998 samt andra då gällande parametrar, t.ex. demografin.

De antaganden som SCB gjort påverkar naturligtvis resultatet. Bland annat antas ungdomsskolans effektivitet vara konstant under perioden. Om en större andel av eleverna i ungdomsgymnasiet verkligen skulle uppnå treårig gymnasienivå betyder det att gruppen som saknar treårig gymnasienivå minskar ännu mer.

Förlängningen av gymnasieskolan till tre år gör att andelen med kortare utbildning kommer att minska drastiskt i de yngre åldersgrupperna. Det totala antalet personer i ålder 25–54 år med kortare utbildning än treårig gymnasial nivå (med slutbetyg) minskar därför kraftigt, men uppgår ändå till drygt 1 miljon år 2015, se tabell 6.14. Här kan konstateras att gymnasieskolan och befolkningsutvecklingen minskar gruppens storlek med 600 000 personer mellan åren 2002 och 2015.

Tabell. 6.14 Beräknat antal (1000-tal) personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning, olika åldersgrupper och antal kvinnor, beräkningsalternativ UV

Åldersgrupp

1998

2002

2010

2015

20–64

2724

2542

2133

1887

– kv

1334

1229

1010

880

25–54

1992

1624

1214

1025

– kv

945

726

524

440

UV: Efter 2002 har hänsyn endast tagits till ungdomsutbildningen och befolkningsutvecklingen.

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

.

6.3.2. Befolkningens utbildningsnivå med hänsyn tagen till vuxenutbildning

Hur förändras framtidens befolkningens utbildningsnivå om vi inkluderar vuxenutbildning? I nedanstående exempel har vi utgått ifrån en volym som motsvarar ca hälften av dagens dimensionering av Kunskapslyftet.

I ett beräkningsalternativ (som vi kallar ”Halv”) har Kunskapslyftet efter 2002 antagits fortsätta med ungefär halv omfattning jämfört med idag. Kunskapslyftet omfattar idag knappt 112 000 helårsplatser, men i prognosberäkningarna har vi stipulerat att 100 000 motsvarar ett helt Kunskapslyft, medan ordinarie kommunal gymnasial vuxenutbildning ska motsvara ca 37 000 helårsplatser. En halvering av Kunskapslyftet skulle således innebära en minskning av det totala antalet helårsplatser till 87 000 (50 000 + 37 000), inklusive bibehållen oförändrad basorganisation. Omräknat till antal nivåhöjningar skulle detta bli ca 25 000.

Antalet som saknar treårig gymnasieutbildning minskar avsevärt mellan 1998 och 2002 med hänsyn tagen till vuxenutbildning, se tabell 6.15. I det beräknade läget år 2015 har antalet som saknar treårig gymnasial nivå reducerats betydligt. Med ett halvt lyft efter 2002 har vi 2015 kvar ca 750 000 personer i åldersgruppen 25–54 år som saknar treårig gymnasial utbildning. Av dessa är ca 250 000 kvinnor. Fördelat på utbildningsbakgrund har ungefär en tredjedel motsvarande grundskola och två tredjedelar en utbildning som motsvarar tvåårig gymnasial nivå.

Den totala minskningen av antalet personer som saknar treårig gymnasial utbildning i åldersgruppen 25–54 år mellan åren 2002 och 2015 är ca 900 000. I åldersgruppen 20–64 år minskar gruppen från 2,7 miljoner till 1,5 miljoner personer.

Tabell. 6.15 Beräknat antal (1000-tal) personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning, olika åldersgrupper och antal kvinnor, beräkningsalternativ Halv

Åldersgrupp

1998

2002 Halv

2010 Halv

2015 Halv

20–64

2724

2407

1833

1483

– kv

1334

1131

797

593

25–54

1992

1624

1054

762

– kv

945

726

410

252

Halv: Kunskapslyftet antas fortsätta med ungefär halv omfattning av dagens efter år 2002.

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

Parallellt med redovisningen av utvecklingen med ett halvt lyft efter 2002 finns även siffror på ett annat alternativ, kallat Noll. Detta alternativ antar att Kunskapslyftet upphör helt efter 2002. Kvar blir då endast ordinarie kommunal vuxenutbildning vilket omräknat till antal nivåhöjningar blir ca 10 000.

Tabell 6.16 visar bland annat att minskningen i Noll-alternativet av antalet personer i åldersgruppen 25–54 som saknar treårigt gymnasium uppgår till ca 700 000 mellan åren 2002 och 2015.

Tabell. 6.16 Beräknat antal (1000-tal) personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning, olika åldersgrupper och antal kvinnor, beräkningsalternativ Noll

Åldersgrupp

1998

2002

2010 Noll

2015 Noll

20–64

2724

2542

1934

1647

– kv

1334

1229

867

711

25–54

1992

1624

1150

920

– kv

945

726

477

356

Noll: Hänsyn tagen endast till basorganisationen efter 2002.

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

Bilden av vuxenutbildningens effekter efter 2002

Effekterna av Kunskapslyftet och annan vuxenutbildning framgår av figurerna 6.5 (för år 2002) och 6.6 (för år 2015). I figur 6.5 visas hur

utvecklingen skulle ha sett ut efter 1998 utan någon vuxenutbildning. De ljusa staplarna i figur 6.5 visar antalet personer i respektive åldersgrupp inräknat vuxenutbildningen mellan åren 1998 och 2002. I figur 6.6 görs jämförelser för olika år mellan de olika alternativen.

Figur 6.5 Faktiskt och beräknat antal personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning 1998 respektive 2002, 1000-tal, med respektive utan vuxenutbildning, 20–64 år

0 5 0 1 0 0 1 5 0 2 0 0 2 5 0 3 0 0 3 5 0 4 0 0

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

1 9 9 8

2 0 0 2 , e x k l v u x

2 0 0 2 , i n k l v u x

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

Figur 6.6 Beräknat antal personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning 2015, 1000-tal, med respektive utan vuxenutbildning, 20–64 år

0 50 100 150 200 250 300 350 400

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

2015, exkl vux 2015, halva lyftet efter 2002

2015, lyftet upphör efter 2002

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

En jämförelse mellan de olika alternativen

Tabell 6.17 sammanfattar de förändringar som vi hittills redovisat för i alternativen UV, Halv och Noll. Här har vi valt att endast redovisa utvecklingen i åldersgruppen 25–54 år. Denna åldersgrupp sammanfaller med reglerna om det särskilda utbildningsbidraget, UBS, och kan därför i någon bemärkelse sägas utgöra kärnan av vuxenutbildningens målgrupp.

Tabell. 6.17 Beräknat antal (1000-tal) personer med kortare utbildning än treårig gymnasial utbildning, 25–54 år

1998

2002

2010

2015

UV

1992

1624

1214

1025

Halv

-

1624

1054

762

Noll

-

1624

1150

920

UV: Hänsyn tagen endast till ungdomsutbildningen och befolkningsutvecklingen. Halv: Hänsyn tagen till basorganisation och halvt Kunskapslyft efter år 2002. Noll: Hänsyn tagen endast till basorganisationen efter 2002.

Källa: SCB, 2000, Kunskapslyftets effekt på befolkningens utbildningsnivå, Dnr 45/1999.

I tabell 6.17 framgår tydligt skillnaderna mellan de olika alternativen. Uppgifterna kan ses som ett mått på den totala potentiella stocken i befolkningen som saknar treårig gymnasial utbildning. Nu ställer sig frågan om det är rimligt att se hela denna grupp som reella deltagare i ett framtida förlängt Kunskapslyft? Är det verkligen troligt att alla dessa skulle vilja delta i eller ha ett behov av vuxenutbildning? De flesta i befolkningen som saknar treårig gymnasienivå finns exempelvis bland arbetstagarna och dessa ser kanske inte det omedelbara behovet av vuxenutbildning även om vi vet att det är de med kortast utbildning som först riskerar att bli arbetslösa vid uppsägningar under t.ex. en lågkonjunktur. För att kunna göra en bedömning av en rimlig nivå och för att kunna belysa utbildningsbehovet krävs att vi i det följande gör ett par räkneoperationer och antaganden, vilka inte ska ses som exakta beskrivningar av behov och efterfrågan utan snarare som grova uppskattningar av utbildnings- och efterfrågevolymen.

I åldersgruppen 25–54 år med halverat Kunskapslyft (alternativ Halv) finns det år 2015 drygt 760 000 personer kvar som saknar treårig gymnasial utbildning. Det är en minskning med knappt 900 000 personer

i förhållande till läget 2002. För samma åldersgrupp i alternativ (UV), utan hänsyn tagen till vuxenutbildning efter 1998, är skillnaden mellan läget 2002 och 2015 ca 600 000 personer. Denna förändring är helt och hållet beroende av åldersutvecklingen och andra bakgrundsfaktorer i befolkningen.

Om ett halverat Kunskapslyft efter 2002 innebär en minskning med 900 000 varav 600 000 beror på annat än vuxenutbildning (framför allt befolkningsutvecklingen) måste vuxenutbildningens andel av minskningseffekten vara ca 300 000.

6.3.3. Efterfrågan på vuxenutbildning enligt enkätsvar

För att få en bild av rimligheten i SCB:s uppskattade volym av potentiell total efterfrågan kan vi ställa resultaten av SCB:s prognoser i rela tion till vad som framkommit i en enkätundersökning om hur stort det potentiella intresset hos befolkningen är för vuxenutbildning (Lander & Larsson, 1999a).

Enkätundersökningen, som var riksrepresentativ, genomfördes under hösten 1998. Den del av enkäten som är av intresse här gavs till personer som inte deltog i vuxenutbildning och dessa s.k. icke-deltagare kan indelas i tre kategorier: öppet arbetslösa, arbetslösa i arbetsmarknadsåtgärder samt övriga befolkningen. De tillhör åldersgruppen 25–55 år och har en utbildning högst motsvarande tvåårig gymnasial utbildning.

Resultaten av enkätundersökningen visar bl.a. att av arbetslösa ickedeltagare är ca hälften av männen och 60 procent av kvinnorna i princip intresserade av vuxenutbildning. Bland den övriga befolkningen finns ett mer ljumt intresse. Det finns alltså vissa möjligheter att i framtiden rekrytera bland både arbetslösa och den övriga befolkningen. En beräkning av den totala potentialen av vuxenstudieintresserade i denna kull av icke-deltagare med hjälp av viktade data uppgår de till 157 000, se tabell 6.18. I gruppen arbetslösa ingår både öppet arbetslösa och arbetslösa i åtgärder. Bland de intresserade uppgår de öppet arbetslösa till ca 12 500 och de arbetslösa i åtgärder till ca 8 500 personer. Totalt summerar de 21 000. Bland de mindre intresserade uppgår de öppet arbetslösa till 20 800 och de arbetslösa till 15 200, totalt 36 000.

Här ingår det mest motiverade skiktet bland icke-deltagarna (de som svarade att de funderat starkt på vuxenutbildning), varav 21 000 finns bland de arbetslösa och 136 000 bland den övriga befolkningen. Lägger man sedan till dem som uttrycker ett mer ljumt intresse (som har funderat något på saken), vilka är drygt 260 000, blir det totalt således ca

420 000 personer i hela befolkningen, både arbetslösa och andra, som vid det uppmätta tillfället uppvisar starkt eller något intresse för att delta i framtida vuxenutbildning.

Tabell 6.18 Antal intresserade respektive mindre intresserade av vuxenutbildning, enkätsvar

Antal

Intresserade (funderat starkt)

157 000

Varav arbetslösa övriga befolkningen

21 000 136 000

Mindre intresserade (funderat något)

260 000

Varav arbetslösa övriga befolkningen

36 000 224 000

Totalt, ca

420 000

Källa: Lander, R. & Larsson, M., 1999, Val av vuxenstudier och erfarenheter efter ett år, Delstudier från utvärderingen av Kunskapslyftet, Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet. IPD-rapport nr 1999:11.

En av drivkrafterna för att överhuvudtaget delta i utbildning är dock arbetsmarknadsläget. Det finns indikationer på att bland dem som deltar i utbildning i gymnasieskolan, kommunal vuxenutbildning och i högskolans grund- och forskarutbildning (vilka totalt uppgår till ca 850 000 personer) finns det ca 100 000 heltidsstuderande (vilket innebär ca 150 000 personer) som säger sig hellre vilja arbeta. Skulle arbetsmarknadsläget förbättras finns det alltså mycket som talar för att antalet i utbildning skulle minska. (SCB, 2000b) En slutsats av detta kan vara att efterfrågan på utbildning mycket väl kan vara mindre än de ur enkätsvaren framräknade 420 000. De som i enkäten uppvisar ett mer ljumt intresse behöver dessutom insatser av rekrytering och aktivt uppsökande verksamhet. Å andra sidan blir vuxenutbildning och det livslånga lärandet allt mer känt vilket kan öka rekryteringen.

Uppdelat på andelar visar det sig att grupperna arbetslösa och i åtgärder är mer motiverade till studier än dem i övriga befolkningen. Även detta kan leda till en underskattning av potentialen eftersom det över tiden kommer nya som blir arbetslösa.

En annan osäkerhet är att fler eller färre kan bli arbetslösa än 1998 även om 1998 fortfarande hade höga arbetslöshetssiffror.

6.3.4. Diskussion

Det är inte självklart hur man ska bedöma vad den ökade satsningen på vuxenutbildningen som Kunskapslyftet inneburit och kommer att innebära. I aktuellt SCB-register finns ännu bara ett års erfarenheter av vilka studieresultat man uppnått sedan Kunskapslyftet infördes.

Naturligtvis finns det i samband med dessa prognosberäkningar flera risker för felskattningar och Kunskapslyftskommittén har särskilt noterat de många osäkerheterna som ligger till grund för prognosarbetet. Dels gäller det antalet möjliga utbildningsnivåhöjningar per år, dels gäller det vilken studieomfattning de studerande kommer att ha i framtiden samt om den första kullen är representativ för de efterföljande eller inte. En annan viktig faktor är också utvecklingen på arbetsmarknaden.

Med en effektivare ungdomsutbildning skulle gruppen utan treårig gymnasial utbildning uppskattningsvis kunna minskas ytterligare under perioden och med en högre andel nivålyft skulle gruppen kunna minskas ännu mer. Med en sådan utveckling skulle vi i stället för 750 000 ha betydlig färre personer i åldersgruppen 25–54 år som saknar treårig gymnsieutbildning.

Ett osäkerhetsmoment är uppskattningen av andel utbildningsnivålyft. SCB har här uppskattat andelen som höjer sin utbildningsnivå genom att följa olika årgångar av nybörjare

5

i kommunal vuxenutbildning under den

period som det statistiska underlaget omfattar, dvs. 1988 till 1998. Från slutet av 1980-talet och fram till 1996/97 låg antalet nybörjare i kommunal vuxenutbildning på strax under 100 000 per år. Under läsåret 1997/98 steg antalet nybörjare till drygt 160 000 personer. Antalet nybörjare låg alltså relativt konstant fram till 1997/98, då införandet av Kunskapslyftet medförde en mycket markant ökning. Antalet personer som under denna tidsperiod höjt sin utbildningsnivå steg från totalt ca 5 200 för läsåret 1989/90 till ca 14 000 läsåret 1997/98.

Den andel av de studerande som gör en höjning av sin högsta utbildningsnivå har SCB här beräknat till drygt 20 procent. På samma sätt som en mer effektiv gymnasieskola ytterligare skulle minska antalet utan treårigt gymnasium, skulle en högre andel nivålyft i vuxenutbildningen reducera antalet ännu mer. En tolkning av Skolverkets enkätundersökning ”Lyft eller Bredd?” antyder en högre andel lyft än de 20 procent som SCB använt i sina beräkningar. En lyftprocent på t.ex.

5 Här definieras nybörjare som en person som inte tidigare under den period som det statistiska underlaget omfattar, dvs. hösten 1988 till våren 1998, varit registrerad i kommunal vuxenutbildning. Personen

kan alltså ha studerat i kommunal vuxenutbildning

före höstterminen 1988.

30 eller till och med 40 procent skulle avsevärt minska antalet i befolkningen som saknar treårigt gymnasium.

Beräkningarna för ett halvt kunskapslyft efter 2002 visar att 300 000 personer på 13 år försvinner ur gruppen utan treårigt gymnasium på grund av vuxenutbildning. Om vi utgår från den angivna andelen på 20 procent som gör en höjning av sin högsta utbildningsnivå leder detta sammantaget till att 1,5 miljoner personer brutto måste rekryteras till vuxenutbildning för att prognosen ska stämma. Uppdelat årsvis innebär detta att ca 23 000 personer måste lyfta sig ur gruppen per år vilket sammantaget innebär ca 115 000 personer bruttodeltagare varje år. För att få de 1,5 miljoner som under dessa år ska söka sig till vuxenutbildning krävs fortsatta stora insatser för rekrytering.

Deltagarna i vuxenutbildning som inte gjort ett lyft utgörs till stor del av personer som redan har en treårig gymnsieutbildning. Dessa kan genom sina studier har gjort en breddning av sin utbildning som både kan leda till bättre möjligheter på arbetsmarknaden och vara en väg in i högskolan. Analyser av dessa uppgifter om breddning av utbildningen kommer Skolverket att göra senare under våren 2000.

Alla prognoser och bedömningar om framtiden inbegriper ett visst mått av osäkerhet. Utan att fästa alltför stor vikt vid dessa prognoser, beräkningar och enkätresultat samt med vetskap om att vi i vissa aspekter har jämfört ”äpplen och päron” verkar det som om det finns en viss grund för det alternativ som innebär ett halverat Kunskapslyft efter 2002. Ett helt Kunskapslyft efter 2002 kanske det varken finns något behov av eller efterfrågan på.

6.4. Sammanfattning och slutsats av prognoserna

Tillsammans med andra variabler, som bl.a. presenteras i kapitel 4, ska de prognoser om utvecklingen av befolkningens utbildningsnivå som Kunskapslyftskommittén låtit SCB göra ligga till grund för beslut om den framtida dimensioneringen av vuxenutbildningen.

SCB:s prognos visar att Kunskapslyftet minskar gruppen i befolkningen utan treårigt gymnasium i åldern 25–54 år från knappt 2 miljoner till 1,6 miljoner mellan åren 1998 och 2002. Kunskapslyftskommittén menar att detta innebär att det även efter Kunskapslyftet kvarstår ett stort utbildningsbehov. Med en framtida volym på vuxenutbildningen motsvarande ett halverat Kunskapslyft skulle antalet personer i befolkningen i gruppen 25–54 år utan treårig gymnasieutbildning minska med drygt 900 000 till ca 760 000 personer mellan åren 2002 och 2015.

Av detta står vuxenutbildningen för ca 300 000 personer. Prognoserna visar således på en utveckling där ett reducerat Kunskapslyft efter 2002 minskar den kortutbildade gruppen betydligt. Med andra ingångsvärden i kalkylen, t.ex. att en högre andel av deltagarna gör ett utbildningsnivålyft eller en gymnasieskola med färre elever utan slutbetyg, skulle gruppen som saknar längre gymnasieutbildning kunna bli ännu mindre.

Inte alla som deltar i vuxenutbildning genomgår dock så mycket utbildning att en höjning av högsta utbildningsnivå kommer till stånd. Detta betyder att en stor bruttovolym av deltagare måste delta i vuxenutbildning för att en viss nettovolym ska lyfta sig ur gruppen kortutbildade. Många studerande går t.ex. endast kortare kurser, avbryter utbildningen eller kompletteringsläser utan att komma upp till en nivå motsvarande en treårig gymnasieutbildning och därmed minska gruppen kortutbildade. De beräkningar som hittills studerats anger att omkring 1,5 miljoner personer måste delta i vuxenutbildning under de prognostiserade åren (2002–2015) för att man ska nå den beräknade minskningen av antalet kortutbildade i befolkningen. Detta måste anses vara en tämligen stor grupp människor att rekrytera och hantera. Att få ännu fler att göra ett utbildningsnivålyft skulle därför innebära en ännu högre bruttovolym deltagare, allt annat lika.

En annan faktor som kan påverka bedömningen av behov och dimensionering är den efterfrågepotential som Kunskapslyftskommittén beskrivit. Svaren, utifrån den riksrepresentativa enkäten, visar att det totalt i befolkningen mellan 25 och 54 år 1998 var ca 420 000 personer som var mer eller mindre starkt intresserade av att delta i vuxenutbildning. I förhållande till den volym som dagens vuxenutbildning utgör är redan detta ett ansenligt antal. För att upprätthålla dagens volym inom vuxenutbildningen krävs dessutom att i stort sett alla dessa skulle kunna rekryteras. Även med en minskad volym efter 2002 krävs det därför stora rekryteringsinsatser för att de som bäst behöver utbildningen ska ges möjlighet att ta del av den.

7. Vuxenutbildningens kvalitativa utveckling och utvärderingar av Kunskapslyftet

Utvärderingar av projektet Kunskapslyftet initieras av flera olika aktörer som är inblandade i utbildningssatsningen. Så initierar exempelvis Folkbildningsrådet utvärderingar när det gäller den del av Kunskapslyftet som folkbildningen ansvarar för, Statens skolverk när det gäller de delar av satsningen som kommunerna och Statens skolor för vuxna ansvarar för och Arbetsmarknadsstyrelsen när det gäller arbetsmarknadsmyndigheternas insatser i anslutning till satsningen. Dessutom ansvarar de kommuner som deltar i satsningen för att deras respektive verksamhet inom Kunskapslyftet utvärderas.

Kunskapslyftskommittén har regeringens uppdrag att samordna de nationella utvärderingarna av Kunskapslyftet och att ansvara för att fristående nationella utvärderingar av satsningen kommer till stånd.

Under 1997 gjorde kommittén en upphandling av utvärderingar av Kunskapslyftet med delfinansiering från Folkbildningsrådet och Skolverket. De utvärderare som anlitats studerar Kunskapslyftet ur bland annat pedagogisk och nationalekonomisk synvinkel och de kommer att lämna delrapporter i olika omgångar fram till 2002.

Utvärderingarna av Kunskapslyftet ligger tillsammans med andra erfarenheter till grund för de förslag till en reformerad vuxenutbildning som kommittén nu lämnar i sitt slutbetänkande.

I det följande redovisas dels resultatet ur de senaste delrapporterna från de fristående utvärderarna, dels från Kunskapslyftskommitténs egna erfarenheter insamlade via bland annat konferenser och studie besök på olika hålla i landet. Hela utvärderingsprogrammet finns beskrivet i kommitténs tidigare delbetänkanden SOU 1998:51 och SOU 1999:39. En löpande uppdatering återfinns på kommitténs hemsida www.utbildning.regeringen.se/klk.

7.1. Kvalitativ utveckling, pedagogisktorganisatoriskt inriktade utvärderingar

Organisation

I de första utvärderingsstudierna om den lokala organisationens politiska nivå (Wass, 1999) visade det sig att det politiska ansvaret för projektet Kunskapslyftet i de 38 undersökta kommunerna hade lagts på olika lokala politiska instanser och att några varit vanligare än andra. En del kommuner hade då lagt Kunskapslyftet direkt under kommunstyrelsen, andra under den facknämnd som ansvarar för övrig vuxenutbildning i kommunen, några kommuner hade placerat projektet under en nämnd med annat ansvarsområde än skolfrågor och några kommuner har gått samman och bildat kommunalförbund.

När man jämför med den extra satsning för arbetslösa i kommunal vuxenutbildning som föregick Kunskapslyftet, så kan man klart konstatera – menar Wass – att de lokala politikernas aktivitet ökat markant. Från att vid den förra satsningen möjligen ha varit en punkt på dagordningen i utbildningsnämnden (motsvarande), så har politikerna nu involverats i de inledande diskussionerna kring Kunskapslyftet och dragit upp riktlinjerna. Det har således funnits ett intresse för frågan på lokal nivå.

I en senare studie med samma syfte (Wass, 2000a) visar det sig att kommunerna i högre grad lagt över det politiska ansvaret från kommunstyrelse till facknämnd. Kunskapslyftet har därmed i större utsträckning inordnats under den traditionella politiska styrningen. När det gäller organisationen för genomförandet har å ena sidan de kommuner som inrättat Kunskapslyftet som en fristående enhet minskat. Istället har rektor för respektive komvuxenhet i fler kommuner fått det operativa ansvaret för genomförandet. Motsatt tendens förekommer å andra sidan också. Det finns ett antal kommuner som tidigare lagt det operativa ansvaret för projektet Kunskapslyftet på rektor för den kommunala utbildningen för vuxna men som senare inrättat en fristående enhet för Kunskapslyftet. Rörelserna tycks i princip vara lika stora i båda riktningarna.

I de kommuner där det pågår diskussioner om organisatoriska förändringar hävdar Wass att dessa främst handlar om att organisera Kunskapslyftet inom ramen för en centrumbildning, det vill säga tillsammans med exempelvis komvuxenheten, KY-utbildning, vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder och liknande.

Det förtjänar dock att påpekas att flertalet kommuner i Wass´ undersökning faktiskt har behållit den organisation som inrättades vid

Kunskapslyftets start. I dessa kommuner har organisationen – i alla falla fram till undersökningstillfället – varit stabil.

I en riksomfattande enkätundersökning till Kunskapslyftets projektledare som också genomförts vid Göteborgs universitet (Larsson, 2000) visar det sig att 58 procent av alla kommuner hela tiden har haft det politiska ansvaret i samma politiska nämnd. 20 procent av samtliga kommuner har fortfarande det politiska ansvaret för Kunskapslyftet under kommunstyrelsen.

Kunskapslyftet har inte varit oomtvistat i kommunerna (Wass, 2000b). Nästan hälften av de undersökta kommunerna rapporterar meningsskiljaktigheter eller till och med konflikter – naturligtvis i större eller mindre grad. I en kommun ligger konflikten på politisk nivå, i en annan är det både på den politiska och den operativa nivån och i övrigt endast på den operativa nivån. Det kan då handla om meningsskiljaktigheter mellan projektorganisationen för Kunskapslyftet och komvuxenheten i kommunen, gymnasieskola /komvuxenhet, externa utbildningsanordnare eller olika förvaltningar.

Samverkan

Wass har i sina studier (Wass, 1999; Wass, 2000a; Wass, 2000b) närmare också studerat samverkan med arbetsförmedling, med arbetsmarknadens parter och med andra utbildningsanordnare än kommunernas komvuxenheter.

Den första datainsamlingen visade att samtliga kommuner upprättat kontakter med arbetsförmedlingen om Kunskapslyftet. I 17 av de 38 kommunerna var såväl projektledning som företrädare för arbetsförmedlingen överens om att samarbetet fungerade väl. Med en mer frikostig definition av begreppet samverkan skulle man kunna hävda – menar Wass – att en sådan relation åstadkommits i samtliga kommuner. Den lokala arbetsförmedlingen har i alla kommuner varit en part i rekryteringen av de arbetslösa. De senare intervjuerna visade också på att samarbetet förbättrats. I vissa kommuner har processen tagit längre tid än i andra. Påtagligt i vissa intervjuer var dock att diskussionen med arbetsförmedlingen i och med Kunskapslyftet utökats till att även omfatta innehållsliga diskussioner. Det var inte bara rekryteringsfrågan som diskuterades utan även kursutbud och gemensamt genomförande av vissa utbildningar.

När det sedan gäller samverkan med arbetsmarknadens parter framkom det i den första delstudien att den lokala arbetsmarknaden i många kommuner varit central i diskussionen kring kursutbudet. I de senare intervjuerna fokuserades i första hand de lokala arbetsgivarnas

inflytande på utbildningen. Även om många kommuner eftersträvade att ett samarbete kom till stånd mellan projektledning och representanter för arbetsgivare, framställdes detta som ett problem i många kommuner. Kunskapslyftet som diskussionsfråga var inte något som prioriterades bland lokala arbetsgivare. Det framkom dock att 14 kommuner under första året antingen hade haft en direkt påverkan av arbetsgivare för att få till stånd vissa kurser, eller att arbetsgivarrepresentanter var representerade i styr- eller referensgrupper. De lokala arbetsmarknaden har alltså enligt Wass varit en påtaglig aktör i det lokala formandet av Kunskapslyftet, oavsett om detta skett genom direkt eller indirekt medverkan i diskussionerna.

De fackliga organisationerna har varit en påtaglig intressent när det gäller den uppsökande verksamheten. Fackliga organisationer har också i flera kommuner varit representerade i olika styr- eller ledningsgrupper.

Samverkan med ”externa” utbildningsanordnare har eftersträvats utifrån följande argumentationslinjer:

  • önskan om mångfald i form och innehåll,
  • betydelsen av en konkurrenssituation för förnyelse och utveckling samt
  • genom konkurrenssituationen få ner utbildningskostnaderna.

Alla kommuner resonerade i Wass studie dock inte på detta sätt. Det finns exempel på kommuner som är mer restriktiva i utnyttjandet av externa utbildningsanordnare än andra. Då betonas istället vikten av att värna det befintliga komvuxenheten. Upphandling bör endast ske i de fall som komvuxenheten inte har möjlighet att anordna efterfrågad utbildning.

Det faktiska antalet utbildningsanordnare som involverades i de 38 kommunerna i urvalet varierar mellan 1 och 35. Majoriteten av kommunerna har mer än fem anordnare. I åtta kommuner medverkar som mest två anordnare. Kännetecknande för dessa kommuner är att de är små med en befolkning upp till 16 000 innevånare. I sex av dem är Kunskapslyftet integrerat i komvuxenheten.

Inställningen till samverkan och samarbete behandlas också i en fallstudie i en kommun, vilken genomförts vid Linköpings universitet (Assarsson & Zackrisson, 2000). I den rapporten hävdar utvärderarna att inställningen till samverkan och samarbete mellan olika aktörer på den lokala arenan kan ses i relation till dels hur man tolkat de nationella direktiven, dels till den lokala kulturen. I deras fallkommun, Nystad, har direktiven tolkats så att Kunskapslyftet inte enbart ska medföra sysselsättning för arbetslösa utan också infrastrukturella förändringar. I

kommunen hade detta arbete mer eller mindre redan tidigare påbörjats, varför tankegångarna i direktiven inte var främmande för de lokala aktörerna. De uttrycker en gemensam bildningssyn kring vuxnas lärande. I och med den gemensamma bildningssynen – att utbildning främst ska leda till arbete – finns en tradition av att samverka och skapa nätverk. Genom Kunskapslyftet har denna samerkan kunnat fördjupas.

Uppsökande verksamhet och rekrytering

Projektet Kunskapslyftet har enligt flertalet bedömare varit framgångsrikt i att nå sina målgrupper med utbildning. Utbildningsvolymen har nåtts – ibland med råge – vid samtliga avstämningstillfällen och de fristående utvärderarna är ense om att man också når de rätta målgrupperna. Det som däremot kan diskuteras är fördelningen inom de olika grupperna. Korttidsutbildade män är klart underrepresenterade, medan kvinnorna är överrepresenterade i alla åldersgrupper.

För den uppsökande verksamheten ansvarar ytterst kommunerna. Denna verksamhet sker ofta i samarbete med arbetsförmedlingen, fackliga organisationer och olika kommunala förvaltningar, exempelvis socialförvaltningen.

I en riksomfattande enkätstudie till projektledarna i alla kommuner i landet (Larsson, 2000) tas också frågan om rekrytering upp. Av svaren att döma är bekantskap med personer som redan studerar i Kunskapslyftet och annonsering i media den mest framkomliga vägen att nå deltagare som har ett intresse för studier. Även arbetsförmedling och infotek spelar en stor roll för dessa människor. När det gäller svårrekryterade betyder annonsering i media litet för att locka deltagare i majoriteten av kommunerna. Inte heller infotek fyller någon större roll för att locka svårrekryterade deltagare. Det gör däremot bekantskap med deltagare i Kunskapslyftet, liksom arbetsförmedlingen. Den uppsökande verksamheten spelar också en betydande roll i många kommuner, medan andra inte har lyckats intressera de lokala fackliga organisationerna för Kunskapslyftet över huvud taget.

Sam Paldanius – institutionen för pedagogik och psykologi vid Linköpings universitet – har i en studie för Kunskapslyftskommitténs räkning fokuserat de arbetslösa som avstår från att delta i Kunskapslyftet. I denna visar Paldanius att den uppsökande verksamheten har varit begränsad i kommunerna, vanligtvis beroende av att man i alla fall haft tillräckligt många presumtiva studerande. Paldanius undersökning visar också på initialproblem när det gäller samarbete mellan arbetsförmedling, fackliga organisationer och ansvariga i kommunerna. Osäkerheten har ibland varit stor om vem som skulle göra vad (Paldanius, 2000).

En något annorlunda bild visar Karin Wass upp från sin undersökning i de 38 kommunerna (Wass, 2000a). Hon hävdar att de fackliga organisationerna har varit en påtaglig intressent när det gäller den uppsökande verksamheten. I en klar majoritet av kommunerna har man bedrivit någon form av uppsökande verksamhet, och oftast är det de fackliga organisationerna som ansvarat för denna.

En riksomfattande enkätstudie till deltagare i Kunskapslyftet (Lander & Larsson, 1999a) visar att rekrytering till Kunskapslyftet bland dem som fått det särskilda utbildningsbidraget (UBS) sker främst bland kvinnor och bland personer som känner sig personligen utmanade av studiernas möjligheter att testa sig själv och se nya aspekter av tillvaron. En gemensam faktor för deltagarna i Kunskapslyftet tycks vara, att de inte haft så goda erfarenheter av livet. Känslan av kontroll över livet är något lägre och den tidigare skolgången upplevs något sämre än hos den övriga befolkningen i samma ålder. Många verkar nu vilja ta chansen att ta igen sådant de inte kunde göra, eller klarade av, tidigare i livet när det gäller studier. Chanserna tycks ha upplevts som störst hos dem som tidigare arbetat inom vård/omsorg och som minst inom byggnadsindustrin. Rekrytering sker enligt Lander och Larsson (1999a) dock betydligt mindre bland långtidsarbetslösa än bland dem, som varit arbetslösa kortare tid.

De ovilliga målgrupperna påverkas i mycket liten grad av passiv information. För att nå och motivera deltagare ur de olika målgrupperna krävs uppsökande verksamhet och aktiv rekrytering. En förutsättning är därvid att Kunskapslyftet kan erbjuda ett kursutbud som attraherar dessa och dessutom kan visa på klara vinster för den enskilde med studier på denna nivå, det så kallade nyttovärdet (Paldanius, 2000).

De vanligaste skälen bland kortutbildade arbetslösa att kunna tänka sig att påbörja studier är (Paldanius, 2000)

  • för att få ett arbete,
  • för att förbättra den egna yrkeskompetensen,
  • för att kunna byta till annat yrke samt
  • för att få en högre inkomst.

En uppsökares arbete kan delas in i tre eller fyra olika moment (Paldanius, 2000). Det handlar om

  • att söka upp/att nå målgruppen genom exempelvis telefon, brev och kampanjer i bostadsområden,
  • att informera/att delge vad Kunskapslyftet innebär,
  • att rekrytera/att argumentera för att det kan vara positivt att söka sig till studier samt
  • att ge primär vägledning.

Av de nio uppsökare i Östergötlands län som intervjuats om sina erfarenheter (Paldanius, 2000) arbetar åtta genom landsorganisationens (LO:s) fackförbund och en genom tjänstemännens centralorganisation (TCO). De flesta av de intervjuade har tidigare haft arbete och sedan blivit arbetslösa av något skäl. Bakgrunden som arbetslös nämner flera av dem som en av deras främsta tillgångar. Övergripande visar uppsökarnas berättelser att deras uppsökande och rekryterande verksamhet har varit en svår men givande uppgift. Med det avses att de ofta har en mycket besvärlig arbetssituation med många ointresserade och negativa människor samt med många psykiskt tunga möten. Men de har också glädjestunder när de lyckas intressera någon och sedan hjälpa den personen vidare till utbildning eller till studie - och yrkesvägledare. Paldanius redovisar i sin studie ett antal uppsökande metoder och uppsökarnas strategier.

De vanligaste till uppsökarna angivna skälen till att inte vilja studera redovisas också i Paldanius studie. Det handlar främst om att den arbetslöse ser sig själv som familjeförsörjare och anger ekonomiska motiv för att inte kunna studera. Därefter kommer åldern som förkla ringsgrund, ”Jag är för gammal för att studera” och ”Jag har dåliga erfarenheter från skoltiden i ungdomsskolan”.

En särskild studie av dem som angett ekonomin som orsak till att inte kunna studera visar att det inte beror på hur hög tidigare inkomst man haft eller på om man haft UBS eller ej. Det synes snarare bero på en svag tillit till sin prestationsförmåga, en låg värdering av studier och en olust inför att börja över huvud taget (Lander & Larsson, 1999a).

Ett annat skäl för motstånd till studier visar Carlén upp i sin studie (Carlén, 1999). Hon utgår från en livsformsanalys som utvecklats av Liselotte Jakobsen och Jan Ch. Karlsson (1993). Livsformsanalysen skiljer mellan arbetarlivsformen och karriärlivsformen. I arbetarlivsformen görs en tydlig åtskillnad mellan arbete och fritid. När man lämnar arbetet för dagen börjar fritiden. Det är fritiden som är målet, medan arbetet är medlet för att uppnå målet. I karriärlivsformen är gränsen mellan karriär och fritid mer otydlig och flyter ofta in i varandra. I denna livsform är arbetet målet, medan fritiden är medlet. Fritiden används dels till rekreation, dels till att delta i sammanhang som gynnar arbetet och karriären. Carlén för i livsformsanalysen in hur utbildning passar in i livsformen. Det blir tydligt i hennes studie hur intervjupersonerna ser utbildning som en inskränkning på fritiden, det vill säga deltagande i utbildning gör ett intrång på hur vardagen och livet är organiserat.

Karin Wass visar från sina fallkommuner också på hur kommunerna valt olika strategier för arbetet med rekrytering (Wass, 2000b). I vissa

kommuner tar kommunerna ett helhetsgrepp på rekryteringen medan andra kommuner låter respektive utbildningsanordnare ansvara för sin egen rekrytering. Den senare modellen har i något fall lett till icke önskade effekter, nämligen att utbildningsanordnarna konkurrerat om deltagarna, vilket inte varit avsikten. De kommuner som lagt rekryteringsansvaret på projektorganisationen har istället tagit en större ekonomisk risk. I de fallen har kurserna upphandlats av utbildningsanordnarna, varefter rekrytering påbörjats. Det har då förekommit att man inte lyckats rekrytera fullt ut antalet deltagare i alla kurser och därigenom inte fått full kostnadstäckning.

Studie- och yrkesvägledning samt individuella studieplaner

Studie- och yrkesvägledningen har i och med projektet Kunskapslyftet fått en central och tydlig roll i vuxenutbildningen.

Flertalet vuxna behöver studie - och yrkesvägledning i större eller mindre omfattning. Vägledning för vuxna med kort utbildning och kanske erfarenhet av flera misslyckanden i tidigare studier kräver insatser över tid. Det är en process som syftar till att bygga upp självkänsla och hjälpa de studerande att kunna göra väl underbyggda val avseende inriktningen av studierna.

Livslångt lärande och återkommande utbildning för att tillgodose individens krav på kompetensutveckling och arbetslivets behov av kompetent arbetskraft ställer också ökade krav på vägledningen.

Kommunerna har prövat och prövar olika vägar att aktivt nå, rekrytera och vägleda vuxna. Fler och fler kommuner använder sig av en strategi med lokala vägledningscentra, där man ofta samarbetar med arbetsförmedling, olika utbildningsanordnare – inklusive högskolan – och CSN-regionen.

I litet mer än var fjärde kommun är det Kunskapslyftet ensamt som står för studievägledningen i kommunen (Larsson, 2000), medan både Kunskapslyftet och arbetsförmedlingen har sina egna studievägledningar i närmare hälften av alla kommuner. En del kommuner har skapat samverkan för studievägle dningen på lite olika sätt. Gemensam studievägledning för Kunskapslyftet och arbetsförmedlingen har 11 procent av kommunerna och i ytterligare 5 procent av kommunerna är det fler aktörer som gått samman.

Av den utvärdering som på Kunskapslyftskommitténs uppdrag genomförts vid Göteborgs universitet (Lander & Larsson, 1999a) framgår att deltagarna i den första kullen har fått hjälp av studievägledningen att välja och finna sin väg i studierna. Cirka hälften av deltagarna är nöjda

med detta när de får frågan ett år senare. Cirka en femtedel är klart missnöjda. Hur ser det då ut i den andra kullen?

I sanning är det en märkvärdig scenförändring, som skett mellan kullarna. På ett drygt år har användningen av individuella studieplaner ökat från 40–50 procent till cirka 95 procent. Det verkar också har skett utan mannamån beroende på huvudman eller om man har ubs eller ej.

(Lander & Larsson, 2000)

Om man får en individuell studieplan eller inte påverkar hur man upplever studievägledningen. Om planen varit bra eller ganska bra, så är två tredjedelar av deltagarna i kull 1 nöjda med studievägledningen. Minst nöjda är de, som haft en studieplan, men där den inte fungerat (45 procent missnöjda). Det är värre än att inte ha någon plan alls. Då är 25 procent missnöjda med studievägledningen (Lander & Larsson, 1999a).

Drygt hälften av deltagarna i kull 2 är nöjda med studie - och yrkesvägledningens bidrag till valet av studieväg. Det innebär en förbättring på tre till elva procent – mest på folkhögskolorna – jämfört med kullen innan. Det finns ett samband mellan tillfredsställelsen med studie - och yrkesvägledningen i denna aspekt och de individuella studieplanernas funktionssätt, men det är egentligen inte planerna i sig som förbättrar upplevelsen av studie - och yrkesvägledningens hjälp i valet. Det är snarare en viss typ av studerande som upplever mest nytta med den hjälp de får. Det är människor med viss grundläggande självkänsla och med känsla för det utmanande i studierna och som känt sig stimulerade av studierna men som inte fått de allra bästa betygen. Utvärderarna tror att effekterna av de individuella studieplanerna framför allt ligger i att de studerande får hjälp att strukturera studierna snarare än att underlätta studievalen (Lander & Larsson, 2000).

Vissa kommuner har satt upp direkta mål för vägledningsarbetet i Kunskapslyftet och sedan utvärderat verksamheten i relation till dessa. Som exempel kan nämnas Norrköping (Månsson & Ridne, 1999), som angett följande mål:

  • alla individer i målgruppen som så önskar ska få minst ett planerat vägledningssamtal,
  • alla som varit på vägledningssamtal har en idé om sin egen utveckling och första steg samt
  • alla som kommer till vägledningen och önskar delta i Kunskapslyftet ska upprätta en individuell studieplan.

I Norrköpingsutvärderingen av Kunskapslyftet framkommer vidare vissa problem i form av att utbildningsanordnarna inbördes och arbetsförmedlingen har olika sätt att vägleda. Det har inneburit att uppsökarna

i kommunen också haft till uppgift att leda individerna till rätt sorts vägledning

  • om individen behöver en djupare vägledning hos arbetsförmedlingen eller hos någon av de anordnare som erbjuder sådan vägledning eller
  • om individen är klar över sina mål och endast behöver träffa utbildningsanordnaren för att diskutera lämplig studieplan den närmaste tiden.

Validering

Kunskapslyftskommittén framförde tidigt (SOU 1996:27) vikten av att studerandes reella kompetens måste värderas och formaliseras i betyg eller genom inplacering i kurs. Dessa tankegångar utvecklades senare i de därpå följande betänkandena

Livslångt lärande i arbetslivet – steg

på vägen mot ett kunskapssamhälle (SOU 1996:164) och antologin

Vuxenutbildning i teori och praktik (SOU 1997:158). Regeringens Delegation för kunskapslyftet delade kommitténs uppfattning om betydelsen av validering såväl i uttalanden som i ekonomiska realiteter; reella kunskaper validerade i gymnasiepoäng gav samma ersättning som genomförda kunskaper inhämtade via genomgångna kurser.

I olika kommuner påbörjades försök med validering av vuxnas reella kunskaper. Kunskapslyftskommittén har tidigare (SOU 1999:39) redovisat ett antal exempel från olika kommuner. Allt efter som tiden går har begreppet fått en reell innebörd i fler och fler kommuner.

Det kom nyligen ett brev till Kunskapslyftskommittén. Det berättade om en deltagare i Kunskapslyftet. Vi kan kalla henne Eva

Eva har gått i skola i sammanlagt tio år och har sedan haft ett otal arbeten inom verkstadsindustri, servicenäring, offentlig verksamhet – förhållandevis korta och med få kvalifikationer och krav.

Vid två tillfällen har Eva stannat upp, tänkt efter och bestämt sig på egen hand, utan formell påverkan eller information. Den första gången var 1997, då hon efter diverse komplikationer började en Amu-utbildning – en grundkurs för personal till restaurang och storhushåll (30 veckor + 4 veckors praktik). Den andra gången, våren 1999, efter ytterligare perioder av korta vikariat, bestämde hon sig för att bygga på sin utbildning; göra den fullständig, få betyg och få en kompetens som kokerska. Hösten 1999 har Eva fått sin gamla utbildning i kombination med sina yrkeserfarenheter validerade samtidigt som hon bygger vidare. I slutet av maj 2000 är hon färdig, om alla planer fullföljs.

Jag är övertygad om att Eva till sommaren 2000 har ett arbete i kök med eget ansvar inom barnomsorgen eller på en mindre skola. Det är det hon vill allra mest – nu är viljan stark och motivationen så påtaglig att hon kommer att lyckas.

Våren 1999 fick Eva aktivt stöd och hjälp av en vägledare.

Kunskapslyftskommitténs internationella utvärderare (SOU 1999:141) konstaterar följande.

Från alla håll anser man validering vara en central fråga, i samband med Kunskapslyftet men också i samband med utveckling av vuxenutbildning rent generellt.

Ur ett deltagarperspektiv framstår validering i förstone enbart som något positivt, hävdar utvärderarna i sin rapport från fallstudiekommunen Nystad. Flera deltagare menar att validering å ena sidan innebär att man får konkreta bevis på vad man kan och inte kan. Därmed vinner den vuxna tid – man behöver helt enkelt inte ”dubbelläsa”. Å andra sidan ger andra studerande uttryck för dåligt självförtroende. De menar att även om resultatet på test och diagnoser visar att de kan börja sina studier på en viss nivå, så vill de ”för säkerhets skull” börja på den nivå, där de vilar tryggt i kunskapen, innan själva utmaningen kan ta vid (Assarsson & Zackrisson, 2000)

Skolverket har under 1999 i syfte att stödja arbetet med validering i kommunerna anordnat ett antal seminarier. I en ny skrift (Skolverket, 2000e) diskuteras begreppet validering och ges en del internationella utblickar av hur man i några andra länder – speciellt de nordiska – tar till vara vuxnas reella kompetens i utbildningssammanhang. I ett avslutande kapitel tar Skolverket upp arbetet med validering i Sverige.

Utbud i relation till behov och efterfrågan

Styrande för utbudet i projektet Kunskapslyftet – och för den delen i kommunal vuxenutbildning över huvud taget – ska vara den enskilde individens önskemål, behov av och förutsättningar för formell utbildning.

Att erbjuda en utbildning som är efterfrågad av kommuninnevånarna är något som samtliga kommuner eftersträvar. Genom satsningen på Kunskapslyftet har den enskilde individen tydligt ställts i förgrunden. Det är de individuella önskemålen och behoven som ska vara utgångspunkten för kursutbudet. Samtidigt ska utbildningsutbudet ta hänsyn till den lokala arbetsmarknaden.

I tre av fyra kommuner är deltagarnas önskemål mycket viktiga, när det gäller att utforma kursutbudet (Larsson, 2000). I de flesta övriga kommuner är deltagarnas önskemål ganska viktiga. Knappt tre procent av kommunerna har svarat neutralt eller negativt på frågan. I en femtedel av kommunerna finns fackpolitiker med och påverkar utbildningsutbudet. Arbetsförmedlingen har ganska stort inflytande på utbudet i 64 procent av landets kommunen, medan de lokala arbetsgivarnas inflytande tycks vara begränsat.

I en kommun som har en deltagarstyrd utbildningsplanering har kursutbudet formats genom intresseförfrågan hos målgruppen. Resultatet blev ett utbud som inte låg i linje med kärnämnen eller arbetsmarknadens behov. De sökande ville studera yrkeskurser som i många fall tilltalade ett personligt intresse. Det var inte kurser som hade någon självklar koppling till den lokala arbetsmarknaden (Wass, 2000a).

I en annan kommun, som har en utbudsstyrd utbildningsplanering har kursutbudet enligt Wass formats i nära samverkan med såväl arbetsförmedling som arbetslivet. Även här har kursutbudet till allt större del kommit att bestå av yrkesutbildningar. Dessa är dock nära kopplade till den efterfrågan som finns på arbetskraft. Det utbud som presenterats har vunnit acceptans från kommuninnevånarna. Till flertalet yrkesutbildningar har man haft fler sökande än platser.

Det blir i denna utvärdering tydligt att om man i utbildningsplaneringen utgår från vad kommuninnevånarna vill studera, så kan det bli något annat än den utbildning som den lokala och regionala arbetsmarknaden efterfrågar.

Wass behandlar i sin utvärdering också diskussionen om kursutformat utbildningssystem kontra utbildningspaket. Många kommuner ser det som viktigt att erbjuda ett kursutformat system. Detta är väsentligt, eftersom man menar att valmöjligheterna begränsas om utbildningen är sammansatt i ett ”paket”. Det kursutformade systemet framstår därmed som kännetecknet för en deltagarstyrd utbildning. Att sammanställa en utbildning som ett paket verkar i vissa fall nästan anses som ”något fult”. Det är viktigt att det finns valmöjligheter och att individen inte blir låst i en viss studiegång. Det finns – fortsätter Wass – naturligtvis mycket som är tilltalande i ett så öppet system som vissa kommuner förespråkar i detta fall. Samtidigt är det ett system som kräver mycket av individen. Valfrihet ställer också stora krav på individen att informera sig. Att ”välja fel” kan vara kostbart. Ett system baserat på valfrihet kräver starka individer.

En tydlig effekt av att konkurrensutsätta den kommunala utbildningen för vuxna har varit att kursutbudet utvidgats (Larsson, 2000). Av landets kommuner anser 63 procent att utbudet har ökat som en följd av upphandlingsförfarandet. De som ska börja studera får ett större utbud av utbildningar att välja bland, än vad man tidigare hade. Även i de kommuner där man menar att konkurrensen varit ganska liten eller där det inte funnits någon alls, menar man att kursutbudet har ökat som ett resultat av upphandlingen. Detta kan tyckas motsägelsefullt men ska nog förstås som att det är kommuner som inte har någon eller liten konkurrens vid upphandling av utbildning inom kommunen, men som

upphandlar enstaka utbildningsplatser utanför den egna kommunen i stor omfattning. Detta skapar i sig en konkurrenssituation.

För att människor ska söka sig till utbildning på frivillig basis måste utbildningarna präglas av en stor attraktionskraft. Det hävdar i alla falla Liselott Assarsson och Katarina Sipos-Zackrisson från Linköpings universitet i sin rapport (Assarsson & Sipos-Zackrisson, 2000). I deras fallstudiekommun – Nystad – betyder det att man åtminstone vid horisonten ska kunna skymta ett arbete som kursen kan leda till. Det kan också betyda – menar de – att utbildningen ska kombinera teori med praktik. Ur deltagarperspektiv ska praktik förstås i vidare bemärkelse. Det behöver inte alltid utgöras av ett yrkesämne eller praktik på en arbetsplats. När de studerande resonerar kring praktik kan det också vara i betydelsen förankring i deras livsvärld. Det kan exempelvis handla om att man i svenska får i uppgift att skriva en platsansökan, skriva en insändare i lokalpressen eller att göra ett projektarbete utifrån eget intresse. En annan dimension av attraktionskraften är att en kurs kan leda vidare till nästa kurs för att uppnå yrkesdrömmen.

Flexibelt lärande

Variationsrikedomen i distribution av utbildning och i själva utbildningssituationen är i tilltagande.

Kurser startar fortfarande vid höstens början och i januari, men allt fler också på tider däremellan. Dessutom är kursbegreppet som sådant inte längre relevant för alla studerande. Många följer som tidigare schemalagda kurser – kanske till och med i en sammanhållen utbildning. Andra studerar istället hemma vid köksbordet med stöd från skolans lärare – som de endast träffar vid ett fåtal tillfällen – via dator med ITuppkoppling, telefon m.m. Åter andra läser delar av kurser inte för att ta betyg eller examina utan för att skaffa sig behövlig kunskap i perspektiv av livslångt lärande och/eller lärande på arbetsplatsen.

De olika distributionsformerna leder också till att arbetssätt och arbetsformer måste förändras och har förändrats.

Den stora vinsen för alla parter är – – – det förändrade arbetssättet med friare schema, tid för eget arbete, läraren som mentor och handledare och möjligheten att själv få välja var, när och hur man vill arbeta. Elevinflytande är mycket högt visar både intervjuer och enkäter. Är det då ett reellt inflytande? Som yttre observatör är jag beredd att svara ja på den frågan. Jag har fått flera exempel både från lärare och elever på att de studerandes önskemål och behov styr verksamheten och att eleverna har levande forum för påverkan. Risker finns naturligtvis för att läraren indirekt styr ändå. Precis som en av deltagarna sa i intervjun; vi är så snälla, vi gör som läraren vill. Samtliga lärare visar under intervjun en stor medvetenhet om detta och det andra problemet, de studerande kan i många fall tycka att det är

både tryggare, effektivare och arbetsbesparande om läraren sköter planeringen. Då gäller det att ge deltagarna verktyg att fortsätta utan att styra upp dem

(Cedering & Häggbom, 1999).

Assarsson och Sipos-Zackrisson tar i sin rapport (Assarsson & Sipos-Zackrisson, 2000) upp de konstruktioner som finns kring deltagare. Här diskuteras de studerandes uppfattning om innehåll och arbetssätt vad gäller allmänna ämnen respektive yrkesämnen.

Lokalpolitikernas, rektorns, utbildningsanordnarnas och lärarnas uppfattning av vuxna studerande är att de för det första tycker teori är tråkigt och praktik är roligt: ”Det är jobbigt och sitta still, man nästan somnar.” Utbildningsansvariga ser sällan problem med de praktiska yrkesämnena i vuxenutbildningen. Däremot uppstår svårigheter och avhopp i större utsträckning när det gäller teoretiska utbildningar och teoretiskt inriktade kurser.

För det andra är motståndet till teori relaterat till tidigare skolerfarenheter. Många deltagare som studerar som vuxna bär med sig negativa erfarenheter från ungdomsskolan, där man upplevt stämpeln som ”mindre vetande”.

För det tredje har man under hela sin skoltid saknat de mer praktiskt inriktade ämnena. I den mån erfarenheter finns från praktiska ämnen i ungdomsskolan förknippas dessa med positiva upplevelser. Här har de studerande ofta fått sina kunskaper bekräftade eller uppmuntrats i ett mer prestigelöst kunskapande.

Sammanfattningsvis handlar det i grund och botten om att förändra inställningen både till ämnena som sådana, men också om att utforma undervisningen så att deltagarna kommer över sitt dåliga självförtroende i relation till teoretiska ämnen som svenska och matematik. Den viktigaste pedagogiska principen är kanske att kunskapsinnehållet ingår i deltagarnas livsvärld på ett eller annat sätt. De är eller blir genuint intresserade – de ser helt enkelt nyttan av ämnesstudierna.

I den enkätutvärdering som Göteborgs universitet gjort för Kunskapslyftskommitténs räkning (Lander & Larsson, 1999a) har man använt ett antal olika faktorer för att mäta de studerandes bedömningar av undervisningen och deras förhållningssätt till den. Resultaten visar att deltagarnas prestationstillit och globala tillfredsställelse får höga värden. Global tillfredsställelse handlar om hur nöjd och förhoppningsfull man är personligen med studierna medan de pågår. Prestationstillit är ett självvärderingsmått, känslan av att klara kraven i utbildningen. Efter dessa två blir den positiva övervikten mindre men det handlar fortfarande om att två tredjedelar eller tre fjärdedelar är positiva. De självvärderingsmått det då handlar om är bland andra social integration, deltagarerfarenhet och examination. Social integration gäller hur accep-

terad man känner sig bland andra deltagare. Deltagarerfarenhet mäter hur väl man kan ta tillvara sina egna tidigare erfarenheter i studierna. Många finner lärarnas förklaringar vara bra. Examinationen är inte bara kontroll utan kan också vara lärorik i sig. Djupa studiemönster indikerar att deltagarna uppmuntras att fokusera på det väsentliga, associera mellan olika slags innehåll och vara kritisk granskande i sina studier. Flera gillar också självständiga arbetssätt i studierna.

Enkätutvärderingen visar också på mer problematiska siffror, vilka gäller återkopplingens kvalitet, inflytandet i undervisningen samt stödet om man får inlärningsproblem. När frågorna gäller stressen i undervisningen och det ytliga studiemönstret får utvärderarna negativa saldon, det vill säga de negativa svaren är fler än de positiva. Det ytliga studie mönstret mäter deltagarnas upplevelse av att förståelsen är fragmentiserad och att de litar mycket på minneskunskaper. Sambandsanalyser visar att detta hos många förekommer parallellt med att man försöker tillämpa djupare studiemönster. Detta kan bero på att man ställs inför olika krav i olika kurser som man deltar i.

Enkätutvärderingen har också kompletterats med en riksomfattande lärarenkät (Lander, 2000), vars syfte är

  • att undersöka lärarnas personliga beredskap för utmaningar aktualiserade av Kunskapslyftet;
  • att undersöka skolorganisationens beredskap för utmaningar aktualiserade av Kunskapslyftet;
  • att undersöka lärarnas uppfattning om hur kommunerna möter utvecklingsbehoven aktualiserade av Kunskapslyftet.

Enkäten gick endast ut till lärare vid komvuxenheterna. Registerläget hos SCB på nationell nivå omöjliggjorde utskick till andra utbildningsanordnare – inklusive folkhögskolornas lärare. Svarsfrekvensen från den 600 lärarna blev 72 procent.

Av enkätsvaren att döma måste enligt Lander lärarnas engagemang för Kunskapslyftet sägas vara ganska lågt. Av dem som brukar engagera sig i pedagogiskt utvecklingsarbete står cirka 60 procent utanför det pedagogiska utvecklingsarbete som berör Kunskapslyftet. Av dem som har en ansvarsuppgift visavi kollegorna står 80 procent på motsvarande sätt utanför. Tillsammans med svarsuppgiften att bara 38 procent av lärarna ser tydliga insatser av skolutveckling för Kunskapslyftets målgrupper, så måste man dra den slutsatsen att organisationen på skolorna inte engagerat sig särskilt mycket.

Det pedagogiska utvecklingsarbetet verkar alltså inte ännu blivit omfattande, men analysen av lärarenkäten indikerar ändå – fortsätter utvärderarna – tydligt positiva samband mellan kommunalt utveck-

lingsarbete, skolutveckling och den professionella självkänslan bland lärarna för att arbeta med Kunskapslyftets frågor. Särskilt är detta fallet när lärarnas egen planeringskultur i det dagliga arbetet är bättre utvecklat.

Assarsson & Sipos-Zackrisson redovisar i sin fallkommun, Nystad, tankeväckande uppgifter om den pedagogiska utvecklingen ur ett deltagarperspektiv:

I och med sjösättningen av Kunskapslyftet aktualiserades talet om ny pedagogik när det gäller vuxna. Begrepp såsom flexibilitet, individualisering, validering samt självstyrt lärande upprepas i det offentliga samtalet som självklara ”mantran”. Ur ett deltagarperspektiv blir det därför centralt att belysa vilka olika innebörder och konsekvenser orden får i den vuxenpedagogiska vardagen. – – –.

Om det pedagogiska projektet i dagens vuxenutbildning är att arbeta efter ideal som individualisering och flexibilitet måste större energi ägnas åt att bry sig om deltagargruppen; Vilka är dessa elever? Som vi ser det blir det tom retorik när det i konstruktionen av eleven inte finns någon koppling till den verkliga ”eleven” och hennes livsvärld. Några elever med medvetna bildningsprojekt beskriver en känsla av infantilisering. Tidigare erfarenheter tillskrivs ingen större betydelse och eleverna upplever ingen möjlighet att själva planera sina studier i tid och rum. Ur ett deltagarperspektiv räcker det således inte att inledningsvis fråga eleverna vad dom vill läsa och vilka arbetsformer de föredrar. Kunskapsinnehåll och arbetsformer behöver ingå i återkommande samtal. För andra elever innebär studierna ett stort steg och de beskriver att tid behövs för att landa i den nya vardagen som det innebär att befinna sig i en skolkontext. Deltagandet vilar i sig på en skör tråd där det kan handla om allt ifrån outvecklade bildningsprojekt, oro för ekonomi, bristande socialt och kognitivt stöd, missbruksproblem till allmänt vacklande självförtroende – – –.

Det finns elever som väljer bort möjligheten till inflytande över undervisningens innehåll och arbetsformer eftersom ”läraren har betalt för att undervisa”. Eleverna anpassar sig efter lärarens agenda och fokuserar på det som krävs av dem, att prioritera sina studier. En annan grupp elever anser sig vara ”tvingade” att tillbringa tid i klassrummet av ekonomiska skäl. För den här gruppen handlar det varken om ”fel” kunskapsinnehåll, arbetsformer eller bemötande från läraren. De här eleverna väljer också bort möjligheten att påverka sina studier – de har varken intresse för att studera eller för att delta i något samtal kring klassrumsvardagen. Ytterligare en annan grupp har svårt att avkoda lärarens nya identitet, läraren som handledare. Dessa elever tolkar handledaren som en ”oengagerad, flummig och lat figur”. Konsekvenserna blir att dessa deltagare ur sitt perspektiv svarar med samma mynt, det vill säga med ett uttalat ointresse på så vis att de ”smiter undan” och ständigt gör minsta möjliga insats. Sammanfattningsvis vill vi betona att pedagogik inte handlar om att hitta metoden med stort M. Metoder bör väljas utifrån det ämnesinnehåll som prioriteras, något som eleverna faktiskt ger uttryck för. Vi menar att lärandet har en riktning – den vuxne ska ju lära sig något specifikt och här finns en mängd idéer kring hur det kan gå till.

Oavsett vilka pedagogiska principer och metoder som bildar utgångspunkt, så handlar den pedagogiska vardagen om att skapa ett gemensamt språk – lärare och deltagare emellan – i diskussionen kring kun-

skap och lärande. Ju mer flexibel syn man har på undervisning, desto viktigare blir det att som lärare synliggöra sina avsikter och pedagogiska grundsyn, hävdar Assarsson och Zackrisson. På så vis kan den dolda agendan motverkas. Klassrumspraktiken blir öppen för förhandling och vuxna kan bemötas som vuxna även i klassrummet. De båda utvärderarna menar att kvalitetssäkring i pedagogiska sammanhang borde handla om v ilka kunskaper de studerande ska utveckla och hur dessa kunskaper ska utvecklas. Frågan är alltså hur en levande dialog skapas med kunskap och lärande i fokus.

Det förekommer också omfattande satsningar på olika utvecklingsprojekt ute i skolorna. Möjligen berör de mest området pedagogiskorganisatorisk utveckling. Drygt 65 procent av lärarna (Lander, 2000) anser att studie - och yrkesvägledningen har rustats upp för alla deltagare i den kommunala utbildningen för vuxna. Nära 60 procent av lärarna anser att förbättringar har skett för deltagare med lägre självkänsla och motivation. Sedan kommer en rad områden (exempelvis flexibel studiegång, individuella studieplaner och validering) för vilka mellan 35–50 procent av lärarna ser förbättringar, men där det också finns 15–30 procent som förnekar att något pågår. Minsta satsningen görs, i lärarnas ögon, för de funktionshindrade.

Resultat av studier – sysselsättning och arbete

I de riksomfattande enkätstudierna (Lander & Larsson, 1999b; Lander & Larsson, 2000) har utvärderarna också försökt få en uppfattning om Kunskapslyftets resultat.

Den första kullen som omfattas av den riksomfattande studien har besvarat två enkäter – dels en i början av studierna i Kunskapslyftet (hösten 1997), dels en ett år efter (hösten 1998). Den andra kullen fick sin första enkät före studiernas början (våren 1998) och ett år efter (hösten 1999). I den senare kullen var det endast deltagare med UBS som undersöktes men för den gruppen finns vissa jämförelsegrupper – bl.a. öppet arbetslösa och arbetslösa i åtgärder.

Av den första kullen i Kunskapslyftet med kommun som huvudman var efter ett års studier 77 procent sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Av motsvarande kull i folkhögskolor var 73 procent endera i arbete eller studier.

I den första kullen attraheras något fler arbetslösa till folkhögskolor än till skolor med kommunen som huvudman. Samtidigt hamnar rela tivt fler i arbete efter studier med kommunal huvudman, medan relativt fler fortsätter med studier om de haft folkhögskolor som huvudmän. Andelen som är arbetslösa efter ett års utbildning är cirka 20 procent, något fler bland dem som hade folkhögskola som huvudman.

Av den andra kullen i Kunskapslyftet var efter ett års studier 76 procent sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Detta gäller både studerande med kommun och folkhögskola som huvudman. När man jämför de två kullarna är således resultaten ungefär desamma för deltagare med kommunen som huvudman för utbildningen och något bättre för dem med folkhögskolor som huvudman.

Om man relaterar deltagarnas resultat till jämförelsegruppernas visar det sig att medan 76 procent av de förra befann sig i studier eller arbete var motsvarande siffror för de öppet arbetslösa 52 procent och för de arbetslösa i åtgärder 55 procent. Andelen arbetslösa var också lägre för deltagarna (21 procent) än för de arbetslösa (45 respektive 42 procent).

Utvärderarna har också med statistiska metoder bearbetat resultaten

  • chanserna att fortsätta med studier respektive chanserna att få arbete
  • med hänsyn till de olika gruppernas bakgrundsvariabler.

Det visar sig då att deltagande i Kunskapslyftet, sett över ett år, påtagligt påverkat chanserna att fortsätta med studier. Däremot har det inte haft någon påtaglig effekt på chansen att få arbete. Båda sakerna gäller i synnerhet för studerande med folkhögskola som huvudman.

De – i den andra kullen av Kunskapslyftet som hösten 1999 hade arbete – har framför allt fått lust att söka andra arbeten, nära 70 procent mot knappt 40 procent i jämförelsegrupperna. En hypotes som utvärderarna har är att lusten till förändring växt under och efter studierna.

Ett resultat som utvärderarna försöker förklara är varför deltagarna med folkhögskolor som huvudmän upplevt mindre förändringar än andra deltagare. Efter att ha avfärdat andra försök till förklaringar återstår för dem endast hypotesen att dessa studerande inte varit lika inriktade på att åstadkomma förändringar i sin arbetsmarknadskarriär som andra grupper.

Huvudslutsatsen är dock att effekterna av Kunskapslyftet på sysselsättningen inte klart kan bedömas än. Genom att så många fortsätter att studera (knappt 40 procent och drygt 50 procent av studerande med kommun respektive folkhögskola som huvudman) är dessa effekter uppskjutna. Ytterligare uppföljningar behövs för att kunna ge bättre svar på vad som händer över tid.

Utvärdering på lokal nivå

Fler och fler kommuner utvärderar själva eller tillsammans med konsulter/högskolor hela det kommunala projektet Kunskapslyftet eller delar av det. I detta kapitel har exempel från två sådana utvärderingar – Norrköping respektive Piteå och Överkalix – använts i avsnittet om studie - och yrkesvägledning respektive flexibelt lärande.

För att säkra likvärdighet i bedömningen av kunskaper på gymnasial nivå i riket används också nationella prov. För kommunal utbildning för vuxna är dessa frivilliga. Många kommuner utnyttjar ändå denna möjlighet till kvalitetsgranskning. Så har till exempel Stockholm beslutat att alla anordnare i Kunskapslyftet som har kurser i svenska, engelska, matematik samt franska och tyska, B-språk ska använda sig av de nationella proven. Ämnesprov i svenska, engelska och matematik finns även på grundläggande nivå. Nya prov konstrueras också två gånger om året för prov i svenska för invandrare.

I ett mål- och resultatstyrt system är utvärdering en hörnpelare. Den kan – och ska i vissa lägen – användas för kontroll men minst lika viktig är dess funktion att ge god kunskap om det man utvärderar i syfte att lägga grund för ett utvecklingsarbete.

För att svara upp mot efterfrågan på råd och tips om hur utvärdering skulle kunna gå till i kommunerna och på enskilda utbildningsenheter och stimulera till kvalitetsutveckling tog Kunskapslyftskommittén, Skolverket

och Svenska Kommunförbundet 1998/99 initiativ till ett kombinerat självutvärderings- och utvecklingsprojektet.

Till bakgrunden hör den utveckling inom ”offensiv kvalitetsutveckling”, TMQ (Total Quality Management), som bedrivits på utbildningsområdet. Det handlar dels om Utmärkelsen Svensk Kvalitet där Utmärkelsen Svensk Skola tillkommit dels om utvärderingen av KY (Kvalificerad Yrkesutbildning) där självutvärdering bland 60 utbildningsanordnare med hjälp av verktyget ”Läroverket KY” varit ett viktigt inslag (Fredriksson & Svensson, 2000; SOU 1999:119).

För självutvärderingen inom Kunskapslyftet har således ett verktyg ”Läroverket 1999” särskilt anpassat till utvärdering i kommuner och utbildningsorganisationer tagits fram. För närvarande deltar ca tio utbildningsorganisationer inom kommunal vuxenutbildning/Kunskapslyftet i projektet. Den definition av självutvärdering som använts i detta sammanhang är:

”Självutvärdering är en systematisk utvärdering av en organisations aktiviteter och resultat baserat på någon modell för offensiv kvalitetsutveckling.”

Med denna utgångspunkt tillämpas ett arbetssätt som omfatta följande fyra faser:

Planera – Självutvärdering: varför, hur, när? Gör – Åstadkom en verksamhetsbeskrivning Studera – Analysera verksamhetsbeskrivningen Lär – Upprätta åtgärdsplan för förbättringar: vad, till när, av vem?

Parallellt med självutvärderingsarbetet genomförs i forsknings- och utvecklingssyfte en uppföljning av erfarenheterna från arbetet med Läroverket 1999.

Vid uppföljningen i slutet av 1999 kan deltagarnas inställning till arbetet med Läroverket beskrivas som ”försiktigt positiv”. Vid det tillfället hade dock endast tre organisationer påbörjat analysarbetet. Sex höll fortfarande på med verksamhetsbeskrivningen. Trots det menar nästan alla deltagare att de redan identifierat förbättringsmöjligheter i den egna organisationen (Fredriksson & Svensson, 2000).

Vid uppföljningsmöte i slutet av februari 2000 redovisade de sju anordnare som fortsatt arbetet med verksamhetsbeskrivning och analys att de efterhand fått en alltmer positiv inställning till självutvärdering även om några kommit längre än andra. En skolenhet som fått vidkännas betydande neddragningar såg exempelvis genom kvalitetsarbetet möjlighet att gå vidare genom att de i projektet utvecklat en förmåga att identifiera områden för förbättring och utveckling. Ytterligare uppfölj-

ningar kommer att göras av de deltagande enheterna inför en slutredovisning hösten 2000.

Kunskapslyftskommittén återkommer i kapitel 15 till ytterligare förslag för att stärka utvecklingen av lokal utvärdering.

7.2. Privat- och samhällsekonomiska utvärderingar

Privat- och samhällsekonomiska utvärderingar av Kunskapslyftet

Materialinsamlingen och de successiva bearbetningarna fortsätter planenligt inom utvärderingsprojektet vid Umeå universitet. En jämförelse av arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning för deltagarna i kommunal vuxenutbildning höstterminerna 1997 och 1998 har avrapporterats under året (Axelsson & Westerlund, 2000). Liksom tidigare jämförs situationen för dessa grupper med den för arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning.

De som började studera i kommunal vuxenutbildning hösten 1998 skiljer sig inte nämnvärt från dem som började hösten 1997 vad gäller ålders- och könsfördelning eller utbildningsbakgrund. De som började hösten 1998 hade dock i något mindre utsträckning arbetslöshetserfarenheter än de som började hösten 1997 vilket närmare framgår av tabell 7.1. Också mätt i arbetsinkomster och inskrivningsperioder som arbetssökande vid arbetsförmedlingen hade de som påbörjade studier i Kunskapslyftet hösten 1998 en starkare ekonomiskt ställning än de som började studera hösten 1997.

De tre grupperna – studerande i kommunal vuxenutbildning, arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning – jämförs bl.a. vad gäller fördelning över riksområden och rela teras till respektive områdes andel av arbetskraften 20–54 år. Om man således jämför de arbetslösas fördelning över riksområden visar det sig att jämfört med respektive områdes andel av arbetskraften har de tre nordligaste riksområdena samt Sydsverige (Skåne och Blekinge) en överrepresentation av arbetslösa. En motsvarande underrepresentation finns i Stockholms län och Småland (inklusive Öland och Gotland). Ett liknande mönster vad gäller över- och underrepresentation i förhållande till arbetskraften återfinns för arbetsmarknadsutbildningen.

Tabell 7.1 Genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar före utbildning, studerande i kommunal vuxenutbildning hösten 1997 och hösten 1998

Förstaårsstuderande

1998

Förstaårsstuderande

1997

Kommunal vuxenutbildning totalt

41

59

Kunskapslyftet

47

71

Ordinarie kursutbud

32

41

UBS

49

81

Källa: Axelsson R. & O. Westerlund, 2000, Två år med Kunskapslyftet. Arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper. Under tryckning.

För kommunal vuxenutbildning kan man däremot inte konstatera samma över- och underrepresentation i förhållande till arbetskraften som för arbetslösheten. Där har i stort sett alla riksområden samma andel i kommunal vuxenutbildning som andel av arbetskraften fastän vissa områden har en överrepresentation och andra en underrepresentation av arbetslösa. Enda undantaget är Stockholms län där det ”fattas” studerande i kommunal vuxenutbildning i förhållande till arbetskraften men inte i samma utsträckning som det ”fattas” arbetslösa. Snedfördelningen i förhållande till arbetslösheten var dock större 1997 än 1998.

Analysen av inkomstförhållandena före studier för dem som studerade 1998 indikerar, liksom motsvarande analys för dem som studerade hösten 1997, att de som studerar i Kunskapslyftet jämfört med övriga studerande i kommunal vuxenutbildning, arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsutbildning

  • tidigare visat sig kunna få ut mer av kortare utbildning på arbetsmarknaden i termer av inkomster.
  • att de i den mån de hade en längre utbildning t.ex. treårig gymnasial utbildning förmodligen hade fel slags utbildning, en utbildning som inte gick att omsätta på arbetsmarknaden.

Försök har också gjorts att med hjälp av den s.k. HÄNDEL-databasen få en uppfattning om sysselsättningsstatus efter utbildning för dem som gått i Kunskapslyftet respektive arbetsmarknadsutbildning. HÄNDELdatabasen innehåller uppgifter om hur snabbt och hur länge individerna står att återfinna som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Jämförelserna hittills visar att de som gått i Kunskapslyftet återfinns snabbare i HÄNDEL efter utbildning men att de också lämnar HÄNDEL fortare än de som gått i arbetsmarknadsutbildning. Dessa data behöver dock följas upp och analyseras vidare eftersom en av huvudanledningarna till att Kunskapslyftsdeltagarna lämnar HÄNDEL är att de återgår till utbildning (Brännäs, 2000; Westerlund, 2000).

Övriga rapporter från den samhällsekonomiskt inriktade utvärderingen av Kunskapslyftet under året är Sjödin (1999), Björkman (2000) och Knutsson (2000) som belyser sannolikheten för arbetshandikappade att åter bli arbetssökande efter avslutad utbildning inom kommunal vuxenutbildning; arbetskraftsstatus efter avslutad utbildning respektive bestämningsfaktorer för val av studiefinansieringsform (se vidare kapitel 6).

SCB:s undersökning av inkomst- och sysselsättningseffekter av kommunal vuxenutbildning och implikationer för Kunskapslyftet

Eftersom utvärderingen av Kunskapslyftet ännu inte kan bidra med uppgifter om sysselsättningsutveckling och inkomster efter studier på grundläggande och gymnasial nivå gav Kunskapslyftskommittén SCB i uppdrag att göra en översiktlig studie av motsvarande förhållanden för tidigare deltagare i kommunal vuxenutbildning (SCB, 2000c).

Undersökningen består av flera delar. I en del har studerande som fullföljde och avslutade studier i kommunal vuxenutbildning på gymnasienivå 1992–1993 följts upp år 1997 med avseende på inkomstförhållanden, högskolestudier och arbetslöshet. En kontrollgrupp jämförbar med dessa deltagare i kommunal vuxenutbildning när det gäller kön, ålder, utbildnings- och arbetslöshetsbakgrund samt region tillskapades. Därefter har skillnaderna i gruppernas inkomster och arbetslöshetserfarenheter 1997 jämförts.

I en annan del av undersökningen har de studerande i kommunal vuxenutbildning 1992–1993 jämförts med studerande i Kunskapslyftet 1997. Det visar sig därvid att den senare gruppen är mer koncentrerade till åldrarna 25–54 år och har oftare högst tvåårig gymnasieutbildning än de elever som tidigare gick i kommunal vuxenutbildning. Deltagarna i Kunskapslyftet studerar också i högre grad på gymnasienivå och fullföljer oftare sina studier än tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning. Numera går dessutom de studerande i kommunal vuxenutbildning/Kunskapslyftet i mycket högre grad än tidigare vidare till högskola. Utifrån dessa skillnader mellan de tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning och deltagarna i Kunskapslyftet har jämförelserna mellan de studerande i kommunal vuxenutbildning och kontrollgruppen ”viktas” om för att jämförelsen när det gäller inkomster och arbetslöshet ska bli mer relevant sett ut Kunskapslyftsperspektiv. Figur 7.1 och 7.2 illustrerar skillnaderna i lön respektive sysselsättning mellan studerande i kommunal vuxenutbildning och kontrollgruppen – viktat och inte viktat för skillnaderna mellan de tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning och deltagarna i Kunskapslyftet.

Figur 7.1 Skillnaden i förvärvsinkomst 1997 (mätt i basbelopp) mellan dem som avslutade kommunal vuxenutbildning och en slumpmässigt utvald kontrollgrupp

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5

Utan hänsyn till högskolestudier

Hänsyn till högskolestudier

Ej vägt för att likna kunskapslyftet

Vägt för att likna kunskaplyftet

Anm

. Samtliga skillnader är signifikanta. Källa: SCB, 2000. Inkomst- och sysselsättningseffekter av kommunal vuxenutbildning och implikationer för Kunskapslyftet. Gun Alm Stenflo, AM/PI, SCB.

Figur 7.2 Skillnaden i procent sysselsatta 1997 mellan dem som avslutade kommunal vuxenutbildning och en slumpmässigt utvald kontrollgrupp

0 2 4 6 8 10

Utan hänsyn till högskolestudier

Hänsyn till högskolestudier

Ej vägt för att likna kunskapslyftet

Vägt för att likna kunskaplyftet

Anm . Samtliga skillnader är signifikanta.

Källa: SCB, 2000. Inkomst- och sysselsättningseffekter av kommunal vuxenutbildning och implikationer för Kunskapslyftet. Gun Alm Stenflo, AM/PI, SCB.

Jämförelserna visar att de studerande kommunal vuxenutbildning/deltagarna i Kunskapslyftet har en högre förvärvsinkomst och en högre procent sysselsatta än kontrollgruppen.

Effekten på arbetslösheten är svagare. Om samtliga som någon gång av Ams registrerats som arbetslösa eller som haft arbetslöshets- eller åtgärdsunderstöd under året betraktas som arbetslösa ser man ingen effekt på arbetslösheten. Om man i stället studerar en variabel som uppskattar procenten av tiden under året man varit arbetslös, så har de studerande i kommunal vuxenutbildning en lägre arbetslöshet än kontrollgruppen.

Samtliga effekterna kvarstår i stort sett om man delar in materialet i studienivå/inriktning och ”målgrupp”/arbetslöshet med några undantag. De studienivåer och studieinriktningar som särskiljs i undersökningen är: ett, två och tre års studieförberedande studier samt ett, två och tre års yrkesförberedande studier. Med ”målgrupp” menas studerande i åldern 25–54 år med högst två års gymnasieutbildning och ej ”målgrupp” övriga studerande. Dessa två grupper delas sedan i sin tur in i två grupper beroende på om de var arbetslösa 1991 eller inte.

Det enda egentliga undantaget utgörs av dem som ej tillhörde målgruppen och inte var arbetslösa 1991. De får mycket liten eller ingen effekt av sina studier i kommunal vuxenutbildning. För den gruppen kan man varken se någon effekt på inkomsten, sysselsättningen eller arbetslösheten.

Om man gör om beräkningarna med vikter som gör att fördelningen för gruppen tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning liknar Kunskapslyftet med avseende på studienivå, inriktning, arbetslöshet och om de tillhör målgruppen eller ej, förstärks alla positiva effekter.

Slutsatsen i studien är att det visserligen är omöjligt att direkt dra slutsatser om effekten av Kunskapslyftet utgående från de tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning, men om inte den arbetsmarknad som kommer att ta emot de studerande från Kunskapslyftet är radikalt annorlunda bör de positiva effekterna för de tidigare deltagarna i kommunal vuxenutbildning även gälla de som idag går Kunskapslyftet.

7.3. Övriga utvärderingar

7.3.1. Vuxenutbildningsverksamhet i ett jämförande kommunperspektiv

Institutet för regional analys, Inregia AB, beskriver och analyserar skillnader mellan kommunerna vad avser Kunskapslyftets omfattning och sammansättning på uppdrag av Kunskapslyftskommittén. Den första rapport som Inregia lämnade till kommitténs förra delbetänkande avsåg omfattning och elevsammansättning på gymnasial nivå i Kunskapslyftet och i den kommunala vuxenutbildningen.

Inför Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande gör Inregia ytterligare en analys, vilken redovisas nedan (Inregia AB, 2000). Dessutom har Inregia i uppdrag att även efter Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande göra analyser med avseende på kommunjämförelser och producera rapporter bl.a. med perspektiv på hur Kunskapslyftet har utvecklats över tiden. Nästa rapport ska vara klar i december 2000 och den sista rapporten i april 2002.

I huvudsak analyserar Inregia i sin andra rapport verksamheten i kommunerna utifrån frågan om påbörjade, avslutade och avbrutna studier. Även denna gång analyseras de första 18 månaderna av Kunskapslyftssatsningen – hösten 1997 till och med hösten 1998.

Rapporten behandlar två huvudfrågeställningar.

  • Vilka är resultaten inom ramen för kommunal vuxenutbildning och vilka faktorer kan förklara skillnader i resultatet mellan kommunerna?
  • Hur omfattande är kurs- och/eller studieavbrotten inom kommunal vuxenutbildning och vilka faktorer kan förklara skillnader i avbrottsfrekvens mellan kommunerna?

Verksamheten inom Kunskapslyftet och den gymnasiala kommunala vuxenutbildningen uppvisar stora variationer mellan kommunerna både vad avser resultat och avbrottsfrekvenser.

Antalet verksamhetspoäng per kommuninvånare i åldrarna 20–55 år inom Kunskapslyftet varierade med mellan 4 i Vännäs och 74 verksamhetspoäng per kommuninvånare i Vansbro. Genomsnittet för samtliga kommuner var 28.

En uppdelning av verksamhetspoängen inom Kunskapslyftet på kommungrupper visar att den största andelen verksamhetspoäng fanns i kommungruppen Större städer. De större städerna hade även den största andelen kortutbildade (kortutbildade definieras här som personer med en högsta utbildning kortare är treårig gymnasienivå).

Vi vet sedan den förra Inregiarapporten att kommuner med hög arbetslöshet satsar relativt sett mer på Kunskapslyftet. Även i denna rapport framkommer att målgruppens storlek har stor betydelse för antalet verksamhetspoäng inom Kunskapslyftet. Det visar sig att antalet verksamhetspoäng per kommuninvånare är högre i de kommuner där arbetslösheten och/eller andelen kortutbildade är hög.

Då deltagarna och resultaten inom Kunskapslyftet, i vissa kommuner, är svåra att särskilja från deltagarna och resultaten inom den ordinarie kommunala vuxenutbildningen sker en del av redovisningen i Inregias rapport för hela den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen.

Kommunerna var den största anordnaren av verksamhetspoäng inom ramen för gymnasial kommunal vuxenutbildning. Andelen verksamhetspoäng som anordnats i egen regi varierade med mellan 12 procent i Malungs kommun och nästan 100 procent i kommunerna Jokkmokk, Sorsele, Gällivare, Arjeplog, Åsele, Lycksele samt Storuman. I genomsnitt anordnades 77 procent av verksamhetspoängen i egen regi. Den anordnare som, i genomsnitt, anordnade minst andel av verksamhetspoängen var AMU som stod för en procent av verksamhetspoängen. Variationerna mellan kommunerna var dock stora. I Härnösand anordnade AMU drygt 20 procent av verksamhetspoängen. I sammanlagt 87 kommuner anordnade AMU inga verksamhetspoäng inom ramen för gymnasial kommunal vuxenutbildning.

Av de fullföljda verksamhetspoängen var 50 procent inom allmänna kurser, 18 procent var inom övriga kurser och 16 procent var inom vård och omsorg. En korrelationsanalys visar att andelen fullföljda verksamhetspoäng inom vård och omsorg och orienteringskurser var högre i kommuner med en stor andel kortutbildade. Andelen fullföljda verksamhetspoäng inom data tenderade att vara lägre i kommuner med stor andel kortutbildade.

I samtliga kommuner läste kvinnorna, i genomsnitt, fler verksamhetspoäng än männen. Kortutbildade läste mer än högutbildade. Drygt 70 procent av verksamhetspoängen avklarades av studeranden med kortutbildning. Mellan 1 och 46 procent av verksamhetspoängen klarades av elever födda utomlands. Till viss del kan de stora observerade skillnaderna mellan kommunerna förklaras av befolkningssammansättningen. Andelen verksamhetspoäng som avklarats av deltagare födda utomlands kan till exempel i stor utsträckning förklaras av andelen utländska medborgare i befolkningen. Detsamma gäller för de kortutbildades andel.

Av de elever som någon gång under den studerade 18 månaders perioden påbörjade studier inom gymnasial kommunal vuxenutbildning avbröt, i genomsnitt, 12 procent samtliga sina studier. I vissa kommuner avbröt inga elever studierna medan upp till en fjärdedel av eleverna avbröt studierna i andra kommuner.

Av de verksamhetspoäng som påbörjats i kommunal regi avbröts i genomsnitt 9 procent. Högst andel avbröts i Hallsberg där 19 procent av verksamhetspoängen i kommunal regi avbröts. I en rad kommuner var avbrottsfrekvensen för verksamhetspoäng i kommunal regi nära noll. Den lägsta genomsnittliga avbrottsfrekvensen återfanns för verksamhetspoäng i landstingens regi, endast 2 procent avbröts. Variationerna mellan kommunerna var dock stora. I Mönsterås avbröts 33 procent av de verksamhetspoäng som anordnades i landstingets regi medan avbrottsfrekvensen var noll i totalt 133 kommuner.

Avbrottsfrekvensen uppvisar alltså stora skillnader mellan kommunerna. Uppdelat på kommungrupper är avbrottsfrekvensen lägre i glesbygdskommuner än i medelstora kommuner. Tendensen är att avbrottsfrekvensen har ökat under perioden. Detta kan delvis förklaras av den förbättrade situationen på arbetsmarknaden.

En uppdelning av avbrottsfrekvensen på olika elevkategorier visar att kvinnor, i genomsnitt, hade en något lägre avbrottsfrekvens än män. Äldre elever hade en lägre avbrottsfrekvens än yngre elever och den genomsnittliga avbrottsfrekvensen bland kortutbildade var lägre än den bland högutbildade. Elever födda utomlands hade en, i genomsnitt, högre avbrottsfrekvens än elever födda i Sverige. Analyserna visar att

avbrotten är lägre i kommuner där en stor andel av verksamhetspoängen påbörjats av äldre deltagare och/eller kortutbildade deltagare.

Avbrottsfrekvensen var störst på allmänna kurser, i genomsnitt 10 procent av de allmänna kurserna avbröts. Kurser inom vård och omsorg hade den lägsta avbrottsfrekvensen, endast cirka 2 procent av verksamhetspoängen avbröts.

Analyserna tyder på att arbetsmarknaden i viss utsträckning påverkar avbrottsfrekvenserna. Kommuner med liten lokal arbetsmarknad har t.ex. en låg andel avbrutna studier.

En hög andel kortutbildade i befolkningen leder enligt resultaten av Inregias rapporter till en stor satsning inom Kunskapslyftet. Analyserna av elevsammansättningen visar också att andelen kortutbildade är överrepresenterade i hela den gymnasiala vuxenutbildningen. Enligt studierna av avbrottsfrekvensen framkommer att dessa elever i större utsträckning, än övriga elever kommer att fullfölja sina studier.

7.3.2. De internationella utvärderarna

Kunskapslyftskommittén inbjöd hösten 1998 en ”expertgrupp” bestående av tre forskare med kännedom om internationella och vuxenpedagogiska förhållanden att bedöma starka och svaga sidor i det svenska systemet för utbildning och lärande för vuxna. Expertgruppen bestod av Kjell Rubenson från University of British Columbia, Albert Tuijnman från Stockholms universitet och Bjarne Wahlgren, Institut for Paedagogik og Uddannelsesforskning, Danmarks Laererhøjskole. Expertgruppen skulle mot bakgrund av tillgängliga skriftliga källor och besök och hearingar på nationell och lokal nivå hos myndigheter, organisationer, parter och utbildningsanordnare skriva en rapport om Kunskapslyftet och de generella utvecklingstendenserna i svensk vuxenutbildning (Rubenson, m. fl., 1999).

Rapporten som överlämnades till kommittén i december 1999 (SOU 1999:141) inleds med en bakgrundsbeskrivning om hur livslångt lärande behandlats i den internationella debatten, bland annat beskrivs de viktigaste delarna i den breda och långsiktiga strategi för livslångt lärande som formulerats av OECD. Med utgångspunkt i 1967 års vuxenutbilningsreform sätter man så in de dagsaktuella frågorna i ett historiskt perspektiv. Beskrivningen av tiden mellan 1967 och 1991 visar att vuxenutbildningen i Sverige försvann som sammanhållet policyområde och att utvecklingen gick mot en allt otydligare vuxenutbildningspolitik. Den historiska genomgången visar vidare hur frågorna om personalutbildningens relation till övrig vuxenutbildning och arbetskraftens

kontinuerliga behov av kompetensutveckling förblivit olösta. Slutligen står det klart att det fördelningspolitiska målet, som det formulerades i början av 1970-talet, fått en allt svagare ställning i den faktiska vuxenutbildningspolitiken. Kunskapslyftssatsningen ändrade denna utvecklingsriktning.

Följande slutsatser dras av bakgrundsbeskrivningen och de olika målen och inriktningen av Kunskapslyftet:

  • Det svenska policytänkandet som ligger bakom Kunskapslyftet är i linje med grundprinciperna för ett livslångt lärande och OECD:s rekommendationer vad gäller principerna för långsiktig utbildningsplanering.
  • Målen för Kunskapslyftet är mångfacetterade.
  • Internationellt sett hade Sverige vid Kunskapslyftets tillkomst (a) en redan hög nivå på deltagandet i formell vuxenutbildning, (b) bland deltagarna en jämförelsevis hög andel kortutbildade och arbetslösa, och (c) en relativt hög kompetensnivå vad gäller baskunskaper i läsning och matematik.
  • Mot denna bakgrund bör den övergripande slutsatsen bli att Kunskapslyftet har lyckats bra, och i viss mening mycket bättre än vad som kunde förväntas, med att rekrytera bland målgrupperna.

Expertgruppen har försökt ta ställning till hur det allmänna läget ser ut inom svensk vuxenutbildning inför en framtida reform och eventuella brister i nuläget. Ett övergripande intryck är att Kunskapslyftet på ett kraftfullt sätt åter har placerat vuxenutbildningen i politikens centrum. Vidare framkommer, såväl i det rika utvärderingsmaterialet, som vid expertgruppens kontakter med olika aktörer, att reforminitiativet gett inspiration till nya och spännande initiativ på lokal nivå. Tillgänglig statistik visar vidare att man på ett imponerande sätt lyckats nå viktiga delar av målgruppen.

Förutom expertgruppens kommentarer om den pedagogiska förnyelsestrategin som finns i kapitel 14, kan den internationella expertgruppens huvudslutsatser kan summeras enligt följande.

  • Det är nödvändigt att utveckla en övergripande strategi för ett livslångt lärande i Sverige. Här bör även andra mål än de ekonomiska komma i förgrunden.
  • Det är nödvändigt att delvis bibehålla det riktade statliga stödet i finansieringen, inte minst som en möjlighet till ekonomiskt styrmedel.
  • Vuxenutbildningen bör även i framtiden inte endast betraktas som en kostnad utan även som en långsiktig strategisk investering.
  • Dimensioneringsmässigt borde Kunskapslyftet ha konsekvenser för högskolan.
  • Det finns ett behov av en nationell organisation med ansvar för utvärderingar av vuxenutbildningsaktiviteter och fortsatt kvalitetssäkring.
  • Det bör skapas lärandeformer för bästa möjliga samspel mellan den praktikrelaterade kompetensen och den teoretiska kompetensen.
  • Det är viktigt att lägga fast långsiktiga forskningsstrategiska program med centrala forskningsteman, t.ex. vuxnas lärandeprocesser.

7.4. Sammanfattning

Kvalitativ utveckling, pedagogiskt-organisatoriskt inriktade utvärderingar

Organisationen av Kunskapslyftet i kommunerna har hittills varit relativt stabil. Nära 60 procent av alla kommuner har haft det politiska ansvaret för projektet Kunskapslyftet i samma politiska nämnd under de gångna åren. 20 procent av samtliga kommuner har fortfarande det politiska ansvaret för Kunskapslyftet under kommunstyrelsen.

Kunskapslyftet har inte varit oomtvistat i kommunerna. Konflikter – i större eller mindre grad – har funnits i nästan hälften av kommunerna. Vid enstaka tillfällen har konflikterna legat på den politiska nivån, men det vanliga är konflikter på operativ nivå.

Den uppsökande verksamheten och rekryteringen var inledningsvis svag. Detta berodde till viss del dels på att kurserna fylldes med råge utan uppsökande verksamhet, dels på att den uppsökande verksamheten i många kommuner inte var färdigorganiserad vid

Kunskapslyftets start. Utvärderingarna visar entydigt att kommunerna ändå nått rätt målgrupper, men att det finns en obalans mellan de olika grupperna. Korttidsutbildade unga män är klart underrepresenterade. Den uppsökande verksamheten synes dock nu ha funnit sin form och torde kunna utvecklas av egen kraft i kommunerna.

Studie- och yrkesvägledningen har utvecklats kraftigt i kommunerna. På många håll har man särskilda vägledningscentra, där studie - och yrkesvägledarna försöker nå olika grupper, bistå dem i själva studie- och yrkesvägledningsprocessen samt se till att den sökande får möjlighet att välja bland såväl utbud som anordnare.

Av deltagarna uppger 95 procent att de nu har individuella studie planer, vilket är en kraftig ökning mot föregående år, då 40–50 procent uppgav att de hade en sådan plan.

Av svaren från den riksomfattande lärarenkäten att döma görs små insatser i kommunerna för de funktionshindrade. Detta sammanfaller med Kunskapslyftskommitténs övriga erfarenheter. Kommittén åter-

kommer i senare kapitel bl.a. med förslag till fördjupade studieplaner och särskilt stöd.

Validering har blivit ett begrepp i Sverige under Kunskapslyftet.

Mycket är redan gjort men mycket återstår att göra. På lokal nivå behöver många kommuner stöd i det praktiska arbetet med validering av olika typer av kunskaper vilket kommittén också återkommer till i sina förslag.

Kursutbudet i kommunal utbildning för vuxna har under Kunskapslyftets år både breddats och fördjupats. Särskilt har kurser med yrkesämnen expanderat kraftigt, vilket Kunskapslyftskommittén finner särskilt uppmuntrande. Detta beror bland annat på att mångfalden utbildningsanordnare har ökat. Kommittén förväntar sig att breddningen i kursutbud ska bestå även efter det att projektet Kunskapslyftet har avslutats.

I tre av fyra kommuner är deltagarnas önskemål mycket viktiga, när det gäller att utforma kursutbudet. Arbetsförmedlingen har ganska stort inflytande på utbudet i nästa två tredjedelar av kommunerna. En tydlig effekt av att konkurrensutsätta den kommunala utbildningen för vuxna har varit att kursutbudet utvidgats.

Vuxenlärandet har såväl organisatoriskt som pedagogiskt utvecklats. Detta gäller speciellt inom det pedagogiskt-organisatoriska området. Kursutbudet rättar sig mer efter deltagarnas önskemål och behov. Kurser startar och slutar på otraditionella tider. Läsårsbegreppet känns förlegat.

Det är svårt att bedöma den pedagogiska utvecklingen. Mångfalden av anordnare har utan tvivel medfört att mängden arbetssätt och arbetsformer har ökat. Regeringen har satsat stora summor på pedagogisk utveckling för vuxenlärare. Oroande är dock resultaten av den lärarenkät som administrerats av Göteborgs universitet och som i viss mån bekräftas hos Assarsson & Sipos-Zackrisson. Det finns dock tecken i resultatet från lärarenkäten som kan ge anledning till en viss optimism om att stöd till utvecklingsarbete kan löna sig. Det finns enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning därför anledning att noga följa utvecklingen inom detta område och ha en beredskap för att ytterligare stimulans kan behövas. Kunskapslyftskommittén tar i kapitel 14 upp frågan om pedagogisk utveckling.

En tendens när det gäller utvärdering på lokal nivå är att utvärderingsperspektivet vidgats från att tidigare nästan bara omfattat kursenkäter till att nu också omfatta utvärderingar av helheten. Kunskapslyftskommittén återkommer i kapitel 15 till frågan om vidareutveckling av den lokala utvärderingen.

Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna att använda de nationella proven som ett av flera utvärderingsinstrument. Därvid bör hänsyn alltid tas till behovet av mångfald och de olika målgruppernas skiftande behov. Det tidigare problemet med att kursproven skulle användas under en viss vecka är nu löst. Via Skolverkets provbank kan skolor beställa förekommande kursprov när som helst under året. Dessa är givetvis sekretessbelagda.

Privat- och samhällsekonomiska utvärderingar

De samhällsekonomiska utvärderingarna av Kunskapslyftet visar att urvalet studerande till Kunskapslyftet fortsatt har en samhällsekonomiskt sett rimlig profil. De har tidigare visat sig kunna få ut mer av kortare utbildning på arbetsmarknaden i termer av inkomster än andra grupper och i den mån de hade en längre utbildning t.ex. treårig gymnasial utbildning hade de förmodligen fel slags utbildning, en utbildning som inte gick att omsätta på arbetsmarknaden.

Eftersom en treårig gymnasial utbildning ökar inkomsterna och alternativkostnaden i utbildning är låg åtminstone för de arbetslösa bör det vara bra att andelen av den arbetsföra befolkningen, som inte har gymnasial utbildning, minskar. Kunskapslyftet bidrar dessutom till att öka andelen i befolkningen som har högskoleutbildning.

En studie av tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning (1992–1993) som följts upp år 1997 visar att kommunal vuxenutbildning leder till positiva effekter på inkomster och sysselsättning. Utifrån en jämförelse av de tidigare studerande i kommunal vuxenutbildning och deltagarna i Kunskapslyftet dras slutsaten att om inte den arbetsmarknad som kommer att ta emot de studerande från Kunskapslyftet är radikalt annorlunda än tidigare bör de positiva effekterna för de undersökta studerande i kommunal vuxenutbildning även gälla de som idag går Kunskapslyftet.

De enda resultaten som finns att rapportera från

Kunskapslyftet är

kortsiktiga uppföljningar av dem som började studera hösten 1997 respektive hösten 1998. I den senare kullen var det endast deltagare med UBS som undersöktes men för den gruppen finns vissa jämförelsegrupper – bl.a. öppet arbetslösa och arbetslösa i åtgärder.

Av den första kullen i Kunskapslyftet med kommun som huvudman var efter ett års studier 77 procent sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Av motsvarande kull i folkhögskolor var 73 procent endera i arbete eller studier.

Av den andra kullen i Kunskapslyftet var efter ett års studier 76 procent sysselsatta med endera arbete eller fortsatta studier. Detta gäller både studerande med kommun och folkhögskola som huvudman.

Om man jämför deltagarnas resultat med jämförelsegruppernas visar det sig att medan 76 procent av de förra befann sig i studier eller arbete var motsvarande siffror för de öppet arbetslösa 52 procent och för de arbetslösa i åtgärder 55 procent. Andelen arbetslösa var också lägre för deltagarna (21 procent) än för de arbetslösa (45 respektive 42 procent).

Utvärderarna har också med statistiska metoder bearbetat resultaten, dvs. chanserna att fortsätta med studier respektive chanserna att få arbete, med hänsyn till de olika gruppernas bakgrundsvariabler. Det visar sig då att deltagande i Kunskapslyftet, sett över ett år, påtagligt påverkat chanserna att fortsätta med studier. Däremot har det inte haft någon påtaglig effekt på chansen att få arbete. Båda sakerna gäller i synnerhet för studerande med folkhögskola som huvudman.

Huvudslutsatsen är dock att effekterna av Kunskapslyftet på sysselsättningen inte klart kan bedömas än. Genom att så många fortsätter att studera (knappt 40 procent och drygt 50 procent av studerande med kommun respektive folkhögskola som huvudman) är dessa effekter uppskjutna. Ytterligare uppföljningar behövs för att kunna ge bättre svar på vad som händer över tid.

Utvärderingar ur kommunalt och internationellt perspektiv

Den senaste rapporten från Institutet för regional analys, Inregia AB, visar på stora variationer inom den gymnasiala kommunala vuxenutbildningen både vad avser resultat och avbrottsfrekvenser. Några gemensamma mönster kan dock urskiljas.

Antalet avklarade verksamhetspoäng är högre i de kommuner där arbetslösheten och/eller andelen kortutbildade är hög. Samtidigt minskar den genomsnittliga avbrottsfrekvensen då arbetslösheten ökar.

Andelen fullföljda verksamhetspoäng tenderar att vara lägre inom data och allmänna kurser och högre inom vård, omsorg och orienteringskurser i kommuner med stor andel kortutbildade.

Avbrottsfrekvensen för kortutbildade är lägre i kommuner med en hög andel kortutbildade i befolkningen. Analyserna tyder på att arbetsmarknaden i viss utsträckning påverkar avbrottsfrekvenserna. Kommuner med liten lokal arbetsmarknad har t.ex. en låg andel avbrutna studier.

Den internationella expertgruppens slutsatser kan summeras enligt följande. Mot bakgrund av att Sverige vid Kunskapslyftets tillkomst

redan hade en hög nivå på deltagandet i formell vuxenutbildning, och att det bland deltagarna fanns en jämförelsevis hög andel kortutbildade och arbetslösa drar expertgruppen den övergripande slutsatsen att Kunskapslyftet har lyckats bra, och i viss mening mycket bättre än vad som kunde förväntas, med att rekrytera bland målgrupperna. Gruppen har också ett övergripande intryck av att Kunskapslyftet på ett kraftfullt sätt åter har placerat vuxenutbildningen i politikens centrum.

Vidare menar expertgruppen att det är nödvändigt att utveckla en övergripande strategi för ett livslångt lärande i Sverige. Här bör även andra mål än de ekonomiska komma i förgrunden. Vuxenutbildningen bör inte endast betraktas som en kostnad utan som en långsiktig strategisk investering. Det finns ett behov av en nationell organisation med ansvar för utvärderingar av vuxenutbildningsaktiviteter och fortsatt kvalitetssäkring.

8. Ekonomisk summering

I detta kapitel ska vi redovisa kostnader för ”vuxenlärande”. I kapitel 4 beskrevs relationen intäkter/kostnader för olika utbildningar i termer av avkastningsmått och lönsamhet. Det finns inget givet samband mellan utbildningars kostnader och lönsamhet. Dyra utbildningar kan vara lönsammare att satsa på än billigare – om de ger tillräckligt stora intäkter. Det är dock inte den frågan som står i fokus i detta kapitel. Kommittén behöver få en viss överblick över vad olika utbildningar kostar och ett underlag för att kunna kostnadsberäkna sina förslag till utbildningspolitiska satsningar.

Inledningsvis är dock bara att konstatera att även om uppgifter om utbildningars kostnader är mer allmänt tillgängliga än lönsamhetskalkyler handlar all kostnadsstatistik och alla kostnadsundersökningar som gjorts om kostnaderna för att tillhandahålla formell utbildning, kostnader för utbildningsplatser, för undervisning etc. Det finns inga kostnadsuppgifter som tar det omvända perspektivet – vad kostar det individen att inhämta olika slags information och kunskaper. Det finns en risk att statistiken för mycket leder in tänkandet i ett undervisningsperspektiv i stället för ett lärandeperspektiv. Ändå är det nödvändigt att i brist på bättre ta sin utgångspunkt i kostnaderna för formell utbildning även om det inte är helt lätt att ens beskriva kostnaderna för formell utbildning.

Vi kommer att koncentrera oss på kostnaderna för vuxenutbildning på grundskole - och gymnasienivå och de erfarenheter Kunskapslyftsprojektet bidragit med i detta avseende. Vi börjar dock med en översiktlig jämförelse av kostnaderna för olika typer av formell utbildning som hör till det livslånga lärandet för vuxna.

8.1. Kostnadsöversikt

Om man på ett jämförbart sätt vill redovisa kostnader för olika typer av utbildningar i det livslånga lärandet ställs man inför det dubbla problemet att både studiedeltagandet och kostnaderna av tradition mäts på olika sätt på olika utbildningsområden. När det gäller studiedeltagande har dessa problem redan berörts i kapitel 6. När det gäller kostnaderna

kommer vi här att dels redovisa kostnaderna för heltids/helårsstudier på det sätt som är brukligt inom respektive utbildningssektor dels göra vissa ”standardiserade” kostnadsberäkningar.

Det är inte alltid man har tillgång till verkliga kostnader utan ibland man får nöja sig med tilldelningen av medel för olika typer av utbildning. Som framgår av tabell 8.1 gäller det bl.a. högskolan där det är den statliga medelstilldelningen som redovisas. Kostnadsvariationerna inom olika utbildningsområden kan också vara mycket stora. Vi inskränker oss till vissa exemplifieringar i tabell 8.1 men återkommer till denna fråga vad gäller den kommunala vuxenutbildningen i avsnitt 8.2.

Inom vissa utbildningsområden, exempelvis när det gäller personalutbildningen, kan det vara naturligt att i den ordinarie kostnadsredovisningen ta med det produktionsbortfall som orsakas av utbildningen som en utbildningskostnad (arbetskraftskostnad). ”Motsvarigheten” i andra utbildningar är för individen förlorad arbetsinkomst och i statens budget kostnader för studiestöd och utbildningsbidrag. I det följande redovisas endast de direkta utbildningskostnaderna. De indirekta kostnaderna, alternativkostnaderna, har belysts i kapitel 4 och kommer också upp i kapitel 10 och 11. Diskussionen i kapitel 4 som handlade om utbildningars lönsamhet jämförde vad alternativ med och utan utbildning erbjuder individen/staten/samhället. Utbildningsalternativet med de kostnader och intäkter som det ger upphov jämfördes med ett alternativ utan utbildning med eventuellt intäkter i stället för kostnader under tiden motsvarande studietiden men med kanske lägre intäkter senare. I kapitel 10 och 11 behandlas alternativa sätt att finansiera livsuppehället under studier. Denna finansiering ger också ett perspektiv på vad ”tid” kan vara värd.

Den bästa analysen av kostnaderna i Kunskapslyftet avser 18-månadersperioden 1 juli 1997–31 december 1998. Kostnaderna för övriga utbildningar redovisas i första hand för åren 1998 och 1999.

Innan siffrorna i tabell 8.1 jämförs kan det vara lämpligt med några förklarande kommentarer. För högskolan redovisas den statliga ersättningen för de fem vanligaste typerna av utbildning år 1999. Dessutom ges ett exempel på en av de dyrare, smala utbildningarna dvs. mediautbildning. Andra utbildningar av det slaget är opera, teater, dans och design. Den statliga ersättningen består av två delar – ersättning per helårsstuderande och ersättning per helårspresation. Den första utgår då en studerande påbörjar sina studier och den senare då en studerande slutfört sina studier. I tabellen har dessa ersättningar summerats för att få ett mått på en helårsplats.

För högskolans del definieras heltids/helårsstudier som 40 veckors studier. I tabellen redovisas inga omräkningar för högskolans del till

andra definitioner av helårsstudier. Men normer på allt från 33 veckor till 36, 40 och 52 veckor förekommer inom andra utbildningssektorer. Högskolans kostnader jämförs i de fallen lämpligen med de omräkningar till 40 veckor eller, som det också uttrycks i tabellen, omräkningar till 200 dagar (40 veckor à fem arbetsdagar) som gjorts.

För

KY-utbildningarna är definitionen för helårsstudier densamma

som för högskolan dvs. 40 veckor. Staten står för kostnaderna för den ”skolförlagda” delen av utbildningen och arbetsgivarna för kostnaderna för den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen. Den förra motsvarar två tredejdelar av tiden och den senare en tredjedel av tiden. Kostnadsuppskattningen baserar sig på de verkliga kostnader för den skolförlagda delen av kostnaderna. Per 40 veckor har de legat på 75 000– 80 000 kronor (SOU 1999:122) eller som medelvärde på 77 000 kronor under perioden 1996–1998 (SOU 1999:119).

När det gäller kommunal vuxenutbildning redovisas både uppskattningar av verkliga kostnader och tilldelning av statliga medel. I det första fallet återges dels Skolverkets kostnadsuppskattningar dels Statskontorets. Helårsdefinitionen i de uppgifter som av tradition samlas in av SCB och redovisas av Skolverket tar sin utgångspunkt i en tidigare vanligt förekommande typ av redovisning baserad på antalet undervisningstimmar. Förr fanns tydliga kopplingar mellan antalet undervisningstimmar per vecka och heltidsstudier. Utgångspunkten var att 36 veckor utgjorde helårsstudier. Med 36 veckor à fem arbetsdagar och 15 undervisningstimmar (à 60 minuter) per vecka eller uttryckt i dagar – med 180 dagar och tre undervisningstimmar per dag – blev det 540 undervisningstimmar per helårsplats.

På senare tid inte, minst till följd av Kunskapslyftet, har dock utbildningssituationen kommit att allt mer anpassas efter individuella behov och studerandetid (presterade verksamhets/studiepoäng) snarare än undervisningstid har blivit en indikator på studieomfattningen. Skolverkets undervisningsbaserade heltidsstudiemått låter sig därför inte direkt översättas till helårsstudier uttryckta i andra veckomått men kan snarast sägas representera 180 dagar. Skolverket har dock i en studie (1999l) kommit fram till att med den äldre schablonberäkningen jämfört med den nyare överskattas antalet heltidsstuderande med drygt 20 procent vilket leder till en motsvarande underskattning av kostnaderna.

Vidare särskiljs inte gymnasial och påbyggnadsnivå i kommunal vuxenutbildning i Skolverkets kostnadsuppgifter.

Statskontoret, som följt kostnadsutvecklingen för Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen baserar sin helårsdefinition på antal verksamhetspoäng (756 verksamhetspoäng per helår) som i sin tur innebär att man räknar med 36 veckors studier för helårsstudier. För att

öka jämförbarheten har Statskontorets siffror i tabell 8.1 nedan även räknats om till kostnader för 33, 36, 40 och 52 veckors studier eller som det uttrycks i tabellen kostnader per 165, 180, 200 respektive 260 dagar. Av Statskontorets olika kostnadsmått redovisas för gymnasial utbildning i tabellen endast de som avser genomsnittskostnaden per helårsplats för all producerad gymnasial utbildning med hänsyn tagen till volymskillnader kommuner emellan (se vidare avsnitt 8.2).

För den kommunala vuxenutbildningen anges också de tilldelningsschabloner som tillämpades för Kunskapslyftet under år 1997/1998 vilka dock i stort sett legat kvar på samma nivån därefter. För grundläggande vuxenutbildning sammanfaller genomsnitt och schablon eftersom det bara finns en schablon. Den är beräknad för helårsstudier om 36 veckor, 180 dagar. När det gäller gymnasial utbildning finns flera tilldelningsschabloner varför dels ett genomsnitt redovisas och dels schablonerna för allmänna kurser och för yrkesinriktade kurser.

För SSV, Statens skolor för Vuxna, redovisas schablontilldelningen för platser i Kunskapslyftet.

När det gäller sfi, svenska för invandrare, är kostnaderna beräknade på liknande sätt som ovan angavs för SCB/Skolverket. Här räknar man dock närvarotimmar och med 12 närvarotimmar per vecka, dvs. 2,4 timmar per dag att jämföra med den kommunala vuxenutbildningens 15 undervisningstimmar per vecka och 3 timmar per dag.

Tabell 8.1 Utbildningskostnader för olika typer av utbildning för vuxna

Högskola

Område 1999 Hum., teol., jur.,

samhällsvet.

Naturvet., teknisk.,

farmac., vård

Odont. Undervis. 1Övr. 2 Media

Ersättning helårsstud

13 500 36 000 33 000 26 000 30 500 217 500

Ersättning helårsprest

14 000 33 000 41 000 33 000 26 000 185 000

Summa (per 200 dagar)

27

500

69 500 74 000 59 000 56 500 402 500

KY

Kostnad 1998/1999 per

helårsplats (

200 dagar)

Totalt

75 000

Stat

50 000

Arbetsgivare

25 000

Kommunal vuxenutbildning

Område Grundläggand

e

Gymnasial Gymnasial o

påbyggnads

Per 180

dagar

Per 200 dagar Per 260

dagar

Kostnad 1998 per

heltidsstud

3

32 100

30 000

Genomsnittskostnaden KL

per helårsplats 1997/1998

31 900 35 400 46 100

Tilldelning KL genomsnitt

1997/98

Schablon allmänna kurser

30 000435 000

24 500

38 900

27 200

50 600

35 400

Schablon yrkesinriktade kurser

38 000 42 200 54 900

SSV

Schabontilldelning KL 1997/1998

30000 33 300 43 300

Sfi

Kostnad 1998 per heltidsstud333 100

Särvux

Kostnad 1998 per e lev

23 700

Folkhögskola

Per 165 dagar Per 180 dagar Per 200 dagar Per 260 dagar

Schabontilldelning KL

1998

37 500 40 900 45 500 59 100

Schabontilldelning KL

2000

38 700 42 200 46 900 61 000

Arbetsmarknadsutb.

Kostnad 1998

63 400 69 000 77 800 99 800

Personalutbildning

Kostnad 1999 (

dagar à 8

tim)

193 1 00 210 600 234 000 304 200

Anm. KL = Kunskapslyftet

1

Undervisning avser praktiskt-pedagogiska delen i lärarutbildningar.

Fortsättning nästa sida Fortsättning från föregående sida

2

Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktiskt-estetiska kurser i

lärarutbildningar.

3

Omräkning till heltidsstuderande. För kommuner antalet undervisningstimmar om 60

minuter på de aktuella kurserna x antal deltagare på dessa kurser dividerat med 540 (36 veckor x 15 undervisningstimmar om 60 minuter). För landstingen har antalet heltidsstuderande uträknats utifrån antal elevveckor. För sfi antalet elevtimmar om 60 minuter under kalenderåret dividerat med 425, där 425 elevtimmar (närvarotimmar dvs motsvarande 36 veckor x 12 närvarotimmar om 60 minuter) under ett år har antagits som schablon för en heltidsstuderande.

4

Per 180 dagar

Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999, Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Årsrapport 1998. APra 1999:2. Stockholm. SCB, 1999, Lennart Forssén beräkningsunderlag för personalutbildning. Skolverket, 1999, Barnomsorg och skola i siffror 1999, del 3.

Kostnader. Skolverkets rapport nr 171. Skolverket, 1999,

Barnomsorg och skola –

Jämförelsetal för skolhuvudmän. Resurser. Årsrapport, oktober 1999. Skolverkets rapport nr 172. SOU 1998:51,

Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför

och under första året med Kunskapslyftet. SOU 1999:39, Vuxenutbildning för alla? – Andra året med Kunskapslyftet. SOU 1999:119, Utvärderingen av KY. SOU 1999:122, Kvalificerad Yrkesutbildning. Slutbetänkande från kommittén för kvalificerad yrkesutbildning. Statskontoret, 1999, Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – en analys av kommunernas kostnader och bidrag. En studie på uppdrag av Kunskapslyftskommittén.

Statskontoret 1999:18. Utbildningsdepartementet, 1998,

Regleringsbrev för budgetåret

1999 avseende anslag till universitet och högskolor m.m. Regeringsbeslut 30, 1998-12-17, Utgiftsområde 16, Verksamhetsområde B. Utbildningsdepartementet, 1999, Regleringsbeslut för budgetåret 2000 avseende anslag till folkbildningen. Regeringsbeslut 36, 1999-12-16 U1999/4480/V.

För särvux har man inte definierat några ”heltidsstuderande”. I stället är det årskostnaderna per elev som anges. Personer med utvecklingsstörda erbjuds sällan att studera på heltid i särvux vare sig de kan eller vill det (jfr. kapitel 15; SOU 1999:39; SOU 1998:58).

När det gäller folkhögskolorna är det den tilldelning som folkhögskolorna får av Folkbildningsrådet för att producera ”Kunskapslyftsplatser” som här redovisas. Genomsnittligt har helårsplatserna legat på ca 33 veckor. Detta genomsnitt har använts som utgångspunkt för kostnadsredovisningen och som bas för omräkning till andra definitioner av omfattningen av helårsstudier. Vidare är det tilldelningen inklusive de 10

procent som FBR (Folkbildningsrådet) avsätter som särskild resurs till skolor som tar hand om studerande med sociala, språkliga och fysiska handikapp som redovisas. Som jämförelse med den av Skolverket tillämpade schablonberäkning

  • 15 undervisningstimmar à 60 minuter

per vecka

  • kan nämnas att en folkhögskolekurs på heltid måste lägst ha 20 undervisningstimmar à 60 minuter per vecka enligt FBR:s regelsystem. I genomsnitt ligger man på 22 timmar per vecka.

Arbetsmarknadsverket redovisar kostnaderna för arbetsmarknadsutbildning per vecka. För år 1998 var den 1 920 kronor per vecka. Denna uppgift har i tabellen använts för att göra de olika ”helårsuppskattningarna”.

Uppgifter om deltagande i och kostnader för personalutbildningen inhämtas av SCB via AKU (Arbetskraftsundersökningarna). De senaste uppgifterna om personalutbildningen handlar om dess omfattning första halvåret 1999. För att få ett med övrig utbildning någorlunda jämförbart mått har utifrån den senaste statistiken över personalutbildningen de totala kostnaderna för denna utbildningen räknats om till en timkostnad. En kostnad per dag à åtta timmar har sedan beräknats vilken därefter använts i kalkylerna i tabell 8.1. Denna dagskostnad blir för år 1999 ca 1 170 kronor (exklusive ”arbetskraftskostnader” dvs. exklusive lönekostnaderna för de anställda som deltar i utbildningen).

Det är dock tveksamt om denna kostnad går att jämföra med dem som beräknats för övriga, ofta längre utbildningar. Som vi såg ovan är Skolverkets standardantagande 3 (undervisnings)timmar per dag i kommunal vuxenutbildning och 2,4 (närvaro)timmar i sfi. I personalutbildningen handlar det ofta om kortare kurser som inte sällan förläggs till internat och arrangeras av inhyrda konsulter. Tid för självstudier kommer därför att ingå i liten utsträckning i själva utbildningen vilket kan ge en felaktig jämförelse. Även om vi dividerar personalutbildningskostnaderna med tre och hamnar på ca 70 000 ligger de ändå på en relativt hög nivå jämfört med t.ex. kommunal vuxenutbildning (ca 40 000 kronor) men i nivå med KY-utbildningarna. Inte ens utan omräkning är dock personalutbildningen dyrast. För 40 veckor, 200 dagar ligger mediautbildningen i högskolan på drygt 400 000 kronor medan personalutbildningen ligger på ca 230 000 men, som sagt, det är ju skyhögt över kostnaderna för kommunal vuxenutbildning på 200 dagar.

Som framgår av tabellen tillhör den kommunala vuxenutbildningen den billigaste typen av utbildning. Det är endast högskolans tilldelning när det gäller humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbildning som ligger under genomsnittskostnaderna i kommunerna. Jämför man denna högskoletilldelning med det statliga schablonbidraget

till de allmänna kurserna i den kommunala vuxenutbildningen ligger dock det senare lägre än tilldelningen till den aktuella högskoleutbildningen.

Dyrast är personalutbildningen och vissa högskoleutbildningar. En ungefärlig rangordning om man går från billigare till dyrare utbildningar är följande:

  • Kommunal vuxenutbildning med högskoleområdena humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbildning på ungefär samma nivå.
  • Folkhögskola.
  • Arbetsmarknadsutbildning med KY och högskoleområdena naturvetenskaplig, teknisk, farmaceutisk, vård, odontologisk, undervisning och övrig utbildning på ungefär samma nivå.
  • Personalutbildning och vissa högskoleutbildningar t.ex. mediautbildning.

8.2. Kommunal vuxenutbildning – kostnader och statsbidrag till Kunskapslyftet

Kommunernas kostnader

Kommunernas samlade kostnader för Kunskapslyftet under den första 18-månadersperioden var knappt 4,8 miljarder kronor. Genomsnittskostnaden per helårsplats för all producerad gymnasial utbildning låg under samma period, dvs. 1 juli 1997–31 december 1998, på 31 900 kronor. Detta genomsnitt är ett vägt genomsnitt för kommunerna där hänsyn tagits till volymskillnader kommunerna emellan.

Genomsnittskommunens kostnader per helårsplats i gymnasial utbildning var 31 600 kronor. Motsvarande kostnader var för allmänna kurser 29 100 kronor, för yrkesinriktade kurser 35 500 kronor och för orienteringskurser 34 200 kronor.

För grundläggande vuxenutbildning var genomsnittskommunens kostader 30 100 kronor per helårsplats.

Kommunernas kostnader varierar kraftigt kring dessa medelvärden. Spridningen är stor även inom de fyra kommungrupper (< 20 000 invånare, 20 000–50 000 invånare, 50 000–100 000 invånare och > 100 000 invånare) som redovisas i Statskontorets undersökning (Statskontoret, 1999a).

De minsta kommunerna med upp till 20 000 invånare har i allmänhet haft högre kostnader än andra kommuner men det är inte ett linjärt utan snarare ett U-format samband mellan kommunstorlek och utbildningskostnader (se figur 8.1). Det är framför allt de verksamhetsöver-

gripande kostnaderna (administration, rekrytering, vägledning och utveckling) som ligger högre i de mindre kommuner. Trots att undervisningskostnaderna är lägre blir genomsnittet högre för de mindre kommunerna. De högre kostnaderna för de minsta kommunerna liksom spridningen inom kommungrupperna illustreras i figur 8.1 för totala kostnader för gymnasiekurser. Bilden när det gäller spridningen av kostnaderna är likartad för allmänna kurser, yrkesinriktade kurser och orienteringskurser. Det är framför allt de allmänna kurserna och orienteringskurser som varit dyrare i de minsta kommunerna

  • inte de

yrkesinriktade.

Figur 8.1 Totala kostnader för gymnasiekurser i genomsnitt per helårsplats och kommungrupp 1 juli 1997–31 december 1998

Max Min

75 % 25 %

Median

Kronor

19000 21000 23000 25000 27000 29000 31000 33000 35000 37000 39000 41000 43000 45000

>100 000 inv. 50-100 000 20-50 000 <20 000 inv.

Källa: Statskontoret, 1999, Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – en analys av kommunernas kostnader och bidrag. En studie på uppdrag av Kunskapslyftskommittén.

Statskontoret 1999:18.

I hela den kommunala Kunskapslyftsutbildningen stod de verksamhetsövergripande kostnaderna för 12 procent av totalkostnaden. Resten är undervisningskostnader vilka således varit den helt dominerande kostnadsposten. Av de verksamhetsövergripande kostnaderna utgjorde i sin tur kostnader för administration 47 procent, rådgivning 25 procent, rekrytering 17 procent och utveckling 11 procent.

Det viktigast kostnadsslaget har varit personalkostnader. De utgör ca 70 procent av de totalt kostnader under 18-månadersperioden.

Mellan hösten 1997 och helåret 1998 ökade kostnader från 31 000 till 31 400 kronor (medianvärde för totalkostnaden för all gymnasieutbildning per helå rsplats). Trots att de verksamhetsövergripande kostnaderna minskade steg totalkostnaderna på grund av ökade undervisningskostnader.

Kostnader per kurstyp och över kursanordnare illustreras i figur 8.2

Figur 8.2 Totala kostnader per kursanordnare och kurstyp 1 juli 1997–31 december 1998, medianer

20 000 21 000 22 000 23 000 24 000 25 000 26 000 27 000 28 000 29 000 30 000 31 000 32 000 33 000 34 000 35 000 36 000 37 000 38 000 39 000

Egen regi Intraprenad Annan kommun Entreprenad

Totalt

Grundl. vuxenutb.

Allmänna gymnasiek. Orienteringskurser

Yrkesinriktade gymn.k.

Källa: Statskontoret, 1999, Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – en analys av kommunernas kostnader och bidrag. En studie på uppdrag av Kunskapslyftskommittén.

Statskontoret 1999:18.

I stort är det de yrkesinriktade kurserna som ligger högst och allra dyrast är de på intraprenad. De yrkesinriktade kurserna i egen regi, annan kommun och på entreprenad befinner sig ungefär på samma kostnadsnivå. Även orienteringskurserna har en hög notering och det är för orienteringskurser i annan kommun. Orienteringskurser i egen regi och på intraprenad är billigast medan de på entreprenad ligger på en mellannivå halvvägs upp mot ”annan kommun”. Profilen för allmänna kurser är relativt flack med egen regi och intraprenad som billigast och annan kommun och entreprenad som något dyrare.

Grundläggande vuxenutbildning i annan kommun är betydligt dyrare än hos de andra anordnarna som ligger relativt nära varandra med intraprenad och entreprenad som billigast.

Allmänt sett verkar ”annan kommun” vara dyr som anordnare med undantag för de yrkesinriktade kurserna. I övrigt varierar det mellan anordnarna vem som är billigast respektive dyrast på de olika kurserna. Inget klart mönster går att urskilja.

Statsbidrag

Under 18-månadersperioden 1 juli 1997 till 31 december 1998 var statsbidraget till Kunskapslyftet i kommunal gymnasial utbildning 5,23 miljarder. Förhandsbeskedet för år 1999 ligger på 3,32 miljarder.

Det genomsnittliga statsbidraget under den inledande 18-månadersperioden var 35 000 per helårsplats, dvs. 3 100 kronor mer per helårsplats än kostnaderna enligt de ovan redovisade beräkningarna. Differensen mellan kostnader och bidrag varierar mellan kurstyper och kommungrupper. I fråga om yrkesinriktade gymnasiekurser överstiger bidragen kostnaderna i samtliga kommungrupper. Det motsatta förhållandet gäller orienteringskurser. Allmänna kurser uppvisar en mer splittrad bild. I kommungrupperna med de största och minsta kommunerna överstiger kostnaderna bidragen medan det omvända förhållande gäller övriga kommungrupper.

Schblonbeloppen för tilldelning av statsbidrag till Kunskapslyftet har under perioden 1997–1998 för yrkesinriktade kurser legat på 38 000 kronor och för allmänna kurser på 24 500 kronor. För 1999 var dessa belopp 38 500 respektive 24 500 kronor. De belopp som tillämpas år 2000 är 38 500 och 25 000 kronor.

För orienteringskurser var schablontilldelningen från början 19 000 kronor men den höjdes inför år 1999 höjts till 24 500.

För grundläggande utbildning har statsbidrag under den inledande 18månadersperioden legat på 197 miljoner kronor. I detta fall sammanfaller schablontilldelningen med den verkliga tilldelningen dvs. 30 000 per helårsplats.

Kompletterande information om kostnadsspridningen och utvecklingen över tiden

Utifrån Skolverkets och SCB:s statistik kan vissa kompletteringar göras. Av Skolverket (1999c) framgår inte bara spridningen i kommunernas kostnader för kommunal vuxenutbildning är stora utan det gäller även särvux. Som framgår av tabell 8.2 är spridningen i de senare kostnaderna större än för den kommunala vuxenutbildningen. Som lägst ligger den på 1 200 kronor per studerande och år och som högst på drygt 84 000 kronor per år.

Kommunal vuxenutbildning med landstinget som huvudman är dyrare än kommunal vuxenutbildning med kommunen som huvudman vilket hänger samman med att landstingens utbildningar ofta är mer yrkesinriktade och därmed dyrare än kommunernas där allmänna kurser utgör ett större inslag än i landstingskommunernas.

Tabell 8.2 Spridningen i kommunernas kostnader för kommunal vuxenutbildning och särvux, 1998

Kommunal vuxenutbildning per heltidsstuderande Särvux per elev

kommun

landsting

Max

91 600

124 800

84 400

90 %

47 700

103 400

46 500

75 %

38 500

81 300

29 300

50 %

31 400

70 900

19 950

25 %

24 900

62 500

14 500

10 %

20 900

58 000

10 500

Min

13 300

44 300

1 200

Anm. För närmare definitioner se tabell 8.1 och kommentarerna till den. Procentsatserna i tabellens förspalt anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på kostnaderna lägre än det värde som är angivet i den aktuella kostnadskolumnen.

Källa: Skolverket, 1999, Barnomsorg och skola i siffror 1999: Del 3. Kostnader. Skolverkets rapport nr 171.

I Skolverkets statistik görs även en uppdelning när det gäller kostnaderna för kommunal vuxenutbildning på nio olika typer av kommuner – storstäder, förortskommuner, glesbygdskommuner etc. Högst ligger medelvärdet för kostnaderna per heltidsstuderande 1998 för kommungrupperna glesbygdskommuner, förortskommuner och mindre övriga kommuner och lägst för större övriga kommuner, landsbygdskommuner och större städer. Ett mönster som vi åtminstone delvis känner igen från undersökningen av kostnaderna för Kunskapslyftet, dvs. att kostnaderna tenderar att ligga högt i de mindre kommunerna men att sambandet inte är helt linjärt.

För särvux ligger medelvärdena för kostnaderna per elev 1998 högst i kommungrupperna storstäder, landsbygdskommuner och glesbygdskommuner och lägst i industrikommuner, större övriga kommuner och medelstora städer. Här finns inte något mönster alls efter kommunstorlek.

Kostnadsutvecklingen över tiden enligt SCB (1998b) är i löpande priser den följande:

1993

1994

1995

1996

1997

Kommunal vuxenutbildning, kostnad per heltidsstuderande

31 700 31 300 31 700 33 100 32 600

Särvux, kostnad per elev

17 500 17 500 27 000 24 800 23 900

Sfi, kostnad per heltidsstuderande

29 200 33 500

Även i fasta priser noteras en viss ökning i kostnaderna 1996 och 1997 jämfört med 1995 både för kommunal vuxenutbildning och särvux.

8.3. Sammanfattning

Den översiktliga bild som tillgänglig statistik över utbildningskostnader ger är att kommunal vuxenutbildningen tillhör de billigaste typerna av utbildning. Dyrast av de här undersökta utbildningarna är personalutbildning och vissa högskoleutbildningar.

En ungefärlig rangordning om man går från billigare till dyrare utbildningar är följande:

  • Kommunal vuxenutbildning med högskoleområdena humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbildning på ungefär samma nivå.
  • Folkhögskola.
  • Arbetsmarknadsutbildning med KY och högskoleområdena naturvetenskaplig, teknisk, farmaceutisk, vård, odontologisk, undervisning och övrig utbildning på ungefär samma nivå.
  • Personalutbildning och vissa högskoleutbildningar t.ex. mediautbildning.

Till de förslag som Kunskapslyftskommittén för fram i kapitel 14 hör att statistikförsörjningen när det gäller livslångt lärande måste ses över. I den översynen bör även kostnaderna för utbildning och lärande ingå.

Genomsnittskommunens kostnader per helårsplats i gymnasial utbildning i Kunskapslyftet var 31 600 kronor 1997/1998. Motsvarande kostnader var för allmänna kurser 29 100 kronor, för yrkesinriktade kurser

35 500 kronor och för orienteringskurser 34 200 kronor. För grundläggande vuxenutbildning var motsvarande kostnader 30 100 kronor per helårsplats.

Kommunernas kostnader varierar kraftigt kring medelvärdena. De minsta kommunerna har i allmänhet haft högre kostnader än andra kommuner. I Kunskapslyftet var det framför allt de allmänna kurserna och orienteringskurserna som var dyrare i de minsta kommunerna

  • inte

de yrkesinriktade.

Vissa ökningar i kostnaderna för kommunal vuxenutbildning liksom för särvux och sfi har noterats de senaste åren.

Statskontoret har på uppdrag av Kunskapslyftskommittén i en promemoria – daterad 1999-08-13 – bland annat diskuterat olika finansie ringsmodeller för den kommunala vuxenutbildningen för tiden efter projektet Kunskapslyftet.

Statskontoret redovisade fyra olika alternativ:

1. att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssys-

temet,

2. att även fortsättningsvis fördela medel via specialdestinerade bidrag

eller särskilda avtal,

3. att inordna delar av vuxenutbildningen inom den statliga arbets-

marknadspolitiken, dvs. att låta de statliga arbetsmarknadsmyndigheterna ta ett större ansvar samt

4. att införa en ”skolpeng” och ett personligt s.k. utbildningskonto och

därigenom lägga ett större ansvar på individen.

Ett ytterligare alternativ – egentligen en förlängning av punkten 3 ovan – är att en statlig myndighet får ett direkt ansvar för att anordna utbildning för vuxna. Alternativ är Skolverket, AMS eller en ny myndighet med ansvar för vuxenutbildning och kompetensutveckling.

Att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet

Den tekniska lösningen som ligger närmast till hands är att tillföra medel till det generella statsbidraget – ett bidrag som fördelas med lika stort belopp per innevånare till alla kommuner. Därutöver bör medel omfördelas mellan kommunerna via kostnadsutjämningen. Eftersom det idag inte finns några faktorer i kostnadsutjämningen som avser den kommunala vuxenutbildningen bör sådana utformas. De bör spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnader som kan knytas till vuxenutbildningen. Exempel på sådana faktorer skulle kunna vara andel korttidsutbildade och andel utländska medborgare.

Ett generellt bidragssystem kan kombineras med en rättslig regle ring som ger kommunerna någon form av åläggande att bedriva vuxenutbildning dvs. en så kallad skyldighetslag, alternativt en reglering som ger individen rätt att kräva vuxenutbildning – en så kallad rättighetslag.

Ett generellt bidragssystem förväntas dels stärka den kommunala självstyrelsen, dels förbättra kommunernas möjlighet att bedriva verksamheten effektivt. Statens uppföljning blir allmänt sett enklare med ett generellt bidragssystem. Ett sådant system bör dock förenas med en uppföljning som avser resultaten av verksamheten.

Ett generellt bidrag har begränsad potential som ekonomiskt styrmedel. Det finns risk för att kommunerna använder de medel som tillförs till annan kommunal verksamhet än vuxenutbildning. Det är denna farhåga som ligger till grund för diskussionen om behovet av rättslig reglering och andra metoder att påverka kommunerna och stärka individernas ställning.

Att fördela medel via specialdestinerade bidrag eller särskilda avtal

En finansieringslösning som innebär ett permanentande av ett riktat bidrag skulle bryta mot principerna bakom det nuvarande generella statsbidrags- och utjämningssystemet. En sådan lösning ter sig därför svårmotiverad. Vad som ligger närmare till hands är en förlängd period med någon form av riktat men tidsbegränsat bidrag i syfte att stimulera utvecklingen av vuxenutbildningen i kommunerna.

Ett specialdestinerat bidrag kan givetvis utformas på olika sätt. Det kan utformas som det nuvarande fördelningssystemet för Kunskapslyftet som bygger på en blandning av behovs- och prestationsorienterade kriterier. Det kan också utformas som en mer renodlad avtalslösning, exempelvis som den så kallade utvecklingsgarantin för arbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år, vilken bygger på frivilliga avtal mellan kommunerna och staten.

Fördelarna med specialdestinerade bidrag är att de kan möjliggöra en snabb ökning såväl som minskning av vuxenutbildningen. En mer renodlad avtalslösning bör kunna ge goda förutsättningar för ett gott resursutnyttjande förutsatt att lösningen innebär ett avtal mellan jämbördiga parter.

Vissa nackdelar finns dock. Statsbidragssystemen har varit tekniskt svåra att tillämpa och den rena bidragsadministrationen har tagit mycket tid och kraft. Med tiden anpassar sig kommunerna. Viss risk finns också för snedfördelning. Avtal uttrycks lätt i volymtermer och kvaliteten kan vara svår att följa upp. Med en avtalslösning kan vissa kommuner välja att ej delta.

Att inordna delar av vuxenutbildningen inom arbetsmarknadspolitiken

Kunskapslyftet har inneburit en kraftig ökning av antalet och andelen yrkesinriktade kurser. En del av Kunskapslyftsprojektets kursutbud har kommit att ligga nära det utbud som arbetsmarknadsmyndigheterna

tillhandahåller. Därigenom har frågan om gränsdragning mot arbetsmarknadsutbildningen aktualiserats.

En renodling av den kommunala vuxenutbildningen skulle kunna innebära att kommunerna tar ansvar i första hand för kurser med ett ämnesinnehåll motsvarande det som finns inom ramen för naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammet, medan arbetsmarknadsmyndigheterna tar ett större ansvar för den yrkesinriktade utbildningen och utvecklingen av den.

En fördel med detta förslag skulle kunna vara att arbetsmarknadsmyndigheterna, som har länet som planeringsnivå, skulle kunna erbjuda ett större utbud av kurser.

En nackdel med denna lösning vore att den infrastruktur för vuxenutbildning som kommunerna byggt upp kan riskera att gå förlorad. En annan nackdel vore att det funktionella samband som finns mellan allmänna ämnen och yrkesinriktade ämnen inte längre skulle kunna motsvaras av ett organisatoriskt samband.

En statlig myndighet med ansvar för vuxenutbildning och kompetensutveckling

I en förlängning av ovanstående alternativ kan man tänka sig en statlig myndighet med ansvar för exempelvis vuxenutbildning och kompetensutveckling.

Vissa fördelar skulle finnas med ett sådant förslag. En statlig myndighet kan se hela Sverige som ett planeringsområde. Det underlättar exempelvis utbudsplanering av udda kurser och yrkesutbildningar. En sådan myndighet skulle också kunna samordna insatserna med andra statliga utbildningar, exempelvis kvalificerad yrkesutbildning (KY-utbildning).

Det finns givetvis också nackdelar. De kommunspecifika intressena, lokalkännedomen och det lokala/regionala näringslivets speciella behov skulle få svårare att vinna gehör i en nationell utbudsplanering. Samarbete på mindre orter mellan gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning skulle riskera att upphöra

Att införa ”skolpeng” och ett personligt så kallat utbildningskonto och därigenom lägga ett större ansvar på individen

”Skolpeng” och ”utbildningskonto” är två inslag som syftar till att skapa marknadsliknande förhållanden och därmed ett effektivt resurs-

utnyttande. Utbildningskonton som en modell för att finansiera individens uppehälle under studierna kan givetvis användas oberoende av system för att finansiera produktionen av utbildning.

Fördelen med ett system med skolpeng är att det förväntas leda till ett effektivare resursutnyttjande. Systemet förutsätter emellertid en fungerande marknad med bland annat väl informerade konsumenter och ett stort utbud av konkurrerande producenter. Det kan ifrågasättas om dessa förhållanden föreligger, när det gäller ett Kunskapsbygge för vuxna.

Frågan om personlig skolpeng eller utbildningskonto är aktuell i olika sammanhang och ska prövas i samband med lärande i arbetslivet. Därefter kan man överväga en sådan lösning även för basutbildning på grundläggande och/eller gymnasial nivå. Det är dock en väsentlig skillnad mellan lärande i arbetslivet och grundläggande medborgerlig utbildning.

Slutsats

Kunskapslyftskommittén anser att övervägande skäl talar för att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet. Eftersom ett generellt bidrag har begränsad potential som ekonomiskt styrmedel bör detta bidrag kombineras med en reglering av rättighets- och skyldighetskaraktär. En övergångsperiod kan emellertid behövas. Till detta återkommer kommittén i avsnitt 9.4.

Kunskapslyftskommittén föreslår att staten som finansieringsmodell för den föreslagna vuxenutbildningsreformen väljer det generella statsbidrags- och utjämningssystemet.

I juni 1999 tillkallade regeringen en särskild delegation med uppgift att utveckla det kommunala utjämningssystemet och utvärdera träffsäkerheten i de enskilda delarna i kostnadsutjämningen (dir. 1999:57). En expertgrupp ska undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting och att göra systemet mer stabilt. Såväl delegationen som expertgruppen ska slutredovisa sina uppdrag till regeringen senast den 30 november år 2000.

Kunskapslyftskommittén föreslår att den särskilda delegationen som arbetar med att utveckla det kommunala utjämningssystemet (dir. 1999:57) ges i tilläggsuppdrag att i god tid före år 2002 lämna

förslag till hur och när statliga medel ska föras in i och kanaliseras ut via det kommunala utjämningssystemet.

Genom att föra över medel från staten till kommunerna ersätts kommunerna för sina kostnader för den föreslagna vuxenutbildningsreformen. Via variabler i kostnadsutjämningen kan kommuners olika kostnader för denna reform justeras. En sådan överföring av statliga medel till kommunerna bör åtföljas av en reglering av tankarna i reformen. Detta sker enklast via en kombinerad rättighets- och skyldighetslagstiftning.

9 .2 .4 Rättighet i kombination med statliga medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet

Rättighet och skyldighet som begrepp

De finns inte någon definition av vad en rättighetslag eller en skyldighetslag är. Det finns inte någon lagprodukt som kan definieras som enbart en rättighets- eller skyldighetslag. Vad det handlar om är regler i en lagstiftningsprodukt som reglerar en skyldighet eller rättighet för något subjekt.

Rättigheter kan dock klassificeras på flera sätt och på olika nivåer. Mänskliga rättigheter gäller för alla människor i hela världen. Medborgerliga rättigheter gäller för medborgare i en viss stat och kan åberopas av medborgarna mot staten. Styrkan/värdet i en rättighet beror på dels hur noggrant preciserad den är både vad gäller innehåll och förutsättningar, dels i vilken utsträckning den är utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvariga huvudmannen. Bristen på sanktioner mot myndighet som vägrar verkställa domstolsutslag minskar styrkan i rättighetskonstruktionen.

Den skyldighet som regleras avser ofta definition av en huvudmans ansvar. I Skollagen finns regler om skyldighet för det allmänna att anordna utbildning i form av grundskola, att ansvara för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelser i lagen och i enlighet med bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning.

För att tillse att reglerade skyldigheter uppfylls finns inom skolområdet statliga skolmyndigheter. Statens skolverk har bland annat till uppgift att utöva tillsyn och Skolväsendets överklagandenämnd har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område. Tillsynens ”styrka” beror också på omfattningen av sanktionsmöjligheter. Dessa är svaga på skolområdet. Skolverket har påtalat

detta och krävt ökade sanktionsmöjligheter. Den under 1999 tillsatta Skollagskommittén har bland annat till uppgift att närmare studera dessa frågor.

Sammanfattningsvis kan man säga att en rättighet ska vara utkrävbar i en domstol. Detta ställer krav på starka individer och/eller intresseorganisationer som förmår driva frågorna. Som komplement till detta kan man också se tillsyn och ombudsman/”allmän åklagare”.

En skyl-

dighet är endast utkrävbar via tillsyn. Då träder en myndighet in som företrädare för den enskilde. Detta är givetvis till fördel för svaga individer som inte kan eller orkar driva frågorna själva.

I Skollagens 11 kap 23 § föreskrivs att den kommunala styrelsens beslut om mottagande, om att utbildningen för en studerande ska upphöra och beslut att inte på nytt bereda en medborgare utbildning får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd av den studerande.

Preciseringar

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär alltså

För att ytterligare förstärka individens rätt anser Kunskapslyftskommittén att de förslagna rättigheterna för vuxna medborgare kopplade med skyldigheter för kommunerna ska vara noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar. Preciseringarna bör – utöver rätten till gymnasiala studier – bland annat även avse kommunernas skyldighet

Vägledning och validering

I Kunskapsbygget blir vägledningen än mer betydelsefull än tidigare. Vägledningen är en process som tar olika lång tid för olika individer. Det är i denna process som individens möjligheter och begränsningar kan kartläggas och perspektiven vidgas. Det är också i vägledningen som individuella hinder i form av bundenhet till ort, ovilja att utöka hushållets lånebörda etc. tydliggörs liksom möjligheter i form av otraditionella studieupplägg, flexibla studier m.m. kan lyftas fram. Det är där överenskommelser träffas och bekräftas i den individuella studieplanen. Kunskapslyftskommittén anser att den process som utgör vägledning är synnerligen angelägen.

Rätten till vägledning bör enligt kommitténs uppfattning också inkludera rätten till validering, en värdering av den vuxnes reella kompetens. Att validera reell kompetens till formell behörighet ger ekonomiska fördelar för såväl den enskilde som för samhället. Ett väl utvecklat valideringsarbete minskar också kommunernas kostnader.

Kommittén föreslår att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till kontinuerlig vägledning och rätt till validering.

Studiehandledning och stödundervisning

Utöver den undervisning som ges samtliga studerande i kurser av olika slag (motsvarande) behöver många studerande ytterligare stödjande insatser, exempelvis studiehandledning och stödundervisning. Med studiehandledning avser Kunskapslyftskommittén

Vissa studerande i kommunal utbildning för vuxna kan behöva stöd i en eller annan form – ibland kortvarigt, exempelvis efter en tids sjukdom – ibland långsiktigt för exempelvis en person med vissa inlärningssvårigheter. Förordningen om kommunal vuxenutbildning (SFS 1992:403, KomvuxF) föreskriver om sådant stöd i 2 kap 12 §:

Elever som inte når ett godtagbart studieresultat bör ges möjlighet till utökad studievägledning och till stödundervisning under en begränsad tid.

Förordningstexten innebär oklarheter som inte är önskvärda. Möjlighet till stödundervisning bör enligt förordningstexten endast ges elev som inte når ett godtagbart studieresultat och under en begränsad tid. Vad begreppen ”godtagbart studieresultat” och ”en begränsad tid” innebär avgörs lokalt. Detta resulterar i olika bedömningar och att möjligheterna till stöd i vissa fall ges till alltför få deltagare och upphör alltför tidigt. Motsvarande föreskrifter för gymnasieskolans elever – vilka på denna punkt tidigare var likalydande med föreskrifterna i Förordningen om kommunal vuxenutbildning – har därför ändrats och har numera följande lydelse (SFS 1992:394, 8 kap 1 §):

En elev skall ges stödundervisning om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapsmål som anges i kursplanerna eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd.

I denna förordningstext regleras oklarheterna. Istället för att relatera behovet till begreppet ”godtagbart studieresultat” relaterar Gymnasie förordningen det till de kunskapsmål som anges i kursplanerna. Formuleringen ”under kortare tid” har tagits bort.

Rätten till stöd har tidigare varit tidsbegränsad för studerande i såväl kommunal utbildning för vuxna som i gymnasieskolan. För studerande i gymnasieskolan har den nu alltså förstärkts till att utgå så länge behov finns (SFS 1992:394, 8 kap 1 §).

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen i förordning föreskriver att den studerande i kommunal utbildning för vuxna så länge behov finns ska har rätt till studiehandledning och stödundervisning.

Om den studerande bedöms inte kunna följa kursen kan han/hon skiljas från den i annan ordning.

Studerande i behov av särskilt stöd

I Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, skrev kommittén – med anledning av Funkiskommitténs förslag om att skyldighet att upprätta åtgärdsprogram bör införas inom alla skolformer för barn och ungdomar – att det kan finnas skäl att överväga en motsvarande skyldighet att upprätta åtgärdsprogram inom den kommunala utbildningen för vuxna. Kommittén tog inte ställning i denna fråga utan valde att invänta regeringens proposition med anledning av Funkiskommittén.

Regeringen ställde sig bakom Funkiskommitténs förslag och anger i proposition 1998/99:105 att den avser att införa bestämmelser om åtgärdsprogram inom särskolan och gymnasieskolan. Därefter har även riksdagen ställt sig bakom förslaget. Detta har dock ännu inte kommit till uttryck i förordningsändringar.

För att närmare beskriva hur kravet på att upprätta åtgärdsprogram kan komma att utformas redovisas därför regeringens avsikter med att införa bestämmelser om åtgärdsprogram nedan, så som de formulerades i propositionen.

Åtgärdsprogrammet ska, enligt propositionen, omfatta elevens hela skolsituation och innebär därigenom att hela organisationen av skolverksamheten berörs. Avsikten är att stödja en medveten planering och utvärdering av de särskilda stödåtgärderna. Av åtgärdsprogrammet bör framgå vad man vill söka åstadkomma samt med vilka medel och metoder man vill arbeta. Eleven bör ges en aktiv roll vid analysen av skolsvårigheterna samt vid utformningen och genomförandet av programmet.

Rektor bör ha det grundläggande ansvaret för åtgärdsprogrammet men elevernas och vårdnadshavarnas ställning bör stärkas genom att de ges möjlighet att ta initiativ till arbetet med åtgärdsprogram.

Inom den kommunala utbildningen för vuxna är det naturligt att planeringen av den studerandes utbildningssituation sker inom ramen för den individuella studieplanen. När det gäller studerande i behov av särskilt stöd är den individuella studieplanen ett särskilt viktigt verktyg för en genomtänkt och högkvalitativ utbildning.

Läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) anger att en individuell studieplan ska finnas för varje studerande. Detta regleras även i Förordning (1998:276) om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna där det som ett villkor för statsbidraget anges att

Utbildningsverksamheten ska planeras och anordnas så att utbildningens inriktning och omfattning kan bestämmas med utgångspunkt i de studerandes önskemål, behov och förutsättningar. Den skall medverka till att stärka deras ställning på arbetsmarknaden eller ge möjlighet till vidare studier.

För varje studerande ska det i samråd med den studerande upprättas en individuell studieplan. Om det behövs, skall studieplanen revideras under utbildningen.

Förordningen och läroplanen tydliggör kommunens ansvar för att upprätta en individuell studieplan. Den säger dock inget närmare om vad denna skyldighet består i. För studerande i behov av särskilt stöd, med eller utan funktionsnedsättningar, är det särskilt viktigt att en gedigen studieplan upprättas. Kommittén har tidigare uttryckt sin mening att kommunernas skyldighet att upprätta individuella studieplaner bör tydligas.

När det gäller studerande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytterligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Utgångspunkten för planen är ett på förhand specificerat kunskapsmål där planen ses som en överenskommelse mellan den studerande och skolan. Den studerande bör veta vilket ansvar som vilar på honom eller henne samt vilka krav som kan ställas på utbildningsanordnaren.

Förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieuppläggning bör den fördjupade studieplanen tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås. Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande.

Förutom eventuell stödundervisning bör den fördjupade individuella studieplanen i förekommande fall innehålla en uppskattning av andra stödinsatser som en funktionsnedsättning kan ge upphov till. Sådana stödinsatser kan avse dels hjälpmedel, läromedel, elevassistenter, dels speciella omständigheter vid sidan av själva undervisningssituationen (resor till och från skolan, uppehälle under studierna m.m.).

I vissa fall ligger ansvaret för att tillhandahålla särskilt stöd hos annan huvudman än hos utbildningsanordnaren. Ansvaret för att ta nödvändiga kontakter delas då mellan utbildningsanordnaren och den studerande.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade individuella studieplaner förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om kommunal vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses.

Kunskapslyftskommittén anser att bedömningen av huruvida en fördjupad individuell studieplan ska upprättas bör ligga på den studerande. Denna bedömning kan naturligtvis göras tillsammans med vägledare och annan personal vid skolan. Beslutet bör dock alltid den vuxne själv ansvara för.

Inom barn- och ungdomsutbildningen är det rektors bedömning som avgör huruvida åtgärdsprogram bör upprättas eller ej. Kunskapslyftskommittén anser inte att de regler som idag gäller för upprättande av åtgärdsprogram inom barn- och ungdomsskolan bör införas inom vuxenutbildningen, trots att insatserna till sin karaktär i vissa fall kan överensstämma.

Kunskapslyftskommittén bedömer att den individuella studieplanen – med de preciseringar av planens innehåll som kommittén föreslår – utgör en tillräcklig planeringsgrund för det särskilda stöd och de särskilda anpassningar som kan krävas för en väl fungerande utbildningssituation.

Förutom stödundervisning kan särskilda insatser behövas i anslutning till utbildningens genomförande för att den studerande ska kunna utnyttja rätten till utbildning. Det kan exempelvis handla om att

Sammantaget handlar det om att ställa krav på kommunerna att erbjuda de studerande goda förutsättningar för lärande i vuxen ålder utifrån olika förutsättningar och behov.

9 .2 .5 Garanterad mångfald avseende utbud och pedagogik i kombination med statliga medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet

En garanterad rätt till gymnasial utbildning måste också garantera mångfald avseende utbud och pedagogik. Detta kan ske på olika sätt, exempelvis genom

Rätt till val inom hela det gymnasiala utbudet

Eftersom det är den studerandes önskemål och behov som ska beaktas bör rätten till studier på gymnasial nivå omfatta samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Detta innebär vissa problem för de små kommunerna, som inte kan erbjuda all gymnasial utbildning. Problemet är dock inte unikt. Samma problem finns för ungdomar i gymnasieskolan. Problemet bör också lösas på samma sätt, det vill säga med en rätt för den vuxne att få studera där kurserna finns, om de inte finns i hemkommunen eller i samverkansområdet. Detta låter sig dock lätt sägas – geografiska avstånd kan effektivt stoppa många vuxenas möjligheter – liksom extra kostnader för exempelvis resor och dubbelt boende. Regional planering kan dock vara ett sätt att lösa dessa problem, flexibelt lärande i kombination med arbetsplatsförlagd utbildning ett annat. Distansutbildning/flexibel utbildning kan också lösa vissa tillgänglighetsproblem.

Kommunerna är enligt Skollag och Förordningen om kommunal vuxenutbildning idag skyldiga att betala interkommunal ersättning för studerande som deltar i grundläggande vuxenutbildning i annan kommun samt för studerande på vissa platser i riksrekryterande påbyggnadsutbildningar. Anordnarkommunen bestämmer själv ersättningsbeloppet. Därutöver finns frivilliga överenskommelser om ersättningsbelopp vid studier på gymnasial nivå – framför allt inom projektet Kunskapslyftet. Vanligtvis finns då tre olika ersättningsnivåer; ersättning per gymnasiepoäng för

1. allmänna kurser (i huvudsak motsvarande kurser inom naturveten-

skaps- och samhällsvetenskapsprogrammen),

2. kurser inom olika yrkesområden, där större investeringar ej krävs

(billigare yrkeskurser) samt

3. kurser inom olika yrkesområden där större investeringar och/eller

hög lärartäthet krävs (dyra yrkeskurser).

Om frivilliga överenskommelser avseende interkommunal ersättning inte kan uppnås, så kan regeringen exempelvis i bilaga till Förordningen om kommunal vuxenutbildning ange beloppet per studerande och gymnasiepoäng för respektive kostnadsgrupp. Så har frågan om interkommunal ersättning lösts för friskolor på gymnasial nivå.

Kunskapslyftskommittén föreslår att rätten till studier på gymnasial nivå innebär att den studerande har rätt att välja bland samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Om kommunen eller samverkansområdet inte kan erbjuda kursen, så har den sökande rätt att välja att gå sin utbildning på annan ort och hemkommunen skyldighet att betala anordnarkommunen dennes kostnader (interkommunal ersättning).

Rätten att erhålla utbildning på gymnasial nivå kan som Kunskapslyftskommittén ser det inte avse rätt att erhålla utbildningen på en viss tid på dagen eller på ett särskilt sätt. Viktigt är emellertid att utbildningen håller hög kvalitet. Det torde enligt kommitténs uppfattning åvila Skolverket att bedöma detta.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning avser utbildning på dag- och/eller kvällstid samt utbildning i ett system av flexibelt lärande där exempelvis även distansutbildning och webbaserat lärande med kvalitet kan ingå.

Mångfald i utbud och metoder

Kunskapslyftskommittén kan konstatera att utbudet i kommunerna under projektet Kunskapslyftet har utvecklats. Det beror dels på att komvuxenheterna har utvidgat sitt utbud till att också omfatta kurser inom olika yrkesområden, dels på att de olika entreprenörer som kommunerna

upphandlat utbildning från i stor utsträckning just utvecklat ett yrkesinriktat utbud.

Den mångfald av utbildningsanordnare som varit verksamma i kommunal vuxenutbildning har inte bara breddat utbudet av kurser. De olika anordnarna har också breddat utbudet av vuxenpedagogiska arbetssätt i vuxenutbildningen.

Kunskapslyftskommittén anser att denna utveckling har varit till medborgarnas fördel och förutsätter att kommunerna fortsätter att utnyttja mångfalden av anordnare inom vuxenutbildningen. På så sätt stärks individens möjligheter att utifrån egna behov, intressen och förutsättningar kunna välja dels inom ett brett utbud av kurser och ämnen, dels olika arbetssätt och arbetsformer.

Mål, uppföljning, utvärdering och tillsyn

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att kommunernas skyldigheter att erbjuda utbildning på gymnasial nivå för vuxna regleras. Förslagen ger också alla vuxna möjlighet till slutbetyg/samlat dokument för grundläggande behörighet på universitet och högskolor samt till fortsatta studier inom yrkesområdet i form av exempelvis kvalificerad yrkesutbildning. Det ger också alla möjlighet endera till en bred yrkesförberedande utbildning eller en breddad/fördjupad grundutbildning på individualyrkesnivå.

Det ställer större krav på myndighetens uppföljning, utvärdering och tillsyn. Det ställer givetvis också krav på motsvarande aktiviteter på kommunal nivå – i klassrummet (motsvarande), på skolenheten och på kommunal nivå.

Uppföljning och utvärdering samt tillsyn ställer också krav på mål som dels pekar ut färdriktningen, dels anger konkreta mål. Kunskapslyftskommittén lämnar därför förslag till särskilda mål för kommunal vuxenutbildning (se kapitel 15). Utifrån de mål som sedan riksdag och regering fastställer är det viktigt att man på kommunal nivå – exempelvis i kommunens skolplan, enhetens utvecklingsplan och arbetslagets arbetsplan – anger hur de nationella målen ska konkretiseras och brytas ner i den egna kommunen.

9 .2 .6 Kunskapsbygge i folkhögskolan

Bakgrund

Folkhögskolorna har enligt bestämmelserna i en egen Förordning (SFS 1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbildningsinsats inom folkhögskolan möjlighet att utnyttja cirka 10 000 helårsplatser för utbildningar i Kunskapslyftet utöver det reguljära utbudet.

Rolf Lander och Monica Larsson visar i sina rapporter (Lander & Larsson, 1999 respektive 2000) att folkhögskolornas deltagare i Kunskapslyftet över lag är mycket nöjda med sin utbildning. Landstingen har de deltagare som är mest nöjda med studievägledningen, därefter kommer folkhögskolorna. Användningen av individuella utbildningsplaner varierar också med anordnare. Högst är den på folkhögskolorna.

Folkhögskolorna har klart bättre siffror än andra huvudmän när det gäller social integration, lärarförklaringar, stimulans till självständigt arbete, återkoppling, inflytande och stöd. Något förvånande är de sämst på att ta vara på deltagarnas tidigare erfarenheter.

Skillnaderna i utfall mellan anordnare och huvudmän är enligt den ovan nämnda utvärderingen inte så stora när det gäller deltagarnas global tillfredsställelse. Folkhögskolornas (och studieförbundens) deltagare är minst nöjda.

Folkhögskolornas deltagare är i den andra omgången inte lika inriktade på att åstadkomma förändringar i sin arbetsmarknadskarriär som andra grupper. De är däremot mer inriktade på fortsatta studier.

Problemställning

När statsbidraget till kommunerna för projektet Kunskapslyftet upphör 30 juni 2002, så upphör givetvis också statsbidraget till den särskilda utbildningsinsatsen inom folkhögskolorna.

Kunskapslyftskommittén har i detta kapitel förslagit en garanti för vuxna att få läsa upp till gymnasial nivå – då definierat som högst 2 000 gymnasiepoäng. För detta ska kommunen ha huvudansvaret. Den fråga som då blir aktuell är vad som ska hända med folkhögskolornas särskilda medel. Ska dessa dras in och kommunerna uppmuntras att fortsättningsvis köpa platser av folkhögskolornas på samma sätt som man vill uppmuntra kommunerna att köpa platser från andra utbildningsanordnare – beroende av människors önskemål och behov? Ska folkhögskolorna istället även fortsättningsvis ha en särskild tilldelning?

Förslag

Folkhögskolorna har – som visats ovan – hittills väl motsvarat de förväntningar som ställdes på dem när det gäller Kunskapslyftet.

Kunskapslyftskommittén föreslår att det även fortsättningsvis ska utgå särskilda medel specifikt till folkhögskolorna för utbildningar som motsvarar grundläggande och gymnasial nivå (1-, 2- och 3-åriga allmänna kurser) och som ger grundläggande behörighet för fortsatta studier på universitet och högskolor

9 .3 Genomförande av reformen

Det nuvarande projektet Kunskapslyftet ska enligt Kunskapslyftskommitténs ersättas av en utökad garanti för vuxna till utbildning på gymnasial nivå. Den föreslagna reformen är omfattande och kräver viss tid för nya beslut, eventuell kontrollstation avseende övergången från statsbidrag till statliga medel i det generella statsbidrags- och utjämningssystemet, etc. Det är också angeläget att undvika alltför stor ryckighet i den kommunala organisationen. En övergångsperiod från projektet Kunskapslyftet till den nya vuxenutbildningsreformen behövs därför.

Kunskapslyftskommittén föreslår en övergångsperiod om högst fem år med stegvis förändring.

Flera skäl talar för en stegvis förändring:

  • Beslut, regeländringar och planering tar tid. Det gäller
  • arbete efter riksdagsbeslut med att ta fram nya/reviderade lagar och/eller förordningar samt
  • arbetet i kommunerna med att bygga upp en organisation som ska svara upp mot den nya vuxenutbildningsreformen.
  • Behov av att utveckla en långsiktig utbildningsvolym och att fasa samman den med nuvarande organisation.
  • Behovet av en övergångsperiod torde också kunna motiveras av att den expertgrupp som ska se över det generella statsbidrags- och utjämningssystemet bör få tid på sig att föreslå lämpliga variabler i kostnadsutjämningsdelen av detta system för att undvika att vissa kommuner får ökade kostnader som inte motsvaras av jämförbara intäkter.

9 .4 Bedömningar, volym och kostnader

9 .4 .1 Bedömningar

Kunskapslyftskommittén har konstaterat att en treårig gymnasial utbildning på många sätt är ett grundkrav både för arbete och vidare studier och därför kan ses som en grundutbildning – av karaktären en medborgerlig rättighet. Kommittén föreslår därför en garanti för individen till en sådan gymnasieutbildning och att kommunerna bör åläggas en skyldighet ett erbjuda kommuninnevånarna utbildning upp till denna nivå (se avsnitt 9.2). Eftersom en stor andel av befolkningen saknar denna nivå finns det ett utbildningsbehov som måste tillfredsställas.

I bedömningen av volym och kostnader för den framtida vuxenutbildningen inklusive ett förlängt Kunskapslyft måste man ta i beaktande de sakförhållanden och de resonemang som presenterats i kapitel 4 och kapitel 6.

I kapitel 4 konstaterar Kunskapslyftskommittén att Sverige i ett internationellt perspektiv ligger väl till på flera utbildningspolitiska områden. Deltagandet i personalutbildning och kompetensutveckling är högt. Vi har inte samma problem som många andra länder när det gäller kompetensutveckling för kortutbildade, snarare har vi ett generellt högt deltagande i formell och icke-formell utbildning. Sverige investerar redan mycket i kunskap – i förhållande till BNP investerar vi mest inom hela OECD. Vi tillhör den bättre tredjedelen i OECD vad gäller andel av befolkningen och arbetskraften utan gymnasieutbildning. Till skillnad från i andra OECD-länder ges också mycket ”vuxenutbildning” i den svenska högskolan. Studiedeltagandet är totalt sett bland de högsta i världen.

Samtidigt är arbetslösheten på väg ner och risker för arbetskraftsbrist har noterats. Dock kommer arbetslösheten inte att gå ner så snabbt utan det ovanliga kan inträffa att vi samtidigt får uppleva både arbetskraftsbrist och arbetslöshet. Detta leder till att man måste göra den svåra avvägningen av intagningsvolymen så att den befinner sig i överensstämmelse både med arbetsmarknadens behov och individernas önskemål. En i förhållande till dagens läge konstant volym av vuxenutbildning riskerar att inte stå i överensstämmelse med individernas behov och skulle kunna förstärka tendenserna till arbetskraftsbrist.

De prognoser som SCB gjort i samband med Långtidsutredningen visar att det på arbetsmarknaden kan komma att handla om balans mellan utbud och efterfrågan på gymnasialt och eftergymnasialt utbildade,

men överskott i utbudet på grundskoleutbildade. Någon ökande efterfrågan på dessa utbildningsnivåer kan man inte se i dessa prognoser.

I kapitel 6 visar prognosberäkningarna att med Kunskapslyftet har gruppen i befolkningen utan treårigt gymnasium i åldern 25–54 år minskat från knappt 2 miljoner till 1,6 miljoner mellan åren 1998 och 2002. Med en framtida volym på vuxenutbildningen motsvarande ett halverat Kunskapslyft skulle antalet personer i befolkningen i gruppen 25–55 år utan treårig gymnasieutbildning minska med drygt 900 000 till ca 760 00 personer mellan åren 2002 och 2015. Av detta står vuxenutbildningen för ca 300 000 personer. Med andra ingångsvärden i kalkylen, t.ex. att en högre andel av deltagarna kunde göra ett utbildningsnivålyft eller en gymnasieskola med färre elever utan slutbetyg, skulle gruppen som saknar längre gymnasieutbildning kunna bli ännu mindre.

En annan viktig del i bedömningarna är det faktum att inte alla som deltar i vuxenutbildning genomgår så mycket utbildning att ett utbildningsnivålyft kommer till stånd. Det handlar alltså om den stora bruttovolym av deltagare som måste delta i vuxenutbildning för att en viss nettovolym ska lyfta sig ur gruppen kortutbildade. Många studerande går t.ex. endast kortare kurser, avbryter utbildningen eller kompletteringsläser utan att komma upp till en nivå motsvarande en treårig gymnasieutbildning och därmed minska gruppen kortutbildade.

De beräkningar som hittills studerats anger att omkring 1,5 miljoner personer måste delta i vuxenutbildning under de prognostiserade åren (2002–2015) för att man ska nå den beräknade minskningen. Detta måste anses vara en tämligen stor grupp människor att rekrytera och hantera. Att få ännu fler att göra ett utbildningsnivålyft skulle därför innebära en ännu högre bruttovolym deltagare allt annat lika.

Den tredje delen i kapitel 6 som kan påverka bedömningen av behov och dimensionering är den efterfrågepotential som Kunskapslyftskommittén beskrivit. Svaren, utifrån den riksrepresentativa enkäten, visar att det totalt i hela befolkningen 1998 var ca 420 000 personer som var starkt eller mindre starkt intresserade av att delta i vuxenutbildning. I förhållande till den volym som dagens vuxenutbildning utgör är redan detta ett ansenligt antal. För att upprätthålla dagens volym inom vuxenutbildningen krävs dessutom att i stort sett alla dessa skulle kunna rekryteras. Även med en minskad volym efter 2002 krävs det stora rekryteringsinsatser för att de som bäst behöver utbildningen ska ges möjlighet att ta del av den.

Argumenten för en minskning av volymen i förhållande till dagens läge är således flera. Samtidigt är utbildningsbehovet stort och argumenten för en omfattande vuxenutbildning starka.

Både en högre utbildningsnivå och en stor andel av de arbetslösa i utbildning ger positiva samhällsekonomiska effekter. Mot bakgrund av iakttagelser från olika håll drar Kunskapslyftskommittén slutsatsen att det är samhällsekonomiskt lönsamt med en stor utbildningsvolym inom vuxenutbildningen.

Sammantaget leder detta till att Kunskapslyftskommittén bedömer att en dimensionering av den framtida vuxenutbildningen motsvarande 65 000 helårsplatser, utöver redan befintlig basorganisation, är en rimlig och nödvändig nivå.

Kunskapslyftskommittén föreslår att dimensioneringen av det framtida Kunskapslyftet, uppgår till sammanlagt 65 000 helårsplatser.

Den volym som Kunskapslyftskommittén här fastställt måste ses som en bedömning av en rimlig nivå för den närmast överblickbara framtiden. Beroende på yttre faktorer, som t.ex. den internationella utvecklingen, den internationella konkurrenskraften eller förändrade krav på befolkningens utbildningsnivå kan dessa bedömningar komma att behöva ändras. Avstämningar, som ständigt rättar in volymen efter både interna och externa behov, bör därför göras kontinuerligt.

Kunskapslyftskommittén noterar även att stora grupper i befolkningen med stora utbildningsbehov i samband med Kunskapslyftet fått reella möjligheter till utbildning. Dessa grupper kan i många avseenden definieras som de första förhållandevis mer lättrekryterade och studie intresserade grupperna. Kvar i befolkningen med en kort utbildning finns grupper som kan definieras som betydligt svårare att motivera till studier. Samtidigt som Kunskapslyftskommittén utgår från att gymnasieskolans studieresultat förbättras så att behovet av vuxenutbildning minskar, menar kommittén att det är en stor utmaning att försöka få in denna mindre studieintresserade grupp i vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén menar att den volym som ovan fastställts är ett ambitiöst projekt och kommittén är fullt medveten om att rekryteringen av dessa inte kommer att gå av sig själv.

Kunskapslyftskommittén ser de kostnader som är förknippade med ett fortsatt Kunskapslyft som en oundgänglig insats för att tillgodose de långsiktiga volym- och kvalitetskraven på ett framtida livslångt lä rande.

Naturligtvis hänger frågorna om den framtida vuxenutbildningen, rekryteringen och volymen samman med hur studiefinansieringen ordnas. En ordnad ekonomi under studierna är ett viktigt led till ett reellt livslångt lärande. Om det ska bli verklighet måste det till ett kraftfullt och generöst studiestöd, men till studiefinansieringsfrågorna återkommer vi i kapitel 10.

9 .4 .2 Kostnader för reformen i kommunerna och i folkhögskolan

Kostnaderna för den vuxenutbildningsvolym som finns inom basorganisationen både inom kommunal vuxenutbildning och inom folkhögskolan antas finansieras som tidigare och inkluderas inte i den här kostnadsberäkningen. Här beräknas kostnaderna för platserna i det nya Kunskapsbygget.

För att kunna definiera den totala volym, i antalet helårsplatser inom den framtida vuxenutbildningen, som är aktuell efter 2002 bör vi först definiera vad som i dag är Kunskapslyftsplatser. I Kunskapslyftets platser ingår tre olika delar; platserna till den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen och platserna till den kommunala grundläggande vuxenutbildningen samt de 10 000 platser till folkhögskolorna som fördelas av Folkbildningsrådet. Totalt har regeringen i budgetpropositionen för 2000 fördelat 101 913 årsstudieplatser till kommunerna varav 5 000 platser ska gå till grundläggande kommunal vuxenutbildning. Sammantaget summerar det till knappt 112 000 årsstudieplatser.

De 5 000 platser som tilldelats kommunerna för grundläggande utbildning var initialt en åtgärd för att kompensera kommuner med låg utbildningsnivå för extra utbildningskostnader i samband med höjning av invånarnas utbildningsnivå. Skyldigheten att ge grundlä ggande utbildning ingick i uppgörelsen om decentraliseringen av utbildning till kommunerna. Vissa kommuner blev dock inte helt kompenserade och därför tillsköts extra pengar i form av de 5 000 grundskoleplatserna.

För att få statsbidrag till den grundläggande vuxenutbildningen måste kommunerna själva finansiera grundläggande utbildning motsvarande deras respektive basorganisation. Utöver basorganisationen måste kommunerna dessutom finansiera ytterligare en volym motsvarande 10 procent av respektive basorganisation. Därefter kan kommunerna ansöka om stöd för en volym som motsvarar högst 50 procent av respektive basorganisation.

Kunskapslyftskommittén gör den samlade bedömningen att de kommuner som fortfarande har en låg utbildningsnivå och därmed ett stort behov av extra resurser till grundläggande utbildning även fortsättningsvis bör få del av de 5 000 platser som hittills funnits inom ramen för Kunskapslyftet. Ambitionsnivån i Kunskapslyftet och det nya i Kunskapsbygget ligger högre än tidigare uppgörelse. Det handlar således inte om att kommunerna skulle ersättas två gånger för samma utbildningsplatser.

Det vore naturligt att – i parallellitet med volymförslagen till kommunerna – föreslå en minskning av det fortsatta statsbidraget även för

folkhögskolornas platser. Folkhögskolorna visar dock upp sådana positiva resultat av den nuvarande satsningen att en med nuvarande förhållande jämförbar volym även fortsättningsvis kan försvaras.

Den nivå som Kunskapslyftskommittén anser vara rimlig med tanke på det som anförts i tidigare avsnitt summerar totalt till 65 000 helårsplatser. Uppdelat på utbildningsnivåer innebär detta att den gymnasiala delen av dagens Kunskapslyft minskas från knappt 97 000 till 50 000 årsstudieplatser. Kunskapslyftskommittén har också bedömt det vara rimligt att både de 5 000 platserna som kommunerna fått för grundläggande vuxenutbildning samt de 10 000 platser som Folkbildningsrådet haft att fördela på folkhögskolorna kvarstår.

Kunskapslyftskommittén föreslår att det nya Kunskapsbygget dimensioneras till totalt 65 000 helårsplatser, där 50 000 platser avses för gymnasial vuxenutbildning, 5 000 platser kvarstår till grundläggande utbildning och där 10 000 platser även fortsättningsvis tilldelas folkhögskolorna.

Platserna på gymnasial nivå utgörs av allmänna kurser och yrkeskurser vilka har olika ersättningsnivå. Genomsnittskommunens reella kostnader per helårsplats i gymnasial utbildning i Kunskapslyftet för tidsperioden hösten 1997 till och med hösten 1998 var för allmänna kurser 29 100 och för yrkesinriktade kurser 35 500 kr. För grundläggande vuxenutbildning var motsvarande kostnader 30 100 kr per helårsplats (Statskontoret, 1999c). Fördelningen mellan yrkes- och allmänna kurser har sedan hösten 1997 legat kring 40 procent (som andel av heltidsplatserna) för allmänna och 60 procent för yrkeskurser (Skolverket, 1999l). Vi antar här att fördelningen blir den samma även fortsättningsvis.

När det gäller beräkningen av kostnaden för folkhögskolans 10 000 platser i Kunskapslyftet kan man utgå från anslaget för 2000 enligt Regleringsbrevet, 99-12-16, anslaget L 1, anslagspost 2, där regeringen anslår ca 387 miljoner kr som statsbidrag till särskild utbildningsinsats inom folkhögskolan. Vi har i kostnadssummeringen antagit att samma summa kommer att gälla för tiden efter 2002.

Tabellen visar att platserna i ett fortsatt, men minskat Kunskapslyft efter 2002 kan beräknas uppgå till knappt 2 200 miljoner kr.

Tabell 9.1 Kostnader för platserna i det framtida Kunskapslyftet

Kurstyp Helårsstuderande Styckkostnad Summa, mkr, ca

Allmän

20 000

29 100

582

Yrkes-

30 000

35 500

1 065

Grundläggande

5 000

30 100

150

Folkhögskolan

10 000

-

387

Totalt

65 000

2 184

Källa: Folkbildningsrådet, 2000, Årsredovisning 1999, Stockholm, Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Delrapport 5, Dnr 97:1646,

Stockholm. Statskontoret, 1999

, Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – en analys av

kommunernas kostnader och bidrag, 1999:18,

Dynamiska effekter

Förutom de effekter av en reformering av vuxenutbildningen som går att förutse och beräkna finns det en del s.k. dynamiska effekter, eller effekter som kommer av beteendeförändringar hos individer på grund av förändrade villkor, regelverk eller dimensioneringsändringar. Dessa effekter är alltid svåra att beräkna och de kan påverka kostnaderna både i positiv och negativ riktning. Här berörs kort vissa av dessa s.k. dynamiska effekter.

Kunskapslyftskommitténs förslag kan innebära vissa besparingar. Utbildning är alltid en lönsam investering både för individ, stat och kommun, särskilt på sikt.

Många av Kunskapslyftskommitténs förslag kommer också att påverka andra politikområden. På många sätt har t.ex. kopplingen mellan kostnaderna för arbetslöshet respektive vuxenutbildning lett till att insatser på utbildning inneburit minskade kostnader för arbetsmarknadspolitiken. Till exempel kan kostnaderna för det av Kunskapslyftskommittén i kap 10 föreslagna s.k. UBS2 i stor utsträckning motsvaras av kostnadsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. Mycket talar därför för att det kommer att handla om kostnadsbesparingar för arbetsmarknadsutbildning då arbetslösa istället studerar inom t.ex. kommunal vuxenutbildning. Dock får man räkna med att denna effekt inte kan ge utslag fullt ut eftersom hänsyn måste tas till s.k. inströmningseffekter, där ett ökat antal nyregistrerade arbetslösa skulle kunna leda till ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiken.

Ett ökad krav på omfattningen av det kursutbud som kommunerna ska erbjuda sina invånare kan innebära en ökad omfattning av kommu-

nalförbund där samverkansfördelar minskar respektive kommuns kostnader.

Det kan med visst fog samtidigt hävdas att en reformering av vuxenutbildning kan leda till fördyringar av olika anledningar.

De kvalitetshöjningar som Kunskapslyftskommittén föreslår på olika områden kan leda till ökade kostnader.

En framgångsrik rekrytering som leder till att mindre studievana grupper tar steget in i vuxenutbildningen kan också innebära kostnadsökningar.

Om rekryteringen leder till att individer går från att vara tillgängliga på arbetsmarknaden till att delta i utbildning kan det betyda en minskning av arbetskraftsdeltagandet vilket kan innebära vissa kortsiktiga merkostnader för samhället.

Kostnadsberäkningar av de ambitionshöjningar som Kunskapslyftskommittén föreslår redovisas i avsnitt 9.4.3.

I förhållande till dagens anslag

I budgetpropositionen för år 2000 (prop 1999/2000:1), Utgiftsområde 16, anslag A 15 anges att anslaget till särskilda utbildningsinsatser för vuxna för 1999 ligger på ca 4 500 miljoner kr. För 2000 har regeringen föreslagit ett anslag på 4 310 miljoner kr och för åren 2001 och 2002 har regeringen beräknat att anslå 4 520 respektive 4 120 miljoner kr.

Att beräkna skillnaden mellan dagens anslag och kostnaderna för ett framtida halverat Kunskapslyft är vanskligt. I anslaget A 15 ingår bl.a. medel för Kvalificerad yrkesutbildning, KY, men inte för folkhögskolan vilket gör att siffrorna inte är helt jämförbara. Den statliga delen av helårskostnaden för en KY-plats ligger på 50 000 kr per plats vilket betyder att platskostnaden för KY uppgår till 600 miljoner kr vid en volym på 12 000 platser.

En nettokalkyl som inkluderar folkhögskolan, men exkluderar KY ser ut så här.

4 414 miljoner kr (hela A 15 anslaget brutto, genomsnitt åren 2000 och 2001) – 600 miljoner kr (platskostnad för KY) + 387 miljoner (de 10 000 folkhögskoleplatserna) = 4 201 miljoner kr.

Nettokostnaden för platserna i dagens Kunskapslyft skulle därför kunna beräknas till ca 4 200 miljoner kr.

Skillnaden mellan kostnaden för dagens Kunskapslyft och det framtida minskade kan således beräknas till ca 4 200 miljoner kr minus ca 2 200 miljoner kr vilket resulterar i en kostnadsminskning i förhållande till idag med ca 2 000 miljoner kr.

9 .4 .3 Övriga kostnader

Av övriga förslag i detta avsnitt krävs kostnadsberäkningar för försla gen att dels ge personer med utvecklingsstörning i särvux med övriga vuxna jämförbar garanti till utbildning, dels utöka de studerandes möjligheter till individuell studie - och yrkesvägledning och validering samt till studiehandledning och stöd.

Särvux

Kunskapslyftskommittén uppskattade i sitt föregående betänkande (SOU 1999:39) antalet vuxna i behov av särvux till cirka 45 000 personer i åldern 20–64 år. I särvux deltar för närvarande knappt 5 000 personer drygt 2 timmar per vecka, vilket motsvarar drygt 400 helårsplatser. Därutöver deltar många vuxna i motsvarande utbildningar på ett antal folkhögskolor.

Andelen deltagare i den kommunala vuxenutbildningen låg på strax under 3 procent av befolkningen i åldrarna 20–64 år innan Kunskapslyftet påbörjades mot 4,4 procent för närvarande. Om målgruppen för särvux kommer att delta i samma omfattning som impliceras av Kunskapslyftskommitténs förslag avseende befolkningen kan deltagandet i särvux uppskattas till cirka 1 350 personer.

Kunskapslyftskommittén föreslår i kapitel 15 som målsättning för särvux att den genomsnittliga studieaktiviteten utsträckt över en tioårsperiod bör öka till minst halvtid. Detta torde – om målet nås – innebära att knappt 700 helårsplatser skulle tas i anspråk. Av dessa utgör 300 helårsplatser en reell utökning.

Kostnaderna för en helårsplats i särvux är svåra att beräkna utifrån nuvarande situation med drygt 2 undervisningstimmar per vecka i grupper om 2 personer. Beräkningarna utgår i stället från priset för en heltidsplats i svenskundervisning för invandrare (sfi). Gruppstorleken i sfi och en önskad gruppstorlek i särvux torde ungefärligen överensstämma. Priset på en heltidsplats i sfi är 23 700 kronor (Skolverket, 1999).

Totalt torde alltså kostnaderna för denna särvuxreform kunna uppskattas till cirka 7 miljoner kronor per år, när verksamheten är fullt utbyggd.

Individuell vägledning och validering

Kunskapslyftskommitténs förslag till individuell vägledning syftar dels till att den vuxne ska få bättre beslutsunderlag för sina beslut om studier och yrkesval. Därigenom undviks i större utsträckning felaktiga beslut om utbildnings- och yrkesval. Sannolikheten ökar för att den studerande börjar på rätt nivå i rätt ämne. Detta innebär såväl en samhällsekonomisk som indiviekonomisk besparing. Studie - och yrkesvägledningens uppgifter tydliggörs i förslaget. Lander och Larsson visar i sin rapport (Lander & Larsson, 2000) att i stort sett samtliga studerande nu har individuella studieplaner:

Under första kullens studietid fick dock cirka hälften sådana planer och ungefär 40 procent förklarade i enkäten att de fungerade bra. Under andra kullens studietid

har 95 procent fått utbildningsplaner, vilket är en remarkabel förändring.

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär alltså ett tydliggörande av krav och innehåll i individuell studieplan. Eftersom i praktiken alla studerande redan har en individuell studieplan torde tydliggörandet i sig inte medföra några utökade kostnader.

Kunskapslyftskommitténs förslag om rätt till validering – att få reell kompetens formaliserad i betyg, att bli inplacerad i kurs m.m. – är i sig ett besparingsförslag. Under projektet Kunskapslyftets tid har redan givits många exempel på hur deltagare klarat en treårig gymnasial utbildning på halva tiden genom att deras reella kompetens tagits till vara och erhållit formell status. Även i alla de fall, där den enskilde kan börja i redan pågående kurser eller rent av i kurser på högre nivå än hans/hennes formella betyg ger anledning förmoda, är besparingarna otvetydiga. Detta gäller såväl ur samhällsekonomisk som individekonomiskt perspektiv. Utbildningstiden minskar, studiestödsbehoven begränsas och den produktiva perioden i arbetslivet ökar.

Sammantaget torde väl genomförd individuell handledning och validering snarare utgöra en kostnadsminskning än en kostnadsökning i den kommunala budgeten.

Studiehandledning och stöd

Enligt föreskrifter i Förordning om kommunal vuxenutbildning (2 kap 12 §) bör elever som inte når ett godtagbart studieresultat ges möjlighet till utökad studievägledning och till stödundervisning under en begränsad tid. Kunskapslyftskommitténs förslag gäller alltså utökad studie -

handledning och utökat stöd. Detta förslag bör betraktas som en höjning av utbildningens kvalitet. Antalet avbrott beräknas minska liksom också längden av studierna, vilket i sig innebär minskade utbildningskostnader.

När kommunerna tidigare erhöll direkta statsbidrag för den kommunala vuxenutbildningen, så utgick ett särskilt schablontillägg om 15 procent. Detta tillägg fick användas till studie - och yrkesorientering samt till studiehandledning. Högst 40 procent av schablontillägget fick användas för att avlöna hel- eller deltidsanställda syo-funktionärer. Schablontillägget ingick sedan i den summa som kommunerna erhöll för kommunal utbildning för vuxna och som numera ingår i det kommunala utjämningsbidraget. Vad som ska beräknas är alltså en ambitionshöjning och motsvarande kostnadsfördyring.

Kunskapslyftskommittén beräknar en utökad kostnad om 2 procent av den totala kostnaden för kommunal vuxenutbildning, vilken år 1998 uppgick till 5,6 miljarder kronor (Skolverket, 1999). Den utökade kostnaden för studiehandledning och stöd kan därmed beräknas till 112 miljoner kronor årligen.

Kunskapslyftskommitténs förslag om att studerande i behov av särskilt stöd bör ges rätt till en fördjupad individuell studieplan innebär ett förtydligande av den skyldighet som kommunen idag har att upprätta en individuell studieplan. Målsättningen för den fördjupade individuella studieplanen är den samma som för den individuella studieplanen, dvs. att utifrån ett uppsatt kunskapsmål beskriva hur detta ska realiseras. Förslaget stärker den studerandes ställning gentemot utbildningsanordnaren men kan i och med detta inte sägas innebära att kommunerna åläggs några nya uppgifter.

9 .5 Angränsande frågor

Det finns många viktiga angränsande frågor. Till dem hör utformningen av

  • ungdomsutbildningen
  • arbetsmarknadsutbildningen
  • utbildning på eftergymnasial nivå annan än högskoleutbildning
  • högskoleutbildning
  • utbildning och kompetensutveckling i arbetslivet
  • kulturverksamhet – radio, TV, bibliotek, muséer, tidningar, böcker, teater, konserter, bio etc.
  • andra utbildande och informativa aktiviteter – föräldrautbildning, mödravårdsutbildning, familjerådgivning, konsumentupplysning etc.

Kommittén har vissa synpunkter och krav på hur dessa angränsande system ska fungera för att vi ska få en bra helhet.

9 .5 .1 Ungdomsutbildning

Inom detta område är det två aspekter som särskilt förtjänar att uppmärksammas. Den ena har att göra med ungdomsutbildningen som en basutbildning för fortsatt lärande. Den andra handlar om övergången från ungdomsutbildningen till vuxenlivet och vuxenlärandet och överlappningarna däremellan.

Ungdomsutbildningen som basutbildning

Ungdomsutbildningen ska lägga grunden för det livslånga lärandet och motivera till fortsatta studier. Som framgått av redovisningen i kapitel 4 är det många studerande som inte uppnår fullgoda resultat i grund- och gymnasieskolan. Kunskapslyftskommittén anser

att grund- och gymnasieskolan måste utvecklas så att en större andel av varje årskull lämnar grund- och gymnasieskolan med godkända resultat än för närvarande

.

Det ankommer på kommunerna att satsa på grundskolan och gymnasie skolan och ge ungdomarna det stöd de behöver för att fullfölja utbildningen i grund- och gymnasieskolan. Kommunernas ansvar för ungdomarna och deras utbildning kompletteras med de möjligheter till utveckling som den kommunala uppföljningen av ungdomar upp till 20 år och ungdomsgarantin för ungdomar 20–24 år erbjuder.

Strukturerna finns.

Det är möjligt att läsa upp till två år extra i grundskolan. Det individuella programmet i gymnasieskolan ger också flexibla möjligheter för ungdomar som kommit efter i grundskolan att komma ikapp. Den som har påbörjat men inte slutfört ett nationellt eller specialutformat program före 19/20 års ålder har rätt att fullfölja det i gymnasieskolan. Den som inte har påbörjat ett nationellt eller specialutformat program har före 20 års ålder rätt till utbildning i gymnasieskolans individuella program.

Resurserna finns.

Trots vissa besparingar var Sverige 1997 det OECD-land som satsade störst andel av sin BNP (Bruttonationalprodukt) på grundskolan (Riksdagens Revisorer, 1999b). Resurserna skulle förmodligen kunna användas mer effektivt.

Kommittén kan inte komma med pedagogisk-organisatoriska lösningar för ungdomsutbildningens del men anser att även ungdomsskolan skulle ha mycket att vinna på att införa ett flexibelt lärande av den typ som utvecklats inom Kunskapslyftet. Eleverna kan behöva i större utsträckning än för närvarande

  • kombinera studier på grundskolenivå och gymnasienivå
  • studera på olika nivåer i olika ämnen
  • läsa på deltid
  • kombinera studier med andra aktiviteter inte minst yrkesinriktad verksamhet
  • ta två, tre, fyra eller fler år på sig i gymnasieskolan allt efter individuella förutsättningar etc.

Det är ett slöseri med de studerandes tid att studera utan pedagogiskt och annat stöd som behövs. Att lämna gymnasieskolan – för att inte tala om grundskolan – utan fullständiga betyg är dessutom mycket riskabelt. Arbetsmarknaden för ungdomar som saknar gymnasieutbildning är mycket smal.

Övergång och överlappning mellan gymnasial ungdomsutbildning och kommunal utbildning för vuxna

Alla kommuninnevånare har – något förenklat uttryckt – rätt att vid behov delta i grundläggande vuxenutbildning. De är också behöriga att delta i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning, om de saknar aktuella kunskaper. En åldersgräns finns vid 20 år.

Det som kan diskuteras är hur den aktuella förordningens skrivningar (KomvuxF) ska tolkas i relation till sökande som har slutbetyg från ett treårigt nationellt program. Vad betyder i det sammanhanget egentligen att ” ... sakna eller ha brister i sådana kunskaper som kursen avser att ge ...” ? För varje kurs finns en kursplan med bland annat mål och betygskriterier i tre steg. Ett exempel kan utgöras av algebra. I betygskriterierna för betyget Godkänd ställs vissa krav på matematisk kunskap. Dessa krav byggs ut i de två följande stegen. En rimlig tolkning – som delas av i praktiken samtliga skolledare vid komvuxenheterna – är då

  • att den som inte har läst kursen eller som har fått betyget Icke godkänd på kursen saknar sådana kunskaper som kursen avser att ge samt
  • att den som har fått betyget Godkänd eller Väl godkänd på kursen kan fortfarande ha brister i sådana kunskaper som kursen avser att ge.

En sådan tolkning innebär att sökande som kommer direkt från avslutade gymnasiala studier på ett nationellt eller specialutformat program är behöriga att söka en kurs inom kommunal vuxenutbildning (utom de som har betyget Mycket Väl Godkänd men de lär ändå knappast söka). Om de sedan tas in är en fråga om urval och urvalsregler.

Det kan i detta sammanhang också vara på sin plats att kommentera begreppet ” konkurrenskomplettering”. Fram till reformerna på 1990talets början var konkurrenskomplettering – till skillnad från behörighetskomplettering – inte tillåten. I samband med övergången till ett kunskapsrelaterat betygssystem ändrades detta. Om en studerande vill skaffa sig ökade kunskaper i ett ämne/kurs, så skulle detta också ge utslag vid urval till högre studier. De första åren gällde detta även ele ver medan de fortfarande gick i gymnasieskolan. Deras rätt till konkurrenskomplettering under gymnasieskoltiden upphävdes dock, eftersom denna möjlighet ansågs inverka menligt på deras pågående studier i andra kurser och ämne.

Som vi såg i kapitel 4 är det för närvarande ca fem procent av en årskull som efter gymnasieskolan konkurrenskompletterar för att höja sina betyg och på så sätt lättare kunna ta sig in på önskad högskoleutbildning. Till detta kommer tio procent av en årskull som kompletterar sina betyg av andra skäl. Inom parentes sagt är det dock betydligt svårare att konkurrenskomplettera än vad många tror. Följande exempel kan visa detta:

En elev har efter avslutade gymnasiala studier på samhällsvetenskapsprogrammet fått ett slutbetyg med bland annat ett IG i spanska (både kurs A och B). Henne jämförelsetalet är 14,33. Maximalt kan en elev från gymnasieskolan uppnå 20,0. Hon vill in på en högskoleutbildning, där jämförelsetalet vid urval ligger på lägst 18,0.

Hon läser ett år på kommunal vuxenutbildning och lyckas åstadkomma Mycket väl godkänd (MVG) i såväl A- som B-kursen i spanska. Hon lyckas också höja sitt betyg i historia från G (kurs A) respektive VG (kurs B) till MVG i de båda kurserna. Hennes jämförelsetal blir då 16,63. Trots de fina studieresultaten i detta smått utopiska exempel är det ändå långt kvar till jämförelsetalet 18,0.

Det verkliga problemet i detta sammanhang är platsbrist i högskolan – en platsbrist som är koncentrerad till vissa attraktiva utbildningar vid vissa högskolor.

Konsekvenserna av att de nyavgångna från gymnasieskolan fortsätter i kommunal vuxenutbildning är i huvudsak två och handlar om urval och studiesituation.

Vid urval ska enligt föreskrifter i kommunal vuxenutbildning företräde ges dem som har störst behov av utbildning. Vem som har det kan alltid diskuteras. Enligt 3 kap 10§ (KomvuxF) gäller följande

Urval

Om antalet platser är mindre än antalet behöriga sökande till en kurs inom gymnasial vuxenutbildning eller till en påbyggnadsutbildning som inte bygger på genomgången gymnasieskola eller motsvarande vuxenutbildning, skall, utan hänsyn till tidigare betyg, företräde ges dem som har störst behov av utbildningen.

Vid urvalet skall särskilt beaktas om en sökande

  • har kort tidigare utbildning,
  • behöver utbildning för planerad eller pågående yrkesverksamhet eller står inför yrkesval,
  • behöver utbildning för att komplettera ett reducerat program från gymnasieskolan eller för annan behörighetskomplettering, eller
  • skall kunna fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en upprättad studieplan.

Eftersom dessa fyra prioriteringsregler inte är rangordnade förekommer det att intagningsnämnden i vissa kommuner prioriterar unga konkurrenskompletterande före äldre vid antagning. I läroplanen sägs visserligen att den med kortast utbildning ska prioriteras, men detta framgår inte tydligt i föreskrifterna om urval i förordningen om kommunal vuxenutbildning.

Att ta steget in i gymnasiala studier kan som vuxen vara stort. Det kan ske mer eller mindre individualiserat som distansutbildning, i flexibla lärcentra eller i grupp med gemensam lärare. I det senare fallet är det viktigt att deltagarna befinner sig på ungefär samma nivå och inte består av två delar, varav vissa deltagare redan har studerat ett flertal kurser i ämnet. Låt oss exempelvis ta några före detta gymnasie elever som i gymnasieskolan läst A-, B- och C-kurserna i matematik. De vill läsa om A-kursen, eftersom den är störst (110 gymnasiepoäng) och storleken påverkar betygstalet. I samma grupp finns ett antal vuxna arbetslösa, som bedöms kunna börja på A-nivån i matematik. Spänningarna mellan dessa två grupper blir troligtvis stora. Detta gynnar inte de vuxna, speciellt inte korttidsutbildade vuxna.

För fullständighetens skull bör noteras att blandningen vuxna – ungdomar också kan innebära fördelar. De vuxna kan dela med sig av sin arbetslivserfarenhet och konkretisera abstraktionerna och ungdomarna kan genom sitt ifrågasättande få de vuxna att också våga ställa frågor och inte okritiskt acceptera lärarens budskap.

Kunskapslyftskommittén ser ingen anledning att ändra den nuvarande åldersgränsen vid antagning till kommunal vuxenutbildning. Den innebär i realiteten ingen låsning vare sig för individerna eller kommunerna. Individerna har alltid någonstans att vända sig. Kommunerna har också stora valmöjligheter. De kan t.ex. förlägga hela gymnasieskolans individuella program inom den kommunala vuxenutbildningens ram eller integrera hela gymnasieskolan och den gymnasiala delen av den kommunala vuxenutbildningen. Studie r för deltagare i gymnasieskolans individuella program kan upphandlas av folkhögskolan alternativt kan ungdomar uppmuntras att söka till folkhögskolan, där åldersgränsen är lägre (18 år). Däremot anser Kunskapslyftskommittén

att prioriteringarna vid uttagning till kurser – vilka nu återfinns i förordningen om kommunal vuxenutbildning – bör göras tydligare i den kommande nya vuxenutbildningsförordningen.

Som närmare diskuteras i kapitel 15 måste en ny vuxenutbildningsförordning utarbetas för den reformerade vuxenutbildningen i kommunerna. Vid urval till kommunal vuxenutbildning ska därvidlag enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning följande prioritering gälla

1. sökande ska kunna fullfölja kompletterande studier som den sökande

har påbörjat enligt en upprättad individuell studieplan

2. sökande som behöver utbildningen för att komplettera sin tidigare

utbildning i syfte att skaffa sig behörighet för högre studier eller komplettera sitt yrkeskunnande eller vill förändra sin situation i arbetslivet

3. övriga.

Inom respektive urvalsgrupp bör dessutom, i enlighet med resonemanget i kapitel 10, de arbetslösa ha förtur.

Kunskapslyftskommitténs förslag att kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda vuxna korttidsutbildade gymnasial utbildning, som presenterats tidigare i detta kapitel, innebär att individer som inte tidigare har 2000 gymnasiepoäng garanteras plats. Andra sökande som endera behöver komplettera sina studier med ny inriktning eller avser att konkurrenskomplettera kan då inte konkurrera med denna grupp om platserna. Förslaget till urvalsregler prioriterar sökande som har påbörjat studier enligt en upprättad individuell studieplan före nya studerande som behöver behörighetskomplettera. I sista hand kan bland andra också studerande som vill konkurrenskomplettera tas in till kursen.

Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna

att studerande som kommer direkt från gymnasieskolan och behöver konkurrenskomplettera får göra detta i t.ex. särskilda grupperingar med färre lärarhandledda undervisningstimmar, studera på distans alternativt genomföra självstudier med viss handledning från lärare på gymnasieskola eller kommunal vuxenutbildning och därefter genomgå prövning i gymnasieskolan eller vid komvuxenheten. De bör erbjudas diagnos/vägledning så att de kan erbjudas lämpliga individuella lösningar. Samma möjligheter bör erbjudas övriga som vill komplettera sina betyg i den mån det bedöms lämpligt.

9 .5 .2 Arbetsmarknadsutbildning

I relationerna mellan kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning finns bl.a. följande viktiga frågor att ta ställning till

  • hur man ska få till stånd ett gott samarbete

Kunskapslyftet har inneburit ett stort framsteg på detta område. Kunskapslyftet och Arbetsförmedlingen har bl.a. samarbetat om att informera, vägleda och rekrytera till Kunskapslyftet samt samordna utbildningsutbudet (jfr. kapitel 7). Ett angeläget utvecklingsområde är arbetet med de individuella studie- respektive handlingsplanerna men även i övrigt både kan och bör samarbetet fördjupas. En lämplig arena för vidareutveckling av samarbetet är arbetsförmedlingsnämnden.

  • hur arbetsmarknadsutbildning ska avgränsas från kommunal vuxenutbildning

Arbetsförmedlingen upphandlar vissa gymnasiala kurser som arbetsmarknadsutbildning, t.ex. omvårdnadsprogrammet.

  • om Arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att utnyttja det reguljära utbildningssystemet som hittills, dvs. att Arbetsförmedlingen står för utbildningsbidrag men inte bekostar utbildningsplatsen när det gäller arbetshandikappade och invandrare som varit arbetslösa längre än två år.

Dessa undantag blev kvar 1996 då Arbetsförmedlingens generella möjligheter att utnyttja det reguljära utbildningssystemet avskaffades (prop. 1995/96:222).

Kunskapslyftskommitténs principiella synpunkt är att arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning ska vara klart åtskilda. Detta är en förutsättning för ett gott samarbete.

Villkoren för att studera i kommunal vuxenutbildning förbättras väsentligt i och med de förslag som kommittén lägger om studiestödet vid studier i kommunal vuxenutbildning och om kommunernas skyldigheter

att tillhandahålla kommunal vuxenutbildning, att tillhandahåll hela utbudet av gymnasiala kurser och att göra det inom tre till sex månader för individer som inte tidigare har treårig gymnasial utbildning.

Som närmare framgår av kapitel 10 har Kunskapslyftskommittén tänkt sig att i den mån det uppstår kö (inom tidsfristen tre till sex månader) till de platser kommunerna är skyldiga att tillhandahålla ska de arbetslösa komma först i kön. Detsamma gäller den köbildning som kan uppstå när det gäller kompletteringsstudier i kommunal vuxenutbildning på gymnasienivå.

Mot denna bakgrund anser Kunskapslyftskommittén – förutsatt att de förbättrade villkor som kommittén föreslagit bl.a. när det gäller studiestödet inklusive en höjning av åldersgränsen för studiestödet –

att studier på grundläggande och gymnasial nivå ska genomföras inom den kommunala vuxenutbildningen och med de studiestöd som förutses för dylika studier, och därmed att undantagen för invandrare och arbetshandikappade tas

bort.

De kommunala vuxenutbildningsenheterna ska dock ha rätt att även fortsättningsvis lämna in anbud till Arbetsförmedlingen och Länsarbetsnämnden när det gäller upphandling av arbetsmarknadsutbildningar. De upphandlade arbetsmarknadsutbildningarna kommer då att klart skilja sig åt från det ordinarie utbudet i kommunal vuxenutbildning. Det är inte frågan om att skapa ett parallellt utbud reguljära utbildningar via arbetsmarknadspolitiken. Som framgår av avsnitt 5.4 gäller för arbetsmarknadsutbildningen andra mål än för den reguljära utbildningen. Den har inga kursplaner, ser olika ut i olika delar av landet och är snabbt föränderlig till inriktning och uppläggning. Detta hindrar naturligtvis inte att smärre yrkesinriktade delar i upphandlad arbetsmarknadsutbildning kan påminna om kurser i den kommunala vuxenutbildningen.

För det reguljära utbudet av kurser i den kommunala vuxenutbildningen skulle Arbetsförmedlingen och Länsarbetsnämnden kunna fungera som en effektiv påtryckande kraft för att få kommunerna att ta sitt ansvar att tillhandahålla kommunal vuxenutbildning.

En fylligare bakgrund till förslaget att ändra villkoren för individer med funktionshinder i arbetsmarknadsutbildningen återfinns i kapitel 11.

Ytterligare en intressant fråga är hur det reguljära utbildningssystemet ska utnyttjas vid konjunktursvackor och lokalt/regionalt vid större strukturförändringar. För att inte störa renodlingen mellan kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning men ändå möjliggöra konjunkturvariationer i den kommunala vuxenutbildningen anser Kunskapslyftskommittén att

extra pengar för studiestöd och extra pengar till utbildningsplatser bör tillföras det kommunala utbildningssystemet vid större konjunkturnedgångar och större lokala/regionala strukturförändringar.

Denna konjunktur- och strukturbetingade verksamhet skulle enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning även beröra den yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningen varför pengar både till den kommunala vuxenutbildningen och den yrkesinriktade eftergymnasiala yrkesutbildningen skulle kunna kanaliseras ut via den statliga myndigheten för de senare utbildningarna (se vidare nedan). Särskilda konjunktur- och strukturavtal skulle kunna upprättas med kommunerna i de aktuella fallen.

9 .5 .3 Eftergymnasial utbildning annan än högskoleutbildning

Kunskapslyftskommittén anser

att en separat eftergymnasial yrkesutbildningssektor bör utvecklas i Sverige.

Kvalificerad yrkesutbildning (KY), de s.k. kompletterande utbildningarna, de kommunala påbyggnadsutbildningarna och den yrkestekniska högskolan (YTH) skulle kunna utgöra grundstommen för samhällsstödd eftergymnasial yrkesutbildning.

En särskild statlig myndighet bör ansvara för anslagstilldelning till dessa utbildningar samt mål- och resultatuppföljning liksom regeltillsyn i enlighet med vad som föreslagits i SOU 1999:122. En aspekt som Kunskapslyftskommittén vill betona i detta sammanhang är

att möjligheterna att validera in till dessa utbildningar måste tas till vara redan från början.

9 .5 .4 Högskola

Tre frågor diskuteras i detta avsnitt. Dimensionering

  • får de vuxna, får de unga plats i högskolan? Samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare. Högskolans s.k. tredje uppgift.

Dimensionering

SCB har på uppdrag av Kunskapslyftskommittén utarbetat prognoser som bl.a. belyser den framtida övergången från kommunal vuxenutbildning till högskola. När det gäller hur stor andel av dem som lyfts till treårig gymnasienivå som kommer att studera på högskolan har SCB valt att arbeta med tre antaganden:

  • en andel på 45 procent vilket motsvarar övergången till högskolan inom tre år för dem som gick ut gymnasieskolan läsåret 1994/95. Noteras bör att denna andel var ovanligt stor på grund av att andelen avgångna från studieförberedande program/linjer blev hög under den period då studietiden för de yrkesinriktade studievägarna i gymnasieskolan förlängdes.
  • en andel på 25 procent vilket motsvarar övergångsfrekvensen inom tre år för gymnasieavgångna 1988/89.
  • en andel på 15 procent vilket motsvarar en uppgift i SOU 1999:39 om dem som började studera i Kunskapslyftet hösten 1997 och vad de gjorde våren 1999.

Dessa antagande visar på en stor spännvidd som dock inte är orealistisk. En utvärdering av Kunskapslyftet i Hälsingland visar exempelvis att närmare 40 procent av de studerande tänker söka sig till någon högskoleutbildning eller annan högre utbildning inom de närmaste tre åren. En ungefär lika stor andel säger att de kanske tänker göra det. Det betyder att närmare 80 procent är presumtiva högskolestuderande (Roos, m.fl., 1999).

Till övriga antaganden i SCB:s prognos hör

  • den genomsnittliga studietiden som antas vara 3,75 år mätt i det antal år man finns registrerad i högskolan.
  • antalet som uppnår treårig gymnasienivå som uppskattas till 34 000 per år fram till år 2002 och därefter till 21 000 per år.
  • att övergången till högskolan antas ske direkt efter vuxenutbildningen.
  • att antalet heltidsstuderande antas utgöra 90 procent av det antal personer som läser på högskolan.

Resultaten av prognoserna framgår av tabell 9.2.

Tabell 9.2 Beräknat antal studerande i grundläggande högskoleutbildning bland dem som genom kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet lyft sig till 3-årig gymnasial nivå efter 1998

Övergångsfrekvens Helårsstuderande

2002

2010

2015

45 %

51 500

24 200

24 000

25 %

19 800

13 500

13 300

15 %

11 800

8 100

8 000

Källa: SCB, 2000, Beräkning av konsekvenser för högskolan till följd av kunskapslyftet.

PM, Kerstin Karlsson samt muntliga uppgifter från SCB, Kerstin Karlsson.

Hur förhåller sig detta till antalet platser i högskolan? Kommer dessa nybörjare i högskolan med bakgrund från vuxenutbildning att få plats i högskolan?

Antalet studerande i högskolan har ökat kraftigt under 1990-talet. Under tiden 1999 till 2002 ska högskolan, enligt budgetpropositionen 1999/2000:1, tillföras 56 000 nya platser. Netto innebär detta ca 49 000 platser. Totalt kommer det att handla om 278 000–295 000 platser i högskolan år 2002 beroende på hur stor del av tidigare års produktion över takbeloppen som lärosätena räknar av mot kommande års anslag (Högskoleverket, 1999).

Av dessa utnyttjades 245 500 år 1998, vilket innebär att det skulle finnas i storleksordningen 35 000–50 000 platser i tillväxtutrymme (Högskoleverket, 1999).

Om de studerande från Kommunal vuxenutbildning och Kunskapslyftet skulle ta 10 000–20 000 platser i anspråk av dessa platser skulle det därutöver återstå ett tillväxtutrymme på som minst 15 000 och som mest 40 000 platser. Med beaktande av att en årskull består av ca 100 000 ungdomar får detta betraktas som ett relativt gott om utrymme. Detta resonemang förutsätter naturligtvis att det finns en viss överensstämmelse mellan platsernas fördelning över ämnen och lärosäten och de sökandes önskemål.

Som konstaterades i kapitel 4 är kanske inte det största hotet mot direktövergången från ungdomsskolan till högskolan brist på platser i högskolan utan det faktum att en allt mindre andel ungdomar har grundläggande högskolebehörighet när de lämnar gymnasieskolan.

Kunskapslyftskommittén nöjer sig i detta sammanhang med att konstatera att med de satsningar som för närvarande görs bör både fler ungdomar och fler vuxna i rimlig omfattning kunna beredas plats i högskolan.

Kunskapslyftskommittén har inte funnit anledning att närmare granska reglerna för tillträde till högskolan, om det skulle behövas nya tillträdesregler för unga och/eller vuxna eller om det ligger några ineffektiviteter i nuvarande antagningssystem (med den typ av målrelaterade betyg som numera tillämpas i gymnasieskolan, gällande regler för

betygssammanräkning, kvoter, upprepbara högskoleprov, tillgodoräknande av arbetslivserfarenhet etc.).

Högskoleverket analyserar löpande effekterna av tillträdesreglerna till högskolan. Som ett led i sin uppföljning av den svenska högskolan följer Högskoleverket också utvecklingen av tillströmningen till grundutbildningen i högskolan, bl.a. hur nybörjare i högskolan fördelar sig på olika åldersgrupper. Verket har således nyligen konstaterat att det sedan 1997 blivit lättare för nybörjare att bli antagna till högskolan (Högskoleverket, 2000).

Högskoleverket bedriver också ett särskilt projekt med syfte att belysa konsekvenserna av de tillträdesregler som trädde i kraft inför höstterminen 1997 och de effekter dessa har haft på tillströmningen till högre utbildning.

Samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare – validering

Det är angeläget att olika utbildingsanordnare kan samarbeta på ett effektivt sätt och att övergångarna från en utbildningsanordnare till en annan liksom mellan informellt och formellt lärande blir så smidiga som möjligt.

Kunskapslyftskommittén vill när det gäller utbildningsanordnare något belysa samverkansproblematiken utifrån den diskussion som förekommit på folkbildningsområdet. Kommittén vill dock påpeka att problemen är likartade för all eftergymnasial utbildning inklusive den yrkesinriktade och kan förväntas öka i takt med att den eftergymnasiala utbildningen utvecklas som en del i det livslånga lärandet.

Efter att ha analyserat situationen som den ter sig efter den av regeringen beslutade förändringen (SFS 1997:846) i Högskoleförordningens 7 kap. § 14 och införandet av den nya Förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor (SFS 1997:845) kommer Folkbildningsrådet (1998) fram till att det numera

– – – ej finns någon möjlighet för folkhögskolor och studieförbund, att i samverkan med högskola/universitet genomföra kvalificerade utbildningar på högskolenivå, som också resulterar i att kursdeltagaren får ett intyg om uppnådda högskolepoäng.

Om kursdeltagaren däremot, efter avslutad utbildning, antas för vidare studier på en högskola bör det finnas möjlighet, att efter prövning, få tillgodoräknat den tidigare utbildningen såvitt den bedöms ha uppfyllt högskolekriterierna.

Till Folkbildningsrådets slutsatser i övrigt hör att folkhögskolorna och studieförbunden för närvarande inte har möjligheter att köpa uppdrags-

utbildningar av universitet/högskolor eller sälja uppdragsutbildningar till universitet och högskolor.

På detta område har – trots vad som i övrigt sagts om högskolans tredje uppgift dvs. att ”högskolorna skall i ökad utsträckning samverka med det omgivande samhället t.ex. näringsliv, organisationer, kulturliv och folkbildning” (Utbildningsdepartementet, 1997) – förutsättningarna för samverkan försämrats.

Kunskapslyftskommittén anser det vara beklagligt att samverkan mellan olika utbildningsanordnare på detta sätt försvårats. Folkbildningen men även den kvalificerade yrkesutbildningen skulle kunna fungera som alternativa rekryteringsvägar till högskola n och därmed bidra till att bryta den sociala snedrekryteringen till högskolan. Som Kunskapslyftskommitténs utvärderingar visar rekryterar folkhögskolorna i högre utsträckning individer med funktionshinder, invandrarbakgrund och kort formella utbildning än den kommunala vuxenutbildningen (jfr. kapitel 7 och SOU 1998:51). Även för KY gäller att den sociala snedrekryteringen är mindre än i högskolan (SOU 1999:119; SOU 1999:122).

Validering, dvs. möjligheterna att få tillgodoräkna sig kunskaper som inhämtats på informella vägar, har blivit ett viktigt instrument i Kunskapslyftet att effektivisera vuxenutbildningen och jämställa olika former av lärande. Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1999:86) som ska se över möjligheterna till en vidareutveckling av valideringen av vuxnas kunskap och kompetens i förhållande till utbildningsväsendet och näringslivet. Utredningen har dock inte fått i uppdrag att undersöka möjligheterna för individerna att få tillgodoräkna informellt inhämtade kunskaper, eller för att använda det norska uttrycket s.k. ”realkompetanse” (NOU 1997:25), i studier vid högskolan.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen tillsätter en utredning som ska se över möjligheterna till samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare samt validering av informellt inhämtade kunskaper i högskolestudier.

Tredje uppgiften

Kunskapslyftskommittén ser det som angeläget att högskolan inom ramen för den s.k. tredje uppgiften dvs. uppgiften att samverka med det omgivande samhället utvecklar bl.a. följande:

  • forskning om det livslånga lärandet (se vidare kapitel 5, 14 och 15)
  • pedagogiken i praktiken (se vidare kapitel 5 och 14)
  • yrkesinriktad fort- och vidareutbildning bl.a. för vuxenutbildare (se vidare kapitel 5 och 14)
  • distansutbildning/flexibelt lärande (se vidare kapitel 5 och 14)
  • individuell anpassning av högskolestudierna, vägledning och validering (se vidare kapitel 5 och 15)
  • praktiskt användbara kvalitetssäkringssystem, redovisningssystem för kunskapskapital och kvalitetsarbete i företag och förvaltningar, den lokala och regionala utbildningsplaneringen (se vidare kapitel 5).

9 .5 .5 Arbetsliv

Kunskapslyftskommittén anser att det är viktigt

  • att individernas kompetens tas tillvara i arbetslivet.
  • att alla får tillfälle att vidareutveckla sin kompetens i arbetslivet.

Kunskapslyftskommittén har i kapitel 4 konstaterat att mycket återstår att göra innan vi har ett mångkulturellt, jämställt och jämlikt arbetsliv, innan existerande kompetens utnyttjas på ett effektivt sätt och alla vuxna får reella möjligheter till kompetensutveckling i arbetslivet så att de kan delta i det livslånga lärandet inklusive i utbildning på högskole nivå och i annan vidareutbildning.

För kompetensutvecklingen i arbetslivet måste en större fördjupning eftersträvas utan att för den skull bredden eftersätts. Även små och medelstora företag bör stimuleras att utveckla en arbetsorganisation inriktad på hög produktivitet och kompetensutveckling för de anställda. Eftersom Sverige snabbt utvecklar både intern och extern flexibilitet på

arbetsmarknaden – det senare bl.a. i form av deltidsanställningar och tillfälliga anställningar – är det hög tid att börja utarbeta system som garanterar de senare adekvat tillgång till kompetensutveckling.

Arbetsgivaren har ett huvudansvar för kompetensutvecklingen på arbetsplatserna. Till det kommer offentliga satsningar. Nya Mål 3-programmet kommer att underlättar kompetensutvecklingen i arbetslivet.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att de individuella konton för kompetensutveckling som för närvarande är under utredning (dir. 1999:106) kommer att innebära en resursförstärkning för dem som har behov av att komplettera en redan tidigare genomgången utbildning. Det är viktigt att systemet konstrueras på ett sådant sätt att det smidigt går att kombinera med andra försörjningskällor och studiestöd inklusive de av Kunskapslyftskommittén föreslagna.

På det organisatoriska planet förutser Kunskapslyftskommittén att den infrastruktur på utbildningssidan som byggs upp i ute i kommunerna också kommer att vara en stor tillgång för anställda, fack och arbetsgivare som vill engagera sig i kompetensutvecklingsfrågor. Inte minst bör ett samarbete kring vägledningscentra och kunskapscentra vara intressant för dessa olika parter.

Av stor vikt för den individuella kompetensutvecklingen bör också vara den stora satsning på utveckling av distansutbildning/flexibelt lä rande som Kunskapslyftskommittén föreslår (se vidare kapitel 14).

På det nationella planet förutsätter Kunskapslyftskommittén att en samordning mellan denna del av det livslånga lärandet och övrigt livslångt lärande kommer till stånd (se vidare kapitel 15).

De statliga insatserna för utbildning och kompetensutveckling måste dock även i övrigt backas upp inom den ekonomiska politiken och näringslivspolitiken av beslut och satsningar som leder till att det skapas fler kvalificerade jobb, som ökar efterfrågan på välutbildad arbetskraft och som kan stimulera individer, fack och arbetsgivare att själva investera i utbildning och kompetensutveckling och att ta tillvara den kompetens som redan finns.

9 .5 .6 Kulturliv, informativa verksamheter och infrastruktur

Både när det gäller kulturlivet och andra utbildande och informativa verksamheter är sambandet mellan dem och samhällsutvecklingen dubbelriktat. Å ena sidan påverkar kulturlivet samhällsutvecklingen inklusive utbildningssystemet och det livslånga lärandet å andra sidan ger

samhällsutvecklingen och utbildningssystemet vissa rambetingelser för kulturlivet.

Från utbildning och livslångt lärande till kultur och demokrati

Om man får upp befolkningens utbildningsnivå och intresse för det livslånga lärandet är det viktigt att också vara beredd på att efterfrågan på olika kulturyttringar kommer att öka. Det gäller bl.a. kultur i radio och TV, på bibliotek och muséer, i form av tidningar, böcker, teater, konserter, bio och grammofoninspelningar.

Kunskapslyftskommittén anser det är viktigt att staten i anslutning till Kunskapslyftet och de fortsatta satsningarna på livslångt lärandet tar tag i denna kulturella potential och ser till att den verkligen kommer till uttryck inte bara i familje -, förenings- och kulturliv utan även i samhällsliv och demokratisk delaktighet. Kunskapslyftskommittén anser därför

att staten och kommunerna i anslutning till Kunskapslyftet och den fortsatta utvecklingen av det livslånga lärandet bör satsa på kultur och folkbildning.

I detta sammanhang syftar begreppet folkbildning på folkbildning i dess vidare betydelse av allmän medborgerlig bildning och aktivering av individerna till samhällelig delaktighet och demokratiskt engagemang.

För kommunernas del vill Kunskapslyftskommittén särskilt peka på biblioteken. Folkbibliotekens verksamhet är sedan 1965 en kommunal angelägenhet. Då kom det specialdestinerade statsbidraget att upp gå i det allmänna skatteutjämningsbidragen. Sedan några år tillbaka vilar folkbiblioteksverksamheten på statlig lagstiftning (SFS 1996:1596). I det lokala samhället fyller folkbiblioteken flera funktioner: de bevarar och levandegör kulturarvet; de stimulerar intresset för läsning och litteratur bland barn och vuxna; de utgör lokala informations- och kunskapscentra, och de fungerar oavsett geografiskt läge som en ingång till det nationella och det internationella bibliotekssystemets samlade resurser.

Under senare år har folkbiblioteken fått en allt viktigare funktion som en del av det lokala och nationella utbildningssystemets infrastruktur genom att de har kommit att bli allt viktigare pedagogiska resurser. Skälen till detta är bl.a. den tekniska utvecklingen och framväxten av informationsnätverk som möjliggör avancerad informations- och litteraturförsörjning även på det lokala folkbiblioteket. Förändrade pedagogiska modeller med en undervisning som inriktas mot problembaserad inlärning och individualiserad och aktiv informationssökning förutsätter tillgång till välutrustade bibliotek. Den ökande satsningen på vuxenutbildning och möjligheten till distansstudier förutsätter

folkbibliotekens resurser. För många av de ” nya studenterna” är det lokala folkbiblioteket den naturliga och i vissa fall den enda biblioteks- och informationsresursen. Antalet studerande och andra som går till biblioteket för att söka och få hjälp att söka information ökar.

En enkät genomförd hösten 1998 av Svenska kommunförbundet i samarbete med Sveriges Allmänna Biblioteksförening och Statens Kulturråd visar att nästan hälften av bibliotekens besökare är studerande. Folkbiblioteken är i hög grad integrerade i undervisningen och utbildningarna kräver att de studerande använder biblioteken dagligen. Folkbiblioteken utgör en förutsättning för utbildningarna på alla nivåer men kanske främst inom de obligatoriska utbildningarna. Folkbibliotekens roll har därmed successivt förändrats. Den tidigare starka kopplingen till folkbildningen har blivit svagare. Dagens statliga satsningar på vuxenutbildningar påverkar i hög grad biblioteksverksamheten .

Vid biblioteket i Örebro har man i samband med Kunskapslyftet bedrivit ” Öppen skola” . Till viss del har man nått andra grupper än de som normalt söker sig till utbildning – individer med dåligt självförtroende, invandrare som förbrukat sin tid i sfi utan att ha kommit upp på en tillräckligt hög nivå i svenska för att kunna bedriva andra studier. Öppen skola kan fånga upp individer med låg motivation. Det är lätt att besöka biblioteket. Besökare i Öppen kan inspireras att ta steget över till reguljära studier (Blomberg, & Jonsson, 1999).

Kunskapslyftskommittén rekommenderar

kommunerna att planera in satsningar på biblioteken när de gör upp sin kultur-, utbildnings- och näringslivsplanering.

Från samhällsengagemang till utbildning och livslångt lärande

Som biblioteksexemplet ovan visar beror inte efterfrågan på bibliotekens tjänster enbart på intresse för kultur och utbildning utan de är också en förutsättning för att satsningar på kultur och utbildning ska ge utdelning. Det framgår för övrigt även av den jämförelse mellan Sverige och Kanada som refererades i kapitel 4. De bättre svenska testresultaten då det gällde den vuxna befolkningens ”läsförmåga” kunde i stor utsträckning förklaras av indikatorer på breda allmänbildande intressen såsom tidningsläsande och biblioteksbesök.

Det är Kunskapslyftskommitténs övertygelse att de investeringar som görs i allmänna, utbildande och informativa aktiviteter typ föräldra- och mödravårdsutbildning, familjerådgivning och konsumentupplysning också påverkar och höjer effektiviteten i det livslånga lä randet. I dessa mer informella sammanhang kan möjligheterna att nå och påverka grupper som står längre från och känner sig främmande för det formella utbildningssystemet också vara större.

En särskild aktualitet har satsningarna på informationsteknik fått på senare tid. Kunskapslyftskommittén instämmer i de internationella ut-

värderarnas bedömning att utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla (Rubenson m.fl., 1999).

Kunskapslyftskommittén anser det sammanfattningsvis således viktigt

att staten och kommunerna i sina överväganden beaktar de indirekta effekterna av satsningar på bildande och informativa verksamheter samt infrastruktur och att utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla.

9 .6 Sammanfattning av förslag och kostnader

9 .6 .1 Sammanfattning av förslagen

Kunskapsbygge i kommunal vuxenutbildning och på folkhögskolor

Kunskapslyftskommittén föreslår sammanfattningsvis

  • att den vuxnes tillgång till gymnasial utbildning i en omfattning som motsvarar ungdomarnas nationella eller specialutformade program säkerställs. Eftersom det är den studerandes önskemål och behov som ska beaktas bör möjligheten till studier på gymnasial nivå omfatta samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå.
  • att personer med utvecklingsstörning garanteras utbildning

1. som övriga vuxna när det gäller grundläggande vuxenut-

bildning i en

2. i en omfattning av kurser på gymnasial nivå som motsvarar

de nationella eller specialutformade program som ungdomar med utvecklingsstörning kan studera i gymnasiesärskolan.

  • att vuxnas tillgång till studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2 000 gymnasiepoäng (motsvarande) med godkända betyg. En sådan garanti ger då möjlighet för den som så önskar att fortsätta utbildningen på högskolenivå eller med kvalificerad yrkesutbildning/påbyggnadsutbildning. Om tidigare studier i gymnasieskolan omfattat endast ett år (800 gymnasiepoäng) ska den vuxne ges möjlighet att läsa in en hel gymnasial utbildning (2 000 gymnasie poäng). Detta gäller endera studerande med tidigt studieavbrott i gymnasieskolan eller äldre utbildning (ettårig specialkurs).
  • att garanterad undervisning ska finnas att tillgå så snart som möjligt efter det att rätt till sådan utbildning inträtt. Om inte särskilda skäl finns, ska undervisningen kunna påbörjas inom tre till sex månader.
  • att staten ersätter kommunerna för den föreslagna vuxenutbildningsreformen genom att tillföra medel till det generella statsbidrags- och utjämningssystemet.
  • att den särskilda delegationen med uppgift att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet ges i tilläggsuppdrag att i god tid före år 2002 lämna förslag till hur och när statliga medel ska föras in i och kanaliseras ut via det kommunala utjämningssystemet.
  • att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade (studieintresserade) rätt till kontinuerlig vägledning och rätt till validering.
  • att regeringen i Förordningen om kommunal vuxenutbildning skriver in rätten till studie handledning och stödundervisning för studerande i kommunal utbildning för vuxna.
  • att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om kommunal vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses.
  • att rätten till studier på gymnasial nivå innebär att den studerande har rätt att välja bland samtliga nationella kurser – alltså även samtliga kurser inom de olika yrkesområden som finns på denna nivå. Om kommunen eller samverkansområdet inte kan erbjuda kursen, så har den sökande rätt att välja att sin utbildning på annan ort och hemkommunen skyldighet att betala anordnarkommunen dennes kostnader (interkommunal ersättning).

Kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning avser utbildning på dag- och/eller kvällstid samt utbildning i ett system av flexibelt lärande där exempelvis även distansutbildning och webbaserat lä rande med kvalitet kan ingå. Det torde enligt kommitténs uppfattning åvila Skolverket att bedöma kvaliteten i utbildningen.

  • en övergångsperiod om högst fem år med stegvis förändring samt
  • att det även fortsättningsvis ska utgå särskilda medel specifikt till folkhögskolorna för utbildningar som motsvarar grundläggande och gymnasial nivå (1-, 2- och 3-åriga allmänna kurser) och som ger grundläggande behörighet för fortsatta studier på universitet och högskolor.
  • att dimensioneringen av det framtida Kunskapsbygget uppgår till sammanlagt 65 000 helårsplatser, varav 50 000 platser avses för gymnasial vuxenutbildning, 5 000 platser kvarstår till grundläggande utbildning och där 10 000 platser även fortsättningsvis tilldelas folkhögskolorna.

Ungdomsutbildning

Kunskapslyftskommittén anser

att grund- och gymnasieskolan måste utvecklas så att en större andel av varje årskull lämnar grund- och gymnasieskolan med godkända resultat än för närvarande.

Det ankommer på kommunerna att satsa på grundskolan och gymnasie skolan och ge ungdomarna det stöd de behöver för att fullfölja utbildning i grund- och gymnasieskolan. Kommunernas ansvar för ungdomarna och deras utbildning kompletteras med de möjligheter till utveckling som den kommunala uppföljningen av ungdomar upp till 20 år och ungdomsgarantin för ungdomar 20–24 år erbjuder. Strukturerna och resurserna finns men det krävs krafttag för att bryta den negativa trenden och få igång en positiv utveckling.

Vidare menar Kunskapslyftskommittén

att prioriteringarna vid uttagning till kurser bör göras tydligare i den kommande nya vuxenutbildningsförordningen.

Kunskapslyftskommitténs förslag att kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda vuxna korttidsutbildade gymnasial utbildning innebär att korttidsutbildade garanteras plats. Andra sökande kan då inte konkurrera med denna grupp om platserna. Kunskapslyftskommitténs förslaget till urvalsregler sedan denna grupp fått plats prioriterar

1. sökande som ska fullfölja studier som påbörjats enligt en upprättad

individuell studieplan

2. sökande som behöver utbildningen för att komplettera sin tidigare

utbildning i syfte att skaffa sig behörighet för högre studier eller komplettera sitt yrkeskunnande eller vill förändra sin situation i arbetslivet

3. övriga.

För att minimera problemen både för de ungdomar som vill komplettera sina betyg i kommunal vuxenutbildning och störningar när det gäller den kommunala vuxenutbildningens huvuduppgift, dvs. att ge vuxna en chans att återuppta tidigare korta, avbrutna eller aldrig påbörja de studier på grundläggande eller gymnasial nivå, rekommenderar Kunskapslyftskommittén kommunerna

att studerande som kommer direkt från gymnasieskolan och behöver konkurrenskomplettera får göra detta i t.ex. särskilda grupperingar med färre lärarhandledda undervisningstimmar, studera på distans alternativt genomföra självstudier med viss handledning från lärare på gymnasieskola eller kommunal vuxenutbildning och därefter genomgå prövning i gymnasieskolan eller vid komvuxenheten. De bör erbjudas diagnos/vägledning så att de kan erbjudas lämpliga individuella lösningar. Samma möjligheter bör erbjudas

övriga ungdomar som vill komplettera sina gymnasiebetyg i den mån det bedöms lämpligt.

Arbetsmarknadsutbildning och eftergymnasial yrkesutbildning

Kunskapslyftskommittén anser att förutsatt att de förbättrade villkor som kommittén föreslagit bl.a. när det gäller studiestödet

studier på grundläggande och gymnasial nivå ska genomföras inom den kommunala vuxenutbildningen och med de studiestöd som förutses för dylik a studier och att undantagen för invandrare och arbetshandikappade tas bort.

Kunskapslyftskommittén föreslår att extra pengar för studiestöd och utbildningsplatser tillförs det kommunala utbildningssystemet vid större konjunkturnedgångar och större lokala/regionala strukturförändringar.

Kunskapslyftskommittén anser

att en separat eftergymnasial yrkesutbildningssektor bör utvecklas i Sverige. att möjligheterna att validera in till dessa utbildningar måste tas till vara redan från början.

En särskild statlig myndighet bör ansvara för anslagstilldelning till dessa utbildningar samt mål- och resultatuppföljning liksom regeltillsyn. Denna myndighet bör också få i uppdrag att hantera nödvändiga konjunktur- och strukturbetingade satsningar både inom området yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningar och den kommunala vuxenutbildningen. Särskilda konjunktur- och strukturavtal skulle kunna upprättas med kommunerna i de aktuella fallen.

Högskolan

Kunskapslyftskommittén konstaterar att med de satsningar som för närvarande görs bör både fler ungdomar och fler vuxna i rimlig omfattning kunna beredas plats i högskolan.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen tillsätter en utredning som ska se över möjligheterna till samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare samt validering av informellt inhämtade kunskaper i högskolestudier.

Kulturliv, andra informativa verksamheter och infrastruktur

Kunskapslyftskommittén anser

att staten och kommunerna i anslutning till Kunskapslyftet och den fortsatta utvecklingen av det livslånga lärandet bör satsa på kultur och folkbildning.

I detta sammanhang syftar begreppet folkbildning på folkbildning i dess vidare betydelse av allmän medborgerlig bildning och aktivering av individerna till samhällelig delaktighet och demokratiskt engagemang.

Kunskapslyftskommittén anser det viktigt

att staten och kommunerna i sina överväganden beaktar de indirekta effekterna av satsningar på bildande och informativa verksamheter samt infrastruktur och att utan tillgång till informationsteknik blir det inget livslångt lärande för alla.

9 .6 .2 Sammanfattning av kostnader

Kunskapslyftskommittén beräknar följande kostnader för sina förslag:

Särvuxreformen

Totalt torde kostnaderna för den föreslagna särvuxreform kunna uppskattas till cirka 7 miljoner kronor per år – när verksamheten är fullt utbyggd.

Individuell handledning och validering

En väl genomförd individuell handledning och validering torde sammantaget snarare utgöra en kostnadsminskning än en kostnadsökning i den kommunala budgeten.

Studiehandledning och stöd

Den utökade kostnaden för studiehandledning och stöd beräknar Kunskapslyftskommittén till 112 miljoner kronor årligen.

Fördjupade individuella studieplaner

Kunskapslyftskommitténs förslag om fördjupad individuell studieplan innebär ett förtydligande av den skyldighet som kommunen idag har att upprätta en individuell studieplan. Förslaget stärker den studerandes ställning gentemot utbildningsanordnaren men kan i och med detta inte sägas innebära att kommunerna åläggs några nya uppgifter.

Platserna i kommunal vuxenutbildning och i folkhögskolan

Den dimensionering av det framtida Kunskapsbygget som Kunskapslyftskommittén föreslår beräknas till en totalkostnad av ca 2 200 miljoner kr årligen, där platserna för grundläggande nivå summerar 150 miljoner, platserna på gymnasienivå ca 1 650 miljoner och folkhögskolans platser ca 400 miljoner kr.

Övriga åtgärdsförslag

Kunskapslyftskommittén har i visa fall diskuterat förslag och åtgärder sin inte innebär några kostnadsökningar eftersom de endast är rekommendationer och/eller syftar till ett bättre resursutnyttjande

  • ungdomsutbildningen som basutbildning
  • preciserade urvalsregler till kommunal vuxenutbildning
  • förenklad hantering av konkurrenskompletterande ungdomar
  • statliga och kommunala satsningar på kultur, folkbildning och bibliotek liksom rekommendationen att beakta indirekta effekter av dylika satsningar.

Förslaget om en utredning om samverkan mellan högskolan och andra utbildningsanordnare samt validering i högskolestudier bör kunna rymmas inom ordinarie kommittéanslag. I förlängningen av dessa utredningar torde ligga stora kostnadsbesparingar.

Kostnaderna för förslagen om reguljär vuxenutbildningen inklusive studiestöd som alternativ till arbetsmarknadsutbildning har redovisats ovan respektive i kapitel 10. Eventuella besparingar i arbetsmarknadsutbildningen berörs i också i dessa kapitel, dynamiska effekter.

För kostnaderna för eftergymnasial yrkesutbildning hänvisas till slutbetänkandet från KY-kommittén (SOU 1999:122) med tillägget att eventuella besparingar på grund av validering också bör beaktas.

För kostnaderna för en allmän tillgång till informationsteknik hänvisas till regeringens satsning på bredbandsutbyggnad.

Kostnaderna för konjunktur- respektive strukturbetingade åtgärder har av naturliga skäl ej beräknats.

10. Finansiering av uppehälle under studier – statligt finansierat studiestöd

För att finansiera studier som vuxen finns flera alternativ. I första rummet finns de statliga studiestödssystemen i form av Särskilt vuxenstudiestöd, SVUX, Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, SVUXA och Studiemedel. Till dessa system kom i samband med Kunskapslyftet hösten 1997, ett Särskilt utbildningsbidrag, UBS.

I detta kapitel redovisas inledningsvis kort hur de nuvarande statliga studiestödssystemen ser ut och fungerar. Sedan presenteras huvuddragen i det nya systemet med studiemedel enligt regeringens förslag till riksdagen i propositionen

Sammanhållet studiestöd (prop. 2000:10). I

kapitlets andra avsnitt ges en bakgrundsbild av olika forskares och studiestödsutredningars resultat främst när det gäller sambandet mellan studiestödets utformning och rekrytering till studier. I det tredje avsnittet diskuterar och kommenterar Kunskapslyftskommittén de hittills redovisade resultaten.

Avslutningsvis lämnas förslag på förändringar samt en kostnadsberäkning för dessa.

10 .1 Beskrivning av gällande och föreslagna studiestödssystem

10 .1 .1 Dagens studiestödssystem

Sedan hösten 1997 finns det i huvudsak fyra större statliga studiestödsalternativ för studier inom kommunal vuxenutbildning, KY, SSV, folkhögskola och i förekommande fall högskola.

  • Särskilt utbildningsbidrag (UBS) för arbetslösa och anställda med kort utbildning. Villkoren är att personen i fråga är mellan 25 och 55 år gammal, studerar på grundskole - eller gymnasienivå samt uppfyller villkoren för att få arbetslöshetsersättning. Bidraget motsvarar

nämnda ersättning och kan utgå under högst ett år. För den som är anställd gäller dessutom att man ska ha arbetat i minst fem år och att arbetsgivaren ska fylla den lediga platsen med en (långtids-)arbetslös person. Beloppet motsvarar ersättningen från a-kassan och ligger mellan ca 3 750 kr och 8 740 kr i månaden efter skatt 1 (augusti 1999).

  • Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) kan sökas av den som är mellan 21 och 50, arbetslös, anmäld som arbetssökande och ska studera på grundskole - eller gymnasienivå. För att man ska bli beviljad SVUXA krävs att man yrkesarbetat i minst tre år. SVUXA består av en skattepliktig bidragsdel och en återbetalningsskyldig lånedel. Totalsumman för bidrag och lån ligger liksom UBS på samma nivå som arbetslöshetsersättningen efter skatt.
  • Särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) är avsett för personer med kort utbildning och som tar ledigt från sitt arbete för att studera på grundskole - eller gymnasienivå. Stödet kan sökas av den som förvärvsarbetet i minst fyra år och är högst 50 år. Efter fyllda 50 år kan SVUXA och SVUX endast beviljas vid särskilda skäl. Det består av en skattepliktig bidragsdel och en lånedel. För den som har rätt till akassa ligger totalsumman på samma nivå som SVUXA. För den som inte har rätt till a-kassa är summan något lägre.
  • Studiemedel, är ett studiestöd i första hand avsett för högskolestuderande, men även för den som vuxenstuderar på grundskole - eller gymnasienivå. Studiemedel är aktuellt från 20 års ålder. Den som fyllt 45 år kan få studiemedel bara om det finns särskilda skäl. Studiemedlet består av både bidrags- och en lånedel. Studiemedel tagna för grundskole - eller gymnasiestudier skrivs av till hälften efter tre högskoleterminer med lån.

Återbetalning av tagna återbetalningspliktiga lån sker efter avslutade studier med ett belopp motsvarande 4 procent av bruttoinkomsten per år.

Totalt använde drygt 60 procent av de studerande inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå de statliga studiestöden hösten 1997 och våren 1998. Fördelningen våren 1998 var UBS, 34 procent; SVUXA, 4 procent; SVUX 3 procent och Studiemedel 21 procent. För ytterligare detaljer se t.ex. SOU 1999:39 och SOU 1998:51

1 Beräkningarna för beloppen efter skatt gäller heltidsstuderande där inga andra (förvärs-)inkomster antagits påverka varken fribelopp eller skattesatser.

10 .1 .2 1999 års studiestödsproposition i korthet

De gamla systemen ersätts, enligt regeringens förslag, den 1 juli 2001 med ett sammanhållet studiestödssystem på grundval av studiestödsutredningens förslag (SOU 1996:90). Det särskilda utbildningsbidraget, UBS, kommer att ligga kvar till år 2002 som en del av Kunskapslyftssatsningen. Det nya studiestödet, som kommer att kallas Studiemedel, ersätter SVUX, SVUXA och tidigare Studiemedel samtidigt som korttidsstudiestöden (Timersättning, Internatbidrag och Korttidsstudiestöd) försvinner. De senare omformas delvis till direkta stöd till fackliga organisationer och handikapporganisationer.

En av de tydligaste förändringarna är att återbetalningskraven skärps samtidigt som individens skuldsättning kommer att minska. Totalbeloppet, bidrag och lån, ska vara lika stort för alla studerande oavsett utbildningsnivå. Se figur 10.1.

Två olika bidragsnivåer införs. En lägre generell bidragsnivå och en högre för vissa prioriterade grupper. Den lägre bidragsnivån höjs från nuvarande 28 procent till 34,5 procent. För dem som läser på grundskole- och gymnasienivå och som är 25 år eller äldre kommer den högre bidragsnivån att ligga på 82 procent. I första hand riktas det till dem som saknar grundskolekompetens och i andra hand till dem som saknar gymnasiekompetens. För låginkomsttagare och för dem med låg dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen innebär den högre bidragsnivån inklusive lån kraftiga förbättringar. Resurserna för det högre bidraget är begränsade och kan därför bara ges till ett visst antal studerande. Bidraget gör inte skillnad på arbetslösa, arbetstagare och individer utanför arbetskraften, men begränsas i ålder och utbildningsbehov. Den som en gång beviljats det högre stödet ska få förtur till detta bidrag för att fullfölja studierna. Det prioriterade bidraget kan också få tilldelas för yrkesteknisk högskola, YTH, och vissa speciella lärarutbildningar.

För inkomster över nivån motsvarande en dagpenning på 580 kr finns i dagsläget ett tak över vilket ingen högre ersättning ges. I figur 10.1 anges detta med hjälp av den horisontella delen av kurvorna höger om dagpenning 580 kr För personer med högre inkomster kan därför studiestödsnivån uppfattas för låg och därmed ha en negativ effekt på rekryteringen.

Figur 10.1 Studiestödsbelopp, efter skatt per månad, år 1999, samt belopp i det nya studiestödssystemet

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

0

240

460

580

Dagpenning

Kr

Studiemedel: lån, bidrag och tilläggslån

Studiemedel: lån och bidrag

Studiemedel: bidrag, prioriterad nivå, 82%

UBS, SVUX/-A lån och bidrag, efter skatt

SVUX/SVUXA, bidrag (65 %) efter skatt

Studiemedel: bidrag, generell nivå, 34,5%

Källa: Proposition 1999/2000:10

Det ska dock påpekas att det är endast de med en anställning och en lön över knappt 13 000 kr per månad som riskerar att på kort sikt förlora på att börja studera. För dem som är arbetslösa har taket däremot ingen betydelse.

Bidragen i det nya studiemedelssystemet kommer att vara obeskattade för alla studerande, men ändå ge pensionsrätt.

Fribeloppet höjs och ska vid heltidsstudier uppgå till 250 procent av prisbasbeloppet2, förr kallat basbeloppet, för helårsstudier. Det innebär att inkomsten under året kan öka från 54 600 till 91 000 kr (1999 års prisbasbelopp) utan att lån och bidrag påverkas. Om inkomsten är högre än fribeloppet så reduceras studiemedlen med 50 procent av överskjutande inkomst. För den som studerar på deltid ökar fribeloppet i motsvarande grad.

Ett annuitetsliknande återbetalningssystem införs där årsbeloppet baseras på skuldens storlek, räntan, det antal år som återbetalningen beräknas pågå och med beaktande av en viss årlig uppräkning av skulden. Genom konstruktionen med en uppräkningsprocent blir återbetalningskravet lägre under den första delen av återbetalningstiden jämfört med ett traditionellt annuitetslån för att sedan öka relativt långsamt. Återbetalningstiden ska normalt vara 25 år eller det lägre antal år som

2 Prisbasbeloppet är hämtat från Lag (1962:381) om allmän försäkring och här definierat till 36 600 kr för år 2000.

återstår till dess låntagaren fyller 60 år. För den som vid 60 års ålder inte fullgjort betalningarna ska tiden sträckas ut, dock längst till 67 år. En låntagare ska kunna få nedsättning av årsbeloppet så att det inte utgör mer än 5 procent av inkomsten till dess låntagaren är 49 år och därefter 7 procent av inkomsten. Hel nedsättning kan medgivas då låntagaren påbörjar nya studier eller då andra synnerliga skäl finns. Från och med 50 års ålder ska en viss del av låntagarens förmögenhet läggas till den återbetalningsgrundande inkomsten. Med inkomst ska då avses summan av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital.

De årliga studielåneavskrivningarna i statens budget beräknas att på längre sikt kunna minska betydligt i och med detta återbetalningssystem.

Tilläggslån för studerande som är 25 år eller äldre

Personer 25 år eller äldre ska oavsett utbildningsnivå under vissa förutsättningar kunna få tilläggslån. Lånet ska kunna lämnas till heltidsstuderande under högst 120 veckor. Tillsammans med tilläggslånet blir den totala studiestödsnivån drygt 8 700 kr vilket ungefär motsvarar dagens högsta ersättning efter skatt i arbetslöshetsförsäkringen vilket därmed kan jämföras med dagens nivå inom UBS. För att tilläggslån ska bli aktuellt måste studierna ha medfört en ansträngd ekonomi. Behovsprövning kan bli aktuell. Med 1999 års prisbasbelopp blir det totala stödet som mest 1 600 kr lägre per månad efter skatt för den som i dag har högsta UBS och som i det nya systemet inte kan komma i fråga för tilläggslånet.

Tilläggslån för andra merkostnader

Extra tilläggslån kan lämnas för vissa angelägna merkostnader som till exempel dubbel bosättning, obligatoriska resor, dyrare studiematerial, utbildningsavgifter m.m.

Längsta tid för Studiemedel

För högskoleutbildning är den längsta tiden för Studiemedel begränsad till 240 veckor (tolv terminer). För gymnasieutbildning är motsvarande begränsning antingen 80 veckor (fyra terminer) för den som redan har en treårig gymnasieutbildning, eller 120 veckor (sex terminer) för övriga. På grundskolenivå ska de som redan har grundskola få studiemedel i högst 40 veckor. De som helt saknar grundläggande utbildning ska få

80 veckor. Tiden för den senare gruppen kan förlängas med ytterligare 20 veckor till totalt 100 veckor för färdighetsträning i läsning, skrivning och räkning.

Övre åldersgräns för bidrag och lån

Studiebidrag får lämnas t.o.m. 50 års ålder. Rätten till återbetalningspliktiga studielån ska successivt begränsas fr.o.m. 41 år och helt upphöra över 50 år. Studiebidragsåldern höjs därmed från 45 år till 50 år i förhållande till nuvarande Studiemedel. Vid synnerliga skäl kan även förlängning av tiden ske så att lån kan beviljas även efter 50 års ålder (t.ex. för att avsluta utbildning eller för att genomgå en utifrån arbetsmarknadsbehov angelägen yrkesinriktad utbildning). Ett av skälen till att begränsa rätten till lån vid viss ålder är att återbetalningsmöjligheterna minskar med stigande ålder.

Det maximala antalet veckor (låneterminer) föreslås successivt begränsas från 41 år ålder enligt nedan:

Ålder

Veckor

Terminer

40

240

12

41

220

11

42

200

10

43

180

9

44

160

8

45

140

7

46

120

6

47

100

5

48

80

4

49

60

3

50

40

2

Dessa regler gäller oavsett utbildningsnivå. Den som är 50 år kan alltså låna för ett års studier och den som är 45 kan fortfarande gå igenom en normal högskoleutbildning och få lån under hela tiden. Den som tidigare fått fullt lån kan inte beviljas ytterligare lån. Bidragsnivån påverkas inte av nedtrappningen av lånemöjligheten.

Avskrivning av lån för gymnasiala studier

I det nya systemet ska avskrivning av lån som beviljats för kompetensgivande studier på grundskole - och/eller gymnasienivå kunna ske med

en sjättedel för varje avslutad 40 poäng som kan ingå i högskoleexamen, upp till 120 poäng. I förhållande till nuvarande system för Studie medel innebär detta inte någon större förändring. Hälften av lånen kan avskrivas i båda systemen. Dock innebär det nya systemet att man måste läsa motsvarande sex terminer på högskola för att uppnå maximal avskrivning. Idag räcker det med tre terminer. Jämfört med SVUX och SVUXA innebär det nya systemet däremot en klar förbättring i det att lån tagna inom dessa system i dag inte avskrivs alls, men bidragsandelen är högre i SVUX och SVUXA än med den oprioriterade bidragsandelen i det nya Studiemedlet.

Någon avskrivning av lån som tagits för gymnasiala studier med den högre bidragsnivån är inte aktuell. Här har regeringen ansett att det är tillräckligt förmånligt med den höga bidragsdelen samt att det inte kommer att handla om någon särskilt stor lånebörda.

Avskrivning på grund av hög ålder m.m.

Studielån som kvarstår obetalda ska avskrivas då låntagaren fyller 67 år och om låntagaren saknar tillgångar över en viss nivå. Förslaget grundar sig på att även i det nya systemet kan det finnas personer för vilka avskrivning kan bli aktuellt. Främst rör det sig om dem som haft lån för både gymnasiala och eftergymnasiala studier samt dem som påbörjat sin utbildning sent i livet. Även vid dödsfall eller om det finns synnerliga skäl (skada, nedsatt betalningsförmåga på grund av sjukdom eller handikapp) avskrivs lånen.

Stöd för studier av mindre omfattning – korttidsstudiestöd, internatbidrag och timersättning

De korta stödens viktigaste syfte är att rekrytera kortutbildade till studier samt att stimulera till längre kompetenshöjande studier. Dessutom ska funktionshindrade ges möjlighet att bedriva studier som främst syftar till att utveckla deras färdigheter och kunskaper om handikappet.

Gemensamt för korttidsstudiestödet och internatbidrag är att de kan utgå för studier i svenska, engelska och matematik på grundskole - och gymnasial nivå samt för samhällskunskap som motsvarar sådana moment som ingår i den kommunala vuxenutbildningen. Därutöver kan ersättningarna lämnas för studier som syftar till att utveckla handikappades färdigheter. Båda ersättningarna kan sökas av enskilda personer eller kollektivt av fackliga organisationer och handikapporganisationer.

Korttidsstudiestöd kan utgå till studerande som är arbetstagare upp tills de fyller 64 år. Deras utbildning får inte vara längre än tvåårig gymnasial nivå. Undantag kan göras för deltagare i handikappkurser (SFS 1973:418). Stödet utgår med 75 kronor per timme som ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Maximal utbetalningstid är 14 dagar för heltidsstudier. Kurser på deltid har däremot ingen tidsbegränsning alls (CSN, 1999b). Däremot kan stödet lämnas till varje enskild individ högst 240 timmar per år. Stödet kan lämnas för studier i kommunal vuxenutbildning, statens skolor för vuxna, studiecirklar och studier vid vissa folkhögskolor.

Internatbidrag är en kostnadsersättning som kan sökas för sig eller lämnas tillsammans med korttidsstudiestödet. Stödet kan lämnas till både arbetstagare och icke arbetstagare. Bidraget beviljas för studier vid folkhögskolor och statens skolor för vuxna. Kurserna får inte vara längre än 14 dagar. Ersättning utgör 327 kronor per dygn i maximalt 12 dygn per år.

Timersättning lämnas endast till studerande i vuxenutbildning för individer med psykisk utvecklingsstörning (särvux). Av denna grupp kan emellertid endast de elever som förlorar arbetsinkomst erhålla timersättning. Ersättning utgår med 75 kronor per timme. Ersättningen är skattepliktig och pensionsgrundande.

Studiestödsutredningen (U1994:13) föreslog att studiestöd för studier av mindre omfattning skulle utredas vidare av Kunskapslyftskommittén. Regeringen valde emellertid att inte vänta på kommitténs slutbetänkande utan lade förslag om ett borttagande av timersättningen samt en omfördelning av de två andra stöden i studiestödspropositionen hösten 1999. Det innebär bland annat att resurser motsvarande korttidsstudiestödet och internatbidraget inte längre ska regleras i studiestödslagen utan istället anvisas som statsbidrag till fackliga organisationer och handikapporganisationer för i princip samma utbildning som nu. Även timersättningen ska försvinna. Skälet som anges för att ta bort timersättningen är att det numera utges i ytterst liten omfattning och att det blir en onödigt stor administration för enbart ca 250 personer. Riksdagen beslutade i enlighet med de riktlinjer regeringen föreslog i propositionen (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/00:UbU07, rskr. 1999/00:96). Förändringen träder i kraft när det nya studiestödssystemet tas i bruk den 1 juli 2001.

10 .2 Undersökningar och beskrivande statistik med fokus på studiestödet

Detta avsnitt är en sammanfattning av forsknings- och utredningsläget när det gäller studiestödets utformning och relationen till studierekrytering med särskilt fokus på utbildning för vuxna.

En översiktlig kartläggning av forskningsläget ger vid handen att forskningen har koncentrerat sig på två huvudområden:

  • studiestödets betydelse för rekryteringen med avseende på social bakgrund och
  • studiestödets betydelse när det gäller rekryteringen till högskolan.

Vad gäller studiestödets betydelse för rekryteringen till vuxenstudier på grundläggande och/eller gymnasial nivå är det först på senare tid som vissa forsknings- och utredningsinsatser gjorts. Inledningsvis summeras resultaten från högskolenivån. Sedan övergår framställningen till att mer specifikt handla om betydelsen av studiestödets utformning för studerande inom kommunal vuxenutbildning.

Trots det lite tunna underlaget torde ändå vissa slutsatser kunna dras av de senaste årens forskning och utredningsrapporter.

10 .2 .1 Vuxenutbildning på högskolenivå

Flera enkäter har undersökt olika studiehinders betydelse bland dem som inte påbörjat högskoleutbildning. I en enkät, där man fick ange flera alternativ, framkom det att de vanligaste skälen i tur och ordning var:

  • man har bra arbete utan studier
  • man ville tjäna pengar i stället för att studera
  • man ville inte ha studieskulder (tydligast hos i socialgrupp III)
  • det är svårt att försörja sig på studiemedel.

De ekonomiska aspekterna visar sig alltså ha stor betydelse. Särskilt ska noteras att oviljan att påta sig studieskulder är störst i socialgrupp III (SOU 1992:122).

I uppväxtfamiljen är det i huvudsak tre förhållanden som ger upphov till att sociala skillnader i betyg och utbildningsval uppkommer. Utbildningsnivån i hemmet är den viktigaste faktorn och sedan klasstillhörigheten. Ekonomin i föräldrahemmet anges vara den i sammanhanget minst betydelsefulla faktorn. Av denna anledning har förslagen om ett selektivt studiestöd grundat på inkomst visat sig vara behäftade

med stora problem. Att bara gå på ekonomiska förhållanden är ett trubbigt instrument, särskilt som föräldrarnas utbildningsnivå, som noterats ovan, är mer betydelsefull än deras ekonomi.

I vissa rapporter framkommer betydelsen av studiernas framtida ekonomiska avkastning för viljan att satsa på vidare studier. 1996 års studiestödsutredning (SOU 1996:90) noterade t.ex. att de inkomstskillnader som tidigare fanns mellan akademikergrupper och andra grupper minskat på senare tid, vilket minskat individens möjlighet till ökade inkomster efter utbildning. Andra utredare avvisar inte argumentet att ökade löneskillnader genom en bättre ekonomisk avkastning på högre utbildning främst gynnar personer från mindre studievana miljöer, men i rekryteringssyfte behövs det dock inte några ytterligare ökade löneskillnader eftersom fördelarna med högre utbildning redan är tillräckligt stora. Dessa fördelar verkar dock inte i tillräckligt hög utsträckning uppfattats av de mer svårrekryterade grupperna.

Studiestödsutredningen noterade att styrkan av rekryteringseffekten implicerar ett betydande inslag av statliga garantier och subventioner. Man menade vidare att det är sannolikt att effekten av studiebidragets storlek är successivt avtagande. Upp till en viss nivå påverkar bidragets storlek den sociala snedrekryteringen påtagligt, men därefter avtar effekten av ett allt större bidrag. Nuvarande situation med en socialt betingad ovilja mot stora studieskulder gjorde det befogat att anta att en höjning av bidragsdelen skulle ha viss effekt, menade man. Studie stödspropositionen (prop. 1999/2000:10) har tagit fasta på detta och föreslagit vissa höjningar av bidragsandelen.

Men inte bara bidragets storlek är avgörande. Viktigt är också att det totala studiestödets storlek är tillräckligt för att inte de studerande ska bli beroende av andra finansieringskällor. Trots att studiestödsutredningen förordade snabbare återbetalningsvillkor var man osäker på om och i så fall hur skärpta återbetalningskrav skulle komma att påverka den sociala rekryteringen.

Enligt CSN:s rapporter om högskolestuderande med statligt studie stöd fanns det 1998 ungefär 50 000 personer över 29 år (Andréasson J., 1998c). Av dessa hade 90 procent studiemedel och 10 procent vuxenstudiestöd i form av Särskilt vuxenstudiestöd till studier vid vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar, NT-SVUX, Särskilt vuxenstudiestöd till studier vid vissa lärarutbildningar, s.k. Lärarsvux, och Särskilt vuxenstudiestöd för Yrkesteknisk högskola, YTH. Två tredje delar av de vuxenstuderande var kvinnor.

Dessa äldre studenter har betydligt svårare att få det statliga studie stödet, i form av studiemedel och de tre ovan nämnda vuxenstudiestöden att räcka till under studietiden. Nästan två tredjedelar uppger att det

i första hand beror på att hade försörjningsansvar för barn. Drygt var tionde vuxenstuderande var ensamstående med barn. Detta, i kombination med att studierna i sig av många upplevs som mycket krävande, gör att endast ett litet antal vuxna uppger att de skulle arbeta mer om fribeloppsgränsen höjdes. Omkring 60 procent av de vuxna studiemedelstagarna skulle inte heller påverkas av en liberaliserad inkomstprövning.

Utifrån enkätsvaren framgår också att många vuxenstuderande har vant sig vid en lite högre levnadsstandard. Därmed blir det också svårt att rekrytera vuxna till högskolestudier om det innebär ekonomiska uppoffringar.

Medelinkomsten bland de vuxenstuderande var i genomsnitt låg, men vuxenstudiestödstagarna hade högre inkomst än de vuxna studie medelstagarna.

Den stora majoriteten, 90 procent, av alla studerande över 29 år, inklusive studiemedelstagarna, tog studielån vilket är en något större andel än för hela gruppen högskolestuderande där andelen låntagare brukar ligga på ca 75 procent. En förklaring till att vuxenstuderande i högre utsträckning än gruppen högskolestuderande som helhet känner sig tvungna att även utnyttja lånedelen i studiestödet, kan vara att de ofta har högre fasta utgifter och försörjningsansvar för barn och inte hinner arbeta vid sidan av studierna.

Studiestödet verkar inte räcka till för merparten av de vuxenstuderande. Här handlar det till stor del om studiemedel där bidragsdelen ligger på ca 28 procent av det totala stödet inklusive lån. Många röster har höjts för både en höjd bidragsdel och ett högre totalbelopp. Om deltagarna tvingas välja mellan ett högre totalbelopp och ett högre bidrag väljer dock två av tre av studiemedelstagarna ett högre bidrag. Detta skulle kunna indikera att det är bidragsandelens storlek och inte det totala beloppet kronor som är den viktigare faktorn vid rekrytering.

10 .2 .2 Studiestödets effekter för deltagare inom kommunal vuxenutbildning

Under perioden 1980 till 1986 genomfördas en rad förändringar inom området vuxenutbildning och vuxenstudiestöd. Bland annat tillkom Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, SVUXA, 1984 (SFS 1983:1031) och ett barntillägg i SVUX (SsL 1984:122). Bilden av hur vuxna finansierar sina studier förändrades därför i några avseenden. Denna utveckling har analyserats av Olof Lundquist, Göteborgs universitet, i tre

rapporter från början av 1990-talet benämnda ”Studiefinansieringens betydelse för nybörjare i Komvux” (Lundquist, 1990, 1991 och 1993).

Lundquist visar att gruppen i kommunal vuxenutbildning med statligt stöd under perioden växte från 20 till 25 procent där hela ökningen föll på det nya s.k. Ams-bidraget (ett stöd som helt utgjordes av bidrag, men endast utgick till personer som var eller riskerade att bli arbetslösa och som infördes i början av 1990-talet, inte att förväxlas med dagens UBS). Det blev möjligt att studera i reguljär utbildning med det arbetsmarknadspolitiska utbildningsbidraget. Möjligheten att studera på heltid ökade och därigenom ökade andelen heltidsstuderande. Andelen av de studerande inom kommunal vuxenutbildning som finansierade sina studier med eget arbete minskade också betydligt under perioden. Genom att studiestödens urvalskriterier tydligare riktades mot de prioriterade grupperna lyckades man öka andelen kortutbildade bland dem som utnyttjade vuxenstudiestöden och andelen med längre studiebakgrund bland dem med studiemedel.

Den differentiering av studiestödet som gjordes under perioden påverkade dock inte i någon större utsträckning rekryteringen av kortutbildade män.

Någon större påverkan på den totala andelen fullföljda studier kunde inte upptäckas. Dock minskade under perioden andelen som helt avbröt sina studier. Kvinnorna avbröt i lägre utsträckning än männen. Andelen studieavbrott minskade med högre ålder. Man fann ingen koppling mellan avbrottsfrekvens och skillnader i utbildningsbakgrund.

Studier som finansierades med statliga studiestöd fullföljdes i högre grad än de som finansierats med lön från arbete parallellt med studierna. Betydelsen av extra bidrag från arbetsgivaren var ett viktigt inslag, särskilt för dem i åldern över 44 år. Detta inslag hade en tydlig påverkan för deltagarna när det gällde att fullfölja studier. Studier med mer arbetsmarknadsinriktade motiv fullföljdes i högre utsträckning än studier av mer allmänbildande karaktär.

De som redan från början lyckades att ordna en finansieringsform som medgav studier på heltid hade bättre förutsättningar att genomföra sina studier som planerat. Vid mer omfattande studier angavs att man behövde någon form av yttre stöd för att täcka det inkomstbortfall som uppstår.

Under läsåret 1993/94 satsade regeringen extra pengar på studie platser i kommunal vuxenutbildning för arbetslösa. Tre undersökningar genomfördes i utvärderingssyfte 1995–96 bland annat för att se hur satsningen slagit rekryteringsmässigt (Hult, 1997; Mäkitalo, 1997; Paldanius, 1997). Man har även jämfört de arbetslösa som deltog i kommunal vuxenutbildning med de arbetslösa som inte gjorde det.

I huvudsak var det de med den gynnsammaste bakgrunden, med avseende på utbildning, arbetslöshet m.m., som i första rummet utnyttjade möjligheterna till utbildning. De arbetslösa som deltog i kommunal vuxenutbildning var en avsevärt yngre och mer homogen grupp än gruppen arbetslösa generellt. De yngre inom kommunal vuxenutbildning gick vidare till högre studier medan de äldre fortsatte på samma nivå. Bland deltagarna var det färre som hade hemmavarande barn än i gruppen utanför kommunal vuxenutbildning. Andelen med gymnasieutbildning var högre bland de arbetslösa deltagarna än bland ickedeltagarna. Detta ger intrycket av att man inledningsvis rekryterade ur den starkare delen av målgruppen. Man lyckades dock samtidigt att rekrytera arbetslösa invandrare vilka utgjorde en större andel bland deltagarna än bland de arbetslösa generellt.

De arbetslösa som deltog i kommunal vuxenutbildning använde olika slags bidrag. 41 procent använde SVUX/SVUXA medan 33 procent använde andra former av studiestöd eller enbart bidragsdelen. SVUX utgjorde ett större inslag av studiefinansieringen högre upp i åldrarna.

De arbetslösa som ej deltog i satsningen tillfrågades om deras argument för att inte studera. De vanligaste svaren var att man inte ville skuldsätta sig genom lån, att man inte hade råd att studera eller att man ville vara tillgänglig på arbetsmarknaden. Det första argumentet indikerar att bidragsdelen i de aktuella studiestöden uppfattades som för låg. Om den vore högre skulle lånedelen bli mindre skrämmande. Det andra svaret antyder att nivån i antal kronor var för låg för att man ska klara att försörja sig på studiestödet. Vad gäller det tredje svaret angav fler män än kvinnor att de ville vara tillgängliga på arbetsmarknaden.

En intressant uppgift från dessa enkäter är att totalt drygt en fjärdedel av svaren indikerade att de arbetslösa inte kände till vilka utbildningar som fanns, vilka villkoren för studier var eller vad man kunde utbilda sig till. Här fanns uppenbarligen en informationslucka hos stora grupper.

Av vilka skäl skulle de arbetslösa kunna tänka sig att studera i framtiden? Nästan hälften kunde tänka sig att studera för att få ett arbete och en tredjedel för att förbättra yrkeskompetensen. I den grupp av arbetslösa som inte såg någon anledning att studera alls var medelåldern 50 år och nästan tre fjärdedelar kortutbildade. Här finns många av de svårrekryterade som i många avseenden har ett stort behov av utbildning.

De som var arbetslösa, men avstod plats i kommunal vuxenutbildning sedan de antagits kan delas in i tre kategorier. Den första kategorin uppgår till 60 procent och innehåller sökande som valde annan sysselsättning än de studier som man antagits till. Forskarna definierar detta

som övervägande ”positiva” avhopp. Gruppen består av fler kvinnor, fler yngre och fler med längre utbildningsbakgrund. En annan kategori var sökande som avstod eller tvingades avstå platsen på grund av problem relaterade till antingen lärare, pedagogik, kursval m .m. eller finansieringen. Denna grupp utgjorde totalt 26 procent, varav problem med finansieringen utgjorde en mindre del. Den tredje kategorin av avbrotts-/avhoppsskäl var t.ex. sjukdom, flyttning m.m. Denna grupp utgjorde 14 procent. De två senare kategorierna betecknas som mer ”negativa” avhopp. I denna grupp finns fler män, fler äldre och fler med kort utbildning.

För många av dem som hoppat av utan att gå till annan sysselsättning tillhör studieekonomin de viktigaste och avgörande frågorna. För de arbetslösa är problemen med studieekonomin helt dominerande. Bland dem som endast angivit en orsak till avbrotten fanns dock studie finansiering inte med bland de viktigaste orsakerna. Totalt sett spelar inte heller problem i samband med finansieringen någon särskilt stor roll.

För dem som är lite yngre är kommunal vuxenutbildning många gånger en väntplats till högskolan. Så fort man kommer in på högskolan hoppar man av studierna i kommunal vuxenutbildning. Andelen studieavbrott avtar med stigande ålder.

Män anger i högre utsträckning ekonomiska motiv för sitt avbrott än kvinnorna som i högre utsträckning anger sociala motiv (t.ex. ”måste ta hand om familjen”).

Undersökningen visar också att så länge finansieringen är ordnad fullföljer kortutbildade sina studier i lika hög utsträckning som de med längre utbildning eller annorlunda uttryckt – utbildningsbakgrund har liten betydelse för studiernas fullföljande så länge de ekonomiska behoven är tillgodosedda.

10 .2 .3 Undersökningar med fokus på det särskilda utbildningsbidraget, UBS

Siffror från forskare vid Umeå universitet om deltagarna i kommunal vuxenutbildning, inklusive Kunskapslyftet, hösten 1997 visar att totalt 56 000 personer uppbar det särskilda utbildningsbidraget, UBS (Axelsson & Westerlund, 1999).

Den grupp som rekryterades till Kunskapslyftet via UBS kan beskrivas enligt följande. Andelen kvinnor är högre i gruppen med UBS än den utan UBS. De som uppbar UBS var totalt sett något äldre än de utan. De med UBS verkar generellt sett ha längre arbetslöshetserfarenhet är de utan. De med längst arbetslöshetserfarenhet var män inom

grundläggande Kunskapslyft med UBS. Vad gäller arbetsinkomst visar det sig att de med UBS generellt hade en lägre inkomst än de utan UBS.

Andelen utländska medborgare var betydligt lägre bland dem inom Kunskapslyftet med UBS än dem utan. Kraven på kvalificering till arbetslöshetskassan och antal år i arbete kan här spela en stor roll.

På många sätt har det särskilda utbildningsbidraget rekryterat effektivt i så motto att det i huvudsak fångat den grupp som avsågs. Dock finns det vissa grupper som inte fick UBS, men som kanske ändå kan anses tillhöra målgruppen. Främst gäller det invandrare och andra potentiellt marginaliserade grupper.

Forskare från Göteborgs universitet som jämfört Kunskapslyftsdeltagare med UBS med olika jämförelsegrupper (arbetslösa och övrig befolkning) visar upp en liknande bild (Lander & Larsson, 1999a). Bland de studerande i Kunskapslyftet med UBS var andelen kvinnor större än för jämförelsegrupperna. Kunskapslyftsdeltagare med UBS har större relativ anslutning från vården och omsorgen vilket hänger samman med den stora andelen kvinnor.

UBS-deltagarna har viss erfarenhet av upprepad arbetslöshet, men inte i lika hög utsträckning som gruppen arbetslösa.

Människor i den övriga befolkningen tjänar mer än UBS-deltagarna och de arbetslösa. Män har kommit ned i betydligt lägre inkomst än den normala innan de låter sig rekryteras till Kunskapslyftet med UBS.

Göteborgforskarnas uppföljningsenkät efter ett år visar att när det gäller sambandet mellan studiefinansieringsformen och avbrottsfrekvensen hade SVUX den lägsta avbrottsfrekvensen och ”Annan” (för registret okänd form) den högsta. Här får UBS en mellanposition.

Genomgående inslag i dessa uppgifter om deltagarna i Kunskapslyftet med UBS:

  • Det är främst kvinnorna som utnyttjar UBS.
  • UBS-deltagare är i genomsnitt äldre än de utan.
  • Deltagare med UBS har i större utsträckning en kortare utbildningsbakgrund.
  • UBS-deltagare har längre erfarenhet av arbetslöshet än deltagare med annat statligt studiestöd.
  • UBS-deltagarna ligger inkomstmässigt mellan å ena sidan de arbetslösa och å andra sidan den övriga befolkningen och de med annan finansieringsform.

Ett avsnitt i redovisningen av resultaten från den riksrepresentativa enkäten behandlar frågan om deltagarna upplever tillfredsställelse med studierna eller om man gjort ett avbrott (Lander&Larsson, 2000).

Analyser av enkätsvaren i detta avsnitt ger en bredare bild av hur ekonomiska villkor påverkar studiegenomförandet.

En fråga i enkäten till deltagarna hösten 1998 gällde orsaken till eventuella studieavbrott och svaren visar på följande exempel. En fjärdedel angav att ekonomin var orsak till avbrottet, nästan lika många uppgav egen sjukdom som avbrottsfaktor och en femtedel att de fick ett arbete som de hellre ville ha än att börja studera. Även andra anledningar angavs.

En analys av vilka faktorer som ligger bakom att man angivit ekonomin som orsak till avbrott visar att ekonomiska motiv inte har särskilt stor påverkan på avbrotten trots att de i enkätsvaren anges vara bland de viktigaste. Ekonomiska faktorer, som om man haft UBS eller ej eller vilken inkomst man hade före studierna (1996), spelar ingen roll. Som starka negativa faktorer framstår i stället följande tre: att ha låg tillit till sin prestationsförmåga, att ha låg studiemotivation och att känna sig föga angelägen att alls börja studera. De som anger att ekonomin är en avbrottsorsak har betydligt lägre prestationstillit än de som inte gör det. Resultaten av dessa analyser visar att de anförda ekonomiska motiven för avbrott mer liknar svepskäl än reella anledningar till studieavbrott.

10 .2 .4 En CSN-undersökning av studiestödets användare

Utifrån utgångspunkten att UBS är det mest generösa studiestödet är en viktig fråga om studiestödet ger den rekryteringseffekt, med avseende på de mest prioriterade målgrupperna; kortutbildade, äldre, män, långtidsarbetslösa och invandrare, som man är ute efter.

En viktig och grundläggande ansats är att jämföra nybörjare och fortsättare. Nybörjare definieras här som studerande som för första gången registreras på en utbildning aktuell termin. Fortsättare kan definieras på olika sätt, men här gäller det dem som fortsatt sina studier en andra termin.

När det gäller dem som fortsätter sina studier, kan man se några skillnader mellan denna grupp och de som inte väljer att fortsätta och på vilket sätt kan dessa skillnader härledas till skillnader hos de olika studiestöden?

Allt detta kan mätas på flera olika sätt, men i huvudsak är det det särskilda utbildningsbidraget, UBS, som ska ställas mot andra, mindre fördelaktiga studiestöd som t.ex. SVUX och SVUXA.

Ovanstående frågeställningar är svåra att hitta svar på, men för att i någon mån få lite mer information om dessa förhållanden har Kun-

skapslyftskommittén låtit CSN göra en specialbearbetning av sitt register över studerande med olika studiestöd (CSN, 2000). Nedan redovisas resultaten av denna bearbetning, som i tid sträcker sig mellan hösten 1997 och hösten 1999.

Nybörjare och fortsättare med studiestöd – hur ser grupperna ut?

Undersökningen visar att nybörjarnas bakgrundskaraktäristiska varierar över tiden. Detta gäller dock inte könsfördelningen bland nybörjarna med studiestöd. I och med att männen i högre grad väljer att studera med annan studiefinansiering än statliga studiestöd (se även avsnitt 10.2.5), är andelen kvinnor bland dessa studiestödstagare högre än andelen kvinnor i vuxenutbildningen totalt sett. Bland dessa studie stödstagare ligger den mellan 70 och 75 procent.

Tabell 10.1 visar att andelen med enbart grundskola som högsta utbildning av de med UBS ökar mot slutet av perioden, dvs. under 1999. Andelen med tvåårig gymnasienivå med UBS minskar på motsvarande sätt. Hos SVUX, SVUXA ökar denna grupp under 1999.

Tabell 10.1 Andel fortsättare, hösten 1997, 1998 och 1999, uppdelat på utbildningsbakgrund och studiestöd, procent

H97

H98

H99

UBS Annat UBS Annat UBS Annat

Grundskola 25 13

24 9

34 13

2 åk

65 62

60 66

54 72

3 åk +

10 25

16 25

12 15

Summa

100 100 100 100

100 100

Anm. ”Annat” innebär SVUX eller SVUXA.

Källa: CSN, 2000, Specialbearbetning av register över studerande med olika studiestöd.

Dnr 13/2000.

Den äldre åldersgruppen bland dem med UBS ökar också i andel mot slutet av perioden. De som läser på grundskolenivå med UBS ökar i andel. Andelen invandrare med något av studiestöden UBS och SVUX, SVUXA går däremot ner över tiden.

Vad gäller de s.k. fortsättarnas fördelning visar det sig att över tid ökar andelen kvinnor i alla tre studiestöden (UBS, SVUX och SVUXA). Andelen med utländsk bakgrund minskar under samma period i SVUX och SVUXA. För UBS är andelsförändringarna mycket små.

Av de fortsättare vars andel ökar hos SVUX eller SVUXA samtidigt som UBS tar slut verkar många som läser på gymnasial nivå i stället återfinnas hos gruppen med SVUXA (se tabell 10.2). Där ökar andelen som läser på gymnasial nivå markant under hösten 1999. På grundläggande nivå minskar andelen i motsvarande grad.

Tabell 10.2 Andel nybörjare, hösten 1998, våren 1999 och hösten 1999, uppdelat på nivå aktuella studier och studiestöd, procent

H 98

V 99

H 99

UBS Annat UBS Annat UBS Annat

Grundläggande nivå 10 27

11 21

12 13

Gymnasienivå

90 73

89 79

88 87

Summa

100 100

100 100

100 100

Anm. ”Annat stöd” innebär SVUX eller SVUXA.

Källa: CSN, 2000, Specialbearbetning av register över studerande med olika studiestöd.

Dnr 13/2000.

Fortsättarna med UBS med tvåårig gymnasial nivå som högsta utbildning minskar i andel över tid samtidigt som andelen med enbart grundskola hos SVUX ökar.

De ungas andel med SVUX minskar över tid, möjligen som ett resultat av att de äldre, som tidigare hade UBS, återfinns i denna grupp. Inom gruppen studerande med UBS är förändringarna däremot betydligt mindre.

Vad händer när UBS tar slut? Studieavbrott eller övergång till annat stöd?

I syfte att studera avbrottsfrekvensen kan man jämföra de som tidigare haft UBS och som när UBS tar slut antingen avbryter sina studier helt eller byter till annat studiestöd. Dessa båda grupper jämförs sedan med avseende på de utvalda bakgrundsvariablerna. Det som CSN:s register kan ge i detta fall är uppgifter om huruvida de som haft UBS då maximalt antal dagar var uppnått sökte annat studiestöd (SVUX eller SVUXA) eller inte.

Avbrott i detta fall räknas på följande sätt: antal dagar har beräknats per person som har studerat med UBS under hösten 1997, våren 1998 och/eller hösten 1998. Man har sedan räknat av det maximala antal dagar med UBS som gäller för respektive grupp. De som påbörjade sin utbildning hösten 1997 hade möjlighet att få UBS i totalt 600 dagar. De

som påbörjade sina studier hösten 1998 hade endast maximalt 300 dagar.

Här har vi också antagit att den grupp som inte sökte något studie stöd efter att UBS tog slut därmed avbröt sina studier. De kan emellertid ha fortsatt sina studier med annan finansiering, t.ex. privata medel. Om detta säger dock CSN:s studiestödsregister inget.

Det var ca en tredjedel (ca 10 000) av dem med UBS som under våren 1999 bytte till annat studiestöd när det särskilda utbildningsbidraget tog slut. För två tredjedelar (ca 20 000) saknas det alltså någon registrering om nytt sökt studiestöd. I detta avseende finns ingen skillnad mellan kön eller medborgarskap. Varken nivå på tidigare utbildning eller studieomfattning uppvisar någon förändring i avbrottsfrekvensen. Däremot var det jämförelsevis fler avbrott bland dem som läste på gymnasienivå än på grundläggande nivå, vilket är lite förvånande med tanke på att variabeln utbildningsbakgrund inte i sig uppvisade någon skillnad i avbrottsfrekvens.

De som avbröt sina studier då UBS tog slut kom till en större andel från längre arbetslöshet än från kortare. Tabell 10.3 visar också att de som avbröt sina studier i högre grad kom ur gruppen arbetslösa än ur gruppen anställda.

Tabell 10.3 Fördelning mellan avbrott och sökning om annat stöd, våren 1999, uppdelat på arbetslösa och anställda, procent

V 99

Avbrott

Annat

Arbetslös

23

35

Anställd

77

65

Summa

100

100

Anm. ”Annat stöd” innebär SVUX eller SVUXA.

Källa: CSN, 2000, Specialbearbetning av register över studerande med olika studiestöd.

Dnr 13/2000.

Uppdelat på ålder visar det sig att ju äldre den studerande var i desto högre grad avbröt personen sina studier när UBS:en tog slut.

De som använde sina fyra terminer med UBS och de som inte gjorde det

En intressant grupp är de som hösten 1997 påbörjade sina studier med UBS och som hade möjlighet att fortsätta upp till fyra terminer. Visserligen visste de inte om att så var fallet vid kursernas början, men

redan under det första läsåret blev detta känt. Finns det någon skillnad mellan dem som använde alla fyra terminerna och dem som inte gjorde det?

Uppgifter från CSN:s register visar att de med UBS som läste alla fyra möjliga terminerna till viss del skiljer sig från dem som valde att läsa en kortare tid. Gruppen utgörs av fler kvinnor. De läser mer på grundläggande nivå och mindre på gymnasial nivå, men de har ändå en något längre utbildningsbakgrund än de som studerade en kortare tid. Det var färre av de yngre som tog möjligheten att studera med UBS alla fyra terminerna. De äldre gruppens andel ökar ju fler terminer som UBS användes.

Däremot finns ingen skillnad med avseende på medborgarskap och arbetslöshetserfarenhet.

10 .2 .5 Beskrivande statistik avseende deltagare med statligt studiestöd i gymnasial kommunal vuxenutbildning

I detta avsnitt redovisas uppgifter för hösten 1997 till våren 1999 utifrån Skolverkets halvårsvisa rapporter (Skolverket 1999l). Dessa redovisningar utifrån olika variabler, som t.ex. kön och utbildningsbakgrund ger endast översiktliga avspeglingar av läget en viss tidpunkt och kan inte i någon större utsträckning ge svar på statistiska samband eller förhållanden mellan olika variabler. Däremot kan de uppmärksamma på var t.ex. obalanser kan finnas och var det krävs mer och djupare undersökningar. Inledningsvis beskrivs läget för den totala fördelningen av deltagare utifrån studiefinansieringsform.

Antal deltagare per studiefinansieringsform

Tabell 10.4 visar hur deltagarnas studiefinansiering fördelade sig mellan åren 1997 och 1999. I dessa tabelluppgifter om deltagarnas studie finansiering ingår för hösten 1998 och våren 1999 även deltagare som avbröt eller aldrig ens påbörjade sina studier före tredje kursveckan. För våren 1999 handlade denna typ av avbrott enligt Skolverket om knappt 2 procent av kursdeltagarna.

Tabell 10.4 Deltagares studiefinansiering inom gymnasial kommunal vuxenutbildning hösten 1997 till våren 1999, antal deltagare, procent

Studiefinansiering

Antal deltagare

Andel av samtliga deltagare, %

Våren 1999 Hösten

1997

Våren 1998

Hösten

1998

Våren 1999

UBS

64 530 27,2 33,2 30,0 27,8

SVUXA

12 143

5,1 4,2 4,6 5,2

SVUX

12 102

4,5 3,7 4,1 5,2

Studiemedel

44 604 23,7 21,4 20,6 19,2

Annan finansiering

99 016 39,5 37,5 40,7 42,6

Totalt

232 395 100,0 100,0 100,0 100,0

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

De som inte uppbar något av de statliga studiestöden har registrerats i gruppen annan finansiering. Exempel på sådan annan finansiering kan vara utbildningsbidrag för arbetshandikappade, socialbidrag samt finansiering genom lån eller med egna medel.

Av samtliga deltagare våren 1999 finansierar ca 28 procent sina studier med det särskilda utbildningsbidraget, UBS. I jämförelse med hösten 1997 är det främst inom finansieringsformerna Studiemedel och Annan finansiering som större förändringar skett. Studiemedel har minskat med 4,5 procentenheter och Annan finansiering har ökat med drygt 3 procentenheter. UBS, liksom SVUXA, är våren 1999 tillbaka på i stort sett samma nivå som hösten 1997.

Mäns och kvinnors studiefinansiering

Skillnaden mellan mäns och kvinnors studiefinansiering framgår av tabell 10.5.

Tabell 10.5 Mäns och kvinnors studiefinansiering inom gymnasial kommunal vuxenutbildning, hösten 1997 till våren 1999, procent

Studiefinansiering

Män, % Kvinnor, %

Hösten

1997

Våren 1998

Hösten

1998

Våren 1999

Hösten

1997

Våren 1998

Hösten

1998

Våren 1999

UBS

22,6 27,7 23,4 22,5 29,1 36,1 33,0 31,1

SVUXA

4,9 3,9 4,3 4,9 5,1 4,3 4,7 5,5

SVUX

3,2 2,7 2,9 3,7 5,2 4,2 4,7 6,1

Studiemedel 28,3 25,2 24,8 22,7 21,3 19,4 18,8 17,6 Annan finansiering 41,0 40,5 44,6 46,2 39,3 36,0 38.8 39,7

Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0 100,0

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Kvinnor finansierar i högre grad än män sina studier med UBS, 31 procent mot 23 procent. Männen i sin tur finansierar i betydligt högre grad sina studier med studiemedel, 23 procent mot 18 procent för kvinnorna. I huvudsak är fördelningen lika från år till år utom för finansieringsformen Annan finansiering där männen ökat sin andel över tiden medan kvinnorna i stort sett ligger kvar på samma nivå våren 1999 som hösten 1997.

Deltagarnas studiefinansiering i förhållande till utbildningsbakgrund

Av samtliga som studerar minst en kurs i gymnasial vuxenutbildning våren 1999 och som finansierar sina studier med UBS har 89 procent en utbildningsnivå lägre än eller högst motsvarande 2-årig gymnasie utbildning, se tabell 10.6. 7 procent har en gymnasieutbildning som är mer än 2 år och 4 procent har eftergymnasial utbildning. Denna fördelning bland dem som har UBS skiljer sig en hel del från dem som har annat studiestöd. Både SVUX och SVUXA har betydligt fler med längre utbildning än tvåårig gymnasial nivå. Över hälften med annan

finansiering har en utbildning som är högst tvåårig gymnasial nivå. Här spelar naturligtvis de olika studiestödens urvalsregler in. Urvalsreglerna för det särskilda utbildningsbidraget, UBS, prioriterar kortutbildade tydligare än de andra stöden. Alla studiefinansieringsformer utom studiemedel har ett flertal deltagare med högst 2-årig gymnasial nivå.

Tabell 10.6 Studiefinansiering inom gymnasial vuxenutbildning våren 1999, studiestödens fördelning för deltagare med olika utbildningsbakgrund, procent

Utbildnings-bakgrund UBS SVUXA SVUX Studie-

medel

Annan finans.

Totalt

Okänd utbildning 0 1

0

2

2 1

Folk- eller grundskola

25 17

13 23

18 21

Gymn. utb. max 2 åk.

64 33

56 17

33 40

Mer än 2 åk. gymn 7 33

18 46

28 25

Eftergymn

4 16

13 12

19 13

Totalt

100 100 100 100 100 100

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

En annan typ av jämförelse som också fokuserar på deltagarens utbildningsbakgrund men som till skillnad från tabell 10.6 redovisar hur stor andel av deltagarna inom varje utbildningsnivå som finansierar sina studier med respektive finansieringsform visar att deltagare med högst 2-årigt gymnasium har högst andel UBS, 45 procent av dessa deltagare finansierar sina studier med UBS. Ju högre utbildning desto högre andel som finansierar studierna med andra medel än statliga studiestöd. För studerande med eftergymnasial utbildning finansierar cirka två tredjedelar sina studier med annan finansieringsform än statligt studie stöd.

Studiernas längd för deltagare i förhållande till studiestöd

Merparten av dem som deltog i gymnasial vuxenutbildning våren 1999 hade studerat även tidigare under perioden sedan Kunskapslyftet startade. Av männen var en knapp tredjedel nyinskrivna våren 1999, vilket var en något större andel än för kvinnorna.

Vad gäller deltagarnas studiestöd för olika utbildningsomfattning kan man uttrycka det som att ju längre en deltagare har studerat desto troligare är det att hon eller han har UBS. Av dem som är nyinskrivna våren 1999 är det endast hälften så stor andel som har UBS i förhål-

lande till dem som studerat flera terminer. Högst andel UBS har de kvinnor som studerat mer än ett halvår, 37 procent.

Studiefinansiering och studieomfattning

Deltagares studieomfattning uttryckt som andel av heltidsstudier varie rar med studiestöd, men även i förhållande till hur sammanhängande studierna bedrivs.

De allra flesta av deltagarna i vuxenutbildning som läser fler terminer gör det i en följd utan uppehåll. Endast knappt 8 procent av deltagarna har studerat med terminsuppehåll. Hög studieomfattning har framför allt de som studerat sammanhängande de senaste terminerna, högre än för dem som gjort studieuppehåll och de nyinskrivna.

Nybörjarna, uttryckt som de nyinskrivna våren 1999, hade totalt sett låg studieomfattning och särskilt låg studieomfattning har de nyinskrivna med Annan finansiering. Det är inte orimligt att anta att det i denna grupp finns många av dem som kompletteringsläser ett par kurser med betydligt mindre omfattning än de med större utbildningsbehov och att de därför saknar behov av statliga studiestöd. Fortsättningsstuderande däremot som läser utan uppehåll mellan terminerna har hög studieomfattning. Särskilt hög studieomfattning har de som studerar med UBS, oavsett hur sammanhängande man studerar över terminerna.

Ett annat sätt att mäta studiernas omfattning i förhållande till studie stöd är att utgå från antal studerade verksamhetspoäng uppdelat i olika poängintervall. En jämförelse mellan deltagare utan statligt studiestöd och samtliga deltagare visar att bland deltagare utan studiestöd studerar endast knappt var fjärde mer än 200 verksamhetspoäng. Här jämförs poäng per halvår. Motsvarande andel av samtliga deltagare är 56 procent. Bland deltagare som finansierar sina studier med UBS studerar endast 14 procent mindre än 200 verksamhetspoäng (där 378 poäng är heltid per halvår).

För att ge en viss relief åt denna av Skolverket presenterade och återkommande statistik kan vi även helt kort redovisa några resultat utifrån den enkätundersökning som Skolverket genomfört under sommaren och hösten 1999 (Skolverket, 2000c). Projektet som kallas ”Lyft eller Bredd?” och som överlämnades till Utbildningsdepartementet den 20 februari 2000, har genom några enkätfrågor lyckats samla in vissa uppgifter med bäring på studiestödssystemet som tidigare inte funnits tillgängliga. Bland annat ges en bild av den bredd och variation av olika finansieringsformer som de studerande i kommunal vuxenutbildning utnyttjar under studietiden.

En fråga gällde hur man finansierade sina studier läsåret 1997/98. Förutom de huvudsakliga statliga studiestöden, UBS, SVUXA, SVUX och Studiemedel har deltagarna uppgivit ett femtontal olika finansie ringskällor som i olika grad utnyttjats ensamt eller tillsammans med andra medel. De viktigare bland dessa är inkomst av arbete, hel eller deltid (ca 24 procent), närstående familjemedlem (ca 10 procent), akassa (6,4 procent), socialbidrag (5,3 procent) och egna sparade medel (4 procent). Nästan två tredjedelar uppger att de i någon utsträckning utnyttjat de fyra större statliga studiestöden.

En annan enkätfråga avsåg frågan vilket av dessa finansieringssätt som var det viktigaste. Här anger huvuddelen av de svarande att någon av följande finansieringssätt betytt mest: UBS (23 procent), Studiemedel (18 procent), arbete, hel eller deltid, (16 procent), SVUXA (6,2 procent), SVUX (4,3 procent) och a-kassa (3,6 procent). Övriga mindre finansieringssätt var, var för sig, den viktigaste finansieringen för ytterst få deltagare, men utgjorde ändå sammantaget knappt 30 procent. De viktigare formerna av statliga studiestöd var tillsammans den viktigaste finansieringskällan för drygt hälften av deltagarna.

En tredje fråga med bäring på finansieringsfrågorna handlade om huruvida ekonomin under studierna var bättre eller sämre än tiden strax före. Majoriteten av de svarande menade att ekonomin var i stort sett lika medan drygt 10 procent uppgav att ekonomin var bättre eller betydligt bättre än under tiden före studierna. Drygt 30 procent svarade att ekonomin var sämre eller betydligt sämre under studietiden.

Att bearbeta informationen om studiestödsfrågorna tillhörde dock inte detta skolverksprojekts huvudfokus varför en analys av dessa frågor inte kan redovisas här. I en sådan analys skulle t.ex. både regressions- och korrelationsanalyser kunna användas för att visa hur de olika frågornas resultat förhåller sig till varandra.

10 .2 .6 Deltagare i Kunskapslyftet med anställning – en Ams-undersökning

När det gäller de anställda är det arbetstagaren som ansöker om det särskilda utbildningsbidraget, UBS, hos CSN medan arbetsgivaren anmäler vakansen till arbetsförmedlingen som ska anvisa en långtidsarbetslös. Utifrån detta finns det två sätt att mäta dylika vikariat: antingen via det antal arbetstagare som fått bifall och utnyttjat beslut om UBS, eller via anmälda vikariat inom Kunskapslyftet på arbetsförmedlingen (Ams, 1999g).

En jämförelse av dessa siffror som Ams har gjort visar på stor diskrepens. Dessutom finns det stora regionala skillnader. Under den första 18-månadersperioden, juli 1997 till december 1998, utnyttjade ca 30 000 arbetstagare beviljad UBS enligt uppgifter från CSN samtidigt som antalet anmälda Kunskapslyftsvikariat uppgick till knappt 15 000. På grund av denna diskrepens har en enkätundersökning, på uppdrag av Ams, genomförts under september 1999 bland personer med anställning som studerar eller studerat i Kunskapslyftet under år 1999. Syftet med enkätundersökningen var att få kartlagt i vilken omfattning och på vilket sätt vikariat tillskapats för de arbetstagare som utnyttja t sitt beslut om UBS.

Ams poängterar i sin rapport att ett påtagligt hinder för att vikaria ten inom Kunskapslyftet ska komma till arbetsförmedlingens kännedom är nuvarande organisation med delat ansvar mellan CSN och Ams. Det kan också finnas statistiska felkällor i registerdata.

Reella orsaker till att så få vikariat kommit till stånd vid arbetsförmedlingen kan vara:

  • Arbetsgivaren har inte rekryterat någon vikarie.
  • Arbetsgivaren har disponerat om personal.
  • Arbetsgivaren har själv löst sitt vikariebehov utan inblandning av arbetsförmedlingen.
  • Arbetsgivaren har lagt ut rekryteringsuppdrag på andra företag.
  • Arbetsförmedlingen har inte haft lämpliga vikarier att anvisa.

Resultat av enkätundersökningen

En stor andel av de studerande angav att motivet att börja studera i Kunskapslyftet var att skaffa sig utbildning för vidare studier (41 procent) eller att få nya arbetsuppgifter/byta yrke (28 procent). Här föreligger en tydlig och intressant skillnad mellan män och kvinnor. Män anger i högre utsträckning motivet att skaffa sig utbildning för vidare studier. Kvinnorna anger oftare motivet att höja/fördjupa kompetensen.

Två tredjedelar av dem som svarat på enkäten har kommunal anställning. Totalt är det drygt tre fjärdedelar som arbetar inom offentlig sektor. Endast var femte kommer från privat sektor. Det är främst kvinnor och yngre som svarat att de är anställda inom offentlig sektor. Nästan hälften av männen kommer från privat sektor medan motsvarande siffra för kvinnorna endast är 13 procent. En stor andel arbetade inom kommunernas vård- och omsorgssektor i anslutning till att de började studera. Av dessa hade drygt 30 procent anställning som undersköterska, knappt 30 procent som vårdbiträde och 18 procent arbe-

tade inom barnomsorgen. Av de som anvisades till vikariat inom vård och omsorg var knappt tre fjärdedelar arbetssökande inom vård och omsorg och 82 procent hade utbildning för sökt arbete.

Efter avslutade studier var det 35 procent som fortsatte sina studier. Knappt 10 procent fanns hos ny arbetsgivare. Knappt hälften gick tillbaka till samma arbetsplats med antingen samma (36 procent) eller nya (10 procent) arbetsuppgifter. Kvinnorna har i högre utsträckning återgått till samma arbetsplats i jämförelse med männen. Männen fortsätter i högre grad sina studier än kvinnorna (42 procent jämfört med 33 procent).

Relativt många, två tredjedelar, av samtliga svarande har finansierat studierna med enbart UBS. En tredjedel av de anställda har dock under studietiden haft en kompletterande inkomst vid sidan av det särskilda utbildningsbidraget. Kvinnorna har i mindre utsträckning än männen utfyllnad av inkomst från arbete.

Av de heltidsstuderande svarar 12 procent att de haft utfyllnad från sin arbetsgivare och 14 procent annan utfyllnad (extraarbete, sjukpenning, föräldrapenning eller annat statligt studiestöd).

Av de deltidsstuderande har nästan hälften finansierat studierna med enbart särskilt utbildningsbidrag. En tredjedel har finansierat sina studier med UBS i kombination med arbete. 17 procent anger annan utfyllnad och 4 procent har utfyllnad av arbetsgivaren.

Totalt sett anser 56 procent att studiefinansieringen inte varit särskilt ekonomiskt påfrestande för familjens ekonomi. Endast 10 procent uppger att studiefinansieringen varit mycket påfrestande.

Finansiering med enbart UBS är vanligare bland dem i åldern 35 år eller äldre jämfört med de yngre. De äldre har färre sidoinkomster. De yngre uppger i större utsträckning (46 procent) än de äldre (38 procent) att studiefinansieringen upplevts som mycket eller ganska ekonomiskt påfrestande för familjens ekonomi.

En annan undersökning som fokuserat på förhållandena på arbetsmarknaden är en rapport från IFAU som ganska entydigt visar att alltför höga ersättningar (stöd) kan verka ”fördröjande” i systemet (Carling, 1999) När a-kassan sänktes 1996 från 80 procent till 75 procent ökade övergångarna från arbetslöshet till arbete. Redan innan själva sänkningen genomfördes, ökade jobbövergångarna på grund av den förväntade sänkningen. Forskarna frågar sig om inte en snabbare sänkning av a-kassan hade lett till en tidigare återhämtning av sysselsättningsnivån? Forskarna menar också att det finns starka skäl för resonemanget att ju mer generös arbetslöshetsersättningsnivån är, desto svagare blir incitamenten, under vissa förutsättningar, att söka jobb.

10 .3 Reflektioner

I detta avsnitt kommenteras inledningsvis kapitlets första avsnitt som handlade om dagens studiestöd och det framtida, av riksdagen antagna, studiestödssystemet. Särskilt fokus riktas mot förhållandet mellan reglerna för studiestödet och möjligheten till ett flexibelt livslångt lärande. Därefter görs ett försök att sammanfatta och urskilja de gemensamma dragen i de utredningar och den statistik som tagits fram bland annat med avseende på studiestödens rekryterande effekter för olika för kommittén intressanta grupper.

10 .3 .1 Diskussion med fokus på studiestödssystemen

Rent generellt finns det vissa delar i dagens studiestödssystem som komplicerar livet för både den studerande och för handläggande myndighet. Inte minst uppfattas vissa regler, som gäller olika för olika stöd, som både orättvisa och onödigt byråkratiska. Till exempel regeln om s.k. halvtidsuppräkning där kopplingen till dagpenningen i arbetslöshetskassan gör att en studerande med UBS, som tidigare arbetat halvtid och därför har halv dagpenning, endast får halvt belopp vid heltidsstudier. En studerande med SVUX eller SVUXA skulle i samma situation ha fått räkna upp ersättningsnivån till heltid för heltidsstudier. (CSN, 1999a)

En annan regel som fått viss kritik handlar om längsta tid för utbetalning av UBS. Med nuvarande regel, högst tolv heltidsmånader, kan UBS upphöra mitt i termin eller en kurs. För alla inblandade borde det vara positivt om beviljande myndighet fick förlänga längsta tid för utbetalning så att den sammanföll med en naturlig brytpunkt, t.ex. terminsskifte eller kursens slut. SVUX eller SVUXA beviljas antingen för hel termin eller hel kurs eller inte alls. UBS är dock mer flexibelt i så motto att man kan börja studera när man vill på terminen.

Ett annat liknande problem är skillnaderna i kraven på förvärvsarbete för behörigheten till de olika studiestöden. Kraven på de arbetslösa i SVUXA (tre år) och UBS (i praktiken 6 månader) visar t.ex. att det förmånligare stödet har lägre krav. Detta kan på många sätt vara ett problem.

Detta är emellertid förhållanden om vilka Kunskapslyftskommittén inte har anledning att lämna några konkreta förslag, även om de på många sätt skapar hinder på vägen till studier i allmänhet och det flexibla lärandet i synnerhet. Kommitténs förslag handlar om tiden efter Kunskapslyftet och då har det nya studiestödssystemet trätt i kraft.

Hur ska då det nya studiestödssystemet dimensioneras och hur förhåller det sig nya till Kunskapslyftskommitténs syn på framtidens vuxenutbildning?

De beräkningar som redovisas i propositionstexten visar att det nya studiemedlet kommer att omfatta 482 100 studerande varav 108 200 inom vuxenutbildningen och 71 100 med det högre bidraget för vuxenstuderande på grund- och gymnasie nivå. Regeringen skriver att det erfarenhetsmässigt är en rimlig långsiktig nivå mot bakgrund av erfarenheterna av utnyttjandet i SVUX/SVUXA-systemen.

Hur många heltidsstuderande de 71 100 motsvarar är osäkert. Ett närmare ställningstagandet till dimensioneringen av det högre bidraget kommer att fattas i samband med att riksdagen tar ställning till de ekonomiska ramarna för åren 2001–2003. Ett sätt att beräkna detta kan dock vara att relatera till den volym inom SVUX och SVUXA som hösten 2003 planeras föras över till det prioriterade bidraget. Om man tar hänsyn till att en del av dessa läser deltid eller kortare kurser kan man uppskatta att det omräknat till heltidsplatser motsvarar omkring 40 000 heltidsstuderande, vilket också innebär att ett motsvarande antal platser har en studiestödsfinansiering. Hur denna siffra förhåller sig till efterfrågan eller till behovet hos vissa grupper kortutbildade är också osäkert. Trots att den exakta förordningstexten inte är beslutad än kan man anta att det förmodligen inte kommer att räcka till alla som fyller kraven och har behov av utbildning. Bidraget ska dessutom finansieras med ett ramat anslag vilket implicerar någon form av urvalsförfarande. Regeringen menar att resursramen bör kunna avpassas i förhållande till förändrade utbildningsbehov i samhället, tillgången på allmänna medel samt läget på arbetsmarknaden.

Införandet av en fribeloppsgräns för vuxenstuderande måste anses vara tveksamt ur perspektivet att många vuxenstuderande läser på deltid och har ett arbete vid sidan om. Vid deltidsstudier ökas visserligen fribeloppsgränsen vilket gör att det finns visst utrymme för förvärvsinkomster vid sidan om. Dock måste införandet av en inkomstgräns anses utgöra en viss begränsning eftersom varken SVUX eller SVUXA tidigare inte hade någon inkomstgräns. Hur många som kommer att påverkas av införandet av en fribeloppsgräns är i dag osäkert. Beräkningar i studiestödspropositionen visar att 18 procent av dem som studerade inom kommunal vuxenutbildning hade en inkomst över fribeloppsgränsen, 91 000 kr per år. Hur många deltidsstuderande som kommer över gränsen för aktuellt fribelopp för deltidsstudier är i dag osäkert.

I det nya systemet är bidragsdelen skattefri. Tidigare påverkades stödbeloppet efter skatt av hur mycket man tjänat under den del av året

som föregick studierna. Reglerna i det nya systemet påverkar dem positivt som påbörjar utbildningen i t.ex. oktober och har tjänat in en del pengar redan. Studiestödsbeloppen ”störs” inte av tidigare inkomst längre. På detta sätt har en större flexibilitet byggts in i systemet vilket Kunskapslyftskommittén tycker är positivt.

Att bidragsdelen i det nya systemet gjorts skattefri påverkar även fribeloppet i så motto att bidragsbeloppen inte längre har någon betydelse för fribeloppsgränsens beräknande. Tidigare inräknade man de skattepliktiga bidragen i studiestöden i underlaget för hur mycket man fick tjäna under ett år innan bidragen minskades.

När det gäller åldersgränser skiljer sig det nya systemet inte särskilt mycket från nuvarande system om man bortser från det särskilda utbildningsbidraget, UBS. Efter 50 års ålder har man små möjligheter att komma i fråga för studiefinansiering via de statliga studiestöden. UBS sträcker sig till 55 år, men efter 2002 finns, med planerat system, inte stora möjligheter till studiestöd för personer över 50 år. I perspektivet – det livslånga lärandet – är det naturligtvis olyckligt om personer över 50 år i praktiken ska vara utestängda från de statliga studiestödssystemen. Hur hårt denna åldersgräns verkligen kommer att tillämpas är i dag osäkert. Dagens SVUX och SVUXA tillåter i praktiken, trots de angivna åldersgränserna, en liten andel (ett par procent) äldre än 50 år.

Att kopplingen till a-kassan tas bort ger definitiva fördelar för dem som har låg eller ingen dagpenning i a-kassan. Däremot bidrar detta till problem i rekryteringen av dem med högre dagpenning i a-kassan.

När det gäller korttidsstudiestöden var det grundläggande syftet är att rekrytera kortutbildade till studier samt stimulera till en vidare utbildning. Kunskapslyftskommittén menar att syfte är mycket gott. Emellertid visar utredningar och statistik gjorda av CSN att stöden ger upphov till stora administrationskostnader och, framför allt, att endast en mindre del av bidragstagarna går vidare till längre studier. Syftet uppfylls därmed i mycket låg grad. Istället har stödet främst använts för att ge aktiva med förtroendeuppdrag inom fackliga organisationer och handikappföreningar ökade samhällskunskaper. Förändringarna i samband med det nya studiestödets införande 2001 innebär bland annat att resurser motsvarande korttidsstudiestödet och internatbidraget inte längre ska regleras i studiestödslagen utan istället anvisas som statsbidrag till fackliga organisationer och handikapporganisationer för i princip samma utbildning som nu. Reglerna för vilka som kan erhålla bidraget samt för vilken utbildning ska i princip vara samma som idag. Även timersättningen ska försvinna. Förändringarna träder i kraft i och med det nya studiestödssystemet den 1 juli 2001.

Under 1997 fick nästan 18 000 personer korttidsstudiestöd och/eller internatbidrag och 3 800 fick timersättning (SOU 1998:131). Antalet ersättningstagare sjönk dramatiskt 1998. Knappt 250 personer uppbar timersättning under i genomsnitt 100 timmar per år (CSN, 1999b). Denna lilla grupp, knappt fem procent av särvuxeleverna, kommer att förlora arbetsinkomst eller arbetslöshetsersättning i samband med deltagande i studier. Ersättningens minskade omfattning beror på att tidigare hade även invandrare som läste sfi rätt att uppbära timersättning vid förlorade arbetsinkomster. Regeln togs emellertid bort 1998.

Både korttidsstudiestödet och internatbidraget har enligt CSN minskat i omfattning under flera år. Cirka 6 000 personer uppbar dessa bidrag under 1998, vilket innebar en minskning med 40 procent jämfört med föregående år. Hälften av dem som får korttidsstudiestöd studerar mindre än 40 timmar per år (CSN, 1999b).

Anslagen för 2000 är drygt 4 miljoner kronor för timersättning och drygt 36 miljoner kronor för korttidsstudiestödet samt internatbidraget (Statsliggaren, 2000).

Argumenten som regeringen framför för att omfördela eller ta bort ovannämnda ersättningar är flera. Framför allt är en renodling av studiestödssystemet eftersträvansvärt. Syftet med dessa stöd har varit att rekrytera kortutbildade till längre studier, men enligt CSN har stödet verkat i den riktningen för endast fem procent av stödtagarna (CSN, 1999b). Därutöver har inte resurserna för korttidsstudiestöd och internatbidrag utnyttjats till fullo under flera år varför tillgängliga medel skurits ned redan tidigare. Regeringen menar även att de studerandes försörjning ofta tillgodoses på annat sätt, bland annat genom att ”[s]tatliga och kommunala bidrag såsom sjukbidrag, förtidspension, handikappersättning, socialbidrag [som regel lämnas] under den tid eleven studerar” (prop. 1999/2000:10).

Skälet som anges för att ta bort timersättningen är att det numera utges i ytterst liten omfattning och att det blir en onödigt stor administration för enbart ca 250 personer.

Under senare år har utbudet av orienteringskurser utvecklats som ett sätt att rekrytera och motivera kortutbildade till vuxenutbildningen. Kurserna innehåller ofta en blandning av olika ämnen men har även praktiska inslag. Verksamheten har visat sig fungera väl och rapporter från anordnare runt om i landet pekar på rekryteringseffekter. Dylika studier har varit möjliga att finansiera med arbetslöshetsersättning. Dessa kurser kan mycket väl ha tagit över rollen som språngbräda till vidare studier från de enskilda kurser som har varit möjliga att finansiera med korttidsstudiestödet. Ett borttagande av korttidsstudiestödet innebär att det kan uppstå problem för dem som inte är berättigade till

arbetslöshetsersättning. En stor andel av denna grupp har dock inte heller varit berättigad till korttidsstudiestödet, eftersom det vänder sig till arbetstagare.

Kunskapslyftskommittén lämnar emellertid i detta betänkande förslag på hur studiestödssystemet bör se ut efter det att Kunskapslyftsprojektet avslutats. Förslaget, som tar sin utgångspunkt i den studie stödsproposition som riksdagen antog hösten 1999, medger kortare studier utan lånedel på orienteringskurser. Kunskapslyftskommittén bedömer att orienteringskurser i kombination med de föreslagna studie stödssystemet bör täcka större delen av det tomrum som korttidsstudiestödet lämnar när det gäller möjligheten för lågutbildade att pröva på studier under en kortare period. Kunskapslyftskommittén anser att studiestödssystemet måste innehålla element som gör det möjligt att under en period studera i begränsad omfattning, kanske för att den studerande ska pröva på studier eller för att kombinera studier med arbete.

En stor del av de kortare studiestöden har utnyttjats av arbetshandikappade arbetstagare. Gruppen har en generellt sett lägre utbildningsnivå än befolkningen i stort och är därför en grupp som berörs av ett borttagande av korttidsstudiestödet. Under 1998 omfattade de konjunkturoberoende åtgärderna för arbetshandikappade 54 000 personer varav 48 000 lönebidragstagare och 6 000 med skyddad anställning hos offentlig arbetsgivare (OSA). Arbetsgivarna inom dessa konjunkturoberoende åtgärder har ett utvecklingsansvar inbyggt gentemot arbetstagaren. Bland annat finns en skyldighet att upprätta individuella handlingsplaner för de anställda. Handlingsplanerna ska ha inslag som ger möjlighet till förbättrad arbetsförmåga för den anställde, vilket kan innebära till exempel kamratstöd, arbetshjälpmedel och inte minst kompletterande utbildning. Den enskilde ska ha möjlighet att bygga upp sin kompetens.

Samhall är ett aktiebolag med ca 30 000 anställda som har ett avtal med staten. Bolagets verksamhetsidé är att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten för personer med arbetshandikapp. I Samhalls planeringsriktlinjer för år 2000, som omfattar koncernens mål och prioriteringar, anges att en särskild fokusering på utbildning och kompetensutveckling ska ske. Bland annat sker en särskild satsning på baskunskaper för alla anställda med arbetshandikapp under åren 2000– 2001 som innebär att de ska erbjudas att genomgå ett basblock på minst 30 timmar.

Målet för de konjunkturoberoende åtgärderna är att verksamheten ska fungera som en sluss och på sikt ska lönebidraget eller den skyddade anställningen inte längre behövas.

För mer detaljer, se vidare i avsnitt 10.4 där Kunskapslyftskommittén lämnar förslag på förändringar inom området korttidsstudiestöd.

10 .3 .2 Sammanfattande diskussion utifrån redovisade statistik- och forskningsresultat

Vad kan man då utläsa av de undersökningar och rapporter som KLK har redovisat? Det är tyvärr inte en helt entydig bild som tecknas. De grupper som undersökts har dessutom olika förutsättningar. Vissa går på högskolan och andra inom kommunal vuxenutbildning. Det man trots allt kan säga ligger på ett relativt generellt plan.

Ekonomin har betydelse när det gäller att styra elevströmmarna. Den har också betydelse för rekrytering till studier överhuvudtaget. Hur studiefinansieringssystemet är utformat påverkar alltså rekryteringen. Det är dock ett trubbigt instrument då många andra variabler påverkar rekryteringen till vidare studier.

I samband med större satsningar som t.ex. Kunskapslyftet visar det sig att de som i satsningens början söker sig till utbildning i första hand är de med de för gruppen bästa förutsättningarna. Dock rekryteras efter hand en stor del av den tilltänkta målgruppen. Jämfört med andra tidigare satsningar uppvisar deltagare i Kunskapslyftet med UBS den största och snabbast uppfyllda samstämmigheten med intentionerna. Att den högre bidragsnivån i kombination med urvalsreglerna skulle ha påverkat denna positiva utveckling verkar rimligt att anta. Däremot ger dessa resultat inga tydliga indikationer på att ett studiestöd enbart bestående av bidrag ensamt skulle vara det allra bästa sättet att rekrytera dessa grupper.

För många med extra utgifter som t.ex. försörjningsansvar för barn är det mycket som talar för att de nivåer som erbjudits inom dagens studiestödssystem inte varit tillräckliga. En högre bidragsnivå och möjligheter till lån för extra utgifter i enlighet med studiestödspropositionen verkar vara rätt väg att gå för dessa grupper.

De allra mest svårrekryterade grupperna verkar inte i särskilt hög utsträckning påverkas av förändringar i studiestöden. Det verkar t.ex. alltid ha varit svårt att rekrytera vissa grupper av män till vuxenstudier. Rapporterna visar dock att rekrytering av arbetslösa till studier, i större utsträckning än många andra grupper, handlar om studieekonomin.

För vissa grupper innebär reglerna i SVUX en behörighetsbegränsning. Reglerna för förvärvsarbete begränsar t.ex. möjligheten för många invandrare. Detta leder till att man måste minska kraven på tidigare arbetslivserfarenhet för att kunna rekrytera dem som inte har fått

in en fot på arbetsmarknaden. De som har låg dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen tjänar dessutom på att ta studiemedel i stället för SVUX. Här ligger en möjlig ytterligare förstärkning av rekryteringen av dem med en svagt fäste på arbetsmarknaden i att frångå kopplingen till a-kassenivån. Till viss del stöds detta av enkätsvaren. Inte minst när det handlar om uppfattningen om en rimlig bidragsnivå i studiestödet och oviljan att ta lån för studier.

En del av studieavhoppen och studieavbrotten beror på problem med studiefinansieringen, men bilden är inte entydig och det handlar inte bara om ersättningsnivåerna. Många anledningar samvarierar och de problem som kopplas till studiefinansieringen kan även grundas i att man inte uppfyller de krav som är knutna till stödet, ofta beroende på att man inte tillhör målgruppen.

Rekryteringseffekten av UBS i kombination med Kunskapslyftet visar sig på många sätt vara större och mer i linje med intentionerna än tidigare satsningar.

Av samtliga deltagare våren 1999 finansierar ca 28 procent sina studier med det särskilda utbildningsbidraget, UBS. Studiemedel har minskat och Annan finansiering har ökat. UBS, liksom SVUXA, är våren 1999 tillbaka på i stort sett samma nivå som hösten 1997.

I huvudsak är utvecklingen av könsfördelningen lika från år till år utom för finansieringsformen Annan finansiering där männen ökat sin finansiering över tiden medan kvinnorna i stort sett ligger kvar på samma nivå våren 1999 som hösten 1997.

Ju högre utbildning desto högre andel som finansierar studierna med andra medel än statliga studiestöd. Alla studiefinansieringsformer utom studiemedel har ett flertal deltagare med högst 2-årigt gymnasium.

Vad gäller deltagarnas studiestöd för olika utbildningsomfattning kan man uttrycka det som att ju längre en deltagare har studerat desto troligare är det att hon har UBS.

De som har studiestöd har i regel högre studieomfattning. Bilden av nybörjargruppen studiestödstagare är inte entydig. Dock kan man säga att ju längre Kunskapslyftet fortgår desto mer attraheras nya grupper av äldre och deltagare med enbart grundskola som högsta utbildningsnivå. Samtidigt minskar andelen invandrare i alla studie stödsgrupper över tid. Samtidigt med att UBS upphör för många under 1999 ökar andelen med tvåårig gymnasienivå i SVUX och SVUXA.

När det gäller de s.k. fortsättarna visar det sig att männen inte fortsätter i samma grad som kvinnorna och att personer med utländsk bakgrund inte heller fortsätter i lika hög utsträckning. Mot slutet av perioden ökar fortsättarnas andel inom de mindre förmånliga studiestöden SVUX och SVUXA.

Av avbrottsstatistiken kan man utläsa att många av de s.k. mer utsatta grupperna avbryter sina studier när det mer fördelaktiga studie stödet, UBS, inte längre utbetalas. Detta gäller t.ex. de äldre och de med längre arbetslöshetserfarenhet. Dock är inte bilden entydig eftersom studerande på gymnasial nivå samtidigt avbryter i högre grad än de studerande på grundläggande nivå, en grupp som kan sägas vara i starkare behov av utbildning.

Det är de med de mest grundläggande utbildningsbehoven och de äldre som utnyttjade det särskilda utbildningsbidragets alla fyra terminerna. På många sätt kan detta sägas vara en förväntad ordning.

Den bild som Kunskapslyftskommittén får av systemet med anställda inom Kunskapslyftet och de vikariat som är knutna till dessa är inte entydigt positiv. Främst eftersom vikariat tillsatta och registrerade av arbetsförmedlingen till följd av Kunskapslyftet har skapats i betydligt lägre omfattning än vad som var avsett. Ams anser att den viktigaste förklaringen till att så få vikariat kom till arbetsförmedlingens kännedom är den administrativa organisationen med flera myndigheter involverade i handläggningen av UBS. Till exempel gör CSN inte någon kontroll av att arbetsgivaren har uppfyllt sin del av regelverket. Ams menar att det framkommit ur enkäten att arbetsgivarna givits möjlighet att till stor del själva diktera villkoren beträffande vilka personer som tagits in som vikarier. I vilken mån detta skett i samförstånd med arbetsförmedlingen är däremot omöjligt att utläsa ur enkäten.

Sett utifrån de äldre studerandes synvinkel verkar man i högre grad klara sig med enbart UBS än de yngre. Man har färre sidoinkomster än de yngre och uppger i lägre grad att finansieringen varit ekonomiskt påfrestande. De äldre har alltså haft mindre problem än de yngre. En förklaring kan vara att de yngre ofta har lägre dagpenning eftersom de ännu inte har kommit upp i de äldres lönenivå. Dessutom är det troligt att det finns fler yngre i gruppen deltidsarbete/deltidsstudier vilket också påverkar dagpenningen. Det kan också handla om att de i gruppen upp till 34 år i högre utsträckning har försörjningsansvar för barn. Av alla uppger endast en av tio att tiden med UBS varit mycket påfrestande på ekonomin. Samtidigt har endast en tredjedel haft sidoinkomster parallellt med studierna.

Som ett resultat av de obalanser som framkommit av Ams undersökning skriver regeringen i CSN:s regleringsbrev (991222) att arbetet med UBS måste fås att fungera betydligt bättre. Det måste därvidlag skapas en fungerande kontrollrutin. Regeringen ska bl.a. komplettera förordningen så att arbetsgivaren med intyg ska åta sig att tillhandahålla uppgifter för kontroll av arbetsgivaren. Regeringen överväger även att inför någon typ av sanktioner mot de arbetsgivare som misssköter sig.

IFAU-rapporten beskriver vad som händer med genomströmningen till arbete från arbetslöshet i samband med förändringar av nivån i arbetslöshetsförsäkringen. Parallellen till Kunskapslyftskommitténs övervägningar om studiestödet är inte självklar, men det är nog inte orimligt att dra slutsatsen att alltför höga ersättningar i studiestödet i förhållande till lönenivån kan ha en negativ inverkan på studiegenomströmningen. Det finns uppgifter på att studier i kommunal vuxenutbildning i kombination med lågt studieintresse uppfattas som ett lämpligt sätt att spendera sin tid i väntan på högskoleplats eller i brist på andra alternativ.

10 .4 Förslag och kostnader

10 .4 .1 Förslag på förändringar av studiestödssystemet

En av utgångspunkterna för Kunskapslyftskommitténs övervägningar när det gäller frågor kring studiestödet har varit uppfattningen att den enskilde vuxenstuderande inte ska behöva förlita sig på ett studiestödssystem som kräver skuldsättning för studier på grundskolenivå. Det är ett samhälleligt ansvar att alla medborgare garanteras en grundskole utbildning utan att under tiden behöva låna pengar till sitt uppehälle. Högsta bidragsnivån i det föreslagna studiestödssystemet enligt studie stödspropositionen (prop. 2000:10) motsvarar en 82-procentig bidragsnivå. Kunskapslyftskommittén anser att systemet behöver kompletteras med ytterligare en bidragsnivå för studier på grundläggande nivå där hela studiestödet utgörs av bidrag.

Kunskapslyftskommittén föreslår att ytterligare en bidragsnivå inrättas för studier på grundläggande nivå där hela studiestödet, på i dag ca 7 100 kr per månad, utgörs av bidrag.

De regler som i studiestödspropositionen föreslås gälla för tilläggslån utöver de 7 100 kr per månad ska även gälla för den nu föreslagna nya bidragsnivån på 100 procent. De specifika siffror som anges här är beräknade på aktuellt prisbasbelopp. I den mån prisbasbeloppet ändras påverkas även motsvarande belopp.

Kunskapslyftskommittén menar att den högre bidragsnivån på 82 procent för dem som läser på gymnasial nivå är, i förhållande till tidigare system med SVUX och SVUXA, en kraftig förbättring. Det är dessutom en rimlig ordning att de som läser på gymnasienivå har en

lägre bidragsnivå än de som läser på grundläggande nivå i enlighet med Kunskapslyftskommitténs förslag.

När det gäller volymen i dessa olika stöd finns det mycket som talar för att det behövs ett tillskott av medel för att svara mot behov och efterfrågan. Detta betyder att de platser som regeringen avsatt för det prioriterade stödet inte kommer att räcka utan bör utökas så att det volymmässigt överensstämmer med Kunskapslyftskommitténs förslag.

Det särskilda utbildningsbidraget, UBS, med dess koppling till akassan har haft stor betydelse för rekryteringen för arbetslösa med en, relativt sett, hög dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen. För dessa innebär det nya studiestödssystemet, tillsammans med att UBS upphör år 2002, en incitamentsförsämring och därmed också rekryteringssvårigheter. När det saknas en koppling mellan arbetslöshetsersättningen och ersättningen vid studier kommer mer aktiv kompetensutveckling för många att innebära en sämre ekonomisk ersättning än vid mer passiv arbetslöshet. Därför menar Kunskapslyftskommittén att kopplingen mellan a-kassan och rätt till förmånligt studiestöd bör bestå för de arbetslösa som har en dagpenning över den s.k. brytpunkten där arbetslöshetsersättningen överstiger bidraget i studiestödet.

I praktiken innebär detta en dagpenning som ligger över bidragsdelen i det prioriterade stödet (82 procent) eller med andra ord över 372 kr i dagpenning. Uttryckt i månadsbelopp går brytpunkten vid bidragsbeloppet på ca 5 800 kr per månad. (Dessa uppgifter utgår från prisbasbelopp och andra beloppsnivåer för våren 2000.)

Kunskapslyftskommittén föreslår att arbetslösa studerande med en dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen över brytpunkten även fortsättningsvis erbjuds ett studiestöd med inkomstrelatering.

De arbetslösa som hittills har prioriterats inom ramen för UBS kommer att, då UBS försvinner 2002, hänvisas till samma studiestöd som andra deltagare i studier på grundläggande och gymnasial nivå.

Detta kommer att leda till att arbetslösa i behov av utbildning får konkurrera både med dem som redan har en anställning och med dem som befinner sig utanför arbetsmarknaden om platserna inom vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén menar att detta är ett problem.

För det första handlar det om rätt till förmånligt studiestöd och för det andra handlar det om rätt till plats. Tillgången till studieplats och studiestöd hänger i praktiken samman.

Vad gäller studiestöd föreslår Kunskapslyftskommittén att det skapas två prioriteringsgrupper – en för stödet på grundskolenivå och en

för stödet till gymnasial nivå. I båda grupperna går de arbetslösa före övriga befolkningen i en urvalssituation.

När det gäller tillgången till platserna föreslår kommittén att man på motsvarande sätt i en urvalssituation prioriterar arbetslösa framför övriga. Kortutbildade garanteras plats för studier upp till 2000 gymnasie poäng oavsett om man är arbetslös eller ej. För dem som redan har motsvarande 2000 poäng, men som av olika anledningar vill komplettera eller bredda sin utbildning, finns det sedan urvalsgrupper i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 9.5, där de arbetslösa prioriteras framför övriga ansökande.

Kunskapslyftskommittén föreslår, för att stödja de arbetslösa, att arbetslöshet även fortsättningsvis ska få påverka urvalet på så sätt att de arbetslösa i en urvalssituation prioriteras framför dem med anställning både när det gäller studieplats och studiestöd.

De anställda har som grupp hittills varit garanterade en del av de resurser som avsatts till det särskilda utbildningsbidraget.

Trots att de arbetslösa på flera sätt måste anses vara i ett mer ansträngt läge än de som redan har ett arbete och därför också i större behov av utbildning, har regeringen i och med Kunskapslyftet ansett att de anställda ska ges del av de satsade resurserna. Under lång tid har de dessutom fått en större del än de på förhand stipulerade 15 procenten.

Kunskapslyftskommittén uppfattning är att det, då många anställda under Kunskapslyftet fått chansen till studier, är befogat att fullt ut satsa på dem som fortfarande är arbetslösa. Resurserna måste dessutom räcka till dem som ännu inte har en fot på arbetsmarknaden.

Kommittén anser att de anställdas del i den framtida vuxenutbildningen främjas i tillräckligt hög utsträckning. Detta gäller exempelvis genom de regler som förs in i det nya studiestödet när det gäller möjligheten att studera på deltid och där höjningen av fribeloppet ger utökade möjligheter att kombinera studier och arbete. På lite längre sikt kan även system med individuella kompetenskonton – en fråga som är under utredning – skapa ytterligare utrymme för anställda att efter eget huvud studera på en för individen lämplig nivå. Utvecklingen på området flexibelt lärande, t.ex. distansutbildning, gynnar också de anställda. De förändringar som planeras i och med den nya studie stödspropositionen kommer dessutom att ge anställda fortsatta goda möjligheter till vidareutbildning. Kunskapslyftskommittén menar att de anställdas del i resurserna inom ramen för det särskilda utbildningsbidraget, UBS, inte

längre är lika nödvändig. I mån av resurser bör dock insatser liknande dagens UBS fördelas till de anställda.

Den åldersgräns på 50 år som studiestödspropositionen anger menar Kunskapslyftskommittén är otillräcklig och inte förenlig med idén om det livslånga lärandet. Stora grupper av personer över 50 år som med det särskilda utbildningsbidraget, UBS, fått reell tillgång till vuxenutbildning kommer med det nya studiemedelssystemet att i praktiken hamna utanför. En 50-åring kan dessutom ha upp till 15 år kvar i verksam ålder fram till pensionen.

För vissa grupper av äldre kommer troligtvis resurser för t.ex. kompetensutveckling i arbetslivet och möjligheten till individuella kompetensförsäkringar att vara ett alternativ till statliga studiemedel. Det är dock inte rimligt att tänka sig en alltför snabb utveckling av dessa finansieringssätt. Stora grupper av personer över 50 år kommer därför för överskådlig framtid att vara beroende av ett förmånligt statligt studiestöd i samband med vuxenstudier.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att åldersgränsen för behörighet till statliga vuxenstudiestöd höjs från 50 till 55 år.

Timersättning vänder sig endast till särvuxelever som samtidigt är arbetstagare. Studiestödet är tänkt som ersättning för förlorad arbetsinkomst. En majoritet av dessa arbetar antingen för Samhall eller har lö nebidrag. Antalet ersättningstagare ligger stabilt på ungefär 250 personer. Anslaget för 2000 är drygt 4 miljoner kronor. Det stora flertalet studerande i särvux deltar endast några timmar i veckan, i hög utsträckning för att upprätthålla den kunskap de tidigare har förvärvat. Behovet av att delta i utbildning för vuxna för att bibehålla tidigare utbildning är större hos särvuxstuderande än hos övriga vuxenstuderande. Därför är möjligheten till kontinuerlig utbildning extra viktig för den här gruppen.

Det här ger Kunskapslyftskommittén anledning att fundera över om inte de arbetsgivare, som har anställda med hjälp av någon av de konjunkturoberoende åtgärderna, redan har ett ansvar som borde täcka upp för de få timmar den anställde tillbringar i utvecklande utbildning. Eventuellt kräver det mera anslag och i så fall får regeringen se över systemet. I vilket fall som helst bör inte de enskilda vara de som kommer i kläm. Borttagandet av timersättningen för deltagande i särvux kommer att försämra de ekonomiska förutsättningarna för vuxenutbildning. Fortsatta möjligheter till en kombination av utbildning och praktisk arbetsträning vore det bästa för den här gruppen.

Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det rimligt att ett deltagande i särvux motsvarande några timmar i veckan bör kunna ske

på betald arbetstid. När det gäller mer omfattande studier bör dessa finansieras via det ordinarie studiestödssystemet.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen bör agera för att kompensera för borttagandet av timersättningen inom ramen för avtalet med Samhall och regelverket för de konjunkturoberoende åtgärderna genom att öka möjligheterna till ett deltagande i särvux på arbetstid.

Det studiestöd som i första rummet blir aktuellt för dessa studerande är det av Kunskapslyftskommittén föreslagna stödet utan lånedel för studier på grundskolenivå eller motsvarande. Den lägsta studieomfattning som berättigar studiemedel i det kommande studiestödssystemet är studier på halvtid. För dem som tillhör målgruppen för särvux finns ett stort värde i att kunna kombinera studier på deltid med ett arbete och Kunskapslyftskommittén vill öka de studerandes möjligheter att delta i studier i en omfattning som är anpassad till den egna kapaciteten.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att ett undantag bör införas i studiestödssystemet som medger ersättning för studier på kvartstid för deltagare inom särvux.

Internatbidraget kan lämnas till kortutbildade – både anställda och andra – som deltar i en kurs om högst 14 dagar. Internatkostnader täcks inte av något annat bidrag än internatbidraget. För studerande kan avgifterna för boende bli en betungande del av ekonomin – och särskilt så för funktionshindrade, vilka ofta har extra utgifter som icke-funktionshindrade elever inte har. Många har ett gruppboende som fortsatt ska betalas för parallellt med boende på internat under studierna. Internatboende är ofta absolut nödvändigt för att den funktionshindrade ska kunna delta i en kurs som passar henne eller honom. Förklaringen är det finns ett antal kurser av god kvalitet på just folkhögskolor för studerande med olika funktionshinder.

Riksdagen har beslutat att de medel som finns idag ska distribueras via handikapporganisationerna. Kunskapslyftskommittén anser det olyckligt att det därmed kan bli diagnos och inte behov som blir avgörande för ett möjligt deltagande i de folkhögskolekurser som det i detta fall handlar om. Kunskapslyftskommittén menar att medlen skulle kunna hanteras av statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) istället. Sisus arbetar med den övergripande målsättningen att förbättra förutsättningarna för utbildning och studier för unga och vuxna med

funktionshinder. Myndigheten hanterar de volymmässigt största ansla gen till insatser för särskilda insatser för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Sisus fördelar idag inget stöd till den kommunala vuxenutbildningen utan vänder sig främst till folkhögskolan, högskola n samt riksgymnasieskolan för rörelsehindrade. Kunskapslyftskommittén anser att medlen inte bör överföras till handikapporganisationerna.

Kunskapslyftskommittén föreslår att medlen för internatbidraget istället förs över till Sisus och att myndigheten får till uppgift att administrera bidragen för internatkostnader för studerande med funktionshinder.

10 .4 .2 Kostnadsberäkningar för studiestöd efter 2002

I kapitel 9 redovisas kostnadsberäkningar för platserna. Där redogörs också utförligare för Kunskapslyftskommitténs syn på den framtida dimensioneringen av vuxenutbildningen. I detta avsnitt ska kostnaden för alla studiestöd inom vuxenutbildningen beräknas.

Volymmässigt utgår kostnadsberäkningarna från Kunskapslyftskommitténs volymförslag om 65 000 särskilda helårsplatser i det framtida Kunskapsbygget. Kommunens basorganisation har beräknats till 57 000 platser.3 Folkhögskolans basorganisation har utifrån antalet deltagarveckor beräknats till ca 15 000 helårsplatser.

3 Skolverket använder två olika sätt att beräkna heltidsstuderande/heltidsplats beroende på om det handlar om den kommunala basorganisationen eller Kunskapslyftet. För basorganisationen definieras heltidsstuderande utifrån antalet undervisningstimmar. I Kunskapslyftet utgår man från verksamhetspoäng. Det första sättet är mer koncentrerat till lärarinsats medan det senare fokuserar på elevprestation. De olika beräkningssätten leder till olika antal heltidsplatser.

Uppdelat på Kunskapsbygget och basorganisation blir fördelningen av helårsplatserna denna:

Platstyp Antal helårsplatser

förstärkt kommunal vuxenutbildning,

gymnasial nivå

50 000

grundläggande nivå

5 000

förstärkt utbildning på folkhögskolorna

10 000

kommunal basorganisation, gymnasial nivå

35 000

kommunal basorganisation, grundläggande nivå

22 000

basorganisation inom folkhögskolan

15 000

Summa helårsplatser

137 000

När det gäller de olika studiestödsnivåerna och -typerna kan de sammanfattas enligt följande.

Enligt förslagen ska det för grundskolestudier inrättas ett stöd utan lån, där hela studiestödsbeloppet, som i dag uppgår till ca 7 100 kr, utgörs av bidrag, förkortas här

Gr(100).

För studier på gymnasienivå ska det fortsättningsvis i enlighet med studiestödspropostionen utgå ett stöd med en bidragsnivå på 82 procent, som förkortas

Gy(82).

Avslutningsvis föreslår Kunskapslyftskommittén ett inkomstrelaterat stöd för dem som ligger över den s.k. brytpunkten och som skulle få mindre ersättning med det nya Studiemedlet, kallat

UBS2.

Dessa prioriterade stödnivåer ska, på samma sätt som föreslås i studiestödspropositionen, finansieras genom ett ramat anslag.

Hur de 137 000 vuxenutbildningsplatserna ska fördelas på de olika studiestödsnivåerna är en fråga som är avgörande för den slutgiltiga kostnaden i kostnadsberäkningarna. Här har vi utgått från de fördelningar som gällde 1998 och 1999. Först redovisas totalvolymen på grundläggande nivå och därefter beräkningarna för UBS2.

För kommunal vuxenutbildning på grundskolenivå är 22 000 platser en nivå som varit i stort sett konstant de senaste åren. Tillsammans med de 5 000 platserna inom Kunskapslyftet handlar det på grundläggande nivå totalt om ca 27 000 helårsstudieplatser.

Folkhögskolan redovisar av olika skäl inte nivåfördelningen, uppdelat på grundläggande och gymnasial nivå, lika tydligt som den kommunala vuxenutbildningen vilket gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att placera rätt volym hos respektive stöd. Därför antar vi i dessa

beräkningar att alla vuxenstudiestödstagare inom folkhögskolan hör till det prioriterade stödet med 82 procent bidrag. Totalt ca 25 000 helårsstudieplatser4.

För beräkning av antalet studerande med UBS2 kan man utgå från antalet personer med dagpenning över brytpunkten. Denna andel kan beräknas till ca 80 procent av alla UBS-tagare (CSN, 2000b). Den långsiktiga volymen UBS:are kan beräknas till ca 70 000 studie stödstagare, vilket motsvarar den uppskattade volymen för år 2000 (CSN, 2000b; Modlitba, 2000) som, tillsammans med de volymminskningar i antalet platser som Kunskapslyftskommittén föreslår, motsvarar ca 35 000 helårsstödsstagare. Antalet helårsstudiestödstagare över brytpunkten kan därmed beräknas till ca 28 000 st.

Gymnasienivån innebär ett i sammanhanget mindre förmånligt stöd och beräknas som en återstående volym.

Sammanfattningsvis innebär detta följande fördelning av antalet helårsstudiestödsplatser på föreslagna studiestödsnivåer:

27 000 helårsstöd på grundläggande nivå, Gr(100), med 100 procent bidrag av studiestödet som i dag uppgår till ca 7 100 kr.

82 000 helårsstöd definierat som Gy(82). Antalet beräknas här som en restpost efter Gr(100) och UBS2.

28 000 helårsstöd med det inkomstrelaterade UBS2 där dagpenningnivån är över brytpunkten, som här har definierats till 372 kr.

Kostnadsberäkningarnas utgångspunkter

Utgångspunkten för kostnadsberäkningarna är prisbasbeloppet som för år 2002 kan beräknas till 37 800 kr. Detta multipliceras sedan med 175,5 % för att erhålla summan för fullt studiestöd per helår, vilken blir 66 300 kr. Sedan multipliceras denna med antalet helårsstudiestödstagare. För Gy(82) multipliceras summan dessutom med 0,82 som totalt summerar 54 400 kr.

Kostnaden för UBS2 beräknas på ett annat sätt. Här utgår vi från ett dagpenningbelopp som ligger mellan brytpunkten och det maximala 580 kr. Ett genomsnittligt dagpenningbelopp ligger närmare 580 än brytpunkten och definieras här till 500 kr. På en månad blir det 11 000 kr brutto och 7 700 kr netto (med en skattesats på 30 procent), vilket på

4 Den del av de studerande inom folkhögskolan som läser på grundläggande nivå kommer – om det är praktiskt möjligt – att bli behöriga till det 100-procentiga studiestödet. Om en sådan registrering verkligen kan ske skulle det innebära något ökade studiestödskostnader. För att detaljerna ska kunna klarläggas på detta område krävs ytterligare utredning.

nio månader (eftersom studie tiden inte är 12 månader) summerar 69 300 kr.

Sammanfattningsvis har vi tre årskostnader att ta med i beräkningarna; 66 300 kr för Gr(100), 54 400 kr för Gy(82) och 69 300 kr för UBS2.

I de fortsatta kalkylerna måste vi ta hänsyn till ett antal ingångsvärden som påverkar totalkostnaden. Man kan t.ex. inte utgå i från att alla vuxenstuderande ska finansiera sina studier med något av de prioriterade stöden. Det kan på goda grunder hävdas att det är en del av de studerande som varken kvalificerar sig för eller har behov av dessa stöd. En viktig variabel är således den andel som inte utnyttjar något stöd alls. Inom dagens vuxenutbildning på gymnasienivå är det exempelvis ca 40 procent av deltagarna (individerna) som inte utnyttjar något statligt stöd alls. Det är inte orimligt att tro att det även med framtidens studiestödssystem kommer att vara en viss andel som studerar utan statligt studiestöd. Hur många av deltagarna efter 2002 ska på samma sätt anses kunna studera utan stöd? Här finns ett antal ingångsvärden som påverkar beräkningarna.

För det första är det 40 procent av deltagarna inte 40 procent av helårsplatserna. När man ska räkna om från person till helårsstudie stödstagare måste man veta i vilken omfattning personerna läser. Vi vet att de som läser utan studiestöd läser i betydligt mindre omfattning än t.ex. de som läser med dagens UBS.

För det andra ska vi lägga till dem som läser på grundskolenivå. Där är det en mindre andel som läser utan studiestöd, vilket leder till att den totala andelen utan statligt stöd blir mindre.

För det tredje kommer många av dessa som idag inte kvalificerar sig för UBS och som inte klarar sig med de andra vuxenstöden att i det nya studiestödssystemet bli behöriga till t.ex. det prioriterade stödet och därför välja det. Det handlar här t.ex. om socialbidragstagare och andra utanför arbetsmarknaden.

Den ursprungliga siffran på 40 procents bortfall kan sammantaget minskas till åtminstone 20 procent av helårsstudiestödstagarna, vilket motsvarar 27 400 av de totalt 137 000.

Den andra variabeln som påverkar kostnaden är andelen med den lägre bidragsnivån på 34,5 procent. Här måste man uppskatta hur många av de studerande på gymnasial nivå som ska tillhöra denna grupp, utanför de prioriterade stöden. Man kan utgå ifrån uppgiften att ungefär samma andel av alla vuxenstuderande på grundläggande och gymnasial nivå som idag utnyttjar dagens studiemedel, ca 20 procent, även efter 2002 kommer att utnyttja motsvarande stöd. Även här måste man räkna med studieintensiteten för att beräkna andelen på helårs-

basis. Samtidigt får man anta att det i dag ingår en viss andel som ofrivilligt studerar med det lägre bidraget eftersom de inte kvalificerar sig till eller tjänar på dagens vuxenstudiestöd, men som troligen kommer att välja och behöva t.ex. det prioriterade 82-procentiga stödet. Uppskattningsvis kan ca 14 procent av totalvolymen flyttas från de prioriterade bidragsnivåerna till det lägre studiestödet. Detta motsvarar ca 19 200 av den totala volymen.

Sammanlagt ska de ursprungliga 137 000 helårsplatserna minskas med 27 400 och 19 200 helårsstudiestöd. Kvar att finansiera med statligt prioriterat studiestöd är 90 400 helårsplatser.

När vi nu definierat antalet helårsplatser, motsvarande antal helårsstuderande med statligt prioriterat studiestöd, måste vi även se över fördelningen på respektive stöd. Grundskoleplatserna antas vara konstanta och anges därför till 27 000 helårsplatser. En rimlig fördelning mellan Gy(82) och UBS2 kan hämtas från CSN:s statistik över den hittillsvarande fördelningen mellan dem som har en dagpenningnivå över och under brytpunkten. Vad gäller fördelningen av antalet stödtagare inom SVUX, SVUXA och UBS ligger ca 45 procent av de studerande under och ca 55 procent över brytpunkten (CSN, 2000b). Antalet platser med UBS2 blir större än den inledande utgångsberäkningen eftersom vi här även lagt till SVUX och SVUXA. Använder vi samma fördelning här leder detta till följande platsfördelning för respektive studiestöd:

27 000 helårsplatser med Gr(100) 28 500 helårsplatser med Gy(82) 34 900 helårsplatser med UBS2.

Utgångspunkten för följande resonemang är att en helårsplats, av de kvarvarande 90 400 platserna efter avräkningar, är lika med antalet helårsstudiestöd och därmed helårsstudiestödstagare. Att helårsplats inte är detsamma som antalet deltagare eller att deltagare utnyttjar stöd i olika grad kan i en mer detaljerad beräkning eventuellt påverka kostnadsberäkningarna något, men antagandet ger en väl så god approximation av de totala kostnaderna.

De hittills kända villkoren leder till följande kalkyler för respektive stöd:

  • Gr(100): 66 300 (årskostnad) * 27 000 (antal helårsstudiestödstagare) = 1 800 miljoner kr
  • Gy(82): 54 400 * 28 500 = 1 550 miljoner kr
  • UBS2: 69 300 * 34 900 = 2 400 miljoner kr

Beräknad total studiestödskostnad är 5 750 miljoner kr för de prioriterade vuxenstudiestöden. Till detta kommer pensionskostnaderna som beräknas med en faktor på 1,2546 för Gr(100) och Gy(82) medan man för UBS2 multiplicerar med 1,145 vilket leder till en totalkostnad för alla stöd på 6 951 miljoner kr.

Tabell 10.7 Beräknad studiestödskostnad totalt och uppdelat per studiestöd, inklusive pensionskostnader

Stöd

Antal helårsstudie-

stödstagare

Kostnad i mkr Inkl. pensions-

kostnader

Gr(100)

27 000

1 800

2 258

Gy(82)

28 500

1 550

1 945

UBS2

34 900

2 400

2 748

Totalt

90 400

5 750

6 951

Rörliga, s.k. dynamiska kostnader

Man skulle kunna argumentera för att det prioriterade studiestöd som vi nu räknat på inte utgör allt som ska finansieras i samband med en förlängd vuxenutbildningssatsning efter 2002. Det kan bli fler vuxna som vill studera med det lägre bidraget (34,5 %) vilket innebär ökade kostnader. Man kan dock inte ställa det i relation till den summa som avsatts i propositionen till det prioriterade stödet eftersom detta lägre stöd inte är ett ramat anslag. I ovanstående kostnadsberäkningar har vi antagit att ca 14 procent, netto, av helårsplatserna inte ska finansieras inom det prioriterade studiestödet. Ett rimligt ingångsvärde för beräkningarna av denna dynamiska kostnadsökningseffekt skulle kunna vara bruttoandelen av de som idag utnyttjar studiemedel, nämligen 20 procent. Detta motsvarar 27 400 av de maximalt 137 000 platserna, alltså 8 200 fler heltidsplatser med det lägre bidraget.

Detta leder till en maximal kostnadsökning enligt följande kalkyl. Gy(34,5): 66300 * 0,345 (bidragsandel) = 22 900; 22 900 * 8 200 = 188 miljoner kr. Hur stor del av denna kostnadsökning som redan är finansierad är dock svårt att beräkna, vilket innebär att det är osäkert hur stor den egentliga kostnadsökningen blir.

De resurser som hittills avsatts för den särskilda utbildningsbidraget UBS härrör i praktiken från arbetsmarknadspolitiken genom att de arbetslösa under studier får lika mycket ersättning som vid arbetslöshet. På så sätt har kostnaderna för arbetslöshetsersättningen kunnat minskas. Kunskapslyftskommitténs aktuella förslag till ett nytt UBS-system

för de arbetslösa med en dagpenning över viss nivå innebär även det att kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen minskar. Här kan det därför komma att handla om besparingar inom ett annat politikområde.

Kommittén förslag om ökad åldersgräns för statligt studiestöd förväntas inte öka kostnaderna för de prioriterade stöden eftersom ansla get för dessa i förväg är begränsat till ett visst antal platser. Det enda som påverkas är sammansättningen av deltagarna där de äldre med kommitténs förslag kommer att utgöra en större andel än tidigare. Emellertid kan återbetalningsmöjligheten vid tagna studielån bli mindre för vissa individer eftersom man har färre år kvar att betala tillbaka sitt lån på. Detta kan på sikt komma att påverka statens låneavskrivningar. I vilken utsträckning är osäkert, men det har hittills handlat om mycket få låntagare över 50 år och lånedelen i de framtida studie stöden är mindre än i förhållande till dagens läge.

11. Alternativa sätt att finansiera livsuppehälle under studier

11 .1 Övergripande diskussion om social- och arbetslöshetsförsäkringen

Syftet med försäkringarna

Arbetslinjen är en central princip i såväl arbetslö shetsförsäkringen som de olika socialförsäkringarna. Riksförsäkringsverket skriver att

– – – [i]nom såväl socialförsäkringen som arbetsmarknadspolitiken är den så kallade arbetslinjen central – så många som möjligt ska försörja sig själva genom förvärvsarbete. En vägledande princip är att den offentliga sektorn ska prioritera aktiva insatser för att få tillbaka människor i arbetslivet även om dessa åtgärder på kort sikt kan kosta mer än den ersättning som betalas till sjuka och arbetslösa. Arbetslinjen är central för samhället: de som är sjuka och de som blir arbetslösa ska så snart som möjligt hjälpas tillbaka till arbete och egen försörjning genom olika former av åtgärder – rehabilitering, utbildning, praktik och insatser (RFV, 1999b).

Regeringen betonar också arbetslinjen när den i budgetpropositionen för 2000 definierar målet för verksamheten inom socialförsäkringsområdet till

– – – att ge ekonomisk trygghet för sjuka och funktionshindrade och att aktivt arbeta för att återföra människor i arbete (prop. 1999/2000:1).

Social- och arbetslöshetsförsäkringarna ersätter den enskilde individen för en del av de inkomster hon eller han går miste om vid ofrivillig frånvaro från förvärvslivet och ger på så sätt henne eller honom möjlighet att upprätthålla sin levnadsnivå. Socialförsäkringen ger ersättning vid inkomstbortfall på grund av de inkomster individen går miste om vid sjukdom, funktionshinder, arbetsskada, föräldraledighet eller ålderspension, medan arbetslöshetsersättning utbetalas vid arbetslöshet. Vid deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under arbetslöshet utbetalas utbildningsbidrag medan deltagande i rehabiliteringsåtgärder ersätts av rehabiliteringsersättning. För närvarande administrerar försäkringskassorna sjukförsäkringarna och utbildningsbidraget medan de

fackliga arbetslöshetskassorna och de fristående alfa-kassorna administrerar arbetslöshetsförsäkringen.

Kostnaderna för försäkringarna

Kostnaderna för arbetslöshetsersättningen har reducerats de senaste åren – från 1997 års kostnader på 37,6 miljarder kronor till 1999 års anslag på 32,8 miljarder och det för 2000 beräknade anslaget om 29,7 miljarder kronor. Anslagen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgår 1999 till knappa 22 miljarder kronor, dvs. ungefär samma som de senaste åren (prop. 1999/2000:1).

Kostnaderna inom socialförsäkrings- och rehabiliteringsområdet ökar däremot. Årligen utbetalas omkring 60 miljarder kronor i ersättning till personer som är sjukskrivna eller förtidspensionerade, och prognoser har visat att utbetalningarna kommer att öka om inte en förändring kommer till stånd (RFV, 1999f). Kostnadsökningarna beror huvudsakligen på förändringar i ersättningens regelverk och på det förbättrade konjunkturläget, vilket har påverkat löneutvecklingen, antalet förvärvsarbetande men även resulterat i att ”sjuknärvaro” har övergått i sjukfrånvaro (RFV, 1999c). Ytterligare en bidragande orsak kan vara en minskad aktivitet inom rehabiliteringsområdet med längre sjukskrivningar som följd (prop. 1999/2000:1).

Stöd till rehabilitering, med målet att återfå förmågan att förvärvsarbeta i så stor utsträckning som möjligt, är dock ett viktigt syfte för socialförsäkringen. Totalt satsar alla involverade parter (försäkringskassorna, arbetsmarknadsmyndigheterna, landstingen, kommunerna, olika försäkringsbolag, landets arbetsgivare m.fl.) över 7 miljarder per år på medicinsk, social samt arbetslivsinriktad rehabilitering. Enbart försäkringskassorna använder årligen runt 2–3 miljarder kronor till rehabilitering (RFV, 1999f).

Önskade resultat

För att hävda arbetslinjen har regeringen satt upp ambitiösa mål för arbetsmarknadspolitiken. I 1999 års regleringsbrev till Ams anges att 70 procent av deltagarna i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning ska ha fått ett arbete efter nittio dagar (Statsliggaren, 1999a). Även RFV driver linjen hårt. I regleringsbrevet till försäkringskassorna för 1999 anges att minst 70 procent av dem som varit föremål för en samordnad rehabilitering ska ha en ökad arbetsförmåga – jämfört med starttidpunkten – ett halvår efter avslutningstidpunkten (RFV, 1999b).

Frågan är hur man bäst uppnår ovannämnda resultat. Utbildning har sannolikt en viktig roll att spela. Statskontoret har i en undersökning, vars syfte var att titta på effekterna av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, visat att utbildning är den rehabiliteringsform som ger bäst resultat i form av friskskrivningar (Statskontoret, 1997).

11 .2 Arbetsmarknadsrelaterade ersättningar

Arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag är ersättningar som lämnas i samband med att en individ är arbetslös arbetssökande. Praktiskt skiljer ersättningarna sig åt i fråga om vad ersättningen kan utbetalas för och vilka som administrerar. Arbetslöshetsersättningen hanteras av arbetslöshetskassorna medan försäkringskassorna administrerar utbildningsbidraget. Arbetslöshetsersättning är i princip en ‘passiv’ form av ersättning under en individs arbetslöshet, då individen enbart ägnar tiden åt att söka arbete. Utbildningsbidrag lämnas när individen – förutom att söka arbete – deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, för att förbättra sina kompetens och sina möjligheter att bryta arbetslösheten och få ett arbete.

Genom medlemskapet i EU deltar Sverige i den gemensamma regional- och strukturpolitik som finansieras via EG:s strukturfonder. I enlighet med nya mål 3 finns möjligheter till satsningar på insatser för kompetensutveckling i arbetslivet i vid mening. Regeringen har också avsatt pengar för satsningar på individuell kompetensutveckling för anställda att genomföras under treårsperioden 2000–2002. Parallellt med detta växer marknaden för privata kompetensförsäkringar knutna till vissa företag.

Sammantaget kan man säga att det finns ett flertal arbetsmarknadsrelaterade ersättningar som syftar till att möjliggöra ett kompetenslyft för både anställda och arbetssökande.

11 .2 .1 Arbetslöshetsersättning

Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är att ge ekonomisk ersättning för den inkomstförlust som uppstår i samband med arbetslöshet. Uppgiften är att underlätta och stimulera omställning från arbetslöshet till arbete och därigenom öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Ersättningen medverkar även till att minska inkomstklyftorna mellan dem som har arbete och dem som är arbetslösa. Ersättningen är därmed inte bara ett

arbetsmarknadspolitiskt instrument utan även en viktig del av fördelningspolitiken.

Statens utgifter för arbetslöshetsförsäkringen påverkas främst av två faktorer, varav arbetslöshetens omfattning givetvis är en. Antalet arbetslösa 1998 var ungefär 276 000 vilket motsvarar 6,5 procent av arbetskraften. Det är en minskning från den höga arbetslösheten i mitten av 1990-talet. Av alla på arbetsförmedlingen registrerade arbetssökande tillhörde 80 procent någon arbetslöshetskassa. Under 1998 utbetalades drygt 31 miljarder kronor i inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning med en genomsnittlig ersättning på cirka 500 kronor per dag för 62 miljoner ersättningsdagar fördelade på ungefär 800 000 ersättningstagare. Ersättning med grundbeloppet – tidigare KAS – uppgick till 1,4 miljarder kronor (Ds 1999:58).

Regelverk

Regelverket – dagpenningens storlek, inträdeskrav, arbetsvillkor m.m. – är den andra viktiga förklaringen till förändrade kostnader för ersättningen. Arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring mot ofrivillig arbetslöshet. Ersättningen är inte behovsprövad och ställer krav på aktivt arbetssökande. Grundvillkoret för att söka ersättning är att den arbetssökande individen skall stå till arbetsmarknadens förfogande, vilket innebär att hon/han är skyldig att ta arbeten som erbjuds. Arbetslöshetsförsäkringen medger sedan 1997 två typer av ersättning:

a) inkomstrelaterad ersättning (en procentuell andel av tidigare inkomst)

b) ersättning med grundbelopp (tidigare KAS).

För att få inkomstrelaterad ersättning prövar arbetslöshetskassorna om den enskilde uppfyller två villkor:

1)

Medlemsvillkoret – Den enskilde ska ha varit medlem i en arbetslöshetskassa minst 12 månader före arbetslösheten för att uppfylla medlemsvillkoret och vara berättigad till inkomstrelaterad ersättning. 2) Arbetsvillkoret – Huvudregeln är att den enskilde ska ha arbetat minst sex månader och under denna period ha arbetat minst 70 timmar per månad. Dessa sex månader ska ligga inom de närmaste 12 månaderna bakåt i tiden före arbetslösheten. Om inte individen uppfyller detta prövas om hon/han uppfyller alternativregeln vilken fastslår att hon/han ska ha arbetat minst 450 timmar inom ramtiden, dvs. de 12 månader som man prövar arbetsvillkoret inom. Kravet är vidare att dessa timmar måste vara fördelade över sex på varandra

följande månader och att ingen av månaderna får innehålla färre än 45 arbetade timmar.

Rätt till ersättning enligt grundbeloppet har den som uppfyller arbetsvillkoret, men inte medlemsvillkoret. Vidare kan grundbelopp lämnas till den som uppfyller medlemsvillkoret men istället för arbetsvillkoret uppfyller ett s.k. s tuderandevillkor. Studerandevillkoret är uppfyllt om man har stått till arbetsmarknadens förfogande genom att ha varit anmäld på arbetsförmedlingen, eller förvärvsarbetat, i minst 90 dagar under en s.k. ramtid som sträcker sig från studiernas slut och 10 månader framåt i tiden. Studierna måste ha varat minst ett år, varit på heltid och ha berättigat till studiemedel. Ersättning lämnas tidigast den dag den arbetssökande fyller 20 år.

Sedan den 1 januari 1998 är kompensationsgraden 80 procent av inkomsten – i realiteten upp till en månatlig inkomst om 15 950 kronor – för den som har rätt till inkomstrelaterad ersättning. Det ger en högsta dagpenning på 580 kronor, vilket innebär en månatlig ersättning om 12 760 kronor. Ingen egentlig lägsta nivå existerar. Maximal ersättning enligt grundbeloppet är 240 kronor om dagen eller 5 280 kronor i månaden. Dagpenningen utbetalas fem dagar i veckan. Ersättningen är skattepliktig och är pensionsgrundande.

En ersättningsperiod är maximalt 300 dagar (450 för personer över 57 år). Man kan dock återkvalificera sig till en ny ersättningsperiod genom att arbeta upp ett nytt arbetsvillkor eller genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som berättigar till utbildningsbidrag, eller en kombination av båda två.

Möjligheter till bibehållen arbetslöshetsersättning vid studier

Utgångsläget i arbetslöshetskassornas bedömning är – kan den sökande i första hand ses som arbetssökande eller studerande? Grundregeln är att ersättning inte får lämnas till personer som deltar i utbildning, men undantag finns. Förutsättningarna för att få arbetslöshetsersättning är emellertid hela tiden att man står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbete. Ersättningen ges för arbetslösheten, inte för studierna. Studierna bedrivs i princip på undantag.

Enligt Lag (SFS 1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 10 § första punkten får inte ersättning lämnas till personer som deltar i utbildning. Emellertid kan regeringen föreskriva att ersättning lämnas till personer som deltar i utbildning om det finns särskilda skäl (SFS 1997:238 10 § andra stycket). Förordningen (SFS 1997:835) om arbetslöshetsförsäk-

ring beskriver arbetssökandes möjligheter till studier under uppbärande av arbetslöshetsersättning.

Enligt 14 § får individer som deltar i en kurs som syftar till att ge orientering om olika yrken och utbildningsvägar ges arbetslöshetsersättning. Kursen måste dessutom ha ett eller flera av följande syften, nämligen att

a) medverka till väl underbyggda beslut om studie - och yrkesval,

b) ge ökade studietekniska färdigheter,

c) utgöra en introduktion till kurser i olika ämnen,

d) kunna ge tillfälle till bedömning av en elevs kunskaper i olika ämnen

eller kurser.

För övrigt kan ersättning erhållas vid mer reguljära studier under förutsättning att individen aktivt söker arbete och inte slutade arbeta för att studera om det är

a) studier på heltid som varaktigt har bedrivits vid sidan av ett heltids-

arbete, vilka nu bedrivs parallellt med sökande av arbete på heltid. Ersättningen får inte kombineras med studiestöd i någon form.

b) studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar indi-

viden från att söka och ta heltidsarbete samt att den sökande intygar att hon eller han är beredda att avbryta studierna om dessa kan hindra henne eller honom från att ta ett arbete. Ersättningen får inte kombineras med studiestöd i någon form.

c) deltidsstudier, berättigade till och eventuellt finansierade med stu-

diestöd, vilka individen bedrev varaktigt före den ofrivilliga arbetslösheten parallellt med deltidsarbete. Individen måste söka arbete i minst den omfattning det förra arbetet var. Ersättning lämnas för det inkomstbortfall som uppstod från det tidigare arbetet.

(SFS 1997:835, 16-17 §§)

11 .2 .2 Utbildningsbidrag

Syftet med utbildningsbidraget är att ge ekonomiskt stöd för den ersättning eller inkomst som bortfaller på grund av deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Regelverk

Utbildningsbidrag utbetalas till deltagare i olika arbetsmarknadsåtgärder, varav främst arbetsmarknadspolitisk utbildning är av intresse här. Beslut

om arbetsmarknadspolitisk åtgärd och därmed rätt till ersättning tas av arbetsförmedlingen eller länsarbetsnämnden. Bidraget beräknas och utbetalas av försäkringskassan. För att komma ifråga för arbetsmarknadsutbildning krävs att personen är eller riskerar att bli arbetslös och att hon/han söker arbete via den offentliga arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutbildning kan beviljas från och med den dag man fyller 20 år. Undantagna från denna åldersgräns är ungdomar med funktionshinder, ungdomar som får inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning samt ungdomar i kommuner där avtal inte har träffats om kommuners ansvar för individer upp till 20 år (SFS 1998:1784).

Hur stor dagpenning som utbetalas beror på om individen uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning eller ej. Om man uppfyller kraven för arbetslöshetsersättning får man ett bidrag som storleksmässigt motsvarar arbetslöshetsersättningen. Utbildningsbidraget har i motsats till arbetslöshetsersättningen ett golv på 240 kr/dag. Individer som inte är kvalificerade till a-kassa får 103 kr/dag, vilket innebär ett månatligt bidrag på 2 266 kronor. Specialregler gäller för ungdomar i åldern 20–24 år som deltar i utvecklingsgarantin (se avsnitt 11.3.3). I likhet med arbetslöshetsersättningen utbetalas utbildningsbidrag maximalt fem dagar i veckan, dvs. individen ersätts för dagar då hon/han deltar i åtgärd. Utbildningsbidraget är skattepliktigt och pensionsgrundande.

Knappt 8,7 miljarder kronor anslogs för utbildningsbidrag 1999 (Statsliggaren, 1999a).

Utbildningsbidrag och studier

Arbetsmarknadsutbildningens viktigaste uppgift är att utbilda för att förhindra att flaskhalsar uppstår. Följaktligen är åtgärderna, vilka man beviljar utbildningsbidrag för, främst inriktade på yrkesinriktade spetsutbildningar. Förordningen (SFS 1998:1784) om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter reglerar vad som får godkännas som utbildning för att ge rätt till utbildningsbidrag.

Förordningens 12 § anger att utbildning ska upphandlas av länsarbetsnämnden eller andra aktörer, eller utnyttjas av länsarbetsnämnden i det reguljära utbildningsväsendet.

Vidare anger förordningens 13 § att utbildningen ska vara yrkesinriktad men kan vara en

  • allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för en yrkesinriktad utbildning och
  • utbildning i svenska språket för invandrare som har till syfte att förbereda invandraren för arbete eller för en arbetsmarknadspolitisk

åtgärd. Svenska för invandrare (sfi) får emellertid inte vara arbetsmarknadsutbildning.

Utbildning inom det reguljära skolväsendet på högskolenivå eller motsvarande får anvisas som arbetsmarknadspolitisk utbildning, enligt förordningens 15 §, om den omfattar högst 40 studieveckor och inte är en del av en längre eftergymnasial utbildning. Det är den enda arbetsmarknadspolitiska åtgärden i form av utbildning som är tidsbegränsad.

Utbildning som en fördelningspolitisk åtgärd

En annan uppgift för arbetsmarknadspolitiska aktiviteter är att fungera fördelningspolitiskt och stödja personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden. De har möjlighet att läsa även mer allmänna ämnen inom det reguljära skolväsendet på grundskole - och gymnasienivå i syfte att ge dem en möjlighet att kunna ta till sig övrig för arbetslivet nödvändig kunskap. Detta regleras i förordningens 14 §. Där specificeras att dylik utbildning godkänns som arbetsmarknadspolitisk åtgärd endast för

  • arbetslösa invandrare som under två år eller längre har varit anmälda som arbetssökande hos arbetsförmedlingen
  • arbetslösa arbetshandikappade som saknar grundläggande utbildning.

Statistik för 1998 visar att knappt 1 400 kvinnor och drygt 1 000 män med arbetshandikapp deltog i reguljär utbildning med utbildningsbidrag. Av dessa var knappt 450 under 25 år. Se vidare resonemang under diskussion och förslag senare i kapitlet.

Funktionshindrade och yrkesinriktad rehabilitering som arbetsmarknadsutbildning

Funktionshindrade som är arbetslösa eller riskerar arbetslöshet och därför är i behov av yrkesinriktad rehabilitering vid ett arbetsmarknadsinstitut kan beviljas det som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Idag regleras deras rättigheter i förordningen om arbetshjälpmedel (SFS 1987:409). Länsarbetsnämnden kan ge bidrag till vissa kostnader som individer med funktionshinder har i samband med arbetsmarknadsutbildning. Bidragen gäller främst resor för alla deltagare med funktionshinder men även läromedel för personer med synskada och vissa kostnader som uppstår i samband användande av ledsagare. De har då rätt att erhålla ersättning för nattlogi, samt även vissa kostnader för resor

och eventuell ledsagare. Emellertid kan här komma förändringar. Såväl Social- som Näringsdepartementet arbetar med reformer som berör rehabilitering och arbetsmarknadsutbildning.

11 .2 .3 EU:s Mål 3, individuell kompetensutveckling i arbetslivet och kompetenskonton

Europeiska socialfonden och Mål 3-utredningen

Genom medlemskapet i EU deltar Sverige i den gemensamma regional- och strukturpolitik som finansieras via EG:s strukturfonder. Dessa strukturfonder uppdelas i socialfonden, regionalfonden, jordbruksfonden och fiskefonden (Kolk, 1999b). Pengarna fördelas till EU:s medlemsländer genom program som kallas mål och gemensamhetsinitiativ. Europeiska socialfonden har i första hand omfattat mål 3 och mål 4, där mål 3 syftar till att slussa in ungdomar på arbetsmarknaden, bekämpa långtidsarbetslösheten och integrera dem som riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. Mål 4 syftar till att åstadkomma en förnyelse av arbetsorganisationen och ökad kompetensutveckling hos företag och anställda.

Fram till februari 1999 hade över 143 000 personer i Sverige deltagit i olika mål 3 projekt. Arbetet med att slussa in ungdomar på arbetsmarknaden har haft högsta prioritet. Att bekämpa långtidsarbetslösheten har varit ett annat prioriterat område och ett tredje att integrera dem som riskerar att uteslutas från arbetsmarknaden. Här har målgruppen främst varit invandrare och arbetshandikappade.

Det övergripande målet för mål 4 har varit att uppnå en ökad vilja till förändring och att genomföra kompetensutveckling både hos anställda i privata företag och offentlig verksamhet inom vård och omsorg. Åtgärderna är följande: analys av kunskaps- och kompetensbehovet, utbildning av nyckelpersoner, genomförande av utvecklingsprojekt, utveckling av nätverk och externt stöd samt slutligen tekniskt stöd där det främst handlar om uppföljning och utvärdering. I första hand ska det vara individer med en svag ställning på arbetsmarknaden, t.ex. de med kort utbildning, som får del av stödet.

Vid flera tillfällen har frågan om generella stöd för utbildning i företag diskuterats mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. I början av 1998 uppdrog därför regeringen åt en arbetsgrupp med representanter från regeringen och arbetsmarknadens parter att utarbeta ett förslag till hur parterna gemensamt kunde öka insatserna för kompetensutveckling i arbetslivet med stöd av regeringen.

Arbetsgruppen, som redovisade sina förslag i september 1998, föreslog ett ekonomiskt stöd som beräknas på grundval av den tid som anställda i företag och myndigheter deltar i kompetensutveckling. Förutsättningen är att kompetensutvecklingsarbetet grundas på en överenskommelse mellan parterna i företaget och omfattar alla anställda. Utredningen menade att det med vissa skärpningar går att göra arbetsgruppens förslag till en del av nya mål 3.

Regeringen tillsatte därefter en utredning, Mål 3-utredningen (N 1999:06), för att bl.a. utarbeta underlag och förslag om inriktningen av nya mål 3 för tiden 2000–2006. Ett av de övergripande målen är att insatserna ska riktas mot både anställda och arbetslösa, vilket alltså innebär en sammanslagning av mål 3 och mål 4. Under programperioden ska därför nuvarande strukturfondsmålen 3 och 4 ersättas av nya mål 3. Samtidigt måste fördelningen av resurserna till de olika områdena bl.a. anpassas till utvecklingen på arbetsmarknaden. Som ett led i förberedelserna för nya mål 3 för denna programperiod har Mål 3utredningen lämnat vissa förslag vilka innebär en tydlig koncentration på insatser för kompetensutveckling i arbetslivet i vid mening (SOU 1999:23). Förslagen omfattar numera sju prioriterade insatsområden.

De olika insatsområdena är:

Insatsområde 1 – Kompetens- och verksamhetsanalyser

Området behandlar utveckling av arbetsorganisationer och därmed relaterade kompetensbehov. Här ingår också uppbyggnaden av nätverk mellan småföretag i syfte att stimulera kompetensutveckling och förnyelsekapacitet.

Insatsområde 2 – Verksamhetsrelaterad kompetensutveckling för anställda

Bidraget från den Europeiska strukturfonden och den offentliga medfinansieringen beräknas motsvara 20 procent av bruttolönen för de personer som deltar i kompetensutvecklingsinsatserna. Merparten av lönekostnaderna bärs alltså av arbetsgivaren. Sett till kostnaderna för att genomföra utbildningsinsatserna är arbetsgivarens kostnadsansvar ännu större. Inom den offentliga sektorn föreslås inte insatserna grundas på lönekostnaderna för dem som deltar i kompetensutvecklingsinsatserna utan på arbetsgivarens kostnader för att genomföra dem.

Insatsområde 3 – Stöd till utbildning av anställda i kombination med vikariat, praktik mm. för arbetslösa

Insatsområdet syftar till att ge stöd till utbildnings- och utvecklingsinsatser riktade till anställda i kombination med att arbetsgivaren gör en arbetsmarknadspolitiskt motiverad motprestation. Arbetsgivarens motprestation kan gälla vikariat, praktikplatser, lärlings- och inskolningsplatser mm. för att underlätta övergång från utbildning och arbetsliv. Detta motiverar en hög nivå på den ekonomiska stimulansen. Storleken på stödet kan variera på grund av åtgärdsprogrammens utformning, men som huvudriktning torde ändå stödet uppgå till hälften av lönekostnaden för den som deltar och upp till hälften av utbildningskostnaden. Samtidigt förutsätts arbetsgivarna stå för lönekostnaderna i samband med nämnda motprestation.

Bland övriga insatsområden finns insatsområde 4 som sysslar med insatser för att integrera invandrare på arbetsmarknaden och insatsområde 5 som gäller insatser för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Insatsområde 6 har integrerade jämställdhetsinsatser och riktade åtgärder för jämställdhet på sin agenda och insatsområde 7 innehåller ett ramprogram för mindre projekt av lokal karaktär.

Mål 3-utredningen menar att planeringsprocessen för nya mål 3 måste ske i överensstämmelse med den nationella sysselsättningsplanen och de regionala tillväxtavtalen. Parterna på arbetsmarknaden, myndigheterna på arbetsmarknadsområdet, lokala och regionala organ samt företrädare för den sociala ekonomin måste därför ha möjlighet att aktivt delta i planeringsprocessen.

Enligt utredningen bör satsningen finansieras till hälften av Europeiska socialfonden och hälften av statlig medfinansiering. Dessutom förutsätts medfinansiering av arbetsgivarna inom ramen för trepartsamverkan. Finansieringen inkluderar kompetensutveckling av anställda inom ramen för mål 1.

Ur den Europeiska Socialfonden satsas i Sverige 720 miljoner euro under perioden 2000 till 2006, vilket motsvarar ca 875 milj. kr. per år. I budgetpropositionen hösten 1999, anvisade regeringen 2 400 miljoner kronor under åren 2000 till 2002 för kompetensutveckling för anställda vilket alltså även inkluderar medfinansiering från Europeiska Socialfonden (prop. 1999/2000:1).

Regeringen lämnade ett programförslag för mål 3 till EG-kommissionen i slutet av oktober 1999. Enligt regeringens mening, som grundats på Mål-3 utredningen, bör det nya mål 3-programmet omfatta redan anställda, egenföretagare och arbetslösa. Den sistnämnda gruppen ska ha tyngdpunkten på de personer som har svårast att få eller behålla en förankring på arbetsmarknaden. De aktuella insatsområdena är stöd till analyser som ska leda till utveckling av arbetsorganisationerna i små och

medelstora företag, stimulanser till kompetensutveckling av anställda i små och medelstora företag, stöd till utbildning av anställda i kombination med vikariat eller praktik m.m. för arbetslösa, stöd till insatser för att integrera invandrare på arbetsmarknaden och stöd till personer som står långt i från arbetsmarknaden.

Den första januari 2000 startade Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) som ska arbeta med Europeiska socialfondens program i Sverige. Den nya myndigheten ligger inom arbetsmarknadsverket och dess uppgift är att stärka individens ställning i arbetslivet och på så sätt bidra till tillväxt och ökad sysselsättning. Arbetet med att ta fram nya program för socialfonden pågår intensivt under år 2000. Det förhandlingsunderlag som regeringen lämnade till EU-kommissionen under hösten 1999 beräknas leda fram till ett färdigförhandlat program till slutet av april 2000.

I arbetet med att ta fram programmet involveras fack och arbetsgivare samt andra myndigheter och organisationer som har intressen i programmet (Svenska ESF-rådet, 2000). Arbetet har dock inte flutit fram utan vissa problem. Parterna på arbetsmarknaden har länge kritiserat regeringens förslag till kompetensutveckling med EU-stöd. Under december 1999 samlades de åtta stora organisationerna, såväl arbetsgivare som arbetstagare, på arbetsmarknaden i en skrivelse om det fortsatta arbetet. Man menade då att ”otydlighet och regelraseri riskerar att göra arbetet för tungt för arbetsmarknadens parter” och att det därigenom skulle bli mindre kompetensutveckling i praktiken. Kritiken gällde också att mycket annan arbetsmarknadspolitik vävts in i programmet och att statens finansiella stimulanser krympte. För att reda ut detta begärde man överläggningar med regeringen (TT, 99-12-03).

Under våren 2000 pågår förhandlingar mellan regeringen och kommissionen om hur regeringen avser att använda pengar från Europeiska socialfonden. Parterna på arbetsmarknaden vill i större omfattning använda dem till kompetensutveckling i företagen och mindre till reguljär arbetsmarknadspolitik.

Individuell kompetensutveckling i arbetslivet

Regeringen aviserade redan i vårpropositionen 1999 att satsningar på individuell kompetensutveckling för anställda skulle genomföras under treårsperioden 2000–2002. I budgetpropositionen 1999 föreslog regeringen att en satsning på sådan kompetensutveckling ska genomföras dessa år. Regeringen har avsatt 1,35 miljarder kronor för år 2000 och 1,15 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2001 för att stimulera kompetensutveckling i arbetslivet.

En särskild utredare ska nu ta sig an uppgiften att utifrån den ekonomiska ramen utforma ett system som ska omfatta både anställda och företagare (dir. 1999:106). Meningen är att individen själv ska få bestämma över hur kompetenspengarna används. En övergripande uppgift för utredaren blir att utforma ett flexibelt system med olika ambitionsnivåer. Det kan innebära att det statliga bidraget ökar i framtiden.

Uppdraget ska vara klart senast den 15 januari 2001. Före den 30 april 2000 ska utredaren visa hur de avsatta budgetmedlen kan disponeras och före halvårsskiftet vill regeringen ha besked om hur det flexibla systemet kan te sig.

Privata kompetensförsäkringar

Ett exempel på de möjligheter som redan i dag finns för arbetstagare att spara i en kompetensförsäkring är det system som försäkringsbolaget Skandia erbjuder sina medarbetare.

Även andra initiativ har sett dagens ljus den senaste tiden, exempelvis Bonnier AB, CityMail och Stockholms stad (Statskontoret, 2000). Försäkringsbolaget Skandias variant tillhör dock de tidigaste och mer beprövade varför den försäkring som de erbjuder sina anställda redovisas särskilt.

Enligt information från Skandia innebär den kompetensförsäkring som företaget erbjuder att arbetstagaren ska kunna ta ledigt för studier för en längre eller kortare utbildning med bibehållen lön (Skandia, 1999). Studierna ska avse kompetensutveckling utöver sedvanlig befattningsutbildning. Man ska kunna bredda och fördjupa sin kompetens utöver de arbetsuppgifter som man har idag, dvs. den avser kompetensutveckling för framtida anställningsbarhet.

Arbetstagaren gör en avsättning från bruttolönen med ett avtalat belopp (sänkning av bruttolönen) till kompetensförsäkringen. Man måste avsätta minst 1 procent av prisbasbeloppet – f.n. 360 kronor varje

månad. Företaget avsätter också ett avtalat belopp för arbetstagarens räkning. Eftersom man sänker sin bruttolön, sänks också skatteuttaget, men det innebär också att man förlorar ATP-poäng och får mindre från försäkringskassan om man blir sjuk. Pengarna fonderas av försäkringsgivaren, dvs. i detta fall Skandia. När det några år senare är dags för medarbetaren att göra ett avbrott i arbetslivet för att studera, betalas pengarna ut från försäkringen. De täcker kostnaderna för lön till den studielediga medarbetaren. Företaget kan därför anställa en vikarie utan att det blir någon merkostnad under utbildningstiden. Deltagandet är individuellt och frivilligt. Högsta inträdesålder är 60 år och lägsta 16 år.

Enligt nuvarande regler kan man använda kompetensförsäkringen för utlandsstudier, men försäkringen täcker endast inkomstbortfallet, inte omkostnader som resor och skolavgifter.

Försäkringen är så flexibel att man inte måste studera på heltid. Det finns heller inget som reglerar hur lång utbildningen får eller måste vara. Den enda begränsningen är hur mycket summan på kompetenskontot, som ska användas för att täcka inkomstbortfallet för medarbetaren, har hunnit växa till. Kompetensförsäkringen medger också sådana flexibla lösningar att man kan särbehandla grupper av medarbetare. Skandia erbjuder t.ex. en grupp bland sina egna anställda särskilt förmånliga villkor om de ansluter sig. Det är de som har fyllt 45 år, har jobbat i företaget i 15 år och har utbildning enbart på grundskolenivå. För dessa medarbetare betalar företaget tredubbla premien. Därmed underlättar man för dem att snabbare komma ut i utbildning. Skandia bekostar även distansutbildning för gymnasiekompetens för dessa medarbetare.

För framtiden hoppas Skandia att statsmakten hjälper till genom att:

  • företag som ansluter sig till kompetensförsäkringssystemet får minskad arbetsgivaravgift under den tid som en arbetstagare tar le digt för att studera.
  • medarbetaren till försäkringskassan får anmäla bruttolönen före sänkningen.
  • individens kompetenskonto får föras över ograverat till nästa arbetsgivare, dvs. utan att pengarna faller ut och beskattas.

11 .3 Försörjningsstöd

11 .3 .1 Socialbidrag

Att studera med socialbidrag

Socialtjänstlagen (1980:620) anger att en individ har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt om hans eller hennes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde måste dock i första hand tillgodose sina behov genom egna inkomster, till exempel från arbete. Väljer individen att studera ska han eller hon klara sig på de studiestöd som finns. Den enskildes försörjningsbörda kan dock innebära att individen behöver söka socialbidrag som ett komplement till studiestödet.

Socialbidrag är ett individuellt behovsprövat s.k. yttersta skyddsnät som är tänkt att användas i tillfälliga situationer när de generella transfereringssystemen inte räcker till. Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97; SOU 1999:46) har emellertid visat att det är en stor och växande grupp svenskar som tvingas använda socialbidraget som en mer permanent försörjningskälla. Man har också visat att det är en ökande andel som finansierar sina studier med socialbidrag. Ungdomarna har blivit en allt större grupp bland socialbidragstagarna samtidigt som studenter också har, både kortvarigt under sommarmånaderna och mer långvarigt, fått socialbidrag i ökad utsträckning. Några exempel på ökningen kan ges. Mellan åren 1990 och 1996 ökade antalet studenthushåll (hushåll där minst en person studerar på högskolenivå) som fått socialbidrag under åtta månader eller mer från 3 600 till 26 700. Under samma tidsperiod ökade antal studenthushåll med barn från 30 000 till 60 000. Totalt har antalet studenthushåll ökat från 160 000 år 1990 till 340 000 år 1996.

Enligt socialtjänstutredningen beror ökningen av de unga socialbidragstagarna till stor del på den höga arbetslösheten under 1990-talet som lämnat många unga och invandrare utan möjlighet att komma in på arbetsmarknaden. Skattesystemet anges också ha en roll genom de höga marginaleffekter som låser in låginkomsttagare i bidragsberoende. Den som lever på socialbidrag kan ha hundraprocentiga marginaleffekter av ökade arbetsinkomster.

För att kunna få ett arbete är många av de vuxna socialbidragstagarna i behov av kompletterande utbildning. Kommunerna ser det också som angeläget att socialbidragstagarna får en kompetensutveckling så att de på sikt kan ta sig ur sitt socialbidragsberoende. Därför är

kommunerna ofta positiva till aktiva åtgärder, men inte utan förbehåll. De är samtidigt oroliga för att alltmer få ta över kostnaden för studerandes uppehälle från staten.

Även socialstyrelsens rapport

Långvarigt socialbidragstagande

under 1990-talet betonar vikten av förbättrade ekonomiska möjligheter vid vuxenstudier och att de människor som inte kommer att kunna försörja sig på arbete förs över till andra försörjningsstöd som förtidspension eller sjukpension. (Socialstyrelsen, 1999b)

I Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd står det att vuxenstuderande normalt sett bör kunna få sina behov tillgodosedda genom de stödformer som finns inom studiemedelssystemet och vuxenstudiestödet. Från denna huvudlinje finns det samtidigt några undantag. Socialstyrelsens allmänna råd ger rekommendationer till stöd för bedömningen i vissa fall. Principen i dessa rekommendationer är att en vuxenstuderande bör kunna få försörjningsstöd i t.ex. följande situationer:

  • När studierna är en förutsättning för ett arbete och en framtida försörjning bör man få läsa upp till grundskolenivå med socialbidrag. Detsamma bör gälla för deltagande i utbildningssatsningar för personer som saknar gymnasiekompetens.
  • Personer som deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare bör kunna få kompletterande försörjningsstöd. I första hand bör dock behovet, då det är möjligt, tillgodoses genom deltidsarbete.
  • Den som sökt tillfälligt arbete under lov, men inte fått något bör kunna få socialbidrag. Studiemedlen ska därför inte anses finansiera annan tid än studietiden.
  • I akuta nödsituationer bör stöd betalas ut även under pågående termin.

Hur tillämpas lagen och ovanstående rekommendationer ute i kommunerna? Det visar sig att de som har socialbidrag kan studera upp till grundskolenivå med bibehållet bidrag i de flesta kommuner. Eftersom den som uppbär socialbidrag är skyldig att själv bidra till att bli självförsörjande sker studierna på grundläggande nivå oftast i samförstånd mellan individen och kommunen.

Vid studier på gymnasienivå och högskolenivå inom det reguljära utbildningssystemet har man oftast ansett att socialbidrag inte kan vara den huvudsakliga inkomstkällan, om inte en behovsprövning visar att det finns särskilda skäl för detta. I den mån studiestöden inte räcker till för vissa individer som läser på gymnasial eller högre nivå kan kommunen välja att komplettera med socialbidrag. Malmö är ett exempel på en

kommun som efter individuell prövning beviljar socialbidrag för gymnasiala studier till personer som annars skulle bli kvar i arbetslöshet utan möjlighet att komma ur bidragsberoendet. En undersökning som Svenska kommunförbundet gjort i Värmland visade att två tredje delar av alla socialbidragstagare ville studera för att öka sina möjligheter att komma ur bidragsberoendet. (Svenska Kommunförbundet, 1999b)

Möjligheten att delta i vuxenutbildning upp till 3-årig gymnasienivå inom ramen för Kunskapslyftet och samtidigt vara berättigad till socialbidrag tycks dock variera i landets kommuner. En del kommuner likställer dessa studier med andra arbetsbefrämjande aktiviteter medan andra intar en mer restriktiv hållning (Salonen, 1999). De som deltar i en arbetsmarknadspolitisk aktivitet och får utbildningsbidrag kan komplettera ersättningen med socialbidrag. De som studerar och får studiebidrag inom något av de reguljära studiefinansieringssystemen har i allmänhet inte möjlighet att samtidigt uppbära socialbidrag.

Parallellt med Kunskapslyftskommitténs utredande pågår inom Socialstyrelsen ett arbete som ska utmynna i en rapport om möjligheten att få studera med socialbidrag. Ett av argumenten för en utökad möjlighet är att många av dem som idag försörjer sig på socialbidrag inte kvalificerar sig till de reguljära studiestöden eller inte kan försörja sig på dem. Det kan t.ex. vara att man inte uppfyller kraven på kvalificering till arbetslöshetsförsäkringen eller har för låg nivå på dagpenningen.

Tabell 11.1 visar att det finns många personer i gruppen 25–55 år med högst 2-årig gymnasial utbildning som tillhör socialbidragshushåll. Inte mindre än 200 000 personer tillhörde ett socialbidragshushåll. I samma utbildnings- och åldersgrupp fanns det 475 000 arbetslösa i november 1997.

Tabell 11.1 Samtliga i befolkningen i åldern 25–55 år med högst tvåårig gymnasienivå, 1997, antal individer tillhöriga socialbidragshushåll samt antal arbetslösa

Antal

Andel av befolkningen

Individer från socialbidragshushåll 200 419

9,4

Arbetslösa

476 852

22,3

Samtliga i befolkningen

2 138 103

Källa: SCB, 2000, Specialbearbetning för Kunskapslyftskommittén av databasen Louise och Ams sökanderegister (Händel). Dnr 52/1999.

Man kan på goda grunder utgå ifrån att för en stor del av de individer som tillhör socialbidragshushåll och för de arbetslösa med låg a-kassa

skulle den 82-procentiga prioriterade nivån kunna göra det attraktivt att studera.

Några förslag till förändringar av socialbidragssystemet

Både Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97) och den arbetsgrupp under Ulf Westerberg som arbetat för att ge förslag till åtgärdssystem för långtidsberoende socialbidragstagare (Ds 1999:54) har kommit in på frågan om möjligheten att finansiera studier med socialbidrag.

En av principerna för Socialtjänstutredningen har varit att arbetslinjen ska gälla. Arbetslinjen är ett begrepp som under senare år kommit att användas i olika sammanhang för att betona den enskildes ansvar för sin försörjning. Den enskilde ska söka arbete eller delta i olika kompetenshöjande åtgärder. Trots att socialnämnden inte kan kräva att den enskilde påbörjar studier som inbegriper skuldsättning bör det dock i individens planering ingå att överväga studier i syfte att bli självförsörjande. Inte minst för ungdomar bör utbildning vara en naturlig del i en sådan planering.

Utredningen bedömer att förändringar i vissa transfereringar skulle leda till minskat beroende av socia lbidrag och här har studiefinansie ringen en roll att spela. Högre studiemedel till studerande med barn skulle till exempel kunna få bort vissa individer från bidragsberoendet. Både ökade lånemöjligheter och en högre bidragsdel är exempel på sådana förändringar. Den nya studiestödspropositionen ligger i linje med dessa tankar.

Ulf Westerbergs utredning föreslår ett nytt system för att minska den växande gruppen socialbidragstagare och få dem ut ur bidragsberoendet och in i sysselsättning. Bland annat ska kraven på den enskilde skärpas. Utredningen förslår att långtidsarbetslösa ska sysselsättas i olika projekt där staten och kommunen ska dela på kostnaden. De som deltar får en något högre ersättning än socialbidrag medan de som väljer att inte delta hamnar på en nivå under nuvarande socialbidrag. Utreningens förslag syftar till att avlasta kommunernas socialbidragskostnader och samtidigt satsa på en grupp som arbetsförmedlingarna har varit dåliga på att ta hand om. På så sätt kan man säga att ett system motsvarande dagens utvecklingsgaranti för 20–24-åringarna även utsträcks till de äldre.

Även andra röster har höjts med förslag om förändring av socialbidragssystemets regelverk. Som exempel kan nämnas att ett av dessa förslag inbegriper att landets mest utsatta och socialt segregerade områden bör omvandlas till s.k. utvecklingszoner där särskilda regler bör tillämpas. I linje med t.ex. Westerberg föreslås en tydligare koppling

mellan krav och ersättning. Reglerna har inslag som bl.a. sysselsättningsgarantier till den enskilde och inrättande av s.k. utvecklingscenter där kommunen ska förverkliga sysselsättningsgarantin. Kompetenscheckar för utbildning är andra inslag förslaget. (Rojas, 2000)

11 .3 .2 Introduktionsersättning

Introduktion för nyanlända skyddsbehövande invandrare

Som en variant av det mer passiva socialbidraget, eller försörjningsstödet, har det på senare tid införts ett, för nyanlända flyktingar, särskilt avpassat ekonomiskt bidrag som kallas introduktionsersättning. Introduktionen för nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande syftar till att ge individen förutsättningar för att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhället.

Lagen om introduktionsersättning, som infördes den 1 januari 1993, gjorde det möjligt för kommuner att betala ut introduktionsersättning i stället för socialbidrag som försörjningsstöd till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Kommunerna gavs alltså en möjlighet, inte en skyldighet, att utnyttja detta system. Genom att tydligare koppla aktivitet i introduktionsprogrammet till ersättning blir introduktionsersättningen ett sätt att hjälpa invandrarna att komma ifrån passivisering och bidragsberoende. Lagen om introduktionsersättning är dock utformad så att kommunerna har stor frihet att själva bestämma hur introduktionen ska utformas, vad man får göra med introduktionsersättningen, om man får studera och hur mycket pengar den enskilde ska få. Detta har skapat utrymme för flexibilitet, men också risk för låg kvalitet.

Ersättningen finansieras inom den schablonersättning som lämnas av staten till kommunerna för flyktingmottagandet (ca 153 000 kr per vuxen och ca 14 000 kr per barn under 16 år vid själva mottagandet).

För att introduktionsersättningen ska betalas ut måste den nyanlände individen förbinda sig att följa en introduktionsplan som fastställs av kommunen i samråd med individen. Introduktionsplanen ska beakta den nyanländes utbildning, kunskaper och erfarenheter från hemlandet. Den enskilde och kommunen har båda ansvar för att introduktionen blir framgångsrik och den enskilde ska få förutsättningar för att skapa sig en realistisk bild av sina möjligheter i Sverige, i förhållande till sin bakgrund.

De behov som individen har efter introduktionen ska kunna tillgodoses inom ramen för den generella politiken. Efter avslutad introduktion ska den nyanlände ha kunskaper om svenska förhållanden samt

allmänna och specifika kunskaper i svenska språket relaterade till sin kompetens, sina förutsättningar och sin livssituation.

Integrationsverket har ett övergripande ansvar för att statens integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. Integrationsverket ska särskilt följa upp kommunernas introduktion för nyanlända invandrare som kommunerna får statlig ersättning för. I sitt uppföljningsarbete rekommenderar Integrationsverket kommunerna att använda sig av de möjligheter som ges i lagen om introduktionsersättning för att åstadkomma en så anställningsliknande situation som möjligt. Det innebär att den enskilde uppmuntras att ta egna initiativ. Det ska ha betydelse för var och en om hon/han kan minska sina utgifter t.ex. genom att minska sina boendekostnader och/eller öka sina inkomster t.ex. genom arbete. Självkänslan stärks och risken för passivisering minskar. Den som har behov av ytterligare försörjningsstöd ska vända sig till socialtjänsten på samma sätt som gäller för övriga kommuninvånare.

Då invandringen var på topp, under åren 1993 och 1994, var det ett 60-tal kommuner som på frivillig basis hade valt att tillämpa lagen om introduktionsersättning. Nu, med minskade flyktingströmmar, har vissa av dessa kommuner helt fallit bort och Socialstyrelsen bedömer att det troligen handlar om ett 50-tal kommuner. Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97) skriver att det är ett stort problem med att så få kommuner använder sig av möjligheten att erbjuda introduktionsersättning i stället för socialbidrag. Socialbidraget saknar till skillnad från introduktionsersättningen en direkt koppling mellan arbetsinsats och bidrag. För att få alla kommuner att införa introduktionsersättningssystemet, menar därför socialtjänstutredningen, att en bindande skyldighet måste införas lagstiftningsvägen.

Regeringen har också ansett det angeläget att finna alternativ till socialbidrag som försörjningskälla för nyanlända invandrare. Beräkningar som gjorts i samband med socialtjänstutredningens rapportering visar också att ett introduktionsbidrag till flyktingar tillhör de effektivare sätten när man vill minska socialbidragskostnaderna.

Introduktionsersättning används alltså av en minoritet av kommunerna. Kommunerna bestämmer själva innehållet i introduktionen och Integrationsverket vet därför ytterst lite om och i så fall vad de som har introduktionsersättning studerar. Tillgänglig statistik ger inte heller någon information om hur många vuxenstuderande med introduktionsersättning det finns på grundläggande eller på gymnasial nivå. Invandrarna har visserligen möjlighet att, förutom sfi, även studera på grund- och gymnasienivå med introduktionsersättning. Det måste dock röra sig om ganska få personer. Introduktionsperioden inleds med en kartläggning av

behovet hos varje individ. Därefter blir det i de flesta fall aktuellt med sfi i kombination med arbetspraktik för dem med siktet inställt på arbetsmarknaden. Det förekommer säkert också att några läser in grundskolekompetens, men knappast några studier på gymnasienivå i någon större omfattning.

Introduktionstiden är i normalfallet högst två år, men kan förlängas om det behövs med hänsyn till den enskildes behov. Om personen har arbete under introduktionstiden anpassas formen och innehållet efter detta. Efter avslutad introduktion kan den enskilde antingen vara i behov av arbetsmarknadsutbildning eller fortsatta studier inom det reguljära utbildningssystemet. Om inte någon annan möjlighet erbjuds övertar kommunen i denna fas – via socialbidrag – försörjningsansvaret för invandrarna.

Introduktionsersättningen i praktiken

Man kan säga att kommunernas tillämpning av lagen om introduktionsersättning kan indelas i tre huvudtyper (Ds 1997:47).

En första variant inbegriper den tydligare koppling till deltagande i introduktionsprogrammet som kan sägas mer strikt följa lagens intentioner. En fara med en för hård koppling mellan prestation och ersättning är dock att det i många kommuner har lett till en tung administration eftersom det krävs mycket arbete för att hantera uppgifterna om t.ex. närvaro. Denna typ av introduktionsersättning dominerar.

Enligt en annan variant av systemet är introduktionsersättning fullt jämförbart med socialbidrag. Pengarna utbetalas via socialförvaltningen. Det sker en individuell behovsprövning och individen har små möjligheter att själv påverka sin ekonomiska situation på grund av de marginaleffekter som är förenade med bidraget. Denna variant kan snarare sägas innehålla en mer psykologisk skillnad mellan socialbidrag och introduktionsersättning än en reell. Av de tre olika varianterna är denna det näst vanligaste.

Utöver dessa två huvudvarianter finns en tredje där kommunen genom en form av kommunanställning fått introduktionsersättningen att mer likna en lön. Bland annat i Strängnäs har man valt denna form. Utbildningstiden är fördelad mellan å ena sidan teoretisk utbildning i samhällskunskap och svenska och å andra sidan arbetspraktik. På detta sätt har deltagarna nått stora språkliga framsteg. Under introduktionen har man också kunnat kvalificera sig för a-kasseersättning. Endast något fåtal (ett 10-tal) kommuner har valt denna form.

I syfte att få lite mer information än vad som för närvarande finns utifrån tillgänglig statistik, har nedanstående kommuner valts ut för

särskild redovisning. Att just dessa kommuner valts ut beror på att de av Integrationsverket bedömts vara representativa och typiska exempel för den variation som finns (Johansson, 1999).

Fallstudie: Göteborg

I Göteborg har man sedan september 1998 tillämpat regler om introduktionsersättning för flyktingar och invandrare. Totalt handlar det om drygt 1 300 personer för 1998. Den modell man tillä mpar liknar på flera sätt socialbidraget på så sätt att individuell behovsprövning görs och hyreskostnader täcks på liknande sätt som inom systemet för socialbidrag. Under den tid man deltar i introduktionen får individen ut en summa motsvarande försörjningsstödet plus 500 kr. Utöver detta får man tjäna upp till 500 kr per månad innan det blir aktuellt med avdrag på ersättningen.

Själva introduktionen innehåller undervisning i sfi, dock utan möjlighet till andra utförare än kommunen och utan det inslag av praktik som annars brukar ingå. Inom kommunen håller man på att utveckla en introduktion på heltid med öppen undervisning och där samhällsinformation ska ingå. Utförarna ska kunna hämtas utifrån och praktik ska ingå i undervisningen. Om allt går enligt plan ska denna nya typ av introduktion kunna införas hösten 2000.

Upp till 30 procent av dem som börjar sfi bedöms ha uppnått godkänd nivå efter de två år som introduktionsersättning utgår. Därmed är det antal personer som kan hinna läsa på grundskole - eller gymnasie nivå inom introduktionsperioden lågt.

Fallstudie: Norrköping

I Norrköping har man under åren 1997–1998 tagit emot ca 930 invandrare med utländskt medborgarskap. Av dessa räknades drygt hälften, 475 st, som flyktingar. Alla vuxna flyktingar erhåller introduktionsersättning de första två åren. Av dessa var ca 60 procent 21 år eller äldre. Efter ankomst läser alla friska vuxna personer sfi som en del av kommunens heltidsintroduktion. Äldre personer, handikappade och sjuka erbjuds en introduktion med svenskundervisning och samhällslära utan någon inriktning mot att personerna ska kunna bli aktivt arbetssökande. Personer som är sjuka vid ankomsten, men sedan tillfrisknar, övergår till att delta i introduktionsprogrammet.

Den nivå som man i Norrköping har valt på introduktionsersättningen ligger endast något ovanför socialbidraget.

Det finns inga uppgifter på hur många som efter avklarad sfi-nivå går vidare till fortsatta högre teoretiska studier. Det måste dock röra sig om en liten del. Ofta behövs en extra påbyggnad av svenska språket inför högskolestudier eller annan nivå där godkänd sfi-nivå inte är tillräcklig. Ganska många behöver också läsa engelska och andra ämnen inom vuxenutbildningen i samma syfte. I åldersgruppen 21 till 29 gäller detta ca hälften.

Av dem som slutade introduktionen i förtid (innan 2 år förflutit) gjorde 15 procent det på grund av att de fått arbete. 20 procent flyttar från kommunen under introduktionsperioden. Några är föräldralediga eller långtidssjukskrivna. Resten går in i praktik, arbetsmarknadsåtgärd eller gör ingenting under det att de väntar på utbildning/arbete.

Handläggaren i Norrköpings kommun bedömer att det endast kan handla om ett fåtal som hinner bli aktuella för kommunal vuxenutbildning med bibehållen introduktionsersättning eftersom det oftast tar minst ett år att uppnå sfi-nivå (för en person med 7 års skolunderbyggnad).

Fallstudie: Mölndal

Under åren 1997–1998 tog Mölndals kommun emot 278 flyktingar varav 158 var vuxna. Alla vuxna har fått introduktionsersättning och introduktionsprogrammet har bestått av sfi och grundläggande svenska samt samhällsinformation, arbets- och studieorientering. De krav man ställt på invandraren för att kunna uppbära introduktionsersättning är närvaro i sfi-undervisning och introduktionsprogrammet. Det nuvarande systemet i Mölndal är helt och hållet förknippat med sfi-undervisning och introduktionsprogram. Om eleven klarar sitt sfi-test och går in i annan utbildning ska det ordinarie studiefinansieringssystemet gå in i stället för introduktionsersättningen. Kommunens erfarenhet är att flyktingen sällan klarar att läsa andra ämnen innan sfi-testet är gjort och betyg erhållits.

Ersättningen ligger på motsvarande ca 5 000 kr per månad och är inte kopplad till nivån på försörjningsbidraget. Detta leder till att den enskilde i större utsträckning kan påverka sin ekonomiska situation genom att t.ex. bo billigare. Familjer med barn som är i behov av extra ekonomisk komplettering har möjlighet att få det via socialbidraget.

11 .3 .3 Utvecklingsgaranti för ungdomar i åldern 20–24 år

Syftet med utvecklingsgarantin för ungdomar mellan 20 och 24 år är att fånga upp dem som är minst attraktiva på arbetsmarknaden och minst motiverade att försöka förändra sin situation och få dem att söka arbeten eller utbildningar. Målet är att de på sikt ska kunna försörja sig själva (SFS 1997:1268). Drygt 220 kommuner har valt att teckna avtal med staten om att ta på sig ansvaret att aktivera unga i åldrarna 20–24 år. De flesta kommuner som har avstått är små med endast ett fåtal långtidsarbetslösa ungdomar (Statskontoret, 1999d). Av de cirka 10 000 ungdomar i hela landet som var registrerade som öppet arbetslösa i maj 1999 deltog drygt 6 900 ungdomar i utvecklingsgarantin (SOU 1999:97). Drygt 60 procent av deltagarna är män, vilket är samma andel som bland alla långtidsarbetslösa ungdomar (Statskontoret, 1999d).

Regelverk

Utvecklingsgarantin infördes den 1 januari 1998. Garantin innebär att kommunerna frivilligt avtalar med arbetsförmedlingen om att ta över ansvaret för de ungdomar som har varit öppet arbetslösa i 90 dagar. Därefter ska kommunerna ordna någon form av sysselsättning inom 10 dagar. Målet är att ingen individ upp till 25 års ålder ska vara öppet arbetslös längre än 100 dagar. Ersättningstiden är 12 månader.

Programdeltagarnas ersättning beror på deras bakgrund. Individer som är kvalificerade för arbetslöshetsersättning får utbildningsbidrag från försäkringskassan på motsvarande summa. De som är berättigade till kommunalt försörjningsstöd (socialbidrag) får en utvecklingsersättning av kommunen. Övriga får en statligt finansierad utvecklingsersättning på 1 967 kronor per månad, vilket motsvarar bidragsdelen i det nuvarande Studiemedlet. Kommunerna har möjlighet att dra in ersättningen för de ungdomar som vägrar att delta i åtgärden.

Knappt 40 procent av ungdomarna har a-kasserelaterad ersättning, drygt 40 procent har ersättning motsvarande socialbidrag medan cirka 20 procent har statligt finansierad utvecklingsersättning (Svenska Kommunförbundet, 1999c).

Statens kostnader för utvecklingsgarantin består i finansieringen av det a-kasserelaterade utbildningsbidraget och den statligt finansierade utvecklingsersättningen samt en kostnad på 150 kronor per deltagare per dag vilket ges till kommunerna för verksamhetskostnader.

Kravet för att få ersättning är att den enskilde är aktivt arbetssökande eller deltar i någon kompetenshöjande åtgärd i form av utbildning eller praktiktjänstgöring eller annan arbetslik sysselsättning. Det finns relativt få regler som styr verksamheten och vilka aktiviteter som kan ingå. Åtgärden bör emellertid utformas med skälig hänsyn till individens

önskemål och förutsättningar. Kommunerna erbjuder i första hand ungdomarna praktik eller praktik varvad med utbildning. Bland utbildningarna erbjuds företrädesvis kurser i kärnämnen och IT men också en del praktiska utbildningar – såväl traditionella yrkeskurser som mer specifika kurser för att bli skidlärare och hästfysioterapeut. Andra verksamhetstyper är arbetsträning, datortek och jobbsökaraktiviteter (Ungdomsstyrelsen, 1999).

Effekter och resultat

Bakgrunden till utvecklingsgarantin kan spåras till det faktum att långtidsarbetslösheten bland unga ökade dramatiskt på 1990-talet. Många i den här åldersgruppen hade inte arbetat i sådan utsträckning att de kvalificerade sig till arbetslöshetsersättning vilket ledde till att ett omfattande socialbidragsberoende växte fram. Det är allvarligt eftersom riskerna med en långvarig arbetslöshet är att den enskilde ofta passiviseras men också att hon eller han har svårt att få anställning på sikt. Mot bakgrund av detta har regeringen formulerat följande arbetsmarknadspolitiska mål för ungdomar under 25 år: ”Alla – – – skall erbjudas arbete, lämplig utbildning, praktik eller sysselsättningsskapande åtgärd senast inom 100 dagars arbetslöshet” (Statskontoret, 1999d).

Statskontoret har, på regeringens uppdrag, utvärderat utvecklingsgarantin för ungdomar. Rapporten som lades fram i februari 1999 är övervägande positiv. Kommunernas och arbetsförmedlingarnas ökade insatser har inneburit att de dåligt motiverade ungdomarna fångas upp tidigare i dag, vilket har resulterat i att den långa arbetslösheten bland ungdomar har sjunkit. Även den totala arbetslösheten bland ungdomar har sjunkit de senaste åren. Det beror emellertid framför allt på att ungdomskullarna har minskat. (Däremot har sysselsättningsgraden bland unga inte ökat.)

Ungdomar som har deltagit i aktiviteter inom utvecklingsgarantin har till stor del positiva referenser till programmet. Många har uppskattat kontakterna med kommunens handläggare och deras engagemang. Flertalet ungdomar anger att de efter programmet har en klarare bild av vad de vill göra. Flera har börjat eller fortsatt studera och rapporten visar att ungdomar som deltagit i programmet har brutit sin arbetslöshet snabbare än ickedeltagande långtidsarbetslösa ungdomar. Studien kan dock inte visa vilken verksamhet inom programmet som bäst ökar ungdomars chanser att bryta arbetslöshet. Det enda riktiga missnöjet med programmet – bland såväl ungdomar som kommuner – har varit att man ogillar att ersättningsnivån inte är den samma för alla ungdomar.

11 .4 Socialförsäkringar vid sjukdom och funktionshinder

Olika stöd i kronologisk ordning vid sjukdom och skada

Lagen (SFS 1962:381) om allmän försäkring är en mycket viktig lag i sammanhanget. Den allmänna försäkringen består av sjukförsäkring (inklusive frågor om rehabilitering), folkpensionering och försäkring för tilläggspension. Personer som är svenska medborgare och personer som är bosatta i landet utan att vara svenska medborgare är försäkrade enligt lagen om allmän försäkring.

När en anställd person blir sjuk ska arbetsgivaren betala sjuklön som uppgår till 80 procent av anställningsförmånerna efter en karensdag. Efter de första 14 kalenderdagarna med sjuklön, övertar försäkringskassan ansvaret för en sjuk individs finansiering (SFS 1991:1047).

Sjukpenning om 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) betalas ut så länge rätten till sjukpenning föreligger (SFS 1962:381).

Om försäkringskassan bedömer att det tar mer än ett år innan den försäkrade kan återvända till sitt arbete och arbetslivsinriktad rehabilitering inte är aktuell inom den närmast tiden, rekommenderar Riksförsäkringsverket att sjukpenningen övergår till sjukbidrag. Om det förefaller som om arbetshindret är varaktigt och inte bara långvarigt kan förtidspension bli aktuell (RFV, 1998b).

Den som skadar sig i sitt arbete och är tvungen att stanna hemma berörs av Lagen (SFS 1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Den lagen hänvisar den arbetsskadade till lagen om allmän försäkring under den tid som den arbetsskadade räknas som ”sjuk”. Detta innebär att den försäkrade då erhåller sjukpenning på samma sätt som den som är sjuk. När läkningsprocessen är över och det inträtt ett mer permanent tillstånd av arbetsskada blir det aktuellt att bedöma om den skadade är berättigad till arbetsskadelivränta. Den kan liksom förtidspension kvarstå tills det blir aktuellt med ålderspension vid 65 år.

11 .4 .1 Sjukpenning

Det primära syftet med sjukpenning är att ge ekonomisk trygghet under (kortare) perioder av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Ersättningens syfte, att stödja ekonomiskt under tid av sjukdom, illustreras av att man även kan – i förebyggande syfte eller för att förkorta

sjukdomstiden – få sjukpenning för medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering under en kortare period (RFV, 1999e).

Gruppen sjukpenningmottagare är liten upp till 25-årsåldern, varifrån det stadigt ökar för att nå en topp vid gruppen 50–54-åringar. Att antalet sjukpenningmottagare följer den här kurvan är relativt naturligt eftersom förvärvsfrekvensen ökar i 25-årsåldern samtidigt som sjukbidrag samt del- och förtidspensioner ökar vid 55 år. År 1997 fick närmare 450 000 individer totalt ungefär 13,9 miljarder kronor i sjukpenning och ökade under 1998 till 18,6 miljarder kronor. Antalet dagar ersatta med sjukpenning var drygt 50 miljoner kronor vilket är 21 procent mer än 1997. Kostnaderna för 1999 uppgick till drygt 25 miljarder kronor.

Kostnadsökningarna beror huvudsakligen på förändringar i ersättningens regelverk och på det förbättrade konjunkturläget, vilket har påverkat löneutvecklingen. Samtidigt har de långa sjukfallen – mellan ett halvt och två år – blivit fler, speciellt bland kvinnor (RFV, 1999e). Minskad aktivitet inom rehabiliteringsområdet med längre sjukskrivningar som följd kan vara en bidragande orsak till den här utvecklingen (prop. 1999/2000:1).

Regelverk

Sjukpenningreglerna har förändrats flera gånger under 1990-talet. Idag fungerar emellertid systemet så att efter de första 14 dagarna med sjuklön, vilken arbetsgivaren betalar, övertar försäkringskassan ansvaret för finansieringen och man får sjukpenning istället. De individer som inte har en anställning kan få sjukpenning direkt från försäkringskassan. Om man får sjukpenning för utebliven arbetsinkomst kan man få hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning. Formellt sett finns det inte någon gräns för hur lång period ersättningen kan betalas ut, men om försäkringskassan bedömer att situationen kommer att bestå längre än ett år prövar man om personen kan få sjukbidrag eller förtidspension istället. För närvarande är det lägsta belopp försäkringskassan beräknar SGI på knappt 8 800 kronor och det högsta 274 500 kronor per år, vilket innebär att inkomster över 22 875 kronor per månad inte renderar någon högre ersättning. Även individens årsarbetstid påverkar ersättningens storlek.

Sjukpenning och studier

Rubriken implicerar två olika saker:

(1) Vilket försäkringsskydd har studerande vid sjukdom under studierna? (2) Kan man studera under tid med sjukpenning? (Exempelvis gruppen

anställda som har något annat än studier eller liknande som huvudsaklig sysselsättning när de inte har sjukpenning.)

Sjukpenning för studerande – Syftet med sjukpenning är, som nämnts tidigare, att ge ekonomisk trygghet vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Det gäller även studerande, vilka kan ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Möjligheterna till ersättning varierar lite om man har studiestöd eller inte, men oftast innebär studier låg eller ingen sjukpenning alls. Det motiveras med att försäkringen ska täcka det inkomstbortfall individen lider av under sjukdomsperioden, och har man inga förvärvsinkomster så har man inget inkomstbortfall och är därmed inte berättigad till något sjukförsäkringsskydd.

Under studiemedelsstödda studier ligger en eventuell gällande SGI från tiden före studier vilande, dvs. studierna är SGI-skyddad tid. Vid behov av sjukpenning under studierna beräknas en temporär SGI, en s.k. studietids-SGI. Den baseras på eventuella sidoinkomster under året – extraarbete under terminerna eller ferieinkomster. De som har mycket låga eller inga inkomster alls, utöver studiemedlet, har därmed i princip inte rätt till någon sjukpenning under själva studietiden. Därför finns en frivillig sjukpenningförsäkring som alla individer med en dagpenning under 60 kronor kan teckna. Avgiften betalar de själva. Studiestödstagare kan få ersättning från den här försäkringen samtidigt som de får studiestöd.

De flesta studenter avstår emellertid från den frivilliga sjukpenningförsäkringen. Frånvaro på grund av sjukdom med missade tentamenstillfällen eller icke godkända resultat som följd påverkar inte studie medlen under själva sjukfrånvaron eller den innevarande terminen. Det som istället påverkas är studiemedel för nästa termin. Ej uppfyllda studiekrav i form av ett specificerat antal poäng berättigar normalt inte individen till fortsatt studiemedel. CSN har emellertid möjlighet att ta hänsyn till särskilda skäl. Särskilda skäl kan vara sådant som hänt den studerande och som har påverkat studieresultaten negativt. Det kan till exempel vara sjukdom. Det ska man i princip styrka med läkarintyg. CSN föreskriver att de problem som låg till grund för de negativa studieresultaten måste vara överspelade för att individen ska vara berättigad till nya studiemedel.

Studerande utan studiestöd, däremot, kan under vissa omständigheter behålla sin SGI och få sjukpenning baserad på den. Detta gäller som regel om studierna är kortare än sex månader, men också för studier inom den enskildes yrkesområde och för särvux-studerande. För övriga

studerande utan studiestöd beräknas sjukpenningen på de inkomster de har under studietiden, och vid låg eller ingen sjukpenning återstår alternativet med frivillig försäkring.

I utredningen

Beräkningsunderlag för dagersättning –

sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19) föreslås vissa åtgärder som specifikt rör (vuxen-)studerande. Regeringen föreslår bland annat att förutom de studier som idag är överhoppningsbara, dvs. studier med vuxenstudiebidrag (SVUX), särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA), Studiemedel enligt studiestödslagen, utbildningsbidrag för doktorander ska också studier i en omfattning som berättigar till dessa ersättningar samt även tid på arbetsmarknadsinstitut och under arbetsmarknadsutbildning, räknas som överhoppningsbar tid. (Med överhoppningsbar tid menas tid som inte ska räknas med vid beräkningen av ersättningen.) Det här föreslås gälla om det är till fördel för den enskilde, eftersom personen kan ha förvärvsinkomster under studieperioden som skulle ge en högre SGI. Vidare kommer inte studiestödslagens övre åldersgräns för beviljande av studiestöd att ha någon betydelse för rätten till överhoppningsbar tid, utan det är själva studerandet som avgör det.

Särskilt utbildningsbidrag, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag för arbetsmarknadsutbildning föreslås motsvara förvärvsinkomster. Därmed kommer de att vara SGI-grundande, och bidragstagarna kommer att kunna få sjukpenning på grund av sjukdom under period med ovanstående eller motsvarande transfereringar.

Studera med sjukpenning – Lagen (SFS 1962:381) om allmän försäkring anger att sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel (7 §). Ersättning kan även utges för merutgifter för resor till och från arbetet, om det underlättar återgången till förvärvsarbete. Exempelvis kan man ha brutit benet och kan inte cykla som vanligt utan måste åka taxi (7 a §). Och, som nämnts tidigare, kan ersättning utges vid medicinsk behandling eller dylik rehabilitering som syftar till att förebygga eller förkorta sjukdomstiden. Sjukpenningen betalas då för den tid man inte kan arbeta på grund av behandling eller rehabilitering (7b §).

Det sägs inget om huruvida det är tillåtet att studera samtidigt som man uppbär sjukpenning. I princip skulle man kunna tänka sig att en förvärvsarbetande, som har sjukpenning under en längre period, skulle kunna studera med sjukpenning. Men antagligen är det relativt ovanligt att sjukpenning utnyttjas som ett försörjningssätt vid studier, dels måste man veta att sjukdomsperioden blir lång för att det ska vara någon idé att börja en kurs, dels bör kursstarten sammanfalla någotsånär med

sjukpenningperioden. Dessutom måste det vara en sjukdom som hindrar arbete men inte studier.

11 .4 .2 Rehabiliteringsersättning

Syftet med rehabiliteringsersättningen är att täcka inkomstbortfall och eventuella merkostnader i samband med arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Åtgärderna ska vara inriktade på att förkorta sjukdomstiden, förebygga eventuell sjukdom som kan nedsätta arbetsförmågan, eller helt eller delvis häva befintlig nedsättning av arbetsförmåga syftande till att individen ska kunna försörja sig själv (RFV, 1999e).

Riksförsäkringsverket beräknar att det årliga produktionsbortfallet till följd av enbart tillfällig sjukdom låg kring 110 000–140 000 årsarbetare under 1990-talet. Ungefär 20 procent av de lå nga sjukfallen (mer än 30 dagar) deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering. Antalet kvinnor som får rehabiliteringspenning är högre än antalet män. Drygt 21 500 kvinnor och knappt 14 000 män erhöll ersättning 1997. Den relativt största gruppen ersättningstagare finns i åldrarna 35–55 år. De som är äldre än 55 år får ofta sjukbidrag eller förtidspension istället. Av alla ersättningstagare 1997 hade knappt 27 700 individer i gruppen 16–64 år högst tvåårig gymnasial nivå. I den smalare ålderskategorin 25–55 år är det fortfarande nästan 23 400 personer vars utbildningsnivå är högst tvåårig gymnasial nivå (SCB 2000e).

Medelbeloppen per år är för kvinnor knappt 24 000 kronor och för män drygt 27 600 kronor. Under 1997 utbetalades cirka 900 miljoner kronor för rehabiliteringspenning (RFV, 1999e). Behovet av rehabilitering är störst bland sjukfall över 60 dagar, vilket innebär att denna grupp står för huvuddelen av kostnaderna för rehabiliteringspenning (RFV, 1999f).

Regelverk

Rehabiliteringsersättning består av två delar:

  • rehabiliteringspenning, som uppgår till maximalt 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI), och
  • särskilt bidrag, som ska täcka vissa kostnader (t.ex. resor) som uppstår i samband med rehabiliteringen.

I samband med studier lämnas särskilt bidrag för:

1. Ordinarie kursavgifter inom det reguljära utbildningsväsendet, dock inte till den del avgiften avser kostnader för kost eller logi. Om avgiften avser kostnader för handikappanpassat boende ersätts den emellertid.

2. Kostnader för punktskriftsböcker.

3. Merkostnader för läromedel åt handikappade som inte betalas av kursanordnaren till den del kostnaderna överstiger 300 kronor sammanlagt för kurstiden.

4. Skäliga resekostnader för studieresor och traktamente med 75 kronor per dag för sådana resor inom landet som medför övernattning och är obligatoriska för utbildningen.

(SFS 1991:1321 4 §)

Riksförsäkringsverket rekommenderar att försäkringskassan endast ska betala ut särskilt bidrag om den försäkrade inte får kostnaderna ersatta genom arbetsgivaren eller en annan försäkring (RFV, 1991).

Rehabiliteringsersättning kan betalas ut till personer vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel, men även halv, tre fjärdedels och hel ersättning finns. Kraven på nedsättning är de samma som gäller för sjukpenning. Ersättning kan också betalas ut i förebyggande syfte, för att individen ska kunna få eller behålla ett arbete. I de fallen behöver inte arbetsförmågan vara nedsatt. För den som har sjukpenning gäller att rehabiliteringsersättningen ersätter sjukpenningen under rehabiliteringsåtgärden. Individer med sjukbidrag eller förtidspension erhåller fortsatt sina ordinarie ersättningar under rehabilitering.

Rehabiliteringsersättning utbetalas när en sjuk eller arbetsskadad person deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering. Det kräver alltså en aktiv insats från den enskilde individen, vilket innebär att rehabiliteringsersättning inte utbetalas vid enbart medicinsk rehabilitering då man istället ersätts med sjukpenning. Åtgärder som kan komma ifråga inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen är till exempel arbetsträning i reell miljö, utredning vid arbetsförmedling/Ami, arbetsmarknadsutbildning hos Ams, utbildning i ordinarie utbildningssystem och arbetsträning inom Samhall.

Rehabiliteringsersättning och studier

Rehabiliteringsersättning är den socialförsäkring som tydligast kan kombineras med studier. Det är av vikt för en stor andel ersättningstagare, då siffror från 1997 visar att 27 698 individer som erhöll rehabiliteringsersättning i gruppen 16–64 år hade högst tvåårig gymnasial nivå. Än mer slående blir det i gruppen 25–55 år där fortfarande 23 393

personer hade högst tvåårig gymnasial nivå (SCB, 2000e). Inriktningen på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ska vara att den försäkrade ska ha återfått sin arbetsförmåga inom ett år och att en utbildning ska vara avslutad inom denna tid. Ett övergripande mål är dock att en sjuk person verkligen blir rehabiliterad och kan komma tillbaka i arbete. Riksförsäkringsverket framhåller att utbildningstiden är föremål för bedömningar i det enskilda fallet:

Utbildningstiden kan också vara beroende av utbildningsbehovet och omständigheterna i det enskilda fallet. Särskilt när det gäller handikappade personer kan det bli nödvändigt med längre rehabiliteringstider. (RFV, 1991)

Det finns dessutom vissa specifika krav som endast gäller för den rehabiliterande åtgärden utbildning. Vid utbildning får rehabiliteringsersättning endast lämnas till den som genomgår:

1. yrkesutbildning,

2. allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig

förberedelse för yrkesutbildning, eller

3. orienterande utbildning i datateknik för personer med bristfäl-

lig/föråldrad skolutbildning.

(SFS 1991:1321 2 §)

Detta gäller för all utbildning. För eftergymnasial utbildning finns dessutom krav som begränsar valfriheten ytterligare. För en utbildning som kan finansieras med Studiemedel eller därmed jämförlig utbildning krävs även följande för rätt till ersättning:

  • att utbildningen omfattar högst 40 veckor,
  • att utbildningen inte är en fortsättning eller en avslutning på en tidigare påbörjad eftergymnasial utbildning, och
  • att utbildningen inte heller är en del av en längre sammanhållen eftergymnasial utbildning.

(SFS 1991:1321 3 §)

Rehabiliteringsersättningen är inte avsedd att finansiera ett av åren på till exempel läkarutbildningen. Reglerna gör att den som är i behov av att gå en högre utbildning som är längre än ett år för att kunna ta sig tillbaka till arbetsmarknaden efter en sjukdom inte får någon hjälp alls av rehabiliteringsersättningen. Personen i fråga får i stället finansiera hela studieperioden med studiestöd eller på annat sätt.

11 .4 .3 Förtidspension och sjukbidrag

Sjukbidrag och förtidspension betalas ut med lika stort belopp och följer i huvudsak samma regler. Allt som redovisas om förtidspension gäller därför också sjukbidrag om inte annat anges. Skillnaden är att förtidspension beviljas när tillståndet antas vara varaktigt, medan sjukbidrag ges vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Riksförsäkringsverket rekommenderar att ett beslut om sjukbidrag omfattar en tid om minst ett år men högst tre år (RFV, 1998b).

Syftet med förtidspension och sjukbidrag är främst att garantera människor rätt till ekonomisk trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Sjukbidragstagarna förväntas återgå till förvärvsarbete inom tre år. Vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga beviljas förtidspension, men först måste allt som kan göras för att få tillbaka personen till arbetsmarknaden ha gjorts. Först när möjliga rehabiliteringsåtgärder – både medicinska och arbetslivsinriktade – har vidtagits blir det aktuellt att bedöma den nedsättning av arbetsförmågan som ska utgöra grunden för förtidspensionen.

Det finns ungefär 425 000 förtidspensionärer och sjukbidragstagare, varav 235 000 är kvinnor och 190 000 är män. (Ungefär 10 procent av dessa uppbär sjukbidrag.) Omräknat i hela pensioner skiljer det inte så mycket mellan könen då det är vanligare att kvinnor har partiell ersättning. Mellan 7–8 procent av befolkningen i arbetsför ålder har lämnat arbetslivet helt eller delvis på grund av hälsoskäl. I åldrarna upp till 39 år är andelen förtidspensionärer mycket låg (under fyra procent av befolkningen). Den stora gruppen förtidspensionärer finns i åldersgruppen 60–64 år, i vilken ungefär 45 procent av alla kvinnor och drygt 30 procent av alla män i befolkningen uppbär förtidspension. I gruppen 25– 55 år är det knappt 152 800 individer med högst tvåårig gymnasial nivå. När man lägger till 16–24-åringarna samt individer som är 56–64 år är det drygt 342 000 personer som har högst tvåårig gymnasial nivå. Sedan 1995 uppgår antalet nybeviljade ersättningar till ungefär 40 000 per år, jämt fördelat mellan könen (RFV, 1999e).

Orsakerna till förtidspension reflekteras av åldersfördelningen bland de ersättningsberättigade. De som får förtidspension i de högre åldrarna har ofta ett långt yrkesliv bakom sig, men ohälsa har nu satt stopp för vidare arbete. Den huvudsakliga orsaken till förtidspensionering är sjukdomar i rörelseorganen (muskuloskeletala systemet), framför allt för kvinnor – drygt 50 procent förtidspensioneras på grund av problem med rörelseorganen. Sjukdomar i rörelseorganen är en vanlig orsak även för männen (36 procent), men nästan lika vanligt är psykiska störningar (30 procent) (RFV, 1999e).

Den lilla grupp som förtidspensioneras i unga år har däremot ofta medfödda eller mycket tidigt förvärvade allvarliga funktionshinder. Det

stora flertalet av de riktigt unga (16–19 år) som beviljas förtidspension under gymnasietiden tillhör gruppen som omfattas av Specialskoleförordningen (SFS 1995:401).

Regelverk

För att ha rätt till förtidspension/sjukbidrag krävs att en person är försäkrad enligt lagen om allmän försäkring, har fyllt 16 men inte 65 år, samt har fått sin fysiska eller psykiska prestationsförmåga nedsatt med minst en fjärdedel. Den som fått sin arbetsförmåga helt eller i det närmaste helt nedsatt har rätt till hel förtidspension. Vid bedömningen av i vilken utsträckning arbetsförmågan är nedsatt ska försäkringskassan beakta individens förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är vanligt förekommande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete (SFS 1962:381).

Enligt gällande ordning är beräknandet av förtidspensionen länkat till systemet med ålderspension. Förtidspension beräknas av folkpension, eventuell ATP och/eller pensionstillskott. Förtidspension från folkpension utges till ogifta individer till 90 procent av prisbasbeloppet (fastställt till 36 600 kronor för 2000) per år eller, för gifta, till 72,5 procent av beloppet. Detta innebär att individer som har full folkpension får 2 745 kr/mån respektive 2 211 kr/mån i förtidspension.

Till dessa belopp kommer ATP för den som haft löneinkomster. För att komplettera folkpensionen för dem som haft låga eller inga inkomster alls finns ett pensionstillskott. De som har låg ATP kan också få pensionstillskott, vilket reduceras krona för krona mot ATP. Personer som helt saknar ATP får fullt pensionstillskott, vilket för närvarande för förtidspensionärer uppgår till 112,9 procent av prisbasbeloppet per år. Det innebär knappt 3 445 kr/månad.

Det maximala belopp en förtidspensionär kan få är för närvarande (1999) cirka 14 500 kronor per månad. Det motsvarar förtidspensionens andel av full folkpension samt högsta ATP. De flesta förtidspensionärer och sjukbidragstagare ligger dock inte på den nivån. Medelbeloppet per månad är för kvinnor drygt 6 300 kronor och drygt 8 000 kronor för män. När beräkningen av förtidspensionen är gjord brukar pensionen (inklusive ATP) grovt sett hamna på nivån 60–65 procent av tidigare inkomst. Den totala kostnaden för utbetalda sjukbidrag och förtidspensioner var 1998 drygt 37 miljarder kronor (RFV, 1999e).

Utöver själva förtidspensionen/sjukbidraget kan behövande pensionärer även få bostadstillägg. Syftet är att individerna ska ha tillgång till en bostad av god kvalitet, utan att möjligheten att också i övrigt ha en tillfredsställande standard minskar. Förtidspensionärer och individer med

sjukbidrag kan ansöka om bostadstillägg till pensionärer (BTP). Tillägget är beroende av boendekostnaderna i relation till den förmögenhet och inkomst individen har. Maximalt stöd är 90 procent av boendekostnaden upp till 4 000 kronor och stödet är skattefritt. För de individer som ändå inte når upp till en skälig levnadsnivå kan ett särskilt bostadstillägg för pensionärer (SBTP), i form av ett utfyllnadsbelopp, utbetalas. År 1997 erhöll drygt 60 000 kvinnliga och 48 000 manliga förtidspensionärer/sjukbidragstagare bostadstillägg.

Studier som arbetslivsinriktad rehabilitering

Som tidigare nämnts förväntas sjukbidragstagare återgå till förvärvsarbete inom tre år. Rehabilitering är därför ett viktigt led i återanpassningen till arbetslivet. Men även förtidspensionärer har rätt att få sina rehabiliteringsmöjligheter prövade. Försäkringskassan ska vid beslut om rehabilitering ta hänsyn till den försäkrades möjligheter att efter rehabilitering kunna återfå sin arbetsförmåga för att kunna försörja sig genom förvärvsarbete.

Det är inte givet att en arbetslivsinriktad rehabilitering beviljas förtidspensionärer. Om så sker kan en utbildning bli aktuell som rehabiliteringsåtgärd. De regler som då gäller för studier är samma regler som gäller för studier med rehabiliteringsersättning. Däremot behåller förtidspensionärer och sjukbidragstagare sina ordinarie ersättningar under period av rehabilitering (SFS 1962:381, 22 kap.).

Studier på eget initiativ

Personer kan dock välja att börja studera på eget initiativ, dvs. utan att det sker inom ramarna för en ordnad arbetslivsinriktad rehabilitering. Omfattningen av studieinsatsen påverkar försäkringskassans bedömning av den enskildes rätt till ersättning. Vid bedömningen av arbetsförmågan rekommenderar RFV att försäkringskassan bortser från sådana fritidsaktiviteter som en yrkesverksam person vanligen utför på sin fritid. Det innebär att en person kan delta i föreningsliv eller studier i mindre omfattning/långsam studietakt och ändå beviljas hel förtidspension.

Börjar en person på eget initiativ att studera i stor omfattning kan ersättningen omprövas. När en person med hel förtidspension studerar på heltid, och det visar sig att han eller hon håller den studietakt som är avsedd, kan detta vara en indikation på att arbetsförmågan har förbättrats. Halvtidsstudier kan på motsvarande sätt vara en indikation på att

det finns en halv arbetsförmåga som skulle kunna tillvaratas på arbetsmarknaden. I dessa situationer kan försäkringskassan göra bedömningen att det finns skäl att utreda om arbetsförmågan har förbättrats. Varken sjukbidrag eller förtidspension kan dock dras in endast av den anledning att den försäkrade har börjat studera. En förutsättning för indragning eller nedsättning av pension är nämligen att det skett en väsentlig och varaktig förbättring av personens arbetsförmåga. Antingen ska hälsotillståndet eller möjligheten att utnyttja den återstående arbetsförmågan till inkomstbringande arbete väsentligt ha förbättrats (RFV, 1998b).

Det är således inte det faktum att en person orkar med studier eller inte som avgör förtidspensionens eller sjukbidragets omfattning. Studierna kan dock föranleda en undersökning som visar att arbetsförmågan har förändrats och det är i så fall det som förändrar ersättningen.

11 .4 .4 Arbetsskadeförsäkring

Personer, som till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan på arbetet fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel, har rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

Drygt 9 000 individer beviljades ersättning under 1998. Antalet har minskat dramatiskt sedan 1993 då lagstiftningen skärptes och den särskilda arbetsskadesjukpenningen samordnades med den vanliga sjukpenningen. De beräknade utgifterna för arbetsskadeersättningen är för 2000 knappt 6 miljarder kronor (Statsliggaren, 2000).

Regelverk

Individen uppbär till en början efter skadan samma förmåner från sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Detta innebär att efter karensdagen har individen rätt att uppbära en ersättning som uppgår till 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Om individen inte längre kan klara sina tidigare arbetsuppgifter efter arbetsskadan kan hon/han få hjälp med rehabilitering. Under den tiden, i regel längst ett år, kan individen få rehabiliteringspenning.

Om arbetsförmågan har blivit varaktigt nedsatt med minst en femtondel har individen rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av livränta. Livräntan ska i princip täcka den inkomstförlust individen har gjort på grund av skadan. När man beräknar livräntan jämför man med den inkomst hon/han skulle ha haft om hon/han inte hade blivit

skadad med den inkomst individen beräknas kunna få trots skadan. Skillnaden mellan dessa inkomster utgör livräntan. Livränta kan beviljas för viss tid eller tills vidare.

Arbetsskadeersättning och studier

För arbetsskadade gäller på samma sätt som för sjuka att det kan bli aktuellt med arbetslivsinriktad rehabilitering för att hjälpa individen till sin gamla arbetsplats eller ett arbete någon annanstans. Utbildning är en av de insatser som kan sättas in. Regelverket är något snårigt men är i princip detsamma som för rehabiliteringsersättning. Det innebär att för studier på en lägre nivå än högskolestudier kan man ges rätt till ersättning vid yrkesutbildning, eller allmänteoretisk/orienterande utbildning som är nödvändig som en förberedelse för yrkesutbildning, eller orienterande utbildning i datateknik för personer med bristfällig/föråldrad skolutbildning (SFS 1991:1321). Utbildningstiden bedöms utifrån det enskilda fallet.

Vad gäller högskolestudier har ersättningsrätten prövats. År 1996 fastslog regeringsrätten att ”[f]örsäkrad har ansetts berättigad till arbetsskadelivränta under arbetslivsinriktad rehabilitering i form av högskolestudier omfattande mer än 40 veckor” (RÅ 1996 ref 81). Riksförsäkringsverket ändrade som ett resultat av regeringsrättens dom sina allmänna råd när det gäller arbetsskadade och rehabilitering. Som övergripande mål gäller fortfarande de övergripande mål med rehabilitering som gäller för rehabiliteringsersättning. I första hand gäller också de begränsade regler som gäller för utbildning. Men det finns ett alternativ:

I det fall det visar sig att lämpliga åtgärder inte ryms inom Lagen om allmän försäkrings (AFL) regler, och sjukdomsbesvären har godkänts som arbetsskada, får kassan bedöma om andra alternativ finns som gör att den försäkrade kan återfå sin förmåga att försörja sig. – – – Det innebär bl.a. att rehabilitering med anledning av arbetsskada till skillnad från rehabilitering enligt AFL också kan omfatta längre högskolestudier (RFV, ändring 97-09-23 av Allmänna Råd 1994:3).

Innebörden av rådet är att högskoleutbildningar som är längre än ett år kan finansieras med livränta under mer än ett år för individer som har en erkänd arbetsskada.

Arbetsskadeförsäkringen var under utredning 1997–98. Förslag la des fram om en omställningsersättning och om snabbare åtgärder för de försäkrade. Vidare arbetar utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (S1999:08) inom området. Utredningen beskrivs kort i samband med rehabiliteringsersättningen. Regeringen planerar att lägga

en proposition, men arbetet har av olika skäl skjutits på framtiden. Eventuella förändringar är därför än så länge oklara.

11 .5 Ålderspension

Sverige håller på att få ett helt nytt pensionssystem. Det pensionssystem som nu successivt håller på att ersättas infördes stegvis med folkpension 1947 och ATP 1960. Personer födda före 1938 berörs inte alls av reformen utan kommer att få sin pension helt enligt det gamla systemet. De som är födda 1938–1953 tillhör en mellangrupp vars pensioner beräknas enligt båda systemen. Födda 1954 eller senare kommer att få en pension beräknad helt enligt det nya systemet. Systemet ska vara infört till fullo 2003.

Ålderspension och studier

Rent formellt finns det inte några hinder – vare sig i det gällande systemet eller det nya – för ålderspensionärer som vill ta del av det livslånga lärandet, att studera. Problem kan dock uppstå i form av svårigheter att få studieplats. Vidare kan individer med låg pension ha svårigheter att finansiera sitt livsuppehälle vare sig de studerar eller inte. Även obetydliga kostnader förknippade med utbildning kan ge problem. Se tabell 11.2 för en redovisning av de genomsnittliga ersättningsnivåerna.

Tabell 11.2 Total ersättning till ålderspensionärer 1997

Antal mottagare Medelbelopp1 per

månad, kronor

Medelbelopp ATP per

månad, kronor

Ålder

Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män

60–64

7 123 13 674 4 556 7 343 2 579 5 127

65–69 210 975 191 636 6 866 10 427 3 967 7 931 70–74 210 421 177 919 6 309 10 225 3 160 7 674 75–79 199 561 149 921 5 934 9 937 2 467 7 323 80– 282 562 152 897 5 627 8 577 1 000 5 644

Alla

910 642 686 047 6 131 9 799 2 622 7 166

(1)

Folkpension, ATP, pensionstillskott, särskilt pensionstillskott,

handikappersättning, bostadstillägg till pensionärer (BTP) och efterlevandepension.

Källa: Riksförsäkringsverket, Socialförsäkringsboken 1999, Stockholm.

Tabellen visar att männens genomsnittliga pensioner 1997 låg på en relativt hög nivå och de borde kunna finansiera studier. Kvinnornas pensioner, däremot, ligger några tusen kronor lägre per månad. Tabellen är dock ett relativt trubbigt analysinstrument då den bara visar de genomsnittliga ersättningsnivåerna. Inte heller går det att utläsa hur stor andel som lever i ensamhushåll och därmed ska klara sig på en pension och vilka som sammanbor med någon annan. För att belysa ålderspensionärernas ekonomiska möjligheter att studera kan därför en kort beskrivning av systemen vara motiverad.

Regelverk

Ålderspension betalas ut till personer från och med den månad de fyller 65 år. Hel ålderspension från folkpensionen uppgår till 96 procent av prisbasbeloppet per år för ogifta pensionärer medan hel ålderspension för gifta personer uppgår till 78,5 procent per år. Det här innebär att en ogift pensionär, som erhåller hel folkpension, får 2 928 kronor och en gift individ får 2 394 kronor enligt prisbasbeloppet år 2000.

Storleken på pensionen från den allmänna tilläggspensionen (ATP) beror på tidigare förvärvsinkomster samt antalet år man har arbetat. ATP beräknas som 60 procent av ett genomsnitt av de 15 bästa årsinkomsterna. För full pension krävs att man har arbetat i 30 år (s.k. 15/30-regeln). De individer som inte har några eller för låga inkomster från ATP kan få särskilda pensionstillskott och bostadstillägg.

Delpension, vilket inte existerar i det nya systemet, kan utgå till förvärvsarbetande personer i åldern 61–64 år som minskar sin arbetstid till att omfatta minst 17 och högst 35 timmar per arbetsvecka. Pensionen täcker ungefär 55 procent av det inkomstbortfall som uppstår när arbetstiden förkortas. Det finns inget krav på att den försäkrade ska vara sjuk eller ha nedsatt arbetsförmåga för att erhålla delpension. Därmed finns heller inget hinder för den som erhåller delpension att studera under den tid som frigörs när arbetstiden minskas. Det är var och ens ensak vad den lediga tiden används till, med ett undantag – den lediga tiden får inte användas till att utöka eller påbörja en bisyssla som ger inkomster (SFS 1979:84). Det här innebär en möjlighet för de drygt 12 800 delpensionärer som har högst tvåårig gymnasial nivå (SCB 2000e).

Under 1998 utbetalades knappt 150 miljarder kronor till ålderspensionärer, varav kostnaderna för den allmänna tilläggspensionen (ATP) uppgick till drygt 90 miljarder kronor (RFV, 1999d).

Det nya allmänna pensionssystemet

Det nya allmänna pensionssystemet består av tre delar: inkomstpension, premiepension samt garantipension.

Individens inkomstpension, vilken ungefär motsvarar dagens ATP, är ‘räntan’ på det fiktiva konto som sätts upp inom systemet. Premie pensionssystemet ger individen möjlighet att själv bestämma över den ekonomiska placeringen av 2,5 procent av pensionsunderlaget.

Individer med låga inkomster och därmed låg pension är berättigade garantipension, vilken motsvarar dagens folkpension, dvs. en pension för dem som inte har haft tillräckliga förvärvsinkomster att falla tillbaka på. Rätt till oavkortad garantipension ges individer med 40 års bosättning i Sverige från 25 till 64 års ålder. Individer som har bott kortare tid i landet får pensionen reducerad med 1/40 per år som man inte har bott i Sverige. Pensionens storlek är knuten till prisbasbeloppet. Högsta belopp (1999) per månad är cirka 6 500 kronor för ogift pensionär och cirka 5 800 kronor. Garantipensionen reduceras gradvis av den inkomstgrundande pensionen.

Till de stora förändringarna, jämfört med gällande system, hör livsinkomstprincipen som är grundläggande för det nya ålderspensionssystemet. Alla förvärvsinkomster från 16 års ålder ska vara pensionsgrundande, dvs. pensionen kommer att baseras på summan av samtliga års intjänade pensionsrätter. Pensionsrätten motsvarar 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten. Vissa socialförsäkringsersättningar kommer att motsvara pensionsgrundande inkomster, till exempel sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning. Även tid i plikttjänstgöring, vård av barn under 4 år samt förtidspension kommer att vid beräkning av pensionen kunna användas som underlag som pensionsgrundande belopp.

Retroaktivt från den 1 januari 1995 är även studier med studiemedel pensionsgrundande. Rent praktiskt innebär det att studerande som läser med studiemedel ska för varje sådant år tillgodoräknas ett s.k. pensionsgrundande belopp som motsvarar 138 procent av det studiebidrag som hon eller han fått. Bidraget kommer emellertid att vara obeskattat även i fortsättningen. Förändringen kommer att kosta staten 1,8 miljarder kronor i ökade pensionskostnader (prop. 1999/2000:10).

Avsikten med pensionsgrundande belopp för studier är att den enskilde i pensionshänseende ska kompenseras för att hon eller han helt eller delvis avstått från förvärvsarbete och därigenom inte kunnat tjäna in pensionsrätt.

Pension ska man kunna ta ut från 61 års ålder, förutom garantipension som utgår tidigast vid 65 års ålder. Pensionen ska kunna tas ut helt

eller partiellt, som ¼, ½ eller ¾ förmån (SFS 1998:674 och SFS 1998:702).

11 .6 Reflektioner och förslag

11 .6 .1 Reformering av arbetslöshetsförsäkringen

”Kontrakt för arbete” – en sammanfattning av akasseutredningen

En arbetsgrupp på Näringsdepartementet har haft i uppgift att se över arbetslöshetsförsäkringen. Gruppen skriver att försäkringen har dragits med stora problem bland annat i form av rundgång mellan åtgärder och ersättning. Dessutom har försäkringens karaktär av ersättning för inkomstbortfall urgröpts i samband med att dagpenningen har stått stilla medan lönerna har ökat. Nyckelord i reformförslaget är ’ansvar’ och ’aktivitet’, men även ’rättvisa’ och ’tydliga regler’. Tillsammans med arbetsförmedlingen har den sökande ett ansvar att förbättra sina möjligheter att få ett arbete genom att aktivt söka lediga jobb och förbättra sin kompetens.

Ersättningsperioden är tänkt att delas in i tre intervall om 100 dagar vardera. Den sökande förutsätts vidga den geografiska och yrkesmässiga sökradien för varje nytt intervall.

Reglerna idag anger att man inte kan uppbära ersättning längre än 300 dagar. Ändå, skriver arbetsgruppen, är det underförstått att ingen ska behöva bli utförsäkrad. Systemet inbjuder, enligt arbetsgruppen, till ett regelmässigt användande av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ett sätt att garantera nya ersättningsdagar utan att fundera över om åtgärderna verkligen är effektiva för den enskilde individen. Det blir en rundgång mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och perioder med arbetslöshetsersättning, där det arbetsmarknadspolitiska programmet ofta blir en åtgärd för att erhålla en ny ersättningsperiod. De arbetsmarknadspolitiska programmen bör istället helt inriktas på att förbättra den arbetssökandes möjlighet att få ett nytt arbete. Därför föreslår arbetsgruppen att den arbetssökande ska kunna fortsätta att uppbära ersättning ”under förutsättning att den individuella handlingsplanen, sökkontraktet, har följts och att det bedöms som mest lämpligt under de individuella förutsättningar som råder” (Ds 1999:58). För en förlängning krävs alltså aktivitet av den enskilde individen.

Arbetsgruppens förslag är att man inrättar en s.k. övergångsarbetsmarknad med en aktivitetsgaranti, dit den sökande ska anvisas plats inom 600 dagar. Tiden där är inte begränsad. Ersättningen utgår i form

av avtalsenlig lön, utbildningsbidrag eller motsvarande. Aktiviteterna kan vara intensifierad arbetsförmedling, praktik, utbildning eller kompetenshöjande insatser. Samtidigt som den enskilde deltar i olika aktiviteter ska hon eller han också aktivt söka arbete. ‘Slutmålet’ är att den enskilde har fått jobb eller börjat en reguljär utbildning.

Aktivitetsgarantin kan innebära en ökad satsning på utbildning. Som svar på en fråga om utbildningstvång från en arbetslös i Söderhamn skriver arbetsgruppen att individen kan bli tvingad att gå en lång yrkesutbildning om det krävs för att förbättra dennes möjligheter att få ett arbete (www.naring.regeringen.se/fragor/arbetsmarknad/projekt/arbetsloshet.htm, 1999-12-18). Arbetsgruppen skriver emellertid: ”Arbetslöshetsförsäkringen är inte avsedd att vara en allmän försörjningskälla för studerande. Det mest rimliga vore att heltidsstuderande verkligen studerar under hela året och [ges] ekonomiska villkor för detta” (Ds 1999:58).

I samband med införandet av en eventuell övergångsmarknad föreslår arbetsgruppen att utbildningsbidraget, vilket idag hanteras av försäkringskassorna, samordnas till arbetslöshetskassorna och att de två ersättningarna slås samman till en enda ersättning istället. Bidraget föreslås byta benämning till aktivitetsersättning. Dessutom föreslås högsta dagpenning höjas till 640 kronor om dagen under de 100 första dagarna. Det innebär att personer med en inkomst upp till 17 600 får ut 80 procent av sin inkomst under den här perioden. Därefter skulle den åter vara 580 kronor i likhet med gällande förordning. Denna höjning beräknas kosta 600 miljoner kronor.

Om det här förslaget genomförs krävs givetvis ett aktivare och än mer individfokuserat arbete från arbetsförmedlarnas sida än idag. Arbetsgruppen föreslår därför att Ams får 500 miljoner extra för arbetsförmedlingarnas utökade arbete med sökkontrakt för de arbetssökande. Tillsyn och kontroll bör skärpas anser arbetsgruppen och föreslår vidare att Ams får ytterligare 50 miljoner för det.

Arbetsgruppens föreslår att förändringarna träder i kraft den 1 oktober 2000 och att höjningen av högsta dagpenning sker den 1 januari 2001. Regeringen önskar emellertid en snabbare utveckling och har gett Ams i uppdrag att utforma och genomföra aktivitetsgarantin på prov i ett fyrtiotal orter i landet. Om pilotprojektet slår väl ut införs det i hela landet redan den första juli 2000.

Regeringen lägger en proposition om arbetslöshetsförsäkringen i maj 2000.

11 .6 .2 Utbildningsbidrag

Arbetsmarknadsutbildning under utredning

Näringsdepartementet har gett en projektgrupp uppdraget att se över arbetsmarknadsutbildningen utifrån organisation, effektivitet, kvalitet och resursutnyttjande (Näringsdepartementet, 1999a). En uppgift är att se över gränslinjerna mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning. Eventuella reformer kommer troligtvis att påverka vilka åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag.

Undantag för deltagande i reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk åtgärd

Människor med funktionshinder har, liksom långtidsarbetslösa invandrare, möjlighet att studera på grundskole - och gymnasienivå i reguljär utbildning. Det enda som egentligen skiljer mellan att studera i reguljär utbildning via arbetsmarknadsutbildning och på övrigt sätt är studiefinansieringen. Har man UBS får man dessutom samma belopp. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning får också i viss mån ersättning för resor. För synskadade i reguljär utbildning kan länsarbetsnämnden finansiera anpassning av läromedel.

Regeringens motivering till varför funktionshindrade och invandrare ska kunna studera i reguljär utbildning på grundskole - och gymnasie nivå var att studiefinansieringen bedömdes spela en avgörande roll till att börja studera på en grundläggande utbildning:

För vissa grupper såsom invandrare och arbetshandikappade är studiefinansieringen av avgörande roll för att dessa skall kunna gå in i en grundläggande utbildning.

Regeringen anser därför det vara angeläget att ... arbetslösa arbetshandikappade som saknar grundläggande utbildning även framöver i vissa fall skall kunna beviljas utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet på grundskole- och gymnasienivå inom ramen för arbetsmarknadsutbildning. Dessa grupper har ofta behov av längre och mer omfattande utbildning. (prop 1995/96:222).

Ett problem med UBS är att alla inte uppfyller villkoren (a-kassa och ålder) för att erhålla bidraget. Dessutom ges UBS enbart för 12 månader, vilket innebär att den som startar sin ”kompetensupphämtning” från en låg nivå, inte har möjlighet att uppnå gymnasiekompetens på denna tid. UBS är alltså inte ensam en lösning för s.k. svaga grupper som behöver förmånlig studiefinansiering för att motiveras till studier.

Huruvida möjligheten för människor med funktionshinder att läsa in grundskole - och gymnasienivå via arbetsmarknadsutbildning bör kvarstå, är till största delen beroende på hur ett nytt studiefinansieringssystem ser ut.

Arbetshandikappade i arbetsmarknadsutbildningen

Arbetslösa människor med arbetshandikapp har under hela 1990-talet haft ett högt deltagande i arbetsmarknadsutbildning. Ungefär en fjärdedel av de människor med arbetshandikapp som befann sig i konjunkturberoende åtgärder under 1998 deltog i arbetsmarknadsutbildning. Av dessa deltog drygt en tredjedel i utbildningar anordnade av det reguljära utbildningsväsendet. För många människor med funktionshinder är arbetsmarknadsutbildning en viktig del i kompetensutvecklingen. I den statistik som finns tillgänglig framkommer att deltagare med funktionshinder i arbetsmarknadsutbildning har en betydligt lägre utbildningsnivå än övriga deltagare. En förklaring till detta är att många människor med funktionshinder utnyttjar arbetsmarknadsutbildningen till att höja sin formella utbildningsnivå.

Människor med funktionshinder som saknar grundläggande utbildning har nämligen – liksom långtidsarbetslösa invandrare – möjlighet att studera på grundskole - och gymnasie nivå i reguljär utbildning via arbetsmarknadsutbildning. En stor andel av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning utnyttjar denna möjlighet. Under 1998 studerade i genomsnitt per månad 1 800 personer med funktionshinder i reguljär utbildning på grundskole - eller gymnasienivå. Det motsvarade nästan en tredjedel av samtliga deltagare med funktionshinder i arbetsmarknadsutbildning. Av dessa studerade drygt 70 procent i allmänteoretiska utbildningar. Främst utnyttjades platser i den kommunala vuxenutbildningen och i folkhögskolan.

Det är svårt att spekulera i huruvida människors deltagande i reguljär utbildning via arbetsmarknadsutbildning beror på att de ordinarie utbildningsvägarna inte fungerar. Det finns dock viss indikationer på detta, t.ex. att så stor andel av de unga i arbetsmarknadsutbildning studerar inom det reguljära utbildningsväsendet och att vissa grupper av funktionshindrade har ett högt deltagande i reguljär utbildning contra den upphandlade utbildningen.

Generösare regler för studieersättning – Man kan konstatera att det i vissa avseenden ges bättre stöd i arbetsmarknadsutbildning än i utbildningsformer som folkhögskola och kommunal vuxenutbildning. Det finns främst studiefinansiella fördelar att studera i den reguljära skolan genom arbetsmarknadsutbildning jämfört med att studera via de ordinarie utbildningsvägarna. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning och är berättigad till arbetslöshetsersättning får ett utbildningsbidrag som motsvarar dagpenningnivån. För den som studerar i ordinarie vuxenutbildning finns olika studiefinansieringsmöjligheter. Den som mest liknar utbildningsbidraget är UBS (särskilt utbildningsbidrag) som deltagare i vuxenutbildning kan söka om de är berättigade till arbetslöshets-

ersättning. Den stora skillnaden mellan studiestöden är att deltagare i arbetsmarknadsutbildning alltid har rätt till utbildningsbidrag medan UBS utdelas genom urval och utgår alltså inte per automatik till den sökande. För att få UBS krävs dessutom att personen i fråga är 25–55 år – alltså en snävare åldersgrupp än för utbildningsbidraget – och att man är berättigad till a-kassa. UBS ges endast för 12 månader. Övriga vuxenstudiestöd är mindre förmånliga då de innehåller en större eller mindre lånedel som ska betalas tillbaka.

Möjligheter till annat stöd – De människor som deltar i reguljär utbildning via arbetsmarknadsutbildning ska i princip omfattas av samma regelsystem för stödåtgärder som gäller för ordinarie utbildning i respektive utbildningsform. Det innebär att utbildningsanordnaren ofta har ett stort ansvar för att utbildningen tillgängliggörs. Den kartläggning av kommunal vuxenutbildning och folkhögskolan som Kunskapslyftskommittén gjorde i sitt förra betänkande (SOU 1999:39) visade på att människor med funktionshinder inte alltid erhåller det stöd de behöver i dessa utbildningsformer. För deltagare i arbetsmarknadsutbildning är situationen något bättre då de har vissa möjligheter till samhälleligt stöd. Människor med funktionshinder i arbetsmarknadsutbildning har rätt till bidrag för vissa resekostnader och deltagare med synskada kan få anpassade läromedel. I övrigt ska deltagare med funktionshinder som studerar i den reguljära skolan via arbetsmarknadsutbildning inte få annat stöd än vad deras kurskamrater som studerar via de ordinarie utbildningsvägarna får. Det händer dock att Ami finansie rar vissa andra stödinsatser för deltagare i den reguljära utbildningen. Det finns exempel på att Ami har bekostat anpassade läromedel till andra än synskadade, och det förekommer även att Ami lånar ut hjälpmedel till vissa studerande. Tidigare hade Ami ganska stora möjligheter att bekosta stödinsatser till deltagare i reguljär utbildning, men striktare regleringar har gjort att dessa möjligheter minskat.

För många människor i behov av särskilt stöd kan den uppbackning och det mentala och praktiska stöd som Ami ger vara betydelsefullt för att överhuvudtaget välja studier. Ami kan agera stöttande, och det finns personal som har god kunskap om de hinder och förutsättningar som den aktuella funktionsnedsättningen medför. Det är möjligt att Ami:s kompetens skulle kunna utnyttjas på ett bättre sätt av utbildningsanordnare när det gäller utbildning för människor med funktionshinder. I den kartläggning Kunskapslyftskommittén gjort av den kommunala vuxenutbildningen framgår att komvuxenheternas kontakter och samarbete med andra myndigheter, bl.a. arbetsförmedling/Ami, ofta är av blygsam art.

Det är oftast lättare för Ami att kontrollera att utbildningen är tillgänglig för deltagare med funktionshinder i upphandlad utbildning. I upphandlingsförfarandet kan Ami se till att lokaler anpassas och att grundutrustning som t.ex. anpassade datorer finns. I upphandlingen kan även ingå att utbildningsanordnaren införskaffar hjälpmedel, t.ex. ergonomiskt utformade bord och stolar, och anpassade läromedel till deltagare med funktionshinder så att de kan tillgodogöra sig studierna.

Människor med behov av särskilt stöd har goda möjligheter att få en tillgänglig utbildning i den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen. En tillgänglig utbildning är däremot inte alltid fallet för de deltagare i arbetsmarknadsutbildning som studerar i det reguljära utbildningsväsendet. Dessa individer är hänvisade till utbildningsanordnarens vilja och möjlighet att ge stöd. Studerande som deltar i reguljär utbildning via arbetsmarknadsutbildning har möjlighet att få förmånligare studie stöd än sina kurskamrater som studerar via de ordinarie utbildningsvägarna. När det gäller hur utbildningen fungerar praktiskt, med läromedel, hjälpmedel, studietakt m.m. stöter deltagarna i arbetsmarknadsutbildning på samma hinder som övriga studerande i kommunal vuxenutbildning, folkhögskola etc.

Förslag

Som nämnts utreder Näringsdepartementet arbetsmarknadsutbildningen. Ett syfte är att tydliggöra gränsdragningen mellan reguljär utbildning och utbildning som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Dessutom har regeringen presenterat ett nytt studiestödssystem med förslag på införande av ett fördelaktigt bidrag på 82 procent för prioriterade grupper. Därutöver lägger Kunskapslyftskommittén förslag på väsentligt förbättrade möjligheter för vuxna till utbildning på grundläggande och gymnasial nivå. Med ovannämnda förbättringar i botten har det funnits all anledning för kommittén att fundera över om inte det undantag som existerar för vissa grupper att erhålla utbildningsbidrag under reguljära studier bör ändras.

Betydelsen för funktionshindrade att erhålla övriga bidrag, i form av till exempel traktamente vid vistelse utanför hemmet, är viktig. Detta eftersom den här gruppen ofta har större kostnader än de flesta andra, särskilt i samband med resor och boende. Även möjligheten till mer individuella lösningar i form av hjälp av Ami gör att undantaget kanske ändå bör finnas kvar. Å andra sidan är en renodling av regelverket något eftersträvansvärt och undantag bör tas bort. Dessutom eftersträvar Kunskapslyftskommittén ett genomslag för ansvars- och finansieringsprincipen inom svensk handikappolitik.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att undantaget för funktionshindrade att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort. Detta bör emellertid endast ske under förutsättning att de förbättrade villkor som kommittén föreslår bland annat i form av höjd åldersgräns och även i övrigt genomförs.

Gällande regelverk ger även invandrare, som har varit arbetslösa i minst två år, rätten att gå en reguljär utbildning på grundläggande och gymnasial nivå som arbetsmarknadspolitisk åtgärd med utbildningsbidrag. Med de förbättrade villkor som införts samt planeras finns det inte någon anledning att behålla en åtgärd som dessutom ger en snedvridande effekt. Med dagens regler ‘uppmanas’ berörda individer i behov av dylik utbildning att som arbetslösa vänta i två år innan de börjar utbilda sig, istället för att börja utbilda sig omgående. Här finns det betydligt mindre anledning att kvarhålla undantaget än för arbetshandikappade.

Kunskapslyftskommittén föreslår att möjligheten för långtidsarbetslösa invandrare att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort under förutsättning att de av Kunskapslyftskommittén föreslagna förbättringarna inom studie stödssystemet genomförs.

11 .6 .3 Flexiblare studier med EU:s Mål 3 och individuell kompetensutveckling i arbetslivet

Inriktningen mot både arbetslösa och arbetstagare av EU:s nya Mål 3satsningar utgör en god grund för möjligheten att komplettera det utbud och de finansiella möjligheter som i dag finns för vuxenstuderande. Mål 3-utredningens förslag innebär också en tydlig koncentration på insatser för kompetensutveckling i arbetslivet i vid mening. Åtgärderna medverkar till ett livslångt lärande i arbetslivet. Kunskapslyftskommitténs uppfattning är att pengarna i större omfattning bör användas till kompetensutveckling i företagen och mindre till reguljär arbetsmarknadspolitik.

När det gäller frågan om individuell kompetensutveckling i arbetslivet hoppas kommittén att utredarens förslag främjar en utveckling mot ett flexibelt system som för alla kan lägga grunden till ett verkligt livslångt lärande med både ekonomisk trygghet och valfrihet i studierna.

På sikt menar Kunskapslyftskommittén att individuella kompetenskonton kommer att vara ett omfattande och ofta förekommande sätt att finansiera studier. För att detta ska bli verklighet och för individen kunna bli ett reellt alternativ måste dock staten inledningsvis ta ett ansvar inte minst när det gäller den ekonomiska grundplåten som möjliggör ett reellt kompetenssparande för alla. Under en övergångstid behövs dessutom ett utökat statligt åtagande för att utvecklingen ska ta en önskad riktning. Dessutom kommer det alltid att finnas personer i behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå som inte hunnit spara tillräckligt mycket på kompetenskontot och för vilka det reguljära studiestödssystemet blir viktigare än eget kompetenssparande.

11 .6 .4 Studier med socialbidrag

Rent generellt är det beklagligt om det är i vilken kommun man bor som är avgörande för om man får tillgång till grundläggande- och gymnasial utbildning med socialbidrag eller inte. Det skulle vara önskvärt att kommunerna i större utsträckning och mer likartat följde Socialstyrelsens rekommendationer. Inte minst gäller det i samband med Kunskapslyftet eftersom Socialstyrelsen i sina rekommendationer särskilt nämner ”utbildningssatsningar för personer som saknar gymnasial nivå”. Här har kommunerna ett större ansvar att utöka möjligheterna att studera med socialbidrag.

I huvudsak är det dock det statliga studiestödssystemet som ska stå för individernas finansiering under studier, inte socialbidragssystemet. Så länge studiestödssystemet genom sin struktur utestänger många med kort utbildning och stort utbildningsbehov, t.ex. genom en för stark koppling mellan arbetslöshetsersättningen och rätt till förmånligt studiestöd, kommer emellertid socialbidraget att behövas för att ge dessa grupper en möjlighet till studiefinansiering.

Socialbidragstagarna utgör en viktig del av målgruppen, både med tanke på utbildningsnivå och ekonomiska förutsättningar. Därför menar Kunskapslyftskommittén att det är en positiv utveckling att socialbidragstagare i högre utsträckning kommer att tjäna på det nya prioriterade bidraget i det nya studiestödssystemet då kopplingen mellan arbetsmarknadsstatus och rätt till fördelaktigare studiestöd försvinner.

Kunskapslyftskommittén menar också att det naturligtvis måste ligga i respektive kommuns eget intresse att stötta de studerande kommuninvånare som inte klarar sig ekonomiskt med det nya studiestödssystemet och som behöver extra stöd i form av försörjningsbidrag.

Dessa studerande bör lättare kunna ta sig ur sin situation efter en tids studier och på lång sikt komma ur sitt bidragsberoende.

11 .6 .5 Utökade möjligheter att studera med introduktionsersättning

Kunskapslyftskommittén menar att systemet med introduktionsersättning på många sätt är positivt för alla inblandade. Att få kombinera sfi, praktik med annan aktivering kan till slut stimulera många flyktinggrupper till vidare studier. Helst skulle dock Kunskapslyftskommittén se en större variation och flexibilitet vad gäller innehållet i studierna. Exempelvis skulle sfi i högre grad kunna kombineras med t.ex. studier inom naturvetenskapliga ämnen inom den kommunala vuxenutbildningen. Att systemet med introduktionsersättning redan tillåter detta visar på att det finns mycket att göra för att skapa möjligheter till ett flexibelt lärande för nyanlända flyktingar.

I den mån sfi upphör att vara en egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen blir det mer naturligt att finansieringen av uppehället främst består av det prioriterade studiestödet i enlighet med studiestödspropositionen (prop. 1999/2000:10) i stället för försörjning med koppling till socialbidragssystemet.

För att aktiveras under introduktionsperioden finns det mycket som talar för att man i högre utsträckning stimuleras att själv påverka den disponibla inkomsten genom eget arbete. Detta är omöjligt i ett system som i för hög grad liknar socialbidragen där en nettonivå garanteras och där marginaleffekterna är totala. Här borde kommunerna utöka individens möjligheter.

På kort sikt antas systemet med introduktionsersättning i stället för socialbidrag kunna bli dyrare för kommunerna. På längre sikt är det dock meningen att bl.a. den ökade aktiveringen ska leda till större andel självförsörjande invandrare. Därför skulle det i långa loppet bli lägre omkostnader för kommunerna. Att så få kommuner ändå väljer att inte tillämpa lagen är således ett problem och flera röster har därför höjts för att genom lagstiftning få kommunerna att göra så. Bland annat föreslår socialtjänstutredningen att introduktionsersättningen blir ett obligatoriskt inslag hos kommunerna. Proposition inom området väntas till hösten 2000 (Gralberg, 1999).

11 .6 .6 Reformerad förtidspension

Regeringen har i takt med de allt ökande kostnaderna för socialförsäkringssystemet under 1990-talet insett nödvändigheten av att reformera försäkringssystemet. Förtidspensionssystemet måste reformeras då dess beräkningsgrunder har varit integrerade med det statliga ålderspensionssystemet. Att så har varit fallet har varit mindre lyckat då förtidspensionen snarare tillhör sjukförsäkringen. Det är också den uppdelningen regeringen eftersträvar.

Riksdagen har så här långt i reformarbetet beslutat att det ska finnas ett särskilt ersättningssystem för individer som har drabbats av en medicinskt orsakad varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Ersättningen ska baseras på en uppskattning av den inkomst individen skulle ha haft. Som grund för beräkningen ska inkomsterna närmast före pension användas. Till den inkomstrelaterade ersättningen kommer i vissa fall ett garantibelopp. För de individer som har haft låga eller inga inkomster alls ska ersättning lämnas motsvarande upp till garantinivån. Det finns även ett bostadstillägg för behövande individer. Ersättningen ska vara skattepliktig och kräva boende i Sverige.

Ökad aktivitet med förtidspension

Förtidspensionsutredningen (S 1997:03) fick i uppdrag att – förutom att se över hela beräknings- och finansieringssystemet – göra en översyn av reglerna så att de möjliggör en aktiv rehabilitering och uppmuntrar till aktivitet. Utredningen skulle även se över reglerna för unga med förtidspension (dir. 1997:9). Arbetet inkluderar även förslag på nya termer. Förtidspension föreslås ersättas av ‘ersättning vid varaktig arbetsoförmåga’, medan sjukbidrag föreslås ersättas av ‘ersättning vid långvarig arbetsoförmåga’.

Utredningen presenterade två för Kunskapslyftskommittén intressanta förslag i linje med direktiven att uppnå ökad aktivitet och minska ett passivt bidragsberoende bland bidragstagare (SOU 1997:166). Det första gällde arbete, där förtidspensionärer ska få prova att arbeta med bibehållen eller vilande pension.

Det andra förslaget gällde rätten för förtidspensionärer att bedriva studier under 365 kalenderdagar med bibehållen ersättning. Motiveringen är att förtidspensionärer ska stimuleras att pröva på studier. Ingen begränsning ska finnas vad gäller form, inriktning eller omfattning av studierna. Studierna ska exempelvis både kunna bedrivas på heltid och vara en del av en längre sammanhängande studieperiod. Om studierna varar längre än 365 dagar föreslår utredningen att pensionen ska vara vilande från och med det andra studieåret till dess att studierna är avslutade. Det betyder att förtidspensionären efter det första studie -

året får studera under samma ekonomiska förutsättningar som övriga studerande, exempelvis med hjälp av studiestöd.

Arbetet med att reformera förtidspensionen fortsatte sedan inom Socialdepartementet. I den proposition regeringen lämnade till riksdagen våren 1998 ville inte regeringen ställa sig bakom rätten till studier under 365 dagar med bibehållen ersättning och därefter vilande pension under eventuella fortsatta studier (prop. 1997/98:111). Regeringen ansåg att det måste finnas en möjlighet att ompröva rätten till förtidspension om den försäkrade varaktigt återfår sin arbetsförmåga. Görs inte det kan förtidspensionen bli en försörjningsgaranti för den som väl fått den.

Regeringen konstaterade dock att gällande regler kan medföra att förtidspensionärer avstår från att aktivera sig, eller i vart fall från att öppet visa aktivitet, för att inte riskera omprövning av rätten till pension. Dessutom finns det en stor osäkerhet om i vilken omfattning en förtidspensionär tillåts aktivera sig. Regeringen föreslog därför följande riktlinjer inför det fortsatta reformarbetet:

Reglerna om förtidspension skall utformas så att de stimulerar till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv. Rätten till förtidspension skall prövas då den försäkrade regelbundet och under en längre tid uppvisat arbetsförmåga (prop. 1997/98:111).

Riksdagen beslutade i maj 1998 i enlighet med de riktlinjer som angavs i propositionen (bet. 1997/98:SfU11, skr. 1997/98:237).

Ett förslag med vilande pension vid arbete utformades och riksdagen beslutade i december 1999 i enlighet med regeringens förslag (prop. 1999/00:4) om vilande förtidspension (bet. 1999/00:SfU05, skr. 1999/00:97). Reformen innebär att en individ som har uppburit förtidspension under minst ett år ska kunna prova på arbete och samtidigt behålla sin ersättning under tre månader. Därefter kan hon/han välja att fortsätta arbeta, men då ska pensionen förklaras vilande till den del individen arbetar. De nio påföljande månaderna kan individen pröva att arbeta utan att rätten till pensionen går förlorad. Därefter kan den försäkrade ha pensionen vilande ytterligare 24 månader. Under den tiden upphör inte det ursprungliga beslutet om rätt till arbete. Om individen under eller efter periodens slut åter vill uppbära förtidspension i samma utsträckning som innan hon/han började arbeta ska det emellertid vara möjligt att pröva om pensionen bör minskas eller dras in om en utredning visar att arbetsförmågan har förbättrats väsentligt. Med ett dylikt system förväntas flera bidragstagare våga försöka ändra sin situation i en positiv riktning. Reglerna trädde i kraft 1 januari 2000.

För studier är man inte beredd att gå lika långt. Regeringen har istället valt att hålla detta område öppet i väntan på att regelsystemet för unga funktionshindrade får sin slutliga lösning. Regeringen skriver

emellertid att ”studier kan i många fall vara det mest effektiva medlet för att förbättra möjligheterna för en förtidspensionär att helt eller delvis försörja sig själv” och att man bör se över reglerna och eventuellt revidera dem, även för äldre.

Även Riksförsäkringsverket avstyrker förslaget om studier under 365 dagar med bibehållen förtidspension och sedan vilande ersättning i sitt remissvar. Verket tar för troligt att vissa förtidspensionärer kan missgynnas av en förändring. Den grupp verket syftar på är de förtidspensionärer som nu studerar med förtidspension. Med en förändring skulle de tvingas ta studiemedel istället för att läsa vidare med bibehållen förtidspension. Därför skriver RFV att om reglerna ska ändras bör förslaget gälla för en längre period än 365 dagar – det förslag de avstyrker är nämligen att en förtidspensionär får bedriva studier med bibehållen förtidspension endast under 365 kalenderdagar.

Det finns en viktig faktor som skiljer förhållandet att studera med förtidspension från att arbeta med förtidspension och det är försörjningen. En förtidspensionär som arbetar får en inkomst som ersätter pensionsbortfallet, medan en studerande ska leva av ett bidrag från staten och/eller lån. Om en individ försöker arbeta och det fungerar kan han eller hon sedan försörja sig själv. Det är svårare med studier eftersom det är oklart hur och var man ska begränsa rättigheten till studier med förtidspension. Hur länge man ska kunna finansiera studier med förtidspension? För vilka studier och på vilken nivå? Det finns en principiell invändning mot att göra socialförsäkringen till en alternativ studiefinansiering eftersom personer kan tänkas gå in och ut ur studier under en lång period och sedan inte ha några egentliga möjligheter att försörja sig själva utan återgå till hel förtidspension. Men för förtidspensionärer innebär det oftast ett stort risktagande att ta lån och gruppen är därför obenägen att ta lån. Efter studierna ska lånet betalas tillbaka och med det gällande studiestödssystemet beräknas avbetalningen på alla beskattningsbara inkomster, vilket inkluderar förtidspension och sjukbidrag. Lagen anger dock att lånen vid ansökan kan avskrivas av ‘synnerliga skäl’. Praxis enligt CSN är för närvarande att om inkomsterna är högst 90 000 kronor per år får individerna anstånd med skulden tills vidare.

Förtidspensionsutredningens förslag för unga förtidspensionärer

Med beaktande av att riskerna med att passiviseras in i ett bidragsberoende är särskilt allvarliga när det gäller unga individer, lämnade Förtidspensionsutredningen ett särskilt betänkande med förslag som berör just unga funktionshindrade och sjuka. Det finns i Sverige cirka 15 000

förtidspensionärer i åldrarna 16–29 år, varav cirka 3 000 är 16–19 år gamla. Utredningen skriver att den här gruppen tillhör dem som särskilt missgynnas av de nuvarande reglerna för förtidspension (SOU 1998:106).

Att studieförmåga ses som en indikation på att det finns arbetsförmåga, vilket hotar att minska rätten till förtidspension, riskerar att bli ett problem för dem som aldrig lyckats ta sig in på arbetsmarknaden. Utredningen anser att möjligheterna för unga handikappade eller långtidssjuka att försörja sig själva är mycket små när arbetslivserfarenhet och/eller utbildning saknas. Därför lämnas förslag som gör det betydligt lättare för dessa personer att skaffa sig de meriter som saknas samtidigt som de har en trygg försörjning.

Förtidspensionsutredningen föreslår att det införs en ny ersättningsform, habiliteringspenning, för unga upp till 30 år med de svåraste funktionshindren. Habiliteringspenningen ska uppgå till 80 procent av genomsnittet av de två högsta av de tre senaste årens arbetsinkomster. Om personen inte har hunnit arbeta ges försörjningsstöd i stället i form av en åldersberoende garantinivå. Beloppen föreslås utgöra ungefär 6 000–7 500 kronor brutto per månad. Dessutom ska bostadsstöd och ersättning för de merkostnader som funktionshindret ger upphov till kunna ges.

Övriga unga som är långvarigt sjuka, men inte lika gravt funktionshindrade, föreslås få rätt till långtidssjukpenning om de inte kan arbeta. Denna sjukpenning ska ligga på samma ersättningsnivå som habiliteringspenningen. Båda stöden ska kunna utbetalas i åldern 19–29 år och först vid 30 års ålder ska det vara möjligt att uppbära förtidspension. Skillnaden mellan långtidssjukpenning och habiliteringspenning ska vara att rätten till långtidssjukpenning prövas löpande, vilket inte pla neras ske med habiliteringspenningen. Den som har habiliteringsersättning riskerar således inte att förlora den för att personen i fråga uppvisar förmåga till ”för stor” aktivitet. Den som väl beviljats habiliteringsersättning ska ha kvar förmånen under hela perioden fram till och med 30-årsdagen.

Vid habiliteringsersättning är det individen själv som ska avgöra om han eller hon vill aktivera sig och vilken aktivitet som i så fall kommer i fråga. Det kan exempelvis handla om medicinsk (re)habilitering, fritidssysselsättningar, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller annan kontakt med arbetslivet. Om individen får en förvärvsinkomst föreslår Förtidspensionsutredningen att habiliteringspenningen ska minskas med 80 procent av de inkomster som tjänas in. Genom att individen får behålla 20 procent av ersättningen skapas en drivkraft för arbete.

Särskilt intressant ur Kunskapslyftskommitténs perspektiv är att individen också kan ägna sig åt studier under åren med habiliteringsersättning. Det ska enligt förslaget inte finnas några begränsningar när det gäller studiernas nivå, längd eller inriktning och därmed kan både högskolestudier och andra studier bli aktuella. Individerna måste dock kvalificera sig till utbildningarna i konkurrens med andra på sedvanligt sätt.

Systemet föreslås inte vara lika generöst och obegränsat för dem som i stället uppbär långtidssjukpenning. För dem gäller att de får ägna sig åt samma aktiviteter som personer med habiliteringsersättning endast så länge de inte bedöms nå arbetsförmåga inom rimlig tid. Börjar individen närma sig arbetsförmåga ska möjligheten att ompröva rätten till långtidssjukpenning finnas (SOU 1998:106).

Diskussion om förtidspension och studier

Samhället och förvärvslivet ställer krav på enskilda individer att vara aktiva och ansvarstagande. Arbetslinjen, dvs. den enskildes ansvar att försörja sig, poängteras i regelverket och det finns en allmän önskan att färre individer ska fastna i ett passivt bidragsberoende. Regeringen har i flertal olika skrivelser påpekat vikten av att förtidspensionärer och sjukbidragstagare bör ges möjlighet att aktivera sig och försöka återkomma till förvärvslivet. Utbildning kan i många fall vara ett viktigt steg i en sådan riktning.

Förtidspensionsutredningens förslag med ökade möjligheter till studier ska ses mot bakgrund av att förtidspensionärer framför allt, men även sjukbidragstagare, har generellt sett en lägre utbildningsnivå än befolkningen som helhet. Ett illustrerande exempel är att nästan hälften av dem som beviljades ersättning för varaktig arbetsoförmåga 1993 saknade gymnasial utbildning medan motsvarande siffra för hela befolkningen är en tredjedel. Dessutom har en stor andel av förtidspensionärerna endast tvåårig gymnasial nivå. I åldersgruppen 25–55 år är det knappt 152 800 individer och i hela åldersgruppen (16–64 år) är det drygt 342 000 som har högst tvåårig gymnasial nivå (SCB, 2000e). Det totala antalet förtidspensionärer är ungefär 425 000 personer. Situationen bekräftas också av att arbetare är den dominerande gruppen förtidspensionärer – i åldersgruppen 55–59 år är andelen arbetare fem gånger så hög som andelen tjänstemän (SOU 1998:104). Av hela befolkningen är det knappt 3,3 miljoner i åldrarna 16–64 år som har högst tvåårig gymnasial utbildning (SCB, 2000e).

De gällande reglerna för förtidspension är emellertid relativt strama, och ger inte mycket utrymme för flexibilitet om förtidspensionärer skulle vilja försöka förbättra sin situation. Det finns, trots allt, inga garantier för att de har kapacitet att arbeta eller studera. Att bedöma en individs rätt till ersättning är en lång och omfattande process som kan ta månader, varför många i det längsta undviker allt som kan riskera deras rätt till ersättning. Gällande regler föreskriver en prövning så fort man kan misstänka att hälsan eller arbetsförmågan har förbättrats, vilket kan misstänkas om en bidragstagare aktiverar sig. Om Försäkringskassan har dragit in rätten till ersättning på grund av studier och det sedan visar sig att personen inte klarar av att studera måste han eller hon med nuvarande regler genomgå samma process igen. I ett sådant läge är det lättare att bara passivt ta emot bidraget än att försöka förändra sin situation.

Exempelvis har Reumatikerförbundet noterat vissa svårigheter att rekrytera till studier bland sina medlemmar. Förbundet erbjuder, i ett projekt tillsammans med ABF, reumatiker och andra funktionshindrade orienteringskurser inom ramen för Kunskapslyftet. Faktum är att ett av förbundets största problem har varit medlemmarnas rädsla för att försäkringskassan ska pröva och dra in ersättningen om de studerar. Det måste anses vara beklagligt eftersom försäkringskassorna skulle kunna vara ypperliga rekryteringsinstanser, med tanke på deras nära kontakt vid rehabilitering och bidragsutredningar.

Ett verkligt exempel på regelverkets försvårande omständigheter är de problem den medelålders dagisföreståndare, som blev infektionskänslig och inte kunde jobba kvar på daghemmet, upplevde. Han blev förtidspensionerad, vilket var en situation han inte trivdes med. Han ville skola om sig till nätverkstekniker, men i och med att han var 45 år gammal kunde han inte få vanliga studiemedel, och med dagens regelverk vågade han inte studera med förtidspension. Därmed blev han kvar i ett passivt bidragstagande, utan möjlighet att försöka återgå till förvärvslivet och ett i övrigt aktivt liv, ej heller kunde han påverka sina möjligheter att försörja sig själv igen.

Det finns med andra ord flera indikationer på att förtidspensionärer till följd av nuvarande regelverk avstår från vuxenutbildning. Det ger kommittén anledning att – i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 1997:104) – fundera över möjligheterna att anpassa befintliga resurser för individer med funktionshinder för att möjliggöra en effektivare användning. Kunskapslyftskommittén stöder förslaget med en habiliteringspenning för unga gravt funktionshindrade men ställer sig samtidigt frågande till varför en eventuell rätt att studera ska begränsas till att gälla unga. Det är givetvis av vikt att unga inte fastnar i bidragsberoende, men även äldre förtidspensionärer gynnas av att ges möjlighet att studera och försöka återkomma till förvärvslivet.

Kunskapslyftskommittén föreslår att nuvarande regelverk ändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen förtidspension. Regelverket för vilande förtidspension under arbete skulle kunna tjäna som utgångspunkt för hur ett sådant förslag kan utformas.

11 .6 .7 Rehabiliteringsersättning

Rehabiliteringsersättningen påverkas givetvis av en reformering av andra socialförsäkringar och därför fick Förtidspensionsutredningen i

uppgift att se över även denna ersättning. Bland annat föreslår utredningen att ersättningen tas bort och att rehabiliteringsåtgärder istället finansieras av individens ordinarie ersättning, till exempel sjukpenning eller förtidspension (SOU 1997:166). Av intresse för Kunskapslyftskommittén är givetvis utredningens förslag att möjligheterna att gå en lång högre utbildning med rehabiliteringsersättning eller motsvarande ska öka. Förslaget går ut på att en utbildning som är längre än 40 veckor ska kunna påbörjas om det anses nödvändigt ur rehabiliteringssynpunkt. Den försäkrade ska få behålla sin ersättning under det första året och ska sedan finansiera studierna inom ramen för det ordinarie studiestödssystemet. Möjligheten ska enligt utredningen finnas för personer som uppnått minst 25 års ålder och som har minst fem års arbetslivserfarenhet. De som tidigare i livet genomgått högskoleutbildning med vanliga studiemedel ska också ha denna möjlighet.

Förtidspensionsutredningen hävdar att det är viktigt att den försäkrade får hjälp att komma igång med sina studier och prova på om han eller hon klarar av dem. Den grupp det är fråga om kan tveka inför att påbörja längre studier även om dessa är nödvändiga. Många kan tvivla på sin studiekapacitet och de kan även tvivla på att en utbildning verkligen ändrar deras position på arbetsmarknaden i framtiden (SOU 1997:166).

Riksförsäkringsverket tillstyrker i sitt remissyttrande på Förtidspensionsutredningens förslag att ”möjligheterna att genomgå en lång högre utbildning som rehabiliteringsåtgärd skall ökas och att ersättning ska kunna utges under det första året”. Verket tillstyrker även att den särskilda rehabiliteringspenningen tas bort (RFV, 1998b).

Fortsatt reformarbete

Regeringen önskar klargöra området vidare och har tillsatt en kommitté med uppgift att utreda den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Utgångspunkten är individens behov av samt möjligheter till rehabilitering och återinträde på arbetsmarknaden. Kommittén ska bland annat ”belysa nuvarande rollfördelning mellan ansvariga aktörer, efterfrågan och utbudet på arbetslivsinriktad rehabilitering, vilka nuvarande mål som finns för verksamheten samt hur kostnaderna för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen korresponderar med resultat och effekter.” Kommittén ska även utforma en etisk plattform för prioriteringar och utreda hur ansvar samt uppgifter effektivast kan fördelas mellan olika aktörer i rehabiliteringsarbetet. Utredningen presenterade en diskussionspromemoria i början av februari 2000 och ska vara färdig den 1 juli 2000 (dir. 1999:44).

Riksdagspartierna är emellertid överens om att fungerande rehabilitering är ett måste för att få bukt med den ökade sjukfrånvaron och därtill ökande kostnader (R & D, 2000).

Förslag

Undersökningar har visat att studier i många fall kan vara den mest effektiva åtgärden för att förbättra möjligheterna för en individ att försörja sig själv (Statskontoret, 1997).

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att möjligheterna att finansiera livsuppehället med rehabiliteringsersättning under delar av en längre utbildning – där sådan anses nödvändig för en effektiv rehabilitering – bör utvidgas.

Vidare hyser Kunskapslyftskommittén förhoppningar att utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen arbetar vidare med studier som en variant av rehabilitering.

11 .7 Sammanfattning av förslag

Kunskapslyftskommittén har ett direkt uppdrag att utreda och lägga förslag vad gäller särskilt utbildningsbidrag (UBS). Samtidigt har kommittén ett uppdrag att lägga fram en långsiktig plan för fortsatt vuxenutbildning och ett livslångt lärande. Därför redovisar kommittén även alternativa – icke-traditionella – sätt för individen att möjligen finansiera sina studier. Vissa av de beskrivna ersättningarna ger redan nu visst svängrum att finansiera livsuppehälle under studier. Andra är mer restriktiva vad gäller exempelvis utbildningsform och längd. Kommittén har emellertid gjort en översyn och lägger fram förslag på möjliga förändringar som kan göras dels för att få ett mer stringent regelverk, dels för att ytterligare underlätta för grupper som berörs av nedannämnda ersättningar att studera. De flesta ersättningar diskuteras endast av Kunskapslyftskommittén, men konkreta förslag lämnas i det här kapitlet för:

(1) Utbildningsbidrag (2) Förtidspension (3) Rehabiliteringsersättning.

(1) Utbildningsbidrag – Gällande regelverk ger invandrare, som har varit arbetslösa i minst två år, rätten att gå en reguljär utbildning på grundläggande och gymnasial nivå som arbetsmarknadspolitisk åtgärd med utbildningsbidrag. Med de förbättrade villkor som införts samt planeras finns det inte någon anledning att behålla en åtgärd som dessutom ger en snedvridande effekt. Med dagens regler ‘uppmanas’ berörda individer i behov av dylik utbildning att som arbetslösa vänta i två år innan de börjar utbilda sig, istället för att börja utbilda sig omgående.

Kunskapslyftskommittén föreslår att möjligheten för långtidsarbetslösa invandrare att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort under förutsättning att de av Kunskapslyftskommittén föreslagna förbättringarna inom studiestödssystemet genomförs.

Resonemanget ovan kan även appliceras på arbetshandikappade. Här är dock kommittén något mer tveksam. Betydelsen för funktionshindrade att erhålla övriga bidrag, i form av till exempel traktamente vid vistelse utanför hemmet, är viktig. Detta eftersom den här gruppen ofta har större kostnader än de flesta andra, särskilt i samband med resor och boende. Även möjligheten till mer individuella lösningar i form av hjälp av Ami gör att undantaget kanske ändå bör finnas kvar. Å andra sidan är en renodling av regelverket något eftersträvansvärt och undantag bör tas bort. Dessutom eftersträvar Kunskapslyftskommittén ett genomslag för ansvars- och finansieringsprincipen inom svensk handikappolitik.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att undantaget för arbetshandikappade att läsa grundläggande och gymnasial utbildning som en arbetsmarknadsutbildning tas bort. Detta bör emellertid endast ske under förutsättning att de förbättrade villkor som kommittén föreslår bland annat i form av höjd åldersgräns och även i övrigt genomförs.

(2) Förtidspension – Det finns flera indikationer på att förtidspensionärer till följd av nuvarande regelverk avstår från vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén stöder förslaget med en habiliteringspenning för unga gravt funktionshindrade men ställer sig samtidigt frågande till varför en eventuell rätt att studera ska begränsas till att gälla unga. Det är givetvis av vikt att unga inte fastnar i bidragsberoende, men även äldre förtidspensionärer gynnas av att ges möjlighet att studera och försöka återkomma till förvärvslivet.

Kunskapslyftskommittén föreslår att nuvarande regelverk bör förändras så att det ges större möjligheter att studera med bibehållen förtidspension. Regelverket för vilande förtidspension under arbete skulle kunna tjäna som utgångspunkt för hur ett sådant förslag kan utformas.

(3) Rehabiliteringsersättning – Undersökningar visat att studier i många fall kan vara den mest effektiva åtgärden för att förbättra möjligheterna för en individ att försörja sig själv.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att möjligheterna att finansiera livsuppehället med rehabiliteringsersättning under delar av en längre utbildning – där sådan anses nödvändig för en effektiv rehabilitering – bör utvidgas.

Vidare hyser Kunskapslyftskommittén förhoppningar att utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen arbetar vidare med studier som en variant av rehabilitering.

12. Särskilda målgruppsfrågor: invandrare och jämställdhet

Det finns i Sverige många och stora grupper av invandrare och flyktingar. Dessa har på skiftande sätt och i varierande omfattning tagit del av den vuxenutbildning som erbjuds. Först ska detta kapitel bl.a. beskriva hur detta deltagande sett ut och vilka resultat som uppnåtts i läs-, skriv- och räkneförmåga – en uppföljning av den tidigare belysningen i kapitel 6 och 10.

Därefter redogörs kort för de insatser som bl.a. Skolverket hittills gjort samt även för de insatser som planeras för att förbättra det som brister. Det vi vet är att många invandrare inte når upp till den nivå i svenskkunskaper som motsvarar godkänd sfi-nivå.

Kapitlet lämnar en mer utförlig redovisning angående kvinnors och mäns deltagande i vuxenutbildning som komplement till beskrivningarna i kapitel 6. Kvinnorna har under lång tid dominerat vuxenutbildningen och detta gäller även för Kunskapslyftet. Skolverket har under Kunskapslyftsperioden gjort olika insatser för att rekrytera fler män och på så sätt få ett mer balanserat deltagande. Tyvärr har dessa insatser hittills inte gett några tydliga resultat. Kapitlet ska kort redovisa de insatser som görs och planeras.

Avslutningsvis lämnar Kunskapslyftskommittén kommentarer till utvecklingen.

12 .1 Invandrare, flyktingar och sfi

12 .1 .1 Bakgrund

Invandringen till Sverige har på senare tid ändrat karaktär att från under efterkrigstidens första trettio år ha varit en i stort sett renodlad arbetskraftsinvandring till att på 1980- och 1990-talet nästan enbart ha förvandlats till en flyktinginvandring. Samtidigt har det traditionella industrisamhället alltmer fått ge vika för ett tjänste- och IT-samhälle med arbetsuppgifter som ställer högre krav på utbildning, förmåga att kommunicera och social kompetens än tidigare. Invandringen under efterkrigstiden har också förskjutits från en ”närområdesinvandring” till en

invandring från andra världsdelar (Myrberg, 2000). Dessa utvecklingstendenser, med avseende på större kulturella och språkliga skillnader, samt de ökade krav som arbetsmarknaden ställer kan försvåra integrationsprocessen. En förskjutning från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring avspeglas bl.a. i att olika delar av det svenska välfärdssystemet blir allt mer involverat i mottagandet av invandrare. Utbildningsväsendet och arbetsmarknadsmyndigheterna har en central roll. Även hälso- och sjukvården och socialtjänsten har fått en aktivare roll eftersom människor med flyktingbakgrund oftare har behov av olika insatser och stöd än de som invandrar till Sverige av arbetsmarknadsskäl.

Målen för hur samhället bör agera för att integrera nyanlända i samhället har också förändras under det senaste årtiondet. Sverige ska gå från en invandringspolitik till en integrationspolitik. Det betyder att människor som kommer till Sverige inte längre ska betraktas och behandlas som en grupp med speciella behov bara för att de är invandrare. Det viktiga är istället att alla får lika rättigheter och möjligheter, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

12 .1 .2 Begrepp

Det finns inte någon enhetlig definition av begreppet invandrare. Följande kategorier brukar hänföras till gruppen invandrare

  • Utländsk medborgare.
  • Naturaliserad invandrare (utlandsfödda som förvärvat svenskt medborgarskap).
  • Utlandsfödda (naturaliserad invandrare och utländsk medborgare).
  • Person med invandrarbakgrund (född utomlands eller född i Sverige med minst en förälder född utomlands).

Med den allra vidaste definitionen av invandrare kan nära 20 procent av Sveriges befolkning betraktas som invandrare i någon utsträckning. Denna genomgång koncentreras emellertid till dem som deltar i vuxenutbildning, och då företrädesvis sfi (svenska för invandrare).

De som invandrat till Sverige utgör en heterogen grupp människor. Orsaken till att man invandrat till Sverige varierar starkt. Behovet av samhälleligt stöd för att snabbt kunna bli delaktig i samhället och få möjlighet att försörja sig varierar naturligtvis som en följd av detta. Inom ramen för den generella välfärdspolitiken finns en rad insatser och stöd som kan vara relevanta.

För en viss grupp invandrare i lagstiftningen benämnd, ”skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem”, finns särskilda introduktionsinsatser. Till gruppen skyddsbehövande räknas enligt utlänningslagen (1989:529) flyktingar enligt flyktingkonventionen samt andra utlänningar som

  • känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,
  • på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
  • på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse.

De insatser som är förbehållna ”skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem” innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra invandrare. Detta motiveras dels med att skyddsbehövande ofta har särskilda behov, dels med att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande.

Samhällets introduktion för dem som räknas som skyddsbehövande syftar till att ge individen förutsättningar för att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhället. Efter avslutad introduktion ska den nyanlände bl.a. ha kunskaper om svenska förhållanden samt allmänna och specifika kunskaper i det svenska språket relaterade till sin kompetens, sina förutsättningar och sin livssituation. (Se även kapitel 11 om Introduktionsersättningen.)

12 .1 .3 Ansvarsfördelning

Staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för mottagandet av skyddsbehövande. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun. För asylsökande har staten det fulla ekonomiska ansvaret medan asylansökan prövas. Inom den statliga sektorn är ansvaret uppdelat mellan Invandrarverket som ansvarar för migrationspolitiken, dvs. frågor som rör visering, asyl och svenskt medborgarskap medan Integrationsverket ansvarar för integrationspolitiken, dvs. ska bidra till att ge bättre förutsättningar för individens egen försörjning och delaktighet i samhället.

Invandrarverket ansvarar för att registrera asylsökande och erbjuda dem bostad under väntetiden. Verket ska också arrangera språkutbildning och annan verksamhet för att göra väntan på beslut mer meningsfull. Enligt Invandrarverkets årsredovisning för 1998 deltog drygt 60 procent av de asylsökande som varit inskrivna hos verkets mottagningsenheter i någon form av organiserad verksamhet. Deltagandet

uppgick i genomsnitt till 22 timmar per vecka och verksamheten kostande i genomsnitt 22 kronor per individ och dygn. Bland aktiviteterna som genomförts dominerar undervisning i svenska och samhällskunskap. Det förekommer även undervisning i att lära sig läsa och skriva, engelska, data och IT (Statens invandrarverk, 1999). Invandrarverkets genomsnittliga handläggningstid för ett grundärende, dvs. ett ärenden som inte överklagas, uppgick 1998 till 221 dagar.

När skyddsbehövande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i Sverige är det kommunerna som svarar för introduktionen i det svenska samhället (prop. 1997/98:16).

Staten lämnar via Integrationsverket ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av skyddsbehövande. Ersättning lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fått uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och för anhöriga till skyddsbehövande under vissa förutsättningar. Huvuddelen av den statliga ersättningen består av en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning bl.a. för vissa kostnader för äldre och för personer med funktionshinder. Vidare får de kommuner som träffat överenskommelse med Integrationsverket om mottagande av flyktingar en grundersättning som syftar till att underlätta kommunens planering.

För att schablonersättning ska lämnas krävs att kommunen tillsammans med den berörda personen upprättar en individuell introduktionsplan. Samråd ska alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet är att individen ska bli självförsörjande.

Som noterats i kapitel 11 ansvarar kommunerna tillsammans med den nyanlände för att utforma ett introduktionsprogram och se till att det genomförs. Regeringen skriver i propositionen ”Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik” (prop. 1997/98:16) att introduktionen bör leda till att

  • vuxna invandrare får sådan svenskundervisning att språket fungerar som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv,
  • praktik ges i den utsträckning detta är möjligt,
  • vuxna invandrare får orientering om svenska samhällsförhållanden och grundläggande fri- och rättigheter samt skyldigheter,
  • de som är i arbetsför ålder och saknar utbildning motsvarande svensk grundskola kompletterar sin grundutbildning alternativt skaffar sig en basutbildning,
  • ungdomar som inte har genomgått gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning ges stöd att delta i sådan utbildning eller i åtgärder inom ramen för kommunernas ansvar för ungdomar,
  • barn i förskoleåldern och skolpliktiga barn får sådant stöd att de på bästa sätt kan delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet,
  • nyanlända invandrare får möjlighet att skapa kontakter med svenska medborgare och svenskt föreningsliv, samt att
  • hälsoproblem uppmärksammas och att initiativ tas till rehabiliterande insatser.

12 .1 .4 Omfattning

Vid sidan av de som deltar i kommunala introduktionsprogram finns även andra grupper som deltar i sfi och annan vuxenutbildning. För att få en bild av omfattningen av invandrare som kan sägas utgöra målgruppen för sfi och annan vuxenutbildning kan man utgå från antalet beviljade uppehållstillstånd.

Medborgare från utomnordiska länder måste ha uppehållstillstånd för att få stanna i mer än tre månader i Sverige. Totalt beviljades 39 430 personer uppehållstillstånd 1998:

  • 7 070 personer fick uppehållstillstånd av flyktingskäl eller på grund av andra skyddsbehov och av humanitära skäl,
  • 1 130 personer beviljades tillstånd inom den s.k. flyktingkvoten,
  • 21 600 personer beviljades uppehållstillstånd av anhörigskäl,
  • 360 fick uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl,
  • 2 670 var gäststuderande,
  • 800 beviljades uppehållstillstånd genom adoption och
  • 5 740 personer fick uppehållstillstånd enligt EU/EES-avtalet.

(Statens invandrarverk, 1999)

Samma år, 1998, utbetalade Integrationsverket schablonbidrag för 11 870 nya deltagare i kommunala introduktionsprogram. Av dessa var

  • 1 180 kvotflyktingar,
  • 7 620 kom från vistelse i förläggning eller eget boende och
  • 3 070 s.k. anhöriginvandrare.

Ett introduktionsprogram sträcker sig normalt över 2–3 år. Lägger man i hop det antal nya personer som kommunerna erhållit schablonersättning för under åren 1996–1998 erhåller man en bättre uppskattning på antalet personer som deltar i kommunala integrationsprogram. Totalt summerar dessa till 32 316 personer (11 868 år 1998, 13 645 år 1997

och 6 803 år 1996). Huvuddelen av dessa har – eller har haft – någon kontakt med sfi.

Kommunerna är skyldiga att inom tre månader erbjuda sfi till invandrare från och med andra halvåret det år då de fyller 16 år. Sfi bedrevs i 243 av landets 289 kommuner under läsåret 1997/98 (Skolverket, 1999e). Totalt deltog 35 746 elever i undervisningen under läsåret. Av dessa var

  • 14 838 rubricerade som Flyktingar5,
  • 853 som Tillståndssökande6 och
  • 20 055 som Övriga invandrare7.

12 .1 .5 Finansiering av utbildning

För dem som omfattas av ett introduktionsprogram är sfi-studierna en integrerad del i detta vilket innebär att utbildningen finansieras med det s.k. schablonbidraget för flyktingmottagning. Bidraget ska täcka de kostnader som kommunen har för flyktingen under de första tre och ett halvt åren. För invandrare som ej klassificerats som flyktingar finansieras kostnaderna i regel av kommunernas allmänna utbildningsmedel (Skolverket, 1997f). Sfi är i princip alltid avgiftsfri för deltagaren.

Sfi-studier berättigar inte deltagarna till studiestöd vilket studier inom kommunal vuxenutbildning gör. Deltagare i ett kommunalt introduktionsprogram kan i stället få s.k. introduktionsersättning av kommunen (se kapitel 11 för mer detaljer angående introduktionserättningen).

Invandrare som inte fått svenskundervisning som nyanlända och inte har kunskaper motsvarande sfi-nivå har enligt Skollagen (kap. 13 § 6) rätt att studera i sfi om man är bosatt i kommunen och har fyllt 16 år. De har dock inte möjlighet att erhålla studiestöd.

Invandrare har rätt att studera svenska som andraspråk inom grundläggande kommunal vuxenutbildning under förutsättning att de har svenskkunskaper som motsvarar sfi-nivå. Studiestöd utgår i princip till

5 Med flykting avses i Skolverkets statistik en person som efter att ha beviljats uppehållstillstånd, mottagits i kommunen och som kommunen har rätt att erhålla ersättning för enligt statsbidragsbestämmelserna för mottagande av flyktingar i kommunen. 6 Med tillståndssökande avses i Skolverkets statistik utländsk medborgare som sökt uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och som ännu inte erhållit beslut. 7 Med övriga invandrare avses i Skolverkets statistik elever i sfi som inte var flyktingar eller tillståndssökande.

dessa personer. Svenska som andra språk finns även inom den gymnasiala vuxenutbildningen.

12 .1 .6 Utbildningens genomförande

Av central betydelse för invandrares tillträdelsemöjligheter på arbetsmarknaden och därmed integrationen med övriga samhället är förmågan att kunna tala och skriva på det svenska språket. I propositionen 1997/98:16, Sverige, framtiden och mångfalden, skriver regeringen ”att svenskundervisning bör utgöra grunden för introduktionsprogrammet och bör i möjligaste mån kombineras med praktik. Undervisningen bör utgå från varje individs behov och förutsättningar och utformas med hänsyn till individens mål och till övriga moment i introduktionsprogrammet, så att helheten i introduktionsprogrammet understryks”. Nuvarande kursplan för sfi anger som mål för undervisningen att vuxna invandrare bör få sådana kunskaper att språket fungerar som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv.

Regeringen skriver vidare att ”Eftersom språket ska fungera som ett kommunikationsmedel i olika miljöer, bör utbildningsanordnaren noga kartlägga vilka förkunskaper den enskilda invandraren har och vilken typ av svenskundervisning som bäst svarar mot den enskildes behov. Det är också viktigt att kartlägga eventuella hinder för språkinlärning såsom t.ex. förekomst av dyslexi eller nedsatt hörsel”.

Att få godkänt på sfi:s standardiserade prov är i dag mer eller mindre en förutsättning för att arbetsförmedlingen ska registrera en invandrare som arbetssökande. Då en av målsättningarna inom arbetsmarknadspolitiken är att ge de utomnordiska medborgarna hög prioritet finns det ett problem då en stor andel av deltagarna som påbörjar sfi avslutar utbildningen utan att nå godkänd nivå.

Tittar man på Skolverkets siffror (Skolverket, 1999d) för dem som påbörjade sfi läsåret 1995/96 ser man att av de 17 300 elever som påbörjade sfi detta läsår hade 46 procent avslutat utbildningen två år senare. Av dessa hade 79 procent nått målen för sfi. Knappt 44 procent av samtliga som påbörjade sfi 1994/95 gjorde studieavbrott av olika skäl innan kursen var avslutad och uppnådde därmed inte godkänd sfi-nivå. Drygt 10 procent av dem som påbörjat utbildningen 1995/96 fortsatte utbildningen läsåret 1998/99. Av samtliga som påbörjade sfi läsåret 1995/96 hade endast 37 procent nått målet för sfi inom en tvåårsperiod.

En utredning är tillsatt som ska se över sfi (se vidare kapitel 15).

12 .1 .7 Resultat

I IALS-rapporten gjord av Linköpings universitet om

Invandrares läs-,

skriv- och räkneförmåga på svenska har man bland annat undersökt invandrares egna uppfattningar om hur pass bra man läser och skriver på svenska och man har även undersökt deltagandefrekvens i sfi. I tabellredovisningen nedan motsvarar beteckningen P20 de invandrare som presterat bland de 20 procent sämsta resultaten 1995 bland de undersökta invandrarna. Den vars prestation hamnar inom intervallet 20,1–40 procent hamnar i gruppen P40, den som presterar inom 40,1–70 procent hamnar i P70 och de som presterar bland de 30 procent bästa resultaten hamnar i gruppen P100. Observera att tabellerna visar andel i procent ej antal.

Enligt 1995 års IALS-studie når hälften av samtliga invandrare i studien inte upp till en nivå som motsvarar årskurs 9 i den svenska grundskolan. Detta gäller för samtliga tre kartlagda läskategorierna (prose8, document9och quantitative10 literacy). Hela 70–75 procent av de invandrare i studien som deltagit i sfi-undervisning når ej upp till den nivå som motsvarar grundskolans kravnivå i samtliga tre läskategorier.

Tabell 12.1 Invandrarnas tillfredsställelse med den egna förmågan att läsa och skriva svenska (prose literacy), procent

Mycket nöjd Ganska

nöjd

Ganska

missnöjd

Mycket missnöjd

Har ingen uppfattning

Totalt

P20

15

50 19

14

2

100

P40

37

52

6

4

1

100

P70

54

43

3

0

0

100

P100

58

41

1

0

0

100

Totalt 35

47

7

1

..

100

Källa: Myrberg M., 1999, International Adult Literacy Survey – Invandrares läs-, skriv- och räkneförmåga på svenska. Linköpings universitet.

Anmärkningsvärt när det gäller invandrares egna uppfattning om sin förmåga att skriva och läsa svenska är att två tredjedelar (65 procent) av dem som hamnade i P20 gruppen, dvs. de med sämst resultat i att läsa löpande text på svenska, ansåg att de var mycket eller ganska nöjda med den egna förmågan att läsa löpande text samt att hela 89 procent av P 40 gruppen var mycket eller ganska nöjda med den egna förmågan (se tabell 12.1).

8 Dvs. förmåga att läsa löpande text. 9 Dvs. förmåga att tolka och använda diagram, kartor, blanketter osv. 10 Dvs. förmåga att genomföra beräkningar utifrån underlag i texter och dokument.

Av deltagarna i P20 gruppen och P40 gruppen hade 68 procent respektive 64 procent deltagit i sfi-undervisning, se tabell 12.2.

Tabell 12.2 Deltagande i sfi bland invandrare i olika läsförmågekategorier (prose literacy), procent

Läsförmågekategori (prose literacy)

Deltagit i sfiundervisning

Ej deltagit i sfiundervisning

P20

68

31

P40

64

35

P70

46

52

P100

34

66

Källa: Myrberg M., 1999, International Adult Literacy Survey – Invandrares läs-, skriv- och räkneförmåga på svenska. Linköpings universitet.

Då sfi-utbildningen riktar sig till de invandrare med sämst förmåga i svenskakunskaper är det inte så förvånande att P20 gruppen har störst deltagarprocent bland de fyra grupperna. Det som dock är anmärkningsvärt är att nästan en tredjedel av invandrarna i denna grupp inte deltagit i sfi-undervisning. En förklaring till att gruppen P100 har lägst deltagarfrekvens i sfi samtidigt som de har de bästa testresultaten kan vara att gruppen innefattar invandrare med lång utbildningsbakgrund och personer som har bott i Sverige 20–30 år.

Att utomeuropeiska invandrare, vid en jämförelse med andra invandrare, besitter den sämsta läsförmågan i svenska framkommer också i IALS-studien (se tabell 12.3). Det hänger troligtvis ihop med utbildningsbakgrund och språkligt avstånd till modersmålet.

Tabell 12.3 Läsförmåga bland invandrare från olika ursprungsregioner, (document), procent

P20 P40 P70 P100 Summa

Norden

24 22 36

18

100

Europa

44 20 21

15

100

Övriga länder

56 17 18

9

100

Källa: Myrberg M., 1999, International Adult Literacy Survey – Invandrares läs-, skriv- och räkneförmåga på svenska. Linköpings universitet.

I rapporten konstateras även att läs- och skrivförmåga har en tydlig koppling till invandrares chanser på arbetsmarknaden. Detta gäller även för invandrare med en given högsta utbildning. Även i vuxenutbildningsdeltagande bland invandrare är bristande läs- och skrivförmåga tydligt relaterat där invandrare i allmänhet deltar i mindre utsträckning än befolkningen i stort.

I gruppen invandrare med mycket god läs- och skrivförmåga ligger emellertid utbildningsdeltagandet på samma nivå som för svenskfödda med motsvarande läs- och skrivförmåga. För gruppen P70 är det 20 procent större sannolikhet att svenskfödda deltar i utbildning och för P40 är det 15 procent större sannolikhet. Svenskfödda i gruppen som endast klarar de mest elementära läs- och skrivuppgifterna har dock 60 procent större chans att delta i vuxenutbildning än invandrare i motsvarande kategori. Den grupp som alltså deltar minst i utbildning är den med de sämsta resultaten i läs- och skrivförmåga.

12 .1 .8 Satsningar på ökat deltagande

Regeringen anvisade i februari 2000 knappt 6 miljoner kronor till projekt som syftar till att nå korttidsutbildade, särskilt invandrare, och motivera dem att börja studera. Projekten ska genomföras inom den grundläggande vuxenutbildningen i Botkyrka och Malmö.

Satsningen, som är en engångsåtgärd, syftar till att intensifiera den uppsökande verksamheten och fördjupa vägledningen. På detta sätt ska former och modeller utvecklas för att rekrytera kortutbildade till individuellt anpassad utbildning.

Målgrupper är nyanlända invandrare med kort utbildning t.ex. utomnordiska kvinnor i åldern 35–50 år. Projekten genomförs i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialtjänsten samt lokala föreningar och nätverk.

Båda projekten ska utvärderas och under 2002 rapporteras till Utbildningsdepartementet efter projekttidens slut.

I den s.k. Storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) framgår att den nationella storstadspolitiken bl.a. syftar till att bryta den sociala och etniska segregationen i regionerna och att verka för jämlika levnadsvillkor för storstädernas alla invånare oavsett ursprung och kön. Ytterligare en utgångspunkt för den nationella politiken är att större kraft måste läggas på att främja en god utveckling i storstädernas utsatta bostadsområden, för att på detta sätt motverka de sociala klyftorna i storstadsregionerna.

Utifrån denna proposition har bl.a. följande utbildningsinsatser initierats.

Tjugo miljoner kronor har anvisats för vart och ett av åren 1999, 2000 och 2001 för särskilda insatser för arbetslösa invandrare och sfistuderande, främst för extra personalresurser i kommunerna i samband med anskaffning av praktikplatser. I huvudsak fördelas medlen inom ramen för utvecklingsavtalen, men andra kommuner kan också komma i

fråga. Andelen arbetslösa invandrare inom kommunen ska vara en av stödets fördelningsfaktorer.

Det nationella centret för sfi och svenska som andraspråk vid Lärarhögskolan i Stockholm har fått i uppdrag att i samverkan med Svenska Kommunförbundet utveckla IT-baserade läromedel för svenska som andraspråk och för sfi.

12 .2 Kvinnor och män i vuxenutbildningen

När det gäller fördelningen mellan män och kvinnor i vuxenutbildningen kan även hänvisas till kapitel 6, som behandlar den kvantitativa utvecklingen och kapitel 10 om studiefinansieringen. I detta avsnitt ska vi komplettera bilden med mer statistikredovisning och rapportresultat från bl.a. Skolverket, Institutet för regional analys, Inregia AB samt från de forskare som utvärderar Kunskapslyftet från olika synvinklar.

12 .2 .1 Kvantitativ redovisning

En tydlig bild av det könsbundna studievalet ges i Skolverkets delrapport nr 5 över den gymnasial kommunala vuxenutbildningen (Skolverket, 1999l). Tabell 12.4 visar att traditionella könsbundna kursval har en stor påverkan. Det är betydligt större andel av männen som väljer datakurser och betydligt större andel av kvinnorna som väljer omvårdnadskurser.

Tabell 12.4 Könsfördelning av heltidsplatserna för data- och omvårdnadskurser, gymnasial kommunal vuxenutbildning, våren 1999, procent

Kategori Andel av männen Andel av kvinnorna Datakurser 23 13 Omvårdnadskurser 3 18

Källa: Skolverket, 1999, Två år med Kunskapslyftet i den kommunala vuxenutbildningen, Våren 1999, Delrapport 5, Dnr 97:1646.

Tyvärr är det ur Skolverkets rapporter svårt att avgöra hur utvecklingen sett ut över tiden eftersom redovisningen inte följt samma linjer under den aktuella perioden. Dock finns det inget i materialet som antyder att de traditionella könsbundna kursvalen skulle minska i betydelse över tiden.

Ur rapporten

Resultat av Kunskapslyftets första 18 månader

(Inregia AB, 2000) som översiktligt presenteras i kapitel 7 kan man hämta mer information om skillnader mellan män och kvinnor när det gäller t.ex. andel genomförd verksamhetspoäng respektive avbrottsfrekvens. Rapporten koncentrerar sig på kommunjämförelser de tre första halvåren med Kunskapslyftet – hösten 1997 till och med hösten 1998.

Det visar sig att kvinnorna i genomsnitt påbörjade och avklarade 72 procent av utbildningen mätt i verksamhetspoäng. Männen påbörjade och avklarade följaktligen 28 procent. Skillnaderna mellan kommunerna är mycket stora, se tabell 12.5. Störst andel av verksamhetspoängen som avklarats av kvinnor redovisades i Laxå. Minst andel av verksamhetspoängen som avklarades av kvinnor redovisades i Åsele. För män blir förhållandet det omvända.

Tabell 12.5 Andel av verksamhetspoängen som avklarades av kvinnor, kommuner med störst andel respektive minst andel, procent

Kommun Störst andel Kommun Minst andel Laxå 86 Åsele 56 Smedjebacken 85 Tidaholm 59 Munkfors 85 Stockholm 59 Ydre 85 Härnösand 59 Älvkarleby 84 Umeå 60

Källa: Inregia AB, 2000, Resultat av Kunskapslyftets första 18 månader, Stockholm.

Skillnaderna mellan Laxå och Åsele i andel kvinnor inom gymnasial kommunal vuxenutbildning är alltså tämligen stor. Detta trots att andelen kvinnor i befolkningen i åldrarna 20–55 år inte skiljer sig nämnvärt åt.

När det gäller könsfördelning inom kurs- och studieavbrotten visar det sig att kvinnor i genomsnitt har en något lägre avbrottsfrekvens än genomsnittet medan männens avbrottsfrekvens är något högre än genomsnittet, se tabell 12.6.

I genomsnitt avbröt 11 procent av kvinnorna sina studier, motsvarande för männen var 13 procent. Även här är variationerna inom kommunerna stora.

Medan drygt var tredje man avbröt samtliga sina studier i Salems kommun fanns det vissa kommuner där inga deltagare alls avbröt studierna. I Salem var även avbrottsfrekvensen för kvinnor hög – var fjärde kvinna avbröt samtliga sina studier. Även Gagnef och Ödeshög redovisar höga avbrottsfrekvenser för kvinnor. En del av skillnaderna i avbrottsfrekvens kan dock förklaras med kommunernas skilda redovisningsprinciper vad avser avbrott.

Tabell 12.6 Andel av manliga och kvinnliga elever som avbrutit samtliga sina studier, kommuner med störst respektive minst andel, procent

Kommun Störst andel

Kommun Minst andel

Män

Salem

35

Ånge

0

Dals-Ed

33 Arvidsjaur

1

Markaryd

29

Överkalix

1

Gagnef

27

Bräcke

2

Kinda

26

Älvdalen

3

Kvinnor

Gagnef

24

Ånge

0

Salem

24

Arjeplog

1

Ödeshög

23

Filipstad

1

Ale

21

Överkalix

2

Österåker

21

Lessebo

2

Källa: Inregia AB, 2000, Resultat av Kunskapslyftets första 18 månader, Stockholm.

Forskarna i Umeå, Roger Axelsson och Olle Westerlund, har i sina undersökningar, som hittills fokuserat på arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, visat på följande fördelningar bland deltagarna 1997 och 1998 (Axelsson & Westerlund, 2000).

En påtaglig skillnad i könsfördelningen finns mellan å ena sidan deltagare i kommunal vuxenutbildning och å andra sidan jämförelsegrupperna i form av arbetslösa och deltagare i arbetsmarknads-

utbildning. Inom jämförelsegrupperna var könsfördelningen betydligt jämnare. Andelen kvinnor ligger här genomgående strax under hälften, se tabell 12.7

Andelen kvinnor med det särskilda utbildningsbidraget UBS var 6 till 12 procentenheter högre jämfört med motsvarande andel för de kvinnor som inte uppbar UBS.

Högsta andelen kvinnor fanns inom den ordinarie basorganisationen och där deltagarna uppbar UBS. Lägsta andelen kvinnor hösten 1997 noteras för de studerande inom gymnasialt Kunskapslyft och där deltagarna inte uppbar UBS. Kategorin med lägst andel kvinnor hösten 1998 var studerande inom den ordinarie basorganisationen utan UBS. Förändringarna mellan hösten 1997 och hösten 1998 är relativt små.

Tabell 12.7 Studerande i kommunal vuxenutbildning och jämförelsegrupper, höstterminerna 1997 och 1998, procentuell fördelning efter kön och UBS

1997

1998

Antal Kvinnor, % Antal Kvinnor, %

Komvux totalt

222 200 66,4 253 500 67,2

KL, gy (ej UBS)

73 000 64,0

88 000 64,3

KL, gy (UBS)

43 100 72,1

59 300 74,3

KL, gr (ej UBS)

9 400 64,9

9 500 64,7

KL, gr (UBS)

4 200 70,5

4 600 69,9

Ord basorg. (ej UBS) 83 900 64,8

81 600 64,2

Ord basorg. (UBS)

8 700 73,5

10 500 75,9

Arbetslösa

283 600 47,2 222 500 46,6

AMU

32 200 47,0

40 200 48,2

Amn: Avrundade antalssiffror

Källa: Axelsson & Westerlund, 2000, Två år med Kunskapslyftet, Arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper. Under tryckning.

Skillnader mellan könen framkommer även vid jämförelser av inskrivningstider vid arbetsförmedlingen. Tabell 12.8 visar att män nästan genomgående hade något längre inskrivningstider än kvinnor även om fördelningen inom den kommunala vuxenutbildningen totalt sett är relativt jämn.

Längst genomsnittlig inskrivningstid under 1996 hade de män som under hösten 1997 deltog i grundläggande vuxenutbildning inom Kun-

skapslyftet och uppbar UBS. Bland kvinnorna noterade samma grupp den längsta inskrivningstiden.

Genomgående har deltagare i kommunal vuxenutbildning färre antal inskrivningsdagar än jämförelsegrupperna. De arbetslösa hade inom respektive kön i stort sett lika långa genomsnittliga inskrivningstider de båda åren. Den genomsnittligt längsta inskrivningstiden året före hade deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Kvinnorna hade i båda årgångarna något kortare inskrivningstider.

Tabell 12.8 Antal inskrivningsdagar under 1996 för deltagare i kommunal vuxenutbildning 1997, respektive under 1997 för deltagare 1998, inklusive jämförelsegrupper

1997

1998

Kvinnor Män Kvinnor Män

Komvux totalt

182

183

172 172

KL, gy (ej UBS)

174

179

166 170

KL, gy (UBS)

229

247

206 218

KL, gr (ej UBS)

186

213

169 206

KL, gr (UBS)

249

270

260 259

Ord. basorg. (ej UBS)

145

142

140 132

Ord. basorg. (UBS)

222

240

197 205

Arbetslösa

214

227

212 226

AMU

254

264

244 249

Källa: Axelsson & Westerlund, 2000, Två år med Kunskapslyftet, Arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper. Under tryckning.

Forskarna vid Göteborgs universitet, Rolf Lander och Monica Larson, visar i sin rapport

Val av vuxenstudier och erfarenheter efter ett år

(Lander & Larson, 1999b) att det finns en del skillnader mellan könen t.ex. när det gäller rekrytering och attityder till lärandet.

Göteborgsforskarna lyfter sammantaget fram tre gemensamma viktiga betingelser för om man valt att delta i Kunskapslyftet med UBS eller inte: Den studieutmaning man känt, erfarenheten av arbetslöshet samt om individen är en man eller kvinna. När det gäller rekryteringen till Kunskapslyftet bland dem som fått det särskilda utbildningsbidraget, UBS, dominerar kvinnor starkt. Särskilt framstår vården och omsorgen som UBS-deltagandets stora rekryteringskälla för kvinnorna inom den kommunala vuxenutbildningen. Hälften av kvinnorna kommer från vård/omsorg mot ca en tredjedel inom den övriga befolkningen. Kvinnornas inom vård och omsorg stora efterfrågan på Kunskapslyftet

verkar också ha påverkat männen inom samma näringsgren, där betydligt fler män har rekryterats än genomsnittligt.

Likaså visar enkätsvar att inställningen till lärandet skiljer sig en del mellan könen. Kvinnorna är mer positiva till det s.k. utvidgade lärandet än vad männen är. Här definieras det utvidgade lärandet som att kunna förstå saker och kunna se dem på ett nytt sätt. Den andra synen på lärandet det s.k. avgränsade lärandet avser att säkert komma ihåg saker, att skaffa sig säker information och att kunna använda den inlärda informationen.

Skolverkets rapport,

Lyft eller bredd?, har även studerat olika köns-

skillnader avseende rapportens huvudfokus – andelen som gör ett s.k. utbildnings nivålyft i och med sina studier i kommunal vuxenutbildning (Skolverket, 2000c). Nivålyft innebär här att man med studierna i den kommunala vuxenutbildningen höjer sin högsta utbildningsnivå från t.ex. tvåårig till treårig gymnasienivå.

Det visar sig att kvinnorna i högre utsträckning än männen med samma bakgrund, studerade i sådan omfattning att de gjorde ett nivålyft. Skillnaden mellan könen är ca 10 procentenheter för födda i Sverige, medan skillnaden för utrikes födda är marginell. Uppdelat på åldersgrupper är skillnaden mellan könen störst i åldern 20–24 och 40– 44 år. Den enda åldersgrupp där männen står för en större andel utbildningsnivålyft är gruppen över 55 år.

Uppdelat på deltagarnas tidigare utbildningsnivå framkommer vissa mer detaljerade uppgifter.

Som utbildningsnivå räknades i denna rapport även ett års gymnasieutbildning. Nästan 22 000 elever inplacerades på denna utbildningsnivå och av dessa var tre fjärdedelar kvinnor. Här visar det sig att det fanns betydande skillnaderna mellan könen,. Knappt 60 procent av kvinnorna i denna grupp gjorde ett lyft medan drygt 45 procent av männen gjorde det. Totalt sett var det denna grupp, med ett års gymnasieutbildning som gjorde flest nivålyft av alla.

I gruppen med tvåårig gymnasienivå ingick 120 000 personer varav två tredjedelar var kvinnor. Här studerade drygt var tredje kvinna och knappt var fjärde man i sådan omfattning att ett utbildningsnivålyft kom till stånd. Kvinnorna i åldrarna 20–29 år redovisade särskilt höga andelar nivålyft, mer än 40 procent.

12 .2 .2 Regeringens prioriteringar och exempel på några insatser

Ända sedan Kunskapslyftet startade hösten 1997 har särskilda pengar utgått till fackliga organisationer i syfte att stödja rekrytering av prioriterade målgrupper till vuxenutbildning. Särskilt har kortutbildade män visat sig vara tämligen svåra att motivera till vuxenutbildning varför rekryteringsinsatserna bl.a. har riktat sig mot denna grupp.

I kommunerna görs också insatser av olika slag för att öka rekryteringen av bl.a. kortutbildade män. Enligt budgetpropositionen hösten 1999 ska Skolverket redovisa vilka åtgärder som vidtagits i kommunerna för att nå prioriterade målgrupper.

Regeringen skriver också att den finner det bekymmersamt att andelen män inom kommunal vuxenutbildning är fortsatt låg trots satsningarna från kommunerna för att öka männens deltagande. Regeringen anser det angeläget att Skolverket i det utvecklingsarbetet inom Kunskapslyftet och i kontakterna med kommunerna även i fortsättningen prioriterar insatser som kan bidra till att bryta de könsbundna utbildningsvalen i vuxenutbildningen och insatser för att öka rekryteringen av kortutbildade män.

Regeringen poängterar också att ett viktigt mål inom vuxenutbildningen är att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden. Skolverket ska därvidlag öka sin uppföljning och utvärdering av hur jämställdhetsperspektivet implementeras i undervisningen och av hur undervisningen läggs upp för att både kvinnors och mäns villkor och förutsättningar beaktas. Här handlar det om projektet ”Fler män i vuxenutbildningen” där Skolverket och Ams samarbetar med 10 utvalda kommuner och arbetsförmedlingar. Vissa kommuner har dock kommit igång sent med arbetet varför både uppföljning och beslut om fortsättning dröjer.

Skolverket anger i sin Utvecklingsplan att man avser att följa kommunernas arbete med rekrytering och prioritering av målgrupper. Skolverket planerar också att göra mer inom området rekrytering (Skolverket, 1999k).

Skolverket arbetar även i form av dialog med kommunerna om rekryteringen av de s.k. svårrekryterade grupperna och en sammanställning av insamlade erfarenheter planeras.

Samverkan mellan Skolverket och arbetsförmedlingen tar sig också uttryck i att man fortsätter att arbeta med vägledningsseminarier under året. Där har insatser för att nå kortutbildade män varit ett av de prioriterade områdena.

12 .3 Sammanfattande diskussion

De rapporter och de uppgifter som kommit Kunskapslyftskommittén till del visar att det fortfarande finns mycket att göra både för att få in

större grupper av personer med invandrarbakgrund och för att i ökad utsträckning locka vissa grupper av män till vuxenutbildning.

Inte minst är det en lång bit kvar innan t.ex. svenska för invandrare leder till tillräckliga resultat. Om inte en större andel av gruppen personer med invandrarbakgrund klarar minst godkänd sfi-nivå kommer avståndet till bl.a. utbildning och deltagande i samhällslivet att öka vilket på sikt är en oroande utveckling. Kunskapslyftskommittén ser allvarligt på utvecklingen hittills och menar att resultaten måste förbättras.

På Statskontoret pågår nu det av regeringen initierade arbetet med att analysera möjligheten att förbättra sfi-undervisningen och utreda behovet av att lägga in utbildningen i svenska för invandrare i kommunal vuxenutbildning. Statskontoret ska vara klar med sin rapport den 15 juni 2000. Här förväntar sig Kunskapslyftskommittén att den pågående utredningen om sfi leder fram till förslag som gör sfi-undervisningen effektivare och ännu tydligare inriktad på att integrera invandrarna i det svenska samhället.

Kunskapslyftskommittén delar regeringens uppfattning att det är angeläget att Skolverket i utvecklingsarbetet inom Kunskapslyftet och i kontakterna med kommunerna även i fortsättningen prioriterar insatser som kan bidra till att bryta de könsbundna utbildningsvalen i vuxenutbildningen och insatser för att öka rekryteringen av kortutbildade män.

Kunskapslyftskommittén menar sammantaget att de insatser som görs på många sätt är positiva och kommer att leda till önskat resultat, men att det krävs stora satsningar på bl.a. rekrytering och vägledning för att få in önskade grupper i utbildning.

13. Studerande med funktionshinder

13 .1 Tilläggsuppdraget

Kunskapslyftskommittén fick genom beslut vid regeringssammanträde den 18 september 1997 tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Uppdraget innebär att Kunskapslyftskommittén ska

  • kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen
  • kartlägga och analysera omfattningen av de samlade resurser som stat, kommun och landsting anvisar för att möjliggöra för studerande med funktionshinder att delta i vuxenutbildningen
  • belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansieringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola
  • kartlägga och analysera ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde vad gäller utbildning för funktionshindrade vuxenstuderande och omvårdnad i anslutning till utbildningen
  • analysera om det finns skillnader ur ett könsperspektiv för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen
  • analysera vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes.

Om analysen visar att det finns ett behov av åtgärder, ska kommittén lämna förslag på sådana. Kommitténs arbete ska vara inriktat på att åstadkomma en effektivare användning av de resurser som redan i dag anvisas för människor med funktionshinder. De förslag som Kunskapslyftskommittén lämnar får inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna (dir. 1997:104).

13 .1 .1 Frågor rörande studerande med funktionshinder i detta betänkande

Kommitténs uppdrag består i stora delar av att kartlägga ansvarsfördelning, omfattningen av särskilda resurser och vilka hinder som finns för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Huvuddelen av detta kartläggningsarbete redovisades i Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39 ”

Vuxenutbildning för alla? — Andra året

med Kunskapslyftet”. Kartläggningsarbetet inriktades i huvudsak mot att beskriva ansvarsfördelningen för olika stödinsatser mellan stat, kommun, landsting och den enskilde samt en beskrivning av förutsättningarna för studier inom den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan. I detta betänkade redovisas en motsvarande kartläggning av förutsättningarna för studier inom arbetsmarknadsutbildningen (kapitel 6 och 11) och inom studieförbunden verksamhet (kapitel 13) för studerande med funktionshinder.

Slutbetänkandet i övrigt, vad gäller studerande med funktionshinder, inriktas framförallt på uppgiften att analysera och redovisa förslag på vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes.

Kunskapslyftskommitténs vision av hur framtidens vuxenutbildning bör formeras redovisas i kapitel 5. Denna vision inbegriper att vuxna med olika funktionsnedsättningar ska ha möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes och att de handikappolitiska målen har uppnåtts inom vuxenutbildningen. I kapitel 6-8 ges en bakgrundsbeskrivning av utgångsläget inom vuxenutbildningen. I de där på följande kapitlen redovisas förslag på insatser som kommittén bedömer kommer att krävas för att vuxenutbildningen ska utvecklas i enlighet med kommitténs syn på behovet av en framtida vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommitténs utgångspunkt när det gäller frågor som rör studerande med funktionshinder är att dessa ska regleras och finansieras inom ramen för samma system som gäller för samtliga vuxenstuderande. De förslag som kommittén för fram och som har betydelse för funktionshindrades situation i vuxenutbildningen, är i allmänhet av principiell natur och hänger samman med kommitténs huvuduppgift att komma med förslag om hur vuxenutbildningssystemet i Sverige långsiktigt ska utvecklas. Uppdraget rörande studerande med funktionshinder bör ses i detta helhetsperspektiv, och inte betraktas som en del för sig.

En naturlig följd av detta är att kommitténs iakttagelser, analyser och förslag som avser studerande med funktionshinder i vissa avseenden

presenteras i betänkandets kapitel som berör vuxenutbildningens olika delar i stort.

I detta kapitel redovisas iakttagelser och förslag som avser frågor som rör studerande med funktionshinder och som inte har någon direkt motsvarighet i kommitténs övriga arbete. Dessutom redovisas Kunskapslyftskommitténs övergripande slutsatser av arbetet med att kartlägga och analysera de hinder som finns för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen. Kapitlet är disponerat på ett sådant sätt att kommitténs beskrivning av problem som är gemensamma för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningens olika delar redovisas i avsnitt 13.2 och problem som är specifika för olika utbildningsformer redovisas i avsnitt 13.3 medan samtliga slutsatser och förslag redovisas i avsnitt 13.4. I avsnitt 13.5 ges en sammanfattning av uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning.

13 .1 .2 Mål för den svenska handikappolitiken

Målet för den svenska handikappolitiken beskrivs i Regeringens skrivelse om handikappolitik (skr. 1996/97:120). Principerna om full delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet är de grundstenar på vilka den svenska handikappolitiken vilar. Utgångspunkten är alla människors lika värde och lika rätt. Insikten om att människor har olika funktionsförmåga ska ligga till grund för samhällsplaneringen. Resurserna måste användas så att alla individer så långt det är möjligt ges lika förutsättningar att delta i samhällslivet. De övergripande mål som anges för handikappolitiken är

  • att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder
  • att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande för personer med funktionshinder
  • att ge förutsättningar för personer med funktionshinder att skapa sig ett värdigt liv i gemenskap med andra
  • att främja internationellt samarbete på handikappområdet.

Politiken inom handikappområdet bygger på en samlad strategi där huvudinriktningen är att ge myndigheter, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer och verksamheter. Personer med funktionshinder ska därigenom så långt möjligt kunna delta i samhällslivet på motsvarande sätt som de som inte har något funktionshinder.

Översatta till utbildningssektorn innebär de handikappolitiska målen att utbildning bör utformas så att studerande med funktionshinder kan delta i den ordinarie undervisningen. Studerande med funktionshinder har rätt till en utbildning som är likvärdig och av samma kvalitet som övriga deltagares.

De handikappolitiska reformer som har genomförts under senare år har, enligt regeringens skrivelse, i hög grad inriktats på att förbättra det individuella stödet till personer med funktionshinder. Insatserna har självfallet stor betydelse för dem som får del av dessa. Ibland har sådana insatser fått kompensera brister i den generella utformningen av samhället och samhällsplaneringen. Den handikappolitiska reform som trädde i kraft den 1 januari 1994 syftar till att personer med funktionshinder ska ha samma rätt till valfrihet, integritet och delaktighet som andra personer. Genom Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och Lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) förbättrades det individuella stödet till personer med stora funktionshinder.

I regeringens skrivelse anges att åtgärder inom handikappområdet i framtiden i större utsträckning ska ”inriktas på att åstadkomma bättre tillgänglighet i verksamheter och miljöer”. Det gäller den fysiska tillgängligheten, dvs. utemiljöer, kollektivtrafik, anpassade bostäder m.m., men också tillgång till tolk, information, service och andra insatser som krävs för att personer med funktionshinder ska kunna delta i samhällslivet på samma villkor som andra.

13 .1 .3 Internationella överenskommelser

De svenska handikappolitiska målen överensstämmer i stort med innehållet i FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet och med den resolution om lika möjligheter för människor med funktionshinder, som utfärdats av EU:s ministerråd (Resolution 97/C 12/01). Genom att ställa sig bakom dessa dokument har Sverige tagit på sig ett moraliskt och politiskt ansvar för att anpassa samhället till människor med funktionsnedsättningar.

Under avsnittet om utbildning i FN:s standardregler anges att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole -, gymnasie - och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Den övergripande målsättningen för utbildningen bör vara att den sker inom ramen för de ordinarie utbildningsvägarna. För att möjliggöra detta bör skolsystemen, enligt standardreglerna, tillåta

flexibilitet, utbyggnad och anpassning av läropla nen. Undervisning ska kunna erbjudas nära hemmet. Specialundervisning kan övervägas när det ordinarie undervisningssystemet inte kan tillgodose behovet av undervisning för alla människor. Målet bör dock vara att stegvis integrera specialundervisningen i den vanliga undervisningen.

FN:s standardregler anger vidare att utbildning i det ordinarie skolväsendet förutsätter att det finns teckenspråkstolkar och annat lämpligt stöd. Det bör finnas rutiner för lämpligt stöd och lämplig hjälp som gör utbildningen mer tillgänglig och tillfredsställer de behov som människor med funktionshinder har. Staterna bör också se till att det finns undervisningsmaterial av god kvalitet samt fortlöpande utbildning av lärare och stödlärare.

Särskild uppmärksamhet bör enligt standardreglerna riktas på mycket små barn med funktionshinder, förskolebarn och vuxna, särskilt kvinnor, med funktionshinder.

Under avsnittet om arbete i FN:s standardregler anges att staterna bör erkänna principen att förutsättningar ska skapas för människor med funktionsnedsättning att utnyttja sina mänskliga rättigheter, särskilt rätten till arbete. Åtgärder bör vidtas så att människor med funktionsnedsättning kan delta i träning och yrkesutbildning inom den privata och informella sektorn.

På den internationella konferensen om specialundervisning som arrangerades av Unesco och Spaniens regering 1994 antogs den så kallade Salamanca-deklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd (Svenska Unescorådet,1996). I deklarationen som antogs av representanter för 92 regeringar, däribland den svenska, och 25 internationella organisationer erkänns ”nödvändigheten och angelägenheten av att tillhandahålla undervisning för barn, ungdomar och vuxna med särskilda behov inom det ordinarie undervisningsväsendet”. Under konferensen antogs även en handlingsram för specialpedagogiska åtgärder. Syftet med handlingsramen är att ge regeringar, internationella organisationer och andra organ vägledning och underlag för planering av åtgärder i samband med genomförandet av Salamanca-deklarationen.

FN:s standardregler och Salamanca-deklarationen utgår från de internationella överenskommelserna om mänskliga rättigheter. De internationella dokumentens regler och rekommendationer berör en rad faktorer inom olika områden, exempelvis utbildningens organisation, läromedel, hjälpmedel, studiefinansiering, lagstiftning och utvärdering, som har direkt eller indirekt betydelse för möjligheten för människor med funktionshinder att delta i vuxenutbildning på lika villkor.

13 .1 .4 Utgångspunkter för kommitténs arbete

Det ligger i kommitténs uppdrag att analysera och föreslå vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kommitténs arbete baseras på de utbildnings- och handikappolitiska mål som riksdagen formulerat och de internationella överenskommelser som Sverige ställt sig bakom. Utgångspunkten är att

  • människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare,
  • en funktionsnedsättning inte ska leda till högre kostnader för den studerande vad avser deltagandet i vuxenutbildningen jämfört med övriga studerande,
  • den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd ska styra den studerandes val av utbildning,
  • respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar att delta i utbildningen samt att
  • staten bör ta ett nationellt ansvar för att utbildningssystemet med tillhörande stödfunktioner organiseras och regleras på ett sådant sätt att goda förutsättningar skapas för studerande med funktionshinder.

En av grundprinciperna i den offentliga handikappolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär förenklat att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. Om en verksamhet behöver anpassas i något avseende för att i vid bemärkelse bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. I ett nationellt perspektiv innebär detta att de medel som det offentliga avsätter till utbildning även ska täcka kostnader som uppstår för att anpassa verksamheten till de särskilda behov som studerande med funktionshinder kan ha.

För att genomföra vissa av de förslag som kommittén framför krävs att mer resurser jämfört med idag går till studerande med funktionshinder. I kommitténs direktiv för uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder anges att de förslag kommittén lämnar inte får leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. Kommittén har ett klart utbildningspolitiskt uppdrag och det är därför naturligt att de förslag som kommittén för fram finansieras genom att en större andel av de medel som riksdagen avsätter till utbildning för vuxna går till

studerande med funktionshinder. Detta är ett sätt att öka kvaliteten inom vuxenutbildningen. För att upprätthålla volymen av den totala vuxenutbildningen krävs att ytterligare medel tillförs vuxenutbildningsområdet.

13 .1 .5 Genomförande av handikappuppdraget

En viktig del i Kunskapslyftskommitténs arbete med att utreda situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen har varit kontakten med handikapprörelsen. I början av 1998 samlade kommittén ett stort antal av handkapprörelsens intresseorganisationer till ett inledande möte. Kontakten med handikapprörelsen har därefter fortsatt och till viss del intensifierats. Under 1999 genomfördes ett seminarium om resultaten från Kunskapslyftskommitténs delbetänkade och inriktningen av det fortsatta arbetet med att utreda situationen för vuxenstuderande med funktionshinder tillsammans med företrädare för handikapporganisationerna.

För att få en tydlig bild av situationen för studerande med funktionshinder, har kontakterna med berörda myndigheter varit betydelsefulla. Kommittén har också haft underhandskontakter med utredningar inom närliggande områden.

I sina undersökningar av vuxenutbildningen har kommittén genomfört strukturerade intervjuer med personal inom kommunal vuxenutbildning i 38 kommuner samt gjort en enkätundersökning riktad till samtliga folkhögskolor i landet. Kunskapslyftskommittén och dess sekretariat har även besökt kommuner, folkhögskolor, andra utbildningsanordnare samt olika myndigheter. Kommittén har därmed på plats kunnat göra egna iakttagelser och ta del av erfarenheter och synpunkter från både personal och studerande. Detta har gett kommittén en nära och verklighetsförankrad bild av situationen för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen.

13 .1 .6 Definitioner och avgränsningar

Studerande med funktionshinder

I direktiven anges att kommittén ska utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. Funktionshinder är inget entydigt begrepp som tydligt pekar ut en avgränsad grupp människor. Begreppen funktionshinder och funktionshindrad förknippas med handikappbegreppet. Innebörden av begreppen handikapp och handikappad har förändrats sedan de började användas i socialpolitiska sammanhang. Till en början betraktades handikapp som en egenskap hos individen dvs. som en svaghet eller som en begränsning av en förmåga. Under 1960- och 1970-talet började man frångå uppfattningen om att ett handikapp var knutet till individen till förmån för det så kallade miljörelaterade handikappbegreppet. Det senare går ut på att handikapp inte är en egenskap hos en person med en skada eller sjukdom. Handikapp ska istället ses som ett förhållande mellan skadan eller sjukdomen och personens omgivning (SOU 1990:19). I slutet på 1970-talet blir den miljörelaterade handikappsynen officiellt erkänd i Sverige (prop. 1979/80:1). Innebörden i begreppet har dock förändrats sedan dess.

Världshälsoorganisationen (WHO) presenterade 1980 en första definition av det miljörelaterade handikappbegreppet där en åtskillnad görs mellan termerna funktionsbegränsning, funktionsnedsättning och handikapp. Innebörden är i korthet att en funktionsbegränsning är en faktisk skada, sjukdom eller annan störning i fysisk eller psykisk bemärkelse hos en person. Funktionsnedsättning är den begränsning av en individs funktionsförmåga som är följden av en funktionsbegränsning. Handikapp är de negativa följderna av en funktionsbegränsning eller en funktionsnedsättning i mötet mellan individen och dennes omgivning.

I de standardregler som antagits av FN för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet (Utrikesdepartementet m.fl., 1995) anges att människor kan ”ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, syn- eller hörselskador eller sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar. Sådana skador, tillstånd eller sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur”.

Handikapp definieras på följande sätt: Begreppet ”handikapp” avser förlust eller begränsning av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. ”Handikapp” beskriver mötet mellan människor med funktionsnedsättning och omgivningen. Syftet är att fästa upp-

märksamhet på brister i miljön och inom olika samhällsområden, exempelvis brister i information, kommunikation och utbildning som hindrar människor med funktionsnedsättning från att delta på lika villkor.

WHO har nyligen reviderat den nu gällande internationella handikappklassifikationen. Revisionsarbetet innebär bl.a. att begreppet funktionsbegränsningar föreslås ersättas med ”Begränsningar i kroppens funktioner och struktur” och begreppet handikapp i nuvarande kla ssifikation föreslås ersättas med ”deltagande” (Socialstyrelsen, 1997b). Den nya internationell klassifikationen togs fram under 1999. Därefter har Socialstyrelsen påbörjat arbetet med att översätta klassifikationen till svenska förhållanden. Detta arbete beräknas kunna avslutas under senare delen av 2000.

Begreppet ”studerande med funktionshinder” definieras inte närmare i Kunskapslyftskommitténs direktiv. Mot bakgrund av den nu gällande svenska översättningen av WHO:s definition av handikappbegreppet och FN:s standardregler har kommittén valt att tolka uppdraget så att det avgränsas till den grupp studerande för vilka en funktionsnedsättning ger handikappande konsekvenser i utbildningssituationen och som därigenom får behov av särskilt stöd. I betänkandet används i huvudsak begreppet studerande med funktionshinder för att beskriva förutsättningar och hinder i samband med vuxenstudier.

Ett centralt begrepp när det gäller situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen är tillgänglighet. De hinder som uppstår i vuxenutbildningen är ofta en följd av bristande tillgänglighet. Tillgänglighet associeras lätt med frågor om utbildningslokalernas fysiska utformning. Begreppet har dock en vidare betydelse och inbegriper hela utbildningssituationens tillgänglighet och handlar således i lika stor omfattning om tillgången till information, utbildningstolk, läromedel, hjälpmedel etc.

Utbildning för vuxna

I kapitel 5 definierar Kunskapslyftskommitténs utbildning för vuxna på följande sätt

Utbildning för vuxna definieras som all den utbildning en människa genomgår och som inte är den utbildning upp till och med gymnasial nivå som barn/ungdomar genomgår i en följd. En sådan utbildning kan kompensera tidigare avbruten eller ej fullföljd ungdomsutbildning, komplettera och bygga på tidigare utbildning eller utgöras av utbildning inom helt nytt (yrkes-)område.

Utbildning för vuxna är en del av det livslånga lärandet och bedrivs i form av anordnad utbildning inom den kommunala och statliga vuxenutbildningen, folkhögskolan, högskolan, studieförbunden, arbets-

marknadsutbildningen, den privata utbildningssektorn och på arbetsplatser etc. Utöver möjligheten för studerande med funktionshinder att delta i det ordinarie kursutbudet inom olika utbildningsformer finns dessutom kurser och utbildningar som riktar sig direkt mot studerande med funktionshinder.

Kunskapslyftskommittén har inte sett det som sin huvuduppgift att granska förutsättningarna för studerande med funktionshinder inom högskolan. En av huvudanledningarna till detta är att regeringen under 1998 gav Högskoleverket i uppdrag att undersöka situationen för studenter med funktionshinder vid landets universitet och högskolor (Regeringsbeslut 1998-11-26). Uppdraget slutfördes i januari 2000.

Delar av det ansvar som Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) lä gger på kommuner och landsting avser exempelvis insatser för lärande i olika former. Det kan till exempel handla om att lära sig att hantera de hjälpmedel man behöver för sin dagliga livsföring eller om pedagogiska inslag i hälso- och sjukvårdens habiliterings- och rehabiliteringsinsatser. Den typen av utbildningsinsatser brukar normalt inte inbegripas i begreppet vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén har därför inte sett det som sin uppgift att närmare belysa den typen av utbildning.

Förutom den medicinska rehabiliteringen som bedrivs enligt Hälso- och sjukvårdslagen ansvarar även försäkringskassan, Arbetsmarknadsverket, socialtjänsten för rehabilitering. Delar av denna rehabilitering utgörs av vuxenutbildning inom ramen för den ordinarie vuxenutbildningen och ingår därmed i kommitténs uppdrag. I huvudsak handlar det om alternativa sätt att försörja sig på i samband med vuxenutbildning.

Skälen till att en person söker sig till en utbildning är högst individuella och har att göra med vilken livssituation individen befinner sig i. Det går inte att generalisera och säga att människor med funktionshinder skiljer sig från befolkningen i övrigt i detta avseende. Det faktum att det bland människor med funktionshinder är en högre andel som är förtidspensionärer, arbetslösa och kortutbildade gör dock att viljan och möjligheten att studera kan se något annorlunda ut. Mot bakgrund av detta finns det några perspektiv som är extra viktiga när det gäller studerande med funktionshinder och vuxenutbildning.

Deltagande i utbildning för ökad anställningsbarhet

Arbetsmarknaden har genomgått och förväntas genomgå stora förändringar. Arbetsmarknaden efterfrågar i allt större utsträckning välutbildad arbetskraft samtidigt som så kallade okvalificerade arbetsuppgifter tenderar att försvinna. Funktionshindrade som grupp har en högre andel arbetslösa och en högre andel med kort utbildning än befolkningen i övrigt. Ett funktionshinder kan leda till att delar av arbetsmarknaden inte är tillgänglig vilket ger ett smalare utbud av arbetsuppgifter på arbetsmarknaden. Behovet av att utbilda sig ökar för att individen ska bli anställningsbar. Det kan röra sig om en högskoleutbildning eller en yrkesutbildning som riktar sig speciellt till studerande med funktionshinder.

Deltagande i utbildning som rehabilitering och habilitering

För människor med omfattande funktionshinder och för dem som får en funktionsnedsättning i vuxen ålder kan vuxenutbildning vara en del av en långsiktig habilitering/rehabilitering. Utbildning på folkhögskola med internatboende kan till exempel vara ett steg på vägen mot eget boende.

Deltagande i utbildning för aktivitet och bildning

Utbildning är mycket mer än att bara skaffa sig ökad kompetens och därigenom förbättra sin anställningsbarhet. En följd av arbetslöshet och förtidspension kan vara att man isoleras från samhället i övrigt, eftersom man inte får del av den dagliga sociala kontakten som är förknippad med ett arbete. Vuxenutbildning kan därmed utgöra en viktig källa till sociala kontakter. Det huvudsakliga orsaken till att en person väljer att utbilda sig kan i många fall vara att det är en fritidssysselsättning som man trivs med.

13 .2 Gemensamma iakttagelser inom vuxenutbildningen

En stor del av de iakttagelser som Kunskapslyftskommittén gjort rörande förutsättningarna för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen redovisades i kommitténs förra betänkande. I detta

betänkande redovisas kommitténs iakttagelser beträffande studerande med funktionshinder integrerats i flera olika kapitel. I avsnitt 13.2 ges för överblickens skull en sammanfattning av de iakttagelser kommittén gjort i frågor som rör studerande med funktionshinder och som är gemensamma för flera olika vuxenutbildningsformer.

Kunskapslyftskommittén har sett många exempel på vuxenutbildning som genomförs på ett sådant sätt att studerande med funktionshinder ges goda studiemöjligheter. Avsikten med slutbetänkandet är framförallt att föra fram förslag på åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Redovisningen av kommitténs iakttagelser är främst inriktad mot att lyfta fram de svagheter som trots allt finns inom dagens utbildningssystem när det gäller förutsättningarna för vuxna med funktionshinder att studera.

Kommitténs iakttagelser:

  • från den offentliga utbildnings- och arbetsmarknadsstatistiken sammanfattas i avsnitt 13.2.1,
  • rörande behovet av kunskaper inom vuxenutbildningen vad avser funktionshinder, rättigheter, undervisningsmetoder och stödåtgärder redovisas i avsnitt 13.2.2,
  • rörande särskilt stöd och särskilda anpassningar redovisas i avsnitt 13.2.3,
  • rörande behovet av utbildningstolk redovisas i avsnitt 13.2.4,
  • rörande behovet av en specialpedagogisk stödorganisation inom vuxenutbildningen redovisas under 13.2.5

13 .2 .1 Vad säger statistiken om vuxenutbildning och funktionshinder?

I Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, 1999:39, gjordes ett försök att utifrån befintlig statistik beskriva hur stor del av befolkningen som har något funktionshinder och hur stor del av dessa individer som kan få svårigheter i vuxenutbildningssammanhang som en följd av ett funktionshinder.

Resultatet av genomgången kan sammanfattas med att:

  • Uppgifter om antal människor med funktionshinder i samhället och deras fördelning på olika grupper av funktionshinder ger förhållandevis liten information om omfattningen av hinder i vuxenutbildningen. De uppgifter som redovisas i de olika undersökningarna visar att mellan 13 och 20 procent av befolkningen utifrån olika definitioner

upplever att de har något funktionshinder. Av dessa anser ungefär en tredjedel att funktionshindret medför att arbetsförmågan är mycket nedsatt eller att funktionshindret försvårar deras studier. En grov uppskattning ger då vid handen att ungefär 5 procent av befolkningen har ett funktionshinder som försvårar deras deltagande i vuxenutbildningen.

  • Människor med ett funktionshinder har som grupp en genomsnittligt större andel personer med endast grundläggande utbildning och en mindre andel högskoleutbildade. Andelen med högst gymnasieutbildning är lika stor som för befolkningen i övrigt.
  • Funktionshindrade har som grupp en större andel icke sysselsatta än befolkningen i övrigt.

I kapitel 6 i detta betänkande redovisas aktuell statistik över vuxenutbildningens utveckling de senaste åren. Denna bild stämmer väl överens med kommitténs tidigare iakttagelser av deltagare med funktionshinder inom vuxenutbildningen. Noterbart är dock att andelen arbetshandikappade sjunker något inom den kommunala utbildningen för vuxna mellan åren 1998 och 1999. Inom folkhögskolan ökar andelen studerande med funktionshinder något från en redan tidigare hög nivå. Antalet studerande som erhåller särskilda stödinsatser inom högskolan har ökat kraftigt de senaste åren. Detta sker dock från en mycket låg nivå. Under 1999 uppgick antalet studerande som erhöll särskilda stödåtgärder till 944 vilket bör ställas i relation till att antalet heltidsstuderande under samma år uppgick till 250 000.

Utbildningsbakgrund, sysselsättning och studiedeltagande

Inför slutbetänkandet har SCB på uppdrag av kommittén gjort specialbearbetningar av undersökningarna om levnadsförhållanden i samhället (ULF). ULF genomförs som årliga undersökningar sedan starten 1975 och spänner över en rad välfärdsområden. Materialet samlas in via personliga besöksintervjuer. Syftet här har varit att belysa situationen för människor med funktionshinder vad gäller uppnådd utbildning, utbildningsaktiviteter och situation på arbetsmarknaden. En viktig aspekt i Kunskapslyftskommitténs arbete är att identifiera grupper som är i behov av kompletterande vuxenutbildning för att nå upp till en utbildningsnivå som motsvarar en treårig gymnasieutbildning enligt kunskapskraven i den nuvarande gymnasieskolan.

Denna delstudie syftar till att indikera om en funktionsnedsättning medför hinder att bedriva och fullfölja studier. Redovisningens ansats är att jämföra studiekarriär, sysselsättningssituation och studieaktivitet bland funktionsnedsatta med ej funktionsnedsatta.

Den centrala redovisningsgruppen är människor som har någon funktionsnedsättning i följande avseenden:

  • Svåra besvär som följd av långvarig sjukdom. Med svåra besvär menas att angiven sjukdom medför svåra eller mycket svåra besvär hela tiden, ofta eller då och då.
  • Nedsatt arbetsförmåga. Gruppen utgörs av dem som anger att en angiven sjukdom medför nedsatt arbetsförmåga i hög grad eller i någon mån.
  • Nedsatt rörelseförmåga. Gruppen består av dem inte kan springa en kortare sträcka om man har bråttom.
  • Nedsatt syn. Gruppen utgörs av individer med svårigheter att läsa text i dagstidning, även med glasögon.

Kategorierna har valts med hänsyn till att det då möjliggörs att spegla en förhållandevis lång period. Periodindelningen är 1979–81, 1986–90, 1991–97. En annars given grupp funktionsnedsatta att ta med i redovisningen har varit de som har nedsatt hörsel. Den indikativa karaktären på studien måste betonas. Här sträcker sig inte ambitionen längre än att se om det finns tecken på att någon funktionsnedsättning i angiven mening utgör en enskild studiehindrande faktor. För att närmare identifiera vilka enskilda besvär som bidrar till relativt lägre utbildningsnivå och studieaktivitet måste betydligt djupare analyser göras där man bl.a. tar hänsyn till det bakomliggande sjukdomspanoramat.

Huvudkategorin, de funktionsnedsatta, delas upp efter kön, ålder och socioekonomisk bakgrund. Den senare bakgrundsvariabeln avser om fadern klassificeras som arbetare eller tjänsteman i SCB:s standard för socioekonomisk indelning. (Se Mis82:4).

Redovisningsvariablerna är knutna till individens studiekarriär, sysselsättningssituation och studieaktivitet. Variablerna som används är utbildningsnivå, genomförd teoretisk gymnasieutbildning samt aktuell relationen till arbetsmarknaden. Det senare redovisas i termer om man i är sysselsatt eller ej. De icke sysselsatta särredovisas uppdelat efter om de i huvudsak är studerande, arbetslösa eller pensionärer. Redovisningen av utbildningsnivå baseras på svensk utbildningsnomenklatur (SUN). (Se Mis 1988:4). Genomförd teoretisk gymnasieutbildning motsvarar att man fullbordat treårig gymnasieutbildning på natur- eller samhällsvetenskapligt program. Eftersom redovisningen avser individer mellan 20–64 år består pensionärerna mestadels av de som har förtidspension.

Förekomst av någon funktionsnedsättning är en åldersberoende variabel. Eftersom ålderssammansättningen i gruppen funktionsnedsatta skiljer sig markant från ålderssammansättningen i gruppen icke funk-

tionsnedsatta bör man neutralisera för ålderseffekter vid jämförelser av utbildningsbakgrund, deltagande i utbildning, andel förtidspensionerade osv. Detta har gjorts på två sätt: genom åldersindelning av materialet och genom åldersstandardisering. Den senare metoden innebär att gruppen funktionsnedsatta, genom ett viktningsförfarande, får samma ålderssammansättning som den icke funktionsnedsatta gruppen.

Perspektiv

Bearbetningen av uppgifterna från ULF är upplagd så att den belyser utbildnings- och arbetsmarknadssituationen i olika skeden av livsförloppet. Med hjälp av tre åldersgrupper avgränsas perioder inom det åldersspann som ligger mellan avslutad ungdomsskola och ålderspensionering. Åldersgrupperna är 20–34 år, 35–50 år, 51–64 år.

Redovisningen efter ålder kan antas inrymma en mekanism där förekomsten av en funktionsnedsättning bland de äldre är beroende av den utbildning man tidigare förvärvat och därmed de yrken man senare kommit att praktisera. Olika yrken skiljer sig åt vad beträffar sannolikhet att medföra en funktionsnedsättning. Statistiken visar att de som har de relativt farligare och förslitande yrkena är de som också av olika skäl har låg utbildning.

För att kunna uttala sig om utbildningsbakgrund, utbildningsaktiviteter och situation på arbetsmarknaden eller i arbetslivet för människor med funktionsnedsättning bör andra studiepåverkande omständigheter, vid sidan av en funktionsnedsättning, beaktas. Vanligen brukar man framhålla tre differentierande omständigheter för uppnådd utbildningsnivå: socioekonomisk bakgrund, kön och uppväxtregion. Här kommer vi att använda oss av de två första, kön och faderns socioekonomiska grupptillhörighet.

Följden av en funktionsnedsättning kan studeras genom att gruppen med respektive utan funktionsnedsättning jämförs med avseende på studiedeltagande och utbildningsnivå. Utbildningsbakgrund och en eventuell funktionsnedsättning har betydelse för ställningen på arbetsmarknaden. Arbetslöshet antyder en sämre ställning jämfört med dem som har en anställning. Förtidspension innebär att man helt eller delvis står utanför arbetsmarknaden.

Funktionsnedsättning och ålder

Andelen som uppger att de har en funktionsnedsättning i olika åldersgrupper är tämligen stabil under den studerade perioden. Det innebär att ungefär tio procent i den yngsta åldersgruppen 20–34 år, ca 15 procent i den mellersta åldersgruppen och ca 35 procent i den äldsta åldersgruppen 50–64 år har någon funktionsnedsättning. Andelen av befolkningen som har en funktionsnedsättning ökar med stigande ålder vilket tyder på att funktionsnedsättning är något som oftare inträffar i senare skeden av livet.

Gruppen unga funktionsnedsatta i åldrarna 20–34 år utgör drygt 200 000 män och kvinnor. Det är inom detta åldersintervall som man i regel förvärvar den kompetens som sedan ska användas i yrkeslivet. Det är därför särskilt intressant att undersöka i vilken utsträckning det faktum att denna grupp människor har en funktionsnedsättning påverkar deras deltagande i vuxenutbildningen.

Andelen funktionsnedsatta ökar i åldersgruppen 35–49 år. Antalsmässigt uppgår de till ca 300 000 individer. Till en del består de av dem som fått sin funktionsnedsättning tidigare i livet. För den resterade gruppen har funktionsnedsättningen uppkommit under detta åldersintervall. Vad gäller den senare gruppen så har de genomfört sin ungdoms- och övrig utbildning utan det hinder som en funktionsnedsättning kan innebära.

Den äldsta åldersgruppen mellan 50 och 64 år uppgår till ca 400 000 individer. Dessa utgör en mix av dem som fått en funktionsnedsättning i alla åldersintervallen. Det är troligt att gruppen får en ordentlig påspädning av relativt äldre individer, som följd av att bl.a. arbetslivets påfrestningar börjar synas i dessa åldrar.

Funktionsnedsättning och kön

SCB har tagit fram uppgifter om andelen funktionsnedsatta bland män och kvinnor i olika åldrar för perioderna 1979–81, 1986–90 och 1991– 97. Dessa visar att kvinnor i högre utsträckning än män har en funktionsnedsättning. Under perioden 1991–1997 angav 17 procent av männen att de hade en funktionsnedsättning medan motsvarande andel av kvinnorna uppgick till 21 procent. Fördelningen av gruppen funktionsnedsatta män respektive kvinnor på de olika åldersgrupperna skiljer sig dock inte nämnvärt mellan kvinnor och män.

Funktionsnedsättning, ålder och utbildningsnivå

Under den period som studerats har utbildningstiden förlängts som följd av olika utbildningsreformer. Det ligger bakom minskande andelar med folk-/grundskola som högsta utbildning bland framförallt dem som är i åldern 20–34 år. Spegelbilden är ökande andelar med gymnasial- och eftergymnasial utbildning.

När det gäller skillnader mellan gruppen funktionsnedsatta och ej funktionsnedsatta framgår att oberoende av vilken period som betraktas så finner vi högre andelar bland gruppen funktionsnedsatta med låg utbildning; grundskola och kort gymnasial utbildning och en lägre andel med eftergymnasial utbildning.

Skillnaderna mellan de jämförda grupperna avseende andelar med eftergymnasial utbildning är påfallande under hela den studerade perioden. Nedan redovisas utbildningsbakgrunden hos personer i åldersgruppen 20–34 år respektive 35–49 år med en funktionsnedsättning under perioden 1991–1997.

Tabell 13.1 Utbildningsbakgrund hos personer med respektive utan funktionsnedsättning i åldersgruppen 20–34 år respektive 35–49 år under perioden 1991–1997

Ålder Någon Fns Folk- eller-

grundskola

Kort gymn utb.

3-årig gymn utb

Efter gymn. utb.

Totalt

20–34 år Nej

10

40 19 32 100

Ja

17

45 16 22 100

35–49 år Nej

16

35 12 37 100

Ja

26

40 12 22 100

Anm. Fns= Funktionsnedsättning

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

Genomförd teoretisk gymnasieutbildning är något av en vattendelare för vilken slutlig utbildningsnivå en person kommer att hamna på. Andelen av befolkningen som genomfört en teoretisk gymnasieutbildning är högst i den yngsta åldersklassen. Sett över en längre tidsperiod visar det sig även att andelen stiger i takt med att undersökningstillfället närmar sig nutid. Statistiken visar att en lägre andel av dem som har en funktionsnedsättning genomgår en teoretisk gymnasieutbildning under ungdomsåren. Detta framgår i tabell 13.2 där skillnaderna för perioden 1991–1997 redovisas.

Tabell 13. 2 Andel av befolkningen med teoretisk gymnasieutbildning under perioden 1991–1997

Icke teoretisk Teoretisk Samtliga

Ej funktionsnedsatta

68

32

100

Funktionsnedsatta

79

21

100

Anm. Åldersstandardiserade värden

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

Utbildningsnivå och social bakgrund

När det gäller social bakgrund har vi att göra med en tydligt differentie rande faktor. Av männen i befolkningen 20–64 år med arbetarbakgrund hade 34 procent en utbildningsnivå motsvarande treårigt gymnasium eller högre utbildning perioden under 1991–97. Motsvarande, för ålder standardvägda, andel i gruppen funktionsnedsatta män med samma bakgrund låg på ca 25. Procenttalen för kvinnor i dessa två grupper var ca 32 procent respektive ca 23 procent. Här framträder alltså en skillnad mellan att vara eller inte vara funktionsnedsatt, givet en arbetarbakgrund.

Studeras gruppen med tjänstemannabakgrund återkommer samma mönster fast på en högre utbildningsnivå. Cirka 69 procent av gruppen ej funktionsnedsatta män hade treårigt gymnasium eller mer som högsta utbildning. Motsvarande standardvägda andel i gruppen funktionsnedsatta män med samma bakgrund kan uppskattas till att ca 55 procent hade en sådan utbildningsnivå. Bland kvinnor i motsvarande kategorier var andelarna ca 58 procent respektive 43 procent.

Den sociala/klassmässiga bakgrunden har således en avgörande betydelse för vilken utbildningsnivå människor hamnar på. Det gäller både för gruppen funktionsnedsatta och gruppen ej funktionsnedsatta. Själva funktionsnedsättningen i sig bidrar självständigt till en reducering av den förväntade utbildningsnivån.

Utbildningskarriär med och utan teoretisk ungdomsutbildning

Valet mellan en teoretisk eller icke teoretisk gymnasieutbildning i ungdomsskolan har stor betydelse för den fortsatta utbildningskarriären. SCB:s material möjliggör en jämförelse mellan typ av ungdomsutbild-

ning och därpå följande studier. Cirka 70 procent av dem som har genomgått en teoretisk gymnasieutbildning genomför en eftergymnasial utbildning. Det gäller både gruppen funktionsnedsatta och gruppen ej funktionsnedsatta; män som kvinnor.

Hur ser då bilden ut bland dem som inte väljer teoretisk gymnasie utbildning i ungdomsskolan? Tabell 13.3 visar att en lägre andel jämfört med dem som väljer en teoretisk gymnasieutbildning genomgår en längre utbildning efter det att barn- och ungdomsskolan avslutats. Eftersom tabellen visar den högsta utbildningsnivå som de tillfrågade befinner sig på kan man få en fingervisning om i vilken utsträckning olika grupper har deltagit i längre vuxenstudier och på denna väg nått en högre utbildningsnivå än den de låg på vid avslutandet av ungdomsutbildningen. Det går dock inte att utläsa i vilken utsträckning de som avslutat ungdomsutbildning på grundskolenivå har höjt sin utbildningsnivå till gymnasial nivå.

För gruppen funktionsnedsatta gäller att de oftare tycks stanna på grundskolenivå jämfört med gruppen ej funktionsnedsatta och att de som grupp räknat har en lägre andel som fullbordat eftergymnasiala studier. En tydliga skillnad finns även mellan män och kvinnor. Genomgående kan större andelar kvinnor än män som fullbordat eftergymnasiala studier observeras för denna grupp, både bland dem med och utan funktionsnedsättning. Under perioden 1991–97 var den andel som fullbordade eftergymnasial utbildning bland kvinnor utan funktionsnedsättning ca 20 procent och bland kvinnor med funktionsnedsättning ca 10 procent. Motsvarande andelar bland männen var ca 11 procent respektive ca 6 procent.

Tabell 13.3 Högsta utbildningsnivå perioden 1991–1997 för personer med respektive utan teoretisk utbildning i gymnasieskolan

Högst gymnasial

utbildning

Kort eftergymnasial

utbildning

Akademisk

examen

Samtliga

Ej teoretiskt gymnasium

Kvinnor med Fns

89

8

3

100

Kvinnor utan Fns

80

15

5

100

Män med Fns

93

5

2

100

Män utan Fns

89

8

3

100

Teoretiskt gymnasium

Kvinnor med Fns

39

32

29

100

Kvinnor utan Fns

33

34

33

100

Män med Fns

37

39

24

100

Män utan Fns

28

36

35

100

Anm. Åldersstandardiserade värden, Fns= Funktionsnedsättning

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

Sammanfattningsvis syns kombinationen kön, ålder och funktionsnedsättning innebära att de största skillnaderna i förhållande till dem utan funktionsnedsättning, vad gäller deltagande i vuxenutbildning, uppstår i valet mellan teoretisk gymnasieutbildning och annan utbildning eller ingen vidareutbildning alls. Givet teoretisk gymnasieutbildning är skillnaderna mellan kategorierna måttliga. Saknas denna utbildning syns kvinnor i högre utsträckning kompensera detta genom vuxenutbildning.

Funktionsnedsättning och sysselsättning

Utbildning är den främsta resurs med vilken individen kan aspirera på olika arbetslivspositioner. Att ha ett arbete är den viktigaste förutsättningen för försörjningsförmågan. Viktiga indikatorer på människors relation till arbetsmarknaden och produktionen är förhållandet att vara sysselsatt, bedriva av studier, vara förtidspensionerad eller att vara arbetslös.

Sysselsättningsgraden bland gruppen funktionsnedsatta mellan 20–34 år var ca 77 procent under perioden 1979–1990 vilket var ca 10 procentenheter lägre än bland gruppen icke funktionsnedsatta. Sysselsättningskrisen som följde på den ekonomiska krisen under en stor del av 1990-talet medförde en minskning av sysselsättningsgraden med ca 10 procentenheter både bland funktionsnedsatta och ej funktionsnedsatta.

I Tabell 13.4 redovisas den huvudsakliga sysselsättningen under perioden 1991–1997 uppdelad på funktionsnedsatta respektive icke funktionsnedsatta i åldersgrupperna 20–34 år, 35–49 år och 50–64 år. Studier som huvudsysselsättning är framförallt koncentrerade till den yngsta åldersgruppen. Här förefaller det som om unga kvinnor är mer studiebenägna än män, särskilt under 1990-talet och att en funktionsnedsättning tycks ha en begränsad betydelse för deltagande i studier.

Tabell 13.4. Huvudsaklig sysselsättning under perioden 1991– 1997 fördelat på gruppen funktionsnedsatta respektive icke funktions nedsatta

Åldersgrupp

20–34

35–49

50–64

Någon funktionsnedsättning

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Huvudsaklig sysselsättning Arbetstagare

74 64 90 72 86 53

Studerande

12 11 2 3 0 0

Pension

0 5 0 13 5 38

Arbetslös

9 15 5 9 5 4

Övriga

4 6 3 5 5 5

Samtliga

100 100 100 100 100 100

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

De mest framträdande skillnaderna mellan gruppen funktionsnedsatta och gruppen ej funktionsnedsatta gäller sysselsättningsgraden och andelen förtidspensionärer. Den betydligt lägre sysselsättningsgraden bland funktionsnedsatta yttrar sig i första hand i en högre andel förtidspensionärer. I den äldsta åldersgruppen, där arbetslösheten snarast minskar, framträder detta tydligt. Där var andelen sysselsatta drygt 50 procent och andelen förtidspensionärer närmare 40 procent.

Arbetslösheten relateras här till hela befolkningen och inte så som brukligt är, till den del av befolkningen som står till arbetsmarknadens förfogande, när man beskriver arbetslöshetsnivå.

Funktionsnedsättning och vuxenutbildning

SCB:s material innehåller två olika mått för att beskriva deltagande i vuxenutbildning. En kategori baseras på dem som hade studier som huvudsaklig sysselsättning veckan innan undersökningstillfället. Det andra begreppet avser deltagande i olika typer av studier som ägt rum inom en tolvmånadersperiod och fångar in ett bredare spektrum av studier, bl.a. studieförbundens cirkelverksamhet och utbildning som anordnats av arbetsgivaren.

I tabell 13.5 framgår andelar som studerat i dessa två betydelser bland gruppen funktionsnedsatta och gruppen ej funktionsnedsatta under perioden 1991–1997. Procenttalen är standardiserade efter ålder. Uppenbarligen föreligger det ingen skillnad vad avser andelar som har studier som huvudsyssla. Däremot är andelen som studerat i en vidare mening, enligt det andra begreppet, betydligt lägre bland funktionsnedsatta. Drygt 30 procent av gruppen funktionsnedsatta syns ha bedrivit någon form av studier under en tolvmånadersperiod, vilket är ungefär 10 procentenheter lägre än bland gruppen ej funktionsnedsatta.

Tabell 13.5 Åldersstandardiserad jämförelse mellan gruppen funktionsnedsattas respektive icke funktionsnedsattas studiedeltagande under perioden 1991–1997

Heltidsstuderande*

Studerat föregående

år**

Fns

Nej Ja Samtliga Fns Nej Ja Samtliga

Nej

93

7 100 Nej

53 47 100

Ja

93

7 100 Ja

61 39 100

Anm. Fns= Funktionsnedsättning. *Avser dem som hade studier som huvudsaklig sysselsättning veckan innan undersökningstillfället. **Avser dem som deltagit i någon form av studier under den senaste tolvmånadersperioden.

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

Universitets- och högskolestudier är den dominerande typen av studier hos dem vars huvudsakliga sysselsättning var studier under perioden 1991–1997. Cirka hälften av samtliga i gruppen ej funktionsnedsatta studerande bedrev sådana studier under den aktuella perioden. Gruppen funktionsnedsatta sysselsatte sig i lägre utsträckning med universitets- och högskolestudier studier än den övriga befolkningen. Däremot hade kommunal vuxenutbildning en relativt stark ställning bland gruppen funktionsnedsatta.

Cirka 20 procent av de heltidsstuderande bland gruppen funktionsnedsatta studerade vid kommunal vuxenutbildning fram till 90-talet.

Andelen bland ej funktionsnedsatta heltidsstuderande var ungefär 10 procent. Under den ekonomiska krisen på 1990-talet ökade andelen som deltog i kommunal vuxenutbildning bland dem med funktionsnedsättning till skillnad från den övriga befolkningen.

De skillnader som föreligger mellan gruppen funktionsnedsatta och gruppen icke funktionsnedsatta när det gäller att ha deltagit i studier någon gång under en 12-månadersperiod är i första hand hänförbar till socioekonomisk grupp. 1991–97 studerade ca 40 procent av arbetarna och de arbetslösa, både med och utan funktionsnedsättning. Andelen bland tjänstemännen var ca 55 procent. Det lägsta studiedeltagandet förelåg bland företagarna.

Panelansats på vuxenutbildning

Ovan har visats att man kan koppla samman en relativt lägre utbildningsnivå, en mindre gynnsam utbildningskarriär och socioekonomisk position med att man har någon funktionsnedsättning i den mening som här givits begreppet. Själva funktionsnedsättningen har inget starkt samband med social bakgrund eller kön. Däremot har utbildningsnivå och utbildningsaktivitet ett sådant samband. Eftersom utbildningsnivå och arbetslivsposition har ett samband kan man anta att det finns en mekanism där en arbetarbakgrund leder till relativt lägre utbildning som i sin tur leder till att man utövar mer riskfyllda och nedslitande yrken och att man så småningom drabbas av funktionsnedsättningar.

Funktionsnedsättning är ett studiehinder som kan ha olika bakgrund/tillkomsthistoria och effekt. Sedan 1979 har en panelansats tilllämpats i ULF. Hälften av ett årsurval intervjuas 8 år senare. Genom panelansatsen kan man försöka avgränsa dem som missat utbildning under olika skeden i livscykeln.

Genom att studera dem som vid intervjutillfället uppgav att deras högsta utbildning motsvarade en 2-årig gymnasieutbildning och om de åtta år senare låg kvar på samma utbildningsnivå kan man indikera i vilken utsträckning gruppen med hjälp av vuxenutbildning ökat sin utbildningsnivå. SCB:s material möjliggör en jämförelse av utvecklingen mellan perioden 1979–1981, 1986–1989 och perioden 1994–1997. Ålder har stor betydelse för i vilken utsträckning den studerade gruppen höjer sin utbildningsnivå. Av dem som befann sig inom åldersintervallet 20–30 år ligger lyftandelen under en åttaårsperiod för dem med högst 2-årig gymnasieutbildning på ungefär 15 procent, för dem mellan 31–45 på ungefär 10 procent medan endast ca 2 procent av dem i åldrarna 46–64 år höjer sin utbildningsnivå under en åttaårsperiod.

Det är i den yngsta åldersgruppen som de största skillnaderna kan utläsas mellan i vilken utsträckning gruppen funktionsnedsatta och icke

funktionsnedsatta med högst 2-årig gymnasieutbildning höjer sin utbildningsnivå. I tabell 13.6 respektive 13.7 visas att av dem utan någon funktionsnedsättning vid de båda undersökningstillfällena hade 16 procent höjt sin utbildningsnivå ett eller flera steg under åttaårsperioden mellan den första intervjuomgången 1979–1981 och den andra intervjuomgången 1986–1989. Motsvarande lyftandel för dem som vid något av tillfällena hade en funktionsnedsättning var fem procent.

Vid en jämförelse mellan gruppen ej funktionsnedsatta och gruppen funktionsnedsatta i åldrarna 20–30 år mellan den första intervjuomgången 1986–1989 och den andra intervjuomgången 1994–1997 visar det sig att 15 procent av gruppen ej funktionsnedsatta och 13 procent av gruppen funktionsnedsatta hade höjt sin utbildningsnivå från en 2-årig gymnasienivå. Den skillnad som fanns i lyftandel mellan de båda grupperna har, från att vara relativt stor i den första jämförelseperioden, minskat till en försumbar skillnad under den sista perioden. Detta resultat stämmer väl överens med resultatet som redovisas i tabell 13.5 som visar att gruppen funktionsnedsattas deltagande i vuxenutbildning på heltid motsvarar gruppen ej funktionsnedsattas deltagande.

De skillnader som noterats vad gäller deltagandet i vuxenutbildningen kan framförallt hänföras till skillnader i vilken utbildningsform deltagandet sker. Deltagandet sker i mindre utsträckning på högskole nivå och i högre utsträckning på gymnasienivå.

Tabell 13.6 Förändring av utbildningsnivån hos befolkningen 20–30 år med högst 2-årig gymnasieutbildning från 1979–1981 till 1986–1989

Högst 2-årig gymnasieutbildning 3-årig gymnasieutbildning eller högre

Fns

84

16

Ej Fns

95

5

Anm. Fns= Funktionsnedsättning

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

Tabell 13.7. Förändring av utbildningsnivån hos befolkningen 20–30 år med högst 2-årig gymnasieutbildning från 1986–1989 till 1994–1997

Högst 2-årig gymnasieutbildning 3-årig gymnasieutbildning eller högre

Fns

85

15

Ej Fns

87

13

Anm. Fns= Funktionsnedsättning

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

I tabell 13.8 visas sysselsättningssituationen 1986–1989 för dem som vid undersökningsåren 1979–1981 befann sig i åldersintervallet 20–29 år. Perioden 1986–1989 var de åtta år äldre, dvs. de tillhörde åldersintervallet 28–37 år. Huvudsaklig sysselsättning redovisas för dem som hade någon funktionsnedsättning både 1979–1981 och 1986–1987 eller vid någon av tidpunkterna samt dem som uppgav att de inte hade någon funktionsnedsättning vid intervjutillfällena.

I gruppen som uppgav att de hade en funktionsnedsättning under båda mätperioderna uppbar en dryg fjärdedel förtidspension under perioden 1986–1989. Detta avspeglar sig i en markant lägre andel sysselsatta. Även dem som vid ett av undersökningsåren hade någon funktionsnedsättning tycks kännetecknas av högre arbetslöshetsnivå än gruppen icke funktionsnedsatta.

Tabell 13.8 Huvudsaklig sysselsättning perioden 1986–89 efter ålder 1979–1981

20–29 år

1979–1981

Arbete Heltids stud Pension Arbetslös Övriga Samtl.

Fns både 79 o 86 68

-

27

3

2 100

Fns 79 eller 86 86

2

2

5

5 100

Ej Fns

95

2

0

1

2 100

Samtliga

92

2

1

2

3 100

Anm. Fns= Funktionsnedsättning

Källa: Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-undersökningar, Dnr. 51/1999.

13 .2 .2 Kunskaper inom vuxenutbildningen vad avser funktionshinder, rättigheter, undervisningsmetoder och stödåtgärder

För att studerande med funktionshinder ska kunna erbjudas en fullgod utbildningssituation bör de som den studerande möter i samband med sina studier ha kunskap om de förutsättningar som olika funktionshinder ger i samband med vuxenutbildning. Sverige har ställt sig bakom FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. I enlighet med standardreglerna bör lärare och annan personal som är engagerade i planering och genomförande av service till studerande med funktionshinder fortlöpande utbildas i

specialpedagogiska frågor. I standardreglerna påpekas även vikten av att det utarbetas rutiner för att ge lämpligt stöd och hjälp till studerande med funktionshinder (Utrikesdepartementet m.fl., 1995).

De nationella lagar och förordningar som reglerar vuxenutbildningen utgår från att anordnarna ska kunna ta emot alla vuxna som tillhör målgruppen för utbildningen och erbjuda dem en utbildning av hög kvalitet. Det görs inga undantag för studerande med funktionshinder. Att studerande med funktionshinder ska delta i den reguljära undervisningen och inte i särskilda grupper är numera en etablerad uppfattning inom forskningen och bland skolledare. För att kunna leva upp till de krav som detta ställer på utbildningens genomförande krävs naturligtvis att utbildningsanordnaren har kunskap om de speciella förutsättningar som finns när det gäller funktionshinder och vuxenutbildning.

I Bemötandeutredningens rapport ”

Arbetsförhållanden och

attityder – professionellas möte med personer med funktionshinder” redovisas vilken syn rektorer inom barn- och ungdomsskolan har på den egna kunskapen när det gäller att visa/leda skolgången för elever med funktionshinder (SOU 1998:121). Drygt tre fjärdedelar av de tillfrågade rektorerna menar sig vara i behov av att veta mer om frågor som rör elever med funktionshinder. Det man anser sig vara i behov av att veta mer om är först och främst kunskap om specifika funktionshinder. Hela 75 procent av de tillfrågade rektorerna ansåg sig behöva veta mer om sådant. Många anser sig behöva veta mer om undervisningsmetodik (56 procent), om var man kan få mer information (52 procent) och om annan lagstiftning utanför skolområdet (42 procent). Kunskaperna om det egna regelverket förefaller bättre då endast 22 procent uppgav att de skulle behöva veta mer på detta område. Undersökningen avser visserligen rektorer inom barn- och ungdomsskolan, men den samlade bild undersökningen ger är så pass tydlig att det finns anledning att tro att behovet av ökade kunskaper i frågor som rör studerande med funktionshinder är stort även inom vuxenutbildningen.

Den kartläggning som Kunskapslyftskommittén redovisade i sitt förra betänkande, SOU 1999:39, visade att landets komvuxenheter och folkhögskolor ofta upplever att de saknar den pedagogiska kompetens som behövs för att undervisa studerande med funktionshinder. Vidare tycks det vara relativt ovanligt att personal inom dessa utbildningsformer får fortbildning för att bättre kunna anpassa utbildningssituationen för studerande med funktionshinder. Många av de skolledare som Kunskapslyftskommittén varit i kontakt med uppger att de inte vet vart de kan vända sig för att exempelvis upphandla fortbildning och andra tjänster då behov uppstår (SOU 1999:39).

Utbildningsanordnaren ansvarar för att utbildningen görs tillgänglig och håller hög kvalitet för studerande med funktionshinder. Detta förutsätter kunskaper om olika områden som berör funktionshinder och vuxenutbildning. Kunskap som rör frågor om vuxenutbildning och funktionshinder handlar om en rad olika frågor som berör anordnaren och den studerande på olika sätt. Kunskapslyftskommittén ser inte frågan om hur vuxenutbildningen ska utvecklas för att ge studerande med funktionshinder bättre förutsättningar för att studera som en enskild fråga, utan som en del i vuxenutbildningen som berör många olika områden. I detta betänkande behandlas därför frågor som är relaterade till kunskaper om funktionshinder i följande kapitel

I kapitel 14 diskuteras vuxenpedagogik, flexibelt lärande, lärares fort- och vidareutbildning. Kommitténs iakttagelser och bedömningar av behovet av specialpedagogik diskuteras som en viktig del i detta avsnitt.

I kapitel 9 diskuteras vikten av vuxenutbildningsanordnaren är strukturerad på ett sådant sätt att organisationen är förberedd och har tillräcklig kompetens att möta de behov som studerande med funktionshinder kan ha. Vuxenutbildningen kan ses som en kedja av olika händelser bestående av bl.a. mottagande, studievägledning, validiering och studiernas genomförande. För att denna ska fungera krävs en tydlig ansvarsfördelning och kunskaper om funktionshinder. Den individuella studieplanen är ett centralt dokument för att åstadkomma en fungerande och individuellt anpassad utbildning. I studieplanen bör olika delar av vuxenutbildningens olika kompetenser komma till uttryck dvs. vägledning, specialpedagogik och andra särskilda stödinsatser. Det är också viktigt att kompetens hos arbetsmarknadsmyndigheter, försäkringskassor och hälso- och sjukvården utnyttjas vid upprättandet av individuella studieplaner.

Nedan redovisas kommitténs iakttagelser och bedömningar när det gäller grundläggande kunskaper om funktionshinder för personalen i vuxenutbildningen, vilka kunskaper som krävs för ett fungerande samarbete mellan olika huvudmän som har inflytande på den studerandes utbildningssituation och kommitténs iakttagelser när det gäller behovet av en specialpedagogisk stödorganisation som vänder sig till vuxenutbildningen.

Ökad allmänkunskap om funktionshinder

Grunden för att kunna erbjuda de studerande en god utbildning utgörs av personalens samlade kompetens. Grundläggande kunskaper om funktionshindrades situation är en nödvändighet hos all personal inom vuxenutbildningen eftersom okunskap och fördomar leder till ett oprofessionellt bemötande. Detta gäller så väl lärare som servicepersonal.

För att förbättra undervisningsmiljön för studerande med funktionshinder krävs insatser för fortbildning och information rörande vad som kan beskrivas som ”handikappkunskap” till den personal som är verksam inom vuxenutbildningen. Flera av de instanser som lämnat remissyttrande över Kunskapslyftskommitténs förra betänkandet tar upp behovet av vidareutbildning av vuxenutbildningens personal. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) skriver i sitt remissvar under rubriken ”Handikappkunskap” att

Kunskap om funktionshindrades situation är en nödvändighet hos all personal inom vuxenutbildningen. Brist på kunskap resulterar i rädsla och oprofessionellt bemötande av personer med funktionshinder. Kunskap om funktionshindrades situation måste införlivas på ett horisontellt sätt inom utbildningens hela organisation. Varje utbildare bör kontinuerligt utveckla arbetet med handikappfrågor bl.a. genom att regelbundet fastställa mål och strategier för hur dessa frågor ska införlivas på ett dynamiskt sätt i verksamheten.

Kunskapslyftskommittén instämmer i HSO:s beskrivning av behovet av att öka den generella kunskapen om funktionshinder. Kommittén är medveten om att det kan krävas mer än rekommendationer för att en utveckling ska ske inom detta område. Ansvaret för att leda denna utveckling ligger på respektive utbildningshuvudman.

Statens möjligheter att påverka ligger framförallt i att dels bevaka i vilken utsträckning utveckling sker genom att ställa krav på vuxenutbildningens huvudmän dels genom att underlätta och stimulera huvudmännens arbete med kompetensutveckling av personalen.

Samarbete mellan olika huvudmän

Studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen har ofta kontakter med flera olika myndigheter. En följd av den renodling som sker mellan arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning är att den kommunala vuxenutbildningen kommer att få ta ansvar för en större del av den grundläggande utbildningen för arbetslösa med ett arbetshandikapp. Något som är speciellt för denna grupp av arbetslösa är att de kan få studieförsörjning i form av utbildningsbidrag i samband med deltagande i yrkesförberedande utbildning. Det kan t.ex. handla om utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen eller utbildning på folkhögskola. Försäkringskassan betalar ut ersättningen efter beslut av arbetsförmedlingen. Utbildningsanordnaren ansvarar för finansie ringen och genomförandet av själva utbildningen på samma sätt som för övriga deltagare.

Kunskapslyftskommitténs förslag om att kommunernas skyldighet att erbjuda grundläggande vuxenutbildning bör utvidgas till att även omfatta

gymnasial utbildning kommer sannolikt att ytterligare öka antalet studerande med ett arbetshandikapp inom den kommunala utbildningen för vuxna.

Människor som genomgår yrkesinriktad rehabilitering har ofta behov av att komplettera sin utbildning på grundläggande- eller gymnasialnivå. Den yrkesinriktade rehabiliteringen utreds för närvarande. Det finns i nuläget en möjlighet att finansiera sitt uppehälle under studier inom exempelvis den kommunala vuxenutbildningen eller på folkhögskolan via rehabiliteringsersättning från försäkringskassan. Utbildningsanordnaren ansvarar för finansieringen och genomförande av själva utbildningen. Den utveckling som sker på området talar för att antalet studerande inom den reguljära vuxenutbildningen som finansie rar sina studier via rehabiliteringsersättning efter beslut av försäkringskassa kommer att öka.

Ansvaret att åstadkomma en väl fungerande studiesituation för människor med funktionshinder innebär i vissa fall att utbildningsanordnarens ansvar sammanfaller med sjukvårdshuvudmannens ansvar. Kunskapslyftskommittén har sett exempel från flera olika områden där olika huvudmäns överlappande ansvar resulterat i problem för den studerande i form av uteblivna eller försenade stödinsatser.

Hälso- och sjukvårdslagen, så väl som LSS, innehåller bestämmelser om habiliterings- och rehabiliteringsplaner respektive individuella planer. Dessa ska utgå från den enskildes egna mål, behov och intressen. Motsvarande krav att bedriva verksamheten utifrån den studerandes önskemål, behov och förutsättningar finns på huvudmännen inom den kommunala vuxenutbildningen. Det är inte ovanligt att en studerande har flera olika individuella planer. Förutom hälso- och sjukvården arbetar även socialtjänsten, arbetsförmedlingen och försäkringskassan med individuella planer.

Gemensamt för hälso- och sjukvården, socialtjänsten och vuxenutbildningen är att de har det övergripande målet att stärka individens ställning och ge den enskilde resurser för ett självständigare liv. Genom att vuxenutbildningens huvudmän samverkar med hälso- och sjukvårdshuvudmännen kan de offentligas resurser utnyttjas mer effektivt. På samma sätt kan kommunernas resurser utnyttjas mer effektivt genom ett fördjupat samarbete mellan den kommunala verksamhet som lyder under Socialtjänstlagen respektive Skollagen.

För att detta samarbete ska komma till stånd och fungera krävs kunskaper om andra aktörers verksamhet och ansvarsområden. Det är viktigt att de offentliga företrädare som den studerande möter har kunskaper om de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet och om de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder.

13 .2 .3 Iakttagelser rörande särskilt stöd och särskilda anpassningar

För att studerande med funktionshinder ska ha samma rätt och lika möjligheter att delta i vuxenutbildningen krävs god en infrastruktur. Infrastrukturen ger förutsättningar för individen att välja utbildning och utbildningsanordnarna att få studerande. Till infrastrukturen hör bl.a. tillgång till ett brett utbildningsutbud av god kvalitet, system för finansiering av kurskostnader och de studerandes livsuppehälle, uppsökande aktiviteter, vägledning, möjlighet att erhålla särskilt stöd (läromedel, hjälpmedel, tolk), samt att utbildningen tillåter flexibilitet som ger förutsättningar för ett lärande på egna villkor.

En utvecklad infrastruktur ger goda förutsättningar för vuxenstudier som förmår svara upp mot kravet att den studerande kan följa en genomtänkt studiegång, börja utbildningen på den nivå han eller hon befinner sig på, ha en stabil ekonomi under sina studier, välja utbildningsanordnare och utbildningstakt utifrån individuella behov och förutsättningar. Dessa förutsättningar är viktiga för vuxenstuderande oavsett funktionshinder eller ej. En väl utvecklad infrastruktur innebär en hög tillgänglighet till vuxenutbildning vilket inte minst gynnar studerande med funktionshinder.

Vid sidan av de mer allmänna kraven på infrastruktur kan studerande med funktionshinder ha behov av ett mer individuellt anpassat stöd. En stor del av kommitténs iakttagelser när det gäller behovet och tillgången på särskilda stödinsatser redovisades redan i kommitténs förra betänkande, SOU 1999:39. I detta avsnitt ges en sammanfattning av dessa samt en redovisning av de iakttagelser kommittén gjort inför slutbetänkandet vad gäller tillgången på läromedel, hjälpmedel, fysisk tillgänglighet m.m.

Läromedel och hjälpmedel

För att studerande med funktionshinder ska kunna tillgodogöra sig utbildningen kan anpassade läromedel krävas. Det är främst personer med synskada eller läs- och skrivsvårigheter/dyslexi som har behov av anpassade läromedel. Normalt handlar det om läromedel i form av talböcker eller läromedel inlästa på band samt i synskadades fall även litteratur översatt till punktskrift. Ofta handlar det om att översätta befintligt studiematerial från text till en annan form. I vissa fall krävs även att särskilda läromedel tas fram. Det gäller t.ex. för undervisning inom ramen för särvux och för läromedelsframställning på teckenspråk.

I Kunskapslyftskommitténs förra delbetänkande redovisades en kartläggning av hur ansvaret för att finansiera läromedelskostnader ser ut inom olika utbildningsformer samt vilka särskilda medel som finns avsatt för läromedelskostnader inom vuxenutbildningen.

Inom de flesta vuxenutbildningsformer ansvarar den studerande själv för de extrakostnader som en anpassning av studiematerialet ger upphov till. Även om utbildningsanordnaren inte har på sitt ansvar att förse de studerande med litteratur och studiematerial, är det ändå vanligt att de tar på sig detta ansvar.

Den gällande ordningen, att det är den studerande själv som ytterst är ansvarig för att skaffa anpassad litteratur liksom avsaknaden av ett statligt ansvarstagande på området, ger upphov till en rad problem. Dessa kan sammanfattas med att

  • det blir orimligt dyrt för den studerande att själv finansiera nödvändiga anpassningar av sina läromedel,
  • det råder brist på anpassade läromedel,
  • det tar ibland lång tid att få ett läromedel efter det att det beställts,
  • den tekniska utvecklingen öppnar stora möjligheter att översätta skriven text till tal eller punktskrift via datorn. Dessa möjligheter utnyttjas i allt för liten utsträckning. Upphovsrättslagen och bristande kunskaper utgör ett stort hinder för att dessa möjligheter ska kunna tas till vara,
  • det ur samhällssynpunkt innebär ett ineffektivt resursutnyttjande att lärare och assistenter läser in – ofta samma – litteratur hos landets olika vuxenutbildningsanordnare.

Hjälpmedelsområdet beskrevs utförligt i kommitténs förra betänkande, SOU 1999:39. Kommitténs kartläggning visar att det finns ett flertal problem förknippade med hjälpmedelsförsörjning till studerande med funktionshinder i vuxenutbildningen. Det saknas en tydlig ansvarsfördelning mellan landstingets och andra huvudmäns ansvar för att finansiera hjälpmedel vilket leder till att studerande inte får tillgång till nödvändiga hjälpmedel samt att hjälpmedelsförsörjningen försenas. Att studerande i behov av ett hjälpmedel får dem efter det att utbildningen påbörjats beror, bortsett från den tidsspillan oklara ansvarsförhållanden ger upphov till, ofta på att den studerande och/eller skolan genom dålig framförhållning uppmärksammar hjälpmedelsbehovet för sent. Det kan också bero på att den berörda hjälpmedelscentralen fungerar dåligt och därigenom har långa väntetider eller att hjälpmedelsproducenten har lång leveranstid.

Kunskapslyftskommitténs kartläggning av ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och individen för insatser som krävs för att studerande med funktionshinder ska ha goda förutsättningar för att

delta i vuxenutbildningen har visat att det ibland uppstår oklarheter när det gäller definitioner, gränsdragning och ansvarsfördelning mellan läromedel och pedagogiska hjälpmedel. Gränsen mellan vad som är datorbaserade hjälpmedel eller läromedel och mellan vad som är grund- respektive kringutrustning när det gäller datorer är särskilt svår att dra. För den enskilde studerande har detta ingen praktisk betydelse i studie situationen. Däremot innebär det att det lätt uppstår oklarheter huruvida finansieringsansvaret ligger på landstinget, utbildningsanordnaren eller den enskilde.

Mot bakgrund av bl.a. Kunskapslyftskommitténs påpekande i det förra betänkandet uttalas i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) att Regeringen har för avsikt att utse en särskild utredare med uppdrag att se över hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom hela utbildningsområdet inklusive barnomsorgen samt lämna förslag till eventuella åtgärder. Enligt handlingsplanen ska utredaren få i uppdrag att klargöra ansvarsfördelning, definitioner och gränsdragning mellan hjälpmedelsområdet och läromedelsområdet.

Fysisk tillgänglighet

Kunskapslyftskommitténs kartläggningar har visat stora brister i den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen. Den enkätundersökning kommittén redovisade i det förra betänkandet visade t.ex. att ca 40 procent av alla folkhögskolor bedömde att behovet av att anpassa lokalerna var stort. I kommitténs undersökning av den kommunala vuxenutbildningen påträffades ett flertal vuxenutbildningsenheter där bristande fysisk tillgänglighet helt eller i stora delar utestänger människor med rörelsehinder från undervisningen. Kommitténs iakttagelser stämmer överens med de iakttagelser Högskoleverket redovisar angående den fysiska tillgängligheten inom högskolan i sin rapport Högskole studier och funktionshinder (Högskoleverket, 2000a).

Bristande tillgänglighet kan medföra hinder för den studerande på en rad olika områden. Förutom själva utbildningslokalerna är det viktigt att vägen till och från utbildningen, bibliotek, vägledningscentrum, osv. har en hög tillgänglighet. Handikappombudsmannen genomförde under 1998 en enkätundersökning hos landets samtliga kommuner. Syftet var att belysa kommunernas förmåga att möta funktionshindrades krav och behov. Resultatet från enkäten visar stora brister i den offentliga miljön vad gäller tillgängligheten. Som exempel kan nämnas att 56 procent av grundskolorna saknar minimal anpassning för rörelsehindrade, endast 26 kommuner har avfasade trottoarkanter vid samtliga markerade

övergångsställen samt att 64 procent av kommunerna har anpassat av minst hälften av biblioteken (Handikappombudsmannen, 1999).

Assistans enligt LSS och LASS

Handikappreformen innebar mycket förenklat dels en förändrad ansvarsfördelning av olika service- och stödinsatser mellan olika huvudmän dels att en ny rättighetslag, Lagen (SFS 1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) för personer med omfattande funktionshinder infördes fr.o.m den 1 januari 1994. Samtidigt infördes Lagen (SFS 1993:389) om assistansersättning (LASS) som reglerar ersättning för assistansinsatser utöver de 20 timmar som ryms inom LSS.

LSS och LASS

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är en utpräglad rättighetslag. Verksamheten ska enligt lagens målformuleringar främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Lagen innebär inte någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt andra lagar.

De insatser som regleras i LSS ryms i huvudsak inom det stöd som människor med funktionshinder kan erhålla genom Socialtjänstlagen eller annan lagstiftning och kan ses som ett komplement till övrig lagstiftning på området. LSS kom bl.a. till som en följd av att ”1989-års handikapputredning” (dir. 1988:53) konstaterat att det förelåg betydande klyftor på olika områden mellan människor med funktionshinder och andra människor eftersom socialtjänsten och hälso- och sjukvårdens insatser inte alltid räckte till för att skapa jämlika levnadsförhållanden. Syftet med den nya lagen var att för vissa preciserade grupper av människor med funktionshinder införa en absolut rätt till vissa insatser. Lagen anger konkret de insatser som den enskilde har rätt till. Lagen omfattar tre olika personkretsgrupper som har möjlighet att få stöd. För att omfattas av lagen krävs att funktionshindret ska vara stort och varaktigt. Det ska ha en sådan karaktär eller omfattning att det starkt påverkar flera viktiga livsområden samtidigt. De personkretsgrupper som kan omfattas av lagstiftningen är:

  • Personkretsgrupp 1 som omfattar personer med utvecklingsstörning och personer med autism eller autismliknande tillstånd.
  • Personkretsgrupp 2 som omfattar personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.
  • Personkretsgrupp 3 som omfattar personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

Personer som har rätt till stöd enligt LSS har under vissa förutsättningar rätt till olika insatser. De insatser som anges i lagen är följande:

1. rådgivning och annat stöd

2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kost-

nader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt Lagen om assistansersättning, LASS

3. ledsagarservice

4. biträde av kontaktperson

5. avlösarservice

6. korttidsvistelse utanför hemmet

7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år

8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och

ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet

9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad

bostad för vuxna 10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar

förvärvsarbete och inte utbildar sig.

Totalt räknar man med att mellan 48 000 och 50 000, dvs. drygt 0,5 procent av befolkningen hade beslut om insatser enligt LSS. Antalet personer ökade med 7 procent under 1997 jämfört med året innan.

Kommunerna ansvarar för alla insatser utom ”rådgivning och annat personligt stöd” som landstinget ansvarar för. Insatsen biträde av personlig assistans är den som är mest aktuell i vuxenutbildningssammanhang. Insats i form av ledasagarservice och bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna är också insatser som ligger nära de stöd som kan behövas i vuxenutbildningssammanhang.

Insatsen personlig assistans

Med personlig assistans avses ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt LASS (SFS 1993:387).

Den som omfattas av de i LSS preciserade personkretsgrupperna har rätt till att för sin dagliga livsföring få assistansersättning enligt LASS om han eller hon inte har fyllt 65 år och har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan.

Försäkringskassan, dvs. staten, finansierar kostnaderna för assistansersättning enligt LASS. Den största skillnaden mellan rätten till assistans mellan LSS och LASS ligger i att assistansersättning enligt LASS inte lämnas för tid då den funktionshindrade

  • vårdas på en institution som tillhör staten, en kommun eller ett landsting
  • vårdas på en institution som drivs med bidrag från staten, en kommun eller ett landsting
  • bor i en gruppbostad eller
  • vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § 10 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

(SFS 1993:389)

Inskränkning av rätten till personlig assistans

LSS och LASS började gälla från och med 1994. Assistansreformen blev avsevärt dyrare för staten än vad som beräknats vid införandet. I proposition 1995/96:146 föreslogs vissa förändringar för att stabilisera och minska de statliga kostnaderna för assistans. Syftet var att åstadkomma bättre kostnadskontroll och lägre kostnader för den statliga assistansersättningen. En grundtanke i assistansreformen var att personlig assistans inte ska ersätta personal som behövs för att driva en kommunal verksamhet. I propositionen klargörs att staten, förutom i undantagsfall, inte ska finansiera assistans under tid då någon vistas i skola,

barnomsorg, eller daglig verksamhet enligt LSS. Lagförslaget kommenterades med att det inte var avsikten att ”överföra ansvaret för personlig assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet enligt annan lagstiftning – Socialtjänstlagen, Skollagen och LSS – att ge det stöd som behövs för att personerna ska kunna delta i verksamheterna”. De föreslagna lagändringarna har godkänts av riksdagen.

Lagen föreskriver alltså att assistansersättning (enligt LASS) inte lämnas för den tid som den funktionshindrade vistas i eller deltar i skola. Vilka delar av vuxenutbildningen som omfattas av detta undantag framgår inte av lagens förarbeten. Riksförsäkringsverket (RFV) skriver i verkets allmänna råd att:

RFV rekommenderar att med skola i detta sammanhang bör avses sådan utbildning som har kommunen som huvudman, nämligen grundskola, gymnasieskola och särskola. Däremot avses inte t.ex. folkhögskola, kommunal vuxenutbildning, Statens skolor för vuxna och universitet (RFV, 1998a).

Riksförsäkringsverkets rekommendationer är inte bindande för den enskilda försäkringskassan. Det går därför inte att hävda att RFV:s rekommendationer innebär att den som har rätt till assistansersättning enligt LASS även har det i samband med studier inom den kommunala vuxenutbildningen. Rätten till assistansersättning i samband med vuxenutbildning har enligt uppgifter från RFV inte prövats av förvaltningsdomstol. Verkets rekommendationer utgör dock ett så pass starkt styrmedel att de kan sägs ligga till grund för försäkringskassornas prövning när det gäller beslut om assistansersättning.

Utgår man istället från Skollagen vid en bedömning av vad som bör avses med att gå i skola är en rimlig tolkning att undantaget gäller de utbildningsformer som utgör det offentliga skolväsendet, dvs. det offentliga skolväsendet för barn och ungdom samt de skolformer som tillsammans bildar det offentliga skolväsendet för vuxna. En sådan tolkning innebär att rätten till assistans finansierad via LASS inte skulle gälla för tid då den funktionshindrade vistas eller deltar i kommunal vuxenutbildning.

13 .2 .4 Utbildningstolk

Barndomsdöva, dövblinda och vissa hörselskadade och vuxendöva har teckenspråket som första språk. De behöver därför tillgång till en teckenspråkig utbildningsmiljö eller tillgång till tolk för att kunna deltaga i vuxenutbildning i svenskspråkig utbildningsmiljö.

Genom riksdagens ställningstagande till 1981-års budgetproposition fick teckenspråket status som officiellt språk. I läroplanen för specialskolan fastslogs att teckenspråket är förstaspråk för döva och att skriven svenska är andraspråk. Parallellt med teckenspråkstolkning finns andra tolkmetoder som vänder sig till döva, dövblinda och människor med grava hörselnedsättningar. Det handlar t.ex. om handskriftstolkning, tecken som stöd för tal och Mun-Hand-Systemet. I det följande används i huvudsak begreppet utbildningstolkning vilket även innefattar dessa tolkmetoder när dessa sker i samband med utbildning.

I 1997-års utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet, som riksdagen ställt sig bakom, anges att:

Alla vuxna skall ha möjlighet att skaffa sig ny kunskap, komplettera brister i tidigare utbildning och öka sin kompetens för att själva kunna styra sina liv, påverka sina yrkesval och utöva inflytande både i samhället och i arbetet (skr. 1996/97:112).

Det finns flera grundläggande problem vad avser möjligheten för dem med teckenspråk som första språk att kunna delta i vuxenutbildning. Antalet teckenspråkiga vuxenutbildningsmiljöer är få och de som finns har ett begränsat utbildningsutbud. Deltagande i vuxenutbildning på svenska förutsätter utbildningstolkning vilket kan vara svårt att finansiera. Dessutom råder en allmän brist på tolkar.

Även om undervisningen sker på teckenspråk eller kan översättas till teckenspråk sker stora delar av lärandet via det svenska språket i form av skriven svenska. Döva lär sig det svenska språket på annat sätt än hörande. Det innebär att det är svårt att delta i exempelvis grundläggande svenskundervisning upplagd efter hörandes förutsättningar och tolkad till teckenspråk. Trots god kunskaper i det svenska språket och tillgång till utbildningstolkning medför en hörselnedsättning ofta hinder i utbildningssituationen. Att ta anteckningar samtidigt som man följer tolken med blicken är svårt liksom det kan vara svårt att via tolk fullt ut delta i diskussioner eller i den sociala samvaron på raster.

I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen bör kostnader för tolk i samband med vuxenutbildning tas inom ramen för de medel som avsatts för utbildning. Skolhuvudmän inom den statligt finansierade vuxenutbildningen i folkhögskolan och högskolan kan erhålla särskilda medel för tolkkostnader. För kommunala utbildningsanordnare, privata utbildningsanordnare och för studieförbunden saknas i regel den möjligheten. Särskilt stöd i form av utbildningstolkning regleras inom ramen för samma regelverk som annat särskilt stöd. Det finns alltså inga särskilda regler om när utbildningstolkning ska erbjudas eller hur det ska finansieras vid studier i kommunal vuxenutbildning, studieförbund eller hos privata utbildningsanordnare.

En omständighet som gör utbildningstolkning speciell jämfört med andra stödinsatser är att de är mycket kostsamt. Inom högskolan kostar tolkinsatserna ca 300 000 kronor per studerande och år medan man inom folkhögskolan räknar med att tolkinsatserna för en heltidsstuderande kostar ca 500 000 per studerande och år.

Landstingets ansvar för vardagstolkning

Den handikappolitiska reform som trädde i kraft den 1 januari 1994 innebar att landstingen erhöll en skyldighet att organisera, finansiera och tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning till döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Ansvaret för tolktjänsten omfattar vissa tolktjänster i arbetslivet samt i fritids, rekreations- och föreningsverksamhet. En slutsats som kan dras av Hälso- och sjukvårdslagen är att det numera ligger inom landstingens ansvar att erbjuda tolktjänst för delar av det som kan sägas ingå i det livslånga lärandet. Det kan t.ex. röra sig om att på sin fritid delta i en studiecirkel, internutbildning anordnad av en förening samt olika former av individuellt lärande.

Tolktjänst för deltagande i den reguljära vuxenutbildningen finns inte upptaget i den relativt detaljerade beskrivningen av vad som avses med vardagstolkning. Förarbetena till Hälso- och sjukvårdslagen visar att det ligger under landstingets ansvarsområde att erbjuda tolktjänst för inledande kontakter och praktiska detaljer i samband med påbörjandet av en utbildning men inte att ansvara för tolktjänst under själva utbildningen (prop. 1992/93:159).

Utbyggnaden av landstingets tolktjänstverksamhet som följde på riksdagens beslut om regeringens proposition (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade finansierades via ett särskilt statsbidrag. Statsbidraget ökades successivt i takt med en ökad tillgång på tolkar. Under det första året beräknades statsbidraget till 15 miljoner kronor. Statsbidraget nådde under 1998 en beräknad långsiktig nivå på 75 miljoner kronor.

Socialstyrelsen har löpande utvärderat reformen. År 1997 kom en slutrapport om uppföljningen av tolktjänstverksamheten. Under 2000 har en uppföljning av landstingens tolktjänstverksamhet för 1998 publicerats (Socialstyrelsen, 1997a; Socialstyrelsen, 2000).

Den 31 december 1996 fanns totalt 213 besatta tjänster inom tolktjänstverksamheten. Två år senare, den 31 december 1998 fanns totalt 300 inrättade tjänster. Av dessa var 51 vakanta. 73 procent av de besatta tjänsterna var tolktjänster, övriga innehades av annan personal. Socialstyrelsen anser i sin rapport från 2000 att förutsättningarna för en

god utbyggnad av tolktjänsten har ökat de senare åren. Prognosen för åren 2000 till 2005 är sammanlagt 258 nyutbildade tolkar.

År 1996 var antalet tolktjänstanvändare ca 6 000 och antalet presumtiva tolkanvändare uppskattades av landstingen till ungefär det dubbla. Två år senare, dvs. under 1998 fanns omkring 6 700 tolkanvändare i landstingen. Under 1998 utfördes ca 57 000 tolkuppdrag, vilket innebär en ökning med 5 procent sedan 1996. Den sammanlagda ökningen sedan 1989 kan uppskattas till 47 procent. 14 procent av de tolkuppdrag som beställdes under 1998 kunde inte genomföras på grund av tolkbrist. Variationen mellan olika tolkcentraler var dock stor, från 1 procent till 26 procent.

Omkring 67 procent av alla tolkuppdrag utfördes av anställda tolkar, 16 procent av uppdragen utfördes av timanställda tolkar och 17 procent av uppdragen utfördes av tolkar som arbetade på entreprenad. Knappt en sjättedel av alla genomförda tolktimmar 1998 utfördes av tolkar som saknade tolkutbildning.

Landstingets bruttokostnader för tolktjänstverksamheten under 1998 uppgick till 141 miljoner kronor. Av de medel som anvisats till tolktjänstverksamheten användes inte 8 procent under 1998. Den huvudsakliga anledningen till detta var en bristande tillgång på tolkar.

Bristen på tolkar har försenat genomförandet av den satsning på tolktjänstverksamhet som beslutades av riksdagen. Socialstyrelsen konstaterar i sin rapport att det skett en förbättring vid de flesta tolkcentralerna sedan den föregående uppföljningen men att tolktjänsten inte ännu kan anses vara genomförd på det sätt som avsågs i handikappreformen 1994.

Tolktjänstens organisation

Tolktjänsten bedrivs i huvudsak av regionala tolkcentraler i landstingets regi. Det finns i stort sett en tolkcentral per landsting. Ett antal landsting har dock delar av sin verksamhet utlagd på entreprenad. Landstinget i Värmland hade t.ex. 40 procent av verksamheten utlagd på entreprenad och i Stockholms län utfördes 35 procent av verksamheten av ett aktiebolag.

Under åren 1994, 1995 och 1997 genomförde Socialstyrelsen så kallade arbetsmöten med olika huvudmän med betalningsansvar för tolktjänsten. De inbjudna huvudmännen var Arbetsmarknadsverket, SIH, Sisus, FBR, Stockholms universitet, Skolverket, Rikstolktjä nst, Landstingsförbundet och Kommunförbundet.

Vid sammanträdet 1997 konstaterades att praxis vuxit fram hur man tillämpar lagarna i olika sammanhang och att det endast fanns mindre problem förknippade med att avgränsa betalningsansvaret mellan olika

huvudmän. Några oklarheter fanns dock fortfarande. Som exempel nämns oklarheter rörande vad som ryms inom vardagstolkningen när det gäller studieförbundens studiecirkelverksamhet. Enligt Socialstyrelsens rapport från 1997 förelåg emellertid enighet mellan de olika huvudmännen om att det inte var meningsfullt att ytterligare i detalj definiera begreppet vardagstolkning.

I rapporten från 1997 redovisas hur kostnaderna för tolkinsatser fördelade sig mellan olika användare. Landstingen är, med det särskilda statsbidraget inräknat, den huvudman som finansierar huvuddelen av de utförda tolktjänsterna. I tabell 13.9 visas hur den offentligt finansierade tolkservicen fördelade sig mellan olika huvudmän under 1996.

Tabell 13.9. Samhällets kostnader för tolkservice 1996

Huvudman Kostnader totalt Andel av kostnader Landsting 94 200 67% (Statsbidrag till landsting ) 54 560 39% Rikstolktjänst 4 750 4% Högskola/universitet 14 450 10% AMV 14 500 10% Folkbildning 7 600 6% Offentliga skolväsendet 2 000 1% Övriga myndigheter 3 000 2% Totalt 140 500 100%

Anm. Rikstolktjänst avser tolkuppdrag på riksnivå för förtroendevalda inom berörda intresseorganisationer (Riksförbundet för döva, hörselskadade och språkstörda barn, Föreningen Sveriges Dövblinda, Hörselskadades Riksförbund, Sveriges Dövas Riksförbund).

Källa: Socialstyrelsen 1997, Slutrapport om uppföljningen av tolktjänstverksamheten för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade, Socialstyrelsens rapport nr. 1997:22.

Tabell 13.9 visar att landstingen finansierade ca två tredjedelar av samhällets kostnader för tolkservice 1996. Vid sidan av tolktjänster förmedlade av landstingets tolktjänst förekommer det även att olika utbildningsanordnare träffar avtal eller anställer utbildningstolkar vid sidan av den av la ndstingen organiserade tolktjänsten.

Ungdomsskolan

För döva barn och barn med omfattande hörselskada är teckenspråket barnets första språk. Det föds ungefär 70 döva barn varje år. Till detta kommer barn med en omfattande hörselnedsättning och de barn som

under sin uppväxt förvärvar hörselskada på grund av sjukdom eller olyckshändelse.

Grundskolan är organiserad för att undervisningen för döva i huvudsak ska kunna bedrivas i teckenspråkig miljö. Gymnasieutbildning ges inom riksgymnasieskolan där utbildningen bedrivs med hjälp av utbildningstolk kombinerat med undervisning på teckenspråk. En gedigen ungdomsutbildning är en viktig förutsättning för fortsatt utbildning och för ett yrkesliv i svenskspråkig miljö. I läroplanen för de frivilliga skolformerna anges att ”specialskolan ansvarar för att varje döv eller hörselskadad elev efter genomgången specialskola är tvåspråkig, dvs. kan avläsa teckenspråk och läsa svenska samt uttrycka tankar och idéer på teckenspråk och i skrift och kan kommunicera i skrift på engelska”.

Grundskolan

Inom den statliga specialskolan finns sammanlagt fem regionskolor för döva och hörselskadade elever. Specialskolan består av tio årskurser på grundskolenivå. För elever i specialskolan upphör skolplikten vid 17 år, dvs. ett år senare än vanligt. Under läsåret 1997/98 fanns sammanlagt ca 600 elever vid de regionala specialskolorna. De flesta elever har teckenspråket som första språk och undervisningen bedrivs i huvudsak på teckenspråk. Vid några av skolorna sker dock även undervisning på svenska med tekniskt stöd för elever med hörselskada. Vid sidan av utbildningen inom regionskolorna bedrivs utbildning för hörselskadade barn på svenska i särskilda hörselklasser i kommunal regi.

Döva eller hörselskadade elever finns även vid specialskolans tre riksskolor. Riksskolan vänder sig till döva och hörselskadade elever med ytterligare funktionsnedsättningar som synskada, utvecklingsstörning, beteendestörning m.m. Riksskolorna vänder sig förutom till döva och hörselskadade elever även till synskadade och talskadade elever. Totalt deltog ca 200 döva och hörselskadade elever inom ramen för riksskolornas verksamhet under läsåret 1997/98.

Skolverket visar i en utvärdering av specialskolan (Skolverket, 1997d; Skolverket, 1997e) att prestationerna vid de regionala specialskolorna låg under den nivå som betraktas som normalprestationer i grundskolan. I det underlag Skolverket gått igenom var det inte ovanligt att eleverna låg 2–4 år efter sin åldersgrupp, även med hänsyn tagen till att specialskolan är tioårig. Att eleverna inte når uppsatta mål avspeglas dock inte alltid i betygen som, enligt Skolverkets utvärdering, istället pekar på att goda resultat uppnåtts.

Gymnasieskolan

På gymnasienivå bedrivs riksrekryterande gymnasieutbildning för döva (RDG) och riksrekryterande gymnasieutbildning som bygger på muntlig kommunikation med tekniska hjälpmedel för hörselskadade (RGH) av Örebro kommun. I huvudsak gäller samma mål och regler för utbildningens genomförande för RGD/RGH som för gymnasieskolan i övrigt. Utbildningen bedrivs dock i regel i mindre grupper och under längre tid. Det genomsnittliga antalet elever per lärare uppgick till i genomsnitt 4,2 under läsåret 1995/96 på RGD/RGH vilket är avsevärt lägre än riksgenomsnittet för gymnasieskolan som under samma år uppgick till 14,3 elever per lärare (SOU 1998:66). Gymnasieförordningen anger att utbildningstiden bör förlängas med ett år för elever som behöver det (SFS 1992:394). Nästan alla elever vid RGD/RGH går fyra år (SOU 1996:167). En utvärdering gjord av Skolverket tyder på att eleverna vid RGD/RGH som grupp räknat når en lägre kunskapsnivå än hörande elever (Skolverket, 1996).

Under läsåret 1997/98 deltog ca 200 elever inom utbildningen vid RGD och 186 elever inom utbildningen vid RGH. Totalt deltog alltså 390 elever i utbildningen varav 8 var dövblinda och 19 var elever med grav språkstörning (SOU 1998:66). Mot bakgrund av dessa uppgifter kan den genomsnittliga antalet i en årskull vid RGD/RGH uppskattas till ungefär 100 elever varav drygt 50 döva elever.

Efterfrågan på vuxenutbildning styrs till viss del av resultaten i barn- och ungdomsskolan. En relativt hög andel av de barndomsdöva i varje årskull deltar i gymnasieutbildningen vid RGD (ca 70 procent).

Vuxenutbildning med stöd av utbildningstolk

Den gymnasieutbildning som ges för döva vid RGD i Örebro är det enda verkliga utbildningsalternativet för ungdomar i och med att skolan kan erbjuda en teckenspråkig miljö. Detta bekräftas bl.a. av att mycket få döva gymnasieelever återfinns på andra gymnasieskolor. Gymnasieutbildning skiljer sig från vuxenutbildningen så till vida att den sker på heltid medan studerande i vuxenutbildning ofta läser på deltid med en kortare och mer avgränsad målsättning för studierna. För vuxna studerande med teckenspråket som första språk torde tillgången till en teckenspråkig utbildningsmiljö, där möjligheter att fritt samarbeta och diskutera med andra studerande ges, vara en mycket viktig del i en längre och sammanhållen utbildning.

Den som har möjlighet att välja mellan att studera i en teckenspråkig miljö och att studera i en svenskspråkig miljö med hjälp av utbildningstolkning väljer oftast den teckenspråkiga miljön. För längre sammanhängande utbildningar innebär en teckenspråkig miljö dessutom

sannolikt bättre förutsättningar för lärande. Nackdelen är att den studerande som i den vuxnes fall ofta har familj tvingas bo på annan ort än hemorten under utbildningstiden.

Att vara ensam döv i en grupp hörande innebär att man får sina kunskaper via tolk och inte direkt av läraren. Tolksituationen innebär alltid en liten fördröjning av budskapet. Den som studerar via utbildningstolk måste hela tiden följa tolken och har därför svårt att ta anteckningar och att ta del av det som läraren skriver på tavlan. Med en lärare som undervisar på teckenspråk anpassas hela studiesituationen till den studerandes egna villkor.

Den bärande idén när det gäller dövas deltagande i det offentliga skolväsendet bygger på ett deltagande i teckenspråkig miljö inom grundskolan, deltagande i riksrekryterande gymnasieutbildning på teckenspråk och ett deltagande i svenskspråkig miljö inom vuxenutbildningen. I praktiken innebär detta att det inte finns några vuxenutbildningsenheter som – efter beslut av riksdag eller regering – har till uppgift att bedriva vuxenutbildning i teckenspråkig miljö.

Idag bedrivs vuxenutbildning i teckenspråkig miljö av två folkhögskolor samt av AMU-Hadar i Malmö. För den som via vuxenstudier endast vill komplettera sin utbildning med något enstaka ämne finns i princip inte möjligheten att göra det inom ramen för en teckenspråkig miljö utan det får ske via den kommunala vuxenutbildningen och utbildningstolk. Det förekommer dock att kommuner regionalt samverkar och arrangerar särskilda undervisningsgrupper där undervisningen bedrivs på teckenspråk.

Ett särskilt problem när det gäller utbildning på teckenspråk inom vuxenutbildningen är bristande tillgång på teckenspråkstalande lärare. Utbildning av lärare i teckenspråk för döva och hörselskadade bedrivs för närvarande som en ettårig teckenspråkslärarutbildning, som bygger på kunskaper motsvarande en tvåårig folkhögskoleutbildning i teckenspråk. Denna utbildning syftar främst till att tillgodose folkbildningens behov av teckenspråkslärare. För att möta bl.a. specialskolans behov av teckenspråkiga lärare i alla ämnen har Lärarhögskolan i Stockholm regeringens uppdrag att utbilda grundskollärare med inriktning mot döva och hörselskadade. Denna utbildning, som är av en begränsad omfattning, har genomförts för grundskollärare med inriktning mot undervisning i årskurserna 1–7. Den genomförs för närvarande med inriktning mot undervisning i årskurserna 4–9 och inom det naturvetenskapliga området.

Som påbyggnadsutbildning till lärarexamen ger Örebro universitet och Lärarhögskolan i Stockholm specialpedagogutbildningar med inriktning mot dövhet och hörselskada.

Sedan 1995 finns teckenspråk som elevens val i grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Det är för närvarande ca. 5 000 elever i gymnasieskolan och i den kommunala vuxenutbildningen som läser teckenspråk som C-språk. Vid flera universitet och högskolor har en uppbyggnad av en lärarkår med teckenspråket som ämne påbörjats vid respektive lärarutbildning. Det faktum att allt fler studerar och behärskar teckenspråket torde underlätta rekryteringen till teckenspråkstolkar och teckenspråkstalande lärare i framtiden. Tillgång till utbildningstolk är en förutsättning för dövas tillgång till den samlade vuxenutbildningen. Statistiken över hur många studerande som utnyttjar utbildningstolkning inom vuxenutbildningen är bristfällig. En övergripande slutsats som går att dra är att dövas deltagande i vuxenutbildningen relativt sett är låg.

Mest heltäckande är statistiken på högskoleområdet där det framgår att 57 studerande utnyttjade utbildningstolkning under budgetåret 1998 till en sammanlagd kostnad på 17,5 miljoner kronor, dvs. drygt 300 000 kronor per studerande.

Inom den kommunala vuxenutbildningen saknas nationell statistik över antalet studerande som utnyttjar utbildningstolkning. I Kunskapslyftskommitténs kartläggningsarbete som genomfördes i samband med 1999-års delbetänkande framkom dock att det var ovanligt med studerande som utnyttjade undervisningstolkning (SOU1999:39).

Folkhögskolan tar ett relativt sett stort ansvar för att anordna utbildning för hörselskadade, döva och dövblinda. Under läsåret 1998/99 erhöll folkhögskolorna särskilt ekonomiskt stöd för 70 döva deltagare under höstterminen och för 107 döva deltagare på vårterminen på folkhögskolornas långa kurser. För de korta kurserna var motsvarande antal deltagare 235 på hösten och 86 på våren. Vid de långa kurserna deltog dessutom 11 dövblinda deltagare under höst- och vårtermin 1999 samt 23 dövblinda deltagare på de korta kurserna under vårterminen 1999. I folkhögskolans särskilda anpassningskurser uppgick antalet vuxendöva deltagare till 578 och antalet dövblinda deltagare till 187 under 1998.

Statistiken utgår från de deltagare som skolorna erhållit särskild statlig ersättning för med anledning av extrakostnader för särskilda stödinsatser. Vid sidan av dessa deltagare finns även de deltagare som deltar i kurser i en teckenspråkig miljö och som därför inte behöver särskilt stöd.

Antalet deltagare med utbildningstolk i studieförbundens cirkelverksamhet är begränsad. I praktiken är det endast inom de studieförbund, där man valt att avsätta centrala medel som lokalföreningarna kan söka för att finansiera utbildningstolk och andra insatser, som det finns en reell möjlighet för utbildningsanordnaren att finansiera utbildningstolk.

Dessutom finns cirklar som, ofta i samarbete med Sveriges Dövas riksförbund, bedrivs på teckenspråk. En mer fullständig beskrivning av studieförbundens verksamhet för deltagare med funktionshinder finns i avsnitt 13.3.1.

Arbetslösa med funktionshinder kan delta i upphandlad arbetsmarknadsutbildning eller i arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Vid upphandling av en kursplats för en deltagare med behov av utbildningstolkning är det naturligt att även tolkkostnaderna finansieras av Ams. Vid deltagande i det reguljära utbildningsväsendet som arbetsmarknadsutbildning finansierar Försäkringskassan deltagarens studieförsörjning via utbildningsbidrag medan utbildningsanordnaren, på samma sätt som för övriga kursdeltagare, ansvarar för kostnaderna för utbildningens genomförande. I detta ligger även ett ansvar för att finansiera utbildningstolk.

Att delta i vuxenutbildning med privat huvudman kräver att utbildningsanordnaren eller den studerande själv finansierar kostnaderna för utbildningstolk. Verksamheten bedrivs under marknadsmässiga villkor vilket sällan lämnar något utrymme för att finansiera tolkinsatser för anordnaren. Det finns i praktiken två fall då det är möjlighet att delta i vuxenutbildning i privat regi med utbildningstolkning. Det är dels om den studerande deltar i utbildningen inom ramen för en upphandlad arbetsmarknadsutbildning eller inom ramen för en upphandlad kommunal vuxenutbildning där kommunen finansierar kostnaderna för utbildningstolkning.

I enlighet med riksdagsbeslutet med anledning av proposition 1995/96:145 bedrivs försöksverksamhet med Kvalificerad yrkesutbildning (KY-utbildning). Utbildningarna anordnas med ett särskilt statsbidrag. Under vårterminen 1998 var 200 olika KY-utbildningar i gång med närmare 140 olika utbildningsanordnare. KY-kommittén föreslog i sitt slutbetänkande, SOU 1999:122, att Kvalificerad yrkesutbildning bör ges en reguljär form i det svenska utbildningsväsendet.

Det finns för närvarande inga regler som anger vilket ansvar utbildningsanordnarna eller staten har för att erbjuda och finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom KY. Inte heller i det förslag som KY-kommittén lämnat till förändringar av lag och förordning om kvalificerad yrkesutbildning finns ett sådant ansvar regle rat. Slutsatsen blir därmed att ansvaret för att finansiera utbildningstolkning i samband med deltagande i KY-utbildning är oreglerat i lag och förordning. Hittills har ingen av dem som deltagit i KY-utbildningen gjort det med stöd av utbildningstolk.

Arbetsgivaren ansvarar för att erbjuda och finansiera arbetsplatsutbildning. Enligt förarbetena till Hälso- och sjukvårdslagen ryms tolkin-

satser upp till 20 timmar per månad i samband med utbildning på arbetsplatsen inom ramen för landstingets ansvar för vardagstolkning.

Brister i det nuvarande systemet för finansiering av utbildningstolkning

Vuxenutbildning sker inom ramen för många olika utbildningsformer. Ovan har skillnader i regler och förutsättningar för finansiering av utbildningstolkning redovisats inom olika vuxenutbildningsformer (kommunal vuxenutbildning, reguljär och upphandlad arbetsmarknadsutbildning, KY, privat anordnad utbildning, arbetsplatsutbildning, folkhögskolan, högskolan och utbildning i studieförbundens regi).

Möjligheterna till studier med stöd av utbildningstolkning är störst där särskilda medel finns avsatta. Särskilda medel innebär dock ingen garanti för att behovet av utbildningstolkning täcks. Ett exempel på detta är de problem som uppstod med att finansiera utbildningstolkar inom högskolan under höstterminen 1998 då det särskilda anslaget inte var tillräckligt för att täcka kostnaderna för budgetårets sista månader.

Inom de utbildningsformer där särskilda medel inte finns avsatta innebär det nuvarande finansieringssystemet att det är de ekonomiska förutsättningarna hos respektive utbildningsanordnare eller dennes huvudman som avgör om den studerande ges möjlighet att delta i studierna. Att erbjuda utbildningstolkning innebär exempelvis för mindre kommuner, kraftigt ökade kostnader för vuxenutbildningen. Det är inte självklart att kommunen bedömer det som möjligt att finansiera dessa. Kostnaden för att finansiera utbildningstolk för en heltidsstuderande inom kommunal vuxenutbildning motsvarar den genomsnittliga kostnaden för en undervisningsgrupp på 15-20 heltidsstuderande.

Att tolka en lektion innebär att utbildningsanordnaren förutom personalkostnader för läraren också får finansiera kostnaden för två utbildningstolkar. På de kommunala vuxenutbildningsenheter som Kunskapslyftskommittén varit i kontakt med är det sällan man har haft anledning att ta ställning till om komvuxenheten/kommunen har möjlighet att finansiera tolkkostnaderna. Vissa kommunföreträdare har dock ställt sig frågade till om det skulle vara möjligt att finansiera tolkkostnaden inom de resurser man förfogar över. Kommunernas skilda ekonomiska förutsättningar får till följd att möjligheten att som vuxen skaffa sig ny kunskap och komplettera brister i tidigare utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen ser olika ut beroende på var i landet man är bosatt. Detta strider mot en av utbildningspolitikens övergripande målsättningar.

Förutom de skillnader som finns mellan olika kommuner skiljer sig även förutsättningarna mellan olika utbildningsformer. De skillnader som finns i hur utbildningstolkning finansieras innebär att tillgången till tolk kan bli styrande för valet av utbildningsform. Kunskapslyftskommittén har tidigare uttalat att det bör vara den studerandes intresse som är styrande för vilken utbildningsform han eller hon väljer att studera inom och inte tillgången på särskilda stödinsatser. Den som behöver tillgång till utbildningstolkning för att skaffa sig en grundläggande gymnasiekompetens har normalt störst förutsättningar att göra detta inom folkhögskolan där staten finansierar kostnaderna för utbildningstolkning. Folkhögskolan kan inte, och ska heller inte, ersätta den kommunala vuxenutbildningen. Folkhögskolan har ett smalare utbildningsutbud än den kommunala vuxenutbildningen som bland annat omfattar samtliga kurser inom gymnasieskolans nationella program. En för den vuxne viktig skillnad är dessutom att folkhögskolor inte finns i samtliga kommuner och att folkhögskolestudier ofta innefattar internatboende.

13 .2 .5 Specialpedagogisk stödorganisation

Kunskapslyftskommitténs tidigare arbete har visat att landets komvuxenheter och folkhögskolor ofta upplever att de saknar den pedagogiska kompetens som behövs för att undervisa studerande med funktionshinder. Vidare tycks det vara relativt ovanligt att personal inom dessa utbildningsformer får fortbildning för att bättre kunna anpassa utbildningssituationen för studerande med funktionshinder. Många av de skolledare som Kunskapslyftskommittén varit i kontakt med uppger att de inte vet vart de kan vända sig för att exempelvis upphandla fortbildning och andra tjänster då behov uppstår (SOU 1998:39).

Frågor om specialpedagogik spänner över ett mycket brett område. Staten har en viktig funktion att fylla för att långsiktigt utveckla kunskaperna om specialpedagogik och för att erbjuda enskilda utbildningsanordnare råd och stöd.

De statliga resurserna för specialpedagogiskt stöd vänder sig främst till barn- och ungdomsskolan. SIH, som är den myndighet som har ett ansvar för att erbjuda specialpedagogiskt stöd, ska enligt instruktionen ge råd och stöd riktat till det offentliga skolväsendet. Skollagen definierar det offentliga skolväsendet som bestående av det ”offentliga skolväsendet för barn och ungdom” och det offentliga skolväsendet för vuxna. SIH:s rådgivande verksamhet sker på tre olika nivåer. På övergripande nivå ges stöd i kontakter såväl med centrala myndigheter, organisationer, högskolor, habiliteringar, övrig sjukvård som med regionala samarbetsorgan mellan kommuner. Till enskilda kommuner ges

stödet i kontakt med personer i ledande funktioner på skolor och på förvaltningsnivå. I elevens närmiljö ges stödet framförallt till personal som arbetar i direkt kontakt med individen, men även direkt till den enskilde (SIH, 1999).

Verksamheten är i huvudsak inriktad på barn- och ungdomsskolan. Inom vuxenutbildningen finns i praktiken ingen myndighet som tar ett nationellt ansvar för tillämpning och utveckling av pedagogik för studerande med funktionshinder. I vissa kommuner (t.ex. Stockholm) finns kommunala resursgrupper som vänder sig till både den kommunala vuxenutbildningen och barn- och ungdomsskolan.

En reformerad stödorganisation för barn och ungdomar

Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (Funkis-kommittén), vars uppgift bl.a. var att utreda SIH:s specialpedagogiska konsulentorganisation och andra offentliga specialpedagogiska resurs- och kompetenscenter, föreslog i sitt slutbetänkande en samordning och en omorganisation av befintliga resurser. Förslaget bestod i att statens insatser för stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor bör samordnas organisatoriskt och drivas i myndighetsform.

Funkis-kommittén ansåg att det var logiskt att den föreslagna specialpedagogiska organisationen även ska kunna ge stöd till skolhuvudmännen för elever i vuxenutbildning. Utredningen hänvisade dock denna fråga till Kunskapslyftskommittén för vidare bedömning (SOU 1998:66).

Den föreslagna myndigheten skulle enligt Funkis-kommitténs förslag inriktas mot barn- och ungdomsskolan. Kunskapslyftskommittén har ett bredare uppdrag i och med att vuxenutbildning sker inom flera olika utbildningsformer. I det delbetänkande som Kunskapslyftskommittén avlämnade under våren 1999 valde kommittén att inte ta ställning till huruvida den framtida pedagogiska stödorganisation som Funkiskommittén skisserade även bör vända sig till vuxenstuderande. Kommittén uttryckte dock sin mening att det inte var självklart att det specialpedagogiska stöd som behövs inom vuxenutbildningens olika former (kommunal vuxenutbildning, folkbildning, arbetsmarknadsutbildning m.m.) kan rymmas inom en organisation utformad för barn- och ungdomsskolan. Kommittén valde istället att avvakta regeringens proposition med anledning av Funkis-kommitténs förslag för att kunna göra en bedömning utifrån en tydligare beskrivning av stödorganisationens uppdrag och organisation.

Remissvar rörande en specialpedagogisk stödorganisation

Det är främst de myndigheter som verkar inom handikappområdet och olika handikapporganisationer som tar upp frågan om en specialpedagogisk stödorganisation inom vuxenutbildningen i remissvaren på Kunskapslyftskommitténs förra betänkandet. Remissvaren innehåller inga analyser eller mer genomarbetade förslag om hur stödet till vuxenutbildningens huvudmän i specialpedagogiska frågor bör organiseras. Med något enstaka undantag (några folkhögskolor anser t.ex. att Folkbildningsrådet bör få ansvar att utveckla den specialpedagogiska kompetensen på folkhögskolorna) anser de instanser som tar upp denna fråga att stödet till vuxna bör samordnas med stödet till barn- och ungdomsskolan.

Många av handikappförbunden skriver att de i sina remissvar till Funkis-utredningen varit positiva till att de föreslagna regionala centren även ska kunna ge stöd till vuxenutbildningen. Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) skriver att de har erfarenhet av bristande kunskap i kommunerna dels om vilka regler som gäller dels om vilka behov som finns och hur man ska/kan tillmötesgå dessa. Förbundet anser att vuxenutbildningen tydligt har visat att kommunen är en för liten enhet för att ha de kunskaper som behövs för att tillgodose de behov som t.ex. döva har. SDR anser vidare att om man av olika skäl inte anser det lämpligt att samordna stödet till vuxna med stödet till barn- och ungdomsskolan så måste en annan lösning åstadkommas.

Synskadades Riksförbund anser att det specialpedagogiska stödet bör kopplas till den nya stödorganisationen som kommer att ha kompetens inom synområdet och att Tomteboda resurscenters kompetens och stöd också bör vara tillgängligt för lärare inom vuxenutbildningen.

Hörselskadades Riksförbund anser även de att det finns fördelar med att hålla stödet till hörselskadade elever och studerande på alla nivåer samlat. Förbundet skriver att det ur perspektivet livslångt lä rande i arbetslivet kan se att det på sikt kan behövas en anpassning av Amihörsel regionerna för hörselskadade så att dessa bättre passar den föreslagna heltäckande regionindelningen för hörselskadade.

SIH anser att det pedagogiska stödet till vuxna innehållsmässigt kan rymmas inom den nya samordning som Funkis-kommittén föreslår. Sisus anser att förslaget om samordning i barn- och ungdomsskolan också ska gälla huvudmännen i vuxenutbildningen. Det är dock inte självklart att det pedagogiska stödet ryms inom denna samordning eftersom frågeställningar gällande utveckling och stöd till vuxna inte nödvändigtvis behöver vara det samma som för barn och ungdomar.

Riksdagens beslut

Regeringens proposition 1998/99:105, Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd, följde i huvudsak Funkis-kommitténs förslag om en förändrad specialpedagogisk stödorganisation. Propositionen innehåller ingen konkret beskrivning av hur den framtida stödorganisationen ska utformas. I stället angavs att en organisationskommitté ska tillsättas med uppdrag att ”med utgångspunkt i barn och ungdomars behov skyndsamt utveckla och lägga förslag om den konkreta utformningen av en förändrad organisation där statens stöd i specialpedagogiska frågor samordnas”.

Organisationskommitténs uppdrag

Den 17 februari 2000 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift förbereda ombildandet av Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) till ny myndighet för statens stöd i specialpedagogiska frågor. Resurscentren vid dagens riksrekryterande specialskolor samt Tomtebodaskolans resurscenter ska föras till den nya myndigheten liksom de statliga bidrag för landstingens hörselvårdskonsulenter, kunskapscentren för döva och hörselskadade, rörelsehindrade m.fl. samt för datapedagogerna vid REDAH-centren.

Det ansvar som SIH i nuvarande organisation har för läromedelsproduktion ska initialt ingå i den nya myndighetens verksamhet. Detta kan dock komma att omprövas som en följd av den i proposition 1998/99:105 aviserade utredningen av statens engagemang för produktion av läromedel och studiematerial för studerande med funktionshinder.

Vägledande för inriktningen av den nya myndigheten, ska enligt regeringens direktiv vara, behovet av anpassning till förändrade behov hos elever med funktionshinder samt till kommunernas och andra huvudmäns behov av stöd. För barn och ungdomar med svåra och mer ovanliga funktionshinder kan stödet liksom i dag behöva ges utifrån enskildas behov. Stödet bör då riktas till hela arbetslaget kring barnet i förskolan eller eleven i skolan samt som huvudregel även till ansvarig specialpedagog och rektor.

För elevgrupper med lättare eller mer vanligt förekommande svårigheter ska insatserna inriktas mot att sprida kunskap, exempelvis genom mer generell kompetensutveckling och informationsinsatser. Verksamheten ska vara förankrad i erfarenhets- och forskningsbaserad utvecklingsverksamhet främst inom området specialpedagogik. Myndigheten ska ta initiativ till, medverka i och driva sådan utvecklingsverksamhet.

Myndighetens verksamhet ska bedrivas i fem regioner samt i fyra resurscenter med rikstäckande uppdrag. I varje regionenhets grunduppdrag ska ingå att

  • svara för rådgivning för enskilda barn och ungdomar som främst riktas till arbetslag, specialpedagoger, rektor och övrig personal samt viss rådgivning riktad till personal i lednings- eller specialistfunktioner på verksamhetsövergripande nivå och till beslutsfattare,
  • samordna, arrangera och medverka i kompetensutveckling inom regionen,
  • samordna insatser inom regionen, bl.a. genom att stödja bildandet av nätverk och söka samordnade lösningar,
  • ta initiativ till, medverka i och driva utvecklingsinsatser samt förmedla resultat av forskning och utvecklingsarbete,
  • sprida information till kommunerna och deras skolor, föräldrar, beslutsfattare m.fl. samt
  • samverka med berörda aktörer, som kommuner, specialskolor, landstingens habilitering för barn och ungdom, den specialpedagogiska utbildningen inom lärarutbildningen, handikapporganisationer, m.fl.

Utredaren ska vidta de förberedande åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inrättas den 1 juli 2001. Myndighetens verksamhet skall rymmas inom dagens ekonomiska ramar, dvs. ramarna för SIH (inklusive landstingens hörselvårdskonsulenter) samt resurscentren vid dagens riksrekryterande specialskolor och Tomtebodaskolans resurscenter samt de statliga bidragen, i dag finansierade via det s.k. SIS-anslaget, till kunskapscentren för döva och hörselskadade, rörelsehindrade m.fl. samt datapedagogerna vid REDAH-centren.

Utredaren ska avlämna sina förslag i tre etapper. Senast den 1 januari 2001 ska förslag lämnas till omfördelning mellan berörda anslag på statsbudgeten för andra halvåret 2001. Den 1 mars 2001 ska utredaren ha lämnat sina förslag till myndighetens övergripande mål, bemanning, organisation och arbetsformer m.m. En slutrapport ska lämnas senast den 30 juni 2001.

13 .3 Iakttagelser från olika vuxenutbildningsformer

Huvuddelen av de kartläggningar Kunskapslyftskommittén gjort inför detta betänkande spänner över ett flertal olika vuxenutbildningsformer. I

detta avsnitt redovisas de iakttagelser som är förknippade med en viss utbildningsform.

I Kunskapslyftskommitténs föregående betänkande, SOU 1999:39, redovisades iakttagelser, ansvarsfördelning och finansiering främst från den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan. Inför slutbetänkandet har motsvarande kartläggning genomförts av studieförbundens verksamhet och av arbetsmarknadsutbildningen. Studieförbundens verksamhet beskrivs i detta avsnitt medan arbetsmarknadsutbildningen beskrivs under kapitel 6 och 11. I detta avsnitt redovisas även kommitténs iakttagelser av de särskilda problem som finns inom den kommunala vuxenutbildningen vad avser invandrare med dolda funktionshinder. Parallellt med Kunskapslyftskommitténs arbete har Högskoleverket kartlagt förutsättningarna för studerande med funktionshinder inom högskolan på uppdrag av regeringen. Kommittén har därför valt att inte närmare studera högskolan och har istället valt att redovisa en sammanfattning av Högskoleverkets iakttagelser.

Avslutningsvis ges i detta avsnitt en bakgrund till de förslag som kommittén för fram för att underlätta för studerande med funktionshinder som har problem när det gäller finansiering av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola.

13 .3 .1 Studieförbund

Studieförbundens verksamhet samlar ett stort antal deltagare varje år. Under 1998 anordnade studieförbunden tillsammans ca 330 000 studie cirklar med sammanlagt ca 2,8 miljoner deltagare. En stor grupp av deltagarna studerar i flera olika cirklar under ett år, vilket innebär att antal individer i studiecirklar är färre än antal deltagare. Enligt Folkbildningsrådets beräkningar innebär ett deltagarantal på 2,8 miljoner ett individantal på mellan 1,5 och 2 miljoner (Folkbildningsrådet, 1998b).

Ett stort antal folkrörelser och intresseorganisationer är medlemmar i studieförbunden, och det är dessa medlemmar som skapar förbundens profil. Kopplingen till respektive studieförbunds medlemsorganisationer och samverkande organisationer framgår ibland mycket tydligt i de olika utbildningarna, men det kan också vara ganska långt mellan medlemsorganisationerna och den lokala avdelningens verksamhet.

Bidragssystemet

Folkbildningen är en från staten fristående utbildningsform. Staten har dock möjlighet att påverka verksamheten genom de mål och syften som

satts upp för det statsbidrag som årligen utgår till folkhögskolor och studieförbund. I Förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen, 2 §, framgår vad statens syfte med stödet till folkbildningen är:

Verksamhet som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras liksom verksamhet som riktar sig till utbildningsmässigt, socialt och kulturellt missgynnade personer. Personer med utländsk bakgrund, deltagare med funktionshinder och arbetslösa utgör särskilt viktiga målgrupper för statens stöd.

Den enda begränsning för bidragsanvändningen som förordningen anger är att statsbidraget inte får användas för verksamhet med kommersiellt syfte.

Statens stöd till folkbildningen administreras av Folkbildningsrådet som är en ideell organisation för studieförbund och folkhögskolor. Statsbidraget till studieförbunden utgår för studiecirklar, kulturprogram och övrig folkbildningsverksamhet. Studiecirkeln är den form som är mest reglerad. För denna verksamhetsform finns regler med avseende på antal deltagare, deltagarnas ålder och antal sammankomster. Kulturprogram avser verksamhet eller produktion som framförs eller redovisas inför publik. Till övrig folkbildningsverksamhet räknas gruppverksamhet som faller utanför de regler som gäller för studiecirkeln, t.ex. verksamhet för barn.

Att människor med funktionshinder utgör en prioriterad målgrupp inom folkbildningen framgår av det bidragssystem genom vilket Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till studieförbunden.

Statsbidraget till studieförbunden består av tre delar: ett grundbidrag, ett volymbidrag och ett målgruppsbidrag. Av det totala bidragsbeloppet avsätts 70 procent till grundbidrag, 20 procent till målgruppsbidrag och 10 procent till volymgruppsbidrag. För den verksamhet som berör människor med funktionshinder är målgruppsbidraget mest intressant. De målgrupper som ligger till grund för bidraget är studerande i basämnen, arbetslösa/arbetssökande, invandrare, människor med funktionshinder samt boende i glesbygd. Bidraget räknas i enheten deltagartimmar. För närvarande bedrivs ett arbete med en översyn av fördelningskriterierna för statsbidragen till studieförbunden av Folkbildningsrådet. Översynen görs tillsammans med medlemsorganisationerna och beräknas kunna träda i kraft under 2001.

I bidragshänseende betraktas den som funktionshindrad som ”på grund av ett bestående funktionshinder har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” (Folkbildningsrådet, 1997). Bidrag ges för särskilda och riktade insatser för deltagare med funktionshinder. Insatserna kan dels bestå av åtgärder i samband med rekrytering, dels åtgärder för att skapa tillgänglighet till den verksamhet som studieförbundet erbjuder

människor med funktionshinder. Effekterna av de särskilt riktade insatserna ska följas upp kontinuerligt av respektive studieförbund.

Studiecirklar och grupper inom övrig folkbildningsverksamhet som faller inom ramen för tydliga riktade insatser är rapporteringsbara på målgruppskoderna invandrare eller människor med funktionshinder om minst hälften av deltagarna tillhör någon av målgrupperna. Dessutom får en cirkel eller grupp där en enskild deltagare behöver särskilt stöd, t.ex. teckentolk eller annan tolkservice, rapporteras på målgruppskoden människor med funktionshinder. Det innebär alltså att i en cirkel där en person behöver särskilda insatser, räknas även alla övriga deltagare som deltagare i särskild verksamhet för människor med funktionshinder och hamnar därmed i statistiken över studieförbundens deltagare med funktionshinder.

För att förstärka bidraget till den verksamhet som riktar sig till människor med funktionshinder, har Folkbildningsrådet uppvärderat denna grupp inom målgruppsbidraget. Detta sker genom att en deltagartimme inom denna målgrupp uppräknas med faktor 2,0; dvs. en dubblering av deltagartimmens värde (Folkbildningsrådet, 1997).

För 1998 delades totalt 1,1 miljarder kronor ut i statsbidrag till studieförbunden, varav 61 miljoner kronor bestod av bidrag för förbundens handikappverksamhet.

Tabell 13.10. Medel som fördelas av statsbidraget för genomförd verksamhet till deltagare med funktionshinder, 1998

Statsbidrag (tkr)

Studiecirklar

52 873

Övrig folkbildningsverksamhet

650

Kulturprogram

7 872

Totalt

61 395

Källa: Statistik från Folkbildningsrådet, 1999.

Studieförbunden är inte låsta av den fördelning av statsbidrag som Folkbildningsrådet använder. Studieförbunden kan använda statsbidraget fritt, så länge som det finansierar verksamhet som uppfyller de syften riksdagen angivit. Det bidrag som utgår för t.ex. handikappverksamhet grundar sig på förbundens verksamhet under föregående år på området, och är inte styrande för hur stora satsningar respektive studie förbund väljer att genomföra för människor med funktionshinder under det pågående året.

Verksamheten

Studieförbundens verksamhet för människor med funktionshinder började på 1960-talet då de anordnade studiecirklar på de stora institutionerna för människor med utvecklingsstörning och på mentalsjukhusen för personer med psykiska funktionshinder. Studieförbundens verksamhet har en stor betydelse för många människor med funktionshinder, vilket dokumenterats i den statliga utvärderingen av folkbildningen SUFO 96. Enligt denna utvärdering har 74 procent av kategorin

Han-

dikappad – problem i daglig livsföring och 80 procent av kategorin Handikappad – problem att bedriva studier, någon gång deltagit i studiecirkelverksamhet. Motsvarande siffra för den övriga befolkningen är 76 procent (SOU 1995:141). Människor med funktionshinder har som grupp alltså ett deltagande i studiecirklar som ligger på samma nivå som befolkningen i övrigt.

Studieförbundens betydelse för människor med funktionshinder har också poängterats av regeringen. I sin proposition om folkbildningen skriver regeringen:

För många personer med funktionshinder erbjuder studieförbunden möjligheter till studier, till möten och samtal med andra människor och till kulturaktiviteter som bidrar till en ökad livskvalitet och till ökade möjligheter att utvecklas och ta eget ansvar.

(prop. 1997/98:115)

Deltagande

De olika studieförbundens verksamhet för människor med funktionshinder skiljer sig med avseende både på omfattning och inriktning av verksamhet. Några studieförbund har utbredd och omfattande verksamhet för denna målgrupp, medan andra studieförbund bedriver en mindre omfattande verksamhet för deltagare med funktionshinder.

I tabell 13.11 görs en sammanställning över de olika studieförbundens verksamhet för människor med funktionshinder. Reglerna för hur studieförbunden ska rapportera in deltagarstatistik inom målgruppen människor med funktionshinder gör att det inte finns någon individstatistik att tillgå. Siffrorna ger dock en indikation på omfattningen av studieförbundens insatser för människor med funktionshinder. Man kan konstatera att omfattningen på de olika bildningsförbundens verksamhet för människor med funktionshinder varierar.

Tabell 13.11. Deltagare i studiecirklar för målgruppen funktions hindrade, 1998

Antal deltagare i studiecirklar för funktionshindrade*

Andel av det totala

antalet deltagare i studiecirklar (%)

ABF

71 294

8,6

Frikyrkliga Studieförbundet

13 974

10,1

Folkuniversitetet

13 386

8,3

KFUK/KFUM

116

0,3

Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet 20 885

13,5

Svenska idrottsrörelsens studieförbund

2 417

1,1

Sveriges Kyrkliga Studieförbund

10 627

5,4

Studiefrämjandet

7 366

2,8

Medborgarskolan

8 552

3,8

Studieförbundet Vuxenskolan

92 392

18,2

TBV

581

0,7

Totalt

241 590

8,6

Amn

. *

Avser antal deltagare som rapporterats på målgruppskoden funktionshindrade.

Källa: Folkbildningsrådet, 1999, Statistikuppgifter över redovisade deltagare i studiecirklar under målgrupp handikapp 1998.

I sammanställningen kan man se att en ansenlig mängd människor med funktionshinder deltar i studieförbundens utbildningsverksamhet. Sammantaget hade studieförbundens cirklar för människor med funktionshinder nästan 242 000 deltagare under 1998. Det innebär att 8,6 procent av det totala antalet deltagare i bildningsförbundens studiecirkelverksamhet fanns i studiecirklar för funktionshindrade. Skulle man räkna individer i stället för deltagare skulle siffrorna inte bli lika höga, men statistiken visar ändå på att studieförbunden är en viktig utbildningsform för många människor med funktionshinder. Studieförbundens deltagarrapportering innebär att människor utan funktionshinder finns med i denna statistik eftersom en deltagare i behov av särskilt stöd i en studiecirkel kan leda till att alla andra deltagare i studiecirkeln räknas som deltagare med funktionshinder.

Verksamhetens inriktning

Studieförbundens insatser för människor med funktionshinder handlar dels om den verksamhet som särskilt riktar sig mot en viss grupp av funktionshindrade, dels om den ordinarie verksamheten där människor med funktionshinder deltar såväl som människor utan funktionshinder.

Verksamhet som riktar sig till en specifik grupp av funktionshindrade deltagare sker ofta i samarbete med en eller flera handikapporganisationer som då också hjälper till med rekryteringen av studiedeltagare. ABF och SV som har centrala samarbetsavtal med vissa handikapporganisationer har verksamhet som främst riktar sig mot dessa organisationers medlemmar. Utbildningarna har då ofta sin utgångspunkt i de hinder och möjligheter som funktionsnedsättningen medför. Exempel på detta är ABF:s projekt ”Datakraft i reumatikernas tjänst” och Studieförbundet Vuxenskolans satsning ”Utvecklingsstörda och folkhälsan”. Hos vissa studieförbund bestäms verksamheten för människor med funktionshinder utifrån frågor som är centrala teman i respektive förbund. Exempelvis har Studiefrämjandet studiecirklar för människor med utvecklingsstörning på temat ”Naturupplevelser”.

Studieförbundens verksamhet präglas av ett stort mått av lokal demokrati. Förbundens lokalavdelningar bestämmer själva över sin verksamhet, och även om centrala satsningar genomförs nationellt är det lokalavdelningarna som i slutänden bestämmer omfattning och inriktning av verksamheten. Hur olika satsningar på människor med funktionshinder ser ut beror till stor del på vilka prioriteringar som de lokala avdelningarna gör. I de studieförbund som inte har centrala samarbetsavtal med handikapprörelsens intresseorgan har lokalavdelningarna ibland ett samarbete med handikapporganisationer på orten, vilket resulterar i speciella kurser riktade mot vissa grupper av funktionshindrade.

Enligt representanter för studieförbunden är det ofta en stor varia tion mellan olika lokalavdelningars satsningar på människor med funktionshinder. I vissa regioner är samarbetet mellan handikapprörelsen och studieförbunden mer intensivt än i andra delar av landet, och detta påverkar lokalavdelningarnas verksamhet för människor med funktionshinder. En studie gjord av Institutionen för pedagogik vid Göteborg universitet pekar på att det är främst i större tätorter som människor med funktionshinder har reella valmöjligheter när det gäller att delta i olika studieförbunds verksamhet. I glesbygden är de olika studieförbundens verksamhet av mindre omfattning och därmed är också verksamheten för människor med funktionshinder begränsad (Dahlgren, 1995).

Studieförbundens verksamhet för människor med funktionshinder består dock inte enbart av utbildning. Flera av studieförbunden producerar också studiematerial som är speciellt framtaget för vissa grupper av funktionshindrade. Denna produktion sker oftast i samarbete med handikapporganisationerna. Studiematerialet används framför allt i den egna verksamheten, men kan även ha ett större användningsområde. Så är t.ex. fallet med Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhets (NBV)

produktion av studiematerial för människor med utvecklingsstörning vilket använts av särskolor och Utbildningsradion.

Stödinsatser

Det finns mycket lite reglerat när det gäller stödinsatser för människor med funktionshinder som deltar i studieförbundens verksamhet. Det enda statliga stöd som utgår i detta sammanhang gäller läromedel för synskadade och dövblinda. Sisus fördelar årligen medel till Synskadades Riksförbund för teknisk anpassning av studiematerial för synskadade och dövblinda som läser i studiecirkel. För budgetåret 1999 uppgick detta anslag till 4,2 miljoner kronor (Statsliggaren, 1999b). Det finns inget statligt stöd för människor med andra funktionshinder som behöver anpassat studiematerial för att delta i studieförbundens verksamhet.

Studieförbunden har inget lagstadgat ansvar att erbjuda deltagare med funktionshinder särskilt stöd. Den enskilde individen har heller inte rättighet att delta i studieförbundens verksamhet. Det är dock vanligt att studieförbunden bekostar de stödinsatser som människor med funktionshinder kan behöva i utbildningssituationen. Det är då den lokala avdelningen som står för denna kostnad. I några av studieförbunden har lokalavdelningarna möjlighet att från en central pott söka pengar för att finansiera olika stödinsatser. De övriga studieförbunden har lämnat ansvaret till lokalavdelningarna som bekostar olika stödinsatser ur den löpande budgeten. I båda fallen är det lokalavdelningarna som avgör hur mycket stöd studieförbundet ska ställa upp med. Det är dessa som avgör huruvida de ska ansöka om de centrala medlen och om de är villiga att bekosta stödåtgärder ur egen budget. I vissa fall där studieförbunden lokalt samarbetar med handikapprörelsen i enskilda projekt, har handikapporganisationerna finansierat särskilda anpassningsåtgärder.

Representanter för studieförbunden har visat på vissa områden där problem kan uppstå för den studerande med funktionshinder som vill delta i studieförbundens verksamhet.

Fysisk tillgänglighet

Ett av de stora hindren för deltagande i studieförbundens aktiviteter kan vara den fysiska miljöns utformning i utbildningslokalerna. En utbildning kan i princip omintetgöras på grund av att den fysiska tillgängligheten inte är tillräcklig. De lagar och förordningar som reglerar byggnaders beskaffenhet reglerar den fysiska tillgängligheten för människor med funktionshinder enbart när det gäller byggnader som uppförs eller ändras. Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnader stadgar att byggnader som uppförs eller ändras ska uppfylla vissa krav på tillgänglighet för människor med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Bestämmelserna gäller alltså inte för redan uppförda byggnader.

Enligt representanter för studieförbunden går en stor del av studie förbundens kostnader för anpassningsåtgärder till att förbättra och anpassa den fysiska studiemiljön i förbundens egna studielokaler. De åtgärder som behövs kan vara allt i från rullstolsramp och hörselslinga till allergisanering.

Den fysiska miljöns otillgänglighet har också varit ett återkommande tema i de kartläggningar som Kunskapslyftskommittén gjort av kommunal vuxenutbildning och folkhögskolan.

Läromedel

Läromedel och studiematerial är ett annat område där människor med funktionshinder kan behöva olika anpassningar för att tillgodogöra sig utbildningen. Deltagarna i studieförbundens verksamhet finansierar normalt sett själva det studiematerial som behövs. I vissa fall kan studiematerialet ingå i kursavgiften.

Såsom redan nämnts finns ett statligt stöd för anpassning av studie material för synskadade och dövblinda deltagare i studiecirklar. Även andra grupper av funktionshindrade kan dock ha behov av anpassade läromedel. Exempelvis kan människor med dyslexi behöva talböcker och personer med utvecklingsstörning kan ha behov av mer lättläst studiematerial. Finansiering av anpassningsåtgärder för läromedel läggs alltså på individen om denna inte är synskadad eller dövblind. Flera representanter för studieförbunden uppger dock att förbundet ofta finansierar sådan anpassning.

Studieförbunden producerar också ofta egna anpassade läromedel. Sådant studiematerial används dock främst i de studiecirklar som riktar sig till en viss grupp av funktionshindrade.

Hjälpmedel

En grundregel när det gäller hjälpmedelsförsörjning i utbildningssammanhang är att landstinget ansvarar för personliga hjälpmedel till studiedeltagarna, medan hjälpmedel som anses vara pedagogiska hjälpmedel eller som utgör en del av den grundläggande utrustningen ligger på utbildningsanordnarens ansvar.

Ett problemområde för studieförbunden kan vara anpassning av datorer. Detta gäller givetvis framför allt för datakurser, men kan även vara av betydelse vid andra ämnesval. För många människor med funktionshinder är datorn ett viktigt hjälpmedel vid inlärandet, och de behöver därför tillgång till datorer i undervisningssituationen. Deltagare med funktionshinder kan behöva olika anpassningar av datorn i form av t.ex. talsyntes och punktskriftsdisplay. Sådana anpassningar kan vara en stor kostnadspost för studieförbundens lokalavdelningar, och är inte alltid möjlig att finansiera.

Allmänna problem som Kunskapslyftskommittén även iakttagit i kommunal vuxenutbildning och folkhögskola är att det kan krävas lång framförhållning för att studerande får de hjälpmedel som behövs i tid innan studierna börjar. Denna problematik gäller givetvis även för deltagare i studiecirkel.

Utbildningstolk

Liksom i andra utbildningsformer kan tillgång till och finansiering av utbildningstolk vara ett problem i studieförbundens verksamhet. Dels kan det kan vara svårt att få tag på tolkar, dels är kostnaden för utbildningstolkning hög vilket leder till att utbildningsanordnaren har svårt att finansiera denna från den löpande budgeten.

I de studieförbund där lokalavdelningarna kan söka särskilda medel för stödinsatser för människor med funktionshinder är finansieringssituationen troligen något lättare än för de avdelningar där sådana kostnader ska tas från den löpande budgeten.

Färdtjänst

Människor med funktionshinder kan behöva färdtjänst eller liknande för transport till och från utbildningslokalen. Färdtjänst fungerar normalt så att en person som fått beslut om färdtjänst blir beviljad ett visst antal resor under en begränsad tidsperiod. Att delta i studiecirkel kan innebära att denna person får ett utökat behov av resor, så att de beviljade resorna inte räcker till.

Samtal med representanter från studieförbunden tyder på att olika kommuner har olika policy när det gäller färdtjänst till och från verksamhet i studieförbundens regi. Vissa kommuner finansierar extra färdtjänst för människor med funktionshinder som deltar i studieförbundens verksamhet. Detta gäller dock inte i hela landet. I de kommuner där människor med funktionshinder inte får betalt för resor till och från utbildning i studieförbundens regi, händer det att bildningsförbunden går in och subventionerar färdtjänst för den studerande.

Pedagogisk anpassning av undervisningen

Utbildning för människor med funktionshinder kan kräva särskild anpassning av studiesituationen. Studieförbunden har möjlighet att anpassa undervisningen genom att t.ex. undervisningen bedrivs i små grupper eller att det finns en assisterande cirkelledare. Detta gör naturligtvis att undervisningskostnaderna stiger.

Många studieförbund tillämpar speciell pedagogik i all sin verksamhet. Denna pedagogik kan komma särskilt väl till pass i undervisningen av vissa grupper av funktionshindrade. Exempelvis har TBV en satsning på ett speciellt pedagogiskt koncept kallat ”Vuxenkompetensen”. Det bygger på pedagogik direkt anpassad till individens sätt att lära och tillämpas bl.a. vid undervisning av människor med dyslexi. Flera av studieförbunden utbildar cirkelledare i speciell pedagogik för människor med olika funktionshinder.

För människor som har behov av att studera i långsam takt, utgör studiecirkeln ett bra alternativ, just på grund av att man har möjlighet att läsa i liten studiegrupp och att studietakten kan anpassas till den enskildes möjligheter och förutsättningar.

Rekrytering

De handikapporganisationer som studieförbunden samarbetar med spelar ofta en viktig roll i rekryteringen. De har lättare att nå ut till målgruppen och de kan också påverka utbildningen så att den anpassas efter utbildningsbehovet hos sina medlemmar. Ett särskilt rekryteringsproblem gäller människor med utvecklingsstörning. Det kan krävas att studieförbunden motiverar både anhöriga, de individer satsningen riktar sig mot och personalen på institutioner eller i gruppboenden, varför utbildningen behövs.

Studieförbunden tycks ha svårt att rekrytera människor med funktionshinder till den verksamhet som inte specifikt riktar sig mot funktionshindrade. Samtal med representanter för studieförbunden tyder på att få människor med funktionshinder söker sig till den verksamhet som riktar sig till alla.

13 .3 .2 Invandrare med funktionshinder i kommunal utbildning för vuxna

Kunskapslyftskommittén har bland annat via skrivelser, samtal med invandrarorganisationer och vuxenutbildningsföreträdare uppmärksammats på att förekomsten av funktionsnedsättningar utgör ett betydande hinder för invandrares möjligheter att tillgodogöra sig vuxenutbildning. Tydligast är problemen inom svenska för invandrare (sfi) eftersom det ofta är inkörsporten till utbildning inom andra delar av vuxenutbildningen. De vars funktionsnedsättning utgör ett påtagligt hinder för studier har svårt att nå upp till sfi-nivån och har därmed också svårt att delta i annan utbildning.

Invandrare som tvingats fly från sina hemländer kan ofta ha utsatts för betydande psykiska- och fysiska påfrestningar som kan inverka negativt på förutsättningarna för att lära sig svenska, erhålla en anställning och i övrigt integreras i det svenska samhället. De flesta nyanlända genomgår någon form av hälsoundersökning i samband med ankomsten till Sverige. Vissa skador och sjukdomar kan vara svåra att upptäcka vilket i sin tur leder till att rehabiliteringsinsatser och andra stödinsatser som kan underlätta integrationsprocessen inte kommer till stånd. En försvårande faktor kan dessutom vara att funktionsnedsättningar inom vissa kulturer anses som skamliga varför man snarare försöker dölja en funktionsnedsättning än söka hjälp för den. Särskilt svåra att upptäcka

är så kallade dolda funktionshinder som exempelvis nedsatt hörsel, nedsatt syn, dyslexi och olika psykiska funktionshinder.

Ansvar för att uppmärksamma funktionshinder och för att genomföra rehabiliteringsinsatser

Ansvaret för att upptäcka och bearbeta funktionshinder delas av flera huvudmän. Huvudprinciperna för ansvarsfördelningen, för dem som omfattas av ett introduktionsprogram, vad gäller stat, kommun och landsting är tydliga. I huvudsak består ansvarsfördelningen i att staten via bidrag finansierar kommunernas kostnader för att genomföra introduktionsprogrammen och finansiera deltagarnas livsuppehälle. Kommunerna ansvarar för att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och att initiativ tas till olika rehabiliterande insatser vid behov. Landstinget (sjukvårdshuvudmannen) ansvarar för att genomföra rehabiliterande insatser.

Det finns inget obligatoriskt krav på att invandrare ska hälsoundersökas och än mindre krav på obligatoriska tester för att identifiera olika dolda handikapp. Sjukvårdshuvudmannen bör dock i normalfallet ha fått kännedom om eventuella vårdbehov genom uppgifter från den sjukvård som personen i fråga har haft kontakt med under den tid asylansökan prövats. Alla invandrare som deltar i sfi och annan vuxenutbildning har dock inte en asylsökan bakom sig. Många som påbörjar vuxenutbildning kan ha funktionsnedsättningar som inte uppmärksammats av samhället.

I och med att en invandrare beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i Sverige är det kommunerna som ansvarar för genomförandet av introduktionen i det svenska samhället (prop. 1997/98:16). Rätt till schablonersättning11 från staten har kommuner som genomför ett program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som fastställs efter samråd med utlänningen (SFS 1990:927).

Genom att sluta avtal med Integrationsverket om att årligen åta sig att planera för introduktion av flyktingar har kommunerna dessutom möjlighet att erhålla en grundersättning12. Kommunerna åtar sig genom avtalet att ”samla stöd och insatser för flyktingarna i ett särskilt introduktionsprogram”. I avtalet sägs att resultaten av introduktionsprogrammet ska följas upp i relation till de mål och den inriktning som

11 Ett schablonbelopp ska, enligt Förodning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m., uppgå till 151 900 kr för personer som fyllt 16 år. 12 Den årliga grundersättningen motsvarar, enligt Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m., tre schablonbelopp (455 700) för en person som fyllt 16 år.

angetts i ovan nämnda proposition. Integrationsverket har i uppgift att särskilt ”följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning och återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen” (SFS 1998:201) .

De kommunala integrationsprogrammen ska bygga på de mål och den inriktning som formulerats i proposition 1997/98:16. I propositionen skriver regeringen under rubriken hälsoaspekter att:

Fysiska och psykiska men av t.ex. tortyr och krigsskador likaväl som obearbetade kriser kan försvåra möjligheterna för den enskilde att tillgodogöra sig ett introduktionsprogram. Det är därför viktigt att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och att kommunen vid behov tar initiativ till rehabiliterande insatser. Detta kräver samverkan med sjukvårdshuvudmannen som i regel har ansvaret för att genomföra rehabiliterande insatser efter en egen bedömning av vilka insatser som bör göras.

Landstingens ansvar för rehabiliterande insatser regleras i första hand av Hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763) som i 3 § anger att:

Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Detsamma gäller dem som är kvarskrivna

13

enligt 16 §

Folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom landstinget

och i 3 § b att

Landstinget skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget eller som är kvarskrivna enligt 16 § Folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där,

1. habilitering och rehabilitering,

2. hjälpmedel för funktionshindrade, och tolktjänst för vardagstolkning för

barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

13 .3 .3 Boende- och omsorgskostnader inom folkhögskolan

I Kunskapslyftskommitténs betänkande 1999:39 beskrevs de problem som vissa av folkhögskolans deltagare har med att finansiera deltagaravgifter för boende- och omsorgskostnader. Problemen som berör ett begränsat antal studerande med omfattande funktionshinder bottnar i att deltagarnas möjlighet att få deltagaravgifterna finansierade av hemkommunen är beroende av hemkommunens tillämpning av Socialtjänstlagen och ekonomiska prioriteringar inom socialbudgeten. Med

13 En person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakaserier på annat sätt, får vid flyttning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten (kvarskrivning).

deltagaravgifter avses i detta sammanhang ersättning för folkhögskolornas kostnader som uppstår som följd av en deltagares funktionshinder och inte de deltagaravgifter som folkhögskoledeltagare normalt betalar för mat och boende m.m.

Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, visade att ett fåtal folkhögskolor tog ut avgifter för boende-, omsorgs- och habiliteringskostnader av deltagare med funktionshinder. I den enkät som Kunskapslyftskommittén genomförde framgick att av de svarande var det 26 skolor som angav att de haft problem med att finansiera kostnader för ”omvårdnad” och 41 skolor som uppgav att de inte haft några sådana problem. Omsorgskostnader definierades i enkäten som kostnader som en skola har för insatser av assistent, sjukgymnast, kurator, logoped, arbetsterapeut, badmästare, husmor, lokalvårdare, sjukvårdande insatser av vårdpersonal, sjuksköterska och läkare m.fl. Av de svarande var det endast tolv skolor som tog ut extra avgifter för insatser riktade särskilt till deltagare med funktionshinder vårterminen 1998. Samtliga har särskilda kurser som vänder sig till deltagare med omfattande funktionshinder. Av dessa var det tre som enbart tar ut högre avgifter för boende och måltider. Den större avgiften motiverades med att de studerande får fler måltider, har större tillgång till internatet och tillgång till vissa särskilda fritidsaktiviteter. Den högre avgiften – på i snitt 200 kronor per vecka – är således en följd av ett högre utnyttjande.

I övrigt kan tre kostnadsintervall urskiljas på deltagaravgifterna. Två folkhögskolor som har specialkurser för utvecklingsstörda tar ut deltagaravgifter som motsvarar ca 20 000 kronor för en kurs på 38 veckor, fyra skolor har resurscenter knutna till skolan och tar ut mellan 100 000 och 200 000 kronor för samma period i deltagaravgifter. Två folkhögskolor samarbetar med ett privat resurscenter där kostnaden för resurscentrets tjänster uppgår till ca 600 000 kronor för motsvarande period.

Den enskilde deltagaren har i regel inte möjlighet att betala dessa kostnader själv. För vissa deltagare går försäkringsbolag eller försäkringskassan in och bekostar deltagaravgifterna. Det förekommer även att de insatser som folkhögskolorna tar ut avgifter för kan täckas av den rätt till stöd och service som deltagarna har enligt LSS. Andra kan ansöka hos sin hemkommun om att få bidrag enligt Socialtjänstlagen för att täcka dessa kostnader. De flesta kommuner beviljar den sökande bidrag. Vissa deltagare får dock avslag på sin ansökan och kan därmed inte delta i folkhögskolans kurser. Principen om det kommunala självstyret ställs här mot principen att människor med funktionshinder som vill delta i vuxenutbildningen ska ha lika möjligheter och samma rätt att delta utbildning som alla andra.

Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting

Statens förhållande till kommuner och landsting har under en längre period gradvis förändrats på ett sådant sätt att staten i allt större utsträckning inriktat sig på att formulera nationella mål, stifta ramlagar och bevilja generella finansiella resurser. Inom de nationella ramar riksdag och regering sätter upp bedriver kommuner och landsting verksamheten inom respektive ansvarsområde. I Kommunallagen från 1992 och i en rad reformer inom olika områden har ovanstående principer konkretiserats av riksdag och regering. Det har bl.a. genomförts genom att detaljreglering har ersatts med ramlagstiftning och genom att specialdestinerad statlig finansiering har ersatts med generella statsbidrag. Lagstiftningen ålägger landsting och kommuner att svara för vissa obligatoriska uppgifter som skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Ansvaret för att tillhandahålla de tjänster som ligger i folkhögskolornas deltagaravgifter för ”boende och omsorgskostnader” täcks av kommunernas och landstingens generella ansvar för socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

I proposition 1998/99:105 redovisas riksdagens syn på hur kostnader för boende-, omsorg och habilitering bör delas av stat, kommun och landsting inom riksgymnasieskolan för rörelsehindrade elever. Kostnaderna för boende och omvårdnad i boendet samt habilitering finansie ras i dag av staten (inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade). Sisus fördelar medel för att finansiera extrakostnader som uppstår i samband med att studiesituationen anpassas till ungdomar med svåra rörelsehinder samt som följd av att undervisningen kompletteras med habilitering och, för ungdomar som behöver detta, elevboende inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade. Dessa insatser täcker i stora drag de insatser som folkhögskolorna tar ut deltagaravgifter för.

Finansieringssystemet inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade kommer att förändras som en följd av regeringens proposition 1998/99:105. I propositionen föreslås att kostnadsansvaret för boende och omvårdnad i boendet samt habilitering i framtiden bör delas mellan stat, kommun och landsting. Utgångspunkten ska vara att hemkommunen respektive hemlandstinget ska svara för verksamhetens kostnader med belopp motsvarande den kostnad kommunen eller landstinget skulle haft om eleven genomgått sin gymnasieutbildning på hemorten. För enkelhetens skull föreslås en schabloniserad beräkning av kostnaderna som bygger på genomsnittskostnaden per elev. Kommunens respektive landstingets andel av de verkliga kostnaderna uppskattas till ungefär en tredjedel av de totala kostnaderna.

13 .3 .4 Högskolan

Universitet och högskolor utgör en viktig del av den samhällsstödda utbildningen som vänder sig till vuxna. I kommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, beskrevs regelverket för särskilda stödinsatser och omfattningen av medel för särskilda insatser för studerande med funktionshinder inom högskolan.

Parallellt med Kunskapslyftskommittén har Högskoleverket haft ett regeringsuppdrag att belysa situationen för studenter med funktionshinder inom högskolan (Regeringsbeslut 1998-11-26). Mot bakgrund av detta har Kunskapslyftskommittén valt att inte närmare granska högskoleområdet. Enligt uppdraget ska verket inventera situationen för studenter med funktionshinder och granska hur högskolorna lever upp till FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet. Uppdraget omfattar även en inventering av högskolors möjligheter och kompetens att ge utbildning i teckenspråk samt en inventering och redovisning av modeller för hur utbildning av lärare i ämnet teckenspråk ska organiseras.

Högskoleverkets utredning bygger till stora delar på en enkät till de studenter som erhöll särskilda stödåtgärder i samband med sina studier. Under 1999 uppgick antalet studerande inklusive forskarstuderande som erhöll stödåtgärder till 944. Antalet studenter som erhåller särskilt stöd har ökat kraftigt de senaste åren.

Mot bakgrund av att antalet heltidsstuderande uppgår till 250 000 per år inom högskolan måste dock andelen studerande som erhåller särskilda stödinsatser ses som mycket blygsam.

Högskoleverket har redovisat sina iakttagelser och förslag i rapporten ”

Högskolestudier och funktionshinder” (HSV, 2000). Verkets

iakttagelser kan sammanfattas med att

  • funktionshindrade är en underrepresenterad grupp vid universitet och högskolor,
  • informationen om de stöd studenter med funktionshinder har möjlighet att få upplevs av många som svår att nå,
  • många studenter anser att högskolorna borde göra mer för studerande med funktionshinder,
  • studenterna efterfrågar förbättrade stödformer, mer information om stöden och bättre information till lärare om funktionshinder,
  • många studenter uppger att deras studieval påverkas av funktionshindret,
  • många studenter med funktionshinder upplever att funktionshindret påverkar studierna negativt. Den vanligaste orsaken är att studierna blir betydligt mer tidskrävande och arbetsamma.

Högskoleverket skriver att deras utredning visar att de flesta högskolor tar ett stort ansvar för sina studenter med funktionshinder. Utredningen visar dock att det finns mycket att arbeta vidare med för att nå fram till målen om full delaktighet och jämlikhet. Flera förslag förs fram om hur situationen för studenter med funktionshinder kan förbättras. Bland annat anser Högskoleverket att

  • högskolorna bör se över sina definitioner av begreppen funktionshinder och handikapp så att de stämmer överens med definitionerna i FN:s standardregler. Även studenter med psykiska funktionshinder bör få ta del av det stöd som högskolorna erbjuder,
  • det i Högskoleförordningen bör införas en föreskrift som tydliggör högskolornas ansvar för studenter med funktionshinder,
  • frågan om vilka hjälpmedel som högskolan ska ansvara för och vilka som faller under annan huvudmans ansvar bör utredas särskilt,
  • det är viktigt att högskolorna ser till att arbetet med handikappfrågor ges tillräckligt mycket utrymme. Den personal som arbetar med handikappfrågor på högskolorna har ofta denna funktion som en liten del av t.ex. en studievägledartjänst eller kuratorstjänst,
  • handikapporganisationerna bör ha en fortlöpande rådgivande roll vid högskolornas planering, genomförande och utvärdering av stöd och service och andra åtgärder som rör studenter med funktionshinder,
  • högskolorna måste arbeta med att öka lärarnas medvetenhet och kunskap om frågor om funktionshinder,
  • de högskolor som inte har en offentlig huvudman, men som har tillstånd att utfärda sådana examina som regeringen har meddelat föreskrifter om, under vissa förutsättningar ska få ta del av de medel som Stockholms universitet disponerar som särskilda medel för funktionshindrade studenter.

13 .4 Reflexioner och förslag

13 .4 .1 Utgångspunkter för kommitténs förslag

De utbildnings- och handikappolitiska mål som riksdagen formulerat innebär att utbildningsväsendet bör utformas så att studerande med funktionshinder får tillgång till utbildning som är likvärdig och av samma kvalitet som övriga deltagares samt att deltagande kan ske inom den ordinarie undervisningen.

Dessa mål ställer höga krav på utbildningsväsendet och samhället i övrigt. Förutom insatser från utbildningsanordnare måste dessutom andra huvudmän ta ett ansvar för att underlätta ett deltagande i vuxenutbildningen. Det handlar t.ex. om den studerandes försörjning, resor till och från utbildningen, tillgång till personliga hjälpmedel och tillgång till anpassade läromedel.

För att de utbildnings- och handikappolitiska målen ska kunna nås krävs att de lagar och förordningar som riksdag respektive regering beslutar om ligger i linje med de mål som formulerats. Vidare krävs att ansvarig huvudman ges ekonomiska förutsättningar att leva upp till uppsatta mål och regler. Det har stor betydelse i vilken utsträckning lagstiftningen preciserar vilket ansvar olika huvudmän har för olika insatser. Denna reglering sker bl.a. inom ramen för varje vuxenutbildningsforms regelverk, dvs Skollagen, Högskolelagen, Folkbildningsförordningen etc. med tillhörande lagar och förordningar.

Frågor som ligger vid sidan av själva genomförandet av undervisningen, dvs. ansvaret för de studerandes försörjning, resor till och från utbildningen, tillgången till personliga hjälpmedel och tillgång till anpassade läromedel m.m. regleras ofta i separata regelverk. Exempel på sådana är Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader, Hälso- och sjukvårdslagen, Socialtjänstlagen, Lagen om färdtjänst, Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagar och förordningar som reglerar verksamheten hos olika sektorsmyndigheter som t.ex. SIH, Sisus och TPB vilkas verksamhet syftar till att ge studerande med funktionshinder goda studievillkor.

I Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, redovisas en kartläggning av kommuners, landstings och olika myndigheters ansvar för olika insatser. I tabell 13.12 ges en schematisk bild av några av de anpassningar och stöd som krävs för att studerande med funktionshinder ska kunna delta i vuxenutbildning under goda villkor. Det samlade regelverket för de olika stödinsatserna innebär att ansvaret för att tillhandahålla stöd är fördelat mellan olika huvudmän. De reella

möjligheterna för den studerande att erhålla stöd hänger i sin tur samman med i vilken grad ansvaret för att tillhandahålla stödinsatserna har preciserats i respektive regelverk.

Valet av utbildningsform har ofta stor betydelse för hur ansvaret för att tillhandahålla olika typer av stöd fördelas mellan utbildningsanordnaren, individen och andra huvudmän. Bilden kompliceras ytterligare i och med att skyldigheten att tillhandahålla stöd i vissa fall utgår från den studerandes typ av funktionsnedsättning och inte från behovet av stöd.

För den studerande, liksom för utbildningsanordnaren och andra ansvariga huvudmän, innebär detta att det samlade regelverket blir mycket svåröverskådligt. I tabell 13.12 görs ett försök att åskådliggöra det nät av olika regler som styr ansvaret för att erbjuda studerande med funktionshinder särskilda stödinsatser inom vuxenutbildningen.

Tabell 13.12. Bild av regelverket som styr ansvaret för att erbjuda studerande med funktionshinder särskilda stödinsatser inom vuxenutbildningen.

Förstärkt personalinsats

Specialpedagogiskt stöd

Hjälpmedel

Uppehälle

Personlig assistans

Läromedel

Resor

Lokalanpassning

De utbildnings- och handikappolitiska målsättningarna kommer ofta till uttryck i respektive lagstiftning genom formuleringar om att den verksamhet som lagen respektive förordningen reglerar ska vara öppen för alla, hålla en hög kvalitet och anpassas till de studerandes förutsättningar och behov. Den kartläggning Kunskapslyftskommittén genomfört av regelverket visar att lagar och tillhörande förordningar anger att anordnaren har ett – beroende på utbildningsform mer eller mindre

preciserat – övergripande ansvar för att erbjuda de studerande som antagits en fungerande undervisningssituation.

För den enskilde studerande kan det vara svårt att med stöd i den här typen av övergripande formuleringar hävda att utbildningsanordnaren har en skyldighet att erbjuda dem just det stöd de behöver för att kunna genomföra studierna. Den studerande har dessutom mycket små möjligheter att med stöd av exempelvis domstol eller tillsynsmyndighet ifrågasätta/överpröva anordnarens bedömning av vilka anordnarens skyldigheter består i.

För vissa stödinsatser finns mer preciserade regler eller särskilda medel avsatta. Det kan exempelvis handla om att utbildningsanordnarens skyldighet att erbjuda stödundervisning har preciserats. Det kan även innebära att någon annan huvudman än utbildningsanordnaren också har ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda studievillkor. Ibland handlar det om stöd direkt till den studerande. Ofta handlar det dock om att stödja utbildningshuvudmannen genom t.ex. kompetensförsörjning eller via ersättning för kostnader förknippade med studerande med funktionshinder.

För den enskilde individen är det avgörande att de rättigheter/skyldigheter som anses existera kan förverkligas. För att en rättighet ska vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning för att den enskilde genom ett domstolsutslag ska kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. I den svenska lagstiftningstraditionen är det ovanligt att den enskilde individen ges möjlighet att via domstol överpröva ett myndighetsbeslut och därigenom erhålla särskilda stödinsatser.

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är ett exempel på en lag som, som jämfört med övrig lagstiftning, ger individen en mycket stark ställning gentemot ansvarig huvudman. Bristen på sanktionsmöjligheter mot myndigheter som vägrar verkställa domstolsutslag minskar dock styrkan i rättighetskonstruktionen även i denna lag.

Kunskapslyftskommittén har sett flera exempel på att tillhandahållandet av vissa särskilda stödinsatser fungerar bra när ansvaret för dessa är preciserat och ligger hos en myndighet vid sidan av utbildningsanordnaren. Samtidigt ger den typen av lösningar alltid upphov till gränsdragningsproblem. Förekomsten av särlösningar leder dessutom lätt till den felaktiga uppfattningen att en utbildningsanordnare inte har ansvar för insatser som de inte erhåller några särskilda medel för.

Kunskapslyftskommitténs erfarenheter visar att individens ställning gentemot utbildningsanordnaren liksom gentemot andra huvudmän i nuläget är alltför svag. De övergripande målen, som de formulerats i lagstiftningen, räcker ofta inte till för att den studerande ska kunna er-

hålla det stöd eller de anpassningar som krävs för ett deltagande på lika villkor.

De huvudsakliga syftet med de förslag Kunskapslyftskommittén lämnar, när det gäller studerande med funktionshinder, syftar till att stärka individens ställning och därigenom skapa fullgoda förutsättningar för ett deltagande i vuxenutbildningen. Till stora delar syftar Kunskapslyftskommitténs förslag till att tydliggöra utbildningsanordnarens ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar för ett studiedeltagande. I vissa fall är det dock inte rimligt att lägga allt ansvar på utbildningsanordnaren utan att staten i sin tur på olika sätt underlättar för anordnaren att skapa goda förutsättningar för studier.

De överväganden som gjorts av hur ansvaret för olika stödinsatser bör fördelas för att tillgodose de studerandes behov har gjorts utifrån de olika stödinsatsernas karaktär. Stödinsatserna kan delas in i tre grupper. Utgångspunkten för de förslag Kunskapslyftskommittén lämnar när det gäller ansvarsfördelningen bygger på kommitténs uppfattning att

  • när det gäller det arbete som sker nära den studerande, stödundervisning, lokalanpassning, fort- och vidareutbildning, vägledning och uppsökande verksamhet, är det rimligt att utbildningsanordnaren ansvarar också för att finansiera och genomföra sådana uppgifter,
  • det framförallt är när det rör sig om mer kostnadskrävande insatser som det är rimligt att staten går in och tar ett övergripande ansvar. Exempel på sådana områden är utbildningstolkning för döva och hörselskadade, frågor som rör forskning, utveckling och rådgivning samt produktion av läromedel,
  • när det gäller stödinsatser som vissa studerande med funktionshinder behöver oavsett om de deltar i vuxenutbildning eller ej, är det rimligt att de huvudmän som normalt ansvarar för att tillhandahålla den typen av insatser även bör göra det i samband med vuxenutbildning. Det kan t.ex. handla om att en studerande behöver habiliterande insatser, personlig assistans, personliga hjälpmedel, stöd enligt Socialtjänstlagen och färdtjänst.

Studerande med funktionshinder är inte en separat del av vuxenutbildningen. Som en naturlig följd av detta redovisar kommittén en stor del av de förslag som avser studerande med funktionshinder integrerat i betänkandets olika delar. När kommittén lägger förslag på hur det flexibla lärandet/distansutbildningen, anordnarens skyldigheter gentemot de studerande, kompetensutveckling av vuxenutbildningens personal osv. bör se ut för att möta framtidens krav sker det mot bakgrund av en

bedömning av den samlade vuxna befolkningens förutsättningar, behov och kunskapsnivå.

Eftersom kommitténs uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdig med övriga vuxenstuderandes endast utgör en mindre del av kommitténs uppdrag kan det finnas skäl att samlat beskriva de förslag som Kunskapslyftskommittén för fram.

Utbildningsanordnarens ansvar

Det är inte möjligt att lägga det övergripande ansvaret för att den utbildning som en studerande med funktionshinder deltar i utformas med hänsyn till dennes förutsättningar på någon annan än utbildningsanordnaren. I detta ansvar ligger att organisera genomförandet av undervisningen på ett sådant sätt att de behov som studerande med funktionshinder kan ha av särskilda stödinsatser tillgodoses.

Anordnarens ansvar sträcker sig över hela utbildningskedjan, från uppsökande aktiviteter och vägledning, till förberedande insatser som kan bestå av kartläggning av eventuella stöd och anpassningar som kan bli aktuella under utbildningens genomförande. Det kan t.ex. handla om fysisk anpassning av lokalerna, tillgång till anpassade läromedel, hjälpmedel, elevassistent, ändringar i schemaläggningen, information och utbildning av personal, studiefinansiering och samarbete med andra huvudmän. Det är viktigt att utbildningsanordnaren har på förhand utarbetade rutiner för hur organisationen av särskilda stödinsatser till studerande med funktionshinder ska ske. Individuella studieplaner är ett mycket viktigt verktyg för att samordna olika stödinsatser och därigenom få tillstånd en väl fungerande utbildningssituation.

Under utbildningens gång är det viktigt att vara lyhörd för hur studiesituationen fungerar eftersom det kan krävas nya eller förändrade insatser efterhand. Utbildningsanordnaren bör även ansvara för att studerande med funktionshinder får det stöd de anser sig behöva under utbildningskedjans sista del. Det kan t.ex. handla om att informera den studerande om vilka möjligheter som finns till vidare studier eller om samverkan med arbetsmarknadsmyndigheterna.

I kapitel 9 föreslår Kunskapslyftskommittén att staten bör garantera individerna en tillgång till gymnasial kompetensnivå. De vuxnas tillgång till gymnasiala studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier på gymnasialnivå – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2000 poäng med godkända betyg. En sådan garanti ger möjlighet för den som så önskar att studera vidare på högskolenivå. Kunskapslyftskommittén föreslår dessutom att en motsvarande garanti bör införas för vuxna som tillhör målgruppen för särvux. Garantin före-

slås bestå i en skyldighet för kommunen att erbjuda den sökande en utbildningsplats inom tre till sex månader efter ansökan.

För att studerande ska kunna utnyttja denna garanti och nå de uppsatta utbildningsmålen krävs att undervisningen utformas utifrån de studerandes förutsättningar och behov av särskilt stöd. För att ytterligare förstärka individens ställning föreslår Kunskapslyftskommittén att denna utökade skyldighet bör kompletteras med mer preciserade föreskrifter om utbildningshuvudmannens skyldigheter att erbjuda stödundervisning, studiehandledning, vägledning, validering samt skyldighet att upprätta individuella studieplaner.

Kunskapslyftskommittén föreslår bl.a. att ansvaret för att erbjuda stödundervisning inom den kommunala utbildningen för vuxna bör förstärkas så att den jämställs med de regler som gäller för gymnasieskolan. Förutom stödundervisning betonas även vikten av att ställa krav på utbildningshuvudmannen att erbjuda de studerande goda förutsättningar för lärande i vuxen ålder oavsett förutsättningar och behov.

I kapitel 16 sammanfattas kommittén sin syn på hur infrastrukturen i vuxenutbildningen bör utvecklas. I detta ligger bl.a. tillgång till ett brett utbildningsutbud av god kvalitet, uppsökande aktiviteter, vägledning, möjlighet att erhålla särskilt stöd, samt att utbildningen tillåter flexibilitet som ger förutsättningar för ett lärande på egna villkor. Ett centralt tema är den grundläggande service och det stöd som Kunskapslyftskommittén anser bör finnas kopplat till respektive utbildningsanordnare och lokalt i varje kommun. En väl utvecklad infrastruktur innebär en hög tillgänglighet till vuxenutbildning vilket inte minst gynnar studerande med funktionshinder.

För studerande med funktionshinder är det ofta särskilt viktigt att utbildningen genomförs i form av en genomtänkt utbildningsgång där man på förhand preciserar vilka mål man avser uppnå med utbildningen och vilka insatser som krävs dels av den studerande dels av utbildningsanordnaren och andra huvudmän. Den naturliga utgångspunkten för ett sådant arbete är den individuella studieplanen. För att stärka den studerandes ställning föreslår Kunskapslyftskommittén i kapitel 16 att regeringen bör slå fast kommunernas skyldighet att upprätta en fördjupad individuell studieplan för studerande med funktionshinder som så önskar.

Statens ansvar

Den gällande ansvarsfördelningen mellan staten och vuxenutbildningens huvudmän bör så långt det är möjligt gälla även för studerande med funktionshinder. Det innebär en ansvarsfördelning där utbildningshuvudmännen ansvarar för att utbildningen bedrivs på ett sådant sätt att alla vuxna erbjuds utbildning av god kvalitet på lika villkor. Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser samt tar ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. Kunskapslyftskommitténs utgångspunkt är att undantag från denna grundläggande ansvarsfördelning endast bör ske när det gäller insatser som relativt sett innebär kraftigt ökade kostnader för utbildningens genomförande.

I kapitel 15 lämnar Kunskapslyftskommittén förslag på hur tillsynen, uppföljningen och utvärderingen inom vuxenutbildningen kan förbättras generellt. Dessa förslag kommer, om de genomförs, även att bidra till bättre förutsättningar för studerande med funktionshinder. En väl fungerande tillsyn, tillsammans med ett tydligt regelverk, är av särskilt värde för studerande med funktionshinder i de fall det uppstår konflikter med utbildningsanordnaren huruvida denne uppfyller sina skyldigheter att erbjuda den studerande stöd.

Kommittén lämnar två större förslag som rör utvecklingsinsatser. I avsnitt 13.4.4 föreslås att vuxenutbildningens huvudmän bör få ta del råd och stöd från den statliga specialpedagogiska stödorganisationen som för närvarande är under uppbyggnad. I kapitel 14 föreslås en statlig satsning på utvecklandet av utbudet av webbaserade kurser inom den kommunala utbildningen för vuxna. Datorbaserad distansutbildning innebär i sig att hinder som uppkommer som en följd av dåligt anpassad fysisk miljö eller fixerade tider kan elimineras. Inom ramen för den föreslagna satsningen ligger dessutom en stor satsning på att tillgängliggöra de kurser som utvecklas för studerande med funktionshinder.

I kapitel 14 redovisar kommittén sin syn på hur grundutbildning och fort- och vidareutbildningen av lärare bör ske. Frågan om i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till är en än så länge obesvarad fråga. Kunskapslyftskommittén föreslår som en följd av detta att regeringen bör ge Skolverket respektive Folkbildningsrådet ett uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor av yrkesverksamma lärare inom respektive utbildningsform.

Utbildningstolkning för döva och vissa studerande med hörselskador tillhör den kategori av stöd som utbildningsanordnaren normalt bör svara för. Det faktum att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk är så pass omfattande och att många utbildningsanordnare är små innebär dock att Kunskapslyftskommittén ansett det motiverat att staten tar ett ansvar för att finansiera tolkkostnaderna. I avsnitt 13.4.5 föreslås därför att staten bör ansvara för att finansiera tolkkostnaderna för studerande i behov av utbildningstolk inom samtliga vuxenutbildningsformer.

Stöd vid sidan av utbildningen

För att kunna delta i vuxenutbildning krävs att livssituationen vid sidan av själva studerandet fungerar väl. Den studerande måste ha ekonomiska förutsättningar att klara sitt uppehälle under studierna liksom den som är sjuk eller skadad behöver få vård eller rehabilitering under tiden då studierna bedrivs. Kunskapslyftskommittén anser att den gällande ansvarsfördelningen mellan landsting, kommun och stat bör gälla oavsett om någon deltar i studier eller ej.

I kapitel 11 lämnar Kunskapslyftskommittén förslag som syftar till att förbättra försörjningsmöjligheterna för studerande med funktionshinder. Bland annat föreslås att förtidspensionärer och sjukbidragstagare ska ges möjlighet att prova på att studera med bibehållen ersättning under en begränsad tid, utan att rätten till ersättning ifrågasätts.

För dem som har rätt till personlig assistans enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt rätt till kompletterande assistansinsatser enligt Lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS), är regelverket för närvarande inte entydigt vad gäller rätten till assistansersättning enligt LASS i samband med deltagande i vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén lämnar i avsnitt 13.4.2 förslag som på hur regelverket bör ändras för att undvika att den studerande inte ges möjlighet att utnyttja rätten till assistansersättning i samband med vuxenutbildning.

Förslag på fortsatta utredningsinsatser

En stor del av den offentliga organisationen för att tillhandahålla stöd i utbildningssituationen är uppbyggd kring barn- och ungdomars behov. Kunskapslyftskommitténs grundläggande inställning är att det inte finns anledning att bygga upp separata stödorganisationer eller system för olika utbildningsformer förutsatt att de organiseras för att möta både

vuxna och barns behov. Tvärt om bedömer Kunskapslyftskommittén att det finns stora vinster att göra om man samordnar utvecklingsarbete, kunskapsöverföring, erfarenhetsutbyte, rådgivning, administration m.m.

I vissa centrala frågor lämnar Kunskapslyftskommittén förslag på fortsatta utredningsinsatser. Det gäller bl.a. läromedels- och hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder. Under utredningsarbetet har regeringen, mot bakgrund av Kunskapslyftskommitténs delbetänkande och Funkis-kommitténs slutbetänkande, aviserat att man avser att utreda läromedels- respektive hjälpmedelsområdet i särskild ordning. Kommittén har redovisat vilka hinder som finns inom respektive område och dragit slutsatsen att det värdefullt att frågorna utreds med utgångspunkt i barns, ungdomars och vuxnas behov av stöd och anpassningar.

13 .4 .2 Reflexioner och förslag rörande särskilt stöd och särskilda anpassningar

I detta avsnitt redovisas kommitténs reflexioner och förslag rörande åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes och där de föreslagna åtgärderna är gemensamma för flera vuxenutbildningsformer.

Läromedel

De förhållanden som råder på läromedelsområdet innebär att vuxenstuderande i behov av anpassad litteratur inte ges möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående betänkande, SOU 1999:39, att en bred översyn av statens engagemang vad gäller läromedel och studiematerial bör göras. Mot bakgrund av Kunskapslyftskommitténs förra betänkande och Funkis-kommitténs slutbetänkande uttalade regeringen i proposition 1998/99:105 att staten även fortsättningsvis bör ha ett åtagande att se till att elever med funktionshinder, som är beroende av särskilt utvecklade eller anpassade läromedel, ges tillgång till sådana”. Regeringen skriver i propositionen att statens engagemang för produktion av läromedel och studiematerial för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder bör utredas ytterligare med utgångspunkt i Funkiskommitténs respektive Kunskapslyftskommitténs överväganden och slutsatser.

Kunskapslyftskommittén ser positivt på att en utredning av läromedelssituationen på utbildningsområdet nu kommer till stånd. Enligt Kunskapslyftskommitténs synsätt bör utgångspunkten för ett framtida statligt åtagande på läromedelsområdet vara ett system för läromedelsförsörjningen som bygger på att vuxenstuderande i behov av anpassad litteratur ges möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kommittén vill inför den framtida utredningen peka på några frågor av principiell natur.

Inom det nuvarande systemet för statligt stöd till anpassade läromedel har det ibland stor betydelse inom vilken utbildningsform man studerar. Detta innebär t.ex. att den studerande som tagit sig igenom den kommunala vuxenutbildningen trots bristande läromedelsförsörjning kommer att ha betydligt lättare att få behovet av anpassade läromedel tillfredsställda om han eller hon väljer att läsa vidare på högskolan. Inom vuxenutbildningen finns inslag av diagnosberoende regler för den statliga finansieringen av anpassade läromedel inom studieförbundens verksamhet och inom arbetsmarknadsutbildningen. Dessa förhållanden strider mot de handikappolitiska mål som riksdagen ställt sig bakom.

Kunskapslyftskommittén anser att behovet av anpassade läromedel och studiematerial bör styra möjligheten att erhålla anpassad litteratur och inte utbildningsform eller diagnos.

Det finns en rad aktörer på området anpassade läromedel för vuxna. Litteratur framställs av TPB, SIH, Inläsningstjänst, förlag och av studieförbund. Det finns dock ingen aktör som har ett samlat ansvar för utbudet av anpassad litteratur inom vuxenutbildningen.

Staten bör enligt Kunskapslyftskommitténs mening ta ett övergripande ansvar för att produktionen av anpassad litteratur överensstämmer med efterfrågan på litteratur inom de utbildningsformer som vänder sig till vuxna.

Vuxna som studerar ansvarar själva för att finansiera litteratur och studiematerial. Kunskapslyftskommittén har inte sett några skäl till att ifrågasätta denna princip när det gäller vuxenutbildningen i stort. För att studerande med funktionshinder ska ha möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes krävs dock att lä romedlen subventioneras.

Kunskapslyftskommittén anser att staten bör ansvara för att läromedelskostnaderna för studerande i behov av anpassade läromedel inte överstiger läromedelskostnaderna för övriga vuxenstuderande.

Reglerna som styr hur ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel inom skolan fördelas är oklara och tolkas olika av olika huvudmän. Regelverket bygger på gamla överenskommelser vars status är oklara dessutom innehåller det definitioner av utbildning och hjälpmedel som inte är entydiga. Denna gränsdragningsproblematik återfinns inom de flesta vuxenutbildningsformer. På folkhögskoleområdet kompliceras hjälpmedelsfrågan dessutom av en överenskommelse från 1983 mellan Landstingsförbundet och Socialdepartementet om vissa ersättningar från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen där bland annat landstingens övertagande av kostnadsansvaret för tekniska hjälpmedel i utbildningssammanhang, i utbyte mot en viss ersättning från staten, ingick. Studerande med funktionshinder i folkhögskolor och studie cirklar omfattades inte av denna överenskommelse.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt förra betänkande, SOU 1999:39, att Landstingsförbundet och Kommunförbundet respektive Folkbildningsrådet i egenskap av företrädare för utbildningsanordnarna gemensamt bör arbeta fram underlag för hur ansvaret för att erbjuda vuxenstuderande hjälpmedel ska fördelas.

När det gäller landstingens ansvar för att erbjuda deltagare med funktionshinder hjälpmedel på folkhögskolans olika kurser föreslog Kunskapslyftskommittén att frågan bör klargöras i särskild ordning av regeringen. Målet bör vara att uppnå en parallellitet till andra vuxenutbildningsformer med avseende på landstingets hjälpmedelsansvar.

Kunskapslyftskommittén har haft kontakter med berörda huvudmäns intresseorganisationer och Socialdepartementet med anledning av kommitténs förslag. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) anges att regeringen avser att utse en särskild utredare med uppdrag att se över hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom hela utbildningsområdet samt lämna förslag till eventuella åtgärder. Utredningen ska omfatta förskola, skola, vuxenutbildning samt högre utbildning. Bland annat ska följande frågor klargöras:

  • Ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för olika skolor, utbildningsanordnare och utbildningsformer etc.
  • Kriterier för behov som ska tillgodoses.
  • Definitioner, gränsdragning och ansvarsfördelning när det gäller:

personliga hjälpmedel för den dagliga livsföringen grundutrustning i skolan/undervisningsformen grundutrustning respektive kringutrustning när det gäller datorer, läromedel och pedagogiska hjälpmedel.

  • Datorn som hjälpmedel i ett framtidsperspektiv med beaktande av den tekniska utvecklingen, grundutrustning, kringutrustning m.m.
  • Hjälpmedelsförsörjning och ansvarsfördelning när entreprenörer svarar för undervisningen.

Kunskapslyftskommittén ser mycket positivt på regeringens initiativ.

Kunskapslyftskommittén anser att hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet bör vara oberoende av eventuella diagnoser och utgå från de studerandes behov av hjälpmedel och att samma förutsättningar för att erhålla nödvändiga hjälpmedel bör föreligga oavsett vilken utbildningsform den studerande väljer att studera inom.

Detta innebär bl.a. att landstingets hjälpmedelsansvar inom folkbildningen bör jämställas med hjälpmedelsansvaret inom övriga vuxenutbildningsformer. Vuxna bör ha samma möjligheter som barn och ungdomar att erhålla hjälpmedel. Kunskapslyftskommittén bedömer att bredden och inriktningen på den av regeringen aviserade utredningen ger goda förutsättningar för att åstadkomma en väl fungerande hjälpmedelsförsörjning inom vuxenutbildningen.

Fysisk tillgänglighet

Den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen har stora brister. Det är Kunskapslyftskommitténs bestämda uppfattning att det är av största vikt att ansvariga huvudmän ser över den fysiska tillgängligheten i och i kring utbildningslokalerna samt vidtar nödvändiga åtgärder för att öka tillgängligheten. Ansvaret för lokalanpassning ligger enligt kommitténs bedömning på respektive utbildningsanordnare. Enligt Skollagen ska det i alla kommuner finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur skolväsendet ska gestaltas och utvecklas (SFS 1985:1100). Kunskapslyftskommittén anser att frågan om hur den fysiska tillgängligheten ska förbättras bör ingå som en naturlig del av den kommunala skolplanen.

Frågan om tillgängligheten i offentliga miljöer spänner över de flesta politikområden. Förutom utbildningslokaler behöver bl.a. bibliotek, allmänna kommunikationer och utemiljöer anpassas för att framförallt rörelsehindrade ska ges bättre förutsättningar att delta i vuxenutbildning. Kommunerna har bär ett stort ansvar för att öka tillgängligheten i samhället. Kunskapslyftskommittén anser att den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen bör utgöra ett prioriterat område i kommunernas

handikappolitiska program. Kunskapslyftskommitténs uppdrag och mandat sträcker sig framförallt till vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén avser inte att föreslå någon riktad satsning eller särskild reglering från statens sida i syfte att öka den fysiska tillgängligheten inom vuxenutbildningen. En sådan satsning bör istället ske sektorsövergripande för att öka den fysiska tillgängligheten generellt i samhället.

Förtydligande av LASS

LASS anger att assistansersättning inte lämnas ”för tid då den funktionshindrade vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet" enligt LSS. LASS och dess förarbeten preciserar inte vilka utbildningsformer som avses med att vistas i eller delta i skola. Innebörden av undantaget i LASS för tid då den funktionshindrade vistas eller deltar i skola preciseras i Riksförsäkringsverkets allmänna råd. Riksförsäkringsverkets allmänna råd är dock inte bindande för den enskilda försäkringskassan. Detta innebär att det, enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning, kan uppstå oklarheter om hur lagen ska tolkas. Dessa oklarheter kan innebära problem och hinder för vissa studerande.

I Riksförsäkringsverkets allmänna råd anges att:

RFV rekommenderar att med skola i detta sammanhang bör avses sådan utbildning som har kommunen som huvudman, nämligen grundskola, gymnasieskola och särskola. Däremot avses inte t.ex. folkhögskola, kommunal vuxenutbildning, Statens skolor för vuxna och universitet (RFV, 1998a).

Med stöd av Riksförsäkringsverkets rekommendationer bedömer dock Kunskapslyftskommittén att den som har rätt till assistansersättning normalt även beviljas detta av sin försäkringskassa i samband med vuxenutbildning. För att undanröja eventuella tveksamheter om vilka regler som gäller för assistansersättning och vuxenutbildning anser Kunskapslyftskommittén att lagstiftningen bör förtydligas.

Kunskapslyftskommittén anser att den som har rätt till assistansersättning bör ha det oavsett om han eller hon väljer att studera som vuxen och oavsett inom vilken utbildningsform som han eller hon väljer att studera inom. Ett klargörande av lagstiftningen skulle säkerställa den enskildes möjligheter att få assistans inom högskolan, folkhögskolan, kommunal vuxenutbildning, studieförbundens verksamhet m.m. genom att problem som kan uppstå som följd av oklara begrepp undanröjs.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regelverket bör ändras på ett sådant sätt att den studerandes rätt till assistansersättning i samband med vuxenutbildning säkerställs.

För dem som omfattas av rätten till assistansersättning är det en nödvändighet att ha tillgång till personlig assistans i så väl studier som i arbete och i samband med övriga aktiviteter. Utnyttjandet av rätten till assistansersättning torde inte förändras av att någon deltar i vuxenutbildning. Eftersom förslaget innebär att i lag fastställa vad som kommer till uttryck i Riksförsäkringsverkets allmänna råd bedömer Kunskapslyftskommittén att förslaget inte leder till några ökade kostnader för staten.

13 .4 .3 Ökad kunskap om funktionshinder

Bemötandeutredningen visade i sitt slutbetänkande, ”

Lindqvists nia –

nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder”, att bristande kunskap är en viktig orsak till att tjänstemän och andra bemöter människor med funktionshinder på ett olämpligt sätt. Utredaren ansåg att berörda huvudmän i ökad utsträckning bör verka för att de anställdas kompetens höjs om de tankar som ligger bakom de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet och om de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder.

För närvarande saknas traditionella utbildningsinsatser och andra instrument för att långsiktigt påverka det vardagliga arbetet hos dem som i sitt arbete möter människor med funktionshinder. Utredningen föreslog därför att regeringen bör uppdra åt Sisus att utarbeta och ansvara för ett nationellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Till programmet bör knytas ett råd med företrädare för handikapprörelsen, stat, landsting, kommun, fackliga organisationer och Sisus.

Kunskapslyftskommittén kan se att det föreslagna kompetensutvecklingsprogrammet skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd till vuxenutbildningens huvudmän vad gäller att öka kunskaperna hos personalen om de handikappolitiska målen och om de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder.

Det är framförallt skolledare och andra nyckelpersoner som har stora förutsättningar att sprida kunskaperna vidare ut i organisationen som bör komma i fråga för det nationella kompetensutvecklingsprogrammet.

För studerande med funktionshinder spelar anordnarens förmåga att samarbeta med andra myndigheter så som försäkringskassa, arbetsför-

medling, socialtjänst och hälso- och sjukvården en allt viktigare roll. En förutsättning för att detta samarbete ska fungera är att anordnarna har kunskap om vad andra offentliga aktörer, som studerande med funktionshinder kan ha kontakt med, bedriver för verksamhet. Det är vidare viktigt att de skilda huvudmännen har kunskap och en gemensam syn på de rättigheter som människor med funktionshinder har och de övergripande målen för den svenska handikappolitiken.

Människor med funktionshinder har ofta kontakter med många olika offentliga huvudmän. En förutsättning för ett fungerande samarbete är att de olika tjänstemän som den studerande möter har kunskap om vilka rättigheter människor med funktionshinder har, vilka skyldigheter olika huvudmän har samt att de besitter en gemensam värdegrund när det gäller bemötande av människor med funktionshinder som bottnar i de tankar som ligger bakom de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet. Den gemensamma värdegrunden bör utgå från de grundläggande värderingar som präglar den lagstiftning som styr insatserna för personer med funktionshinder.

Regeringen har i proposition 1999/2000:79 ställt sig bakom Bemötandeutredningens förslag om att inrätta ett nationellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Förslaget syftar bl.a. till att åstadkomma en samsyn mellan olika aktörer som människor med funktionshinder möter. Mot bakgrund av den renodling som beskrivits ovan vad gäller studerande med funktionshinder anser Kunskapslyftskommittén att frågor som rör arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning skulle kunna utgöra ett viktigt tema för det av regeringen föreslagna nationella programmet.

Kunskapslyftskommittén anser att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör kunna utgöra ett viktigt tema för det i proposition 1999/2000:79 föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet.

13 .4 .4 Specialpedagogisk stödorganisation

Den slutsats som kan dras av Kunskapslyftskommitténs olika kartläggningar är att det saknas en aktör med ett nationellt ansvara för utveckling och tillämpning av specialpedagogik inom vuxenutbildningen. Det har tydligt framkommit att vuxenutbildningens olika aktörer behöver en instans som kan erbjuda specialpedagogiskt stöd om hur undervisningen kan anpassas till studerande med funktionshinder.

I Regeringens proposition 1998/99:105 motiveras det statliga åtagandet för tillhandahålla en specialpedagogisk stödorganisation bl.a. med att

det är kommunernas ansvar att alla elever skall erbjudas en till deras förutsättningar anpassad skolsituation. Samtidigt finns behov av spetskompetens som inte varje kommun kan bygga upp och hålla aktuell på egen hand. Kommunernas förutsättningar att själva svara för denna typ av spetskompetens skiljer sig åt, mycket beroende på storlek. Det krävs därför även i framtiden ett stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor.

De argument som talar för att det bör finnas ett centralt ansvar för att upprätthålla spetskompetens i specialpedagogiska frågor som berör barn- och ungdomsskolan är giltiga även inom vuxenutbildningen. Ett av de starkaste argumenten för ett centralt ansvar är att många kommuner är små och därmed har få elever vilket gör det svårt att upprätthålla en heltäckande specialpedagogisk kompetens. Detta argument torde vara starkare inom vuxenutbildningen eftersom vuxenutbildning bedrivs i en rad olika former och av många olika huvudmän. Som exempel kan nämnas att vuxenutbildningen endast utgör ca 15 procent av den samlade utbildningsvolymen inom det offentliga skolväsendet och att folkhögskolorna i genomsnitt har en studerandevolym som motsvarar 230 helårsstuderande per skola och år.

När det gäller specialpedagogiskt stöd till den kommunala vuxenutbildningen finns det inga starka argument som talar för att den nya myndigheten inte skulle kunna erbjuda specialpedagogiskt stöd även till den delen av det offentliga skolväsendet. Stora delar av den kommunala vuxenutbildningen har t.ex. mycket gemensamt med gymnasie skolan.

Den specialpedagogiska stödorganisationen riktar sitt stöd till skolhuvudmannen. I praktiken är det samma huvudman, dvs. kommunen, som ansvarar för barn och ungdomsskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Ur Kunskapslyftskommitténs perspektiv förefaller det snarast inkonsekvent att undanta delar av det kommunala skolväsendet från möjligheten att erhålla specialpedagogiskt stöd. Ett uppdrag att

även vända sig till den kommunala vuxenutbildningen ställer naturligtvis något annorlunda krav på stödorganisationen jämfört med uppdraget att endast vända sig till barn- och ungdomsskolan. Det är dock mer som är gemensamt än som särskiljer skolledning och lärares uppgifter inom ungdoms- respektive vuxenutbildningen när det gäller uppläggningen av undervisningen. När det gäller insatser och stöd som är gemensamma för särskilda grupper av funktionshinder torde stora likheter finnas när det gäller ungdomar och vuxna.

Ungdomar med utvecklingsstörning utvecklas senare än andra ungdomar. Gränsen mellan ungdomsskolan och vuxenutbildningen utgår formellt sett från den studerandes ålder. Det är dock inte möjligt att definiera när människor med utvecklingsstörning bör lämna barn- och ungdomsutbildningen efter samma kriterie r som för den övriga befolkningen.

Det finns områden där skillnaderna mellan ungdomars och vuxnas behov av stöd är relativt stora. Det handlar bl.a. om frågor som rör vägledning, studiefinansiering, samverkan med andra aktörer som t.ex. arbetsmarknadsmyndigheter och försäkringskassor.

Utvecklingen inom vuxenutbildningen pekar mot att en allt större del av utbildningen bedrivs i flexibla former. Det handlar bl.a. om olika former av distansstudier, självstudier eller studier i lärcentra. Många vuxna läser dessutom på deltid. Detta är omständigheter som skiljer vuxenutbildningen från barn och ungdomssutbildningen och som ställer andra krav på en specialpedagogisk stödorganisation. Dessa vuxenspecifika förutsättningar är gemensamma oavsett huvudman.

Kunskapslyftskommittén anser, liksom Funkis-kommittén, att det är logiskt att den specialpedagogiska stödorganisation som är under uppbyggnad bör ges i uppdrag att ge stöd till skolhuvudmännen, vad avser den kommunala vuxenutbildningen.

En gemensam organisation

SIH:s nuvarande konsulentorganisation vänder sig till barn- och ungdomsskolan som består av drygt 1,2 miljoner heltidsstuderande. Antalet konsulenttjänster uppgick till 120 heltidstjänster uppdelade på olika specialpedagogiska områden under läsåret 1997/98 (SOU 1998:66). Vuxenutbildning bedrivs i en rad olika utbildningsformer och av en rad olika huvudmän. När det gäller specialpedagogiskt stöd till vuxenutbildningen finns det några praktisk begränsningar som bör beaktas. Det är inte realistiskt att skapa olika stödorganisationer för vuxenutbildningens alla olika utbildningsformer. Med ett allt för litet studerande underlag i en rikstäckande organisation finns det exempelvis risk för att

en stor del av arbetstiden går åt till resor. Detta kan åskådliggöras genom ett enkelt räkneexempel.

Under 1998 uppgick antalet heltidsstuderande inom den kommunala vuxenutbildningen till 173 500 och antalet heltidsstuderande inom folkhögskolan till 34 000 (SOU 1999:39). Utbildningsvolymen inom folkhögskolan motsvarar knappt tre procent av barn- och ungdomsskolan. Motsvarande andel för den kommunala vuxenutbildningen är 15 procent. Denna enkla uppställning visar att vuxenutbildningen, och framförallt varje vuxenutbildningsform för sig, utgör ett allt för litet studerandeunderlag för att det ska vara rimligt att på ett effektivt sätt organisera den typ av specialistkompetens som SIH:s konsulentorganisation består i.

Uppbyggnaden av en ny specialpedagogisk stödorganisation kommer att innebära att huvuddelen av den specialpedagogiska kompetens som finns i landet, förutom den som finns hos olika utbildningsanordnare, kommer att knytas till den nya organisationen. Den nya myndigheten ska initiera, medverka och driva erfarenhets- och forskningsbaserad utvecklingsverksamhet inom området specialpedagogik. Det finns som Kunskapslyftskommittén ser det stora samordningsvinster att göra om den specialpedagogiska rådgivnings- och utvecklingsverksamheten på nationell nivå bedrivs inom ramen för en organisation istället för flera organisationer.

Ekonomiska resurser

I SIH:s nuvarande instruktion anger att myndigheten har ett ansvar för specialpedagogiskt stöd till det offentliga skolväsendet, dvs. det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar och det offentliga skolväsendet för vuxna. Myndigheten ska vidare ha en fältorganisation ”för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade, dövautvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet” (SFS 1991:1081).

I SIH:s årsredovisning för budgetåret 1998 skriver verket att verksamhetsgrenen specialpedagogisk rådgivning och stöd ”syftar till att inget barn, ingen elev eller vuxen ska behöva stå utanför gemenskap och delaktighet i sin utbildningssituation”.

Såvitt avser vuxna finns endast särskilda tjänster för vuxna dövblinda. De övriga konsulenternas antal är dimensionerat utifrån behovet i grundskolan och gymnasieskolan och fältorganisationens resurser tas därför till den helt övervägande delen i anspråk för grundskolan, gym-

nasieskolan och särskolan. SIH:s konsulenter vänder sig till den kommunala utbildningen för vuxna i mån av efterfrågan och tid.

Orsaken till att en så pass liten del av SIH:s konsulentverksamhet vänder sig till den kommunala vuxenutbildningen ligger framförallt i att SIH, vid bildandet av myndigheten, tog över länsskolnämndernas befintliga stödorganisation som inte var inriktad mot att ge stöd till vuxenutbildningen.

Den nya stödorganisationens verksamhet ska rymmas inom dagens ekonomiska ramar. För att den nya myndigheten ska ges förutsättningar att erbjuda stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor inom den kommunala utbildningen för vuxna krävs enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning att ytterligare medel tillförs till myndigheten.

Specialpedagogiskt stöd till folkhögskolor

En jämfört med andra vuxenutbildningsformer hög andel av folkhögskolans deltagare har någon funktionsnedsättning. En slutsats som kan dras av detta är att det finns ett stort behov av specialpedagogisk kompetens inom folkhögskolan. Under vårterminen 1999 uppgick andelen deltagare som erhöll någon form av stöd som följd av ett funktionshinder inom folkhögskolan till 18 procent av det totala antalet deltagare inom ramen för den särskilda satsningen för arbetslösa (Sisus 1999).

Totalt finns 147 folkhögskolor. Av dessa har några inriktat sin verksamhet mot att erbjuda kurser och/eller särskilt stöd till vissa grupper av deltagare med funktionshinder. Förutsättningarna för att upprätthålla en hög kompetensen i specialpedagogiska frågor för de målgrupper som dessa folkhögskolor särskilt vänder sig till är goda.

Spridningen av specialpedagogisk kompetens och specialpedagogiska erfarenheter mellan folkhögskolor sker via olika nätverk. Sisus har på olika sätt stöttat uppbyggnaden av sådana nätverk.

Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning finns det på samma sätt som inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar och det offentliga skoväsendet för vuxna ett behov av ett organiserat och systematiserat arbete med att erbjuda specialpedagogiskt stöd till huvudmännen inom folkhögskolan. Det är inte möjligt för den enskilda folkhögskolan att upprätthålla en hög kompetens över hela det specialpedagogiska fältet. Kunskapslyftskommittén anser att folkhögskolan därför bör ges möjlighet att ta del av den nya statliga stödorganisationens specialpedagogiska kompetens.

För de elever som tillhör målgruppen för riksgymnasieskolan utgör några av landets folkhögskolor det huvudsakliga utbudet av vuxenutbildning. Det är framförallt några folkhögskolor som kan erbjuda

utbildningsmöjligheter som kan inkludera specialpedagogik, anpassad utbildning, internatboende och omsorgs- och habiliterinsinsatser.

Folkhögskolan kan även sägas vara unik i vuxenutbildningssammanhang när det gäller utbildning för personer med hjärnskador förvärvade i vuxen ålder. Ytterligare exempel på områden där folkhögskolan saknar motsvarigheter när det gäller att erbjuda utbildning som kan sägas motsvara det offentliga skolväsendet är de utbildningar som anordnas för dövblinda deltagare på Mo-gårds folkhögskola samt den utbildning som ges i teckenspråkig miljö på Västanviks folkhögskola.

I Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, visades att den kommunala vuxenutbildningen inom särvux är dåligt utbyggd. En uppskattning av utbildningsvolymen visar att den totala utbildningsvolymen uppgår till ca 400 heltidsstuderande fördelade på knappt 4 000 deltagare. Under läsåret 1999/2000 anordnar sammanlagt 22 folkhögskolor särskilda långa kurser för deltagare med utvecklingsstörning. Folkhögskolan står i och med detta för en stor andel av den totala volymen av genomförd vuxenutbildning för studerande som tillhör särvux målgrupp.

Kunskapslyftskommittén anser att de erfarenheter som landets folkhögskolor har av att utbilda deltagare med olika funktionshinder bör tas till vara på ett bättre sätt än vad som sker idag. Den nya stödorganisationen kommer att få en omfattande och mycket bred kompetens i specialpedagogiska frågor. Kunskapslyftskommittén anser att folkhögskolan med de – i vissa fall unika – kunskaper som skolorna har av vuxenutbildning för deltagare med funktionshinder utgör ett värdefullt komplement till de specialpedagogiska resurser som kommer att sammanföras i den nya myndigheten.

Kunskapslyftskommitténs skrev i sitt förra betänkande, SOU 1999:39, att de folkhögskolor som har resurscenter/aktivitetscenter knutna till folkhögskolan med tiden byggt upp en omfattande erfarenhet och kompetens vad gäller att undervisa de grupper man vänder sig till. Det är möjligt att det går att ta vara på denna kompetens på ett bättre sätt än vad som görs idag genom att erbjuda vissa folkhögskolor ett särskilt uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för att utveckla och sprida kunskap till den samlade vuxenutbildningen när det gäller studerande med exempelvis förvärvade hjärnskador eller studerande med utvecklingsstörning.

Flera folkhögskolor har i sina remissvar på Kunskapslyftskommittén förra betänkande ställt sig positiva till att det skapas nationella resurscenter för att utveckla och sprida kunskap inom området undervisning av vuxna med funktionshinder. Furuboda folkhögskola har i en skrivelse till Kunskapslyftskommittén anmält sitt intresse av att fungera som ett

resurscenter inom området utbildning riktad till personer med hjärnskador förvärvade i vuxen ålder.

Förslag

Specialpedagogiskt stöd till den kommunala utbildningen för vuxna

Regeringen har den 15 februari 2000 tillsatt en särskild utredare med uppgift att förbereda ombildandet av Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH). I direktiven till utredningen anges vilken inriktning den nya myndigheten bör ha. Kunskapslyftskommitténs bedömning utifrån regeringens direktiv är att den nya myndigheten är lämpad att erbjuda huvudmännen inom det offentliga skolväsendet för vuxna specialpedagogiskt stöd förutsatt att myndigheten ges ökade ekonomiska ramar. Målsättningen bör vara att huvudmannen, dvs. kommunen, i mån av behov har samma möjlighet att erhålla specialpedagogiskt stöd oavsett vilken skolform behovet uppstår inom.

Den nya myndigheten beräknas kunna verka från och med den 1 juli 2001. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det viktigt att uppdraget att erbjuda specialpedagogiskt stöd till huvudmännen inom det offentliga skolväsendet för vuxna finns med vid uppbyggnaden av den nya myndighetens organisation.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen ger Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor (dir. 2000:09) i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur stöd i specialpedagogiska frågor till skolhuvudmännen inom den kommunala utbildningen för vuxna ska organiseras inom ramen för organisationens verksamhet.

Enligt utredningens direktiv ska den nya myndigheten börja verka den 1 juli 2001. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det fullt möjligt att inom denna tidsram ta hänsyn till de särskilda behov som kommunerna har av specialpedagogiskt stöd inom vuxenutbildningen vid skapandet av den nya myndigheten för specialpedagogiskt stöd.

Specialpedagogiskt stöd till folkhögskolans huvudmän

Frågan om att ge folkhögskolan tillgång till den nya specialpedagogiska stödorganisationen är mer komplex än när det gäller att ge den kommunala utbildningen för vuxna tillgång till specialpedagogiskt stöd.

Kommunerna omfattas i egenskap av huvudmän för det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar redan av det statliga stödet till skillnad från folkhögskolornas huvudmän. Den nya myndigheten ska t.ex. svara för rådgivning till personal i lednings- eller specialistfunktioner på verksamhetsövergripande nivå och till beslutsfattare. I de flesta kommuner torde denna målgrupp för det specialpedagogiska stödet ha ansvar och uppgifter inom både barn- och ungdomsutbildningen och vuxenutbildningen.

Reformarbetet av den specialpedagogiska stödorganisationen för barn och ungdomar har påbörjats. Arbetet bedrivs utifrån den befintliga stödorganisationens utformning, barn och ungdomsskolans förutsättningar samt de behov som barn och ungdomar med funktionshinder har av ett specialpedagogiskt stöd. Kunskapslyftskommittén bedömer att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till den nya stödorganisationen liksom frågan om hur folkhögskolan kan bidra med sina specialpedagogiska kunskaper och erfarenheter inte kan lösas inom ramen för den tid som återstår innan den nya myndigheten ska börja verka.

Kunskapslyftskommittén förslår att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till det specialpedagogiska stöd som den nya stödorganisationen kan erbjuda liksom frågan om hur folkhögskolan kan bidra med sina specialpedagogiska kunskaper och erfarenheter bör utredas i särskild ordning. I uppdraget bör även ligga att utreda förutsättningarna för att ge någon eller några folkhögskolor i uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för den samlade vuxenutbildningen inom ramen för den nationella stödorganisationen.

Stöd till övriga huvudmän inom vuxenutbildningen

Förutom den kommunala utbildningen för vuxna och folkhögskolan bedrivs vuxenutbildning inom utbildningsformerna kvalificerad yrkesutbildning, arbetsmarknadsutbildning, privat anordnad utbildning, högskolan och utbildning i studieförbundens regi. Kunskapslyftskommittén anser att det är viktigt att samtliga huvudmän inom vuxenutbildningens olika utbildningsformer ges möjlighet utnyttja den kompetens som den nya specialpedagogiska stödorganisationen kommer att besitta. Kommittén anser vidare att huvudmän inom vuxenutbildningens olika utbildningsformer bör ges möjlighet att vid behov upphandla specialpedagogiska tjänster från den nya stödorganisationen.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen bör ge Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor (dir. 2000:09) i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur myndighetens instruktion och övrigt regelverk bör utformas för att huvudmän inom utbildningsformerna kvalificerad yrkesutbildning, arbetsmarknadsutbildning, privat anordnad utbildning, högskolan och studiecirkelverksamhet ska ges möjlighet att upphandla specialpedagogiska tjänster.

Finansiering

Omstruktureringen av det specialpedagogiska stödet till barn- och ungdomsskolan sker inom befintliga ekonomiska ramar. Uppskattningen av kostnaderna för Kunskapslyftskommitténs förslag tar sin utgångspunkt i detta.

Det huvudsakliga arbetet med att erbjuda skolhuvudmännen inom barn- och ungdomsskolan stöd i specialpedagogiska frågor genomförs av SIH:s konsulentorganisation. Enligt SIH:s årsredovisning för budgetåret 1998 uppgick de totala kostnaderna för specialpedagogisk rådgivning och stöd genom SIH:s konsulenter till 80,4 miljoner kronor under budgetåret 1999 (SIH, 2000). Insatserna till barn- och ungdomsskolan kostade 52 miljoner kronor. Resterande kostnader fördelade sig mellan insatser i förskolan (14,2 miljoner kronor), insatser för vuxna dövblinda (7,7 miljoner kronor), upphandlade tjänster av landstingens pedagogiska hörselvård (3,4 miljoner kronor) och upphandlade tjänster av yrkesvalslärare i specialskolan (3,1 miljoner kronor).

Läsåret 1998/99 deltog totalt 1 331 000 elever i grundskolan och gymnasieskolan (inklusive särskolan). Under samma period deltog 221 000 helårsstuderande i den kommunala utbildningen för vuxna (Skolverket, 1999c; Skolverket, 2000a). I relativa tal motsvarade volymen på den kommunala utbildningen för vuxna 17 procent av barn- och ungdomsskolan under läsåret 1998/99.

En uppskattning – baserad på vuxenutbildningens omfattning av det totala offentliga skolväsendet 1998 – ger att de resurser som krävs för att den nya stödorganisationen ska ges reella möjligheter att ge specialpedagogiskt stöd till den kommunala utbildningen för vuxna motsvarar 8,6 miljoner kronor. Hänsyn bör dock tas till att den nuvarande konsulentorganisationen endast vänder sig till vissa grupper av elever med funktionshinder och att den nya stödorganisationen kommer att få ett bredare uppdrag. Hänsyn bör dock även tas till att att volymen på vuxenutbildningen sannolikt kommer att minska efter det att det femåriga Kunskapslyftsprojektet avslutats. En mer rimlig uppskattning av de

resurser som krävs för att den nya stödorganisationen ska kunna erbjuda specialpedagogiskt stöd till kommunerna i egenskaper av huvudmän för vuxenutbildningen är enligt kommitténs bedömning 10 miljoner kronor.

Kunskapslyftskommittén föreslår att den nya specialpedagogiska stödorganisationen tillförs ytterligare ekonomiska resurser för att täcka det behov som finns av specialpedagogisk kompetens inom det offentliga skolväsendet för vuxna.

Inom barn- och ungdomsskolan finansieras det specialpedagogiska stödet till kommunala huvudmän via statsbidrag. En sådan lösning är motiverad även för stödet till den kommunala utbildningen för vuxna. De förslag Kunskapslyftskommittén för fram för att ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes får enligt kommitténs direktiv inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kostnaderna för att skapa ett fungerande stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor inom den kommunala utbildningen för vuxna bör finansieras genom en omfördelning av de medel som avsätts för att finansiera genomförandet av vuxenutbildning inom ramen för den statliga satsningen på kommunal utbildning för vuxna.

13 .4 .5 Utbildningstolk

En förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i vuxenutbildningen är att de får tillgång till tolk. Genom riksdagens ställningstagande till 1981-års budgetproposition fick teckenspråket officiell status.

Kunskapslyftskommittén har i uppdrag att lägga förslag på vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kommitténs kartläggningsarbete har visat att studerande som behöver utbildningstolk har betydande svårigheter att få tolkinsatserna finansie rade. Den grundläggande orsaken är att utbildningstolkning är förknippat med stora kostnader för utbildningsanordnaren.

Det nuvarande systemet för att finansiera utbildningstolkning inom vuxenutbildningen innebär i regel att finansieringsansvaret ligger på

utbildningsanordnaren. Eftersom detta ansvar inte är tydligt reglerat i lag har utbildningsanordnaren ingen skyldighet att erbjuda utbildningstolkning. Detta resulterar ofta i att utbildningsanordnaren av ekonomiska skäl avstår från att erbjuda den studerande utbildningstolkning.

En av grundprinciperna i den offentliga handikappolitiken är ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär förenklat att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, även personer med funktionshinder. På en övergripande nivå betyder detta att de medel som avsätts för vuxenutbildning även ska täcka kostnader för studerande med funktionshinder. På lokal nivå, dvs. hos den enskilde utbildningsanordnaren, innebär principen att om verksamheten behöver anpassas i något avseende för att bli tillgänglig, ska den aktuella anpassningsåtgärden vidtas och finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Kunskapslyftskommitténs inställning är att ansvars- och finansieringsprincipen, så långt det är möjligt, bör gälla även inom vuxenutbildningen.

Ansvars- och finansieringsprincipen har inget stöd i lag när det gäller utbildningstolkning. Konstruktionen där utbildningsanordnaren har ett allmänt och opreciserat ansvar för att utbildningen görs tillgänglig för alla innebär att den studerande ges en svag ställning gentemot utbildningsanordnaren. Väljer utbildningsanordnaren att inte finansiera utbildningstolkning innebär detta i praktiken att ett deltagande i utbildningen inte är möjlig för den som behöver utbildningstolkning.

I princip finns två sätt att stärka den studerandes ställning. Det kan dels ske genom införande av en rättighets- och/eller skyldighetslagstiftning dels genom att utbildningsanordnaren ges möjlighet att ansöka om särskilda medel för att täcka kostnaderna för utbildningstolkning.

Oavsett metod för att öka möjligheten att studera med stöd av utbildningstolkning kommer kostnaderna för tolk att öka när dessa möjligheter utnyttjas. Om en skyldighet att erbjuda utbildningstolkning för kommunerna införs måste den också följas av en ökad ekonomisk ersättning från staten. Detta regleras i den s.k. finansieringsprincipen som innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter, utan att de samtidigt ges möjligheter att finansiera dessa på annat sätt än genom höjda skatter. Alla ekonomiska regleringar till följd av principens tillämpning bör göras genom att statsbidragsramen minskas eller ökas. Finansieringsprincipen innebär också att statsbidragen bör minska om kommunerna fråntas skyldigheter eller om de till följd av regelförändringar får möjlighet att bedriva en mer kostnadseffektiv verksamhet (prop. 1998/99:105).

Statens ansvar

Staten har det övergripande ansvaret för att teckenspråkstalande ges samma möjligheter som andra att delta i vuxenutbildning. Enligt Skollagen har alla rätt till utbildning på grundläggande nivå inom den kommunala vuxenutbildningen. Staten kan därigenom sägas ha ett särskilt ansvar för att säkerställa tillgången till utbildningstolkning så att rätten till utbildning görs utkrävbar. Kunskapslyftskommittén lämnar i detta betänkande ett förslag om att rätten till grundläggande utbildning ska utvidgas till att även gälla gymnasial utbildning. Detta vidgar ramen för statens särskilda åtagande att säkerställa tillgången på utbildningstolkning.

I nuläget är det således endast inom den kommunal vuxenutbildningen på grundläggande nivå som vuxna kan sägas ha möjlighet att kräva att få delta i utbildning. Deltagande i annan offentligt finansierad vuxenutbildning avgörs av i vilken utsträckning storleken på de medel som avsätts för utbildningen motsvarar befolkningens efterfrågan på utbildningen. Statens ansvar kan här sägas bestå i att säkerställa att människor med funktionshinder har samma möjligheter som andra att ta en utbildningsplats i anspråk. Ytterst handlar det om att via regler, finansieringsformer och främjande av utbildningens kvalitet verka för att ingen diskrimineras på grund av en funktionsnedsättning.

Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv är statens ansvar tydligt för att den offentligt finansierade utbildningen, dvs. kommunal vuxenutbildning, utbildning finansierad av folkbildningsanslaget, arbetsmarknadsutbildning, KY och högskoleutbildning, är tillgänglig för alla och att ingen utestängs från utbildningen på grund av ett funktionshinder.

Statens ansvar för att finansiera utbildningstolkning i samband med privat finansierad utbildning är svagare jämfört med den offentligt finansierade vuxenutbildningen. Den offentligt finansierade vuxenutbildningen är väl utbyggd i Sverige. Vuxenutbildningen är målstyrd vilket ger förutsättningar för en stor flexibilitet när det gäller utbildningsutbud. Utbudet ska motsvara den efterfrågan som vuxna och arbetslivet har. I detta ligger ett krav på en kontinuerlig förnyelse av utbildningsutbudet. De förslag som kommittén för fram på en framtida struktur på den offentligt finansierade vuxenutbildningen förväntas bidra ytterligare till detta.

Privata utbildningsanordnare utgör ett värdefullt komplement till den offentligt finansierade utbildningen. De som bedöms som särskilt värdefulla kan erhålla ekonomiskt stöd och kan därmed i viss utsträckning jämställas med övrig offentligt finansierad vuxenutbildning. Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv är det därmed motiverat att staten säkerställer tillgången till utbildningstolkning inom vissa av de s.k. kompletterande skolorna.

Kunskapslyftskommittén föreslår att staten bör finansiera de kostnader som uppstår för att genomföra utbildningstolkning inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen.

13 .4 .6 Utgångspunkter för ett nytt system för finansiering av utbildningstolkning

Kunskapslyftskommittén anser att möjligheten att erhålla utbildningstolkning bör öka. Ett statligt initiativ för att stärka den studerandes ställning bör inriktas mot att åstadkomma ett system där människor som behöver utbildningstolkning har samma möjligheter att studera oavsett var man bor och oavsett vilken offentligt finansierad vuxenutbildningsform man väljer att studera inom. Tillgången på utbildningstolk bör inte styra valet av utbildningsanordnare. Dessa argument talar för att ansvaret för att finansiera utbildningstolk bör samlas centralt hos en huvudman.

Alternativet är att införa särskilda regler och särskilda anslag för respektive utbildningsform vilket sannolikt innebär mer administration och sämre kostnadskontroll. Ur den studerandes synpunkt är det en fördel med ett enhetligt finansieringssystem. De oklarheter som finns inom vuxenutbildningen idag och den process som det innebär att övertyga utbildningsanordnaren om att finansiera kostnader för utbildningstolkning avskräcker sannolikt många från att börja studera. Oklara regler riskerar dessutom att fördröja utbildningsstarten.

Ett samlat anslag har den fördelen jämfört med flera mindre anslag att efterfrågan på utbildningstolk fördelas jämnare mellan olika budgetår. En temporär efterfrågeökning inom en utbildningsform kan utjämnas genom en efterfrågeminskning inom en annan utbildningsform. Den totala kostnaden blir relativt sett mer stabil. Detta har fördelen att förväntade kostnader blir lättare att beräkna vilket minskar risken för att anslaget inte täcker de kostnader som uppstår under budgetåret.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk i samband med vuxenutbildning finansieras via ett samlat anslag hos en huvudman.

Barn- och ungdomsskolan bedrivs inom utbildningsformer som är organiserade för att kunna ge elever med kommunikationshandikapp en god utbildningsmiljö. Staten tar ett omfattande ekonomiskt ansvar för att stödja denna verksamhet. Mot bakgrund av detta anser Kunskaps-

lyftskommittén att det inte finns några starka skäl för att de utbildningsformer som ligger inom barn- och ungdomsskolan bör omfattas av det föreslagna samlade statliga finansieringsansvaret för utbildningstolk.

Finansiering

Den föreslagna satsningen på utbildningstolk ska ses som en insats för att öka kvaliteten i vuxenutbildningen. I kommitténs direktiv för uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder anges att de förslag kommittén lämnar inte får leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna (dir. 1997:104). Finansieringen av en utbyggd tolktjänst bör ske via de medel som i nuläget – direkt eller indirekt – finns avsatta för utbildningstolkning. Kunskapslyftskommitténs förslag kan förväntas leda till ett ökat utnyttjande av utbildningstolk vilket le der till ökade kostnader för utbildningstolkning. I enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen bör detta ökade utnyttjande finansie ras genom en omfördelning av de medel som det offentliga idag avsätter för vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de ökade kostnaderna för utbildningstolk bör finansieras via en omfördelning av de medel som satsas på vuxenutbildningen.

Utbildningstolkning inom vuxenutbildningens olika former

Kunskapslyftskommitténs förslag om att ett enhetligt finansieringssystem bör skapas för att finansiera utbildningstolkning inom vuxenutbildningens olika former innebär en stor reform för teckenspråkstalandes vuxenlärande. Kunskapslyftskommittén ser detta som en utbildningspolitisk reform och inte en socialpolitisk- eller handikappolitisk reform. Ett samlat ansvar för finansiering av utbildningstolkning kräver en tydlig avgränsning. Denna avgränsning bör ske utifrån utbildningspolitiska överväganden. I det följande redovisas Kunskapslyftskommittén överväganden och förslag för hur ett samlat ansvar för att erbjuda utbildningstolkning bör förhålla sig till vuxenutbildningens olika former. Beräkningar redovisas av hur stor efterfrågan på utbildningstolkning kan komma att bli som en följd av kommitténs förslag, vilka kostnader detta kan förväntas leda till och omfattningen av de medel som tidigare avsatts till tolkkostnader.

Att beräkna behovet och efterfrågan av vuxenutbildning hos studerande med behov av utbildningstolk i vuxenutbildningen är vanskligt. I brist på uppgifter om hur många som idag deltar i utbildningen via utbildningstolk är vi hänvisade till att göra beräkningar baserade på andelen döva och hörselskadade av befolkningen som utnyttjar vardagstolkning och befolkningens deltagande i vuxenutbildningens olika utbildningsformer.

Kommunal vuxenutbildning

Handikapputredningen beräknade 1991 att ca 10 000 vuxna personer har behov av tolk. I den uppföljning som Socialstyrelsen gjorde av handikappreformen avseende tolktjänstverksamheten 1998 beräknades antalet tolkanvändare uppgå till 6 700 (Socialstyrelsen, 2000). Andelen tolkanvändare uppgår därmed till knappt 0,8 promille av befolkningen. Landstingen uppskattade dock i en enkät som Socialstyrelsen sammanställde att antalet presumtiva tolkanvändare uppgick till ungefär 12 000 1996 (Socialstyrelsen, 1997a). Man kan utgå från att det är den grupp som utnyttjar landstingets vardagstolkning som i huvudsak också efterfrågar tolktjänster i utbildningssammanhang. Det faktum att många av dem som är berättigade till tolktjänst inte utnyttjar detta idag talar dock för att antalet tolkanvändare kan komma att öka i framtiden. De beräkningar som redovisas nedan utgår från antalet aktiva tolkanvändare i nuläget.

Kommunal vuxenutbildning vänder sig framförallt till personer i åldrarna 20–65 år. Socialstyrelsens rapport från 2000 visar att av det totala antalet tolkanvändare tillhörde ca 66 procent detta åldersintervall 1998. Detta innebär att målgruppen för utbildningstolkning kan uppskattas till 4 400 personer.

För att kunna uttala sig om hur stor del av dessa som kan komma att delta i den kommunala vuxenutbildningen bör man göra en uppskattning av den framtida utbildningsvolymen. Kunskapslyftskommitténs bedömning och förslag av den framtida volymen på den kommunala utbildningen för vuxna innebär en omfattning på 137 000 heltidsstuderande. Utgår man från att människor med teckenspråket som första språk i framtiden kommer att delta i den kommunala vuxenutbildningen i samma utsträckning som befolkningen i övrigt kan antalet heltidsstuderande beräknas till ungefär 11014.

Den genomsnittliga studieaktiviteten låg på 68 procent i komvux 1996 (Skolverket, 1997c). Detta innebär att antalet studerande kan uppskattas till 160 studerande. En jämfört med andra grupper stor andel av

14 137 000*0,0008= 110

efterfrågan på vuxenutbildning täcks dock av folkhögskolan. För den som under en kortare period med hjälp av koncentrerade studier vill bygga på sin grundläggande utbildning kommer ett deltagande i teckenspråkig miljö fortfarande att ses som ett attraktivt alternativ trots en ökad tillgång till utbildningstolk. Detta talar för att efterfrågan är lägre än den uppskattade efterfrågan på 110 heltidsstuderande.

Det faktum att människor med funktionshinder som grupp räknat har en kortare utbildningsbakgrund än befolkningen i övrigt talar för att efterfrågan på utbildning på vuxenutbildning kan komma att ligga på en något högre nivå än hos befolkningen i övrigt. Sysselsättningsgraden hos människor med en funktionsnedsättning är markant lägre än sysselsättningsgraden för befolkningen som helhet. För gruppen döva gäller dock det omvända, dvs. sysselsättningsgraden ligger något högre än hos befolkningen som helhet (SCB, 1997). Detta talar för att efterfrågan på vuxenutbildning i detta avseende kan vara något lägre än befolkningen i övrigt. De skillnader som föreligger mellan befolkningen som helhet och dövas sysselsättningsgrad och utbildningsbakgrund när det gäller efterfrågan på vuxenutbildning är svåra att uppskatta. Det faktum att det rör sig om en så pass liten grupp av människor innebär att de reella effekterna på efterfrågan på vuxenutbildning torde vara små. Kunskapslyftskommittén har därför valt att bortse från utbildningsbakgrund och sysselsättning vid beräkningen av efterfrågan på utbildningstolk.

I Socialstyrelsens rapport från 2000 beräknas den genomsnittliga kostnaden per uppdragstimme till 562 kronor under 1998. Detta inkluderar kostnaden för tolkuppdraget och för restiden. I genomsnitt utgjorde restiden drygt 30 procent av den totala uppdragstiden.

En helårsplats i kommunal vuxenutbildning brukar uppskattas till 540 undervisningstimmar vilket ger en uppskattad kostnad per helårsstuderande på 303 000 kronor.

Ovan har utbildningsvolymen uppskattats till 110 heltisstuderande och 160 studerande totalt. Hänsyn bör dock tas till att teckenspråkstalande är kraftigt överrepresenterade inom folkhögskolan vilket torde minska efterfrågan på kommunal vuxenutbildning. Som stöd för detta antagande kan nämnas att Västanviks folkhögskola normalt bedriver utbildning i teckenspråkig miljö för motsvarande 70 heltidsstuderande per läsår. Därutöver deltar ytterligare studerande med stöd av utbildningstolk på andra folkhögskolor. Totalt uppgår antalet helårsstuderande på folkhögskolan till ca 25 000. Utgår man från att andelen tolkanvändare i befolkningen skulle det motsvara ungefär 20 deltagare på folkhögskolan totalt. En slutsats som kan dras av detta är att en relativt stor del av den uppskattade målgruppen för utbildningstolk inom den

kommunala utbildningen för vuxna idag väljer att studera inom folkhögskolan.

Om man antar att motsvarande 40 heltidsstuderande av den uppskattade målgruppen om 110 heltidsstuderande även fortsättningsvis kommer att välja studier i teckenspråkig miljö på Västanviks folkhögskola och på annan folkhögskola kvarstår 70 helårsstuderande i den kommunala utbildningen för vuxna med stöd av utbildningstolk. Kostnaden för detta kan uppskattas till 21 miljoner kronor15. Till denna kostnad kommer även kostnaden för tolkarnas resor till och från utbildningslokalen. Denna kostnad kan uppskattas med utgångspunkt i att restiden står för 33 procent av den samlade uppdragstiden för vardagstolkningen. Restiden för utbildningstolkning kan dock antas utgöra en något mindre andel av uppdragstiden som en följd av längre tolkinsatser. Antas restiden ligga på 25 av uppdragstiden innebär detta en ökad beräknad kostnad på 7 miljoner kronor, dvs en ökning med 33 procent. Totalt summerar den uppskattade kostnaden därmed till 28 miljoner kronor vilket motsvarar ca 400 000 kronor per helårsstudieplats.

I samband med kommunaliseringen av skolan och den kommunala vuxenutbildningen fördes de medel som låg under ”Bidraget till vissa handikappåtgärder m.m.” över till det kommunala sektorsbidraget. Detta bör tolkas som att kommunkollektivet fick ett ökat åtagande för att finansiera utbildningstolkning samt att kommunerna erhöll ekonomisk kompensation för detta från staten.

Under budgetåret 1990/91 uppgick det särskilda bidraget till 10 miljoner kronor. I 1999-års penningvärde motsvarar detta 12 miljoner kronor. Medlen fördelades ut till länsskolnämnderna där respektive skolstyrelse kunde ansöka om kostnadsersättning för olika insatser som underlättar studier för studerande med funktionshinder.

15 303 000*70)=21 000 000

Finansiering

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att kommunkollektivet kan anses fråntas finansieringsansvaret för utbildningstolkning. Det generella statsbidraget till kommunerna bör därför minska i motsvarande omfattning. Kommitténs förslag innebär samtidigt en ambitionshöjning och en förväntad efterfrågeökning varför staten bör anslå extra medel till utbildningstolkning. Kunskapslyftskommittén föreslår att denna efterfrågeökning finansieras genom en motsvarande minskning av de medel som avsätts för att finansiera genomförandet av vuxenutbildning inom ramen för den statliga satsningen på kommunal vuxenutbildning.

Utbildning på entreprenad

Cirka 20 procent av den kommunala vuxenutbildningen utförs på entreprenad av privata utbildningsanordnare. I Kunskapslyftskommitténs förra betänkande framgick att det ibland uppstår oklarheter när det gäller entreprenörens ansvar för att finansiera särskilda insatser för studerande med funktionshinder. Detta kan framförallt hänföras till oklarheter i de avtal som kommun och utbildningsanordnare sluter.

Utbildning som den studerande får tillgodoräkna sig som kommunal vuxenutbildning enligt Skollagen och tillhörande förordningar är i formell mening kommunal vuxenutbildning. Det har i detta avseende ingen betydelse om utbildningen utförs på entreprenad. Det är Kunskapslyftskommitténs bestämda uppfattning att kommuner inte kan undandra sig ansvar för den utbildning man ansvarar för enligt Skollagen genom att lägga ut utbildning på entreprenad. Möjligheten att få del av utbildningstolkning bör därför vara den samma oavsett om den som deltar i kommunal vuxenutbildning gör detta inom ramen för utbildning anordnad i kommunal regi eller i privat regi.

Högskolan

Stockholms universitet som samordnar finansieringen av särskilda stödinsatser för studenter och forskarstuderande inom högskolan redovisar att 57 studerande utnyttjade utbildningstolkning under budgetåret 1998 till en sammanlagd kostnad på 17,5 miljoner kronor. Det motsvarar drygt

300 000 kronor per studerande. Antalet studerande har ökat under senare år och kan förväntas öka något under kommande år (Stockholms universitet, 1999).

Finansiering

Kunskapslyftskommitténs bedömer inte att kostnaderna för utbildningstolkning inom högskolan kommer att öka som en följd av att ansvaret för att finansiera tolkinsatserna flyttas.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de medel som för närvarande används för att finansiera utbildningstolkning inom högskolan förs över till ett samlat anslag för finansiering av kostnader för finansie ring av utbildningstolkning inom vuxenutbildningen.

Någon särskild finansiering av utbildningstolk inom högskolan kommer inte att krävas som en följd av Kunskapslyftskommitténs förslag.

Folkhögskolan

Sisus finansierar utbildningstolk inom folkhögskolornas långa och korta kurser samt inom anpassningskurserna. Under höst- och vårterminen 1998 utbetalades sammanlagt knappt 2 miljoner kronor för att täcka kostnader för utbildningstolk för deltagare på anpassningskurser. Under samma period utgick knappt 3 miljoner kronor från Sisus Tilläggsbidrag och Folkbildningsrådets förstärkningsbidrag som ersättning för folkhögskolornas övriga tolkkostnader. (Sisus, 1999)

Finansiering

Kunskapslyftskommitténs bedömer att kostnaderna för utbildningstolkning inom folkhögskolan på sikt kan komma att minska som en följd av att fler väljer att studera inom den kommunala vuxenutbildningen i hemkommunen. Eftersom Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att kostnaderna finansieras via ett samlat anslag får detta inga stora kostnadsmässiga konsekvenser.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de medel som för närvarande används för att finansiera utbildningstolkning inom folkhögskolan förs över till ett samlat anslag för finansiering av kostnader för finansiering av utbildningstolkning inom vuxenutbildningen.

Någon särskild finansiering av kostnaderna för utbildningstolk inom folkhögskolan kommer inte att krävas som en följd av Kunskapslyftskommitténs förslag.

Studieförbunden

Under 1998 genomfördes 332 000 studiecirklar med 2 817 000 deltagare. Det sammanlagda antalet studietimmar uppgick till 12 471 000. Det innebär att varje cirkeldeltagare i genomsnitt deltog i drygt 4 studietimmar inom ramen för varje cirkel. Förutom studiecirkelverksamhet anordnade studieförbunden även verksamhet inom ramen för s.k. kulturprogram och övrig folkbildningsverksamhet. Antalet deltagare i studieförbundens verksamhet redovisas i tabell 13.13 uppdelad per verksamhetsform (Folkbildningsrådet, 1999e).

Tabell 13.13 Deltagare i studieförbundens verksamhet

Verksamhetsform Antal deltagare Studietimmar i

genomsnitt

Studiecirklar

2 817 000

4,4

Studiecirklar för handikappade

242 000

Kulturprogram 16 280 500 Övrig folkbildningsverksamhet 503 400

1,3

Källa: Folkbildningsrådet, 1999, Årsredovisning för 1998.

I samband med att 1994-års handikappreform utvidgades begreppet vardagstolkning till att även avse vissa grundläggande tolktjänster i arbetslivet, för fritidsaktiviteter och för rekreation. Att delta i studie förbundens verksamhet är en av de mest förekommande fritidsaktiviteterna i landet. Landstinget kan alltså sägas ha ett ansvar för att erbjuda tolk till deltagare i studieförbundens verksamhet. Landstingets ansvar är dock inte obegränsat. Längre sammanhållna studier inom ramen för studieförbundens cirkelverksamhet kan t.ex. inte anses vara en fritidsaktivitet. Att delta i kulturverksamhet arrangerad av studieförbunden

bör däremot tveklöst falla under det som avses med landstingets ansvar för vardagstolkning vid fritids-, rekreations- och föreningsverksamhet.

En avgränsning av vilka delar av studieförbundens verksamhet som bör omfattas av rätten till utbildningstolkning är nödvändig. Syftet med den av Kunskapslyftskommittén föreslagna utbildningstolkningen är att ge vuxna möjlighet att delta i vuxenutbildning oavsett vuxenutbildningsform. Den av Kunskapslyftskommittén föreslagna reformen är främst en utbildningspolitisk reform varför endast studieförbundens cirkelverksamhet bör omfattas av möjligheten till utbildningstolk.

Det faktum att det genomsnittliga antalet studietimmar uppgår till 4 per studiecirkeldeltagare innebär att en stor del av efterfrågan på tolk kan anses täckas av landstingens ansvar att erbjuda vardagstolkning. Kunskapslyftskommitténs förslag till en utvidgad möjlighet att erhålla utbildningstolkning bör därmed framförallt komma dem till del som under en längre sammanhållen tid deltar i studiecirkelverksamhet där omfattningen kan anses överstiga det som faller inom landstingets ansvar för vardagstolkning. Den uppföljning som görs av landstingets vardagstolkning medger inte någon summering av i vilken utsträckning vardagstolkning utnyttjas i samband med studieförbundens verksamhet. Det är därför svårt att uppskatta i vilken utsträckning landstingen finansierar vardagstolkning i samband med deltagande i studieförbundens verksamhet.

I de fall där deltagande i en eller flera studiecirklar bedöms ligga vid sidan av det som kan anses utgöra landstingets ansvar för att erbjuda vardagstolkning i samband med fritidsverksamhet m.m. kan det idag vara svårt att få tillgång till tolk eftersom endast ett fåtal av studie förbunden avsätter medel som gör det möjligt för lokalföreningarna att finansiera längre tolkinsatser. Detta talar för att tolk i samband med deltagande i studiecirkel bör finansieras centralt.

Att endast lägga ansvaret för att finansiera de tolkkostnader som idag inte täcks av landstingens ansvar för vardagstolkning under det samlade anslaget för utbildningstolkning skulle innebära att det skulle etableras två system för att finansiera tolkinsatser i samband med deltagande i studiecirklar. Detta skulle i sin tur ställa krav på en definition av vad som kan anses vara vardagstolkning respektive utbildningstolkning inom cirkelverksamheten. Kunskapslyftskommittén har svårt att se att det går att sätta fungerande gränser mellan två sådana finansieringssystem. Finansiering av tolk inom studiecirkelverksamheten bör därför ske på ett och samma sätt oavsett inriktning och intensitet i deltagandet.

Finansiering

Efterfrågan på tolk i samband med studiecirkelverksamhet kan uppskattas med utgångspunkt i antalet studietimmar och andelen av befolkningen som utnyttjar vardagstolkning. Det ovan redovisade studie cirkeldeltagandet och det faktum att 0,8 promille av befolkningen utnyttjar landstingets vardagstolkning innebär att efterfrågan på utbildningstolkning kan uppskattas till 10 000 studietimmar eller 2 250 deltagare. Kostnaden för denna uppskattade efterfrågan kan beräknas till 5,6 miljoner kronor eller 7,5 miljoner kronor16 om tillägg görs för restidskostnader. I praktiken är dock efterfrågan lägre eftersom många teckenspråkstalande idag deltar i cirklar anordnade på teckenspråk.

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att deltagare i studiecirkelverksamhet ges möjlighet att få tillgång till en centralt finansierad utbildningstolk. Kunskapslyftskommittén anser att de kostnader som uppstår som en följd av detta bör finansieras dels via en överföring av medel från statsbidraget till landstingens tolktjänst dels via en överföring av medel från folkbildningsanslaget.

Dagens struktur för den statliga finansiering av studieförbundens verksamhet skapades i samband med nedläggningen av Skolöverstyrelsen och Folkbildningsrådets bildande. SÖ fördelade under sitt sista budgetår (1990/91) ett statsbidrag om 1166 633 000 kronor till studie förbunden. Av dessa medel var 22 426 000 kronor öronmärkta för ett bidrag till ”studieförbundens verksamhet för handikappade”. I 1998-års penningvärde motsvaras detta av ett anslag om 28 miljoner kronor. Uttryckt i andelar motsvarade detta 2 procent av de samlade anslagen till studieförbundens verksamhet. (Utbildningsdepartementet, 1990)

En viktig skillnad jämfört med det tidigare statsbidragssystemet och Folkbildningsrådets nuvarande fördelningssystem är att förbunden i det tidigare systemet kunde ansöka om bidrag för kostnader för tolk för döva, dövblinda, hörselskadade och talskadade från Skolöverstyrelsen (SFS 1981:518).

Under 1998 fördelade Folkbildningsrådet ca 30 miljoner kronor som deltagarersättning för verksamhet riktat till deltagare med funktionshinder. Det motsvarar 3 procent av de samlade statsbidraget till studie förbunden. Denna andel kan jämföras med den andra halvan av folkbildningsanslaget som riktas till folkhögskolorna där Folkbildningsrådet avsätter 10 procent av de samlade medlen för särskilda kostnader för deltagare med funktionshinder.

16 (562*10 000)*1,33=7 500 000

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär att landstingskollektivet kan anses fråntas finansieringsansvar för delar av vardagstolkningen.

Statsbidraget för tolktjänst till som Socialstyrelsen fördelar till landstingen bör därför minska i motsvarande omfattning. Medlen bör föras över till ett samlat anslag för finansiering av kostnader för utbildningstolkning inom vuxenutbildningen.

Kommitténs förslag innebär även att Folkbildningsrådet och studieförbunden kan anses fråntas ansvaret för att finansiera tolkinsatser. Ansvaret för att finansiera tolkkostnader kan bl.a. härledas till övertagande av de särskilda medel som SÖ fördelade till kostnader för tolk för döva, dövblinda, hörselskadade och talskadade. I Kunskapslyftskommittén förslag ligger en ambitionshöjning, jämfört med budgetåret 1990/91, vad avser möjligheten att delta i studiecirkelverksamhet för dem i behov av utbildningstolkning. Kunskapslyftskommittén anser att denna ambitionshöjning bör finansieras genom en överföring av medel från folkbildningsanslaget.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de medel tidigare avsatts att finansiera utbildningstolkning inom studieförbundens cirkelverksamhet förs över till ett samlat anslag för finansiering av kostnader för utbildningstolkning inom vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att den ambitionshöjning, vad avser möjligheten att erhålla utbildningstolkning i samband med deltagande i studiecirkelverksamhet, som Kunskapslyftskommitténs förslag innebär finansieras genom en överföring av medel från folkbildningsanslaget.

Privata utbildningsanordnare

På samma sätt som det finns regler för i vilken utsträckning det offentliga bör finansiera utbildning i privat regi är det nödvändigt med en avgränsning av vilka utbildningar i privat regi som kan komma ifråga för statlig finansiering när det gäller utbildningstolkning. Kunskapslyftskommittén anser det naturligt att reglerna för när det offentliga bör finansiera utbildningstolkning inom utbildningar som bedrivs i privat regi överensstämmer med de regler som anger i vilken utsträckning det offentliga bör finansiera genomförandet av utbildning i privat regi.

Det finns en mängd privata utbildningsanordnare vid sidan av de offentliga utbildningsanordnarna. De flesta vänder sig till företag, myndigheter och andra organisationer medan en mindre andel vänder sig

direkt till privatpersoner. Av de senare finns en grupp anordnare som bedriver utbildning med statligt stöd och som bedömts utgöra ”ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan”. I lagstiftningen benämns dessa som kompletterande skolor. Utbildningar vid de kompletterande skolorna får under vissa förutsättningar ställas under statlig tillsyn vilket är förenat med momsbefrielse. Med tillsynen följer som regel en rätt till studiestöd för eleverna på utbildningen. Bedöms en utbildning som särskilt värdefull från nationell synpunkt kan statsbidrag lämnas för utbildningen.

En kompletterande skola har möjlighet att ta ut elevavgifter. Det krävs dock att kostnaderna kan anses skäliga med hänsyn till de kostnader skolan har samt att kostnaderna kan anses rimliga för verksamheten. År 1996 stod drygt 50 kompletterande skolor under statlig tillsyn. Samtliga skolor hade rätt till studiestöd och 34 av dem erhöll statsbidrag (prop. 1998/99:110).

För att få stå under statlig tillsyn krävs att utbildningen anses vara värdefull från nationell synpunkt, att den omfattar minst 16 veckors effektiv undervisning och att skolan följer vissa angivna bestämmelser i Förordning (1996:1206) om fristående skolor.

För att statsbidrag ska medges krävs att utbildningen omfattar minst 32 veckors heltidsstudier och att skolan följer närmare angivna bestämmelser i Förordning (1996:1206) om fristående skolor. Statsbidrag till en kompletterande skola beräknas per årselevplats och bidragsår som fastställs för varje utbildning.

Regelverket som styr statens stöd till kompletterande skolor kommer att ändras. Som en följd av att riksdagen antog regeringens proposition 1998/99:110 kommer begreppet ”kompletterande skolor” att ersättas med begreppet ”kompletterande utbildningar”. Orsaken till detta är att den nuvarande lagstiftningen talar om kompletterande skolor medan det i praktiken har varit olika utbildningar vid de kompletterande skolorna som erhållit statligt stöd i någon form.

En effekt av riksdagens beslut är att det statliga stödet till de kompletterande utbildningarna kommer att indelas i tre olika nivåer. De tre nivåerna är

  • utbildningar som ställs under statlig tillsyn och som därigenom erhåller momsbefrielse,
  • utbildningar som bedöms som från nationell synpunkt värdefulla och som därigenom även berättigar till studiestöd samt
  • utbildningar som bedöms som från nationell synpunkt särskilt värdefulla och som därigenom även kan erhålla statsbidrag.

Regeringen anger att Förordning (1996:1206) om fristående skolor kommer att ändras som en följd av förslagen i propositionen. Nedan redovisas regeringens principiella utgångspunkter för det statliga stödet till kompletterande utbildningar.

Statlig tillsyn

Regeringen anser att utbildningar ska uppfylla vissa kriterier beträffande kvalitet och organisation för att kunna ställas under statlig tillsyn. Speciella krav ställs på huvudmannaskap, organisation och lärarkompetens. Vad avser utbildningens genomförande ställs vissa krav på omfattning, inriktning och kvalitet. Gemensamt för alla utbildningar ska vara att de bör vila på vetenskaplig grund eller på beprövad erfarenhet.

Från nationell synpunkt värdefulla utbildningar

En utbildning ska, utifrån en samlad bedömning, kunna anses vara nationellt värdefull, om den uppfyller flertalet av nedanstående kriterier. Dvs. att utbildningen

  • ökar tillgången på värdefull yrkesskicklighet inom ett yrke, som det finns ett nationellt behov av men som det inte finns tillräcklig utbildning för,
  • kan påvisa att den leder till arbete, utvecklar erforderlig kompetens i befintligt arbete eller förbereder för högskolestudier eller andra typer av eftergymnasiala studier,
  • har etablerade kontakter med det omgivande samhället,
  • har en från samhällssynpunkt lämplig regional lokalisering samt
  • eftersträvar en jämn könsfördelning.

Från nationell synpunkt särskilt värdefulla utbildningar

En utbildning kan anses vara särskilt värdefull från nationell synpunkt, om den har en tydlig särprägel och är unik och därigenom uppfyller flertalet av följande kriterier. Dvs. att utbildningen

  • ger en särskilt kvalificerad kompetens inom ett yrkesområde,
  • finns inom smala yrkesområden eller leder fram till udda yrken,
  • bidrar till att bevara traditionell yrkeskunskap som annars skulle gå förlorad,
  • bidrar till att bevara för vårt kulturarv viktig kunskap samt
  • bidrar till att utveckla ny kunskap inom ett framtidsyrke.

Möjligheten att anordna utbildning i privat regi kommer som en följd av den svenska näringsfriheten. Tillgång till tolk under utbildningen kan i detta avseende jämföras med annan verksamhet som bedrivs i privat regi. Kunskapslyftskommittén anser inte att privat anordnad utbildning generellt sett kan sägas ha en särställning som motiverar ekonomiskt stöd från staten. Arbetet med att öka tillgängligheten i privat verksamhet bör bedrivas parallellt inom olika näringsområden. Detta är en viktig beståndsdel i den övergripande handikappolitiken.

Privat anordnad utbildning som bedrivs med statligt stöd har en särställning eftersom den anses utgöra ett utbildningspolitiskt motiverat komplement till den offentligt finansierade utbildningen. Ur ett utbildningspolitiskt perspektiv har staten främst ett ansvar för att behovet av utbildningstolkning täcks inom det offentligt finansierade vuxenutbildningsväsendet. De kompletterande utbildningar som bedrivs med statsbidrag kan i detta avseende räknas in i det offentligt finansierade vuxenutbildningsväsendet. Det faktum att dessa utbildningar finansieras med skattemedel motiverar ett statligt åtagande för att säkerställa att teckenspråkstalande ges samma möjligheter som den övriga befolkningen att delta i utbildningen.

För att erhålla statsbidrag krävs att utbildningen har en tydlig särprägel och att den är unik. För att en utbildningen ska klassas som studiemedelsberättigande ställs inga krav på att utbildningen ska vara unik. Detta innebär att det i regel finns utbildningar inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen som till sitt innehåll motsvarar dessa kompletterande utbildningar.

Kunskapslyftskommittén föreslår att de kompletterande utbildningar som erhåller statsbidrag bör omfattas av möjligheten att erhålla utbildningstolkning.

Finansiering

För att bedöma efterfrågan på utbildningstolk kan man utgå från regeringsbeslutet (1999-12-16) om kompletterande skolor. Beslutet innebar att antalet utbildningsplatser på statsbidragsberättigade utbildningar fastställdes till 2 200. Med utgångspunkt i att 0,8 promille av befolkningen utnyttjar landstingets tolktjänst kan efterfrågan på utbildningstolkning uppskattas till 2 heltidsstuderande. Kostnaden för att täcka efterfrågan på statsbidragsberättigade utbildningar kan ske till en kostnad som genomsnittligt över åren motsvarar 800 000 kronor per år.

I dag saknas möjligheten att finansiera utbildningstolk via offentliga medel inom de kompletterande utbildningarna. Det går därför inte att föra över befintliga medel till en samlad finansieringsform för utbildningstolkning på samma sätt som inom t.ex. folkhögskolan. Förslaget innebär därmed ökade kostnader för utbildningstolkning.

Kunskapslyftskommittén föreslår att kostnaderna för att finansiera utbildningstolkning inom de kompletterande utbildningarna finansieras via en motsvarande minskning av de medel som avsätts för att erbjuda kompletterande skolor statsbidrag.

Kvalificerade yrkesutbildningar

Kvalificerad yrkesutbildning (KY) bedrivs för närvarande på försök. KY-kommittén har dock föreslagit att KY bör ges en permanent form inom det reguljära utbildningsväsendet. För närvarande saknas möjligheten att finansiera utbildningstolk via offentliga medel inom den kvalificerade yrkesutbildningen.

Om KY övergår från att vara ett försök till att bli en reguljär utbildningsform anser Kunskapslyftskommittén att de kvalificerade yrkesutbildningarna bör omfattas av ett sammanhållet system för utbildningstolkning. Kostnaderna för att finansiera detta bör föras över från det statsbidrag som finansierar KY.

Arbetsmarknadsutbildning

En konsekvens av att den föreslagna reformen bör ses ur ett utbildningspolitiskt perspektiv är bl.a. att tolkinsatser inom ramen för upphandlad arbetsmarknadsutbildning inte bör omfattas. Arbetsmarknadsutbildning som sker inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet omfattas indirekt eftersom ansvaret för utbildningskostnaderna ligger hos utbildningsanordnaren, dvs. kommunen, folkhögskolan eller högskolan och inte hos arbetsmarknadsmyndigheterna.

Utgångspunkter för utbildningstolkningens organisation

De utbildningsformer som föreslås omfattas av systemet för att finansiera kostnader för utbildningstolkning är kommunal vuxenutbildning, folkhögskolan, högskolan, kvalificerad yrkesutbildning (KY), vissa av de kompletterande utbildningarna, arbetsmarknadsutbildning inom ramen

för det reguljära utbildningsväsendet samt studieförbundens cirkelverksamhet.

Ett ökat statligt åtagande för att säkerställa tillgången till utbildningstolk i vuxenutbildningen kan organiseras på flera sätt. Förutom att finansiera kostnaderna för att genomföra tolkinsatserna handlar det om att garantera tillgången på tolkar, att de som arbetar som tolkar får tillgång till fort- och vidareutbildning och kvaliteten på de utförda tolkinsatserna säkerställs genom utvärdering och tillsynsinsatser.

Kunskapslyftskommitténs utgångspunkt är att ansvaret för att utbildning genomförs och organiseras, på ett sådant sätt att den är tillgänglig för studerande i behov av utbildningstolkning, bör ligga på respektive utbildningsanordnare. Det är viktigt att utbildningstolkningen samordnas med undervisningsinsatserna. Som en följd av detta bör finansieringen av kostnader för utbildningstolkning ske genom att respektive utbildningsanordnare ansöker om statlig kostnadsersättning för utförda tolkinsatser.

Vardagstolkningen är uppbyggd på ett sådant sätt att landstingen ansvarar för att erbjuda dem som är bosatta, eller som är kvarskrivna enligt 16 § Folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där, inom respektive landsting. I detta ligger ett finansieringsansvar och ett ansvar för att tolkar finns att tillgå. Socialstyrelsen har i egenskap av central förvaltningsmyndighet ett ansvar för att följa och utvärdera landstingens verksamhet för vardagstolkning, vaka över kvaliteten, svara för kunskapsutveckling och kunskapsspridning m.m.

Utbildningstolkning påminner i stora delar om vardagstolkning. Vardagstolkningen bygger på att individen själv beställer tolktjänster från tolkcentralen. Utbildning sker ofta, till skillnad mot vardagstolkning, under långa perioder. Det talar för att anordnaren bör ta ett större ansvar för genomförandet av tolktjänsten än vad som är fallet vid vardagstolkning.

De uppgifter som finns om tolktjänsten från Socialstyrelsens utvärderingar visar att det finns en fungerande tolktjänstorganisation. Tolktjänsten bedrivs i huvudsak av landstinget. Det förekommer även att utbildningsanordnare som behöver tolktjänster träffar avtal eller anställer utbildningstolkar vid sidan av den av landstingen organiserade tolktjänsten (Socialstyrelsen, 1997a).

Kunskapslyftskommitténs slutsats är att den struktur som etablerats sedan 1994-års handikappreform för att utföra tolktjänster kan utgöra grunden för den föreslagna satsningen på utbildningstolkning.

De huvudmän som finansierar tolktjänster idag har möjlighet att anställa utbildningstolkar eller att upphandla motsvarande tjänster. Kunskapslyftskommitténs förslag kommer, om det genomförs, i detta avse-

ende endast innebära att efterfrågan på tolktjänster kommer att öka hos vissa utbildningsanordnare. För att möta denna efterfrågan krävs att fler personer utbildar sig till tolkar. Någon större förändring kommer dock inte att krävas när det gäller strukturen för utförandet av tolkservice verksamheten.

Utbildningstolkningen bör i ett inledningsskede kunna dra nytta av de erfarenheter gjorts inom vardagstolkningen. På längre sikt innebär sannolikt en ökad efterfrågan på tolktjänster att kvaliteten i vardagstolkningen ökar. Utbildningstolkning ställer dock andra krav på tolktjänsten i form av pedagogisk kompetens och kontinuitet än vad som normalt är fallet för vardagstolkningen. Detta kommer troligtvis att på sikt förändra utbudet av tolkservice.

När landstingets ansvar för att erbjuda vissa tolktjänster utvidgades som en följd av regeringens proposition 1992/93:159 finansierades detta via ett särskilt statsbidrag till landstingen. Kunskapslyftskommitténs förslag innebär en ytterligare ambitionshöjning vad gäller möjligheten att kunna få tolkinsatser.

En tänkbar väg för att organisera genomförandet av denna satsning vore att landstingen erhåller ett ansvar och ett särskilt statsbidrag för att tillhandahålla utbildningstolkning i samband med vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén ställer sig dock tveksam till en sådan lösning. Orsaken är att landstingens kärnverksamhet ligger inom hälso- och sjukvården. Utbildningstolkning ska ses som en statlig utbildningspolitisk insats och bör därmed finansieras via en myndighet som lyder under utbildningsdepartementet.

I myndighetsuppgifterna bör, förutom att finansiera kostnaderna för utbildningstolkningens genomförande, även ligga att följa upp och utvärdera den genomförda utbildningstolkningen vad avser insatsernas innehåll, kvalitet och kostnader. Myndigheten bör vidare ansvara för att bygga upp kvaliteten inom utbildningstolkningen tillsammans med dem som står för utförandet av utbildningstolkningen. Kunskapslyftskommittén anser inte att någon ny myndighet bör införas utan bedömer att administrationen av utbildningstolkningen bör kunna läggas till en befintlig myndighets ansvar.

Frågan om var de föreslagna finansieringsansvaret bör läggs bör ta sin utgångspunkt i kunskaper och kompetens i frågor som rör studerande med funktionshinder. Enligt Kunskapslyftskommitténs förslag ska utbildningstolkning kunna utnyttjas inom kommunal vuxenutbildning, folkbildningen, vissa av de kompletterande utbildningarna, KYutbildningar och inom högskolan. Det finns för närvarande ingen myndighet som har ett sådant brett uppdrag inom utbildningssektorn. Det är främst två myndigheter som är aktuella för administrera finansieringen av kostnaderna för utbildningstolkning. Det är dels Sisus och dels den

nya statliga specialpedagogiska stödorganisationen som är under uppbyggnad.

Det som talar för att ge den nya stödorganisationen i uppdrag att finansiera utbildningstolkning – förutsatt att den får ett uppdrag att erbjuda specialpedagogisk kompetens till vuxenutbildningens olika delar – är att myndigheten besitter den kompetens som kan krävas för att utbildningsanordnaren ska kunna erbjuda en väl fungerande utbildningsmiljö. Det är till fördel för en vuxenutbildningsanordnare att kunna ha samtliga kontakter som rör studerande i behov av utbildningstolkning med en myndighet. Myndigheten kommer att ha den specialpedagogiska kompetens som krävs för att genomföra uppföljnings- och kvalitetssäkringsinsatser av utbildningstolkningens genomförande. Ytterligare ett skäl för att uppdraget bör läggas hos den specialpedagogiska myndigheten är att de medel som staten idag riktar till landstingets hörselvårdskonsulenter kommer att samordnas med den nya myndigheten.

Sisus arbetar med den övergripande målsättningen att förbättra förutsättningarna för utbildning och studier för unga och vuxna med funktionshinder. Till Sisus fördel talar att Sisus är en myndighet med stor erfarenhet av att betala ut kostnadsersättning till utbildningsanordnare för studerande med funktionshinder. Det innebär att myndigheten har en fungerande organisation för att fördela och följa upp stöd riktat till olika utbildningsanordnare. Sisus vänder sig främst till folkhögskolan, högskolan samt riksgymnasieskola n för rörelsehindrade och men har en sämre kontaktyta gentemot landets kommuner.

Förslag

Genomförandet av Kunskapslyftskommitténs förslag måste ske i den takt som tillgången på nya tolkar medger. Kommitténs förslag kommer att öka efterfrågan på tolktjänster. Tillgången på tolkar ökar kontinuerligt men fortfarande utgör bristen på utbildningstolkar ett hinder för dem som behöver vardagstolkning samt för dem som vill studera som vuxen.

Frågan om i vilken takt en utbyggnad av utbildningstolkningen inom vuxenutbildningen kan ske hänger samman med tillgången på utbildade tolkar. Det är viktigt att den föreslagna reformer genomförs på ett sådant sätt att möjligheten att få tillgång till vardagstolkning inte försämras. Det är troligt att det kan krävas en särskild satsning på utbildning av nya tolkar liksom en satsning på vidareutbildning av befintliga tolkar för att möta de krav som utbildningstolkningen ställer. Överväganden om i vilken takt en utbyggnad av utbildningstolkningen bör göras mot bakgrund av Socialstyrelsens uppföljning av landstingens tolktjänstverksamhet 1998 (Socialstyrelsen, 2000).

Det är flera frågor som behöver klarläggas innan ett förslag på hur en mer detaljerad utformning av hur systemet för att finansiera kostnader för utbildningstolkning inom vuxenutbildningen kan utformas.

Frågan om vilken myndighet som bör få i uppdrag att administrera utbildningstolkning hänger samman med hur regeringen ställer sig till Kunskapslyftskommitténs förslag om utformningen av den specialpedagogiska stödorganisationen för vuxenutbildningen.

Landstingens tolktjänstverksamhet utgör en central del i Kunskapslyftskommitténs förslag. Det är nödvändigt att utbudet av tolktjänster förändras jämfört med idag. Det är därför viktigt att landstingen ges inflytande i processen med att genomföra Kunskapslyftskommitténs förslag om att ett samla ansvaret för att finansiera kostnaderna för utbildningstolkning inom vuxenutbildningen.

Det är på samma sätt viktigt att utbildningsanordnare och användare av utbildningstolkning ges inflytande i processen med att genomföra Kunskapslyftskommitténs förslag. Utbildningsanordnaren ansvarar för utbildningens genomförande och bör därför ha ett inflytande över hur utbildningstolkningen utformas. Utbildning sker ofta under längre sammanhållande perioder, vilket inte vardagstolkning normalt inte gör. Det är därför viktigt att den studerande ges möjlighet att utöva inflytande över utbildningstolkningens genomförande.

Kunskapslyftskommittén är inte beredd att lämna närmare förslag på hur kommitténs förslag om att införa en central finansiering av utbildningstolkningen inom vuxenutbildningen bör utformas. Kunskapslyftskommittén har sett det som sin uppgift att ta ställning till hur studerande i behov av utbildningstolk kan ges möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderande, hur detta bör organiseras på ett övergripande plan, vilka utbildningsformer som bör omfattas och hur reformen bör finansieras.

Kunskapslyftskommittén föreslår att frågan om hur införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning bör organiseras utreds i särskild ordning.

De beräkningar som gjorts av vad det skulle kosta att möta den uppskattade efterfrågan på utbildningstolk inom de olika vuxenutbildningsformerna summerar till 58 miljoner kronor. I denna summa inkluderas de 22 miljoner kronor som regelbundet avsätts till utbildningstolkning inom högskolan och folkhögskolan.

Kostnaden för utbildningstolk inom de kompletterande utbildningarna (0,8 miljoner kronor) föreslås finansieras genom en minskning av statsbidraget till de kompletterande utbildningarna. Kostnaderna för ut-

bildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna (28 miljoner kronor) och för studieförbundens studiecirkelverksamhet (7,5 miljoner kronor) summerar till sammanlagt 35,5 miljoner kronor.

Kunskapslyftskommittén har inte tagit ställning till hur stor del av kostnaderna för utbildningstolkning inom studiecirkelverksamheten som bör finansieras via en minskning av statsbidraget till folkbildningen respektive statsbidragen till landstingens tolktjänstverksamhet. Kommittén har heller inte preciserat hur stor andel av kostnaderna för utbildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna som bör finansieras genom en minskning av det allmänna statsbidraget till kommunerna respektive av statsbidraget för att genomföra den statliga satsningen på kommunal vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att den föreslagna utredningen om införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning får i uppdrag att närmare precisera hur finansieringen av utbildningstolkning inom dessa utbildningsformer bör ske. Det är dock en rimlig uppskattning att motsvarande 30 miljoner kronor behöver föras över från de medel som idag avsätts för att finansiera utbildningsinsatser till det samlade statsbidraget för utbildningstolkning.

13 .4 .7 Studieförbunden

Studieförbundens utbildningsverksamhet har en stor betydelse för många människor med funktionshinder. Som helhet kan sägas att studieförbunden väl uppfyller de mål som riksdagen satt upp vad gäller verksamhet för människor med funktionshinder. Många av bildningsförbunden har en omfattande och varierande verksamhet för denna målgrupp. Det kan dock vara ganska stora skillnader mellan de olika förbunden samt mellan olika regioner hur väl utvecklad denna verksamhet är.

En bidragande orsak till hur mycket de olika bildningsförbunden satsar på utbildning för människor med funktionshinder är hur delaktig handikapprörelsen är i förbundens verksamhet. Handikapprörelsens inflytande på studieförbundens verksamhet märks olika mycket i olika studieförbund. Några bildningsförbund har centrala samarbetsavtal med olika handikapporganisationer, och de har då ofta nationella satsningar på denna målgrupp, vilket avspeglas i den lokala verksamheten. De studieförbund som inte har centralt samarbete med handikapporganisationer har däremot ibland ett lokalt samröre med handikapprörelsen på orten. Hos dessa studieförbund kan den lokala verksamheten för människor med funktionshinder variera kraftigt över landet. I vissa re-

gioner finns därmed stora satsningar på vissa grupper av funktionshindrade, medan förbundet har liten sådan verksamhet på andra orter.

Det enda statliga stöd som utgår i sammanhanget är för anpassad litteratur till synskadade och dövblinda. Kunskapslyftskommitténs principiella inställning, som grundar sig på riksdagens handikappolitiska ställningstaganden, är att stödåtgärder bör utgå från behov av stöd och inte från diagnos. Enligt kommitténs synsätt kan det tyckas märkligt att det finns ett statligt anslag för anpassning av litteratur för synskadade och dövblinda medan människor med andra funktionshinder i behov av anpassningar av studiematerial lämnas helt utan statligt stöd. Studieförbunden går dock ofta in och finansierar olika stödinsatser, t.ex. anpassad litteratur till andra än synskadade/dövblinda, tolk och resor till och från utbildningen. I den ordinarie verksamheten kan det uppstå svårigheter med att t.ex. anförskaffa och finansiera anpassat studiematerial. Studieförbunden producerar visserligen en hel del studiematerial anpassat till olika grupper av funktionshindrade, men detta material är oftast avsett att användas inom den riktade verksamheten.

Systemet för att finansiera särskilda insatser för deltagare med funktionshinder skiljer sig åt mellan olika studieförbund. Några har en central pott där lokalavdelningarna kan söka medel för att bekosta sådana insatser medan andra låter lokalavdelningarna sköta detta från sin löpande budget. Det kan vara lättare för de lokalavdelningar som ges möjlighet att ansöka om centrala pengar att bekosta vissa stödåtgärder. Kostsamma insatser som t.ex. att anlita teckentolk, kan vara svåra att finansiera ur en löpande budget. Kunskapslyftskommitténs bedömningar och förslag när det gäller hur utbildningstolkningen bör finansieras i samband med deltagande i studieförbundens verksamhet redovisas tillsammans med kommitténs övergripande analys av utbildningstolkningens framtida organisation inom vuxenutbildningen.

Det allmänna intrycket från samtal med representanter för studie förbunden är att människor med funktionshinder oftast studerar i den verksamhet som riktar sig speciellt till denna grupp. I den övriga verksamheten finner man relativt sällan människor i behov av särskilt stöd. Den riktade verksamheten har förutsättningar att fungera bra vad gäller olika stödinsatser och att de undervisningsmetoder som används är anpassade för de förutsättningar som ett specifikt funktionshinder ger. Handikapprörelsens inflytande över studieförbundens verksamhet innebär att de utbildningar som genomförs är eftertraktade av denna målgrupp. Handikapporganisationerna utgör dessutom en rekryteringsbas för den riktade verksamheten17.

17 Föreningars betydelse av rekrytering till studiecirklar har belagts i bl.a. en undersökning av deltagare i studieförbundens verksamhet som FBR gjort. Där framgår att en fjärdedel av

I enlighet med Kunskapslyftskommitténs synsätt som grundar sig på FN:s standardregler bör dock verksamhet för människor med funktionshinder integreras med övrig verksamhet. Vikten av att människor med funktionshinder ges möjlighet att studera i all verksamhet som studieförbunden genomför har även tagits upp av Folkbildningsrådet. Som en motivering till varför målgruppen människor med funktionshinder uppvärderats vid statsbidragsutdelning skriver Folkbildningsrådet:

Tillgänglighetsaspekten är en grundläggande fråga för handikappades möjligheter att kunna delta i studieförbundens verksamhet. – – –. Den som lever med ett funktionshinder ska inte vara hänvisad enbart till den verksamhet som bedrivs inom den egna handikappgruppen. Utifrån individens rätt att fritt och frivilligt kunna delta är det viktigt att finna bra åtgärder för ökad tillgänglighet.

(Folkbildningsrådet, 1997)

Studieförbundens riktade verksamhet fyller ett viktigt behov, men det är betydelsefullt att människor med funktionshinder även ges möjlighet att delta i den verksamhet som inte riktar sig till en specifik grupp av funktionshindrade. En stor del av detta ansvar ligger på studieförbunden själva.

Förslag

I de syften som riksdagen satt upp för statsbidraget till folkbildningen – däribland studieförbunden – läggs stor vikt vid att utbilda människor som är utbildningsmässigt, socialt och kulturellt missgynnade. Bland dessa nämns uttryckligen människor med funktionshinder. I den kartläggning som Kunskapslyftskommittén gjort framgår att studieförbunden ofta har en omfattande satsning på människor med funktionshinder. Som helhet lever studieförbunden upp till de förväntningar som riksdag och regering via statsbidraget har på förbunden. Vissa studieförbund har dock en låg andel deltagare med funktionshinder. Andelen deltagare med funktionshinder skiljer sig också mellan olika regioner.

I sin proposition om folkbildningen (1997/98:115) påpekar regeringen vikten av att de olika rörelseanknutna folkbildningsutbildarna skiljer sig åt och anknyter till sin ideologiska och idéburna bakgrund. Många människor med funktionshinder är dock i det närmaste utestängda från flera av studieförbundens verksamhet. De kan alltså inte välja studieförbund från en ideologisk eller intressemässig utgångspunkt, utan valet blir snarare av ”praktisk” karaktär: Är verksamheten tillgänglig eller ej?

de som 1995 deltog i studiecirkel hade fått kännedom om denna via en förening (Svensson, 1996).

FBR använder i dag målgruppsbidraget för att försöka påverka studieförbunden att förbättra sin tillgänglighet. Målgruppsbidragets nuvarande utformning gynnar studiecirkelverksamhet där majoriteten av deltagarna utgörs av människor med funktionshinder, oberoende om dessa deltagare behöver stöd eller ej. Denna typ av cirklar återfinns oftast inom den riktade studiecirkelverksamheten. Deltagare med funktionshinder i den ordinarie kursverksamheten som inte har behov av särskilt kostsamt stöd borde vara av lika stor betydelse. Ett alternativ sätt att använda målgruppsbidraget vore att betala ut bidraget per individ i stället för per studiecirkel, vilket nu är fallet.

Ur redovisnings- och uppföljningssynpunkt vore det, enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning också bättre att använda sig av individstatistik, eftersom man då får en klarare uppfattning av hur studie förbunden lyckas uppfylla de mål som riksdagen ställt upp för användandet av statsbidraget.

Studieförbundens riktade verksamhet fyller en viktig funktion. Det är dock viktigt att den riktade verksamheten inte blir en ursäkt för att inte göra övrig verksamhet tillgänglig. Det är angeläget att människor med funktionshinder har möjlighet att delta i den allmänna verksamheten, och inte är hänvisade till riktade kurser mot människor med ett specifikt funktionshinder. Att enbart kunna delta i vissa delar av studie förbundens verksamhet innebär en klar och olycklig begränsning av individens valfrihet.

Folkbildningsrådet för ett övergripande resonemang kring tillgänglighetsfrågor i den riktade verksamheten kontra den allmänna verksamheten i motiveringen till statsbidragsfördelningssystemet. Det finns anledning för folkbildningen att ytterligare diskutera denna fråga. För närvarande bedriver Folkbildningsrådet tillsammans med medlemsorganisationerna ett arbete med en översyn av fördelningskriterierna för statsbidraget till studieförbunden. Denna beräknas kunna träda i kraft under 2001. Kunskapslyftskommittén bedömer att bättre förutsättningar för att erbjuda deltagare med funktionshinder goda möjligheter för deltagande kan skapas genom att lokalföreningarna i större utsträckning än vad som är fallet idag ges möjlighet att ansöka om bidrag för kostnadskrävande insatser centralt hos studieförbunden eller hos Folkbildningsrådet.

Folkbildningsreformen 1991 innebar att självförvaltning infördes för folkbildningen. Detta medförde att ansvaret för styrning och kontroll i huvudsak överfördes till folkbildningens egna organisationer. Kunskapslyftskommittén har ovan beskrivit några områden där det finns utrymme att förbättra studieförbundens verksamhet för deltagare med funktionshinder. I enlighet med intentionerna i folkbildningsreformen från 1991 anser Kunskapslyftskommittén att frågan om hur denna

utveckling bör ske är en fråga som folkbildningens olika parter själva bör ta ställning till.

Kunskapslyftskommittén anser att man inom folkbildningen bör diskutera alternativa sätt för hur arbetet med att tillgängliggöra studiecirklar bör finansieras. Kunskapslyftskommittén anser att målgruppsbidragets utformning och den deltagarstatistik som denna renderar bör diskuteras liksom hur den riktade studiecirkelverksamheten påverkar studieförbundens ambitioner att tillgängliggöra även den allmänna verksamheten för människor med funktionshinder.

Diagnosrelaterat stöd

Stöd till människor med funktionshinder bör enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning utgå ifrån behov och inte utifrån diagnos. Så är inte falle t med den del av Sisus tilläggsbidrag som utgår som stöd till Synskadades riksförbund för teknisk anpassning av studiematerial för synskadade och dövblinda studiecirkeldeltagare. Det statliga stödet är utformat på ett sådant sätt att bidrag endast kan lämnas för stöd till synskadade och dövblinda deltagare. Inga andra grupper får del av dessa medel.

Kunskapslyftskommittén anser att reglerna som styr de medel Sisus förfogar över för anpassning av studiematerial till synskadade och dövblinda som deltar i studiecirklar bör förändras så att medlen fortsättningsvis fördelas utifrån behov och inte utifrån diagnos. Regeringen har i sin proposition 1998/99:105 aviserat en kommande utredning av statens engagemang för produktion av anpassade läromedel och studiematerial för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder.

Kunskapslyftskommittén föreslår att frågan om utformningen av det framtida statliga stödet av anpassade läromedel inom studieförbundens verksamhet bör lösas inom ramen för den föreslagna översynen av hela läromedelsområdet.

13 .4 .8 Kvalificerad yrkesutbildning

I enlighet med riksdagsbeslutet med anledning av proposition 1995/96:145 bedrivs försöksverksamhet med Kvalificerad yrkesutbildning (KY). Utbildningarna anordnas med ett särskilt statsbidrag. Under vårterminen 1998 var 200 olika KY-utbildningar i gång med närmare 140 olika utbildningsanordnare. Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning föreslog i sitt slutbetänkande, SOU 1999:122, att kvalificerad yrkesutbildning bör ges en reguljär form i det svenska utbildningsväsendet.

Det finns för närvarande inga regler som anger vilket ansvar utbildningsanordnarna eller staten har för att erbjuda och finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom KY. Inte heller i det förslag som kommittén för kvalificerad yrkesutbildning lämnat till förändringar av lag och förordning om kvalificerad yrkesutbildning finns ett sådant ansvar reglerat.

Kunskapslyftskommittén anser att det är olyckligt att ansvaret för att erbjuda studerande i behov av särskilda stödinsatser inte reglerats i Lagen om kvalificerad yrkesutbildning och i tillhörande förordning.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen ändras på ett sådant sätt att de behov av särskilda stödinsatser som studerande med funktionshinder kan ha tillgodoses.

13 .4 .9 Invandrare med funktionshinder inom den kommunala utbildningen för vuxna

Funktionsnedsättningar förekommer hos studerande inom alla vuxenutbildningsformer. De erfarenheter och upplevelser som många invandrare med flyktingbakgrund har innebär att man oftare än andra vuxenstuderande exponerats för miljöer som innebär olika skaderisker. Vissa funktionsnedsättningar är därför överrepresenterade hos gruppen vuxenstuderande med invandrarbakgrund. Psykisk ohälsa med bl.a. koncentrationssvårigheter som följd är ett exempel på en sådan funktionsnedsättning. Studier har också visat att hörselnedsättningar är vanligt förekommande bland invandrare inom vuxenutbildningen. Kunskapslyftskommitténs arbete har visat att dessa hörselnedsättningar inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning. I det följande koncentreras iakttagelserna kring invandrare med funktionshinder i vuxenutbildningen till de särskilda omständigheter som karaktäriserar hörselnedsättningar.

De beskrivna problemen med att uppmärksamma denna funktionsnedsättning och få till stånd rehabiliterande och stödjande insatser motsvaras dock till stor del av liknande komplikationer även för andra typer av funktionshinder.

Förutsättningarna för att tillgodogöra sig vuxenutbildning på ett främmande språk minskar kraftigt om utbildningsanordnaren – och dessutom den studerande – inte är medvetna om hörselnedsättningen. I ett brev till socialministern m.fl. från Hörselvårdskonsulenternas förening och Hörselpedagogiska föreningen beskrivs problematiken på följande sätt:

Vi vet att många flyktingar och invandrare har hörselnedsättning. Vi vet att detta i hög grad påverkar deras språkinlärning negativt. Problemet är att vi inte vet vilka som har hörselnedsättning eftersom flyktingar och invandrare inte hörseltestas om de inte själva begär det. Konsekvensen är att många, och mörkertalet är stort, ”sitter av” sin sfi-undervisning utan att lära sig språket, de integreras inte i samhället, de får inte jobb osv.

(Hörselpedagogiska föreningen, 1998)

Huvudproblemet synes framförallt ligga i att uppmärksamma hörselnedsättningen. När man väl har uppmärksammat en hörselnedsättning och på vanligt sätt tagit kontakt med ansvarigt landsting finns inget som pekar på att invandrare skulle få ett sämre stöd än andra i samma situation.

För att konstatera en hörselnedsättning krävs i regel någon form av hörselundersökning. Dessa kan ske på olika sätt och ha olika precisionsgrad. Med tämligen enkla tester kan man konstatera om det föreligger en hörselnedsättning och om personen i fråga bör uppsöka landstingets hörselvård för att få nedsättningen och eventuella rehabiliterings- och hjälpmedelsbehov ordentligt kartlagda.

Landstingens regler, rutiner och resurser för hörselvården varierar mellan olika landsting. Vissa landsting har långa köer, andra kräver remiss från specialistläkare medan man i andra fall lägger ned omfattande resurser på hörselvården (Socialstyrelsen, 1999).

Statusen på landstingens hörselvård har naturligtvis betydelse för möjligheten för kommunen (utbildningsanordnaren och den del av kommunen som ansvarar för introduktionsprogrammens genomförande) att uppmärksamma eventuella hörselnedsättningar. För en nyanländ med begränsade språkkunskaper och en hörselnedsättning torde långa köer och krav på remiss från specialläkare utgöra ett betydande hinder för att på egen hand erhålla rehabilitering och hjälpmedel.

I vilken utsträckning det utgör ett problem att hörselnedsättningar inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning varierar förmodligen mellan landets kommuner. Vid vissa utbildningsanordnare har man inte några stora problem med att deltagarna har dolda hörselnedsättningar. Det

beror på att man funnit fungerande former för att uppmärksamma problemen. I vissa kommuner genomförs enklare hörseltest på flertalet av dem som påbörjar sfi-studier.

De flesta av de kommunala företrädare som Kunskapslyftskommittén varit i kontakt med anser att någon form av strukturerad modell för att upptäcka dolda funktionshinder är befogad för att man bättre ska kunna tillgodose eventuella behov av särskilt stöd.

Den inledande delen av ett introduktionsprogram består till en betydande del av undervisning i det svenska språket. Skolan och lärarna är i regel de som har störst möjligheter att upptäcka att en elev har en hörselnedsättning, även om många kan vara skickliga på att dölja denna. Det grundläggande ansvaret för att uppmärksamma funktionsnedsättningar och att ta initiativ till rehabiliterande insatser ligger på kommunal nivå. Att genomföra hörseltester i anslutning till utbildningslokalerna har dock många fördelar. Det räcker ofta med att göra enklare tester, som sedan kan följas upp inom landstingets hörselvård. Att finansiera hörselundersökningar anses dock inte självklart ligga på utbildningsanordnaren eller utbildningsnämndens ansvar.

Hur utbildningsanordnarna och ytterst kommunerna väljer att organisera sin verksamhet för att uppmärksamma olika funktionsnedsättningar avgörs av respektive kommun. Det räcker dock knappast med en inledande hälsoundersökning för att fånga upp samtliga rehabiliteringsbehov som kan förekomma. Det krävs sannolikt även att de som i olika sammanhang träffar människor under ett integrationsprogram är uppmärksamma på eventuella stödbehov. Detta kräver i första hand en samordning mellan olika delar av den kommunala verksamheten men även samarbete med andra huvudmän och att det klargörs hur lärare, skolledare, tjänstemän m.fl. bör agera efter det att ett särskilt behov uppmärksammats.

Förslag

Att eventuella funktionshinder upptäcks och att den studerande tidigt får möjlighet att ta del av rehabiliterande insatser och hjälpmedel är en förutsättning för att studierna ska kunna bedrivas under goda villkor. På samma sätt är det en förutsättning för att utbildningsanordnaren ska kunna anpassa studiesituationen efter de särskilda behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till. Detta gäller för såväl hörselnedsättningar som för andra funktionsnedsättningar. Ansvaret ligger på respektive kommun och bör, enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning, göra så även i fortsättningen.

Att studerande deltar i sfi under en längre tid utan att hörselnedsättningar uppmärksammats visar dock att det finns brister i vissa kommu-

ners sätt att hantera dessa frågor. Kunskapslyftskommittén anser att kommunernas ansvar för att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och ansvaret för att vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser bör förtydligas. I Förordning (1994:895) om svenskundervisning (Sfi-förordningen) anges att ”elever som har svårigheter med utbildningen skall ges särskilt stöd”.

Kunskapslyftskommittén föreslår att Sfi-förordningen bör ändras på ett sådant sätt att det i förordningen även anges att skolhuvudmannen ska sträva efter att eventuella behov av särskilt stöd uppmärksammas innan eller i samband med att utbildningen påbörjas.

Integrationsverkets instruktion anger bl.a. att myndigheten ska verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas. Myndigheten har vidare ansvar för att följa upp kommunernas introduktionsinsatser (SFS 1998:201).

Kunskapslyftskommittén anser att regeringen bör ge Integrationsverket i uppdrag att särskilt uppmärksamma situationen för invandrare med funktionshinder och följa upp kommunenas insatser för att uppmärksamma hälsoproblem samt kommunernas insatser för att initiera rehabiliterande verksamhet i samband med vuxenutbildning.

I de skrivelser som överlämnats till Kunskapslyftskommittén angående flyktingar och invandrare med hörselnedsättning föreslås bl.a. att det bör införas krav på en obligatorisk hörseltest i samband med sfi-studier. Kunskapslyftskommitténs förordar inte en sådan lösning. Kommittén anser att en regelförändring, där kommunens allmänna ansvar för att uppmärksamma funktionshinder stärks, är att föredra framför en lösning där ansvaret för att uppmärksamma vissa preciserade funktionsnedsättningar stärks. I första hand är det behovet av en insats som bör vara styrande för om den ska genomföras. Att bygga upp ett regelverk på olika diagnoser riskerar att göra verksamheten statisk och ineffektiv. Regler om obligatoriska undersökningar som syftar till att uppmärksamma fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar kan dessutom uppfattas som kränkande för den enskildes personliga integritet.

13 .4 .10 Boende- och omsorgskostnader inom folkhögskolan

I utredningens direktiv anges att kommittén ska ”belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansie ringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola”. Nedan följer kommitténs analys och bedömningar av vilka åtgärder som bör genomföras för att ge de studerande som berörs av denna problematik möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes.

Enligt kommitténs bedömning finns det tre sätt att öka möjligheten att delta i folkhögskolans verksamhet för dem vars hemkommuner avslår ansökan om bistånd.

Ett sätt är att staten tar över allt finansieringsansvar för de extrakostnader som folkhögskolor har för boende- och omsorgskostnader för deltagare med funktionshinder. Fyra av de folkhögskolor som berörs av problematiken med ofinansierade deltagaravgifter har lämnat ett gemensamt remissvar angående Kunskapslyftskommitténs förra delbetänkande. Där förs förslaget fram att staten bör finansiera extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser på folkhögskolorna. De argumenterar för att kostnader som uppkommer i samband med utbildning bör ses som utbildningspolitiska kostnader. Folkhögskolorna skriver att ”eftersom det är statliga medel som finansierar folkbildning är det staten som bör ansvara för att finansiera dessa insatser och inte som idag i första hand landsting och kommuner”. De föreslår därför att Sisus får ett tredje anslag för att finansiera extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser på folkhögskolorna.

Att avsätta särskilda statliga medel som finansierar extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser löser onekligen problemet med ofinansierade deltagaravgifter, men är samtidigt förknippat med många andra problem.

  • Ett ökat statligt åtagande går emot det reformarbete som sker för att renodla ansvarsfördelningen för finansiering av boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser mellan staten, kommunerna och landstingen. Det går även i motsatt riktning till riksdagens beslut att kommunerna fortsättningsvis ska ta ett kostnadsansvar för motsvarande kostnader inom den riksrekryterande gymnasieutbildningen för ungdomar (Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade).
  • Det är svårt att överblicka hur stora kostnader totalt sett det rör sig om. Problemen med icke finansierade deltagaravgifter berör endast ett fåtal personer varje år. Ett ökat statligt åtagande på detta område innebär dock att staten även bör finansiera samtliga extrakostnader

för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser för samtliga deltagare med funktionshinder. Som exempel kan nämnas att det endast är två folkhögskolor som tar ut deltagaravgifter för deltagare med utvecklingsstörning av de totalt 22 folkhögskolor som har särskilda kurser för deltagare med utvecklingsstörning.

  • Det innebär att staten tar över finansieringen av de kostnader som kommunerna finansierar idag. Det innebär också att den finansie ring som sker via försäkringsbolag och försäkringskassan till viss del kommer att täckas av ett ökat statligt åtagande. Det föreslagna ökade statliga åtagandet kan sannolikt inte finansieras genom att medel förs över från statsbidraget till kommunerna eftersom det inte är ett tydligt kommunalt åtagande att finansiera deltagaravgifter inom folkhögskolan.
  • Även statens resurser är begränsade vilket gör att en situation kan uppstå där ett anslag inte kan täcka samtliga kostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser. Risken för att några deltagare inte kan antas av folkhögskolorna kvarstår därmed.

Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är det sammantaget mycket som talar för att staten inte bör ta över ansvaret för att finansiera dessa kostnader.

En annan tänkbar lösning skulle kunna vara att åstadkomma en samfinansieringslösning där kommuner och staten delar på kostnadsansvaret på motsvarande sätt som kommer att ske inom Riksgymnasieskolan för rörelsehindrade.

På samma sätt som för ungdomar i gymnasieåldern kan man utgå från att en stor del av omsorgs- och habiliteringskostnaderna är oberoende av om individen deltar i vuxenutbildning eller ej. Dvs. det finns ett behov av olika insatser oavsett om en person vistas på en folkhögskola eller i sin hemkommun. Ansvaret för att erbjuda sådana insatser regleras i särskild lagstiftning. Lagstiftningen preciserar sällan insatser i samband med olika verksamheter, som exempelvis deltagande folkhögskolekurser. Lagstiftningen anger istället mål för den verksamhet som bedrivs enligt lagen. Eftersom endast delar av denna lagstiftning, genom rättighetslagstiftning, fullt ut garanterar individen stöd finns det inga garantier för att individen erbjuds de stödinsatser som krävs för att göra studier på folkhögskolan möjlig. Detta gäller oavsett om utbildningen utgör ett viktigt led i att uppfylla de mål som lagen anger.

En samfinansieringslösning skulle ha flera fördelar även inom folkhögskoleområdet. Det har fördelen att individens möjligheter att få stöd stärks, att det inte är kostnadsdrivande i samma utsträckning som om staten tar det fulla finansieringsansvaret, att kostnaderna fördelas jäm-

nare över landets kommuner samt att det markerar att kommuner och landsting har ett grundläggande kostnadsansvar för dessa insatser.

De skäl som talar för en riksrekryterande gymnasieutbildning för vissa grupper av ungdomar med funktionshinder talar även för att det finns ett behov av vuxenutbildningsenheter med särskild kompetens som kan rekrytera studerande från hela landet. Inom vuxenutbildningen är det folkhögskolan som erbjuder utbildningsmöjligheter som kan inkludera specialpedagogik, anpassad utbildning, internatboende, omsorgs- och habiliteringsinsatser. Kunskapslyftskommittén anser inte att finns anledning att med statligt stöd bygga upp riksrekryterande kommunala vuxenutbildningsenheter med motsvarande kompetens.

Den föreslagna kostnadsfördelningen inom riksgymnasieskolan grundar sig bl.a. på den skyldighet som kommunerna har för att erbjuda alla ungdomar gymnasieutbildning. Denna skyldighet motsvaras i Skollagen av kommunernas svagare skyldighet att erbjuda kommunal vuxenutbildning.

Någon motsvarighet till den skyldighet som kommunerna har att erbjuda gymnasieutbildning finns inte för folkhögskolestudier. Det går därför inte att på motsvarande sätt som för gymnasieskolan ålägga kommuner att finansiera extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser som uppkommer i samband med folkhögskolestudier. En samfinansieringslösning mellan stat och kommun bör därför bygga på frivillighet från kommunens sida. Detta innebär dock att individen på samma sätt som idag är beroende av kommunen för få folkhögskolans extrakostnader för anpassat boende, omsorgs- och habiliteringsinsatser på folkhögskolorna finansierade.

En tredje tänkbart väg är att på olika sätt stärka individens ställning gentemot kommunen inom ramen för nuvarande regelverk. Detta innebär att landsting och kommuner fortsätter att ha huvudansvaret för att finansiera insatser som tillhör deras kärnuppgifter även under den tid som människor med funktionshinder deltar i folkhögskolans verksamhet. Individens rättigheter och valfrihet bör dock stärkas inom ramen för det regelverk som styr möjligheterna att få stöd och service i samband med folkhögskolestudier. Det är dock svårt att införa preciserade regler om stöd och service vid vistelse vid folkhögskola i den lagstiftning som reglerar kommuner och landstings verksamhet (SoL, HSL, LSS, Skollag m.m.). Det är framförallt två faktorer som talar för att individens allmänna ställning gentemot kommunen kan stärkas i detta avseende.

Socialtjänstutredningen har i sitt slutbetänkande, SOU 1999:97, föreslagit att en biståndssökande ska ha större möjlighet att överklaga biståndsbeslut enligt SoL. Förslaget innebär om det genomförs att den enskilde i framtiden kan överklaga ett kommunalt beslut om bistånd enligt Socialtjänstlagen för att finansiera folkhögskolans deltagaravgifter

till förvaltningsdomstol. Förslaget innebär ingen garanti för att alla sökandes deltagaravgifter kommer att finansieras. Det bör dock om det genomförs innebära en mer likartad tillämpning av Socialtjänstlagen. De problem som finns idag med att sökande behandlas olika eftersom kompetensen och kunskapen om folkhögskolans verksamhet skiljer sig mellan handläggare på kommunal respektive kommundelsnivå minskar därmed. Hemkommunens ekonomiska förhållanden kan också förväntas få en minskad betydelse för den enskildes möjligheter att studera på folkhögskola.

En annan faktor som kan stärka den enskildes ställning är Kunskapslyftskommitténs förslag om att utvidga den enskildes rätt till vuxenutbildning. Den skyldighet kommunen föreslås få att erbjuda kommuninnevånarna utbildning inom särvux respektive utbildning motsvarande 2000 gymnasiepoäng talar för att kommunerna i framtiden bör bli mer välvilligt inställda till att finansiera deltagaravgifter för dem som väljer att delta i motsvarande utbildning inom folkhögskolan.

Tre tänkbara vägar till att öka förutsättningarna för att människor med behov av anpassat boende samt omsorgs- och habiliteringsinsatser inom folkhögskolan har redovisats. Inget alternativ ger någon långsiktig garanti för att det inte kan uppstå problem med att finansiera folkhögskolans deltagaravgifter. Frågan om vilket ansvar staten bör ta för att garantera vuxnas lika möjligheter att delta i utbildning är en viktig utgångspunkt i Kunskapslyftskommitténs bedömningen av denna fråga. På samma sätt som vissa deltagare med funktionshinder kan ha svårt att utnyttja en plats inom folkhögskolan kan även andra vuxna ha svårt att delta i folkhögskolekurser på grund av exempelvis problem med att finansiera sitt livsuppehälle. För den som vill läsa in utbildning som motsvarar grund- eller gymnasieskolan finns i regel alternativa utbildningsanordnare att välja mellan. För vissa deltagare samt för dem som vill delta i folkhögskolans specialkurser kan det dock vara svårt att hitta jämförbara eller fungerande alternativ.

Förslag

Kunskapslyftskommittén anser inte att staten – utöver vad som är fallet idag – bör ta över finansieringsansvaret för uppgifter som normalt åligger kommuner och landsting. Blir någon sjuk, behöver någon habiliterande insatser eller omsorgsinsatser bör ansvaret för att finansiera dessa insatser även fortsättningsvis ligga på den huvudman som normalt ansvarar för sådan verksamhet. Detta bör gälla oavsett om personen i fråga deltar i utbildning på folkhögskola eller ej. Det huvudsakliga

ansvaret för att finansiera dessa deltagaravgifter bör även fortsättningsvis ligga på kommunal nivå.

Kunskapslyftskommittén anser att individens ställning gentemot kommunen är allt för svag och därför bör stärkas. Om Socialtjänstutredningen förslag som innebär att biståndsbeslut enligt Socialtjänstla gen bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol genomförs stärks individens ställning gentemot kommunen. Kunskapslyftskommittén bedömer att införandet av en överklaganderätt tillsammans med Kunskapslyftskommitténs förslag om införande av en rätt till kommunal vuxenutbildning eller motsvarande tillsammans kommer att bidra till att i stor utsträckning stärka individens ställning gentemot vad som är fallet idag.

Den kommunala socialtjänstens ibland bristande kännedom om folkhögskolans verksamhet ger, enligt de folkhögskolor som kommittén varit i kontakt med, upphov till problem med finansieringen av deltagaravgifter. Den oförståelse och den okunskap om folkhögskolans verksamhet som skolorna upplever att de möter vid sina kontakter med kommunerna minskar med all sannolikhet om en oberoende utvärdering genomförts som redovisar effekterna av utbildningen. Det saknas för närvarande studier som belyser vad ett deltagande i folkhögskolans verksamhet betyder för den målgrupp som problemen med ofinansie rade deltagaravgifter berör.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen tar initiativ till att den verksamhet som de berörda folkhögskolorna bedriver för deltagare med behov av omsorgs- och habiliteringsinsatser utvärderas.

Utvärderingen bör inriktas mot att undersöka vad ett deltagande i folkhögskolornas kurser betytt för den enskilde. Utgångspunkt bör dels vara de mål som är relevanta i Socialtjänstlagens portalparagraf

Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.

Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

(SFS :1980:620)

och det syfte som satts upp för statens stöd till folkbildningen.

Statens stöd till folkbildningen skall ha till syfte att

1. främja en verksamhet som gör det möjligt för kvinnor och män att

påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att delta i samhällsutvecklingen,

2. stärka och utveckla demokratin,

3. bredda kulturintresset i samhället, öka delaktigheten i kulturlivet samt

främja kulturupplevelser och eget skapande.

(SFS 1991:977)

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att Sisus bör få i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och organisationer ta fram ett informationsmaterial som kan distribueras till kommuner och folkhögskolor.

Informationsmaterialet bör bl.a. beskriva hur stödsystemet för deltagare med funktionshinder inom folkhögskolan är konstruerat, vilka insatser som inte kan finansieras via Sisus eller Folkbildningsrådets anslag samt hur detta stöd förhåller sig till kommuner och landstings ansvar enligt exempelvis Socialtjänstlagen, Hälso- och sjukvårdslagen och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Omfattande lokalkostnader

Vissa folkhögskolor som bedriver en omfattande verksamhet för studerande med funktionshinder har påtalat att många av deras studenter behöver tillgång till en långt större lokalyta i undervisningssituationen och i sitt boende än den genomsnittlige folkhögskoledeltagaren. För de skolor som enbart eller i huvudsak vänder sig till deltagare med behov av stora utrymmen blir detta naturligtvis ett ekonomiskt problem eftersom den ersättning skolan får från Folkbildningsrådet bygger på den genomsnittlige folkhögskoledeltagarens lokalbehov. Idag finns ingen möjlighet att ansöka om kostnadsersättning från Sisus eller Folkbildningsrådet för att täcka den typen av extrakostnader. I Folkbildningsrådets statsbidragssystem tas heller ingen hänsyn till lokalkostnaderna. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning är problem med att finansiera proportionellt sett höga lokalkostnader som en följd av en viss inriktning på en folkhögskolas verksamhet inte helt unikt för skolor som vänder sig särskilt till deltagare med funktionshinder. Det är exempelvis troligt att motsvarande problem finns på folkhögskolor som specialiserat

sig på exempelvis konstnärlig verksamhet där deltagarna behöver tillgång till utrymmen för repetitioner m.m.

Kunskapslyftskommittén anser inte att frågan om hur folkbildningsanslaget ska fördelas med avseende på lokalkostnader i första hand är en fråga som ska avgöras av staten. Frågan bör i stället kunna lösas internt inom folkbildningen inom ramen för den löpande diskussionen om hur statens anslag till folkbildningen bör fördelas.

Sisus bidrag till assistanskostnader

I Kunskapslyftskommitténs föregående betänkande, SOU 1999:39, redovisades hur det ekonomiska system som finns för att finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom folkhögskolan är uppbyggt samt vilka problem som finns vad gäller att finansiera särskilda stödinsatser. Kommittén kunde bl.a. konstatera att de två statsbidrag som Sisus förfogar över för att finansiera assistansinsatser utgår från deltagarnas diagnos och inte från deras behov.

I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop.1999/2000:79) tar regeringen upp de brister som Kunskapslyftskommittén tidigare redovisat och skriver att man avser att ändra reglerna för Sisus bidrag så att de överensstämmer med de handikappolitiska målen. Det är kommitténs bedömning att det därmed finns goda förutsättningar för att finansieringen av särskilda stödinsatser inom folkhögskolan ska fungera bättre i framtiden.

13 .4 .11 Ekonomiska konsekvenser av Kunskapslyftskommitténs förslag i kapitel 13

I kommitténs direktiv för uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder anges att de förslag kommittén lämnar inte får leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. För att genomföra vissa av de förslag som kommittén för fram krävs att mer resurser jämfört med idag går till studerande med funktionshinder. Kommittén har ett klart utbildningspolitiskt uppdrag och det är därför naturligt att de förslag som kommittén för fram finansieras inom ramen för de medel som riksdagen avsätter till utbildning för vuxna. De ekonomiska effekterna av kommitténs förslag i kapitel 13 innebär inte ökade kostnader för staten eller kommunerna. En större andel av de medel som staten avsätter för vuxenutbildning kommer dock att gå till studerande med funktionshinder om Kunskapslyftskommitténs förslag

genomförs. För att upprätthålla volymen av den totala vuxenutbildningen krävs därmed att ytterligare medel tillförs vuxenutbildningsområdet.

I avsnitt 13.4.2 finns förslag rörande stödinsatser riktade till studerande med funktionshinder. Samtliga förslag kan sägas vara kostnadsneutrala. Regeringen har aviserat att en utredning ska tillsättas på läromedelsområdet och på hjälpmedelsområdet. Kunskapslyftskommittén lämnar förslag på hur utredningsuppdragen bör utformas. Kommittén föreslår vidare att den tolkning av lagen om assistansersättning, vad gäller rätten till assistansersättning i samband med deltagande i vuxenutbildning, som gjorts av riksförsäkringsverket och som tillämpas av försäkringskassorna även fastställs i lag. För dem som omfattas av rätten till assistansersättning är det en nödvändighet att ha tillgång till personlig assistans i så väl studier som övriga aktiviteter. Utnyttjandet av rätten till assistansersättning torde inte förändras av att någon deltar i vuxenutbildning.

I avsnitt 13.4.3 föreslår Kunskapslyftskommittén att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör kunna utgöra ett viktigt tema för det i proposition 1999/2000:79 föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet. Kunskapslyftskommittén lämnar här förslag om inriktningen på den av regeringen föreslagna satsningen vilket inte innebär några extra kostnader.

I avsnitt 13.4.4 föreslås vuxenutbildningen få ta del av den statliga specialpedagogiska stödorganisationen som är under uppbyggnad. Beräknad kostnad för Kunskapslyftskommitténs förslag är ca 10 miljoner kronor för den kommunala vuxenutbildningen. Dessa kostnader bör finansieras genom en motsvarande minskning av statsbidraget för att genomföra den statliga satsningen på kommunal vuxenutbildning. När det gäller folkhögskolans tillgång till den specialpedagogiska stödorganisationen föreslås att detta bör utredas i särskild ordning. I utredningsuppdraget bör ligga att beräkna kostnader och lägga förslag om finansiering.

Förslagen om utbildningstolkning finns i avsnitten 13.4.5 och 13.4.6. Förslagen finansieras dels genom de medel som för närvarande kan sägas vara avsatta för att finansiera utbildningstolkning utnyttjas dels genom en minskning av de statsbidrag som syftar till att finansiera utbildningsplatser. De beräkningar som gjorts av vad det skulle kosta att möta den uppskattade efterfrågan på utbildningstolk inom de olika vuxenutbildningsformerna summerar till 58 miljoner kronor. I denna summa inkluderas de 22 miljoner kronor som regelbundet avsätts till utbildningstolkning inom högskolan och folkhögskolan.

Kostnaden för utbildningstolk inom de kompletterande utbildningarna (0,8 miljoner kronor) föreslås finansieras genom en minskning av statsbidraget till de kompletterande utbildningarna. Kostnaderna för utbildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna (28 miljoner kronor) och för studieförbundens studiecirkelverksamhet (7,5 miljoner kronor) summerar till sammanlagt 35,5 miljoner kronor.

Kunskapslyftskommittén har inte tagit ställning till hur stor del av kostnaderna för utbildningstolkning inom studiecirkelverksamheten som bör finansieras via en minskning av statsbidraget till folkbildningen respektive statsbidragen till landstingens tolktjänstverksamhet. Kommittén har heller inte preciserat hur stor andel av kostnaderna för utbildningstolkning inom den kommunala utbildningen för vuxna som bör finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna respektive av statsbidraget för att genomföra den statliga satsningen på kommunal vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att den föreslagna utredningen om införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning får i uppdrag att närmare precisera hur finansieringen av utbildningstolkning inom dessa utbildningsformer bör ske. Det är dock en rimlig uppskattning att motsvarande 30 miljoner kronor behöver föras över från de medel som idag avsätts för att finansiera utbildningsplatser till det samlade statsbidraget för utbildningstolkning.

Förslagen om studieförbundens verksamhet i avsnitt 13.4.7 innebär inga extra kostnader.

I avsnitt 13.4.8 lämnar kommittén förslag om att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen bör ändras. Utbildningen bedrivs som en försöksverksamhet och det saknas för närvarande regler som anger vilket ansvar olika huvudmän har för att erbjuda studerande med funktionshinder särskilt stöd.

I avsnitt 13.4.9 föreslås att reglerna för svenskundervisning för invandrare (sfi) ska ändras på ett sådant sätt att det anges i förordningen att skolhuvudmannen bör sträva efter att eventuella behov av särskilt stöd uppmärksammas innan eller i samband med att utbildningen påbörjas. Förslaget innebär inte att några ytterligare uppgifter läggs på kommunerna utan endast att det ansvar som kommuner har för att uppmärksamma funktionsnedsättningar förtydligas.

Kunskapslyftskommitténs förslag i avsnitt 13.4.10 rörande boende- och omsorgskostnader på folkhögskolan innebär kostnader för en utvärderingsinsats samt kostnader för att ta fram ett informationsmaterial. Dessa kostnader bör finansieras inom ramen för regeringskansliets utredningsresurser respektive Sisus anslag.

13 .5 Sammanfattning av uppdraget att utreda situationen för studerande med funktionshinder

Kunskapslyftskommitténs arbete syftar till att lägga förslag om en samlad strategi för det livslånga lärandet där alla människor får reella möjligheter att vidareutveckla sig. Detta bygger på att vuxenutbildningen och kringliggande sektorer utformas på ett sådant sätt att de kan anpassas till de olika behov som vuxna har. Studerande med funktionshinder är inte en separat del av vuxenutbildningen. När kommittén lägger förslag på hur det flexibla lärandet/distansutbildningen, anordnarens skyldigheter gentemot de studerande, kompetensutveckling av vuxenutbildningens personal osv. bör se ut för att möta framtidens krav sker det mot bakgrund av en bedömning av den samlade vuxna befolkningens förutsättningar, behov och kunskapsnivå. Som en naturlig följd av detta redovisar kommittén en stor del av de förslag som avser studerande med funktionshinder integrerat i betänkandets olika delar.

För att ge en samlad bild över kommitténs förslag som har särskild betydelse för studerande med funktionshinder görs här en sammanfattning av hela betänkandet ur detta perspektiv.

Kommittén har inriktat sitt arbete mot den grupp av studerande för vilka en funktionsnedsättning ger handikappande konsekvenser i samband med vuxenutbildning. Problemställningen utgår inte från hur människor med olika diagnoser/handikapp klarar sig i vuxenutbildningen utan från hur förutsättningarna för att på olika sätt erhålla en utbildningssituation som är anpassad efter den studerandes egna villkor ser ut. Detta är en bred ansats och täcker naturligtvis de hinder som studerande med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, hörselskador, synskador, rörelsehinder, utvecklingsstörning, reumatism, förslitningsskador, olika sjukdomar etc. kan uppleva i samband med sitt deltagande i vuxenutbildningen.

Utifrån sina direktiv och de handikapp- och utbildningspolitiska målsättningar som riksdagen beslutat har Kunskapslyftskommittén fastställt följande utgångspunkter för de förslag som förs fram.

  • Människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare.
  • Det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning.
  • Respektive utbildningsanordnare bör bära det övergripande ansvaret för att den egna verksamheten genomförs på ett sådant sätt att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar att delta.
  • En funktionsnedsättning ska inte leda till högre kostnader för den studerande vad avser deltagandet i vuxenutbildningen jämfört med övriga studerande.
  • Staten bör ta ett nationellt ansvar för att utbildningssystemet med tillhörande stödfunktioner organiseras och regleras på ett sådant sätt att goda förutsättningar skapas för studerande med funktionshinder.

Iakttagelser

Kunskapslyftskommitténs erfarenheter visar att individens ställning gentemot utbildningsanordnaren liksom gentemot andra huvudmän i nuläget är alltför svag. De övergripande målen, som de formulerats i lagstiftningen, räcker ofta inte till för att den studerande ska kunna erhålla det stöd eller de anpassningar som krävs för ett deltagande. Kommittén har bl.a. konstaterat problem för studerande med funktionshinder att

  • få personligt stöd i form av stödundervisning, assistans eller tolktjänster för döva,
  • dels ta sig till utbildningslokalerna dels ta sig runt inom skolan,
  • dels få tillgång till anpassad litteratur dels finansiera kostnaderna för litteraturen,
  • dels få klarhet i vem som ansvarar för erbjuda hjälpmedel dels erhålla nödvändiga hjälpmedel,
  • finansiera sitt uppehälle under studierna.

Förutom ovanstående exempel föreligger det brister av en annan karaktär som mer har att göra med hur utbildningsanordnaren möter den studerande och i vilken utsträckning undervisningen och annan verksamhet anpassas till de särskilda behov som studerande med funktionshinder kan ha. Det är viktigt att de som verkar inom vuxenutbildningen har kunskaper om olika funktionsnedsättningar, vilka problem dessa kan medföra i samband med vuxenutbildning, hur man kan anpassa undervisningens genomförande till studerande med funktionshinder. Det är lika så viktigt att det hos anordnaren finns kunskap om vilka rättigheter den studerande har och vilka skyldigheter som utbildningsanordnare och andra huvudmän har gentemot den studerande.

Givet att människor med funktionshinder ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare kan kommittén konstatera att studerande med funktionshinder har en allt för svag ställning gentemot utbildningsanordnaren och andra ansvariga huvudmän inom den nuvarande vuxenutbildningen för att ”lika möjligheter” ska kunna sägas föreligga.

Den statistik som kommittén utnyttjat visar

  • att människor med funktionshinder som grupp räknat har lägre utbildnings- och sysselsättningsnivå än befolkningen som helhet,
  • att vuxna med funktionshinder som grupp räknat i lägre omfattning deltar i utbildning på högskolenivå och i högre utsträckning på grundläggande och gymnasial nivå än befolkningen i övrigt,
  • att folkhögskolan är den vuxenutbildningsform som har den största andelen deltagare med funktionshinder samt
  • att arbetstagare med funktionshinder är överrepresenterade i den del av arbetslivet som lättare leder till skador och sjukdomar.

En sammantagen jämförelse mellan gruppen med respektive utan funktionsnedsättning baserat på utbildningsnivå, deltagande i vuxenutbildning, och arbetsmarknadsdeltagande leder fram till slutsatsen att människor med funktionsnedsättningar som grupp räknat utgör en viktig målgrupp för vuxenutbildningen. Mäter man deltagande i utbildning i termer av andel av den vuxna befolkningen som har utbildning som sin huvudsakliga sysselsättning visar det sig att människor med en funktionsnedsättning deltar i vuxenutbildning i samma utsträckning som den övriga befolkningen. är deltagandet i vuxenutbildning. Mäter man istället deltagande i vuxenutbildning i termer av andel av den vuxna befolkningen som under en tolvmånadersperiod deltagit någon form av utbildning visar det sig att funktionsnedsatta som grupp räknat har ett lägre deltagande i vuxenutbildningen än befolkningen som helhet. Detta senare mått inkluderar även kortare utbildning så som utbildning i arbetslivet, studiecirklar etc.

Det är positivt att människor med funktionshinder som grupp räknat deltar i längre sammanhållen vuxenutbildning i samma utsträckning som den övriga befolkningen. Den kortare utbildningsbakgrunden liksom det faktum att utbildning ofta kan kompensera för en funktionsnedsättning och därigenom ge en starkare ställning på arbetsmarknaden talar dock för att deltagandet i själva verket borde vara högre.

Förslag

Kunskapslyftskommitténs förslag, när det gäller studerande med funktionshinder, syftar i stora delar till att stärka individens ställning inom vuxenutbildningen. I detta ligger förslag som tydliggör utbildningsanordnarens ansvar för att studerande med funktionshinder ges goda förutsättningar för ett studiedeltagande. Det är dock inte rimligt att lägga allt ansvar på utbildningsanordnaren utan att staten underlättar för an-

ordnaren att skapa goda förutsättningar för studier. De överväganden som gjorts av hur ansvaret för olika stödinsatser bör fördelas för att tillgodose de studerandes behov har gjorts utifrån de olika stödinsatsernas karaktär.

Förslag som syftar till att tydliggöra utbildningsanordnarens ansvar

De utbildnings- och handikappolitiska mål som riksdagen formulerat ställer höga krav på utbildningsväsendet och samhället i övrigt. För att nå de utbildnings- och handikappolitiska målen krävs att lagar och förordningar anpassas till de mål som formulerats. Det samlade regelverket för de olika stödinsatserna är för närvarande svåröverskådligt och i vissa delar otydligt.

Det är inte möjligt att lägga det övergripande ansvaret för att den utbildning som en studerande med funktionshinder deltar i utformas med hänsyn till dennes förutsättningar på någon annan än utbildningsanordnaren. I detta ansvar ligger att organisera genomförandet av undervisningen på ett sådant sätt att de behov som studerande med funktionshinder kan ha av särskilda stödinsatser tillgodoses.

Anordnarens ansvar sträcker sig över hela utbildningskedjan, från uppsökande aktiviteter och vägledning, till förberedande insatser som exempelvis kartläggning av eventuella stöd och anpassningar som kan bli aktuella under utbildningens genomförande. Det handlar t.ex. om frågor som rör fysisk anpassning av lokalerna, tillgång till anpassade läromedel, hjälpmedel, elevassistent, ändringar i schemaläggningen, information och utbildning av personal, studiefinansiering och samarbete med andra huvudmän. Under utbildningens gång är det viktigt att vara lyhörd för hur studiesituationen fungerar eftersom det ibland krävs nya eller förändrade insatser efterhand.

I kapitel 9 föreslår Kunskapslyftskommittén att staten bör garantera individerna en tillgång till gymnasial kompetensnivå. De vuxnas tillgång till gymnasiala studier bör utformas som en garanti att – tillsammans med tidigare studier på gymnasialnivå – få läsa en utbildningsvolym omfattande 2000 poäng med godkända betyg. En sådan garanti ger möjlighet för den som så önskar att studera vidare på högskolenivå. Garantin föreslås bestå i en skyldighet för kommunen att erbjuda den sökande en utbildningsplats inom tre till sex månader efter ansökan.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att en motsvarande skyldighet att tillhandahålla undervisning bör införas för särvux. De som tillhör målgruppen för särvux bör garanteras utbildning i samma utsträckning som övriga vuxna när det gäller grundläggande utbildning och garanteras tillgång till de kurser som ingår i gymnasiesärskolan.

För att studerande ska kunna utnyttja den föreslagna utbildningsgarantin och nå de uppsatta utbildningsmålen krävs att undervisningen utformas utifrån de studerandes förutsättningar och behov av särskilt stöd. För att ytterligare förstärka individens ställning föreslår Kunskapslyftskommittén i kapitel 9 att denna utbildningsgaranti bör kompletteras med mer preciserade föreskrifter om utbildningshuvudmannens skyldigheter att erbjuda stödundervisning, studiehandledning, vägledning, validering samt skyldighet att upprätta individuella studie planer.

Läroplanen för de frivilliga skolformerna anger att kommunen har ansvar för att upprätta en individuell studieplan. När det gäller studerande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytterligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieuppläggning bör den fördjupade studieplanen tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås (stödundervisning, hjälpmedel, läromedel, elevassistent, resor till och från skolan, uppehälle under studierna etc.). Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande. I vissa fall ligger ansvaret för att tillhandahålla särskilt stöd hos annan huvudman än hos utbildningsanordnaren. Ansvaret för att ta nödvändiga kontakter delas då mellan utbildningsanordnaren och den studerande. Kunskapslyftskommittén föreslår i kapitel 9

att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner bör förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om kommunal vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses.

Rätten till stödundervisning har tidigare varit tidsbegränsad för studerande i såväl kommunal utbildning för vuxna som i gymnasieskolan. För studerande i gymnasieskolan har den nu förstärkts till att utgå så länge behov finns. Kunskapslyftskommittén anser att studerande på grundläggande och gymnasial nivå inom det offentliga skolväsendet bör ha samma rätt till stödundervisning oavsett i vilken ålder studierna bedrivs. Kunskapslyftskommittén föreslår i kapitel 9

att regeringen i förordning föreskriver att den studerande så länge behov finns ska har rätt till studiehandledning och stödundervisning.

Det finns för närvarande inga regler som anger vilket ansvar utbildningsanordnarna eller staten har för att erbjuda och finansiera särskilda stödinsatser för studerande med funktionshinder inom den kvalificerade yrkesutbildningen (KY). Inte heller i det förslag som Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning lämnat till förändringar av lag och förordning finns ett sådant ansvar reglerat. Kunskapslyftskommittén föreslår i avsnitt 13.4.8

att regelverket för den kvalificerade yrkesutbildningen ändras på ett sådant sätt att de behov av särskilda stödinsatser som studerande med funktionshinder kan ha tillgodoses.

I kapitel 16 sammanfattas kommittén sin syn på hur infrastrukturen i vuxenutbildningen bör utvecklas. I detta ligger bl.a. tillgång till ett brett utbildningsutbud av god kvalitet, uppsökande aktiviteter, vägledning, möjlighet att erhålla särskilt stöd, samt att utbildningen tillåter flexibilitet som ger förutsättningar för ett lärande på egna villkor. En väl utvecklad infrastruktur innebär en hög tillgänglighet till vuxenutbildning vilket inte minst gynnar studerande med funktionshinder.

Statens ansvar

Den gällande ansvarsfördelningen mellan staten och vuxenutbildningens huvudmän bör så långt det är möjligt gälla även för studerande med funktionshinder. Det innebär en ansvarsfördelning där utbildningshuvudmännen ansvarar för att utbildningen bedrivs på ett sådant sätt att alla vuxna erbjuds utbildning av god kvalitet på lika villkor. Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser samt tar ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. Kunskapslyftskommitténs utgångspunkt är att undantag från denna grundläggande ansvarsfördelning endast bör ske när det gäller insatser som relativt sett innebär kraftigt ökade kostnader för utbildningens genomförande.

I kapitel 15 lämnar Kunskapslyftskommittén förslag på hur tillsynen, uppföljningen och utvärderingen inom vuxenutbildningen kan förbättras generellt. Dessa förslag kommer, om de genomförs, att bidra till bättre förutsättningar för studerande med funktionshinder. En väl fungerande tillsyn, tillsammans med ett tydligt regelverk, är av särskilt värde i de fall det uppstår konflikter med utbildningsanordnaren huruvida denne uppfyller sina skyldigheter att erbjuda den studerande stöd.

Det finns ingen anledning att bygga upp separata stödorganisationer för barn och vuxna förutsatt att de organiseras för att möta både vuxna och barns behov. Tvärt om finns det stora vinster att göra om man samordnar utvecklingsarbete, kunskapsöverföring, erfarenhetsut-

byte, rådgivning, administration m.m. Detta gäller till exempel läromedels- och hjälpmedelsförsörjningen som beskrivs i avsnitt 13.4.2. Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av kommitténs tidigare betänkanden, aviserat att man avser att utreda läromedels- respektive hjälpmedelsområdet för hela utbildningsväsendet i särskild ordning. Kommittén har redovisat vilka problem som finns inom respektive område för vuxenstuderande och dragit slutsatsen att det är värdefullt att problemen löses gemensamt med utgångspunkt i barns, ungdomars och vuxnas behov.

Vuxenstuderande i behov av anpassad litteratur bör ha möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Inom det nuvarande systemet för statligt stöd till anpassade läromedel har det betydelse inom vilken utbildningsform man studerar. Detta innebär t.ex. att den studerande som tagit sig igenom den kommunala vuxenutbildningen trots bristande läromedelsförsörjning kommer att ha betydligt lättare att få behovet av anpassade läromedel tillfredsställda om han eller hon väljer att läsa vidare på högskolan. Kunskapslyftskommittén ser positivt på att en utredning av läromedelssituationen på utbildningsområdet nu kommer till stånd och vill inför den framtida utredningen peka på några frågor av principiell natur.

  • Behovet av anpassade läromedel och studiematerial bör styra möjligheten att erhålla anpassad litteratur och inte utbildningsform eller diagnos.
  • Staten bör ta ett övergripande ansvar för att produktionen av anpassad litteratur överensstämmer med efterfrågan på litteratur inom de utbildningsformer som vänder sig till vuxna.
  • Staten bör ansvara för att läromedelskostnaderna för studerande i behov av anpassade läromedel inte överstiger läromedelskostnaderna för övriga vuxenstuderande.

Kunskapslyftskommittén ser mycket positivt på regeringens initiativ att utse en särskild utredare med uppdrag att se över hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom förskola, skola, högskola och vuxenutbildning. Tillgång till hjälpmedel bör vara oberoende av eventuella diagnoser och val av utbildningsform. Vuxna bör ha samma möjligheter som barn och ungdomar att erhålla hjälpmedel.

Det saknas för närvarande en aktör med ett tydligt nationellt ansvara för utveckling och tillämpning av specialpedagogiskt stöd inom vuxenutbildningen. Riksdagen har beslutat att stärka det specialpedagogiska stödet till huvudmännen för barn- och ungdomsskolan. En organisationskommitté har tillsatts vars uppgift är samla det statliga stödet i specialpedagogiska frågor inom en myndighet (dir. 2000:09). Kunskapslyftskommittén anser att även huvudmän för vuxen-

utbildningen bör ha möjlighet att erhålla stöd från denna myndighet. När det gäller den kommunala utbildningen för vuxna föreslår Kunskapslyftskommittén i avsnitt 13.4.4

att regeringen ger Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur stöd i specialpedagogiska frågor till skolhuvudmännen inom den kommunala utbildningen för vuxna ska organiseras inom ramen för myndighetens verksamhet. att den nya specialpedagogiska stödorganisationen tillförs ytterligare ekonomiska resurser för att täcka det behov som finns av specialpedagogisk kompetens inom det offentliga skolväsendet för vuxna.

Frågan om att ge folkhögskolan tillgång till den nya specialpedagogiska stödorganisationen är mer komplex än när det gäller den kommunala utbildningen för vuxna. Kunskapslyftskommittén föreslår därför

att frågan om hur folkhögskolan ska ges tillgång till det specialpedagogiska stöd som den nya stödorganisationen kan erbjuda liksom frågan om hur folkhögskolan kan bidra med sina specialpedagogiska kunskaper och erfarenheter bör utredas i särskild ordning. I uppdraget bör även ligga att utreda förutsättningarna för att ge någon eller några folkhögskolor i uppdrag att fungera som ett nationellt resurscenter för den samlade vuxenutbildningen inom ramen för den nationella stödorganisationen .

Det är viktigt att samtliga huvudmän inom vuxenutbildningens olika utbildningsformer ges möjlighet utnyttja den kompetens som den nya specialpedagogiska stödorganisationen kommer att besitta. Kunskapslyftskommittén föreslår

att regeringen bör ge Utredningen om statens stöd i specialpedagogiska frågor i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur myndighetens instruktion och övrigt regelverk bör utformas för att huvudmän inom utbildningsformerna kvalificerad yrkesutbildning, arbetsmarknadsutbildning, privat anordnad utbildning, högskolan och studiecirkelverksamhet ska ges möjlighet att upphandla specialpedagogiska tjänster.

I kapitel 14 föreslås en statlig satsning på utvecklandet av utbudet av webbaserade kurser inom den kommunala utbildningen för vuxna. Datorbaserad distansutbildning innebär i sig bättre förutsättningar för

studerande med funktionshinder i och med att hinder som uppkommer som en följd av dåligt anpassad fysisk miljö eller fixerade tider kan elimineras. Inom ramen för den föreslagna satsningen ligger dessutom en stor satsning på att göra de kurser som utvecklas tillgängliga för studerande med funktionshinder.

I kapitel 14 redovisar kommittén även sin syn på hur grundutbildning respektive fort- och vidareutbildningen av lärare bör ske. Vid sidan av de specialpedagogiska tjänster som den kommande myndigheten för specialpedagogiskt stöd kan erbjuda är det viktigt att vuxenutbildningens lärare har grundläggande kunskaper i specialpedagogik. Kunskapslyftskommittén kan konstatera att frågan om i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till än så länge är en obesvarad fråga. Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regeringen ger Skolverket respektive Folkbildningsrådet i uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor för yrkesverksamma lärare. Skolverket bör även ges i uppdrag att kartlägga vilket utbud som finns av fort- och vidareutbildning i specialpedagogik för yrkesverksamma lärare inom vuxenutbildningen. Visar kartläggningen att det finns behov av särskilda insatser bör Skolverket redovisa förslag på hur utbudet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor kan förbättras.

Regeringen har i proposition 1999/2000:79 ställt sig bakom Bemötandeutredningens förslag om att inrätta ett nationellt kompetensutvecklingsprogram kring frågor som rör bemötande av personer med funktionshinder. Förslaget syftar bl.a. till att åstadkomma en samsyn mellan olika aktörer som människor med funktionshinder möter. Människor med funktionshinder har ofta kontakter med många olika offentliga huvudmän. En förutsättning för ett fungerande samarbete är att de olika tjänstemän som den studerande möter har kunskap om vilka rättigheter människor med funktionshinder har, vilka skyldigheter olika huvudmän har samt att de besitter en gemensam värdegrund när det gäller bemötande av människor med funktionshinder som bottnar i de tankar som ligger bakom de handikappolitiska målen om delaktighet och jämlikhet. Kunskapslyftskommittén föreslår i avsnitt 13.4.3

att frågor som kretsar kring studerande med funktionshinder och som rör arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landsting, kommuner och anordnare av vuxenutbildning bör kunna utgöra ett viktigt tema för det föreslagna nationella kompetensutvecklingsprogrammet.

En förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i vuxenutbildningen är att de får tillgång till utbildningstolk . Utbildningstolkning för döva och vissa studerande med hörselskador tillhör den kategori av stöd som utbildningsanordnaren normalt bör svara för. Förutsättningarna att erhålla utbildningstolkning ser olika ut beroende på vilken utbildningsform man väljer att studera inom. Detta beror på att staten avsatt särskilda medel som anordnare kan utnyttja för att finansiera tolkinsatser inom vissa utbildningsformer medan anordnare inom andra utbildningsformer förutsätts finansiera tolkinsatserna själva. Det faktum att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk är så pass omfattande och att många utbildningsanordnare är små innebär dock att Kunskapslyftskommittén anser det motiverat att staten tar ett ansvar för att finansiera tolkkostnaderna. I avsnitt 13.4.5 föreslås därför

att staten bör finansiera de kostnader som uppstår för att genomföra utbildningstolkning inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen samt att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk i samband med vuxenutbildning finansieras via ett samlat anslag hos en huvudman.

Kunskapslyftskommittén har sett det som sin uppgift att ta ställning till hur studerande i behov av utbildningstolk kan ges möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderande, hur detta bör organiseras på ett övergripande plan, vilka utbildningsformer som bör omfattas och hur reformen bör finansieras. Frågan om i vilken takt en utbyggnad av utbildningstolkningen av inom vuxenutbildningen kan ske hänger samman med tillgången på tolkar. Det är lika så viktigt att berörda myndigheter, utbildningsanordnare, utförare och brukare ges inflytande i processen med att genomföra kommitténs förslag. Kunskapslyftskommittén föreslår i avsnitt13.4.6

att frågan om hur införandet av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning bör organiseras utreds i särskild ordning.

Kunskapslyftskommittén har konstaterat att det finns ett särskilt problem inom utbildningsformen svenska för invandrare (sfi) med studerande med dolda funktionshinder. Huvudproblemet synes framförallt ligga i att uppmärksamma en funktionsnedsättning. När den väl uppmärksammats och man på vanligt sätt tagit kontakt med hälso- och sjukvården finns inget som pekar på att invandrare skulle få ett sämre stöd än andra i samma situation.

Det grundläggande ansvaret för att uppmärksamma funktionsnedsättningar och att ta initiativ till rehabiliterande insatser ligger på kommunal nivå. Att studerande deltar i sfi under en längre tid utan att en funktionsnedsättning uppmärksammats visar att det finns brister i vissa kommuners sätt att hantera dessa frågor. Kunskapslyftskommittén anser att kommunernas ansvar för att eventuella hälsoproblem uppmärksammas och ansvaret för att vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser bör förtydligas. Kunskapslyftskommittén föreslår i avsnitt 13.4.9

att Sfi-förordningen bör ändras på ett sådant sätt att det i förordningen även anges att skolhuvudmannen ska sträva efter att eventuella behov av särskilt stöd uppmärksammas innan eller i samband med att utbildningen påbörjas.

Integrationsverkets instruktion anger bl.a. att myndigheten ska verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas. Myndigheten har vidare ansvar för att följa upp kommunernas introduktionsinsatser (SFS 1998:201). Kunskapslyftskommittén anser att regeringen bör ge Integrationsverket i uppdrag att särskilt uppmärksamma situationen för invandrare med funktionshinder och att följa upp kommunernas insatser för att uppmärksamma hälsoproblem samt kommunernas insatser för att initiera rehabiliterande verksamhet i samband med vuxenutbildning.

Stöd vid sidan av utbildningen

För att kunna delta i vuxenutbildning krävs att livssituationen vid sidan av studierna fungerar väl. Den studerande måste ha ekonomiska förutsättningar att klara sitt uppehälle under studierna liksom den som är sjuk eller skadad behöver få vård eller rehabilitering under tiden då studierna bedrivs. Kunskapslyftskommittén anser att den gällande ansvarsfördelningen mellan landsting, kommun och stat bör gälla oavsett om någon deltar i studier eller ej.

I kapitel 11 lämnar Kunskapslyftskommittén förslag som syftar till att förbättra försörjningsmöjligheterna för studerande med funktionshinder. Bland annat föreslås att förtidspensionärer och sjukbidragstagare ska ges möjlighet att prova på att studera med bibehållen ersättning under en begränsad tid, utan att rätten till ersättning ifrågasätts.

I kapitel 10 behandlas studiestöd för studier av mindre omfattning. Riksdag och regering har beslutat att stöden ska tas bort (prop. 1999/2000:10).

Anställda som studerar på särvux några timmar per vecka har hittills haft rätt till timersättning för förlorad arbetsinkomst. Samhall och andra arbetsgivare som har anställda med hjälp av lönebidrag eller motsvarande konjunkturoberoende åtgärd har ett ansvar att ge individen möjlighet till kompetensutveckling. Individernas deltagande i särvux borde rymmas inom ramen för arbetsgivarens ansvar. Kunskapslyftskommittén anser

att regeringen bör agera för att kompensera för borttagandet av timersättningen inom ramen för avtalet med Samhall och regelverket för de konjunkturoberoende åtgärderna genom att öka möjligheterna till ett deltagande i särvux på arbetstid.

När det gäller mer omfattande studier för personer med utvecklingsstörning bör dessa finansieras via det ordinarie studiestödssystemet. Det studiestöd som främst är aktuellt är det av kommittén föreslagna stödet utan lånedel för studier på grundskolenivå eller motsvarande. Den lägsta studieomfattning som berättigar till studiemedel i det kommande studiestödssystemet är studier på halvtid. För dem som tillhör målgruppen för särvux finns det ett stort värde i att kunna kombinera studier på deltid med ett arbete. Därför föreslår Kunskapslyftskommittén

att ett undantag bör införas i studiestödssystemet som medger ersättning för studier på kvartstid för deltagare inom särvux.

Internatbidraget kan lämnas till kortutbildade – både anställda och andra – som deltar i en kurs om högst 14 dagar. Riksdagen har beslutat att de medel som finns idag ska distribueras via handikapporganisationerna. Kunskapslyftskommittén menar att medlen i stället skulle kunna hanteras av Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus). Kunskapslyftskommittén anser

att medlen för internatbidrag inte bör överföras till handikapp organistationerna. Kunskapslyftskommittén föreslår att medlen istället förs över till Sisus och att myndigheten får till uppgift att administrera bidragen för internatkostnader för studerande med funktionshinder.

För dem som har rätt till personlig assistans enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt rätt till kompletterande assistansinsatser enligt Lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS), är regelverket för närvarande inte entydigt vad gäller rätten till assistansersättning enligt LASS i samband med deltagande i vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén lämnar i avsnitt 13.4.2

förslag om hur regelverket bör ändras för att undvika att den studerande inte ges möjlighet att utnyttja rätten till assistansersättning i samband med vuxenutbildning. Kunskapslyftskommittén föreslår

att regelverket bör ändras på ett sådant sätt att den studerandes rätt till assistansersättning i samband med vuxenutbildning säkerställs.

Kunskapslyftskommittén har ett särskilt uppdrag att ”belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansie ringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola”.

Kommittén anser inte att staten – utöver vad som är fallet idag – bör ta över finansieringsansvaret för uppgifter som normalt åligger kommuner och landsting. Blir någon sjuk, behöver någon habiliterande insatser eller omsorgsinsatser bör ansvaret för att finansiera dessa insatser även fortsättningsvis ligga på den huvudman som normalt ansvarar för sådan verksamhet. Orsaken till att det uppstår problem med att hitta finansiering av extrakostnaderna beror bl.a. på att den studerande inte har möjlighet att överklaga kommunala biståndsbeslut och på en ibland bristande kännedom om folkhögskolans verksamhet. Det saknas för närvarande studier som belyser vad ett deltagande i folkhögskolans verksamhet betyder för den målgrupp som problemen med ofinansie rade deltagaravgifter berör. Kunskapslyftskommittén föreslår i avsnitt 13.4.10.

att regeringen tar initiativ till att den verksamhet som de berörda folkhögskolorna bedriver för deltagare med behov av omsorgs- och habiliteringsinsatser utvärderas.

Utvärderingen bör inriktas mot att undersöka vad ett deltagande i folkhögskolornas kurser betytt för den enskilde. Utgångspunkt bör dels vara de mål som är relevanta i Socialtjänstlagens portalparagraf och det syfte som satts upp för statens stöd till folkbildningen. Kunskapslyftskommittén föreslår vidare

att Sisus bör få i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och organisationer ta fram ett informationsmaterial som kan distribueras till kommuner och folkhögskolor.

14. Vuxenpedagogik och flexibelt lärande

I det följande diskuteras kortfattat kunskapsbegreppet, vissa perspektiv på begreppet vuxenpedagogik och på de funktioner, som ett vuxenpedagogiskt handlande ska fylla. Därefter följer ett par avsnitt om flexibelt lärande, IT-stöd i lärande samt distansutbildning. I den senare delen beskrivs också de möjligheter som distansutbildning med datorstöd öppnar för funktionshindrade. Avslutningsvis redovisas kommitténs förslag inom områdena utveckling av webbaserat lärande, forskning, information och kunskapsspridning samt utbildning och fortbildning.

14.1. Vuxnas lärande

Kunskapslyftskommittén vill redan nu framhålla, att kommittén ser som sin uppgift att utveckla möjligheter för vuxnas lärande, att värna vuxenpedagogiska strukturer och funktioner – inte att tala om för vuxenutbildare1 vilken sorts pedagogik/metodik de i det enskilda fallet ska använda som redskap. Det är dels inte möjligt – olika metoder kan och bör användas utifrån behov och situation i det enskilda fallet – dels inte lämpligt. Den professionella utbildaren är själv bäst lämpad att utveckla ett optimalt förhållningssätt i sin undervisningssituation.

14.1.1. Kunskap, bildning och vuxenlärande

Lärande ska resultera i kunskap. Vad är då kunskap och hur når man den egentligen?

Begreppet kunskap inrymmer såväl en intellektuell, som en emotionell och en handlingsdimension. Begreppet kan innebära att individen har införlivat fakta om olika fenomen. Kunskap kan också innebära att

1 I texten talas omväxlande om vuxenutbildare och lärare. Med vuxenutbildare avses såväl lärare som cirkelledare och andra vuxenutbildare.

den studerande inser sammanhang mellan olika företeelser och kan förstå en idé. Fakta kan man ha mer eller mindre av och fakta kan vara mer eller mindre nära det fenomen som beskrivs. Förståelse däremot har främst en kvalitativ innebörd. Man kan förstå på olika sätt. Kunskap kan också innebära att man har beredskap inför olika situationer och att man har färdigheter att kunna agera i dessa. Att ha beredskap innebär bland annat att man kan bedöma hur och när man ska handla.

I läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) talas om kunskap i form av fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet.

Kunskapslyftskommittén delar den syn på kunskap som redovisas i läroplanen för de frivilliga skolformerna. Kommittén vill dock till denna syn också foga ytterligare en dimension: Sociala basfärdigheter. Kommittén definierar för sitt vidkommande allmänna sociala basfärdigheter som bestående av

  • kommunikativ förmåga,
  • förmåga till samarbete,
  • flexibilitet och förmåga att svara upp mot olika önskemål,
  • kreativitet och förmåga att gripa tillfällen i flykten samt
  • förmåga att lära nytt.

Två viktiga ingredienser i vuxenlärandet blir att göra fakta tillgängliga och att ge tillfälle till bearbetning av fakta. Bearbetningen är själva lärandeprocessen, varmed också inkluderas uppövning av sociala basfärdigheter m.m.

14.1.2. Perspektiv på vuxenpedagogik

Perspektiven på begreppet vuxenpedagogik har växlat genom åren. Inför framtiden torde dock följande perspektiv vara centrala (SOU 1999:141).

  • Samspelet mellan samhällets, utbildningsanordnarnas och de vuxnas behov av kunskap är komplext. Det är inte längre möjligt att dela in dessa i allmänna, personliga och arbetsspecifika kompetensbehov i förhållande till bestämda funktioner och bestämda inlärningssituationer. Utbildningsanordnarna har av tradition sin styrka inom vissa kvalifikationsområden. I en modern vuxenutbildningspolitik ingår att göra avvägningar av hur de olika utbildningsanordnarna kan samarbeta, såsom tidigare diskuterades i kapitel 7.
  • Situationsanknutet lärande. Vuxna lär i en rad sammanhang i och utanför utbildningssystemet. Dessa olika former av lärande kan både

vara ömsesidigt stödjande och i konflikt med varandra. De vuxenpedagogiska övervägandena bör omspänna detta samlade lärande.

  • Vuxna har skilda förutsättningar för lärande. De har erfarenheter och kunskaper från arbetsliv, familjeliv och föreningsverksamhet som medvetet och omedvetet kommer att ingå i läroprocessen. Vuxna har en rad kvalifikationer och kunskaper som måste ingå i den konkreta utbildningsplaneringen, både när det gäller att validera reell kunskap och att organisera undervisning.
  • Lärande är knutet till ett sammanhang, en inlärningsmiljö. Det betyder att inlärningssituationen är viktig för vad som lärs och vilka känslor som knyts till lärandet. Arbetsplatsen är en viktig inlärningsmiljö. I en framtida vuxenutbildning ingår lärandet på arbetsplatsen som en angelägen möjlighet. Det blir då viktigt att kunna koppla det formella lärandet till det informella lärandet i arbetslivet.
  • Vuxna har behov av flexibla former av undervisning som kan anpassas till deras livssituation. Samtidigt ställer vuxna studerande särskilda krav på de metoder som används och det sätt som innehållet struktureras. Ett väsentligt perspektiv är därför hur man fördelar undervisningens kunskapsmässiga innehåll så att deltagarnas erfarenheter bäst kan användas både vad avser deras tidigare kunskaper och erfarenheter som deras motivation och sociala sammanhang.

Vuxenundervisningsbegreppet är under förändring. Det gäller nu alltmer att kombinera den traditionella förmedlande lärarrollen med rollen som handledare – mentor – för den vuxnes egen inlärning. Frågan blir dels vad framtidens vuxna ska kunna, dels hur de bäst ska kunna tillägna sig dessa kunskaper. Den första frågan har kortfattat berörts i kapitel 4. I detta kapitel koncentrerar vi oss på den senare.

14.1.3. Vuxenpedagogikens funktioner

Den pedagogiska vetenskapen pekar på principer för och möjligheter till ett pedagogiskt handlande i konkret verklighet. Pedagogik är alltså inte en rad föreskrifter om hur man undervisar, utan en teoretiskt basera reflexion över vad man gör och varför man gör just det.

Finns vuxenpedagogik?

Det pågår en ständig debatt – såväl här i Sverige som internationellt – om det finns en särskild vuxenpedagogik. I det sammanhanget har det

framförts att de olika – goda – principer som kan läggas på vuxenundervisning (vuxenpedagogik), till exempel att ha erfarenheter som utgångspunkt eller att undervisningen ska vara meningsfull, i lika hög grad kan användas i samband med undervisning av barn och unga.

Det är riktigt att det är vanskligt att peka på principer för god undervisning som bara ska gälla för vuxenundervisning. Men det är också riktigt att det är en väsentlig skillnad mellan hur dessa principer praktiseras i förhållande till exempelvis grundskole undervisning och arbetsplatsanknuten vuxenundervisning. Eftersom en väsentlig del av pedagogiken består av praktisk tillämpning i konkreta situationer är det ändå meningsfullt att konstatera att det faktiskt finns olika ”pedagogiker” i förhållande till olika inlärnings- och undervisningssituationer. Det är således relevant att konstatera att vuxenpedagogiken ska utvecklas i förhållande till de nya uppdrag som vuxenutbildningsanordnarna ska lösa i framtiden (SOU 1999:141).

Vuxenpedagogik skiljer sig alltså från annan pedagogik, till exempel barn- och ungdomspedagogik, genom de perspektiv som läggs på undervisningen och på vilka sätt de pedagogiska principerna förverkligas.

Kunskapslyftskommittén har också tidigare (SOU 1998:51) framhållit att vuxenpedagogik inte är någon särskild sorts metodik. Det går därför inte att tala om en ”ny” metodik som ersätter de existerande. Några har felaktigt uppfattningen att vuxenpedagogik är ”projektundervisning” eller ”erfarenhetspedagogik”. Så är inte fallet. Vuxenpedagogik är riktlinjer för hur man som utbildningsplanerare och utbildare förhåller sig till och reflekterar kring vuxnas lärande. En god pedagog använder sig av olika metoder i olika sammanhang.

Vuxenpedagogiska funktioner

För varje vuxenutbildare kan det vara intressant att ställa sig frågan vilka funktioner ett genomtänkt vuxenpedagogiskt handlande ska fylla. Vad vill man som vuxenutbildare egentligen åstadkomma med exempelvis

  • klara utbildningsmål och med att sätta upp och informera de studerande om dessa?
  • deltagarnas tidigare erfarenheter och med att utnyttja dessa i undervisningssituationen?
  • egna presentationer och förklaringar – vilket syfte och i vilka situationer?
  • återkoppling till de studerande och i vilka situationer de bör ges eller inte ges?
  • stimulans till de studerandes eget tänkande?
  • studerandeinflytande i undervisningssituationen och/eller i den totala utbildningsmiljön?
  • deltagarnas hemarbete relaterat till de studerandes totala arbetsbelastning?
  • stöd i olika former och utifrån en studerandes speciella svårigheter?
  • omdöme, prov och/eller examination i syfte att verifiera det redan kända, diagnosticera för inplacering och/eller använda som betygsunderlag?

Låt oss ta ett exempel. Alla vuxna har kompetenser som inte omedelbart låter sig beskrivas eller mätas i ett formellt system, men inte desto mindre är centrala för den vuxnes sätt att fungera i det dagliga livet, i familjen, på arbetsplatsen eller som demokratisk medborgare. Det är viktigt att dessa kunskaper tas till vara i ett vuxenpedagogiskt perspektiv och i den konkreta utbildningssituationen.

Tankar kring de reella kunskapernas betydelse i ett utbildningsperspektiv blir tydliga i samband med frågor om validering. Kommitténs internationella utvärderare konstaterar att alla betonat vikten av att de vuxnas verkliga kunskaper valideras. De konstaterar samtidigt att osäkerheten om hur detta skulle kunna gå till har varit stor (SOU 1999:141).

Kravet på att vuxnas reella kompetens ska kunna överföras i formell kunskap är inte alltid helt lätt att uppfylla, eftersom vissa kompetenser är lättare att överföra än andra. Det är exempelvis förhållandevis enkelt att mäta kunskapsnivån i matematik och främmande språk och att omsätta detta i ett formellt uttryck. Det är betydligt svårare att bedöma allmänmänskliga kunskaper som studiemotivation, ansvarsfullhet, samarbetsvilja och engagemang. Erfarenheter från en av utvärderingsstudierna vid Linköpings universitet visar också på svårigheter för utbildare och studerande att föra ett samtal som förstås av båda sidor. De pratar om samma sak – men på olika plan och ofta förbi varandra.

Hur vill man som lärare ta vara på deltagarnas tidigare erfarenheter och vad vill man åstadkomma med dessa i undervisningssituationen?

Ett annat exempel skulle kunna vara frågan om vilken funktion man som lärare anser att prov ska fylla i ett vuxenpedagogiskt sammanhang. Är det ytliga eller djupa studiemönster som i realiteten bedöms?

Ett ytligt studiemönster förhindrar koncentration på det meningsfulla i en text. Istället söker man bara memorisera budskapet. Det kan exempelvis vara en reaktion på att den studerande inte behärskar studiesituationen, därför att uppgifterna är för omfångsrika för vederbö-

randes kapacitet. Det kan också vara ett sätt att tillämpa en lönsamhetsstrategi, därför att exempelvis proven inte stimulerar till annat. Djupa studiemönster anses vara ett nödvändigt angreppssätt i studierna för att förstå meningen med det lästa.

Vilken sorts kunskap vill man som vuxenutbildare mäta med prov? Är det ytliga eller djupa studiemönster?

Specialpedagogisk kompetens vid vuxnas lärande

Studerande inom vuxenutbildningen har olika förutsättningar, erfarenheter, kunskaper och behov. Att utifrån dessa olikheter kunna organisera det pedagogiska arbetet på ett sådant sätt att man med utgångspunkt i de studerandes förutsättningar når de kunskapsmål som finns för utbildningen innebär en stor utmaning.

En funktionsnedsättning – liksom som andra omständigheter – kan ibland ge upphov till en komplicerad inlärningssituation för den studerande. Studerande i behov av särskilt stöd ska normalt erbjudas stöd inom ramen för den ordinarie undervisningsgruppen. Utbildningsanordnaren har det huvudsakliga ansvaret för att anpassa undervisningen på ett sådant sätt att en god inlärningsmiljö kan erbjudas de studerande. Det är därför viktigt att lärarna har tillräcklig kompetens i specialpedagogiska frågor för att upptäcka och därefter anpassa genomförandet av undervisningen till studerande i behov av särskilt stöd. För ett fåtal grupper av studerande med funktionshinder finns det dock skäl som motiverar undervisning i särskilda former eller i särskilda grupper. Detta gäller främst studerande med utvecklingsstörning och i vissa fall studerande med teckenspråket som första språk.

En grundläggande fråga som bör ställas i detta sammanhang är i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till. Så vitt Kunskapslyftskommittén kan se är detta en än så länge obesvarad fråga när det gäller vuxenutbildningen.

I Lärarutbildningskommittén slutbetänkande, SOU 1999:63, ges en lägesbeskrivning av kvaliteten i skolans pedagogiska verksamhet med avseende på förmåga att möta elevers behov av särskilt stöd. De undersökningar som redovisas avser samtliga barn- och ungdomsskolan. Resultaten visar att det finns brister i de grundläggande specialpedagogiska kunskaperna inom skolan. Som exempel på de resultat som lyfts fram kan nämnas att 43 procent av lärarna i gymnasieskolan anser att de saknar kunskaper för att kunna upptäcka och ta hänsyn till elever i behov av särskilt stöd. Kunskapslyftskommittén har

inte kunnat hitta några motsvarande undersökningar som avser vuxenutbildningen.

Lärarutbildningskommitténs slutsats är att det finns ett stort behov av generell och grundläggande specialpedagogisk kompetens inom hela utbildningsområdet samt att det inom förskolan och de frivilliga skolformerna, dvs. gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen, fodras lärare med specialpedagogisk examen.

Det finns inget som talar för att kunskapen i specialpedagogiska frågor generellt sett skulle vara högre inom vuxenutbildningen än inom barn- och ungdomsskolan. De iakttagelser som kommittén har gjort visar att behovet av specialpedagogisk kompetens inom vuxenutbildningen har ökat under senare år. Utvecklingen inom vuxenutbildningen och samhället i övrigt har inneburit att de studerandes förutsättningar och erfarenheter har förändrats. Ett av syftena med Kunskapslyftet har varit att nå studieovana och svårrekryterade grupper. Det medför bl.a. att det relativt sett är fler som har behov av särskilt stöd inom vuxenutbildningen nu än vad som var fallet före Kunskapslyftets början.

14.1.4. Arbetsplatsförlagd utbildning och lärande på arbetsplatsen

I den internationella vuxenpedagogiska diskussionen ingår lärande på arbetsplatsen som en viktig del. Det sker utifrån antagandet att det där finns en tät koppling mellan det man lär sig och det man ska använda sina kunskaper till.

Den inom svensk vuxenutbildning förekommande arbetsplatsförlagda utbildning (APU) utgör ett viktigt utbildningsinslag ur ett pedagogiskt perspektiv. Dels utgör konkretisering av yrkesteori i praktisk handlande en utmärkt lärandemiljö, dels omsätts kunskap i för området reell arbetsmiljö, vilket aldrig fullt ut kan återskapas hos en utbildningsanordnare.

Genom arbetsplatsförlagd utbildning ges vuxna möjlighet till yrkesutbildning i en för det aktuella yrket adekvat miljö. Möjligheterna att även på små orter ge yrkesutbildningar på olika nivåer och inom olika yrkesområden ökar kraftigt. Individuella studiegångar med möjlighet till start vid ett antal olika tidpunkter möjliggörs. Arbetsplatsförlagd utbildning ger också tillfälle till färdigutbildning i yrken, omskolning till nya yrken och kompetensutveckling i det befintliga yrket. Arbetsplatsförlagd utbildning ställer dock krav på utbildning av handledare, på professionell tillsyn och på att intentionen i styrsystemet för utbildningsanordnaren efterlevs.

Den arbetsplatsförlagda utbildningen kan omfatta delar av eller hela kurser. I ett pedagogiskt perspektiv förutsätts att den ges i ett intimt samspel mellan deltagare, lärare och arbetsplatsens handledare samt att de studerande kan se den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen i ett större inlärningssammanhang. Det finns givetvis andra sätt att blanda teori och praktik, vilket också visat sig i projektet Kunskapslyftet.

I arbetet med att nå, rekrytera och motivera korttidsutbildade torde erbjudanden om utbildning kopplad till arbetslivet vara synnerligen attraktivt. Ett skäl till att många arbetslösa inte väljer studier är enligt de undersökningar som gjorts vid Linköpings universitet (Paldanius, 2000) att den arbetslöse inte ser något samband mellan utbildning och möjlighet till arbete. I en arbetsplatsförlagd utbildning torde en sådant efterlyst samband vara påtagligt. Den arbetsplatsförlagda utbildningen ger också den studerande tillfällen till kontakter inom yrket och därmed också större möjligheter till anställning.

För att stärka arbetsplatsens lärandemiljö skulle det enligt Kunskapslyftskommitténs internationella utvärderarna vara en fördel om man på nationell nivå kunde

  • arbeta med kopplingen mellan arbetslivets lärandeformer och utbildningsanordnarnas lärandeformer,
  • utarbeta en strategi för hur utbildningsanordnare respektive arbetsplatserna (och deras ledare) bäst kvalificeras för att planlägga läroprocesser och integrera formaliserad undervisning i förhållande till arbetsplatsens och medarbetarnas behov samt
  • säkra att satsningen på kvalificering till arbetslivet inte försvagar vuxenutbildningens andra funktioner: den personliga utvecklingen och den demokratiska (SOU 1999:141).

I Kunskapslyftskommitténs förslag återfinns såväl forskning inom dessa områden som forsknings- och erfarenhetsspridning via särskilda informationsinsatser och nätverksuppbyggnad.

14.1.5. Flexibelt lärande – en organisatorisk och vuxenpedagogisk utmaning

I en OECD-rapport (OECD, 1999c) förs en diskussion om vad som fungerar i utbildningsväg när det gäller marginaliserade grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. För det första konstateras att även socialt hårt belastade grupper kan påverkas med hjälp av utbildningsinsatser givet att tillräckligt med energi, stöd och uppfinningsrikedom läggs ner på detta arbete. Viktigt är att sätta individens behov i centrum och inte ta till slentrianlösningar. Individuella och lokala strategier behöver ofta utvecklas allt för att kunna behålla den styrka som ligger i ett gräsrotsperspektiv. Under gynnsamma förutsättningar blir sådana arbetsinsatser lönsamma.

Många nya utbildningsmodeller med utgångspunkt i individens behov provas för närvarande i vuxenutbildningen. En vuxens ackumule rade kunskap är ofta så stor och varierad att det behövs mycket mer av skräddarsydd utbildning för vuxna än för barn och ungdomar. De mest effektiva inlärningsmetoderna för vuxna anses i allmänhet inte längre vara lärarstyrd klassrumsundervisning utan mer individuellt och självstyrt lärande och ett lärande som anknyter till den vuxnes varierande verklighetserfarenheter och tidigare kunskaper (OECD & U.S. Department of Education, 1999).

Att möjliggöra flexibelt lärande ställer stora krav på vuxenutbildningsorganisationerna – såväl organisatoriskt och pedagogiskt som administrativt.

Att organisera utbildning för vuxna är att ge de studerande möjlighet att på deras villkor skaffa sig kunskap. Det kan handla om människor som skiftarbetar och inte kan delta i regelbundet utlagda lektioner, om människor som arbetar på dagarna och har hand om barnen på kvällar och helger och alltså har begränsad tid för studier, om vuxna arbetslösa med alltför dåliga erfarenheter av "skola" för att våga prova på igen, etc. Det kan givetvis också handla om människor som i det livslånga lärandet bara vill skaffa sig "en nypa kunskap", som vill läsa en kurs eller flera men i sin egen takt – ibland intensivt och ibland mycket långsamt. Det kan handla om människor som vill – men på sitt eget sätt. Det kan självfallet också handla om vuxna som på heltid vill ägna sig åt studier.

Vuxenutbildningens uppgift är att utveckla sin verksamhet så att alla dessa olika människors önskemål/krav om flexibelt lärande kan tillgodoses. I det perspektivet blir lärarens uppgift ibland att på sche-

malagda tider undervisa inför klass/grupp och/eller att handleda grupper eller individer. I andra sammanhang finns läraren till hands vid vissa tider, om den studerande skulle vilja få hjälp via besök, telefon, fax eller Internet.

När man talar om undervisning för vuxna är således en viktig faktor frågan hur man organiserar utbildningen för den studerande. Skälen för detta är minst tre

  • att öka vuxnas möjligheter att delta,
  • att förbättra deras utbyte av undervisningen samt
  • att minska avhopp.

Undervisning för vuxna ska läggas upp med en optimal flexibilitet, så att utbildningen i största möjliga utsträckning utgår från vuxnas behov, sociala förpliktelser och individuella möjligheter.

Krav på hög flexibilitet kan infrias på olika sätt. Det kan handla om förläggning i tid och rum, olika tempo i en och samma kurs och uppdelning av olika ämnen i mindre studieenheter, exempelvis kurser och/eller delkurser. Ett annat sätt att tillgodose kravet på flexibilitet är att organisera studierna på ett sätt som inte kräver fysisk närvaro, exempelvis via olika varianter av IT-stödd undervisning och distansutbildning.

Att tillfredsställa kraven på en flexibel anpassning av vuxenstudier möter en rad praktiska, sociala och ämnesmässiga svårigheter. Det är förbundet med praktiska problem att förlägga undervisningen för olika grupper och individer över hela året, vardagar som helgdagar, kvällar som dagar. Detta visar sig i form av schemaläggning för lärare, lokalanvändning och administration. Det är kopplat till sociala problem att undervisa korttidsutbildade deltagare, om man inte ger dem en stödjande studiemiljö i anslutning till undervisningen. Dessa svårigheter visar sig i form av otrygghet, dåligt arbetsklimat och avhopp. Det är förbundet med ämnesmässiga utmaningar att dela upp vissa ämnen i kurser och delkurser – särskilt om detta ska kunna kombineras med en valfri ordningsföljd.

Under försöksverksamheter i anslutning till projektet Kunskapslyftet har dessa olika problem uppmärksammats och det finns enligt Kunskapslyftskommitténs internationella utvärderare många goda exempel på hur man i praktiken strävar efter att lösa motsättningarna på ett bra och konstruktivt sätt (SOU 1999:141). I Utbildningsdepartementets satsning på utveckling av vuxenmetodik ingår arbetet med att stärka flexibiliteten också som ett prioriterat område (Utbildningsdepartementet, 1999c).

Kunskapslyftskommittén har tidigare föreslagit att allmänna ämnen borde kunna delas upp i delkurser (SOU 1998:51). De internationella

utvärderarna tillstyrker detta förslag och hävdar att erfarenheterna visar att fruktan för att en uppdelning av studier i mindre enheter ska gå ut över ämneskunskaperna ofta är överdrivna. Riksdagens beslut i anledning av propositionen

Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och lik -

värdighet att möjliggöra uppdelning av kärnämneskurserna i svenska, matematik och engelska kan anses utgöra ett steg på vägen mot sådan uppdelning.

Den pedagogiska miljö och de pedagogiska former som undervisningen genomförs i är av minst lika stor betydelse som dess innehåll. Det finns ett ”medlärande” – det lärande som följer med det ämnesmässiga lärandet – som finns kvar, när det ämnesmässiga är glömt. Den miljö eller det sociala sammanhang som lärandet försiggår i har en överordnad betydelse för det lärande som äger rum. Överväganden om ”medlärandet” bör finnas med när man planerar och organiserar utbildning och undervisning.

Flexibelt lärande med såväl gruppbunden undervisning som individuella studiegångar ställer höga krav på såväl utbildningsorganisationens som lärarens förmåga att på ett pedagogiskt genomtänkt sätt genomföra utbildningen – med beaktande av de studerandes olika mål med sina studier och möjligheter att kunna genomföra dem. Det ställer också höga krav på deras arbetsgivare att ge goda förutsättningar för deltagande i utvecklingsarbete och i övrig kompetensutveckling.

14.1.6. Flexibelt lärande med datorstöd

I detta avsnitt utvidgas ovanstående diskussion om det flexibelt lärande till att omfatta flexibelt lärande med stöd av dator och IT. I nästkommande avsnitt behandlas distansutbildning med IT.

Olika former av datorstödd utbildning är ett område som växer snabbt. Det gäller speciellt utbildningar som genomgås och distribueras över Internet eller intranät, exempelvis webbaserad utbildning. Det är främst fördela rna inom kommunikation (snabba förbindelser – interaktion) och distribution (läromedel som ett utvidgat begrepp) som har gjort datorstöd attraktiva. Den nya bredbandstekniken ger där stora möjligheter till utveckling av såväl innehåll som metodik.

Det stora intresset kring området och marknaden har lett till att antalet aktörer har ökat snabbt inom alla områden som direkt eller indirekt omfattas av begreppet webbaserad utbildning. Det finns en uppsjö av olika leverantörer av programvaror för att producera och administrera olika typer av webbaserad utbildning.

Datorbaserad utbildning har tidigare främst levererats via en Cd-rom, men fler och fler utbildningsanordnare och företag börjar föredra att ha sina utbildningar över intranät eller över Internet. Ett problem med Cdrom utbildningar är att distributionen av innehållet. En Cd-rom skiva är en låst produkt i det avseendet att det inte går att ändra på den information som finns lagrad på skivan. Med online-utbildningar behöver man inte oroa sig för distributionen av utbildningsmaterialet. Det är enkelt att ändra i materialet. Det enda som krävs är att det berörda dokumentet ändras på servern.

Med online-utbildning via intranät eller Internet underlättas också möjlighet att ha både synkron och asynkron utbildning. Med synkron utbildning avses att utbildningen ges i realtid, exempelvis via chat, telefon- och videokonferenser. Asynkron utbildning är naturligtvis dess motsats, utbildning där deltagarna kan delta när de själva vill och i sin egen takt. Exempel på asynkrona funktioner är text, diskussionsforum och e-post. Ofta innehåller en utbildning en blandning av såväl synkrona som asynkrona utbildningsinslag. Möjligheten att delta i en utbildning när man vill och i den takt man vill uppskattas mer och mer. Detta gäller speciellt lärandet i arbetslivet.

Generellt kan man säga att en webbaserad utbildning är uppbyggd kring fyra olika gränssnitt (Persson, 1999):

  • Ett gränssnitt för författare och alla andra som bidrar med material. I detta gränssnitt finns de olika verktygen som behövs för att skapa och sätta samman en kurs.
  • Ett gränssnitt för administratören, där deltagarna registreras och deras aktiviteter och resultat kan följas under en utbildning.
  • Ett gränssnitt för de studerande, det som är själva kursen.
  • Ett gränssnitt för lärare för kommunikationen med de studerande – problem förklaras och läsanvisningar publiceras.

Webbaserade utbildningar ställer nya krav på lärare och det material som används. Vid vissa typer av webbaserad undervisning ersätts ofta lärarens insats av pedagogiska manusförfattare som är specialiserade på att skriva material till webbaserad undervisning. Läraren blir den som handleder de studerande och hjälper dem genom svårigheter av olika slag.

Flertalet lärare saknar idag kunskap om hur de skriver, utformar och publicerar material för webben. Andra saknar kunskap om ett vuxenpedagogiskt förhållningssätt i relation till utbildningar med utvecklat datorstöd. Från att tidigare ha varit den person som ”höll i showen” kan nu rollen helt förändras beroende av utbildningens uppbyggnad.

14.1.7. Distansutbildning med IT i ett vuxenpedagogiskt perspektiv

Distansutbildning förutsätts i det följande ske via datorstöd och IT. Detta stöd kan vara olika kraftfullt – från enbart användande av elektronisk post till avancerad webbaserad utbildning. Utifrån denna förutsättning behandlas också begreppet distansmetodik.

Vad är distansutbildning?

Undervisningens pedagogiska grundproblem är desamma oavsett om den genomförs på distans med IT eller genom fysiska möten. Information om idéer och fysiska fenomen ska göras tillgängliga och på olika vis bearbetas till kunskap. Undervisningens uppgift är att stödja dessa skeenden. Det innebär att stoff ska presenteras eller göras tillgängligt och att den studerande får stöd med strukturering av informationen. Undervisningen bör också innebära att den studerande ges stöd i processen med att smälta och integrera det nya stoffet och med att pröva sin förståelse i olika sammanhang och med att träna sina basfärdigheter.

Distansutbildningens utmaning är att lärandet ska inträffa då förutsättningarna för stöd från lärarens sida är väsentligt skilda från de förhållanden som råder vid traditionell undervisning. De förutsättningar för samspel som klassrummet ger, fysisk närvaro, gruppens samlade erfarenhet och samtidighet har tidigare saknats i distansundervisning, men den nya tekniken öppnar nu för nya möjligheter. Detta samspel, som stöder lärande och utveckling mellan den studerande och dennes omgivning, benämns interaktion.

Tre typer av interaktion är vanliga:

  • en studerande interagerar med läraren,
  • en studerande interagerar med andra studerande och
  • en studerande interagerar med det direkta kursinnehållet, oftast representerat i någon form av läromedel.

Redan i den distansundervisningen som bedrevs före datorstödets tid ansågs det som särskilt viktigt att individualisera handledningen, att skapa ett personligt och gott förhållande mellan handledare och studerande samt att handledaren följer hur den senares förståelse utvecklas (Bååth, 1984). Det var också viktigt att handledaren kommenterade framsteg och misstag. Detta gäller fortfarande. Bååth är inte ensam om denna uppfattning. Även andra forskare är övertygade om att de största

hindren för att en studerande ska lyckas med sina studier ligger i brister i återkopplingen (SOU 1998:57).

Man kan således beskriva olika aspekter av interaktion utifrån åt minstone två dimensioner, en fysisk och en social dimension.

Distansundervisning med datorstöd kan i någon bemärkelse vara en ytterlighet av tidigare nämnd asynkron utbildning respektive synkron utbildning. Vid asynkrona inspelade utbildningsavsnitt, som kompletteras med presentationsmaterial, teoriavsnitt och tester i en online-kurs, blir lärarens roll i stort sett densamma som vid traditionella föreläsningar/kursgenomgångar. Det är givetvis en sanning med modifikation – presentationen kräver annorlunda uppläggning förutom vana vid kamera och mikrofon.

Vid synkron undervisning och presentation i så kallade virtuella klassrum ställs helt andra krav på läraren vad gäller presentationsförmåga och simultankapacitet. Nu kommer han/hon troligtvis att leda diskussioner och multimediapresentationer, och samtidigt hantera flera parallella kanaler med frågor och kommentarer som kommer in via chat och e-post.

Med webbaserad utbildning kan kursdeltagarna ges stora möjligheter att bidra med innehåll till kursen i form av synpunkter, frågeställningar, debattinlägg och sist men inte minst egna erfarenheter.

Utvecklingen av tekniskt stöd

Tekniskt stöd, eller snarare vissa sätt att lagra och distribuera förmedling och interaktion, är en av de nödvändiga förutsättningarna för distansundervisning.

Handskriven eller tryckt text som distribueras via post eller bokhandel har varit i bruk sedan länge. Det var den enda tekniken de tidiga korrespondensinstituten kunde utnyttja. Vanligtvis skedde – och sker fortfarande – interaktion mellan läraren och en studerande i taget.

Radio och television lagrar ljud respektive ljud och bild och har hittills mest sänts ut via etern eller kablar. Ljudband och videoband har samma lagringsmöjligheter men distribueras i distansundervisningen liksom skrivet material vanligtvis med post. Ljud och videoband kan förmedla stoff från en till många, men kan endast simulera interaktion. För att tillåta interaktion måste dessa tekniker kompletteras med exempelvis skriven text.

Telefon, videokonferenser och övriga telefonkommunikationer har alla de möjligheter som de två tidigare kategorierna har. De kan

användas för förmedling och tillåter interaktion. Även dessa tekniker – fax undantaget – begränsar de studerandes frihet i tid och rum.

Digitalisering av text, ljud och bilder via höghastighetsnät – så kallad bredbandsteknik – är ännu en teknik som används i distansundervisningen med IT. De digitala teknikerna ha också många av de fördelar som de gamla korrespondensteknikerna hade samtidigt som det via dessa är möjligt att distribuera informationen i flera lagringsformer och att göra detta i mycket större volymer och mycket snabbare än tidigare.

Begränsningarna hos dessa tekniker ligger främst i lärarnas och utbildningssystemens bristande förmåga att använda dem och i de studerandes bristande vana vid dem.

Bredbandstekniken gör det möjligt att överföra mängder av information till datorn, exempelvis tv-program från hela världen, filmer och hyrvideo, och med samma kvalitet som på tv-skärmen. Det går också att ringa billigt över bredbandsnätet och att få tillgång till nya tjänster liksom att delta i distansutbildning eller interaktiva kurser. Det är därför angeläget att möjligheten att utnyttja bredbandstekniken inte stannar vid skolor, bibliotek, studiecentra och andra offentliga lokaler utan att också hushållen snabbt får tillgång till denna teknik. Detta är speci ellt angeläget på landsbygden och i glesbygd och en av flera förutsättningar för att Sverige ska få behålla en levande landsbygd.

I takt med utvecklingen av datorer och av exempelvis bredbandsteknik kommer mer och mer av kommunikationen människor emellan att ske via datorer och Internet. I förlängningen innebär detta att telefoner samt radio- och TV-apparater blir obehövliga.

14.1.8. Vuxenpedagogik och modern teknik

Studerande och lärare måste ges verktyg för att i praktiken åstadkomma ett flexibelt lärande. Det är då glädjande att det aldrig funnits så extremt goda möjligheter som nu att arbeta med nya verktyg för lärande, inlärning, begåvningsstöd och begåvningskompensation.

Det viktiga är givetvis inte de olika teknikerna – verktygen – i sig, utan hur vi kommer att tänka och leva med dessa yttre förändringar. Vad kommer det till exempel att innebära för lärandet att många om ett knappt decennium har pekskärmsfickdatorer, som har bättre prestanda än de bästa av dagens bordsdatorer?

Vuxenmetodiken och modern teknik handlar väldigt ofta om mötet mellan mänskliga behov och tekniska möjligheter. Ibland ses de som motsatser men oftast är teknikanvändningen ett komplement snarare än en motpol till mänsklig närhet. På vissa områden kan tekniken till och

med hjälpa en människa längre mot ett ”mänskligare” liv än vad en aldrig så god medmänniska förmår.

Den nya tekniken – datorer, Internetuppkoppling, videokonferenser, webbplattformar, etc – är verktyg som kan användas för att göra studier mer tillgängliga i tid och rum. De kan också möjliggöra ökande studerandeinflytande, laborativa inslag i en annan omfattning och dimension än tidigare och en ökad tillgång på utbildning. De kan inte ersätta lärarens pedagogiska handlande – men väl stödja ett sådant handlande.

Ett problem i detta sammanhang är att det i Sverige – och även internationellt – finns för litet forskning om hur man bör gå tillväga för att kommunicera och förmedla information via datorn på ett pedagogiskt väl strukturerat sätt. Ett annat problem är att lärare inte alltid har den kunskap som behövs för att utnyttja datorns/verktygets olika möjligheter.

Ytterligare ett annat problem är den nästan totala avsaknaden av webbaserade kurser i en pedagogisk miljö. Det är skillnad på ett genomtänkt pedagogiskt agerande i en distansutbildning med IT och på att enbart lägga ut utbildningens kurslitteratur på nätet. Orsakerna till att den pedagogiska miljön blivit eftersatt är flera; webbaserad utbildning är fortfarande under uppbyggnad och är relativt ekonomiskt ointressant ur ett internationellt perspektiv, eftersom svenska helt enkelt är ett för litet språkområde för att det ska gå att få lönsamhet i kurser som bygger på dyr webbutveckling. I den mån det över huvud taget förekommer någon utveckling i en pedagogisk miljö från kommersiellt håll, så är den begränsad till kurser med stora elevvolymer. De kommersiella intressena utvecklar hellre företagsutbildningar, vilka är mer lönsamma.

Utbildningsdepartementet har 1998 tillsatt en arbetsgrupp för att utveckla distansmetoder inom gymnasial vuxenutbildning. Målsättningen för arbetsgruppen är att utveckla distansmetoder inom gymnasial vuxenutbildning främst vid kommunal utbildning för vuxna samt utveckla funktioner vid statens skolor för vuxna (SSV) till stöd för flexibel utbildning genomförd av anordnare av kommunal utbildning för vuxna. För SSV-gruppens arbete under åren 1999 och 2000 har regeringen avsatt 10 miljoner kronor. Arbetsgruppen ska samverka med Distansutbildningsmyndigheten.

Distansutbildningsmyndigheten är en ny myndighet som började sin verksamhet 1999-07-01. Myndigheten är förlagd till Härnösand. Dess huvudsakliga uppgift är

  • att genomföra utvärderingar och bedömningar som underlag för statsmakternas respektive universitetens, högskolornas och folkbildningens åtgärder för att förbättra kvaliteten inom IT-stödd distansutbildning,
  • att belysa och presentera den IT-stödda distansutbildningens betydelse för samhällsutvecklingen i ett nationellt perspektiv och för olika regioner i landet samt
  • att stödja den fortsatta utvecklingen av den IT-stödda distansutbildningen inom högskole - och folkbildningsområdena.

(Utbildningsdepartementet, 1999c)

14.1.9. Distansutbildning med IT – några utvecklingsexempel

I det följande beskrivs ett antal utbildare som mer eller mindre kan kopplas till distansutbildning med IT. Beskrivningen exemplifierar endast utvecklingen – den utgör inte någon totalbeskrivning.

Utbildningsradion

En alldeles särskild form av flexibelt lärande utgör de radio- och tvprogram som utgör kärnan i Utbildningsradion (UR) kursverksamhet. Enligt avtal med staten ska verksamheten rikta sig mot utbildningsområdena förskola, ungdomsskola, högskola och vuxenutbildning. Samtidigt ska UR ta särskild hänsyn till olika grupper av funktionshindrade och till språkliga och etniska minoriteter. Till de program som sänds finns särskilda studiematerial som är framtagna av Utbildningsradion. Dessutom finns en del information, övningar till kurser m.m. på UR:s text-TV.

Utbildningsradions verksamhet för vuxna är anpassad till allt från grundläggande nivå till högskolenivå. Viktiga ämnen är ekonomi, miljö, historia, främmande språk, kultur och samhällsfrågor. Kurserna går att följa enskilt och i grupp. Det är vanligt att de används i studie cirklar av studieförbunden. UR-programmen inom vuxenutbildningen har på vardagsförmiddagar en genomsnittlig publik på cirka 40 000 personer.

De nya distributionsformerna som nu utvecklas är också av stor betydelse för Utbildningsradions verksamhet, men det viktigaste är radio- och TV-programmen. UR:s ambition inför den nära framtiden är att göra mediet öppnare, tydligare och med en delvis ny profil. Via Internet vill man kunna kommunicera direkt med sina mottagare. Under innevarande år kommer man att börja bygga ett mediabibliotek, där lärare och studerande ska kunna hämta fram precis det material de letar efter. En annan idé man har är att inom några år också kunna starta en

digitalkanal – en kultur- och kunskapskanal – som ska kunna sända program på bästa sändningstid (Björk, 2000).

Utbildningsradion har en lång tradition som kunskapsförmedlare med djup kunskap om olika distributionsformers för- och nackdelar. Det är viktigt att detta kunnande också tas till vara i utvecklingen av nya sätt att distribuera kunskap.

Folkbildning på distans

Finns det något mer självklart för en folkbildare än mötet? Troligtvis inte. Det demokratiska möte som form för att söka kunskap är kärnan i folkbildningen. Är det då över huvud taget möjligt att skapa möten, där deltagarna inte fysiskt kan möta varandra på grund av geografiska avstånd?

I en rapport från Folkbildningsrådet (Folkbildningsrådet, 1999b) hävdar författarna att de med stöd av de projekt som folkbildningen genomfört de senaste åren med ekonomiska bidrag från Distansutbildningskommittén och KK-stiftelsen kan besvara frågan ovan positivt. Genom de nämnda projekten har folkbildningen – menar de – erfarenhet nog att börja formulera ett folkbildningens förhållningssätt till det ITstödda flexibla lärandet.

Erfarenheten visar enligt rapporten att den som ska studera i ett ITstött flexibelt lärande allra helst bör ha tillgång till en dator hemma. Bara då når man en verklig frihet i tid och rum. Problemet löser sig själv på sikt – antalet hushåll i landet som har dator hemma ökar snabbt – och redan nu har en del folkhögskolor och studieförbund lånedatorer att ställa till deltagarnas förfogande. Man kan också skapa lokala studiecentra.

Om det är något deltagare i distansstudier längtar efter, så är det ofta att få träffa sina studiekamrater inta bara via Folkbildningsnätet utan också i fysiska möten. Författarna betonar särskilt vikten av dessa fysiska möten i början av en kurs och menar också att – beroende av ämne – dessa möten bör upprepas mitt i kursen. Det är dock inte alltid möjligt, om exempelvis deltagarna kommer från hela landet. Då måste andra modeller för möten utvecklas.

Ett problem med teknikberoende lärande – förutom att det åtminstone inledningsvis är kostsamt – är risken för en alltför stark fokusering kring just teknik. Pedagogiken är viktigare än tekniken. Om distanslärandet ska överleva och utvecklas i folkbildningen, så måste man hitta ett sätt att utveckla en mötets pedagogik med hjälp av billiga och tillgängliga tekniska lösningar avslutar författarna sin rapport.

Statens skolor för vuxna

Statens skolor för vuxna (SSV) finns i Härnösand och Norrköping. Skolorna utgör ett komplement till kommunal vuxenutbildning och rekryterar deltagare från hela landet. Studierna vid SSV bygger till stor del på självstudier i form av distansstudier via datorstöd med IT.

Statens skola för vuxna i Härnösand (SSV-H) har sin bas i distansutbildning i kombination med periodvis återkommande undervisning vid skolan (varvad undervisning) alternativt webbaserad distansundervisning. Skolan är en av mycket få anordnare på gymnasienivå med några års erfarenhet av webbkurser. Hittills utnyttjas den tekniken i huvudsak i utbildningssamarbete mellan SSV-H å ena sidan samt kommuner och företag å den andra.

I sitt arbete mot kommunerna har SSV-H hjälpt till att bygga upp studiecentra i kommuner till stöd för distansdeltagare och i dessa bidragit med passande utbildningspaket (inklusive videokonferenser) och lärarhandledning.

SSV-H har sedan år 1995 erfarenhet av att utveckla, distribuera och genomföra webbaserade kurser i ett flertal gymnasiala ämnen. Utbildningarna kännetecknas av hög grad av flexibilitet med individuella schema, föreläsningar såväl i realtid som via on-demand-nerladdning, läsanvisningar och övningsuppgifter samt olika interaktiva system lä rare–deltagare och deltagare sinsemellan.

Statens skola för vuxna i Norrköping (SSV-N) arbetar med rena distansstudier, där utbildningen i sin helhet – även laborativa inslag – bedrivs på distans. Man utnyttjar befintliga läromedel och kompletterar dessa med läsanvisningar, insändningsuppgifter, etc. Kommunikationen sker i huvudsak via e-post, men även fax och telefon utnyttjas i stor utsträckning. Även vid SSV-N genomförs webbaserade kurser – på försök.

De särskilda försöksvisa webbkurserna vid SSV-N innebär att den studerande får möjlighet till snabbare och tätare kontakter med lärare och kurskamrater. Kurserna är i de flesta fall inte bundna till någon särskild kursbok utan den studerande hämtar i stället hem innehållet på hemsidor och via länkar på Internet. Webbkurserna innehåller också interaktiva moment och övningar. De studerande läser i sin egen takt och kan i princip påbörja sina studier när som helst under året.

SSV-N arbetar också tillsammans med kommunerna med att bygga upp lokala studiecenter.

Betyg ges efter prövning vid SSV – vanligtvis för deltagare i den varvade modellen eller i företagsutbildningar – eller vid komvuxenheten

(alternativt gymnasieskolan) i den egna hemkommunen. Vid SSV kan prövning göras under nästan hela året.

Privata utbildningsanordnare – ett exempel

En privat utbildningsanordnare i bland annat Stockholm bedriver hel- och deltidsundervisning på gymnasial nivå för vuxna via Internet. Som studerande följer man de lektioner som sänds via Internet (alla föreläsningar sänds minst fyra gånger). Till alla lektioner finns det sedan läsanvisningar, övningsuppgifter och i vissa fall diagnostiska prov. Interaktionen lärare och studerande respektive studerande till studerande sker via e-post och virtuella diskussionsgrupper. Det man som studerande behöver ha tillgång till är en dator med Internetuppkoppling. Om man inte har tillgång till en dator, så kan man hyra en från utbildningsanordnaren.

Som studerande får man ett lösenord och användarnamn som ger tillgång till skolans utbildningsplattform, där varje studerande har tillgång till

  • individuellt schema
  • föreläsningar i realtid
  • on-demand-nerladdning av föreläsningar
  • läsanvisningar
  • övningsuppgifter
  • diagnostiska prov och tester
  • meddelandesystem med lärare och studiekamrater samt
  • studerandeinformation.

En studerande kan när som helst ladda ner den lektion som man vill se. Det ger möjlighet till dels individuell studietakt, dels repetition vid behov.

Studerande som vill ha betyg enligt Lpf 94 måste genomgå prövning vid gymnasieskola eller komvuxenhet.

14.1.10. Distansutbildning och funktionshinder

Distansutbildning med IT öppnar möjligheter

Distansutbildning kan öppna stora möjligheter för den som har ett funktionshinder och vill studera. En grundläggande styrka med distansutbildning är att undervisningsformen ger den studerande ett större inflytande över sitt eget lärande.

Många av de problem som studerande med funktionshinder möter i samband med deltagande i den traditionella vuxenutbildningen kommer av en i undervisningssammanhanget dåligt utvecklad infrastruktur. Det rör sig i huvudsak om

  • rumsliga brister, dvs. fysiska hinder i eller i anslutning till undervisningssituationen
  • tidsmässiga brister, dvs. hinder som uppkommer som en följd av att lärandet är organiserat för att ske när det passar utbildningsanordnaren
  • metodmässiga brister, dvs. hinder som uppkommer som en följd av att de verktyg (läroböcker, datorer osv.) som används inte anpassas till den studerande – eller i ännu större utsträckning – att inte teknik och metoder utnyttjas som kan undvika att det uppstår hinder för lärande (hörselslingor, specialpedagogisk kompetens, teckentolkar m.m.).

Genom att utveckla vuxenutbildningen så att den blir mer flexibel och individanpassad ökar tillgängligheten och utbildningen blir därigenom mer lockande för vuxna. Vid sidan av en modernisering av den traditionella vuxenutbildningen öppnar distansutbildning stora möjligheter för den som vill studera på egna villkor.

Det finns en rad olika former för distansutbildning. Vissa former innebär ett för studierna rumsligt oberoende eller ett tidsmässigt oberoende medan vissa former kan erbjuda en kombination av både tidsmässigt och rumsligt oberoende. Den som väljer en distansundervisningsform vet på förhand vilket inflytande han eller hon har när det gäller när eller var studierna kan bedrivas. Småbarnsföräldern liksom reumatikern vet således att han eller hon har möjlighet studera när barnen sover respektive när värken inte är som starkast.

Den tekniska utvecklingen har inneburit att nya former för distansutbildning har kunnat utvecklats. Studerande med hörsel- eller talskador upplever ofta problem i samband med traditionell undervisning eftersom undervisning och grupparbeten bygger på det talade ordet. Genom att välja en datorbaserad undervisningsform där kommunikationen med lärare och kurskamrater sker via tangentbord och datorskärm vet den studerande att han eller hon kommer att uppfatta den information som läraren förmedlar och att han eller hon har samma förutsättningar som alla andra att uttrycka sig.

Genom att använda datorn som utbildningsverktyg öppnas dessutom ytterligare möjligheter till individuella anpassningar av studierna. Det är t.ex. jämförelsevis enkelt att omvandla skriftspråk till talspråk, bokstäver till punktskrift och vice versa. Motsvarande omarbetningar är

naturligtvis fullt möjliga även inom den traditionella undervisningen genom att utbildningsanordnaren anlitar teckentolkar, översätter böcker till punktskrift eller att någon läser in ett arbetsmaterial på band.

På samma sätt som undervisningssituationen kan behöva anpassas vid undervisning i traditionell mening kräver distansutbildningssituationen ibland en individuell anpassning. Det kan röra sig om att anpassa föreläsningar, studiematerial, utrustning, handledning m.m. En viktig skillnad är dock att undervisning där kommunikationen sker digitalt möjliggör en kontinuerlig anpassning av kommunikationsmedlet vilket ger den studerande en självständigare ställning. Förutsatt att kursanordnaren utnyttjar de möjligheter som databaserad utbildning ger kan den studerande själv välja i vilken form informationen ska presenteras under utbildningsperioden. Anpassningar i samband med traditionella undervisningsformer kräver i regel en större organisation med en mer eller mindre kontinuerlig inblandning från olika människor och organisationer.

Webbaserat lärande

Den utbildningsform som ger de största möjligheterna till individuellt anpassad utbildning är det som brukar benämnas webbaserat lärande. SSV-H skriver i sitt remissvar på Kunskapslyftskommitténs förra betänkande (SOU 1999:39) att

Vare sig vi avser flexibilitet i val av studiestart, val av studietakt, sommarstudier och helgstudier, val av kursinnehåll, val av kursföljd, val av lärstil, val av studier i grupp eller enskilt m.m. är det webben som kommer att innehålla de flexibla moment som i realiteten möjliggör dessa val för den studerande.

Förutom den flexibilitet i form, tid och rum som exemplifieras av SSV-H:s remissvar innebär det faktum att datorn med IT är det bärande mediet för information och kontakter mellan den studerande och hans/hennes lärare och kurskamrater att individuella anpassningar är förhållandevis lätta att åstadkomma i webbaserat lärande. Det är naturligtvis inte mediet i sig som gör en lärandeform bra eller dålig utan hur man som distansutbildare väljer att förhålla sig till lärandeformens möjligheter och de studerandes förutsättningar. För att skapa ett individuellt lärande måste naturligtvis utbildningen läggas upp på ett sådant sätt att de möjligheter utbildningsformen ger tas tillvara. I vilken utsträckning den studerande kan påverka sin studiesituation bestäms av de gränser formen sätter och hur utbildningens genomförande utformas.

Webbaserad utbildning för funktionshindrade – ett exempel

Vid

Centrum för rehabiliteringsteknisk forskning (Certec) vid Lunds tekniska högskola har man sedan några år bedrivit webbaserad utbildning. Det som gör Certec speciellt i Sverige är att man fullt ut anpassat en av sina kurser till studerande med funktionshinder och att verksamheten är väl dokumenterad. På basis av arbetet med att utveckla webbaserade kurser och genomförandet av en kurs för studerande med funktionshinder har Peter Anderberg skrivit licentiatuppsatsen ”Internetlärande för alla” (Anderberg, 1999).

Kunskapslyftskommitténs arbete riktar sig i huvudsak mot andra former av vuxenutbildning än högskoleutbildning. Många av de iakttagelser som gjorts vid Certec är trots detta i hög grad relevanta för kommitténs arbete.

Peter Anderberg skriver i sin licentiatuppsats att

Ickehandikappade människor kan kröka sin kropp och sitt intellekt för att passa in i rigida strukturer, t.ex. i utbildningar. Det kan ofta inte människor med funktionshinder. När nu Internet i princip möjliggör ett individuellt studerande, är således detta inte främst att se som en förbättring för funktionshindrade människor utan som en förstagångshändelse av gigantiska mått.

Certecs verktyg

Mot bakgrund av vissheten att nätburen undervisning är något annat än klassrumsbaserad undervisning och därför kräver andra metoder har Certec utvecklat en fungerande undervisningsmetod. En utgångspunkt har varit att skapa ett ”läranderum”, dvs. summa av allt det en studerande kommer i kontakt med i sitt lärande, som ger den studerande en lustkänsla i sitt lärande. Häri ligger en av de stora utmaningarna. I en kursutvärdering skriver de ansvariga lärarna

Hur skapar man en ”kurs-” eller ”klasskänsla” i internetbaserad undervis ning? Hur skapar man en närhet mellan lärare och student, student och student och framför allt – hur får studenten en lustkänsla i sitt lärande när det medium som förbinder henne med den övriga kursen inte är det omedelbara fysiska utan en internetansluten dator (Anderberg m.fl., 1998) ?

De webbaserade kurser man ger (på halvfart) är i regel uppdelade i en- eller tvåveckorsmoduler. Varje modul består normalt av en kort inledande föreläsning. Till varje föreläsning finns ett antal länkar till kurslitteratur samt till andra intressanta och näraliggande områden. Dessutom finns i regel olika individuella uppgifter. Till varje kursmodul

hör normalt en laboration eller annan gruppuppgift, att lösas gemensamt av studenterna i deras grupprum på Webboard.2

Att ge föreläsningar över nätet har, enligt Certec, åtminstone tre givna fördelar gentemot de klassrumsbundna.

  • Den första och kanske den som är allra mest uppenbara är att föreläsningarna blir helt ”on-demand”. Studenten kan ta dem till sig när han/hon så önskar. Man behöver inte vara på ett speciellt ställe vid en speciell tid, utan kan få dem hem i vardagsrummet när barnen har lagt sig. Och man kan lyssna på dem hur många gånger som helst, man kan stanna upp och man kan gå tillbaka.
  • Den andra fördelen har att göra med en annan slags flexibilitet, nämligen tankens. Det finns i princip inga hinder för en lärare att spänna upp det rum inom vilket han/hon vill att studenterna ska röra sig. Man kan ge nästan obegränsade möjligheter för studenten att själv botanisera bland det man erbjuder: video, texter, bilder osv.
  • Det är en fördel, också för läraren, att allting finns kvar. Ord som talas i ett klassrum, skrivs på svarta tavlan, bilder som visas, finns om allt vill sig väl kvar som minnesrester i hjärnorna på åhörarna. Men en föreläsning som gjorts på nätet finns kvar i sig. Man kan fortsätta arbeta med den, den kan avslöja brister och styrkor, och den kan tvinga en att tydliggöra för sig själv hur man tänker. Om allt vill sig väl kan nätbaserade föreläsningar betyda en påtaglig kvalitetsförhöjning.

Teknik

I en kursutvärdering skriver Certec att ”om man ska välja ut ett enskilt område som ställt till mest problem för studenterna, har det utan tvekan varit tekniken.” En bidragande faktor var dock att gruppen som helhet hade ganska dåliga internetkunskaper från början. Utgångspunkten för teknikanvändandet är att kraven på avancerad teknik i huvudsak ska belasta Certec. De studerande ska kunna delta i undervisningen utan att behöva känna till eller ha tillgång till det senaste i datorväg. Kursen är upplagd så att den studerande genom en webbläsare, t.ex. Netscape, får tillgång till allt kursmaterial och alla kursmoment. Detta gör att studenterna i större utsträckning blir oberoende av vilken dator de använder och därigenom kan delta i undervisningen via olika datorer.

2 Webboard är ett konferenssystem som används för gruppernas interna arbete, diskussioner med lärare och andra inbjudna.

Erfarenheter från att undervisa studerande med funktionshinder

Baserat på erfarenheter från Certecs tidigare webbkurser genomfördes under hösten 1998 kursen ”IT och lärande i funktionshindersammanhang” endast för studerande med funktionshinder. Motsvarande kurs har även genomförts för personer som är yrkesverksamma inom (re)habilitering och specialundervisning. Under hösten 1999 deltog studerande med och utan funktionshinder i kursen.

Den mest påtagliga anpassningen av kursen har bestått i att se till att den information som förmedlas via webben är möjlig att presentera i olika former. En studerande kan därmed välja hur han eller hon vill tillägna sig föreläsningarna. Från en textfil med föreläsningen och ett ljudband med föreläsningen är det möjligt att skapa flera olika varianter av föreläsningarna, vilket gör dem tillgängliga för studenter med olika former av funktionshinder. Förutom att presentera föreläsningen i ljud och bild kan den även presenteras i text och bild eller endast i text. Ytterligare anpassningar som gjordes var en ren text- och bildversion som kan läsas av en läsare för synskadade.

Användargränssnitten kan också anpassas. Det är t. ex. möjligt att öppna länkar och fönster utan att man behöver klicka på dem vilket är en stor fördel för den som har nedsatt funktionsförmåga i händerna.

Det var endast 18 studerande som påbörjade3 den kurs som riktade sig enbart till studerande med funktionshinder. Av dessa deltog slutligen 10 i tentamina. De studerande hade olika typer av funktionshinder varför det kan vara svårt att uttala sig om hur webbaserat lärande fungerar för olika grupper av studerande med funktionshinder. Som exempel kan dock nämnas att den grupp av studenter med funktionshinder som överlag har haft mest positiva erfarenheter av att studera på detta sätt är människor med hörselskador och döva. Det som flera personer med hörselskador kommenterade var att det moment av att vara utestängd och utanför som man känner i vanliga kurser, helt eliminerades i denna kursen.

Inledningsvis uppstod problem för studerande med synskador. Problemen bestod i att hitta och starta filen med föreläsningarna samt att webboarden upplevdes som svåröverskådlig varför problem uppstod i samband med grupparbeten och annan kommunikation. Kursledningen kunde dock anpassa teknik och metod för att minimera dessa problem under kursens gång. Av de tre med synskador som påbörjade kursen var det dock ingen som fullföljde.

För gruppen dyslektiker var denna form av studier inte enbart positiv. Arbetsspråket för kommunikation på webben följer varken etable-

3 Har deltagit i minst en inlämningsuppgift

rade korrekta skrivregler eller talspråkets regler. Det språk som används beskrivs som en blandning av tal- eller skriftspråk, personligt och känslofullt men ändå fyllt med fakta och viktig information. Dyslektiker upplevde ibland att de ställdes inför en tredje språkversion på webben. Det sågs dock som positiv att studieformen gav möjlighet att få arbeta i sin egen takt samt att det fanns möjlighet att växla mellan att läsa eller att lyssna på föreläsningarna.

För studerande med rörelsehinder fanns det egentligen inga hinder för att studera på detta sätt. Fördelarna med undervisningsformen ligger naturligtvis i att den studerande slipper lägga ner tid och energi på att ta sig till och från mer eller mindre tillgängliga undervisningslokaler.

14.1.11. Förslag

Bakgrund

Kunskapslyftskommittén har följt utvecklingen mot flexibelt lärande med stort intresse. Speciellt gäller detta den nu pågående utvecklingen av vuxenmetodik och modern teknik samt webbaserat lärande.

Kunskapslyftskommittén anser att webbaserat lärande i stor utsträckning möjliggör lärande på den enskildes villkor – exempelvis i tid och rum. Webbaserat lärande är i mindre utsträckning en teknisk fråga – tekniken finns och förbättras kontinuerligt. Problemet är i första hand pedagogiskt: den i stort sett totala avsaknaden av pedagogiskt utformade webbaserade kurser.

Vid statens skolor i Härnösand och Norrköping pågår tillsammans med Utbildningsdepartementets SSV-grupp ett utvecklingsarbete med att ta fram webbaserade kurser. Utgångspunkten har då v arit att kurserna ska kunna användas vid den utbildning som bedrivs dels vid SSV, dels vid kommunal utbildning för vuxna. I det senare fallet har då SSV också bidragit med viss handledning till de kommunala lärarna. Hittills har endera av SSV-skolorna själva eller i samverkan med SSV-gruppen ett tjugofemtal kurser – varav ett antal yrkesinriktade – sett dagens ljus. Utvecklingskostnaderna är betydande. Utvecklingsområdet är nytt. Kurserna utvecklas med hög professionalitet (interaktivitet, modulindelning, åskådlighet m.m.). Kurserna läggs ut på en särskild teknikplattform (Lector) och utformas på ett sådant sätt att den enskilde läraren ute i kommunerna kan vinkla stoffet på ett sätt som passar honom/henne och den aktuella gruppen.

De webbaserade kurserna har också utnyttjats av kommuner. Det har då varit SSV:s uppgift att stödja de kommunalt verksamma lärarna att utveckla handledarrollen. Omfattningen har dock varit liten, eftersom kurserna i utvecklingsskedet endast prövats i mindre sammanhang.

Ett antal kommuner – och för den delen även privata utbildningsanordnare – lägger också ut vissa kurser på webben. I huvudsak handlar det om de mest frekventa kurserna, exempelvis matematik, svenska och engelska. Kvaliteten i dessa kurser varierar, från att man i princip scannat in läroboken och kompletterat denna med ett antal instuderingsfrågor till att man också låtit videofilma lärarlektioner och/eller laborationer. De utgör dock alltid utbildningsanordnarens egendom.

Förslag

Webbaserat lärande ger – som Kunskapslyftskommittén ser det – vuxna möjligheter att skaffa sig grundläggande och gymnasial utbildning på tid och plats som passar den enskilde – i snabb, oregelbunden eller långsam studietakt. När kurser för denna form av lärande väl har byggts upp finns i princip hela kursutbudet tillgängligt för var och en, som har tillgång till tekniken – hemma eller i kommunernas studie centra. Många kurser inom det yrkestekniska området måste troligtvis – beroende av de studerandes förkunskaper – kompletteras med konkretisering i arbetslivet, arbetsplatsförlagd utbildning. Då finns också tillgång till handledning endera via hemkommunens lärare eller via lärare vid SSV.

En uppbyggnad av webbaserade kurser inom hela det gymnasiala området – och för den delen även på den grundläggande nivån – ger också som sidoeffekt att ungdomar i gymnasieskolan som av speciella skäl skulle behöva studera på annat sätt och/eller andra tider ges sådana möjligheter. Detta torde speciellt gynna deltagare med funktionshinder.

Problemet är dock att utbudet av kurser med nuvarande takt inte kommer att finns tillgängligt inom den närmast tjugoårsperioden. Nuvarande utvecklingsanslag för statens skolor för vuxna, för Distansutbildningsmyndigheten i Härnösand och/eller via KK-stiftelsen, privata och kommunala anordnare medger inte den storskaliga satsning som Kunskapslyftskommittén tror är förutsättningen för att detta lärande inom rimligt tid ska möjliggöras.

Kunskapslyftskommittén föreslår att staten ansvarar för att det sker en snabb uppbyggnad av webbaserade kurser inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området.

Kunskapslyftskommittén förslag till storskalig satsning på webbaserade kurser är kostnadsberäknat till 500 miljoner kronor. Summa har beräknats utifrån gjorda erfarenheter enligt följande.

Erfarenheten hittills visar, att utvecklingen av webbaserade kurser har en kostnad av cirka sex tusen kronor per gymnasiepoäng. Ett utvecklingsarbete inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området skulle kunna komma att beröra cirka 875 kurser. Om man utgår från att varje kurs i genomsnitt omfattar cirka 100 gymnasiepoäng och att genomsnittskostnaden per gymnasiepoäng är 6 000 kronor så skulle utvecklingskostnaderna i grova tal komma att uppgå till drygt 500 miljoner kronor.

Kunskapslyftskommittén ser föreslår en projektperiod om åtta år. Det innebär att de årliga kostnaderna för detta förslag kan beräknas till drygt 60 miljoner kronor årligen i åtta år.

Kunskapslyftskommittén före slår att en planeringsram om 500 miljoner kronor avsätts för att under en åttaårsperiod ta fram webbaserade kurser på såväl grundläggande som gymnasial nivå.

Kunskapslyftskommittén föreslår också att utvecklingsarbetet delas upp i två perioder. Den första perioden – till vilken bör föras cirka 200 miljoner kronor – föreslås omfatta 3 till 4 år. Därefter utvärderas arbetet och beslut fattas om det fortsatta arbetet.

För de flesta grupper av studerande med funktionsnedsättningar krävs inga särskilda anpassningar av de webbaserade kurserna för att de ska kunna utnyttja dem. Tvärtom innebär undervisningsformen i sig själv att många av de hinder som studerande med funktionshinder upplever i klassrumsbaserad utbildning, i form av otillgängliga lokaler/resvägar eller bundna undervisningstider, inte uppstår. För vissa grupper av studerande med funktionsnedsättningar krävs dock att särskilda anpassningar genomförs av de olika kurserna.

Syftet med den föreslagna satsningen är att snabbt bygga upp ett brett utbud av webbaserade kurser. Att anpassa kurser så att de görs tillgängliga för studerande med funktionshinder så långt det är möjligt tar tid och är resurskrävande. Det är ändock viktigt att så sker. De erfarenheter som finns idag av att anpassa webbaserade kurser till exempelvis synskadade och blinda studerande är begränsade och formerna behöver därför utvecklas. Mot bakgrund av detta anser Kunskapslyftskommittén att det inte är rimligt att sätta upp målsättningen att samtliga kurser anpassas i ett inledningsskede. Arbetet med att anpassa utformningen av de webbaserade kursutbudet bör istället ske gradvis där formerna för kursernas utformning fortlöpande kan förbättras.

Kunskapslyftskommittén föreslår att en ram om 10–15 procent av det totala utvecklingsanslaget redan inledningsvis bör låsas för här beskriven anpassning.

Det kan alltid diskuteras hur en sådan storskalig satsning ska organiseras. Man kan tänka sig att ge statens skolor för vuxna ett utvecklingsuppdrag eller att låta Distansmyndigheten i Härnösand alternativt SSVgruppen på Utbildningsdepartementet ha ett huvudansvar för utvecklingsarbetet. Det finns också andra möjligheter.

Utvecklingsarbetet är i Kunskapslyftskommitténs förslag väl avgränsat såväl vad gäller uppdraget som tiden för arbetet.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att utvecklingsarbetet med att ta fram webbaserade kurser på grundläggande och gymnasial nivå läggs ut som ett projekt. Utvecklingen bör ske i nära samarbete med övrigt utvecklingsarbete på gymnasial nivå. En organisationskommitté bör få i uppdrag att utreda formerna för hur detta projekt ska organiseras.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att statens skolor för vuxna eller andra lämpliga aktörer kommer att få en central roll i utvecklingsarbetet.

Kunskapslyftskommittén konstaterar att den tekniska utvecklingen går mycket snabbt inom detta område. Till utvecklingsarbetet måste därför knytas en forskningsgrupp – en grupp spanare – som ska ha uppsikt över hur utvecklingen framskrider och tillföra projektet den kunskapen. Det är som kommittén ser det viktigt att utvecklingsarbetet i projektet koncentreras på pedagogiska-metodiska frågor – inte på att utveckla ny teknik. Det kan andra göra bättre.

Kunskapslyftskommittén understryker vikten av att även deltagare i webbaserade kurser ges möjlighet att mötas under utbildningens gång. Mötet människor emellan är fortfarande viktigt i utbildningssammanhang.

När väl de webbaserade kurserna har utvecklats måste de också underhållas. Detta torde dock vara full möjligt för de statliga skolorna att genomföra inom befintliga ramar – dels anslag, dels försålda utbildningar.

Att utveckla webbaserat lärande förutsätter också handledning. Detta torde vara ett mindre problem på de båda statliga skolorna. Kunskapslyftskommittén förutsätter dock i sina förslag att samtliga kurser

ska stå till olika utbildningsanordnares förfogande. Det förutsätter att SSV eller andra lämpliga aktörer också utvecklar ett handledarstöd för dessa utbildningsanordnares lärare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att statens skolor för vuxna eller andra lämpliga aktörer får i uppdrag att dels vidareutveckla en handledarroll för olika utbildningsanordnares verksamma lärare, dels fungera som stöd för dessa lärare.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att samtliga kurser på gymnasial nivå – speciellt kurser i små och udda ämnen samt yrkesinriktade kurser – kan läggas ut på ”webben”. På så sätt ges möjligheter till kunskapsinhämtande inte bara för vanliga studerande på denna nivå utan också i den kompetensutveckling som är aktuell i hela det livslånga lärandet.

Kunskapslyftskommittén betonar avslutningsvis vikten av information till olika avnämare – vägledare, arbetsförmedlare, olika utbildningsanordnare, presumtiva studerande med flera. Kommittén föreslår också att regeringen ger organisationskommittén för utvecklingsprojektet om webbaserat lärande i uppdrag att även agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lärande/lärande med datorstöd. Information om dessa kurser bör också finnas på berörda myndigheters – Distansutbildningsmyndigheten, Skolverket, Folkbildningsrådet med flera – webbplatser.

14.2. Forskning

Forskning – vuxenlärande

Innovationsbenägenheten är stor inom vuxenutbildningen. Forskningen på området står dock inte i någon rimlig proportion till praktiken. Sam arbetet mellan praktiker och mellan forskare och praktiker är också dåligt utvecklat (OECD & U.S. Department of Education, 1999).

Kunskapslyftskommittén har tidigare genomfört en kartläggning av forskning och utveckling inom vuxenutbildningens område (SOU 1997:120). I denna bekräftas antagandet att forskningen inom vissa av vuxenutbildningens kärnområden – kommunal utbildning för vuxna, statens skolor för vuxna samt folkbildningen – är kraftigt åsidosatt.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående betänkande (SOU 1999:39) en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Kommittén vidhåller och understryker vikten av forskning kring vuxenutbildning som sådan och i

perspektiv av livslångt lärande. Eftersom forskarkompetens enligt kommitténs mening måste byggas upp inom området – den saknas helt på många universitet och högskolor – föreslog kommittén en stegvis utbyggnad, där satsningen stegras för att nå ett normalläge först efter exempelvis fem år.

Kunskapslyftskommittén framhöll också behovet av att forskningsområdet skulle komma att utvidgas så

  • att fler universitet och högskolor uppmuntras att ägna sig åt detta område samt
  • att forskningen inom vuxenutbildning och livslångt lärande utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner och ämnen, exempelvis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska och sociologiska institutionerna.

Kunskapslyftskommitténs tre internationella utvärderare instämmer i sin rapport (SOU 1999:141) helt i kommitténs slutsats att det finns ett stort behov av riktade insatser när det gäller forskning inom vuxenutbildningens område. Utvärderarna framför också viss oro vad gäller det aktuella läget inom forskning och utvecklingsarbete kring vuxenutbildning. Bristerna gäller – enligt KLK:s utvärderare – inte enbart resurserna för högskoleförankrad forskning och forskarutbildning utan i lika hög grad omfattning och inriktning av det vuxenpedagogiska utvecklingsarbetet och dess koppling till forskning och personalutveckling. Det finns en risk menar utvärderarna, att decentraliseringen av utbildningsväsendet resulterat i större oklarhet rörande ansvar för kopplingen mellan forskning, utvecklingsarbete och personalutbildning. Särskilt besvärande anser de otydligheten vara rörande högskolans roll för personalutveckling och utvecklingsarbete.

Vid andra diskussioner kring behovet av forskning har sektorsforskningens betydelse framhållits.

Kunskapslyftskommittén utgår från att universitet och högskolor i sitt arbete även prioriterar den så kallade tredje uppgiften – att sprida forskningsresultat, utveckla resurscentra för vidareutbildning och erfarenhetsåterföring för lärare, övriga utbildare och skolledare inom vuxenutbildningen och även i övrigt har kontakt med aktuella aktörer på området.

Vid Linköpings universitet har en kartläggning gjorts av vilka professorer, lärare och doktorander som är verksamma inom området ”vuxnas lärande” vid universitet (Larsson, m.fl., 1999). Ytterligare en skrift belyser förutsättningarna för att genom en "forskarskola" säkerställa forskarförsörjningen inom samma område (Andersson & Arvids-

son, 1999). Med utgångspunkt från dessa två skrifter anordnade universitet i november 1999 ett seminarium om forskning och utbildning inom kunskapsområdet "vuxnas lärande". Arbetet går nu vidare med att profilera universitet på detta område

dels genom en forskarskola, en

transkontinental masterexamen och ett långsiktigt internationellt forskningssamarbete, dels genom ett samarbete med den lokala praktiken.

Forskning inom området vuxenutbildning och livslångt lärande bör också, i större utsträckning än vad som är fallet i dag, inriktas mot frågor som studerande med funktionshinder. Frågor som berör relationerna mellan människor med funktionsnedsättningar och deras sociala omgivning, individens situation och förutsättningar samt konsekvenserna av funktionsnedsättningar studeras tvärvetenskapligt inom forskningsdisciplinen handikappvetenskap. Den forskning som bedrivs i Sverige ligger i ett internationellt perspektiv långt framme.

Universiteten i Linköping och Örebro har gemensamt prioriterat en satsning på forsknings- och utbildningsområdet handikappvetenskap. Ambitionen är att bli ledande i Europa. Vid Centrum för handikappvetenskap finns t.ex. den enda forskarutbildningen i Europa i handikappvetenskap.

Vid detta forskningscentrum sker bl. a. omfattande forskning runt vuxna funktionshindrade (t.ex. döva och hörselskadade, dövblinda, dyslektiker, utvecklingsstörda och personer med cerebral pares), deras kommunikation och lärande. Forskningen bedrivs inom flera programområden som är strategiskt viktiga för den långsiktiga utvecklingen av kunskap och kompetens för att öka förutsättningarna för människor med funktionshinder att delta i det livslånga lärandet. Som exempel kan nämnas den forskning som bedrivs inom programområdena ”Kommunikationshandikapp”, ”Informationsteknologi och handikapp” samt ”Interventionsforskning”. I det senare ställs frågor som anknyter till habilitering och rehabilitering inom vård, omsorg, arbetsliv och utbildning.

Forskningsbehov – statistik

I samband med utvärderingarna av Kunskapslyftet håller stora databaser på att byggas upp. De består bl.a. av de enkäter som genomförts vid Göteborgs universitet och det material som samlats in från SCB och Ams och som utgör den databas forskarna vid Umeå universitet arbetar med.

I anslutning till och i närheten av Kunskapslyftet finns även andra databaser som är av intresse för forskning , utredning, utvärdering och uppföljning inom området ”livslångt lärande”. Till dem hör de register som Folkbildningsrådet låtit bygga upp liksom andra redan existerande

databaser vid SCB som kommittén själv utnyttjat för sitt utredningsarbete, Levnadsnivåundersökningen och Louise. SCB har byggt upp likartade integrationsregister åt NUTEK (Närings- och teknikutvecklingsverket) och arbetar f.n. på ett dylikt register åt IFAU (Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering) för att tillgodose arbetsmarknadsforskarnas behov. Inom det tidigare projektet om vuxnas läsförmåga IALS (International Adult Literacy Survey se t.ex. SOU 1996:27; SOU 1999:39) och dess uppföljare om vuxnas allmänna färdigheter ALL (Adult Literacy and Life Skills Survey) produceras också mycket i sammanhanget värdefull statistik.

För Kunskapslyftskommitténs del innebär kontrakten med SCB att SCB har ansvar för att upprätta och vårda kommitténs register till och med år 2002 (SCB, 1999d). Kunskapslyftskommittén anser att som en del i den av kommittén föreslagna satsningen på forskning om livslångt lärande bör ingå att bevara och vidareutveckla de existerande registren. Det intressanta med kommitténs register är bl.a. att de är individbaserade, longitudinella och kombinerar data från SCB och Ams.

Kunskapslyftskommittén föreslår att SCB bör få i uppgift att fortsätta att underhålla och uppdatera de databaser som utvecklats i samband med Kunskapslyftskommitténs utvärderingar .

Som underlag för utvecklingen av hela forskningsfältet ”livslångt lärande” räcker dock inte de databaser som Kunskapslyftskommittén initierat. Där behövs ett bredare ”från-vaggan-till-graven” perspektiv som ur ett individperspektiv ger en bild över deltagandet i det livslånga lärandets alla olika delsystem. Longitudinella databaser behöver utvecklas som inbegriper de olika delsystemen inklusive dem som gäller förskolan, ungdomsutbildningen, högskolan och arbetsmarknaden.

När det gäller Ams har i olika utredningssammanhang påpekats att statistik- och projektdokumentation måste förbättras, att ansvarsförhållanden måste vara tydliga, att gemensamma redovisningsprinciper med klara definitioner måste utarbetas så att informationsinsamlandet kan fungera på ett enhetligt sätt för hela riket (Persson & Johansson, 2000).

Många forskare och utredare är på ett allmänt plan eniga om dessa krav (se t.ex. Rubenson, 1999; Skolverket, 2000b). Exakt hur en bättre statistikförsörjning ska arrangeras är svårare att uttala sig om. Det handlar om tämligen stora databaser som ska kunna brytas ner på relevanta undergrupper. Möjligheter att kombinera med enkäter måste också finnas och de bör årligen uppdateras så att man bl.a. kan följa utvecklingen över konjunkturerna och utveckla metodologin.

Kunskapslyftskommittén föreslår att av de medel som beslutas för forskning om livslångt lärande avsätts pengar för ett förprojekt som skulle syfta till att ta fram ett ”statistikförsörjningsprogram” för det aktuella forskningsområdet.

Forskning – organisation

Regeringen har sedan Forskning 2000 avlämnat sitt betänkande och detta remissbehandlats bland annat tillsatt en arbetsgrupp för myndighetsorganisation för forskningsfinansiering. Denna avlämnade sina förslag i mitten av november 1999 (Ds 1999:68). Arbetsgruppen föreslår bland annat inrättandet av ett Vetenskapsråd, som sedan kan inrätta ämnesråd, vilka skulle kunna fungera som viktiga remissinstanser. Vid sidan om detta stora Vetenskapsråd skulle sedan tre ämnesråd bildas – ett för sociala frågor, ett för teknisk utveckling och ett för miljöfrågor i vid bemärkelse. Därutöver föreslår arbetsgruppen bland annat att ett sammanhållet forskningsråd skapas under Utbildningsdepartementet. I rådets uppdrag skulle ingå att stödja forskning av exempelvis tvärvetenskapligt slag samt forskning för skola och universitet.

14.2.1. Förslag

Kunskapslyftskommittén föreslår att

  • regeringen vidtar åtgärder för att åstadkomma en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande.
  • den framtida forskningen utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner och ämnen, exempelvis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska, handikappvetenskapliga och sociologiska. Den kommer då att ha ett tvärvetenskapligt angreppssätt och bland annat utgöras av forskning kring skola, universitet och livslångt lärande. Kunskapslyftskommittén föreslår därutöver – i förhållande till förslaget från arbetsgruppen för myndighetsorganisation på forskningsområdet – att
  • kommitténs förslag till forskningsområdet Vuxenutbildning och livslångt lärande läggs under Vetenskapsrådets ämnesråd för humaniora och samhällsvetenskap.

14.2.2. Kostnader

Följande beräkningar utgår från det förslag till en kraftfull och omedel bar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande som Kunskapslyftskommittén lämnade i sitt förra betänkande.

Kunskapslyftskommittén såg då framför sig ett tolvårigt projekt med en ekonomisk utgångspunkt i tre miljoner kronor och därpå en årlig upptrappning med tre miljoner kronor till femton miljoner. Projektet skulle sedan ligga kvar på femton miljoner under de återstående åren.

Kunskapslyftskommittén uppskattar att man till förprojekt för att ta fram ett ”statistikförsörjningsprogram” inom det aktuella forskningsområdet bör avsättas 1 miljon kronor och att statistikförsörjning kan komma att kosta 1 miljon kronor årligen.

De sammanlagda kostnaderna skulle alltså uppgå till

  • år 1 4 miljoner kronor,
  • år 2 7 miljoner kronor,
  • år 3 10 miljoner kronor,
  • år 4 13 miljoner kronor,
  • år 5 16 miljoner kronor samt
  • åren 6–12 16 miljoner kronor årligen
  • totalt över tolv år 162 miljoner kronor.

14.3. Information – kunskapsspridning

Kunskapslyftskommittén föreslog också i sitt förra betänkande att den som skulle få ansvaret för att beställa forskning också skulle ges ett ansvar för att forskningsresultaten spreds till avnämarna och att informationsverksamheten efter en kort introduktionsperiod utvärderas ur avnämarsynpunkt.

Kunskapslyftskommittén föreslog också att ett eller flera nationella resurscentra skulle inrättas med uppdrag att sprida forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande.

Arbetslivsinstitutet introducerade under hösten 1999 sin nya storsatsning Skolliv. Dess viktigaste kommunikationslänk är en webbplats, där det är tänkt att forskare och praktiker ska mötas och där resultat och kunskap ska spridas. En målsättning med webbplatsen är att det ska skapas en dialog mellan dem som arbetar inom skolan och dem som beforskar den.

Kunskapslyftskommitténs internationella utvärderare delar kommitténs uppfattning om vikten av att forskningsresultaten sprids till avnämarna. De internationella utvärderarna tycker dock att det är än viktigare att skapa erfarenhetsnätverk mellan praktiker än möten mellan forskare och praktiker. Ett sådant nätverk skulle – menar de internationella utvärderarna – kunna knytas till Vuxenutbildningscentrum i Linköping. Det finns också exempel på att initiativ till nätverk tagits av brukarna själva. Ett sådant exempel är det så kallade Östgötanätverket.

14.3.1. Förslag

Kunskapslyftskommittén föreslår att

  • dels forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande sprids till praktiker, dels att nätverk utvecklas för erfarenhetsutbyte praktiker emellan.
  • regeringen ger ett eller flera nationella resurscentra – endera nya eller redan existerande, exempelvis Vuxenutbildningscentrum i Linköping – i uppdrag att ansvara för spridning/nätverksuppbyggande.
  • regeringen ger en organisationskommitté i uppdrag att utreda lämpliga former för hur kunskap om flexibelt lärande/lärande med datorstöd bör spridas.

14.3.2. Kostnader

Kostnadsberäkningarna för ovanstående förslag utgår från ett resurs centrum knutet till en forskningsmiljö vid ett universitet, exempelvis pedagogiska institutionerna vid universiteten i Göteborg eller Linköping. På så sätt minimeras kringkostnader. Kostnader beräknas för fyra heltidstjänster á 500 000 kronor inklusive overheadkostnader.

Kostnaderna för att bygga upp ett resurscenter med fyra personer alternativt två resurscentra med vardera två personer kommer alltså att uppgå till 2 miljoner kronor årligen.

Kunskapslyftskommittén förslog också dels att forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande sprids till praktiker, dels att nätverk utvecklas för erfarenhetsutbyte praktiker emellan samt att regeringen ger den föreslagna organisationskommitté för utvecklingsprojekjtet i uppdrag att även agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lä rande/lärande med datorstöd. Dessa förslag beräknas inte medföra ökade kostnader.

14.4. Utbildning och kompetensutveckling

I Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1998:51) lämnade kommittén förslag avseende utbildning av lärare. Kommittén har senare avlämnat remissyttrande avseende såväl olika former av föreslagna lärarutbildningar som av den föreslagna statliga skolledarutbildning i Lärarutbildningskommitténs (LUK:s) slutbetänkande. Kommittén tillstyrkte där LUK:s förslag när det gäller skolledarutbildningen samt lärarutbildningarna i allmänhet men uttryckte sin oro över möjligheterna att rekrytera blivande yrkeslärare.

Kunskapslyftskommittén framförde i sitt remissvar över LUK:s förslag vikten av en lärarutbildning som också tar hänsyn till de speciella villkor som gäller för lärare i vuxenutbildning. Kommittén gav också exempel på vad som borde ingå i en sådan specialisering för sådana lärare. Kommittén var vidare tveksamt inställd till åtskillnaden mellan lärarutbildningen för folkhögskollärare och lärarutbildningen för lärare i kommunal vuxenutbildning.

En vuxenanpassad lärarutbildning bör ge grundläggande kunskaper om vad olika funktionsnedsättningar kan innebära för inlärningssituationen. Detta är inte minst viktigt för att kunna uppmärksamma särskilda behov. Vissa funktionshinder är mer vanligt förekommande än andra, t.ex. dyslexi och lättare hörselskador. Enligt SCB:s välfärdsundersökning finns det till exempel 435 000 hörselskadade i åldern 16–64 år i Sverige (SCB, 1999ls). När det gäller kunskap och kompetens att anpassa utbildningen för att möta mer vanligt förekommande stödbehov bör man kunna ställa tämligen omfattande krav på att utbildningsanordnare besitter tillräcklig pedagogisk kompetens för att kunna hantera dessa frågor.

Alla lärare bör ha vissa kunskaper om och i specialpedagogik. Den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden sker genom lärarutbildningen. Det är därför viktigt att lärarutbildningen innehåller utbildning i specialpedagogiska frågor. Lärarutbildningskommitténs slutsats att det finns ett stort behov av dels generell, dels viss specialpedagogisk kompetens inom hela utbildningsområdet delas av Kunskapslyftskommittén när det gäller vuxenutbildningen. Utredningens förslag löser på sikt kunskapsbristerna hos lärarna.

Fort- och vidareutbildning av redan yrkesverksamma lärare är minst lika viktigt. För närvarande är dock tillgången på kurser och fortbildningsmöjligheter inom området vuxenstuderande med funktionshinder liten.

När det gäller mer komplicerade inlärningssituationer utgör specialpedagoger eller lärare med fördjupade kunskaper i specialpedagogik en viktig resurs. Förutom att arbeta med direkta undervisande uppgifter kan Kunskapslyftskommittén se flera andra viktiga uppgifter för lärare med fördjupade kunskaper i specialpedagogik. Det handlar om att verka som en specialpedagogisk resurs och ge stöd till andra lärare, att arbeta med kvalificerade pedagogiska uppgifter som kartläggningar/ utredningar, utvecklandet av fördjupade individuella studieplaner och att ge stöd i specialpedagogiska frågor till rektor. Kunskapsöverföring och samarbete med andra huvudmän är andra uppgifter där specialpedagogens kompetens kan vara av stort värde. Det handlar även om att samarbeta med andra utbildningsanordnare, regionala och nationella resurscenter samt huvudmän vid sidan av vuxenutbildningen som exempelvis landsting och arbetsmarknadsinstitut.

Det är dock inte rimligt att det hos varje utbildningsanordnare ska finnas specialpedagogisk kompetens för att möta alla de behov som kan uppstå som en följd av olika funktionshinder. Vissa funktionshinder är relativt ovanliga samtidigt som de ställer stora krav på en anpassning av utbildningens genomförande. Detta innebär att det är relativt sällan som en vuxenutbildningsanordnare ställs inför uppgiften att anpassa utbildningen till de särskilda förutsättningar som dessa funktionsnedsättningar ger upphov till. Därför är det befogat med en specialpedagogisk stödorganisation som olika vuxenutbildningsanordnare kan vända sig till för att komplettera den egna specialpedagogiska kompetensen, såsom Kunskapslyftskommittén föreslagit i kapitel 13.

Lärares – och för den delen också övrig personals – fort- och vidareutbildning är enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning en förutsättning för deras möjligheter att på ett professionellt sätt kunna utöva sitt yrke. Det livslånga lärandet måste vara en realitet även för denna yrkeskår.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående betänkande (SOU 1999:39) att Skolverket – utifrån bestämmelserna i Skollagens 2:a kapitel – skulle få i uppdrag att särskilt följa upp hur fort- och vidareutbildningen för vuxenutbildningens personal hanterades av kommunerna.

När det gäller utbildningen till studie - och yrkesvägledare har Kunskapslyftskommittén en med Lärarutbildningskommittén avvikande uppfattning. Kommittén anser inte att utbildningen för studie - och yrkesvägledare går att lägga in i en lärarutbildning där endast dess inriktning och specialiseringen ger utbildning i för studie - och yrkesvägle dare väsentliga områden. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning om vägledningen i skolväsendet (dir. 1999:107). Kunskapslyftskommittén vill

i anledning därav understryka vikten av att vägledning inom vuxenutbildningen ses i ett brett perspektiv och samarbete/samordning med utbildning för vägledare inom arbetsmarknadsverkets område övervägs.

14.4.1. Förslag

Kunskapslyftskommittén betonar vikten av en lärarutbildning som också tar hänsyn till de speciella villkor som gäller för lärare i vuxenutbildning och hänvisar till sitt remissvar över LUK:s förslag, där kommittén också gav exempel på vad som borde ingå i en sådan specialisering för sådana lärare.

Lärarutbildningskommitténs förslag till utbildning i specialpedagogiska frågor kommer enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning innebära att en långsiktig kunskapsuppbyggnad på detta område sker, vilket är angeläget.

När det gäller lärares och övrig personals generella fort- och vidareutbildning återupprepar Kunskapslyftskommittén sitt förslag

att Skolverket – utifrån bestämmelserna i Skollagens 2:a kapitel – får i uppdrag att särskilt följa upp hur fort- och vidareutbildning för vuxenutbildningens personal hanteras av kommunerna.

I enlighet med FN:s standardregler bör lärare och annan personal som är engagerade i planering och genomförande av service till studerande med funktionshinder fortlöpande utbildas i specialpedagogiska frågor. Kunskapslyftskommittén har konstaterat att frågan om i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till än så länge är en obesvarad fråga.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen ger Skolverket i uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor för lärare yrkesverksamma i den kommunala utbildningen för vuxna. Skolverket bör även ges i uppdrag att kartlägga vilket utbud som finns av fort- och vidareutbildning i specialpedagogik för yrkesverksamma lärare inom vuxenutbildningen. Visar kartläggningen att det finns behov av särskilda insatser bör Skolverket redovisa förslag på hur utbudet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor kan förbättras.

En jämfört med andra vuxenutbildningsformer hög andel av folkhögskolans deltagare har någon funktionsnedsättning. Under vårterminen 1999 uppgick andelen deltagare som erhöll någon form av stöd som följd av ett funktionshinder inom folkhögskolan till 18 procent av det totala antalet deltagare inom ramen för den särskilda satsningen för arbetslösa. En slutsats som kan dras av detta är att det finns ett behov av specialpedagogisk fort- och vidareutbildning av folkhögskolans lä rarkår. Enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning finns det ett behov av ett organiserat och systematiserat arbete med fortbildning av folkhögskolans lärare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen ger Folkbildningsrådet ett uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning av folkhögskolans lärare i specialpedagogiska frågor. Om rådet finner att särskilda satsningar bör genomföras för att öka den specialpedagogiska kompetensen hos yrkesverksamma lärare bör rådet redovisa hur man anser att en sådan satsning bör genomföras.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare när det gäller utbildning för studie - och yrkesvägledare att kommitténs ovan redovisade synpunkter när det gäller utbildning för studie - och yrkesvägledare överlämnas till den aktuella utredningen Vägledning i skolväsendet för beaktande.

14.4.2. Kostnader

Föreslagna uppdrag till Skolverket och Folkbildningsrådet beräknas inte medföra extra kostnader utan ryms inom respektive myndighets anslag.

14.5. Sammanfattning – förslag och kostnader

14.5.1. Förslagen i sammanfattning

I det följande sammanfattas förslag för

  • satsning på en bank av webburna kurser på grundläggande och gymnasial nivå,
  • satsning på forskning (inklusive databas),
  • informationsspridning av forskning m.m. via resurscentra samt för
  • utbildning och kompetensutveckling.

Webbaserat lärande ger – som Kunskapslyftskommittén ser det – vuxna möjligheter att skaffa sig utbildning på tid och plats som passar den enskilde – i snabb, oregelbunden eller långsam studietakt. När kurser för denna form av lärande väl har byggts upp finns i princip hela det grundläggande och gymnasiala utbudet tillgängligt för var och en, som har tillgång till tekniken – hemma eller i kommunernas studiecentra. En uppbyggnad av webbaserade kurser inom hela detta område ger också som sidoeffekt att ungdomar i gymnasieskolan som av speciella skäl skulle behöva studera på annat sätt och/eller andra tider ges sådana möjligheter. Detta torde speciellt gynna deltagare med funktionshinder. Kommitténs förslag innebär också att det såväl i hemkommunen som hos de statliga skolorna för vuxna (SSV) ska finnas tillgång på kompetenta handledare.

Problemet är dock att hela det grundläggande och gymnasiala utbudet av kurser med nuvarande takt inte kommer att finns tillgängligt inom den närmast tjugoårsperioden. Nuvarande utvecklingsanslag för statens skolor för vuxna, för Distansutbildningsmyndigheten i Härnösand och/eller via KK-stiftelsen, privata och kommunala anordnare medger inte den storskaliga satsning som Kunskapslyftskommittén tror är förutsättningen för att detta lärande inom rimligt tid ska möjliggöras.

Kunskapslyftskommittén föreslår att staten ansvarar för att det sker en snabb uppbyggnad av webbaserade kurser inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att en planeringsram om 500 miljoner kronor avsätts för att under en åttaårsperiod ta fram webbaserade kurser på såväl grundläggande som gymnasial nivå.

Kunskapslyftskommittén föreslår också att utvecklingsarbetet delas upp i två perioder. Den första perioden – till vilken bör föras cirka 200 miljoner kronor – föreslås omfatta 4 år. Därefter utvärderas arbetet och beslut fattas om det fortsatta arbetet.

Webbaserade kurser ger enligt Kunskapslyftskommittén bestämda uppfattning stora möjligheter för funktionshindrade. Kunskapslyftskommittén anser dock inte att det är rimligt att sätta upp målsättningen att samtliga kurser ska anpassas i ett inledningsskede. Arbetet med att anpassa utformningen av de webbaserade kursutbudet bör istället ske gradvis där formerna för kursernas utformning fortlöpande kan förbättras. Målet är att på sikt göra en så stor andel av kursutbudet som möj ligt tillgängligt för studerande med funktionshinder. En ram om 10–15 procent av det totala utvecklingsanslaget bör dock redan inledningsvis låsas för här beskriven anpassning.

Det kan alltid diskuteras hur en sådan storskalig satsning ska organiseras. Man kan tänka sig att ge statens skolor för vuxna ett utveck-

lingsuppdrag eller att låta Distansmyndigheten i Härnösand alternativt SSV-gruppen på Utbildningsdepartementet ha ett huvudansvar för utvecklingsarbetet. Det finns också andra möjligheter.

Utvecklingsarbetet är i Kunskapslyftskommitténs förslag väl avgränsat såväl vad gäller uppdraget som tiden för arbetet.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att utvecklingsarbetet med att ta fram webbaserade kurser på grundläggande och gymnasial nivå läggs ut som ett projekt. Utvecklingen bör ske i nära samarbete med övrigt utvecklingsarbete på gymnasial nivå. En organisationskommitté bör få i uppdrag att utreda formerna hur detta projekt ska organiseras.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att statens skolor för vuxna eller andra lämpliga aktörer kommer att få en central roll i utvecklingsarbetet.

Kunskapslyftskommittén konstaterar att den tekniska utvecklingen går mycket snabbt inom detta område. Till utvecklingsarbetet måste därför knytas en forskningsgrupp – en grupp spanare – som ska ha uppsikt över hur utvecklingen framskrider. Det är som kommittén ser det viktigt att utvecklingsarbetet koncentreras på pedagogiska-metodiska frågor – inte på att utveckla ny teknik. Det kan andra göra bättre.

Att utveckla webbaserat lärande förutsätter också handledning. Detta torde vara ett mindre problem på de båda statliga skolorna. Kunskapslyftskommittén förutsätter dock i sina förslag att samtliga kurser ska stå till olika utbildningsanordnares förfogande. Det förutsätter att SSV också utvecklar ett handledarstöd för dessa utbildningsanordnares lärare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att statens skolor för vuxna eller andra lämpliga aktörer får i uppdrag att dels vidareutveckla en handledarroll för olika utbildningsanordnares verksamma lärare, dels fungera som stöd för dessa lärare.

Kunskapslyftskommittén betonar avslutningsvis vikten av information till olika avnämare – vägledare, arbetsförmedlare, olika utbildningsanordnare, presumtiva studerande med flera. Kommittén föreslår att regeringen ger organisationskommittén för utvecklingsprojektet om webbaserat lärande i uppdrag att även agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lärande/lärande med datorstöd. Information om dessa kurser bör också finnas på berörda myndigheters – Distansutbildningsmyndigheten, Skolverket, Folkbildningsrådet med flera – webbplatser.

Kunskapslyftskommittén har tidigare genomfört en kartläggning av forskning och utveckling inom vuxenutbildningens område (SOU 1997:120). I denna bekräftas antagandet att forskningen inom vissa av vuxenutbildningens kärnområden – kommunal utbildning för vuxna, statens skolor för vuxna samt folkbildningen – är kraftigt åsidosatt.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt föregående betänkande (SOU 1999:39) en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande. Eftersom forskarkompetens enligt kommitténs mening måste byggas upp inom området – den saknas helt på många universitet och högskolor – föreslog kommittén en stegvis utbyggnad, där satsningen stegras för att nå ett normalläge först efter exempelvis fem år.

Kunskapslyftskommittén framhöll också behovet av att forskningsområdet skulle komma att utvidgas så

  • att fler universitet och högskolor uppmuntras att ägna sig åt detta område samt
  • att forskningen inom vuxenutbildning och livslångt lärande utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner, exempelvis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska och sociologiska institutionerna.

I samband med utvärderingarna av Kunskapslyftet håller stora databaser på att byggas upp. I anslutning till och i närheten av Kunskapslyftet finns även andra databaser som är av intresse för forskning, utredning, utvärdering och uppföljning inom området ”livslångt lärande”.

För Kunskapslyftskommitténs del innebär kontrakten med SCB att SCB har ansvar för att upprätta och vårda kommitténs register till och med år 2002. Kunskapslyftskommittén anser att som en del i den av kommittén föreslagna satsningen på forskning om livslångt lärande bör ingå att bevara och vidareutveckla de existerande registren. Det intressanta med kommitténs register är bl.a. att de är individbaserade, longitudinella och kombinerar data från SCB och Ams.

Kunskapslyftskommittén föreslår att SCB bör få i uppgift att fortsätta att underhålla och uppdatera de databaser som utvecklats i samband med Kunskapslyftskommitténs utvärderingar .

Som underlag för utvecklingen av hela forskningsfältet ”livslångt lärande” räcker dock inte de databaser som Kunskapslyftskommittén initierat. Där behövs ett bredare "från-vaggan-till-graven" perspektiv som ger en bild över deltagandet i det livslånga lärandets alla olika

delsystem ur ett individperspektiv. Exakt hur en bättre statistikförsörjning ska arrangeras är svårare att uttala sig om.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att av de medel som beslutas för forskning om livslångt lärande avsätts pengar för ett förprojekt som skulle syfta till att ta fram ett ”statistikförsörjningsprogram” för det aktuella forskningsområdet .

Kunskapslyftskommittén vidhåller i övrigt sina förslag om att

  • regeringen vidtar åtgärder för att åstadkomma en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande.
  • den framtida forskningen utvidgas från att hittills i huvudsak endast varit en fråga för de pedagogiska institutionerna till att för framtiden omfatta flera discipliner och ämnen, exempelvis de antropologiska, ekonomiska, filosofiska, handikappvetenskapliga och sociologiska institutionerna. Den kommer då att ha ett tvärvetenskapligt angreppssätt och bland annat beröra forskning kring skola och universitet och livslångt lärande.

Kunskapslyftskommittén föreslår därutöver att

  • kommitténs förslag till forskningsområdet Vuxenutbildning och livslångt lärande läggs under Vetenskapsrådets ämnesråd för humaniora och samhällsvetenskap.

Information – kunskapsspridning

Kunskapslyftskommittén föreslog också i sitt förra betänkande att den som skulle få ansvaret för att beställa forskning också skulle ges ett ansvar för att forskningsresultaten spreds till avnämarna och att informationsverksamheten efter en kort introduktionsperiod utvärderas ur avnämarsynpunkt. I ett senare skede skulle man kunna överväga en institutionalisering av forskningen.

Kunskapslyftskommittén föreslog också att ett eller flera nationella resurscentra skulle inrättas med uppdrag att sprida forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande.

Kunskapslyftskommittén föreslår att

  • dels forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande sprids till praktiker, dels att nätverk utvecklas för erfarenhetsutbyte praktiker emellan.
  • regeringen ger ett eller flera nationella resurscentra – endera nya eller redan existerande, exempelvis Vuxenutbildningscentrum i Linköping – i uppdrag att ansvara för spridning /nätverksuppbyggande.
  • regeringen ger den föreslagna organisationskommittén för utvecklingsprojektet om webbaserat lärande i uppdrag att agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lärande/lärande med datorstöd.

Utbildning och kompetensutveckling

I Kunskapslyftskommitténs delbetänkande (SOU 1998:51) lämnade kommittén förslag avseende utbildning av lärare. Kommittén har senare avlämnat remissyttrande avseende såväl olika former av föreslagna lärarutbildningar som av den föreslagna statliga skolledarutbildning i Lärarutbildningskommitténs (LUK:s) slutbetänkande. Kommittén tillstyrkte där LUK:s förslag när det gäller skolledarutbildningen samt lärarutbildningarna i allmänhet men uttryckte sin oro över möjligheterna att rekrytera blivande yrkeslärare.

Kunskapslyftskommittén framförde i sitt remissvar över LUK:s förslag vikten av en lärarutbildning som också tar hänsyn till de speciella villkor som gäller för lärare i vuxenutbildning. Kommittén gav också exempel på vad som borde ingå i en sådan special isering för sådana lärare. Kommittén var vidare tveksamt inställd till åtskillnaden mellan lärarutbildningen för folkhögskollärare och lärarutbildningen för lärare i kommunal vuxenutbildning.

Lärarutbildningskommitténs förslag till utbildning i specialpedagogiska frågor kommer enligt Kunskapslyftskommitténs bedömning innebära att en långsiktig kunskapsuppbyggnad på detta område sker, vilket är angeläget.

Det är viktigt att vuxenutbildningens lärare har grundläggande kunskaper i specialpedagogik. Frågan om i vilken utsträckning dagens vuxenutbildningsanordnare är rustade för att möta de olika behov som funktionsnedsättning kan ge upphov till är än så länge en obesvarad fråga.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att regeringen ger Skolverket respektive Folkbildningsrådet i uppdrag att kartlägga behovet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor för yrkesverksamma lärare inom vuxenutbildningen. Visar kartläggningen att det finns behov av särskilda insatser bör förslag lämnas på hur utbudet av fort- och vidareutbildning i specialpedagogiska frågor kan förbättras.

När det gäller utbildning för studie - och yrkesvägledare föreslår

Kunskapslyftskommittén att kommitténs tidigare redovisade synpunkter

när det gäller utbildning för studie - och yrkesvägledare överlämnas till den aktuella utredningen Vägledning i skolväsendet för beaktande.

14.5.2. Kostnaderna i sammanfattning

I det följande sammanfattas kostnaderna för kommitténs förslag för

  • satsning på en bank av webburna kurser på grundläggande och gymnasial nivå,
  • satsning på forskning (inklusive databas),
  • informationsspridning av forskning m.m. via resurscentra samt för
  • utbildning och kompetensutveckling.

Bank av webburna kurser

Kunskapslyftskommittén förslag till storskalig satsning inom rubricerat område är kostnadsberäknat till 500 miljoner. Summa har beräknats utifrån gjorda erfarenheter enligt följande.

Erfarenheten hittills visar, att utvecklingen av webbaserade kurser har en kostnad av cirka sex tusen kronor per gymnasiepoäng. Ett utvecklingsarbete inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området skulle kunna komma att beröra cirka 875 kurser. Om man utgår från att varje kurs i genomsnitt omfattar cirka 100 gymnasiepoäng och att genomsnittskostnaden per gymnasiepoäng är 6 000 kronor så skulle utvecklingskostnaderna i grova tal komma att uppgå till drygt 500 miljoner kronor.

Kunskapslyftskommittén föreslår en projektperiod om åtta år. Det innebär att de årliga kostnaderna för detta förslag kan beräknas till drygt 60 miljoner kronor årligen i åtta år.

Kostnaderna för att utveckla handledarrollen för kommunalt anställda lärare får rymmas inom de nu föreslagna projektmedlen. Kostnaderna för att stödja lärare i kommunerna tas ur ordinarie anslag.

Forskning

Kunskapslyftskommitténs kostnadsberäkningar utgår från det förslag till en kraftfull och omedelbar satsning på forskningen inom området vuxenutbildning och livslångt lärande som Kunskapslyftskommittén lämnade i sitt förra betänkande.

Kunskapslyftskommittén såg då framför sig ett tolvårigt projekt med en ekonomisk utgångspunkt i tre miljoner kronor och därpå en årlig upptrappning med tre miljoner kronor till femton miljoner. Projektet skulle sedan ligga kvar på femton miljoner under de återstående åren.

Kunskapslyftskommittén uppskattar att man till förprojekt för att ta fram ett ”statistikförsörjningsprogram” inom det aktuella forskningsområdet bör avsättas 1 miljon kronor och att statistikförsörjning kan komma att kosta 1 miljon kronor årligen.

De sammanlagda kostnaderna skulle alltså uppgå till

  • år 1 4 miljoner kronor,
  • år 2 7 miljoner kronor,
  • år 3 10 miljoner kronor,
  • år 4 13 miljoner kronor,
  • år 5 16 miljoner kronor samt
  • åren 6–12 16 miljoner kronor årligen, totalt över tolv år 162 miljoner kronor.

Utbildning och kompetensutveckling

Kunskapslyftskommittén kostnadsberäkningar för sina förslag inom detta område utgår från ett resurscentrum knutet till en forskningsmiljö vid ett universitet, exempelvis pedagogiska institutionerna vid universiteten i Göteborg eller Linköping. På så sätt minimeras kringkostnader. Kostnader beräknas för fyra heltidstjänster á 500 000 kronor inklusive overheadkostnader.

Kostnaderna för att bygga upp ett resurscenter med fyra personer alternativt två resurscentra med vardera två personer kommer alltså att uppgå till 2 miljoner kronor årligen.

Kunskapslyftskommittén förslog också dels att forskningsresultat från förekommande svensk och internationell forskning kring vuxenutbildning och livslångt lärande sprids till praktiker, dels att nätverk utvecklas för erfarenhetsutbyte praktiker emellan, dels ock att regeringen ger den föreslagna organisationskommittén för utvecklingsprojektet om webbaserat lärande i uppdrag att även agera för kunskapsspridande när det gäller flexibelt lärande/lärande med datorstöd.

För föreslagna uppdrag till Skolverket och Folkbildningsrådet beräknas inte några kostnader.

15. Organisation

I detta kapitel behandlas i avsnitt 15.1 frågor som rör den statliga myndighetsstrukturen vis à vis kunskapslyft och livslångt lärande samt rela tionerna stat, kommun och regioner. Avsnittet vidareutvecklar Kunskapslyftskommitténs tankar i kapitel 5 om separata myndigheter med uppdrag inom områdena uppföljning och tillsyn respektive dialog och främjande och berör de organisatoriska frågor som även behandlats i kapitlen 9, 13 och 14. För att organisatoriskt tillgodose helthetsperspektivet föreslår Kunskapslyftskommittén att en sektorsövergripande, r å dgivande Beredning för livslångt lärandet inrättas inom regeringskansliet.

Avsnitt 15.2 förtydligar kommitténs förslag i tidigare kapitel i termer av lagar och förordningar. Här återfinns också kommitténs förslag till särskilda och kvantifierade mål för vissa av Kunskapslyftskommitténs kärnområden. Avsnitt 15.3 tar upp några övriga frågor bl.a. organi sationsfrågor i förhållande till särvux och svenska för invandrare. Avsnitt 15.4 sammanfattar.

15.1. Statliga myndigheter och relationen statkommun-region

Det är framför allt tre delvis sammanflätade problem som behöver lö sas när det gäller den statliga myndighetsorganisationen för kunskapslyft och livslångt lärande. För det första måste helhetsperspektivet på något sätt avspeglas i myndighetsorganisationen. För det andra bör relationerna mellan myndigheternas tillsynsuppdrag och deras främjandeuppdrag vara klara. För det tredje är goda förhållanden mellan staten och kommunerna av största vikt för att få en bra utveckling på utbildningsområdet och de måste också få ta sig organisatoriska uttryck.

15.1.1. Statliga myndigheter

Trots att Kunskapslyftsprojektet bara utgör en liten del av det livslånga lärandet visar redan erfarenheterna från Kunskapslyftet att dess aktiviteter berör flera olika departementsområden: Utbildnings-, Närings-, Finans-, Kultur- och Socialdepartementet.

Under Kunskapslyftets första år då genomförandet leddes av Delegationen för kunskapslyftet inom regeringskansliet var Utbildnings-, Finans-, (dåvarande) Arbetsmarknads-, (dåvarande) Inrikes- och Näringsdepartementen representerade i Delegationen. Statskontoret framhöll i sin utvärdering (1998b) att projektets sektorsövergripande mål gjorde denna breda representation i ledningsorganisationen välmotiverad och nödvändig. Kunskapslyftskommittén framhöll för sin del att när anvaret för genomförandet av Kunskapslyftsprojektet år 1998 gick över på Skolverket borde man

för att markera bredden i Kunskapslyftsprojektet … till projektet knyta myndigheter och organ även utanför utbildningsväsendet såsom Arbetsmarknadsstyrelsen, Konjunkturinstitutet och Närings- och teknikutvecklingsverket (SOU 1998:51).

De remissinstanser som uttalat sig i frågan instämmer i Kunskapslyftskommitténs slutsats att Skolverket borde upprätthålla bredden i samarbete och samverkan men att så inte blivit fallet. Önskemål om bredare samarbete har framförts både när det gäller planeringen på nationell nivå och i kontakterna lokalt mellan Skolverkets representanter och kommunerna. Utvärderingarna av Kunskapslyftet har också visat att organisationen på nationell nivå påverkar organisationen på lokal nivå. Signaler om att Kunskapslyftet efter Skolverkets övertagande av genomförandet enbart är en skolsatsning har fortplantat sig ut till kommunerna och där i vissa fall lett till organisatoriska förändringar (Wass, 2000b).

De internationella experterna, som studerade utbildningen för vuxna i Sverige under år 1999, uttrycker också en viss förvåning att över att samarbetet mellan de olika departementen, inte minst mellan Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet inte var mer utbyggt än det faktiskt var. De anser att det är nödvändigt att utveckla en övergripande strategi för livslångt lärande i Sverige och genomföra organisatoriska förändringar så att vuxenutbildningen åter blir ett samlat policyområde. Ett led härvidlag skulle vara att skapa en policydialog mellan de olika politikområdena, inte minst på ministernivå (Rubenson, m. fl. 1999).

Kunskapslyftskommittén finner ingen anledning att ändra sin ståndpunkt beträffande Kunskapslyftsprojektet – att det organisatoriskt i pla nering och genomförande måste ta sin utgångspunkt i ett helhets-

perspektiv både på nationell och lokal nivå. Kommittén vill samtidigt understryka att resonemanget äger ännu större giltighet om man ser till en strategi för hela det livslånga lärandet.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför att det inom regeringskansliet inrättas en sektorsövergripande, rådgivande Beredning för livslångt lärande.

Syftet med Beredningen skulle för det första vara att fungera som inspirationskälla och kraftcentrum för utvecklingen av en strategi för livslångt lärande för vuxna och skapa medvetenhet om det livslånga lärandets betydelse i samhällsutvecklingen. Den skulle kunna utgöra en arena för erfarenhetsutbyte med uppgift att diskutera övergripande frågor med regeringen rörande inriktningen när det gäller offentliga satsningar på utbildning och kompetensutveckling och satsningarnas roll i det livslånga lärandet.

För det andra skulle målsättning vara att uppnå en bättre samverkan mellan olika politikområden och departement. Det krävs en samordning av initiativen från berörda departement för att få till stånd en samman hängande strategi. Enhetliga och koordinerade signaler från den nationella nivån underlättar också lokal planering och samordning.

En ytterligare uppgift för Beredningen skulle vara att leda den nationella dialog mellan berörda parter som Kunskapslyftskommittén anser bör komma till stånd och eventuellt också under en övergångsperiod ansvara för ledningen av vissa andra främjandeuppdrag (t.ex. den lokala dialogen) som Kunskapslyftskommittén bedömer som nödvändiga att skilja ut från ordinarie statliga myndigheter (se vidare nedan).

Beredningen bör vara sammansatt av representanter från berörda departement, från kommuner, utbildningsanordnare, näringsliv samt politik och fackförbund. Beredningen bör ha en permanent kanslifunktion.

Liknade förslag har framförts beträffande en rådgivande Forsknings- och innovationsberedning4 (Flodström, 1999). Regeringen har dock gått på en delvis annan linje och föreslagit ett Forskningsforum (prop. 1999/2000:71; prop. 1999/2000:81). Detta Forskningsforum ska ha till uppgift att verka för dialog och samverkan mellan forskare, forskningsfinansiärer, allmänheten och andra som direkt eller indirekt berörs av forskningen. Forskningsforum knyts till Vetenskapsrådet. Vetenskapsrådet är ett av de nya forskningsråden som också föreslås.

4 Benämnd Forsknings- och utvecklingsberedningen i Wigzells förslag (Ds 1999:68 )

Dess främsta uppgift är att ge stöd till grundläggande forskning av högsta kvalitet inom samtliga vetenskapsområden. Övriga forskningsråd är områdesinriktade

  • på sociala frågor och arbetsliv, på miljö, lantbruk och samhällsplanering respektive på forskning och utveckling.

Kunskapslyftskommittén ser inga hinder i att olika beredningar och forskningsfora arbetar sida vid sida. De kan befrukta varandra även om de vänder sig till olika avnämare. Beredning för livslångt lärande skulle i första hand vända sig till kommuner, utbildningsanordnare och individer i behov av kunskaper och kompetensutveckling och ha sin tyngdpunkt i utbildningspolitik. Forskningsforum och andra samarbetsorgan behövs för att säkerställa samarbetet mellan forskare, forskningsfinansiärer och näringsliv med tyngdpunkt i forsknings- och näringslivspolitik.

Förslagen om Forskningsforum och olika typer av beredningar representerar alla nya behov av sektorsövergripande inslag i politiken som uppstått med anledning av förändrade politiska, ekonomiska och tekniska villkor. De skulle kunna ses som temporära och övergångsvisa organisatoriska lösningar tills de nya utvecklingstendenserna stabiliserat sig och kan få permanenta organisatoriska uttryck i den ordinarie myndighetsstrukturen.

Lärdomar kan också dras från motsvarande funktioner i andra länder, exempelvis Finland.

  • Vuxenutbildningsrådet i Finland är ett rådgivande organ knutet till utbildningsdepartementet. Det följer utvecklingen, stödjer och stimulerar forskning, utveckling och utvärdering, uppmuntrar samarbete mellan vuxenutbildningsanordnare och andra utbildningsanordnare. Det arbetar med tre underavdelningar: en för forskning, en för utvärdering och en för arbetslivsfrågor (Undervisningsministeriet, 1999).
  • I England har man slagit ihop arbetsmarknads- och utbildningsdepartementen till ett Department for Education and Employment

Utbildnings- och arbetsmarknadsdepartementet.

  • Irland bygger upp ett National Adult Learning Council
  • ett nationellt råd för vuxenlärande där bl.a. berörda departement, utbildningsanordnare, arbetsmarknadens parter och studeranderepresentanter ingår (Bradi, 1998).
  • Portugal planerar för ett samarbete mellan Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen på nationell nivå i en National Agency for Adult Education and Training
  • ett vuxenutbildningsverk (Melo,

1998). Under regeringsnivån anser Kunskapslyftskommittén

att det finns behov av två typer av statliga organ – myndigheter med kontrollerande respektive organ med

främjande uppdrag – och att man bör pröva att i huvudsak skilja myndigheternas kontrollerande uppdrag från de främjande.

Vidgad tillsyn – de statliga myndigheternas kontrollerande uppdrag

Till de kontrollerande uppdragen räknar kommittén regeltillsyn, uppföljning av resultat- och måluppfyllelse, information om resultat- och måluppfyllelse och sektorsforskning i anslutning till de kontrollerande uppdragen. Syftet med denna ”vidare tillsyn” – dvs. regeltillsyn och måluppföljning, som också kan ses som en definition av ”god tillsyn” där inte enbart reglers efterlevnad utan även måluppfyllelse kontrolleras (jfr. Riksdagens Revisorer, 1999b) – är naturligtvis att främja en positiv utveckling inom respektive myndighets område. När det gäller syfte finns inte någon motsatsställning mellan god tillsyn och den typ av främjandeaktiviteter – seminarier, projekt, information om goda exempel etc. – som direkt avser att stimulera utvecklingen inom ett visst område. Däremot kan det i genomförandet skapa problem om man kombinerar dem.

Kommittén ser inte samma behov av samordning på tillsynsområdet som på främjandeområdet. När det gäller tillsyn skulle man således kunna tänka sig att myndigheterna som hittills arbetar ”skolformsuppdelat”

  • Skolverket med den vidare tillsynen av barn- och ungdomsutbildningen
  • Högskoleverket med den vidare tillsynen av högskolan
  • Folkbildningsrådet med den vidare tillsynen av folkbildningen
  • Ams med den vidare tillsynen av arbetsmarknadsutbildningen
  • den föreslagna myndigheten för eftergymnasial utbildning annan än högskola (jfr. avsnitt 9.5) med den vidare tillsyn över utbildningarna på det området.

Det är Kunskapslyftskommitténs uppfattning att det är viktigt att de statliga verken koncentrerar sig på denna typ av vidare tillsyn. Det är en i sig nog så krävande uppgift att genom uppföljningar och regeltillsyn tydliggöra de åtaganden som ligger på de samhällsstödda aktörerna inom utbildningsområdet och få dem att sträva i angiven riktning.

Den vidare tillsynen som Kunskapslyftskommittén rekommenderar ställer krav på tydliga mål. De nationella målen för utbildningspolitiken som de kommer till uttryck i lagar och förordningar måste bli skarpare.

De bör vara kvantifierbara och i förekommande fall nationellt och/eller lokalt kvantifierade och ha den precision som förutsätts för att kunna fungera styrande. Därmed underlättas såväl den nationella som lokala uppföljningen. Kunskapslyftskommittén har presenterat förslag på övergripande nationella mål för hela området utbildning för vuxna i avsnitt 5.4 vilka nedan i avsnitt 15.2 följs upp av särskilda mål och förslag till kvantifierade mål för vissa typer av vuxenutbildning.

Kunskapslyftskommitténs förhoppning är att dessa förslag tillsammans med resultaten av regeringens beslut att

  • Skolverket ska påbörja ett arbete med kvalitetsindikatorer för vuxenutbildning (Utbildningsdepartementet, 1999b)
  • Högskoleverket ska få i uppdrag att utarbeta kvalitetskriterier för att kunna bedöma utbildningens kvalitet i förhållande till de allmänna målen för utbildningen (prop. 1999/2000:28)

ska leda till en förnyelse och effektivisering av mål- och resultatstyrningen.

Regeringen har också beslutat att se över de allmänna målen för den högre utbildningen (prop. 1999/2000:28) och den sittande skollagskommittén (dir. 1999:15) har till uppgift att undersöka hur skollagen bättre kan anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun.

Den vidgade tillsynen och mål- och resultatstyrningen måste vidareutvecklas hand i hand. De är båda en förutsättning för att den kombination av skyldighetslagstiftning och decentraliserad finansiering som Kunskapslyftskommittén föreslagit i kapitel 9 ska kunna fungera.

De statliga organens främjandeuppdrag

Många statliga myndigheter inklusive Skolverket och Högskoleverket har både kontrollerande och främjande uppdrag (Riksdagens Revisorer, 1999a; Riksdagens Revisorer, 1999b). När det gäller de främjande uppdragen – information, rådgivning, seminarier, utvecklingsprojekt , kvalitetssäkring, utvärdering, validering, kompetensutveckling för vuxenutbildare och forskning – anser Kunskapslyftskommittén att de

  • i vissa fall med fördel skulle kunna läggas på separata statliga myndigheter som skulle kunna ha en bredare inriktning på livslångt lärande än vad som varit fallet hittills
  • i andra fall skulle kunna överlåtas på partnerskap och icke statliga aktörer
  • i övrigt skulle kunna ligga kvar på nuvarande sektorsorgan.

Till den första gruppen räknar Kunskapslyftskommittén områdena forskning kring livslångt lärande, utvärdering, kvalitetssäkring, validering och kompetensutveckling för vuxenutbildare. Detta är sektorsövergripande främjandeområden på vilka staten måste ta ett grund ansvar för utvecklingen av en infrastruktur av professionellt stöd, hjälp till självhjälp och instrument för kvalitetsutveckling, självutvärdering, validering etc. Kvalitet och likvärdighet i tillgången till professionellt stöd på dessa områden är också en förutsättning för rättssäkerheten på utbildningsområdet. Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller forskning, kompetensutveckling för vuxenutbildare och erfarenhetsåterföring forskare och praktiker emellan har presenterats i kapitel 14.

Utvärdering och kvalitetssäkring

Kunskapslyftskommittén föreslår att man på detta område ska ha en statlig myndighet som ägnar sig dels åt utvärderingar av det livslånga lärandet dels åt utveckling av kvalitetssäkringssystem för hela infrastrukturen för det livslånga lärandet.

Motivet för att föreslå en Främjandemyndighet med uppdrag beträffande utvärdering och kvalitetssäkring över hela fältet livslångt lärande och dess infrastruktur är att problemställningarna är likartade för de olika utbildningssektorerna och att de skillnader som finns inte är större än att de kan ge upphov till intressanta synergieffekter inte minst mellan traditionella utbildning och lärandet i arbetslivet. Metodutvecklingen kan vara till nytta både på det nationella och det lokala planet.

När det gäller utvärdering är det viktigt att sektorsövergripande frågor som t.ex. studiefinansiering fokuseras liksom gränssnitten mellan de traditionella utbildningsområdena. En sammanhållen utvärderingsstrategi inom och över traditionella ämnesgränser behöver utarbetas.

Kunskapslyftskommitténs egna erfarenheter från utvärderingen av Kunskapslyftet visar att – även på detta, relativt det livslånga lärandet smala fält, men ändå ett område som täcker in både kommunal vux enutbildning inklusive externa utbildningsanordnare och folkhögskolor med förgreningar in i arbetsmarknadsutbildning, kvalificerad yrkesutbildning och högskola – behövs det en icke sektorsbunden instans för att driva hela fältet.

Erfarenheterna från Kunskapslyftet visar att även vad gäller kvalitetssäkring behövs det metodutveckling. Mycket av detta arbete kan drivas gemensamt för hela utbildningssektorn. Även om varje anordnare kan behöva göra sina egna anpassningar är det onödigt att varje

anordnare börjar om från början. Så t.ex. har Statens Skolor för Vuxna (SSV) fått i uppdrag att utveckla ett gemensamt kvalitetssäkringssystem (Utbildningsdepartementet, 1999b).

Både när det gäller utvärdering och kvalitetssäkring har kommunerna i sina kontakter med Kunskapslyftskommittén uttryckt önskemål om metod- och modellutveckling och tillgång till likvärdiga instrument för att hantera dessa frågor. Det är ett nationellt intresse att kommuner och olika utbildningsanordnare har tillgång till likvärdiga utvärderings- och kvalitetssäkringsinstrument (jfr. kapitel 7).

De internationella utvärderarna har också beskrivit utvärdering och kvalitetssäkring som frågor som i sista hand ligger hos staten som ansvarig för det svenska utbildningssystemet. Varken departementen eller inblandade myndigheter har haft den kompetens som krävts för att möta de kvalitetsfrågor, som följt i Kunskapslyftets kölvatten, eller för att bestämma en strategi för att handha dem. Utvärdering och kvalitetssäkring förutsätter att det finns klart uttryckta förväntningar på vad som krävs av anordnare, studieprogram och studenter. Detta förutsätter i sin tur att det finns kriterier som utförande och framgång i lärande kan mätas och bedömas mot. Ett problem är att det saknas enkla indikatorer som kan användas av kommun och stat för att bedöma innovation och framför allt för att mäta och styrka uppnått studieresultat (Rubenson, 1999).

Den av Kunskapslyftskommittén ovan föreslagna statliga Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring bör ha möjligheter att utifrån strategiska och systematiska utvärderingar utveckla både målstyrningen och kvalitetssäkringen.

Exempel på liknande utvärderingsmyndigheter är i Sverige Institutet För Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering (IFAU) på arbetsmarknadsområdet. I Danmark har man sedan 1999 en utvärderingsmyndighet för hela utbildningsområdet, EVA – Danmarks Evalueringsinstitut. EVA är en självständig institution under Undervisningsministeriet (www.Eva.dk. Hämtad 2000-02-15).

Sedan början av år 2000 finns i Sverige ett fristående institut som bedriver studier inom områdena utbildning, forskning och innovation – Institutet för studier av utbildning och forskning, SISTER, (Swedish Institute for Studies in Education and Research). Ett av syftena med forskningen där är att sätta forsknings- och utbildningsfrågor under debatt. Institutet har bildats av en ideell förening bestående av de kungliga akademierna Ingenjörsvetenskapsakademien, Skogs- och Lantbruksakademien, Vetenskapsakademien och Vitterhetsakademien, och KK-stiftelsen, Riksbankens jubileumsfond, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning (STINT) samt Stiftelsen för strategisk forskning (www.sister.nu. Hämtad 2000-03-06).

På kvalitetssäkringsområdet finns SIQ, Institutet för Kvalitetsutveckling. Det är en stiftelse vars verksamhet regleras genom ett avtal mellan staten och Intressentföreningen Kvalitetsutveckling. Till institutets programområden hör bl.a. information, FOU, utbildning, SIQ Benchmarking Center och utmärkelsen Svensk Kvalitet. Inom utbildningsområdet finns sedan 1994 förbättringsinstrumentet och utmärkelsen Svensk Skola som utvecklats av Svenska Kommunförbundet i samarbete med SIQ (Svenska Kommunförbundet, 1999a). Ett motsvarande verktyg för verksamhetsutveckling inom landstingen är QUL (Qualitet, Utveckling, Ledarskap). Även inom ISO 9 000 systemet finns standards för kvalitetssäkring för tjänsteföretag som används av vissa skolor t.ex. SKF:s Tekniska Gymnasium i Göteborg (SOU 1996:164).

Validering

Detta område ligger nära utvärdering och kvalitetssäkring. Kunskapslyftskommittén anser att även detta område är av gemensamt intresse för hela det livslånga lärandet. Kommittén gör dock bedömningen att det är ett område som kräver större insatser av omedelbar men övergående karaktär.

Kommittén föreslår därför att ett utvecklingsprojekt startas för metod- och modellutveckling när det gäller validering.

Projektet skulle kunna förläggas till den tidigare föreslagna Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring. Myndigheten skulle i sin tur kunna upphandla projektet från någon högskola eller ett konsortium bestående av flera högskolor. Projektet skulle fördjupa, komplettera och ta vid där den nuvarande utredningen om validering (dir. 1999:86) slutar och vara ett stöd för den nya utredning om validering i högskolan som Kunskapslyftskommittén föreslagit i kapitel 9. Efter projekttidens slut skulle Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring kunna överta ansvaret för fortsatt löpande metodutveckling.

Motiven för detta förslag är likartade de som gäller för förslagen beträffande utvärdering och kvalitetssäkring. Erfarenheterna från Kunskapslyftet visar att det finns ett behov av grundläggande metodutveckling för att inte varje kommun och utbildningsanordnare ska behöva börja från början (jfr. kapitel 7). Till detta kommer i detta fall att rättssäkerheten kräver likvärdighet i hantering och bedömningar.

De internationella utvärderarna har också pekat på att myndigheters och institutioners kompetens i valideringsfrågorna bör stärkas. De föreslår att man utifrån de erfarenheter som vunnits i samband med högskoleprovets utveckling och tillämpning startar ett projekt i syfte att utveckla diagnostiska instrument för att mäta olika kompetenser och kartlägga generella kompetensprofiler hos den vuxna befolkningen (Rubenson, 1999).

Forskning, utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare

Kunskapslyftskommitténs förslag på områdena forskning samt utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare inklusive deras organisatoriska aspekter har beskrivits i kapitel 13 och 14. I detta sammanhang vill Kunskapslyftskommittén endast peka på betydelsen av den typen av forskning inklusive tillgång till statistik för den föreslagna Beredningen för livslångt lärande och för Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring liksom myndighetens möjligheter att lägga ut ett valideringsprojekt på högskolan. Som framgår av kapitel 14 utgår Kunskapslyftskommittén från att högskolan även på detta område prioriterar den s.k. tredje uppgiften – att sprida forskningsresultat, utveckla resurscentra för vidareutbildning och erfarenhetsåterföring för lärare och ledare inom vuxenutbildningen och även i övrigt ha kontakter med aktuella aktörer på området.

När det gäller de två andra möjligheterna, dvs. att överlåta främjandeuppdrag på partnerskap och icke statliga aktörer respektive låta dem ligga kvar på nuvarande sektorsorgan föreslår Kunskapslyftskommittén – förutom när det gäller ”dialogen” som diskuteras nedan – en successiv utveckling. De främjandeuppdrag som för närvarande finns hos sektorsmyndigheterna och som inte berörs av överföringen av uppgifter till organ med inriktning på livslångt lärande och ”dialogen” skulle tills vidare ligga kvar där. Successivt bör dock partnerskap utvecklas och möjligheterna fortlöpande prövas att lägga över främjandeuppdrag på de aktörer som ingår i dessa.

Kunskapslyftskommittén vill i detta sammanhang peka på de initia tiv som tagits sedan Kunskapslyftsprojektet startade och det samarbete kommittén haft med bl.a. Svenska Kommunförbundet, kommunalförbund, nätverk för kommunsamarbete, enskilda kommuner, fackförbund

och organisationer som Rvux5 och LyftNätet6 . Exempel på aktiviteter som dessa aktörer bedriver är

  • seminarier om t.ex. upphandling, särvux, uppsökande verksamhet och validering.
  • kvalitetsutveckling genom arbetet med självutvärdering i projektet ”Nya läroverket”.7
  • nätverksprojekt som drivs av t.ex. Dalslandskommunerna och NUAV (Nätverket för Utveckling Av Vuxenutbildningen) som består av ett antal små och medelstora kommuner i olika delar av Sverige.

Andra exempel är SAF:s nya sajt www.saf..se/skola som ska fungera som mötesplats för lärare, studie - och yrkesvägledare och andra som arbetar i skolan och företag som är intresserade av samarbete. Företagen ska i sin tur finna information om skolor och deras medarbetare (www.saf.se/skola).

Svenska Kommunförbundet driver också flera andra projekt med olika samarbetspartners:

  • SÄL-projektet (SÄrskild Lärarutbildning) som är ett samarbetsprojekt med kommunerna och högskolan. Det är tänkt framför allt för ett ämneslärare som vill komplettera sin utbildning, för personer som redan tjänstgör som lärare utan att ha lärarutbildning eller för personer med annan högskoleutbildning som är intresserade av att bli lärare. Det är universiteten i Göteborg och Karlstad, högskolan i Malmö och Lärarhögskolan i Stockholm som deltar i försöksverksamheten (www.svekom.se).
  • Eolus som är ett nätverk för skolledare där samtliga skolledare i landet erbjuds stöd för utveckling genom lärande i grupp. Nätverksformerna har varit fasta och bestått av 7–8 deltagare där man kunnat möta kollegor från andra kommuner som man tidigare inte haft någon relation till för att samtala om ledarskap och skolutveckling. Grupperna har letts av särskilt utbildade samtalsledare.

5 Rvux (Riksförbundet för kommunal och statlig vuxenutbildning) bildades 1988 och har som medlemmar skolenheter med kommunal och statlig vuxenutbildning. Det är ett ideellt och politiskt och fackligt obundet förbund. 6 LyftNätet är ett nätverk för kommunalt anställda projektledare inom Kunskapslyftet. Det bildades 1998. 7 Samarbetsprojekt mellan Svenska Kommunförbundet, Kunskapslyftskommittén och Skolverket som syftar till att utveckla ett instrument för självutvärdering som kan användas av kommuner och utbildningsanordnare (jfr. kapitel 7).

  • Albatross är ett projektet inom ramen för ”En satsning till två tusen” som nyligen avslutats. Ett 25-tal skolor har arbetat i ett nätverk med förändring av arbetsorganisation, lärarroll och arbetssätt. Det bygger på tanken att varje skola måste utvecklas inifrån och enligt egna förutsättningar. Nätverk, dokumentation, kunskapsspridning har varit nyckelbegrepp.

Till andra aktörer som stöttat och samarbetat med Kunskapslyftet hör KK-stiftelsen och olika EU-projekt, bl.a. Mål 2 och Mål 6 med regional inriktning och Mål 3 och Mål 4 som till stor del syftar till kompetensutveckling för arbetslösa och anställda. Det är möjligt att i framtiden när betydelsen av det livslånga lärandet blir tydligare ännu fler aktörer kommer att intressera sig frågor kring utbildning och kompetensutveckling och att basen för partnerskap breddas – till fackföreningar, konsumentorganisationer etc.

Det kommer dock alltid att finnas främjandeuppdrag som myndigheterna bör och mycket väl kan behålla utan att konflikter uppstår mellan tillsyn och främjande. Det gäller framför allt nationella uppdrag där ett sektorsspecifikt exempel är utarbetande av läroplaner och andra styrdokument för ungdomsskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. De största konflikterna mellan kontrollerande och främjande uppdrag ligger på lokalplanet, på ”verkställande” nivå. Att ena dagen ge goda råd och andra dagen kontrollera att tillämpningen av råden ger måluppfyllelse kan vara motsägelsefullt liksom att kritisera sina egna råd.

15.1.2. Stat – kommun

När det gäller relationerna mellan staten och kommunerna anser Kunskapslyftskommittén, som tidigare nämnts, att det är angeläget att hålla fast vid decentraliseringen av resurserna till kommunerna men att de nationella målen för utbildningspolitiken som de kommer till uttryck i lagar och förordningar måste bli tydligare.

Kunskapslyftskommittén föreslår därutöver att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan staten och kommunerna etableras på utbildningsområdet.

Denna ”dialog” skulle ha dels en nationell dimension dels en lokal. På nationell nivå handlar det om en diskussion om övergripande mål och resultat mellan statliga företrädare och kommunala politiker när det gäller kommunernas insatser för Kunskapsbygget/kunskapslyft och

livslångt lärande. I den nationella ”dialogen” skulle man kunna enas om vissa åtaganden och komma fram till vissa överenskommelser. Lämpliga tidsintervall för denna återkommande dialog skulle kunna vara vart annat eller vart tredje år. Andra intressenter skulle i den mån det bedöms lämpligt också kunna inbjudas att delta i denna dialog t.ex. arbetsmarknadens parter, regionala företrädare etc.

Den nationella dialogen skulle t.ex. kunna sortera under Beredningen för livslångt lärande. Förberedelser och sekretariatsfunktionen för den nationella dialogen skulle i så fall hanteras av kansliet för Beredningen för livslångt lärande eventuellt förstärkt med insatser från exempelvis Utbildningsdepartementet.

Det är möjligt att man även bör ha en liknande dialog mellan statliga företrädare och högskolorna.

På lokal nivå handlar det om att fortsätta den dialog som så framgångsrikt introducerades och genomfördes Delegationen för kunskapslyftet och dess kansli under Kunskapslyftets första år (Statskontoret 1998b, Tillhammar, 1998). I linje med Kunskapslyftskommitténs ställningstagande att skilja tillsyn och främjande framför allt på lokal nivå bör denna dialog inte hanteras av Skolverket. Tänkbara alternativ är kansliet för Beredningen för livslångt lärande och Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring.

I dialogen på nationell nivå skulle resultaten av överläggningarna kunna ta sig uttryck i överenskommelser som eventuellt utmynnade i statliga stimulansbidrag till temporära främjandeinsatser. Dessa bidrag skulle kommunerna i så fall kunna få ansöka om från någon statlig myndighet. Myndigheten, förslagsvis Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring, skulle i varje enskilt fall upprätta en strategi för de aktuella främjandeinsatserna och stå för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Kunskapslyftskommittén anser dylika strategier vara en nödvändig och mycket viktig aspekt av alla offentliga satsningar och att man likaväl i främjandesatsningar som i målstyrningen från början måste ha en klart uttalad avsikt med satsningarna och en plan för uppföljning och erfarenhetsåterföring. Det är inte lämpligt att dylika administrativa uppgifter ligger på regeringskansliet (Lindbeck m.fl., 2000).

Motiven för Kunskapslyftskommitténs förslag beträffande ”dia log” på nationell nivå har berörts i kapitel 5 och handlar om att få till stånd ett gott samarbete mellan staten och kommunerna och lösa upp spänning mellan statens roll som överordnad och samtidigt en med kommunerna jämbördig och samspelande part. Motiven för ”dialog” på lokal nivå är att erfarenheterna från Kunskapslyftet visar att ”dialogen” är en viktig

drivande kraft och att kommunerna behöver externa samtalspartners att diskutera utvecklingsfrågor med.

15.1.3. Regionalt och interkommunalt samarbete

I ett antal remissvar på Kunskapslyftskommitténs betänkande

Vuxenut-

bildning för alla? – Andra året med Kunskapslyftet (SOU 1999:39) återkommer frågor om fora för regionalt samråd, de regionala kompetensrådens roll liksom de regionala tillväxtavtalens.

De internationella experterna som granskat Kunskapslyftet anger att de hade förväntat sig ett mer utbyggt regionalt samarbete än vad de fann, inte minst ett samarbete där fri konkurrens mellan utbildningsanordnarna fick möjlighet att förverkligas. De anser att en strategi för livslångt lärande bör relateras till de regionala tillväxtavtalen men att den måste ges en bredare ram, där också andra än ekonomiska mål kommer i förgrunden (Rubenson, 1999).

Kunskapslyftskommittén anser att regionalt och interkommunalt samarbete är viktigt för utvecklingen av Kunskapsbygget/kunskapslyft och livslångt lärande och uppbyggnaden av den infrastruktur som krävs i sammanhanget. Kommunerna och deras engagemang i utbildningsfrågor måste komma till tydligt uttryck både i arbetet med de regionala tillväxtavtalen och i de regionala kompetensrådens aktiviteter. Kunskapslyftskommittén är dock inte beredd att lämna några ytterligare förslag när det gäller struktur- och organisationsfrågor i dessa sammanhang. I kapitel 9 har kommittén diskuterat och lämnat förslag när det gäller den interkommunala ersättningen då studerande deltar i kurser som anordnas av en annan kommun än hemkommunen.

I övrigt anser Kunskapslyftskommittén att de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden befinner sig på ett för tidigt utvecklingsstadium för att man nu ska diskutera förändrade villkor för deras verksamhet. Ams och Skolverket följer och rapporterar om utvecklingen både när det gäller de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden. Skolverket bevakar särskilt kommunernas deltagande i de regionala kompetensråden (Näringsdepartementet, 1999b; Utbildningsdepartementet, 1999b). Detta är dock ett område som noga bör följas under övergångsperioden fram till ikraftträdandet av den reformerade vuxenutbildningen. Om inte utvecklingen när det gäller regionalt samarbetet utvecklar sig på ett tillfredsställande vis bör ytterligare statliga insatser övervägas.

Kunskapslyftskommittén har inte funnit anledning att ha några synpunkter på hur kommunerna internt inom kommungränserna arrangerar och kommer att arrangera för formella och/eller informella mötesplatser

för intressenterna i Kunskapsbygget/kunskapslyft och livslångt lä rande förutom att det är viktigt att sådana mötesplatser utvecklas. Behovet av dialog inom kommunerna har exempelvis också påpekats (Skolverket, 1999h).

Sammanfattningsvis anser Kunskapslyftskommittén att de organisatoriska förslag, som kommittén lägger löser flera av de problem kommittén diskuterade i sitt senaste betänkande SOU 1999:39 när det gäller konflikterna mellan tillsyn och dialog respektive regeltillsyn och målstyrning. Samtidigt tas ett par steg i riktning mot en myndighetsstruktur för livslångt lärande.

Kunskapslyftskommittén föreslår regeringen att snarast tillsätta en organisationskommittén för att förbereda de diskuterade orgnisationsförändringarna och få till stånd en kontinuerlig förändringsprocess när det gäller organisationsstrukturen.

15.1.4. Angränsande områden

I flera andra kapitel har myndighetsfrågor diskuterats. I kapitel 9, avsnitt 9.5 handlade det om en ny myndighet för KY och annan eftergymnasial utbildning utanför högskolan och i kapitel 13 diskuterade den specialpedagogiska organisationen. Kapitel 14 diskuterade bl.a. organisation för utveckling av distansutbildning/flexibelt lärande med ITstöd, organisation för forskning för livslångt lärande, resultatspridning forskning och praktiker emellan, erfarenhetsåterföring praktiker emellan och kompetensutveckling för vuxenutbildare.

I dessa sammanhang liksom i förslagen i detta kapitel har frågan om organisationskommittéer aktualiserats. Kunskapslyftskommittén utgår ifrån att om det blir aktuellt att tillsätta dessa orgnisationskommittér kommer möjligheterna till samordning att utnyttjas.

15.2. Styrdokument och särskilda mål för samhällsstödd utbildning för vuxna

Inledningsvis återges Kunskapslyftskommitténs tidigare förslag (avsnitt 5.4) till övergripande mål för all samhällsstödd vuxenutbildning. Dessa mål följs därefter upp i med förslag till styrdokument för kommunal utbildning för vuxna (inkl SSV) respektive folkbildningen samt med en

kortfattad diskussion om särskilda mål för övriga samhällsstödda vuxenutbildningar.

15.2.1. Övergripande mål för samhällsstödd vuxenutbildning

Den samhällsstödda utbildningen för vuxna ska utgöra en del i det livslånga lärandet och enligt dessa förslag ha som övergripande mål

  • att underlätta för vuxna att fördjupa och utveckla sina kunskaper samt att kunna samarbeta och kommunicera,
  • att utveckla studieförmåga och studieintresse samt individens ansvar för sina studier,
  • att stimulera de studerande förmåga till självständig och kritisk granskning samt förmåga att på egen hand lösa problem av olika slag,
  • att öka vuxnas förutsättningar till personlig utveckling och bildning samt deras förmåga att medverka i kulturellt, socialt och politiskt liv och därigenom bidra till det demokratiska samhällets utveckling,
  • att underlätta för vuxna att inhämta sådana kunskaper de behöver för att klara varierande arbetsuppgifter, medverka till arbetslivets förändring samt bidra till full sysselsättning och därigenom främja utveckling och framsteg i samhället samt öka Sveriges konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv,
  • att medverka till att utjämna utbildningsklyftorna mellan och inom generationer samt därigenom verka för ökad jämlikhet och social rättvisa samt
  • att genom ett brett utbud av individanpassade utbildningar ge vuxna förutsättningar att delta i ett livslångt lärande, där återkommande utbildning blir allt vanligare.

Kunskapslyftskommittén har också föreslagit att beslut om dessa mål ska fattas av riksdagen och att de ska läggas in i de lagar (motsvarande) som styr de olika utbildningarna för vuxna.

De övergripande målen bör enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning brytas ner i särskilda mål för de olika utbildningsformerna.

15.2.2. Styrdokument för kommunal utbildning för vuxna och för statens skolor för vuxna

I Kunskapslyftskommitténs arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det – som vi tidigare påpekat i avsnitt 5.4 –

egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med övergripande mål inlagda i en vuxenutbildningslag för vuxnas utbildning, bildning och livslånga lärande och därefter särskilda mål/syften för vuxnas lärande i de olika samhällsstödda vuxenutbildningsformerna. Kunskapslyftskommittén når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag. Kommittén inskränker sig istället till att som ett första steg

  • lägga förslag till övergripande mål för all samhällsstödd utbildning för vuxna, exklusive arbetsmarknadsutbildningen (avsnitt 5.4),
  • lägga förslag till särskilda mål/syften för kommunal utbildning för vuxna inklusive svenskundervisning för invandrare (sfi) och särvux, för statens skolor för vuxna respektive för folkbildningen,
  • diskutera särskilda mål för övrig samhällsstödd utbildning för vuxna samt
  • lägga förslag till en vuxenutbildningslag och en vuxenutbildningsförordning för kommunal utbildning för vuxna (inklusive sfi och särvux) samt för statens skolor för vuxna.

Kunskapslyftskommitténs förslag utgår från de styrdokument som kommittén anser behövs – vuxenutbildningslag – förordning – kurspla ner och betygskriterier.

Kunskapslyftskommittén inskränker sig därmed till att som ett första steg i ovan skisserad riktning diskutera och föreslå en samordning och precisering av bestämmelserna för den kommunala utbildningen för vuxna och för statens skolor för vuxna (SSV). I det följande omfattas också särvux och sfi (eller dess motsvarigheter) av de nya förslagen. Kommittén har också utgått från att påbyggnadsutbildningarna ska föras samman med KY-utbildningar, YTH-kurser, m.m., varför dessa inte omfattas av kommitténs förslag.

En samordning och precisering av bestämmelserna motiveras av bland annat följande skäl

  • Nuvarande bestämmelser är spridda i olika lagar och förordningar. De är svåröverskådliga. Detta visar också den rapport som Skolverket lämnat till regeringen i oktober 1999.
  • En följd av att nuvarande bestämmelser är svåra att återfinna är att kunskapen om gällande bestämmelser hos skolformernas personal inte alltid är helt tillfredsställande.
  • För den enskilde individen är det i praktiken svårt att skaffa sig en klar bild över vilka rättigheter och skyldigheter som gäller för den enskilde.
  • Med ett gemensamt regelsystem är det lättare att låta deltagare från särvux, sfi och kommunal utbildning för vuxna delta i gemensamma

aktiviteter, allt från arbetsplatsförlagd utbildning till kurser i ämnen. Det underlättar exempelvis att låta en invandrare i sfi också delta i matematik kurs B och/eller arbetsplats förlagd utbildning av kurser inom det fordonstekniska området.

  • Sist men inte minst kan uttryck och formuleringar i lag respektive förordning vuxenanpassas.

Skolverket som på regeringens uppdrag utrett frågan om styrdokument för vuxenutbildningen har bland annat framhållit följande (Skolverket, 1999k).

Den nuvarande styrkedjan innehåller för många nivåer: lag, ett antal förordningar, programmål, kursplaner och betygskriterier, nationella prov, Skolverkets föreskrifter m.m. Den nuvarande läroplanen (Lpf 94) har, med utgångspunkt i ansvaret för ungdomar i gymnasieskolan – ett tydligt socialisations- och fostranspers pektiv. Lpf 94 beskriver skolans mycket omfattande ansvar för individens omvandling från barn till vuxen. I denna beskrivning betraktas den studerande – eleven – som mycket formbara och med föga bagage.

Skolverket föreslår i sin rapport följande:

  • styrkedjan för samhällsstödd vuxenutbildning bör omfatta färre nivåer och styrdokument, där kontinuitet och progression utifrån ett vuxet individperspektiv och den vuxnes livslånga lärande ligger till grund för målskrivningarna.
  • den nuvarande läroplanen, Lpf 94, och programmål för gymnasieskolan, grundläggande vuxenutbildning och de delar av särvux som motsvarar den obligatoriska särskolan ersätts med ett övergripande styrdokument för samhällsstödd vuxenutbildning, omfattande sfi, särvux grundläggande och gymnasial vuxenutbildning samt påbyggnadsutbildning.
  • kursplaner utformas med samma målsättning som i gymnasieskolan men så att den vuxnes gång genom systemet tydligt syns och återvändsgränder undviks.
  • betygssystemen för sfi, grundläggande vuxenutbildning, särvux och påbyggnadsutbildningar harmoniseras.
  • förordningar för vuxenutbildning konsekvensändras.
  • konsekvensanalyser för vuxenutbildningens del av gymnasieskolans utveckling genomförs kontinuerligt.
  • erfarenheter av utvecklingen av vuxenutbildningen tas till vara i gymnasieskolan.

Förslag

Kunskapslyftskommittén föreslår en samordning och precisering av bestämmelserna så att det för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna införs

  • en vuxenutbildningslag.
  • en vuxenutbildningsförordning samt en prövning av huruvida även andra förordningar kan inordnas i den nya vuxenutbild-

ningsförordningen. Exempel på sådana förordningar är Förordningen (SFS 1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga skolväsendet, Förordningen (SFS 1992:345) om uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet och Förordning (SFS 1986:64) om uppdragsutbildning vid statens skolor för vuxna.

  • kursplaner och betygskriterier som är
  • unika för grundläggande nivå,
  • gemensamma med gymnasieskolan på gymnasial nivå,
  • unika för särvux samt
  • unika för svenska för invandrare.

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen överlämnar till Skollagskommittén att lämna förslag till närmare innehåll i den föreslagna vuxenutbildningslagen.

Figur 15.1 Styrdokument

Förskola–Grundskola–Gymnasieskola

(inkl fritidshem m.m.)

Kommunal utbildning för vuxna

inklusive SSV

Skollag Vuxenutbildningslag

Förordningar Vuxenutbildningslag Vuxenutbildningslag utbildning för

vuxna och om utbildning vid SSV

Läroplaner (Lpf94 vad gäller den del som

avser gymnasieskolan)

Kursplaner och betygskriterier för gymnasieskola och gymnasial utbildning

för vuxna

Kursplaner och betygskriterier på

grundläggande nivå, sfi och särvux

Utkast till struktur av vuxenutbildningslag och dito förordning

I den föreslagna vuxenutbildningslagen samlas all lagtext för kommunal utbildning för vuxna samt för statens skolor för vuxna. Det ökar möjligheterna för såväl skolans personal som för den enskilde studerande att skaffa sig kunskap om gällande bestämmelser som beslutats av riksdagen.

Genom att samla all text i ett sammanhang ökar förutsättningar för förenklingar. Den gemensamma materian bör öka och de enskilda skolformskapitlen minska i omfattning. I samband med den här föreslagna förändringen bör också en allmän översyn göras av gällande bestämmelser i avsikt att förenkla och förtydliga.

Kunskapslyftskommittén preciserar sitt förslag om en vuxenutbildningslag på följande sätt:

Vuxenutbildningslag:

1. Övergripande mål för samhällsstödd utbildning för vuxna inklusive en gemensam värdegrund

2. Allmänna föreskrifter

3. Grundläggande vuxenutbildning (det unika)

4. Gymnasial vuxenutbildning (det unika)

5. Vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning (det unika, om sådant finns)

6. Svenskundervisning för invandrare (det unika, om sådant finns)

7. Statens skolor för vuxna (det unika)

8. Övriga föreskrifter

I vuxenutbildningslagen ska – enligt Kunskapslyftskommitténs tidigare förslag i avsnitt 5.4 – de övergripande målen för samhällsstödd utbildning för vuxna skrivas in liksom en gemensam värdegrund. I de allmänna föreskrifterna ska allt samlas som är gemensamt för de olika formerna av kommunal utbildning för vuxna, inklusive statens skolor för vuxna. Där ska också de föreslagna rättigheterna för vuxna till grundläggande och gymnasial utbildning återfinnas. I kapitlen 3, 4 och 5 utvecklas och konkretiseras dessa rättigheter.

Samma motiv och förväntade resultat som gäller för att samla lagtexterna i ett dokument gäller i än större utsträckning förordningstexterna i de nuvarande förordningarna om kommunal vuxenutbildning, Kunskapslyftet, statens skolor för vuxna, vuxenutbildning för utvecklingsstörda, svenskundervisning för invandrare, etc.

Kunskapslyftskommittén preciserar sitt förslag om en vuxenutbildningsförordning till följande: Vuxenutbildningsförordning:

1. Särskilda mål och riktlinjer

2. Allmänna föreskrifter

3. Grundläggande vuxenutbildning

4. Gymnasial vuxenutbildning

5. Vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning (det unika, om sådant finns)

6. Svenskundervisning för invandrare (det unika, om sådant finns)

7. Statens skolor för vuxna

8. Övriga föreskrifter

I vuxenutbildningsförordningen ska – enligt Kunskapslyftskommitténs tidigare förslag – särskilda mål för kommunal utbildning för vuxna och för statens skolor för vuxna skrivas in.

Kunskapslyftskommittén föreslår att dessa mål preciseras i riktlinjer, vilka också ska återfinnas i vuxenutbildningsförordningen .

Detta ska utgöra vuxenutbildningsförordningens första del. I den andra delen ska i de allmänna föreskrifterna allt samlas som är gemensamt för de olika formerna av kommunal utbildning för vuxna, inklusive statens

skolor för vuxna. Därefter ska det följa som är unikt för respektive del av den kommunala utbildningen för vuxna.

Kunskapslyftskommittén föreslår följande särskilda mål och riktlinjer för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna.

Särskilda mål

Kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna ska medverka till att förverkliga den samhällsstödda vuxenutbildningens övergripande mål genom att erbjuda vuxna kompetensgivande utbildning upp till och med gymnasial nivå. Detta sker genom att kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna strävar mot att varje deltagare

  • kan skaffa sig den information som han/hon behöver för att kunna fatta riktiga beslut om sitt eget behov av utbildning/fortbildning/vidareutbildning och därmed om sina möjligheter till personlig utveckling,
  • kan få tillgång till det utbud av kurser som han/hon behöver för att kunna fullfölja sin kunskapsutveckling i ett livslångt lärande och tillägnar sig fördjupade kunskaper i genomförda kurser,
  • kan använda och omsätta sina kunskaper och erfarenheter i samhälls- och arbetslivet samt i ett socialt sammanhang,
  • tror på sin egen förmåga och sina möjligheter och utvecklar en insikt om sitt eget sätt att lära och en förmåga att utvärdera sitt eget lärande,
  • utvecklar förmågan att arbeta såväl självständigt som tillsammans med andra samt
  • känner sig motiverad och stimulerad att fortsätta sin kunskapsuppbyggnad även efter avslutad utbildningsinsats.

Riktlinjer

Kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna ska

  • bedriva uppsökande verksamhet riktad till sådana målgrupper som är i störst behov av utbildning, informera om grundläggande och gymnasial utbildning för vuxna samt verka för att vuxna deltar i sådan utbildning,
  • erbjuda vägledning i syfte att vidga perspektiv och tillsammans med den vuxne lägga fast mål med studierna alternativt revidera mål med studierna samt dokumentera detta i en studieplanering,
  • innan studierna påbörjas söka utröna vuxnas reella kompetens och värdera denna i formell behörighet (validering),
  • i takt med de förändringar som sker i samhälle och arbetsliv erbjuda ett brett efterfrågestyrt och behovsinriktat utbud med hög kvalitet av kurser/utbildningar på grundläggande och gymnasial nivå – såväl studieförberedande som yrkesförberedande,
  • organisera utbildning på ett flexibelt sätt så att studier kan erbjudas såväl dagtid som kvällstid och såväl på heltid som deltid,
  • utveckla flexibla studieformer – exempelvis studier på distans – med möjlighet till individuella studiegångar,
  • utveckla former för samråd med utbildningsanordnare på eftergymnasial nivå, näringslivet, arbetsförmedling, fackliga organisationer m.fl. för att klarlägga vilka utbildningsområden som är särskilt angelägna att satsa på samt
  • möjliggöra den del av det livslånga lärandet som utgörs av kompetensgivande kurser i ämnen på grundläggande och gymnasial nivå.

I riktlinjerna bör också vissa områden utvecklas, exempelvis de studerandes ansvar och inflytande, olika personalgruppers ansvar, etc.

Kunskapslyftskommittén föreslår också särskilda kvantitativa mål för kommunal utbildning för vuxna och för statens skolor för vuxna.

Dessa ska kunna variera i tid och genom sina mått vara lätta att följa upp och utvärdera.

Ett exempel på sådana kvantitativa mål skulle kunna vara att den kommunala utbildningen för vuxna inom en tioårsperiod minst ska ha uppnått följande kvantitativa och kvalitativa mål i förekommande fall avseende den vuxna befolkningen mellan 20 och 64 år:

  • Andelen medborgare med grundskola som högsta utbildningsnivå ska ha minskats med tio procent.

En framräkning av andelen medborgare med grundskola som högsta utbildningsbakgrund visar att andelen med enbart grundskola kan förväntas sjunka med cirka åtta procent som ett riksgenomsnitt. Ambitionen är att öka denna förändringstakt.

Det är givet att en naturlig variation mellan kommuner måste få förekomma beroende av in- och utflyttning. Politiker på lokal nivå måste konkretisera detta riksgenomsnitt utifrån lokala förhållanden.

  • Andelen medborgare med treårig gymnasial nivå ska ha höjts med fem procent.

En framräkning av andelen medborgare med treårig gymnasial utbildning som högsta utbildningsbakgrund visar på motsvarande sätt att andelen med treårig gymnasial nivå stiger med cirka fyra procent.

Det är givet att en naturlig variation mellan kommuner måste få förekomma beroende av in- och utflyttning. Politiker på lokal nivå måste konkretisera detta riksgenomsnitt utifrån lokala förhållanden.

  • Minst 70 procent av de studerande ska vara nöjda med
  • den vägledning de erhållit,
  • sin individuella studieplan,
  • sina möjligheter till validering av sin reella kompetens,
  • kursutbudet samt
  • uppläggningen av studierna.
  • De studerandes resultat ska utvärderas. I de fall kommunerna använder nationella prov bör hänsyn alltid tas till behovet av mångfald och de olika målgruppernas skiftande behov. De studerandes resultat ska minst vara likvärdiga de resultat som ungdomar i gymnasie skolan presterar.
  • Fullföljandegraden i sfi (dess föreslagna motsvarighet i kommunal utbildning för vuxna) – räknat två år efter det att kursen påbörjats – ska höjas till lägst 60 procent.
  • Av de studerande i särvux (motsvarande) ska minst 50 % delta i lägst halvtidstudier.

Särskilda mål och riktlinjer för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna bör beslutas av regeringen. De kvantitativa målen bör formuleras av regeringen i ett delegeringsbeslut till Statens skolverk.

Därutöver finns ändå kvar ett antal övriga förordningar, exempelvis:

1. Förordning om uppdragsutbildning.

2. Förordning om avgifter för prövning inom det offentliga skolväsendet.

3. Förordning om försöksverksamhet med lokala styrelser inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

Det bör prövas om inte flera av dessa förordningar borde föras in i den föreslagna vuxenutbildningsförordningen. Det får då som konsekvens att även andra förordningar måste ändras, exempelvis Gymnasieförordningen.

För kursplaner och betygskriterier för grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning, särvux och sfi föreslås inte några förändringar. Det innebär att kursplaner och betygskriterier för

  • grundläggande vuxenutbildning är unika och utarbetas endast för denna skolform,
  • gymnasial utbildning är gemensamma för gymnasieskola och gymnasial vuxenutbildning,
  • särvux är unika och utarbetas endast för denna skolform samt för
  • sfi också är unika och endast utarbetade för denna skolform.

15.2.3. Styrdokument och särskilda mål för folkbildningen

Kunskapslyftskommittén har tidigare föreslagit övergripande mål för den samhällsstödda vuxenutbildningen. Beslut om dessa mål ska – enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning – fattas av riksdagen och att de ska läggas in i de lagar (motsvarande) som styr de olika utbildningarna för vuxna. För folkbildningens del torde detta då bli aktuellt i de förordningar som styr statsbidragen till folkhögskolor och studieförbund.

I det följande diskuteras eventuella behov av särskilda mål för folkbildningen. Det är då viktigt att slå fast att denna diskussion endast avser den samhällsstödda utbildningen – inte andra uppgifter som åvilar folkbildningen, exempelvis kulturarbete.

Folkbildningen (studieförbund och folkhögskolor) fastställer själva sina mål för den samhällsstödda utbildningen för vuxna – inom de ramar regeringen anvisat och de syften regeringen angett.

2 § Statens stöd till folkbildningen skall ha till syfte att

1. främja en verksamhet som gör det möjligt för kvinnor och män att

påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att delta i samhällsutvecklingen,

2. stärka och utveckla demokratin,

3. bredda kulturintresset i samhället, öka delaktigheten i kulturlivet

samt främja kulturupplevelser och eget skapande.

Verksamheter som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras liksom verksamheter som riktar sig till utbildningsmässigt, social eller kulturellt missgynnade personer. Personer med utländsk bakgrund, deltagare med funktionshinder och arbetslösa utgör särskilt viktiga målgrupper för statens stöd

(SFS 1991:977, Förordning om statsbidrag till folkbildningen.)

Dessa särskilda syften för folkbildningen är nyligen omskrivna.

I samma förordning (6 §) finns särskilda villkor för statsbidrag till folkhögskolor. Därutöver föreskriver regeringen i det årliga regleringsbrevet vissa villkor för folkbildningen.

Riksrevisionsverket har inom ramen för riksdagens särskilda satsning för att stärka kontrollfunktionen i staten granskat folkbildningen. RRV:s granskning (Riksrevisionsverket, 1999) visar att det finns risker för att folkbildningen avviker från såväl statens som folkbildningens egna grundläggande mål, syften och ambitioner. I vilken omfattning sådana avvikelser förekommer framgår inte av vare sig RRV:s granskning eller någon annan undersökning. Enligt RRV:s bedömning är emellertid risken påtaglig och flera indikationer på problematiska utvecklingstendenser har också kunnat iakttas. Inte minst för studieförbundens del framstår volymjakt och olika former av anpassningsbeteenden som ett stort problem. Folkbildningens eget mål- och kvalitetsinriktade arbete har inte heller hamnat i fokus på det sätt som avsågs med den folkbildningsreform som genomfördes 1991.

I enlighet med reformintentionerna från 1991 anser RRV att Folkbildningsrådet (FBR) bör inta en förhållandevis aktiv tillsynsroll gentemot folkbildningen. Enligt RRV:s mening bör rådet bland annat aktivt stimulera folkbildningens styrning mot mål och kvalitet.

I RRV:s rapport redovisas utvecklingen av kommunernas bidrag till studieförbunden sedan 1991/92. Bidragen har mellan åren 1991/92 och 1998 minskat genomsnittligt till 75 procent av ingångsvärdet. Vidare uppvisar bidragen en betydande och ökande spridning. Nationellt varie rar kommunernas bidrag mellan 0 och 143 kronor per innevånare.

I den senaste folkbildningspropositionen förutsätts att kommunerna även i fortsättningen ger bidrag i oförändrad omfattning och enligt samma principer som gäller för statsbidragen. Flertalet kommuner ger någon form av bidrag enligt de principer som är likartade dem som Folkbildningsrådet tillämpar vid fördelning av statsbidrag. Det innebär att bidragen relateras till omfattningen av den verksamhet som respektive lokalavdelning redovisar inom kommunen.

Den utveckling som redovisats i RRV:s rapport innebär enligt Kunskapslyftskommitténs mening att grunderna för den nationella folkbildningspolitiken försvagas. Detta påverkar i sin tur möjligheterna att uppnå uppställda syften och mål för folkbildningen.

Kunskapslyftskommitténs förslag ger folkbildningen en aktiv och betydelsefull roll inom framtida vuxenutbildning. En successiv försvagning av den nationella folkbildningspolitiken försvårar detta, eftersom likvärdigheten och kvaliteten riskerar att försämras.

Kunskapslyftskommittén understryker behovet av studie- och yrkesvägledning för utbildningsmässigt missgynnade personer. Detta bör uttryckas tydligt oavsett utbildningsanordnare. Det livslånga lärandet finns i det tidigare citerade syftet för statens stöd till folkbildningen. Frågan är om inte detta borde skrivas fram tydligare, så att folkbildningens roll i detta lärande finns explicit uttryckt.

Kunskapslyftskommittén har i kapitel 9 föreslagit att folkhögskolorna även efter det att projektet Kunskapslyftet avslutats ska kunna utnyttja ett visst antal helårsplatser som nu tas ur ramen för projektet Kunskapslyftet. I den förordning som reglerar detta statsbidrag till folkhögskolorna bör det nuvarande syftet också kompletteras med att folkhögskolorna i de allmänna kurserna ska ge kunskaper och kompetens som är likvärdiga med dem som ges i det offentliga skolväsendet. Så är i praktiken redan fallet.

Kunskapslyftskommittén föreslår dels att beskrivningen av syftet med statens stöd till folkbildningen förtydligas kring vägledning, kunskap och kompetens samt livslångt lärande, dels att den nationella folkbildningspolitikens betydelse för måluppfyllelse uppmärksammas på lämpligt sätt.

15.2.4. Styrdokument och särskilda mål för övrig samhällsstödd vuxenutbildning

Särskilda mål för de olika samhällsstödda vuxenutbildningsanordnarna

Kunskapslyftskommittén har tidigare i detta kapitel förslagit att de övergripande målen ska föras in i respektive utbildningsanordnares styrdokument (lag och/eller förordning), eventuellt med vissa förtydliganden. Därutöver krävs enligt kommitténs uppfattning särskilda mål/syften för respektive utbildningsanordnare. Det ankommer inte på Kunskapslyftskommittén att lämna förslag på sådana särskilda mål för alla samhällsstödda vuxenutbildare. I det följande diskuteras däremot kortfattat eventuella behov av särskilda mål för andra anordnare av vuxenutbildning. Det är då viktigt att slå fast att de tankar som där förs

fram endast avser den samhällsstödda utbildningen – inte andra uppgifter som kan åvila anordnarna, exempelvis forskningen vid högskolan.

För

KY-utbildning bör det enligt Kunskapslyftskommitténs uppfatt-

ning finnas särskilda mål. Dessa bör dock inte fastställas under pågående försöksverksamhet utan i samband med att regeringen tar ställning till hur samhällsstödd eftergymnasial utbildning för vuxna – påbyggnadsutbildningar, KY-utbildningar YTH-utbildningar och kompletterande utbildningar på eftergymnasial nivå – ska vara organiserad i framtiden.

Kunskapslyftskommittén anser att särskilda mål för samhällsstödd eftergymnasial utbildning – annan än högskolan – exempelvis skulle kunna handla om

  • att de studerande kan tillägna sig fördjupade teoretiska och praktiska kunskaper som krävs för att självständigt och i arbetslag kunna utföra kvalificerade uppgifter i en modernt organiserad produktion av varor och tjänster,
  • att den studerande ska erbjudas eftergymnasial utbildning i nära samverkan med näringslivet och på ett sådant sätt att lärande i arbete kan praktiseras.

Kunskapslyftskommittén anser att särskilda mål för utbildning för vuxna även bör fastställas för högskolan. I Högskolelagen (SFS 1992:1434) finns vissa mål inskrivna.

Staten skall som huvudman anordna högskolor för 1. utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och

2. forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete.

(SFS 1992:1434, Högskolelagen, 1 kap 2§)

Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.

(SFS 1992:1434, Högskolelagen, 1 kap 9§)

Kunskapslyftskommittén tror det skulle vara värdefullt att man kan ge vissa skrivningar i högskolelagen status av särskilda mål och riktlinjer för högskolan. Det skulle då – precis som nu – kunna handla om exempelvis

  • att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet
  • att den grundläggande utbildningen, utöver att ge kunskaper och färdigheter, också ska ge de studerande förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt för-

måga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser.

  • att utbildningen också bör utveckla de studerandes förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.
  • att erbjuda utbildning av hög och likvärdig kvalitet vid universitet och högskolor i alla delar av landet och därmed bidra till en regionalt och socialt balanserad utveckling.
  • att erbjuda utbildning i form av enstaka kurser – direkt eller på distans – som ett led i livslångt lärande.

15.3. Övriga organisationsfrågor – sfi, särvux och fristående vuxenutbildningsenheter

15.3.1. Sfi

Nuläge

Undervisningen i svenska för invandrare infördes till följd av ett riksdagsbeslut år 1965. Regeringen gav då Skolöverstyrelsen rätt att disponera tre miljoner kronor för en försöksverksamhet som förlades till studieförbunden. Den största delen av undervisningen låg kvar på studie förbunden under hela 1970-talet och 1977 fick Skolöverstyrelsen regeringens uppdrag att utvärdera denna försöksverksamhet som då redan bedrivits med förnyade anslag i tolv år utan att bli föremål för någon samlad uppföljning. Den pedagogiska utvärderingen visade att endast små effekter av undervisningen kunde uppmätas. Sfi-reformen 1986 innebar på många sätt en uppstramning av verksamheten. Reformen utvärderades efter två år. Eftersom intentionerna med reformen inte ansågs uppfyllda genomfördes 1991 en ny reform, som RRV granskade ett år efteråt. 1994 upphörde läroplanen för sfi att gälla och undervisningen vilar sedan dess på de grundläggande värden som anges i Lpf 94. Resultaten av sfi-undervisningen är fortfarande inte tillfredsställande (Skolverket, 1997f).

Kunskapslyftskommittén har i sina föregående betänkande (SOU 1998:51 och 1999:39) konstaterat att flertalet av dem som påbörjat sin utbildning i denna skolform efter två års studier inte når upp till den så kallade sfi-nivån (godkändnivån). Kommittén ansåg då också att Svenska för invandrare bör upphöra som egen skolform och utbildningen integreras i den kommunala vuxenutbildningen.

I samband med en diskussion i en av Utbildningsdepartementet anordnad hearing om bland annat introduktionsperioden visar många rap-

porter från kommunerna bland annat att sfi-undervisningen dras med tämligen magra resultat, vilket kommittén också tidigare redovisat i kapitel 11 och 12. Allt för få invandrare når godkändnivån i sfi inom de två första åren. Undervisningen borde – menar kommunerna – i högre utsträckning utgöras av en kombination av teori och praktik. Invandrarna borde dessutom kunna få studera ett större utbud av kurser och nivåer som ett led i utvecklingen av en flexibel undervisning. På så sätt skulle fler nyanlända invandrare kunna gå igenom kursen och fler också snabbare kunna gå vidare till andra/högre studier.

Regeringen har under hösten 1999 gett Statskontoret i uppdrag att analysera och utreda behovet av att lägga in utbildningen i svenska för invandrare i kommunal vuxenutbildning. Statskontoret ska vara klar med sin rapport den 15 juni 2000.

Överväganden

Kunskapslyftskommittén förväntar sig att den pågående utredningen om sfi leder fram till förslag som gör sfi-undervisningen effektivare och ännu tydligare inriktad på att integrera invandrarna i det svenska samhället i linje med vad kommittén tidigare föreslagit, nämligen

  • att kombinera studier i svenska med studier i andra ämnen och på olika nivåer,
  • att de studerande ges möjlighet kombinera teoretiska studier i svenska med studier i karaktärsämnen, studier på arbetsplatser alternativt arbetsmarknadsutbildning som stämmer med deras intressen och behov,
  • att studerande i arbetsplatsförlagd utbildning ges en god introduktion och handledning av därför utsedd och utbildad personal samt
  • att studierna under utbildningens gång och efter avslutad utbildning följs upp med avseende på den studerandes möjligheter att dels kunna utveckla sitt språkkunnande, dels sitt yrkeskunnande.

15.3.2. Särvux

Nuläge

Kunskapslyftskommittén har i sina föregående betänkande (SOU 1998:51 och 1999:39) redovisat hur vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) efter en tids försöksverksamhet under 1980-talet blev en del av den kommunala utbildningen för vuxna från och med läsåret 1991/92.

Kunskapslyftskommittén har i samma betänkanden redovisat behovet av särvux samt ett antal utvecklingsområden för denna skolform – exempelvis vikten av att de studerande dels erhåller fler undervisningstimmar per vecka, dels arbetar i större grupperingar än vad som nu sker.

Skolverket fick i regleringsbrev för år 1999 (Utbildningsdepartementet, 1998) i uppdrag att granska särvux och senast den 15 oktober lämna rapport över sin granskning till regeringen. Så har också skett. I rapporten

En utvärdering av särvux (Skolverket, 1999m) konstateras

bland annat följande.

  • De studerande får för litet undervisningstid – i genomsnitt 2,2 timmar per vecka – vilket är otillräckligt.
  • Utbildningen genomförs inte i enlighet med de nationella styrdokumenten. Timplaner och kursplaner används i någon mån som riktlinjer, men det är snarare de studerandes önskemål om studier som avbrott i annan verksamhet och tillgången på resurser som styr utbildningen. I mindre än hälften av de undersökta skolorna sätts betyg.
  • Eleverna har stort inflytande över sin utbildning.
  • Flertalet rektorer och lärare inom särvux har en utbildning som är adekvat i förhållande till arbetsuppgifterna.

Den 22 december 1999 tog regeringen ett initiativ till att stimulera utvecklingen, höja kvaliteten och synliggöra verksamheten inom särvux. Regeringen inbjöd då kommuner med särvuxverksamhet att i samverkan ansöka om att få delta i pilotprojekt. Regeringen informerade då om att man avsåg att stödja tre till fyra större sådana projekt, där följande områden kommer att prioriteras:

  • uppfyllelse av kursplanemål,
  • gruppstorlek,
  • betyg,
  • undervisningstimmar per vecka,
  • genomströmning,
  • individuell studieplan samt
  • kontakter med arbetslivet.

Överväganden

Kunskapslyftskommittén lägger i kapitel 9 förslag om att personer med utvecklingsstörning i särvux (motsvarande) ska få rätt till – och hemkommunen skyldighet att anordna – grundläggande och gymnasial ut-

bildning på liknande sätt och under liknande villkor som gäller för övriga vuxna medborgare.

Kunskapslyftskommittén konstaterar att Skolverket vid sin utvärdering bekräftat de kritiska synpunkter som kommittén haft på denna skolform. Kommittén konstaterar vidare att regeringen arbetar med att stimulera en positiv utveckling av verksamheten. Kommittén lägger därför inte några ytterligare förslag för denna skolform utan utgår från att regeringen kommer att föreslå lämpliga förbättringar.

15.3.3. Fristående vuxenutbildningsenheter på grundskole- och gymnasienivå

Nuläge

På grund- och gymnasieskolnivå medger Skollag och förordningar såväl fristående grund- och gymnasieskolor som fristående grundsär- och gymnasiesärskolor. Några sådana medgivanden finns inte för vuxenutbildningen. Man kan möjligen påstå att såväl rörelsefolkhögskolorna som de kompletterande utbildningarna på eftergymnasial nivå skulle kunna betraktas som fristående vuxenutbildningsenheter. Inom den kommunala utbildningen för vuxna har istället under Kunskapslyftet ett omfattande entrepenörskap utvecklats, vilket torde betyda att både behov av mångfald och möjligheter att erbjuda sådan mångfald finns i många kommuner.

Kunskapslyftskommittén har i sina diskussioner om reformeringen av den samhällsstödda vuxenutbildningen diskuterat önskvärdheten av att i kommunal vuxenutbildning även efter projektet Kunskapslyftet kunna bibehålla mångfalden utbildningsanordnare med syfte att bredda utbud, arbetsformer och arbetssätt. Kommittén har då bland annat diskuterat för- och nackdelar med att föreslå fristående vuxenutbildningsenheter.

För fristående vuxenutbildningsenheter talar enligt kommitténs uppfattning bland annat

  • långsiktighet och oberoende;
  • fristående utbildningsanordnare som kan utgöra en motvikt till eventuella kommunala neddragningar av vuxenutbildningen samt
  • klarare ansvarsfördelning för kommunal styrelse och rektor kontra den fristående enhetens styrelse och rektor.

De problem med upphandling som redovisas från olika håll – liksom risken för kortsiktighet och ryckighet – undviks.

Ett problem för externa utbildningsanordnare, folkhögskolorna undantagna, är att de – även om de har pedagogiskt utbildade lärare, följer

intentionerna i läroplanen för de frivilliga skolformerna och Skolverkets kursplaner – ändå måste överlåta till en kommunal rektor att utfärda betyg. Detta problem löses med fristående vuxenutbildningsenheter.

Ett annat problem, som drabbar den kommunala rektorn, kan på detta sätt redas ut. Den kommunala rektorn tvingas ofta i praktiken sanktionera betyg från externa utbildningsanordnare utan att egentligen ha full insyn i deras verksamhet. Vederbörande ställer givetvis villkor – att lärarna/cirkelledarna är utbildade, följer kursplaner och betygskriterier, deltar i de studiedagar som anordnas, etc. – men den reella kontroll är ofta besvärande liten i en verksamhet med annan kultur samt andra kurser och profiler.

Önskvärt vore att anordnaren också – efter villkorade godkännande av statlig skolmyndighet – gavs rätt att sätta betyg. Då skulle också ansvaret åvila anordnarens lärare/ledare, rektor och styrelse samt ytterst den statliga skolmyndigheten.

Mot fristående vuxenutbildningsenheter talar bland annat

  • att kommunen blir passiv betalare utan möjlighet att påverka (bortsett från möjligheten att avstyrka/tillstyrka vid ansökan) samt
  • risken för oberättigat vinstintresse.

Regeringen har den 15 maj 1997 tillkallat en kommitté (U1997:10) med uppgift att följa utvecklingen av kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor. I tilläggsdirektiv den 7 oktober 1999 har kommittén givits i uppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasieskolor samt belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor. Kommittén ska också lämna förslag till sådana författningsändringar som den anser behövs. Tiden för utredningens arbete har utsträcks till den 1 mars 2001.

Överväganden

Kunskapslyftskommittén diskuterade frågan om fristående vuxenutbildningsenheter vid sitt sammanträde den 6 december 1999 och ansåg då att den ovan nämnda kommittén också borde få pröva frågan om fristående vuxenutbildningsenheter. På så sätt skulle frågor som rör friskolorna få en likartad behandling oavsett utbildningsform. Kommittén beslöt därför i en särskild skrivelse till regeringen att föreslå att regeringen ger ovan nämnda kommitté (U1997:10) i uppdrag att belysa förutsättningarna för fristående vuxenutbildningsenheter samt att – om kommittén finner anledning föreslå införandet av fristående vuxenut-

bildningsenheter – också lämna förslag till sådana författningsändringar som kommittén anser behövs.

15.4. Sammanfattning av förslag och kostnader

15.4.1. Förslagen

Statliga myndigheter och relationen stat-kommun

Kunskapslyftskommittén föreslår att det inom regeringskansliet inrättas en sektorsövergripande, rådgivande Beredning för livslångt lärande.

Under regeringsnivån anser Kunskapslyftskommittén

att det finns behov av två typer av statliga organ – myndigheter med kontrollerande respektive organ med främjande uppdrag – och man bör pröva att i huvudsak skilja myndigheternas kontrollerande uppdrag från de främjande.

De kontrollerande uppdragen – måluppföljning och tillsyn – kan även fortsättningsvis hanteras av sektorsorgan som Skolverket, Högskole verket, Folkbildningsrådet, Ams och den föreslagna nya myndigheten för KY och annan eftergymnasial utbildning utanför högskolan.

Kunskapslyftskommittén föreslår när det gäller de främjande uppdragen att man inrättar

  • en statlig myndighet som ägnar sig dels åt utvärderingar av det livslånga lärandet dels åt utveckling av kvalitetssäkringssystem för hela infrastrukturen för det livslånga lärandet.

Och att man startar

  • ett utvecklingsprojekt för metod- och modellutveckling när det gäller validering.

Detta utvecklingsprojektet skulle kunna förläggas till den föreslagna Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring som i sin tur skulle kunna upphandla det någon eller några högskolor.

Om man får en Främjandemyndighet för livslångt lärande i första hand för utvärdering och livslångt lärande kunde den myndigheten utvecklas till att även hantera utveckling av distansutbildning/flexibelt lärande med IT-stöd.

Kunskapslyftskommittén föreslår vidare att former för regelbundna överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommuner etableras på utbildningsområdet.

Denna ”dialog” skulle ha dels en nationell dimension dels en lokal. På nationell nivå handlar det om en diskussion om övergripande mål och resultat mellan statliga företrädare och kommunala politiker när det gäller kommunernas insatser för kunskapslyft och livslångt lärande. Andra intressenter skulle i den mån det bedöms lämpligt också kunna inbjudas att delta i denna dialog t.ex. arbetsmarknadens parter, regionala företrädare etc.

Den nationella dialogen skulle kunna sortera under Beredningen för livslångt lärande. Förberedelser och sekretariatsfunktionen för den nationella dialogen skulle i så fall kunna hanteras av kansliet för Beredningen för livslångt lärande eventuellt förstärkt med insatser från exempelvis Utbildningsdepartementet.

I dialogen på nationell nivå skulle resultaten av överläggningarna eventuellt kunna ta sig uttryck i överenskommelser om statliga stimulansbidrag till temporära främjandeinsatser. Dessa bidrag skulle kommunerna i så fall kunna få ansöka om från Främjandemyndigheten för utvärdering. Myndigheten upprättar en strategi för de aktuella främjandeinsatserna och står för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring.

På lokal nivå handlar det om att fortsätta den dialog som introducerades av Delegationen för kunskapslyftet. I linje med Kunskapslyftskommitténs ställningstagande att skilja tillsyn och främjande framför allt

på lokal nivå bör denna dialog inte hanteras av Skolverket. Tänkbara alternativ är kansliet för Beredningen för livslångt lärande och Främjandemyndigheten för utvärdering och kvalitetssäkring.

När det gäller sektorsmyndigheternas övriga främjandeuppdrag föreslår Kunskapslyftskommittén att de tills vidare kvar på respektive sekotorsmyndighet. Successivt bör dock partnerskap utvecklas och möjligheterna undersökas att lägga över främjandeuppdragen på de aktörer som ingår i dessa. Det kommer dock alltid att finnas främjandeuppdrag som sektorsmyndigheterna kan och bör behålla utan att konflikter uppstår mellan tillsyn och främjande. Det gäller framför allt nationella uppdrag där ett sektorsspecifikt exempel är utarbetande av läroplaner och andra styrdokument för ungdomsskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. De största konflikterna mellan kontrollerande och främjande uppdrag ligger på lokalplanet där det kan vara motsägelsefullt att både ge råd och kritisera resultat.

Sammanfattningsvis anser Kunskapslyftskommittén att de organisatoriska förslag som kommittén lägger löser flera av de problem kommittén tidigare diskuterat samtidigt som ett par steg tas i riktning mot en myndighetsstruktur för livslångt lärande.

Kunskapslyftskommittén föreslår regeringen att snarast tillsätta en organisationskommittén för att förbereda de föreslagna orgnisationsförändringarna och få till stånd en kontinuerlig förändringsprocess när det gäller organisationsstrukturen.

Styrdokument, särskilda mål och andra organisationsfrågor

I Kunskapslyftskommitténs arbete med att värna den samhällsstödda utbildningen för vuxna borde det egentligen vara logiskt att lägga ett förslag med övergripande mål inlagda i en vuxenutbildningslag och därefter särskilda mål/syften för vuxnas lärande i de olika samhällsstödda vuxenutbildningsformerna. Kunskapslyftskommittén når i sitt slutbetänkande inte ända fram till ett sådant förslag. Kommittén inskränker sig istället till att som ett första steg lägga förslag till övergripande mål för all samhällsstödd utbildning för vuxna, exklusive arbetsmarknadsutbildningen och förslag till särskilda mål/syften för kommunal utbildning för vuxna inklusive sfi och särvux, för statens skolor för vuxna respektive för folkbildningen.

För kommunal utbildning för vuxna (inklusive sfi och särvux) samt för statens skolor för vuxna föreslår Kunskapslyftskommittén en samordning och precisering av bestämmelserna så att det för kommunal utbildning för vuxna och statens skolor för vuxna införs

  • en vuxenutbildningslag,
  • en vuxenutbildningsförordning samt
  • kursplaner och betygskriterier som är
  • unika för grundläggande nivå,
  • gemensamma med gymnasieskolan på gymnasial nivå,
  • unika för särvux (motsvarande)samt
  • unika för svenska för invandrare (motsvarande).

Kunskapslyftskommittén föreslår att regeringen överlämnar till Skollagskommittén att lämna förslag till närmare innehåll i den föreslagna vuxenutbildningslagen.

Kunskapslyftskommittén föreslår också särskilda mål för kommunal utbildning för vuxna och för statens skolor för vuxna. Dessa ska preciseras i riktlinjer. Särskilda mål och riktlinjer ska enligt kommitténs förslag skrivas in i vuxenutbildningsförordningen.

När det gäller folkbildningen läggs följande förslag

Kunskapslyftskommittén föreslår dels att beskrivningen av syftet med statens stöd till folkbildningen förtydligas kring vägledning, kunskap och kompetens samt livslångt lärande, dels att den nationella folkbildningspolitikens betydelse för måluppfyllelse uppmärksammas på lämpligt sätt.

Kunskapslyftskommittén har också diskuterat sfi, särvux och fristående vuxenutbildningsenheter.

Kunskapslyftskommittén förväntar sig att den pågående utredningen om sfi leder fram till förslag som gör sfi-undervisningen effektivare och ännu tydligare inriktad på att integrera invandrarna i det svenska samhället i linje med vad kommittén tidigare föreslagit, nämligen

Kunskapslyftskommittén konstaterar att Skolverket vid sin utvärdering bekräftat de kritiska synpunkter som kommittén haft på särvux. Kommittén konstaterar vidare att regeringen arbetar med att stimulera en positiv utveckling av verksamheten. Kommittén lägger därför inte några ytterligare förslag för denna skolform utan utgår från att regeringen kommer att föreslå lämpliga förbättringar.

Kunskapslyftskommittén har också diskuterat frågan om fristående vuxenutbildningsenheter vid sitt sammanträde den 6 december 1999. Kommittén beslöt då att överlämna en särskild skrivelse till regeringen, i vilken kommittén föreslog att regeringen skulle ge den så kallade friskolekommittén (U1997:10) i uppdrag att belysa förutsättningarna för fristående vuxenutbildningsenheter samt att – om kommittén finner anledning föreslå införandet av fristående vuxenutbildningsenheter – också lämna förslag till sådana författningsändringar som kommittén anser behövs.

15.4.2. Kostnader

I vissa delar handlar kommitténs förslag om att omfördela uppgifter och resurser från existerande myndigheter till nya myndigheter.

Nya uppgifter som tillkommer är dock

  • Beredningen för livslångt lärande med kansli

rådgivande roll 2,5 miljoner per år nationell dialog 0,5 miljoner per år

  • Projekt validering 5 miljoner per år över en treårsperiod
  • Temporära främjandeinsatser 20 miljoner per år8

Summa 28 miljoner per år

Omfördelning

  • Främjandemyndighet för utvärdering och kvalitetssäkring

omfördelning från i första hand Skolverket, Högskoleverket och den statliga utvärderingen av folkbildningen (prop. 1997/98:115). För t.ex. Folkbildningsrådet del måste närmare undersökas om Rådet genomför den typ av utvärderingar om det är frågan om att överföra till den nya myndigheten.

  • Lokal dialog (med kommuner om vuxenutbildning)

omfördelning från Skolverket.

8 Det kan diskuteras om de temporära främjandeinsatserna är nya. Dylika insatser har löpande förekommit (jfr. SOU 1998:51; SOU 1999:39).

16. Infrastruktur i övrigt

Kunskapslyftskommittén diskuterade redan i sitt första delbetänkande (SOU 1996:27) behovet av infrastruktur. Denna diskussion har förtydligas under de gångna åren. Kunskapslyftskommittén redovisar därför i det följande olika infrastrukturfrågor, för vilka i första hand stat och kommun måste ta ansvar.

16.1. Uppsökande verksamhet, rekrytering, vägledning och validering

16.1.1. Uppsökande verksamhet – rekrytering

Den uppsökande verksamheten har tagit sig många olika uttryck i kommunerna. Det handlar givetvis i någon mening om att många aktörer har varit involverade i denna aktivitet. Exempel på sådana aktörer är arbetsförmedlingen, utbildningsanordnare, massmedia och olika kommunala förvaltningar, socialförvaltning, m.m.

En speciell form av uppsökande aktiviteter har medlemmar från fackliga organisationerna utvecklat. Inför starten av projektet Kunskapslyftet – och fortfarande – erhåller de fackliga organisationerna vissa medel för utbildning av uppsökare. Kommunerna ska sedan organisera och bekosta den direkta uppsökande verksamheten. Målgruppen för denna verksamhet är i första hand arbetslösa utan treårig gymnasial nivå.

Den uppsökande verksamheten via de fackliga organisationerna var under Kunskapslyftets första år av liten omfattning. Dels så hann inte alla organisationer med att utbilda sina presumtiva uppsökare, dels var kommunernas intresse för att använda dem begränsat, eftersom antalet sökande till utbildningarna vanligtvis med god marginal överskred antalet utbildningsplatser. Situationen har successivt förändrats, och ett antal sådana uppsökare fungerar nu i många kommuner.

De så kallade guiderna i Norrköpings kommun är ett exempel på hur man i kommunen tillsammans med fackliga organisationer organiserar den uppsökande verksamheten. Guiderna beskriver sin rekryterande

uppgift som uppsökande, informerande och rådgivande. Den uppsökande verksamheten kan innebära att en guide ringer upp arbetslösa och/eller vikariatsanställda utan treårig gymnasial nivå för att informera om utbildningsmöjligheter, ekonomiska förutsättningar, etc. Därefter får intresserade möjlighet att träffa studie - och yrkesvägledare, som ge en djupare information och vägledning. Guiderna har också arbetat med torgmöten, reklam etc.

Reumatikerförbundet driver i samarbete med Neurologiskt Handikappades Riksförbund (NHR), Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade (RTP) och ABF projektet ”Kunskapslyftet för rörelsehindrade”. Under våren 2000 anordnades särskilda orienteringskurser för rörelsehindrade i 10 kommuner. Vid sidan av dessa arbetar projektet med att starta kurser i 26 andra kommuner. Kurserna är upplagda i långsam studietakt och i övrigt utformade för att tillgodo se de krav som målgruppen ställer på utbildningens genomförande. Samarbetet består i att handikappförbunden arbetar med uppsökande verksamhet medan ABF bedriver kursverksamheten på uppdrag av respektive kommun.

Ur organisatoriskt hänseende är samarbetet okonventionellt. För att kurserna ska kunna genomföras krävs att många olika aktörer samarbetar. Detta har bl.a. fått som följd att projektet tvingats hantera flera administrativa problem. Projektledningen centralt har förhandlat med projektledare i olika kommuner för att övertyga dem om att köpa utbildningsplatser av ABF. Förutom kostnader för utbildningens genomförande är det en förutsättning att de studerande har möjlighet att finansiera sitt uppehälle under deltagandet. Eftersom många av deltagarna är sjukskrivna, sjuk- eller förtidspensionärer har projektledningen fått lägga ned avsevärd tid på att diskutera med olika försäkringskassor vilka villkor som gäller för möjligheten att studera med bibehållen ersättning. Den rekryterande verksamheten har genomförts av handikappföreningarnas lokalföreningar, vilket har fungerat bra.

Kunskapslyftskommittén ser det som positivt att handikappförbund och andra folkrörelser engagerar sig i de egna medlemmarnas utbildning.

För att underlätta rekryteringen av studerande till Kunskapslyftet har ett särskilt stöd utbetalats till de fackliga organisationerna. En utvärdering av det särskilda stödet som gjorts på uppdrag av regeringen har visat att de insatser som de fackliga organisationerna gjort har nått ut till målgruppen för Kunskapslyftet och intresset för studier har breddats. Organisationerna har även utvecklat arbetsformer som innebär att de har goda möjligheter att nå även de mest svårmotiverade grupperna. Handikapporganisationerna har inte omfattats av det särskilda stödet. En relativt sett hög andel av förbundens medlemmar tillhör målgruppen för Kunskapslyftet.

Kunskapslyftskommittén anser

att även handikapporganisationerna bör ges möjlighet att ta del av det särskilda medel som utgår till de fackliga organisationerna för rekryterande och uppsökande insatser.

Kunskapslyftskommittén anser

att det är viktigt med mångfald även inom området uppsökande verksamhet. I framtiden bör därför övervägas var huvudmannaskapet för uppsökande verksamhet ska förläggas.

16.1.2. Studie- och yrkesvägledning – individuella studieplaner

Studie- och yrkesvägledning

Betydelsen av och innehållet i studie - och yrkesvägledningen för vuxna ökar och förändras i takt med samhälls- och arbetslivets utveckling. Livslångt lärande och återkommande utbildning för att tillgodose individens krav på kompetensutveckling och arbetslivets behov av kompetent arbetskraft ställer också ökade krav på vägledning.

Under den tid som projektet Kunskapslyftet pågått har studie - och yrkesvägledningen ökat kraftigt i omfattning och innehåll. Fler och fler kommuner har någon form av Infotek, Vägledningshus eller vad de nu kan heta, där informatörer samt studie - och yrkesvägledare från olika utbildningsorganisationer, arbetsförmedlingen och ibland också CSN samlas för att ge presumtiva studerande vägledning i frågor som rör studier och arbetsliv. Det är ofta samlingsplatser för kompetens inom rekrytering och vägledning, vilka ökar möjligheten för individen att hitta rätt utbildning, utbildare och yrkesval.

Flera kommuner framför dock behov av att definiera vägledning och den individuella studieplanen samt av att förtydliga vad som förväntas av utbildningsanordnare avseende vägledning.

I såväl kommunal utbildning för vuxna som folkhögskoleutbildning och privat utbildning har hittills krafterna koncentrerats på att söka upp människor, erbjuda studie - och yrkesvägledning, motivera dem samt organisera och genomföra utbildning på för individen bästa sätt. Det är ett arbete som flertalet utbildningsanordnare genomfört på ett förtjänstfullt sätt. Man har också följt upp resultatet på olika sätt.

Kunskapslyftskommittén har under den tid arbetet pågått blivit mer och mer övertygad om att många av de studerande också behöver hjälp

och stöd efter det att de genomfört sina studier på grundläggande och gymnasial nivå. I arbetet med att utveckla en infrastruktur för livslångt lärande kommer också behov av studie - och yrkesvägledning efter studiernas genomförande – eller kanske snarare i studiernas slutskede – att uppstå.

Regeringen tillkallade i december 1999 en särskild utredare med uppgift (dir. 1999:107) att kartlägga och analysera individens behov av vägledning i skolväsendet. Utredaren ska föreslå mål för studie - och yrkesvägledningen utifrån de förändrade krav som arbetsliv, utbildning och samhällsutveckling ställer. Utredaren ska vidare mot bakgrund av sina ställningstaganden lämna förslag avseende utbildning av vägle dare. Utredaren ska slutligen också pröva i vilken mån förslagen har effekt på vägledningen inom Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde.

Kunskapslyftskommittén framhåller nu liksom i tidigare betänkanden (SOU 1998:51; SOU 1999:39) behovet och vikten av en genomtänkt och i relation till olika anordnare objektiv studie - och yrkesvägledning.

Kunskapslyftskommittén har i avsnitt 9 föreslagit att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till kontinuerlig vägledning. I kapitel 14 har kommittén också behandlat frågor om utbildning samt fort- och vidareutbildning för studie- och yrkesvägledare.

Kunskapslyftskommittén avstår – mot denna bakgrund – att lägga ytterligare förslag kring studie - och yrkesvägledningen. Kommittén förutsätter att den nu aktuella utredningen i sitt arbete kommer att belysa de speciella villkor som gäller för studerande med funktionshinder.

Individuella studie planer

Den individuella studieplanen utgör i en bemärkelse den studerandes egen utvecklingsplan. I den kommer den enskilde – vanligtvis tillsammans med studie - och yrkesvägledare – fram till beslut om sina egna framtidsplaner och om hur dessa ska förverkligas i studiesituationen. Ibland utgör de en del i en individuell handlingsplan, om sådan finnes från arbetsförmedlingen. Det är också en plan som kan förändrats under resans gång, när den enskilde mer och mer kommer till insikt om sina möjligheter och begränsningar, vidgar sin horisont och gör nya val.

Kunskapslyftskommittén konstaterade i sitt förra betänkande (SOU 1999:39) att många deltagare i kommunal utbildning för vuxna saknar individuell studieplan. Denna situation har nu förbättrats avsevärt. Enligt en riksomfattande enkätundersökning (Lander & Larsson, 2000), som redovisats i kapitel 7, uppger så många som 95 procent att de har individuella studieplaner – även om alla inte är nöjda med dem.

Betydelsen av en genomtänkt studie - och yrkesvägledning i kombination med individuella studieplaner och ett genomtänkt valideringsarbete kan enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning knappast överskattas. Förutom att individen får ett bra beslutsunderlag och därmed också en ökad motivation för sina studier minskar risken för studieavbrott.

I det flexibla lärandet, där den enskilde ibland studerar i grupper hos en eller flera anordnare, ibland deltar i arbetsplatsförlagd utbildning och i andra kurser studerar på distans via dator och IT-stöd, ökar behovet av en individuell studieplan ytterligare. Den blir den sammanhållande länken, mot vilken uppföljning av träffade överenskommelser kan göras och förnyas.

Kunskapslyftskommittén föreslog i sitt förra betänkande (SOU 1999:39) att

kommunernas skyldighet att upprätta studieplaner förtydligas genom att regeringen i Förordningen om kommunal vuxenutbildning – förutom nuvarande skrivningar i läroplanens mål- och riktlinjer – anger vad en studieplan minst bör innehålla. I en individuell studieplan bör enligt kommittén uppfattning följande områden behandlas:

  • mål med studierna,
  • mål och delmål under studiernas gång samt
  • individuell studieuppläggning.

Kunskapslyftskommittén föreslog vidare att

även deltagare i Kunskapslyftet vid folkhögskolor ska ges motsvarande rätt till individuella studieplan.

Kunskapslyftskommittén har i detta betänkande (kapitel 9) föreslagit att kommunernas skyldighet att upprätta individuella studieplaner bör förtydligas genom regeringen i förordning anger att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses.

I kapitel 9 föreslås vidare att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till kontinuerlig vägledning. Av direktiven (dir. 1999:107) till utredningen om vägledningen i skolväsendet (U 1999:11) framgår att utredaren ska pröva om – och i så fall i vilken utsträckning – det finns anledning att ytterligare reglera kommunernas skyldighet inom vägledningsområdet.

Kunskapslyftskommittén förutsätter att frågan om individuella studieplaner behandlas i detta sammanhang.

16.1.3. Validering

Att värdera reell kompetens i formella betyg och kanske också i kompetensbevis av olika slag är en angelägen uppgift. På så sätt tas individens kunskap och kompetens till vara i formell bemärkelse.

Med informell diagnostisering menar Kunskapslyftskommittén i ett

  • utbildningsperspektiv inplacering i en kurs eller ett ämne utifrån individens förkunskaper oavsett hur de inhämtats. Detta förekommer redan idag normalt i kommunal utbildning för vuxna och i folkbildningen men inte i högskolan.
  • yrkesperspektiv att man på den enskilda arbetsplatsen låta reell kompetens styra den enskildes inplacering i arbete och arbetsuppgifter. Detta torde vara det normala. Till vissa yrken/uppgifter finns dock kopplingar till formella behörigheter.

Med formella erkännanden avser Kunskapslyftskommittén en bedömning av den enskildes kunskap och kompetens utan krav på viss genomgången utbildning eller särskilda behörighetskrav som i ett

  • utbildningsperspektiv formaliseras i betyg/omdömen/högskolepoäng. Detta är redan idag normalt förekommande i kommunal utbildning för vuxna men inte inom folkbildning och högskola.
  • yrkesperspektiv formaliseras i certifikat eller liknande. Exempel är körkort och branschcertifikat för elbehörighet, VVS-arbeten etc. Detta är endast möjligt för ett fåtal arbetsuppgifter inom vissa branscher.

Arbetet med validering är i första hand ett led i kedjan uppsökande verksamhet – rekrytering – studie - och vägledning – validering. Det är oftast i samtal med studie - och yrkesvägledningen som den enskildes verkliga kunskap och kompetens ska få sin första bedömning. Har han/hon kunskaper som endera direkt kan resultera i betyg via någon form av bedömning eller som kan ligga till grund för inplacering i kurs?

Kunskapslyftskommittén kan konstatera att arbetet med validering har ökat i omfattning. Det var från början i första hand kunskaper i allmänna ämnen som validerades, vilket i och för sig var förståeligt men inte önskvärt. Det senaste året har dock fler och fler kommuner klarat att validera yrkeskompetens till formella betyg. Det kräver en insats av yrkeslärare, vilka vanligtvis inte är anställda i den kommunala utbildningen för vuxna. Samverkan med den kommunala gymnasieskolan eller någon grannkommuns gymnasieskolor löser dock sådana problem. På några platser samverkar kommunen också med företag på orten för att

klara validering av yrkeskompetens. Att ta vara på kunskap och kompetens gör att den enskilde snabbare kan ta sig igenom sina studier, vilket är både individekonomiskt och samhällsekonomiskt fördelaktigt. Det finns därtill anledning anta att valideringsarbetet i sig utgör en motivationsstärkande kraft såväl vid planering av studierna som i själva genomförandet.

Regeringen beslutade den 4 november 1999 att tillkalla en särskild utredare (U 1999:06) med uppdrag (dir. 1999:86) att i ett första steg organisera och leda tre pilotprojekt i syfte att utveckla modeller och metoder för validering av utländsk yrkeskompetens på i första hand gymnasial nivå och annan yrkeskompetens som arbetsmarknaden kräver för visst yrke. Utredaren ska i ett andra steg föreslå former och planera för en utvidgad försöksverksamhet med validering av vuxnas kunskap och kompetens på gymnasial nivå och vissa eftergymnasiala nivåer, t.ex. på en nivå som motsvarar försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning (KY-utbildning). Utredaren skall i ett tredje steg pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens.

Tre pilotprojekten har nyligen utsetts. De återfinns i Göteborg, Katrineholm och Kristianstad.

Kunskapslyftskommittén understryker vikten av att validering möjliggörs för vuxna i alla kommuner och inom alla yrkesområden som innefattas i den gymnasiala utbildningen. Kommittén har i kapitel 9 också föreslagit att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade (studieintresserade) rätt till validering. Vidare har kommittén i kapitel 15 föreslagit ett fördjupat forsknings- och utvecklingsprojekt på detta område.

16.2. Att organisera utbildning

I detta avsnitt behandlas den kommunala organisationen av utbildningen för vuxna, samarbetet med olika utbildningsanordnare, med näringsliv och statliga/kommunala förvaltningar samt frågor rörande kursutbud.

16.2.1. Ansvar – organisation

När man jämför diskussionerna på lokal nivå kring Kunskapslyftet med den extra satsning för arbetslösa i kommunal vuxenutbildning som föregick Kunskapslyftet, så kan konstateras att de lokala politikernas aktivitet ökat markant. Från att vid den förra satsningen möjligen ha

varit en punkt på dagordningen i utbildningsnämnden (motsvarande), så har politikerna nu involverats i de inledande diskussionerna kring Kunskapslyftet och dragit upp riktlinjerna. Frågor som rör kommunal utbildning för vuxna hamnade alltså i och med projektet Kunskapslyftet högt på kommunpolitikernas prioriteringslista. Detta har bland annat visats i de fristående utvärderingar som kommittén redovisat i kapitel 7.

Den ökade politiska aktiviteten bekräftas också av kommitténs egna iakttagelser. I samband med att Delegationen för kunskapslyftet upphörde och Delegationens arbete fördes över till Statens skolverk skedde i vissa kommuner en förskjutning av beslutsfattandet från kommunstyrelse till den nämnd som handhar vanligtvis utbildningsfrågor. Det finns också ett antal kommuner som valt att lägga beslutsfattandet på en nämnd som därutöver även arbetar med exempelvis arbetsmarknadsfrågor. Det förtjänar dock att påpekas att flertalet kommuner faktiskt har behållit den organisation som inrättades vid Kunskapslyftets start. I dessa kommuner har organisationen varit stabil.

Oavsett var en kommun väljer att lägga frågor om utbildning och livslångt lärande för kommunens vuxna innevånare är det enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning viktigt att man i den beslutande instansen har en nära samverkan med kommunens företrädare i de regionala kompetensråden, i arbetsförmedlingsnämnden, etc. Därigenom ökar möjligheterna att tillgodose inte bara den vuxnes önskan om att erövra kunskaper på grundläggande och gymnasial nivå utan även den vuxnes kommande behov av att återerövra kunskaper för kompetensutveckling i samhälls- och arbetsliv och i perspektivet livslångt lärande inom den ram som dessa utbildningsnivåer utgör.

Kommunen har rätt att organisera den kommunala utbildningen för vuxna på det sätt som man i kommunen finner lämpligt. Det kan handla om speciella komvuxenheter, med gymnasieskolan samverkande eller samordnad vuxenutbildningsenhet eller någon annan konstruktion. Det vore olämpligt av Kunskapslyftskommittén att föreslå någon speciell organisationsmodell. Vad som däremot måste betonas är kommunens ansvar för att organisera utbildning för vuxna på ett sätt som tillgodoser de vuxnas behov av utbildning på vuxnas villkor.

Frånvaron av rutiner för att säkerställa att studerande med funktionshinder får det stöd de behöver var tydligt i den undersökning av kommunal vuxenutbildning som Kunskapslyftskommittén genomförde inför sitt förra betänkandet. Bristande planering och framförhållning resulterar ofta i praktiska problem för den studerande. Genom att agera i god tid innan behovet av en särskild insats blir akut, vilket ofta sker i samband med utbildningens start, skapas goda studieförutsättningar. Det kan t.ex. handla om att kartlägga behov av att anpassa den fysiska miljön eller om att beställa hjälpmedel eller litteratur. Avsaknad av

framförhållning ger upphov till olägenheter för den studerande som måste betraktas som onödiga.

Det är viktigt att det finns personal på skolan som studerande med funktionshinder kan vända sig till för att få sina behov av stöd uppmärksammade och tillfredsställda. Rektor för utbildningen bär det yttersta ansvaret för att utbildningen görs tillgänglig. Ansvaret för att tillgodose det löpande stödbehovet för studerande med funktionshinder kan dock inte vara rektors huvuduppgift. Stora utbildningsenheter där det finns ett kontinuerligt behov av stödinsatser, bör kunna avsätta permanenta personalresurser med särskilt ansvar för frågor kring studerande med funktionshinder.

Ett minsta krav som man bör kunna ställa på en offentligt finansie rad utbildningsanordnare, enligt Kunskapslyftskommitténs uppfattning, är att man inom organisationen gör klart hur ansvaret för att arbeta med frågor som rör studerande med funktionshinder ser ut. Det bör inte behöva uppstå någon osäkerhet från de studerandes sida om vem man kan vända sig till för att få olika former av stöd.

Kunskapslyftskommittén har uppmärksammat flera goda exempel på hur man planerat för att kunna ta emot studerande med funktionshinder. Vissa komvuxenheter har t.ex. en handlingsplan för bemötande av studerande med funktionshinder. Denna kan bl.a. bestå i att berörd personal inför kursstart diskuterar med den studerande hur utbildningen på bästa sätt bör utformas och vilka särskilda stödinsatser som kan vara aktuella under utbildningen. Mot bakgrund av gjorda iakttagelser rekommenderar Kunskapslyftskommittén kommunerna

att förbättra sina rutiner i mottagandet av studerande med funktionshinder.

16.2.2. Samarbete

Samtliga kommuner har i ett tidigt skede upprättat kontakter med arbetsförmedlingen om Kunskapslyftet. I många kommunerna har samarbetet också fungerade väl. Med en mer frikostig definition skulle man rent av kunna hävda att en sådan relation åstadkommits i samtliga kommuner. Den lokala arbetsförmedlingen har i alla kommuner varit en part i rekryteringen av de arbetslösa. Samarbetet tycks också ha förbättrats. I vissa kommuner har processen tagit längre tid än i andra. Påtagligt har också varit att diskussionen med arbetsförmedlingen i och med Kunskapslyftet utökats till att även omfatta innehållsliga diskussioner. Det var inte bara rekryteringsfrågan som diskuterade utan kursutbud och gemensam genomförande av vissa utbildningar.

Även samarbetet med andra statliga myndigheter och med olika kommunala organ har också utvecklats under senare år. Det är värdefullt ur flera aspekter. Olika grupper korttidsutbildade kan nås via olika myndigheter/förvaltningar. Många nås säkert via socialförvaltningen men därutöver finns också andra samarbetspartners för att nå presumtiva studerande, exempelvis försäkringskassan, arbetsgivare, fackliga organisationer och kanske också ideella rörelser av olika slag.

Samarbetet mellan olika utbildningsanordnare i kommunerna har ökat, vilket torde innebära att studerande i kommunal utbildning för vuxna får tillgång till ett större kursutbud inom den egna kommunen. Det ökande samarbetet har framför allt gynnat utvecklingen av utbudet inom olika yrkesinriktade sektorer.

Samarbetet mellan utbildningsanordnare, myndigheter och förvaltningar för att nå prioriterade grupper tycks alltså utvecklas.

När det sedan gäller samverkan med arbetsmarknadens parter visar det sig att den lokala arbetsmarknaden i många kommuner varit central i diskussionen kring kursutbudet. Även om många kommuner har eftersträvat att ett samarbete kom till stånd mellan projektledning och representanter för arbetsgivare, så har detta framställts som ett problem i många kommuner. Kunskapslyftet som diskussionsfråga har inte varit något som prioriterades bland lokala arbetsgivare. Vissa kommuner har dock antingen haft en direkt påverkan av arbetsgivare för att få till stånd vissa kurser, eller haft arbetsgivarrepresentanter representerade i styr- eller referensgrupper. De lokala arbetsmarknaden har alltså varit en aktör i det lokala formandet av Kunskapslyftet, oavsett om detta skett genom direkt elle r indirekt medverkan i diskussionerna.

De fackliga organisationerna har varit en påtaglig intressent när det gäller den uppsökande verksamheten. Fackliga organisationer har också i flera kommuner varit representerade i olika styr- eller ledningsgrupper.

Kunskapslyftskommitténs förra betänkande, SOU 1999:39, visade att det är relativt vanligt att studerande inom kommunal vuxenutbildning och folkhögskolan har något funktionshinder. Folkhögskolorna har som grupp räknat en större andel deltagare med funktionshinder än den kommunala vuxenutbildningen. Den undersökning som Kunskapslyftskommittén genomförde visade dock att det är relativt ovanligt med s.k. traditionella funktionshinder – rörelsehinder, synskada, hörselskada, dövhet – inom den kommunala vuxenutbildningen. Detta innebär att undervisning av studerande med olika komplicerade och ovanliga inlärningssituationer endast sker periodvis och ofta med långa intervaller. I och med Kunskapslyftet har samarbetet mellan kommuner – både vad gäller utbildningsinsatser och kunskapsöverföring – i frågor som rör vuxenutbildning ökat. Kunskapslyftskommittén bedömer att det

finns stora vinster att göra när det gäller regionalt samarbete för att utnyttja specialpedagogisk kompetens och erfarenheter av att utbilda studerande med funktionshinder mellan olika utbildningsanordnare i en region. Särskilt viktigt är det att de möjligheter som finns när det gäller regional samordning av undervisning på teckenspråk utnyttjas för att ge studerande med teckenspråket som första språk bättre studieförutsättningar. Speciellt mindre utbildningsanordnare bör ha mycket att vinna på ett ökat regionalt samarbete.

Vissa folkhögskolor vänder sig särskilt till vissa grupper av studerande med funktionshinder och kan därigenom utgöra en viktig samarbetspartner i en region. Kunskapslyftskommittén föreslår i kapitel 13 att den statliga myndigheten för specialpedagogiskt stöd som håller på att bildas även bör få i uppdrag att stödja vuxenutbildningens huvudmän. Myndigheten, som bl.a. har till uppgift att främja det regionala samarbetet i specialpedagogiska frågor, kan förväntas få en nyckelroll i arbetet med att skapa goda förutsättningar för ett ökat samarbete.

16.2.3. Utbudet och dess organiserande

Frågan hur utbudet ska planeras för att tillgodose den enskildes önskemål och behov har diskuterats i olika sammanhang. I många kommuner har också värdet av att höra arbetsförmedlingens syn på utbudet varit tydligt. Önskvärt i sådana diskussioner har då varit att försöka fastställa vilket utbud som skulle kunna vara gångbart på den lokala/regionala arbetsmarknaden.

Att planera utbud innebär också att försöka finna former för hur olika kurser tidsmässigt ska läggas ut för att tillgodose så många önskemål som möjligt – eller snarare hur kurser tidsmässigt ska läggas ut för att tillgodose allas önskemål. Där har utvecklingen mot ett mer flexibelt lärande fått stor betydelse. Det är bra att kurser inte bara startar i augusti/september och januari utan vid olika perioder under året. Det är ännu bättre om detta utbud kan kompletteras med individuella studiegångar där den enskilde utifrån sin speciella situation kan läsa när möjlighet gives. Då kan det handla om gruppundervisning med start vid olika tider under året, om egenstudier med handledning från lärare i kommunen med eller utan stöd i olika former (Kunskapens Hus, Studieverkstad, e-post, video, dator och IT-stöd etc.) men också om rena distansstudier via datorstöd med IT med handledning från en utbildningsanordnare lokaliserad på någon annan plats i Sverige. Detta är en utveckling som vi ännu bara sett början på. Det är – som Kunskapslyftskommittén ser det – oerhört angeläget att kommunerna följer den

utvecklingen och på så sätt successivt vidgar den enskildes möjligheter till studier på otraditionella sätt och tider.

Kunskapslyftskommittén har – i syfte att stödja en snabb utveckling av det flexibla lärandet i individuella studiegångar – i kapitel 14 föreslagit att staten ansvarar för att det sker en snabb uppbyggnad av webbaserade kurser inom såväl utbudet på grundläggande nivå, som på hela det gymnasiala området. Kunskapslyftskommittén föreslår i det sammanhanget att en planeringsram om 500 miljoner avsätts för att under en åttaårsperiod ta fram webbaserade kurser på såväl grundläggande som gymnasial nivå.

16.3. Att genomföra utbildning

16.3.1. Flexibelt lärande – individuella studiegångar

Kunskapslyftskommittén har i kapitel 14 närmare behandlat vuxenpedagogik och flexibelt lärande. I detta avsnitt kan vi konstatera att utvecklingen under de senaste åren visar upp en provkarta på olika sätt att genomföra utbildning.

Diskussioner om arbetssätt och arbetsformer har fördjupats i kommunerna. Att genomföra utbildning innebär inte längre att man i kommunerna bara grupperar människor i ämnen, grupper och fasta tider. Det innebär också att man på olika sätt möjliggör alternativa former av individuella studiegångar, där tekniska hjälpmedel utgör ett ibland mycket kraftfullt stöd. Det handlar om individuella studier, där studie handledning ges på regelbundna tider – överenskommelser med handledare – eller när behov uppstår – interaktivitet via IT eller i så kallade studieverkstäder och studiecentra. Det handlar också, om än i mycket liten utsträckning, om ren distansutbildning, där webbaserade kurser finns att tillgå med stöd och handledning från en geografiskt sett avlägsen utbildningsanordnare eller från den egna hemkommunen. Utvecklingen i kommunerna inom dessa områden har påbörjats och kommer såvitt man nu kan bedöma att utvecklas kraftigt under den närmaste tioårsperioden. Det är i detta fält fort- och vidareutbildning i det livslånga lärandet kommer att utvecklas, om man undantar lärandet i arbetslivet.

Detta ställer nya krav på lärarrollen. Den handledande delen ökar i betydelse och omfattning utan att för den skull utesluta den del som handlar om presentation, överblick och förklaring av ämne och ämnesdelar.

Kunskapslyftskommittén anser att den ovan beskrivna utvecklingen är betydelsefull. Den bör på olika sätt främjas. Kommittén har också i

kapitel 14 inte bara föreslagit ett stort utvecklingsarbete med webbbaserade kurser på grundläggande och gymnasial nivå utan också därtill hörande utveckling av handledarrollen. Kommittén anser också att den beskrivna utvecklingen bör stimuleras i dialogen mellan stat och kommun.

16.3.2. Stöd

Stödundervisning syftar till att motverka studiemisslyckanden och studieavbrott. Vuxna kan ha svårigheter att regelbundet delta i undervisningen och kan då behöva stödundervisning. Sådan undervisning kan också sättas in som hjälp för deltagare som av olika skäl – exempelvis sjukdom – varit frånvarande från undervisningen längre eller kortare tid. Stödundervisning kan också användas för att ge viss förberedande undervisning till studieovana vuxna och för att stödja deltagare med svårigheter i ett visst ämne.

Kunskapslyftskommittén föreslår därför i kapitel 9 att rätten till stöd i förordningen om kommunal vuxenutbildning ändras så att behovet relateras till kunskapsmålen i kursplanerna och att den nu fastlagda tidsbegränsningen upphör.

16.3.3. Utvärdering i ”klassrummet” och i kommunen

I ett mål- och resultatstyrt system utgör utvärdering av verksamheten en bekräftelse på i vilken utsträckning uppsatta mål har uppnåtts. Därigenom skaffas kunskap för ett fortsatt utvecklingsarbete i målens riktning.

På lokal nivå sker utvärdering på minst tre nivåer, kommunal nivå, enhetsnivå och ”klassrumsnivå”. På kommunal nivå finns förutom de nationella styrdokumenten lokala styrdokument i form av skolplan (motsvarande) ansökan om medel för projektet Kunskapslyftet, etc.

I många kommuner har verksamheten följts upp genom olika utvärderingssinsatser. Den uppsökande verksamheten, studie - och yrkesvägledningen, kursutbud samt trivselfaktorer för de studerande har varit föremål för många sådana utvärderingar. Också den pedagogiska verksamheten har utvärderats lokalt vilket beskrevs i kapitel 7.

Exempel på utbildningar som utvärderats är dels ”Kunskapsverksta´n” i Piteå kommun, en förberedande utbildning som fungerar som en språngbräda till vidare studier, samt en behörighetsgivande utbildning, ”Data med kärnämnen” i Överkalix kommun. Genomgående för båda utbildningarna har varit möjlighet till flexibelt lärande på in-

dividens villkor, elevaktivt arbetssätt och stora möjligheter för lärarna att pröva andra upplägg och modeller än de traditionella samt att lärarrollen varit flexibel och varierande från föreläsare till handledare. Resultatet visar på positiva erfarenheter som kan ge spridning till andra utbildningar (Cedering & Häggbom, 1999).

Kunskapslyftskommittén understryker vikten av att satta mål och resultat verkligen följs upp och kontrolleras på kommunal nivå via utvärderingar, tillsyn och kvalitetssäkring på lokal nivå. Dessa verksamheter bör stöttas av den Främjandemyndighet för utvärdering och kvalitetssäkring som kommittén föreslagit i kapitel 15.

16.4. Sammanfattning

Kunskapslyftskommittén har ovan sökt beskriva behovet av en väl fungerande infrastruktur för delar av det livslånga lärandet. Kommittén anser att en för livslångt lärande väl fungerande kommun minst måste kännetecknas av en kedja som kan beskrivas på följande sätt:

Uppsökande verksamhet – rekrytering

Den uppsökande verksamheten har tagit sig många olika uttryck i kommunerna. Många aktörer har varit involverade. Exempel på sådana aktörer är arbetsförmedlingen, utbildningsanordnare, massmedia och olika kommunala förvaltningar.

För att underlätta rekryteringen av studerande till Kunskapslyftet har ett särskilt stöd utbetalats till de fackliga organisationerna för utbildning av informatörer och uppsökare. En utvärdering av det särskilda stödet som gjorts på uppdrag av regeringen har visat att de insatser som de fackliga organisationerna gjort har nått ut till målgruppen för Kunskapslyftet och intresset för studier har breddats. Organisationerna har även utvecklat arbetsformer som innebär att de har goda möjligheter att nå även de mest svårmotiverade grupperna.

Även olika folkrörelser har engagerat sig i den uppsökande verksamheten. Kunskapslyftskommittén ser det som positivt att också handikappförbund och andra folkrörelser engagerar sig i de egna medlemmarnas utbildning. Handikapporganisationerna har inte omfattats av det särskilda stödet. En relativt sett hög andel av förbundens medlemmar tillhör målgruppen för Kunskapslyftet. Kunskapslyftskommittén anser

att även handikapporganisationerna bör ges möjlighet att ta del av det särskilda medel som utgår till de fackliga organisationerna för rekryterande och uppsökande insatser.

Kunskapslyftskommittén anser

att det är viktigt med mångfald även inom området uppsökande verksamhet. I framtiden bör därför övervägas var huvudmannaskapet för uppsökande verksamhet ska förläggas.

Studie- och yrkesvägledning – individuella studieplaner – fördjupade individuella studieplaner

Kunskapslyftskommittén framhåller nu liksom i tidigare betänkanden behovet och vikten av en genomtänkt och i relation till olika anordnare objektiv studie- och yrkesvägledning.

Den individuella studieplanen utgör i en bemärkelse den studerandes egen utvecklingsplan. I den kommer den enskilde – vanligtvis tillsammans med studie - och yrkesvägledare – fram till beslut om sina egna framtidsplaner och om hur dessa ska förverkligas i studiesituationen. Ibland utgör de en del i en individuell handlingsplan, om sådan finnes. Det är också en plan som kan förändrats under resans gång, när den enskilde mer och mer kommer till insikt om sina möjligheter och begränsningar, vidgar sin horisont och gör nya val.

När det gäller studerande i behov av särskilt stöd finns skäl att ytterligare stärka individens ställning gentemot utbildningsanordnaren inom ramen för en fördjupad individuell studieplan. Utgångspunkten för planen är ett på förhand specificerat kunskapsmål där planen ses som en överenskommelse mellan den studerande och skolan. Den studerande bör veta vilket ansvar som vilar på honom eller henne samt vilka krav som kan ställas på utbildningsanordnaren.

Förutom mål och delmål för studierna samt individuell studieuppläggning bör den fördjupade studieplanen tydliggöra vilka särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar den studerande kan behöva för att de uppsatta målen ska nås. Individens ansvar liksom anordnarens ansvar bör klargöras inför utbildningens genomförande.

Kunskapslyftskommittén har i kapitel 9 föreslagit att kommunernas skyldighet att upprätta fördjupade studieplaner förtydligas genom att regeringen anger i Förordningen om kommunal vuxenutbildning att studerande i behov av särskilt stöd ges rätt till en fördjupad individuell studieplan som tydliggör hur behovet av särskilda stödinsatser eller särskilda anpassningar ska tillgodoses. Kommittén föreslår vidare att regeringen i förordning bör reglera kommunernas skyldighet att erbjuda kontinuerlig vägledning.

Med validering avser Kunskapslyftskommittén en värdering av reell kunskap och kompetens i form av informell diagnostisering och/eller formella erkännanden.

Normalt sker validering av reell kompetens i ett utbildningsperspektiv i samband med inledande studie - och yrkesvägledningssamtal. Där bedöms – vanligtvis tillsammans med ämnes-/yrkeskunniga – vad personen ifråga kan inom ett visst ämne. Han/hon kanske direkt kan få ett betyg i en eller flera kurser i ämnet, påbörja studier i ett visst ämne på en högre nivå än hans/hennes tidigare betyg ger anledning anta eller behöva börja från grunden, oavsett om betyg i ämnet redan finns.

Kunskapslyftskommittén understryker vikten av att validering möjliggörs för vuxna i alla kommuner och inom alla yrkesområden som innefattas i den gymnasiala utbildningen. Kommittén har i kapitel 9 också föreslagit att regeringen i förordning reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda alla intresserade rätt till validering.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att i huvudsak

  • organisera och leda tre pilotprojekt i syfte att utveckla modeller och metoder för validering av utländsk yrkeskompetens på i första hand gymnasial nivå,
  • föreslå former och planera för en utvidgad försöksverksamhet med validering av vuxnas kunskap och kompetens på gymnasial nivå och vissa eftergymnasiala nivåer samt
  • pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens.

Kunskapslyftskommittén har i kapitel 15 föreslagit ett utvecklingsprojekt på vetenskaplig bas för metod- och modellutveckling när det gäller validering. Projektet skulle läggas ut på någon högskola eller ett konsortium bestående av flera högskolor. Projektet skulle fördjupa, komplettera och ta vid där den nuvarande utredningen om validering.

Samarbetet med olika utbildningsanordnare, statliga och kommunala förvaltningar och med näringsliv om ett flexibelt kursutbud

Samarbetet kring den kommunala organisationen av utbildning för vuxna har ökat markant under Kunskapslyftsprojektet. Detta är särskilt tydligt när det gäller samarbetet med dels arbetsförmedlingen om rekrytering och kursutbud, dels andra utbildningsanordnare om att bredda utbudet –

speciellt inom yrkesinriktade sektorer – dels ock med olika kommunala förvaltningar, exempelvis socialförvaltning. Samarbetet med näringslivet går ofta trögt och behöver ytterligare utvecklas. Vissa kommuners erfarenheter visar att samarbetet ökar då det handlar om enstaka kurser, där man från näringslivet sida direkt kan se nytta av den aktuella utbildningen.

Det finns stora vinster att göra när det gäller regionalt samarbete för att utnyttja specialpedagogisk kompetens och erfarenheter av att utbilda studerande med funktionshinder. Särskilt viktigt är det att de möjligheter som finns när det gäller regional samordning av undervisning på teckenspråk utnyttjas för att ge studerande med teckenspråket som första språk bättre studieförutsättningar. Vissa folkhögskolor vänder sig särskilt till vissa grupper av studerande med funktionshinder och kan därigenom utgöra en viktig samarbetspartner i en region.

Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller forskning om livslångt lärande, utveckling av webbaserat lärande, informations- och kunskapsspridning samt erfarenhetsåterföring kommer att förstärka möjligheterna till samarbete och bidra till ett flexibelt kursutbud.

Flexibelt lärande – individuella studiegångar

Den samhällsstödda utbildningen för vuxna har – med undantag för statens skolor för vuxna – i princip byggt sitt arbete på utbildning av vuxna i grupper av olika storlekar. Det gäller såväl den kommunala utbildningen för vuxna och studieförbunden – där ändock kursuppbyggnad/ämnestema gett viss frihet – som i ännu högre grad folkhögskolorna, där linjeuppbyggnaden kvarstår och motiveras av pedagogiska och sociala skäl.

Under Kunskapslyftsprojektets år har detta sätt att organisera utbildning omprövats. Människors möjligheter att läsa på tider som bäst passar dem – koncentrerat i en kurs eller tvärtom utsträckt över tid, hemma med hjälp av dator och IT-stöd eller i annan distansform, på icke-skoltid med handledning etc. – har ökat kraftfullt. I kapitel 14, där kommittén närmare behandlat vuxenpedagogik och flexibelt lärande, har detta ytterligare utvecklats. Kunskapslyftskommittén har också sett en hel provkarta på individuella utbildningar och möjligheter till flexibelt lärande. Utbildningar anpassas till de studerandes möjligheter, vilket är synnerligen lovvärt. I den individuella studieplanen läggs grunden till individuella studiegångar.

Kommitténs förslag till en storskalig satsning på utvecklingen av webbaserade kurser sk givetvis också ses i detta sammanhang. Även på detta område kommer Kunskapslyftskommitténs förslag när det

gäller forskning, utveckling, informations- och kunskapsspridning samt erfarenhetsåterföring tillsammans med förslagen om utbildning och kompetensutveckling för vuxenutbildare att ge viktiga impulser till vidareutveckling.

Stöd – särskilt stöd

Kunskapslyftskommittén har föreslagit att rätten till studiehandledning och stödundervisning för studerande i kommunal utbildning för vuxna regleras i den aktuella förordningen.

Med studiehandledning menar Kunskapslyftskommittén dels information om undervisningens innehåll och uppläggning före studiernas början, dels handledning av vuxna som studerar en eller flera kurser på egen hand. Stödundervisning syftar enligt kommitténs uppfattning till att motverka studiemisslyckanden och studieavbrott. Vuxna kan ha svårigheter att exempelvis regelbundet delta i undervisningen. Stödundervisning kan sättas in som en hjälp för deltagare som varit frånvarande från undervisning. Stödundervisning kan också användas för att ge viss förberedande undervisning till studieovana vuxna, liksom för att ge dem extra stöd under studiernas gång.

Det saknas för närvarande en aktör som kan erbjuda specialpedagogiskt stöd till vuxenutbildningen. Kommittén föreslår i kapitel 13, att vuxenutbildningens huvudmän bör få tillgång till den statliga specialpedagogiska stödorganisationen.

Utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå

Utvärderingsverksamheten i kommunerna är omfattande. Mycket arbete läggs också ner på att kvalitetssäkra kursutbud och kursanordnare. Kunskapslyftskommittén anser att dessa verksamheten bör stöttas av den Främjandemyndighet för utvärdering och kvalitetssäkring som kommittén föreslagit i kapitel 15.

Summering

Kommittén slår avslutningsvis fast än en gång att en för livslångt lärande väl fungerande kommun minst måste kännetecknas av en kedja som kan beskrivas på följande sätt:

  • Uppsökande verksamhet – rekrytering.
  • Studie- och yrkesvägledning – individuella studieplaner – fördjupade individuella studieplaner.
  • Validering.
  • Samarbetet med olika utbildningsanordnare, med näringsliv och statliga/kommunala förvaltningar om frågor rörande kursutbud.
  • Flexibelt lärande – individuella studiegångar.
  • Stöd – särskilt stöd.
  • Utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå.

17. Kunskapslyftskommitténs förslag, kostnadskonsekvenser samt reformens genomförande

Förslag och kostnader

Kunskapslyftskommitténs förslag tar sin utgångspunkt i utökade rättigheter och möjligheter för individerna att studera upp till och med gymnasial nivå.

Kunskapslyftskommittén vill satsa på kvalitet i Kunskapsbygget och på infrastrukturen för hela det livslånga lärandet.

Rättigheterna inkluderar inte bara tillgång till utbildning utan även rätt till ett brett utbildningsutbud, flexibelt lärande, vägledning, validering och individuella studieplaner.

Till de förslag som bidrar till kvaliteten i infrastrukturen för det livslånga lärandet och bemötandet av individer i behov av stöd hör följande.

Årliga statsfinansiella kostnader för Kunskapslyftskommitténs kvalitetshöjande förslag i den ordning de presenterats i respektive kapitel:

Särvuxreform (kapitel 9) 7 miljoner kronor

Studiehandledning och stöd (kapitel 9) 112 miljoner kronor

Särskilda insatser för studerande

med funktionshinder (kapitel 13) 40 miljoner kronor

Utveckling av webbaserade kurser (kapitel 14) 60 miljoner kronor

(totalt 500 miljoner över åtta år)

Forskning om livslångt lärande (kapitel 14) 16 miljoner kronor

(totalt 162 miljoner över 12 år)

Information-kunskapsspridning (kapitel 14) 2 miljoner kronor

Beredning för livslångt lärande (kapitel 15) 3 miljoner kronor

Projekt validering (kapitel 15) 5 miljoner kronor

(totalt 15 miljoner över tre år)

Temporära främjandeinsatser (kapitel 15) 20 miljoner kronor

Summa 265 miljoner kronor

Årliga statsfinansiella kostnader för Kunskapslyftskommitténs förslag när det gäller utbildningsplatser och studiestöd:

Utbildningsplatser 2 200 miljoner kronor

Studiestöd 7 000 miljoner kronor

Summa 9 200 miljoner kronor

Totalt 9 400 miljoner kronor

När regeringen fattade beslut om Kunskapslyftsprojektet innebar det nya förutsättningar för Kunskapslyftskommittén. I enlighet med kommitténs tilläggsdirektiv (dir. 1996:71) skulle kommittén

  • följa den femåriga vuxenutbildningssatsningen – som en grund för sina slutsatser och förslag om framtida vuxenutbildning, om en reformering av vuxenutbildningen som avlöser den särskilda vuxenutbildningssatsningen.
  • ha ett samordningsansvar för utvärderingen av vuxenutbildningssatsningen.

”Uppdraget skulle i sin helhet vara slutfört 1 mars 20009 för att kunna ligga till grund för överväganden om de förändringar som behövs för att den femåriga satsningen skall kunna leda till en reformerad vuxenutbildning”.

Som bakgrund till kommitténs tilläggsdirektiv redovisade regeringen sin avsikt att i den ekonomiska vårpropositionen 1996 föreslå en större varaktig vuxenutbildningssatsning. Regeringen preciserade närmare sin syn på utformningen av den särskilda vuxenutbildningssatsningen i proposition 1995/96:222. Satsningen skulle bidra till att utveckla nya former för att möta vuxnas utbildningsbehov i framtiden och därmed efter femårsperioden kunna avlösas av ett nytt vuxenutbildningssystem. Riksdagen biföll regeringens förslag om en vuxenutbildningssatsning (bet. 1995/96, rskr. 307).

9 Senare ändrat till 1 april 2000 (Regeringsbeslut U 1999/3858/V)

Samverkan, ansvar och utveckling.

Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (1998/99:121) förtydligat förutsättningarna för satsningen på

Kunskapslyftet.

Utgångspunkten i de propositioner som låg till grund för regeringens satsning på vuxenutbildning – den ekonomiska vårpropositionen 1996 (prop. 1995/96:150) och i den s.k. Sysselsättningspropositionen (prop. 1995/96:222) – var att de tillfälliga insatser som genomförts under åren 1992–1996 skulle ersättas av en varaktig utbyggnad av den reguljära vuxenutbildningen. Besluten innebar en kraftig omfördelning av statens resurser i syfte att långsiktigt förstärka utbildningsnivån och höja kompetensen i stället för att erbjuda kontant stöd och tillfälliga insatser för arbetslösa.

Läsåret 2000/01 finns medel avsatta för platserna i Kunskapslyftet motsvarande 4 200 miljoner kronor och för det särskilda utbildningsbidraget, UBS, motsvarande 5 100 miljoner kronor, sammanlagt 9 300 miljoner kronor att jämföra med kommitténs förslag på 9 400 miljoner kronor. Kunskapslyftskommitténs förslag ligger således i linje med den aktuella medelstilldelningen.

Reformens genomförande

Kunskapslyftskommitténs förslag kan inte betraktas isolerade. Kommitténs förslag till en reformerad vuxenutbildning är i huvudsak koncentrerade till Kunskapslyftskommitténs ”kärnområden” – fortsättningen på Kunskapslyftsprojektet och det därtill hörande studiestödet UBS.

Vid sidan av Kunskapslyftet pågår andra försöksverksamheter, har utredningar tillsatts och beslut fattats som kommer att påverka vuxnas möjligheter att i framtiden delta i det livslånga lärandet. Till de exempel som gavs i kapitel 5 hör:

  • försöksverksamheten med KY, kvalificerad yrkesutbildning på eftergymnasial nivå
  • den nyligen av riksdagen beslutade studiestödsreformen
  • utredningen om vägledning
  • utredningen om validering inklusive de tre försöksprojekt som ingår i den utredningen
  • förberedelserna för en lärarutbildningsreform
  • nya Mål 3 programmet som ska utveckla lärandet i arbetslivet och ge möjligheter till kompetensutveckling både för anställda och arbetslösa
  • individuell kompetensutveckling i arbetslivet där pengar redan avsatts i regeringens budget men en utredning fått i uppdrag att närmare precisera på vilket sätt dessa pengar ska användas
  • infrastrukturprogrammet för bredbandskommunikation.

Till detta kommer att alla gymnasieprogram har blivit treåriga och sedan en tid tillbaka håller högskolan på att byggas ut. Dessutom pågår arbetet med de regionala tillväxtavtalen och de regionala kompetensråden.

Samtidigt som alla dessa aktiviteter är uttryck för ett brett intresse för det livslånga lärandet visar de också på ett behov av att knyta ihop de olika delarna till en helhet. Kunskapslyftskommittén har beaktat alla dessa initiativ och aktiviteter och har för det första sökt skaffa sig ett helhetsperspektiv på såväl den internationella som den inhemska utvecklingen. För det andra har kommittén lagt vissa förslag som i princip täcker in hela området livslångt lärande. Det gäller framför allt målstyrningen och den statliga myndighetsorganisationen. För det tredje har kommittén utformat sina förslag till fortsättning på Kunskapslyftsprojektet och studiestödet UBS på ett sådant sätt att de ska passa in i en större helhet. För det fjärde framför Kunskapslyftskommittén synpunkter på vad som enligt kommittén behöver göras på vissa av dessa angränsande områden för att få till stånd en sammanhängande strategi för livslångt lärande. Dessa utblickar mot andra områden handlar bl.a. om ungdomsutbildningen, arbetsmarknadsutbildningen, högskolan, lärandet i arbetslivet, kulturen, demokratin och den allmänna samhällsutvecklingen.

De olika tidsperspektiven

Kunskapslyftskommittén anser att reformeringen av vuxenutbildningen och övergången till livslångt lärande inte kan ske i ett enda steg. Med utgångspunkt i dagsläget kommer förändringstakten att variera mellan olika områden. Dessutom måste man var beredd på att justera tidspla nerna och att göra omprövningar allt eftersom utvecklingen fortskrider.

Även Kunskapslyftskommitténs förslag måste ses i olika tidsperspektiv.

När det gäller införandet av rätt till studier på gymnasial nivå och överföringen av huvudansvaret för denna utbildning till kommunerna har Kunskapslyftskommittén föreslaget en övergångsperiod på högst fem år. Övergångsperioden behövs för att växla över från Kunskapslyftet till det nya Kunskapsbygget med det regelverk och de volymer som det kan bli frågan i det senare.

Den av kommittén föreslagna långsiktiga volymen när det gäller tillgång till utbildningsplatser och studiestöd i Kunskapsbygget kan sedan komma att vara tillämplig under en viss tidsperiod.

Avstämningar och kontrollstationer bör dock redan från början läggas i reformen både under övergångsperioden och tiden därefter. Många faktorer kan påverka behovet av vuxenutbildning upp t.o.m. gymnasienivå i framtiden: ungdomsskolans utveckling, invandringen, konjunktursvängningar, genombrott för flexibelt lärande/distansutbildning etc.

Satsningarna på utbildningsområdets infrastruktur är av en annan karaktär. De kommer förmodligen inte att behöva omprövas. Däremot kommer de hela tiden att behöva vidareutvecklas i takt med att nya forskningsresultat tillkommer, utvärderingar sprids och erfarenhetsutbytet ökar. Validering, vägledning, flexibelt lärande/distansutbildning och kvalitetssäkring kan förutsättas bli viktiga utvecklingsområden för det livslånga lärandet i en globaliserad värld.

Hur skapa förändring – dialog och samverkan

Kunskapslyftskommittén ser det som mycket viktigt att vuxenutbildning och livslångt lärande liksom de förändrade behov av lärande och kompetensutveckling som växer fram i samhället diskuteras i vida kretsar. En dylik bred förankring av dessa frågor är nödvändig dels för att individerna själva ska kunna orientera sig i en föränderlig omvärld dels för att de ska kunna delta i det politiska beslutsfattandet. Inom de närmaste åren kommer viktiga avgöranden att behöva tas i olika utbildningsfrågor. Politiken kan inte utvecklas på ett kraftfullt sätt utan en allmän uppslutning kring tankarna om det livslånga lärandet.

Denna breda diskussion måste också omfatta alla de utredare, projektledare och andra intressenter – inte minst arbetsmarknadens parter – som på olika sätt bidrar till att utveckla det livslånga lärandet i Sverige. Det är viktigt att de också ser det livslånga lärandet som en helhet framför sig då de utarbetar sina projekt och sina förslag till nya politiska beslut. Detta är särskilt viktigt i ett inledande skede då det inte finns några formella strukturer som har till uppgift att bevaka helheten.

Kunskapslyftskommittén har försökt föra ut sina analyser och överväganden till en bred krets aktörer inom utbildningsområdet. Förhoppningen är att de sedan i sin tur ska gå vidare i sina organisationer, ut till medlemmarna och andra kontaktpersoner. Ett intressant initiativ som Utbildningsdepartementet lanserat är vuxenutbildningskampanjerna Kunskapsveckan som ska gå av stapeln våren 2000 respektive våren 2001. Avsikten är att det lokala utbudet av kurser och möjligheter till livslångt lärande ska visas upp och väcka intresse. Kunskapslyftskom-

mittén skulle gärna se att detta initiativ fick fler efterföljare och att effekterna kunde sprida sig i allt vidare kretsar.

Det är också Kunskapslyftskommitténs förhoppning att de förslag som kommittén lagt till nationell och lokal dialog mellan statliga och lokala företrädare och andra intressenter ska stimulera till diskussion och överenskommelser om förutsättningarna för livslångt lärande.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Elving Andersson (c)

Inom ramen för Kunskapslyftsprojektet har fackliga organisationer erhållit ersättning från staten för att bedriva uppsökande verksamhet för att i första hand motivera lågutbildade att delta i Kunskapslyftet.

Enligt kommitténs förslag skall kommunerna ha ansvaret för att det finns en fungerande lokal infrastruktur för livslångt lärande. Till en sådan infrastruktur räknas bl.a. vägledning, validering och individuella studieplaner.

Jag ser som helt naturligt att kommunerna även fullt ut ansvarar för uppsökande verksamhet, som också är en viktig del i infrastrukturen. På så sätt kan man på den lokala nivån finna den arbetsmodell och de samarbetspartners som fungerar bäst i den egna kommunen.

De ekonomiska resurser som under Kunskapslyftsprojektet gått till fackliga organisationer bör, efter att projektet genomförts, överföras till kommunerna genom det generella bidrags- och utjämningssystemet

Reservation av ledamoten Yvonne Andersson (kd) och ledamoten Lars Hjertén (m)

Vi anser att all vuxenutbildning som betänkandet föreslår efter Kunskapslyftet skall upphandlas. Utgångspunkten skall vara mångfald och kvalitet. Det är också viktigt att det sker en kontinuerlig utvärdering som visar att dessa krav tillgodoses. Vi anser också att denna satsning på gymnasial vuxenutbildning inom ramen för livslångt lärande inte får inkräkta på grundskolans och gymnasieskolans resurser, eftersom det inte kan vara acceptabelt med besparingar inom den obligatoriska skolan för att genomföra den nya satsningen på vuxenutbildning.

Reservation av ledamoten Lars Hjertén (m)

Kapitel 9.2.3. Statskontoret har på uppdrag av kommittén diskuterat olika finansieringsmodeller för den kommunala vuxenutbildningen för tiden efter Kunskapslyftet. Kommitténs majoritet har beslutat att föreslå det alternativ som innebär att staten tillför medel till det generella statsbidraget och utjämningssystemet. Jag hade istället föredragit det alternativ, som omfattar införandet av en nationell skolpeng och ett personligt utbildningskonto för att ge individen större valfrihet. Statskontoret konstaterar också att detta system förväntas leda till ett effektivare resursutnyttjande.

Det framgår vidare att frågan om personlig skolpeng eller utbildningskonto nu är aktuell i olika sammanhang och ska prövas i samband med lärande i arbetslivet. När ett nytt vuxenutbildningsprojekt om några år avlöser Kunskapslyftet tycker jag att det hade varit lämpligt att pröva ett system med skolpeng/utbildningskonto som både lägger ett större ansvar på individen och ger henne/honom större valfrihet.

Kapitel 10.4. Jag anser inte att majoritetens förslag att införa ytterligare en bidragsnivå för studier på grundläggande nivå där hela studie stödet utgörs av bidrag är att rekommendera. Det behövs i alla bidragssystem en viss egen insats som stimulans och för att nå ett någorlunda rättvist system. OECD:s syn på finansieringen inom området Livslångt lärande, vilken senast redovisades på en konferens med Nordiska rådet våren 2000, är att finansieringen bör komma från tre håll, den offentliga sektorn, företagen och sist men inte minst från individen själv. Jag delar OECD:s uppfattning. Om man erhåller en högre utbildningspremie än vad som för närvarande gäller i Sverige ges den studerande också möjlighet att senare kompensera egna kostnader för utbildningen.

Reservation av ledamoten Ulf Nilsson (Fp)

Kunskapslyftskommitténs arbete har resulterat i ett betänkande som ger förslag till hur vuxenutbildningen kan utvecklas. Jag delar kommitténs positiva huvudbudskap att alla människor ska ha reell möjlighet att genomgå en grundläggande utbildning upp till och med gymnasienivå, även om de inte skaffat sig denna utbildning i ungdomen. Denna rätt till vad folkpartiet kallar en gymnasiebank har vi liberaler länge arbetat för. Likaså instämmer jag i kommitténs idéer om att kompetensutveckling i arbetslivet måste stärkas. Däremot finns det en del andra beskrivningar och förslag till lö sningar som jag betraktar som olyckliga.

Avsnitt 5.4. Kommittén föreslår statliga övergripande mål för all vuxenutbildning utom för arbetsmarknadsutbildningen. Sådana gemensamma mål riskerar att antingen bli urvattnade och ointressanta eller att leda till en hämmande centralstyrning av olika utbildningar för vuxna. Den mångfald och frihet som folkbildningen genom åren utvecklat kan komma att hotas genom att dessa mål blir alltför styrande. Jag anser det också märkligt att kommittén föreslår målbeskrivningar för högskolan, med tanke på att kommittén inte ägnat särskilt mycket tid att diskutera högskoleutbildningar. Därför reserverar jag mig till förmån för mitt yrkande att kommittén endast ska föreslå mål för den kommunala vuxenutbildningen.

Kapitel 9. Det finns andra inslag av detaljstyrningar som jag anser kommer i konflikt med kvaliteten. Kommittén föreslår att den kommunala vuxenutbildningen ska vara skyldig att ta emot elever inom tre till sex månader (beroende på typ av kurs). En sådan detaljreglerad skyldighet innebär att kvaliteten på utbildningen kan bli lidande. En utbildningsanordnare måste ha möjlighet att planera långsiktigt. I många kurser finns inte en sådan tillgång på lärare och studerande att det blir meningsfullt att starta en utbildning med några månaders varsel. Jag reserverar mig till förmån för mitt yrkande att inte skriva in en tidsgräns i betänkandet.

Kapitel 10. Kommittén föreslår en ny bidragsnivå för alla studier på grundläggande nivå, där hela studiestödet ska utgöras av bidrag. Detta innebär en ekonomisk påfrestning för studiestödssystemet och gör det svårare att på sikt höja bidragsdelen och totalbeloppet för alla studerande. Därför reserverar jag mig till förmån för mitt yrkande att endast grundläggande studier för att uppnå läskunnighet och räkneförmåga ska kunna ske utan att individen behöver låna för sin försörjning under studierna.

Kapitel 9. Folkpartiet stöder fullt ut den s.k. finansieringsprincipen, vilket innebär att ett nytt åtagande för den kommunala sektorn också ska åtföljas av statliga medel. Därför gör folkpartiet en samlad bedömning av kommunernas uppgifter när vi lägger förslag om statsbidragens storlek i samband med vårt arbete med alternativ statsbudget. Blir, vilket vi är med och föreslår, gymnasieutbildning för vuxna ett kommunalt obligatorium måste detta även vägas in i utjämningssystemet. Folkpartiet förordar i annat sammanhang att detta radikalt ska omarbetas, och jag vill därför inte biträda förslaget att vuxenutbildningsbehovet ska tillfogas det nuvarande systemet.

Reservation av ledamoten Yvonne Andersson (kd), ledamoten Lars Hjertén (m) och ledamoten Ulf Nilsson (fp)

Vuxenutbildningen i Kunskapslyftsprojektet har balanserat mellan att vara arbetsmarknadsprojekt och utbildningsinsats. Skillnaden kan förenklat uttryckas i att när det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder är det samhället som styr vilka utbildningar som ska prioriteras och vilken målgrupp som ska stimuleras till utbildning utifrån samhällets behov och när det är utbildningsinsats är det individens motivation till lärande som styr. Kunskapslyftsprojektet var enligt kommittén ett utbildningsprojekt med individuella studieplaner som styrinstrument. Men på grund av valda prioriteringar och studiefinansiella villkor uppfattades det av många som ett arbetsmarknadsprojekt. Det är angeläget att klart skilja mellan utbildningsprojekt där individens motivation till lärande och utbildning styr och arbetsmarknadspolitiska åtgärder där staten stimulerar till sysselsättning på olika sätt. Vuxenutbildningen ska vara av hög kvalitet och med den studerandes motivation till lärande som utgångspunkt. Alla medborgare ska utifrån sina specifika behov, intressen och begåvningar erbjudas utbildning upp till treårig gymnasial nivå eller motsvarande.

I kapitel 4.3.2 presenteras resultat från ett europeiskt projekt i 15 länder om jämförbara data om avkastningen på utbildningsinvesteringar s.k. lönepremier. Resultaten visar att avkastningen i Sverige är bland de lägsta både för män och kvinnor. Även andra undersökningar ger samma resultat. T.ex. visar en genomgång av Björklund 1999 att utbildningens lönepremie i Sverige ligger på ca 4,5 procent, vilket internationellt är en låg siffra. Premien är högre i privat än i offentlig sektor. Eftersom premien är beräknad före skatt drar de höga svenska skatterna ned premien till en ännu lägre nivå. Det konstateras också i betänkandet att den relativt låga avkastningen på högskoleutbildning i Sverige antagligen har påverkat tillströmningen till högskolan. Vi hade önskat att kommittén inte hade nöjt sig med att konstatera att Sverige har en låg avkastning på investeringar i utbildning utan att man dessutom sagt att man borde arbeta för att premien höjs, dvs. att det livslånga lärandet även stimuleras ekonomiskt, vilket vore till nytta för tillväxt och en stimulans att studera och arbeta i Sverige. Att studera under ett livslångt lärande har självfallet kvalitéer som inte är mätbara på samma sätt som inkomsten före och efter studiernas genomförande. Dit hör ökad möjlighet att få behålla sitt arbete eller att söka ett nytt arbete liksom rent allmänt ett ökat självförtroende, som kan utgöra in-

körsporten till deltagande i demokratiska beslutsprocesser. Men detta är ofta inte nog, utan vi är övertygade om att det också krävs en högre lönepremie i fortsättningen för att i varje fall längre utbildningar skall vara attraktiva.

Vi anser att ett skattebefriat sparande i individuella utbildningskonton vore en bra möjlighet för människor i arbetslivet. Utbildningskonton skulle ge människorna själva möjlighet att bestämma över sin kompetensutveckling. Under 90-talet har utredningar och försöksverksamhet när det gäller förbättrade villkor för kompetensutveckling och livslångt lärande avlöst varandra. Redan 1992 presenterade den s.k. kompetensutredningen sitt betänkande med förslag i denna fråga. Sedan har frågorna aktualiserats i arbetskommissionen, arbetslivskommittén, och i en rapport till Kunskapslyftskommittén (SOU 1996:164) finns tillräckligt med underlag för att kommittén skulle kunna föreslå konkreta åtgärder för att införa utbildningskonton. Vi reserverar oss till förmån för ett sådant förslag, som också borde omfatta lagändringar bl.a. avdragsrätt för sparande i utbildningskonton.

I kapitel 10.4 föreslås att kopplingen mellan A-kassa och studiestöd ska vara kvar även sedan UBS avskaffats. Vi anser däremot att det generella studiestödssystemet ska gälla för alla som väljer att studera på grundläggande och gymnasial nivå. Detta är rättvist och stämmer med grundprinciperna i a-kassans syfte. Med den möjlighet till högre studiestöd, som finns för äldre studerande i det nya studiestödssystemet, kommer dessutom äldre korttidsutbildade att prioriteras, oavsett status på arbetsmarknaden. Vi reserverar oss till förmån för vårt yrkande att alla deltagare i studier på grundläggande och gymnasial nivå ska hänvisas till samma studiestödssystem.

I betänkandets kapitel 3.1 redovisas framtida scenarier kring globalisering och kunskapssamhälle. I dem förekommer synpunkter kring att staten ska förhindra ”bred ohämmad kommersialism”. Enligt vårt sätt att se bör scenarierna kompletteras med att staten ska förhindra monopolism eller hellre tydliggöra vikten av balans mellan statens ansvar och mångfaldens betydelse.

Reservation av ledamoten Lars Hjertén (m) och ledamoten Ulf Nilsson (fp)

Kommittén har haft ett uppdrag att utvärdera det tidsbegränsade projektet Kunskapslyftet. I redovisningen av olika utvärderingar ingår ett stort antal kvantitativa redovisningar samt redovisningar av elev- och lärarenkäter. Det finns dock få undersökningar av hur undervisningens kvalitet har påverkats av den kraftiga och snabba volymökningen. Vi

anser att kommittén tydligare borde ha redovisat att den inte fått en klar bild av den utbildningsmässiga kvaliteten i projektet Kunskapslyftet. Det finns mycket som tyder på att Kunskapslyftet på många ställen fungerat väl, men uppgifter om brister har också förekommit. I en rapport av internationella experter till Kunskapslyftskommittén (SOU 1999:141) skriver författarna bl a: ”För det första verkar Kunskapslyftet, åtminstone under sin inkörningsperiod, ha handlat mer om kvantitet än om kvalitet. Tydliga kravnivåer och kriterier för ackreditering av utbildningsanordnare och deras undervisningsprogram fanns vanligtvis inte tillgängliga.” Vi reserverar oss till förmån för vårt yrkande att kommittén klart ska redovisa att uppgifter om utbildningskvaliteten saknas.

I kapitel 15.4 talas om en åtskillnad mellan kontrollerande och främjande uppgifter inom vuxenutbildningen. Vi delar den uppfattningen. Vi vill emellertid lägga till att när det gäller utvärdering och kvalitetsgranskning föreslår vi ett fristående kvalitetsinstitut på samma sätt som folkpartiet och moderaterna har föreslagit ett liknande fristående institut för granskningen av ungdomsskolan.

I kapitel 9 finns i tabellform förslag på antalet platser inom vuxenutbildningen efter Kunskapslyftet. Utan att ta definitiv ställning till platserna totalt bör påpekas att kommunerna under en längre tid haft skyldighet att erbjuda vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det finns därför inte skäl att i detta sammanhang kompensera kommunerna för åtaganden som de redan har och som ingår i det generella statsbidraget.

Reservation av ledamoten Yvonne Andersson (kd)

För kristdemokraterna har det livslånga lärandet alltid varit ett viktigt mål. När som helst i livet ska medborgaren få möjlighet att göra en omstart och tillägna sig de kunskaper som man av olika anledningar inte erövrat tidigare. Vi välkomnar därför den satsning på vuxenutbildning och kunskapslyft som innebär att människor får nya möjligheter till kunskaper som anses nödvändiga för delaktighet i samhället. Kommitténs uppdrag var att följa och utvärdera det femåriga Kunskapslyftsprojektet, att särskilt studera funktionshindrades situation och att föreslå en strategi för utveckling av det livslånga lärandet. Dessa uppgifter har av olika anledningar tagit olika stort utrymme av kommitténs arbete och resurser så att den sista uppgiften fått ge efter till förmån för de två mer konkreta uppgifterna. Därmed är inte sagt att de två första fått för mycket tid och resurser utan snarare att det krävts ytterligare tid för att i ökad grad utveckla former för det livslånga lärandet. Den av

Kunskapslyftskommittén framarbetade reformen om förutsättningar för kunskapslyft och livslångt lärande är omfattande och har framarbetats med kristdemokratiskt inflytande. Vi ställer oss bakom dess huvudsakliga delar till syfte, innehåll och form. Vi vill i några reservationer själva och tillsammans med andra partier klargöra vår avvikande mening.

Studiefinansiering

Kraven på utbildning och ett kontinuerligt lärande, där den enskilde uppmuntras till vidare och återkommande studier, ställer krav på studiefinansieringssystemen. Vi menar att det är nödvändigt att ta ett samlat grepp när det gäller hur människor i olika faser i livet skall kunna finansiera sina studier. Den som står i begrepp att börja studera måste kunna planera sin ekonomi. Dagens system präglas av oklara gränsdragningar mellan arbetsmarknads- och utbildningspolitik, vilket på ett orättvist sätt drabbar den enskilde. Vi skiljer mellan dem som har arbete och kan ha utbildningskonto och dem som aldrig kommit in på arbetsmarknaden och behöver studiestöd. Vårt system innebär att utbildningsplats och studiefinansiering ska följas åt.

Det är viktigt att reglerna kring studiefinansiering är tydliga, att man snabbt kan få en uppfattning om vad det är som gäller. I detta ligger en tydlighet i fråga om var gränserna går för hur stort bidrag den enskilde skall kunna få av staten, hur länge dessa delas ut och vilka krav som skall vara kopplade till bidragen.

Ett andra krav på finansieringssystemet är förutsägbarhet. De regler som gäller när den enskilde beslutar sig för att börja studera får inte försämras kraftigt under studiernas gång.

Nära kopplat till förutsägbarheten ligger kravet på att systemet är rättvist. Det ”först-till-kvarn-system” som nu finns är t ex både oförutsägbart och orättvist. Det innebär att själva sökandet i sig för att hitta bästa villkoren blir påfrestande. Grundprincipen måste vara att den enskildes ekonomiska insats skall vara likvärdig för samma typ av studier. Om det i något avseende skiljer sig åt måste det därför också ur ett rättviseperspektiv kunna gå att förklara skillnader. Detta är särskilt aktuellt i fallet vuxenstuderande på grundskole - och gymnasienivå.

Med dessa principer som grund reserverar vi oss mot två delar i utredningens förslag, att den högsta bidragsnivån bara skall gälla grundskolestudier och oklarheten när det gäller volymen i de olika stöden.

Vi föreslår i stället ett samlat system där den enskildes olika utbildningsbehov, även ur ett livscykelperspektiv, är utgångspunkten. Detta tillgodoser på ett bättre sätt än utredningens förslag de studerandes behov. Här kommenteras dock endast de delar som direkt berör utredningen.

En gemensam garanterad bidragsnivå

Alla mellan 25 och 55 år som inte har fullständiga betyg från grund- och/eller gymnasieskola ska erbjudas ett skattefritt bidrag som motsvarar 100 procent av totalbeloppet, dvs. 7 098 kr under den delen av året som studier bedrivs. Den studerande ges därutöver möjlighet att komplettera med en lånedel på upp till 3 000 kronor/månad. CSN gör bedömningen av lämplig nivå på lånet med hänsyn till den studerandes ålder och återbetalningsmöjlighet. Grundprincipen att lånet skall återbetalas ska gälla. Volymen på det nya och högre stödet måste anpassas till antagningen av studerande.

Ett nytt studiefinansieringssystem

För studerande på grund- och gymnasienivå som läser av eget intresse, för att komplettera eller för att t ex höja betyg hänvisas till det ordinarie studiestödssystemet. Detta förändras dock enligt följande:

  • Bidragsdelen höjs till 40 % av totalbeloppet. Det långsiktiga arbetet inriktas dessutom på att komma upp till en nivå som motsvarar hälften bidrag hälften lån.
  • Inkomsttaket tas bort, dvs det blir fritt för studenter att komplettera bidragsdelen med eget arbete.
  • Förändringarna kompletteras med höga krav på resultat och principen att lånen skall betalas tillbaka.

Idag är det få människor med fast arbete som ser det som ekonomiskt möjligt att ta ledigt för studier. Ett individuellt utbildningskonto ger den enskilde möjlighet att ta ansvar för sitt eget liv och sitt eget lä rande. Det ligger naturligtvis i den enskilda människans intresse att finna utbildningar som efterfrågas på arbetsmarknaden. En del av dagens flaskhalsproblematik, dvs. det faktum att vi trots hög arbetslöshet har skriande brist på visst yrkeskunnande, kan bekämpas genom ett utbildningskonto. I det investerar både arbetsgivare och den enskilde med skatteavdrag enligt vissa principer. Arbetstagaren bestämmer inriktningen på studierna och tar med sig kontot vid byte av arbetsgivare. Medel som ej används förstärker pensionen.

Vårt förslag om utbildningskonto tas vidare upp i vår reservation tillsammans med moderata samlingspartiet och folkpartiet.

Organisation

Den framtida organisationen för vuxenutbildning diskuteras i betänkandet. Kommunerna har tidigare ansvarat för vuxenutbildningen på grundskole - och gymnasial nivå. Det är rimligt att de också gör det framöver. Det femåriga Kunskapslyftsprojektet syftade bland annat till att förnya och utveckla kommunernas utbildningsverksamhet. Utvärderingar visar att det syftet i stort sett uppnåtts. Kommunerna har aktualiserat utbildningsbehoven på ett nytt sätt och det finns all anledning att lita till att kommunerna nu kommer att ta sitt ansvar för denna verksamhet. Därför ser vi inga skäl för att organisera vuxenutbildningen på annat sätt än tidigare. Det innebär att kommunerna tar sitt ansvar för upphandling och genomförande mot medborgaren och Skolverket har sin främjande och utvecklande uppgift liksom sitt tillsynsansvar. Här bör Skolverkets roll som oberoende myndighet förtydligas. Vi går såle des emot att ytterligare två organisationer tillskapas och menar att vuxenutbildningen ska kunna inordnas i olika former under de myndigheter och organisationer som idag finns.

Särskilt yttrande av ledamoten Elving Andersson (c)

För centerpartiet har krav på kompetensutveckling, livslångt lärande och vuxenutbildning varit centrala politiska mål tillsammans med en förbättrad grund- och gymnasieskola, utbyggd högskoleutbildning och en kraftfull satsning på de mindre högskolorna.

En kraftigt utbyggd vuxenutbildning och ett system för livslångt lärande är en viktig förutsättning för tillväxt och sysselsättning. Kunnande och kompetens kommer att vara en viktigt förutsättning för att Sverige som nation skall kunna hävda sig i en allt hårdare internationell konkurrens.

Jag välkomnar därför och står bakom de förslag som kommittén lägger fram i detta betänkande utom i ett par mindre frågor som utvecklas i en reservation och ett särskilt yttrande.

Det är dock två områden som jag här vill utveckla lite närmare:

Individuella kompetenskonton

Det bör snarast införas individuella kompetenskonton, till vilka arbetstagare och arbetsgivare kan göra avsättningar. Staten bör skattemässigt gynna dessa avsättningar. Kompetenskontot bör, vid användning, vara knutet till den enskilde genom att arbetstagaren själv förfogar över sin del. Störst nytta gör självfallet dock medlen om arbetsgivare och ar-

betstagare kommer överens om hur de ska användas. Därmed skapas också incitament för parterna att tillsammans utveckla och planera kompetensutvecklingen.

Vid sidan om den skattesubvention som bör göras, behöver staten också ta på sig en utjämnande funktion. De som saknar arbete eller har låga löner, kommer att ha svårt att sätta av medel till ett kompetenskonto, oavsett skattesubvention. Det är rimligt att även dessa människor ges möjlighet att bygga upp ett kompetenskonto för vidareutbildning eller omskolning under livet. Inte minst måste jämställdhetsaspekten vägas in då kompetenskonton inrättas. Eftersom kvinnor fortfarande har lägre genomsnittslöner än män, kan kompetenskonton komma att leda till att skattesubventionen bidrar till ökade orättvisor mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden, då männen i genomsnitt får bättre ekonomiska förutsättningar för kompetensutveckling. Staten bör garantera någon form av grundbelopp för dem med lägst inkomster.

För att snabbare kunna bygga upp kapital till en längre utbildningsinsats mitt i livet bör även andra metoder övervägas. En intressant tanke är att använda premiereservsystemet på ett mer aktivt sätt, på så sätt att individen kan göra förtida uttag för att finansiera utbildning, vilket förväntas resultera i högre inbetalningar framgent. Det finns mycket som talar för att den sammanlagda effekten av sådana förtida uttag är positiv, både för individ och för samhälle. En modell för hur uttag ur premiereserven ska kunna användas för att finansiera kompetensutveckling bör därför utredas.

Distansutbildning med IT/Webbaserat lärande

Kommittén utvecklar i kapitel 14 på ett förtjänstfullt sätt de möjligheter för flexibelt lärande och nya möjligheter att organisera utbildning genom användande av modern teknik.

Jag vill dock i detta sammanhang understryka att för att denna utveckling skall kunna bli tillgänglig för alla måste staten ta ansvar för att alla hushåll och företag får tillgång till bredbandskapacitet på rättvisa och skäliga villkor. Om så inte sker riskerar många människor på landsbygden och i mindre orter att ställas utanför möjligheterna att fullt ut använda den nya tekniken.

Särskilt yttrande av ledamoten Yvonne Andersson (kd), Lars Hjertén (m) och ledamoten Ulf Nilsson (fp)

Den principiella inställningen som vi har när det gäller det nuvarande och kommande kunskapssamhället är att kompetensen i det svenska samhället måste höjas i takt med att kraven på kunskaper blir högre och delvis av annat slag än tidigare. Därför delar vi kommitténs slutsats att kommunens ansvar i början på 2000-talet måste vara att erbjuda vuxna medborgare gymnasiestudier utöver grundskolestudier, som hittills har gällt. Vilken utbildningsvolym det blir fråga om i den enskilda kommunen eller i landet är omöjligt att ange. Volymen är beroende av hur många som har arbete och inte minst motivationen hos den enskilde. Det är också viktigt att påpeka att det till syvende och sidst är den enskilde vuxne som skall fatta det avgörande beslutet om sin fortsatta utbildning.

Valet av åldersgräns sätts i studiestödspropositionen till 50 år och i Kunskapslyftskommittén till 55 år. Vi vill påpeka, vilket också nämns i betänkandet, att gränsen kan höjas med individuella kompetenskonton. Med tanke på att pensionsåldern höjs och att 40 istället för 30 intjänandeår blir utgångspunkten för full pension är det rimligt och önskvärt med en mera flexibel övre gräns, särskilt som pensionsåldern också kommer att vara flexibel. Finansieringen bör i de högre åldersgrupperna i huvudsak ske från individuella konton.

Kommittén föreslår att konkurrenskomplettering av gymnasiebetyg kan ske i särskilda grupper och med färre lärarhandledda undervisningstimmar m.m. men man är inte beredd att återgå till det system som rådde i början av 1990-talet, då det var möjligt att komplettera betyg under den tid man var inskriven i det treåriga gymnasiet. Detta gör att

det blir en onödig belastning på i första hand den kommunala vuxenutbildningen, när den studerande måste vänta med betygskompletteringen till efter genomgången gymnasieutbildning. Vi tycker att allt talar för att man åter öppnar möjligheten till konkurrenskomplettering av gymnasiebetyg under de tre gymnasieåren och att varje skola löser detta på ett sätt som gör att man inte inkräktar på den ordinarie utbildningen.

Särskilt yttrande av ledamoten Yvonne Andersson (kd), Elving Andersson (c), Lars Hjertén (m) och Ulf Nilsson (fp)

Det har funnits en mångfald av utbildningsanordnare som har genomfört vuxenutbildning på olika sätt, det har varit positivt. Vi ställer oss bakom det brev som Kunskapslyftskommittén skickat till Kommittén för fristående skolor. I betänkandet hade det varit önskvärt att kommittén gått längre och betonat värdet av att fristående skolor inom vuxenutbildning kan etableras på i princip samma sätt och verka under samma villkor som friskolorna inom ungdomsutbildningen.

Särskilt yttrande av ledamoten Yvonne Andersson (kd), Lars Hjertén (m), och Ulf Nilsson (fp)

Inom ramen för Kunskapslyftsprojektet har fackliga organisationer fått ersättning från staten för att bedriva uppsökande verksamhet för att nå lågutbildade. Detta motsatte vi oss i riksdagsbehandlingen. Vårt ställningstagande står fast. Den uppgiften finns redan hos de fackliga organisationerna och ytterligare ersättning bör ej utgå. I förordningstexten för kommunernas ansvar för grundläggande utbildning finns den uppgiften varför den också fortsättningsvis bör ingå i kommunens uppgift.

Särskilt yttrande av ledamoten Björn Grip (v) och ledamoten Anita Nahlbom (mp)

Kunskapslyftet är en imponerande satsning som väckt mångas förhoppningar om möjligheter till personlig växt och kompetensutveckling. Kunskapslyftskommitténs slutbetänkande är ett försök – med Kunskapslyftet som konkret utvecklings- och utvärderingsprojekt – att ge underlag för beslut om ett nytt utbildningssystem – ett livslångt lärande.

Vi delar kommitténs slutsatser i allt väsentligt, men vill ändå peka på några ofullkomligheter.

Livslångt lärande från vision till verklighet

Kommittén har lyckats fånga en hel del visioner, vars utgångspunkt i mycket utgår från de utbildningspolitiska idéer som på 70-talet gick under begrepp som varvad utbildning eller polyteknisk utbildning. Den vägledande tanken var och är, att personlig mognad och praktiska arbetslivserfarenheter är en viktig erfarenhetsbakgrund, som skapar bättre förutsättningar för fördjupade kunskaper och insikter än vad som är möjligt i ungdomsskolan.

Det finns också en hel del idéer om individualiserat och flexibelt lärande i vårt kommittébetänkande – inte minst med IT-stöd och distansutbildning – som skulle kunna förverkliga den vision som en gång vägledde utrednings- och reformarbetet kring enhets-/grundskolan och dess huvudsekreterare, Stellan Arvidsson.

Vår kommitté föreslår en kraftfull satsning på tvärvetenskaplig forskning för att utveckla vuxenutbildning och livslångt lärande. Kommittén ger också exempel på viktiga utvecklingsområden, exempelvis validering, satsning på vägledning, flexibelt lärande etc.

Vi saknar emellertid en tydligare inriktning på områden som bör bli föremål för försöksverksamhet.

Vår uppfattning är att kommittén

borde lagt fler förslag om konkret försöksverksamhet och utvecklingsarbete än vad som nu är fallet. Inte minst gäller detta för att skapa ”lärandeformer för bästa möjliga samspel mellan den praktikrelaterade kompetensen och den teoretiska kompetensen”.

(Citerat från kap 7.3 i betänkandet med utgångspunkt från den internationella expertgruppens – Rubenson, Tuijnman, Wahlgren – huvudslutsatser i SOU 1999:141)

Den internationella expertgruppen gör ytterligare värdefulla påpekanden kring Kunskapslyftet som kommittén borde uppmärksammat och konkretiserat, exempelvis följande påpekanden:

  • För att leva upp till principen om livslångt lärande bör personalutbildning och kompetensutveckling i arbete och vardagsliv ses som en samlad strategi för vuxenutbildningen.
  • Kunskapslyftsinitiativet har ”lagt tonvikten på höjandet av den formella kompetensen … [och därigenom] har kunskapsbegreppet getts en relativt snäv tolkning. Detta har i viss mån försvårat integreringen av folkbildningen i en bredare strategi för livslångt lärande”.

Nej till rekommendation om nationella prov

Den enligt vår uppfattning allvarligaste invändningen i betänkandet, gäller kommitténs skrivelse i kapitel 7 angående

Utvärdering på lokal

nivå, där citat: ”Kunskapslyftskommittén rekommenderar kommunerna att använda de nationella proven som ett av flera utvärderingsinstrument”. Även i kapitel 15 diskuteras nationella prov som en metod att utvärdera de studerandes resultat.

Användningen av nationella prov som utvärderingsmetod bryter en inriktning mot flexibelt lärande och utveckling av mångfalden både när det gäller kurser och pedagogiska metoder. Detta är ju något som kommittén i hela sitt betänkande för övrigt bejakar! Genom att använda de nationella proven är risken stor för en likriktning av kursutbud och pedagogiska metoder samt betoning av formell kompetens. De nationella proven mäter det enkelt mätbara, knappast sådant som utgår från den enskilde individens förutsättningar och utveckling. Risken är därmed också stor, att de nationella proven missgynnar de skolor och kursverksamheter som arbetar med kursdeltagare som har ett sämre utgångsläge kunskapsmässigt.

Enligt vår uppfattning måste utvärderingar ske utifrån de lokala förutsättningarna och de mål och ambitionsnivåer som studiedeltagarna kommer att ha! Detta behöver dock stagas upp av ett nationellt utvärderingscentrum.

Även på detta område finns det anledning att uppmärksamma de internationella experternas förslag: ”Behovet av en enhet som på ett nationellt plan – och oavhängigt av andra institutionsintressen – kan starta utvärderingar av vuxenutbildningsaktiviteter, och mot denna bakgrund bidra till en fortsatt kvalitetssäkring”.

Kommittén har i sina bedömningar av det långsiktiga behovet av vuxenlärande utgått från dels den demografiska utvecklingen, dels den successivt höjda utbildningsnivån i befolkningen.

Kommitténs slutsats är att det framtida behovet av vuxenstudier på i huvudsak gymnasial nivå kommer att motsvara drygt hälften av den satsning som Kunskapslyftet har nu under försöksperioden.

Det innebär att det förslag som kommittén lägger när det gäller den kvantitativa nivån motsvarar totalt 65-tusen platser, utöver kommunernas basnivå för kommunal vuxenutbildning, fördelat enligt följande:

  • gymnasiala kurser 20-tusen årsplatser
  • yrkesinriktade kurser 30-tusen
  • grundläggande kurser 5-tusen
  • folkhögskolekurser 10-tusen

Vår uppfattning är att denna ambitionsnivå är lägre än de faktiska behoven. Dels tror vi att behovet av återkommande utbildning kommer att växa i takt med den höga tillväxten av ny kunskap som vi kan se framför oss, dels underskattas antalet som kommer att lämna ungdomsskolan med ofullständig kompetens. Kommittén borde kompletterat sina i övrigt välgrundade prognoser över utbildningsbehov med behoven för åldersgruppen 20–24 år. Detta med utgångspunkt från trenderna när det gäller avhopp och ofullständiga gymnasiebetyg i ungdomsskolan.

Vi har dock accepterat det förslag till nivåer för det långsiktiga utbildningsbehovet för vuxenlärande som kommittén föreslår. Vi gör det med hänsyn till de krav som åvilat vår kommitté, nämligen att våra förslag i princip ska vara kostnadsberäknade och finansierade inom befintlig ram.

Vi anser emellertid att kommittén ytterligare hade kunnat poängtera:

  • att satsningen på vuxenutbildning och livslångt lärande är en nödvändig investering vars betydelse hela tiden ökar i takt med samhällets allt större beroende av en allt snabbare forsknings- och kunskapstillväxt!

En kraftfull satsning på bred vuxenutbildning och livslångt lärande är en avgörande faktor för att undvika att kunskapsklyftor blir oöverstigliga klasskillnader i framtiden!

Folkhögskolorna – friskola i den svenska modellen

Kunskapslyftskommittén har, utan eget ställningstagande, i särskilt brev till kommittén som utreder friskolor på grund- och gymnasienivå föreslagit att denna – om man finner det lämpligt – också kunde pröva friskoletanken beträffande vuxenutbildning. Kommitténs ledamöter har utan reservationer ställt sig bakom detta brev. Emellertid har diskussionen väckts igen bland våra borgerliga ledamöter i slutskedet av vårt kommittéarbete.

Med anledning av denna förnyade diskussion i kommittén finner vi anledning att hänvisa till folkhögskolorna. De utvärderingar som gjorts inom ramen för Kunskapslyftet visar att folkhögskolorna hävdar sig mycket väl i förhållande till övriga vuxenutbildningsanordnare. Denna äldsta vuxenutbildning i Norden har den friskoletradition som de borgerliga ledamöterna säger sig eftersträva.

Det finns många intressenter som vill starta nya folkhögskolor. Det är förståeligt om Folkbildningsrådet för närvarande inte anser det möjligt att ytterligare tunna ut statsbidraget genom att inrätta nya skolor inom befintligt anslag.

Med anledning av ovanstående vill vi föreslå, att i den mån som friskolor övervägs inom ramen för vuxenutbildning och livslångt lärande finns det anledning att i stället pröva ett utökat anslag till Folk bildningsrådet. Detta som ett alternativ till att inrätta ytterligare ett statligt organ som ska kvalitetsbedöma och föreslå godkännande av friskolor. Friskolor som knappast i första hand blir idéburna utan kommer att drivas på kommersiell grund med vinstmotiv som primär anledning att startas.

Ett rejält studiestöd avgörande

Kommittén gör bedömningen att studiestödet är mycket viktigt för att vuxenutbildningen ska kunna nå breda grupper i samhället. De förslag som presenteras innebär emellertid att det särskilda utbildningsstödet (UBS) kommer att försvinna, utom för arbetslösa.

Enligt vårt förmenande kommer detta att innebära att det blir mycket svårt att förmå studieovana människor med låga/oregelbundna inkomster att våga satsa på studier. Dessutom är dagens arbetsliv sådant att gränsen mellan arbetslöshet, arbetsmarknadsåtgärder, tim- och projektanställningar många gånger är flytande, flexibel och för individen frustrerande och otrygghetsskapande.

Vårt perspektiv är att utbildning och livslångt lärande bör betraktas som en investering, där staten har huvudansvaret för att alla når grund- och gymnasienivå. Det är vår uppfattning att staten då också ska garantera alla människor en studiemöjlighet där den ekonomiska tryggheten är säkerställd.

Slutord

Med ovanstående kritiska invändningar, vill vi ändå markera, att vi står bakom de intentioner och förslag som präglar kommittébetänkandet. Det har varit ett spännande utredningsarbete som förhoppningsvis kan ligga till grund för konstruktiva reformer på områden som inte enbart är betrakta som utbildningsreformer – utan på betydligt bredare fält. En satsning på livslångt lärande kan få en strategisk roll för såväl välfärds- som demokratiutveckling i samhället!

Särskilt yttrande av sakkunnig Lars-Åke Henriksson och sakkunnig Thomas Janson

Det livslånga lärandet

Kunskapslyftskommittén har i sina resonemang varit ense om utbildningens betydelse för både den ekonomiska tillväxten och människans tillväxt i ett demokratiskt samhälle. Det är riktigt eftersom det vi ser idag är ett systemskifte. Det just avslutade seklet har sett industrialismens kulmen. Det nya seklet kommer i allt större utsträckning att präglas av kunskapsintensiva tjänster, både i industriell produktion och i tjänstesektor. Utbildning är inte längre en utgift bland andra utan en nödvändighet för fortsatt välfärd. Vi måste utgå från befolkningens kompetens, kunskaper och utbildningsnivå för att i framtiden ha råd att utveckla välfärden.

Det livslånga lärandet innebär att utbildning och kompetensutveckling skall vara sömlöst, utan avbrott och det är det individuella behovet som skall stå i förgrunden. Det innebär också att ett helhetsperspektiv är nödvändigt. Utbildning och lärande är inte bara det formella lärandet utan lika mycket lärande i arbetet och att ta tillvara lärandet genom hela livet. Det är i detta helhetsperspektiv som vuxenutbildningen finns som en del av det livslånga lärandet.

Kunskapslyftskommitténs direktiv hade en ansats mot det livslånga lärandet. Enligt direktiven skall Kunskapslyftskommitténs arbete ”avspegla hela vuxenutbildningen och visa vilken kontinuerlig utbildning och

fortbildning som vuxna behöver i ett samhälle där kraven höjs. Kommittén skall

  • bedöma vilka satsningar det behövs på grundläggande och gymnasiala utbildningar och på andra former av fortbildning och vidareutbildning.
  • göra denna bedömning ur den enskildes, samhällets och arbetslivets perspektiv.”

Vi menar att kommittén i liten utsträckning har lyckats med att ta fram förslag som svarar mot ovanstående del av direktiven. Huvuddelen av kommitténs arbete har legat på att utveckla den formella vuxenutbildningen på gymnasial nivå. Mer kraft borde ha ägnats åt andra former av utbildning och lärande. Vi vet att för att kunna konkurrera på världsmarknaderna måste fler gå igenom en högre utbildning. Trots att Kunskapslyftskommittén har konstaterat att Sverige i förhållande till andra länder har en mindre andel högskoleutbildade i arbetskraften och trots att vi vet att de minskade ungdomskullarna inte kan täcka upp det behov av ny kunskap som arbetslivet kräver förs det i betänkandet inget resonemang om behovet av att rekrytera vuxna till den högre utbildningen. Vi anser att kommittén borde ha föreslagit att staten skulle satsa på ett ökat antal vuxenstuderande i högskolan och i annan eftergymnasial utbildning.

Den stora delen av lärandet försiggår på arbetsplatserna där möjligheterna till utbildning och kompetensutveckling har stor betydelse för möjligheterna att kunna behålla sitt yrke. Kommittén borde i större grad ha speglat detta lärandet och gjort bedömningar av vad arbetslivets utveckling har för betydelse på formerna för, inriktningen av och innehållet i det formella lärandet. Det formella lärandets (skola, vuxenutbildning och högskola) samarbete med arbetslivet har i för liten utsträckning berörts i betänkandet trots att det i många kommuner och för många studerande är en viktig del av satsningen på Kunskapslyftet.

Fokuseringen på det formella lärandet avspeglar sig också i att det finns få förslag och liten empiri som rör det flexibla lärandet. Kommittén konstaterar i studiestödsavsnittet att utvecklingen av det formella utbildningsväsendet går mot större tillgänglighet t.ex. via IT stödd distansutbildning. Tyvärr finns det i betänkandet ingen empiri eller förslag som behandlar de studerandes möjligheter till flexibelt lärande vare sig de är anställda eller arbetslösa.

Studiestödet

Studiestödet är en av de viktigare nycklarna i det livslånga lärandet. Studiestödssystemet måste utvecklas till ett system som stöder det livslånga lärandet. Det innebär att ett studiestödssystem måste kunna nå ett flertal målgrupper som har olika behov och olika utgångslägen. En grupp är kortutbildade som behöver stöd och incitament för en grundutbildning som ger inträde till kunskapssamhället. En annan grupp är de som behöver studiestödet för att kunna följa studier som tar bort återvändsgränder och ger tillgång till vidareutbildning i t.ex. högskolan. Grundläggande för ett studiestöd som används av studerande i frivilliga studier är att det bör utgå från den enskildes utbildningsbehov oberoende av om den studerande vid ansökningstillfället är arbetslös eller anställd.

Kommittén gör bedömningen att studiestödet är mycket viktigt för att vuxenutbildningen ska kunna nå breda grupper i samhället. De förslag som presenteras innebär emellertid att det särskilda utbildningsstödet (UBS) kommer att försvinna, utom för arbetslösa. Det kommittén förbiser är att det bland de som är anställda finns många som utan ett a-kasserelaterat studiestöd inte kommer att börja studera. Detta gäller framför allt för kortutbildade men även för andra grupper. Gemensamt är dock att alla har behov av en treårig gymnasieutbildning för att förhindra arbetslöshet och förbättra möjligheterna till vidare studier. De utvärderingar som Kunskapslyftskommittén har låtit göra stärker dessutom slutsatserna att ett bra studiestöd bidrar till bättre kvalitet i studierna genom färre avhopp och större genomförandegrad.

Kunskapslyftskommitténs förslag riskerar att öka skillnaderna på arbetsmarknaden där en treårig gymnasieutbildning i många fall är en grundförutsättning för att få möjligheter till kompetensutveckling på arbetsgivarens bekostnad. Under senare år har dessutom gränsen mellan anställd och arbetslös suddats ut. Den stora grupp som nu finns i projektanställningar, vikariat eller andra tillfälliga anställningar har också svårt att få del kompetensutveckling på arbetsplatsen. Det är heller inte troligt att eventuella kompetenskonton blir möjliga att bygga upp för denna grupp. Genom Kunskapslyftskommitténs förslag ökar skillnaderna mellan de kortutbildade på arbetsplatserna och de som har en längre utbildning. Utbildning bör i den nya kunskapsekonomin betraktas som en investering där staten har huvudansvaret för att alla når grund- och gymnasienivå. Det är vår uppfattning att staten då också ska garantera alla människor en studiemöjlighet där den ekonomiska tryggheten är säkerställd.

I framtiden måste det bättre kunna gå att kombinera studier med arbete. Den demografiska utvecklingen innebär att allt fler måste in i arbetslivet samtidigt som kunskapsutvecklingen innebär att fler måste in i återkommande utbildning. Det innebär att studiestödssystemet måste

vara så flexibelt att studier kan kombineras med arbete. Det föreslagna studiestödssystemet möter inte dessa krav. Man får inte studiestöd om man läser under halvtid och det finns dessutom en minimigräns på 14 dagars studier för att kunna erhålla studiestöd.

Vi menar därför att studiestödssystemet måste innehålla element som gör det möjligt att under en period studera i liten omfattning, kanske för att den studerande skall pröva på studier eller för att kombinera studier med arbete. Studiestödet behövs eftersom arbetsgivaren i liten utsträckning betalar för grundläggande utbildning som inte är relaterad till arbetet. Därför borde kommittén föreslå ett studiestöd med denna flexibilitet.

Vi vill därför också behålla inslaget av jobbrotation som i UBS ger anställda möjlighet att vidareutbilda sig samtidigt som arbetslösa får möjlighet att vikariera för dessa. Detta är ett sätt att bekämpa arbetslösheten samtidigt som man stöttar livslångt lärande utan att få en arbetskraftsbrist.

Arbetsmarknadsverkets rätt att upphandla utbildning

Kommittén föreslår i betänkandet att möjligheten för arbetsmarknadsmyndigheternas möjligheter att upphandla utbildning på grundskole - och gymnasienivå för långtidsarbetslösa invandrare och funktionshindrade skall tas bort. Vi avstyrker detta eftersom upphandling av sådan utbildning möjliggör att utbildning för dessa grupper kan ta hänsyn till de eventuella tilläggsbehov som behövs för att utbildningen skall bli meningsfull.

Det är arbetsmarknadsverket som har ansvaret för att bekämpa arbetslösheten. Ovanstående grupper är särskilt utsatta på arbetsmarknaden. Om Arbetsmarknadsverket inte får upphandla utbildning innebär det att stödet till invandrare och människor med funktionshinder riskerar att försämras. Ett av syftena med upphandlingen är ju att den, utifrån arbetsmarknadens krav kan skräddarsys och därmed få en god effekt i ett arbetsmarknadsperspektiv.

Särskilt yttrande av sakkunnig Mats Söderberg

Kunskapslyftskommitténs förslag innebär en betydande ambitionsökning vilket ger dem som saknar treårig gymnasiekompetens rätt att upp till 2 000 poäng studera kärnämneskurser såväl som samtliga övriga kurser som finns på gymnasial nivå. Kommunerna får enligt kommitténs

förslag en motsvarande skyldighet att finansiera utbildningen. Om önskad kurs inte tillhandahålls i hemkommunen eller samverkansområdet kan den sökas av deltagaren var som helst i landet med åtföljande skyldighet för hemkommunen att betala interkommunal ersättning.

Kommunsektorn skall enligt förslaget kompenseras genom det generella statsbidragssystemet; kommunerna debiterar varandra sinsemellan interkommunala ersättningar för verkliga utbildningskostnader. Tanken att i så hög grad som möjligt utnyttja generella bidragssystem ligger i linje med både kommunernas och statsmakternas intentioner om helhetssyn och flexibilitet och är ur den aspekten principiellt vällovlig.

Det finns emellertid en rad oklarheter med den bidragsgivning som föreslås. Kommittén tar ställning till den framtida finansieringen till kommunsektorn på grundval av en i stort sett beräknad halverad utbildningsvolym jämfört med det antal årsstudieplatser som idag bedrivs. Med detta försla g kommer det lokalt inte att finnas någon mekanism som möjliggör anpassning till given bidragsnivå eftersom elevernas efterfrågan i form av rättighet att studera och påbörja utbildning inom 3 till 6 månader blir styrande.

För reformer som förs in i det generella statsbidragssystemet fastställs därtill en gång för alla bidragsnivån med ett visst belopp. Med största sannolikhet kommer omfattningen av vuxna som deltar i vuxenutbildningen att variera betydligt med konjunkturlägena. Det har varit ett skäl att inte lägga in medel för kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser i det generella statsbidragssystemet. Garantin att påbörja utbildningen inom tre till sex månader kan medföra att kommunsektorn skulle behöva agera bankväsende. Efterfrågeutvecklingen av vuxenutbildning i olika delar av landet kan också påverkas av andra strukturella förändringar, exempelvis de nu betydande befolkningsomflyttningarna i riktning mot större städer. Graden av flyktinginvandring och skilda resursbehov i olika delar av landet för att åstadkomma en viss given nivåhöjning av befolkningens utbildningsnivå är andra. Här kommer det att behövas en relativt lång period innan vi kan överblicka hur efterfrågan och kostnadseffekter utvecklas utifrån det förslag som kommittén lägger. Ett i utredningens allra sista skede infört förslag om att statsmakterna ”vid större lågkonjunkturer” skall skjuta till mer pengar bl.a. till extra utbildningsplatser ger knappast den föreslagna bidragsgivningen en mer konsistent prägel.

Även vad gäller förhållande kommunerna emellan kan förslaget leda till svårigheter. Redan idag ser vi att systemet med riksrekryterande påbyggnadsutbildningar, med en volym som enligt nu gjorda underhandsberäkningar av Skolverket ligger på cirka 5 000 platser, ger uppenbara svårigheter för många kommuner att klara sin budget; debiteringar från andra kommuner med riksrekryterande platser inte är möj-

liga att beräkna på förhand. Att i rådande läge skapa en ”allmän dragningsrätt” kommunerna emellan på en möjligen betydligt högre volym platser än vad ovanstående exempel avser riskerar att medföra problem. Kommunerna kan i så fall bli tvungna att dra ner på ungdomsskola eller omsorg för att inom tillgängliga ekonomiska ramar klara interkommunala debiteringar för vuxenutbildning.

Möjligheten att via en myndighet som KY-kommittén/den föreslagna KY-styrelsen fördela medel för yrkeskurser eller att skapa avtalslösningar borde därför övervägts mer ingående. En fördel med ett system som i viss mån korresponderar med fördelningen av platser till den kvalificerade yrkesutbildningen är att det skulle kunna bidra till en helhetssyn i förhållande till eftergymnasiala yrkesutbildningar. Detta eftersom kompetenser för deltagande i samhälls- och arbetsliv samt möjligheter till vidare studier rimligen bör vara de vägledande, så att nivån 2000 poäng inte blir ett mål i sig.

Kommitténs kostnadsberäkningar kring utökade ambitioner vad gäller studiehandledning, stödundervisning, validering m.m. bygger på ett antal relativt löst grundade antaganden. Kunskaper i att validera har generellt sett ännu ej utvecklats särskilt långt och det kan mycket väl hända att många deltagare efter validering visar sig behöva betydligt mer än förväntat vad gäller t.ex. språklig underbyggnad. Detta mot bakgrund att ambitionen finns att nu rekrytera grupper med svårare utgångsläge. Inför en fortsatt satsning måste därför dessa aspekter studeras mer djupgående.

Slutligen har jag svårt förstå att kommittén – utan närmare motivering – lägger förslag om att bryta ut avsnitten om vuxenutbildning ur skollagen för att bilda en egen lagstiftning, en vuxenutbildningslag. Det måste rimligen vara en styrka i att den grundläggande lagstiftningen på skolområdet finns samlad inom en ram som därmed alltid beaktas i ett sammanhang vid författningsförändringar m.m. Inte minst är förslaget ägnat att förvåna mot bakgrund av att lagstiftningen för förskolan nyligen lyfts in i skollagen i syfte att skapa en helhetssyn samt att begreppet ”livslångt lärande” får ett allt djupare genomslag som rimligen även återspeglas i ett grundläggande författningsdokument på skolområdet.

Särskilt yttrande av sakkunnig Fredrik Wiklund

Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna (KLK) lägger en rad förslag som i stora delar innebär en ambitionshöjning inom den samhällsstödda vuxenutbildningen.

Flera av de förslag som KLK lägger innebär ökade kostnader för både staten och kommunerna. Enligt 14 § i kommittéförordningen skall en kommitté beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag som påverkar kostnaderna för staten och kommunerna samt förslag som har samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. I de fall kommitténs förslag innebär ökade kostnader för stat eller kommun skall kommittén även föreslå en finansiering.

Av de förslag som KLK lägger rörande den samhällsstödda vuxenutbildningens framtida dimensionering och organisation är det särskilt två aspekter där KLK inte kan sägas ha följt direktiven.

För det första föreslår KLK att staten finansierar den föreslagna vuxenutbildningsreformen via det generella statsbidragssystemet och att vuxenutbildningen integreras i det kommunala utjämningssystemet. Eftersom den s.k. finansieringsprincipen skall tillämpas när uppgifter som varit frivilliga för kommunerna föreslås bli obligatoriska är det viktigt att såväl staten som kommunerna kan överblicka de kostnader som den föreslagna ordningen innebär. Det underlag som KLK presenterar är i detta avseende bristfälligt. En lagstiftning som ger individen rätt och kommunen skyldighet att tillhandahålla gymnasial vuxenutbildning på en nivå som motsvarar eller t o m överskrider det kursutbud som idag erbjuds inom den gymnasiala ungdomsskolan kommer svårligen vara kostnadsneutral i förhållande till dagens statsbidragsnivåer och därför kräva att ytterligare medel tas i anspråk. Vidare har KLK inte presenterat något underlag som beskriver hur kommunernas förutsättningar och kostnader påverkas av olika arbetsmarknadslägen.

För det andra lämnar KLK inga förslag på finansiering av de reformer som föreslås. Utgifterna för de föreslagna förändringarna för studiestödet innebär i allt väsentligt ökade utgifter för staten. Detsamma gäller för den föreslagna platsvolymen efter 2002. Eftersom förslag till finansiering av dessa och andra ökade utgifter saknas kan KLK därför inte sägas ha följt de direktiv som givits kommittén, dvs. att förslag till ökade statliga och kommunala utgifter också skall följas av förslag till finansiering.

KLK lämnar även förslag som rör regelverken för förtidspensionssystemet och rehabiliteringsersättningen i syfte att underlätta för vuxna som uppbär dessa stöd att bedriva vuxenstudier. Dessa förslag innebär

ett avsteg från den generella principen om att socialförsäkringssystemen skall vara åtskilda från studiestödssystemen. Föreslag som syftar till att förbättra de finansiella villkoren för personer som överväger att påbörja eller bedriver vuxenstudier bör därför göras inom ramen för studiestödssystemen. KLK saknar därtill stöd, i de direktiv som givits kommittén, för att lämna förslag som rör socialförsäkringssystemen.

Särskilt yttrande av sakkunnig Kerstin Svensson och sakkunnig Johannes Sjögren

Representanter för Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet har med intresse följt Kunskapslyftskommitténs arbete. Kommitténs slutbetänkande utgör ett värdefullt underlag för kommande ställningstaganden avseende den framtida vuxenutbildningens utformning och inriktning i perspektivet av livslångt lärande. Med hänsyn till kommande beredningsarbete tar vi emellertid inte ställning till enskilda förslag som lämnas i kommitténs slutbetänkande.

Referenser

AmuGruppen Hadar, 1998,

Utbildningskatalog 1998, Malmö.

Anderberg P., Falkvall. J., Jönsson. B.,1998,

Internet inifrån två,

Utvär-dering, teknik och reflektioner kring en av våra Internetburna kurser. Internrapport Certec, LTH nummer 3:1998.

Anderberg P.,1999,

Internetlärande för alla – Om insatser för de

första fullvärdiga studiemöjligheterna för funktionshindrade människor. Licenciatuppsats, presenterad och opponerad på ett seminarium i Lund den 15 Oktober 1999.

Andersson F., 1999,

Jobbflöden i svensk industri 1972–1996. IFAU,

Forskningsrapport 1999:3.

Andersson M., 1999, Muntliga uppgifter, Norrköpings kommun. Andersson P. & Arvidsson L., 1999,

Forskarutbildning inom området

vuxnas lärande – En utredning av förutsättningarna för en forskar-skola i Vuxnas lärande. IPP, Linköpings universitet.

Andersson Å. & Sylwan P., 1997,

Framtidens arbete och liv. Natur

och Kultur, Stockholm.

Andersson Å., 1996, Kraven på utbildning i en ny yrkesstruktur. Bila -

ga 3 i SOU 1996:27,

En strategi för kunskapslyft och livslångt

lä-rande.

Andréasson J., 1998a,

Studiestöd för studier av mindre omfattning,

Rapport 1998:4, CSN.

Andréasson J., 1998b,

Studiestöd och studieresultat, Rapport 1998:3,

CSN.

Andréasson J., 1998c,

Vuxenstudier med studiestöd i högskolan,

Rap-port 1998:1, CSN.

Arai M, & Kjellström C., 1999, Returns to Human Capital in Sweden.

In Asplund R. & Telhado Pereira P., (red.), 1999,

Returns to

Human Capital in Europe – A Literature Review.

Arbetsmarknadsdepartementet, 1998, Regleringsbrev för budgetåret

1999 avseende Arbetsmarknadsverket (AMV) och anslag inom UO13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet och UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Regeringsbeslut 1998-12-22.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998a,

Arbetshandikappade på

arbetsmark-naden. Nuläge och utvecklingen på senare år.

APin 1998:1, Solna.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998b,

Framtidens jobb – Välja yrke in i

2000-talet. Ura 1998:6. Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999a, Ams sökanderegister (Händel). Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999b,

Anställningsformer. Ura 1999:13.

Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999c,

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Årsrapport 1998. APra 1999:2. Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999d,

Arbetsmarknadsutsikterna för år

2000. Ura 1999:15. Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999e,

Arbetsmarknadsverkets årsredovis-

ning 1998, Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999f,

Flaskhals eller överdrivet formu-

lerade behov? – en analys av arbetsgivarnas krav vid rekrytering. Ura 1999:17. Stockholm.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999g,

Personer med anställning som

deltar/deltagit i Kunskapslyftet. Enkätundersökning.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999h,

Var finns jobben 1999 och 2000.

Ura 1999:7. Stockholm.

Asplund C., 1993,

Placehunting International – Om konsten att göra

sig mer attraktiv för investeringar. Industrilitteratur, Stockholm.

Asplund R. & Telhado Pereira P., 1999, An Introduction to the Re-

views. I Asplund, R. & P. Telhado Pereira (red.), 1999,

Returns to

Human Capital in Europe – A Literature Review.

Asplund R., 1999, Förutsätter ekonomisk tillväxt investeringar i utbild-

ning? I Regeringskansliet, 1999,

Den nya tillväxtteorin. Att växa i

kunskapsssamhället.

Assarsson & Zachrisson, 2000, Preliminärt arbetsmaterial. Linköpings

universitet.

Axelsson R. & Westerlund O., 1999,

Deltagare i Kunskapslyftet höst-

terminen 1997 och jämförelsegrupper. Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Axelsson R. & Westerlund O., 2000, Två år med Kunskapslyftet.

Arbetsmarknads- och inkomstförhållanden före utbildning, deltagare höstterminerna 1997 och 1998 samt jämförelsegrupper. Under tryckning.

Axelsson R., 1989,

Svensk arbetsmarknadspolitik: en kvantitativ

ana-lys av dess effekter. Umeå universitet.

Benner M., 1999, Nätverkens samhälle är mobilt och instabilt.

Svenska

Dagbladet,1999-08-20.

Bergeskog A.,

Arbetsmarknadspolitisk översikt 1999, IFAU, Stencil-

serie 1999:7.

nomins regionala paradox.

Ekonomisk Debatt, 1999 nr 6, årgång

27 .

Berggren C., Brulin G. & Læstadius S., 1999b, Generella faktorer eller

handlande subjekt? Kommentar till Gallo, Braconier och Henrekson.

Ekonomisk Debatt, 1999 nr 8, årgång 27.

Berham J. & Stacey N., 2000,

The Social Benefits of Education. The

University of Michigan Press, Ann Arbor.

Betcherman G., McMullen & Davidman K., 1998, Training for the New

Economy. A Synthesis Report. CPRN, Canadian Policy Re-search Networks Inc.

Björk C., Ledarartikel i

Programjournalen Våren 2000, Utbildnings-

radion.

Björklund A., Edebalk P.G., Ohlsson R. & Söderström L., 1998,

Väl-

färdspolitik i kristid – håller arbetslinjen? Välfärdspolitiska rådets rapport 1998, SNS Förlag.

Björklund A. & Kjellström C., 1999, Estimating the Return to Invest-

ments in Education: How Useful is the Standard Mincer Equation? I Kjellström C., 1999,

Essays on Investment in Human Capital.

Swedish Institute for Social Research 36.

Björklund A., 1999, Utbildningspolitik och utbildningens lönsamhet. I

Calmfors L. & Persson M., (red.), 1999,

Tillväxt och ekonomisk

politik . Studentlitteratur, Lund.

Björkman M., 2000,

Arbetskraftsstatus efter avslutad utbildning. En

studie av deltagarna i Kunskapslyftet 1997. D-uppsats vid

Institu-tionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Blomberg H. & Jonsson B., 1999, Öppen skola – ett kunskapslyft på

biblioteket i Örebro. Centrum för Välfärdsforskning, Mälardalens högskola.

Braconier H., 1999, Drivkrafter för tillväxt: Nationella institutioner eller

regionala kluster? Replik till Berggren, Brulin och Læstadius.

Ekonomisk Debatt, 1996 nr 7, årgång 27.

Brandell L., 1998, Nittiotalets studenter. Bakgrund och

studiemönster. Arbetsrapport nr 2, Studenterna i Sverige.

Högskoleverket. Stock-holm.

Bradi, B., 1998,

Anförande vid seminariet “New Strategies for

Lifelong Learning in Europe“, Faro, December 1998.

Brännäs K., 2000,

Estimation in a Duration Model for Evaluating

Edu-cational Programs. Umeå Economic Studies No. 521, Umeå universitet.

Bååth J.A., 1984 Essentials of Distance Education, Artikel i

Teaching

at a Distance, 25, s. 212–219.

Calmfors L. & Persson M., 1999, Tillväxt och ekonomisk politik – en

översikt. I Calmfors, & Persson (red.), 1999, Tillväxt och ekonomisk politik . Studentlitteratur, Lund.

Carling K., Holmlund B. & Veljsiu A., 1999,

Do benefit cuts boost job

findings? Swedish evidence from the 1990s, IFAU, Working

Paper, 1999:8.

Castells M., 1996, 1997, 1998,

The Information Age: Economy,

Society and Culture. Vol. 1: The Rise of the Network Society. 1996. Vol. 2: The Power of Identity. 1997. Vol. 3: End of

Millennium. 1998. Blackwell Publishers Inc., Mass., USA.

Castells M., 1999,

Informationsåldern. Ekonomi, samhälle och

kultur. Del 1, Nätverksamhällets framväxt, Daidalos.

Cedering M. & Häggbom L., 1999, Utvärdering av två utbildnings-

modeller inom Kunskapslyftet i Piteå och Överkalix kommuner. Institutionen för pedagogik och ämnesdidaktik, Luleå Tekniska Universitet

Christensen J. & Westergaard-Nielsen N., 1999, Returns to Education

in Europe. What can we learn from PURE-results? Papper presenterat vid ”The PURE user-oriented seminar”, Paris, oktober 1999.

CSN, 1999a,

Budgetunderlag till budget 2000, Jan Andréasson.

CSN, 1999b,

Korttidsstudiestöd och timersättning, Regler och

praxis, 1999/2000.

CSN, 1999c,

Studiehjälp, Regler och praxis, 1999/2000.

CSN, 1999d,

Särskilt vuxenstudiestöd och särskilt

utbildningsbidrag, Regler och praxis, 1999/2000.

CSN, 2000a, Specialbearbetning av register över studerande med olika

studiestöd. Dnr 13/2000.

CSN, 2000b,

Årsredovisning 1999. Tabellbilaga.

Dahlberg M. & Forslund A., 1999, Direkta undanträngningseffekter

av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. IFAU, Forskningsrapport 1999:6.

Dahlgren H., 1995,

Folkbildningen och deltagare med

funktionshinder. Förutsättningar och möjligheter i sex kommuner samt vid 44 folk -högskolor. Analys av måldokument. Rapport nr 1995:09, Institu-tionen för pedagogik,

Göteborgs universitet.

Daschko M. & Kapsalis C., 2000,

Catching up with the Swedes. Pro-

bing the Canada – Sweden Literacy Gap. National Literacy

Secretariat, Human Resources Development Canada, Hull.

Edgren J. & Nygren M., 1999,

Utbildning för konkurrenskraft –

hänger Sverige och regionerna med? Delrapport till SAF:s

Strukturrapport 2000. Nyheter från SAF.

Scenarier för Tekniska

Framsyn.

Flodström A., 1999,

Utredning om vissa myndigheter.

Näringsdeparte-mentet.

Folkbildningsrådet, 1996,

Vilka deltar i studiecirklar?, Rapport från en

undersökning av deltagare i studieförbundens cirkelverksamhet hösten 1995.

Folkbildningsrådet, 1997,

Bidrag till studieförbunden. Motiv,

definitio-ner, kriterier, Stockholm.

Folkbildningsrådet, 1998a, Folkbildningen och högskolan. Skrivelse till

regeringskansliet, 1998-02-03.

Folkbildningsrådet, 1998b,

Slutrapport om studieförbundens och folk -

högskolornas särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budget-året 1997. Stockholm.

Folkbildningsrådet, 1999a,

Delrapport om folkhögskolornas särskilda

utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999. Stockholm.

Folkbildningsrådet, 1999b,

Folkbildning på distans?. Stockholm

Folkbildningsrådet, 1999c, Remiss SOU 1998:131 CSN – En myndig-het

i ständig förändring.

Folkbildningsrådet, 1999d,

Slutrapport om folkhögskolornas

särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1998.

Stockholm.

Folkbildningsrådet, 1999e,

Årsredovisning 1998. Folkbildningsrådet

1999.

Folkbildningsrådet, 2000a,

Budgetunderlag 2001–2003.

Folkbildningsrådet, 2000b,

Slutrapport om folkhögskolornas

särskilda utbildningsinsatser för arbetslösa budgetåret 1999.

Stockholm.

Folkbildningsrådet, 2000c,

Årsredovisning 1999. Stockholm.

Fredriksson M. & Svensson M., 2000,

Delrapport för KL-projektet.

Avdelningen för kvalitetsteknik & statistik, Luleå tekniska universitet.

Föreningssparbanken & SACO, 2000,

En ljusnande framtid…? Stock-

holm.

Gallo F., 1999, ”Den globaliserade ekonomins paradox” – en

kommentar.

Ekonomisk Debatt, 1996 nr 6, årgång 27.

Garpenby P. & Carlsson P., 1999, Mot bättre vetande – Statens roll vid

kunskapsstyrning av hälso- och sjukvården. I SOU 1999:66, God vård på lika villkor?– underlag till slutbetänkande. Bilaga 2– 6.

Giertz E., 1999,

Komptens för tillväxt. Verksamhetsutveckling i prak-

tiken. Celamiab International AB.

Gralberg A., 1999, Muntliga uppgifter, Kulturdepartementet.

Grönkvist L., 2000, Stora skillnader i distansarbete. Artikel i Perspek-

tiv på arbetslivet, 2000:1.

Gustafsson R., 1999, Den nya ekonomistyrningen och arbetsmiljön. I

SOU 1999:66, De nya styrsystemen inom hälso- och sjukvården. Bilaga 1.

Gustavsson B., 1996,

Bildning i vår tid. Wahlström & Wistrand.

Stock-holm.

Hadnagy J., 1999, Callcentrer högriskbransch på frammarsch.

Perspek-tiv, 1999:6.

Handikappombudsmannen, 1999,

Undersökning om delaktighet och

jämlikhet för personer med funktionsnedsättning – en enkätunder-sökning bland Sveriges kommuner. Delrapport till regeringen 1999.

Heckman J. & Klenow P., 1998, Human Capital Policy. I Boskin M.

(red.) Policies to Promote Human

Capital Formation. Hoover

Institution.

Henrekson M., 1999, Socialt kapital och kluster i stället för goda gene-

rella villkor? Replik till Berggren, Brulin och Læstadius.

Ekonomisk

Debatt, 1996 nr 7, årgång 27.

Hollander A., 1995,

Rättighetslag i teori och praxis. Iustus förlag,

Uppsala .

Horsdal M., 1999, Den livshistoriske fortaelling i voksenunderivs-ningen.

Papper presenterat vid 10:de nordiska forskarkonferensen om folkbildning, vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning och vuxenpedagogik, Tammerfors, maj 1999.

Hult H., Larsson S., m.fl.

Varför avstår arbetslösa från studieplats i

kommunal vuxenutbildning?, Rapport nr 1997:01, Institutionen för pedagogik, Göteborgs universitet.

Högskoleverket och Skolverket, 1999,

Hur gick det sedan? Högskole-

verkets rapportserie 1999:7 R. Skolverkets rapport nr 168.

Högskoleverket, 1999,

Årsrapport för universitet och högskolor

1998. Stockholm.

Högskoleverket, 2000a, Högskolestudier och funktionshinder,

Högsko-leverkets rapportserie 2000:4 R.

Högskoleverket, 2000b,

Sökande och antagna bland dem som inte

tidi-gare har studerat i högskolan – vad har hänt sedan 1995.

Hög-skoleverkets PM 2000-02-25.

Höij M., 1999, E-linjen kräver ordning på kunskapen. Artikel i

CS

Strategi, 9 december 1999.

Hörselpedagogiska föreningen, 1998, Skrivelse till Socialministern

1998-10-27, Dnr. S98/6442/ST.

Resultaten av Kunskapslyftets första 18 månader

– jämförelser mellan kommunerna. Stockholm.

Integrationsverkets hemsida, www.integrationsverket.se, 99-10-12 Jacobsson S., Sjöberg C. & Wahlström M., 1999, Vad förklarar bristen

på elektronikingenjörer och datavetare?

Ekonomisk Debatt

1999:5, årgång 27.

Jarnhammar, B-M., 2000, Muntliga uppgifter, Skolverket. Jensen R., 1999,

The Dream Society. How the Coming Shift from

Infor-mation to Imagination Will Transform Your Business.

McGraw-Hill, New York.

Jeppsson Grassman E. & Svedberg L., 2000, Ingen brist på engage-

mang. Artikel i

Svenska Dagbladet, 2000-01-17.

Johansson S-O., 1999, Muntliga uppgifter, Integrationsverket. Johansson U., 1997,

Evaluating the importance of intangibles: How

are they managed and accounted for, and how do they contribute to growth and employment? OECD proceedings.

Industrial competitiveness in the knowledge-based economy. The new role of governments. Paris.

Jonsson S., 2000, Internet förvärrar för de flesta. Artikel i Dagens

Nyheter 2000-01-02.

Jungerhem S., 1999,

Arbetskraft och konkurrenskraft i den svenska

finansiella sektorn. En studie på uppdrag av

Finansmarknadsutred-ningen.

Jönsson B., 1994, Ge oss bara verktygen. Artikel i

Framtidens skola,

Stockholm 1994.

Kattilakoski S., 1999, Muntliga uppgifter, Integrationsverket. Kjellström C., 1999,

Essays on Investment in Human Capital.

Disserta-tion Series no. 36, Swedish Institute for Social Research, Stock-holm University.

Klingensjö L., 1999, Muntliga uppgifter, Svenska kommunförbundet. Knutsson B., 2000, Bestämningsfaktorer för val av studiefinansierings-

form. Studerande i kommunal vuxenutbildning höstterminen 1997. C-uppsats vid Institutionen för nationalekonomi, Umeå univer-sitet. Under tryckning.

Kolk J., 1999a,

Finansieringsplan för framtida mål 3 (ur PM

990811).

Kolk J., 1999b,

Utredningen om framtida mål 3 inom EU:s struktur-

fonder Skrivelse, N 1999:06

Konjunkturinstitutet, 2000, Sveriges ekonomi – scenarier fram till år

2015. Bilaga 1 till Långtidsutredningen 1999/2000. Fritzes, Stockholm.

Lander R. & Larsson M., 1999a,

Val av vuxenstudier och

erfarenheter efter ett år, Delstudier från utvärderingen av

Kunskapslyftet, Insti-tutionen för pedagogik och didaktik,

Göteborgs universitet. IPD-rapport nr 1999:11.

Lander R. & Larsson M., 1999b,

Vuxenstudiernas början och ett år

efter. Två delstudier från utvärderingen av kunskapslyftet.

Institu-tionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

Lander R. & Larsson M., 2000,

Kunskapslyftets effekter på kort sikt.

Enkätstudie av deltagare och jämförelsegrupper mellan 1998 och 1999. En preliminär rapport. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet.

Lärarna om vuxenutbildningen och

Kunskapslyftet. Resultat från en riksrepresentativ enkät hösten 1999. IPD-rapport 2000:1. Institutionen för pedagogik och didaktik,

Göte-borgs universitet.

Larsson, M., 2000, Preliminärt arbetsmaterial. Göteborgs universitet. Larsson S., Boozon S., Dahlgren L-O, Ellström P-E., Hult H. &

Laginder A-M., 1999,

Vuxnas lärande – en profil vid

Linköpings universitet. Filosofiska fakulteten, Linköpings universitet, Rap-portserie, 1999:11.

Liedman S-E., 1999, Föredrag vid konferensen ”Livslångt lärande”,

Nordens folkliga akademi, Göteborg, 10–12 november 1999.

Lindbeck A., Molander P., Persson P., Petersson O. & Swedenborg B.,

2000,

Politisk makt med oklart ansvar. Ekonomirådets rapport

2000. SNS Förlag.

Lindberg I., 2000,

Välfärdens idéer: globaliseringen, elitismen och

väl-färdsstatens framtid. Atlas, Stockholm.

Lundberg L., 1999,

Sveriges internationella konkurrenskraft. Bilaga

5 till LU 99.

Lundgren K., 1999, Kortare lärotider och ett nytt lärandesystem.

Arbets-marknad och Arbetsliv, 1999, nr 4, årgång 5.

Lundquist Olof F., 1990, 1991 och 1993,

Studiefinansieringens be-

tydelse för nybörjare i kommunal vuxenutbildning höstterminerna 1980 och 1986. Delrapport 1–3, 1990:04, 1991:08 respektive 1993:09, Institutionen för pedagogik, Göteborgs universitet.

Magnusson L., 1999, Ett arbetsliv i förändring – Sverige 1950–2000. I

SOU 1999:69,

Individen och arbetslivet – perspektiv på det

samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000.

Mattsson P., 1999, Framväxten av den nya informationstidsåldern – en

förstudie av förändrade krav i arbete och lärande ur ett globalt perspektiv 2000–2010. Rådet för Arbetslivsforskning.

Mellander E., 1999,

Varför har efterfrågan fallit på lågutbildad

arbets-kraft i svensk tillverkningsindustri? IFAU,

Forskningsrapport 1999:8.

Melo, A., 1998,

Anförande vid seminariet “New Strategies for

Lifelong Learning in Europe“, Faro, december 1998

Molander P., 1999,

En effektivare välfärdspolitik. SNS Förlag.

Myrberg M., E-Gustavsson A-L., 2000,

International Adult Literacy

Survey, Invandrares läs-, skriv- och räkneförmåga på svenska, Rapport till Skolverket och Kunskapslyftskommittén,

Läspeda-gogiska Institutet EMIR, Linköpings universitet.

Månsson E. & Ridne Å., 1999, Kunskapslyftet i Norrköpings kommun.

En utvärdering av rekryterings- och vägledningsprocessen. Norrköpings kommun – Mimer.

Mäkitalo Å., Hult H., m.fl., 1997,

Arbetslöshet eller utbildning? Om

rekrytering av arbetslösa till komvux, Institutionen för pedagogik, Göteborgs universitet.

NOU 1997:25,

Ny kompetanse – Grunnlaget for en helhetlig etter-

og videreutdanningspolitikk.

NUTEK, 1999a,

Flexibility Matters – Flexible Enterprises in the

Nor-dic Countries. NUTEK B 1999:7 och Regeringskansliet,

Närings-departementet..

NUTEK, 1999b,

Jämställdhet och lönsamhet. Stockholm.

NUTEK, 1999c,

Svenskt näringsliv på rätt väg? Bilaga 3 till

Långtids-utredningen 1999/2000. Stockholm.

Näringsdepartementet, 1999a,

Projekt om en effektivare arbetsmark-

nadsutbildning. Protokoll, 1999-06-21, N1999/8867/A.

Näringsdepartementet, 1999b,

Regleringsbrev för budgetåret 2000

av-seende Arbetsmarknadsverket (AMV) och anslag inom UO13 Eko-nomisk trygghet vid arbetslöshet och UO14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Regeringsbeslut, 1999-12-16.

OECD & U.S. Department of Education, 1999,

How Adults Learn.

Washington, DC.

OECD, 1996,

Lifelong learning for all: Meeting of the education

com-mittee at ministerial level, 16–17 January 1996. Paris.

OECD, 1997a,

Lifelong learning to maintain employability: Meeting

of the employment, labour and social affairs committee at ministerial level, 14–15 October 1997. Paris.

OECD, 1997b,

Literacy Skills for the Knowledge Society. Paris.

OECD, 1997c,

The World in 2020. Towards a New Global Age.

Paris.

OECD, 1998a,

Education at a Glance. OECD Indicators 1998.

Paris.

OECD, 1998b,

Education Policy Analysis 1998. Paris.

OECD, 1998c,

Human Capital Investment – An International

Compari-son. Paris.

OECD, 1998d, Uppgifter hämtade ur OECD:s utbildningsdatabas. Paris. OECD, 1999a,

Employment Outlook. Paris.

OECD, 1999b,

The Future of the Global Economy – Towards a

Long Boom? Paris.

OECD, 1999c,

Lifelong Learning: Reducing the Risk of

Underinvest-ment in Adults – Alternative Approaches to Financing Lifelong Learning. DEELSA/ED(99) 14, Paris.

Overcoming Exclusion Through Adult Learning.

Paris.

OECD, 1999e,

Preparing Youth for the 21 st Century: the Transition

from Education to the Labour Market. Paris.

OECD, 1999f,

Proceedings from the Venice Conference on

Decentrali-sing Employment Policy – New Trends and Challenges. Paris.

OECD, 1999g,

The Science, Technology and Industry Scoreboard:

Benchmarking the Knowledge-based Economies. Paris.

OECD, 1999h,

The Spotlight – Welcome to the 21 st Century. OECD

Observer, No. 217/218, Summer 1999. Paris.

OECD, 1999i,

Symposium on Measuring and Reporting Intellectual

Capital: Conference Report and Proposal for Further Work.

DEELSA/ED (99) 15. Paris.

Olsson J., 1998, Personlig information i anslutning till de citerade

SACO-kalkylerna i SOU 1998:51.

Paldanius S., Hult H., m.fl., 1997,

Olika betydelser av kommunal

vuxenutbildning för arbetslösa, Institutionen för pedagogik,

Göte-borgs universitet

Paldanius S., 2000, Kunskapslyftet – till vilken nytta? Berättelser om

skäl till att inte vilja studera i Kunskapslyftet. Institutionen för pedagogik och psykologi, Linköpings universitet, Linköping. Under tryckning

Persson H., 1999, Job and worker flows in Sweden 1986–1995. In H.

Persson,

Essays on Labour Demand and Career Mobility.

Disser-tation Series no. 40, Swedish Institute for Social Research, Stockholm University.

Persson K. & Johansson E., 2000,

Friare användning av arbetsmark-

nadspolitiska medel. Slutrapport. IFAU. Forskningsrapport 2000:1.

Persson K., 1999, Lärande över Internet Utlandsrapport USA 9905,

Sveriges Tekniska Attachéer, Stockholm.

R & D, nr 5 2000. Stockholm.

Regeringsbeslut 1998-11-26,

Uppdrag att inventera situationen för

funktionshindrade studenter inom högskolan och hos enskilda utbildningsanordnare (U98/4203/UH).

Regeringsbeslut 1999-12-16,

Regleringsbrev för budgetåret 2000

avse-ende anslag till folkbildningen.

Regnér H., 1997, Training at the Job and Training for a New Job:

Two Swedish Studies. Swedish Institute for Social Research 29.

Stock-holms universitet.

Reich R., 1991 , The Work of Nations. Preparing Ourselves for 21st-

Century Capitalism. New York.

Resolution 97/C 12/01, EU:s ministerråd,

Resolution (97/C 12/01) om

lika möjligheter för människor med funktionshinder.

RFV, 1991,

Rehabilitering och rehabiliteringsersättning enligt

lagen om allmän försäkring. RFV:s Allmänna Råd 1991:12.

RFV, 1995,

Kartläggning av den ekonomiska situationen för elever

vid riksgymnasierna för döva, hörselskadade samt svårt rörelsehind-rade ungdomar. RFV anser 1995:18.

RFV, 1998a,

Assistansersättning Riksförsäkringsverkets Allmänna

Råd 1998:6.s

RFV, 1998b,

Förtidspension enligt lagen om allmän försäkring. Be-

dömning av rätt till förtidspension/sjukbidrag. RFV:s Allmänna

Råd 1998:16.

RFV, 1998c, Riksförsäkringsverket remissyttrande över betänkande

(SOU 1997:166)

Ohälsoförsäkringen – Trygghet och Aktivitet,

Dnr 10194/97 - 431.

RFV, 1999a,

Den nya allmänna pensionen – med orange brev 1999

som utgångspunkt. RFV Redovisar 1999:12.

RFV, 1999b,

Morgondagens rehabilitering – om

försäkringskassans uppdrag och gränssnitt mot rehabiliteringsansvariga parter. RFV Anser 1999:8.

RFV, 1999c, rfv.se, Tidning om socialförsäkring, Nr 4. Stockholm. RFV, 1999d,

Socialförsäkring 1997 och 1998, Stockholm.

RFV, 1999e,

Socialförsäkringsboken 1999. Stockholm.

RFV, 1999f,

Vilka ekonomiska insatser görs för rehabilitering av

per-soner i yrkesverksam ålder? RFV Redovisar 1999:5.

Riksdagens Revisorer, 1999a , Högskoleverkets granskande och

främ-jande roll. Rapport 1999/2000:3.

Riksdagens Revisorer, 1999b , Skolverket och skolans utveckling.

För-slag till riksdagen 1998/99:RR8.

Riksrevisionsverket, 1996,

Förhållandet stat–kommun – en strategi

för effektivitetsrevisionens granskningsinsatser. RRV 1996:28.

Riksrevisionsverket, 1999, Folkbildning – Styrning och kontroll Rap-port

1999:44, Stockholm.

Rojas M., 2000, Slopa socialbidraget i fattiga områden,

Dagens Nyheter

(DN-debatt), 000125.

Roos G., Brevner E. & Bäcklin J., 1999,

Framtida utbildningsplaner

– Studerande vid komvux/Kunskaplyftet våren 1998 i Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ockelbo, Ovanåker och Söder-hamn. Studiecentra Hälsingland.

Rubenson K., Tuijnman A. & Wahlgren B., 1999,

Från Kunskapslyftet

till en Strategi för Livslångt Lärande. Ett perspektiv på svensk vuxenutbildningspolitik . SOU 1999:141.

Att se

till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet. Rapport till

ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1998:50.

SACO, 1999, SACO & framtiden. Artikel i

Akademikerfakta, nr 3,

1999.

Salo P., 1999, Folkbildning med och utan framtid. Papper presenterat vid

10:e nordiska forskarkonferensen om folkbildning, vuxen-utbildning, arbetsmarknadsutbildning och vuxenpedagogik, Tammerfors, maj 1999.

Salonen T., 1999,

Ersättning vid arbetslöshet – socialbidrag eller

arbetslöshetsersättning, Svenska kommunförbundet, Socialhögskolan i Lund.

SCB, 1997, Information och arbetsmarknad,

De funktionshindrades

situation på arbetsmarknaden – en pilotundersökning.

SCB, 1998a,

Trender och Prognoser '98 med sikte på 2015.

SCB, 1998b, Utbildningskostnader 1993–1997. Statistiska

Meddelanden O 23 SM 98 01.

SCB, 1999a,

Arbetskraftsprognos 1999 – Utvecklingen till år 2015

enligt två alternativa scenarier.

SCB, 1999b,

Bakgrundsmaterial om befolkningens utbildning,

KOMVUX-studier HT 1988 – VT 1998.

SCB, 1999c,

Befolkningens utbildningsnivå.

SCB, 1999d, Kunskapslyftsdata efter KLK. PM 1999-11-03. SCB, 1999e, Pressmeddelande från SCB, Nr 1999:28. SCB, 1999f, Staff training costs 1999,

Bakgrundsfakta till

Arbetsmark-nads- och Utbildningsstatistiken 1999:1.

SCB, 1999g,

Statistiska meddelanden, Folkhögskolan vår- och

höstter-minen 1998.

SCB, 1999h,

Statistiska meddelanden, Personalutbildning första

halv-året 1999.

SCB, 1999i,

Tema utbildning, Befolkningens utbildning, Nr 2.

SCB, 1999j,

Utbildning och efterfrågan på arbetskraft, Utsikter till

år 2005, Information om utbildning och arbetsmarknad 1999:3.

SCB, 1999k, Bearbetning för Kunskapslyftskommittén av SCB:s ULF-

undersökningar. Dnr 51/1999

SCB, 1999k, Vad händer efter grundskolan? Enkätundersökning våren

1999 bland ungdomar födda år 1978.

Statistiska Meddelanden U

48 SM 99 01. SCB, 1999l,

Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975–1995.

Levnadsförhållanden rapport 91.

SCB, 2000a,

Beräkning av konsekvenser för högskolan till följd av

kunskapslyftet (PM av Kerstin Karlsson).

SCB, 2000b,

Det framtida studiedeltagandet (PM av Kerstin

Karlsson).

SCB, 2000c, Inkomst- och sysselsättningseffekter av kommunal

vuxen-utbildning och implikationer för Kunskapslyftet. Gun

Alm Stenflo, AM/PI, SCB.

SCB, 2000d,

Kunskapslyftets effekt på befolkningens

utbildningsnivå, Prognos inklusive tabellbilaga (Rapport av Hans

Eriksson). Dnr 45/1999.

SCB, 2000e, Specialbearbetning av databasen Louise och Ams sökan-

deregister (Händel) för Kunskapslyftskommittén. Dnr 52/1999.

Schwieler-Boija G., 1999, Muntliga uppgifter, Arbetsmarknadsstyrelsen. SIH 1999,

SIH:s årsredovisning 1998. Lika möjligheter till

utbildning – en fråga om kunskap och bemötande.

SIH 2000,

SIH:s årsredovisning för 1999. En skola för alla – i ett

sam-hälle för alla.

Sisus, 1999,

Återrapportering av uppdrag att redovisa och

analysera samspelet mellan statsbidrag som fördelats av Folkbildningsrådet respektive Sisus. Dnr 271/1999.

Sjödin J., 1999, Sannolikheten att återgå som arbetssökande efter av-

slutad utbildning – en studie av arbetshandikappade inom kommunal vuxenutbildning. C-uppsats vid Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

SKOLFS 1994:2, Förordning om 1994 års läroplan för de frivilliga

skolformerna.

Skolverket, 1996,

Gymnasieutbildning i Örebro för döva och hörsel-

skadade, Skolverkets rapport nr 102.

Skolverket, 1997a,

Kunskapslyftet hösten 1997. En verksamhets-

uppföljning. Dnr 97:1646, Stockholm.

Skolverket, 1997b,

Skolan i siffror 1997: Del 1. Betyg och

utbildnings-resultat. Rapport nr 128.

Skolverket, 1997c,

Skolan i siffror 1997: Del 2. Elever och lärare.

Rapport nr 130.

Skolverket, 1997d, Utvärdering av den statliga specialskolan –

metod, slutsatser och resultatbedömning; Skolverket 1997-09-03.

Skolverket, 1997e,

Utvärderingen av den statliga specialskolan –

organisation och resultat; Skolverket 1997-09-03.

Skolverket, 1997f,

Vem älskar sfi? Skolverkets rapport nr 131, Stock-

holm.

Skolverket, 1998a,

Första året med Kunskapslyftet, Delrapport nr 3.

Dnr 97:1646, Stockholm.

Kunskapslyftet och den kommunala vuxenutbild-

ningen, Delrapport nr 2. Dnr 97:1646, Stockholm.

Skolverket, 1998c,

Skolan i siffror 1998: Del 1. Betyg och

utbildnings-resultat. Rapport nr 142.

Skolverket, 1998d,

Skolan i siffror 1998: Del 2. Elever och lärare.

Rapport nr 148.

Skolverket, 1998e, Åtgärdssystemet och behovet av sanktioner. Redo-

visning av ett regeringsuppdrag. Dnr 1999:1750.

Skolverket, 1999a,

Barnomsorg och skola i siffror 1999: Del 1.

Betyg och utbildningsresultat. Skolverkets rapport nr 159.

Skolverket, 1999b,

Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för huvud-

män. Skolverkets rapport nr 165.

Skolverket, 1999c,

Barnomsorg och skola i siffror 1999: Del 2.

Barn, personal, elever och lärare. Skolverkets rapport nr 167.

Skolverket, 1999d,

Barnomsorg och skola i siffror 1999: Del 3.

Kost-nader. Skolverkets rapport nr 171.

Skolverket, 1999e,

Barnomsorg och skola – Jämförelsetal för

skolhuvud-män. Resurser. Årsrapport, oktober 1999.

Skolverkets rapport nr 172.

Skolverket, 1999f,

Beskrivande data om barnomsorg och skola 99.

Skol-verkets rapport nr 173.

Skolverket, 1999g,

Den gymnasiala vuxenutbildningen och

Kunskaps-lyftet, Delrapport nr 4. Dnr 97:1646, Stockholm.

Skolverket, 1999h,

Hur styr vi mot en bra skola? Stockholm.

Skolverket, 1999i,

Läget i grundskolan 1999. En temabild utgiven av

Skolverket.

Skolverket, 1999j,

Läroplanerna i praktiken. Utvärdering av skolan

1998 avseende läroplanens mål. Rapport nr 175.

Skolverket, 1999k, Styrdokument för vuxenutbildning, Delrapport till

regeringen dnr 99:975, daterad 1999-10-15.

Skolverket, 1999l,

Två år med Kunskapslyftet i den kommunala

vuxen-utbildningen – Våren 1999. Delrapport nr 5, december 1999.

Skolverket, 1999m,

En utvärdering av särvux.

Skolverket, 2000a,

Barnomsorg & skola i siffror 2000: Del 1. Betyg

och utbildningsresultat. Skolverkets rapport nr 181.

Skolverket, 2000b, Det livslånga och livsvida lärandet. Stockholm. Skolverket, 2000c,

Lyft eller bredd? Utbildningsnivåer före och efter

stu-dier i kommunal vuxenutbildning/Kunskapslyftet läsåret 1997/98. Dnr 1999:633, Avdelningen för uppföljning och utvärdering, Stockholm.

Skolverket, 2000d,

Skolan och den föränderliga ekonomin.

Skolverkets rapport nr 179.

Skolverket, 2000e,

Validering.

SOCFS 1998:11 (S) Socialstyrelsens allmänna råd om försörjningsstöd Socialstyrelsen, 1997a,

Slutrapport om uppföljningen av

tolktjänstverk-samheten för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel-skadade Rapport nr 1997:22.

Socialstyrelsen, 1997b,

Svensk version av WHO:s internationella

han-dikappklassifikation ICIDH (1993). Stockholm.

Socialstyrelsen, 1999a,

Hörhjälpmedel – Prioriteringar i praktiken

Landstingens regler vid utprovning m.m. SoS-rapport 1999:18.

Socialstyrelsen, 1999b,

Långvarigt socialbidragstagande under

1990-talet, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5.

Socialstyrelsen, 2000,

Uppföljning av landstingens

tolktjänstverksam-het för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade 1998. Stockholm.

SsL 1984:122

Barntillägg i Särskilt vuxenstudiestöd, SVUX.

Statens invandrarverk, 1999,

Årsredovisning 1998.

Statskontoret, 1996,

Statens styrning av kommunal verksamhet – En

studie åt Kommunala förnyelsekommittén, Stockholm.

Statskontoret, 1997,

Perspektiv på rehabilitering, Statskontoret

1997:27. Stockholm.

Statskontoret, 1998a, Kommunernas kostnader för kunskapslyftet. Pm

daterad 1998-04-29 utarbetad av Uppdragsenhet 1.

Statskontoret, 1998b,

Kunskapslyftet som modell och metod –

adhocrati eller byråkrati? Stockholm.

Statskontoret, 1999a, Finansieringen av den kommunala vuxenutbild-

ningen/Kunskapslyftet. Pm daterad 1999-08-11 utarbetad av Kommun- och välfärdsenheten.

Statskontoret, 1999b,

Finansieringen av den kommunala

vuxenutbild-ningen/Kunskapslyftet. Dnr. 1999/0284-5.

Statskontoret, 1999c,

Hur mycket kostar Kunskapslyftet? – En

analys av kommunernas kostnader och bidrag. En studie på uppdrag av Kunskapslyftskommittén. Statskontoret 1999:18.

Statskontoret, 1999d,

Utvecklingsgarantin för ungdomar – Det

första året, PM 1999-02-12, Stockholm.

Statskontoret, 2000, Former av finansiering av individuell kompetens-

utveckling,

Statsliggaren, 1999a, Utgiftsområde 14. Stockholm. Statsliggaren, 1999b, Utgiftsområde 17. Stockholm. Statsliggaren, 2000, Utgiftsområde 10. Stockholm. Stockholms universitet, 1999,

Statistik rörande de största grupperna

av studenter och forskarstuderande med funktionshinder,

Stock-holms universitets hemsida, www.sb.su.se, 1999-03-12.

tillväxt. I Calmfors L. & Persson M., (red.), 1999,

Tillväxt och

eko-nomisk politik . Studentlitteratur.

Svenska ESF-rådet, 2000, Europeiska socialfonden i Sverige, Informa-

tionsmaterial.

Svenska Kommunförbundet, 1999a,

Kvalitetsutmärkelsen Svensk

Skola. Stockholm.

Svenska kommunförbundet, 1999b,

Möjligheter och hinder, En

rapport om socialbidrag och arbetslöshet, Kommunförbundet Värmland.

Svenska Kommunförbundet, 1999c,

Utvecklingsgarantin – som kom-

munerna ser det. Skriftserie från sektionen för arbetsmarknads- och näringslivsutveckling nr 5 1999, 1999-06-08, Stockholm.

Svenska Unescorådet, 1996,

Salamanca-deklarationen och

handlings-ram för undervisning av elever med behov av särskilt stöd, Svenska Unescorådets skriftserie nr 4, 1996.

Svensson B. & Wahlbin C., 2000,

Livslångt lärande för alla. Slutrap-

port från panelen Utbildning och lärande i Teknisk Framsyn. (Manuskript i arbete 13 januari 2000).

Söderström L., Björklund A., Edebalk P.G. & Kruse A., 1999,

Från

dagis till servicehus – välfärdspolitik i livets olika skeden. Välfärdspolitiska rådets rapport 1999, SNS Förlag.

Thorlund A, 1997,

Utbildningssatsningar på arbetslösa. Hur går

det? PM, CSN.

Thorlund A., 1999, Muntliga uppgifter, CSN. Thörn H., 2000, Skilda världar. Artikel i

Dagens Nyheter 2000-01-21.

Tillhammar S., 1998, Kunskapslyftet som modell och metod – redovis-

ning av ett uppdrag . Kunskapslyftskommittén.

TT, 99-12-03, ”Kritik mot regeringens kompetensstöd”

Törnqvist H., 1999, Nya ekonomiska styrformer – bakgrund, utform-

ning och effekter. I SOU 1999:66,

De nya styrsystemen inom

hälso- och sjukvården. Bilaga 1.

Undervisningsministeriet, 1999, Vuxenutbildningsrådet. Broschyr. Ungdomsstyrelsen, 1999,

Utvecklingsgarantin för långtidsarbetslösa

ungdomar i 10 kommuner, (Bil. 3) PM 1999-04-28, Dnr 11– 27/98.

Utbildningsdepartementet, 1990,

Statsliggaren 1990/91. Stockholm

Utbildningsdepartementet, 1997,

Regleringsbrev för budgetåret 1998

avseende anslag till universitet och högskolor m.m.

Utbildningsdepartementet, 1998,

Regleringsbrev för budgetåret 1999

avseende anslag till universitet och högskolor m.m. Regeringsbeslut 30, 1998-12-17, Utgiftsområde 16, Verksamhetsområde B.

Utbildningsdepartementet, 1999a, Regleringsbeslut för budgetåret

2000 avseende anslag till folkbildningen. Regeringsbeslut 36, 1999-12-16 U1999/4480/V.

Utbildningsdepartementet, 1999b,

Regleringsbrev för budgetåret

2000 avseende anslag till barnomsorg, skola och vuxenutbildning. Regeringsbeslut, 1999-12-16, Utgiftsområde 16,

Verksamhetsom-råde A.

Utbildningsdepartementet, 1999c, Regleringsbrev för budgetåret 1999

avseende Distansutbildningsmyndigheten. Regeringsbeslut 14 1999-06-23, U1999/196:1825/ST.

Utbildningsdepartementet, 1999d, Vuxenlärare får 30 miljoner kronor

för utvecklingsprojekt. Pressmeddelande, 1999-02-12.

Utrikesdepartementet m.fl., 1995,

Standardregler för att tillförsäkra

människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Stockholm.

Wadensjö E., 1991.

Högre utbildning och inkomster. I Expertrapport

nummer 4 från Produktivitetsdelegationen. Stockholm.

Wadensjö E., 1999, 1990-talets ekonomiska utveckling och arbets-

marknad. I SOU 1999:69,

Individen och arbetslivet – perspektiv

på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000.

Walker I., 1999, Social returns and private gross/net returns to educa-

tion. Presentation vid ”The PURE user-oriented seminar”, Paris, oktober 1999.

van Wieringen F. & Attwell G., (red.) 1999,

Vocational and Adult

Edu-cation in Europe. Kluwer Academic Publishers.

Wass, K., 1999,

Hur formas den nya vuxenutbildningen? Nationell

utvärdering av Kunskapslyftet. Delrapport 1. IPD-rapport 1999:03. Institutionen för pedagogik och didaktik. Göteborgs universitet.

Wass K., 2000a, Hur formas den nya vuxenutbildningen? Nationell ut-

värdering av Kunskapslyftet. En övergripande analys. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet. Göteborg. Under tryckning

Wass K., 2000b, Hur formas den nya vuxenutbildningspolitiken? Del-

rapport 2. Institutionen för pedagogik och didaktik, Göteborgs universitet (under publicering).

Westerlund O., 2000, Inskrivningstid vid arbetsförmedlingen efter av-

slutade studier. Deltagare i Kunskapslyftet och arbetsmarknadsutbildning 1997. Under tryckning.

Wolter S. & Weber B., 1999, Skilling the unskilled – a question of in-

centives?

International Journal of Manpower, 1999 årgång 20,

nr 3/4.

2000.03.16

www.Eva.dk, 2000,

EVA – Danmarks Evallueringsinstitut. Hämtad

2000-02-15.

www.naring.regeringen.se/fragor/arbetsmarknad/projekt/arbetsloshet.

htm. Hämtad 1999-12-18.

www.sister.nu, 2000,

Swedish Institute for Studies in Education and

Research. Hämtad 2000-03-06.

www.skandia.se (Försäkringsföretaget Skandias hemsida) 1999.12.15 www.saf.se/skola, 2000. www.svekom.se, 2000. Åberg R., 1999,

Balansen mellan arbetskraftens utbildningsnivå och

jobbens kvalifikationskrav – ett struktur- eller konjunkturproblem? Stencil.

Offentligt tryck

Departementsserien

Ds 1997:47,

Introduktionsersättning – tre alternativ.

Ds 1999:18,

Vilande förtidspension – stimulans till återgång i

arbets-livet.

Ds 1999:19

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning,

för-äldraersättning m.m.

Ds 1999:54,

Samverkan för färre bidrag och fler i jobb.

Ds 1999:58,

Kontrakt för arbete. Rättvisa och tydliga regler i

arbetslös-hetsförsäkringen.

Ds 1999:68,

Att finansiera forskning och utveckling.

Direktiv

Direktiv 1988:53, Kommittédir.,

Direktiv till 1989 års handikapput-

redning.

Direktiv 1997:9, Kommittédir.,

Ersättning vid långvarigt nedsatt

arbetsförmåga.

Direktiv 1997:10, Kommittédir.,

Introduktion för nyanlända

invandrare samt ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området.

Direktiv 1997:104, Kommittédir.,

Tilläggsdirektiv till Kunskapslyfts-

kommittén (1995:09).

Direktiv 1999:15, Kommittédir.,

Översyn av skollagen , m.m.

Direktiv 1999:44, Kommittédir.,

Den arbetslivsinriktade rehabili-

teringen.

Direktiv 1999:45, Kommittédir.,

Förslag till ett samlat program-

dokument för Europeiska socialfondens mål 3 under perioden 2000–2006, m.m.

Direktiv 1999:57, Kommittédir.,

Delegation för fortsatt utveckling av

utjämningssystemet för kommuner och landsting.

Direktiv 1999:58, Kommittédir.,

Expertgrupp för utredning av möjlig-

heterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och lands-ting.

Direktiv 1999:86, Kommittédir.,

Validering av vuxnas kunskap och

kompetens.

Direktiv 1999:106, Kommittédir.,

Förutsättningarna för att införa ett

system för individuell kompetensutveckling.

Direktiv 1999:107, Kommittédir.,

Vägledningen i skolväsendet.

Direktiv 2000:04, Kommittédir.,

Infrastrukturprogram för bredbands-

kommunikation.

Direktiv 2000:09, Kommittédir., Statens stöd i specialpedagogiska

frågor.

Propositioner

Proposition 1979/1980:1,

Förslag till statsbudget, finansplan m.m.

Proposition 1990/1991:82,

Folkbildning.

Proposition 1990/1991:85,

Växa med kunskaper – om gymnasieskolan

och vuxenutbildningen.

Proposition 1990/1991:188,

Om ansvaret för skolan.

Proposition 1992/1993:1,

Universitet och högskolor – frihet och kva-

litet.

Proposition 1992/1993:159,

Om stöd och service till vissa funktions-

hindrade.

Proposition 1992/1993:250,

En ny läroplan och ett nytt betygssystem

för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux.

Proposition 1993/1994:126,

Svenskundervisning för invandrare.

Proposition 1995/1996:146,

Vissa frågor om personlig assistans.

Proposition 1995/1996:150,

Ekonomisk vårproposition med förslag

till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade förslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

Proposition 1995/1996:222,

Vissa åtgärder för att halvera arbetslös-

heten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

Proposition 1997/1998:16,

Sverige, framtiden och mångfalden – från

invandrarpolitik till integrationspolitik.

Proposition 1997/1998:111,

Reformerad förtidspension m.m.

Proposition 1997/1998:115,

Folkbildning.

Proposition 1997/1998:177,

Ny lag mot åtgärder mot etnisk diskrimi-

nering i arbetslivet.

Proposition 1998/1999:1, Förslag till statsbudget, finansplan m.m. Proposition 1998/1999:105, Elever med funktionshinder – ansvar för

utbildning och stöd.

Proposition 1998/1999:110,

Vissa skolfrågor m.m.

Proposition 1999/2000:1

Förslag till statsbudget, finansplan m.m.

Proposition 1999/2000:4,

Vilande förtidspension.

Proposition 1999/2000:10,

Ett reformerat studiestödsystem.

Proposition 1999/2000:28,

Studentinflytande och kvalitetsutveckling i

högskolan.

Proposition 1999/2000:71,

Vissa organisationsfrågor inom närings-

politiken.

Proposition 1999/2000:81,

Forskning för framtiden en ny

organisation för forskningsfinansiering.

Proposition 1999/2000:86,

Ett informationssamhälle för alla.

Riksdagsbetänkanden

Betänkande 1997/98:SfU11,

Förtidspension.

Betänkande 1999/2000:SfU05,

Vilande förtidspension.

SFS

SFS 1962:381,

Lag om allmän försäkring.

SFS 1976:380,

Lag om arbetsskadeförsäkring.

SFS 1979:84, Lag om delpensionsförsäkring. SFS 1980:620,

Socialtjänstlagen .

SFS 1981:518,

Förordning om statsbidrag till studiecirklar m.m.

SFS 1982:763 , Hälso- och sjukvårdslagen. SFS 1983:1031,

Förordning om särskilt vuxenstudiestöd för arbets-

lösa.

SFS 1985:1100 , Skollag. SFS 1987:406, Förordning om arbetsmarknadsutbildning. SFS 1987:409,

Förordning om bidrag till arbetshjälpmedel.

SFS 1990:927,

Förordning om statlig ersättning för flyktingmotta-

gande m.m.

SFS 1991:481,

Folkbokföringslagen .

SFS 1991:977 , Förordning om statsbidrag till folkbildningen. SFS 1991:1047, Lag om sjuklön. SFS 1991:1081 , Förordning med instruktion för Statens institut för

handikappfrågor i skolan.

SFS 1991:1108,

Lag om statens skolor för vuxna.

SFS 1991:1321, Förordning om rehabiliteringsersättning. SFS 1992:394,

Gymnasieförordningen.

SFS 1992:403,

Förordning om kommunal vuxenutbildning.

SFS 1992:1068,

Lag om introduktionsersättning för flyktingar och

vissa andra utlänningar.

SFS 1992:1434,

Högskolelagen.

SFS 1993:387 , Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. SFS 1993:389 , Lag om assistansersättning. SFS 1994:137,

Lag om mottagande av asylsökande m.fl.

SFS 1994:847 , Lag om tekniska egenskapskrav på byggnader. SFS 1994:895 , Förordning om svenskundervisning. SFS 1995:401,

Specialskoleförordningen.

SFS 1996:1206 , Förordning om fristående skolor. SFS 1996:1397,

Förordning om statsbidrag för särskild utbildnings-

insats inom folkhögskolan.

SFS 1996:1596,

Bibliotekslagen .

SFS 1997:238, Lag om arbetslöshetsförsäkring.

SFS 1997:835, Förordning om arbetslöshetsförsäkring. SFS 1997:845,

Förordningen om uppdragsutbildning vid universitet

och högskolor.

SFS 1997:846,

Högskoleförordningen.

SFS 1997:1231,

Förordning med instruktion för Svenska EU-

program-kontoret för utbildning och kompetensutveckling.

SFS 1997:1268, Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20

och 24 år.

SFS 1998:201,

Förordning med instruktion för Integrationsverket.

SFS 1998:276,

Förordning om statligt stöd till särskilda satsningar

på utbildning av vuxna.

SFS 1998:674, Lag om inkomstgrundad ålderspension. SFS 1998:702, Lag om garantipension. SFS 1998:1784, Förordning om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.

Skrivelser

Skr. 1996/97:112,

Utvecklingsplan för förskola, skola och

vuxenutbild-ning – Kvalitet och likvärdighet.

Skr. 1996/97:120,

Regeringens skrivelse om handikappolitik.

Skr. 1997/1998:237,

Förtidspension.

Rskr. 1998/99:121,

Samverkan, ansvar och utveckling.

Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning.

Skr. 1999/2000:97,

Vilande förtidspension.

SOU

SOU 1990:19, Handikapp och välfärd? En lägesrapport –

delbetänk-ande av 1989 års handikapputredning.

SOU 1992:122,

Social bakgrund, studiestöd och övergång till högre

studier.

SOU 1993:85,

Ursprung och utbildning.

SOU 1995:141,

Folkbildning och vuxenstudier.

SOU 1996:27,

En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande.

SOU 1996:90,

Sammanhållet studiestöd.

SOU 1996:164,

Livslångt lärande i arbetslivet – steg på vägen mot

ett kunskapssamhälle.

SOU 1996:167,

Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med

funktions-hinder.

SOU 1996:169,

Förnyelse av kommuner och landsting.

SOU 1997:118,

Delade städer.

SOU 1997:120,

Vuxenpedagogik i Sverige – Forskning, utbildning,

utveckling. En kartläggning.

SOU 1997:158,

Vuxenutbildning i teori och praktik.

SOU 1997:166,

Ohälsoförsäkringen – Trygghet och aktivitet.

SOU 1998:3,

På distans – Utbildning, undervisning och lärande.

SOU 1998:51,

Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen

inför och under första året med Kunskapslyftet.

SOU 1998:57,

Utvärdering av distansutbildningsprojekt med IT-

stöd.

SOU 1998:66,

Funkis – funktionshindrade elever i skolan.

SOU 1998:83,

På distans – utbildning, undervisning och lärande;

Kostnadseffektiv distansutbildning.

SOU 1998:104,

Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar.

SOU 1998:106,

Unga i ohälsoförsäkringen – Tid för aktivitet och

utveckling.

SOU 1998:121, Arbetsförhållanden och attityder – professionellas

mö-te med personer med funktionshinder.

SOU 1999:23,

Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet.

SOU 1999:39,

Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskaps-

lyftet.

SOU 1999:46,

Ökade socialbidrag.

SOU 1999:63, Att lära och leda – En lärarutbildning för samverkan

och utveckling.

SOU 1999:66, God vård på lika villkor? – om statens styrning av

hälso- och sjukvården.

SOU 1999:97,

Socialtjänst i utveckling.

SOU 1999:119, Utvärderingen av KY. SOU 1999:122, Kvalificerad Yrkesutbildning. Slutbetänkande från

kommittén för kvalificerad yrkesutbildning.

SOU 1999:137, Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella

folkhälsomål.

SOU 1999:141,

Från Kunskapslyftet till en Strategi för Livslångt Lä-

rande. Ett perspektiv på svensk vuxenutbildningspolitik.

SOU 2000:01,

En uthållig demokrati – Politik för folkstyrelse på

2000-talet.

SOU 2000:07,

LU – Långtidsutredningen 1999/2000.

Kommittédirektiv

Ett nationellt kunskapslyft för vuxna

Dir. 1995:67

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

Huvudstrategin för att bevara och utveckla vår välfärd och förhindra uppkomsten av ett tvåtredjedelssamhälle är att Sverige skall utvecklas som ett kunskapssamhälle, där alla människor får reella möjligheter att vidareutveckla sig. Utbildning spelar en central roll för att stimulera den ekonomiska tillväxten.

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att i ett första steg föreslå mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna som en del i en strategi för ett livslångt lärande. Kommittén skall därvid bedöma

  • om de allmänna målen för den samhällsstödda vuxenutbildningen behöver revideras,
  • hur dessa mål skall kompletteras för att omfatta alla former av vuxenutbildning.

Arbetet skall avspegla hela vuxenutbildningen och visa vilken kontinuerlig utbildning och fortbildning som vuxna behöver i ett samhälle där kraven på kunskap höjs. Kommittén skall

  • bedöma vilka satsningar det behövs på grundläggande och gymnasiala utbildningar och på andra former av fortbildning och vidareutbildning,
  • göra denna bedömning ur den enskildes, samhällets och arbetslivets perspektiv.

Kommittén skall i ett andra steg, med beaktande av den centrala frågan om ansvaret för utbildningens finansiering,

− ta ställning till vilket ansvar som skall vila på den offentligt finansierade utbildningen och på arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser,

− föreslå vilket ansvar varje individ bör ta för sin egen kompetensutveckling.

Kommittén skall också

− analysera i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenutbildning och organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen tillfredsställer de ökande behoven av återkommande utbildning,

− definiera roller och föreslå en ansvarsfördelning som leder till en rationell användning av samhällets resurser och till att så många vuxna som möjligt kan ta del av den utbildning de behöver och önskar,

− i samverkan med kommittén om arbetsmarknadpolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132 och 1995:33) analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildningen och den övriga vuxenutbildningen och skolan,

− pröva möjligheten att påtagligt öka flexibiliteten i utbildningssystemet genom att föreslå ett arbetssätt som ger möjlighet till successiv intagning, mera individualiserad utbildning, avbrott för arbete m.m.

Kommittén skall vidare

− bedöma om vuxna har tillfredsställande möjligheter att få utbildning på gymnasial nivå och föreslå åtgärder, varvid kommittén bl.a. skall överväga om vuxna skall garanteras rätt till utbildning i vissa av gymnasieskolans kärnämnen.

Slutligen skall kommittén

− överväga åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den samhällsstödda vuxenutbildningen.

Nya förutsättningar

Kraven på en hög nivå på befolkningens utbildning är i dag större än någonsin tidigare. Det hänger naturligtvis ihop med det moderna samhällets föränderlighet och komplexitet. Utbildning är inte längre någonting som en människa slutför en gång för alla i ungdomsåren. Det behövs omfattande satsningar på ett livslångt lärande som ger alla

människor reella möjligheter att vidareutveckla sig. En snabbt växande informationsmängd, ökande kontakter och samarbete med omvärlden och förändrade villkor i såväl samhällsliv som arbetsliv ställer delvis nya krav på människan. Näringslivet konkurrerar allt mera med hjälp av produktionssystem, snarare än med produktion. Därigenom blir de anställdas kunskapsnivå allt viktigare – vi går från ett arbets- och kapitalintensivt till ett alltmer kunskapsintensivt arbetsliv.

Kunskap för ett utvecklat medborgarskap

Det livslånga lärandet är en demokratifråga. Människor måste ha mera att säga till om i sin vardag så att de tillsammans med andra kan forma framtiden. För att som individ bli stark nog att erövra vardagsmakten är en hög utbildningsnivå viktig. Med utbildning växer självförtroende, självtillit och identitet, och därmed ökar de reella möjligheterna att utöva inflytande över sin situation, i arbetet och på fritiden. Den utveckling vi sett de senaste åren där makt har överförts från centrala myndigheter och organisationer till individer och lokala organ, bär på möjligheter till ökat inflytande och ansvar för den enskilda människan. Samtidigt finns risker att de nya möjligheterna till stor del kommer att utnyttjas av en välutbildad och etablerad elit.

Utbildning är ett av de viktigaste instrumenten för att skapa rättvisa, jämlikhet och jämställdhet mellan enskilda människor och mellan olika grupper av människor. Utan de omfattande insatser som gjorts under årtionden skulle vi haft ett långt mer segregerat samhälle än vi har. För många kvinnor med kort utbildning har vuxenstudier varit början till ett nytt liv. För många invandrare utgör svenskundervisning och annan kompletterande utbildning en förmedlande länk in i det svenska samhälls- och arbetslivet. För arbetslösa utgör den samhällsstödda vuxenutbildningen en viktig chans att stärka sina möjligheter att på nytt få fotfäste på arbetsmarknaden.

Utvecklingen in i ett samhälle med en ökande informationsmängd bär på en rad möjligheter men medför också nya problem. Hur människor förhåller sig till all den information som finns att tillgå i det moderna samhället är en jämlikhetsfråga. När stora grupper av människor inte har tillgång till information och inte kompetens att omforma information till kunskap uppstår nya klasskillnader, där gränsen dras mellan dem som kan och dem som inte kan bearbeta och i sin vardag införliva den information som finns tillgänglig.

Enligt Statskontorets uppskattning finns nära en miljon människor i åldern 20–54 år som i formell mening endast har folkskole - eller grundskoleutbildning. Det råder fortfarande stora skillnader i utbildningsnivå mellan män och kvinnor, mellan olika kategorier av arbets-

tagare, mellan anställda i olika företag och organisationer och mellan befolkning i olika regioner i landet. Om vi inte lyckas jämna ut klyftorna riskerar vi att hamna i ett tvåtredjedelssamhälle, där en tredjedel av befolkningen på grund av bristande utbildning är hänvisad till kortvariga lågavlönade arbeten eller långvarig arbetslöshet, ofta med försämrat självförtroende och dålig självkänsla som följd.

I tider av hög arbetslöshet är det särskilt viktigt med utbildning för framtiden. Det livslånga lärandet får stå som motto för människors strävan att genom utbildning förbättra sin ställning på arbetsmarknaden, öka inflytandet över det egna arbetet och vidga perspektiven i den personliga utvecklingen. Det är nödvändigt att vuxna människor tillägnar sig en förmåga både att anpassa sig till och att samtidigt kritiskt granska de nya förhållanden som ständigt uppstår i samhället.

Kunskap för arbetslivet

En god förmåga att anpassa arbetslivet och produktionen till nya och förändrade villkor är avgörande för att ett litet exportberoende land som Sverige skall kunna öka tillväxten och bibehålla välfärd och sysselsättning. Människors kunskaper och arbetsvilja samt deras förmåga att använda och utveckla ny teknik och aktivt medverka i förändring av arbetsorganisation kan ge de framtida konkurrensfördelarna och därmed de nya jobben. Det ställer krav på ökad kompetens på alla nivåer.

Enligt den sysselsättningsstudie som genomförts av OECD tillkommer det varje år ungefär tio procent nya arbetstillfällen med krav på högre kvalifikationer, medan en lika stor andel arbetstillfällen med enklare arbetsinnehåll försvinner. Tillskottet till arbetskraften av personer med ny utbildning utgör varje år endast två till tre procent. Återkommande kompetensutveckling och utbildning får därmed en ökad betydelse. Samspelet mellan formell utbildning och lärande i arbetet och på fritiden, är en god grund för sådan utveckling.

En förutsättning för att kompetenshöjande insatser skall leda till verklig utveckling i arbetslivet är att dessa går hand i hand med arbetsorganisatoriska förändringar som främjar lärande och kräver ny kompetens. Det handlar om en önskvärd maktförskjutning när framtidens arbetsplats kännetecknas av plattare organisation, mer inflytande och ansvar för dem som arbetar där, ett utvecklat lagarbete, bredare arbetsuppgifter osv. Än så länge utförs bara en del av alla arbeten på arbetsplatser med en arbetsorganisation som möjliggör en kompetensutveckling i arbetet. Visionen om det goda arbetet är ännu inte förverkligad.

Där den lärande organisationen praktiseras visar den sig vara mycket framgångsrik både för den anställde och för arbetsgivaren, såväl i offentlig som i privat sektor. Den ger ett naturligt och kontinuerligt intresse för kompetensutveckling och den skiljer inte deltagarna i processen från produktionen på det sätt som sker vid traditionell personalutbildning. Erfarenheter och kunskaper kring dessa frågor finns dokumenterade genom bl.a. det arbete som bedrivits av Arbetsmarknadsverket, Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöfonden.

För utbildning i arbetslivet ansvarar i första hand arbetsgivarna. Det finns emellertid brister i rådande system. Man kan bl.a. peka på att den nuvarande internutbildningen allt för ofta är begränsad och snävt funktionsinriktad samtidigt som den ofta gynnar dem som redan har en god utbildning. De som inte får del av utbildning och utveckling fastnar i mindre kvalificerade arbetsuppgifter eller riskerar arbetslöshet. Den ojämlika utbildningsnivån riskerar därigenom att förstärkas i det framtida arbetslivet.

Kunskap för vidare studier

Alla ungdomar erbjuds nu en treårig gymnasieutbildning, där alla nationella gymnasieprogram innehåller en kärna av studieförberedande ämnen som ger allmän behörighet till högskolan. Under lång tid framöver utgör gymnasial vuxenutbildning en nödvändig grund för att möjliggöra för fler vuxna att studera vid universitet och högskolor.

Den enskilda människans möjligheter och resurser skall vara utgångspunkten för all vuxenutbildning. Vuxenutbildningen skall svara mot mycket skilda behov och erbjudas på de studerandes villkor.

Särskilda ansträngningar behöver göras för att förbättra yrkesverksammas möjligheter till all utbildning, inte minst till högre utbildning. Det är i detta sammanhang viktigt att utbudet av kurser och organisationen av utbildningen är sådan att den motsvarar efterfrågan och stimulerar till vidareutbildning. Möjligheterna till deltidsstudier bör därvid beaktas liksom utbildningens placering i tid och rum så att yrkesverksammas deltagande underlättas. Detta är också ett sätt att tydliggöra för de studerande i vuxenutbildningen att det på olika sätt är utvecklande att läsa vidare och att olika vägar står öppna till högre utbildning.

Samtidigt är det viktigt att undvika oönskade inlåsningseffekter som innebär att lediga platser står tomma i näringslivet medan de som kan fylla dessa vakanser befinner sig i utbildning. Därför krävs mångfald och flexibilitet. Vi har nu, och behöver också i framtiden, utbildning av skiftande slag. Det är önskvärt med en ökad tillgänglighet till utbildning för den vuxna befolkningen. I syfte att överbrygga avstånd och tid kan distansutbildning vara ett viktigt komplement till andra metoder.

All erfarenhet visar att kortutbildade och andra som är eftersatta i utbildningsväsendet är svårare att rekrytera till vidare utbildning. En strategi för livslångt lärande måste fokusera de erfarenheter som finns och de förutsättningar som krävs för att dessa grupper skall vilja gå in i utbildning och kompetensutveckling.

Det bör understrykas att även med en ökad tillgänglighet av utbildning för den vuxna befolkningen måste individen ta en betydande del av ansvaret för den egna kunskapsutvecklingen. Ingen utveckling kan äga rum vare sig genom utbildning eller kompetensutveckling i arbetet utan den enskildes engagemang, arbetsvilja och insatser av egen tid och utan ekonomiska uppoffringar för den enskilde.

Uppdraget

Mål för ett nationellt kunskapslyft

Vuxenutbildningen har en lå ng tradition i Sverige och nästan halva befolkningen deltar i vuxenutbildning i någon form.

De allmänna målen för den samhällsstödda vuxenutbildningen finns publicerade i 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). För de skilda anordnarna av samhällsstödd vuxenutbildning har dessa allmänna mål olika tyngdpunkt. För det offentliga skolväsendet för vuxna gäller enligt skollagen dessutom ett fördelningspolitiskt mål, nämligen att främst de som fått minst utbildning skall få möjlighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.

För den utbildning utanför den samhällsstödda vuxenutbildningen som vänder sig till vuxna, har samhället hittills inte formulerat några mål.

Kommittén skall som ett första steg utifrån befintliga utredningar m.m. av nuvarande utbildning för vuxna föreslå mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna som en del i en strategi för ett livslångt lärande. Kommittén skall därvid bedöma dels om de allmänna målen för den samhällsstödda vuxenutbildningen behöver revideras, dels hur dessa mål skall kompletteras för att omfatta alla former av vuxenutbildning. Arbetet med att formulera målen skall ha sin utgångspunkt i att Sverige skall utvecklas som kunskapssamhälle. En annan viktig utgångspunkt är utbildningens centrala roll för att stimulera den ekonomiska tillväxten. Detta är huvudstrategin för att bevara och utveckla vår välfärd och förhindra uppkomsten av ett tvåtredjedelssamhälle.

Arbetet skall avspegla hela vuxenutbildningen. Resultatet av arbetet skall visa om och i så fall vilken kontinuerlig utbildning och fortbildning som vuxna behöver i ett samhälle där kraven på kunskap höjs. Kommittén skall bedöma vilka satsningar det behövs på grundläggande

och gymnasiala utbildningar och på andra former av fortbildning och vidareutbildning. Bedömningen skall göras ur såväl den enskildes som samhällets och arbetslivets perspektiv.

Ett flertal utredningar har arbetat med näraliggande frågor inom Arbetsmarknadsdepartementets och Utbildningsdepartementets ansvarsområden. Ytterligare några utredningar avslutas inom kort. En förteckning bifogas direktiven som bilaga. I sitt arbete skall kommittén utgå från statistik, kartläggningar, analyser och statistikbearbetningar som finns tillgängliga från utredningar, myndigheter, organisationer m.fl. Det är av vikt att de resultat som presenterats inom området bedöms i detta nya sammanhang.

Kommittén skall i sitt arbete även beakta erfarenheter från andra länder inom vuxenutbildningsområdet. Särskilt skall erfarenheter från verksamheterna inom EU-program som Sokrates och Leonardo da Vinci samt Adapt beaktas i sammanhanget.

Frågor om ansvarsfördelning och finansiering

I ett andra steg skall kommittén ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser. Härvid är frågan om ansvaret för utbildningens finansiering central. Kommittén skall också föreslå vilket ansvar varje individ bör ta för sin egen kompetensutveckling.

Mångfalden och flexibiliteten betraktas av tradition som positiva och omistliga inslag i svensk vuxenutbildning. Olika slag av vuxenutbildning överlappar delvis varandra och olika huvudmän är aktiva inom närliggande eller samma områden men med något olika syften och med skilda former av finansiering. Vuxna som efterfrågar utbildning eller kompetensutveckling har svårt att överblicka utbildningsutbudet och kan därför få svårt att avgöra vart de skall vända sig för att få tillgång till den utbildning de behöver.

Å andra sidan får en gränsdragning mellan olika utbildningsformer och anordnare inte drivas så långt att utbildningar med likartade mål inte kan erbjudas med väsentligt olika arbetsformer, exempelvis på distans respektive i grupp med mer lärarhandledning eller med olika arbetstakt. Arbetsfördelning och samverkan är viktiga inslag, om samhällets resurser skall kunna användas effektivt. Utvecklingen av kunskapscentra som bygger på samverkan och gemensamt resursutnyttjande mellan olika utbildningsformer är ett bra exempel på detta.

Kommittén skall analysera i vilken utsträckning nuvarande former för vuxenutbildning och organisationen av den samhällsstödda vuxenutbildningen tillfredsställer de ökande behoven av återkommande

utbildning. Kommittén skall definiera roller och föreslå en ansvarsfördelning som leder till en rationell användning av samhällets resurser och till att så många vuxna som möjligt kan ta del i den utbildning de behöver och önskar.

Kommittén skall, i samverkan med kommittén om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132 och 1995:33), analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildning och den övriga vuxenutbildningen och skolan. Det inbegriper också kommunernas ansvar för ungdomar.

Kommittén skall även utifrån arbetsmarknadspolitiska överväganden pröva möjligheten att påtagligt öka flexibiliteten i utbildningssystemet genom att föreslå ett arbetssätt som ger möjlighet till successiv intagning, mera individualiserad utbildning, etappavgångar som möjliggör avbrott för arbete, en kombination av utbildning och arbete m.m.

Som en tredje del i sitt arbete skall kommittén fördjupa sig på följande områden.

Vuxnas möjligheter att få utbildning på gymnasial nivå

Den frihet som följer av mål- och resultatstyrningen innebär på den gymnasiala vuxenutbildningens område, till skillnad från grundskolans och gymnasieskolans, en mycket påtaglig frihet att dimensionera utbildningsresurser och utbildningsutbud. Alla kommuner anordnar inte vuxenutbildning på gymnasial nivå i den utsträckning som efterfrågas, och alla kommuner åtar sig inte heller att – i enlighet med systemet med interkommunal ersättning – betala för sådan utbildning i en annan kommun. Frågan är om detta lett till ökade klyftor mellan olika kommuner och vilka effekter det haft på utbud och deltagande.

Av arbetsmarknadsskäl har staten under ett antal år satsat betydande extra resurser för att öka möjligheterna för vuxna till bl.a. gymnasial vuxenutbildning. Staten har tydligt markerat att detta varit extra satsningar utöver kommunernas planerade vuxenutbildning. Aktuell statistik över elevantalet i Komvux tyder på att kommunerna har dragit ner på den reguljära utbildningen. En påtaglig koncentration till dagkurser har också skett under de senaste åren. Detta försvårar fritidsstudier och kan därmed innebära ökade krav på studiestöd. När arbetsmarknadsläget förbättras kommer kommunala neddragningar i den reguljära vuxenutbildningen inte längre att kunna kompenseras med extraordinära statliga resurser.

Kommittén skall bedöma om vuxna med sina varierande förutsättningar har tillfredsställande möjligheter att få utbildning i Komvux. Därvid skall kommittén överväga om möjligheterna att få vuxenutbild-

ning på gymnasial nivå är tillräckliga dels ur den enskildes, dels ur arbetslivets synvinkel. Om det inte är fallet skall kommittén föreslå åtgärder för att förbättra förhållandena. Kommittén skall bl.a. överväga om vuxna skall garanteras rätt till utbildning i vissa av gymnasieskolans kärnämnen. Om kommittén finner det motiverat utifrån tidigare bedömningar, kan den även föreslå vissa förändringar beträffande rätten till grundläggande vuxenutbildning.

Pedagogisk utveckling

För det offentliga skolväsendet för vuxna innebär det nya styrsystemet att staten anger mål och riktlinjer samt följer upp och utvärderar, medan driftansvaret ligger på skolhuvudmännen. De nya förutsättningar som förändringarna i samhället och arbetslivet innebär, ställer nya krav på vuxenutbildningen, på dess elever, lärare och rektorer. Eleverna måste aktivt leda och forma sitt eget lärande, skolan måste alltmer bistå med handledning och inspiration till eleverna i deras eget arbete. Arbetsmetoder, pedagogik och organisation måste utvecklas för att motsvara dagens krav.

Kommittén skall överväga åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den samhällsstödda vuxenutbildningen. Om kommittén konstaterar att det finns hinder i föreskrifter eller styrsystem för en pedagogisk utveckling, skall kommittén lämna förslag på lämpliga förändringar.

Kommittén skall särskilt överväga hur det faktum att vuxenutbildningen rekryterar en hög andel invandrare och en hög andel kvinnor kan tas till vara.

Samråd

Kommittén skall samråda med utredningarna inom Arbetsmarknadsdepartementet om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir.1993:132 och 1995:33) och invandrarpolitiken (dir.1994:130) samt utredningarna inom Utbildningsdepartementet om studiestödssystemet (dir. 1994:148), om det inre arbetet i skolan (dir. 1995:19) och om distansmetoder inom vuxenutbildningen (dir. 1995:69) samt den särskilde utredaren med uppdrag att planera och låta genomföra en statlig utvärdering av folkbildningen (dir. 1994:12).

Ramar för kommitténs arbete

I den del som gäller förslag till mål för ett nationellt kunskapslyft för vuxna och bedömning av behovet av utbildning för vuxna skall kommittén redovisa sina överväganden senast den 1 mars 1996.

I ett andra steg skall kommittén senast den 1 oktober 1996 lägga fram förslag till ansvarsfördelning mellan den offentligt finansierade utbildningen, arbetslivet och individen och till lämplig arbetsfördelning mellan olika anordnare av samhällsstödd vuxenutbildning.

Uppdraget i sin helhet skall vara slutfört senast den 1 mars 1997. Kommittén skall beakta regeringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Kommittén skall även följa regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Förslagen får inte leda till kostnadsökningar för staten eller kommunerna. Eventuella förslag som medför ökade utgifter skall finansie ras genom omprioriteringar inom berörda områden. Kommittén får dock inte i sina förslag till finansiering omfördela medel anvisade av konjunkturskäl till ordinarie verksamhet inom området.

Kommittén skall före den 1 oktober 1995 komma in med en budgetplan över beräknade kostnader för utredningen.

(Utbildningsdepartementet)

Bilaga

Tidigare och pågående utredningsarbete

Kompetensutredningen har i sitt betänkande Kompetensutveckling – en nationell strategi (SOU 1992:7) lagt förslag om kompetensutvecklingen i arbetslivet. Även Produktivitetsdelegationen (SOU 1991:82) har behandlat dessa frågor.

Den av Utbildningsdepartementet tillkallade Samverkansgruppen (U 1989:D) har presenterat rapporten Samverkan mellan gymnasieskolan och vuxenutbildningen (Ds 1990:59). Utbildningsdepartementet tillsatte därefter 1992 en arbetsgrupp med uppgift att stimulera utvecklingen av kunskapscentra. Arbetsgruppen har redovisat två delrapporter, Utveckling av kunskapscentra delrapport I 1991/92 och II 1992/93. En slutrapport är under utarbetande.

Betänkandet Kunskapens krona (SOU 1993:23) från Utredningen om en effektivare vuxenutbildning behandlar statens roll som beställare av vuxenutbildning och behoven av grundläggande baskunskaper för vuxna samt distansutbildningen som en metod för att tillgodose dessa behov. Kompletterande databearbetning m.m. finns i rapporten Mer om kunskapens krona (Ds 1993:42).

Den analys som gjorts i betänkandet Ursprung och utbildning social snedrekrytering till högre studier (SOU 1993:85) är av stor betydelse för ett fortsatt arbete med att finna former för att motverka den sociala snedrekryteringen till högre utbildning.

I Utbildningsdepartementets diskussionsunderlag Agenda 2000 – Kunskap och kompetens för nästa århundrade (Ds 1994:35) uppställs som mål bl.a. att vuxna skall tillförsäkras rätt till kunskapskomplettering i princip motsvarande gymnasieskolans kärnämnen, varvid svenska, engelska och matematik nämns som de viktigaste.

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt den målgrupp som saknar utbildning i kärnämnena svenska, engelska, matematik och samhällskunskap (Statskontoret, PM 1995:3 Vuxna som saknar kompetens i vissa kärnämnen på gymnasienivå).

Utredningen om kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning har lämnat sitt slutbetänkande Yrkeshögskolan (SOU 1995:38).

På uppdrag av Nordiska Ministerrådet har en nordisk s.k. tänketank övervägt vilka kvalifikationer som framtiden kräver – också i ett europeiskt perspektiv. En slutrapport har presenterats i februari 1995, Guldtavlorna i gräset – Livslångt lärande för alla.

Kommissionen för de europeiska gemenskaperna (1994) Europeisk arbetsmarknads- och socialpolitik – en framtidsväg för Unionen. Vitbok, Stockholm: Finansdepartementet.

Kommissionen för de europeiska gemenskaperna (1994) Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Utmaningarna och vägarna in i 2000-talet. Vitbok, Stockholm: Finansdepartementet.

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Kunskapslyftskommittén (U 1995:09)

Dir. 1996:71

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 1996

Sammanfattning av uppdraget

Den nyligen beslutade femåriga särskilda vuxenutbildningssatsningen innebär nya förutsättningar för Kunskapslyftskommitténs arbete.

Kommittén får i uppdrag att – som en grund för sina slutsatser och förslag om framtida vuxenutbildning – följa den femåriga vuxenutbildningssatsningen och den verksamhet som kommer till stånd som en följd av satsningen.

Kommittén får ett samordningsansvar för utvärdering av vuxenutbildningssatsningen. Kommittén skall också senast den 28 februari 1997 lägga fram förslag till former för fristående utvärderingar av den särskilda vuxenutbildningssatsningen.

Kommittén skall göra en årlig avrapportering till regeringen senast den 1 april 1998 och 1999 för att möjliggöra en successiv reformering av vuxenutbildningen. I samband därmed kan kommittén föreslå förändringar av regler m.m.

Uppdraget i sin helhet skall vara slutfört senast den 1 mars 2000 för att kunna ligga till grund för överväganden om de förändringar som behövs för att den femåriga satsningen skall kunna leda till en reformerad vuxenutbildning.

Bakgrund

Regeringen redovisade i den ekonomiska vårpropositionen med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m. (prop. 1995/96:150) sin avsikt att föreslå riksdagen en större varaktig vuxenutbildningssatsning. I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m. (prop. 1995/96:222) presenterade regeringen närmare sin syn på utformningen av en särskild vuxenutbildningssatsning. Den skall genomföras under fem år med start den 1 juli 1997 och omfatta 100 000 helårsplatser per år.

Av propositionen (avsnitt 6.3.1) framgår bl.a. att satsningen skall bidra till att utveckla nya former för att möta vuxnas utbildningsbehov i framtiden och därmed efter femårsperioden kunna avlösas av ett nytt vuxenutbildningssystem.

Riksdagen har bifallit regeringens förslag om en vuxenutbildningssatsning (bet. 1995/96:FiU15, rskr. 307).

Regeringen har den 22 augusti 1996 inrättat en delegation för den särskilda vuxenutbildningssatsningen med uppgift att förbereda och i ett inledningsskede leda den, lämna förslag till regeringen om fördelning av medlen till kommunerna och följa den verksamhet som blir resultatet av satsningen. Delegationen skall samverka med Kunskapslyftskommittén.

I budgetpropositionen för år 1997 beräknar regeringen medel för den särskilda vuxenutbildningssatsningen. Regeringen avser senare att meddela föreskrifter om kriterier för fördelning av medlen under förutsättning att riksdagen anslår medel för satsningen.

Vuxenutbildningssatsningens inriktning

Vuxenutbildningen har en central roll för individen, arbetslivet och samhället. Det är viktigt att vuxenutbildningssatsningen kommer till stånd likvärdigt i hela landet. Den skall bidra till förnyelse och omställning i arbetslivet samt till utveckling av vuxenutbildningen. Satsningen kan få en särskilt betydelsefull roll för kvinnor och män i yrken och branscher som drabbas av konjunktur- och strukturförändringar, t.ex. inom kontor, vård och tillverkningsindustri. Den kan också bidra till att bryta den könsmässiga snedfördelningen på arbetsmarknaden.

Målgruppen är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompetens. Därutöver skall satsningen också vända sig till anställda som helt eller delvis saknar denna kompetens. Övriga vuxna skall få delta i mån av plats.

Kommunerna skall ha huvudansvaret för en stor del av satsningen, folkhögskolorna för 10 000 helårsplatser. För att uppnå nödvändig flexibilitet och anpassning till lokala behov och för att klara den stora uppgiften behöver kommunerna utnyttja även utbildningssamordnare utanför sin egen utbildningsorganisation. För anpassning till arbetslivets behov krävs en nära samverkan mellan kommunen, arbetsförmedlingen, parterna på arbetsmarknaden och flera andra intressenter.

Den femåriga vuxenutbildningssatsningen syftar till förnyelse av vuxenutbildningens organisation, innehåll, arbetsformer och aktörer. Nya former att möta vuxnas utbildningsbehov skall prövas i praktiskt utvecklingsarbete och i konkret tillämpning. Därmed kan en grund läggas för det vuxenutbildningssystem som skall formas in på 2000-talet. Detta innebär nya förutsättningar för Kunskapslyftskommitténs arbete.

Uppdraget

Kommittén skall följa utformningen av den särskilda vuxenutbildningssatsningen och den verksamhet som kommer till stånd. Därigenom skall kommittén kunna skaffa sig erfarenheter som kan ligga till grund för kommitténs slutsatser och förslag om en reformering av vuxenutbildningen som avlöser den särskilda vuxenutbildningssatsningen. Kommittén skall därvid samverka med Delegationen för den särskilda vuxenutbildningssatsningen, Folkbildningsrådet, Statens skolverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Svenska kommunförbundet, Distansutbildningskommittén (U 1995:07) och Statens skolor för vuxna.

Kommittén skall årligen 1998 och 1999 avrapportera till regeringen för att vuxenutbildningen successivt skall kunna reformeras, och kommittén har då möjlighet att lämna delförslag till förändringar och justeringar.

Kommittén skall ha ett samordningsansvar för utvärdering, eftersom ansvaret för den särskilda vuxenutbildningssatsningen är delat mellan flera aktörer. Utvärdering kommer att initieras av flera av dem, t.ex. Folkbildningsrådet när det gäller den del folkhögskolorna ansvarar för, Statens skolverk när det gäller de delar av satsningen som kommunerna och Statens skolor för vuxna ansvarar för och Arbetsmarknadsstyrelsen när det gäller arbetsmarknadsmyndigheternas insatser i anslutning till satsningen. De deltagande kommunerna ansvarar själva för att den verksamhet utvärderas som de ansvarar för.

Det är viktigt att de olika intressenternas utvärderingar planeras så att de tillsammans ger en allsidig belysning och dubbelarbete undviks. Behovet av samplanering gäller exempelvis tidsplanering, datainsamling och val av vilka områden, geografiskt och innehållsmässigt, som skall

utvärderas. Det är viktigt att Kunskapslyftskommittén kan utnyttja resultaten i sitt arbete.

Eftersom så många skilda aktörer kommer att vara engagerade i genomförandet av satsningen, bör flera fristående utvärderingar ske. Utvärderingarna skall göras med avseende på den samhällsekonomiska nyttan av vuxenutbildningssatsningen och på kvaliteten i utbildningen och i de olika utbildningsformerna. Härvid är det viktigt att beakta satsningens utfall för kvinnor och män. Kommittén skall senast den 28 februari 1997 till regeringen lämna förslag angående dels utformning, dels utförare av de utvärderingar som enligt kommittén bör genomföras.

Ramar för kommitténs arbete

Kommitténs åliggande att redan under hösten 1996 lägga fram förslag till ansvarsfördelning mellan den offentligt finansierade utbildningen, arbetslivet och individen och till lämplig arbetsfördelning mellan olika anordnare av samhällsstödd vuxenutbildning, det s.k. andra steget enligt direktiven, skjuts fram tills erfarenheterna av den särskilda vuxenutbildningssatsningen gett underlag för nya ställningstaganden.

Kommittén skall göra en årlig avrapportering senast den 1 april 1998 och den 1 april 1999. I samband därmed kan kommittén lägga fram förslag till de förändringar av regler m.m. som kommitténs iakttagelser och slutsatser kan ge anledning till.

Uppdraget i sin helhet skall vara slutfört senast den 1 mars 2000.

(Utbildningsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Kunskapslyftskommittén (U 1995:09)

Dir. 1997:104

Beslut vid regeringssammanträde den 18 september 1997

Sammanfattning av uppdraget

Kunskapslyftskommittén (U1995:09) skall utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning. De hinder som föreligger för funktionshindrade att ta del av vuxenutbildning skall kartläggas och analyseras. Kommittén skall analysera omfattningen av de samlade resurser som anvisas för att möjliggöra för funktionshindrade att delta i vuxenutbildning. Kommittén skall analysera vilka åtgärder som kan ge funktionshindrade möjlighet att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Om analysen påvisar ett behov av åtgärder bör kommittén lämna förslag på sådana. Kommittén skall också kartlägga och analysera ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde vad gäller utbildning för funktionshindrade vuxenstuderande och omvårdnad i anslutning till utbildningen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 1999.

Bakgrund

I dagens samhälle är kraven på kunskaper och kompetens större än någonsin. Såväl produktionsmetoder som arbetsorganisation, informationsflöden och kunskapskrav förändras snabbt. Personer med låg utbildningsnivå riskerar att få sämre förutsättningar på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Att studera och få en relevant utbildning kan förändra en funktionshindrad människas hela livssituation. Många funktionshindrade skulle i dagens samhälle med dess utbud av tjänster inom

bl.a. teknik, IT och information kunna finna passande arbeten om de fick en passande utbildning.

Regeringen har genom olika åtgärder, t.ex. Kunskapslyftet, poängterat vikten av att kunskapsnivån höjs för alla och att det livslånga lärandet blir en realitet.

Regeringen framhöll i skrivelsen Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (skr.1996/97:112), att utbildningens kvalitet är ett prioriterat område och att åtgärder måste vidtagas för att höja och säkra kvaliteten. Vuxenstuderande med funktionshinder har rätt till en utbildning som är likvärdig med den för övriga studerande.

Mot denna bakgrund är det oroväckande att vuxenstuderande med funktionshinder i dag möter en rad hinder som försvårar eller i praktiken omöjliggör studier. Problemen kan t.ex. gälla skollokaler som inte är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva. Läromedelskostnaderna för en synskadad elev, som inte har utbildningsbidrag, kan bli så höga för kommunen att det i praktiken innebär ett hinder för eleven att bedriva studier. För andra grupper kan anpassade läromedel saknas. Det finns också skillnader i möjligheterna att få assistans vid folkhögskolestudier beroende på vilket slags funktionshinder den studerande har. Invandrare med funktionshinder har ofta särskilda svårigheter och behöver därför extra stöd och uppmuntran i sina studier.

Folkbildningsrådet beslöt 1994 att genomföra en kartläggning av studieförbundens och folkhögskolornas insatser och tillgänglighet för deltagare med funktionshinder i sex kommuner. Uppdraget lämnades till Institutionen för pedagogik vid Göteborgs universitet, som har lämnat två rapporter (Rapport nr 1995:09 och 1995:10 Institutionen för pedagogik Göteborgs universitet). En ny studie planeras under hösten 1997.

Kunskapslyftskommittén har lämnat ett delbetänkande En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande (SOU 1996:27) vilket har remissbehandlats. Flera remissinstanser pekar på funktionshindrades svåra situation inom vuxenutbildningen när det gäller studielokaler, läromedel och studietakt som inte är anpassade till dem.

Riksdagen har ansett att frågan om finansieringen av vuxna funktionshindrades studier vid folkhögskola bör ses över av Kunskapslyftskommittén. Studerande vid folkhögskolor har svårt att få ekonomisk hjälp för åtgärder som är nödvändiga till följd av deras funktionshinder, t.ex. för bostadsanpassning och omvårdnadskostnader. Vid översynen bör, enligt riksdagen, en kartläggning göras av de olika stöd och bidrag som kan ges till studerande med funktionshinder vid folkhögskolor (bet. 1996/97:KrU9, rskr. 1996/97:229).

Regeringen har nyligen gett Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) i uppgift att bl.a. analysera vilken kompetens lärare behöver inom olika teckenspråksutbildningar och kartlägga behoven av tolkar inom teckenspråksområdet. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1998.

Regeringen tillsatte i november 1995 en utredning (U1995:14) om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS). Utredningen har i uppdrag att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning av funktionshindrade elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skall finansiera verksamheten (dir. 1995:134). Utredningen skall lämna sitt slutbetänkande senast den 15 november 1997. Regeringen har i beslut denna dag förlängt tiden för utredningens arbete till den 15 mars 1998.

Regeringen har i beslut den 19 november 1996 överlämnat frågan om läromedelskostnaderna för synskadade vuxenstuderande till Kunskapslyftskommittén att beaktas i det vidare utredningsarbetet.

Tilläggsuppdraget

Kunskapslyftskommittén skall kartlägga och analysera de hinder som finns för funktionshindrade vuxenstuderande inom alla former av vuxenutbildning. Kommittén skall även kartlägga och analysera omfattningen av de samlade resurser som stat, kommun och landsting anvisar för att möjliggöra för studerande med funktionshinder att delta i vuxenutbildning. Kommittén skall analysera vilka åtgärder som kan ge studerande med funktionshinder möjligheter att studera på villkor som är likvärdiga med övriga vuxenstuderandes. Kommittén skall därvid belysa vilka svårigheter studerande med funktionshinder möter när det gäller finansieringen av extrakostnader för bostadsanpassning, omvårdnad m.m. under utbildning på folkhögskola. Om analysen påvisar ett behov av åtgärder bör kommittén lämna förslag på sådana. Inriktningen på kommitténs arbete skall vara att åstadkomma en effektivare användning av de resurser som redan i dag anvisas för funktionshindrade. Kommittén skall också kartlägga och analysera ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och den enskilde vad gäller utbildning för funktionshindrade vuxenstuderande och omvårdnad i anslutning till utbildningen. Kommittén skall även analysera om det finns skillnader ur ett könsperspektiv för studerande med funktionshinder inom vuxenutbildningen.

Kommittén skall ta del av slutsatserna från utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS) samt vid genomförandet av sitt uppdrag samråda med berörda myndigheter och organisationer.