IV

(Upplysningar)

UPPLYSNINGAR FRÅN EUROPEISKA UNIONENS INSTITUTIONER OCH

ORGAN

EUROPAPARLAMENTET

RÅDET

KOMMISSIONEN

EUROPEISKA UNIONENS STADGA OM DE GRUNDLÄGGANDE

RÄTTIGHETERNA

(2007/C 303/01)

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/1

Europaparlamentet, rådet och kommissionen proklamerar högtidligen följande text som Europeiska

unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

EUROPEISKA UNIONENS STADGA OM DE GRUNDLÄGGANDE

RÄTTIGHETERNA

Ingress

Europas folk har mellan sig skapat en allt fastare sammanslutning och har beslutat att dela en fredlig

framtid på grundval av gemensamma värden.

I medvetande om sitt andliga och etiska arv bygger unionen på de odelbara och universella värdena

människans värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt på den demokratiska principen och

rättsstatsprincipen. Unionen sätter människan i centrum för sin verksamhet genom att inrätta ett

unionsmedborgarskap och skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.

Unionen ska bidra till att bevara och utveckla dessa gemensamma värden med respekt för mångfalden i

Europas folks kultur och traditioner samt för medlemsstaternas nationella identitet och organisering av

sina offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå. Den ska söka främja en balanserad

och hållbar utveckling och ska trygga fri rörlighet för personer, tjänster, varor och kapital, samt

etableringsfrihet.

Det är därför nödvändigt att stärka skyddet av de grundläggande rättigheterna mot bakgrund av

samhällsutvecklingen, de sociala framstegen och den vetenskapliga och tekniska utvecklingen, genom

att göra dessa rättigheter mer synliga i en stadga.

Med beaktande av unionens behörighet och uppgifter samt subsidiaritetsprincipen bekräftas i denna

stadga de rättigheter som har sin grund särskilt i medlemsstaternas gemensamma författnings-

traditioner och internationella förpliktelser, europeiska konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna, unionens och Europarådets sociala stadgor samt

rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

I detta sammanhang kommer stadgan att tolkas av unionens och medlemsstaternas domstolar med

vederbörlig hänsyn till de förklaringar vilka fastställdes under ledning av presidiet för det konvent som

utarbetade stadgan och vilka uppdaterades av Europeiska konventets presidium.

Åtnjutandet av dessa rättigheter medför ansvar och skyldigheter mot andra människor, mot

mänskligheten och mot kommande generationer.

Europeiska unionen erkänner därför de rättigheter, friheter och principer som anges nedan.

C 303/2

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

AVDELNING I

VÄRDIGHET

Artikel 1

Människans värdighet

Människans värdighet är okränkbar. Den ska respekteras och skyddas.

Artikel 2

Rätt till liv

1.

Var och en har rätt till liv.

2.

Ingen får dömas till döden eller avrättas.

Artikel 3

Människans rätt till integritet

1.

Var och en har rätt till fysisk och mental integritet.

2.

Inom medicin och biologi ska i synnerhet följande respekteras:

a)

Den berörda personens fria och informerade samtycke, på de villkor som föreskrivs i lag.

b)

Förbud mot rashygieniska metoder, i synnerhet sådana som syftar till urval av människor.

c)

Förbud mot att låta människokroppen och dess delar i sig utgöra en källa till ekonomisk vinning.

d)

Förbud mot reproduktiv kloning av människor.

Artikel 4

Förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling

Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling.

Artikel 5

Förbud mot slaveri och tvångsarbete

1.

Ingen får hållas i slaveri eller träldom.

2.

Ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.

3.

Människohandel ska vara förbjuden.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/3

AVDELNING II

FRIHETER

Artikel 6

Rätt till frihet och säkerhet

Var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet.

Artikel 7

Respekt för privatlivet och familjelivet

Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

Artikel 8

Skydd av personuppgifter

1.

Var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne.

2.

Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda

personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till

insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.

3.

En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.

Artikel 9

Rätt att ingå äktenskap och rätt att bilda familj

Rätten att ingå äktenskap och rätten att bilda familj ska garanteras enligt de nationella lagar som

reglerar utövandet av dessa rättigheter.

Artikel 10

Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet

1.

Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet

att byta religion eller övertygelse och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller

enskilt, utöva sin religion eller övertygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

2.

Rätten till vapenvägran ska erkännas enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av denna

rättighet.

C 303/4

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

Artikel 11

Yttrandefrihet och informationsfrihet

1.

Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot

och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella

gränser.

2.

Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

Artikel 12

Mötes- och föreningsfrihet

1.

Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla

nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en

att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

2.

De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja

kommer till uttryck.

Artikel 13

Frihet för konsten och vetenskapen

Konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras.

Artikel 14

Rätt till utbildning

1.

Var och en har rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbildning.

2.

Denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den obligatoriska undervisningen.

3.

Friheten att inrätta undervisningsanstalter med iakttagande av de demokratiska principerna och

föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse

med föräldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekteras enligt de nationella

lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter.

Artikel 15

Fritt yrkesval och rätt att arbeta

1.

Var och en har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke.

2.

Varje unionsmedborgare har rätt att söka arbete, arbeta, etablera sig samt tillhandahålla tjänster

i varje medlemsstat.

3.

De tredjelandsmedborgare som har tillstånd att arbeta på medlemsstaternas territorium har rätt

till samma arbetsvillkor som unionsmedborgarna.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/5

Artikel 16

Näringsfrihet

Näringsfriheten ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.

Artikel 17

Rätt till egendom

1.

Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den

och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de

fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt

tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

2.

Immateriell egendom ska vara skyddad.

Artikel 18

Rätt till asyl

Rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951

och protokollet av den 31 januari 1967 om flyktingars rättsliga ställning och i enlighet med fördraget

om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallade

”fördragen”).

Artikel 19

Skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning

1.

Kollektiva utvisningar ska vara förbjudna.

2.

Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att

utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller

behandling.

AVDELNING III

JÄMLIKHET

Artikel 20

Likhet inför lagen

Alla människor är lika inför lagen.

C 303/6

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

Artikel 21

Icke-diskriminering

1.

All diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung,

genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till

nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden.

2.

Inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar tillämpningen av någon

särskild bestämmelse i dem, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.

Artikel 22

Kulturell, religiös och språklig mångfald

Unionen ska respektera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden.

Artikel 23

Jämställdhet mellan kvinnor och män

Jämställdhet mellan kvinnor och män ska säkerställas på alla områden, inbegripet i fråga om

anställning, arbete och lön.

Principen om jämställdhet utgör inget hinder för att behålla eller besluta om åtgärder som innebär

särskilda förmåner för det underrepresenterade könet.

Artikel 24

Barnets rättigheter

1.

Barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna

uttrycka sina åsikter. Dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och

mognad.

2.

Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata

institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet.

3.

Varje barn har rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta

kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

Artikel 25

Äldres rättigheter

Unionen erkänner och respekterar rätten för äldre att leva ett värdigt och oberoende liv och att delta i

det sociala och kulturella livet.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/7

Artikel 26

Integrering av personer med funktionshinder

Unionen erkänner och respekterar rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som

syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i

samhällslivet.

AVDELNING IV

SOLIDARITET

Artikel 27

Arbetstagares rätt till information och samråd inom företaget

Arbetstagarna eller deras representanter ska på lämpliga nivåer garanteras rätt till information och

samråd vid lämplig tidpunkt, i de fall och på de villkor som föreskrivs i unionsrätten samt i nationell

lagstiftning och praxis.

Artikel 28

Förhandlingsrätt och rätt till kollektiva åtgärder

Arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har i enlighet med unionsrätten

samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och

att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet

strejk.

Artikel 29

Rätt till tillgång till arbetsförmedlingar

Var och en har rätt till tillgång till kostnadsfri arbetsförmedling.

Artikel 30

Skydd mot uppsägning utan saklig grund

Varje arbetstagare har rätt till skydd mot uppsägning utan saklig grund, i enlighet med unionsrätten

samt nationell lagstiftning och praxis.

Artikel 31

Rättvisa arbetsförhållanden

1.

Varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden.

2.

Varje arbetstagare har rätt till en begränsning av den maximala arbetstiden samt till dygns- och

veckovila och årlig betald semester.

C 303/8

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

Artikel 32

Förbud mot barnarbete och skydd av ungdomar i arbetslivet

Barnarbete är förbjudet. Minimiåldern för att ta anställning får inte vara lägre än den ålder vid vilken

skolplikten upphör, utan att det påverkar tillämpningen av sådana regler som kan vara mer fördelaktiga

för ungdomar och med förbehåll för begränsade undantag.

De ungdomar som har anställning ska åtnjuta arbetsvillkor som är anpassade till deras ålder samt

skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot allt arbete som kan vara till skada för deras säkerhet,

deras hälsa, deras fysiska, mentala, moraliska eller sociala utveckling eller äventyra deras utbildning.

Artikel 33

Familjeliv och yrkesliv

1.

Skyddet av familjen på det rättsliga, ekonomiska och sociala planet ska säkerställas.

2.

För att kunna förena familjeliv och yrkesliv har varje arbetstagare rätt till skydd mot uppsägning

på varje grund som står i samband med moderskap samt rätt till betald mödraledighet och till

föräldraledighet efter ett barns födelse eller adoption.

Artikel 34

Social trygghet och socialt stöd

1.

Unionen erkänner och respekterar rätten till tillgång till social trygghet och sociala förmåner

som garanterar skydd i sådana fall som moderskap, sjukdom, olyckor i arbetet, omsorgsbehov eller

ålderdom samt vid arbetslöshet i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt nationell

lagstiftning och praxis.

2.

Var och en som är bosatt och förflyttar sig lagligt inom unionen har rätt till social trygghet och

sociala förmåner i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.

3.

I syfte att bekämpa social utestängning och fattigdom ska unionen erkänna och respektera

rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som, i enlighet med närmare bestämmelser i

unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis, är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla

dem som saknar tillräckliga medel.

Artikel 35

Hälsoskydd

Var och en har rätt till tillgång till förebyggande hälsovård och till medicinsk vård på de villkor som

fastställs i nationell lagstiftning och praxis. En hög nivå av skydd för människors hälsa ska säkerställas

vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/9

Artikel 36

Tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Unionen ska för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera

den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och

praxis i enlighet med fördragen.

Artikel 37

Miljöskydd

En hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik

och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling.

Artikel 38

Konsumentskydd

En hög nivå i fråga om konsumentskydd ska tryggas i unionens politik.

AVDELNING V

MEDBORGARNAS RÄTTIGHETER

Artikel 39

Rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet

1.

Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den

medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.

2.

Ledamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val.

Artikel 40

Rösträtt och valbarhet i kommunala val

Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar i kommunala val i den medlemsstat där han

eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.

Artikel 41

Rätt till god förvaltning

1.

Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid

av unionens institutioner, organ och byråer.

C 303/10

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

2.

Denna rättighet innebär bl.a. att

a)

var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne

negativt vidtas mot honom eller henne,

b)

var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade

intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet,

c)

förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut.

3.

Var och en har rätt att få ersättning av unionen för skador som har orsakats av dess institutioner

eller dess tjänstemän under deras tjänsteutövning, enligt de allmänna gemensamma principerna i

medlemsstaternas lagstiftning.

4.

Var och en ska kunna vända sig till unionens institutioner på något av fördragens språk och ska

få svar på samma språk.

Artikel 42

Rätt till tillgång till handlingar

Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en

medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende

av medium.

Artikel 43

Europeiska ombudsmannen

Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en

medlemsstat har rätt att vända sig till Europeiska ombudsmannen vid missförhållanden i unionens

institutioners, organs eller byråers verksamhet, med undantag för Europeiska unionens domstol då den

utövar sina domstolsfunktioner.

Artikel 44

Rätt att göra framställningar

Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en

medlemsstat har rätt att göra framställningar till Europaparlamentet.

Artikel 45

Rörelse- och uppehållsfrihet

1.

Varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas

territorier.

2.

Rörelse- och uppehållsfrihet kan i enlighet med fördragen medges tredjelandsmedborgare som

är lagligen bosatta inom en medlemsstats territorium.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/11

Artikel 46

Diplomatiskt och konsulärt skydd

Varje unionsmedborgare har inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken han eller

hon är medborgare inte är representerad, rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska och

konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten.

AVDELNING VI

RÄTTSKIPNING

Artikel 47

Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol

Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt

rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.

Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en

oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla

rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.

Rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge

dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

Artikel 48

Presumtion för oskuld och rätten till försvar

1.

Var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att

hans eller hennes skuld lagligen fastställts.

2.

Var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska garanteras respekt för rätten till

försvar.

Artikel 49

Principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff

1.

Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den

begicks inte utgjorde en lagöverträdelse enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett

strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. Om efter

lagöverträdelsens begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff ska detta tillämpas.

2.

Denna artikel ska inte hindra lagföring och bestraffning av den som har gjort sig skyldig till en

handling eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks var brottslig enligt de allmänna

principer som erkänns av alla nationer.

3.

Straffets stränghet bör inte vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen.

C 303/12

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

Artikel 50

Rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott

Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit

frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.

AVDELNING VII

ALLMÄNNA BESTÄMMELSER OM TOLKNING OCH TILLÄMPNING AV STADGAN

Artikel 51

Tillämpningsområde

1.

Bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till

unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar

unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera

rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive

befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.

2.

Denna stadga innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför

unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och

ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.

Artikel 52

Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning

1.

Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara

föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter.

Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga

och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd

för andra människors rättigheter och friheter.

2.

De rättigheter som erkänns i denna stadga för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska

utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.

3.

I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av

europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte

unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

4.

I den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konsti-

tutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa

traditioner.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/13

5.

De bestämmelser i denna stadga som innehåller principer får genomföras genom lagstiftnings-

akter och verkställighetsakter som beslutas av unionens institutioner, organ och byråer och genom

medlemsstaternas akter när de vid utövandet av sina respektive befogenheter genomför unionsrätten.

De får prövas i domstol endast när det är fråga om tolkningen av sådana akter och prövningen av deras

laglighet.

6.

Nationell lagstiftning och praxis ska beaktas fullt ut i enlighet med vad som anges i denna

stadga.

7.

De förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av denna stadga ska

vederbörligen beaktas av unionens och medlemsstaternas domstolar.

Artikel 53

Skyddsnivå

Ingen bestämmelse i denna stadga får tolkas som att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter som inom respektive tillämpningsområde erkänns i

unionsrätten, internationell rätt och de internationella konventioner i vilka unionen eller samtliga

medlemsstater är parter, särskilt europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna, samt i medlemsstaternas författningar.

Artikel 54

Förbud mot missbruk av rättigheter

Ingen bestämmelse i denna stadga får tolkas som att den medför rätt att bedriva verksamhet eller utföra

handlingar som syftar till att sätta ur spel någon av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan

eller att inskränka dem i större utsträckning än vad som medges i stadgan.

°

° °

I texten ovan återges i anpassad form den stadga som proklamerades den 7 december 2000 och som,

från och med dagen för Lissabonfördragets ikraftträdande, kommer att ersätta denna.

C 303/14

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

Съставено в Страсбург на дванадесети декември две хиляди и седма година.

Hecho en Estrasburgo, el doce de diciembre de dos mil siete.

Ve Štrasburku dne dvanáctého prosince dva tisíce sedm.

Udfærdiget i Strasbourg den tolvte december to tusind og syv.

Geschehen zu Strassburg am zwölften Dezember zweitausendsieben.

Kahe tuhande seitsmenda aasta detsembrikuu kaheteistkümnendal päeval Strasbourgis.

Έγινε στo Στρασβoύργo, στις δώδεκα Δεκεμβρίου δύο χιλιάδες επτά.

Done at Strasbourg on the twelfth day of December in the year two thousand and seven.

Fait à Strasbourg, le douze décembre deux mille sept.

Arna dhéanamh in Strasbourg an dara lá déag de Nollaig sa bhliain dhá mhíle a seacht.

Fatto a Strasburgo, addì dodici dicembre duemilasette.

Strasbūrā, divtūkstoš septītā gada divpadsmitajā decembrī.

Priimta du tūkstančiai septintųjų metų gruodžio dvyliktą dieną Strasbūre.

Kelt Strasbourgban, a kétezer-hetedik év december tizenkettedik napján.

Magħmul fi Strasburgu, fit-tnax-il jum ta' Diċembru tas-sena elfejn u sebgħa.

Gedaan te Straatsburg, de twaalfde december tweeduizend zeven.

Sporządzono w Strasburgu dnia dwunastego grudnia roku dwa tysiące siódmego.

Feito em Estrasburgo, em doze de Dezembro de dois mil e sete.

Întocmit la Strasbourg, la doisprezece decembrie două mii șapte.

V Štrasburgu dňa dvanásteho decembra dvetisícsedem.

V Strasbourgu, dne dvanajstega decembra leta dva tisoč sedem.

Tehty Strasbourgissa kahdentenatoista päivänä joulukuuta vuonna kaksituhattaseitsemän.

Som skedde i Strasbourg den tolfte december tjugohundrasju.

14.12.2007

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 303/15

За Европейския парламент

Por el Parlamento Europeo

Za Evropský parlament

For Europa-Parlamentet

Im Namen des Europäischen Parlaments

Euroopa Parlamendi nimel

Για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

For the European Parliament

Pour le Parlement européen

Thar ceann Pharlaimint na hEorpa

Per il Parlamento europeo

Eiroparlamenta vārdā

Europos Parlamento vardu

Az Európai Parlament részéről

Għall-Parlament Ewropew

Voor het Europees Parlement

W imieniu Parlamentu Europejskiego

Pelo Parlamento Europeu

Pentru Parlamentul European

za Európsky parlament

za Evropski parlament

Euroopan parlamentin puolesta

På Europaparlamentets vägnar

За Съвета на Европейския съюз

Por el Consejo de la Unión Europea

Za Radu Evropské unie

For Rådet for Den Europæiske Union

Für den Rat der Europäischen Union

Euroopa Liidu Nõukogu nimel

Για το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

For the Council of the European Union

Pour le Conseil de l'Union européenne

Thar ceann Chomhairle an Aontais Eorpaigh

Per il Consiglio dell'Unione europea

Eiropas Savienības Padomes vārdā

Europos Sąjungos Tarybos vardu

Az Európai Unió Tanácsa részéről

Għall-Kunsill ta' l-Unjoni Ewropea

Voor de Raad van de Europese Unie

W imieniu Rady Unii Europejskiej

Pelo Conselho da União Europeia

Pentru Consiliul Uniunii Europene

za Radu Európskej únie

za Svet Evropske unije

Euroopan unionin neuvoston puolesta

För Europeiska unionens råd

За Комисията на Европейските общности

Por la Comisión de las Comunidades Europeas

Za Komisi Evropských společenství

For Kommission for De Europæiske Fællesskaber

Für die Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Euroopa Ühenduste Komisjoni nimel

Για την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

For the Commission of the European Communities

Pour la Commission des communautés européennes

Thar ceann Choimisiún na gComhphobal Eorpach

Per la Commissione delle Comunità europee

Eiropas Kopienu Komisijas vārdā

Europos Bendrijų Komisijos vardu

Az Európai Közösségek Bizottsága részéről

Għall-Kummissjoni tal-Komunitajiet Ewropej

Voor de Commissie van de Europese Gemeenschappen

W imieniu Komisji Wspólnot Europejskich

Pela Comissão das Comunidades Europeias

Pentru Comisia Comunităţilor Europene

Za Komisiu Európskych spoločenstiev

Za Komisijo Evropskih skupnosti

Euroopan yhteisöjen komission puolesta

På Europeiska gemenskapernas kommissions vägnar

Председател

El Presidente

Předseda

Formand

Der Präsident

eesistuja

Ο Πρόεδρος

The President

Le Président

An tUachtarán

Il Presidente

Priekšsēdētājs

Pirmininkas

Az elnök

Il-President

de Voorzitter

Przewodniczący

O Presidente

Preşedintele

predseda

Predsednik

Puheenjohtaja

Ordförande

Председател

El Presidente

Předseda

Formand

Der Präsident

eesistuja

Ο Πρόεδρος

The President

Le Président

An tUachtarán

Il Presidente

Priekšsēdētājs

Pirmininkas

Az elnök

Il-President

de Voorzitter

Przewodniczący

O Presidente

Preşedintele

predseda

Predsednik

Puheenjohtaja

Ordförande

Председател

El Presidente

Předseda

Formand

Der Präsident

eesistuja

Ο Πρόεδρος

The President

Le Président

An tUachtarán

Il Presidente

Priekšsēdētājs

Pirmininkas

Az elnök

Il-President

de Voorzitter

Przewodniczący

O Presidente

Preşedintele

predseda

Predsednik

Puheenjohtaja

Ordförande

C 303/16

SV

Europeiska unionens officiella tidning

14.12.2007

REGERINGSKANSLIET –

KONSTITUTIONELLA ASPEKTER

PÅ DET REFORMERADE

REGERINGSKANSLIET

av Thomas Bull

75

Regeringskansliet – konstitutionella

aspekter på det reformerade

Regeringskansliet

Uppdraget

Enligt uppdrag från Grundlagsutredningen skall undertecknad

genomföra en studie av reformen 1997 då Regeringskansliet blev en

enda myndighet för de tidigare separata myndigheterna inom

sakdepartementen, Statsrådsberedningen och Regeringskansliets

förvaltningskontor. I uppdraget ingår att redogöra för olika lös-

ningar som valts för organisationen av det regeringskansli som

enligt 7 kap. 1 § skall bereda regeringsärenden under tiden efter

1974 års regeringsforms ikraftträdande. Likaledes ingår att redo-

göra för regleringen i nämnda organisation samt att göra en

bedömning av förhållandet till grundlagsregleringen. Slutsatser och

diskussion av eventuella ändringar skall ingå i redovisningen av

uppdraget.

Det bör redan inledningsvis noteras att Konstitutionsutskottet

efterfrågat en utvärdering av reformen samt att Riksrevisionen

också rekommenderat en sådan.

TPF

1

FPT

I Ds 2003:44 ges en analys av

effekterna av den omorganisation som skedde 1997.

I rapporten används något oegentligt skrivningen ”Regerings-

kansliet” för att beteckna departementen m.m. oavsett om det

gäller tiden före eller efter reformen 1997.

TP

1

PT

2001/02U32 och 2001/02:RR15.

77

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

78

Sammanfattning av bedömningarna

Inledningsvis presenteras en kort sammanfattning av de bedöm-

ningar som uppdraget gett upphov till. Följande bedömningar och

synpunkter redovisas i promemorian:

• Skapandet av myndigheten Regeringskansliet kan inte anses

strida mot regleringen i 7 kap. 1 § regeringsformen. Ett tydlig-

görande av vilka uppgifter som Regeringskansliet kan åläggas

bör dock införas i grundlag.

• Ordningen med en enda myndighet under statsministern har

ytterligare stärkt dennes formella ställning, något som ligger i

linje med den position som grundlagen ger statsministern i

övrigt. Denna formella placering av makt hos en enda person

kan diskuteras ur konstitutionellt perspektiv såsom mindre

lämplig för att ge maktutövningen maximal legitimitet.

• Riksdagens formella ställning visavi regeringen har försvagats

något genom att den kontroll över departementens antal och

storlek som man tidigare hade genom budgetregleringen för-

svunnit. Det kan övervägas om någon form av stärkande av

riksdagen vore önskvärt givet dennas centrala roll i författ-

ningen i övrigt.

• Regeringsformen kan sägas ge en väl knapphändig och delvis

ofullständig information om ett så centralt politiskt organ

såsom regeringskansliet. Smärre grundlagsändringar torde

kunna medföra en mer korrekt beskrivning utan att grundlagen

förlorar alltför mycket i flexibilitet.

• Omorganiserandet av Regeringskansliets departement till en

enda myndighet innefattar inte någon risk för minskad insyn

genom tillämpningen av reglerna om allmänna handlingar.

Ett konstitutionellt perspektiv

I uppdraget ligger att anlägga ett konstitutionellt perspektiv på de

aktuella frågeställningarna. I snäv mening kan med detta menas att

det enbart är grundlagsregleringen som skall studeras. En mer

omfattande tolkning är att ta utgångspunkt i konstitutionella

grundprinciper och diskutera i vilken mån en viss grundlagslösning

är mer eller mindre väl förenlig med dessa. Till detta hör också att

Thomas Bull

79

belysa hur en viss reglering står i överensstämmelse med de grund-

läggande funktioner som en konstitution kan ha, t.ex. stabili-

serande, informerande, legitimerande. Det senare är det sätt på

vilket författaren uppfattat detta uppdrag.

Grundlagsreglering m.m.

Av 6 kap. 1 § regeringsformen framgår att det är statsministern

som utser övriga statsråd. Det är också, enligt 7 kap. 1 §, stats-

ministern som bland de övriga statsråden utser departements-

cheferna. Statsministern ges i grundlagen således en stark ställning.

Regeringskansliet nämns endast i samma bestämmelse såsom ett

organ i vilket departement ingår och vars uppgift är att bereda

regeringsärenden.

Departementens antal och benämningar är alltså inte grundlags-

eller lagreglerade. Närmare bestämmelser finns istället i förord-

ningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, som

beslutas av regeringen. I förordningens 2 § räknas departementen

upp. Genom att placera reglerna i förordning räcker ett enkelt

regeringsbeslut för att göra såväl mindre som större förändringar i

organisationen.

Det var också en klart uttalad avsikt under förarbetena till den

nuvarande grundlagsregleringen att skapa ett sådant utrymme för

flexibel förändring genom att inte genomföra en omfattande

grundlagsreglering av dessa frågor. Det förhållandet att grund-

lagens regler skulle kunna anpassas till så olika förhållanden som

majoritetsregering, koalitionsregering och minoritetsregering

ansågs leda till att några fastare ramar inte gärna kunde ges i

grundlag. Istället måste regeringen själv kunna besluta om dess

organisatoriska stöd. I förarbetena till regeringsformen kom detta

till uttryck bland annat på följande sätt angående Regeringskansliet:

Det bör inte göras föremål för en ingående grundlagsreglering som

tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av

arbetet till växlande förhållanden.

TPF

2

FPT

Detta blev också det synsätt som riksdagen ställde sig bakom. De

kritiska röster som höjts under förarbetena tog dels sikte på att

regeringens handlingsfrihet blivit alltför stor då det inte ens

krävdes att det fanns departement längre, dels att avskaffandet av

TP

2

PT

Prop. 1973:90 s. 179.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

80

de s.k. juristkonsulterna kunde innebära att regeringens rättsliga

kompetens minskades i icke önskvärd utsträckning.

TPF

3

FPT

Angående det

förhållandet att Regeringskansliets uppgift var att bereda ärenden

åt regeringen förelåg synbarligen enighet och vad detta innebar

närmare diskuterades inte.

Reglering av Regeringskansliet – en tillbakablick

Innan den nya grundlagen trädde ikraft reglerades arbetet inom

Regeringskansliet av KMts departementsinstruktion (1965:386).

TPF

4

FPT

Av dennas 1 § framgår att i Regeringskansliet ingår departementen

och statsrådsberedningen. Regeringskansliet används härmed alltså

som en sammanfattande beteckning på samtliga departement,

oavsett att dessa var egna myndigheter i formell mening. I 2 § stad-

gas att departementen har till uppgift att bereda regeringsärenden

och ärenden som avgörs av departementschefen. Statsrådsbered-

ningen skall enligt samma bestämmelse biträda statsministern och

statsråd utan departement. Statsrådsberedningen löd enligt dessa

bestämmelser administrativt under justitiedepartementet.

Vidare regleras i förordningen vilka chefspositioner som varje

departement skulle inrätta, de arbetsuppgifter som ingår i dessa

samt hur deras inbördes förhållande skulle ordnas. Vissa regler om

ärendehantering ges också i förordningen, både vad gäller möjlig-

heter till delegation av beslutanderätt och hur samarbete mellan

olika avdelningar skall skötas. Ytterligare bestämmelser om arbets-

tid, arkivering, semester och disciplinansvar m.m. återfinns också i

förordningen.

Av betydelse i detta sammanhang är att utrikesdepartementet

hade en egen instruktion (1965:857) och alltså särbehandlades i

förhållande till andra departement. Denna särreglering av utrikes-

departementet kommer – som vi skall se – att hålla i sig ända fram

till reformen 1997.

Det huvudsakliga intryck som ges är att regleringen lämnar

mycket upp till departementschefen och statssekreteraren, som ges

relativt vida befogenheter att organisera det närmare arbetet. Till

tydligast uttryck kommer detta kanske i 13 § som stadgar att

TP

3

PT

Se Prop. 1973:90 Bilaga 3 s. 108.

TP

4

PT

Även stadgan (1965:214) angående statsdepartementen bör nämnas i sammanhanget, men

denna behandlade ärendefördelningen mellan departementen och rörde inte organisationen

som sådan.

Thomas Bull

81

departementschefen får meddela ytterligare föreskrifter om arbets-

fördelningen inom sitt departement samt – och det är här den vida

beslutsbefogenheten kommer fram – även beslut om avvikelser från

instruktionens bestämmelser på det området. En stor administrativ

och organisatorisk frihet måste således sägas karakterisera regle-

ringen av Regeringskansliet tiden före den nya grundlagen.

Vid införandet av den nya regeringsformen kom dessa regler att

leva kvar under nya namn fram till 1980, då en ny förordning

(1980:560) med instruktion för Regeringskansliet tillkom.

TPF

5

FPT

Av

denna förordnings 1 § framgår direkt att den inte var tillämplig på

utrikesdepartementet, men i övrigt är de inledande bestämmelserna

snarlika de i 1965 års reglering. 2 § har dock ett nytt stycke där det

stadgas att departementen och statsrådsberedningen, förutom upp-

gifter om att bereda regeringsärenden, också skall avgöra de

ärenden som enligt lag eller författning skall avgöras av departe-

ment eller statsrådsberedningen. Här är en nyhet i sak, eftersom

det öppnas en möjlighet att i författning ge de i Regeringskansliet

ingående organisationerna andra uppgifter än de som direkt följer

av grundlagsregleringen eller som annars ”ligger i sakens natur”. Av

7 § framgår nu klart att statsministern är den som utövar det

chefskap som förordningen talar om när det gäller statsrådsbered-

ningen. Detta är ett förtydligande jämfört med 1965 års reglering,

men innefattar knappast någon nyhet i sak.

De senare föreskrifterna i 1980 års förordning är liknande de

tidigare och tar sikte på att peka ut chefstjänstemännen och ange

deras ansvarsområden och inbördes relation. En skillnad är den att

1980 års förordning tycks vara något mer detaljerad angående

möjligheterna att delegera vissa typer av beslut och att dessa

samlats till en mer överblickbar reglering. Om det i sak innebar

något nytt att direkt peka ut områden där beslutandemakt inte

kunde delegeras istället för att som tidigare ange att så endast

kunde ske om ärendet var av en sådan beskaffenhet att det kunde

ske är däremot svårt att säga. En viss uppstramning av det enskilda

statsrådets beslutandemakt kan kanske sägas ske.

Att departementen sågs som egna fristående myndigheter

kommer bland annat till uttryck i bestämmelsen i 6 § om att pröv-

ningar av en begäran att ta del av allmänna handlingar prövas av

departementet och i sista hand av departementschefen. Bestäm-

TP

5

PT

I sammanhanget kan nämnas 1976 års förordning (1976:1105) om arkiv hos regerings-

kansliet.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

82

melsen anger dock att det inte finns något hinder mot att en sådan

fråga hänskjuts till regeringen.

Möjligheten för ansvarigt statsråd att anta avvikande bestäm-

melser fanns kvar i förordningens 23 §. Det kan sammanfatt-

ningsvis konstateras att 1980 års förordning inte regleringsmässigt

innebar några större nyheter.

Redan 1982 ändrades regleringen igen genom att en departe-

mentsförordning (1982:1177) antogs. Genom denna slogs den

reglering som fördelade ärendena mellan de olika departementen

samman med de mer allmänna reglerna i instruktionen. Även i den

nya förordningen ger de inledande reglerna intrycket av att

Regeringskansliet är en samlingsbeteckning på de organisatoriska

enheter som ingår i denna och som räknas upp i förordningens

första bestämmelser. I de nya bestämmelserna anges också att

utrikesdepartementet endast delvis omfattas av förordningen – och

egentligen i rätt avgränsad utsträckning om man ser till de bestäm-

melser som räknas upp

TPF

6

FPT

– och att det finns en annan förordning

som reglerar UD.

Regeln om prövning av en begäran att utfå allmänna handlingar

återfinns i 7 § och har ändras i så måtto att det klart framgår att i de

fall en fråga skall prövas av myndigheten är det departementschefen

eller annat statsråd i departementet som skall avgöra ärendet.

Möjligheten att hänskjuta frågan till regeringen kvarstår dock.

Bestämmelsen om att departementet kan avvika från förordningens

reglering finns kvar i 23 §.

1996 genomfördes så en större reform på området genom för-

ordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Det

bakomliggande syftet tycks ha varit att effektivisera arbetet framför

allt med inriktning på de alltmer krävande uppgifter som Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen innebar. Reformens huvud-

sakliga innebörd var den att Regeringskansliet stöptes om till en

enda myndighet under statsministerns ledning. De olika departe-

menten var således inte längre egna myndigheter och departe-

mentscheferna var inte längre formellt sett chefer för sina egna

myndigheter såsom fallet varit tidigare. Den mest omfattande

förändringen som detta innebar var att UD därigenom kom att i sin

helhet sorteras in under den nya myndigheten genom att utrikes-

representationen också angavs lyda under Regeringskansliet (4 §).

Detta var en stor nyhet, för som vi sett ovan hade UD historiskt

TP

6

PT

UD omfattas t.ex. av reglerna om samordning mellan olika departement.

Thomas Bull

83

sett särbehandlats genom egna regler och dessa har haft sitt

ursprung just i att departementet fyllt dubbla funktioner som

beredningsorgan och förvaltningsmyndighet.

Departementschefens befogenhet att frångå instruktionens

bestämmelser på egen hand vad gäller arbetsfördelningen är i stort

sett oförändrad (33 §). Vad som tillkommit är att chefen för

Regeringskansliet också getts en befogenhet att besluta om organi-

sation och former för verksamheten genom en arbetsordning

(32 §). Departementschefens makt att avvika från instruktionens

bestämmelser har inte utsträckts till att omfatta också undantag

från Regeringskansliets arbetsordning. Hur detta skall tolkas är

inte givet. Regleringen tycks sätta Regeringskansliets arbetsordning

före instruktionens vad gäller departementschefernas bundenhet

därav. Möjligen skall saken uppfattas som att det ingår en möjlighet

att avvika från Regeringskansliets arbetsordning i 33 §, något som

dock inte framgår uttryckligen.

Olika organisationsformer

Som framgått ovan var ett grundläggande mål med den (knapp-

händiga) grundlagsregleringen att Regeringskansliet skulle kunna

organiseras på ett flexibelt sätt och anpassas till varje tid och

regerings särskilda behov. Sett till hur utvecklingen kommit att

gestalta sig kan sägas att så också blev fallet. Här finns inte

utrymme eller skäl till att i detalj gå igenom de olika organisations-

omvandlingar som departementen genomgått sedan införandet av

1974 års regeringsform, men några generella iakttagelser kan vara

värda att lyfta fram.

TPF

7

FPT

För det första kan noteras att Regerings-

kansliet stadigt tycks ha växt och numera arbetar ca. 4 500 personer

inom myndigheten. De krav som ställs på en regering för att styra

och samordna politiken har antagligen ökat givet samhällets ökade

komplexitet, förändringarnas snabbare förlopp och den stigande

graden av internationella hänsyn som måste tas. Många av de för-

ändringar som skett organisatoriskt har varit ämnade att möta

sådana utmaningar.

För det andra har antalet departement och departementens

ansvarsområden både varit stabilt och föränderligt. Den synbara

paradoxen löses om man beaktar att det delvis handlar om olika

TP

7

PT

För en sådan mer detaljerad genomgång, se Persson T., Normer eller nytta? (2003) s. 31 f.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

84

typer av departement. Vissa har präglats av kontinuitet såsom

justitiedepartementet, finansdepartementet och försvarsdeparte-

mentet. Dessa departement motsvarar statens ”kärnfunktioner”,

om man så vill, och även om de inte varit oberörda av för-

ändringarna rent organisatoriskt så har inga omvälvande reformer

rört dessa departement. Annorlunda förhåller det sig med departe-

ment som rör politiskt mer brännbara frågor som arbetsmarknad,

bostadsmarknad och miljösektorn. Här tycks större organisa-

toriska förändringar ha varit vanligare, nya departement har skapats

och andra helt försvunnit. Den statsvetenskaplige forskaren

Thomas Persson konstaterar sammanfattningsvis att departements-

strukturen omvandlats oftare under perioden 1974–2003 än under

hela perioden 1840–1973.

TPF

8

FPT

Det är således en organisation som i

modern tid varit i närmast ständig förändring. Men det är likväl

tydligt att detta ivriga omorganiserande inte är jämnt fördelat på

alla politiska sakområden. Medan förändringens vindar blåser på

vissa områden är det stiltje på andra.

Organiserandet av Regeringskansliet kan om jag uppfattat

forskningen rätt sägas ha två huvudsakliga rationaliteter – den ena

är administrativ och effektivitetsinriktad, den andra är politisk och i

huvudsak symbolisk.

TPF

9

FPT

Krav på förändring och/eller stabilitet slår

lite olika beroende på vilken rationalitet som för tillfället styr och

vilket samhällsområde det är fråga om. Att båda typer av bevekelse-

grunder legat bakom nästan varje större reform av departements-

organisationen synes vidare otvetydigt. Bakom sammanslagningen

till en myndighet 1997 låg såväl ambitioner om ett effektivare

arbete med bland annat Europafrågorna och ett starkare agerande

av regeringen rent allmänt, liksom effektivare resursanvändning,

men samma reform hade också ett symboliskt syfte i att tydliggöra

att regeringen var en organisation såväl utåt som inåt.

TP

8

PT

Persson, s. 245 f.

TP

9

PT

Se Persson s. 260 som dock använder andra termer, men, om jag förstått honom rätt, i sak

menar just detta.

Thomas Bull

85

Bedömningar

Under detta avsnitt skall de bedömningar som efterfrågas i upp-

draget redovisas.

Grundlagsenligheten

För det första kan konstateras att själva frågan om det ur grund-

lagsperspektiv står regeringen – och i egentlig mening stats-

ministern – fritt att organisera Regeringskansliet hur man vill kan

besvaras jakande. Utifrån såväl grundlagstexten som de intentioner

som framkommer i förarbetena kan ingen tvekan råda om detta.

Nu innebär inte detta att grundlagsregleringen inte sätter några

hinder för detta organiserande av Regeringskansliet. Det bör näm-

ligen uppmärksammas att när saken förts på tal – och där man

också betonat den stora frihet som råder – har det varit fråga om

hur de beredande uppgifter som Regeringskansliet har inom den

lagstiftande verksamheten skall utföras. Däremot har det inte varit

fråga om andra typer av uppgifter, såsom den överprövning av för-

valtningsmyndigheternas beslut som regeringen har (och har haft)

till uppgift att göra såsom högsta förvaltningsmyndighet.

Det är från detta, om jag förstått saken rätt, som Strömbergs

konstitutionellt grundade invändning mot Regeringskansliet som

en myndighet tar sin utgångspunkt.

TPF

10

FPT

Genom att utrikesdeparte-

mentet kom att inbegripas i Regeringskansliet kom detta att få

uppgifter som inte längre täcks in av vad som direkt framgår av

grundlagen – nämligen att bereda regeringsärenden. Att hålla

utrikesbeskickningar och fatta alla de typer av beslut som den

verksamheten är förknippad med kan svårligen ses som att bereda

regeringsärenden. Givet att grundlagen i 7 kap. 1 § uttömmande

reglerar vad Regeringskansliet kan/får göra torde Strömbergs slut-

sats att den nuvarande ordningen är grundlagsstridig vara ofrån-

komlig. Den avgörande frågan är således om regleringen i 7 kap. 1 §

skall anses som exkluderande andra uppgifter för de organ som

ingår i Regeringskansliet. Ytterst är detta en fråga om grundlags-

tolkning.

Grundlag skall enligt vedertagen uppfattning tolkas som vanlig

lag. Detta innebär att beaktande av ordalydelse, förarbeten och t.ex.

ändamålsöverväganden (för att bara nämna några faktorer) kan ingå

TP

10

PT

Se Strömberg, Regeringskansliet – en myndighet?, FT 1997 s. 1.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

86

i en sådan tolkningsoperation. Angående tolkningen av regerings-

formens bestämmelser finns också en viss enighet om att vissa

typer av regler bör tolkas mera strikt än andra. Så kan t.ex. fallet

vara med reglerna i regeringsformens 8 kap. om normgivnings-

makten. Även vad gäller dessa bestämmelser kan dock inte ända-

målstolkningar uteslutas, särskilt i den mån sådana kan sägas med-

verka till att grundlagens övergripande syfte nås.

TPF

11

FPT

Av ordalydelsen kan inte utläsas annat än att Regeringskansliet

skall bereda ärenden åt regeringen. Ingenstans i förarbetena fram-

går att angivandet av beredande av regeringsärenden skulle ha

avsetts vara en exkluderande uppräkning av Regeringskansliets

verksamhet. Inte heller motsatsen – att andra uppgifter skulle vara

tillåtna – framgår. Strömberg nämner att en utgångspunkt vid all

lagtolkning är att en tolkning som är förenlig med ordalydelsen

skall väljas. Han menar att slutsatsen därför bör bli att Regerings-

kansliet inte kan ges andra uppgifter än beredande utan att en

grundlagsändring genomförs.

Ett förhållande som delvis talar emot en sådan slutsats är att det

synes ha förutsatts att grundlagsregleringen kunde förenas med de

uppgifter som delar av Regeringskansliet hade enligt särskild

reglering redan vid grundlagens tillkomst. Sedan lång tid tillbaka

karakteriserades verksamheten vid departementen som ”bere-

dande”, men med vissa undantag.

TPF

12

FPT

Det gällde utrikesministerns

uppgifter inom utrikesförvaltningen, försvarsministerns agerande

vid s.k. kommandomål och justitieministerns uppgifter enligt

tryckfrihetsförordningen. Vid regleringen 1980 kom också, som

påpekats ovan, en möjlighet för Regeringskansliet att sköta andra

uppgifter om dessa framgår av lag eller författning att införas. Att

det således funnits ett visst – om än begränsat – utrymme för annat

än rent beredande uppgifter inom Regeringskansliet kan sägas tala

mot att tolka regleringen i 7 kap. 1 § så snävt som Strömberg vill

göra.

Inte heller är det säkert att man bör tolka förarbetsuttalanden

från en tidpunkt då det inte alls var aktuellt att avskaffa departe-

menten som egna myndigheter så kategoriskt att de helt avgör

frågan om den nuvarande regleringens grundlagsenlighet. Det är

förenligt med grundlagsregeln att ge Regeringskansliet fler/andra

uppgifter än de att bereda regeringsärenden om bestämmelsen i 1 §

inte tolkas som uttömmande. Ett sådant synsätt kan sägas väl

TP

11

PT

Se t.ex. NJA 1989 s. 131och NJA 2005 s. 33.

TP

12

PT

Se Herlitz, Nordisk offentlig rätt (1963) s. 231.

Thomas Bull

87

motsvara de synpunkter på anpassningsbarhet som gavs stor vikt

vid den aktuella regleringens tillkomst. Ur ändamålssynpunkt kan

framhållas att det i sammanhanget inte är fråga om grundlags-

tolkning på ett område där enskilda direkt berörs (såsom vid fri-

och rättigheter) och att det inte heller gäller någon fråga av större

betydelse för maktbalansen mellan de centrala statsorganen. Att

det i viss mån rör statsministerns konstitutionella ställning för-

ändrar inte denna bedömning.

En sammanfattande slutsats är att det inte säkert kan sägas om

den nuvarande organisationen av Regeringskansliet strider mot

regeringsformens regler. Denna bedömning är avhängig av hur

strikt bestämmelsen om att Regeringskansliet bereder regerings-

ärenden tolkas. Härvidlag bör regleringens syfte, dess historiska

framväxt och hur tillämpningen skett under den tid som varit vägas

in. Övervägande skäl kan – enligt min mening – inte sägas tala för

att den nuvarande ordningen är grundlagsstridig. En så strikt och

exkluderande läsning av grundlagen som Strömberg förordat är inte

nödvändig utifrån grundlagstexten, den är mindre väl förenlig med

avsikterna bakom regleringen och den tycks inte ha kommit till

uttryck i hittillsvarande praxis. Vad gäller det senare kan särskilt

pekas på att regleringen i instruktionen tidigare uttryckligen

möjliggjort att i lag eller författning ge Regeringskansliet andra

uppgifter än rent beredande. Nuvarande reglering anger att reger-

ingskansliet i övrigt skall biträda regeringen och statsråden i deras

verksamhet (1 §). I varje fall måste det kunna konstateras att den

eventuella grundlagsstridighet det kan vara fråga om inte är uppen-

bar i den mening som krävs för att rättstillämpande myndigheter

skall kunna underlåta att tillämpa föreskrifter eller följa beslut som

fattats av den nya myndigheten Regeringskansliet.

TPF

13

FPT

Inte desto mindre kan det tyckas som att grundlagen – för att ge

en korrekt bild av rättsläget – kunde behöva ge uttryck för att det

inom Regeringskansliet kan förekomma annan verksamhet än

beredning av regeringsärende alltefter vad som beslutas i lag eller

annan författning. En sådan komplettering kunde undanröja all

tveksamhet om nuvarande och framtida konstitutionella lösningar

på detta område.

TP

13

PT

Här kan också påminnas om Petréns lakoniska resonemang om makt och rätt i RÅ 1976

Aa 23.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

88

Statsministerns ställning

Statsministern har enligt den svenska grundlagen en mycket stark

ställning.

TPF

14

FPT

Det är statsministern – inte regeringen i dess helhet –

som riksdagen formellt sett tar ställning till vid regeringsbild-

ningen.

TPF

15

FPT

Han eller hon utser och entledigar statsråd, beslut i

regeringsärenden fattas i egentlig mening av statsministern i egen-

skap av att vara den som slutgiltigt undertecknar beslutet å reger-

ingens vägnar (7 kap. 7 § regeringsformen

TPF

16

FPT

) och denne är numera

chef för Regeringskansliet i dess helhet. Genom sin centrala ställ-

ning i regeringen är det också statsministern som har bestämmande

inflytande över om extra val hålls eller ej (3 kap. 4 § regerings-

formen). Sammantaget kan sägas att reformeringen av Regerings-

kansliet ytterligare stärker statsministerns redan starka konstitu-

tionella ställning.

Det kan noteras att det i förarbetena till regeringsformen inte

togs slutgiltig ställning till hur maktförhållandena mellan stats-

ministern och övriga statsråd skulle utformas. En ordning med

formell omröstning inom regeringen ansågs bygga på den förlegade

idén om statsrådstjänsten som ett ämbete snarare än ett politiskt

uppdrag och man konstaterade att utländska författningar saknade

liknande regler. Det konstitutionella ansvar som regeringen bär

kollektivt och rätten att reservera sig ansågs tillräcklig som grund-

lagsreglering av området.

TPF

17

FPT

Som vi sett innebär inte utvecklingen att departementschefernas

ställning i sig verkar ha försvagats i nämnvärd grad. De har enligt

gällande förordning fortfarande makt att besluta om en annan

organisation än den förordningen anger. Det verkar överhuvud-

taget som att arbetet på departementen endast långsamt och i

begränsad omfattning påverkas av de organisatoriska föränd-

ringarna.

TPF

18

FPT

Sett ur grundlagsperspektiv kan utvecklingen enligt min mening

inte kritiseras. Statsministerns ställning markeras och befästs på ett

TP

14

PT

Se t.ex. Ruin, O., Statsministerämbetets förändring, i: Ruin, O., (red.) Politikens ramar

och aktörer (2004) s. 49 f.

TP

15

PT

Jag bortser nu något förenklande från den praxis som utvecklats att åtminstone

partisammansättningen bör framgå vid riksdagens beslut.

TP

16

PT

Övriga statsråd kan anteckna sig som skiljaktiga enligt 6 § samma kapitel.

TP

17

PT

Prop. 1973:90 s. 185 f.

TP

18

PT

Se t.ex. Jacobsson, B., Hur styrs regeringskansliet? Score rapport 2001:8 s. 55 som noterat

att på kort sikt verkar inte tillskapandet av en myndighet ha märkts av särskilt tydligt. Även i

Larsson, U., Takt, takt, hållen takten, i: Ruin, O., (red.) Politikens ramar och aktörer (2004)

t.ex. s. 74 ges uttryck för att några dramatiska förändringar inte skett under modern tid.

Thomas Bull

89

sätt som visserligen inte direkt framgår av regeringsformens

bestämmelser och förarbeten, men som i hög grad ligger i linje med

dessa. Ett bredare konstitutionellt perspektiv kan däremot ge vid

handen att denna koncentration av makt till statsministerns person

kan te sig mindre lämplig. Konstitutionella regler syftar till lika

delar att möjliggöra (legitim) makt och att begränsa densamma. Att

placera stor makt hos en enda person innebär alltid en fara för

missbruk eller annars oönskad utveckling. De konstitutionella reg-

lerna skall motverka en sådan utveckling. Olof Ruin konstaterar att

koncentrationen av makt till statsministern i den nya grundlagen

redan vid regeringsformens tillkomst var något motsägelsefull,

givet att den allmänna trenden snarast var att undvika sådana kon-

struktioner.

TPF

19

FPT

Såvitt jag kan se är synpunkten relevant också i

dagens läge. Legitimiteten i maktutövningen kan lättare ifrågasättas

om det är en enda person som har en central eller helt avgörande

roll än om beslut fattas i bredare kretsar. Om den rättsliga regle-

ringen i detta avseende ger en felaktig bild av hur statsministerns

ställning ter sig i praktiken kan dessutom ifrågasättas om en sådan

bild bör bevaras.

Riksdagens ställning

Den svenska grundlagen kan starkt förenklat sägas bygga på två

huvudtankar. Den ena är den om en författning som vilar på folk-

suveränitetens princip och där riksdagen därför intar en central

ställning i det politiska livet. Den andra är den om korrekt och

levande författning i den meningen att grundlagen inte skall stelna

eller tillåtas bli föråldrad, utan på ett korrekt sätt återge det sätt på

vilket Sverige styrs vid varje given tidpunkt.

Att riksdagen – till skillnad från hur saken låg till förr, då antalet

departement reglerades i lag

TPF

20

FPT

– idag nästan helt saknar inflytande

över regeringens interna organisation av Regeringskansliet kan

tyckas svårförenligt med den position som grundlagsfäderna i

övrigt ville ge riksdagen. Att reglera förhållandena i Regerings-

kansliet genom lag – istället för i grundlag – kunde också vara en

mellanlösning för att stärka riksdagens inflytande, utan att låsa

rättsläget så mycket som en grundlagsreglering skulle innebära. På

det principiella planet skulle en sådan lösning vara väl förenlig med

TP

19

PT

Se Ruin s. 50 för exempel på den kritik som framfördes vid införandet av reglerna.

TP

20

PT

Se Ds 2003:44 avsnitt 4.2.

Regeringskansliet – konstitutionella aspekter på det reformerade Regeringskansliet

90

riksdagens konstitutionella ställning, även om det säkerligen kan

finnas praktiska invändningar däremot.

Till saken hör att när frågan om grundlagsreglering av departe-

mentens antal diskuterades i förarbetena till regeringsformen

ansågs det vara tillräckligt för riksdagens kontroll att man via

budgetregleringen kunde utöva inflytande över organisationen.

TPF

21

FPT

Numera kan inte riksdagen styra på samma sätt eftersom

Regeringskansliet får ett anslag för hela myndigheten. Det kan

frågas om det därför är dags för en omvärdering av förhållandena så

att riksdagen ges något mer inflytande över och/eller insyn i hur

regeringsarbetet organiseras. Till saken hör att riksdagen genom

konstitutionsutskottet löpande granskar arbetet i Regeringskansliet

och därvidlag ibland anlägger synpunkter på organisation m.m.

TPF

22

FPT

I

detta ingår att riksdagen får en insyn i – om än inte ett bestäm-

mande inflytande över – hur departementen organiseras och

dimensioneras. Denna kontroll kan tyckas tillräcklig. Samtidigt kan

återigen påpekas att riksdagens formella möjligheter att inom

budgetbehandlingen påverka Regeringskansliet minskat genom

omvandlingen till en myndighet.

Grundlagens informativa funktion

Vidare kan man notera att grundlagen på ett centralt område inte

uppfyller sin informativa uppgift i fråga om hur Sverige styrs på ett

särskilt detaljerat sätt.

TPF

23

FPT

I viss mån är detta naturligtvis ofrån-

komligt, en grundlag kan inte i detalj beskriva allt av betydelse för

ett lands politiska och rättsliga liv. Inte desto mindre är det värt att

notera att två områden där detta regleras knapphändigt också är två

områden som direkt påverkar det dagliga politiska livet. Det gäller

utövandet av finansmakten och regeringens interna arbetsformer.

På detta område har man valt att inte reglera eller reglera så lite som

möjligt i grundlag.

Här är det fråga om en avvägning mellan olika konstitutionella

intressen: flexibilitet och stabilitet. En konstitutionell reglering

innebär en låsning som i sig har såväl positiva som negativa

TP

21

PT

Se SOU 1972:15 s. 150 och prop. 1973:90 s. 181.

TP

22

PT

Se t.ex. 2001/02:KU32 där KU efterfrågar en utvärdering av tillskapandet av myndigheten

Regeringskansliet, något som också regeringen tillhandahöll i Ds 2003:44.

TP

23

PT

Motsvarande gäller för övrigt på andra konstitutionella områden, t.ex. för finansmakten, se

Sterzel, F., Finansmakten – i konstitutionens centrum och periferi, i: Smith, E./Petersson,

O., (red..), Konstitutionell demokrati (2004) s. 90.

Thomas Bull

91

effekter. Detta innebär inte att varje skrivning i grundlagen behöver

vara en absolut låsning för framtida utveckling, något som också

illustrerats ovan vad gäller Regeringskansliet. Att utforma regler

som är något mer informativa, utan att för den skull låsa rättsläget

på ett olämpligt sätt, torde inte vara omöjligt. Som förlaga kan

regleringen av riksdagen nämnas, där endast vissa centrala organisa-

toriska delar nämns i grundlag och annat lämnas för reglering

annorstädes. Av regeringsformens nuvarande regler framgår t.ex.

att riksdagen skall välja ett finansutskott och ett konstitutions-

utskott (4 kap. 3 § andra stycket regeringsformen). Att i grundlag

ange att det t.ex. skall finnas ett justitiedepartement och ett

försvarsdepartement (för anknyta till statliga kärnfunktioner)

kunde vara ett sätt att ge lite mer information om Regerings-

kansliet, samtidigt som riksdagens inflytande över regeringsmakten

därmed stärks. Det senare kan – ur ett konstitutionellt perspektiv –

ses som det viktigaste med en sådan reform.

Offentlighetsprincipen

Det kan konstateras att organiserandet av Regeringskansliet som en

myndighet inte påverkar tillämpningen av tryckfrihetsförord-

ningens regler om allmänna handlingars offentlighet i nämnvärd

utsträckning. Redan före reformen uppfattades att handlingar

kunde skickas mellan departement utan att för den delen anses som

upprättade eller inkommande. Stödet för detta fanns bland annat i

tolkningen av 2 kap. 9 § andra stycket TF, som undantar handlingar

från offentligheten om dessa är s.k. mellanprodukter, dvs. utkast,

arbetspapper eller dylikt.

TPF

24

FPT

Att Regeringskansliet numera är en

myndighet ändrar således inte rättsläget avseende denna typ av

material.

TP

24

PT

Se t.ex. RÅ 1963:16, JO 1973 s. 325 och JO 1974 s. 412.

MEDBORGARE OCH

RIKSDAGSLEDAMÖTER TYCKER OM

DEMOKRATINS SPELREGLER

av Henrik Oscarsson

93

Medborgare och riksdagsledamöter

tycker om demokratins spelregler

En klassisk författningspolitisk diskussion gäller huruvida med-

borgare bör göras direkt delaktiga i utformningen av grundlagarna

eller om sådana uppgifter istället bör skötas indirekt av parla-

mentariskt sammansatta kommittéer bestående av experter och

folkvalda.

Det finns goda argument för båda lösningarna. Å ena sidan är

det i grundlagarna som centrala element i samhällskontraktet

mellan staten och dess medborgare återfinns: vilka fri- och rättig-

heter medborgare garanteras av staten och under vilka omständlig-

heter staten har möjlighet att inskränka dem. I grundlagen fastställs

den maktpolitiska infrastrukturen för ett land: valsystemets

utformning, relationen mellan regering och riksdag och mellan

staten och kommunerna. Här återfinns regler för maktövertagande

och regeringsbildning och statsministerns befogenheter. Här

skyddas minoriteters rättigheter och här läggs hinder för majori-

tetsförtryck. Och här finns regler för att förändra reglerna och för

att övervaka reglernas efterföljd. Länders författningar är dessutom

– om än i varierande utsträckning – viktiga symboler för nationell

identitet. Därför är det rimligt att medborgarna bör engageras och

tillfrågas vid de tillfällen då grundlagens innehåll förändras.

Å andra sidan är grundlagsfrågor juridiskt och maktpolitiskt

komplicerade. Grundlagar har en högre valör och är svårare att

ändra än annan lagstiftning. Huvudidén med grundlagar är att

skapa stabilitet och förutsebarhet för en ordnad politisk maktkamp.

Tillfälliga politiska majoriteter eller folkopinioner skall inte tillåtas

ha ett direkt genomslag på den demokratiska rättsstatens grund-

läggande regler. Parlamentariskt breda och mycket långsiktigt håll-

bara lösningar eftersträvas. Därför är det rimligt att medborgarnas

förtroendevalda representanter får tid på sig att bereda och utforma

95

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

96

reformförslag och därefter ta långsiktigt ansvar för beslut om för-

ändringar.

Australien och Sverige har valt två helt olika modeller för demo-

kratiskt beslutsfattande i grundlagsfrågor. I Australien har man

hållit inte mindre än fem nationella folkomröstningar om grund-

lagsändringar sedan 1970. Sverige har konsekvent valt att låta parla-

mentariska kommittéer utreda och ta fram förslag på grundlags-

reformer. De etablerade politiska partierna har kommit att ha stort

inflytande över utformningen av demokratins spelregler.

Sverige har en i många hänseenden positiv tradition med politisk

konsensus kring författningspolitiska beslut. Partierna har genom

åren ansträngt sig för att finna kompromisser som alla riksdags-

partier kan gå med på. Men det är inte självklart att summan av

partiintressen leder till allmänintresse i grundlagsfrågor. Och det är

inte självklart att de för dagen etablerade partierna – vars före-

trädare är att betrakta som ett slags ”tillfälliga besökare” i det

demokratiska systemet – ensamt skall ha makten över de spelregler

som bestämmer villkoren för alla andra potentiella eller framtida

aktörer som önskar vinna stöd för sin politik genom allmänna val.

Statsvetenskapliga analyser av svensk författningspolitik och

redogörelser från inblandade aktörer i memoarer och dagboks-

anteckningar har ofta karaktäriserat det politiska spelet om spel-

reglerna som mycket pragmatiskt och styrt av kortsiktig närsynt-

het. De många och långa författningsutredningar som föregick vår

nuvarande grundlag präglades ofta av dagspolitiska trätoämnen.

Dess slutliga utformning blev en i många stycken märklig kompro-

miss mellan partiintressen. Partiernas ståndpunkter i många författ-

ningsfrågor tenderar att vara starkt utfallsstyrt: positionstaganden

färgas av partiernas framgångar eller motgångar vid det senaste

valet.

De förändringar som ägt rum i vårt valsystem efter olika parla-

mentariskt sammansatta utredningar har alla haft karaktären av

kompromisser mellan snäva partiintressen. Den svenska demokra-

tins gällande spelregler är resultatet av förhandlingar och kohandel

snarare än väl sammanhållna författningspolitiska ideologier (von

Sydow 1989; Rudholm & Stjernqvist 1996; Kjellgren 2001; Petersson &

Mattson 2003).

Huvudalternativet till parlamentariskt sammansatta kommittéer

– att exempelvis anordna folkomröstningar eller grundlagskonvent

kring författningspolitiska reformer – har aldrig varit något riktigt

hett alternativ i Sverige. Trots att det funnits förlagor till

Henrik Oscarsson

97

grundlagskonvent i Österrike och inom EU har den politiska viljan

att engagera medborgare i debatt, beredning och beslut inte varit

tillräckligt stark för att detta alternativ på allvar skulle övervägas.

TPF

1

FPT

Dagens svenska politiker tycks i praktiken alltjämt dela Tage

Erlanders uppfattning att ”folks intresse för författningsfrågor är så

pass ringa, att varje försök att sätta massorna i rörelse, lär misslyckas”

(citerad i von Sydow 1989:165).

På papperet står Sverige nu inför den mest genomgripande

översynen av grundlagarna på närmare fyrtio år. Behovet av en

översyn och av nya reformer har enligt många bedömare vuxit sig

allt starkare under de decennier som förflutit sedan de senaste stora

författningsreformerna. 2004 års grundlagsutredning har som

direktiv att se över hela regeringsformen (Dir 2004:96). I direk-

tiven har Sveriges medborgare något av en huvudroll: Den uttalade

målsättningen med kommitténs arbete är att föreslå spelregels-

förändringar som kan ”stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen,

att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och

öka valdeltagandet”. Men i själva processen – arbetet med att

fundera kring den svenska demokratins problem, värdera olika

konstitutionella alternativ och utarbeta författningspolitiska

reformer – lyser såväl medborgare som organiserade intressen med

sin frånvaro även den här gången.

Medborgaropinionen i författningspolitiska frågor

Den här rapporten handlar om vad svenska folket och deras för-

troendevalda riksdagsledamöter anser i ett antal aktuella författ-

ningspolitiska sakfrågor. Rapporten är organiserad efter två huvud-

frågeställningar: 1) Hur ställer sig medborgare och förtroendevalda

riksdagsledamöter till olika förslag till grundlagsförändringar? 2) I

vilken utsträckning är de förtroendevaldas åsikter om olika föränd-

ringsförslag representativa för medborgarna?

Frågeställningarna har omedelbar relevans för problematiken

kring huruvida medborgarna bör göras direkt delaktiga i arbetet

TP

1

PT

Flera tunga riksdagsmotioner av namnkunniga partiföreträdare har fört fram idén om att

anordna ett nationellt grundlagskonvent som ett viktigt inslag i Grundlagsutredningens

arbete. Se t ex Henrik von Sydows (m) motion 2003/04:K431, Lars Leijonborgs m fl. och

Tobias Krantz (fp) motioner 2004/05:K285 2005/06:K450 och Kerstin Lundgrens m fl. (c)

motion 2004/05:K323. Trots stor borgerlig enighet om att tillkalla ett grundlagskonvent och

trots att de borgerliga partierna kunde bilda en gemensam regering 2006 har

Grundlagsutredningen inte fått några tilläggsdirektiv som handlar om att genomföra ett

nationellt grundlagskonvent.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

98

med grundlagsreformer eller om det bör delegeras till förtroende-

valda genom att tillsätta parlamentariska kommittéer. För det

första är det svårt att förneka att medborgarna är centrala aktörer i

ett demokratiskt samhälle – själva målsättningen med ett demo-

kratiskt styrelseskick är att nå politisk jämlikhet och folkviljans

förverkligande. Därför är det under alla omständigheter intressant

att studera vad medborgarna anser i frågor som rör de demokra-

tiska spelregler under vilka de själva agerar, i första hand som

väljare i samband med valen.

För det andra skapar opinionsmätningar av svenska folkets

attityder till demokratins spelregler en möjlighet att göra jäm-

förelser med elitnivån: vi kan undersöka åsiktsöverensstämmelsen

mellan väljare och valda. Om medborgarna visar sig ha ungefär

samma uppfattningar som sina förtroendevalda i frågor som rör

grundlagsförändringar är det kanske inte särskilt problematiskt att

låta parlamentariskt sammansatta kommittéer arbeta fram

förändringsförslagen (såvida man inte tillskriver medborgardeli-

beration ett stort egenvärde i processen att bygga en ny svensk

grundlag). Men om det visar sig existera stora åsiktsskillnader

mellan medborgarna och deras representanter är det ett större pro-

blem att spelarna är med och skriver sina egna spelregler utan ett

direkt engagemang från folket. Åsiktsrepresentativitet är härvidlag

ett lika centralt utvärderingskriterium för folkviljans förverkligande

i författningspolitiska frågor som i andra politiska frågor.

Att ta hjälp av opinionsundersökningar för att studera med-

borgarnas attityder till olika förslag om förändringar av det svenska

folkstyret är mycket ovanligt. Den första systematiska studien av

medborgarnas demokratiopinioner genomfördes på uppdrag av

Demokratiutredningen och publicerades i skriften Demokrati-

opinioner (Oscarsson 1999). Ett frågebatteri togs då fram för att

ingå i 1998 års RiksSOM-undersökning. Batteriet innehöll tio för-

slag till förändringar av demokratins spelregler, som till exempel att

sänka fyraprocentspärren, sänka rösträttsåldern till 16 år, införande

av medborgarremisser och att anordna fler nationella och kom-

munala folkomröstningar.

Fokus i Demokratiopinioner lades vid att analysera svarsmönster

i syfte att försöka identifiera och karaktärisera sammanhållna

demokratiideologier bland svenska folket. Huvudslutsatsen var att

medborgarnas åsikter om demokratiförändringar inte formar någon

stark sammanhållen åsiktsdimension. Några stora partiideologiska

skillnader kunde inte återfinnas på medborgarnivån. Medborgar-

Henrik Oscarsson

99

opinionen i frågor som rör demokratins spelregler karaktäriserades

som svagt utvecklad. Personer som hyste misstro mot politiker och

personer som uttryckte missnöje med hur svensk demokrati

fungerar tillhörde de mest förändringsbenägna, alldeles oavsett vad

förändringarna handlade om (1999:54).

Ett överraskande resultat från Demokratiopinioner var att några

av de mest populära förslagen var de som i praktiken skulle kunna

leda till mindre av direkt folkligt inflytande över politiken. Att

överlåta viktiga beslut till experter (mer tjänstemannainflytande)

och att minska antalet riksdagsledamöter (lägre grad av riksrepre-

sentativitet och beskuren representation) var utomordentligt om-

tyckta förslag som stöddes av en klar majoritet av svenska folket.

Mikael Gilljam och Ola Jodal genomförde en ambitiös under-

sökning av medborgarnas demokratiopinioner byggd på 2001 års

SOM-undersökning (Gilljam & Jodal 2002). De undersökte med-

borgarnas inställning till två konkurrerande demokratimodeller:

den valdemokratiska och den deltagardemokratiska. När model-

lerna ställdes mot varandra var svenska folkets inställning betydligt

mer positiv till det valdemokratiska idealet än det deltagardemo-

kratiska. Men när det gällde inställningen till mer konkreta åtgärder

visade Gilljam och Jodal att det fanns en klar opinionsövervikt för

deltagardemokratiska förslag såsom att anordna fler folkomröst-

ningar och att öka brukarinflytandet över t.ex. skola och barn-

omsorg.

Svenska folkets demokratiopinioner 2006

Inom ramen för 2006 års SOM-undersökning genomfördes på upp-

drag av Grundlagsutredningen en undersökning av vad svenska

folket tycker om olika förändringar av demokratins spelregler.

Huvudsyftet med uppdraget är att genomföra en uppföljning av

Demokratiopinioner. Har svenska folket förändrat eller förädlat

sina demokratiopinioner sedan 1998 då den senaste större kartlägg-

ningen genomfördes (Oscarsson 1999)?

TPF

2

FPT

TP

2

PT

En detaljerad metodrapport om RiksSOM-undersökningen 2006 återfinns i SOM-

institutets årliga rapport (Nilsson 2007).

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

100

Figur

1

Frågeserien om författningsförändringsförslag i RiksSOM-

undersökningen

2006

Fråga 22

I debatten om demokratin i Sverige diskuteras olika förslag till förändringar. Vad

tycker du om följande förslag?

Mycket

bra

förslag

Ganska

bra

förslag

Varken bra

eller dåligt

förslag

Ganska

dåligt

förslag

Mycket

dåligt

förslag

Sänk rösträttsåldern till 16 år i alla val











Sänk fyraprocentspärren till riksdagen











Genomför fler nationella folkomröstningar











Genomför fler kommunala folkomröstningar











Genomför val till riksdag och kommun vid

olika tidpunkter











Minska mandatperiodernas längd från 4 till 3 år











Mot bakgrund av bristande opinionsbildning, intresse och debatt

kan man rätteligen fråga sig om det överhuvudtaget är meningsfullt

att undersöka medborgaropinionen i författningspolitiska frågor.

Med några få undantag kan partiernas ståndpunkter förväntas vara

mycket okända för väljarna. Det bedrivs sällan opinionsbildning i

grundlagsfrågor. I samband med valrörelserna står författnings-

politiska frågor mycket långt ned på dagordningen. Även om till-

blivelsen av Grundlagsutredningen kan anses ha bidragit till att

stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor

kan man knappast finna belägg för att det pågår någon omfattande

opinionsbildning från någon aktör.

Vi

TPF

3

FPT

menar dock att medborgarresponserna på olika förslag – hur

osmälta de än må vara – ger en bra indikation på hur eventuella

förändringar kan komma att tas emot av medborgarna. Även

omogna opinionsyttringar kan potentiellt ha stor betydelse när för-

slagen till förändringar av valsystemet läggs. Dessutom finns ett

stort värde i att genomföra undersökningar av i vad mån med-

borgarnas åsikter i grundlagsfrågor överensstämmer med deras för-

troendevaldas åsikter.

Men det finns förstås gränser för vilka typer av författnings-

politiska förslag som det är rimligt att låta hela svenska folket ta

ställning till. Alltför tekniskt komplicerade detaljfrågor bör und-

vikas. De allra flesta medborgare går inte omkring med helt upp-

daterade kunskaper om demokratins spelregler. Att fråga vilken

TP

3

PT

”Vi” avser den forskargrupp vid Valforskningsprogrammet vid Göteborgs universitet som

har arbetat med undersökningarna.

Henrik Oscarsson

101

första devisor vi skall ha i vårt jämkade uddatalssystem för mandat-

fördelning är – även om det potentiellt kan ha stora konsekvenser

för maktrelationer i samhället – inte särskilt meningsfullt. Vi har

strävat efter att använda oss av författningspolitiska förslag som

formulerats av aktörer som varit aktiva i debatten och som därför

varit föremål för bredare diskussioner under längre tid. Hit hör för-

slag som t.ex. sänkt rösträttsålder, bruket av nationella och kom-

munala folkomröstningar, sänkta riksdagsspärrar och skilda val-

dagar. Sådana förslag kan sägas vara igenkända av åtminstone den

politiskt intresserade medborgare som någorlunda följer svensk

politisk inrikesdebatt. Alla förslag gäller områden där nästan alla

medborgare har egna erfarenheter i rollen som väljare.

TPF

4

FPT

Det är på sin plats att poängtera att opinionsstudier av det här

slaget inte under några omständigheter kan betraktas som ett slags

ersättning för ett regelrätt grundlagskonvent. Så länge vi inte

anordnar nationella medborgarpaneler eller grundlagskonvent där

slumpvist utvalda medborgare får möjlighet att under ordnade

former sätta sig in i grundlagsfrågor kan vi aldrig få reda på vad en

mer informerad folkopinion egentligen anser om demokratins spel-

regler och i vilken riktning de bör förändras. De opinioner i författ-

ningsfrågor som här rapporteras om bör därför betraktas som icke-

delibererade opinioner (Fishkin 1997). Huruvida en mer informe-

rad folkopinion skulle tycka annorlunda än de svarande i SOM-

undersökningen 2006 är mycket svårt att ge ett svar på utan att

genomföra ett fullskaligt samhällsvetenskapligt experiment (med-

borgarpanel) eller ett nationellt grundlagskonvent.

TPF

5

FPT

TP

4

PT

Samtidigt är det viktigt att konstatera att antalet träffar i mediearkivet på söktermer som

”skilda valdagar”, ”rösträttsålder”, ”kommunala folkomröstningar” och ”fyraprocentspärr(-

en)” inte är särskilt många per år under de senaste femårsperioden; ingen av söktermerna får

fler än 50 träffar. Mediediskussionerna kring de konkreta förslag vi använt i undersökningen

är alltså inte särskilt omfattande. Det finns också en tydlig valårseffekt: Under valåren (2002

och 2006) är antalet träffar betydligt fler än under mellanvalsperioderna. Det finns få

indikatorer på att diskussioner kring de här frågorna har blivit vanligare sedan 2002. De

håller sig stabilt på en låg nivå.

TP

5

PT

Ett grundlagskonvent i mindre skala genomförs sedan hösten 2004 inom ramen för

grundutbildningen i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Under sju veckor ges

statsvetarstudenterna möjlighet att studera in sig på utländska politiska system, svensk

författningshistoria, svensk författningspolitik och svensk demokrati. I det efterföljande

grundlagskonventet har studenterna till uppgift att på basis av grundlagsutredningens

direktiv utforma förslag till förändringar av den svenska demokratins spelregler. De delas

slumpmässigt in i nio aktörsgrupper varav sex är intressegrupper: de stora partierna, de små

partierna, medborgarna, kommuner- och landsting, intresseorganisationerna, och tre är

expertgrupper: tjänstemän, jurister, ekonomer och statsvetare. Utifrån sina individuellt

tilldelade roller har aktörsgrupperna till uppgift att tillsammans utarbeta en

problembeskrivning av vad som är bekymmersamt med den nuvarande svenska demokratin,

en grundlagsvision om vilka konstitutionella förändringar som behövs för att åtgärda

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

102

Vad tycker medborgarna?

Vad är svenska folkets inställning till olika författningspolitiska

förslag? I tabell 1 redovisas medborgarnas inställning till de sex förslag

på förändringar som ingick i vår frågeserie i 2006 års RiksSOM-

undersökning. Där återfinns även jämförbara mätningar från tidigare

SOM-undersökningar 1998 och 2000. I det kommande avsnittet

redovisas också opinionsstödet för de olika förslagen i olika grupper

av medborgare (tabell 2 och 3). En fullständig redovisning av resul-

taten återfinns i rapportens appendix.

Innan vi påbörjar en mer detaljerad genomgång av opinions-

yttringarna är det på sin plats att göra en mer samlad bedömning av

svarsmönstren. Har medborgarna överhuvudtaget åsikter om de

förslag som presenteras? Förekommer fler åsiktsyttringar idag än

för ett knappt decennium sedan då den senaste undersökningen

genomfördes?

Resultaten visar att det finns få tecken på ökad åsiktsbildning

bland medborgarna. För flera av förslagen uppgår andelen som

tycker att förslagen är ”varken bra eller dåligt” till närmare 35 pro-

cent. Det är inte några ovanliga nivåer för attityder till förslag som

inte äger centralitet i samhällsdebatten. Ambivalenta attityder

behöver inte nödvändigtvis indikera en icke-åsikt, men i avsaknad

av andra flyktalternativ av typen ”vet inte” indikerar höga andelar

varken eller-svar en låg beredskap att ta ställning till förslagen.

Åsiktsförekomsten är här liten (Gilljam 1988). Det handlar om

sakfrågor som svenskarna inte har anledning att fundera över varje

dag, alternativt frågor där svenskarna inte snabbt kan härleda några

kristalliserade åsikter från mer etablerade ideologier som t.ex.

vänster-högerideologi eller ta genvägen via kunskaper om det egna

partiets ställningstaganden i sakfrågorna. Några uppenbara tecken

på en kristallisering av åsikter i författningspolitiska frågor mellan

1998 och 2006 finns inte i materialet. Undantaget är möjligen för-

problemen och en strategi för att i förhandlingar med övriga aktörsgrupper lägga fram

betänkanden med förslag på förändringar inom sammanlagt nio olika författningspolitiska

områden: 1. Sveriges framtida statsskick, 2. regeringsbildning och regeringens organisering,

3. kammarsystemet: den lagstiftande maktens organisation, 4. den konstitutionella

kontrollen, 5. det lokala självstyret, 6. politisk representation, 7. det direktdemokratiska

inslaget, 8. Demos, 9. Individuella fri- och rättigheter. Grundlagskonventet vid

Statsvetenskapliga institutionen tilldelades Göteborgs universitets pedagogiska lagpris 2006.

Grundlagskonventet pågår åtminstone så länge Grundlagsutredningen arbetar.

Grundlagskonventet är självdokumenterande och genererar ständigt nya typer av

författningspolitiska idéer och innovationer. Resultaten från grundlagskonventet kommer

att sammanställas i någon form under 2009.

Henrik Oscarsson

103

slaget om att korta mandatperioderna från fyra till tre år där

andelen ”varken bra eller dåligt”-svar minskat från 31 till 24 pro-

cent.

Sänka rösträttsåldern till 16 år

Ett förslag där nästan alla medborgare tycks ha en mycket klar upp-

fattning är frågan om sänkt rösträttsålder. Det är alltjämt ett

mycket impopulärt förslag. Sedan 1921 har Sverige liksom många

andra väst-europeiska länder successivt sänkt rösträttsåldern från

23 till nuvarande 18 år. Diskussioner om att fortsätta sänka röst-

rättsåldern återfinns i alla etablerade demokratier (Martinsson

2007), men bortsett från några försök i ett par nordtyska delstater

finns få indikationer att en sådan utveckling skulle vara nära före-

stående.

SOM-undersökningen 2006 visar att det bland svenskar finns ett

mycket svagt stöd för att fortsätta att utvidga rösträtten. Opi-

nionen är mycket stabil. Andelen svenskar som anser att förslaget

är ganska bra eller mycket bra är endast omkring tio procent.

Sjuttiosex procent avfärdar förslaget som ganska eller mycket dåligt

(se tabell 1). Om svenska folket fick bestämma skulle 18 år gälla

för rösträtt även i framtiden.

Liksom i tidigare studier finns ett mycket tydligt samband

mellan ålder och inställning till rösträtt för 16-åringar (se tabell 2).

Ju äldre man är desto mer negativ till förslaget är man. Alla ålders-

grupper är dock övervägande negativa, så även den allra yngsta

gruppen 15–19 år. Jämförelser tillbaka till 1998 visar dock att de

allra yngsta blivit något mindre negativa. Andelen 15–19-åringar

som tycker att sänkt rösträttsålder är ett mycket eller ganska bra

förslag har ökat från 27 procent till 32 procent mellan 1998 och

2006.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

104

Tabell

1

Svenska folkets åsikter om sex förslag till förändring av

demokratins spelregler 1998, 2000 och 2006 (procent,

balansmått)

förslag

++

+

o

–

– –

summa

procent

opinions

balans

sänka rösträttsåldern till 16 år i alla val

1998

2

7

14

33

44

100

-68

2000 3 6 14 34 43

100

-68

2006 2 8 14 31 45

100

-68

sänka fyraprocentspärren till riksdagen

1998

4

7

29

28

32

100

-49

2006 2 7 24 30 37

100

-58

genomföra fler nationella folkomröstningar

1998

12

27

38

15

8

100

+16

2000 9 29 35 19

8

100

+11

2006 8 24 37 20 11

100

+1

genomföra fler kommunala

1998

11

29

35

16

9

100

+15

folkomröstningar

2000 11 34 34 15

6

100

+24

2006 9 34 33 17

7

100

+19

genomföra val till riksdag och kommun vid

1998

12

16

34

19

19

100

-10

olika

tidpunkter

2000 11 23 34 18 14

100

+2

2006 5 12 35 25 23

100

-31

minska

mandatperiodernas

längd

2000 10 16 31 24 19

100

-17

från 4 till 3 år

2006

6

11

24

26

33

100

-42

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningarna 1998, 2000 och 2006 och bygger på 1 550-

1

700 personer vid varje undersökningstillfälle. De fem svarsalternativ som erbjöds var ++ =”mycket bra

förslag”, + =”ganska bra förslag”, o =”varken bra eller dåligt förslag”, - =”ganska dåligt förslag”, samt --

=”mycket dåligt förslag”. Opinionsbalansmåttet visar andelen positiva till förslaget minus andelen negativa

till förslaget.

Miljöpartiet (mp) tillhör de partier som starkast driver frågan om

sänkt rösträttsålder. Men uppenbarligen går man här emot majori-

tetsuppfattningen i det egna partiet: även bland mp-sympatisörer är

knappt var femte (18 procent) mp-sympatisör positiv till att sänka

rösträttsåldern (se tabell 3).

Henrik Oscarsson

105

Sänka fyraprocentspärren

Tanken att sänka fyraprocentspärren till riksdagen är inte heller ett

särskilt populärt förslag bland svenska folket (se tabell 1). Folk-

opinionen i frågan har också blivit något mer negativ sedan 1998:

opinionsbalansen har förändrats från -49 till -58 procentenheter.

Möjligen handlar det om en effekt av att ett i väljarkåren mycket

illa omtyckt parti, sverigedemokraterna, närmade sig fyraprocent-

spärren i 2006 års val och fick 2,9 procent av rösterna.

Man kan förvänta sig att de mindre partiernas sympatisörer

skulle vara mer positiva till en sänkt riksdagsspärr. Men sambandet

mellan partisympati och åsikt är svagt. Bland miljöpartiets och

sverigedemokraternas sympatisörer finns visserligen en mindre

avog inställning till förslaget att sänka riksdagsspärren – men ändå

övervägande negativt även bland dessa partiers sympatisörer (se

tabell 3).

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

106

Tabell 2

Åsikter om sex förslag till förändringar av demokratins spelregler

i olika grupper 2006. Andel som anser att förslagen är ganska

bra eller mycket bra (procent)

sänka rösträttsåldern til

l 16 år

i alla

val

Sänka fyraprocent-sp

ärren till

riksdagen

genomföra fler nation

ella

folkomröstningar

genomföra fler komm

unala

folkomröstningar

genomföra val ti

ll r

iks

dag och

kommuner vid o

lika

ti

dpunkter

minska mandatperiodernas

längd från 4 till

3 år

antal

svarande

samtliga

10 9 32 43 17 17 1567

kvinnor

9 9 32 44 15 18 814

män

12 10 32 43 19 16 753

15-19

år

32 14 36 35 10 15 105

20-24

år

14 5 49 56 17 29 72

25-29

år

20 8 39 47 12 13 106

30-39

år

13 9 42 55 16 17 239

40-49

år

10 11 36 51 18 15 278

50-59

år

6 7 30 42 17 17 286

60-75

år

6 8 23 35 19 19 376

76-85

år

4 9 16 27 19 18 105

låg

utbildning

11 11 28 34 13 22 354

medellåg

utbildning

12 11 35 45 17 18 493

medelhög

utbildning

9 6 36 48 15 16 301

hög

utbildning

8 6 29 47 22 12 394

ren

landsbygd

12 8 38 46 12 11 228

mindre

tätort

10 9 31 40 16 20 391

stad

eller

större

tätort

10 8 31 44 18 19 696

Stockholm,

Göteborg

och

Malmö

10 11 33 45 20 15 236

mkt/ganska

stort

förtroende

10 9 27 45 19 13 324

varken

stort

eller

litet

förtroende 10 7 29 41 16 15 604

ganska

litet

förtroende

9 9 40 50 13 18 301

mycket

litet

förtroende

12 14 43 50 22 29 148

mycket

intresserad

av

politik

11 10 34 51 26 13 192

ganska

intresserad

av

politik

8 7 35 48 18 15 685

inte

särskilt

intresserad

av

politik 11 10 30 39 14 20 574

inte alls intresserad av politik

19

8

22

22

7

20

91

diskuterat

politik

ingen gång

12

12

21

28

13

21

223

någon gång under 12 m

13

4

31

40

9

18

143

någon gång i halvåret

10

6

33

39

19

17

100

någon gång i kvartalet

8 7 30 41 15 16 155

någon gång i månaden

9 7 30 46 16 15 365

någon gång i veckan

8 9 38 52 19 16 345

flera gånger i veckan

14 12 39 48 20 16 185

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningen 2006. Siffrorna i tabellen visar

andelen som anser att förslaget är ”mycket bra” eller ”ganska bra”. Observera att antalet

svarande i respektive kategori varierar något mellan de olika frågorna. För detaljer, se Appendix.

Henrik Oscarsson

107

Nationella och kommunala folkomröstningar

Fyraprocentspärren och rösträtt från 18 år är väl inarbetade spel-

regler i den svenska valdemokratin. Det kan vara svårt att föreställa

sig effekterna av sänkta riksdagsspärrar eller sänkt rösträttsålder.

Men vi ställde också frågor om saker som medborgarna kan relatera

till och som de har egna direkta erfarenheter av – nationella och

kommunala folkomröstningar.

Sverige har erfarenhet av sex nationella folkomröstningar. Den

långa trenden när det gäller svenskarnas generella inställning till

folkomröstningar är försiktig: andelen som anser att vi bör vara

sparsamma med folkomröstningar i framtiden har enligt valunder-

sökningarna ökat för varje tillfälle vi anordnat en folkomröstning:

51 procent 1980, 62 procent 1994 och 67 procent 2003. Erfaren-

heterna av de folkomröstningar som faktiskt hållits är mer positiva;

andelen som anser att det var rätt att utlysa folkomröstning ”i det

här fallet” har ökat från 40 procent 1980 till 75 procent 1994 och

60 procent 2003 (Oscarsson & Holmberg 2004).

Svenskarna har i tidigare SOM-mätningar varit försiktigt

positivt till förslaget att ”anordna fler nationella folkomröst-

ningar”. Men efter den senaste nationella erfarenheten – 2003 års

folkomröstning om införande om euron – har opinionen blivit

något mer tveksam. I SOM 2006 är lika många positiva som nega-

tiva till förslaget (opinionsbalans +1).

Inställningen till folkomröstningar vet vi sedan tidigare sam-

varierar med partiideologi. De partisympatisörer som är tydligast

positiva till att anordna fler nationella folkomröstningar är vänster-

partiets, miljöpartiets och sverigedemokraternas sympatisörer.

Attityder till folkomröstningar tenderar också att samvariera med

om man själv stod som vinnare eller förlorare vid det senaste till-

fället folkomröstningsinstitutet användes. Motståndare till det

svenska medlemskapet i EU är betydligt mer positiva till att

anordna folkomröstningar är medlemskapsanhängare, även under

kontroller för bakomliggande vänster-högerideologi och parti-

sympati.

Unga är betydligt mer positiva till folkomröstningar än äldre.

Det finns en övervikt positiva till förslaget i alla åldersgrupper upp

till femtio år. Om den yngre hälften av Sveriges befolkning fick

bestämma skulle vi alltså ha fler nationella folkomröstningar i

framtiden.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

108

Många medborgare har numera direkta erfarenheter av att delta i

folkomröstningar på kommunal nivå. Sedan 1977 har det anordnats

cirka 100 kommunala folkomröstningar i Sverige varav 22 i sam-

band med det senaste riksdagsvalet 2006. Trots att många kom-

munala folkomröstningar visat sig vara mycket svårhanterliga inom

ramen för det representativa demokratiska systemet (t.ex. omröst-

ningar om trängselskatt och om rätten att försvara tamdjur mot

rovdjur) är förslaget att anordna fler kommunala folkomröstningar

mer populärt än förslaget att anordna fler nationella folkomröst-

ningar.

När det gäller kommunala folkomröstningar är svenska folket

alltjämt övervägande positiv till fler omröstningar (balansmått +19,

se tabell 1). Positiv opinionsövervikt återfinns i alla åldersgrupper

utom bland de allra äldsta 70–85 åringarna. Mest positiva till fler

lokala folkomröstningar är de yngsta och sympatisörer till miljö-

partiet och vänsterpartiet (se tabell 2–3).

Den gemensamma valdagen

Frågan om gemensamma valdagar för nationella och kommunala

val har debatterats i Sverige i mer än hundra år (Kjellgren 2001).

Det är en ständigt aktuell författningspolitisk fråga som utreddes

så sent som i 1999 års författningsutredning. Då lyckades man inte

finna någon majoritet för att skilja valdagarna åt. I samband med

2004 års grundlagsutredning ligger frågan om valdagarnas placering

återigen på bordet.

Att skilja valdagarna åt är inget populärt förslag bland svenska

folket. Och sedan 1998 har förslaget att införa skilda valdagar i

kommun- och riksdagsval blivit ännu mer negativ. Andelen som

svarar att förslaget är ganska eller mycket dåligt har förändrats från

38 procent 1998 till 48 procent 2006 (se tabell 1). Det finns idag en

klar övervikt för uppfattningen att skilda valdagar är ett dåligt

förslag (balansmått -31).

Denna väljaropinion är i huvudsak i linje med vad kommun-

styrelseordföranden och partiernas lokalt kampanjansvariga har

uttryckt i tidigare studier. Man vill inte ha skilda valdagar

(Oscarsson 2001). Bland kommunernas politiker och bland riks-

politikerna finns emellertid en majoritet för att införa skilda val-

dagar i Sverige. Men medborgarna tycks alltså föredra status quo

även när det gäller valdagarnas placering.

Henrik Oscarsson

109

Frågan må vara partipolitiserad på elitnivå men alltså inte på

medborgarnivå: partiernas sympatisörer är helt överens om att det

är ett dåligt förslag att skilja valdagarna åt. Variationsbredden när

det gäller andelen som anser förslaget är mycket bra är mycket liten

bland olika grupper av partisympatisörer (se tabell 3): vänster-

partiets sympatisörer (13 procent positiva) och folkpartiets sympa-

tisörer (19 procent positiva)

Skilda valdagar är mer populärt förslag bland stadsbor (20 pro-

cent positiva) än bland landsbygdsbor (12 procent). De som är

intresserade av politik gillar idén med skilda valdagar betydligt

bättre (26 procent) än personer som saknar intresse för politik

(7 procent). Och bland högutbildade återfinns en större andel

positiva (22 procent) än bland lågutbildade (13 procent).

Treåriga mandatperioder

Ett tungt argument för att skilja valdagarna åt är att det i Sverige

går mycket lång tid (4 år) mellan de tillfällen då vi medborgare har

möjlighet att utkräva ansvar av våra förtroendevalda för den gångna

mandatperioden och ge dem nya mandat inför framtiden. Ett

alternativ till skilda valdagar som seglat upp i den författningspoli-

tiska debatten är att korta mandatperiodernas längd från 4 till 3 år.

Huvudlinjen i argumentationen är att en demokrati som motione-

ras oftare kommer ha goda effekter på alla aktörer i den repre-

sentativa demokratin. Allmänna val har tydligt positiva effekter på

väljarnas förtroende för politiker och för det allmänna politiska

intresset: valårseffekterna är idag väl belagda (Holmberg & Weibull

2007). Med tätare val skulle partierna få bedriva kampanjer oftare

vilket gör dem synligare för väljarna och medierna skulle bli bättre

på att bevaka valrörelserna.

Men förslaget att korta mandatperiodernas längd är inte alls

populärt bland svenska folket. Det finns ett kompakt motstånd

mot att gå till valurnorna oftare än vart fjärde år: 49 procent av

svenska folket anser att förslaget är mycket eller ganska dåligt (se

tabell 1).

Egenintresseförklaringar ligger nära till hands när det gäller

förslaget om att korta mandatperiodernas längd från 4 till 3 år.

Kortare mandatperioder är klart mindre populärt bland alliansparti-

ernas sympatisörer (c, kd, fp och m) än bland oppositionspartierna

(v, s och mp). Till de mest positiva grupperna hör social-

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

110

demokraternas sympatisörer (24 procent positiva) och sympa-

tisörer till partier som står utanför riksdagen, exempelvis sverige-

demokraternas sympatisörer (33 procent positiva).

Partipolitisering?

I vilken utsträckning är svenska folkets åsikter i författningspoli-

tiska frågor partipolitiserade? Variansanalyser visar att partisympati

diskriminerar relativt svagt när det gäller författningspolitiska

sakfrågeåsikter. Eta-värdena varierar mellan .06 och .23 (se tabell

3). Är det mycket eller litet? Nivåerna kan lämpligen jämföras med

motsvarande värden för sakfrågor som handlar om att ta emot färre

flyktingar i Sverige (eta=.36), minska den offentliga sektorn

(eta=.47), bedriva mer av sjukvården i privat regi (eta=.57) eller

självplacering på en vänster-högerskala (eta=.78). En jämförelse

med politiseringsgraden i andra sakfrågor visar att våra författ-

ningspolitiska sakfrågeåsikter nivåmässigt ligger i samma intervall

som frågor om att tillåta vargjakt (eta=.32) eller att tillåta gratis

nedladdning av all film och musik från internet (eta=.14).

Henrik Oscarsson

111

Tabell 3

Åsikter om sex förslag till förändringar av demokratins spelregler

bland partiernas sympatisörer 2006. Andel som anser att

förslagen är ganska bra eller mycket bra (procent).

sänka rösträttsåldern til

l 16 år

i alla

val

Sänka fyraprocent-sp

ärren till

riksdagen

genomföra fler nation

ella

folkomröstningar

genomföra fler komm

unala

folkomröstningar

genomföra val ti

ll r

iks

dag och

kommuner vid o

lika

ti

dpunkter

minska mandatperiodernas

längd från 4 till

3 år

antal

svarande

samtliga

10 9 32 43 17 17

1567

partisympati

vänsterpartiet

13 9 45 57 13 16 83

socialdemokraterna

11 8 30 39 18 24 461

miljöpartiet

18 18 45 57 14 20 119

centerpartiet

7 5 27 46 15 6 124

folkpartiet

5 4 27 46 19 9 105

kristdemokraterna

10 7 36 47 18 14 105

moderaterna

7 7 26 39 15 10 392

sverigedemokraterna

11 31 53 55 22 33 36

övriga

partier

25 12 33 33 20 39 35

sambandsmått

grad

av

partipolitisering

(eta)

.16 .20 .19 .16 .06 .23

åsikt

×

vänster-högerideologi

(r)

+.10 +.07 +.16 +.06 +.04 +.17

åsikt

×

vänster-högerideologi

(tau) +.07 +.06 +.10 +.05 +.03 +.14

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningen 2006. Siffrorna i tabellen visar andelen som

anser att förslaget är ”mycket bra” eller ”ganska bra”. Eta-koefficienterna är hämtade från variansanalyser

där grupptillhörighet (partisympati) är oberoende variabel och sakfrågeåsikt den beroende variabeln. Eta

varierar mellan 0 (inga medeltalsskillnader mellan någon av grupperna) till 1 (alla grupperna skiljer sig

maximalt åt när det gäller åsikter i den aktuella frågan). Eta-värdena har beräknats för nio grupper av

partisympatisörer (sju riksdagspartier, sverigedemokraterna samt övriga partier).

Vänster-högerdimensionen är alltjämt det i särklass viktigaste ideo-

logiska orienteringsverktyget för svenska väljare. Om all annan led-

ning saknas i form av kunskap och information om partiernas

ståndpunkter är det sannolikt att många väljare försöker att

använda sina vänster-högerideologier för att försöka härleda åsikter

i de olika författningspolitiska förslagen. Korrelationsanalyser visar

att det finns svaga positiva samband mellan svenska folkets vänster-

högerideologier och åsikter om förslagen (se tabell 3). De positiva

koefficienterna betyder i det här sammanhanget att ju längre till

höger en person själv positionerar sig desto mer negativ till de olika

förändringsförslagen. Motstånd mot förändringar tenderar alltså att

gå hand i hand med högerståndpunkter. Huruvida denna svaga

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

112

effekt av vänster-högerideologi håller streck även med hänsyn taget

till andra alternativa förklaringar kommer att undersökas mer i

detalj längre fram i rapporten.

Frågan om huruvida olika författningspolitiska sakfrågeåsikter

hänger väl samman med varandra har tidigare besvarats med ett nej

(Oscarsson 1999). Precis som man förväntar sig handlar det inte

om några starka sammanhållna latenta åsiktsdimensioner som for-

mar medborgares åsikter i författningspolitik. RiksSOM-undersök-

ningen 2006 bekräftar delvis denna bild. En jämförelse med mot-

svarande analys från 1998 visar två saker: dels att internkorrela-

tionerna generellt är något högre än tidigare, dels att den för-

väntade skillnaden mellan gruppen samtliga och gruppen mycket

politiskt intresserade inte återfinns 2006. Internkorrelationerna är

den här gången inte systematiskt högre bland de mest intresserade

medborgarna utan ungefär lika stora oavsett grad av politiskt

intresse. Förändringarna skulle kunna underbygga spekulationer

om att det faktiskt har blivit mer ordning och reda bland samtliga

väljares sakfrågeåsikter och att effekterna av att vara starkt politiskt

intresserad inte är lika stora som tidigare – en ökad åsiktssamman-

hållning även bland personer som inte är särskilt intresserade av

politik.

Även om vi inte kunnat finna några tecken på ökad åsiktsföre-

komst mellan 1998 och 2006 kan vi inte utesluta att det bland

medborgarna har blivit en ökad åsiktssammanhållning i frågor som

rör författningspolitik.

Med hjälp av en faktoranalys av svaren på de sex frågor som

ingick i studien kan vi sammanfatta resultaten av de internkorrela-

tioner som beräknats i tabell 4. De båda förslagen om lokala och

nationella folkomröstningar formar då en egen faktor (direktdemo-

krati) medan tre andra förslag om sänkt rösträttsålder, sänkt fyra-

procentspärr och kortare mandatperiod formar en andra faktor

(som alla kan anses handla om att öka folkopinionens direkta genom-

slag).

TPF

6

FPT

TP

6

PT

För faktoranalysen användes en s k oblik rotering där de båda extraherade faktorerna tilläts

samvariera med varandra (r=.59). Den första faktorn (direktdemokrati) förklarar 36,8 pro-

cent av variationen i datamaterialet och den andra faktorn (folkopinionens direkta genom-

slag) 13,8 procent.

Henrik Oscarsson

113

Tabell

4

Samvariation mellan åsikter om författningspolitiska förslag

bland samtliga (under diagonalen) och bland personer som är

mycket intresserade av politik (över diagonalen) 2006

(korrelationskoefficienter).

sänka rösträttsåldern til

l 16 år

i alla

val

Sänka fyraprocent-sp

ärren till

riksda

gen

genomföra fler nation

ella

folkomröstnin

gar

genomföra fler komm

unala

folkomröstnin

gar

genomföra val ti

ll r

iks

dag och

kommuner vid o

lika

ti

dp

unkter

minska mandatperiodernas

län

gd från 4 till

3 å

r

sänka rösträttsåldern till 16 år i alla val

1

.36

.19

.16

.05

.18

sänka fyraprocentspärren till riksdagen

.38 1

.46

.35

.24

.30

genomföra fler nationella folkomröstningar

.18 .27 1 .72

.18

.29

genomföra fler kommunala folkomröstningar

.12 .17 .73 1 .13

.24

genomföra val till riksdag och kommuner vid olika tidpunkter

.13 .26 .26 .28 1 .28

minska mandatperiodernas längd från 4 till 3 år

.21 .35 .22 .15 .33 1

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningen 2006. Korrelationskoefficienter ovanför

diagonalen (gråa fält) är beräknade för de medborgare som själva uppger att de är mycket intresserade av

politik.

Med andra ord. Strukturen i medborgarnas sakfrågesåsikter i för-

fattningspolitiska spörsmål är i allt väsentligt oförändrad jämfört

med 1998-studien som också återfann just dessa båda dimensioner

vid sidan av en tredje dimension som bland annat berörde förslag

om ökat expertstyre och minskat antal riksdagsledamöter (effektiv

elitdemokrati) (Oscarsson 1999:48).

Hur förklara åsikter i författningspolitiska frågor?

En central frågeställning för forskningsfältet är varför medborgare

tycker som de gör i författningspolitiska frågor? I det här samman-

hanget kommer inte någon fullständig förklaringsmodell att

utvecklas. Men vi kan med hjälp av en serie regressionsanalyser ge

ett slags sammanfattande beskrivning av hur ett antal bakgrunds-

variabler tillsammans bidrar med att förklara svenska folkets

inställning i de sex undersökta författningspolitiska sakfrågorna.

Vilka förklaringsvariabler har vi valt ut att ingå i de multivariata

regressionsanalyserna och varför? Urvalet bygger framför allt på

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

114

tidigare erfarenheter hämtade från arbetet med Demokratiopinioner

(1999). Där visade det sig att politiskt förtroende var viktigt för

inställningen i de allra flesta författningspolitiska sakfrågor i så

motto att låglitare var mer positiva till alla former av förändringar

av spelreglerna. Vi har redan tidigare i rapporten visat att vänster-

högerideologi i viss utsträckning bidrar till att strukturera sakfråge-

åsikter på området. Idén om att erfarna, kunniga och motiverade

personer bör kunna ha mer förädlade åsikter om författningspoli-

tiska förslag föranleder oss att inkludera ålder (erfarenhet med

nuvarande system), utbildning (ett slags proxy för politisk kun-

skap) och politiskt intresse (motivation) i vår modell.

Historien har lärt oss att i många författningspolitiska frågor är

de viktiga skiljelinjerna mellan partierna inte ideologiska. En viktig

skiljelinje går istället mellan partier som är små och partier som är

stora. Därför inkluderas ytterligare analytisk variabel för parti-

storlek (små partier=v, mp, c, fp och kd/stora=s+m). Vi har här

använt uppgifter om vilket parti respondenterna tycker bäst om.

Resultaten av regressionsanalyserna presenteras i tabell 5.

Modellen har varierande framgång. Den fungerar bäst för frågorna

om nationella folkomröstningar (R

P

2

P

=.08) och mandatperiodernas

längd (R

P

2

P

=.11), men kan inte bidra särskilt mycket till vår för-

ståelse av vad som styr medborgarnas inställning till att genomföra

val till riksdag och kommuner vid olika tidpunkter (R

P

2

P

=.00).

Ett intressant resultat är att ökad erfarenhet (ålder) och ökad

politisk kunskap (utbildning) tenderar att leda till en mer negativ

inställning till författningspolitiska förändringar. Ålderseffekterna

är här tydliga för alla förslag utom för förslaget om skilda valdagar:

allt annat lika går ökad ålder hand i hand med mer avvaktande

inställning till de undersökta förslagen. Enligt resultaten är effek-

terna av ålder starkast på attityder till att anordna fler nationella

folkomröstningar: den genomsnittliga skillnaden mellan de yngsta

(15 år) och de äldsta (85 år) är här nästan ett helt skalsteg på den

femgradiga åsiktsskalan (b=+.985).

Ett liknande mönster återfinns för utbildning i så motto att högt

utbildade tenderar att vara mer negativa till förändringar av spel-

reglerna än lågt utbildade personer även under kontroll för andra

förklaringar i modellen.

Politiskt intresse har tydliga effekter på inställningen till sexton-

årig rösträtt, sänkt fyraprocentspärr och, framför allt, på åsikter om

kortare mandatperioder (b=+.747). I dessa fall går politiskt

intresse hand i hand med ett starkare motstånd mot förändringar.

Henrik Oscarsson

115

När det gäller kommunala folkomröstningar visar analyserna dock

att effekterna går i motsatt riktning: ju mer intresserad av politik

desto mer positiv till att anordna fler kommunala folkomröst-

ningar.

Tabell

5

Effekter av ålder, utbildning, politiskt intresse, politiskt

förtroende, vänster-högerideologi och partistorlek på svenska

folkets inställning till sex författningspolitiska förslag

(ostandardiserade

regressionskoefficienter)

.

sänka rösträttsåldern til

l 16 år

i alla

val

Sänka fyraprocent-sp

ärren till

riksdagen

genomföra fler nation

ella

folkomröstningar

genomföra fler komm

unala

folkomröstningar

genomföra val ti

ll r

iks

dag och

kommuner vid o

lika

ti

dpunkter

minska mandatperiodernas

längd från 4 till

3 år

bivariata analyser

ålder (0=15 år, 1=85 år)

+.766

+.276

+.842

+.672

+.015

+.258

utbildning (0-1, 4 kategorier)

+.176

+.439

+.188

-.073

-.031

+.556

politiskt intresse (0-1, 4 kategorier)

+.505

+.846

+.058

-.309

-.001 +1.013

politisk misstro (0-1, 5 kategorier)

+.068

-.568 -.508

-.178 -.177 -1.001

partistorlek (1=sympatiserar med stort parti)

+.165

+.146

+.266

+.291

+.078 -.012

vänster-högerideologi (0-1, fem kategorier)

+.332

+.246

+.445

+.208

+.156

+.658

multivariata

analyser

konstant

3.056 3.269 2.457 2.494 3.475 3.070

ålder (0=15 år, 1=85 år)

+.682

+.213

+.985

+.760

-.005

+.250

utbildning (0-1, 4 kategorier)

+.202

+.334

+.289

+.093 +.003 +.342

politiskt intresse (0-1, 4 kategorier)

+.411

+.648

-.229

-.436

-.065

+.747

politisk misstro (0-1, 5 kategorier)

+.256 -.218 -.403

-.193 -.087 -.634

partistorlek (1=sympatiserar med stort parti)

+.180

+.153

+.229

+.262

+.060 -.025

vänster-högerideologi (0-1, fem kategorier)

+.288

+.185

+.364

+.162 +.177 +.631

andel

förklarad

varians

.06 .07 .08 .05 .00 .11

antal

svarspersoner

1397 1382 1387 1374 1378 1388

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningen 2006. Regressionskoefficienter i kursiv stil är

inte statistiskt signifikanta på 95 procents signifikansnivå. De sex beroende variablerna (sakfrågeåsikter) har

följande kodning: 1=”mycket bra förslag”, 2=”ganska bra förslag”, 3=”varken bra eller dåligt förslag”,

4=”ganska dåligt förslag”, 5=”mycket dåligt förslag”. Positiva koefficienter betyder alltså att personer

tenderar att bli mer negativa till förändringsförslagen med ökad ålder, utbildning, politiskt intresse och

politisk misstro. De oberoende variablerna har normerats så att minimivärdet är 0 och maxvärdet är 1.

Regressionskoefficienterna (b-värden) visar vad en förändring av en enhet (från min till maxvärdet på de

oberoende variablerna) ger för effekter på den beroende variabeln (åsiktsskala från 1 till 5). Ett b-värde på

+1.000 är en effekt motsvarande ett skalstegs förändring på en femgradig åsiktsskala.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

116

Att sympatisera med ett stort eller ett litet parti bidrar signifikant

till att förklara inställningen till sextonårig rösträtt, sänkt fyra-

procentspärr och för nationella och kommunala folkomröstningar.

I samtliga dessa fyra sakfrågor är små partiers sympatisörer signifi-

kant något mer positiva till förändringar än stora partiers sympati-

sörer. Även med hänsyn till vänster-högerideologi tycks parti-

storlek alltså ha betydelse för inställningen i författningspolitiska

frågor.

De tidigare konstaterade effekterna av vänster-högerideologi

står sig under kontroll för alternativa förklaringar. Ju längre till

höger desto mer konservativ hållning till förändringar av demokra-

tins spelregler. Medborgare som står till höger i politiken är mer

status quo-inriktade – eller mindre reformorienterade om man så

vill – i de författningspolitiska frågor som undersökts. Effekten av

vänster-högerideologi är starkast för förslaget att korta ned

mandatperioderna där högerorienterade är klart mer negativa än

vänsterorienterade medborgare (b=+.631).

Representerar riksdagen väljarna i grundlagsfrågor?

Åsiktsrepresentativitet är alltid ett centralt utvärderingskriterium

när demokratins funktionssätt skall värderas i ljuset av normativa

demokratimodeller (Pitkin 1972; Holmberg 1974; Przeworski,

Stokes & Ma-nin 1999; Powell 2000; Dalton 2006). När det gäller

författningspolitiska frågor är det svårt att se några uppenbara skäl

till varför det inte bör råda god åsiktsöverensstämmelse mellan

väljare och valda även i dessa frågor. Att det finns en samsyn kring

demokratins fundamentala spelregler mellan väljarna och deras

förtroendevalda representanter är betydelsefullt.

Alltsedan 1969 har Valforskningsprogrammet vid Statsveten-

skapliga institutionen i Göteborg genomfört enkätundersökningar

med tillträdande ledamöter i Riksdagen (Holmberg 1974). Ett

huvudsyfte med studierna är att undersöka graden av åsiktsrepre-

sentativitet mellan väljare och valda. Det är ett viktigt inslag i de

utvärderingar av den representativa demokratin som alltid varit

centrala inom Valforskningsprogrammet (Holmberg & Esaiasson

1988; Holmberg 1989; Esaiasson & Holmberg 1996).

I den riksdagsenkät som Martin Brothén och Sören Holmberg

genomförde hösten 2006 fick riksdagsledamöterna ta ställning till

ett antal förslag till förändringar av demokratins spelregler (se

Henrik Oscarsson

117

tabell 6). Frågeinstrumenten är så när som på någon formulering

helt jämförbara med de som använts för att mäta svenska folkets

åsikter i RiksSOM-undersökningen 2006 (Brothén, Holmberg &

Eriksson 2007). Därmed finns goda möjligheter att göra bra jäm-

förelser mellan svenska folket och riksdagsledamöterna. Undersök-

ningarna är samtidiga (hösten/vintern 2006) och använder sig av

samma datainsamlingsmetod (postenkäter). I underlaget för riks-

dagsenkäten ingår 327 av riksdagens 349 ledamöter. I internationell

jämförelse är det en strålande hög svarsfrekvens (94 procent).

Jämförelsen av svenska folkets och riksdagsledamöternas åsikter

om författningspolitiska förslag redovisas i tabell 6. Resultaten

visar till att börja med att det är en större andel av riksdagsleda-

möterna som har kristalliserade åsikter i frågorna än bland svenska

folket. Andelen riksdagsledamöter som använder svarsalternativet

”varken bra eller dåligt förslag” är betydligt lägre än bland svenskar

i gemen. Att åsikter är mer uttalade bland parlamentsledamöter än

bland väljare är förstås ett förväntat mönster.

Det finns flera olika utvärderingskriterier som kan användas när

det gäller att bedöma graden av åsiktsöverenstämmelse. Jämför vi

opinionsbalansernas riktning bland ledamöterna och folket är de

desamma i fyra av de sex frågorna. Bland riksdagens ledamöter är

inställningen övervägande negativ till samtliga förslag medan det

bland svenska folket finns en måttlig positiv opinionsövervikt för

förslagen om att anordna fler nationella och kommunala folk-

omröstningar.

Om vi använder hårdare krav på åsiktsöverensstämmelse och

undersöker nyanserade positionstaganden i sakfrågorna blir bilden

mer problematisk. Opinionsbalansmåtten avviker minst när det

gäller frågan om sänkt rösträttsålder (9 balansmåttsenheter) och

som mest när det gäller frågan om att minska mandatperiodernas

längd (hela 42 balansmåttsenheter).

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

118

Tabell 6

Svenska folkets (som) och riksdagsledamöternas (rd) åsikter om

förslag till förändringar av demokratins spelregler 2006 (procent,

opinionsbalans)

förslag

++

+

o

–

– –

summa

procent

opinions

balans

medel-

tal

sänka rösträttsåldern till 16 år

rd2006

7

7

15

27

44

100

-57 4,0

sänka rösträttsåldern till 16 år i alla val

som2006

2

8

14

31

45

100

-66

4,1

sänka fyraprocentspärren till riksdagen

rd2006

3

6

9

30

52

100

-73

4,2

som2006 2 7 24 30 37

100

-58

3,9

genomföra fler nationella

rd2006

7

15

21

34

23

100

-35

3,5

folkomröstningar

som2006

8

24

37

20

11

100

+1

3,0

genomföra fler kommunala

rd2006 10

27

20

25

18

100

-6

3,1

folkomröstningar

som2006 9 34 33 17 7

100

+19

2,8

avskaffa den gemensamma valdagen

rd2006 21

18

10

16

35

100

-12

3,3

genomföra val till riksdag och kommun

som2006

5

12

35

25

23

100

-31

3,5

vid

olika

tidpunkter

minska mandatperiodernas längd

rd2006

2

3

6

22

67

100

-84

4,5

från 4 till 3 år

som2006

6

11

24

26

33

100

-42

3,7

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningen 2006 (som2006) och riksdagsundersökningen

2006 (rd2006). De fem svarsalternativ som erbjöds var ++ =”mycket bra förslag”, + =”ganska bra förslag”, o

=”varken bra eller dåligt förslag”, - =”ganska dåligt förslag”, samt -- =”mycket dåligt förslag”.

Opinionsbalansmåttet visar andelen positiva till förslaget minus andelen negativa till förslaget. Observera att

frågan om skilda valdagar formulerats på olika sätt i riksdagsundersökningen 2006 och i RiksSOM-

undersökningen 2006. Medeltalen är beräknade för de femgradiga skalorna från 1=”mycket bra förslag” till 5

”mycket dåligt förslag”. I denna jämförelse ingår samtliga svarande i SOM-undersökningen 2006.

I två av sakfrågorna är åsiktsskillnaderna mellan väljare och valda

att betrakta som mycket tydliga. Det gäller för det första frågan om

att genomföra fler nationella folkomröstningar där 22 procent av

riksdagsledamöterna ställer sig positiva till förslaget jämfört med

32 procent bland svenska folket. För det andra handlar det om

frågan att minska mandatperiodernas längd från 4 till 3 år – ett för-

slag som stöds av endast 5 procent av riksdagsledamöterna men

som samlar stöd från 17 procent av svenska folket.

Den naturliga följdfrågan är om de avvikelser vi här funnit (10

respektive 12 procentenheter) är stora eller små i jämförelse med

avvikelserna i andra slags sakfrågor. Tack vare systematiska och

regelbundet återkommande studier av politisk åsiktsrepresentation

i Sverige har vi goda möjligheter att besvara den frågan (Holmberg

2006). Här kan vi konstatera att avvikelserna mellan väljare och

valda i författningspolitiska frågor varken tillhör de minsta eller

Henrik Oscarsson

119

största i jämförelse med andra kategorier av sakfrågor. Å ena sidan

uppvisar vänster-högerrelaterade sakfrågor såsom inställning till

offentlig sektor, privatisering av sjukvård och marknadsekonomi

generellt sett bättre åsiktsrepresentativitet än de författningssak-

frågor som undersökts här. Å andra sidan har EU-relaterade sak-

frågor och frågor som rör invandringspolitik och flyktingmottag-

ning en betydligt sämre åsiktsrepresentativitet än författnings-

politiska frågor (Holmberg 1996).

Huvudslutsatsen är alltså att ledamöterna av Sveriges riksdag

representerar väljarna varken bättre eller sämre i författnings-

politiska frågor än i andra frågor. Relativt sett lika bra som för

många andra sakpolitiska områden, alltså. Men i absoluta termer är

tolkningen densamma som för de allra flesta andra sakfrågor som

undersökts: nämligen att åsiktsrepresentativiteten är klart sämre än

vad den hade varit med en riksdag som lottats fram med hjälp av

slumpen. En samlad bedömning i den svåra nivåskattningsfrågan är

att åsiktsöverensstämmelsen i författningspolitiska frågor är

någonstans mellan halvbra och dåligt. Men representativiteten är

knappast så dålig att det är påkallat att omedelbart upplösa den

parlamentariska kommittén och istället tillsätta ett grundlags-

konvent.

En närmare analys av riksdagsenkäten visar att det råder stor

åsiktsspridning inom de olika partierna i författningspolitiska

frågor (se tabell 7). Om alla ledamöter för partierna var överens i

en sakfråga skulle balansmåttet vara +100 (alla positiva) eller -100

(alla negativa) Men lägre balansmått, framför allt de i närheten av

noll skvallrar om att det finns gott om såväl motståndare som

anhängare till de olika förslagen bland partiernas egna ledamöter.

Några exempel är på sin plats: Kristdemokraternas ledamöter är

kluvna när det gäller fyraprocentspärren med sju anhängare mot 11

motståndare till förslaget att sänka spärren (balansmått -18).

Detsamma gäller för miljöpartiet med 11 anhängare och 5 mot-

ståndare till sänkt spärr inom den egna riksdagsgruppen (balans-

mått +33). När det gäller inställningen till folkomröstningar

saknas alla tecken på någon gemensam partilinje hos de flesta

partier utom hos miljöpartiet. Även i frågan om skilda valdagar

återfinns anhängare och motståndare till förslaget inom alla partier.

Till och med förslaget om att sänka rösträttsåldern – som på det

hela taget är genuint illa omtyckt av en stor majoritet i de flesta

partier utom vänsterpartiet och miljöpartiet – vinner uppskattning

hos enskilda ledamöter inom alla partier.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

120

Författningspolitiska frågor är alltså inte särskilt partiskiljande.

Det betyder att det är svårt att ha någon uppfattning om hur majo-

ritetsförhållandena egentligen ser ut i den sittande Grundlagsutred-

ningen. För att kunna bedöma hur de maktpolitiska förutsätt-

ningarna egentligen ser ut i författningspolitiska frågor som sänkta

spärrar och skilda valdagar krävs mer information. Det behövs

sannolikt kännedom om hur partiledningarna, ja kanske till och

med hur utredningens ledamöter för tillfället ställer sig i dessa

frågor. Kanske är åsiktsspridningen och bristen på ledning från

partiideologi och partiprogram i själva verket så stor att partiernas

ledamöter i kommittén är utelämnade till den juridiska, ekono-

miska och statsvetenskapliga expertis som också är representerad i

kommittén.

Ser vi till åsiktsöverensstämmelsen mellan de olika partiernas

ledamöter och sympatisörer (tabell 7) finns flera exempel på

diametralt olika majoritetsförhållanden i flera författningspolitiska

frågor. Miljöpartiets ledamöter är exempelvis starkt positiva till att

sänka rösträttsåldern (balansmått +77) samtidigt som partiets egna

väljare är kraftfullt emot förslaget. Även i frågan om att sänka fyra-

procentspärren är miljöpartiets riksdagsledamöter helt på kant med

de egna väljarna. Socialdemokraternas och folkpartiets riksdags-

ledamöter är övervägande negativa till att anordna fler kommunala

folkomröstningar medan partiernas väljare ställer sig övervägande

positivt till förslaget.

Störst avvikelser vad gäller skilda majoritetsförhållanden mellan

ledamöter och sympatisörer återfinns för frågan om skilda valdagar.

För fyra av de sju riksdagspartierna är majoritetsståndpunkten

annorlunda bland ledamöterna och partiernas sympatisörer. I samt-

liga fall handlar det om att riksdagsledamöterna är övervägande

positivt inställda till skilda valdagar medan deras sympatisörer

tvärtom ställer sig negativa till förslaget.

Henrik Oscarsson

121

Tabell 7

Representerar partierna sina egna väljare i grundlagsfrågor?

Opinionsbalanser bland partiernas riksdagsledamöter och

sympatisörer 2006 (balansmått).

förslag

v s c fp m kd mp

sänka rösträttsåldern till 16 år

rd06

-1

-65

-26

-72

-90

-71

+77

sänka rösträttsåldern till 16 år i alla val

som06

-60

-64

-72

-81

-75

-65

-43

sänka fyraprocentspärren till riksdagen

rd06

-61

-94

-85

-64

-82

-18

+33

som06 -53 -58 -67 -76 -67 -63 -35

genomföra fler nationella

rd06

+70

-75

+8

-68

-42

+4

+89

folkomröstningar

som06

+28 -3 -9 -11 -13 +10 +29

genomföra fler kommunala

rd06

+70

-61

+32

-12

+9

+42

+88

folkomröstningar

som06 +45 +12

+22 +22 +10

+28 +46

avskaffa den gemensamma valdagen

rd06

-47

-88

+29

+35

+41

-4

+56

genomföra val till riksdag och kommun

som06

-35

-30

-35

-29

-37

-32

-35

vid

olika

tidpunkter

minska mandatperiodernas längd

rd06

-81

-77

-93

-100

-95

-91

-67

från 4 till 3 år

som06

-35

-30

-35

-30

-37

-32

-35

Kommentar: Resultaten är hämtade från SOM-undersökningarna 1998 och 2006 och riksdagsundersökningen

2006 (Brothén, Holmberg & Eriksson 2007). Opinionsbalansmåttet visar andelen positiva till förslaget minus

andelen negativa till förslaget. Ramarna visar de tillfällen då det råder skilda majoritetsförhållanden bland

partiets ledamöter och sympatisörer.

Vår avslutande frågeställning gäller om vi kan finna samma sam-

band mellan erfarenhet och inställning i författningspolitiska frågor

bland riksdagsledamöterna som vi funnit på medborgarnivån: Är

äldre och erfarna ledamöter mer konservativa än yngre och oerfarna

ledamöter i författningspolitiska frågor?

Svaret är nej. Yngre och äldre riksdagsledamöter har samma

uppfattningar i de författningspolitiska frågor vi undersökt (se

tabell 8). Det finns heller inte några stora åsiktsskillnader mellan

nyvalda och återvalda ledamöter. Det stora undantaget härvidlag är

den ständigt kontroversiella frågan om att avskaffa den gemen-

samma valdagen. Här uppvisar yngre och nyvalda riksdagsleda-

möter en något mer positiv inställning än äldre och återvalda. Bland

yngre ledamöter är 46 procent positiva till skilda valdagar mot

35 procent bland äldre. Bland nyvalda riksdagsledamöter är 43 pro-

cent positiva till skilda valdagar. Motsvarande tal bland återvalda är

37 procent.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

122

Tabell 8

Åsikter om förslag till förändringar av demokratins spelregler

bland unga och gamla riksdagsledamöter, bland nya och

återvalda riksdagsledamöter samt bland små och stora partiers

ledamöter 2006 (procent, opinionsbalans)

förslag

++

+

o

–

– –

summa

procent

opinions

balans

sänka rösträttsåldern till 16 år

unga

6

7 24

22 41

100

-50

gamla

7

7

11 30 45

100

-61

nyvalda 8

4

17

26

45

100

-59

återvalda

5

9 15 27

44

100

-57

litet parti

17

13 16

21

33

100

-24

stort

parti

1

4

15

30

50

100

-75

sänka fyraprocentspärren till riksdagen

unga

3

9

8

33

47

100

-68

gamla

4

4 9 29 54

100

-75

nyvalda 4

5

12

37

42

100

-70

återvalda

3

6 7 26 58

100

-75

litet parti

7

14

14

40

25

100

-44

stort parti

2

1

5

25

67

100

-89

genomföra fler nationella folkomröstningar

unga

8

12

25

34

21

100

-35

gamla

6

17 19

34

24

100

-35

nyvalda 8

23 18 31 20

100

-20

återvalda

6

11 23

35

25

100

-43

litet parti

17

29

21 22 11

100

+13

stort

parti

1

8

21

40

30

100

-61

genomföra fler kommunala folkomröstningar

unga

11

27 20

28 14

100

-4

gamla

9

27 21 24

19

100

-7

nyvalda 13

30

18

27

12

100

+4

återvalda

7

25 22 25

21

100

-14

litet parti

22

39

18

16

5

100

+40

stort

parti

3

21 22 30

24

100

-30

avskaffa den gemensamma valdagen

unga

25

21 9

12 33

100

+1

gamla

18

17 11 18 36 100

-19

nyvalda 29

14

15

13

29

100

+1

återvalda

16

21 7 18 39

100

-20

litet parti

26

31

13

12

18

100

+27

stort

parti

18

11 8 19 44 100

-34

minska mandatperiodernas längd från 4 till 3 år

unga

1

3

10 23 63

100

-82

gamla

2

3 4

22 69

100

-86

nyvalda 1

2 7 23 67

100

-87

återvalda

2

3

6

22

67

100

-84

litet parti

1

3 5

26 65

100

-87

stort

parti

2

3

6 20 69

100

-84

Henrik Oscarsson

123

Kommentar till tabell 8: Resultaten är hämtade från riksdagsundersökningen 2006. De fem svarsalternativ

som erbjöds var ++ =”mycket bra förslag”, + =”ganska bra förslag”, o =”varken bra eller dåligt förslag”, -

=”ganska dåligt förslag”, samt -- =”mycket dåligt förslag”. Opinionsbalansmåttet visar andelen positiva till

förslaget minus andelen negativa till förslaget. Små partier samlar 115 ledamöter och stora partier 210

ledamöter. Unga riksdagsledamöter (<44 år) samlar 111 ledamöter och äldre (>44 år) samlar 238). De

nyvalda riksdagsledamöterna är 121 personer och de återvalda 203 personer.

Det finns också tendenser till att nyvalda ledamöter är mer positiva

till att anordna folkomröstningar än återvalda ledamöter. 31

respektive 43 procent av de nyvalda ledamöterna är positiva till att

anordna fler folkomröstningar på nationell och kommunal nivå.

Motsvarande tal bland återvalda är 17 respektive 32 procent.

Istället får cyniskt lagda statsvetare rejält med vatten på sin

kvarn. Storleken på det egna partiet visar sig ha stor betydelse för

hur ledamöterna ställer sig till olika författningspolitiska förslag.

Ledamöter av små partier är mycket mer positiva (eller mindre

negativa) än de stora partiernas ledamöter till alla slags förslag som

för dem skulle kunna innebära nya eller alternativa möjligheter till

ökat politiskt inflytande: sänkt rösträttsålder, sänkta spärrar och

fler folkomröstningar på nationell och kommunal nivå. När det

gäller frågan om att avskaffa den gemensamma valdagen är små

partiers ledamöter klart positiva (balansmått +27) medan de stora

partiernas ledamöter är negativa (balansmått -34).

Väljare och valda är nöjda med demokratins spelregler

Vi hämtade inledningsvis inspiration från en klassisk författnings-

politisk diskussion om huruvida medborgare bör ha ett direkt infly-

tande över författningspolitiskt reformarbete – exempelvis genom

folkomröstningar eller nationella grundlagskonvent – eller om

medborgarnas inflytande över grundlagsförändringar bör vara

indirekt genom parlamentariskt sammansatta kommittéer. En vik-

tig förutsättning för den senare beslutsmodellen är att folket och

de folkvalda representanterna har en någorlunda samsyn i författ-

ningspolitiska frågor. Ju bättre överensstämmelse mellan väljare

och valda i frågor som rör demokratins spelregler desto större är

sannolikheten att en parlamentariskt sammansatt kommitté kom-

mer fram till samma slags svar som ett tänkt grundlagskonvent

hade gjort.

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

124

Två huvudfrågeställningar har behandlats som har bäring på

denna diskussion: Vad tycker medborgarna och deras förtroende-

valda ledamöter om olika förslag till förändringar av demokratins

spelregler? Och hur stark är åsiktsöverensstämmelsen mellan väl-

jare och förtroendevalda i dessa frågor?

Undersökningen har begränsats till författningspolitiska fråge-

ställningar som rör allmänna val och folkomröstningar: frågan om

valdagens placering, rösträttsålder, mandatperiodernas längd, fyra-

procentspärren till riksdagen samt nationella och kommunala folk-

omröstningar. Medborgaropinionen i andra centrala grundlags-

frågor såsom exempelvis medborgerliga fri- och rättigheter, kom-

munalt självstyre, konstitutionell kontroll, regeringsbildningspro-

cessen, statsministerns ställning och utnämningsmakten väntar allt-

jämt på att belysas i akademisk forskning.

• Svenskarna är nöjda med sitt politiska system

Huvuddelen av förslagen till förändringar som vi ställt frågor om

möts av negativa attityder bland svenska folket. Även förslag som i

praktiken skulle kunna innebära ett större svängrum och direkt

genomslag för folkviljan – såsom sänkta spärrar till riksdagen, sänkt

rösträttsålder och treåriga mandatperioder – möts med kalla

handen av medborgarmajoriteten. Förslaget om att skilja val-

dagarna åt i kommun- och riksdagsval stöds av endast var femte

svensk.

Väljarna är i huvudsak nöjda med det nuvarande valsystemet.

Samma slags nöjdhet med rådande förhållanden tar sig även uttryck

i attityder gentemot personröstningssystemet där majoriteten av

folket anser att inslaget av personval i vårt politiska system är

lagom som det är (Oscarsson 2007). Status quo är alltså att föredra

– och ju mer intresserade, kunniga och erfarna väljarna är desto

mindre intresserade är de av att genomföra förändringar.

De enda förändringsförslag som samlar en majoritet av svenska

folket bakom sig handlar om kommunala och nationella folk-

omröstningar. Svenska folket är försiktigt positivt framför allt till

att anordna fler kommunala folkomröstningar i framtiden. Inställ-

ningen till fler nationella folkomröstningar har tidigare varit svagt

positiv men är för närvarande mer avvaktande.

• Riksdagen representerar väljarna hyfsat i författningspolitiska

sakfrågor

Henrik Oscarsson

125

Jämförelserna mellan riksdagsledamöternas och svenska folkets

åsikter i sex författningspolitiska förslag visar att fler riksdagsleda-

möter som väntat har formerat ”färdiga” uppfattningar i spelregels-

frågor. Analyser av majoritetsförhållande och åsiktsöverensstäm-

melse i de undersökta frågorna visar att det finns brister i åsikts-

överensstämmelse mellan väljare och valda. I två frågor av sex råder

skilda majoriteter i elit och massa. Åsiktsöverensstämmelsen i

författningspolitiska frågor är visserligen inte lika bra som för en

del vänster-högerrelaterade sakfrågor men klart bättre än för t.ex.

EU-frågor eller flykting- och invandringsfrågor.

På två punkter förekommer lite större åsiktsskillnader mellan

folk och folkvalda: folket är mer positiva till nationella folkomröst-

ningar och mindre negativa till att minska mandatperiodernas längd

än de folkvalda. Det handlar dock inte om några avgrundsdjupa

åsiktsgap. Åsiktsavståndet stannar kring tio procentenheter för

andelen positiva till förslagen. Åsiktsöverensstämmelsen mellan

väljare och valda i författningspolitiska frågor är någonstans mellan

halvbra och dåligt, men knappast så dålig att det är påkallat att

omedelbart upplösa den parlamentariska kommittén och istället

tillsätta ett grundlagskonvent.

Resultaten innebär att riksdagsledamöterna i likhet med med-

borgarna ställer sig avvaktande till författningspolitiska föränd-

ringar – i själva verket mer avvaktande än medborgarna. Det kan

förstås vara ett allmänt uttryck för att alla tenderar att älska det

egna landets politiska system. Men det kan också finnas andra

bakomliggande orsaker till den övervägande förändringsobenägen-

heten: riksdagens ledamöter har svårt att bedöma konsekvenserna

av de olika regelförändringarna. Svårigheterna att bedöma huruvida

det egna partiet eller partiets politik skulle kunna komma att vinna

eller förlora på olika förändringar skapar en osäkerhet som leder till

en uppslutning bakom de nuvarande reglerna. Man vet vad man har

men inte vad man får. Mot bakgrund av resultaten från riksdags-

enkäten kan man ställa sig frågan om Grundlagsutredningen kom-

mer att kunna lägga några förändringsförslag över huvudtaget som

gäller de områden som här undersökts.

• Författningspolitiska frågor är svagt partipolitiserade på såväl

elit- som medborgarnivå

Väljarnas partisympatier ger mycket liten vägledning när det gäller

att förklara inställning till författningspolitiska förslag. Det finns

Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler

126

dock ett svagt samband mellan vänster-högerideologi och sakfråge-

åsikter som innebär att högerideologi tenderar att gå hand i hand

med en större förändringsobenägenhet, det vill säga att man

avfärdar förslagen.

Att väljare inte finner någon större författningspolitisk ledning i

vare sig vänster-högerideologi eller partiideologi framstår inte som

särskilt märklig när man studerar riksdagsledamöternas åsikter om

förslagen. Det råder mycket stor åsiktsspridning inom de olika

partierna i författningspolitiska frågor. Det finns alltså gott om

motståndare och anhängare till de olika förslagen bland de olika

partiernas ledamöter. Och det finns flera exempel på partier där

majoritetsförhållandena i en sakfråga är en annan än bland partiets

sympatisörer. Det gäller inte minst frågan om att skilja valdagarna

åt.

Avsaknaden av en sammanhållen partipolitik i författningspoli-

tiska frågor är mycket tydlig i riksdagsenkäten. I riksdagen är det

inte partitillhörighet eller blockgränser som ger vägledning när det

gäller att försöka förklara variationerna i inställning i författnings-

politiska frågor. Storleken på det parti till vilket ledamöterna hör är

i så fall en bättre vägledning. Företrädare för små partier (v, mp, c,

kd, fp) är mindre avogt inställda till förändringar av demokratins

spelregler än företrädare för stora partier (s, m).

Den stora åsiktsspridning som här avspeglar sig bland partiernas

företrädare i sveriges riksdag fäster åter uppmärksamheten på den

inledande problemställningen kring hur den politiska processen

bakom grundlagsförändringar egentligen fungerar i vårt land. Vi

har kunnat visa att den svenska riksdagen totalt sett representerar

medborgarnas åsikter i författningspolitiska frågor i ungefär samma

grad som i andra frågor: åsiktsöverensstämmelsen är inte bra, men

heller inte katastrof. Problemet är att riksdagspartierna knappast

kan sägas representera sina egna väljare särskilt väl i grundlags-

frågor. Det är stora avvikelser mellan partiföreträdare och parti-

sympatisörer. Åsikterna om förslagen går vitt isär inom alla partier.

Det vittnar om att det saknas sammanhållna grundlagsvisioner som

naturligt kan knytas till partiernas ideologier.

Den uppenbara bristen på samlade partilinjer i författnings-

politiska frågor skvallrar möjligen om en brist på diskussion och

förankring av ståndpunkter inom de olika riksdagspartierna. Det är

förstås i sin tur en reflektion av att författningspolitik inte tillhör

de allra hetaste och ständigt aktuella politikområdena. Det är svårt

att komma ifrån att kretsen av intresserade och angelägna aktörer

Henrik Oscarsson

127

är mycket liten. Statsvetare, jurister och ekonomer är genom sin

profession intresserade av konstitutionell ingenjörskonst. En och

annan ambitiös journalist och samhällsdebattör gör goda men

enstaka insatser. Men större delen av det politiska Sverige, huvud-

delen av förtroendevalda och medborgare står långt ifrån diskus-

sionerna om Sveriges framtida statsskick.

De sjutton ledamöterna i Grundlagsutredningen har därmed

stor makt över utformningen av nya spelregler för demokratin.

Diskussionerna under utredningens sammanträden tycks med de

här förutsättningarna vara mycket avgörande för utfallet. Men

frågan är alltså hur ledamöternas demokratiska mandat egentligen

ser ut och hur ledamöterna uppfattar sin egen roll i sammanhanget?

Om ledamöterna betraktar sig själva som företrädare för sina

respektive partier i kommittén är det förstås ett stort problem att

åsiktsspridningen bland partiernas ledamöter är så stor i författ-

ningspolitiska frågor. Det finns liksom inga klara partilinjer att

företräda i kommittén. Om de representerar sig själva eller möj-

ligen den egna partiledningen krymper kretsen av inflytelserika

personer över utformningen av framtidens demokrati avsevärt.

Även om de reformförslag utredningen lägger fram i december

2008 har god chans att vara representativa för folkviljan kvarstår

frågetecken om legitimiteten i själva proceduren: Är det rimligt att

så få personer deltar i utformningen av spelregler som kanske

kommer att gälla under de närmaste 30–40 åren?