Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 26 juni 2014 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Som ordförande förordnades den 26 juni 2014 justitierådet Anders Eka. Den 2 september 2014 förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna Maria Abrahamsson (M), Tina Acketoft (L) och Phia Andersson (S) samt dåvarande riksdagsledamoten Yvonne Andersson (KD), numera landshövdingen Per Bill (M), kommunalrådet Mats Einarsson (V), riksdagsledamoten Maria Ferm (MP), dåvarande riksdagsledamoten Gustaf Hoffstedt (M), politiske sekreteraren Kristoffer Löfblad (SD), riksdagsledamoten Helene Petersson (S), riksdagsledamoten Björn von Sydow (S), advokaten Erik Wassén (L) och riksdagsledamoten Anders Åkesson (C).

Den 12 november 2014 entledigades Phia Andersson. Samma dag förordnades som ledamot chefredaktören Jesper Bengtsson (S). Den 1 april 2015 entledigades Tina Acketoft och Gustaf Hoffstedt. Samma dag förordnades som ledamöter egenföretagaren Åsa Malmström (L) och riksdagsledamoten Maria Malmer Stenergard (M). Den 19 maj 2015 förordnades som ledamöter riksdagsledamöterna Niclas Malmberg (MP), Linda Snecker (V) och Emilia Töyrä (S). Den 28 september 2015 entledigades Per Bill. Samma dag förordnades som ledamot riksdagsledamoten Andreas Norlén (M). Den 19 april 2016 entledigades Maria Ferm.

Som experter i kommittén förordnades den 18 september 2014 numera kanslirådet Katarina Berglund Siegbahn, juristen Martin Brinnen, justitierådet Thomas Bull, verkställande direktören Jeanette Gustafsdotter, byråchefen Daniel Kjellgren, ämnesrådet

Stina Malmberg, enhetschefen Kerstin Morast, numera ämnesrådet Mattias Thalén, doktoranden Daniel Westman och förbundsjuristen Olle Wilöf. Den 7 maj 2015 förordnades som expert chefsjuristen Kerstin Bröms Lumpus.

Den 1 februari 2015 förordnades f.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt och f.d. justitierådet Per Virdesten som experter att, tillsammans med Stina Malmberg, bistå kommittén med uppdraget att göra en språklig och strukturell översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den 1 september 2015 entledigades Per Virdesten. Den 15 september 2015 förordnades som expert f.d. justitieombudsmannen Nils-Olof Berggren.

Som huvudsekreterare anställdes den 15 september 2014 rådmannen Daniel Gustavsson. Den 1 oktober 2014 anställdes kanslirådet Rosemarie Jansson Håvik som sekreterare och den 2 november 2015 hovrättsassessorn Helen Ziobro.

Kommittén har antagit namnet Mediegrundlagskommittén. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58). De förslag som presenteras i betänkandet grundas på enighet eller, beträffande några av frågorna, på en bred majoritet inom kommittén. De fall där enighet inte har nåtts framgår av gjorda reservationer. Det förekommer också särskilda yttranden.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i september 2016

Anders Eka

Maria Abrahamsson Yvonne Andersson

Jesper Bengtsson Mats Einarsson

Kristoffer Löfblad Niclas Malmberg

Maria Malmer Stenergard Åsa Malmström

Andreas Norlén Helene Petersson

Linda Snecker Emilia Töyrä

Björn von Sydow Erik Wassén

Anders Åkesson

/Daniel Gustavsson Rosemarie Jansson Håvik Helen Ziobro

Förkortningar

AV-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster BBS-lagen lag (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor bet. betänkande dataskyddsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter dataskyddsförordningen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG dir. kommittédirektiv dnr diarienummer

Ds departementsserien EG Europeiska gemenskapen/gemenskaperna EU Europeiska unionen EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FN Förenta Nationerna JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän KU Konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv NYGL Yttrandefrihetskommitténs förslag till Ny yttrandefrihetsgrundlag märkningsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror PO Allmänhetens pressombudsman PON Pressens opinionsnämnd prop. proposition PUL personuppgiftslag (1998:204) RF regeringsformen RÅ Regeringsrättens årsbok

SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning TF tryckfrihetsförordningen tillämpningslagen lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden tobaksproduktdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG WTO World Trade Organization YGL yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

Mediegrundlagskommittén är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, se över grundlagsregleringen i ett antal avseenden. Det har alltså inte ingått i vårt uppdrag att ta ställning till om den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen enligt TF och YGL behöver reformeras i grunden. I enlighet med våra direktiv har Yttrandefrihetskommitténs ställningstaganden i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) varit en utgångspunkt för våra överväganden i flera av frågorna.

En uppgift har varit att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. Uppdraget har också inneburit att göra en omfattande översyn av grundlagsskyddet enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. I den delen av uppdraget har ingått frågor om grundlagsskyddets omfattning, om preskription och ansvar samt om skyddet av den personliga integriteten. Vidare har vi haft i uppdrag att utreda om det går att utöka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. En annan del av uppdraget har varit att överväga om det ska vara möjligt att uppställa regler i vanlig lag när det gäller produktinformation, varningstexter och liknande information som förekommer i grundlagsskyddade medier. Vi har också haft i uppdrag att analysera dels om det ska vara möjligt att uppställa krav när det gäller tillgänglighet till beställ-tv som tillhandahålls genom tråd för personer med funktionsnedsättning, dels om det ska vara möjligt att uppställa krav på europeiska produktioner enligt direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) när det gäller tv och beställ-tv i tråd.

En översyn av språket och strukturen i TF och YGL

Det framförs ibland att det finns olika tillämpningsproblem med TF och YGL. Problemen anses inte enbart bero på att den tryck- och yttradefrihetsrättsliga regleringen är relativt komplicerad i sak. Det har även framhållits att utformningen av TF och YGL är lagtekniskt komplicerad i olika avseenden och att en översyn av språket och strukturen i grundlagarna behöver göras. Mot denna bakgrund har vi haft i uppdrag att göra en sådan översyn av språket och strukturen i TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lätttillämpade som möjligt. I vårt uppdrag har också ingått att överväga om detaljbestämmelser i grundlagarna bör flyttas till vanlig lag.

En viktig utgångspunkt för arbetet har varit att översynen sker inom ramen för den regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL utgör. Detta innebär bl.a. att översynen inte berör det förhållandet att det rör sig om en detaljerad reglering på grundlagsnivå och att tillämpningsområdet bestäms med utgångspunkt i vissa tekniskt inriktade begrepp.

Översynen av strukturen innebär bl.a. att längre paragrafer delas upp i flera. I en del fall flyttas bestämmelser till andra delar av grundlagarna där de bedöms passa bättre in systematiskt. Vi gör även en allmän översyn av de nuvarande kapitelrubrikerna. Dessutom införs det i flera av kapitlen ytterligare rubriker. Språket i paragraferna moderniseras och meningsuppbyggnaden förenklas. För att underlätta förståelsen införs det nya punktuppställningar i ett antal paragrafer.

Ett särskilt synsätt anläggs när det gäller de mer traditionstyngda bestämmelserna i portalparagrafen (1 kap. 1 § TF) och i den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). För att undvika risken att rubba grundvalarna för tryck- och yttrandefriheten eller i övrigt öppna för betydelseförskjutningar som i rättstillämpningen skulle kunna försvaga tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt medföra en risk för nya tolkningsproblem iakttas varsamhet vid översynen i dessa delar. Samtidigt moderniseras språket för att bättre stämma överens med övriga delar av regleringen.

Översynen innebär att vissa nya termer införs i grundlagarna. I YGL införs termen ”program” i stället för ”radioprogram”. I TF får ”juryledamot” ersätta ”juryman”.

Översynen av lagtexterna aktualiserar i några fall frågan om det finns skäl att göra förändringar som kan tänkas ändra rättsläget något. Ett sådant fall avser vilket skydd i fråga om tryck- och yttrandefriheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Vi föreslår att TF och YGL samordnas med hur fri- och rättighetsregleringen har utformats enligt 2 kap. RF så att det anges att grundlagsskyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. Inskränkningar av skyddet kan emellertid göras i lag när det gäller andra än svenska medborgare. Det görs också en anpassning av reglerna om tystnadsplikt i 2 kap. YGL i syfte att regleringen ska vara densamma i de båda mediegrundlagarna.

Vissa bestämmelser i 5 kap. TF om utgivningsbevis flyttas till vanlig lag.

Villkoren för automatiskt grundlagsskydd

Internetpubliceringar utgör en allt viktigare informationskälla. Om sådan verksamhet saknar koppling till traditionella medier finns det inte något automatiskt grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL. Enligt vår bedömning talar publiceringarnas betydelse i sig för att det automatiska grundlagsskyddet borde utvidgas till att även omfatta andra aktörer som publicerar sig på webbplatser än de traditionella medieföretagen. Internetpubliceringar skulle med en sådan lösning då få ett självständigt skydd, något som flera remissinstanser efterlyste i sina yttranden över Yttrandefrihetskommitténs betänkande. Principiella skäl kan alltså sägas tala för en utvidgning. Vi anser dock inte att en sådan utvidgning är möjlig om de grundläggande principerna i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet samtidigt ska kunna upprätthållas. Grundlagens tillämplighet på de ytterligare medieformer som diskuterats riskerar att bli oklar, till men både för de som driver verksamheten och exempelvis eventuella meddelare. Vidare kan grundlagen genom en utvidgning träffa aktörer som inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villiga att underkasta sig det ansvar som följer med grundlagsskydd. Vi anser därför att kopplingen till traditionella medier för att få automatiskt grundlagsskydd bör behållas. Andra medier har dock även i fortsättningen

möjlighet att ansöka om utgivningsbevis och därigenom få grundlagsskydd för sin databasverksamhet.

Kopplingen till traditionella medier uttrycks i den nuvarande regleringen som att det ska vara en redaktion för en tryckt tidning eller för ett radio- eller tv-program som ska tillhandahålla innehållet i databasen för att grundlagsskydd ska föreligga. En fråga som har diskuterats i detta sammanhang är vilken redaktion som ska anses tillhandahålla innehållet i databasen när flera juridiska personer är inblandade. Vi anser att redaktionsbegreppet i databasregeln har klarlagts i praxis på ett tillfredsställande sätt och ser inte anledning att föreslå några förändringar i den delen.

Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker

Print on demand, e-böcker och ljudböcker kan i dag omfattas av grundlagsskydd enligt databasregeln. Det är då en utgivare som har utsetts av bokförlaget som ansvarar för innehållet.

Vi har i enlighet med direktiven genomfört en kartläggning av användningen av print on demand. Av kartläggningen framgår bl.a. att produktionen och distributionen av print on demand sker på olika sätt, ofta med anlitande av mellanhänder som innehar databaserna. Detta väcker frågor om förutsättningarna för skydd enligt databasregeln är uppfyllda, bl.a. om bokförlaget tillhandahåller innehållet på det sätt som krävs för grundlagsskydd enligt databasregeln. Vi gör dock bedömningen att det inte finns skäl att ändra skyddet enligt databasregeln när det gäller print on demand.

En annan fråga har sin grund i att det finns ett uppdelat ansvar för innehåll som finns både i form av en tryckt bok och som print on demand, en e-bok eller en ljudbok. I dessa fall ansvarar författaren för innehållet i en tryckt bok medan en av t.ex. bokförlaget utsedd utgivare svarar för innehållet i boken när den distribueras som print on demand, en e-bok eller en ljudbok. Vi anser att det bör införas en möjlighet att hålla ihop ansvaret för de olika distributionsformerna.

Vi har diskuterat olika sätt att uppnå detta, bl.a. genom att knyta skyddet till enstaka exemplar och enstaka filer. Vår bedömning är dock att en sådan ordning är svår att förena med grunderna

för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. En sådan lösning föreslås därför inte.

Vi kommer i stället fram till att problemet med det uppdelade ansvaret bör åtgärdas genom att den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF utvidgas.

Bilageregeln syftar i dess nuvarande utformning till att hålla samman ansvaret för tidningar som tillhandahålls i tryckt form och i form av taltidningar. Vi anser att bilageregeln ska göras tillämplig även när en tryckt bok tillhandahålls i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok i en databas som omfattas av YGL. På det sättet kan ansvaret hållas samlat hos författaren.

Med en sådan lösning uppstår särskilda frågor när det gäller preskription för databasinnehållet i fråga om yttranden som innefattar tryckfrihetsbrott. Vi anser att preskriptionstiden ska beräknas från när innehållet publicerades i databasen. En sådan ordning innebär att ett visst innehåll i en databas som utgör brott kan komma att ligga kvar efter det att preskription inträtt. Vi föreslår därför bestämmelser som innebär att domstol efter yrkande från Justitiekanslern eller målsäganden kan besluta att visst material ska tas bort ur databasen.

I de fall som inte kommer att omfattas av förslaget om en utvidgad bilageregel gör vi bedömningen att författaren genom att utses till utgivare för den del av databasen som innehåller verket i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok under vissa förutsättningar bör kunna göras ansvarig för innehållet.

Mot bakgrund av formerna för distribution av taltidningar föreslår vi vidare att den nuvarande bilageregeln ska utvidgas till att gälla även när taltidningar tillhandahålls i form av innehåll i databaser. Bestämmelserna om preskription och borttagande som nämns ovan gäller även dessa tillhandahållanden.

Användarkommentarer och externa informationsleverantörer

För att grundlagsskydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL ska föreligga krävs att innehållet i databasen bara kan ändras av den som driver verksamheten. Den närmare innebörden av denna bestämmelse kan diskuteras när den som driver verksamheten anlitar s.k. externa informationsleverantörer. Frågeställningen blir även aktuell

när det förekommer externt material i databasen, t.ex. användarkommentarer eller länkar till andra webbsidor.

När det gäller externa informationsleverantörer, t.ex. personer som har fått i uppdrag att självständigt uppdatera en blogg på ett medieföretags webbplats eller ett produktionsbolag som sköter en del av webbplatsen, gör vi bedömningen att det, mot bakgrund av gällande praxis, inte finns behov av att förtydliga lagtexten i syfte att klargöra grundlagsskyddet i dessa fall. En fortsatt utveckling genom praxis ger också större möjlighet att beakta utvecklingen på området.

För att grundlagsskydd ska gälla för en databas som även innehåller externt material (t.ex. användarkommentarer eller länkar till andra webbsidor) krävs enligt praxis att det redaktionella innehållet (det innehåll som kommer från den som driver verksamheten) är tydligt avskilt från det externa materialet.

Vi har övervägt om det bör förtydligas i lagtexten hur ett avskiljande ska ske men stannat för att ett sådant förtydligande inte är nödvändigt. Även i denna del anser vi att frågan i första hand bör hanteras i rättstillämpningen.

En annan frågeställning som berörs är vilka konsekvenser ett bristande avskiljande mellan redaktionellt och externt material ska få för YGL:s tillämplighet på en webbplats. Högsta domstolens bedömning i rättsfallet NJA 2014 s. 128 kan tolkas som att grundlagsskyddet försvinner för hela webbplatsen om det redaktionella materialet inte avskiljs på ett tillräckligt tydligt sätt. Enligt vår mening finns det inte skäl att låta konsekvenserna av ett bristande avskiljande bli så drastiska. Vi föreslår därför en bestämmelse som anger att grundlagsskyddet, även vid ett bristande avskiljande, består för sådant innehåll där det framstår som klart att det härrör från den som driver databasverksamheten. Som exempel på sådant innehåll kan nämnas ledarartiklar eller material som har skrivits av en tidnings journalister.

Enligt en uppfattning finns det skillnader i grundlagsskyddet när det gäller externt material mellan databaser med utgivningsbevis och sådana med automatiskt grundlagsskydd. Vi föreslår ett förtydligande som klargör att grundlagsskyddet ska betraktas på samma sätt i det här avseendet, nämligen så att grundlagsskyddet gäller det redaktionella materialet när det har avskilts. Förekomsten av externt material på en webbsida med utgivningsbevis får alltså

samma konsekvenser som när det förekommer på en webbsida med automatiskt grundlagsskydd. Det innebär också att den särskilda regel som vi föreslår vid ett bristande avskiljande blir tillämplig även när det gäller databaser med utgivningsbevis.

Massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier

Flertalet traditionella massmedieföretag är i dag aktiva även på sociala medier, t.ex. Twitter och YouTube. I direktiven anges att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier i nuläget saknar grundlagsskydd. Som en del av vår översyn av databasregeln analyserar vi den frågan. Bedömningen är att den bestämda slutsats som dras i direktiven, nämligen att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier i nuläget alltid saknar grundlagsskydd, kan ifrågasättas.

Enligt vår mening bör rättsläget kunna uppfattas så att det finns utrymme att göra en mer nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Avgörande för bedömningen är då dels om ytan kan anses vara en egen databas i databasregelns mening, dels om den som driver databasverksamheten råder över innehållet. Någon ändring av lagstiftningen när det gäller frågor rörande massmedieföretagens agerande på avskilda ytor på sociala medier är mot denna bakgrund enligt vår mening inte nödvändig.

Preskriptionsregler och ansvar för databaser

Utvecklingen i mediebranschen innebär att äldre material på t.ex. tidningarnas webbplatser i allt mindre grad tas bort. I och med att avpublicering normalt inte sker leder de nuvarande reglerna till att någon preskription när det gäller ansvaret för yttranden i databaser i normalfallet över huvud taget inte äger rum. Preskriptionstiden börjar inte löpa och det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret upphör aldrig. De skäl som brukar anföras till stöd för korta preskriptionstider på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området får därmed inte genomslag. Det gäller bl.a. tanken om att ett yttrandes tillåtlighet ska bedömas enligt de uppfattningar och värderingar som gällde vid publiceringstillfället. Med den nuvarande ordningen kan t.ex. en artikel på en webbplats komma att

prövas med utgångspunkt i samhällsvärderingar som har vuxit fram långt efter den ursprungliga publiceringen. Dessutom kan nya omständigheter ha tillkommit som gör att artikeln framstår som en överträdelse av yttrandefriheten som bör beivras straffrättsligt, trots att den bedömningen kanske inte framstod som motiverad när artikeln en gång publicerades.

Det är vidare tänkbart att det skulle kunna vara oförenligt med Europakonventionen om någon tilläts föra en talan om förtal som t.ex. gäller en artikel som publicerades för mer 15 år sedan men som fortfarande finns tillgänglig på en tidnings webbplats (se Europadomstolens uttalanden i målet Times Newspaper Ltd mot

Storbritannien).

Ett närliggande problem har sin grund i den betydande omfattning som de större medieföretagens webbplatser har fått. Frågeställningen verkar inte ha varit aktuell när den nuvarande preskriptionsregeln infördes. Den nuvarande ansvarsordningen kan med tanke på databasernas storlek få konsekvenser som är tveksamma från straffrättslig synpunkt mot bakgrund av att utgivaren alltid anses ha tagit del av yttrandet i förväg och godkänt att detta publiceras (”uppsåtspresumtionen”).

Dessa förhållanden får särskilda konsekvenser i samband med byte av utgivare för en större databas. Innehållet kan ha förts in i databasen efter beslut av en tidigare utgivare. Materialet kan vara så omfattande att det inte finns någon reell möjlighet för den nye utgivaren att sätta sig in i detta i anslutning till tillträdet (se Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 945).

Det bör framhållas att problemen beträffande ansvarsfrågan med medieföretagens stora databaser kan motverkas med ett uppdelat ansvar så att flera utgivare utses inom ramen för samma databas. Åtgärder av det här slaget framstår dock inte som tillräckliga.

En strävan bör i stället vara att regleringen på ett bättre sätt än i dag samspelar med utvecklingen i fråga om nätpubliceringar. Den bör tydligare bygga på tanken att utgivaren ska ansvara för publiceringar som han eller hon har godkänt eller i vart fall har haft möjlighet att ta ställning till.

Slutsatsen av det nu anförda är att bestämmelserna om utgivares ansvar bör förändras när det gäller äldre publiceringar.

Vi har övervägt flera tänkbara alternativ för att skapa en bättre fungerande ordning i fråga om preskription av yttranden på webb-

platser som omfattas av YGL. Vi anser emellertid att den nuvarande preskriptionsordningen ska behållas. Yttrandefrihetsbrott på en webbplats ska alltså även i fortsättningen anses pågå till dess att uppgiften tas bort. Se bilaga 5 för redovisning av ett av de andra alternativen som vi har diskuterat.

Det införs dock en begränsning när det gäller utgivarens ansvar för material som började tillhandahållas ur en databas tidigare än för ett år sedan. Om utgivaren vill hävda att en sådan ansvarsbegränsning föreligger behöver han eller hon åberopa detta. Ansvarsbegränsningen ska inte gälla om det görs antagligt att informationen började tillhandahållas senare än för ett år sedan.

Om en ansvarsbegränsning gäller ska Justitiekanslern eller målsägande ha möjlighet att underrätta utgivaren om att en databas innehåller sådan viss äldre information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott. Om utgivaren då väljer att inte ta bort yttrandet inom två veckor ska han eller hon anses ha fattat ett beslut om att publicera yttrandet på nytt. Det nya publiceringsbeslutet anses ha ägt rum när fristen på två veckor har löpt ut. Utgivaren ansvarar i detta fall för det aktuella yttrandet. Om utgivaren däremot väljer att ta bort materialet inom tvåveckorsfristen kan han eller hon inte ställas till ansvar.

Det införs också en möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav, även om utgivaren till följd av en ansvarsbegränsning inte kan hållas ansvarig och uppgiften eventuellt har tagits bort.

Personlig integritet och grundlagsskydd

Personuppgiftslagens (PUL) regler om skydd för känsliga personuppgifter tillämpas inte när TF och YGL är tillämpliga (se 7 § PUL). PUL genomför dataskyddsdirektivet som fr.o.m. den 25 maj 2018 kommer att ersättas av den nya dataskyddsförordningen. Denna förordning innehåller i likhet med dataskyddsdirektivet och PUL ett principiellt förbud mot att behandla känsliga personuppgifter (artikel 9.1). Bedömningen har gjorts att förhållandet till grundlagarna, dvs. att förordningen inte kommer att gälla på TF och YGL:s områden, kommer att vara detsamma när den nya förordningen träder i kraft.

Vi har låtit genomföra en undersökning av databaser med utgivningsbevis motsvarande den som utfördes av Yttrandefrihetskommittén 2009 och 2011. Kartläggningen visar i allt väsentligt samma resultat som dessa undersökningar. Det samlade intrycket är fortfarande att verksamheterna i allt väsentligt bedrivs på ett seriöst och ansvarsfullt sätt.

Genomgången ger dock i vissa avseenden även en annan bild som ger anledning till oro i fråga om skyddet för den personliga integriteten. Det framgår att ett antal databaser med utgivningsbevis avser rena söktjänster. Som regel rör detta olika on linetjänster vilka bedrivs på kommersiella grunder och som innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. Verksamhet av det slaget är integritetskänslig och det är uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att den aktuella informationen sprids till allmänheten.

Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Den nuvarande situationen innebär att grundlagssystemet när det gäller dessa söktjänster riskerar att få konsekvenser som inte är rimliga. Som har nämnts finns det en ökad risk för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång om rena personregister faller under grundlagarna och således inte omfattas av personuppgiftsregleringen. Problemet blir särskilt påtagligt om den grundlagsskyddade databasen används för att behandla och tillhandahålla uppgifter som i andra sammanhang anses särskilt känsliga, t.ex. att någon har varit tilltalad i ett brottmål. Mot den här bakgrunden gör vi bedömningen att det finns skäl att inskränka grundlagsskyddet för vissa typer av söktjänster och i stället tillåta bestämmelser på lagnivå. Vi föreslår därför ett uttryckligt undantag i TF och YGL som tar sikte på vissa rena söktjänster som tillhandahåller känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa de aktuella uppgifterna ska omfattas av undantaget. En förutsättning för att undantag ska gälla är att det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i de registrerades personliga integritet. Det aktuella undantaget utformas på ett sätt som delvis liknar en s.k. delegations-

bestämmelse enligt vilken det finns utrymme att reglera frågan på annat sätt än genom grundlag.

Vi föreslår inte att det för utgivningsbevis införs regler om förhandskrav som tar sikte på innehållet i det som ska publiceras.

Internationellt rättsligt samarbete på TF:s och YGL:s område

Vår nuvarande nationella reglering innebär att Sverige har ytterst begränsade möjligheter att på tryck- och yttrandefrihetens område bistå andra länder när det gäller rättsligt samarbete. Regeringens ställningstagande i det s.k. Monaco-ärendet får anses klargöra att Sverige över huvud taget inte kan lämna internationellt rättsligt bistånd i brottmål om TF eller YGL är tillämpliga. I ett civilrättsligt verkställighetsärende har dock bistånd kunnat lämnas i en fråga som hade koppling till regleringen i YGL (NJA 1998 s. 817).

Den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt bistånd kan inte anses vara i fas med utvecklingen inom EU. Samarbetet på främst det straffrättsliga området fördjupas alltmer. I de aktuella EU-rättsakterna görs det typiskt sett inte den tydliga uppdelning mellan frågor som rör tryck- och yttrandefriheten och sådana som rör rättsordningen i övrigt som är utmärkande för det svenska regelverket. Problemet ur svensk synvinkel förstärks av att vår nationella reglering är detaljerad och har ett brett tillämpningsområde. Den svenska hållningen, som bl.a. bygger på synsättet att olika uttalanden i ingresserna till de aktuella EU-rättsakterna innebär att nationella undantag kan göras, har inte varit föremål för en närmare EU-rättslig prövning. Det kan dock diskuteras om den här hållningen täcker in alla situationer där rättsligt bistånd kan aktualiseras och om den vilar på tillräckligt stabil grund för att vara långsiktigt hållbar.

Utanför det EU-rättsliga samarbetet har Sverige ingått en mängd överenskommelser som rör internationellt rättsligt bistånd i olika former, inte minst inom ramen för samarbetet i Europarådet. Enligt dessa rättsakter särbehandlas inte de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna genom undantag eller reservationer.

Vi kommer mot denna bakgrund till samma grundläggande slutsats som tidigare utredningar i den här frågan. Det bör därför införas en uttrycklig möjlighet att lämna internationellt rättsligt

bistånd på TF:s och YGL:s områden. En sådan reglering ska rättsligt sett vila på den s.k. exklusivitetsprincipen, dvs. att varje form av ingripande med anledning av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten kräver stöd i grundlagen. Vidare ska utgångspunkten vara att i princip samma höga skyddsnivå ska gälla vid lämnande av internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s områden som om ett ingripande hade skett inom ramen för ett svenskt nationellt förfarande (t.ex. om Justitiekanslern inlett förundersökning för ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott).

När det gäller valet mellan olika lagtekniska metoder för att åstadkomma detta gör vi bedömningen att en mer allmänt formulerad reglering bör införas i grundlagarna som gör det möjligt att lämna internationellt rättsligt bistånd. Det ska dock finnas ett förbud mot att lämna rättsligt bistånd om detta skulle vara i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Vid bedömningen av en begäran om rättsligt bistånd bör det särskilt beaktas att sådant bistånd inte ska kunna användas för att kringgå de svenska reglerna, t.ex. i fråga om ensamansvar och meddelarfrihet. En ansökan ska inte bifallas om den begärda åtgärden framstår som oförenlig med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i Sverige. Meddelarfriheten ska anses vara en svensk allmän rättsprincip, liksom principen om ensamansvar. I första hand är det den som har utövat den redaktionella beslutanderätten över innehållet som ska ansvara. När det gäller böcker ansvarar författaren. Dubbel straffbarhet ska vara en förutsättning för att en ansökan om internationellt rättsligt bistånd ska lämnas. De särskilda preskriptionstiderna på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ska inte i alla situationer betraktas som svenska allmänna rättsprinciper. För att rättsligt bistånd ska kunna lämnas bör den aktuella utländska processordningen minst uppfylla de krav som kan anses följa av Europakonventionen. Däremot bör det inte gälla krav på att frågan prövas efter medverkan av specialåklagare och jury.

Det införs ett krav på att Justitiekanslern ska ges tillfälle yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. Vidare införs det en bestämmelse som innebär att det gällande kravet på regeringens medgivande för åtal för vissa brott blir tillämpligt även vid internationellt rättsligt bistånd.

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

En konsekvens av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den kommunikationsteknik som används kan bli att grundlagsfrågor aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefrihetsrättslig prägel. Ett sådant område rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar (bl.a. cigarettpaket eller ”bipacksedlar” till läkemedel). Samtidigt har lagstiftaren, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utformningen av den här typen av texter. Dessa åtgärder syftar i de flesta fall till att skydda folkhälsan men även andra ändamål förekommer, t.ex. miljö- eller konsumentskydd.

Redan i dag görs undantag från TF:s och YGL:s regler för att möjliggöra krav på t.ex. produktinformation. Detta sker med utgångspunkt från en tolkning av grundlagarnas syften. Det har ingått i vårt uppdrag att analysera behovet av att införa en bestämmelse i grundlagarna som utrycker att produktinformation kan regleras i vanlig lag.

Vi bedömer att det finns skäl att något utvidga det befintliga undantaget i förhållande till vad som följer av den nuvarande tolkningen. Bedömningen är att en förändring av det slaget behöver komma till uttryck i grundlagstexten. Syftet med förändringen är att underlätta för lagstiftaren att hantera situationer då intresset av att skydda tryck- och yttrandefriheten framstår som relativt svagt i frågor som har koppling till produktinformation. Mot denna bakgrund föreslår vi att det införs en bestämmelse i TF och YGL som uttryckligen gör det möjligt med bestämmelser i lag om produktinformation. En förutsättning är att syftet med kravet är skydd för hälsa, miljö eller konsumentskydd. Det ska även i fortsättningen gälla att kravet på att införa sådan text inte får bli så omfattande att det alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text.

Vi har också haft i uppdrag att analysera hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF. Om vi kommer fram till att en sådan reglering skulle kräva grundlagsändring ska vi, enligt direktiven, lämna nödvändiga författningsförslag. Vi har dock inte haft i uppdrag att överväga om bestämmelser om neutrala tobaksförpackningar ska införas.

Kravet på neutrala tobaksförpackningar bygger på tanken att förpackningarna ska vara helt standardiserade enligt vissa kriterier. Det tycks inte lämnas något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på paketet. Det är vår bedömning att ett sådant krav kan hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder. En eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar bör utformas som en delegationsbestämmelse som innebär att det görs undantag från dessa principer.

Europeiska produktioner i trådsändningar och tillgänglighet till beställ-tv i tråd

Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att var och en som huvudregel har rätt att sända bl.a. radio och tv i tråd och att det inte får ställas några krav på sändningarna (se 3 kap. 1 § första stycket YGL). I paragrafens andra stycke finns emellertid undantag från etableringsfriheten som innebär att det i lag är möjligt att meddela föreskrifter om sådana krav.

Mot bakgrund av överträdelseärendet om Sveriges genomförande av AV-direktivet (överträdelse nummer 2013/2191) har vi analyserat om ett undantag bör föreslås som gör det möjligt att uppställa krav i lag på europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med direktivet. Sådana krav ställs redan i dag när det gäller tv och beställ-tv som sänds genom etern.

AV-direktivet får enligt vår mening anses kräva att medlemsländerna inför bindande regler för att ge effekt åt direktivets innehåll. För att sådana regler ska bli möjliga fullt ut när det gäller direktivets regler om främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv krävs ett undantag från huvudprincipen om etableringsfrihet i tråd i detta avseende. Ett sådant undantag föreslås därför. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får sägas innebära endast en marginell utökning av de krav som redan gäller.

Genom ett undantag från etableringsfriheten som infördes den 1 januari 2011 (se 3 kap. 1 § 4 YGL) blev det möjligt att uppställa krav på den som sänder program i tv genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolk-

ning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Undantaget gäller inte beställ-tv i tråd.

Vi har övervägt om samma krav på tillgänglighet ska kunna ställas på beställ-tv i tråd. Med hänsyn till att det rör sig om tjänster av samma karaktär, om än tillhandahållna på olika sätt, är det rimligt att krav på tillgänglighet ska kunna ställas på beställ-tv i tråd i samma omfattning som när det gäller tv och beställ-tv genom etern och tv i tråd. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på begäran genom överföringar i tråd som omfattas av databasregeln (beställ-tv) att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Summary

The Committee’s remit

The Media Constitution Committee is a cross-party committee tasked with reviewing the Swedish constitutional provisions in a number of respects, on the basis of the existing system of freedom of the press and freedom of expression. In other words, the remit did not include taking a position on whether the freedom of the press and freedom of expression provisions under the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE) need to be fundamentally reformed. In accordance with our terms of reference, the standpoints of the Freedom of Expression Committee in its final report entitled ‘A review of freedom of the press and freedom of expression’ (SOU 2012:55) have been the starting point for our considerations in many of the issues.

One task has been to conduct a linguistic and structural review of the FPA and the FLFE to make them as clear and as easily applicable as possible. The remit also involved carrying out an extensive review of constitutional protection under the ‘ database rule’ in Chapter 1, Article 9 of the FLFE. This part of the remit covered issues concerning the scope of constitutional protection, statutory limitation and liability, and protection of personal privacy. Further, we were tasked with investigating the possibility of expanding opportunities to provide international legal assistance in the area protected by FPA and FLFE. Another part of the remit was to consider whether it should be possible to lay down rules in ordinary law concerning product information, warning texts and similar information that appears in media protected by those laws. We also have had the task of analysing whether it should be possible to set requirements concerning access to on-demand

television transmitted via cable for people with impairments, and whether there should be requirements concerning European productions under the EU’s Audiovisual Media Services Directive on television and on-demand television via cable.

A review of the language and structure of the FPA and the FLFE

It is sometimes claimed that there are various problems applying the FPA and the FLFE. These problems are considered not only to be due to the fact that the freedom of the press and freedom of expression provisions are relatively complicated in terms of subject matter. It has also been stated that the design of the FPA and the FLFE is complex in various respects from a legal-technical perspective and that a review needs to be carried out of the language and the structure of these fundamental (constitutional) laws. Against this background, we were tasked with conducting such a review of the language and structure of the FPA and the FLFE with the aim of making them as clear and as easily applicable as possible. Our remit also included considering whether the detailed provisions of the fundamental laws should be moved to ordinary law.

One important starting point for this work was that the review should take place within the framework of the regulatory model for freedom of the press and freedom of expression that the FPA and the FLFE represent. This means, among other things, that the review does not address the fact that this is a detailed regulation at constitutional level and that the area of application is determined on the basis of certain technically oriented terms.

The review of the structure involves dividing up long sections into several shorter ones. In some cases, provisions are moved to other parts of the fundamental laws where they are considered to fit better systematically. We have also carried out a general review of the existing chapter headings. Moreover, several of the chapters have been given additional headings. The language in the articles has been modernised and the sentence structure simplified. For ease of understanding, new bullet point lists have been introduced in a number of articles.

A special approach has been taken concerning the more traditional provisions of the opening section (Chapter 1, Article 1, FPA) and in the ‘instructions’ (Chapter 1, Article 4 of the FPA and Chapter 1, Article 5 of the FLFE). To avoid the risk of undermining the foundations of freedom of the press or otherwise opening up to shifts of meaning that in the application of the law could weaken freedom of the press or in some other way entail a risk of new interpretation problems, we have taken special care in the review of these parts. At the same time, the language has been modernised for the sake of harmonisation with other parts of the regulation.

The review has involved introducing certain new terms to these fundamental laws. In the FLFE, the term ‘programme’ replaces the term ‘radio programme’. In the FPA, the term ‘jury member’ replaces ‘juryman’.

The review of the legislative texts raises in some cases the issue of whether there is reason to make amendments that could change the legal situation somewhat. One such case involves the kind of protection that should apply to people other than Swedish citizens in relation to freedom of the press and freedom of expression. We propose that the FPA and the FLFE be coordinated in terms of how the freedom and rights provisions are worded in Chapter 2 of the Instrument of Government, so that they state that constitutional protection is for ‘everyone’ and not, as in the current wording, for Swedish citizens. Restrictions to protection can be made in law with regard to people who are not Swedish citizens. The rules on the duty of confidentiality contained in Chapter 2 of the FLFE have also been adapted so that the regulation is the same in both of these fundamental laws. Certain provisions in Chapter 5 of the FPA on authorisation to publish periodicals have been moved to ordinary law.

Conditions for automatic constitutional protection

Internet publications are an increasingly important source of information. If such activities do not have a link to traditional media, there is no automatic constitutional protection under Chapter 1, Article 9 of the FLFE. In our view, the significance of

these publications is reason enough to argue for the expansion of constitutional protection to also cover actors who publish on websites other than the more traditional media companies. With such a solution, internet publications would receive independent protection, something that many referral bodies called for in their opinions on the report of the Freedom of Expression Committee. An expansion can therefore be deemed desirable for reasons of principle. However, we do not consider that such an expansion is possible if the fundamental principles in the existing freedom of the press and freedom of expression system are also to be upheld. The applicability of these fundamental laws to the other media forms discussed risks becoming unclear, to the detriment of both those operating the platform and anyone communicating on it. Moreover, through expansion, the fundamental laws could affect actors who have no interest in constitutional protection and are not willing to submit to the liability that follows from constitutional protection. We therefore consider that the link to traditional media in order to obtain automatic constitutional protection should remain. In the future too, however, other media forms will have the opportunity to apply for a certificate of publication and thus obtain constitutional protection for their database activities.

The link to traditional media is expressed in the existing regulation that there has to be an editorial staff for a printed newspaper or for a radio or television programme that provides content in the database in order for constitutional protection to be available. One issue that has been discussed in this context is which editorial staff should be regarded as providing content in the database when several legal persons are involved. We consider that the term ‘editorial staff’ in the database rule has been established in practice in a satisfactory manner and we do not see any reason to propose any amendments in this respect.

Constitutional protection for print on demand, eBooks and audiobooks

Print on demand, eBooks and audiobooks can currently be covered by constitutional protection under the database rule. This means that one editor has been appointed by the publishing company as liable for the content.

In line with the terms of reference, we have carried out a survey on the use of print on demand. The survey shows that the production and distribution of print on demand occur in different ways, often using intermediaries that own the databases. This raises questions about whether the conditions for protection under the database rule have been met, for example whether the publishing company provides the content in such a way as is necessary in order to enjoy constitutional protection under the database rule. However, we do not consider that there is reason to change protection under the database rule with regard to print on demand.

Another issue is the fact that there is shared liability for content that is available both as a printed book and as print on demand, an eBook or an audiobook. In these cases, the author is liable for the contents of a printed book whereas an editor appointed by a publishing company, for example, is liable for the contents of the book when it is distributed as print on demand, an eBook or an audiobook. We believe that the possibility should be introduced to consolidate liability for the different forms of distribution.

We have discussed various ways of achieving this, i.e. by linking protection to individual copies and individual files. However, in our view this kind of system is difficult to reconcile with the foundations of the freedom of the press and freedom of expression system. We therefore do not propose such a solution.

Instead, we have concluded that the problem of divided liability should be addressed by expanding the ‘supplement rule’ in Chapter 1, Article 7, second paragraph of the FPA.

In its current wording, the supplement rule is intended to consolidate liability for newspapers provided in printed form and in the form of talking newspapers. We consider that the supplement rule should also apply when a book in printed form is provided as print on demand, an eBook or an audiobook in a database covered by the FLFE. This would enable liability to be attached to the author.

This kind of solution raises separate questions about statutory limitations for database contents concerning opinions that include offences against the freedom of the press. We believe that the statutory limitation period should be calculated from when the content was published in the database. This kind of system would mean that certain content of a database that represents an offence

may remain in place after the statutory limitation has been reached. We therefore propose provisions stating that a court may decide, following a claim from the Chancellor of Justice or the injured party, that certain material should be removed from the database.

In cases that will not be included in the proposal to expand the supplement rule, we consider that it should be possible for the author, by being appointed the editor of the part of the database that contains the work in the form of print on demand, an eBook or an audiobook, to be liable for the content.

Given the forms of distribution for talking newspapers, we also propose that the existing supplement rule be expanded to also apply to talking newspapers provided in the form of content in a database.

Users’ comments and external information suppliers

In order for constitutional protection to apply under the database rule in Chapter 1, Article 9 of the FLFE, one prerequisite is that the content in the database can only be modified by the person running the operation. The more detailed implications of this provision can be discussed when the person running the operation hires an ‘external information supplier’. The question also becomes relevant when there is external material in the database, e.g. users’ comments or links to other websites.

With regard to external information suppliers – e.g. people tasked with independently updating a blog on a media company’s website or a production company that looks after parts of the website – we consider, in light of current practice, that there is no need to make the legislative text clearer with the aim of clarifying constitutional protection in these cases. Continued developments through practice will also provide greater opportunities to take account of developments in the area.

In order for constitutional protection to apply to a database that also contains external material (e.g. users’ comments or links to other websites), practice requires that the editorial content (the content from the person running the operation) is clearly separated from the external material.

We have considered whether the legislative text should clarify how this separation should be achieved, but we have concluded that such a clarification is not necessary. We believe that this issue too should be dealt with in the application of the law.

Another question we touch on is what the consequences would be for the application of the FLFE to a website if editorial material is not adequately separated from external material. The assessment of the Supreme Court in case NJA 2014, p. 128 (‘Juridikfronten case’) can be interpreted to mean that constitutional protection disappears for the entire website if the editorial content is not separated in a sufficiently clear way. In our view, there is no reason to allow the consequences of inadequate separation of content to be so drastic. We therefore propose a provision stating that – even in the event of inadequate separation of content – constitutional protection remains for such content that clearly originates from the person running the database operation. One example of such material is an opinion piece or material that has been written by a newspaper’s journalists.

According to one view, there are differences in constitutional protection, with regard to external material, between databases with a certificate of publication and those with automatic constitutional protection. We propose a clarification stating that constitutional protection is to be considered in the same way in this regard, that is to say that constitutional protection applies to editorial material when it has been separated. The existence of external material on a website with a certificate of publication will thus have the same consequences as when it appears on a website with automatic constitutional protection. This also means that the special rule we propose in the event of inadequate separation of content will also apply to databases with such a certificate.

Mass media companies’ separate platforms on social media

The majority of traditional mass media companies are now also present on social media, e.g. Twitter and YouTube. The terms of reference state that mass media companies’ separate platforms on social media currently lack constitutional protection. As part of our review of the database rule we analysed this issue. The

assessment is that the definite conclusion stated in the terms of reference – namely that mass media companies’ platforms on social media currently always lack constitutional protection – can be questioned.

In our opinion, it should be possible to view the legal situation as providing leeway for making a more nuanced assessment in each individual case. Crucial to the assessment, then, is whether the platform can be seen as a database in its own right in the meaning of the database rule and whether the person running the operation has any control over the content. In light of this, it is not necessary in our view to amend the legislation concerning mass media companies’ actions on separate social media platforms.

Statutory limitation rules and liability for databases

Developments in the media industry mean that older material, e.g. on newspapers’ websites, is no longer removed to any a great extent. As published material is not normally removed, the current rules mean that the information in databases does not normally reach statutory limitation. The statutory limitation period does not begin, and criminal and tort liability never cease to apply. Thus, the reasons usually given in support of short statutory limitation periods in the area of freedom of the press and freedom of expression do not gain any traction. This applies, among other things, to the idea that the permissibility of an opinion is to be assessed in accordance with the views and values that applied at the time of publication. Under the current system, for example, an article on a website could be examined on the basis of social values that emerged long after the original publication. Moreover, new circumstances may have emerged making the article appear to be a violation of freedom of expression that should be prosecuted, despite the fact that this assessment may not have seemed justified at the time the article was published.

It is also conceivable that it would be incompatible with the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms if someone were to be permitted to bring an action concerning defamation due to an article that was published more than 15 years ago but that is still available on the newspaper’s

website (see the statements of the European Court of Human Rights in the case Times Newspaper Ltd vs the United Kingdom).

A related problem has to do with the great scope that the large media companies’ websites have achieved. This issue did not appear to be relevant when the current statutory limitation rule was introduced. In light of the size of databases, the current system of liability could have consequences that are questionable from a criminal law perspective against the background of the fact that the editor is always considered to have read the opinion in advance and approved its publication (the ‘presumption of intent’).

These circumstances have particular consequences in connection with a change in editor for a large database. The contents could have been entered into the database following a decision by a previous editor. The material could be so extensive that there is no realistic possibility of the new editor getting to grips with it when taking up their duties (see decision by the Supreme Court in NJA 2013, p. 945).

It should be stressed that the problems with the issue concerning liability for media companies’ large databases can be remedied with divided liability, so that several editors are appointed for the same database. However, measures of this kind do not seem sufficient.

Efforts should instead be made to ensure that the regulation better interacts with developments in the area of internet publication than is currently the case. This should more clearly build on the idea that the editor is liable for publications that he or she has approved, or at least has had the opportunity to take a standpoint on.

The conclusion of the above is that the provisions on an editor’s liability should be amended in relation to older publications.

We have considered several possible options for creating a better system with regard to the issue of statutory limitation for opinions on websites covered by the FLFE. However, we believe that the existing statutory limitation system should remain in place. Freedom of expression offences on a website must therefore, in future too, be considered to continue until the information has been removed. See annex 5 for a description of one of the other options we have discussed.

However, a limitation is to be introduced concerning the editor’s liability for material in a database that is older than one

year. If the editor wishes to assert that such a limitation on liability exists, he or she needs to cite this. The limitation on liability is not to apply if it is plausibly demonstrated that the information was first provided no more than one year ago.

If a limitation on liability applies, the Chancellor of Justice or the injured party should have the opportunity to inform the editor that a database contains certain older information that may represent a freedom of expression offence. If the editor then decides not to remove the opinion within two weeks, he or she is to be considered to have decided to re-publish the opinion. The new decision to publish is to be considered to have taken place when the two-week deadline has expired. The editor is liable in this case for the opinion in question. However, if the editor chooses to remove the material within the two-week deadline, he or she cannot be held to account.

The opportunity will also be introduced for the injured party to contact the media company to make a claim for damages, even if the editor – as a result of a liability limitation – cannot be held to account and the information has been removed.

Personal privacy and constitutional protection

The rules contained in the Personal Data Act concerning protection of sensitive personal data are not applied when the FPA and the FLFE are applicable (see Section 7 of the Personal Data Act). The Personal Data Act implements the Data Protection Directive which, as of 25 May 2018, will be replaced by the new Data Protection Regulation. Like the Data Protection Directive and the Personal Data Act, the Data Protection Regulation contains a fundamental ban on handling sensitive personal data (Article 9.1). The assessment has been made that the relationship to the Constitution, i.e. that the regulation will not apply in the areas of the FPA and the FLFE, will be the same when the new regulation enters into force.

We have had an investigation conducted into databases with a certificate of publication that corresponds to the investigation conducted by the Freedom of Expression Committee in 2009 and 2011. This survey essentially shows the same results as those

investigations. The overall impression is still that these operations are being run in a serious and responsible manner.

However, the review provides a different picture too in some respects, which gives cause for concern with regard to protection of personal privacy. It is clear that a number of certificates refer to what are purely search engines. As a rule, this concerns various online services offered on commercial grounds and that involve the public being given access to information about private individuals from public documents and databases. Operations of this kind are sensitive in terms of personal privacy and it is clear that private individuals risk suffering damage if the information in question is spread to the public.

The need to allow operations of this kind to be fully protected by the fundamental principles of freedom of the press and freedom of expression seems limited. The current situation means that the constitutional system concerning these search engines risks consequences that are not reasonable. As has already been mentioned, there is a greater risk of private individuals being subjected to serious privacy violations if registers that contain only personal data come under the Constitution and are thus not covered by the personal data regulations. The problem becomes particularly tangible if a database that is protected by the Constitution is used to handle and provide information that would be considered particularly sensitive in other contexts, e.g. if someone is the defendant in a criminal case. Against this background, we consider that there is reason to limit constitutional protection for certain types of search engines and instead allow provisions in law. We therefore propose an explicit exception in the FPA and the FLFE targeting certain search engines that provide sensitive personal data and information about violations of law, etc. All data compilations that have been organised so that it is possible to search for and compile the information in question are to be subject to the exception. One prerequisite for exceptions to apply is that there are – considering the operations and the forms in which the data compilation is made available – specific risks of improper violations of the personal privacy of the people in the register. The exception in question has been designed as a ‘delegation provision’, which will create scope to regulate the issue through means other than the Constitution. No preconditions should be introduced to obtain a

certificate of publication for database activities that target the contents of what is to be published.

International judicial cooperation in the area of the FPA and the FLFE

Our current national regulations give Sweden very limited opportunities to assist other countries in the area of freedom of the press and freedom of expression regarding judicial cooperation. The Government’s standpoint in the ‘Monaco case’ can be considered to clarify that Sweden cannot provide any international legal assistance whatsoever in criminal cases if the FPA and the FLFE apply. However, in a civil enforcement case, it was possible to provide assistance on an issue linked to the regulation in the FLFE (NJA 1998, p. 817, ‘Odd Lindberg case’).

The current Swedish position on the issue of international legal assistance cannot be considered to be in step with developments in the EU. Cooperation in the criminal law area, above all, is becoming ever deeper. In the existing EU legal instruments, there is typically no clear division between issues concerning freedom of the press and freedom of expression and issues concerning the legal order in other respects, as is characteristic of the Swedish regulatory framework. The problem from Sweden’s point of view is aggravated by the fact that our national regulations are detailed and have a broad field of application. The Swedish position – which is based on the view that various statements in the introductory texts to the existing EU legal instruments mean that national exceptions can be made – has not been the subject of a more in-depth EU legal examination. However, it is debatable whether this position covers all situations in which legal assistance may be relevant and whether it rests on a sufficiently solid foundation to be sustainable in the long term.

Beyond EU legal cooperation, Sweden has entered into a large number of agreements concerning international legal assistance in various forms, not least within the framework of cooperation in the Council of Europe. Under these legal instruments, freedom of the press and freedom of expression aspects are not given special treatment through exceptions or reservations.

In light of this, we come to the same fundamental conclusion on this issue as previous committees. An explicit option of providing international legal assistance in the area of the FPA and the FLFE should therefore be introduced. In legal terms, such a regulation would rest on the ‘principle of exclusivity’, i.e. that every form of intervention due to abuse of freedom of the press or freedom of expression must be supported by FPA or FLFE. Moreover, the starting point should be that, in principle, the same high level of protection must apply when providing international legal assistance in the area of the FPA or the FLFE as if an intervention had occurred within the framework of a Swedish national procedure (e.g. if the Chancellor of Justice initiates a preliminary investigation into freedom of the press or freedom of expression offences).

As regards the choice between various legal-technical methods to achieve this, we consider that a more generally worded regulation should be introduced. However, there must be a ban on providing legal assistance if this is in contravention of Sweden’s general principles of law in the area of freedom of the press and freedom of expression.

In an assessment of a request for legal assistance, special consideration should be given to the fact that such assistance may not be used to circumvent the Swedish rules, e.g. concerning sole liability and freedom of communication of information. An application must not be approved if the requested measure appears to be irreconcilable with the interest of safeguarding a free debate and general information provision in Sweden. Freedom of communication of information is to be considered a Swedish general principle of law, like the principle of sole liability. Primary liability rests with the person who has exercised the editorial right to decide on the contents. With books, it is the author who is liable. Dual criminality must be a prerequisite for an application for international legal assistance to be made. The specific statutory limitation periods in the area of freedom of the press and freedom of expression must not be regarded as Swedish general principles of law in all situations. In order for legal assistance to be provided, the foreign procedures in question must at the very least fulfil the requirements that follow from the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. However, this

should not apply to the requirement that the issue be examined following the involvement of a special prosecutor and jury.

A requirement will be introduced stating that the Chancellor of Justice must be given the opportunity to give an opinion before international legal assistance is approved in issues concerning criminal liability. Moreover, a provision will be introduced meaning that the existing requirement for the Government’s consent for prosecuting certain crimes will also apply for international legal assistance.

A delegation provision on product information etc.

One consequence of determining the scope of application of the FPA and the FLFE on the basis of the communications technology used may be that constitutional issues arise in contexts that do not have a typical freedom of the press and freedom of expression profile. Such an area concerns warning texts, declarations of content and other product information on and inside packaging (including cigarette packets or leaflets that come with pharmaceutical products). At the same time, the legislator – not least at EU level – has deemed it necessary to regulate the design of this type of text. These measures are aimed in the majority of cases at protecting public health, but there are also other purposes, e.g. environmental or consumer protection.

Exceptions are already made from the FPA’s and the FLFE’s rules to enable requirements concerning product information, for example. This is done on the basis of an interpretation of the purposes of these fundamental laws. Part of our remit was to analyse the need to introduce a provision in the fundamental laws stating that product information can be regulated in ordinary law.

We consider that there is reason to expand the existing exception somewhat in relation to what follows from the current interpretation. The assessment is that a change of this kind needs to be expressed in the fundamental laws. The purpose of this amendment is to make it easier for the legislator to deal with situations when the interest in protecting freedom of expression appears to be relatively weak in issues linked to product information. In light of this, we propose the introduction of a provision in the FPA and the FLFE that makes it explicitly possible to introduce

legal provisions on product information. One prerequisite is that the purpose of the requirement is protection of health, environmental protection or consumer protection. In future too, it must be the case that the requirement to introduce such text must not be so comprehensive as to excessively limit the opportunities for business operators to place their own text on packaging.

We were also tasked with analysing where a regulation on ‘neutral tobacco packaging’ would stand in relation to the FPA. If we conclude that it is necessary to amend the FPA, our terms of reference require that we present the necessary legislative proposals. However, it was not part of our remit to consider whether provisions on neutral tobacco packaging should be introduced.

The requirement for neutral tobacco packaging is based on the idea that packaging should be completely standardised in line with certain criteria. As far as we can judge, there is to be no scope whatsoever for business operators to include their own text on packaging. In our view, this kind of requirement could conflict with the principles of freedom of the press and of expression concerning freedom of establishment and prohibition of obstructive measures. Any constitutional provision enabling neutral tobacco packaging should be designed as a delegation provision, meaning that exceptions are made from these principles.

European productions in cable transmissions and access to on-demand television via cable

Freedom of establishment for cable transmissions means that, as a rule, everyone has the right to transmit radio and television via cable, and no requirements can be made concerning these transmissions (see Chapter 3, Article 1, first paragraph of the FLFE). However, the second paragraph of the article contains exceptions from freedom of establishment, meaning that it is possible in law to issue regulations on such requirements.

Against the background of the infringement matter concerning Sweden’s implementation of the Audiovisual Media Services Directive (infringement number 2013/2191), we have analysed whether an exception should be proposed making it possible to lay requirements down in law for European productions on television and on-demand television via cable, in accordance with the

Directive. Such requirements are already set today with regard to television and on-demand television transmitted via the ether.

In our view, the Audiovisual Media Services Directive can be considered to require Member States to introduce binding rules to give effect to the contents of the Directive. For such rules to be fully possible with regard to the Directive’s rules on promoting European productions on television and on-demand television, an exception is necessary from the main principle of freedom of establishment via cable in this respect. We therefore propose such an exception. Requirements concerning the promotion of European productions in cable transmissions can be considered to entail only a marginal increase in the requirements that already apply.

As a result of an exception from freedom of establishment that was introduced on 1 January 2011 (see Chapter 3, Article 1, point 4 of the FLFE), it became possible to set requirements for those transmitting television programmes via cable to design the transmissions in such a way that the programmes were accessible for people with impairments through subtitles, interpreting, audio subtitles or similar technology. This exception does not apply to ondemand television via cable.

We have considered whether the same accessibility requirement should be established for on-demand television via cable. In view of the fact that these are services of the same nature, albeit provided in different ways, it is reasonable that accessibility requirements should be established for on-demand television via cable to the same extent as for television and on-demand television via the ether and cable television. We therefore propose the introduction of a provision allowing rules in ordinary law on the obligation for those providing television programmes on demand via cable transmissions and that are covered by the database rule to design these transmissions in such a way that they are accessible for people with impairments through subtitling, interpretation, spoken text or similar techniques.

Tryckfrihetsförordningens nya lydelse enligt kommitténs förslag

1 kap. Tryckfriheten

1 § Tryckfriheten syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

Tryckfriheten innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. När tryckfriheten utövas ska bestämmelser i denna grundlag som skyddar enskildas rätt och allmän säkerhet iakttas.

Tryckfriheten innebär också en rätt för var och en att ge ut skrifter utan att en myndighet eller ett annat allmänt organ lägger ut hinder mot detta i förväg. Åtal för en skrifts innehåll får väckas först efter det att den har getts ut och då vid en laglig domstol. Ingen får straffas för en skrifts innehåll i andra fall än om innehållet strider mot tydlig lag som är meddelad för att bevara allmänt lugn men som inte håller tillbaka allmän upplysning.

För tryckfriheten får inga andra begränsningar finnas än de som följer av denna grundlag.

Tillämpningsområde

Olika typer av skrifter

2 § Denna grundlag är tillämplig på skrifter som har framställts i tryckpress.

Grundlagen ska också tillämpas på skrifter som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik, om

1. utgivningsbevis gäller för skriften, eller

2. skriften är försedd med en beteckning som visar att den är mångfaldigad och i anslutning till beteckningen tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta.

Vad som sägs i denna grundlag om skrifter som har framställts i tryckpress och om tryckning gäller, om inte annat anges, även skrifter och mångfaldigande som avses i andra stycket.

Även bilder, med eller utan åtföljande text, anses här som skrifter.

Tryckta skrifter

3 § En skrift anses som en tryckt skrift när den är utgiven.

En skrift anses utgiven när den har lämnats ut till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för var och en.

En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till mottagare i utlandet.

Periodiska skrifter

4 § Med en periodisk skrift avses en tryckt skrift som enligt utgivningsplanen ska ges ut vid särskilda tider, under en bestämd titel och med minst fyra nummer eller häften årligen. Till skriften hör även löpsedlar och bilagor.

Har utgivningsbevis meddelats, anses skriften som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras ha upphört.

Bilagor i form av program eller tekniska upptagningar

5 § Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett program som avses i yttrandefrihetsgrundlagen och som sänds eller som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 4 § i den grundlagen, ska den versionen anses utgöra en bilaga till skriften vid tillämpning av denna grundlag. Det gäller dock endast om

– innehållet är särskilt anpassat till personer med funktionsnedsättning,

– innehållet återges oförändrat, och – det anges hur innehållet har disponerats. Vad som anges i första stycket gäller även när innehållet sprids i en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen.

Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen.

6 § Om en författare, utgivare eller förläggare som är ansvarig enligt 8 kap. för en skrift som inte är periodisk sprider eller låter sprida innehållet eller delar av detta i form av ett program som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen, ska detta innehåll anses vara en bilaga till skriften. Det gäller dock endast om innehållet återges oförändrat och det anges att innehållet är en bilaga enligt denna bestämmelse.

Grundläggande bestämmelser

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet

7 § Det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i en tryckt skrift (meddelarfrihet). Denna frihet avser uppgifter som lämnas till

– en författare eller någon annan upphovsman till en framställning i en tryckt skrift,

– skriftens utgivare eller redaktion, eller – ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Det står också var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i en tryckt skrift eller att meddela uppgifter som avses i första stycket (anskaffarfrihet).

För dessa friheter finns inga andra begränsningar än de som följer av denna grundlag.

Censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder

8 § En skrift får inte granskas före tryckningen av en myndighet eller ett annat allmänt organ. Förbud mot tryckning får aldrig förekomma.

Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att, på grund av skriftens innehåll, hindra tryckning eller utgivning av en skrift, om åtgärden inte har stöd i denna grundlag. Detsamma gäller i fråga om hinder mot spridning av en skrift bland allmänheten.

Exklusivitetsprincipen

9 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har missbrukat tryckfriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd i denna grundlag av sådan anledning ingripa mot skriften.

Instruktion för tillämpningen

10 § Den som ska döma över missbruk av tryckfriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör alltid ha i åtanke att tryckfriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla.

Undantag från grundlagen

Vissa frågor som får regleras i lag

11 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om upphovsmäns rätt till litterära eller konstnärliga verk eller framställares rätt till fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud mot att återge ett verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen.

12 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om

1. förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror,

2. förbud mot kommersiella annonser som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror eller av tjänster, om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en tobaksvara,

3. förbud mot kommersiella annonser vilket har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen,

4. krav att införa och på ett visst sätt utforma varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd,

5. förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande, om krav på berättigat behov hos den som beställer kreditupplysningen, om skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift, eller

6. ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Uppgiftssamlingar med vissa personuppgifter

13 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som följer genom lag om förbud mot offentliggörande av uppgifter som ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa uppgifter om

1. en enskilds ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa, sexualliv, genetiska uppgifter, biometriska uppgifter, eller

2. att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel.

Vad som anges i första stycket gäller endast om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.

Undantag för barnpornografi

14 § Denna grundlag är inte tillämplig på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

2 kap. Allmänna handlingars offentlighet

Grundläggande bestämmelser

Offentlighetsprincipen

1 § Till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

Begränsning av offentlighetsprincipen

2 § Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till

1. rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation,

2. den centrala finanspolitiken, penningpolitiken eller valutapolitiken,

3. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4. intresset av att förebygga eller beivra brott,

5. det allmännas ekonomiska intresse,

6. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, eller

7. intresset av att bevara djur- eller växtart. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses

lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Riksdagen eller regeringen får dock i en sådan bestämmelse som avses i andra stycket ges befogenhet att efter omständigheterna medge att en viss handling lämnas ut.

Vad som är allmän handling

Handling

3 § Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Handling som förvaras hos myndighet

4 § En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

5 § En upptagning som avses i 3 § anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder och inte annat följer av 6 §.

6 § En sammanställning enligt 5 § andra stycket anses inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

7 § Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller någon annan fråga som ska handläggas av myndigheten.

8 § Med myndighet jämställs i detta kapitel riksdagen och beslutande kommunal församling.

Inkommen handling

9 § En handling anses ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 3 § gäller i stället att den anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 5 §.

Tävlingsskrifter, anbud eller andra sådana handlingar som enligt tillkännagivande ska lämnas i förseglat omslag anses inte ha kommit in före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.

En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten.

Upprättad handling

10 § En handling anses upprättad hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.

I stället för det som föreskrivs i första stycket gäller följande:

1. Diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande anses ha upprättats när de har färdigställts för anteckning eller införing.

2. Dom och annat beslut, som enligt vad som är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling som

hänför sig till ett sådant beslut, anses ha upprättats när beslutet har avkunnats eller expedierats.

3. Andra protokoll från en myndighet och därmed jämförliga anteckningar anses ha upprättats när de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Det som sägs i andra stycket 3 gäller inte protokoll hos riksdagens utskott, en kommuns revisorer, statliga kommittéer eller hos en kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande.

Överlämnad handling

11 § Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighetsorganisation lämnat över en handling till något annat organ inom samma myndighetsorganisation, anses handlingen som inkommen eller upprättad därigenom endast om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

Detsamma gäller om en handling har framställts för att lämnas på det sätt som anges i första stycket.

Minnesanteckning, utkast och koncept

12 § En minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningen anses dock som upprättad om den har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning avses promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte i den del den har tillfört ärendet någon sakuppgift.

Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats anses inte som allmän handling. Handlingen anses dock vara allmän handling om den tas om hand för arkivering.

Teknisk bearbetning och säkerhetskopia

13 § En handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning anses inte som allmän handling hos den myndigheten.

Som allmän handling anses inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia).

Undantag

14 § Som allmän handling anses inte

1. brev, telegram eller någon annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett meddelande,

2. meddelande eller annan handling som har lämnats in till eller upprättats hos en myndighet endast för offentliggörande i en periodisk skrift som ges ut genom myndigheten,

3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller någon annan handling som ingår i ett bibliotek eller som från en enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för något ändamål som anges här,

4. en upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos en myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek tillämpas inte på en upptagning i en databas som en myndighet har tillgång till enligt ett avtal med en annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den myndigheten.

Utlämnande av allmänna handlingar

Rätten att ta del av allmänna handlingar

15 § Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om det möter betydande hinder. Detsamma gäller en upptagning som avses i 3 §, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.

Kopior av allmänna handlingar

16 § Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa en kopia av karta, ritning, bild eller någon annan upptagning som avses i 3 § än vad som följer av lag, om det skulle innebära svårigheter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

En begäran att få en avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt.

Prövning av begäran

17 § En begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvarar handlingen.

Begäran prövas av den myndighet som anges i första stycket. Om det finns särskilda skäl, får det dock föreskrivas i en bestämmelse som avses i 2 § andra stycket att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen ska göras av någon annan myndighet. I

fråga om en handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan det även genom förordning föreskrivas att endast en viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I dessa fall ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till en behörig myndighet.

18 § En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut.

19 § Om någon annan än riksdagen eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden överklaga beslutet. Beslut av statsråd ska överklagas till regeringen och beslut av någon annan myndighet ska överklagas till domstol.

I den lag som avses i 2 § ska det närmare anges hur beslut som avses i första stycket får överklagas. Ett överklagande ska alltid prövas skyndsamt.

För beslut av en myndighet som lyder under riksdagen gäller särskilda bestämmelser om överklagande.

20 § En anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast på en handling som omfattas av en bestämmelse som avses i 2 § andra stycket. Den tillämpliga bestämmelsen ska anges.

Ytterligare bestämmelser om allmänna handlingar

Allmänna handlingar hos enskilda organ och hos Svenska kyrkan

21 § Om en myndighets verksamhet ska övertas av ett enskilt organ, får det i lag föreskrivas att regeringen eller en beslutande kommunal församling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till den verksamheten och som organet behöver för verksamheten får överlämnas dit utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Ett sådant organ ska i fråga om överlämnade handlingar jämställas med en myndighet när 15–20 §§ tillämpas.

22 § I lag får det även föreskrivas att regeringen får besluta att allmänna handlingar får överlämnas till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Detta gäller handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos

1. myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till Svenska kyrkans verksamhet, eller

2. Svenska kyrkans beslutande församlingar. När 15–20 §§ tillämpas ska Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar jämställas med en myndighet i fråga om överlämnade handlingar.

Bevarande och gallring

23 § Grundläggande föreskrifter om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar får meddelas i lag.

3 kap. Rätten till anonymitet

1 § En författare till en tryckt skrift är inte skyldig att sätta ut namn, pseudonym eller signatur på skriften. Detsamma gäller för den som har meddelat uppgifter för offentliggörande enligt 1 kap. 7 § och för utgivare av en tryckt skrift som inte är periodisk.

2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av tryckfrihetsbrott får ingen ta upp frågan om vem som är författare eller vem som är meddelare enligt 1 kap. 7 §. Detsamma gäller frågan om vem som är utgivare till en tryckt skrift som inte är periodisk.

Om författare eller utgivare har angetts på en skrift som inte är periodisk, med namn eller med en pseudonym eller signatur som enligt vad som är allmänt känt syftar på en viss person, får dock frågan om han eller hon är ansvarig behandlas i målet. Detsamma gäller om någon i en skriftlig förklaring har uppgett sig vara författaren eller utgivaren eller självmant har lämnat en sådan uppgift i målet.

Frågan om vem som är ansvarig för brott enligt 7 kap. 22 eller 23 § får handläggas i samma rättegång som avses i första och andra styckena.

Tystnadsplikt

3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att införas i en tryckt skrift får inte röja vad han eller hon då har fått veta om vem som är författare eller meddelare eller, i fråga om en skrift som inte är periodisk, utgivare.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

4 § Tystnadsplikt enligt 3 § gäller inte i följande fall:

1. Den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2. Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3. Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som avses i 7 kap. 22 § första stycket 1.

4. En domstol finner i fråga om brott enligt 7 kap. 21 § eller 22 § första stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om huruvida det är den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen som har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen. Sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

5. En domstol finner i något annat fall att det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en uppgift om identiteten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran. Vid förhör som avses i första stycket 4 eller 5 ska rätten noga vaka över att det inte ställs frågor som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som har medgetts i varje särskilt fall.

Efterforskningsförbud

5 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte efterforska

1. författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift,

2. den som har gett ut eller avsett att ge ut en framställning i en sådan skrift, eller

3. den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 7 §. Förbudet i första stycket hindrar inte efterforskning när det behövs för åtal eller något annat ingripande som inte står i strid med denna grundlag. I sådana fall ska den tystnadsplikt som anges i 3 § beaktas.

Repressalieförbud

6 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk.

Straff

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som

1. uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

2. uppsåtligen eller av oaktsamhet på en tryckt skrift sätter ut namn på eller pseudonym eller signatur för en författare eller, i fall som avses i 1 §, meddelare eller utgivare mot hans eller hennes vilja,

3. uppsåtligen eller av oaktsamhet på en tryckt skrift sätter ut namn på eller pseudonym eller signatur för någon som uppges vara författare, utgivare eller meddelare men som inte är det,

4. uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §, eller

5. uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1–3 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

Andra upphovsmän än författare

8 § Det som sägs i detta kapitel om författare gäller även andra upphovsmän till framställningar som har införts eller varit avsedda att införas i en tryckt skrift.

4 kap. Rätten att trycka skrifter

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra trycka skrifter.

Ursprungsuppgifter

2 § En skrift som är tryckt i Sverige och avsedd att ges ut här ska innehålla tydliga uppgifter om vem som har tryckt skriften samt om ort och år för tryckningen.

Detsamma gäller en skrift som är mångfaldigad här genom fotokopiering eller någon liknande teknik och för vilken utgivningsbevis gäller.

Skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt första stycket gäller inte bild- eller tillfällighetstryck enligt 3 §.

3 § Med bild- eller tillfällighetstryck avses i denna grundlag vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanketter samt affärstryck såsom reklam- och emballagetryck och andra sådana trycksaker. En förutsättning är att missbruk av tryckfriheten kan anses uteslutet på grund av texten eller framställningen i övrigt.

Skyldighet att bevara exemplar

4 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av tryckta skrifter för granskning och att lämna exemplar av sådana skrifter till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Detsamma gäller föreskrifter om skyldighet att spela in program och bevara tekniska upptagningar som avses i 1 kap. 5 och 6 §§ samt att tillhandahålla dessa.

Straff

5 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som framställer en skrift och bryter mot 2 § första eller andra styckena.

5 kap. Rätten att ge ut periodiska skrifter

Ägare och utgivare

1 § En periodisk skrift ska ha en utgivare.

Utgivaren utses av skriftens ägare.

Behörighetskrav

2 § Var och en får vara ägare till en periodisk skrift.

3 § En utgivare till en periodisk skrift ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

Utgivarens befogenhet

4 § Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att ingenting får föras in i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i denna befogenhet ska vara utan verkan.

Anmälan om utgivare

5 § När utgivare har utsetts, ska ägaren anmäla detta till en myndighet som anges i lag. Anmälan ska innehålla uppgift om utgivarens namn och hemvist. Den ska även innehålla bevis om att utgivaren är behörig enligt 3 § och en förklaring om att han eller hon har åtagit sig uppdraget.

6 § Om utgivaren inte längre är behörig eller om utgivarens uppdrag kommer att upphöra av något annat skäl, ska ägaren genast utse en ny utgivare och anmäla detta enligt 5 §. Anmälan ska om

möjligt även innehålla bevis om att den förra utgivaren har fått del av anmälan.

Ställföreträdare för utgivare

7 § En utgivare får utse en eller flera ställföreträdare. När ställföreträdare har utsetts, ska detta anmälas till den myndighet som avses i 5 §. Tillsammans med anmälan ska det lämnas ett bevis om att ställföreträdaren uppfyller behörighetsvillkoren för utgivare och har åtagit sig uppdraget och att ägaren har godkänt ställföreträdaren.

För ställföreträdare gäller 3 §. Om utgivarens uppdrag upphör faller också uppdraget som ställföreträdare.

8 § Om anmälan av ställföreträdare har gjorts enligt 7 §, får utgivaren överlämna åt ställföreträdaren att i utgivarens ställe utöva den befogenhet som utgivaren har enligt 4 §.

Kan det antas att utgivaren på grund av sjukdom eller av annan tillfällig orsak oavbrutet under minst en månad inte kommer att utöva befogenheten som utgivare, ska han eller hon snarast överlämna denna till en ställföreträdare. Finns det ingen ställföreträdare, ska utgivaren genast utse en ställföreträdare och anmäla detta enligt 5 §. Detsamma gäller om uppdraget för den som har utsetts till ställföreträdare kommer att upphöra.

Uppgift om utgivare

9 § På varje nummer eller häfte av en periodisk skrift ska utgivarens namn sättas ut. När en ställföreträdare har trätt in anges i stället ställföreträdarens namn.

Utgivningsbevis

Utfärdande

10 § En periodisk skrift får inte ges ut innan det har utfärdats ett bevis om att det inte finns något hinder mot utgivning enligt denna grundlag (utgivningsbevis).

Utgivningsbevis meddelas av den myndighet som avses i 5 §. Ansökan görs av skriftens ägare. I ansökan ska skriftens titel, utgivningsort och utgivningsplan anges.

11 § Utgivningsbevis får inte utfärdas innan det har gjorts en anmälan om utgivare enligt 5 §.

En ansökan får avslås om skriftens titel lätt kan förväxlas med titeln på någon annan skrift med giltigt utgivningsbevis.

Giltighet och förnyelse

12 § Ett utgivningsbevis gäller i tio år. Därefter upphör beviset.

Beviset får förnyas efter ansökan av skriftens ägare, varje gång för tio år från utgången av den föregående tioårsperioden.

Återkallelse

13 § Ett utgivningsbevis får återkallas i följande fall:

1. Ägaren har anmält att skriftens utgivning upphört.

2. Det finns ingen utgivare eller utgivaren uppfyller inte behörighetsvillkoren enligt 3 § och en behörig utgivare utses inte omedelbart.

3. Det har gått sex månader från dagen då utgivningsbeviset utfärdades, utan att skriften kommit ut.

4. Skriften har under något av de två senaste kalenderåren inte kommit ut med minst fyra nummer eller häften på särskilda tider.

5. Det visas inom sex månader från första gången skriften kom ut att beviset inte borde ha utfärdats med hänsyn till bestämmelsen i 11 § andra stycket.

6. Titeln på en skrift har typografiskt sett getts en sådan likhet med titeln på en annan skrift med utgivningsbevis att förväxling lätt kan ske och rättelse vidtas inte omedelbart.

14 § Om ett utgivningsbevis har återkallats enligt 13 § första stycket 2, 4 eller 6, krävs medgivande av skriftens ägare för att utgivningsbevis ska meddelas för en annan skrift med en titel som har en sådan likhet att de lätt kan förväxlas. Medgivande behövs dock inte om det har gått två år efter återkallelsen.

Detsamma gäller om det tidigare utgivningsbeviset har förklarats ha upphört.

15 § Det får i lag meddelas närmare föreskrifter om

1. skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i fråga om utgivningsort och utgivningsplan,

2. giltighet och förnyelse av utgivningsbevis, och

3. återkallelse av utgivningsbevis.

Straff

16 § Till böter döms

1. ägare till en periodisk skrift som ges ut utan att utgivningsbevis finns,

2. ägare till en periodisk skrift för vilken en ny utgivare inte utses och anmäls enligt 6 §,

3. utgivare som inte överlämnar sitt uppdrag till ställföreträdare enligt 8 § andra stycket,

4. den som ger ut en periodisk skrift för vilken utgivningsförbud har meddelats enligt denna grundlag eller som uppenbart utgör en fortsättning av en sådan skrift, eller

5. den som på en periodisk skrift låter ange sitt namn som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behörig.

Om skriften har förklarats vara brottslig eller omständigheterna är synnerligen försvårande av något annat skäl, är straffet fängelse i högst ett år.

17 § Till straff enligt 16 § döms även den som i en ansökan, anmälan eller förklaring som avses i detta kapitel medvetet lämnar oriktiga uppgifter.

18 § Till penningböter döms utgivare som inte sätter ut uppgifter om utgivarens namn på det sätt som anges i 9 §. Detsamma gäller ställföreträdare som har trätt in som utgivare.

19 § I lag får det föreskrivas om straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 15 § 1.

6 kap. Rätten att sprida tryckta skrifter

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra sprida tryckta skrifter.

Undantag

2 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som föreskrivs i lag, när någon

1. visar en pornografisk bild på eller vid en allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt eller utan föregående beställning sänder eller tillställer på annat sätt en sådan bild till någon, eller

2. bland barn och ungdom sprider en tryckt skrift som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra allvarlig fara för de unga.

3 § I lag får det meddelas föreskrifter om spridning genom tryckta skrifter av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Skyldighet att befordra tryckta skrifter

4 § Den som enligt vad som följer av lag eller annan författning har en skyldighet att befordra tryckta skrifter får inte på grund av innehållet vägra eller ställa särskilda villkor för att utföra denna skyldighet. Detta gäller dock inte om befordran skulle innebära en sådan överträdelse som avses i 5 och 6 §§.

Den som har en skyldighet enligt första stycket och som har tagit emot en periodisk skrift för befordran ska inte anses som skriftens spridare.

Straff

5 § Till penningböter döms den som sprider en tryckt skrift som saknar en uppgift som avses i 4 kap. 2 §. Detsamma gäller om en sådan uppgift eller en uppgift som avses i 1 kap. 2 § andra stycket 2 är oriktig och spridaren känner till detta.

6 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som sprider en tryckt skrift i vetskap om att den

1. har tagits i beslag eller förklarats konfiskerad,

2. har getts ut i strid med ett utgivningsförbud som har meddelats enligt denna grundlag, eller

3. uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som omfattas av ett sådant förbud som avses i 2.

7 kap. Tryckfrihetsbrott

Vad som är tryckfrihetsbrott

Gärningar som är tryckfrihetsbrott

1 § Med beaktande av tryckfrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska de gärningar som anges i 2–20 §§ anses vara tryckfrihetsbrott, om de begås i en tryckt skrift och är straffbara enligt lag.

Olaga hot

2 § Som tryckfrihetsbrott anses olaga hot som innebär att någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller någon annans säkerhet till person eller egendom.

Förtal

3 § Som tryckfrihetsbrott anses förtal som innebär att någon utpekar någon annan som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning.

Förtal av avliden medför ansvar, om gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid som bör tillkomma den avlidne.

Det ska inte dömas till ansvar om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han eller hon visar att uppgiften var sann eller att han eller hon hade skälig grund för den.

Förolämpning

4 § Som tryckfrihetsbrott anses förolämpning som innebär att någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom eller henne.

Uppvigling

5 § Som tryckfrihetsbrott anses uppvigling som innebär att någon uppmanar eller på annat sätt söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten.

Hets mot folkgrupp

6 § Som tryckfrihetsbrott anses hets mot folkgrupp som innebär att någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

Olaga våldsskildring

7 § Som tryckfrihetsbrott anses olaga våldsskildring som innebär att någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

Hot mot tjänsteman

8 § Som tryckfrihetsbrott anses hot mot tjänsteman som innebär att någon med hot om våld förgriper sig på någon annan för att tvinga fram, hindra eller hämnas för en åtgärd

1. i dennes myndighetsutövning,

2. i annan verksamhet som omfattas av samma skydd som är förenat med myndighetsutövning, eller

3. vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd. Detsamma gäller om någon på detta sätt förgriper sig mot den som tidigare har utövat eller biträtt vid sådan verksamhet, för vad denne då gjort eller underlåtit att göra.

För försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman döms det till ansvar, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa.

Övergrepp i rättssak

9 § Som tryckfrihetsbrott anses övergrepp i rättssak som innebär att någon med hot om våld angriper någon annan

1. för att denne har gjort en anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett en utsaga hos en domstol eller annan myndighet, eller

2. för att hindra denne från en sådan åtgärd som anges i 1. Detsamma gäller om någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper någon annan för att denne har avlagt vittnesmål eller annars avgett en utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom eller henne från att avge en sådan utsaga.

Uppror

10 § Som tryckfrihetsbrott anses uppror som förövats med uppsåt att statsskicket, med vapenmakt eller annars med våldsamma medel, ska omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten på så sätt ska framtvingas eller hindras, om gärningen innebär en fara för uppsåtets förverkligande.

För försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror döms det till ansvar.

Brott mot medborgerlig frihet

11 § Som tryckfrihetsbrott anses brott mot medborgerlig frihet som innebär att någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara.

För försök till sådant brott mot medborgerlig frihet döms det till ansvar.

Högförräderi

12 § Som tryckfrihetsbrott anses högförräderi som förövats med uppsåt att riket eller en del av det, med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, ska läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket på så sätt ska lösryckas, om handlingen innebär en fara för uppsåtets förverkligande.

Detsamma gäller om någon med uppsåt att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska framtvingas eller hindras med utländskt bistånd, om handlingen innebär en fara för detta.

För försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi döms det till ansvar.

Krigsanstiftan

13 § Som tryckfrihetsbrott anses krigsanstiftan som innebär att någon med utländskt bistånd framkallar fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter.

Spioneri

14 § Som tryckfrihetsbrott anses spioneri som innebär att någon genom att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet. Detta gäller vare sig uppgiften är riktig eller inte.

För försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri döms det till ansvar.

Obehörig befattning med hemlig uppgift

15 § Som tryckfrihetsbrott anses obehörig befattning med hemlig uppgift som innebär att någon, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller annars för rikets säkerhet. Detta gäller vare sig uppgiften är riktig eller inte.

För försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift döms det till ansvar.

Detsamma gäller stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom eller henne.

Vårdslöshet med hemlig uppgift

16 § Som tryckfrihetsbrott anses vårdslöshet med hemlig uppgift som innebär att någon av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 15 §.

Landsförräderi eller landssvek

17 § Som tryckfrihetsbrott anses sådant landsförräderi eller landssvek som innebär att någon, när riket är i krig eller bestämmelser i lag om sådant brott tillämpas av andra skäl,

1. missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet,

2. förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret, eller

3. begår någon annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden.

För försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek döms det till ansvar.

Landsskadlig vårdslöshet

18 § Som tryckfrihetsbrott anses landsskadlig vårdslöshet som innebär att någon av oaktsamhet begår en gärning som avses i 17 §.

Ryktesspridning till fara för rikets säkerhet

19 § Som tryckfrihetsbrott anses ryktesspridning till fara för rikets säkerhet som innebär att någon, då riket är i krig eller bestämmelser i lag om sådant brott tillämpas av andra skäl, sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet.

Offentliggörandebrott

20 § Som tryckfrihetsbrott anses också att någon

1. uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en, om han eller hon har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i något därmed jämförbart förhållande,

2. offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som anges i en särskild lag, eller

3. när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en uppgift om förhållanden vars röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än de som anges i 12–16 §§.

Undantag

21 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant meddelande ska inte anses vara ett tryckfrihetsbrott om det inte omedelbart av meddelandets innehåll framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt. Är meddelandet straffbart tillsammans med en omständighet som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som föreskrivs i lag.

Detsamma gäller ett meddelande som genom chiffer eller på något annat sätt är hemligt för allmänheten.

Meddelar- och anskaffarbrott

Brott av meddelare

22 § Om någon meddelar en uppgift i syfte att göra den offentlig i en tryckt skrift enligt 1 kap. 7 § första stycket och därigenom gör sig skyldig till något av följande brott, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för det brottet:

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott,

2. oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig, och

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag.

Första stycket gäller också om brottet begås av någon som, utan att vara ansvarig enligt 8 kap., medverkar som författare eller annan upphovsman eller som utgivare till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift.

I fråga om föreskrifter som avses i första stycket 3 tillämpas 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen.

Brott av anskaffare

23 § Om någon anskaffar en uppgift i syfte att göra den offentlig i en tryckt skrift eller för att lämna ett meddelande enligt 1 kap. 7 § andra stycket och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 22 § andra stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om det brottet.

Ytterligare bestämmelser om tryckfrihetsbrott

Påföljd

24 § Vad som föreskrivs i lag om påföljd för brott gäller även tryckfrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd ska det särskilt beaktas om en publicerad uppgift har rättats och rättelsen därefter offentliggjorts på ett lämpligt sätt.

Publicering av domen

25 § Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning i en periodisk skrift enligt 3 eller 4 §, får domstolen efter yrkande besluta att domen ska föras in i skriften.

Konfiskering

26 § En tryckt skrift som innehåller tryckfrihetsbrott får konfiskeras.

Konfiskering innebär att alla exemplar av skriften som är avsedda att spridas ska förstöras. Konfiskering innebär även att åtgärder vidtas så att formar, stenar, stereotyper, plåtar och annan liknande utrustning inte kan missbrukas.

Bestämmelsen i 24 § andra stycket tillämpas även vid konfiskering.

Borttagande ur en databas som innehåller bilagor

27 § Om ett sådant tillhandahållande ur en databas som avses i 1 kap. 5 och 6 §§ innefattar tryckfrihetsbrott, får domstolen besluta att det brottsliga yttrandet ska tas bort ur databasen.

Krav på att ett yttrande ska tas bort kan framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription.

28 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som inte tar bort ett yttrande ur en databas, trots att han eller hon vet att en domstol enligt 27 § har beslutat att yttrandet ska tas bort ur databasen.

Utgivningsförbud

29 § Om riket befinner sig i krig, får rätten i samband med konfiskering av en periodisk skrift meddela förbud mot att ge ut skriften under en viss tid. Ett sådant förbud får meddelas endast vid brott som avses i 10 §, 12–14 §§, 15 §, om brottet är att anse som grovt, samt 17 §. Förbudet får gälla i högst sex månader från det att domen i tryckfrihetsmålet har fått laga kraft.

I fråga om konfiskering av en periodisk skrift som sprids i strid med ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant förbud, gäller vad som föreskrivs i lag om förverkande av föremål på grund av brott.

8 kap. Ansvarighet för tryckfrihetsbrott

Periodiska skrifter

Utgivare och ställföreträdare

1 § Ansvarig för tryckfrihetsbrott i en periodisk skrift är den som var anmäld som utgivare när skriften gavs ut. Har en ställföreträdare anmälts och inträtt som utgivare, är i stället han eller hon ansvarig.

2 § Utgivaren är ansvarig, trots att en ställföreträdare inträtt som utgivare, om ställföreträdaren

1. inte längre var behörig när skriften gavs ut eller uppdraget annars upphört, eller

2. var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade de befogenheter som anges i 5 kap. 4 §.

Ägare

3 § Skriftens ägare är ansvarig för tryckfrihetsbrott om det inte fanns utgivningsbevis när skriften gavs ut.

Om utgivningsbevis fanns, är ägaren ansvarig om – det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades, – utgivaren var utsedd för skens skull, eller – utgivaren uppenbarligen inte hade de befogenheter som anges i 5 kap. 4 §.

Tryckare

4 § Kan det inte visas vem som var ägare till skriften när den gavs ut, är den som har tryckt skriften ansvarig i stället för ägaren.

Spridare

5 § Om en skrift sprids utan uppgifter om vem som har tryckt skriften och det inte kan klarläggas vem denne är, blir spridaren ansvarig i stället för den som har tryckt skriften. Detsamma gäller

om uppgifterna om vem som har tryckt skriften är felaktiga och spridaren känner till detta.

Tryckta skrifter som inte är periodiska

Författare

6 § Författaren är ansvarig för tryckfrihetsbrott i en tryckt skrift som inte är periodisk, om han eller hon enligt 3 kap. 2 § har uppgetts vara författare till skriften.

Författaren är dock inte ansvarig om skriften har getts ut mot hans eller hennes vilja. Författaren är inte heller ansvarig om namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften mot hans eller hennes vilja.

Utgivare

7 § Om en särskild utgivare har uppgetts enligt 3 kap. 2 § för en tryckt skrift som innehåller eller är avsedd att innehålla bidrag av flera författare, är utgivaren ansvarig för tryckfrihetsbrott. Utgivaren är inte ansvarig om författarna till de enskilda bidragen är ansvariga enligt 6 § eller om utgivarens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften mot hans eller hennes vilja.

Det som anges i första stycket om utgivarens ansvar gäller även för andra tryckta skrifter, om författaren var avliden när skriften gavs ut.

Med utgivare avses i denna paragraf den som har tillhandahållit en skrift för tryckning och utgivning utan att vara författare till skriften.

Förläggare

8 § Om varken författaren eller utgivaren är ansvarig enligt 6 eller 7 §, är i stället förläggaren ansvarig. Detsamma gäller om författaren eller utgivaren var avliden när skriften gavs ut.

Med förläggare avses den som har haft hand om tryckning och utgivning av någon annans skrift.

Tryckare

9 § Om det inte finns någon förläggare enligt 8 §, är i stället den som har tryckt skriften ansvarig. Detsamma gäller om det inte kan visas vem förläggaren är.

Spridare

10 § Det som sägs i 5 § om spridarens ansvar tillämpas även på tryckta skrifter som inte är periodiska.

Gemensamma bestämmelser

Övergång av ansvar i vissa fall

11 § Om den som enligt 3, 6, 7 eller 8 § skulle ha varit ansvarig som ägare, författare, utgivare eller förläggare inte har känd hemvist i

Sverige, går ansvaret i stället över på den som skulle ha varit ansvarig efter honom eller henne. Detsamma gäller om det inte kan klarläggas var han eller hon befinner sig.

Det som sägs i första stycket ska inte innebära att ansvaret på den grunden går över på utgivare i annat fall än som avses i 7 § första stycket eller på spridare.

12 § Om det finns omständigheter som enligt lag utesluter straffbarhet för den som skulle ha varit ansvarig enligt 1, 2, 3, 6, 7 eller 8 § som utgivare, ägare, författare eller förläggare, går ansvaret över på den som skulle ha varit ansvarig efter honom eller henne. Detta gäller endast om den som blir ansvarig har haft eller borde ha haft kännedom om den aktuella omständigheten.

Invändning mot ansvar

13 § Om den som är tilltalad för tryckfrihetsbrott vill åberopa en omständighet som enligt detta kapitel medför att han eller hon inte ska vara ansvarig, ska denna omständighet åberopas före huvudförhandlingen. Annars får domstolen inte ta hänsyn till omständigheten.

Ansvarets innebörd

14 § Den som är ansvarig enligt detta kapitel för tryckfrihetsbrott ska anses ha haft kännedom om innehållet i skriften och medgett utgivning av den.

9 kap. Tillsyn och åtal

Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 1–20 §§. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning om ett sådant brott.

Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om tryckfrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

3 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i mål som avser meddelar- och anskaffarbrott enligt 7 kap. 22 och 23 §§. Detta gäller under förutsättning att det är fråga om ett tryckfrihetsmål enligt 12 kap. 1 §.

Justitiekanslern är ensam åklagare även i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag. I lag finns det dock bestämmelser om befogenhet för Riksdagens ombudsmän att vara åklagare i mål som avses i denna paragraf.

Regler om åtal

Regeringens anmälan och medgivande till åtal

4 § Regeringen får till Justitiekanslern anmäla en skrift till åtal för tryckfrihetsbrott.

I lag får det föreskrivas att allmänt åtal för ett tryckfrihetsbrott kräver regeringens medgivande.

Preskription vid allmänt åtal

5 § Allmänt åtal för tryckfrihetsbrott ska väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut, om åtalet avser en periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen. För andra skrifter ska allmänt åtal väckas inom ett år från utgivningen. Annars får allmänt åtal inte väckas (preskription).

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första stycket, får nytt åtal väckas även efter den tiden mot någon annan som är ansvarig för brottet.

Vad som föreskrivs i lag om den tid inom vilken brott ska beivras för att påföljd för brott inte ska anses falla bort, gäller även för tryckfrihetsbrott.

6 § Vid tillämpning av 5 § ska utgivning enligt 1 kap. 5 och 6 §§ anses ha skett när programmet sändes eller började tillhandahållas på det sätt som avses i 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen eller den tekniska upptagningen lämnades ut för spridning.

Angivelse och enskilt åtal

7 § Vad som föreskrivs i lag om målsägandens rätt att ange brott till åtal eller att själv väcka åtal gäller även för tryckfrihetsbrott.

Konfiskering utan åtal

8 § Finns det ingen ansvarig för ett tryckfrihetsbrott enligt 8 kap., får Justitiekanslern eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om att skriften ska konfiskeras. Detsamma gäller om den som är ansvarig för brott inte kan delges stämning i Sverige.

9 § Om ett tryckfrihetsbrott har förövats genom ett sådant tillhandahållande ur en databas som avses i 1 kap. 5 eller 6 § utan att det finns någon som enligt 8 kap. är ansvarig för brottet, får Justitiekanslern eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om att domstolen ska besluta att det brottsliga yttrandet ska tas bort ur databasen enligt 7 kap. 27 §. Detsamma gäller om den som är ansvarig för brott inte kan delges stämning i Sverige.

En ansökan som avses i första stycket kan framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription.

10 kap. Särskilda tvångsmedel

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om

1. beslag av tryckta skrifter i avvaktan på beslut om konfiskering (2–12 §§),

2. beslag av exemplar av tryckta skrifter som kan ha betydelse för utredningen i ett tryckfrihetsmål (13 §), och

3. tvångsmedel vid krig och krigsfara (14–16 §§).

Konfiskeringsbeslag

Beslag inför konfiskering

2 § Om det finns anledning att konfiskera en tryckt skrift på grund av tryckfrihetsbrott, får skriften tas i beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

Beslag före åtal

3 § Innan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan gjorts hos rätten om att skriften ska konfiskeras, får beslut om beslag meddelas av Justitiekanslern. En förutsättning är att brottet hör under allmänt åtal.

I lag får det föreskrivas att även allmän åklagare får besluta om beslag.

4 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas begära att rätten prövar beslaget.

Har allmän åklagare beslutat om beslag, ska beslutet skyndsamt anmälas till Justitiekanslern, som genast ska pröva om beslaget ska bestå.

Tidsfrister

5 § När Justitiekanslern har beslutat om beslag eller fastställt ett beslag enligt 4 § andra stycket, ska åtal väckas inom två veckor efter

Justitiekanslerns beslut. Annars upphör beslaget. Detsamma gäller ansökan enligt 9 kap. 8 § om konfiskering.

Beslag efter åtal eller ansökan om konfiskering

6 § Om det har väckts åtal för tryckfrihetsbrott eller gjorts en ansökan om konfiskering av en skrift, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har meddelats.

Prövning av beslag när ett mål avgörs

7 § När ett mål avgörs, prövar rätten om tidigare beslag ska bestå.

Om målet avvisas på den grunden att rätten inte är behörig och det kan antas att talan om konfiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att ett beslag ska bestå under en viss tid. Väcks inte talan inom denna tid upphör beslaget.

Bestämmelserna i andra stycket tillämpas också när rätten av något annat skäl skiljer målet från sig utan att pröva om en skrift är brottslig.

Uppgifter i beslut om beslag

8 § Beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de avsnitt i den tryckta skriften som har gett anledning till beslaget och ska avse endast band, delar, nummer eller häften där ett sådant avsnitt förekommer.

Verkställighet av beslag

9 § Polisen ska genast verkställa ett beslut om beslag.

10 § Verkställighet av beslag ska omfatta endast de exemplar av den tryckta skriften som är avsedda för spridning.

11 § Bevis om beslag ska utan avgift lämnas till den som beslaget har gjorts hos och till den som tryckt skriften. Beviset ska innehålla uppgifter om det eller de avsnitt i skriften som har gett anledning till beslaget. Ett sådant bevis ska lämnas så snart det är möjligt.

12 § Om ett beslag har upphävts, ska verkställigheten genast avbrytas och det beslagtagna lämnas tillbaka.

Utredningsbeslag

13 § Sådana exemplar av en tryckt skrift som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen i ett tryckfrihetsmål enligt 12 kap. får tas i beslag.

För ett sådant beslag gäller 3, 4, 6, 8, 9 och 12 §§. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på begäran från Justitiekanslern medger att tiden förlängs.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

Tillfälligt utgivningsförbud

14 § Om riket är i krig får i avvaktan på rättens beslut enligt 7 kap. 29 § tillfälligt utgivningsförbud meddelas för en periodisk skrift.

För ett sådant beslut gäller det som sägs om beslag i 3, 5 och 6 §§.

I fråga om beslag av en periodisk skrift som sprids i strid med ett utgivningsförbud eller som uppenbart utgör en fortsättning på en periodisk skrift som omfattas av ett sådant förbud, gäller det som föreskrivs i lag om beslag av föremål som kan förklaras förverkade.

Förvar i avvaktan på beslag

15 § Om riket är i krig eller krigsfara och det vid en avdelning av försvarsmakten anträffas en tryckt skrift som uppenbart innebär sådan uppvigling som är straffbar enligt 7 kap. 5 § genom att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom

eller henne i tjänsten, får skriften tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag. Beslut om förvar fattas av en befattningshavare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar för personal vid avdelningen.

Är det fara i dröjsmål får en åtgärd enligt första stycket vidtas av någon annan befattningshavare enligt föreskrifter som meddelas i lag. Om ett sådant beslut har fattats, ska anmälan skyndsamt göras hos den befattningshavare som avses i första stycket. Denne ska genast pröva om skriften ska bli kvar i förvar.

16 § Ett beslut om förvar enligt 15 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern, som genast ska pröva om skriften ska läggas under beslag.

11 kap. Skadestånd

Allmänna förutsättningar

1 § Skadestånd för missbruk av tryckfriheten får grundas endast på att den skrift som kravet avser innefattar tryckfrihetsbrott.

I fråga om skadestånd på grund av brott som avses i 7 kap. 21– 23 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Vad som sägs om skadestånd enligt detta kapitel gäller i tillämpliga delar även krav enligt 7 kap. 25 § på att en dom om förtal eller förolämpning ska föras in i en skrift.

Vem som är ansvarig

2 § Den som är ansvarig för tryckfrihetsbrott enligt 8 kap. är även ansvarig för skadestånd.

Krav på skadestånd som kan riktas mot utgivaren till en periodisk skrift eller dennes ställföreträdare kan även riktas mot skriftens ägare. För andra tryckta skrifter kan krav på skadestånd mot en författare eller utgivare även riktas mot skriftens förläggare.

3 § Om ansvaret för brott har gått över på någon annan enligt 8 kap. 11 eller 12 §, får krav på skadestånd även riktas mot den som skulle ha varit ansvarig, i den utsträckning skadestånd får dömas ut enligt lag.

4 § Om någon är ansvarig för skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott i egenskap av ställföreträdare för en juridisk person, får krav på skadestånd även riktas mot den juridiska personen.

Om förmyndare, god man eller förvaltare är ansvarig för skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott, får krav på skadestånd även riktas mot den för vilken förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren har utsetts.

Krav på skadestånd enligt denna paragraf får framställas om och i den omfattning anspråket kan göras gällande enligt lag.

5 § Om två eller flera är ansvariga för skadestånd enligt detta kapitel, ansvarar de solidariskt för skadeståndet. I fråga om ansvaret dem emellan gäller vad som föreskrivs i lag.

Skadestånd när åtal inte kan väckas

6 § Krav på skadestånd med anledning av ett tryckfrihetsbrott kan framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription eller av något annat skäl.

12 kap. Rättegången i tryckfrihetsmål

Tryckfrihetsmål

1 § Tryckfrihetsmål enligt denna grundlag är mål om

1. ansvar eller skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 1–20 §§,

2. ansvar eller skadestånd på grund av meddelarbrott enligt 7 kap. 22 §, eller

3. konfiskering eller borttagande efter ansökan enligt 9 kap. 8 eller 9 §.

Även mål om ansvar eller skadestånd på grund av anskaffarbrott enligt 7 kap. 23 § är tryckfrihetsmål, om den som anskaffat upp-

giften eller underrättelsen har offentliggjort denna i en tryckt skrift eller meddelat den till någon annan för att offentliggöras på det sättet. I andra fall är målet ett tryckfrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet har skett för offentliggörande i tryckt skrift.

2 § Tryckfrihetsmål prövas av den tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelsen har sitt säte. Om det finns skäl att även låta en annan tingsrätt i länet pröva tryckfrihetsmål, får regeringen besluta om det.

Prövningen

3 § I tryckfrihetsmål som gäller ansvar för brott ska en jury som består av nio medlemmar pröva om brott föreligger.

Är parterna överens om det, avgörs målet av de lagfarna domarna (rätten) utan medverkan av jury.

Det är enbart rätten som prövar om den tilltalade är ansvarig för en skrift enligt 8 kap.

4 § Juryn har funnit att brott föreligger om minst sex medlemmar är överens om det. Då ska även rätten pröva frågan.

Har rätten en annan uppfattning än juryn, får rätten frikänna den tilltalade eller tillämpa en lindrigare straffbestämmelse.

5 § Anser juryn att brott inte föreligger ska den tilltalade frikännas.

6 § Om tingsrättens dom överklagas, får högre rätt inte frångå juryns bedömning i större utsträckning än tingsrätten.

Val av juryledamöter

Jurygrupper

7 § För varje län ska det utses juryledamöter som fördelas i två grupper. Den första gruppen ska innehålla sexton juryledamöter och den andra åtta. För Stockholms län ska dock den första gruppen omfatta tjugofyra juryledamöter och den andra gruppen tolv.

Juryledamöter i den andra gruppen ska vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.

Val

8 § Juryledamöter utses genom val för en tid av fyra kalenderår.

9 § Juryledamöter väljs av landstingsfullmäktige i länet. Om en kommun i länet inte tillhör ett landsting, väljer landstingsfullmäktige samt kommunfullmäktige i kommunen. I Gotlands län är det kommunfullmäktige i Gotlands kommun som väljer.

Ska valet utföras av mer än en valmyndighet, fördelar länsstyrelsen antalet juryledamöter inom vardera gruppen mellan valmyndigheterna med ledning av folkmängden.

När en juryledamot ska väljas, ska tingsrätten anmäla detta till den valmyndighet som enligt första stycket ska genomföra valet.

Behörighetskrav och andra krav på juryledamöter

10 § En juryledamot ska vara svensk medborgare och folkbokförd i länet. Den som är underårig eller har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara juryledamot.

En juryledamot bör vara omdömesgill, självständig och rättrådig. Bland juryledamöterna bör skilda samhällsgrupper och meningsriktningar samt olika delar av länet vara företrädda.

Juryledamöters avgång och ersättare

11 § En juryledamot som har fyllt sextio år får avsäga sig uppdraget. Om en juryledamot vill avgå av något annat skäl, prövar tingsrätten om det finns giltigt hinder för honom eller henne att utöva uppdraget. Är en juryledamot inte längre valbar, upphör uppdraget.

12 § Om en juryledamot avgår eller uppdraget upphör, ska valmyndigheten enligt 9 § utse en ersättare för återstoden av valperioden. Valet ska göras inom den jurygrupp som juryledamoten tillhörde.

Valet får göras av landstingsstyrelsen i stället för av landstingsfullmäktige. Ett sådant val gäller dock endast fram till fullmäktiges nästa möte.

Överklagande av val av juryledamot

13 § Val av en juryledamot kan överklagas till tingsrätten. Även om valet inte överklagas ska tingsrätten självmant pröva juryledamöternas behörighet.

Vid överklagande av tingsrättens beslut i en fråga som avses i första stycket tillämpas vad som föreskrivs i lag om överklagande av en tingsrätts beslut under rättegång. Hovrättens beslut får inte överklagas.

Beslut om val av juryledamot gäller även om det överklagas, om rätten inte beslutar något annat.

Hur jury bildas i mål

Förfarandet när jury bildas

14 § De som är utsedda till juryledamöter ska föras upp på en lista över juryledamöter. I listan ska varje grupp tas upp särskilt.

15 § Vad som föreskrivs i lag om jäv för domare gäller även juryledamöter.

16 § I ett mål där en jury ska delta redogör rätten för listan över juryledamöter och behandlar frågan om det finns jäv mot någon som är upptagen på listan.

Därefter ska juryn bildas av de juryledamöter som inte är jäviga. Det sker genom att vardera parten får utesluta tre juryledamöter inom den första gruppen och en inom den andra. Bland de kvarvarande tar rätten sedan genom lottning ut så många till suppleanter att sex juryledamöter kvarstår i den första gruppen och tre i den andra.

För en jury i Stockholms län får vardera parten utesluta fem juryledamöter inom den första gruppen och två inom den andra.

17 § Om endast en av flera medparter vill utesluta juryledamöter, gäller den uteslutningen även för de övriga. Om medparterna inte är överens om vilka juryledamöter som ska uteslutas, avgör rätten frågan genom lottning.

Förfarandet vid jäv eller laga förfall för juryledamot

18 § Den som inte har laga förfall är skyldig att tjänstgöra som juryledamot.

Om det på grund av jäv eller laga förfall för juryledamöter inte finns tillräckligt antal ledamöter i någon jurygrupp, utser rätten tre juryledamöter för varje ledamot som saknas. Av dessa ledamöter får vardera parten utesluta en. De som utses ska uppfylla de krav som ställs på juryledamöter i den aktuella gruppen.

En juryledamot som tidigare har uteslutits från samma mål får inte utses.

Ytterligare bestämmelser om rättegången

Gemensam jury

19 § Om flera mål ska prövas av jury, får rätten besluta att samma jury ska tjänstgöra i målen. Parterna ska tillfrågas innan rätten fattar ett sådant beslut.

Ska det utses en gemensam jury för flera mål, tillämpas 17 § om det finns flera parter på någon sida.

Talan om skadestånd eller konfiskering

20 § Om det i ett mål om ansvar för brott även förs talan om skadestånd mot någon annan än den tilltalade, är det den tilltalade som vidtar de åtgärder som avses i 3 § andra stycket, 16 § andra stycket och 18 § andra stycket.

21 § Vid talan om skadestånd som inte har samband med ett åtal gäller 3–6 och 15–19 §§. Om det i ett tryckfrihetsmål om ansvar för brott tidigare har prövats om brott föreligger, ska dock samma

fråga inte prövas på nytt. Detsamma gäller talan om konfiskering av en tryckt skrift utan samband med åtal.

I ett ansökningsmål enligt 9 kap. 8 § ska den uteslutning av juryledamöter som annars ska göras av parterna i stället utföras av rätten genom lottning.

Första och andra styckena gäller även talan om borttagande av information ur en databas enligt 9 kap. 9 §.

Närmare föreskrifter om rättegången

22 § Närmare föreskrifter om rättegången i tryckfrihetsmål får meddelas i lag.

Om det i samma län finns flera tingsrätter som är behöriga att pröva tryckfrihetsmål, bestämmer regeringen vilken tingsrätt som ska utföra de uppgifter som avses i 9 § tredje stycket samt 11, 13 och 14 §§.

Krig eller krigsfara

23 § Om riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, får föreskrifter meddelas i lag om

– anstånd med val av juryledamöter, och – undantag från juryledamöters rätt att avsäga sig uppdraget. Efter bemyndigande i lag, får regeringen meddela sådana föreskrifter genom förordning.

13 kap. Skrifter tryckta utomlands

Allmänna bestämmelser

Grundlagens tillämplighet

1 § I fråga om skrifter som tryckts utomlands och som ges ut i

Sverige gäller, om inte annat föreskrivs, i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i

– 1 kap. om tryckfriheten, – 3 kap. om rätten att vara anonym,

– 6 kap. om spridning av tryckta skrifter, – 7 kap. om tryckfrihetsbrott, – 8 kap. 1–3, 6–8 och 11–14 §§ om vem som är ansvarig för tryckfrihetsbrott,

– 9 kap. om tillsyn och åtal, – 10 kap. om särskilda tvångsmedel, – 11 kap. om skadestånd, samt – 12 kap. om rättegången i tryckfrihetsmål.

2 § En skrift som har tryckts utomlands anses utgiven i Sverige när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt här.

3 § Om en periodisk skrift som huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige har tryckts utomlands, gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgivning av periodiska skrifter.

4 § Utgivningsbevis krävs inte för att ge ut en periodisk skrift som har tryckts utomlands och som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige. Om utgivningsbevis finns, gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgivning av periodiska skrifter.

Ansvar för den som har lämnat ut skriften för spridning

5 § Om en skrift har tryckts utomlands, ska vad som anges i denna grundlag om tryckarens ansvar gälla för den som har låtit lämna ut skriften för spridning i Sverige.

Om det inte kan visas vem som har låtit lämna ut skriften för spridning, är i stället den ansvarig som enligt 6 kap. är att anse som spridare. Detsamma gäller om den som har låtit lämna ut skriften för spridning här inte hade hemvist i Sverige när skriften gavs ut.

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans

6 § Bestämmelserna i 4 kap. 4 § gäller också skrifter som har tryckts utomlands.

Meddelar- och anskaffarfrihet

7 § Det som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 1 kap. 7 § gäller även i fråga om en skrift som har tryckts utomlands och som ges ut här men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i

Sverige.

Första stycket gäller dock inte om

1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet,

2. meddelandet innefattar ett sådant utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 22 § första stycket 2, eller

3. meddelandet utgör ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.

8 § Det som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 7 § tillämpas för en skrift som inte har getts ut i Sverige, om uppgiften meddelats eller anskaffats här.

I fråga om periodiska skrifter jämställs med meddelaren en författare eller någon annan upphovsman som medverkat till en framställning i skriften.

9 § Meddelaren har i fall som avses i 7 och 8 §§ rätt till anonymitet enligt 3 kap.

Bestämmelsen om undantag från tystnadsplikt i 3 kap. 4 § 3 ska även omfatta brotten

– krigsanstiftan, – trolöshet vid förhandling med främmande makt, – egenmäktighet vid förhandling med främmande makt, – obehörig befattning med hemlig uppgift, – vårdslöshet med hemlig uppgift, – olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, – olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, – olovlig underrättelseverksamhet mot person, – olovlig värvning, – tagande av utländskt understöd, – försök, förberedelse eller stämpling till trolöshet vid förhandling med främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot person, eller

– försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift.

10 § Om ett meddelande eller anskaffande enligt 7 eller 8 § är straffbart, gäller vad som anges i denna grundlag om meddelar- och anskaffarbrott.

Mål om ansvar eller skadestånd på grund av ett sådant brott handläggs enligt bestämmelserna om tryckfrihetsmål, om inte annat följer av 12 kap. 1 § andra stycket.

14 kap. Allmänna bestämmelser

Resning i tryckfrihetsmål

1 § För resning i tryckfrihetsmål gäller vad som föreskrivs i lag.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av jury, ska rätten samtidigt besluta att målet ska tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller under förutsättning att beslutet om resning grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryns prövning.

Om saken är uppenbar får den domstol som beviljar resning till förmån för den tilltalade dock omedelbart ändra domen.

Tillsättande av en ny jury

2 § Om ett tryckfrihetsmål efter beslut av högre rätt ska tas upp på nytt inför jury av den domstol som först dömde i målet, tillsätts den nya juryn enligt 12 kap. 15–21 §§.

Skyndsam handläggning

3 § Tryckfrihetsmål och andra mål om brott mot bestämmelserna i denna grundlag ska behandlas skyndsamt.

Internationellt rättsligt bistånd

4 § I fråga om internationellt rättsligt bistånd gäller vad som föreskrivs i lag. Sådant bistånd får inte lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Andra än svenska medborgare

5 § För andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om tryckfriheten.

Frågor som inte regleras i grundlagen

6 § I frågor som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i en särskild lag som har meddelats med stöd av grundlagen, gäller vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.

Yttrandefrihetsgrundlagens nya lydelse enligt kommitténs förslag

1 kap. Yttrandefriheten enligt denna grundlag

Syfte och grunder

1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Tillämpningsområde

Definitioner

2 § I denna grundlag avses med

program: innehållet i ljudradio, tv eller i andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas,

tekniska upptagningar: upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel,

databas: en samling av information lagrad för automatiserad behandling.

Sändningar

3 § Denna grundlag är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren.

Det som föreskrivs om program i denna grundlag gäller även program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige.

Tillhandahållande ur databaser

4 § Denna grundlags föreskrifter om sändningar av program tillämpas också när information ur en databas tillhandahålls allmänheten

1. av någon av följande:

a) en redaktion för en periodisk skrift eller ett program som avses i 3 §,

b) ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar,

c) en nyhetsbyrå, eller

d) någon annan om det finns utgivningsbevis för verksamheten enligt 5 §, och

2. på något av följande sätt:

a) överföring på särskild begäran,

b) enligt överenskommelse i förväg,

c) framställning av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder, eller

d) offentlig uppspelning. För verksamhet som avses i första stycket 2 a och c tillämpas grundlagen under förutsättning att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Även om viss information i databasen har tillförts av annan gäller grundlagen för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten.

Vad som anges i denna paragraf gäller inte sådana tillhandahållanden ur en databas som avses i 3 § andra stycket.

Särskilt om databaser med utgivningsbevis

5 § Utgivningsbevis utfärdas om

1. verksamheten är ordnad på det sätt som anges i 4 § och överföringarna utgår från Sverige,

2. en behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget, och

3. verksamheten har ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namnet på en annan databas som omfattas av denna grundlag.

6 § Ett utgivningsbevis gäller i tio år. Därefter upphör beviset.

Beviset får förnyas, om det finns förutsättningar att utfärda ett sådant bevis. Det förnyas varje gång för tio år från utgången av den föregående tioårsperioden.

Om det inte längre finns förutsättningar att utfärda ett utgivningsbevis, får det återkallas. Detsamma gäller om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som driver verksamheten har anmält att verksamheten upphört.

7 § Varje databas ska ha ett namn.

Närmare föreskrifter om utfärdande, upphörande, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis samt om namn på databaser får meddelas i lag.

Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av andra stycket får meddelas i lag.

Tekniska upptagningar

8 § Grundlagen är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven när den har blivit utlämnad för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas till allmänheten i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till mottagare i utlandet.

Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet med utgångspunkt i vad som kan antas om spridningen. Om det inte framgår något annat av omständigheterna, ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som är försedd med sådana uppgifter som avses i 3 kap. 16 § eller 4 kap. 5 §.

Program och tekniska upptagningar som jämställs med tryckta skrifter

9 § Att vissa program och tekniska upptagningar ska jämställas med tryckta skrifter framgår av 1 kap.5 och 6 §§tryckfrihetsförordningen.

Grundläggande bestämmelser

Meddelar- och anskaffarfrihet

10 § Det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i program eller genom tekniska upptagningar (meddelarfrihet). Denna frihet avser uppgifter som lämnas till författare eller andra upphovsmän samt utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar.

Det står också var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att meddela eller offentliggöra dem enligt första stycket (anskaffarfrihet).

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder

11 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte granska något som är avsett att framföras i program eller tekniska upptagningar.

Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett program

eller en teknisk upptagning, om åtgärden inte har stöd i denna grundlag.

12 § Trots bestämmelserna i 11 § får det i lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 4 § första stycket 2 d. Detsamma gäller rörliga bilder i tekniska upptagningar som ska visas offentligt.

13 § Det är inte tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot program eller för att kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar, om åtgärden inte har stöd i denna grundlag.

Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning och tillhandahållande av program.

Exklusivitetsprincipen

14 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon för att han eller hon i ett program eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd i denna grundlag av sådan anledning ingripa mot programmet eller upptagningen.

Instruktion för tillämpningen

15 § Den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör alltid ha i åtanke att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla.

Undantag från grundlagen

Direktsändningar

16 § I fråga om program eller delar av program som består i direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i

– 10 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande,

– 14 § om förbud mot ingripanden, – 15 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag, – 2 kap. om rätt till anonymitet, – 5–8 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel,

– 10 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål, och – 11 kap. 7 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande i program från utlandet.

Undantag för vissa andra sändningar

17 § I lag får det meddelas föreskrifter om

1. sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands, eller

2. program som sänds genom tråd men som inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet.

Sådana föreskrifter får dock inte gälla det som sägs i 10–13 §§.

Vissa frågor som får regleras i lag

18 § Det som sägs i 1 kap.11 och 12 §§tryckfrihetsförordningen om att det i lag får meddelas föreskrifter om upphovsmäns rättigheter, vissa kommersiella annonser, kreditupplysningsverksamhet, produktinformation och tillvägagångssätt för anskaffande av uppgifter gäller också i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar.

19 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i program eller om villkor för sådan reklam.

Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för sådan annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten.

Uppgiftssamlingar med vissa personuppgifter

20 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som följer genom lag om förbud mot offentliggörande av uppgifter som ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa uppgifter om

1. en enskilds ras, etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa, sexualliv, genetiska uppgifter, biometriska uppgifter, eller

2. att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel.

Vad som anges i första stycket gäller endast om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.

Undantag för barnpornografi

21 § Denna grundlag är inte tillämplig på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

2 kap. Rätten till anonymitet

1 § Upphovsmannen till ett program eller en teknisk upptagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller för den som har framträtt i en sådan framställning och den som har meddelat en uppgift för offentliggörande enligt 1 kap. 10 §.

2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ett program eller en teknisk upptagning får ingen ta upp frågan om vem som är framställningens upphovsman, vem som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentliggörande eller vem som är meddelare enligt 1 kap. 10 §.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han eller hon är ansvarig. Detsamma gäller om någon i målet har uppgett sig vara upphovsmannen eller den som har framträtt.

Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 4 och 5 §§.

Tystnadsplikt

3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av en framställning som utgjort eller varit avsedd att ingå i ett program eller en teknisk upptagning får inte röja vad han eller hon då har fått veta om vem som är upphovsman till framställningen eller har tillhandahållit den för att offentliggöras eller om vem som har framträtt i den eller är meddelare enligt 1 kap. 10 §.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett företag som ger ut tekniska upptagningar eller sänder program eller på en nyhetsbyrå.

4 § Tystnadsplikt enligt 3 § gäller inte i följande fall:

1. Den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2. Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3. Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som avses i 5 kap. 4 § första stycket 1.

4. En domstol finner i fråga om brott enligt 5 kap. 3 § eller 4 § första stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om huruvida det är den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen som har lämnat meddelandet eller med-

verkat till framställningen. Sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

5. En domstol finner i något annat fall att det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en uppgift om identiteten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran. Vid förhör som avses i första stycket 4 eller 5 ska rätten noga vaka över att det inte ställs frågor som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som har medgetts i varje särskilt fall.

Efterforskningsförbud

5 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte efterforska

1. upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller varit avsedd att offentliggöras i ett program eller en teknisk upptagning eller den som har framträtt i en sådan framställning,

2. den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett program eller en teknisk upptagning, eller

3. den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 10 §. Förbudet i första stycket hindrar inte efterforskning när det krävs för åtal eller något annat ingripande som inte står i strid med denna grundlag. I sådana fall ska den tystnadsplikt som anges i 3 § beaktas.

Repressalieförbud

6 § En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i ett program eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk.

Straff

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som

1. uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

2. uppsåtligen eller av oaktsamhet i ett program eller en teknisk upptagning lämnar felaktiga uppgifter om vem som är framställningens upphovsman eller har tillhandahållit den för offentliggörande, vem som framträder i den eller vem som har lämnat uppgifter i den,

3. uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §,

4. uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1 och 2 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

3 kap. Rätten att sända, framställa och sprida

Sändning av program

Rätt att sända genom tråd

1 § Var och en har rätt att sända program genom tråd.

2 § Den frihet som följer av 1 § hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om

1. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3. skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,

4. skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik,

5. skyldighet för den som sänder program i tv eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt 1 kap.

4 § första stycket 2 a att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung, eller

6. ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Sändning på annat sätt än genom tråd

3 § Rätten att sända program på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

4 § Det ska finnas möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter om detta får meddelas i lag.

Vissa förutsättningar för begränsningar i rätten att sända

5 § I fråga om sådana begränsningar i rätten att sända program som avses i 2–4 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap.2123 §§regeringsformen.

Redaktionell självständighet

6 § Den som sänder program avgör självständigt vad som ska förekomma i programmen.

Domstolsprövning m.m.

7 § Frågor om rätten att sända program ska kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Ett beslut

av regeringen prövas av domstol och behöver endast avse beslutets laglighet.

Om saken gäller ett ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten, ska frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare föreskrifter som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell reklam, annan annonsering eller sändning av program som avses i 1 kap. 19 §.

Bevarandeskyldighet och pliktleverans

8 § Föreskrifter om skyldighet att bevara inspelningar av program och hålla dem tillgängliga för granskning i efterhand och om att lämna dem till arkiv får meddelas i lag.

Undantag för kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige

9 § I lag får det meddelas föreskrifter med syfte att förebygga att kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar sprids genom sändning av program.

Framställning och spridning av tekniska upptagningar

Rätten till framställning och spridning

10 § Var och en har rätt att framställa och sprida tekniska upptagningar. För rätten att offentligt visa film, videogram eller någon annan teknisk upptagning med rörliga bilder kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 12 §.

Undantag från spridningsrätten

11 § Utan hinder av denna grundlag gäller det som föreskrivs i lag, när någon i förvärvssyfte till den som är under femton år lämnar ut filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga

bilder med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur.

12 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1. visar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka allmän anstöt,

2. utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder, eller

3. bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.

Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder som ska visas offentligt samt av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 d.

13 § I lag får det meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom teknisk upptagning av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Bevarandeskyldighet och pliktleverans

14 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av tekniska upptagningar och att hålla dem tillgängliga för granskning får meddelas i lag. I lag får det också meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upplysningar i anslutning till sådan skyldighet.

Skyldighet att befordra tekniska upptagningar

15 § Den som enligt vad som följer av lag eller annan författning har en skyldighet att befordra tekniska upptagningar får inte på grund av innehållet vägra eller ställa särskilda villkor för att utföra

denna skyldighet. Detta gäller dock inte om befordran skulle innebära en sådan överträdelse som avses i 18 § andra stycket och 19 §.

Den som har en skyldighet enligt första stycket och som har tagit emot en teknisk upptagning för befordran ska inte anses som upptagningens spridare.

Uppgifter om framställning

16 § Exemplar av tekniska upptagningar ska förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen, om exemplaren framställs i landet och är avsedda för spridning här. Det ska även anges när, var och av vem exemplaren har framställts.

Närmare föreskrifter om detta får meddelas i lag.

Registrering av försäljnings- eller uthyrningsverksamhet

17 § Föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt säljer eller hyr ut filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder att anmäla sig för registrering hos en myndighet får meddelas i lag eller, i fråga om anmälans innehåll och hur anmälan närmare ska ske, med stöd av lag.

Straff

18 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som framställer en teknisk upptagning och då uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 16 § eller bestämmelser som avses där.

Till penningböter döms den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i 16 §, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Detsamma gäller om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

19 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som sprider en teknisk upptagning i vetskap om att upptagningen har tagits i beslag eller konfiskerats enligt denna grundlag.

Upptagningar, skrifter och bilder beställda ur en databas

20 § Av en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 c ska framgå databasens namn samt när, var och hur upptagningen, skriften eller bilden har framställts. Den som driver verksamheten ska se till att upptagningen, skriften eller bilden har sådana uppgifter. Närmare föreskrifter om detta får meddelas i lag.

21 § Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 20 § eller bestämmelser som avses där.

Till penningböter döms den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 c och som saknar någon uppgift som är föreskriven i 20 §, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Detsamma gäller om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptagningen, skriften eller bilden känner till detta.

4 kap. Utgivare

Krav och befogenheter

1 § Program och tekniska upptagningar ska ha en utgivare.

Utgivare av program ska enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen.

2 § En utgivare ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

3 § Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får föras in i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i denna befogenhet ska vara utan verkan.

Uppgift om utgivare

4 § Uppgift om utgivaren av program ska hållas tillgänglig för allmänheten. Närmare föreskrifter om detta får meddelas i lag.

5 § Av en teknisk upptagning ska det framgå vem som är utgivare.

Utgivaren ska se till att varje exemplar av upptagningen har en sådan uppgift.

Av en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som efter beställning har framställts ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 c ska det framgå vem som är utgivare för databasen. Utgivaren ska se till att varje exemplar har en sådan uppgift.

Ställföreträdare

6 § En utgivare för programverksamhet får utse en eller flera ställföreträdare. För ställföreträdare gäller 2–4 §§. Om utgivarens uppdrag upphör faller också uppdraget att vara ställföreträdare.

Straff

7 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § första och andra styckena. Om omständigheterna är synnerligen försvårande är straffet fängelse i högst ett år.

Till penningböter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 5 §.

I lag får det föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4 §.

5 kap. Yttrandefrihetsbrott

Gärningar som är yttrandefrihetsbrott

1 § De gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap.120 §§tryckfrihetsförordningen ska anses vara yttrandefrihetsbrott, om brottet begås i ett program eller en teknisk upptagning och är straffbart enligt lag.

2 § Under de förutsättningar som anges i 1 § anses som yttrandefrihetsbrott även sådan olaga våldsskildring som innebär att någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids.

Detta gäller dock inte om gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

3 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant meddelande ska inte anses vara ett yttrandefrihetsbrott om det av meddelandets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt. Är meddelandet straffbart tillsammans med en omständighet som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som föreskrivs i lag.

Detsamma gäller ett meddelande som genom chiffer eller på något annat sätt är hemligt för allmänheten.

Meddelar- och anskaffarbrott

4 § Om någon meddelar en uppgift i syfte att göra den offentlig i ett program eller teknisk upptagning enligt 1 kap. 10 § och därigenom gör sig skyldig till något av följande brott, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för det brottet:

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott,

2. oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig, och

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag.

Första stycket gäller också om brottet begås av någon som, utan att vara ansvarig enligt 6 kap., medverkar som författare eller annan upphovsman till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett program eller en teknisk upptagning eller medverkar genom att framträda i programmet.

I fråga om föreskrifter som avses i första stycket 3 tillämpas 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen.

5 § Om någon anskaffar en uppgift i syfte att göra den offentlig i ett program eller en teknisk upptagning eller för att lämna ett meddelande enligt 1 kap. 10 § och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 4 § första stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om det brottet.

Ytterligare bestämmelser om yttrandefrihetsbrott

Påföljd

6 § Vad som föreskrivs i lag om påföljd för brott gäller även yttrandefrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd ska det särskilt beaktas om en publicerad uppgift har rättats och rättelsen därefter offentliggjorts på ett lämpligt sätt.

Publicering av domen

7 § Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning i ett program enligt 1 §, får domstolen efter yrkande besluta att domen helt eller delvis ska föras in i ett program i samma sändningsverksamhet. Skyldigheten att återge domen får avse ett sammandrag av domen som domstolen har gjort.

Konfiskering

8 § En teknisk upptagning som innehåller yttrandefrihetsbrott får konfiskeras.

Är brottet olaga våldsskildring gäller också vad som föreskrivs i lag om särskild rättsverkan av brott.

Konfiskering innebär att alla exemplar av upptagningen som är avsedda att spridas ska förstöras. Konfiskering innebär även att åtgärder vidtas så att föremål som kan användas särskilt för att mångfaldiga den tekniska upptagningen inte ska kunna användas för att framställa ytterligare exemplar.

Bestämmelsen i 6 § andra stycket tillämpas även vid konfiskering.

6 kap. Ansvarig för yttrandefrihetsbrott

Vem som är ansvarig

Utgivare och ställföreträdare

1 § Utgivaren är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i ett program eller en teknisk upptagning.

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare för programverksamhet, är han eller hon ansvarig.

2 § Utgivaren är ansvarig, trots att en ställföreträdare inträtt som utgivare, om

1. ställföreträdaren inte längre var behörig när brottet begicks eller uppdraget annars upphört,

2. ställföreträdaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade de befogenheter som anges i 4 kap. 3 §, eller

3. uppgift om ställföreträdaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten enligt 4 kap. 4 §.

Den som bedriver sändningsverksamhet eller låter framställa en teknisk upptagning

3 § Den som bedriver sändningsverksamhet eller låter framställa en teknisk upptagning är ansvarig för yttrandefrihetsbrott, om

1. det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,

2. utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade de befogenheter som anges i 4 kap. 3 §, eller

3. uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten enligt 4 kap. 4 och 5 §§.

Spridare

4 § Den som sprider en teknisk upptagning är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i stället för den som anges i 3 §, om uppgift enligt 3 kap. 16 § om vem som har låtit framställa upptagningen

1. saknas och det inte kan klarläggas vem denne är eller denne saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången,

2. avser en person som har hemvist utomlands, eller

3. är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

Ansvar vid vissa direktsändningar

5 § I fråga om andra direktsända program än sådana som avses i 1 kap. 16 § får det i lag föreskrivas att den som framträder i programmet ska ansvara för sina yttranden själv.

Invändning mot ansvar

6 § Om den som är tilltalad för yttrandefrihetsbrott vill åberopa en omständighet som enligt detta kapitel medför att han eller hon inte ska vara ansvarig, ska denna omständighet åberopas före huvudförhandlingen. Annars får domstolen inte ta hänsyn till omständigheten.

Ansvarets innebörd

7 § Den som är ansvarig enligt detta kapitel för yttrandefrihetsbrott ska anses ha haft kännedom om innehållet i programmet eller den tekniska upptagningen och medgett sändning eller utgivning.

7 kap. Tillsyn och åtal

Huvudregel för tillsyn och åtal

1 § Bestämmelserna i 9 kap.17 §§tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal gäller också i fråga om program, tekniska upptagningar och yttrandefrihetsmål, om inte annat följer av bestämmelserna i detta kapitel.

Justitiekanslerns överlämnande av åklagaruppdrag

2 § Justitiekanslern får när det gäller tekniska upptagningar överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av olaga våldsskildring, hets mot

folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga hot, hot mot tjänsteman eller övergrepp i rättssak. Rätten att väcka allmänt åtal får dock inte överlämnas när det gäller hets mot folkgrupp eller brott mot medborgerlig frihet.

Preskription vid allmänt åtal

3 § Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott ska väckas är i fråga om

– program sex månader från det att programmet sändes, – tillhandahållande som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 a–c sex månader från när informationen inte längre tillhandahölls,

– offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 4 § första stycket 2 d sex månader från uppspelningen, och

– tekniska upptagningar ett år från det att upptagningen gavs ut. Beträffande sådana tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 16 § föreskrivna uppgifterna gäller dock vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan med den begränsningen att allmänt åtal inte får väckas senare än två år från det att Justitiekanslern fick kännedom om upptagningen.

Särskilda regler om utgivares ansvar för information i en databas

4 § En utgivares ansvar för databasverksamhet enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a–c gäller inte sådan information som enligt utgivaren började tillhandahållas ur databasen tidigare än ett år innan talan om ansvar eller skadestånd för yttrandefrihetsbrott väcktes.

Detta gäller dock inte om det görs antagligt i målet att informationen började tillhandahållas senare.

5 § Om en utgivare underrättas av Justitiekanslern eller målsäganden om att databasen innehåller viss information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott, och utgivaren till följd av 4 § inte ansvarar för informationen, ska informationen anses ha börjat tillhandahållas på nytt om den inte tas bort inom två veckor från underrättelsen.

Närmare bestämmelser om underrättelser enligt första stycket meddelas i lag.

Konfiskering utan åtal

6 § Finns det ingen ansvarig för ett yttrandefrihetsbrott enligt 6 kap. när det gäller en teknisk upptagning, får Justitiekanslern eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om att upptagningen ska konfiskeras. Detsamma gäller när den som är ansvarig för brott inte kan delges stämning i Sverige.

Granskning och tillsyn i vissa fall

7 § I lag får det meddelas föreskrifter om att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.

En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 §.

8 § I lag får det meddelas föreskrifter om särskild tillsyn över att yttrandefriheten i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder inte missbrukas genom olaga våldsskildring. Tillsynen får även avse att sådana upptagningar som innehåller våld eller hot om våld inte i förvärvssyfte sprids till den som är under femton år.

Det får i lag meddelas föreskrifter om befogenhet för en myndighet att vid tillsyn enligt första stycket tillfälligt ta hand om ett exemplar av en film, ett videogram eller en teknisk upptagning med rörliga bilder som kan antas innehålla en framställning som innefattar olaga våldsskildring.

9 § I fråga om sådana föreskrifter som avses i 7 och 8 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap.2123 §§regeringsformen.

8 kap. Särskilda tvångsmedel

Beslag av tekniska upptagningar

Huvudregel

1 § Bestämmelserna i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta skrifter gäller också i fråga om beslag av tekniska upptagningar, om inte annat följer av bestämmelserna i detta kapitel.

Särskilda regler om beslag

2 § När Justitiekanslern har beslutat om konfiskeringsbeslag eller fastställt ett sådant beslag, får rätten på Justitiekanslerns begäran medge att den tidsfrist som anges i 10 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen förlängs, om tiden är otillräcklig med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor.

3 § Om Justitiekanslern enligt 7 kap. 2 § har överlämnat åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål gäller vad som anges i detta kapitel och i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om Justitiekanslerns uppgifter även den allmänna åklagaren. Vad som anges i 10 kap. 4 § andra stycket tryckfrihetsförordningen om anmälan av beslag gäller dock inte allmän åklagare.

4 § Beslut om beslag av teknisk upptagning ska innehålla uppgifter om det eller de avsnitt av framställningen som har gett anledning till beslaget.

Om det vid ett sådant utredningsbeslag som avses i 10 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen inte är möjligt att i beslutet närmare ange varje avsnitt som har gett anledning till beslaget, ska det i efterhand i ett särskilt beslut anges vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Ett sådant beslut ska meddelas så snart det är möjligt.

Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra sådana delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

5 § Bevis om beslag ska utan avgift lämnas till den som beslaget har gjorts hos och den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset ska innehålla uppgifter om det eller de avsnitt i upptagningen som har gett anledning till beslaget. Ett sådant bevis ska lämnas så snart det är möjligt.

Beslag av upptagningar, skrifter eller bilder beställda ur en databas

6 § För upptagning, skrift eller bild som har beställts ur en databas enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 c gäller vid yttrandefrihetsbrott vad som anges om utredningsbeslag i 10 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. För ett sådant beslag gäller 4 och 5 §§.

9 kap. Skadestånd

Allmänna förutsättningar

1 § Skadestånd för missbruk av yttrandefriheten får grundas endast på att det program eller den tekniska upptagning som kravet avser innefattar yttrandefrihetsbrott.

I fråga om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 3–5 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Vad som sägs om skadestånd enligt detta kapitel gäller i tillämpliga delar även krav enligt 5 kap. 7 § på att en dom om förtal eller förolämpning ska föras in i ett program.

Vem som är ansvarig

2 § Den som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott enligt 6 kap. är även ansvarig för skadestånd.

Krav på skadestånd kan även riktas mot den som bedriver programverksamheten eller har låtit framställa den tekniska upptagningen.

Om en utgivare inte ansvarar för yttrandefrihetsbrott till följd av 7 kap. 4 § är han eller hon inte heller ansvarig för skadestånd. Krav på skadestånd kan dock riktas mot den som bedriver verksamheten.

3 § Vid direktsändningar som avses i 1 kap. 16 § är gärningsmannen ansvarig för skadestånd på grund av brott som han eller hon begår i sändningen.

Krav på skadestånd kan även riktas mot den som bedriver programverksamheten.

4 § Om den som skulle ha varit ansvarig för yttrandefrihetsbrott i en teknisk upptagning inte har någon känd hemvist i landet när brottet förövas och inte heller kan påträffas här under rättegången och ansvaret därför övergår på den som sprider upptagningen enligt 6 kap. 4 § 1, får krav på skadestånd ändå riktas även mot den som skulle ha varit ansvarig. Det gäller i den utsträckning skadestånd kan dömas ut enligt lag.

5 § Om någon är ansvarig för skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i egenskap av ställföreträdare för en juridisk person, får krav på skadestånd även riktas mot den juridiska personen.

Om förmyndare, god man eller förvaltare är ansvarig för skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott, får krav på skadestånd även riktas mot den för vilken förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren har utsetts.

Krav på skadestånd enligt denna paragraf får framställas om och i den omfattning anspråket kan göras gällande enligt lag.

6 § Om två eller flera är ansvariga för skadestånd enligt detta kapitel, ansvarar de solidariskt för skadeståndet. I fråga om ansvaret dem emellan gäller vad som föreskrivs i lag.

Skadestånd när åtal inte kan väckas

7 § Krav på skadestånd med anledning av ett yttrandefrihetsbrott kan framställas trots att straff för brottet inte kan dömas ut på grund av preskription eller av något annat skäl.

10 kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål

1 § Vad som sägs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i tryckfrihetsmål ska gälla också i fråga om motsvarande mål som avser program och tekniska upptagningar (yttrandefrihetsmål). Hänvisningen i 12 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen till 8 kap. tryckfrihetsförordningen ska avse 6 kap. i denna grundlag.

De som har utsetts till juryledamöter för tryckfrihetsmål ska också vara juryledamöter i yttrandefrihetsmål.

11 kap. Program och tekniska upptagningar från utlandet

Vidaresändningar av program från utlandet

1 § För samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av program som avses i 1 kap. 3 § och som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige, gäller denna grundlag enbart i fråga om

– förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder enligt 1 kap. 11 §,

– innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät enligt 1 kap. 13 §,

– förbud mot ingripanden enligt 1 kap. 14 §, – det förhållningssätt som enligt 1 kap. 15 § ska iakttas vid tillämpningen av grundlagen,

– rätt att sända eller tillhandahålla program i tråd enligt 3 kap. 1 §, och

– särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning enligt 3 kap. 5 och 7 §§.

Dessutom ska bestämmelserna om meddelar- och anskaffarfrihet i 7 § tillämpas.

Om riksdagen har godkänt en internationell överenskommelse om program, får sådana föreskrifter om reklam och annonsering som avses i 1 kap. 19 § inte hindra vidaresändning av program om det skulle strida mot överenskommelsen.

Tekniska upptagningar från utlandet

2 § Bestämmelserna i 1–10 och 12 kap. är tillämpliga på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som sägs i denna grundlag om den som har låtit framställa upptagningen ska då i stället gälla den som lämnar ut upptagningen för spridning här i landet.

Meddelar- och anskaffarfrihet

3 § Det som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 1 kap. 10 § gäller även i fråga om sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning här men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige.

Första stycket gäller dock inte om

1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet,

2. meddelandet innefattar ett sådant utlämnande eller tillhandahållande som avses i 5 kap. 4 § första stycket 2, eller

3. meddelandet utgör ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.

4 § Det som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 3 § tillämpas för en teknisk upptagning som inte har getts ut i Sverige, om uppgiften meddelats eller anskaffats här.

5 § Meddelaren har i fall som avses i 3 och 4 §§ rätt till anonymitet enligt 2 kap.

Bestämmelsen om undantag från tystnadsplikt i 2 kap. 4 § 3 ska även omfatta brotten

– krigsanstiftan, – trolöshet vid förhandling med främmande makt, – egenmäktighet vid förhandling med främmande makt, – obehörig befattning med hemlig uppgift, – vårdslöshet med hemlig uppgift, – olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, – olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, – olovlig underrättelseverksamhet mot person, – olovlig värvning,

– tagande av utländskt understöd, – försök, förberedelse eller stämpling till trolöshet vid förhandling med främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot person, eller

– försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift.

6 § Om ett meddelande eller anskaffande enligt 3 eller 4 § är straffbart, gäller vad som anges i denna grundlag om meddelar- och anskaffarbrott.

Mål om ansvar eller skadestånd på grund av ett sådant brott handläggs enligt bestämmelserna om yttrandefrihetsmål, om inte annat följer av 10 kap. 1 § i denna grundlag och 12 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen.

7 § Om ett program sänds från en sändare utanför Sverige, gäller 3– 6 §§ i fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och att vara anonym, om uppgifterna har meddelats eller anskaffats här.

I fråga om program som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver får det dock i lag föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter.

12 kap. Allmänna bestämmelser

1 § Vad som föreskrivs i 14 kap.13 §§tryckfrihetsförordningen om resning, högre rätts prövning av tryckfrihetsmål och skyndsam behandling av mål gäller också i fråga om motsvarande mål enligt denna grundlag.

Internationellt rättsligt bistånd

2 § I fråga om internationellt rättsligt bistånd gäller vad som föreskrivs i lag. Sådant bistånd får inte lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Andra än svenska medborgare

3 § För andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag.

Frågor som inte regleras i grundlagen

4 § I frågor som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i en särskild lag som har meddelats med stöd av grundlagen, gäller vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.

I

INLEDNING

1. Uppdraget och genomförandet

1.1. Kommitténs uppdrag

Våra direktiv återges i helhet i bilaga 1 och 2. Våra huvudsakliga uppgifter har varit att göra en språklig och strukturell översyn av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), en översyn av den s.k. databasregeln, utreda om det går att utöka möjligheterna att delta i internationellt rättsligt samarbete på TF:s och YGL:s område samt överväga vissa andra frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Uppdraget kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Vi har haft i uppdrag att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det har ingått i uppdraget överväga om detaljbestämmelser i grundlagarna bör flyttas till vanlig lag.

Vidare har vi haft att göra en mer omfattande översyn av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, bl.a. för att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. Följande fem frågor med anknytning till databasregeln har lyfts fram som särskilt angelägna att se över: villkoren för automatiskt grundlagsskydd, print on demand och e-böcker, användarkommentarer och externa leverantörer, preskriptionsregler och ansvar för databaser samt personlig integritet och s.k. frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis.

I fråga om internationellt rättsligt samarbete på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området har uppdraget bestått i att utreda om det går att utöka möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och annat rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området i större utsträckning än vad tidigare utredningar föreslagit.

Uppdraget har vidare omfattat att analysera om det finns behov av och är lämpligt att uttryckligen i grundlag införa en undantagsbestämmelse när det gäller s.k. produktinformation (varningstexter,

innehållsdeklarationer och liknande produktinformation). Vidare har vi genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda hur en reglering om s.k. neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till TF.

Vi har också haft i uppdrag att analysera om det finns behov av förändringar på radio- och tv-området med hänsyn till krav i EU:s AV-direktiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster om främjande av europeiska produktioner i sändningar och tillhandahållanden genom tråd) när det gäller främjande av europeiska produktioner. I uppdraget har även ingått att överväga frågan om vilka krav som med hänsyn till etableringsfriheten i YGL ska kunna ställas på s.k. beställ-tv som tillhandahålls genom tråd i fråga om tillgängliggörande (textning, tolkning, uppläst text eller liknande) för personer med funktionsnedsättning.

I direktiven anges att vi inom ramen för vårt uppdrag får identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Det ska dock inte ske någon total författningsreform. Uppdraget har inte omfattat att överväga förändringar av de grundläggande principer som bär upp tryck- och yttrandefriheten.

1.2. Kommitténs arbete

Sammanträden och arbetsformer

Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där både ledamöter och experter deltagit. Vi höll det första kommittésammanträdet i oktober 2014 och har därefter sammanträtt 15 gånger. Två av sammanträdena har varit längre och i internatform.

Med utgångspunkt från vad som anges i direktiven har arbetet i huvudsak bedrivits i tre olika faser, dock med undantag för översynen av språk och struktur i TF och YGL (se nedan).

I den första fasen har inriktningen varit att inhämta kunskap om de olika frågeställningar som omfattas av kommitténs uppdrag. Detta har skett framför allt genom att sekretariatet skrivit bakgrundspromemorior som föredragits och diskuterats på kommitténs sammanträden.

I den andra fasen har arbetet varit inriktat på att, efter diskussion i kommittén, kartlägga vilka närmare ståndpunkter som finns i de olika delfrågorna. Sekretariatet har getts i uppdrag att som ett underlag inför kommitténs diskussioner i promemorior redovisa de huvudsakliga handlingsalternativ som finns och där kommentera dessa närmare.

Under den tredje fasen har arbetet varit inriktat på att hitta en konkret lösning på respektive frågeställning. Förslag på författningstext tillsammans med kommentarer har då tagits fram av sekretariatet. Med utgångspunkt i de diskussioner som förts om de olika förslagen har betänkandetexter skrivits i flera versioner och ibland med alternativa lösningar i olika frågor.

Utöver sammanträdena med hela kommittén har sju särskilda expertmöten hållits med inriktningen att diskutera de många juridiska frågeställningar som vårt uppdrag aktualiserat. På dessa möten har ordföranden, experterna och sekretariatet deltagit.

En del av vårt arbete har varit att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL. Detta arbete har bedrivits parallellt med övrigt arbete i kommittén inom ramen för en mindre, särskilt tillsatt, expertgrupp (språk- och strukturgruppen). Denna har utifrån riktlinjer och instruktioner från kommittén gjort en genomgång av språket och strukturen i grundlagarna och tagit fram förslag på förändringar. Språk- och strukturgruppen har haft 15 sammanträden sedan mars 2015. Gruppens arbete har vid fyra tillfällen delredovisats för kommittén i form av promemorior och utkast till lagtext med kommentarer. Vid tre av dessa tillfällen har ledamöterna i språk- och strukturgruppen varit närvarande vid kommitténs sammanträden och presenterat materialet muntligt. Arbetet med att ta fram texter och annat underlag inför gruppens möten har utförts av sekretariatet.

Vi har lämnat två uppdrag att utföra kartläggningar. Dessa har avsett dels användningen av tekniken print on demand, dels förekomsten av kränkningar i databaser med utgivningsbevis. Uppdragen har redovisats i form av rapporter till kommittén. Rapporterna presenteras i bilaga 6 och 7.

Ordföranden och sekretariatet har gjort studieresor till Köpenhamn, Helsingfors och Oslo. Syftet har främst varit att inhämta kunskap om hur frågor hänförliga till ansvar och preskription för internetpubliceringar regleras i Danmark, Finland och Norge. Under

besöken har möten hållits med företrädare för ansvariga departement, akademiker och representanter för medieorganisationer.

Vi har vidare skickat en frågeenkät till ett antal EU-länder i syfte att få en bild av tänkbara lösningar när det gäller utformningen av reglerna om preskription och ansvar avseende yttranden som tillhandahålls i databaser. Svar har inkommit från Danmark, Finland, England och Wales samt Tyskland.

Som ett led i vår kunskapsinhämtning särskilt när det gäller print on demand och e-böcker har sekretariatet haft flera möten med företrädare för bokbranschen (Svenska Förläggareföreningen, Norstedts Förlag och Svenska Författarförbundet).

Professor Ingela Wadbring (institutionschef för Nordicom) har bjudits in till kommittén och föreläst om medieutvecklingen.

Möten, seminarier och samråd

Sammanträffanden har, som ett resultat av framställningar till oss, ägt rum med företrädare för Handikappförbunden, Advokatfirman Hammarskiöld & Co, Livsmedelsföretagen och Bisnode AB. Vidare har ett möte hållits med företrädare för NOFF (Nordiska Oberoende Förlags Förening).

Vi har medverkat vid och besökt ett antal seminarier, mässor och andra sammankomster som berört frågor med koppling till vårt uppdrag.

Vidare har vi samrått och haft kontakter med andra kommittéer och utredningar, nämligen Tobaksdirektivsutredningen (S 2014:16), Integritetskommittén (Ju 2014:09), Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (Ju 2014:10), Medieutredningen (Ku 2015:01) och Dataskyddsutredningen (Ju 2016:04).

2. Nuvarande ordning

2.1. En uppdelad reglering av yttrandefriheten

Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) bygger folkstyrelsen på ”fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt”. Den fria åsiktsbildningen och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av RF:s bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opinionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhållande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2.

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden.

Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag (undantagsvis genom förordning). Regleringen i 2 kap. innebär dock att inskränkningar i dessa friheter får ske endast för vissa särskilt angivna ändamål som anges i 23 § första stycket (bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott). Riksdagens möjlighet att lagstifta i det här avseendet är begränsad även på andra sätt. Det uppställs nämligen flera materiella krav, som bl.a. innebär att inskränkningar av yttrandefriheten och informationsfriheten får göras ”endast för att tillgodose ända-

mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle” (se 21 § och 23 § andra stycket). I formellt hänseende kan ett särskilt förfarande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget under vissa förutsättningar ska vila i tolv månader (22 §).

Av bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket framgår att det finns ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Yttrandefriheten i de här fallen regleras alltså i dessa grundlagar och inte i RF.

I TF och YGL läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer. En viktig komponent i skyddet är också att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förutsätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 §§ (se ovan).

TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). I den lagen finns bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av TF och YGL.

Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamarbetet. I artikel 10 i Europakonventionen anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar ”åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får inskränkas.

För Sverige innebär Europakonventionen en folkrättslig skyldighet att följa konventionen och Europadomstolens uttolkning av denna. Europakonventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En följd härav är att Europakonventionen ska tillämpas av myndig-

heter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter att meddela normer (”lag eller annan föreskrift”) som står i strid med konventionen.

På EU-området anges det i EU-fördraget (artikel 6.1 i Fördraget om Europeiska Unionen) att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är bindande med samma rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten.

Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse.

1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

2. Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

2.2. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna

2.2.1. Inledning

Den i dag gällande tryckfrihetsförordningen antogs 1949. Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grundlagsreglering av tryckfriheten. I stora delar innehåller TF bestämmelser av straff- och processrättslig natur. Regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Konstruktionen av TF har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som begås genom tryckta skrifter.

Genom införandet av YGL 1992 gjordes den tryckfrihetsrättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer (ljudradio, tv och liknande överföringar samt tekniska upptagningar). Grundlagen gäller sedan 2011 även för offentliga uppspelningar ur en databas.

Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan benämnas och presenteras på olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

– censurförbud, – etableringsfrihet, – ensamansvar, – meddelarskydd, – särskild brottskatalog och – särskild rättegångsordning.

Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att TF:s och YGL:s särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrandefrihetens områden inte urholkas.

Dessa principer presenteras kortfattat nedan.

2.2.2. Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 2 § första stycket TF). Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. TF har därför konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand.

Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § första stycket). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot förhandsgranskning (andra stycket). Det får i lag meddelas bestämmelser om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Undantaget gäller även granskning och godkännande av digital bio och andra sådana offentliga uppspelningar.

Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är när det gäller tryckta skrifter att det allmänna inte får hindra framställning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll (1 kap. 2 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § tredje stycket). Vissa åtgärder av det här slaget har dock stöd i TF och YGL, t.ex. vid beslag eller konfiske-

ring av en framställning som innehåller tryck- eller yttrandefrihetsbrott.

Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna, på grund av innehållet i en framställning, inte får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radio- eller tv-program eller uppfatta innehållet i tekniska upptagningar (t.ex. satellitmottagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller tv-program.

2.2.3. Etableringsfrihet

Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att framställa och sprida tryckta skrifter, framställa och sprida tekniska upptagningar, sända ljudradio- och tvprogram genom tråd samt tillhandahålla allmänheten information ur vissa databaser.

Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav. Här kan som några exempel nämnas kravet på att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på skrifter och tekniska upptagningar samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagarna.

En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri, bokhandel eller skivaffär eller för att sända tv-program i ett kabelnät. Rätten att utöva sådan verksamhet gäller trots att den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud.

På området för trådbunden radio och tv möjliggör YGL att det i lag görs vissa inskränkningar i rätten att sända. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket YGL får det nämligen i lag meddelas föreskrifter om bl.a. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Sådana bestämmelser finns i 9 kap. 1 och 2 §§ radio-_och_tv-lagen (2010:696).

För trådlösa radio- och tv-sändningar (”etersändningar”) gäller däremot inte någon egentlig etableringsfrihet. Anledningen är att

utrymmet för sändningar i etern är begränsat. I YGL anges därför att det i lag får meddelas bestämmelser om tillstånd och villkor för sändning av trådlös radio och tv (3 kap. 2 § YGL). Bestämmelser av det slaget förekommer i radio-_och_tv-lagen. Där finns bl.a. bestämmelser om att den som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Detsamma gäller den som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §).

Det finns också bestämmelser om att det för att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio krävs tillstånd enligt radio-_och_tv-lagen om sändningen sker inom de frekvensområden som anges i lagen (se t.ex. 4 kap. 1 §). Tillstånd att sända meddelas av Myndigheten för press, radio och tv eller, om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften, av regeringen. Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

Det föreskrivs vidare att frågan om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (eller domstolsliknande nämnd), se 3 kap. 5 § YGL. Syftet med dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar.

2.2.4. Ensamansvar

Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av TF eller YGL. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2 och 4 §§ TF samt 8 kap. 2 och 4 §§ YGL).

Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medieformer som omfattas av TF och YGL.

– periodisk skrift utgivare – icke-periodisk skrift författare – radio- och tv-program utgivare – teknisk upptagning utgivare – databasöverföring utgivare

Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ”ansvarighetskedja”. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare.

Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om vederbörande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg (den s.k. uppsåtspresumtionen). Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.

2.2.5. Meddelarskydd

Ett sätt att betrakta meddelarskyddet är att se detta som uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Skyddet för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.

Meddelarfriheten hänger samman med principen om ensamansvar och innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett massmedium som omfattas av TF eller YGL (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar: – vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och

spioneri), – ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller

– ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a.

när det gäller sekretess inom vården och socialtjänsten).

Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det utöver detta inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder.

Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett massmedium som omfattas av grundlagarna (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Undantag gäller om anskaffandet innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestämmelserna i brottsbalken. Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker. Om anskaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. dataintrång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning.

Rätten till anonymitet tillkommer författare (fotografer, tecknare) till tryckta skrifter, upphovsmannen till ett radio- eller tvprogram eller en teknisk upptagning, den som har framträtt i ett radio- eller tv-program eller en teknisk upptagning samt meddelare (se 3 kap. TF och 2 kap. YGL).

Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av de som tar del av tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som omfattas av TF eller YGL. Det här betyder att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Tystnadsplikten är straffsanktionerad i grundlagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tystnadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott. En viktig del i anonymitetsrätten är vidare förbudet mot efterforskning av källor som gäller för det allmänna (se nedan).

Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra offentliga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymitet (3 kap. 4 § första stycket TF samt 2 kap. 4 § första och andra styckena

YGL). Även här kan det göras undantag i speciella fall. Det kan bl.a. aktualiseras om ett ”vanligt” brott har anknytning till en framställning som omfattas av TF eller YGL (t.ex. vid annonsbedrägeri).

Överträdelser av efterforskningsförbudet är straffsanktionerade i grundlagarna.

Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av Riksdagens ombudsmäns (JO) och Justitiekanslerns praxis.

Repressalieförbudet är uttryckligen straffsanktionerat i grundlagarna, se 3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL.

2.2.6. Särskild brottskatalog

TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 4 §). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränkningsbrott (dvs. förtal och förolämpning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även övergrepp i rättssak).

Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekretess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – ett brott mot rikets säkerhet (7 kap. 5 §).

Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillnaden mellan TF och YGL i det avseendet är att brottet olaga våldsskildring är något olika utformat i de två grundlagarna.

Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om ”dubbel täckning”). Det innebär att om riksdagen ändrar i brottsbalken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Dessutom kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihetsbrott utvidgas endast genom en ändring i brottsbalken. För det krävs också en ändring av TF och YGL enligt de särskilda bestämmelser i RF som tillämpas vid stiftande av grundlag.

En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i brottsbalken). En viss gärning ska således vara straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en framställning som omfattas av TF eller YGL. En utvidgning av tillämpningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i brottsbalken.

2.2.7. Särskild rättegångsordning

Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och 9 kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kompletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ordning är följande.

Justitiekanslern är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. För väckande av allmänt åtal gäller särskilda preskriptionstider som är kortare än vad som följer av allmänna regler i brottsbalken. Det ordinarie polis- och åklagarväsendet är i princip inte behörigt att agera i sådana ärenden. I praktiken anlitas dock ofta polis och vanlig åklagare att bistå Justitiekanslern under förundersökningen och, när det gäller åklagaren, med att föra talan vid domstol. I fråga om ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning) gäller betydande inskränkningar i Justitiekanslerns möjligheter att väcka åtal. I de fallen är det därför vanligare att målsäganden väcker s.k. enskilt åtal.

Åtal om tryck- och yttrandefrihetsbrott prövas av en jury om nio ledamöter. Utgångspunkten är att ett brott föreligger om minst sex jurymän är ense om det. Rätten, som då består av tre yrkesdomare, har dock möjlighet att gå emot juryns utslag och meddela frikännande dom eller att döma enligt en mildare straffbestämmelse. Om juryn friar den tilltalade är utslaget dock bindande för rätten. Det gäller även om tingsrättens dom överklagas i något avseende. En högre instans är med andra ord lika bunden av juryns utslag som yrkesdomarna i tingsrätten. Parterna har möjlighet att

avstå från juryprövning. Domstolen är då i stället sammansatt enligt de bestämmelser som gäller för vanliga brottmål.

Rätten kan besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innehåller tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytterligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning).

Under en förundersökning om brott har Justitiekanslern möjlighet att besluta om beslag av en skrift eller teknisk upptagning i syfte att säkerställa en framtida dom om konfiskering (s.k. konfiskationsbeslag).

TF (1 kap. 4 §) och YGL (1 kap. 5 §) innehåller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst Justitiekanslern och domstolarna. Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna ska betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.

2.2.8. Exklusivitetsprincipen

En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att hela det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det förhållandet får bl.a. till konsekvens att TF och YGL i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar.

Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både TF (1 kap. 3 §) och YGL (1 kap. 4 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och yttrandefriheten. I sådana fall får myndigheter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med TF och YGL. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har stöd i grundlagarna. Principen omfattar dock även andra sanktioner från

det allmännas sida, såsom avskedande och liknande disciplinära åtgärder (omplacering m.m.).

Exklusivitetsprincipen gäller enbart under förutsättning att TF eller YGL är tillämplig. Om så inte är fallet kan ett ingripande ske enligt vanlig lag, t.ex. enligt brottsbalken om det är fråga om brott. Det blir därför av stor betydelse att klarlägga TF:s och YGL:s tillämpningsområden. I vissa situationer som berör grundlagarnas exklusiva ställning som process- och strafflag kan detta vara besvärligt. Frågeställningen behandlas i avsnittet om grundlagsskyddets materiella tillämpningsområde, se avsnitt 2.3.2.

2.3. När TF och YGL blir tillämpliga

2.3.1. Formella krav

Tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms utifrån vissa formella, materiella och territoriella krav. I det här avsnittet behandlas de formella kraven. De berör frågor om kommunikationsteknik och spridning till allmänheten.

Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunikationstekniker. I TF och YGL pekas här tre huvudsakliga förmedlingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medieformer. Här kan bl.a. nämnas böcker, tidningar, cd-skivor, dvd-filmer, radio, tv och olika webbplatser.

En viktig konsekvens av att TF och YGL har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Det innebär att yttranden som framförs vid t.ex. demonstrationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av TF och YGL om det inte sker genom någon av de grundlagsskyddade teknikerna. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av RF och europarätten.

Ett annat grundläggande drag hos TF och YGL är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida yttranden till allmänheten. Däremot värnas inte privat kommunikation mellan enskilda personer.

Här nedan görs en översiktlig genomgång av det formella tillämpningsområdet för TF respektive YGL.

TF:s tillämpningsområde

I fråga om kommunikationstekniken är det två typer av skrifter som omfattas av TF (se 1 kap. 5 §). Den första typen avser skrifter som har framställts i tryckpress. Med begreppet ”tryckpress” syftas här på alla metoder för mångfaldigande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryckbärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (se bl.a. Mediegrundlagsutredningen i Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet, SOU 2001:28 s. 359 f.).

Den andra typen av skrifter avser sådana som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller något liknande tekniskt förfarande. I dessa fall uppställs det dock även krav på att utgivningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som utvisar att skriften är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Den här möjligheten till grundlagsskydd brukar benämnas ”stencilregeln”. Bestämmelserna i TF avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på dessa skrifter.

Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 6 § TF. Där anges att en tryckt skrift ska vara utgiven för att ”anses såsom sådan”. Utgivningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgängliga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (t.ex. ett tryckt plakat vid en demonstration).

Innebörden av paragrafen är att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får ske först efter utgivningen. Bestämmelsen ska alltså inte uppfattas som att TF endast är tillämp-

lig på skrifter som är utgivna. Det här framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åtgärder i 1 kap. 2 §, som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivningstidpunkten.

Enligt den s.k. bilageregeln kan TF (1 kap. 7 § andra stycket) bli tillämplig även på radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift. Programmet eller upptagningen anses då utgöra en bilaga till skriften.

YGL:s tillämpningsområde

YGL är i huvudsak tillämplig på två olika kommunikationstekniker. Den första avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som ”ljudradio, television och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 § första stycket). Den andra tekniken som omfattas är tekniska upptagningar. I YGL formuleras detta genom uttrycket ”filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar”.

När det gäller överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor har begreppet radioprogram särskild betydelse. YGL är som huvudregel tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 6 § första stycket första meningen). Det här betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal.

Bestämmelsen om radioprogram omfattar i första hand traditionella ljudradio- och tv-sändningar. Genom ett särskilt tillägg har bestämmelsen gjorts tillämplig även på vissa direktsända och – om startidpunkten inte kan bestämmas av mottagaren – inspelade program ur en databas. Här avses i första hand s.k. webbsändningar på internet (se vidare bl.a. prop. 2001/02:74 s. 41).

Andra databasöverföringar än webbsändningar kan omfattas av grundlagsskyddet genom den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Bestämmelsen ger skydd åt t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra publikationer på internet. En förutsättning för att data-

basregeln ska bli tillämplig är att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten.

I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för tidningar och radioprogram samt förlag, tryckerier och nyhetsbyråer.

Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än traditionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webbplats på internet. För det krävs det att utgivningsbevis har utfärdats för verksamheten. Ett av kraven för att få utgivningsbevis är att databasöverföringarna utgår från Sverige. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av YGL eller inte. Skyddet uppkommer med andra ord inte automatiskt.

Grundlagsskyddet enligt YGL omfattar även offentlig uppspelning ur en databas, något som bl.a. berör digital bio.

Vidare omfattar grundlagsskyddet även s.k. print on demandverksamhet. Här avses sådan verksamhet som innebär att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehållet från en databas. En ytterligare form av tillhandahållande till allmänheten som faller under databasregeln är överföringar som sker enligt en överenskommelse i förväg. Detta hänför sig till s.k. push-teknik som bl.a. förekommer vid olika nyhetsbevakningstjänster.

Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde stycket YGL). Några exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, cd-skivor och dvd-skivor.

När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för skrifter. YGL är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 10 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets, jfr Yttrandefrihetskommitténs delbetänkande Grundlagsskydd för digital bio och

andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14 s. 135 f.) samt

NJA 2002 s. 281 och 2002 s. 583.

Innebörden av 1 kap. 10 § är att ingripanden enligt YGL mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen. I vissa andra avseenden är YGL – trots bestämmelsens ordalydelse – tillämplig redan före utgivningen (jfr avsnittet om TF närmast ovan). Även här finns det anledning att särskilt nämna förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 §).

2.3.2. Materiella krav

För att skyddet i TF och YGL ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella massmediet spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. När hänsyn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämpningsområdet för TF och YGL.

Undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undantag som uttryckligen har skrivits in i TF och YGL. Här nedan lämnas en kort redogörelse för dessa. För det andra finns det oskrivna undantag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid denna tolkning är en av de mest komplicerade frågeställningarna inom tryck- och yttrandefrihetsrätten. Här berörs den frågan bara översiktligt (se vidare Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?, SOU 2006:96 Del 1 s. 57 f.).

Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte innebär att TF eller YGL undantas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).

Uttryckliga undantag

I 1 kap. 9 § TF anges ett antal undantag från grundlagens tillämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser bl.a. i samband med marknadsföring av alkohol och tobak (punkterna 1–3). Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kreditupplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (punkt 4). De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av TF:s formella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstidning.

Enligt 1 kap. 9 § ska regler i vanlig lag gälla i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (punkt 5). Det här innebär t.ex. att någon inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras. Han eller hon kan dock som huvudregel inte bestraffas för själva anskaffandet av uppgifter (se nedan).

Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram föreskrivs i en särskild bestämmelse om möjligheter att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor när det gäller kommersiell reklam och s.k. sponsring.

Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grundlagsskyddet. TF och YGL är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller förråande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekommer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §).

Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL). Innebörden av undantaget är att denna inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).

Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt TF och YGL utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Meddelarens straffansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Enligt samma paragrafer är anskaffandet av uppgifter i publiceringssyfte straffbart enligt brottsbalken när det innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.

I fråga om brott görs det undantag även för annonser och liknande där det inte av innehållet omedelbart framgår att meddelandet är straffbart (7 kap. 2 § TF och 5 kap. 2 § YGL). Sådana publiceringar kan bestraffas enligt vanlig lag.

Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i radio- och tv-program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten”. Av 1 kap. 8 § YGL följer att brottsbalken, inte YGL, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.

Undantag utifrån en tolkning av innebörden och syftet med tryck- och yttrandefriheten

Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i TF och YGL utan även efter en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. En sådan tolkning blir framför allt aktuell på straffrättens område och i fråga om den kommersiella reklamen.

På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten, se 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst, till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande.

Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL är tänkta att omfatta. Om ett visst yttrande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte

TF och YGL tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det materiella tillämpningsområdet. Det kan bli fallet om ett grundlagsskyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt brottsbalken.

Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se ovan i avsnitt 2.2.6) är brott när de begås i ett grundlagsskyddat medium, innebär det nyss sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grundprinciper. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart.

Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även betydelse på området för kommersiell marknadsföring. TF och YGL innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet (se ovan). Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grundlagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att marknadsföring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har ”rent kommersiella förhållanden till föremål” faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför t.ex. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.

Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet missbruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt brottskatalogerna i TF och YGL. Den övriga användning som faller inom det materiella tillämpningsområdet kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid med exklusivitetsprincipen (se bl.a. NJA 1999 s. 275 rörande brottet olaga hot och SOU 2001:28 s. 405 f.).

2.3.3. Territoriella krav

Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter (inklusive skrifter enligt stencilregeln) och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här. Det gäller även för radioprogram och databasöverföringar som utgår

från Sverige. Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda (se ovan).

Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till Sverige. I 13 kap. TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter. 10 kap. YGL innehåller bestämmelser om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

Det här begränsade skyddet kan, något förenklat, sägas innebära följande. Om det aktuella mediet inte ges ut i Sverige eller, vid överföringar som inte utgår härifrån, gäller ändå ett skydd för den framställning som eventuellt sker här (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) samt en något inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Det varierar dock något, bl.a. beroende på var mediet framställs.

Utgångspunkten är att grundlagsskyddet i TF och YGL gäller endast svenska medborgare. Av särskilda bestämmelser i respektive grundlag följer dock att andra än svenska medborgare är likställda med svenska medborgare om inte annat anges i grundlagen eller i vanlig lag.

2.4. Det självsanerande systemet och den särskilda granskningen av radio och tv

Vid en redogörelse för den nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ordningen finns det även skäl att beröra pressbranschens självsanerande verksamhet och den särskilda granskning av radio- och tv-program som bedrivs av granskningsnämnden för radio och tv. I dessa verksamheter görs det efterhandsgranskning av yttranden i massmedier enligt andra regler än de som anges i TF och YGL.

Det självsanerande systemet

Sedan början av 1900-talet har det i Sverige funnits en av pressbranschen inrättad självsanerande verksamhet. Syftet med denna är att upprätthålla god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som följer av lagstiftningen. Verksamheten är fristående från staten och bekostas av branschens

organisationer. Den bedrivs i dag genom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON).

PO och PON kan pröva publiceringar som sker i periodiska skrifter. I vissa fall kan publiceringen även avse publiceringar på webbplatser. Detta gäller internetpubliceringar från företag som är representerade i Pressens Samarbetsnämnd och från företag som har anmält att de ansluter sig till det pressetiska systemet. En förutsättning är att publiceringen på webbplatsen omfattas av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Granskningen avser även företagens publiceringar på konton i sociala medier.

Prövningen sker utifrån de pressetiska regler som har beslutats av pressens huvudorganisationer (Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Sveriges Tidskrifter). Av en s.k. portalparagraf till reglerna framgår att det vid publiceringar gäller att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. I portalparagrafen anges också att reglerna ska vara ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften. Flera av reglerna rör respekten för den personliga integriteten, främst reglerna 7–11 (Respektera den personliga integriteten) och 15–17 (Var försiktig med namn).

PO prövar klagomål från enskilda om anmälaren själv är utpekad och personligen berörd av de publicerade uppgifterna. Om PO anser att en tidning eller en tidskrift har avvikit från god publicistisk sed och tillfogat anmälaren en oacceptabel publicitetsskada, kan PO hänskjuta saken för avgörande i PON. Om PO skriver av en anmälan kan anmälaren överklaga avskrivningen till PON.

En anmälan till PO kan tas upp till prövning endast om den avser en artikel eller internetpublicering som har publicerats inom tre månader före dagen då anmälan kom in. Om det finns särskilda skäl kan även äldre publiceringar prövas.

Om en publicist har överträtt publicitetsreglerna kan denne klandras av PON enligt en tregradig skala (”åsidosatt”, ”brutit mot” eller ”grovt brutit mot” god publicistisk sed). En tidning som har klandrats är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expeditionsavgift.

PO utses av ett kollegium som består av chefsjustitieombudsmannen, ordföranden i Sveriges Advokatsamfund och ordföranden i Pressens samarbetsnämnd.

PON består av en ordförande, tre vice ordförande och fjorton ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena bör enligt stadgarna för nämnden vara jurister med erfarenhet som ordinarie domare.

Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Utbildningsradion AB (UR) har i tillämpliga delar anslutit sig till det självsanerande systemet. Avsteg från publicitetsreglerna i traditionella radio- och tv-sändningar i marknätet kan dock inte bli föremål för prövning av PO eller PON. Sådana program granskas i stället av granskningsnämnden för radio och tv, se nedan.

Särskild granskning av radio och tv

Enligt 16 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen (2010:696) övervakar granskningsnämnden för radio och tv genom granskning i efterhand bl.a. om program som har sänts i tv eller ljudradio står i överensstämmelse med den lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Granskningsnämnden består av en ordförande och sex andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden är inrättad med stöd av 7 kap. 4 § YGL. Organisatoriskt är granskningsnämnden en del av Myndigheten för press, radio och tv.

När det gäller nämndens verksamhet kan särskilt framhållas den granskning som görs av om sändningar är förenliga med de tillståndsvillkor som gäller (4 och 11 kap. radio- och tv-lagen). I fråga om public service-bolagen (SR, SVT och UR) innebär dessa villkor bl.a. att sändningarnas innehåll ska vara opartiskt och sakligt. Bland de andra tillståndsvillkoren kan nämnas en skyldighet att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv. Detta gäller om inte ”ett oavvisligt allmänintresse” väger tyngre.

TV4 AB och andra kommersiella företag som sänder i Sverige omfattas av liknande regler. Något krav på opartiskhet finns emellertid inte enligt tillståndsvillkoren för dessa företag.

Granskningsnämnden för radio och tv granskar program efter anmälan eller på eget initiativ. Om en anmälan har kommit in senare än tre månader efter det att programmet sändes ska nämnden endast granska programmet om det finns särskilda skäl, se 15 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press,

radio och tv. Nämnden får endast pröva frågor som avser intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det.

Av 7 kap. 4 § YGL följer att nämnden endast får uttala sin mening och förelägga den sändande att följa de föreskrifter eller villkor som gäller för sändningarna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Närmare bestämmelser om granskningsnämndens beslut finns i radio-_och_tv-lagen. När ett programföretag fälls för att inte ha följt regler om innehållet i sändningarna kan nämnden enligt 17 kap. 10 § radio-_och_tv-lagen besluta att företaget ska offentliggöra beslutet på ett lämpligt sätt. Granskningsnämndens beslut får inte överklagas. Däremot kan man begära omprövning hos nämnden. Ett beslut som har förenats med vite får dock enligt 20 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

I vissa fall kan nämnden ansöka hos Förvaltningsrätten i Stockholm om att den som inte följer bestämmelser och villkor enligt radio-_och_tv-lagen ska påföras en särskild avgift (17 kap. 5 § och 19 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen).

II

BAKGRUND TILL

UTREDNINGEN

3. Vissa utgångspunkter för kommitténs arbete

3.1. Inledning

Yttrandefrihetskommittén bedrev ett omfattande arbete rörande frågan om det i längden fanns skäl att behålla den nuvarande regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Kommittén stannade till sist för att tryck- och yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) förbättras och inte genom en i grunden förändrad reglering. Detta ställningstagande, som företrädare för samtliga riksdagspartier i kommittén stod bakom, ligger till grund för våra direktiv.

Det ingår således inte i vårt uppdrag att ta ställning till frågan om den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen enligt TF och YGL behöver reformeras i grunden. Vi har följaktligen inte gjort den genomgripande översyn av grundlagssystemet som Yttrandefrihetskommittén utförde och som redovisades i slutbetänkandet

En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55).

De förslag som lämnas i detta betänkande om förändringar i TF och YGL håller sig därmed inom ramen för de rådande grundprinciperna och den nuvarande systematiken. Under arbetet med de olika frågorna har det emellertid blivit uppenbart att det knappast är möjligt att föra heltäckande resonemang om vilka problem och lösningar som är aktuella utan att samtidigt beröra frågor som har att göra med den allmänna utformningen av grundlagssystemet. Flera av de frågeställningar som vi arbetat med har därför aktualiserat de principiella aspekter som Yttrandefrihetskommittén mer direkt hade att arbeta med.

De resonemang som vi för beträffande olika frågor i de kommande avsnitten i detta betänkande måste många gånger, för att förstås i sitt rätta sammanhang, läsas i ljuset av de grundprinciper

som regleringen vilar på. Mot denna bakgrund är syftet med detta kapitel att introducera några viktiga principiella aspekter på TF och YGL. För att illustrera utformningen av det nuvarande systemet och de effekter som detta kan medföra lämnas inledningsvis ett exempel. Vidare beskrivs flera av de huvudsakliga argument som brukar framföras när TF och YGL diskuteras och olika tänkbara motargument mot dessa. Slutligen väcks i detta kapitel frågan om vissa traditionella argument i grundlagsfrågan behöver omvärderas med hänsyn till olika utvecklingstendenser när det gäller sättet att bedriva medieverksamhet.

Som har nämnts ingår det inte i vårt uppdrag att ta ställning till behovet av mer genomgripande förändringar av grundlagssystemet och några slutsatser i den frågan presenteras följaktligen inte. Vi utgår samtidigt från att de olika aspekter som här berörs kan komma att beaktas vid den framtida diskussionen om tryck- och yttrandefriheten.

Ett exempel

Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL har konstruerats så att den enbart omfattar vissa kommunikationstekniker (maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och kommunikation via elektromagnetiska vågor). Regelverket är olika utformat beroende på vilken teknik som används för att förmedla ett yttrande med ett visst innehåll till allmänheten. Grundlagsskyddet är således inte knutet till innehållet utan till förmedlingstekniken. Detta förhållande beskrivs här som att regleringen i TF och YGL är ”teknikberoende” medan motsatsen benämns ”teknikneutral”. Teknikberoendet framstår som ett särskiljande drag för regleringen och är ofta utgångspunkten för diskussionen om det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.

Ett praktiskt exempel kan nämnas i syfte att åskådliggöra vissa effekter av denna ordning. Exemplet avser ett fall då innehållet i en roman bearbetas till en spelfilm som sedan distribueras till allmänheten med hjälp av olika metoder.

Boken, det ursprungliga verket, är i exemplet en tryckt skrift enligt 1 kap. 5 § TF för vilken författaren är ansvarig. Om skriften

innehåller tryckfrihetsbrott ska allmänt åtal väckas inom ett år från utgivningen.

Nu antas det att författaren efter utgivningen omvandlar bokens innehåll till ett filmmanus som sedan ligger till grund för inspelning av en biograffilm. Denna film omfattas av reglerna i YGL. Vilka bestämmelser i grundlagen som blir tillämpliga beror dock på den teknik som biografen använder för att spela upp filmen. Om visningen innebär att filmen spelas upp för publiken direkt från en s.k. minihårddisk är bestämmelserna om tekniska upptagningar i 1 kap. 10 § YGL tillämpliga. Då ansvarar en särskilt förordnad utgivare för innehållet i filmen och preskriptionstiden för allmänt åtal är ett år från visningen. Om filmen däremot finns lagrad på en server hos distributionsföretaget eller biografen och visas för publiken genom uppspelning ur denna, kan bestämmelserna i 1 kap. 9 § YGL (databasregeln) om offentlig uppspelning ur en databas bli tillämpliga. En förutsättning är dock att den aktör som driver databasen (här distributionsföretaget eller biografen) har s.k. automatiskt grundlagsskydd för verksamheten eller har ansökt om utgivningsbevis. Om 1 kap. 9 § är tillämplig ansvarar en särskilt utsedd utgivare för databasen för innehållet i den uppspelade filmen. Preskriptionstiden är sex månader från uppspelningen och således kortare än vid uppspelning av en teknisk upptagning enligt 1 kap. 10 § (se ovan).

Efter en tid på biograferna köper SVT rättigheterna att visa filmen i tv. Flera olika bestämmelser i YGL kan här bli tillämpliga när bolaget visar filmen. I exemplet antas det att en tittare börjar se på filmen på traditionellt sätt, dvs. på sin vanliga tv-apparat och enligt tv-tablåns utformning. För denna visningsform gäller huvudregeln om sändningar av radioprogram enligt 1 kap. 6 § första stycket första meningen YGL. En utgivare som har utsetts av programbolaget ansvarar för innehållet och preskriptionstiden för allmänt åtal är sex månader från sändningstillfället.

En stund senare flyttar sig tittaren från tv-soffan till ett annat rum och fortsätter där att titta på filmen, nu på SVT Play och med hjälp av en surfplatta. Den överföringsform som då blir aktuell är tekniskt sett annorlunda än traditionell sändningsverksamhet. Genom den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL görs dock den nämnda huvudregeln om sändningar likväl tillämplig.

Tittaren i exemplet ser inte färdigt på filmen den aktuella kvällen. Dagen efter tar hon i stället på nytt fram surfplattan och fortsätter att titta på filmen från det ställe i handlingen där hon slutade kvällen före. För denna kommunikationsform blir den nämnda databasregeln i 1 kap. 9 § YGL tillämplig i stället för bestämmelserna om sändningar. SVT har automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet. En utgivare ska finnas som ansvarar för innehållet, vilket på SVT som regel är samma person som ansvarar för sändningen av filmen. Preskriptionstiden är sex månader avseende allmänt åtal och beräknas från det att filmen inte längre finns tillgänglig på SVT Play.

Senare samma dag besöker tittaren en bensinstation och ser att den aktuella filmen där säljs som en dvd-skiva. För detta distributionssätt gäller bestämmelserna om tekniska upptagningar i 1 kap. 10 § YGL. En utgivare ska utses som ansvarar för innehållet. Preskriptionstiden avseende allmänt åtal är ett år och beräknas från det att den aktuella upplagan lämnades ut till försäljning.

Exemplet illustrerar hur ett och samma medieinnehåll kan falla under olika bestämmelser i TF och YGL beroende på den teknik som kommer till användning. De skilda reglerna kan bl.a. innebära att olika personer ansvarar som utgivare för materialet och att olika preskriptionstider blir aktuella. För helhetsbilden bör det samtidigt påpekas att TF och YGL innehåller ett antal grundläggande bestämmelser som är gemensamma för olika massmedietyper och som begränsar de rättsliga skillnaderna mellan regleringssätten. Och det finns skäl att här särskilt framhålla principerna om meddelarskydd, ensamansvar, särskild brottskatalog och om en särskild rättegångsordning. I båda grundlagarna läggs det också fast grundprinciper om etableringsfrihet och censurförbud, dock med vissa undantag beroende på vilka massmedietyper och kommunikationstekniker som avses.

3.2. Vissa argument för och emot den nuvarande regleringsmodellen

Bakgrund

Regleringsmodellen i grundlagarna innebär således att tillämpningsområdet knyts till den använda kommunikationstekniken. Denna ordning får sägas ha sin konstitutionella bakgrund i 1766 års tryckfrihetsordning, vilken främst tog sikte på yttranden som hade framställts i tryckt skrift. När tryckfrihetsförordningen antogs infördes det bl.a. ett principiellt censurförbud avseende skrifter. I praktiken innebar detta ett avskaffande av den censur som det allmänna tidigare hade tillämpat i syfte att ha kontroll över den framväxande boktryckeriverksamheten. 1766 års tryckfrihetsförordning innebar även att det infördes en offentlighetsprincip och en variant på den s.k. exklusivitetsprincipen (att grundlagen exklusivt reglerar allt bruk och missbruk av tryckfriheten). Den nya ordningen innehöll dock viktiga undantag som bl.a. tillät förhandsgranskning av religiösa skrifter och övervakning av skrifter som hade förts in från utlandet.

Under årtiondena efter införandet av 1766 års tryckfrihetsförordning genomdrevs ett antal inskränkningar av tryckfriheten. Den statsvälvning som ägde rum 1809 innebar att 1766 års principer återupplivades, bl.a. genom att tryckfrihetsförordningen på nytt gavs status som grundlag. Utvecklingen som därefter följde medförde att flera av de nuvarande tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna infördes (bl.a. juryprövningen 1815). Denna period innebar dock även att tryckfriheten tidvis utsattes för avsevärda påfrestningar i olika avseenden, bl.a. under de första åren av andra världskriget. Genom den nuvarande TF från 1949 och senare utveckling är det fastlagt att skyddet för tryckta skrifter bygger på grundprinciperna om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskilda rättegångsregler. Ett centralt inslag i regleringen är även principen om allmänna handlingars offentlighet.

I början av 1970-talet väcktes frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier så att även radio, tv och film kunde inkluderas. Detta föranledde ett omfattande utredningsarbete i olika omgångar. En viktig övergripande frågeställning under arbetet får sägas ha varit följande. Hur långt var det möjligt

att utsträcka de grundläggande skyddsprinciper (etableringsfrihet, censurförbud, meddelarskydd m.m.) som lagts fast genom TF?

Svaret har hittills varit att dessa principer inte kan göras generellt tillämpliga på alla yttrandeformer utan måste knytas till användandet av vissa särskilt definierade massmedier. Det har således inte ansetts att direkt kommunikation med allmänheten kan omfattas, t.ex. vid demonstrationer, teaterföreställningar eller konstutställningar. Men däremot har det bedömts möjligt att utvidga grundlagsskyddet till att omfatta de viktigaste massmedieformerna. En förutsättning har dock bedömts vara att skyddet görs teknikberoende och frivilligt i vissa delar.

Det här synsättet återspeglas i YGL från 1992 och i de ändringar som har gjorts i den grundlagen sedan dess. Som framgår av exemplet ovan, är det ett allmänt drag hos YGL att regleringen av likartade frågor varierar beroende på vilken massmedieform som avses.

Några grundläggande argument

Ett antal olika skäl brukar anföras för och emot den metod som används för att reglera tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL. Här redogörs för vissa av de mest grundläggande argumenten. Redogörelsen är på inget sätt uttömmande och även andra argument är förstås av betydelse.

Ett centralt argument för den rådande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ordningen är att den skapar ett oberoende från den politiska och dömande makten genom att skyddet kopplas till användandet av viss teknik och inte till en bedömning av innehållet i det aktuella yttrandet. Det brukar då bl.a. hävdas att under oroliga samhällsförhållanden har ett sådant system större möjligheter att stå emot t.ex. en allmän opinion om att ingripa mot vissa yttranden eller starka önskemål om att en viss publicering ska upphöra på den grunden att den skadar våra relationer till en främmande makt.

Mot detta synsätt är det möjligt att invända att sett över en längre tidsperiod har det tryckfrihetsfrihetsrättsliga systemet inte visat sig lika motståndskraftigt mot yttre påfrestningar i olika avseenden som grundlagstexten ger uttryck för. I det sammanhanget brukar det flitiga användandet under 1800-talet av den s.k. indragningsmakten avseende periodiska skrifter framhållas. Vidare gjordes

det under andra världskriget flera påtagliga inskränkningar i tryckfriheten, främst genom att föråldrade regler om konfiskation började användas på nytt och genom att nya bestämmelser infördes om s.k. transportförbud för skrifter som kunde skada förhållandet till främmande makt (se Hans-Gunnar Axberger m.fl. i programmet

Engelsbergssamtalen – Om tryckfrihet på www.axess.se).

Det finns dessutom ett antal förhållanden som motsäger bilden att innehållet i yttrandena inte har betydelse för att bestämma grundlagsskyddets tillämpningsområde. I TF och YGL finns det ett antal fall då tillämpningsområdet bestäms efter en bedömning av om innehållet i ett yttrande omfattas av syftet med grundlagarna, bl.a. i fråga om reklam. Vidare innehåller grundlagarna flera innehållsinriktade s.k. delegationsbestämmelser som innebär att det görs undantag för grundlagarnas tillämpning i vissa frågor.

När det gäller de argument som har brukat anföras mot regleringen i TF och YGL, kan framhållas svårigheterna med att ha en teknikberoende metod för att avgränsa tillämpningsområdet och för att hantera olika detaljfrågor när grundlagarna väl är tillämpliga. Det har ifrågasatts om det teknikberoende systemet är hållbart i längden med hänsyn till att regelverket hela tiden riskerar att ligga flera steg efter teknikutvecklingen. En konsekvens skulle då t.ex. kunna bli att nya massmedieformer som har betydelse för opinionsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagsskyddet innan det görs en grundlagsändring. Så var tidigare fallet med s.k. digital bio innan YGL ändrades 2011 så att även offentliga uppspelningar ur en databas omfattas av skyddet (prop. 2009/10:81 s. 24 f.). Vidare har det framhållits att teknikberoendet bidrar till att regleringen blir komplicerad med en svår begreppsapparat och en hög detaljnivå.

Mot argument av det här slaget går det att anföra att de massmedieformer som pekas ut i TF och YGL trots allt bygger på relativt abstrakta begrepp som i huvudsak har visat sig kunna inkludera teknikutvecklingen på massmedieområdet så att det inte uppstår luckor i skyddet. Det är egentligen enbart digital bio som har fallit utanför på det här sättet, i övrigt har skyddssystemet visat sig fungera genom att det funnits möjlighet att få grundlagsskydd.

När det gäller argumentet om den komplicerade regleringen, kan det invändas att denna inte i första hand följer av teknikberoendet. Det kan hävdas att detta i stället beror på att de olika tryck-

och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna förutsätter ett relativt detaljerat regelverk. Det kan här noteras att även den skiss på en teknikneutral regleringsmodell som arbetades fram av Yttrandefrihetskommittén var relativt omfattande och detaljerad. En utgångspunkt var då att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna skulle gälla även om regleringen gjordes teknikneutral (SOU 2012:55 Del 2 s. 181 f.). Det kanske rent av är på det sättet att en reglering på grundlagsnivå med nödvändighet måste bli detaljerad om den inte ska bli alltför urvattnad genom att endast återge generella principer.

Ett vanligt argument mot den nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i TF och YGL är vidare att den inte är helt förenlig med EU-rätten. Det har bl.a. framhållits att det svenska synsättet när det gäller relationen mellan de två regelverken vilar på en felaktig uppfattning dels om möjligheterna att ensidigt hävda att man inte är bunden av viss EU-rätt, dels om den rättsliga innebörden av olika förbehåll för den nationella regleringen av tryck- och yttrandefriheten som bl.a. gjorts i s.k. beaktandesatser i ett antal rättsakter. Bland de olika sakfrågorna brukar det framhållas att TF och YGL i vissa avseenden är svåra att förena med EU:s dataskyddsreglering. Vidare har det påpekats att Sveriges ståndpunkt i fråga om internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s områden innebär att vi inte fullt ut kan fullgöra våra skyldigheter genom att delta i EU-samarbetet på det straffrättsliga området.

Mot dessa argument har det bl.a. invänts att det i flera avseenden får anses oklart vad EU-rätten egentligen innebär på de områden där det har hävdats föreligga konflikter med regleringen i TF och YGL. Det har också framhållits att den svenska ståndpunkten i fråga om möjligheterna att göra nationella undantag från EU:s dataskyddsreglering inte har varit föremål för rättslig prövning. Detsamma gäller frågan om vilken innebörd som ska ges uttalanden i beaktandesatserna.

Det har mot denna bakgrund hävdats att problemet i fråga om EU-rätten inte är att det finns uppenbara konflikter i förhållande till nationell rätt på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Svårigheten skulle snarare ligga i den osäkerhet som finns på flera områden om vad som skulle bli utfallet vid en rättslig prövning. Det skulle då vara denna oklarhet i sig som är problemet i samman-

hanget och som lagstiftaren samt andra aktörer på nationell nivå i första hand behöver förhålla sig till.

3.3. Nya förutsättningar för diskussionen?

Det kan sägas att de argument som nu har diskuterats bygger på förutsättningar som kan behöva omvärderas med hänsyn till olika utvecklingstendenser på massmedieområdet. Här avses dels utvecklingen mot en allt tydligare s.k. mediekonvergens med traditionella medietjänster som blir alltmer närvarande på internet, dels det förhållandet att digitala redaktioner som saknar koppling till traditionella medier (bl.a. dagstidningar och tv-program) i vissa avseenden missgynnas i förhållande till andra redaktioner. Dessa aspekter berörs i våra direktiv, se bilaga 1.

Som har framgått av exemplet i avsnitt 3.1 är regleringen i TF och YGL i olika avseenden anpassad till den kommunikationsform som används för att sprida ett visst yttrande till allmänheten. Enligt ett uttryckssätt som förekommer är TF och YGL inte ”plattformsneutrala”. Med detta avses att ett medieföretag som vill använda olika metoder för att distribuera ett visst redaktionellt innehåll till allmänheten inte har en enhetlig reglering att förhålla sig till. Det har under relativt lång tid stått klart att detta medför en spänning i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, bl.a. till följd av svårigheter med att hålla ihop det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret när innehåll sprids genom olika distributionsmetoder.

Det finns skäl att fästa vikt vid vilken inverkan en tilltagande utveckling i den här riktningen kan få på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. I första hand rör det sig här om massmedieföretag som publicerar samma material såväl i de traditionella formerna som på webbplatser knutna till företaget, t.ex. innehåll i sändningar som även görs tillgängligt i olika play-tjänster eller tryckta böcker som dessutom ges ut som e-böcker. Det kan diskuteras om inte detta tillvägagångssätt redan har blivit den huvudsakliga metoden för att bedriva massmedieverksamhet. Oavsett hur långt utvecklingen har gått, motiverar den en fortsatt diskussion kring frågan om det teknikberoende systemet är det bästa sättet att reglera tryck- och yttrandefriheten på.

Den andra utvecklingstendensen som har berörts rör tillämpningsområdet för den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Enligt denna bestämmelse får webbplatser grundlagsskydd om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda. Bestämmelsen har utformats så att ett automatiskt grundlagsskydd främst ges till webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag. Det gäller t.ex. redaktioner för tryckta skrifter och radioprogram samt bokförlag, tryckerier och nyhetsbyråer. Även andra aktörer kan dock få grundlagsskydd enligt databasregeln om utgivningsbevis meddelas för verksamheten, s.k. frivilligt grundlagsskydd.

Denna beskrivning kan tyckas något förenklad mot bakgrund av att ny medieteknik lett till att även mindre aktörer nu har större tekniska möjligheter att få tillgång till det automatiska skyddet (jfr främst den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL). Den grundläggande bilden är dock tydlig. I det aktuella avseendet vilar YGL på föreställningen att det typiskt sett är mer motiverat att låta redaktionell verksamhet på internet som drivs av aktörer med koppling till traditionell medieverksamhet omfattas av grundlagsskyddet än sådan verksamhet som drivs av andra. Det går att ifrågasätta om detta krav på koppling till traditionella medieformer är långsiktigt hållbart med hänsyn till medieutvecklingen. Redan nu torde det finnas ett antal rent digitala redaktioner som drivs på professionella grunder men som inte har anknytning till något traditionellt massmedieföretag. Dessa saknar därmed automatiskt grundlagsskydd. Det mesta tyder på att antalet aktörer av det slaget kommer att öka, möjligen som ett resultat av att de ekonomiska förutsättningarna för att distribuera medieinnehåll i traditionella former förändras.

Det har hittills gällt en restriktiv syn när det gäller att utvidga det automatiska grundlagsskyddet för webbplatser, bl.a. med hänvisning till förutsedda svårigheter kopplade till frågor om ansvar och meddelarfrihet. Om detta synsätt skulle innebära att de ovan nämnda webbplatserna inte heller i fortsättningen kan omfattas av det automatiska grundlagsskyddet, kan det diskuteras om den nuvarande regleringsmetoden i fråga om databasverksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL har nått ”vägs ände”. En konsekvens skulle då nämligen kunna bli att en vanligt förekommande journalistisk verksamhetsform som drivs på helt professionella grunder inte får auto-

matiskt skydd av mediegrundlagarna. Jämför kapitel 9 i detta betänkande där frågan behandlas närmare.

De nu berörda utvecklingstendenserna kan hävdas tala för att återigen initiera en genomgripande översyn av den nuvarande teknikberoende regleringen i TF och YGL.

Å andra sidan går det att lyfta fram andra aktuella faktorer som argument för att hålla fast vid de grundläggande konstitutionella strukturerna. När detta skrivs sommaren 2016 uppträder länder i vår geografiska närhet alltmer auktoritärt mot sina medborgare och mot medierna. Tendensen är tydlig – oberoende medier är ingen självklarhet. Inom ramen för EU-samarbetet har tydliga värderingsskillnader mellan länderna gjort sig påminda, bl.a. i frågor om domstolars och mediers oberoende i förhållande till statsmakterna. Även om dessa oroande omvärldsfaktorer inte utgör något direkt hot mot åsikts- och yttrandefriheten i vårt land kan det ligga nära till hands att se den svenska grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten som ett värn mot att yttre påfrestningar leder till ett ”skymningsläge” för grundläggande fri- och rättigheter.

Med dessa reflektioner lämnar vi, på det övergripande planet, frågan om för- och nackdelarna med den nuvarande teknikberoende regleringen i TF och YGL. Som nämnts återkommer emellertid flera av de principiella frågeställningarna i anslutning till de delfrågor som behandlas i betänkandet.

4. Utvecklingen på medieområdet

4.1. Inledning

Internet har inneburit en teknisk revolution och i dag har nästan hela den svenska befolkningen tillgång till internet. Användningen av traditionell tv, radio och dagstidningar har minskat medan den tid som läggs ner på massmedier på internet har ökat. De senaste åren har även press-, radio- och tv-tjänster successivt smält samman med internet. Tidigare var dessa medier åtskilda men i dag går det t.ex. att titta på tv genom olika play-tjänster, surfa på internet genom tv:n, lyssna på radio i mobilen och läsa dagstidningar på internet. De s.k. smarta mobiltelefonerna har ökat kraftigt och i dag kan konsumenterna titta, lyssna eller läsa vad, var och när de vill (se närmare om begreppet smarta mobiltelefoner på s. 3). Bruket av massmedier förskjuts allt mer från de traditionella tablåstyrda medierna mot valfriheten på de uppkopplade plattformarna. Den ökade valfriheten leder till högre krav på medieaktörerna och många aktörer agerar i dag på flera olika plattformar. Sammansmältningen mellan de traditionella medierna och internet brukar benämnas mediekonvergens.

Den tekniska utvecklingen går fort och de teknikberoende grundlagarna på medieområdet måste därför med jämna mellanrum anpassas. Även den mediekonvergens som skett de senaste åren har väckt frågor om anpassning av grundlagarnas tillämpningsområden. Det gäller framför allt frågor hänförliga till den s.k. databasregeln enligt vilken tillhandahållande av information från en databas via internet kan omfattas av grundlagsskyddet. Det kan i dag vara svårt att avgöra vad som är grundlagsskyddat och inte. Det kan även vara så att en viss medieform kan ha grundlagsskydd medan en annan saknar sådant skydd, trots att innehållet är snarlikt. De ökade möjlig-

heterna till interaktivitet gör också att gränsen mellan privat kommunikation och masskommunikation blir mindre tydlig.

I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för vissa delar av den medieutveckling som har skett i Sverige de senaste åren, hur mediekonsumtionen ser ut i dag och marknaden för medieaktörerna. Den statistik som redovisas är i huvudsak hämtad från Internetstiftelsen i Sveriges (IIS) rapport Svenskarna och internet, 2015 års undersökning av svenska folkets internetvanor (nedan benämnd ”Svenskarna och internet 2015”) samt Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Medieutveckling 2015 (nedan ”Medieutveckling 2015”). Rapporten från IIS bygger på en undersökning av svenska folkets internetvanor och kartlägger internetanvändningens utveckling och förändring hos den svenska befolkningen. Myndigheten för press, radio och tv har i uppdrag att bevaka och följa medieutvecklingen i Sverige och har som ett led i detta varje år publicerat en rapport om hur den svenska mediemarknaden utvecklats.

Den tekniska utvecklingen har inte bara betydelse för medievanorna. På senare år har det även alltmer uppmärksammats att denna har en påverkan på demokratin. Kapitlet innehåller därför bl.a. även ett avsnitt om tekniken och demokratin.

4.2. Medievanor

4.2.1. Internet och den tekniska utvecklingen

Spridningen av internet i svenska hem tog fart i mitten av 1990-talet. År 2015 hade 93 procent av den svenska befolkningen tillgång till internet och 90 procent hade bredband hemma. I åldern 8–55 år använde över 95 procent internet och det är främst bland pensionärerna som icke-användarna finns (Svenskarna och internet 2015, s. 8 f.). Internetanvändningen ökar fortfarande något men har legat relativt stilla de senaste åren. Även tillgången till internet har varit förhållandevis konstant de senaste åren. Den snabba spridningen av internet i Sverige har bl.a. möjliggjorts genom tidiga statliga satsningar på internetinfrastruktur och subventionering av hemdatorer.

I genomsnitt använder befolkningen internet totalt 21 timmar i veckan (i hemmet, på arbetet, i skolan och på andra platser). Tiden för internetanvändningen skiljer sig dock mycket åt mellan olika grupper. Studenterna ägnar mest tid åt internet, cirka 36 timmar

per vecka, medan de internetanvändande pensionärerna ägnar minst tid, cirka 9 timmar per vecka (a.a. s. 13).

Den största förändringen när det gäller internetvanorna de senaste åren beror på de smarta mobiltelefonerna. Med termen ”smart mobiltelefon” brukar avses en enhet som är en kombinerad mobiltelefon och handdator som, till skillnad från en vanlig mobiltelefon, har ett tangentbord. Genom dessa har stora delar av medielivet blivit mobilt och i genomsnitt ägnar befolkningen drygt 8 timmar per vecka åt internet i mobilen. Spridningen av de smarta mobiltelefonerna tog fart 2010 och 2015 hade 77 procent av befolkningen en smart mobiltelefon. Smarta mobiltelefoner är i dag den primära plattformen för nyhetsanvändning för de yngre generationerna. Surfplattans spridning kom igång senare än den smarta mobiltelefonens och hade en kraftig uppgång 2014. Det uppsving för dessa mobila enheter som har pågått de senaste åren har dock nu saktat in (a.a. s. 4, 11 och 27 f.).

4.2.2. Mediekonsumtionen

Ett vanligt dygn 2014 ägnade svenskarna i åldrarna 9–79 år drygt 6 timmar av sin tid åt att ta del av utbudet i olika medier, t.ex. dagstidningar, internet, tv, musik och radio. I detta sammanhang räknas internet som ett eget medium, även när man där tar del av innehållet i traditionella medier (t.ex. tv och dagstidningar). Totalt sett är det internet och därefter tv som är de medier som befolkningen ägnar mest tid åt. Radio kommer på tredje plats, musik (lagrad och strömmad) på fjärde plats och dagstidningar på femte plats. Hur mycket tid konsumenterna ägnar åt medier och i vilken form skiljer sig mycket åt i olika ålderskategorier. Mest tid för mediekonsumtion avsatte 64–79-åringarna, som ägnade största delen av tiden åt att titta på tv och lyssna på radio. Minst tid avsatte de yngsta, 9–14-åringarna, som lade den absoluta majoriteten av mediekonsumtionen på att använda internet. Samtliga åldersgrupper avsatte minst tid åt dagstidningen jämfört med tv, radio och internet. Användningstiden har ökat varje år för internet, varit relativt stabil för tv och dagstidningar och minskat för radio (Medieutveckling 2015, s. 30 f.). Den totala tid som läggs ned på olika medier ett genomsnittligt dygn har ökat något de senaste sju åren.

Diagrammet nedan illustrerar användningstiden i minuter för olika medier i hela befolkningen i åldrarna 9–79 år en genomsnittlig dag 2014.

Källa: Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Medieutveckling 2015.

4.2.3. Ändrade konsumtionsmönster

Den självklara medieform som internet är i dag och mediekonvergensen har påverkat sättet att konsumera medier på. Det har aldrig förr funnits samma frihet i mediekonsumtionen. Utbudet av information är ständigt tillgängligt och konsumenterna har i dag vant sig vid att kunna titta, lyssna eller läsa vad, var och när de vill. Många konsumenter väljer att ta del av den information de eftersöker på det sätt som för stunden framstår som smidigast. Detta kan vara genom mobilen, tv:n, radion eller på annat sätt, allt beroende på var de befinner sig vid det aktuella tillfället. Konsumenterna kan i större utsträckning själva styra över sin mediekonsumtion och den i stort sett obegränsade tillgången till information gör att befolkningens ”medieliv” blir alltmer individuellt anpassat och utformas efter livsstil, intressen, preferenser m.m., se Ohlsson, Nyhetskonsumtionens mekanismer, Bergström m.fl. (red.), Framgent, 2015, s. 435 f. Internet har även möjliggjort att enskilda konsumenter i dag själva kan nå

0 20 40 60 80 100 120 140

Minuter per dag

ut med information och driva opinion som kan nå en stor publik, vilket resulterat i en mer aktiv mediekonsumtion.

En ändring i konsumtionsmönstren de senaste åren är att sociala medier har fått en stor ökning. Besökarna på sociala nätverk har ökat från 53 procent av internetanvändarna 2010 till 77 procent 2015. Hela 70 procent av internetanvändarna använder Facebook och nästan hälften gör det dagligen. Även Instagram, Twitter, LinkedIn och Snapchat är populära nätverk bland svenskarna. Sociala medier har under senare år blivit nära integrerade med nyhetsmediernas nyhetsprocesser och medborgarnas nyhetsanvändning. Många massmedieleverantörer har i dag även ytor på sociala medier. Vissa tidningsföretag och digitala nyhetsmedier får i dag drygt hälften av sin digitala trafik via sociala medier (se Medieutredningens betänkande Medieborgarna & medierna En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar, SOU 2015:94 s. 140).

En annan förändring i mediekonsumtionen är att intresset för rörlig bild är starkare än någonsin och flera medieföretag satsar därför på olika tv-sändningar på nätet. Som exempel gör flera av de större dagstidningarna satsningar för att öka och förbättra sin nyhetsförmedling genom tv-sändningar från sin webbplats.

4.2.4. Förskjutning från traditionella medieformer till internet

De ändrade konsumtionsmönstren har lett till att internet i dag utgör den viktigaste informationskällan (Svenskarna och internet 2015, s. 89). Mediernas publiceringar och sändningar i traditionella former, såsom papperstidningar, tv och radio, minskar medan internetversionerna av dessa medier ökar. Ännu domineras mediernas publiceringar och sändningar dock av de traditionella formerna.

De tre senaste åren har lyssnar-, tittar- och lästiden ägnats till 85–90 procent åt medierna i deras traditionella former. De traditionella mediernas internetversioner utgör i dagsläget i huvudsak ett komplement. Ett undantag från detta är dock dagstidningen där papperstidningens andel av lästiden har minskat drastiskt de senaste åren. Det är även stora skillnader mellan olika åldersgrupper när det gäller hur mycket tid som läggs på de traditionella medieformerna och på internetversionerna.

Internet har blivit viktigare för politiken i takt med att allt fler använder internet för att informera sig. Under valkampanjen 2014 bedömdes tv dock fortfarande vara den överlägset viktigaste informationsskällan och internet hamnade även efter dagstidningar och radio. Undantaget gäller i fråga om de yngre. I åldrarna 16–25 år utgjorde internet den viktigaste informationskällan inför valet (Svenskarna och internet 2015, s. 79 f.).

Nedan redogörs närmare för den förskjutning som har skett från medier i deras traditionella former till internet inom medieformerna dagstidningar, böcker, tv och film samt radio.

Dagstidningar

Papperstidningar är den traditionella medieform som har påverkats mest av de nya internetvanorna. Andelen dagstidningsläsare och prenumeranter har sedan 2007 minskat från 80 procent till 67 procent 2014 (Medieutveckling 2015, s. 36). Den genomsnittliga tiden för läsning av papperstidningar är 2,5 timmar per vecka och 1,9 timmar per vecka för nättidningar. Tittar man närmare på ålderskategorierna är det dock personer som är 46 år och äldre som ägnar majoriteten av tiden åt papperstidningar. För personer under 46 år är förhållandet det omvända och denna grupp ägnar mer tid åt tidningar på internet än i pappersform (Svenskarna och internet 2015, s. 89 f.).

Prenumeranterna på papperstidningar blir färre och de trognaste prenumeranterna återfinns bland de äldre som har haft tillgång till en morgontidning under hela sitt liv. Den stora nedgången bland prenumeranterna har skett hos de yngre som tillbringar mycket mer tid på internet. Över hälften av de som är över 50 år prenumererar fortfarande på en dagstidning och bland pensionärerna är det 80 procent av hushållen som fortfarande är prenumeranter. Den största nedgången har skett bland de som är födda på 1980- och 1990-talen (Svenskarna och internet 2015, s. 91 f.).

Böcker

E-boken väntar fortfarande på sitt stora genombrott i Sverige. Endast 15 procent läser e-böcker någon gång och denna siffra har inte ändrats nämnvärt de senaste åren. I genomsnitt lägger befolkningen 3,2 timmar per vecka åt att läsa pappersböcker och endast 0,3 timmar per vecka åt e-böcker. Andelen som läser e-böcker är något högre i de yngre ålderskategorierna men det är inte några större skillnader mellan olika åldrar (Svenskarna och internet 2015, s. 97 f.).

Tv och film

Tv-tittandet i dess traditionella tablålagda form har minskat de senaste åren medan tv-tittandet på internet har ökat. Den genomsnittliga tiden för traditionellt tv-tittande är 11,8 timmar per vecka och för tv via internet 2,1 timmar per vecka. Tv-kanalernas s.k. play-tjänster möjliggör för konsumenterna att själva välja program och tidpunkt då man vill titta. Play-tjänsterna har ökat de senaste åren och 2015 var det cirka 33 procent av befolkningen som någon gång ibland tittade på tv genom en play-tjänst. Play-tjänsterna ligger dock än så länge långt under det traditionella tv-tittandet. Varje vecka är det 92 procent av befolkningen som tittar på traditionell tv vilket kan jämföras med 30 procent som tittar på tv genom playtjänsterna (Svenskarna och internet 2015, s. 95 f.).

Filmtittandet på nätet ökade kraftigt 2015. Det är nu 70 procent av internetanvändarna som tittar på film på nätet, jämfört med 52 procent 2014. I detta sammanhang kan nämnas Netflix som är en relativt ny men stor aktör på marknaden för film på nätet. Netflix är den klart största betaltjänsten för strömmande tv och film i Sverige och 2015 hade 1,6 miljoner svenskar tillgång till tjänsten (Medieutveckling 2015, s. 16).

Radio

Den traditionella radion upptar fortfarande mycket av människors tid. Det är 77 procent av befolkningen som lyssnar på traditionell radio varje vecka och den genomsnittliga lyssnartiden är 9,1 tim-

mar. Den genomsnittliga tiden för att lyssna på radio på nätet är 1,3 timmar per vecka.

När det gäller radio på nätet är det 19 procent som varje vecka lyssnar på webbradio och 11 procent som lyssnar på poddradio (Svenskarna och internet 2015, s. 94 f.). Webbradion använder strömmande ljud där ljudinformationen inte sparas i mediaspelaren utan spelas upp omedelbart. Poddradio använder s.k. RSS-flöden vilket är en teknik som innebär att användare genom att prenumerera på webbflöden blir underrättade om när något nytt har publicerats på webben och därefter kan lyssna på innehållet när de själva önskar. Poddradio är mest populärt i ålderskategorin 26–35 år.

Trots att radio fortfarande upptar mycket av människors tid har det genomsnittliga dagliga lyssnandet minskat med nästan 40 procent de senaste tio åren. Från att ha varit det medium som svenskarna lägger mest tid på har radion under 2010-talet passerats av såväl internet som tv (Medieutveckling 2015, s. 48 f.).

Diagrammet nedan illustrerar hur många timmar per vecka svenskarna i genomsnitt ägnar åt medier i deras traditionella former jämfört med internet 2015.

Källa: Internetstiftelsen i Sveriges (IIS) rapport Svenskarna och internet, 2015 års undersökning av svenska folkets internetvanor.

4.2.5. Ungas medievanor

Som redan framgått skiljer sig internet- och medievanorna hos barn och ungdomar mycket från de äldre generationerna. Dagens unga är uppvuxna med internet och för dem är alla de plattformar som finns naturliga på ett helt annat sätt än för de äldre generationerna som har fått tillgång till internet i vuxen ålder. Internet har för ungdomar blivit fast etablerat som en del av det dagliga livet och nästan alla tonåringar är dagligen på internet (Medieutveckling 2015, s. 20 f. och Svenskarna och internet 2015, s 53 f.).

Internetanvändandet börjar i dag i tidig ålder. Bland två-åringarna är det 67 procent som använder internet och 32 procent som gör det dagligen. Vidare har 95 procent av alla 11-åringar en egen mobiltelefon (Svenskarna och internet 2015, s. 52 f.).

De yngre använder i betydligt större utsträckning sociala medier än de äldre. I åldersgruppen 16–25 år ägnades under 2015 i genomsnitt nästan 10 timmar per vecka åt sociala nätverk, vilket är en ökning med 1,5 timme per vecka sedan 2014 (Svenskarna och internet 2015, s. 48).

0 2 4 6 8 10 12 14

Dagstidningar Radio

Tv

Böcker

Traditionella medier

Medier på internet

Ungdomar var den grupp som inledningsvis drev på den snabba ökningen av smarta mobiltelefoner. Ungdomarna ägnar även betydligt mer tid åt internet i mobilen än vad de äldre generationerna gör. En majoritet i åldrarna 12–35 år använder internet i mobilen flera gånger om dagen. I åldrarna 36–45 år är det nästan hälften som använder internet i mobilen så ofta. Därefter sjunker andelen som använder de smarta mobiltelefonerna flera gånger om dagen snabbt och bland pensionärerna är de få som använder en smart mobiltelefon på det sättet. I IIS rapport uttrycks följande.

Det tycks finnas en gräns vid ungefär 50 år. De som är yngre lever på internet, gör en massa saker och har en mängd kontakter där medan de som är äldre lever med internet men har huvuddelen av sitt liv utanför. (Svenskarna och internet 2015, s. 29).

4.3. Medieaktörerna

Teknikutvecklingen har haft stor betydelse för alla aktörer på den svenska mediemarknaden. Trenden är att konsumenterna vill att mediekonsumtionen ska ske på deras villkor och att de ska kunna ta del av medieinnehåll när de själva vill och på den apparat de vill, se Myndigheten för press, radio och tv:s rapport Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänstredovisning av regeringsuppdrag, 2015, s. 25 f. (här benämnd ”Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst”). Konkurrensen om läsare, tittare och lyssnare är hård och utbudet av olika medier och medieplattformar har aldrig varit större (Ohlsson, s. 435 samt Strömbäck, Demokratin och det förändrade medielandskapet, Mot ökade kunskapsklyftor och deltagandeklyftor?, 2015, s. 8). Trots det enorma medieutbud som internet har medfört lägger konsumenterna dock inte väsentligt mer tid på mediekonsumtion nu än tidigare (se bl.a. Medieutveckling 2015, s. 48).

De traditionella medieföretagens ställning och villkor har i hög grad påverkats av teknikutvecklingen. Public service-bolagen (Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Utbildningsradio AB) var t.ex. tidigare ensamma om att sända radio och tv till det svenska folket. Detta berodde på tekniska begränsningar och på att public service-bolagen länge hade en monopolställning. I slutet av 1980talet och början av 1990-talet lanserades dock TV3, TV4 och Kanal 5 och dessa kanaler började konkurrera med public service-bolagen när det gällde tv-sändningar. År 1993 meddelades de första tillstån-

den för kommersiell radio i FM-bandet och därmed blev även radiomediet konkurrensutsatt. Nu finns det ett stort antal aktörer som erbjuder ett brett utbud av radio- och tv-kanaler via olika plattformar. Möjligheten att sända tv och radio via internet har sänkt många av de tidigare etableringshindren för nya aktörer och gör det lättare både för etablerade och nya aktörer, såväl svenska som internationella, att nå ut med sitt innehåll till konsumenterna (Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, s. 22 f.). Mediekonvergensen gör även att gränserna mellan olika medier och medieaktörer blir mindre tydliga. I dag konkurrerar de olika medieaktörerna inte bara med dem som tillhandahåller samma medier tekniskt sett utan i större utsträckning med alla andra medieaktörer.

Flertalet svenska medieföretag är numera kommersiella aktörer och får sina intäkter från huvudsakligen två olika håll, dels från försäljning av annonsutrymme till annonsörer och dels från försäljning av medieinnehåll till konsumenter. Den förskjutning som sker från medier i deras traditionella former till deras internetversioner har resulterat i att hushållens utgifter för nätbaserade tjänster, såsom digitala tidningar och abonnemang för streamad musik och tv, har ökat kraftigt. Detta har medfört att annonseringen på internet också har ökat de senaste åren medan t.ex. dagspressens pappersutgåvor under samma tidsperiod har fått minskade annonsintäkter (Medieutveckling 2015, s. 48 f.). Konsumenternas och annonsörernas intresse för medietjänster på internet medför att medieaktörerna lanserar allt fler tjänster på internet och därmed driver på den tekniska utvecklingen.

De tre public service-bolagen har fortfarande en särställning på mediemarknaden bl.a. genom att deras verksamhet finansieras genom radio- och tv-avgiften och inte får finansieras med reklamintäkter (viss sponsring kan dock förekomma). Bolagen har ett särskilt samhällsansvar att verka i allmänhetens tjänst och verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Public service-bolagens verksamheter påverkar mediemarknaden och de övriga aktörerna, främst genom att deras verksamheter konkurrerar med de aktörer som bedriver kommersiella medieverksamheter (Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst, s. 2). Det har riktats kritik mot hur regelverket kring public service är utformat och hävdats att public

service-bolagens verksamhet har en negativ inverkan på konkurrensen på den svenska mediemarknaden (se bl.a. Bonniers, TV4:s och Tidningsutgivarnas yttranden över rapporten Utveckling och påverkan i allmänhetens tjänst).

Den svenska mediemarknaden domineras i dag av en liten grupp stora företag. Bonnier AB är Sveriges största mediekoncern och äger bl.a. TV4, Adlibris, DN och Expressen. Den näst största aktören är den statliga sfären och där utgör public service-bolagen huvuddelen av verksamheten. Andra stora aktörer på den svenska mediemarknaden är Schibsted Media Group, som bl.a. äger Aftonbladet och Svenska Dagbladet, och Stenbäcksfären, som bl.a. äger MTG, TV3 och Metro. Den övergripande tendensen är att det inom såväl tv och radio som dagspress sker en ökad ägarkoncentration. Flera av landets ledande mediekoncerner har i dag verksamhet inom flera olika medieformer och förmedlar medieinnehåll via en rad olika plattformar (Medieutveckling 2015, s. 52 f.).

4.4. Tekniken och demokratin

4.4.1. Inledning

Den tekniska utvecklingen har påverkat medborgarna på olika sätt, bl.a. genom att man i dag i allt större utsträckning själva är aktiv i att sprida information i olika former. Med det enorma utbud som finns på nätet väljer konsumenterna i dag även i större utsträckning vilken information som de vill ta del av. Det har från flera håll anförts att dessa fenomen på olika sätt får betydelse för demokratin. Internet och den tekniska utvecklingen har således inte bara påverkat konsumtionsmönstren utan även politiken och samhället i stort.

Den 2 mars 2015 tillsattes Medieutredningen med uppdrag att analysera behovet av nya mediepolitiska insatser när presstödet i dess nuvarande form upphör. Med utgångspunkt i analysen ska utredaren lämna förslag till utformning av nya mediepolitiska verktyg. Den del av uppdraget som avser att analysera behovet av insatser har redovisats genom delbetänkandet Medieborgarna & medierna, En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94). Medieutredningen beskriver i betänkandet bl.a. det nya svenska medielandskapet och analyserar hur föränd-

ringar i medielandskapet påverkar medborgarna och det demokratiska samhället. Dessa frågeställningar har även berörts inom forskningen i olika avseenden. Här sammanfattas vissa aspekter som Medieutredningen lyfter fram och olika röster från den medie- och kommunikationsvetenskapliga forskningen.

4.4.2. En aktiv mediekonsumtion

Medieutredningen uttrycker att de traditionella medierna har samhällsuppgiften att beskriva samtiden, ge utrymme åt svaga röster och granska makten. Enligt utredningen hade medierna tidigare informationsmonopol och kunde välja vilka budskap som skulle förmedlas till en förhållandevis passiv publik. Detta monopol är enligt utredningen i dag förlorat och enskilda är inte längre hänvisade till de traditionella medieföretagens filtrering, till deras definition av kvalitet och aktualitet utan kan själva publicera sig och skapa sin egen publik via bloggar och konton på olika sociala medieplattformar. Utredningen använder ordet medieborgare för att benämna konsumenternas nya, mer aktiva roll (SOU 2015:94 s. 149 f.).

Professorerna Lars Nord och Jesper Strömbäck skriver i antologin Medierna och demokratin (se Nord och Strömbäck, 2012, 2:a uppl., s. 9 f.) om den tekniska utvecklingens betydelse, framför allt från ett journalistiskt perspektiv. För drygt 50 år sedan återfanns samhällsjournalistiken främst i tidningarna som var partipolitiskt färgade. I dag finns massor av tv- och radiokanaler, gratistidningar, webbtidningar, bloggar, sociala medier m.m. Mediekonvergensen har lett till att det finns ett informationsöverskott samtidigt som det finns ett underskott av uppmärksamhet eftersom ingen kan ta del av mer än en bråkdel av all information. Nord och Strömbäck beskriver mediernas uppgift som att bl.a. informera, granska och vara ett forum för debatt och på det sättet bidra till en fungerande åsiktsbildning och i förlängningen en fungerande demokrati. Det faktum att medborgarna själva kan skriva och sprida nyheter på internet har möjliggjort en ny typ av medborgarjournalistik och det är inte längre självklart att journalistik endast produceras av personer som kallar sig journalister och som har en journalistutbildning. Det ökade medieutbudet och den ökade tillgängligheten har, enligt Nord och Strömbäck, gjort det till en betydligt

svårare uppgift att genom en aktiv mediepolitik stimulera mångfald och bedriva en journalistik som informerar, granskar och debatterar. Samma utveckling har gett nya medier en möjlighet att rikta sig mot en särskild publik som varit särskilt ekonomiskt intressant. Förutsättningarna för det journalistiska arbetet i de traditionella medieföretagen har påverkats av framför allt internets snabba spridning i samhället. Det beror inte bara på att nyheter och information kan spridas snabbare utan också på att internet som helhet inte präglas av samma journalistiska värderingar när det gäller exempel källkritik, nyhetsurval och presentation. Nord och Strömbäck menar att utvecklingen kan leda till att mediernas förmåga och vilja att prioritera och upprätthålla de journalistiska värderingarna och ambitionerna försvagas.

I det här sammanhanget kan påminnas om att alla medborgare inte är en del av det nya internetsamhället. År 2015 uppskattades antalet svenskar som inte hade tillgång till internet till ungefär 650 000. År 2014 var det 65 procent av befolkningen som kände sig ”helt och fullt eller till stor del” delaktiga i det som beskrevs som det nya informationssamhället. Tittar man närmare på åldersuppdelningen var det dock i åldersgruppen 16–45 år över 75 procent som uppgav sig känna sig helt och fullt eller till stor del delaktiga medan denna siffra i åldersgruppen 76 år och uppåt var mindre än 20 procent (Svenskarna och internet 2015, s. 20.).

4.4.3. Ökad selektivitet

Nord och Strömbäck menar även att internet kan sägas ha minskat världen genom att det är möjligt för människor att ta del av medier från olika kulturer. De framhåller att ju större medieutbudet är desto mer selektiva tvingas människor vara i sin medieanvändning och desto större betydelse får deras intressen och motiv. Det leder till ökad individualisering av medieanvändningen och till att det växer fram nya och större skillnader i fråga om användningen mellan olika befolkningsgrupper. Strömbäck skriver även att det har blivit allt enklare för dem som är intresserade av politik och samhälle att hitta kvalificerad information och ta del av nyheter var de vill, när de vill och via plattformar som de föredrar, samtidigt som det har blivit allt enklare för de som inte är intresserade av politik

och samhälle att undvika nyhetsmedier och nyhetsjournalistik. Detta har stor betydelse för demokratin, inte minst mot bakgrund av det demokratiska kravet på upplyst förståelse. För att demokratin ska fungera förutsätts att människor är åtminstone någorlunda informerade om politik och samhälle och att kunskapsklyftorna mellan olika grupper inte är allt för stora. Annars riskerar det politiska deltagandet att bli mindre utbrett och effektivt än vad det redan är och den politiska representationen att snedvridas (Strömbäck, Demokratin och det förändrade medielandskapet, Mot ökade kunskapsklyftor och deltagandeklyftor?, s. 42 f.).

Det oändliga utbudet och våra valmöjligheter beskrivs som ett problem även av Jonas Ohlsson. Han menar att i ett medielandskap som präglas av gränslösa valmöjligheter är selektiviteten en nödvändighet. Ju mer selektiva vi måste vara desto större betydelse får våra personliga egenskaper och preferenser. Risken när vi själva i stor utsträckning sorterar vilken information vi vill ta del av är att olika samhällsgrupper dras till olika typer av innehåll, kanske särskilt när det gäller politik och samhälle. Jonas Ohlsson uttrycker farhågor om att medieutbudets explosion på sikt riskerar att få demokratiska implikationer. Han framhåller att det på senare tid har uttryckts oro för att medielandskapets fragmentering för med sig inte bara ökade kunskapsklyftor utan också i förlängningen en möjlig snedvridning av den politiska representationen (Ohlsson, s. 435 f.).

4.5. En framåtblick

Hur medievanorna kommer att se ut i framtiden är givetvis omöjligt att svara säkert på men utvecklingen de senaste åren har gått mot ett ökat internetanvändande. Medierna är fortfarande dominerande i sina traditionella former men den tid som medborgarna lägger på dessa minskar något år från år samtidigt som den tid som läggs ner på medier på internet ökar något.

Internetanvändandet och medievanorna skiljer sig mycket åt mellan olika ålderskategorier och det mest intressanta vid en framåtblick är vanorna hos de yngre. Forskaren Jakob Bjur skriver att förändringsmönstren sedan 2010 pekar på att den troliga framtida utvecklingen av ungas medieliv kommer att innebära dels att brytpunkten för när internetanvändningen tar fart kommer att inledas i

allt lägre ålder och dels att brytpunkten för det ”mobila medielivets” start kommer att sjunka i ålder (Medieutveckling 2015, s. 25 f.).

De tendenser som kan iakttas hos den yngre delen av befolkningen talar alltså för att mediekonvergensen kommer att fortsätta öka och på sikt eventuellt slå ut någon eller några av de traditionella medierna. Vilket tidsförlopp som är aktuellt framstår dock som oklart. Enligt vissa bedömare är det fråga om en snabb utveckling där tidningsföretag redan inom några år kan behöva stänga ner hela eller delar av sin pappersutgivning medan andra menar att denna utveckling kommer att gå betydligt långsammare (se bl.a. SOU 2015:94 s. 22 och Svenskarna och internet 2015, s. 89).

5. Yttrandefrihet i internationell rätt

5.1. Inledning

Våra detaljerade tryck- och yttrandefrihetsgrundlagar är unika jämförda med hur motsvarande reglering ser ut i övriga Europa. I FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, i Europakonventionen och i EU-rätten finns bl.a. bestämmelser om skydd för yttrandefriheten. Dessa bestämmelser skiljer sig från tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) i vissa avseenden, inte bara genom att de är mindre detaljerade utan även materiellt. Bland annat är skyddet för privatlivet mer långtgående än i Sverige.

Den ökade rättsliga internationaliseringen och det utökade samarbetet inom EU anses ibland medföra problem för Sverige att upprätthålla dessa skillnader på tryck- och yttrandefrihetens område. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för relevanta internationella bestämmelser, framför allt när det gäller Europakonventionen och EU-rätten. Avslutningsvis berörs även relationen mellan EU-rätten och våra grundlagar.

5.2. FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna

Förenta nationernas generalförsamling antog den 10 december 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen definierar vilka de grundläggande mänskliga rättigheterna är. Den togs fram av den dåvarande kommissionen för mänskliga rättigheter. När förklaringen antagits uppmanade generalförsamlingen alla medlemsstater att offentliggöra förklaringens text och att ”göra den spridd, känd, läst och förstådd framför allt i skolor och andra

undervisningsinstitutioner utan hänsyn till olika länders eller regioners politiska förhållanden”.

I artikel 19 finns en bestämmelse om rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Artikeln har följande lydelse:

Var och en har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Denna rätt innefattar frihet att utan ingripande hysa åsikter samt söka, ta emot och sprida information och idéer med hjälp av alla uttrycksmedel och oberoende av gränser.

Inskränkningar i de rättigheter som följer av förklaringen får göras endast under vissa förutsättningar. Dessa följer av artikel 29.2 och 3 som har följande lydelse:

29.2. Vid utövandet av sina rättigheter och friheter får en person endast underkastas sådana inskränkningar som har fastställts i lag och enbart i syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras rättigheter och friheter samt för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berättigade krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd. 29.3. Dessa rättigheter och friheter får inte utövas på ett sätt som är oförenligt med Förenta nationernas ändamål och grundsatser.

5.3. Europakonventionen

5.3.1. Allmänt

Efter andra världskriget bildade tio stater, däribland Sverige, Europarådet i syftet att skapa ett samarbete för att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Samarbetet resulterade i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som undertecknades 1950. Konventionen trädde i kraft 1953 och var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna.

För närvarande är 47 stater medlemmar i Europarådet och därmed anslutna till Europakonventionen. Konventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kompletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser.

Ett viktigt inslag i Europakonventionen är att det finns ett internationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av Europadomstolen och enskilda människors möjligheter att föra talan inför domstolen (se Danelius,

Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 22 f.).

Enskilda kan klaga till Europadomstolen över att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Europadomstolens prövning kan resultera i att domstolen konstaterar att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser och domstolen kan i vissa fall ålägga staten att betala skadestånd till klaganden. Europadomstolens avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten.

Sverige ratificerade Europakonventionen 1952 men det dröjde ända till 1966 innan Sverige förklarade att landet underkastade sig Europadomstolens kompetens. Även därefter präglades svensk rätt länge av en försiktig och avvaktande inställning till Europakonventionen. Sverige ansåg sig redan uppfylla konventionens krav och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av tillträdet, se Grundlagsutredningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s. 385 f.).

År 1995 fick konventionen en annan ställning genom att den inkorporerades i svensk rätt, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen blev därmed direkt tillämplig vid domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. Samtidigt infördes en bestämmelse i regeringsformen enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, nuvarande 2 kap. 19 § regeringsformen (RF).

5.3.2. Vissa särskilt relevanta artiklar i Europakonventionen

Grunden för konventionsstaternas skyldigheter enligt Europakonventionen anges i artikel 1. Innebörden är att staterna åtar sig att garantera var och en som befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och rättigheter som anges i artiklarna 2–18 och i de olika

tilläggsprotokollen. För de frågor som är aktuella för vårt uppdrag är främst artikel 10 om yttrandefrihet av relevans. Även artikel 8, om rätt till skydd för privat- och familjeliv, är av intresse.

Artikel 10 – Yttrandefrihet

Artikel 10 har följande lydelse.

1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.

2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet.

Av första stycket i artikeln följer att rätten till yttrandefrihet även innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

Europadomstolen har flera gånger framhållit att yttrandefriheten utgör en av demokratins grundvalar. I målet Handyside mot

Storbritannien (nr 5493/72, dom den 7 december 1976) uttryckte

Europadomstolen följande.

Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett [demokratiskt] samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess framsteg och för varje människas utveckling. … den omfattar inte endast information och idéer som mottas positivt eller anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolkningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan vilka inget demokratiskt samhälle kan existera.

Av detta följer att inskränkningar av yttrandefriheten måste hållas inom snäva gränser och, för att kunna accepteras som konventionsenliga, vara grundade på övertygande skäl (se Danelius, s. 458 f.).

Artikel 10 skyddar mottagande och spridande av information och idéer och gäller oavsett om det gäller spridning mellan personer i en begränsad krets eller opinionsyttringar som är avsedda att få stor spridning genom böcker, tidningar, tidskrifter, radio, tv eller på elektronisk väg.

Europadomstolen har i flera avgöranden betonat betydelsen av en fri press och dess vikt i det demokratiska samhällsskick som Europakonventionen syftar till att upprätthålla (se bl.a. Jersild mot

Danmark, nr 15890/89, dom den 23 september 1994 och Goodwin mot Storbritannien, nr 17488/90, dom den 27 mars 1996).

Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten ska avhålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Det är alltså en negativ förpliktelse, en förpliktelse att inte handla, som åläggs staten. Artikeln kräver dock också att staten genom positiva åtgärder, t.ex. genom ändamålsenlig lagstiftning, sörjer för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner för vilka staten bär ett direkt ansvar.

Bestämmelsen är inte absolut och av andra stycket framgår under vilka förutsättningar yttrandefriheten får begränsas. Det uppställs tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med konventionen. Dessa är 1) att begränsningar ska ske i lag, 2) att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ändamål: statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Avslutningsvis ska 3) inskränkningarna vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de ändamål som anges i 2).

Begränsningar i yttrandefriheten kan ske genom formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder. Det är alltså fråga inte bara om åtgärder som hindrar eller försvårar för någon att ge uttryck för åsikter och tankar utan också om påföljder, särskilt i form av straff, som drabbar någon i efterhand (Danelius, s. 461). I målet Bucur och Toma mot Rumänien (nr 40238/02, dom den 8 januari 2013) hade en befattningshavare vid underrättelsetjänsten på en presskonferens avslöjat att underrättelsetjänsten illegalt avlyssnat journalisters och politikers telefonsamtal. Befattningshavaren

dömdes för detta av rumänsk domstol till ett villkorligt fängelsestraff. Europadomstolen ansåg att den rumänska domen var i strid med yttrandefriheten eftersom det rörde sig om viktiga frågor av allmänt intresse, försök först hade gjorts att uppmärksamma en chef inom underrättelsetjänsten om missförhållandena och påföljden varit sträng. Som exempel kan även nämnas målet Heinisch mot

Tyskland (nr 28274/08, dom den 21 juli 2011) där en sjuksköterska blev avskedad efter att ha klagat över missförhållanden på arbetsplatsen. Europadomstolen ansåg att avskedandet var oproportionerligt och i strid med yttrandefriheten i artikel 10.

I målet Delfi mot Estland (nr 64569/09, dom den 16 juni 2015) var frågan om yttrandefriheten hade kränkts då en nyhetsportal (Delfi) av en estnisk domstol ålagts att betala skadestånd om 320 euro för läsares kommentarer i anslutning till en artikel på internet. Kommentarerna var inte förhandsgranskade men Delfi kunde ta bort olämpliga kommentarer på eget initiativ eller efter påpekanden från läsare, ett s.k. notice-and-take-down-system. Vissa av kommentarerna var grovt kränkande mot det bolag och dess ägare som artikeln hade handlat om. Europadomstolen kom fram till att Estland inte hade kränkt yttrandefriheten. Europadomstolen ansåg att den estländska domen var en rättfärdig och proportionerlig restriktion av nyhetsportalens yttrandefrihet. Bedömningen grundade sig på att läsarnas kommentarer var mycket kränkande och att Delfi inte hindrade dem från att offentliggöras, profiterade på deras existens och tillät de som skrev att vara anonyma. Europadomstolen ansåg inte heller att skadeståndet var orimligt. Delfi kunde alltså hållas ansvarigt för kommentarer som skrivits av andra personer.

I målet Magyar och Index mot Ungern (nr 22947/13, dom den 2 februari 2016) var det också fråga om ansvar för s.k. användarkommentarer. Magyar, en internetleverantör, och Index, ägare till en av Ungerns största internetnyhetssidor, hade publicerat artiklar på internet i vilka två fastighetsmäklare kritiserades bl.a. för att ha oskäliga avtalsvillkor. Artiklarna genererade flera användarkommentarer. Dessa kommentarer var inte förhandsgranskade och läsarna informerades om att de själva ansvarade för sina kommentarer. Ungersk domstol höll Magyar och Index ansvariga för användarkommentarerna och ålade dem att betala skadestånd.

Europadomstolen ansåg dock att bolagens ansvar för användarkommentarerna i det aktuella fallet var en inskränkning av yttrande-

friheten som inte kunde rättfärdigas. Europadomstolen hänvisade i stora delar till Delfi-målet men efter en bedömning av kommentarernas innehåll blev utgången den motsatta. Europadomstolen skrev att användarkommentarerna inte innehöll något tydligt olagligt innehåll såsom förtal, hets mot folkgrupp eller uppvigling till våld, utan i stället bestod av olika åsikter och fördömande av en kommersiell verksamhet och delvis av människors egna upplevelser efter att ha blivit lurade av företagen. Därtill ansåg Europadomstolen att det hade betydelse att Magyar var en icke-vinstdrivande förening för internettjänster och således inte hade något ekonomiskt intresse. Vidare konstaterade Europadomstolen att det fanns flera klagomål rörande de två fastighetsmäklarna hos det ungerska konsumentverket och att artikeln därför var av allmänt intresse. Europadomstolen skrev dock avslutningsvis att ett s.k. notice-and-takedown-system kan vara ett sätt att balansera olika rättigheter mot varandra och i en situation där användarkommentarer utgör direkta hot kan ett ansvar åläggas internetaktörer om de misslyckas att, utan fördröjning, ta bort tydligt olagliga kommentarer, även om ingen har påtalat något.

I målet Times Newspapers Limited mot Storbritannien, nr 1 och 2 (nr 3002/03 och 23676/03, dom den 10 mars 2009) framfördes en invändning om att en bestämmelse som innebar att ansvar gällde så länge yttranden finns kvar på internet (internetpubliceringsregeln) var i strid med yttrandefriheten i artikel 10. Europadomstolen ansåg att frågan om preskriptionstider är något som får regleras i nationell lag. Europadomstolen fann det inte nödvändigt att pröva internetpubliceringsregeln men uttalade dock att en ärekränkningstalan mot en tidning som väcks efter mycket lång tid kan innefatta ett oproportionerligt ingrepp i pressfriheten och därmed strida mot artikel 10.

Artikel 8 – rätt till skydd för privat- och familjeliv

Artikel 8 har följande lydelse.

1. Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

2. Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller

landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Artikeln är uppbyggd på samma sätt som artikel 10, dvs. första stycket anger vad bestämmelsen skyddar och andra stycket under vilka förutsättningar skyddet får inskränkas.

Artikeln skyddar vars och ens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till respekt för privatlivet anses vara svårdefinierad och inrymma flera olika aspekter. Många företeelser kan hänföras till privatlivet och det är först genom rättspraxis som begreppet anses få en någorlunda tydlig avgränsning (Danelius, s. 364). Artikel 8 har beskrivits som den minst definierade och därmed mest oprecisa av rättighetsartiklarna. En konsekvens av att inget av skyddsintressena (dvs. privatliv, familjeliv, hem och korrespondens) är definierade, blir att räckvidden av det skydd som artikeln erbjuder ständigt ökar. Det har anförts att Europadomstolens expansiva förhållningssätt innebär att tolkningen av artikeln kan ske i linje med den tekniska och sociala utvecklingen (se Harris m.fl.; Law of the European Convention on

Human Rights, 3 uppl., 2014, s. 522 f.).

I fråga om inskränkningar gäller ett krav på lagstöd och att begränsningen ska ske för att tillgodose ett visst angivet ändamål. Dessutom krävs att inskränkningen ska vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose det aktuella ändamålet.

Konflikt mellan olika rättigheter

De olika rättigheterna i Europakonventionen kan emellanåt hamna i konflikt med varandra. Rätten till yttrandefrihet kommer inte sällan i konflikt med rätten till skydd för privatlivet. Dessa rättigheter måste då balanseras mot varandra och en avvägning göras mellan de skyddade intressena för att fastställa vilket av dem som i den konkreta situationen är mest skyddsvärt.

Europakonventionens skydd för privatlivet är långtgående och de svenska yttrandefrihetsgrundlagarna saknar motsvarande skydd (se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2 uppl., 2014, s. 27). Förhållandet mellan yttrandefriheten och skyddet för privat- och familjeliv aktualiseras i vårt uppdrag främst beträffande frågan om

skyddet för den personliga integriteten i databaser med utgivningsbevis är tillräckligt.

Europadomstolens praxis – avvägning mellan artikel 10 och artikel 8

Det ankommer på Europadomstolen att göra en avvägning mellan motstående intressen, t.ex. mellan rätten till privatliv enligt artikel 8 och rätten till yttrandefrihet enligt artikel 10. I målet Delfi mot Estland (nr 64569/09, dom den 16 juni 2015) uttalade Europadomstolen bl.a. att de rättigheter som garanteras enligt artikel 8 och artikel 10 förtjänar samma respekt och att utgången av ett fall i princip inte ska variera beroende på huruvida klagomålet har gjorts utifrån artikel 8 eller 10. Domstolen uttalade vidare att det ska finnas starka skäl för att frångå den nationella domstolens bedömning om denna har gjort en avvägning av de motstående rättigheterna enligt de kriterier som lagts fast.

Europadomstolen har etablerat som utgångspunkt att alla människor, även de som lever i offentligheten, är berättigade till en privat zon. I avvägningen mellan yttrandefriheten och skyddet för privatlivet gör Europadomstolen dock skillnad på vem som fått sitt privatliv kränkt. Det kan alltså bli olika bedömningar beroende på om det är fråga om en privatperson, en politiker eller en s.k. kändis. Europadomstolen tar även hänsyn till hur stort yttrandefrihetsintresset är och det har då t.ex. betydelse om det är fråga om samhällsintressanta uppgifter eller rent skvaller.

Det finns många mål från Europadomstolen där en avvägning har gjorts mellan yttrandefriheten och skyddet för privatlivet. För att illustrera hur avvägningen kan göras redogörs nedan för några av Europadomstolens mål.

I målet Alkaya mot Turkiet (nr 42811/06, dom den 9 oktober 2012) ansåg en välkänd skådespelare att hennes rätt till privatliv hade kränkts när en tidning hade publicerat hennes adress i samband med att det rapporterades om ett inbrott i hennes bostad. Europadomstolen fann att det hade förelegat ett allmänintresse i att rapportera om inbrottet men inte i att publicera de exakta detaljerna kring hennes adress. Europadomstolen fann alltså att hemadressen var personlig information som var skyddad av artikel 8.

Målet von Hannover mot Tyskland (nr 59320/00, dom den 6 juni 2000) gällde bilder av prinsessan Caroline av Monaco som s.k. paparazzi-fotografer hade tagit i helt privata situationer. Tyska domstolar hade kommit fram till att sådana bilder fick publiceras men Europadomstolen ansåg att Tyskland hade brutit mot artikel 8 då det inte hade gjorts en rättvis avvägning mellan de två rättigheterna i artikel 8 och 10. Europadomstolen uttalade att det måste finnas ett skydd mot fotografering av offentliga personer i en privat omgivning, om spridning av bilderna inte kan bidra till en debatt om allmänna frågor. Europadomstolen ansåg att det inte hade funnits något legitimt allmänt intresse av information om hur prinsessan uppträdde privat. Även om det fanns ett visst allmänt intresse, vid sidan av sensationspressens rent kommersiella intresse, av att publicera närgångna bilder av prinsessan i en privat omgivning, ansåg Europadomstolen att detta intresse borde få vika för hennes rätt till skydd för privatlivet.

Prinsessan Caroline återkom i ytterligare två mål mot Tyskland (von Hannover nr 2 och 3 mot Tyskland, nr 40660/08 med dom den 7 februari 2012 samt nr 8772/10 med dom den 19 september 2013). I det andra målet (nr 2) var det fråga om publicering av bilder på prinsessan och hennes make under en skidsemester. Tysk domstol hade tillåtit publicering av ett fotografi och ansett att detta hade ett allmänt intresse eftersom det tagits under en period då prinsessans far varit svårt sjuk. I det tredje målet (nr 3) var det fråga om publicering av en semesterbild på prinsessan och hennes make tillsammans med en artikel om deras semester på en ö utanför Kenyas kust. Tysk domstol hade bedömt att även denna publicering var tillåten. Europadomstolen ansåg inte att det förelåg något brott mot artikel 8 i fallen nr 2 och 3.

I målet Ojala och Etukeno Oy samt Ruusunen mot Finland (nr 73579/10, dom den 14 januari 2014) hade en kvinna gett ut en bok om sitt kärleksförhållande med landets statsminister. Boken hade lett till åtal och dom på böter för kränkning av statsministerns privatliv. Förläggaren hade också förpliktats att betala skadestånd och förlagets vinst på boken hade förverkats av staten. Europadomstolen konstaterade att statsministern var en offentlig person och att boken hade innehållit ett element av allmänt intresse men den hade också innehållit beskrivningar av parternas samliv som kränkte statsministerns rätt till skydd för sin personliga integritet.

Förpliktelsen att betala böter samt skadeståndet och förverkandet av vinsten ansåg Europadomstolen därför inte vara oproportionerliga sanktioner och utgjorde därmed ingen kränkning av yttrandefriheten.

Målet Axel Springer AG mot Tyskland (nr 39954/08, dom den 7 februari 2012) gällde tidningsartiklar om en känd skådespelare som ertappats med innehav av kokain och dömts för narkotikabrott. Tysk domstol hade förbjudit fortsatt publicering av artiklar och fotografier. Europadomstolen fann dock att allmänintresset övervägde och förbudet stred därför mot artikel 10.

5.3.3. TF och YGL i förhållande till artikel 6

Artikel 6 i Europakonventionen skyddar rätten till en rättvis rättegång. Denna artikel är inte direkt relevant för vårt arbete men kan ändå vara av visst intresse. Nedan redogörs kortfattat för två mål från Europadomstolen som rörde den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen och artikel 6.

I målet Holm mot Sverige (nr 14191/88, dom den 25 november 1993) var det svenska jurysystemet under prövning. Målet gällde frågan om en enskild part hade fått en opartisk rättegång i ett tryckfrihetsmål. Klaganden invände att vissa medlemmar av juryn var jäviga eftersom de var medlemmar i Socialdemokraterna. Talan i tryckfrihetsmålet grundade sig på vissa uttalanden som hade gjorts i en bok där såväl bokens författare som förlaget var starkt knutet till den socialdemokratiska rörelsen. Klagandens talan i tryckfrihetsrättegången ogillades och han gjorde då gällande att han på grund av juryns sammansättning inte hade fått en opartisk domstolsprövning enligt artikel 6. Klaganden fick framgång i Europadomstolen som ansåg att förfarandet i det aktuella tryckfrihetsmålet stod i strid med regeln om rätt till rättvis rättegång. Domen har dock inte ansetts behöva föranleda ändring av rättegångsreglerna när det gäller tryckfrihetsmål. Regeringen ansåg att det var tillräckligt att man i rättstillämpningen fortsättningsvis beaktade artikel 6 när frågor om jäv mot jurymän uppkommer (se prop. 1997/98:43 s. 129 f.).

I målet Arlewin mot Sverige (nr 22302/10, dom den 1 mars 2016) var frågan om Sverige genom tillämpning av de svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga bestämmelserna hade nekat en person rätt

att få sin sak prövad av domstol och därmed kränkt artikel 6. En man ansåg sig förtalad i tv-programmet Insider, som sändes på TV3. Programmet sändes via en satellitlänk från Sverige till det Londonbaserade företaget Viasat Broadcasting UK Ltd och därifrån skickades programmet omedelbart tillbaka till en satellit som förde över programmet till den svenska publiken. Genom enskilt åtal avseende grovt förtal stämde mannen programledaren. Programmet saknade ansvarig utgivare. Klaganden menade dock att programledaren var ansvarig eftersom han i egenskap av VD för produktionsbolaget svarade för att någon ansvarig utgivare inte hade utsetts. Programledaren invände att programmet inte hade sänts från Sverige och att YGL därför inte var tillämplig. Han invände vidare att han hade meddelarfrihet. Tingsrätten meddelade mellandom i fråga om YGL var tillämplig och kom då fram till att så inte var fallet eftersom programmet sändes från Storbritannien. Programledaren kunde alltså inte bli ansvarig enligt YGL. Hovrätten fastställde tingsrättens beslut och Högsta domstolen meddelade inte prövningstillstånd. Målet återförvisades därefter till tingsrätten för prövning av programledarens ansvar utanför YGL:s område. Klaganden återkallade dock sin talan i tingsrätten eftersom han ansåg att en sådan prövning på grund av bestämmelserna om meddelarskydd inte skulle ge framgång.

Europadomstolen konstaterade att det aktuella programmet hade producerats i Sverige, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Vidare hade den påstådda skadan uppstått i Sverige. Europadomstolen konstaterade att programmet och dess sändning ”were for all intents and purposes entirely

Swedish in nature”. Europadomstolen uttalade att den svenska staten under dessa omständigheter hade en skyldighet enligt artikel 6 i

Europakonventionen att tillhandahålla en effektiv tillgång till domstolsprövning. Europadomstolen konstaterade att de nationella domstolarna hade tillämpat regelverket på ett sätt som gjorde att klaganden inte kunde göra någon ansvarig för sändningen i Sverige. Att kräva att han skulle väcka talan i Storbritannien utgjorde inte ett rimligt alternativ för klaganden. Genom att avvisa klagandens talan hade de nationella domstolarna förnekat mannen rätt till domstolsprövning. Det förelåg därför en överträdelse av artikel 6 och mannen tillerkändes ett skadestånd om 12 000 euro.

Det bör framhållas att det sedan den 1 januari 2011 finns en bestämmelse i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (RF) om att en rättegång ska genomföras rättvist.

5.4. EU-rätten

5.4.1. Allmänt

EU har bildats genom fördrag som ingåtts av suveräna stater vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Inom EU-samarbetet finns dels överstatligt samarbete och dels mellanstatligt samarbete. Det överstatliga samarbetet innebär begränsningar i medlemsstaternas självbestämmanderätt medan det mellanstatliga samarbetet i princip inte inskränker den nationella suveräniteten.

EU-rätten delas in i primärrätt och sekundrätt. EU-rättens primärrätt består bl.a. av tre grundfördrag som utgör basen för EUsamarbetet: fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt Euratom-fördraget.

Utöver fördragen finns EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Till följd av ändringar genom det s.k. Lissabonfördraget räknas numera även stadgan till primärrätten.

5.4.2. Relationen till EU-rätten

Överlåtelse av beslutanderätt

Genom EU-samarbetet avstår medlemsstaterna från makten att själva fatta beslut inom vissa områden och lämnar över denna till EU. Makten utövas i stället av staterna gemensamt genom EU:s institutioner. EU-organen kan således, inom de områden som berörs, sägas ha ersatt t.ex. de nationella parlamenten som beslutsfattare. I regeringens proposition inför ett svenskt medlemskap i EU benämndes detta som ”överlåtelse av beslutanderätt” och att staterna ”avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna” (prop. 1993/94:114 s. 12).

Bestämmelser om riksdagens överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet finns i 10 kap. 6 § RF. Enligt denna bestämmelse

kan riksdagen inom ramen för samarbetet överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. En fråga som i Sverige har varit föremål för diskussion är vad som avses med ”principerna för statsskicket”. I den diskussionen har bl.a. riksdagens ställning som det främsta statsorganet särskilt betonats liksom den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket (se bl.a. bet. 1993/94:KU21).

Det är en sedan länge etablerad EU-rättslig grundprincip att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, även framför medlemsstaternas grundlagar (se bl.a. EU-domstolens avgöranden i mål 6/64, Costa/ENEL och mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft). EU-domstolens tolkning av företrädesprincipen betyder att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte, enligt EU-domstolens praxis, överprövas mot nationella rättsregler, inte ens mot medlemsstaternas grundlagar.

Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på området för grundläggande fri- och rättigheter har det i flera medlemsstater hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en EU-rättslig regel är förenlig med det rättighetsskydd som tillkommer medborgarna enligt den nationella grundlagen. Även i Sverige har en liknande diskussion förts med utgångspunkt i bestämmelsen i 10 kap. 6 § RF om överlåtelse av beslutanderätt.

I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU från juni 1994 gjorde Sverige en ensidig förklaring rörande offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Regeringen förklarade att offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och konstitutionsutskottets uttalanden i samband med överlåtelse av beslutanderätt (se bl.a. bet. 1993/94:KU21). I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de förutsatte att Sverige som medlem i Europeiska unionen fullt ut kommer att följa gemenskapsrätten i detta avseende.

De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev återigen aktuella i samband med godkännande av Lissabonfördraget. Bakgrunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straff-

rättsliga och polisiära området, vilket ansågs göra viss överlåtelse av beslutanderätten nödvändig. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas. Regeringen ansåg dock att överlåtelsen inte kunde anses leda till att riksdagens ställning som det främsta statsorganet skulle urholkas i väsentlig grad och rörde inte heller någon av de grundläggande konstitutionella principer som framhölls av konstitutionsutskottet i betänkandet 1993/94:KU21 (se ovan). Den s.k. nödbromsen medförde, enligt regeringen, att det fanns ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Nödbromsen innebär att medlemsstaterna har möjlighet att i vissa fall begära att ett utkast till direktiv överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande (prop. 2007/08:168 s. 66 f. och s. 216).

Konstitutionsutskottet uttalade dock i ett yttrande inför Lissabonfördraget att utskottet vidhöll sin tidigare uppfattning att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionell oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätten har överlåtits (yttr. 2008/09:KU3y).

Det grundläggande förhållandet mellan EU-rätten och nationell rätt har inte varit föremål för domstolsprövning här. Det finns även i Sverige olika uppfattningar i frågan om den svenska grundlagsregleringens förhållande till EU-rätten. Detta framgår bl.a. av en debatt som under 2014 och 2015 fördes i Svensk Juristtidning (se inlägg av Olle Abrahamsson och Henrik Jermsten i SvJT 2014, s. 201 och 2015, s. 8, Göran Lambertz i SvJT 2014, s. 440 samt Magnus Schmauch i SvJT 2014, s. 520 och 2015, s. 199).

Relationen i sak mellan TF och YGL och EU-rätten

En annan fråga när det gäller relationen mellan svensk rätt och EUrätt är om det finns områden där det särskilda skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL inte är förenligt med EUrätten. Yttrandefrihetskommittén anlitade Lotta Lerwall, docent i offentlig rätt, för att kartlägga tänkbara sådana konflikter. Lerwalls kartläggning resulterade i rapporten Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-rätten. Rapporten utgick från rättsläget som det såg ut innan Lissabonfördraget trädde i kraft 2009.

Enligt Yttrandefrihetskommitténs sammanfattning av rapporten var det i huvudsak tre områden där relationen till TF och YGL framstod som problematisk. Dessa områden var 1) internationellt rättsligt bistånd, 2) förhållandet mellan tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL och skyddet för den personliga integriteten, samt 3) områden som handlade om marknadsföring och tv-sändningar (SOU 2012:55 Del 1 s. 243 f.). Det kan noteras att samtliga dessa tre områden är aktuella i vårt uppdrag.

5.4.3. EU-stadgan

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna godtogs politiskt av EU:s medlemsstater vid toppmötet i Nice 2000 med ett uttryckligt tillägg om att den inte var rättsligt bindande. I stadgan behandlas medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. Det främsta syftet med stadgan är att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan hade att respektera grundläggande rättigheter.

Genom Lissabonfördraget blev EU:s stadga juridiskt bindande. I Lissabonfördraget anges även att EU som organisation ska ansluta sig till Europakonventionen och därmed bl.a. kunna vara part inför Europadomstolen. EU:s anslutning till Europakonventionen har dock av olika anledningar försenats. I ett yttrande 2014 konstaterade EU-domstolen att ett då aktuellt avtal om EU:s anslutning till Europakonventionen inte var förenligt med unionsrättens bestämmelser (EU-domstolens yttrande 2/13 den 18 december 2014). Redan i dag tillämpas dock Europakonventionen och medlemsstaternas skydd för de grundläggande rättigheter som ”allmänna principer” inom unionsrätten.

Rättigheterna i EU-stadgan återfinns i RF och Europakonventionen med i princip samma utformning (se Thomas Bull och Anna-Sara Lind i Tre rapporter till Grundlagsutredningen, SOU 2008:43 s. 17 f.). Stadgan går dock längre på vissa områden.

Stadgan är indelad i sju kapitel varav de sex första behandlar olika rättigheter och det sjunde kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan.

Yttrandefriheten regleras i artikel 11 och har följande lydelse:

1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

2. Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

Bestämmelsen motsvarar i stort sett artikel 10 i Europakonventionen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg.

Möjligheten att inskränka en rättighet i stadgan följer av artikel 52.1 som har följande lydelse:

1. Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

Förutsättningarna för att inskränka rättigheter är alltså upplagd på liknande sätt som i artikel 10.2 i Europakonventionen.

5.4.4. Sekundärrätt av särskild betydelse för kommitténs uppdrag

Sekundärrätten omfattar alla de rättsakter som antas av unionens institutioner i enlighet med bestämmelserna i fördragen och rättsakterna är giltiga bara om de är förenliga med de överordnade reglerna. Sekundärrätt kan bl.a. vara direktiv och förordningar. Nedan beskrivs kortfattat några av de direktiv och förordningar som är av särskilt intresse för vårt uppdrag. Dessa rättsakter berörs närmare på andra ställen i betänkandet. Ett antal andra EU-rättsakter behandlas i anslutning till kommitténs genomgång av de olika frågor som ingår i uppdraget, se bl.a. i kapitel 15. Dessa lyfts dock inte fram särskilt här.

Dataskyddsdirektivet och den nya dataskyddsförordningen

I oktober 1995 beslutades om det s.k. dataskyddsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Direktivet har genomförts i Sverige genom bl.a. personuppgiftslagen (1998:204), PUL, vars syfte är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.

Enligt artikel 9 i dataskyddsdirektivet ska medlemsstaterna besluta om undantag och avvikelser från vissa av bestämmelserna i direktivet beträffande behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål med den begränsningen att undantagen ska vara nödvändiga för att förena rätten till privatliv med reglerna om yttrandefriheten. Motsvarande undantagsbestämmelse finns i 7 § PUL. I bestämmelsens första stycke finns en upplysning om att bestämmelserna i PUL inte tillämpas i den utsträckning de skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. I andra stycket anges att vissa bestämmelser i lagen inte ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande.

Den 15 december 2015 kom EU-kommissionen, Europaparlamentet och EU:s ministerråd överens om förslaget till ny EU-förordning om dataskydd. Den nya förordningen antogs våren 2016 och två år senare, våren 2018, ska förordningen träda i kraft. Den nya dataskyddsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG) kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet.

Den nya förordningen kommer att få direkt tillämpning i Sverige och ersätta den svenska personuppgiftslagen. Ett syfte med förordningen är att stärka rättigheterna för enskilda personer, bl.a. ställer förordningen strängare krav på att företag och andra organisationer ska informera om hur de hanterar enskildas personuppgifter. Det kommer dock även fortsättningsvis att finnas utrymme att besluta om undantag från förordningen vid personuppgiftsbehandling som sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt

skapande, om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten och informationsfriheten. Det pågår nu en utredning (Dataskyddsutredningen) som har i uppdrag att föreslå hur den svenska lagstiftningen på området bäst anpassas till den nya förordningen (dir. 2016:15). Syftet är att säkerställa att det finns en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering om personuppgiftsbehandling på plats när förordningen börjar tillämpas. Förordningen beskrivs närmare i avsnitt 14.1.3.

Tobaksproduktdirektivet

I maj 2014 trädde det s.k. tobaksproduktdirektivet i kraft (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG).

Tobaksproduktdirektivet ställer upp bestämmelser om tobaksvaror, bl.a. vissa krav på tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och liknande produkter. Detta innefattar bl.a. bestämmelser om utformningen av varningstexter och bilder, s.k. hälsovarningar, på tobaksförpackningar. Hälsovarningarna ska omfatta minst 65 procent av t.ex. ett cigarettpakets fram- och baksida. I det tidigare märkningsdirektivet om tobaksvaror (Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror) var motsvarande krav på täckning 30 respektive 40 procent av cigarettpaketets fram- respektive baksida.

Av tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsstaterna under vissa angivna förutsättningar har rätt att behålla eller införa ytterligare krav när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror om detta är motiverat av folkhälsoskäl. Åtgärder av det slaget ska anmälas till Europeiska kommissionen och flera EUländer har gjort en sådan anmälan i fråga om s.k. neutrala tobaksförpackningar. I Sverige har frågan väckts om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar, se Tobaksdirektivsutredningen i slutbetänkandet En översyn av tobakslagen – Nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14).

Medlemsländerna ska ha genomfört direktivet senast under 2016.

AV-direktivet

I maj 2010 trädde det s.k. AV-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster) i kraft.

Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om att medlemsländerna ska säkerställa att tillhandahållandet av audiovisuella medietjänster ska uppfylla vissa krav. Med audiovisuella medietjänster avses både traditionella tv-sändningar och s.k. beställ-tv. Traditionella tv-sändningar definieras i direktivet som en ”audiovisuell tjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för samtidigt tv-tittande enligt en programtablå”. Beställ-tv definieras som en ”audiovisuell medietjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program vid en tidpunkt som användaren väljer och på dennes egen begäran utifrån en katalog med program som valts ut av leverantören av medietjänster”.

Bland de krav som ställs upp i direktivet finns en skyldighet att främja europeiska produktioner. Kraven ser dock något olika ut beroende på om det är fråga om traditionell tv eller beställ-tv. När det gäller beställ-tv finns endast krav på att medlemsstaterna ska se till att framställningen av och tillgången till europeiska produktioner främjas. När det å andra sidan gäller traditionell tv innebär kravet att programföretagen ska ägna minst 10 procent av sin sändningstid eller 10 procent av sin programbudget för europeiska produktioner skapade av producenter som är oberoende av programföretagen. Från denna procentdel görs det dock undantag för bl.a. nyheter, sport och reklam.

Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende (nr 2013/2191) ifrågasatt om AV-direktivet har genomförts fullt ut av Sverige bl.a. i fråga om de krav som AV-direktivet ställer på europeiska produktioner i sändningar och på tillhandahållanden genom tråd.

6. Tidigare lagstiftningsarbete

6.1. Inledning

Det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten med detaljerade regler på grundlagsnivå har en lång historia och stark förankring i Sverige. Flera av principerna i dagens tryckfrihetsförordning (TF) och yttrandefrihetsgrundlag (YGL) har sitt ursprung i vår allra första tryckfrihetsförordning från 1766. För att få en förståelse för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlagsskyddet redogörs i detta kapitel för TF:s och YGL:s tillkomst och utveckling, från 1766 års tryckfrihetsförordning fram till i dag.

De senaste 20 åren har lagstiftningsarbetet varit inriktat på att anpassa grundlagsskyddet till den snabba teknikutvecklingen. Flera av de frågor som omfattas av vårt uppdrag har sin grund i den tekniska utvecklingen som inneburit att traditionella press-, radio- och tv-tjänster successivt smält samman med internet. Det redogörs i detta kapitel översiktligt för de senaste årens lagstiftningsarbete och då särskilt för Yttrandefrihetskommitténs arbete.

6.2. Historisk tillbakablick

6.2.1 1766 års tryckfrihetsförordning

År 1766 infördes Förordning om skriv- och tryckfriheten, vilket blev Sveriges första tryckfrihetsförordning. Förordningen skulle enligt sin lydelse ge all den fullkomliga trygghet som en grundlag medför och förordningen gavs därför grundlagsstatus. Sverige blev därigenom det första landet i Europa med grundlagsskydd för tryckfriheten.

Före 1766 års tryckfrihetsförordning fanns bestämmelser om att alla boktryckare i riket skulle vara sammanslutna i en boktryckar-

societet under kanslikollegiets uppsikt och ledning. För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande av den statligt utsedda censorn. Syftet med dessa regler var att upprätthålla en statlig censur och att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier.

Genom 1766 års tryckfrihetsförordning infördes flera av de principer som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Förordningen innehöll inte något allmänt censurförbud, men de censurbestämmelser som dittills gällt upphävdes och censorsämbetet avskaffades. Principen om att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand och offentlighetsprincipen infördes. Undantag gjordes dock för förhandsgranskning av religiösa skrifter. I den nya förordningen infördes vidare en variant av exklusivitetsprincipen, dvs. principen att ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än som anges i förordningen. Något ensamansvar för tryckfrihetsbrott infördes däremot inte men skriftens författare ansvarade i första hand. Boktryckaren kunde dock bli ansvarig om denne inte angav författarens namn på titelbladet eller inte kunde ange vem författaren var.

6.2.2. Utvecklingen fram till 1949 års tryckfrihetsförordning

Den starka tryckfriheten som Sverige fick genom 1766 års tryckfrihetsförordning upprätthölls inte särskilt länge. Genom Gustav III:s statskupp 1772 var den första tiden av tryckfrihet förbi och 1774 infördes en ny tryckfrihetsförordning. Under denna tid gjordes en mängd inskränkningar av tryckfriheten och den s.k. indragningsmakten introducerades. Indragningsmakten gav hovkanslern och i sista hand Kungl. Maj:t möjligheter att hindra vidare utgivning av en periodisk skrift, således en betydande inskränkning av tryckfriheten.

Efter mordet på Gustav III 1792 vidtogs ytterligare åtgärder som begränsade tryckfriheten, bl.a. infördes censur för alla politiska skrifter och förbud mot tryckning av allmänna handlingar.

Efter 1809 års statsvälvning intog frågan om tryckfriheten en framträdande plats i lagstiftningsarbetet. I 1809 års regeringsform infördes ett principiellt stadgande som återgav tryckfrihetsförord-

ningen dess grundlagsstatus och 1766 års principer återupplivades. Innehållet i stadgandet finns i dag i redigerat skick i den inledande ändamålsparagrafen i 1 kap. 1 § första stycket TF.

Redan 1812 infördes dock återigen en ny och mer restriktiv tryckfrihetsförordning. Denna innefattade bl.a. en bestämmelse om krav på tillståndsbevis för att ge ut periodisk skrift och indragningsmakten infördes på nytt.

1812 års tryckfrihetsförordning kom att gälla ända fram till att den nu gällande 1949 års TF började tillämpas. Flera ändringar gjordes dock innan dess. Bland annat infördes juryinstitutionen 1815 och 1844 avskaffades indragningsmakten. År 1876 lyftes bestämmelserna om den litterära äganderätten (upphovsrätten) ut ur tryckfrihetsförordningen. En rad förändringar gjordes 1937 bl.a. avseende juryinstitutet och även avseende offentlighetsprincipen, genom att det mesta av sekretessregleringen bröts ut och fördes in i vanlig lag.

Under andra världskriget inskränktes tryckfriheten, bl.a. genom att föråldrade regler om konfiskation började tillämpas igen och att en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare infördes. Vidare infördes det ett transportförbud för skrifter vilkas innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt. En inskränkning av censurförbudet gjordes också, vilken innebar att riksdagen i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och om förbud mot införsel av sådana skrifter till Sverige samt mot utgivning av periodisk skrift. Någon sådan lag stiftades dock inte.

6.3 1949 års tryckfrihetsförordning

6.3.1 1944 års tryckfrihetssakkunniga

År 1944 tillsattes en utredning för en fullständig översyn av tryckfrihetslagstiftningen. Utredningen (”1944 års tryckfrihetssakkunniga”) kom till som en reaktion på de hårda restriktioner som gällde för medierna under andra världskriget. Utredningen presenterade 1947 betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60). En proposition utarbetades på grundval av förslagen (prop. 1948:230) och den nya, nu gällande, TF började tillämpas den 1 januari 1950.

Den nya grundlagen präglades av erfarenheterna från krigsåren och får anses ha inneburit en väsentligt förbättrad systematik och ett mera lättillgängligt regelverk. Inskränkningar som hade gjorts i tryckfriheten under andra världskriget och dessförinnan upphävdes. Den nya TF byggde på grundsatser som hade kommit till uttryck redan i 1766 års tryckfrihetsförordning och som utvecklats under tidens gång, bl.a. exklusivitetsprincipen, censurförbudet samt en särskild brottskatalog och rättegångsordning. Genom 1949 års TF infördes principen om dubbel täckning och meddelarfriheten fick ett direkt grundlagsskydd.

6.3.2. Utvecklingen fram till yttrandefrihetsgrundlagen

Ändrat tillämpningsområde

Efter att TF trätt i kraft 1950 har utvecklingen av skyddet för yttrandefriheten främst rört grundlagsskyddets tillämpningsområde. Det formella skyddet har utvidgats till att omfatta även andra skrifter än sådana som har framställts i tryckpress och till att omfatta nya medier som bl.a. tv och vissa databasöverföringar.

Vad gäller det materiella tillämpningsområdet har detta begränsats vid flera tillfällen genom olika undantagsbestämmelser. Här kan t.ex. nämnas att all tillämpning av grundlagsskyddet har uteslutits när det gäller barnpornografiska bilder. Det har även införts flera s.k. delegationsbestämmelser som innebär att en fråga kan regleras i vanlig lag. Så har bl.a. skett avseende marknadsföring i vissa fall och i fråga om kreditupplysningsverksamhet.

Yttrandefrihet i radio och tv samt Massmedieutredningen

År 1966 tillkom särskild lagstiftning för radio och tv, nämligen radiolagen (1966:755) och radioansvarighetslagen (1966:756). Lagarna byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna.

Regeringen tillsatte 1970 Massmedieutredningen, en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Utredningen förslog en ny massmediegrundlag som skulle omfatta såväl tryckta skrifter som radio, television och film. Utredningen föreslog även

en särskild domstol för dessa medier, en yttrandefrihetsdomstol. Förslagen kritiserades och ledde inte till ny lagstiftning utan resulterade endast i mindre ändringar i TF. En av ändringarna var den s.k. stencilregeln, vilken innebar att grundlagsskyddet även skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stencilering under förutsättning att det av skriften framgick vem som hade låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett. Som skäl för utvidgningen anfördes att tryckningen blivit så dyr att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att billigare framställningsmetoder kunde användas (prop. 1975/76:204 s. 90).

6.4. Yttrandefrihetsgrundlagen

6.4.1. Yttrandefrihetsutredningen

År 1977 tillsattes en ny parlamentarisk kommitté, Yttrandefrihetsutredningen, med uppdrag att utreda frågan om en ny yttrandefrihetsgrundlag. I direktiven till utredningen angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i Sverige. Utredningen föreslog i slutbetänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) en ny yttrandefrihetsgrundlag som skulle finnas parallellt med TF. Den nya grundlagen skulle omfatta program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska framställningar och utställningar. En förutsättning för att de två sistnämnda skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten.

Yttrandefrihetsutredningen förslag genomfördes inte. I stället fortsatte beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier i Regeringskansliet och först 1990 kunde ett förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag läggas fram (prop. 1990/91:64). Den nya och nu gällande grundlagen trädde i kraft den 1 januari 1992.

6.4.2. YGL:s innehåll

När YGL trädde i kraft omfattades yttranden i ljudradio, television och vissa massmedieföretags databaser, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Sceniska framställningar och utställningar lämnades utanför grundlagens tillämpningsområde eftersom regeringen ansåg att det fanns många svagheter med ett sådant system och att värdet för grundlagsskydd för sådana framställningar kunde ifrågasättas.

Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL infördes och gällde under förutsättning att databasen tillhandahölls allmänheten och att den mottagande inte kunde ändra innehållet i den. För sådana databaser gav regeln grundlagsskydd om verksamheten drevs av en sådan aktör som angavs i bestämmelsen, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå. Databasregeln innebar att det blev möjligt för massmedieföretag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmänheten information också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknade de traditionella radio- och tv-sändningarna. I det sammanhanget nämndes bl.a. videotex och andra liknande medier (se prop. 1990/91:64 s. 112). Detta var före internets genombrott men databasregeln omfattar i dag huvudsakligen yttranden på internet (se närmare om databasregelns tillkomst och utveckling i avsnitt 8.3 i detta betänkande).

I samband med att YGL antogs infördes också en regel avseende nya medier i 1 kap. 7 § andra stycket TF, den s.k. bilageregeln. I regeln angavs att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i YGL ska programmet, filmen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften. Det krävs dock att skriftens innehåll återges oförändrat i YGL-mediet och att det där anges hur innehållet har disponerats. Bestämmelsen innebär att ansvaret för innehållet hålls samlat hos den som är ansvarig för skriften även när innehållet offentliggörs i program, filmer eller upptagningar som omfattas av YGL.

Efter tillkomsten av YGL har arbetet med att utreda grundlagsregleringen av yttrandefriheten fortsatt och kommittéer och utredningar har avlöst varandra. Redan 1994 tillsattes Mediekommittén

och därefter Mediegrundlagsutredningen 1999. År 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som 2008 ombildades till Yttrandefrihetskommittén. Samtliga utredningar har haft det huvudsakliga uppdraget att utreda grundlagsskyddet i förhållande till den tekniska utveckling som skett sedan YGL:s ikraftträdande.

6.5. Utredningar och kommittéer efter YGL

6.5.1. Mediekommittén

Som framgått tillsatte regeringen 1994 en utredning som kom att anta namnet Mediekommittén. Uppdraget var att bl.a. utreda behovet av ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medieformer som används för att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. I betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) föreslog kommittén bl.a. att samlingstermen tekniska upptagningar skulle införas i YGL och att särregleringen av ljudupptagningar skulle utgå. Vidare föreslogs att databasregeln skulle utvidgas till att gälla även andra aktörer än massmedieföretag under förutsättning att utgivningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. Kommittén övervägde även frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering men föreslog i stället förändringar i TF och YGL.

Regeringen föreslog inte heller någon teknikoberoende grundlag och ansåg inte att tiden var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslagit. Kommitténs förslag i fråga om tekniska upptagningar genomfördes dock. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att omfatta även upptagningar med enbart text eller stillbilder (eller båda), att det klargjordes att grundlagen omfattade upptagningar med olika kombinationer av innehåll och att särbehandlingen av ljudupptagningar upphörde (se prop. 1997/98:43 och bet. 1997/98:KU19).

6.5.2. Mediegrundlagsutredningen

Mediegrundlagsutredningen var en parlamentarisk kommitté som tillsattes 1999, med uppdrag att bl.a. närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén lämnade i januari 2001 betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Även Mediegrundlagsutredningen kom till slutsatsen att kraven på teknikoberoende kunde uppfyllas genom ändringar i den befintliga regleringen, dvs. i TF och YGL.

I enlighet med ett av Mediegrundlagsutredningens förslag utvidgades databasregeln till att även omfatta print on demand-framställningar av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder ur en databas samt viss användning av s.k. push-teknik, dvs. att en databasinnehavare som råder över innehållet i databasen sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som har angetts i förväg (prop. 2001/02:74 och bet. 2002/03:KU8).

Det infördes en möjlighet för andra än sådana massmedieföretag som nämns i databasregeln att få grundlagsskydd för databasverksamhet genom ansökan om utgivningsbevis. Ett tillägg gjordes även i 1 kap. 6 § första stycket YGL för att klargöra att direktsändningar via internet och uppspelningar via internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln och alltså inte faller under databasregeln (den s.k. webbsändningsregeln). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2003.

6.5.3. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen

I april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, en stående beredning som gavs uppdraget att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av TF och YGL. Beredningen skulle bl.a. överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen i längden var möjligt att behålla en teknikberoende grundlagsreglering och om det på sikt fanns anledning att slå ihop TF och YGL till en enda grundlag.

Beredningen lämnade i december 2004 ett delbetänkande Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) som främst handlade om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och

målhandläggningsfrågor. I betänkandet lämnades också förslag till justering av webbsändningsregelns lydelse. Förslaget syftade i den delen till att klargöra att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar, som består av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Vidare skulle klargöras att bl.a. omodererade s.k. chatsidor faller utanför databasregeln. Skälet till det sistnämnda var att det inte ansågs rimligt att ensamansvaret skulle gälla för innehåll som den ansvarige inte kunde påverka. Förslagen ledde inte till lagstiftning.

Beredningen lämnade i november 2006 även debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). Genom betänkandet ville beredningen främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd och några konkreta förslag till lagändringar lämnades inte.

6.5.4. Yttrandefrihetskommittén

I maj 2008 ombildades Tryck- och yttrandefrihetsberedningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet Yttrandefrihetskommittén.

Yttrandefrihetskommitténs direktiv omfattade ett stort antal frågor där huvuduppgiften var att försöka hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell, inom ramen för de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Om kommittén skulle komma fram till att det inte var möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som gav ett tillräckligt starkt skydd var uppdraget att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt.

Kommittén hade även i uppdrag att bl.a. utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv borde stärkas inom det grundlagsskyddade området samt att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området borde utökas.

Yttrandefrihetskommittén presenterade två delbetänkanden;

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) och Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrandefrihets-

kommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Yttrandefrihetskommittén presenterade 2012 sitt slutbetänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55).

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor

Det första delbetänkandet (SOU 2009:14) låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft den 1 januari 2011. Dessa ändringar innebar bl.a. att grundlagsskyddet i YGL utvidgades till att omfatta s.k. digital bio och annan offentlig uppspelning ur databaser, att det gavs möjlighet att i lag ställa krav på viss anpassning av tv-sändningar i tråd till personer med funktionsnedsättning samt en utvidgning av undantaget från censur så att det blev tillåtet med granskning och godkännande i förväg av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i den nya regeln. Ändringarna innebar även en förstärkning av meddelarskyddet, bl.a. genom att det s.k. repressalieförbudet uttryckligen straffsanktionerades i grundlagarna. Vidare gjordes det ytterligare förtydliganden i lagtexten i YGL när det gäller relationen mellan databasregeln (1 kap. 9 §) och webbsändningsregeln (1 kap. 6 § första stycket andra meningen).

Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller

Det andra delbetänkandet var utformat som ett debattbetänkande som syftade till att stimulera diskussionen om hur ett eventuellt alternativ till den nuvarande grundlagsregleringen med TF och YGL skulle kunna utformas. Tre möjliga regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag presenterades. Dessa benämndes ansvarsmodellen, verksamhetsmodellen och ändamålsmodellen. Samtliga modeller byggde på att yttrandet förekom i ett massmedium för att grundlagsskydd skulle kunna uppkomma.

Ansvarsmodellen förutsatte att någon tydligt trädde fram och tog ansvar för yttrandet. Det kunde ske antingen genom att det

fanns ett utgivningsbevis för massmediet eller att ansvarsuppgifter sattes ut.

Verksamhetsmodellen gav ett automatiskt grundlagsskydd åt den vars verksamhet huvudsakligen bestod i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Andra kunde få grundlagsskydd för sina massmedier genom att ange ansvarsuppgifter på massmediet.

Ändamålsmodellen tog i stället sikte på ändamålet med ett yttrande. Skyddet gällde för yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål.

I den efterföljande debatten och under remissbehandlingen fick modellerna skiftande omdömen. Ansvarsmodellen fick störst gillande men ansågs också ha tydliga brister. Kommittén valde att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre modellerna ta fram ett alternativ som skulle kunna ställas mot de två gällande grundlagarna på området. Den modell som kommittén tog fram hade arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL).

Ambitionen med NYGL var att göra regleringen av yttrandefriheten så teknikoberoende som möjligt. En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL var att yttrandet framfördes i ett massmedium. Med massmedier avsågs ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten”. Till skillnad från den dåvarande regleringen knöts därmed inte tillämpningsområdet till vissa angivna massmedier eller tekniker för framställning eller distribution av medier eller yttranden.

Enligt NYGL skulle grundlagen bli automatiskt tillämplig på massmedier som ges ut av ett massmedieföretag. Med massmedieföretag avsågs sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet bestod i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer skulle ha möjlighet att få grundlagsskydd om de hade utgivningsbevis eller om massmediet försågs med s.k. ansvarsuppgifter.

NYGL innehöll olika undantag från grundlagsskyddet och en nyhet var att det i vissa fall gjordes undantag för behandling av personuppgifter i massmedier. Undantaget avsåg behandling av personuppgifter i andra syften än de som angavs i NYGL:s ändamålsbestämmelser. Detta gällde enbart massmedier som gavs ut av andra än massmedieföretagen och syftet var att undvika konflikter med EU:s dataskyddsdirektiv.

NYGL innehöll även en generell preskriptionstid för väckande av allmänt åtal på sex månader från publiceringen av yttrandet.

En översyn av tryck- och yttrandefriheten

I augusti 2012 lämnade Yttrandefrihetskommittén sitt slutbetänkande i vilket kommittén inte föreslog någon ny yttrandefrihetsgrundlag. Enligt kommittén var det stora problemet med NYGL avgränsningen av tillämpningsområdet. Det gjordes bedömningen att oklarheterna skulle bli större med NYGL än med det rådande systemet. Kommittén kom därför fram till att yttrandefriheten bäst stärktes och utvecklades genom att TF och YGL förbättrades. Ordföranden reserverade sig dock mot kommitténs bedömning och presenterade ett förslag till en ny mer teknikoberoende grundlag.

Kommittén föreslog i betänkandet bl.a. redaktionella och språkliga förändringar av TF och YGL i syfte att göra dem så tydliga och lättillämpade som möjligt. I vissa fall föreslogs att bestämmelser skulle flyttas från grundlagarna till vanlig lag. För att göra YGL mer lättillgänglig ersattes de omfattande hänvisningarna till TF med motsvarande lagtext i YGL.

Förslag till materiella förändringar

Yttrandefrihetskommittén föreslog flera ändringar som rörde det materiella innehållet i grundlagsregleringen. Nedan redogörs kortfattat för några av dessa.

I databasregeln i 1 kap. 9 § YGL föreslogs ändringar när det gäller möjligheterna för andra än den som driver verksamheten att påverka innehållet i en databas. Kommittén föreslog att det i lagtexten ska framgå att grundlagsskyddet inte påverkas av sådana uppdateringar så länge de görs på uppdrag av den som driver verksamheten. När det gäller s.k. omodererade användarkommentarer anförde Yttrandefrihetskommittén att lagtexten kunde uppfattas som att grundlagsskyddet för hela databasen faller bort om någon del av den kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Kommittén föreslog därför en uttrycklig bestäm-

melse om att grundlagen inte ska gälla för just de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten.

Kommittén ansåg att det fanns ett behov av särskilt grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser och att ansvaret för dessa borde hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. En ny bestämmelse i TF föreslogs därför med innebörden att den som ansvarar för den ursprungliga publiceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhandahållandet i arkivdatabasen. Förändringen skulle innebära att preskriptionstiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften och att preskription vad gäller allmänt åtal därför skulle inträda sex månader efter utgivningen av den periodiska skriften. Kommittén övervägde även att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser skulle kunna tas bort men bedömde att det inte fanns behov av en sådan regel.

Enligt kommitténs förslag skulle bilageregeln ändras så att den enbart skulle avse taltidningar, något som var i enlighet med det ursprungliga syftet med regeln. Tillämpningsområdet utvidgades till att omfatta tillhandahållanden genom databaser. Preskriptionstiden skulle enligt förslaget beräknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut.

Det föreslogs att en ny s.k. delegationsbestämmelse skulle införas i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i medier som omfattas av grundlagarna. En förutsättning var att informationen inte var av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Förslaget innebar att grundlagarna inte skulle utgöra hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information.

Kommittén föreslog också att en ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd skulle införas i TF och YGL. Bestämmelsen innebar att sådant bistånd skulle få lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. En förutsättning var att åtgärden riktade sig mot en person som utpekas som ansvarig enligt TF och YGL. Ett krav på dubbel straffbarhet föreslogs i den meningen att motsvarande gärning skulle ha varit straffbelagd enligt svensk tryck- och yttrandefrihetsrätt.

Förslag lämnades också om att kravet på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning skulle tas bort, vilket skulle medföra att allmän åklagare och Justitiekanslern i fler fall kunde väcka åtal om enskilda har utsatts för förtal. Det föreslogs också att målsäganden ska kunna slippa att betala rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål, även om han eller hon förlorar målet.

Resultat av Yttrandefrihetskommitténs förslag

Yttrandefrihetskommitténs förslag har genomförts endast till viss del. De lagändringar som har införts har avsett att kravet i 5 kap. 5 § andra stycket brottsbalken på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning har tagits bort. Det har vidare införts en möjlighet för målsäganden enligt 10 kap. 4 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) att slippa betala motparts rättegångskostnader även om han eller hon förlorar målet. I grundlagarna har det geografiska tillämpningsområdet inskränkts något i fråga om skrifter och tekniska upptagningar som skickas från Sverige till mottagare i utlandet (1 kap. 6 § andra stycket TF och 1 kap. 10 § andra stycket YGL). Vidare har det klargjorts att det s.k. korrespondentskyddet endast gäller för meddelanden som lämnas eller anskaffas här i Sverige (13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL).

När det gäller yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet har det gjorts förtydliganden i 1 kap. 9 § 4 TF rörande utrymmet att i vanlig lag reglera bl.a. frågor om krav på berättigat behov för den som beställer kreditupplysning.

III

SPRÅK OCH STRUKTUR

I TF och YGL

7. En översyn av språk och struktur i TF och YGL

7.1. Bakgrund

Det anförs ibland att det finns olika tillämpningsproblem med den nuvarande tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det framhålls då bl.a. att grundlagarna har en komplicerad och svårtillgänglig utformning, att det i vissa avseenden kan vara svårt att avgöra när grundlagsskyddet är tillämpligt och att det råder flera oklarheter om den närmare innebörden av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL som avser grundlagsskyddet för webbplatser. Frågor av det slaget berördes bl.a. av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i delbetänkandet Ett nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96 Del 1 s. 163 f.) och Yttrandefrihetskommittén i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 221 f.).

Problemen anses inte enbart bero på att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen är relativt komplicerad i sak. Det har även framhållits att utformningen av TF och YGL är lagtekniskt komplicerad i olika avseenden och att en översyn av språket och strukturen i grundlagarna behöver genomföras. Detta har då antagits kunna underlätta förståelsen och tillämpningen av grundlagarna. Det ingår mot denna bakgrund i vårt uppdrag att genomföra en sådan översyn.

7.1.1. Utformningen av TF

Allmänt

TF är en grundlag som antogs 1949. Den har ändrats vid ett stort antal tillfällen men ändå behållit samma grundläggande struktur som när den antogs.

Författningsspråket bygger i långa stycken på den standard som tillämpades vid införandet och skiljer sig tydligt från de riktlinjer som brukar tillämpas vid modern lagstiftning. Vissa av bestämmelserna har sitt ursprung i ännu äldre lagstiftningsprodukter vilket i en del fall bidrar till att stilen i grundlagen kan upplevas som ålderdomlig och högtidlig. I det sammanhanget bör främst nämnas den grundläggande beskrivningen av tryckfrihetens innebörd och syfte i 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och den praktiskt viktiga s.k. instruktionen i 4 § i kapitlet. Båda bestämmelserna har hämtats nästan ordagrant från 1809 års regeringsform och 1810 års tryckfrihetsförordning. Bakgrunden till dessa s.k. portalstadganden, deras innehåll och de mindre ändringar som under tidens gång gjorts i bestämmelsernas lydelser redovisas utförligt i nästa avsnitt.

Regleringen i TF är mycket detaljerad för att ligga på grundlagsnivå. Paragrafrubriker saknas och de enskilda paragraferna och styckena är ofta långa. Punktuppställningar eller liknande stöd för läsaren förekommer relativt sällan.

TF innehåller stadganden av olika karaktär. Själva kärnan i regleringen består av dels bestämmelser som ringar in grundlagens tillämpningsområde, dels regler av utpräglad fri- och rättighetskaraktär som i första hand lägger fast medborgarnas rätt att framställa och sprida yttranden genom tryckta skrifter. I grundlagen finns det emellertid även ett stort antal regler av ordningskaraktär som innebär klara inskränkningar i tryckfriheten. De här bestämmelserna kan bl.a. sägas avse att skapa en ordning som gör det förhållandevis enkelt att avgöra vem som ansvarar för ett grundlagsskyddat yttrande. TF innehåller även ett stort antal bestämmelser av utpräglad straff- och processrättslig natur. Dessa motsvarar den typ av bestämmelser som utanför det grundlagsskyddade området förekommer i brottsbalken och rättegångsbalken.

Den ordning som läggs fast i TF anses sammantaget främja tryckfriheten, bl.a. eftersom den tydligt begränsar kretsen av per-

soner som kan hållas ansvariga för innehållet i en tryckt skrift (jfr grundprinciperna om meddelarfrihet och ensamansvar).

Vid en genomgång av de olika kapitlen i TF kan följande noteras.

Bilden är inte helt renodlad men bestämmelserna i de inledande kapitlen i TF (1–3 kap.) är i första hand inriktade på att bestämma grundlagens tillämpningsområde och att klargöra de rättigheter som tillkommer den enskilde. De tre följande kapitlen (4–6 kap.) ger bl.a. uttryck för den s.k. etableringsfriheten (främst 4 kap. 1 § och 6 kap. 1 §) men innebär även att det ställs upp olika krav på den som framställer, ger ut eller sprider tryckta skrifter. Bestämmelserna är av ordningskaraktär och bidrar till att det särskilda ansvarssystemet fungerar. I 7–12 kap. behandlas frågor om tryckfrihetsbrott, vem som ansvarar straff- och skadeståndsrättsligt, tillsyn och åtal, juryprövningen och andra frågor som har att göra med ingripanden mot tryckta skrifter.

Särskilt om de s.k. portalstadgandena

Med portalstadgandena i TF avses här bestämmelserna i 1 kap. 1 § första och andra styckena samt 1 kap. 4 § TF. Andra stadganden som finns i 1 kap. TF är också av helt grundläggande betydelse. Det gäller inte minst 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena om meddelarfrihet och anskaffarfrihet. De bestämmelserna har dock inte samma historiska rötter och präglas inte av fasta och sedan lång tid använda uttrycksätt som de stadganden som här har betecknats som portalstadganden. De behandlas därför inte i det följande. Detsamma gäller bestämmelserna i 1 kap. 1 § och 5 § YGL, som i något moderniserad form motsvarar portalstadgandena i TF.

Portalstadgandena kan sägas bära vidare det idégods som ytterst går tillbaka på 1766 års tryckfrihetsförordning. Den lagstiftningsprodukten brukar anses vara världens första tryckfrihetsreglering som proklamerats som grundlag.

Den utformning och den ordalydelse som dessa stadganden i dag har kan direkt härledas till de stora konstitutionella förändringar som ägde rum med 1809 års regeringsform och 1810 års tryckfrihetsförordning. Då lades tryckfrihetens principer fast på ett tydligt sätt i regeringsformen och där stadgades också att den närmare regleringen av tryckfriheten skulle ske i grundlag. 1810 års

tryckfrihetsförordning ersattes snart av 1812 års tryckfrihetsförordning som i de här avseendena endast medförde marginella språkliga förändringar.

Trots att det bara gick två år mellan 1810 års och 1812 års tryckfrihetsförordning finns det en ideologisk skillnad mellan dem. Medan 1810 års tryckfrihetsförordning står i tydlig förbindelse med de reformidéer som föregick och präglade 1809 års händelser så står 1812 års tryckfrihetsförordning i förbindelse med en ny situation – med den dåvarande tronföljaren Karl Johans inträde och ett nytt utrikespolitiskt läge. Med 1812 års tryckfrihetsförordning – som tillkom utan att regeringsformens krav på formerna för grundlagsändringar hade följts – infördes indragningsmakten. Det finns anledning att understryka att det är 1809 års regeringsform och 1810 års tryckfrihetsförordning som huvudsakligen bär det viktiga idégodset snarare än 1812 års tryckfrihetsförordning. Dock bör nämnas att juryinstitutionen infördes några år senare, 1815. (Hirschfeldt, Den återerövrade tryckfriheten 1809 – något att bry sig om i dag? i Maktbalans och kontrollmakt – 1809 års händelser, idéer och författningsverk i ett tvåhundraårigt perspektiv, 2009, s. 373 f. Jfr Hirschfeldt, Två portalstadganden i tryckfrihetsförordningen – Hur skapades de? i Festskrift till Hans Ragnemalm, 2005).

De grundläggande principer som återfinns i portalstadgandena har sedan kommit att bestå. De har med i huvudsak bevarat uttryckssätt och sakinnehåll, på förslag av 1944 års tryckfrihetssakkunniga, förts vidare in i nu gällande 1949 års TF (Förslag till tryckfrihetsförordning, SOU 1947:60 s. 45 f.). Här ska bakgrunden till och innehållet i dessa bestämmelser, liksom hur de genomgått endast små förändringar, redovisas närmare. De motsvarande moderna stadgandena i YGL tas inte upp här.

1 kap. 1 § första stycket TF

Den i dag gällande lydelsen av bestämmelsen är:

Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.

Genom 85 och 86 §§ i 1809 års regeringsform fördes tryckfriheten in som en central del i den nya konstitutionella regleringen. I stadgandet i 85 § återställdes 1766 års princip, nämligen att tryckfrihetsförordningen ska vara en grundlag. Regeringsformens materiella stadgande om tryckfriheten togs in i dess 86 § där första meningen löd:

Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter; att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om detta innehåll strider emot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.

Denna bestämmelse lyftes sedan nästan ordagrant, med endast tre redaktionella förändringar, alltså in i 1949 års TF som det här ovan återgivna 1 kap. 1 § första stycket. Det är tydligt att dessa förändringar inte rör det egentliga idéinnehållet utan endast är av formell eller språklig natur.

Som en särskild omständighet kan nämnas att 86 § i 1809 års regeringsform inte ändrades när indragningsmakten infördes i 1812 års tryckfrihetsförordning. Då förde riksdagen i ingressen till tryckfrihetsförordningen in texten från 86 § regeringsformen med ett visst avgörande tillägg: ”… utan några av den offentliga makten i förväg lagda av tryckfrihetsförordningen ej föreskrivna (kurs. här) hinder”. Man förbisåg då att hela denna nya ordning i tryckfrihetsförordningen därmed kom att stå i strid med den kvarstående bestämmelsen i 86 § regeringsformen. Denna diskrepans kom att bestå till 1941 då detta tillägg också kom att föras in i 86 § regeringsformen, då för att möjliggöra en censurlag under beredskapstid. Någon sådan lagstiftning kom dock aldrig att sättas i kraft. Vid fredsslutet 1945 ströks tillägget ur 86 § regeringsformen och dess ursprungliga lydelse återställdes där och i 1949 års TF.

1 kap. 1 § andra stycket TF

Den i dag gällande lydelsen av bestämmelsen är:

I överensstämmelse med de i första stycket angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning med-

delade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst.

Denna bestämmelse har en koppling redan till 1766 års tryckfrihetsförordning där det i ingressen angavs att ett syfte med tryckfrihetsförordningen är att möjliggöra ”oberoende inbördes upplysning (för allmänheten) uti varjehanda nyttiga ämnen”. Här finns också den direkta kopplingen till den 1766 införda offentlighetsprincipen och dess syfte. I konstitutionsutskottets memorial 1809 till en ny tryckfrihetsförordning (det som blev 1810 års tryckfrihetsförordning) anfördes att det varit angeläget att bereda en allmän upplysning och att dana en rektifierad (korrigerad eller tillrättalagd) opinion, berättigad och skicklig att offentligen granska och bedöma nationens stora angelägenheter och att det enda medlet som fanns härtill var tankens lagliga yttrandefrihet i skrift och tryck.

Utskottet föreslog också en ingress till den nya tryckfrihetsförordningen. I förslaget citerades 86 § i 1809 års regeringsform och angavs som grunden för tryckfriheten. Till detta lade utskottet en förklaring om rätten att, med iakttagande av föreskrifterna mot tryckfrihetens missbruk, för var och en att fritt och öppet uttrycka sina tankar och meddela sig i alla ämnen, i vad skrivart som helst, och oavsett vad föremålet skulle vara.

Den ingress till 2 § i 1810 års tryckfrihetsförordning som antogs hade följande lydelse.

I överensstämmelse med här ovan för en allmän och lagbunden tryckfrihet lagda grunder, skall det, under de nedanför [i brottskatalogen i 3 §] stadgade förbehåll, stå varje författare fritt, att över allt vad som är eller kan bli föremål för mänsklig kunskap, genom tryck kungöra sina tankar.

Tillsammans med det nyss nämnda uttalandet i memorialet om angelägenheten att bereda en allmän upplysning bildar detta den andra av de tre formuleringarna från 1809–1810 som fortfarande ger en ram för svensk tryck- och offentlighetsrätt. Texten kompletterades 1949 med att uttrycket ”till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning” lades till. Hela formuleringen togs då in direkt i lagtexten som ett andra stycke i 1 kap. 1 § i nu gällande TF. Därmed kunde den också läggas till grund för de ändamålstolkningar som preciserat gränsen för TF:s och senare även

YGL:s exklusiva tillämpningsområden. Av betydelse är härvid att tryckfrihetens politiska funktion särskilt betonades av de tryckfrihetssakkunniga som 1944 lade fram det betänkande som ligger bakom 1949 års TF (SOU 1947:60 s. 45 f.).

Här finns med uttrycket ”till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allmän upplysning” den uttryckliga kopplingen också till syftet med offentlighetsprincipen som den anges i 2 kap. 1 § TF i nu från 1976 gällande lydelse ”Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar.”

1 kap. 4 § första stycket TF

Den i dag gällande lydelsen av bestämmelsen är:

Envar, vilken blivit förtrott att döma över missbruk av tryckfriheten eller eljest vaka över denna förordnings efterlevnad, bör därvid städse hava i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa sin uppmärksamhet mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, på syftet än på framställningssättet, samt i tvivelsmål hellre fria än fälla.

Också denna bestämmelse har sin utgångspunkt i de reformidéer som präglade arbetet med att återställa tryckfriheten 1809–1810.

Som ett viktigt instrument för att begränsa utrymmet för en alltför hård rättstillämpning i domstolarna eller i värsta fall ett tryckfrihetsfientligt godtycke förde man i 1810 års tryckfrihetsförordning in en s.k. instruktion. Det gjordes i en ingress till den omfattande 3 § som i tretton moment innehöll förordningens brottskatalog. Instruktionen bör ses som en av denna grundlags kärnpunkter och den belyser väl tryckfrihetens allmänna innebörd.

Texten i 1810 års tryckfrihetsförordning fick följande lydelse.

Under de förutsatta villkor, att vid prövningen av en skrift eller ansvaret för densamma, domaren alltid, i fall, som tvetydiga synas, skall hellre fria än fälla och, där frågan är om ämnets mera än om uttryckens lagstridighet, hellre fästa sin uppmärksamhet på skriftens klara åsyftning än på utföringssättet, alltid utan rättighet, att, i vilket fall som helst, draga obestämda slutföljder av uttrycken, skola såsom missbruk av tryckfriheten anses: [här följer brottskatalogen]

I 1812 års tryckfrihetsförordning fick stadgandet följande lydelse.

Under de förutsatta villkor, att, vid prövningen av en skrift eller ansvaret för densamma, de, på vilka en sådan prövning ankomma kan, i fall, som tvetydiga synas, hellre fria än fälla, alltid mera må fästa sin uppmärksamhet på ämnets och tankens, än på uttryckets lagstridighet, på skriftens åsyftning, än på framställningssättet, och alltid utan rättiget att, i vilket fall som helst, draga obestämda slutföljder av uttrycken, skola såsom missbruk av tryckfriheten anses: [här följer brottskatalogen]

I 1812 års tryckfrihetsförordning gjorde riksdagen alltså några rätt subtila förändringar av denna text. Bestämmelsen vidgades från att vara ett åliggande för domaren till att avse en rekommendation till ”de, på vilka en sådan prövning ankomma”. Därmed kom den också att rikta sig till regeringen och Justitiekanslern. Det är den sakliga innebörden av stadgandet än i dag.

Bestämmelsen i instruktionen är ålderdomligt formulerad och kan framstå som svårbegriplig. Det gäller särskilt ledet att mera ha uppmärksamhet på ”ämnets och tankens, än uttryckets lagstridighet”. Att detta uttryck infördes kan ses som en särskild omtanke om framställningssätten satir och parodi som var mycket betydelsefulla när bestämmelsen utarbetades och som även i dag naturligtvis har ett starkt skyddsvärde (Hirschfeldt, Den återerövrade tryckfriheten 1809 – något att bry sig om i dag? i Maktbalans och kontrollmakt – 1809 års händelser, idéer och författningsverk i ett tvåhundraårigt perspektiv, s. 393 f., 401 f. och 404 f.)

Bestämmelsen är fortfarande en reell rättsregel. Den åberopas inte sällan i dagens rättstillämpning uttryckligen i Justitiekanslerns beslut och i domstolarnas domskäl.

7.1.2. Utformningen av YGL

YGL trädde i kraft 1992. Även denna grundlag har ändrats flera gånger. Bland ändringarna kan särskilt framhållas de utvidgningar av tillämpningsområdet som infördes 1999 (begreppet tekniska upptagningar infördes), 2003 (ett frivilligt skydd för databasverksamhet tillkom och grundlagsskydd för print on demand och s.k. pushtjänster infördes) och 2011 (grundlagsskydd för s.k. digital bio lades till).

Det anses att TF bildar mönster för YGL och i många fall är vägledande för hur denna bör förstås och tillämpas (se bl.a. Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 3 uppl., s. 12).

I YGL är författningsspråket i fråga om ordval och meningsuppbyggnad överlag modernare än i TF. Det brukar däremot framhållas att det finns brister i den allmänna uppbyggnaden av YGL som lagstiftningsprodukt. Paragraferna är ofta långa och svårlästa med frekventa hänvisningar till TF. Därtill kommer att lagtexten till stora delar utgår från ett antal teknikbundna begrepp vilkas innebörd i vissa fall är oklar eller har en betydelse som är främmande för vanligt språkbruk. I det sammanhanget kan bl.a. nämnas begrepp som elektromagnetiska vågor, tekniska upptagningar, radioprogram, tråd, redaktion samt överföringar och tillhandahållanden.

I centrala delar bygger grundlagen på en lagstiftningsteknik som innebär att det görs hänvisningar till motsvarande bestämmelser i TF. Sådana hänvisningar förekommer bl.a. i fråga om vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott och när det gäller bestämmelser om tillsyn, åtal, tvångsmedel och rättegång.

Den grundläggande strukturen i YGL liknar den i TF. Där finns bestämmelser som syftar till att lägga fast grundlagens tillämpningsområde, stadganden av utpräglad fri- och rättighetskaraktär, regler som syftar till att upprätthålla en viss ordning i systemet samt bestämmelser av mer utpräglad straff- och processrättslig natur.

7.1.3. Yttrandefrihetskommitténs förslag

Yttrandefrihetskommittén drog i sitt slutbetänkande slutsatsen att det inte var möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som gav ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 290 f.). I enlighet med uppdraget i direktiven genomfördes i stället en allmän översyn av TF och YGL. Syftet var framför allt att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Inom ramen för det arbetet lämnade kommittén bl.a. förslag som tog sikte på språket och strukturen i TF och YGL.

Yttrandefrihetskommittén ansåg att det fanns brister i strukturen och språket och att dessa förstärktes av att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i sak var ett relativt detaljerat

och komplicerat system. Bedömningen var att det fanns en stor potential att förbättra den strukturella och språkliga utformningen av TF och YGL samt att det var angeläget att förändringar av det slaget genomfördes.

Yttrandefrihetkommittén föreslog att paragrafrubriker infördes genomgående i TF och YGL. Lagtexten anpassades till ett mer modernt lagspråk och gavs en könsneutral utformning. Vidare skulle strukturen i YGL ändras i vissa avseenden, bl.a. så att den grundlagen i huvudsak kunde läsas självständigt och inte längre bygga på omfattande hänvisningar till TF.

I några fall angavs att bestämmelser från grundlagarna skulle flyttas till vanlig lag, i första hand till lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). Det lämnades dock inget förslag på hur bestämmelserna på lagnivå skulle utformas. Yttrandefrihetskommittén anförde följande i frågan om att flytta ned bestämmelser.

Vi föreslår inte någon omfattande förändring av hur bestämmelserna på tryck- och yttrandefrihetsområdet fördelas mellan grundlagarna och vanlig lag. Någon långtgående omflyttning av bestämmelser från TF och YGL till t.ex. tillämpningslagen genomförs inte eftersom vi bedömer att detta skulle påverka den allmänna skyddsnivån på ett sätt som inte är önskvärt. Även efter översynen kommer således TF och YGL att utgöra en detaljerad reglering av tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå. I vissa fall har vi dock ansett det möjligt att flytta bestämmelser från grundlagarna till lagnivå, normalt till tillämpningslagen. Här kan t.ex. nämnas att en del detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF har placerats i lag. Liknande åtgärder har vidtagits i fråga om en del av regleringen rörande jurysystemet i 12 kap. TF (se 9 kap. YGL). Förändringarna i jurysystemet berörs särskilt i kap. 14 (Rättegångsbestämmelserna – en översyn).

Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i dessa frågor var positiva till en modernisering av TF och YGL. Flera reserverade sig dock för att man inte hade hunnit gå igenom förslaget i detalj och påtalade att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste se till att de språkliga förändringarna inte medförde oförutsedda materiella konsekvenser som riskerade att försvaga grundlagsskyddet.

Justitiekanslern varnade för risken att förenklingen av lagarna kunde medföra betydelseförskjutningar som kan få effekter som inte är möjliga att förutse och påtalade att en mycket noggrann

genomgång av författningstexterna måste göras så att olika felaktigheter utmönstras.

Riksdagens ombudsmän (JO) ansåg att nackdelarna med en modernisering av TF i nuläget övervägde fördelarna, bl.a. på grund av de oklarheter som en sådan förändring kan medföra och förlusten av sambandet med de grundläggande principernas ursprung.

7.2. Överväganden

Vårt förslag: I syfte att göra TF och YGL så tydliga och lättill-

lämpade som möjligt görs det en översyn av strukturen och språket. Lagtexten anpassas till det lagspråk som används i dag och ges en könsneutral utformning. Anpassningen avser även de s.k. portalstadgandena i TF och YGL. Översynen innebär att viss ny terminologi införs i grundlagarna. I YGL införs, för att beteckna innehållet i de olika medieformerna, termen ”program” i stället för ”radioprogram”. I TF får ”juryledamot” ersätta ”juryman”. Det anges genomgående i TF och YGL att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. Det görs en anpassning av reglerna om tystnadsplikt i 2 kap. YGL i syfte att regleringen ska vara densamma i de båda grundlagarna. Vissa bestämmelser i 5 kap. TF om utgivningsbevis flyttas till vanlig lag.

7.2.1. En översyn av språk och struktur

TF och YGL blir lättare att tillämpa

Vi har gjort en språklig och strukturell översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa så tydliga och lättillämpade som möjligt. En viktig utgångspunkt för arbetet har varit att översynen ska ske inom ramen för den regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL utgör. Översynen ändrar inte det förhållandet att det rör sig om en detaljerad reglering på grundlagsnivå och att tilllämpningsområdet bestäms med utgångspunkt i vissa tekniskt inriktade begrepp. De förändringar som föreslås i den här delen är av formell natur och medför inte att innehållet i de olika bestämmelserna ändras i sak.

Vidare har vårt arbete med språket och strukturen i TF och YGL skett med utgångspunkten att regleringen i de två grundlagarna ska betraktas som en helhet. En ambition har därför varit att undvika omotiverade skillnader mellan dem. I jämförelse med den nuvarande regleringen innebär vårt förslag därför större enhetlighet i fråga om olika språkliga formuleringar och lagtekniska lösningar.

Den strukturella översynen innebär bl.a. att ett kapitel har tillkommit i YGL genom att det nuvarande 7 kap. (Om tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel) har delats upp i två kapitel. Vidare innebär översynen att längre paragrafer har delats upp i flera. I en del fall har bestämmelser flyttats till andra ställen i TF eller YGL där de bedöms passa bättre in systematiskt. En sådan förändring som kan nämnas särskilt är 1 kap. i TF respektive YGL. Ordningen på bestämmelserna har ändrats så att de paragrafer som avser grundlagens tillämpningsområde placeras tidigare i respektive kapitel. Enligt vårt förslag läggs dessa direkt efter den inledande s.k. portalparagrafen i den aktuella grundlagen. Förändringar av det här slaget genomförs enbart för att grundlagarna ska bli enklare att tillämpa. De är inte avsedda att påverka rättsläget i något avseende, t.ex. när det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprincipernas tillämplighet (främst etableringsfrihet, censurförbud och meddelarsskydd) på massmedier som ännu inte har publicerats på det sätt som förutses i TF och YGL.

Enligt vårt förslag görs det en allmän översyn av de nuvarande kapitelrubrikerna. Dessutom har det i flera av kapitlen införts rubriker på två nivåer.

Genomgången av språket har gjorts med utgångspunkten att ordvalet ska moderniseras och meningsuppbyggnaden förenklas. För att underlätta förståelsen har nya punktuppställningar införts i ett antal bestämmelser. Några av de befintliga punktuppställningarna i TF och YGL har formulerats om så att de enskilda punkterna gjorts till självständiga meningar.

Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen innehåller vissa äldre och traditionstyngda bestämmelser som ibland kan ha stor betydelse vid rättstillämpningen. Här avses främst portalparagrafen i 1 kap. 1 § TF och den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF resp. 1 kap. 5 § YGL. Vi föreslår vissa förändringar i dessa bestämmelser. Frågan berörs i avsnitt 7.2.2 nedan.

Vissa nya termer införs

I grundlagarna ändras på några områden den terminologi som används. Avsikten med ändringarna är inte att påverka rättsläget. Här bör i första hand nämnas införandet av ”program” i YGL och ”juryledamot” i TF. Vidare ändras den terminologi som förekommer i bestämmelserna i TF och YGL om s.k. transportskyldighet. Dessa frågor berörs ytterligare nedan.

I YGL genomförs det en ändring i fråga om användningen av termen ”radioprogram”. Det första ledet ”radio-” tas bort så att det enbart talas om ”program”. Ändringen kan bl.a. motiveras med att det nuvarande ”radioprogram” har en klart teknikinriktad prägel. En ovan läsare kan uppfatta termen ”radioprogram” som att det bara omfattar program i ljudradio. ”Radioprogram” avser dock enligt dagens reglering såväl ”ljudradio” som ”television”. Det kan nämnas att i radio-_och_tv-lagen (2010:696) förekommer inte ”radioprogram” i det här avseendet. Vidare kan det noteras att ”radioprogram” enligt 1 kap. 1 § tredje stycket YGL avser innehållet i sändningar och andra överföringar som behandlas i grundlagen och således inte den kommunikationsteknik som används (se prop. 1990/91:64 s. 107 f. och Wennberg m.fl., s. 34 f. och 37). Detta inkluderar även innehållet i databasöverföringar, t.ex. en dagstidnings webbplats.

En annan terminologisk fråga rör ”juryman” i reglerna om tryckfrihetsmål, vilka finns i 12 kap. TF. Under våra diskussioner har frågan uppkommit om det finns skäl att välja en annan term än ”juryman”. Det har noterats att ordet är ovanligt och att det sedan en tid inte längre förekommer i Svenska Akademiens Ordlista. Vi har gjort bedömningen att det finns skäl att modernisera terminologin på det här området. Därför föreslår vi att ”juryledamot” införs i stället för ”juryman”.

När det gäller den s.k. transportskyldigheten enligt nuvarande 6 kap. 4 § TF (tryckt skrift) och 3 kap. 10 § YGL (tekniska upptagningar) tas de nuvarande termerna ”postbefordringsföretag”, ”allmän trafikanstalt” och ”allmän trafikinrättning” bort. De ersätts av det mer allmänt hållna uttrycket ”den som enligt vad som följer av lag eller annan författning har en skyldighet att befordra tryckta skrifter” (med motsvarande formulering i fråga om tekniska upptagningar).

Två frågor som berör rättsläget

Översynen av lagtexterna har i två fall aktualiserat frågan om det finns skäl att göra vissa förändringar som kan tänkas ändra rättsläget något.

Ett sådant fall avser vilket skydd i fråga om tryck- och yttrandefriheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Förslaget innebär att TF och YGL samordnas med hur fri- och rättighetsregleringen har utformats enligt 2 kap. RF. Enligt förslaget anges det genomgående i TF och YGL att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. I särskilda bestämmelser i respektive grundlag anges att för andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om tryck- respektive yttrandefriheten. Detta medför bl.a. att bestämmelserna i tillämpningslagen om att även andra än svenska medborgare får vara utgivare för periodiska skrifter (2 kap. 6 §), radioprogram (3 kap. 29 §) och tekniska upptagningar (4 kap. 2 §) kan upphävas. Dessa bestämmelser blir inte nödvändiga eftersom motsvarande följer redan av grundlagstexten. Förändringen innebär även att ordet ”utlänning” ersätts med ”andra än svenska medborgare” (jfr 2 kap. 25 § RF).

Det andra fallet som aktualiserar en materiell förändring är den skillnad i lagtexten mellan 3 kap. 3 § första stycket TF om tystnadsplikt avseende bl.a. anonyma meddelare och motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket YGL. Enligt bestämmelsen i 3 kap. 3 § TF är tillämpningsområdet för tystnadsplikten mycket brett och omfattar alla som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att föras in en sådan skrift (t.ex. redaktionsmedlemmar). Även andra som är verksamma på ett massmedieföretag (bl.a. receptionspersonal, datatekniker eller vaktmästare) kan dock enligt bestämmelsens ordalydelse omfattas av tystnadsplikt om de får kännedom om identiteten på en hemlig källa.

Enligt lydelsen omfattar dock bestämmelsen i 2 kap. 3 § YGL inte andra som är verksamma på ett massmedieföretag utan enbart de som har tagit befattning med framställningen. I förarbetena till YGL går det inte att utläsa att skillnaden mellan de två regelverken skulle grunda sig på ett medvetet ställningstagande från lagstiftarens sida (prop. 1990/91:64 s. 114 f.).

Det har inte framkommit något som skulle motivera en skillnad i regleringen. Vi föreslår därför att bestämmelsen om tystnadsplikt i YGL ändras så att den stämmer överens med vad som anges i TF.

7.2.2. Särskilt om förändringar i portalparagrafen och instruktionen

I avsnitt 7.1.1 har framväxten av de centrala bestämmelserna i 1 kap. 1 § första och andra styckena samt 1 kap. 4 § TF presenterats utförligt. Dessa bestämmelser kan sägas bära vidare det idégods som ytterst går tillbaka på 1766 års tryckfrihetsförordning. Den utformning och den ordalydelse som dessa stadganden i dag har kan direkt härledas till de stora konstitutionella förändringar som ägde rum med 1809 års regeringsform och 1810 års tryckfrihetsförordning. De grundläggande principer som återfinns i portalstadgandena har sedan kommit att bestå. De har med i huvudsak bevarat sakinnehåll och snarlik språklig utformning förts vidare in i nu gällande 1949 års TF.

Vid den språkliga och strukturella översyn som vi har i uppdrag att göra kan en utgångspunkt tas i Yttrandefrihetskommitténs arbete med frågan (se SOU 2012:55 s. 315 f.). Yttrandefrihetskommittén anförde följande i den här aktuella delen:

En översyn av grundlagarnas språk och struktur aktualiserar frågan om vilket förhållningssätt som ska gälla till dess historiska bakgrund. Det gäller i synnerhet TF, där författningsspråket i centrala delar har en traditionstyngd och ålderdomlig prägel. Även i dessa delar har vi valt att göra relativt långtgående språkliga och redaktionella förändringar som innebär att mer moderna former används (se t.ex. 1 kap. 1 § TF i vårt förslag).

Även med fullföljande av denna inriktning finns enligt vår bedömning anledning att iaktta varsamhet med förändringar av just dessa bestämmelser. Detta beror dock främst inte på hänsyn till den historiska traditionen som sådan och värdet av att bokstavligen knyta an till denna. För varsamhet talar framför allt betydelsen av att genom en ny utformning undvika risken att rubba grundvalarna för tryckfriheten eller i övrigt öppna för betydelseförskjutningar som i rättstillämpningen skulle kunna försvaga tryckfriheten eller på annat sätt medföra en risk för nya tolkningsproblem.

Bestämmelser av detta viktiga slag får samtidigt inte riskera att framstå som otidsenliga i sin utformning och som svårbegripliga till sitt innehåll. Det kan i stället sägas ligga ett stort värde i att söka genom ett modernt språkbruk göra just dessa centrala bestämmelser särskilt lättillgängliga. Även med en språklig modernisering kan bestämmelserna kanske än bättre fortsätta att fullgöra sin funktion som portalstadganden.

Ett annat angeläget skäl är att portalstadgandena också är centrala i den svenska författningen och därmed bör ges ett tydligt och högtidligt uttryck för värdet av långvarig stabilitet för denna för Sverige så betydelsefulla och speciella grundlagsreglering. En reglering som ska ses i direkt anslutning till det konstitutionella kärnvärde, fri åsiktsbildning, som anges redan i 1 kap. 1 § RF.

Vi har med dessa utgångspunkter valt bort alternativet att låta just dessa bestämmelser stå kvar oförändrade av hänsyn till traditionen medan TF:s språk och struktur i övrigt moderniseras. Vi har i stället vid arbetet med detta uppdrag haft samma inriktning som Yttrandefrihetskommittén och kommit till i stort sett samma resultat. Vårt förslag till språkliga och strukturella justeringar av portalstadgandena framgår närmare av författningskommentaren.

7.2.3. Bestämmelser som flyttas ned till lag

I vårt uppdrag att göra en språklig och strukturell översyn av TF och YGL ingår att även överväga om detaljbestämmelser i grundlagarna bör flyttas till vanlig lag.

TF och YGL vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och ett antal andra medieformer. En viktig komponent i skyddet är att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förutsätter alltså grundlagsändringar. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20– 23 §§, en ordning som gör det möjligt att ha en kortfattad och allmänt hållen reglering på grundlagsnivå.

Det kan inte anses ligga i vårt uppdrag att överväga mer påtagliga förändringar av detaljnivån i TF och YGL på ett sätt som liknar

vad som gäller enligt RF. Utgångspunkten är således att grundlagarna på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området även i fortsättningen kommer att vara detaljerade.

Inom ramen för en sådan regleringsmodell torde det likväl finnas förutsättningar att flytta vissa detaljbestämmelser till lag, dvs. utan att påverka den grundläggande utformningen av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Efter vår genomgång av grundlagstexterna, delar vi Yttrandefrihetskommitténs slutsats att frågan om nedflyttning i första hand blir aktuell när det gäller vissa detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF. Det rör sig i första hand om regleringen av olika handläggningsfrågor som rör utgivningsbevis. Vi bedömer att det kapitlet innehåller bestämmelser som kan flyttas till lag utan att detta påverkar skyddet för tryckfriheten. De aktuella bestämmelserna bör flyttas från TF till tillämpningslagen.

När det gäller övriga delar av grundlagssystemet är det främst i 12 kap. TF (Om rättegången i tryckfrihetsmål) som frågan om nedflyttning av detaljbestämmelser blir aktuell. Vår bedömning är dock att de allra flesta av bestämmelserna 12 kap. är så viktiga för att säkerställa att den särskilda rättegångsordningen fungerar tillfredsställande att det är motiverat att behålla dessa i grundlag. Enstaka bestämmelser skulle kunna flyttas ned till tillämpningslagen men bedömningen är att detta inte skulle underlätta läsning och tillämpning av lagtexten. Vi föreslår därför inte att dessa flyttas till lag.

IV

EN ÖVERSYN AV

DATABASREGELN

8. En omfattande översyn av databasregeln görs

8.1. Inledning

I 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden ur databaser. Med en databas avses en samling av information lagrad för automatiserad behandling (se 1 kap. 1 § femte stycket).

Databasregeln tillkom före internets genombrott och det var då främst medieformen videotex (se närmare om videotex i avsnitt 8.3.1) som lagstiftaren avsåg att grundlagsskydda. I dagsläget tilllämpas dock databasregeln huvudsakligen för att skydda innehållet på webbplatser. I första hand omfattar regeln webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag (automatiskt grundlagsskydd) men även andra aktörer kan få grundlagsskydd för motsvarande verksamhet genom att ansöka om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd).

Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen har flera frågor uppstått kring tillämpningen av databasregeln. Vi har därför fått i uppdrag att göra en omfattande översyn av databasregeln, bl.a. för att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. För att förstå uppdraget i dessa delar lämnas i detta kapitel en allmän beskrivning av databasregeln, dess innebörd och tillkomst. Avslutningsvis redogörs för några av de tillämpningsproblem som har identifierats med databasregeln samt våra mer övergripande överväganden.

8.2. Allmänt om databasregeln

8.2.1. Grundläggande förutsättningar för skydd

Databasregeln har följande lydelse (1 kap. 9 § YGL):

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också, i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen, när en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor

1. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild,

2. annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmänheten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1, eller

3. genom offentlig uppspelning tillhandahåller allmänheten information ur en sådan databas som anges i 1.

Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs att – verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från Sverige, – behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, – verksamheten har ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Därefter förfaller beviset. Beviset får förnyas, varje gång för tio år från utgången av den föregående tioårsperioden, om det finns förutsättningar att utfärda sådant bevis. Utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas, tillämpas därefter föreskrifter i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag. Varje databas ska ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av fjärde eller femte stycket meddelas i lag.

Definitionen av databas finns 1 kap. 1 § femte stycket YGL:

Med databas avses i denna grundlag en samling av information lagrad för automatiserad behandling.

Kärnområdet för databasregeln är webböverföringar som görs av någon som redan omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna. Tanken är att grundlagsskyddet ska följa med när en sådan aktör använder webben som en alternativ publiceringskanal (se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2014, 2 uppl., s. 50).

Databasregeln ställer upp en rad förutsättningar för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Till att börja med krävs att det är fråga om tillhandahållande av information ur en databas på något av de sätt som anges i de tre punkterna i första stycket.

I första punkten avses information som tillhandahålls på särskild begäran, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. Den första situationen, direkt genom överföring, är då någon går in på en webbplats och tar del av informationen där. Den andra situationen, indirekt genom framställning, är då någon från webbplatsen beställer information som han eller hon sedan får i ett fysiskt exemplar, t.ex. skrifter eller bilder (beställningstryck eller s.k. print on demand). En förutsättning enligt första punkten är att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten.

I andra punkten avses information som tillhandahålls genom överenskommelser i förväg. Detta avser s.k. pushtjänster vilka innebär att information skickas från en databas till en mottagare enligt ett schema som mottagaren har specificerat i förväg, t.ex. sådan nyhetsbevakning som kan beställas på vissa webbplatser.

I tredje punkten avses information som tillhandahålls genom offentlig uppspelning. Under denna bestämmelse faller t.ex. en biograf som visar film från en databas i stället för via en traditionell filmprojektor (s.k. digital bio).

Databasregeln ställer upp vissa ytterligare krav för att den ska vara tillämplig. Det ska vara fråga om tillhandahållande av information till allmänheten. Innebörden är att databasens innehåll ska vara utformat så att i princip vem som helst kan ta del av det. Det måste inte vara gratis men om verksamheten bedrivs kommersiellt ska erbjudandet riktas till var och en. Slutna nätverk, t.ex. inom ett

företag eller en förening, omfattas inte. Vidare ska det vara fråga om enkelriktad kommunikation. Innehållet ska helt styras av avsändaren och får inte kunna påverkas av mottagaren. Skälet till detta är det ensamansvar som databasens utgivare har, vilket bygger på att han eller hon ska ha möjlighet att granska material innan det publiceras (se Axberger, s. 51).

Databasregeln gäller huvudsakligen tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. Om tillhandahållandet sker vid en tidpunkt som avsändaren bestämmer gäller i stället den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL. Detta kan t.ex. avse direktsändningar via internet. Men s.k. play-tjänster där mottagaren själv bestämmer när programmet ska starta faller under databasregeln.

8.2.2. Automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd

Automatiskt skydd

För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet enligt databasregeln automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Andra aktörer måste ansöka om utgivningsbevis för att få ett sådant skydd (s.k. frivilligt grundlagsskydd).

Det automatiska grundlagsskyddet ges åt verksamheter som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. De aktörer som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet är redaktioner för periodiska skrifter (t.ex. tidningsföretag som DN och Aftonbladet) och redaktioner för tv- och radioprogram (t.ex. TV4 och Sveriges Radio). Begreppet redaktion har således en central betydelse för det automatiska grundlagsskyddet. Någon definition av begreppet finns inte i lagtexten men genom praxis har begreppet fått en relativt vid innebörd (se RÅ 2003 ref. 30). Det bör noteras att även aktörer som sänder enligt webbsändningsregeln kan omfattas av det automatiska grundlagsskyddet.

Det ges även automatiskt skydd åt företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen (TF) jämställda skrifter (t.ex. bokförlag) eller av tekniska upptagningar, såsom cd-skivor och filmer (t.ex. skivbolag). Det bör noteras att något motsvarande krav på yrkesmässighet inte finns när det

gäller redaktioner för periodiska skrifter, tv- eller radioprogram. Vidare har nyhetsbyråer automatiskt skydd enligt bestämmelsen.

För ett massmedieföretag som bara är verksamt på internet finns det däremot inte något automatiskt grundlagsskydd. Detta innebär t.ex. att en tidning som inte ges ut i pappersform utan bara publiceras på en webbplats saknar automatiskt grundlagsskydd.

Frivilligt skydd

De aktörer som inte har automatiskt grundlagsskydd kan under vissa förutsättningar få s.k. frivilligt grundlagsskydd för innehåll på webbplatser genom att ansöka om utgivningsbevis hos Myndigheten för press, radio och tv. Det innebär att vem som helst som är verksam med webböverföringar på det sätt som avses i 1 kap. 9 § första stycket kan få grundlagsskydd genom att ansöka om utgivningsbevis. Det kan t.ex. vara bloggar som bedrivs i en liten skala, tidningar som bara publiceras på nätet och andra företag som tillhandahåller information på nätet.

För att ett utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav. Till att börja med måste verksamheten bedrivas enligt de förutsättningar som gäller generellt för att databasregeln ska tillämpas. Vidare ska överföringarna utgå från Sverige, databasen ha en behörig utgivare som åtagit sig uppdraget och verksamheten ha ett namn som är sådant att det inte lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet som omfattas av databasregeln. Någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär sker inte innan utgivningsbevis beviljas. Kraven är av formellt slag. Närmare bestämmelser om utfärdande av utgivningsbevis finns i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen).

Det kan nämnas att när det gäller det automatiska grundlagsskyddet ställs i lagtexten inte något krav på att överföringarna ska utgå från Sverige (så som det görs för det frivilliga grundlagsskyddet). Högsta domstolen har i NJA 2001 s. 445 uttalat att databaserad information inte måste sändas från sändare inom Sverige för att YGL:s ansvarighetsbestämmelser ska bli tillämpliga men att bestämmelsernas tillämplighet kräver att det finns viss anknytning

till Sverige. Enligt Högsta domstolen hade det således ingen avgörande betydelse att sändningen skedde från en server utanför Sverige.

8.3. Databasregelns tillkomst och utveckling

8.3.1. Databasregelns ursprung

Databasregeln kom till i och med införandet av YGL 1992. Bestämmelsen har därefter ändrats vid flera tillfällen under åren, bl.a. för att anpassas till teknikutvecklingen.

Vid tillkomsten av YGL anfördes i förarbetena att nya medieformer, såsom användningen av datorer och teleteknik, medförde svårigheter för lagstiftaren och det diskuterades vilka ytterligare medier som skulle omfattas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Det anfördes bl.a. att nya tillämpningar av tekniken för radio- och trådsändning som utvecklingen medfört kunde skapa medieformer för enkelriktad sändning. Den kunde emellertid också medge en mer eller mindre utvecklad dubbelriktad kommunikation (prop. 1990/91:64 s. 56 f.).

Grundlagsskydd för videotex införs

En ny teknik vid tillkomsten av YGL var videotex. I förarbetena definierades videotex som ”överföring av databaslagrad information i form av text och andra grafiska meddelanden via speciella ledningar eller det allmänna nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter”. Det anfördes att abonnenten genom detta system kunde få tillgång till mycket stora informationsmängder, som han eller hon efter fritt val kunde söka sig fram i. Även tjänster av annat slag än presentation av information kunde förmedlas i videotexsystem. Som viktiga exempel nämndes beställning av varor och tjänster samt förmedling av personliga meddelanden. Möjligheten till dubbelriktad trafik skiljde videotex från text-tv. I videotex kommunicerade användaren med en eller flera datorer och såväl sändare som mottagare kunde påverka kontakten. Det anfördes vidare i förarbetena att kommunikation av detta slag ofta benämndes interaktiv (prop. 1990/91:64 s. 59). Omständigheten att

videotex kunde vara interaktiv hade stor betydelse i diskussionen i förarbetena.

Frågan om videotex hade behandlats av Yttrandefrihetsutredningen i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70). Utredningen föreslog att de moderna överföringsformerna skulle omfattas av det nya grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Utredningen använde ordet teledata men med detta avsågs det som senare i propositionen benämndes videotex. Utredningen konstaterade inledningsvis att stora delar av det tänkta användningsområdet för videotex skulle avse privat kommunikation eller uppgifter som inte var av intresse för yttrandefriheten, t.ex. information om tidtabeller m.m. Utredningen menade dock att videotex ändå skulle kunna komma att användas för att förmedla nyheter med kommentarer, konsumentupplysning, information om myndigheters verksamhet och andra sådana mer eller mindre åsiktsbildande yttranden. Framställningar i videotex borde därför skyddas. Yttrandefrihetsutredningen pekade på vissa problem med ensamansvaret men menade att dessa gick att lösa (a. bet. s. 120 f.).

I 1986 års lagrådsremiss berördes möjligheterna att låta de nya medierna omfattas av YGL. Föredragande statsrådet föreslog att videotex skulle lämnas utanför grundlagsregleringen. Det angavs att önskemålet att skapa goda förutsättningar för nyhetsförmedling och opinionsbildning var angeläget även i fråga om videotex. Skälet till att videotex ändå skulle lämnas utanför var huvudsakligen att problem skulle kunna uppstå med ensamansvaret. Det framhölls särskilt att även utomstående skulle kunna föra in uppgifter och att det därför inte var rimligt att en person ensam skulle bära ansvaret. I remissen påpekades att videotex då knappast hade någon betydelse från informationsfrihets- och opinionsbildningssynpunkt. Det angavs dock att om det skulle visa sig att dess betydelse skulle öka, exempelvis på det sättet att man genom detta medium kommer att förmedla innehållet i tidningar, måste frågan övervägas på nytt (prop. 1986/87:151 s. 82 f.).

Yttrandefrihetsutredningen och regeringen kom alltså till olika slutsatser i fråga om videotex, trots en likartad argumentation. Den huvudsakliga skillnaden var att man i lagrådsremissen räknade med att all videotex kunde vara interaktiv vilket gav mottagaren möjlighet att påverka innehållet medan utredningen utgick från att det endast var vissa delar av verksamheten som kunde vara interaktiva.

Diskussionen om de nya medierna fortsatte och utmynnade sedermera i att videotex kom att omfattas av YGL, under förutsättning att utgivaren kunde råda över innehållet (prop. 1990/91:64 s. 66). I propositionen konstaterades att en skiljelinje mellan olika medier kunde dras vid mottagarens möjlighet att påverka sändningen, dvs. interaktiviteten. Det fördes vidare en diskussion om det skulle ha betydelse för grundlagsskyddet att mottagaren hade möjlighet att påverka vilken information han eller hon fick del av i en interaktiv kommunikation. Det angavs att om gränsen för grundlagsskyddet skulle dras så att all interaktiv kommunikation föll utanför grundlagsskyddet skulle detta innebära att möjligheten för massmedieföretag att sprida sitt redaktionella material genom videotex i viss mån blev begränsat.

Vidare anfördes att den moderna tekniken, i synnerhet för pressen, rymde möjligheter att utveckla verksamheten genom distribution av redaktionellt material via bl.a. videotex. Det angavs att en sådan verksamhet inte kunde utvecklas på ett fruktbart sätt med mindre än att spridningssättet fick samma yttrandefrihetsrättsliga skydd som tryckta skrifter. I annat fall kunde såväl utgivarens ställning som skyddet för nyhetskällorna gå förlorade i fråga om en del av företagens verksamhet, nämligen den som bedrevs genom videotex. Enligt propositionen talade detta för att den nya grundlagens tillämpningsområde skulle bestämmas så att endast sådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kunde ändra innehållet i den källa från vilken information hämtas skulle falla utanför. En sådan lösning skulle öppna möjligheter för bl.a. tidningsföretagen att ta ny teknik i anspråk.

Det framhölls vidare att det till en dagstidningsredaktion varje dag strömmade in åtskilliga upplysningar som inte kunde få plats i tidningen. Det kom också in uppgifter som utan tvivel skulle komma att publiceras i den tryckta tidningen men som i den formen inte skulle nå läsarna förrän i nästa dags utgåva. I båda dessa fall skulle distribution genom de nya medierna kunna innebära utvecklingsmöjligheter för moderna massmedieföretag. Det framstod inte som tillräckligt att skapa ett yttrandefrihetsrättsligt skydd endast för nya sätt att sprida material som också trycks. För att undvika de nackdelar som var förenade med yttrandefrihetsrättsligt skydd infördes ett skydd på det område där det framstod som mest ange-

läget, dvs. på nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens område.

I propositionens anfördes att en viktig del av motivet för ett längre gående skydd för yttrandefriheten i de nya medierna var hänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Regeringen ansåg därför att grundlagsskyddet borde gälla samma krets som den till vilken källskyddet var knutet enligt TF och enligt den dåvarande radiorättsliga lagstiftningen. Interaktiv kommunikation som var tillgänglig för allmänheten, men som inte innebar någon möjlighet för mottagaren att påverka vilken information som lagras i källan, föreslogs därför inordnas under grundlagsskyddet när verksamheten bedrevs av författare och andra upphovsmän, utgivare, redaktioner eller nyhetsbyråer (prop. 1990/91:64 s. 63 f.).

8.3.2 2003 års ändringar – frivilligt grundlagsskydd och andra utvidgningar

År 1999 tillsattes Mediegrundlagsutredningen. Arbetet resulterade i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Utredningens förslag lade grunden för att databasregeln utvidgades i flera avseenden (se prop. 2001/02:74 och bet. 2001/02:KU21). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2003. Nedan nämns några av de ändringar som genomfördes.

Print on demand och pushteknik

Databasregeln utvidgades till att omfatta vissa nya tekniker, bl.a. print on demand och viss pushteknik. Dessa tekniker har beskrivits i avsnitt 8.2.1. Print on demand innebär således att det görs en framställning på kundens begäran av exemplar av skrifter, bilder och upptagningar genom överföring av information ur en databas. Med pushteknik avses de tjänster som innebär att mottagaren får specifik information utan en särskild begäran vid varje tillfälle, ett slags abonnemang på skräddarsydda överföringar.

Databasregelns utvidgning i dessa delar var en anpassning till de nya teknikerna. När det gäller print on demand bedömde regeringen att grundlagsskyddet skulle knytas till databasen som

sådan och inte till de exemplar av skrifter och upptagningar som blev resultatet av framställningsprocessen. Dessa exemplar omfattas inte som sådana av grundlagsskydd.

Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter, dvs. bokförlag och tryckerier, lades till de uppräknade massmedieföretagen (a. prop. s. 42 f.).

Frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis

Det infördes vidare en möjlighet att få frivilligt grundlagsskydd genom att ansöka om utgivningsbevis.

I förarbetena konstaterades att grundlagsskyddet för sådan databasanvändning som angavs i databasregeln bara gällde traditionella massmedieföretag. Enskilda och andra medieföretag än de traditionella massmedieföretagen saknade alltså grundlagsskydd för databasverksamhet. Samtidigt hade utvecklingen inneburit att mycket av den verksamhet som databasregeln var tänkt att skydda – tillhandahållande av information till allmänheten – bedrevs av aktörer som inte var traditionella massmedieföretag i den mening som avsågs i bestämmelsen. Det förväntades att denna trend skulle komma att öka ytterligare.

Det konstaterades att denna utveckling var av betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten. Det skydd för massmedier som grundlagarna var avsedda att ge motsvarade alltså inte massmedieanvändningen. Regeringen ansåg att en anpassning till den mediala verkligheten borde ske och att de verksamheter som hade massmedial karaktär borde kunna få ett grundlagsskydd motsvarande det som gällde för de traditionella massmedieföretagens databasanvändning.

Vidare anfördes att grundpelarna i det särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet var dels skydd för masskommunikation, dels ett effektivt system för ingripande mot missbruk. En eventuell utvidgning av grundlagsskyddet behövde göras inom ramen för det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Regeringen kom fram till att det bästa sättet att lösa den uppkomna situationen var att införa en ordning där utgivningsbevis kunde sökas för den aktuella databasen (a. prop. s. 48 f.).

I detta sammanhang kan även konstitutionsutskottets uttalande under riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet nämnas. Utskottet uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten. Utskottet delade visserligen regeringens bedömning att den föreslagna utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde var förenlig med EG:s dataskyddsdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Utskottet ansåg ändå att det kunde finnas anledning att ytterligare undersöka om det kunde uppstå konflikter. Utskottet anförde att om en person på sin hemsida för register över sådana personuppgifter som det inte skulle vara tillåtet att göra enligt personuppgiftslagen kan han eller hon undgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljats utgivningsbevis. Konsekvensen kunde bli att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 17 f.).

Preskriptionsregler

Ändringarna 2003 innebar dessutom att preskriptionsreglerna ändrades så att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i databaser enligt databasregeln börjar löpa från det att informationen inte längre tillhandahålls i databasen, dvs. från det att yttrandet tagits bort från webbplatsen. Tillhandahållandet av brottslig information i en databas skulle alltså betraktas som ett pågående (s.k. perdurerande) brott. Frågan om från vilken tidpunkt preskription skulle räknas var fram till dess oklar eftersom den inte hade behandlats i förarbetena till YGL och inte heller i något domstolsavgörande (SOU 2001:28 s. 306 f. och prop. 2001/02:74 s. 78 f.).

Användarkommentarer och externa leverantörer

Vidare omformulerades det tidigare uppställda kravet på att mottagaren inte skulle kunna ändra innehållet i registret till ett krav på att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet. Syftet var att klargöra att bestämmelsen inte heller omfattar sådana

databaser där t.ex. en extern informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databasinnehavaren. I propositionen behandlades det fallet att det på samma webbplats finns både information som användarna inte kan ändra och t.ex. ett diskussionsforum där användarna kan göra inlägg som utan föregående åtgärd av databasinnehavaren blir direkt tillgängliga för andra användare. Enligt regeringen torde diskussionsforumet kunna ses som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen. I sådant fall skulle endast den delen falla utanför grundlagsskyddet (a. prop. s. 98).

8.3.3 2011 års ändringar – grundlagsskydd för digital bio

År 2008 tillsattes Yttrandefrihetskommittén som året därpå i delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) lämnade flera förslag till förändringar avseende YGL. De förslag som genomfördes innebar lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2011 (se prop. 2009/10:81 och bet. 2010/11:KU4).

Kommitténs arbete resulterade bl.a. i införandet av punkten 3 i 1 kap. 9 § första stycket YGL enligt vilken offentliga uppspelningar (exempelvis digital bio) ges grundlagsskydd. Med digital bio avses att en biograf visar film från en databas i stället för med hjälp av en traditionell filmprojektor. Regeringen ansåg att det var angeläget att digital bio inkluderades i YGL:s tillämpningsområde eftersom visning av digital bio ökade och då all produktion, distribution och visning sannolikt skulle komma att vara digital inom några år (a. prop. s. 26).

Genom 2011 års ändringar klargjordes även att tillhandahållanden till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som startar på tider som avsändaren bestämmer faller in under webbsändningsregeln (t.ex. direktsändningar via internet). Som en följd av dessa ändringar infördes ett förtydligande i databasregeln som innebar att det i bestämmelsen angavs att sändningar som omfattas av webbsändningsregeln är undantagna från databasregelns tillämpningsområde (a. prop. s. 47).

8.4. Tillämpningsproblem

8.4.1. Inledning

Det har på senare år uppmärksammats en rad tillämpningsproblem med databasregeln, främst mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen.

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen pekade i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) på flera oklarheter när det gäller tillämpningen av databasregeln. Det avsåg bl.a. olika problem med redaktionsbegreppet och vad som är en databas (s. 173 f.).

En liknande probleminventering gjordes av Yttrandefrihetskommittén (se nedan). Flera av de problem som påtalades då är fortfarande aktuella och omfattas av vårt uppdrag.

8.4.2. Yttrandefrihetskommittén

Yttrandefrihetskommittén redogjorde i slutbetänkandet En översyn av tryck och yttrandefriheten (SOU 2012:55) för flera tillämpningsproblem med databasregeln som kommittén identifierat (Del 1 s. 363 f.). Nedan redogörs kortfattat för de problem som kommittén lyfte fram som mest angelägna att åtgärda.

Innebörden av begreppet redaktion

Massmedieföretagen väljer ibland att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det svårt att definiera vad som är ”en redaktion” och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss databas. Det gäller bl.a. massmedieföretag med omfattande publiceringsverksamhet som bedrivs på flera ”plattformar”, t.ex. flera webbplatser och radioprogram. Det är i sådana situationer vanligt att det inte är samma personer som tar fram innehållet till ett radioprogram som sedan uppdaterar innehållet på företagets alla webbplatser. Det kan också handla om situationer då databasverksamheten läggs i en annan juridisk person än den där redaktionen för den periodiska skriften eller radioprogrammet finns.

Externa informationsleverantörer

Det har ansetts finnas oklarheter kring grundlagsskyddet för en databas om tillhandahållaren låter en s.k. extern informationsleverantör uppdatera innehållet i delar av databasen. Ett exempel är att ett medieföretag låter ett produktionsbolag uppdatera en webbsida som är kopplad till det radio- eller tv-program som produktionsbolaget producerar åt medieföretaget. Det kan även handla om ett företag som får i uppdrag att sköta och välja ut den reklam som visas på ett tidningsföretags webbplats. Ett annat tänkbart exempel är utomstående aktörer som på uppdrag av massmedieföretaget förhandsgranskar (modererar) användares artikelkommentarer och fattar beslut om att publicera eller inte publicera dessa på ett massmedieföretags webbplats. Det är även vanligt att personer som inte hör till medieföretaget anlitas för att blogga på en särskild del av företagets webbplats och därmed får möjlighet att lägga in material utan föregående granskning.

Omodererade användarkommentarer

Databaser innehåller ibland delar som kan påverkas av mottagaren, t.ex. genom kommentarer från användarna utan föregående granskning (s.k. omodererade användarkommentarer). Den oklarhet som har uppstått vid tillämpningen gäller frågan om vad konsekvensen blir av att en databas innehåller omodererade delar. Enligt en strikt tolkning uppfyller databasen inte förutsättningarna för grundlagsskydd enligt databasregeln när medieföretaget inte har kontroll över hela innehållet och följaktligen gäller inte grundlagen för databasen. Denna tolkning utgår från att det handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet är det dock möjligt att betrakta webbplatsen som två eller flera databaser. Grundlagen gäller i sådana fall det redaktionella innehållet medan de omodererade delarna faller utanför. Svårigheten är att avgöra vad som krävs för att åstadkomma en sådan uppdelning mellan två databaser. Det gäller särskilt vid artikelkommentarer, som vanligtvis är placerade i nära anslutning till redaktionellt material.

Yttrandefrihetskommitténs förslag

Yttrandefrihetskommittén lämnade vissa förslag gällande de oklarheter som kommittén hade identifierat enligt ovan.

I fråga om redaktionsbegreppet konstaterade kommittén att det finns problem med att ersätta begreppet och bedömde därför att det skulle behållas.

När det gäller externa informationsleverantörer föreslog kommittén att lagtexten skulle ändras så att det framgår att grundlagsskyddet inte påverkas av att en databas innehåller information som uppdateras av externa informationsleverantörer om det sker på uppdrag av den som driver verksamheten.

Beträffande frågan om omodererade användarkommentarer föreslog kommittén att det i databasregeln skulle anges att grundlagen inte gäller de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten.

Yttrandefrihetskommittén förslag i dessa delar resulterade inte i någon ändrad lagstiftning.

Remissinstansernas synpunkter

Flertalet remissinstanser var positiva till de förändringar i databasregeln som Yttrandefrihetskommittén föreslog. I flera yttranden framfördes dock åsikten att redaktionsbegreppet borde ersättas så att grundlagsskyddet för medieföretagens webbplatser inte blir beroende av hur de väljer att organisera sin verksamhet. Riksdagens ombudsmän (JO) ansåg att publiceringar på internet över huvud taget inte ska betraktas som biprodukter till papperstidningar eller traditionell radio och tv utan att det automatiska grundlagsskyddet även ska omfatta rena webbredaktioner. Flera remissinstanser hade liknande synpunkter och framhöll att yttranden på internet borde ha ett självständigt skydd. Många remissinstanser efterfrågade ett helhetsgrepp och menade att databasregeln behöver ses över i större omfattning än vad Yttrandefrihetskommittén hade gjort.

I våra direktiv anges att det bl.a. mot bakgrund av vad remissinstanserna framförde finns skäl att ge kommittén i uppdrag att göra en mer omfattande översyn av databasregeln. Syftet med en omfattande översyn är bl.a. att göra den mer lättillgänglig och bättre anpassad till dagens teknik. Kommittén ska beakta Yttrande-

frihetskommitténs förslag och remissinstansernas synpunkter på dessa.

8.5. Överväganden

Vår bedömning: Det finns ett behov av att göra en genom-

gripande översyn av databasregeln, särskilt mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. Översynen ska ske inom ramen för de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Databasregeln ska även i fortsättningen utgå från en viss avgränsning så att inte alla yttranden och aktörer på internet omfattas av grundlagsskyddet.

Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL infördes och utformades ursprungligen i syfte att ge skydd åt traditionella massmedieföretags publiceringar i det som då uppfattades som alternativa distributionskanaler. Det pågår en tydlig utveckling på medieområdet där synsättet att internetbaserad kommunikation endast är ett bihang till dagstidningar, sändningar eller andra mer traditionella medieformer får allt mindre fog för sig. Den tekniska utvecklingen är snabb och medieföretagen gör ofta sitt utbud tillgängligt på flera olika plattformar däribland via internet, vilket gör att publiceringar på webbplatser i många fall kan uppfattas som den viktigaste formen för massmedial kommunikation. Mot denna bakgrund framstår det som klart att databasregelns betydelse blir mer och mer central. Från att ha varit ett komplement till regleringen om tryckta skrifter, radioprogram och tekniska upptagningar har databasregeln i praktiken blivit en grundläggande och viktig bestämmelse i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.

Det finns nu skäl att göra en genomgripande översyn av databasregeln. Översynen ska ske med utgångspunkt i de särskilda frågeställningar som pekas ut i våra direktiv.

Yttrandefrihetskommitténs genomgång bör fortsätta och fördjupas. Översynen ska, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, utgå från att de grundläggande principer som bär upp det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet inte ska ändras. Utgångspunkten ska vara att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll.

Grundlagsskyddet för databasverksamhet förutsätter att de principer som grundlagarna vilar på kan tillämpas. Förhållandet till det särskilda ansvarssystemet med ensamansvar och meddelarfrihet har av tidigare utredningar lyfts fram som en frågeställning som behöver beaktas särskilt i detta sammanhang. Och det har påtalats att det finns risk för att t.ex. regler om utgivare eller om krav på dokumentationsskyldighet inte skulle fungera tillfredsställande för många nätbaserade medier (prop. 2001/02:74 s. 37 f.). Vidare har det framhållits att det finns ett samband mellan meddelarfriheten och sekretesslagstiftningen. Om grundlagsskyddet för internetpubliceringar görs mycket vidsträckt kan detta rubba den nuvarande balansen mellan meddelarfrihets- och sekretessintresset på ett sätt som inte har varit aktuellt tidigare (se Yttrandefrihetskommittén i bl.a. debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommitténs presenterar tre modeller, SOU 2010:68 s. 124 f. och 136 f.)

I tidigare lagstiftningsärenden har mot denna bakgrund slutsatsen dragits att ett generellt grundlagsskydd för databasöverföringar inte är lämpligt eller ens möjligt om de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna ska kunna upprätthållas. Vi delar denna slutsats. Databasregeln ska alltså även i fortsättningen utgå från en viss avgränsning så att inte alla yttranden och aktörer på internet faller under det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Som framgått har databasregeln utvidgats i flera omgångar. Förändringarna har skett inom ramen för en och samma paragraf. Resultatet har blivit en omfattande reglering som kan upplevas som svårtillgänglig, särskilt mot bakgrund av att begreppsanvändningen i YGL är teknikinriktad och ibland något otydlig. En viktig del av översynen är därför att se över den språkliga och strukturella utformningen av databasregeln. Detta bör ske inom ramen för vårt allmänna uppdrag att modernisera TF och YGL.

9. Villkoren för automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln

9.1. Bakgrund

9.1.1. Inledning

Publiceringar på internet utgör en allt viktigare informationskälla. I kapitel 8 berörs det förhållandet att den nuvarande grundlagsregleringen av internetpubliceringar tillkom när sådan verksamhet uppfattades som en alternativ distributionskanal för de traditionella massmedieföretagen. Utvecklingen går dock tydligt mot en ordning där internetbaserad kommunikation inte längre kan betraktas som ett bihang till dagstidningar, tv-sändningar eller andra mer traditionella medieformer. I många fall torde publiceringar på webbplatser kunna uppfattas som den viktigaste formen för massmedial kommunikation.

Samtidigt har internetpubliceringar inget självständigt automatiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) utan skydd finns bara om verksamheten bedrivs av någon som samtidigt ger ut t.ex. en tidning eller sänder ett tv- eller radioprogram. För andra aktörer finns möjligheten till s.k. frivilligt grundlagsskydd genom att utgivningsbevis kan beviljas för den aktuella verksamheten.

Frågan är mot denna bakgrund om det automatiska grundlagsskyddet för webbplatser bör utvidgas och hur detta i så fall kan ske.

9.1.2. Den nuvarande regleringen

Automatiskt grundlagsskydd för yttranden på internet föreligger i dag enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL om den aktör som tillhandahåller webbplatsen samtidigt tillhandahåller information genom en annan medieform, t.ex. i en tidning eller ett tv-program. Det brukar framhållas att det är traditionella massmedieföretag som har automatiskt grundlagsskydd för innehållet i sina databaser enligt bestämmelsen. I bestämmelsen anges att det är redaktionen för tidningen eller tv-programmet som ska tillhandahålla yttrandet på webbplatsen. För yttranden på internet som tillhandahålls av andra aktörer finns det som nämnts möjlighet att ansöka om utgivningsbevis och på så sätt uppnå grundlagsskydd. Se närmare om databasregeln i kapitel 8.

Det bör noteras att det inte endast är traditionella massmedieföretag som har automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Alla som ger ut en tryckt tidning eller sänder tv eller radio har ett sådant skydd. Detta innebär bl.a. att även den som sänder enligt den s.k. webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL omfattas. Till exempel kan en bloggare som via webben, förutom att tillhandahålla sin blogg, sänder ett program direkt eller vid en särskild tidpunkt få automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln.

Skälen för den nuvarande regleringen

Grundlagsskyddet för tillhandahållanden genom databaser gavs vid YGL:s tillkomst till de traditionella massmedieföretagen. När förutsättningarna för grundlagsskyddet formulerades var tanken att dessa företag (tidningar, radio- och tv-företag) skulle ha möjlighet att, som ett komplement till den traditionella verksamheten, publicera innehåll på webben. Det nämndes i förarbetena att det visserligen kunde vara fråga om material som inte hade hunnits med att publiceras t.ex. i den tryckta tidningen men att det inte var det fallet som i första hand åsyftades (se prop. 1990/91:64 s. 59 f.).

En viktig del av motivet för att grundlagsskyddet avgränsades på detta sätt var hänförligt till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Grundlagsskyddet för yttranden i databaser gavs därför till samma krets som den till vilken källskyddet är knutet (se

1 kap. 2 § YGL). Vikten av klarhet när det gäller källskyddet har därefter också framhållits i samtliga lagstiftningsärenden där grundlagsskyddet i YGL har utvidgats (se t.ex. prop. 2001/02:74 s. 27).

Yttrandefrihetskommitténs uppdrag

Yttrandefrihetskommittén hade som huvuduppgift att försöka finna en ny teknikberoende regleringsmodell. Kommittén hade också i uppdrag att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kunde behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna.

Yttrandefrihetskommittén tog, som vi har berört i avsnitt 6.5.4, fram en modell som hade arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL var att yttrandet framfördes i ett massmedium. Med det förstods enligt lagtexten ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten”. Enligt NYGL blev grundlagen automatiskt tillämplig på massmedier som ges ut av ett massmedieföretag. Med massmedieföretag avsågs sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisationer och privatpersoner) hade möjlighet att få grundlagsskydd om de skaffade utgivningsbevis eller om massmediet försågs med s.k. ansvarsuppgifter. Kommittén prövade om bestämmelserna i NYGL gav ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. NYGL ställdes också mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som fanns med en ny yttrandefrihetsgrundlag.

Det stora problemet med NYGL var enligt kommittén avgränsningen av tillämpningsområdet. Kommittén anförde (se slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten, SOU 2012:55 Del 1 s. 22).

Begreppet ”massmedier”, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och oproblematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Det gör tillämpningsområdet otydligt.

Enligt kommittén rymmer även begreppet ”massmedieföretag” besvärliga gränsdragningsproblem. Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgivning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli tillämplig? Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? Även det andra kriteriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkesmässigheten, rymmer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas. Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpningsområdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet.

Särskilt om redaktionsbegreppet

Kopplingen av grundlagsskyddet för information i databaser till det skydd som gäller för yttranden i tidningar, radio och tv sker genom att det anges att det ska vara en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram som tillhandahåller informationen i databasen för att grundlagsskydd ska föreligga.

Någon bestämd definition av redaktionsbegreppet finns inte i lagtexten men begreppet har varit föremål för prövning i praxis.

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet RÅ 2003 ref. 30 tolkat redaktionsbegreppet brett. I rättsfallet, som handlade om bolaget Svensk upplysningstjänst, som gav ut tidskrifterna Kreditrapporten och Kreditarkivet samt publicerade uppgifter från Kreditrapporten på webben, bedömde domstolen att redaktionsbegreppet inte kan ges någon annan eller vidare innebörd än att det innefattar de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av tryckta skrifter. Inriktningen på de tryckta skrifterna saknade enligt domstolen betydelse för bedömningen av om det ska föreligga en redaktion i databasregelns mening.

Redaktionsbegreppet har emellertid medfört en del tillämpningsproblem. Enligt Yttrandefrihetskommittén hade vissa av dessa problem att göra med att massmedieföretagen ibland väljer att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det svårt att definiera vad som är en redaktion och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss databas. Det gäller bl.a. massmedieföretag med omfattande publiceringsverksamhet som bedrivs genom flera kanaler, t.ex. flera webbplatser och radioprogram. Det är i sådana situationer vanligt att det inte är samma personer som tar fram

innehållet till ett radioprogram som de som uppdaterar innehållet på företagets alla webbplatser. Det kan också handla om situationer då databasverksamheten bedrivs i en annan juridisk person än den där redaktionen för den periodiska skriften eller radioprogrammet finns (se SOU 2012:55 Del 1 s. 365 f.).

I prop. 2001/02:74 s. 46 f. ansåg regeringen – i samband med att en utvidgning av grundlagsskyddet föreslogs så att det också skulle omfatta bokförlags och tryckeriers publiceringar – att det handlar om en redaktion enligt databasregeln även när ett traditionellt massmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person. En förutsättning är dock att massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna. Det bör, framhöll regeringen, vara de sakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande. Prövningen fick göras på grundval av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Regeringen menade också att ledning får sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning.

Denna tolkning av redaktionsbegreppet bekräftades av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2007 s. 309, som handlade om tidningsartiklar vilka tillhandahölls i tidningen Expressens arkivdatabas som ingick i tjänsten PressText. Domstolen ansåg att varken databasens placering eller det faktum att databasverksamheten var förlagd i en särskild juridisk person var avgörande för bedömningen av vem som tillhandahöll databasen. I stället var det ”mest förenligt med de intressen som grundlagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informationen i databasen också betraktas som den som tillhandahåller den”. Företaget som drev PressText och som saknade rätt att ändra i databasen ansågs därför inte vara den som tillhandahöll arkivdatabasen. Högsta domstolen fann att det i stället var redaktionen för tidningen Expressen som hade tillhandahållit databasen för allmänheten. Den hade gjort det redaktionella urvalet vid publiceringen av artiklarna i databasen och hade dessutom behållit kontrollen över materialet efter publiceringen.

Andra rättsfall där frågan om vad som utgör en redaktion har bedömts är NJA 2001 s. 445 och NJA 2004 s. 574.

Yttrandefrihetskommittén och remissinstanserna

Yttrandefrihetskommittén diskuterade om redaktionsbegreppet borde ersättas. Sammantaget bedömde kommittén att fördelarna med en förändring inte uppvägde nackdelarna. Redaktionsbegreppet skulle därför behållas.

I remissvaren på Yttrandefrihetskommitténs slutbetänkande framfördes från vissa remissinstanser åsikten att redaktionsbegreppet borde ersättas så att grundlagsskyddet för medieföretagens webbplatser inte blir beroende av hur företagen väljer att organisera sin verksamhet.

När det gällde att Yttrandefrihetskommittén inte föreslog någon utökning av det automatiska grundlagsskyddet anförde en del remissinstanser att publiceringar på internet inte bör betraktas som biprodukter till papperstidningar eller traditionell radio och tv utan att det automatiska grundlagsskyddet även bör omfatta rena webbredaktioner.

Mediegrundlagskommitténs uppdrag

Mot bakgrund av Yttrandefrihetskommitténs överväganden och remissinstansernas synpunkter ingår det i vårt uppdrag att överväga om det, bl.a. med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, finns skäl att förändra den nuvarande ordningen. I analysen ska ingå att på nytt överväga om redaktionsbegreppet bör behållas eller modifieras. I direktiven betonas att utgångspunkten ska vara att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll.

9.2. Överväganden

Vår bedömning: Det automatiska grundlagsskyddet enligt data-

basregeln bör inte utvidgas till ytterligare publiceringar i databaser.

9.2.1. Bör det automatiska grundlagsskyddet utvidgas?

Inledning

Även om det fortfarande finns starka kopplingar mellan traditionella medier och massmedial verksamhet på internet innebär den tekniska utvecklingen att yttranden i allt större utsträckning sker utan att webbplatserna har någon koppling till traditionella medier. Medborgarna tar också allt mer del av information via internet medan användningen av traditionell tv, radio och dagstidningar minskar (se mer om detta i kapitel 4.). Denna utveckling kommer sannolikt att fortsätta.

Frågan är då om detta utgör ett tillräckligt starkt skäl för att förändra grundlagsskyddet för yttranden i databaser. Av central betydelse vid den bedömningen är i vilken grad det är möjligt att utvidga skyddet för yttranden på internet inom ramen för det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Av särskild vikt är då bl.a. den begränsning som anges i våra direktiv, nämligen att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll.

Det förhållandet att internetpubliceringar utgör en allt viktigare informationskälla, ofta utan koppling till traditionella medier, talar i sig för att det automatiska grundlagsskyddet bör utvidgas till andra aktörer som publicerar på webben än de som även ger ut yttranden i en annan form. Internetpubliceringar skulle med en sådan lösning få ett självständigt skydd, något som t.ex. flera remissinstanser efterlyste i sina yttranden över Yttrandefrihetskommitténs betänkande. Principiella skäl kan alltså sägas tala för en utvidgning.

En utvidgning av grundlagsskyddet måste emellertid som nämnts kunna förenas med de grundprinciper som bär upp grundlagen. Detta gäller inte minst vikten av att den särskilda ansvars-

ordningen och reglerna om meddelarfrihet fungerar tillfredställande.

För att undvika att grundlagsskyddet styrs av yttrandenas innehåll har den nuvarande regleringen knutits till den teknik med vilken yttrandet förmedlas. Skyddet enligt grundlagarna är således teknikberoende, något som måste beaktas när en utvidgning övervägs.

En annan aspekt vid en eventuell utvidgning av det automatiska grundlagsskyddet är att skyddet inte bör gälla yttranden där den som yttrar sig inte har något intresse av grundlagskydd och inte heller är villig att fullgöra de förpliktelser som följer med detta. De förpliktelser som det gäller är bl.a. skyldigheten att utse en utgivare som ansvarar för det som yttras eller att sköta vissa krav på dokumentation av innehållet på webbplatsen. En annan förpliktelse är att upprätthålla systemet med skydd för meddelare, bl.a. genom att iaktta en straffsanktionerad tystnadsplikt om meddelarens identitet.

Vidare ger det nuvarande systemet ett särskilt starkt yttrandefrihetsrättsligt skydd åt yttranden till allmänheten som framförs i de medier som omfattas av grundlagarna. Om grundlagarna är tillämpliga ska bestämmelser i övriga delar av rättsordningen inte tillämpas, om inte grundlagarna ger uttryckligt stöd för något annat. Denna tanke om grundlagarnas exklusivitet får sägas förutsätta att det i princip inte ska finnas någon gråzon mellan systemet i TF och YGL och övriga delar av rättsordningen.

Mot bakgrund av det nu sagda har vi diskuterat hur en ny reglering skulle kunna utformas och då bl.a. övervägt följande synpunkter.

Vilka ytterligare publiceringar skulle omfattas?

Den första frågan är vilka ytterligare publiceringar som bör omfattas om det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln skulle utvidgas.

Enligt vår mening bör ett utökat grundlagsskydd för yttranden på webbplatser i första hand övervägas när det gäller publiceringar som liknar den verksamhet som de traditionella mediebolagen bedriver i dag. Det kan t.ex. avse lokaltidningar och facktidningar som bara finns på webben. Det är alltså vad som skulle kunna kallas

professionellt bedriven medieverksamhet som i första hand skulle omfattas.

Förarbetena till databasregeln kan sägas ge stöd för ett sådant synsätt. Där kan utläsas att det vid införandet av databasregeln ansågs att de traditionella medierna borde ha en särställning (se prop. 1990/91:64 s. 59 f.). När förutsättningarna för grundlagsskyddet för databaser formulerades var tanken, som nämnts ovan, att de traditionella massmedieföretagen (tidningar samt radio- och tv-företag) skulle ha möjlighet att, som ett komplement till den traditionella verksamheten, publicera innehåll på webben.

Ett skäl till att utvidga grundlagsskyddet endast till professionella aktörer är att den professionellt bedrivna medieverksamheten kan sägas ha en särskild betydelse för den fria informationsspridningen och åsiktsbildningen. Det är också dessa aktörer som kan förväntas ha förmåga och motiv att sköta förpliktelserna och upprätthålla grundprinciperna i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.

Ett eventuellt utvidgat grundlagsskydd för innehåll i databaser skulle därför enligt vår mening ta sikte på professionellt bedriven massmedieverksamhet.

Hur skulle en avgränsning av publiceringarna kunna göras?

Frågan är då hur publiceringar av nu diskuterat slag skulle kunna avgränsas från andra databaspubliceringar.

Vi har diskuterat att använda begreppet ”massmedieföretag” för att beteckna de aktörer vilkas publiceringar på internet bör omfattas av en utvidgning. Här är betydelsen av begreppet ”massmedier” centralt. Ett problem med begreppet är att det kan ha olika innebörd.

Mediekommittén diskuterade begreppet massmedier i betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49 s. 63 f.). Kommittén angav att ett huvudsyfte med YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen i samhället. Det var alltså massmedial användning av de angivna teknikerna som avsågs att omfattas av YGL. Kommittén uttalade att det inte fanns någon fastlagd definition av begreppet och detta hade inte heller analyserats i förarbetena till YGL.

Kommittén konstaterade att det knappast var möjligt att ge en klar definition av vad som menas med ett massmedium.

Som nämnts ovan diskuterade även Yttrandefrihetskommittén begreppet massmedier.

Begreppet massmedier kan alltså avse sättet att nå ut med yttranden till allmänheten, dvs. själva medieformen (t.ex. webbplatser på internet).

Enligt en annan betydelse kan begreppet avse en viss sorts verksamhet som syftar till att kommunicera med allmänheten. Denna mer verksamhetsinriktade förståelse av begreppet massmedier torde ofta användas för medieorganisationer som förmedlar information och underhållning till en stor publik (Weibull och Wadbring, Massmedier, 11:e uppl., 2014, s. 23). Enligt ett vanligt synsätt kommunicerar sådana massmedier ett innehåll som ofta är av särskilt värde för opinionsbildningen i samhället (främst journalistisk verksamhet av viss ”kvalitet”, t.ex. dagstidningar, tv och radio).

Om massmedier i den först nämnda betydelsen används kommer bestämmelsen att träffa alla företag som använder databaser för att kommunicera. En sådan definition träffar även t.ex. bankers och andra företags hemsidor. Ett sätt att undvika att definitionen omfattar sådan verksamhet kan vara att ange att den huvudsakliga verksamheten ska bestå av att ge ut massmedier. Det kan dock inte uteslutas att verksamhet som inte kan betraktas som massmedial ”kärnverksamhet” kommer att träffas även om detta krav används. Många bloggares verksamhet består t.ex. av att huvudsakligen ge ut massmedier. Verksamheten är också i flera fall av kommersiell natur genom att den är reklamfinansierad. Det kan ifrågasättas om de som driver sådan verksamhet alltid är intresserade av att få grundlagsskydd och att fullgöra de skyldigheter som följer med detta. Som nämnts är det viktigt att en eventuell utökning av de aktörer som kan få grundlagsskydd begränsas till de som kan och vill upprätthålla grundprinciperna i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.

Begreppet massmedier är till skillnad från de specifika medietekniker som i dag ges skydd enligt YGL alltså oprecist och vittomfattande. Oavsett hur begreppet närmare definieras skulle användandet av det innebära en uppenbar risk för en mer omfattande reglering än vad som är önskvärd. Detta skulle bl.a. medföra att aktörer som inte har ett intresse av grundlagsskydd skulle komma

att omfattas av skyddet. Vidare skulle regleringens tillämpningsområde riskera att bli oklart.

Om massmedier däremot definieras som verksamhet där det förekommer yttranden som är av särskilt betydelse för informations- och åsiktsbildningen i samhället skulle det möjligen vara lättare att hitta ett sätt att särskilt fånga in den verksamhet som åsyftas. Att använda begreppet massmedier i den betydelsen att medierna ska ha ett visst innehåll strider dock mot den grundläggande principen i TF och YGL om att det inte ska ha någon betydelse för grundlagsskyddet vad yttrandet innehåller. Det är i stället tekniken att förmedla yttranden som avgör om skydd finns. Som framgått anges också i våra direktiv att grundlagsskyddet inte heller i fortsättningen ska styras av yttrandenas innehåll.

Slutsats

Utvecklingen på medieområdet talar i och för sig för en utvidgning av det automatiska grundlagsskyddet till publiceringsverksamhet som bara förekommer på webbplatser på internet.

Som har framgått av det anförda är det emellertid förenat med betydande svårigheter att på ett relevant och precist sätt avgränsa de ytterligare publiceringar i databaser som då skulle omfattas av det automatiska skyddet. Tillämpningsområdet för grundlagen skulle riskera att bli oklart, till men för både de som driver verksamheten och eventuella meddelare. Till detta kommer att eventuella förändringar måste vara förenliga med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer som regleringen i YGL bygger på.

Sammantaget gör vi bedömningen att det inom ramen för vårt uppdrag inte finns förutsättningar att utvidga det automatiska grundlagsskyddet för databasverksamhet. En sådan ordning får i stället anses förutsätta en annan typ av regleringsmodell för tryck- och yttrandefriheten än den som gäller enligt TF och YGL. Vi föreslår därför inte någon utvidgning av det automatiska grundlagsskyddet för innehåll som tillhandahålls på begäran ur databaser.

Publiceringar på internet som inte har någon koppling till traditionella medier får i stället, liksom hittills, skyddas genom att utgivningsbevis söks och beviljas för databasen.

9.2.2. Ska redaktionsbegreppet förändras?

Vår bedömning: Redaktionsbegreppet i databasregeln bör

behållas.

Enligt vår bedömning ska alltså kopplingen till traditionella medier när det gäller det automatiska grundlagsskyddet för databaser behållas. Det finns då skäl att överväga hur denna koppling ska se ut. Övervägandena ska enligt direktiven ske mot bakgrund av de problem som har framkommit när det gäller att avgöra vad som är ”en redaktion” i databasregelns mening.

Yttrandefrihetskommittén förde, som nämns ovan, ett resonemang om att redaktionsbegreppet i databasregeln borde ändras för att komma runt de problem som hade uppstått i praxis med att definiera vad som är en redaktion (se SOU 2012:55 Del 1 s. 373). Enligt Yttrandefrihetskommittén kunde detta ske genom att redaktionsbegreppet utmönstrades ur regeln och att grundlagsskyddet i stället skulle ta sikte på den som gav ut en periodisk skrift eller ett radioprogram. Det var också tänkbart att därutöver införa ett krav på yrkesmässighet hos aktören i syfte att undvika grundlagsskydd för den som inte vill omfattas av detta. Yttrandefrihetskommittén konstaterade dock att det fanns problem med att ersätta redaktionsbegreppet och bedömde att fördelarna med detta inte uppvägde nackdelarna. Redaktionsbegreppet skulle därför behållas.

När det anges i databasregeln att det ska vara en redaktion för t.ex. en tidning som ska tillhandahålla innehållet i databasen för att grundlagsskydd ska föreligga kan det enligt vår bedömning föra tankarna till att det är redaktionen knuten till ett visst massmedieföretag som avses. I fall när flera företag inom samma koncern är inblandade, varav ett t.ex. ger ut tidningen och ett annat står för webbplatsen, kan det uppstå frågor om det är redaktionen för tidningen som kan sägas driva även databasen. Det kan också vara fråga om massmedieföretag med omfattande publiceringsverksamhet som bedrivs genom flera kanaler, t.ex. genom flera webbplatser och tv- eller radioprogram. I dessa fall är det inte säkert att det är samma redaktion som tar fram innehållet till samtliga program och webbplatser. En särskild fråga är att det kan vara andra som uppdaterar innehållet. Även i dessa fall orsakar redaktionsbegreppet frågor.

En möjlighet skulle kunna vara att ta bort redaktionsbegreppet och i stället bara ange att grundlagsskyddet för databaser gäller den som ger ut en periodisk skrift eller sänder ett radioprogram. Även denna formulering kan dock ge intryck av att det är just den aktören som har grundlagsskydd för databasen, t.ex. det företag som ger ut tidningen. Även i detta fall skulle tolkningsfrågor uppstå och inte heller med denna formulering skulle frågan hur grundlagsskyddet gäller om databasverksamheten bedrivs i en annan juridisk person än t.ex. den som ger ut den tryckta tidningen säkert besvaras.

Situationen får, enligt vår mening, hittills anses ha lösts i praxis på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn till detta och till att det ovan diskuterade alternativet till att bibehålla redaktionsbegreppet inte med säkerhet löser frågan hur sambandet mellan aktörerna ska ses om flera juridiska personer är inblandade, anser vi att redaktionsbegreppet i databasregeln bör behållas.

10. Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker

10.1. Bakgrund

10.1.1. Inledning

Det är den medieform som ett innehåll ges ut i som avgör vilka grundlagsregler som blir tillämpliga. Detta innebär att samma innehåll kan ha grundlagsskydd enligt olika regler beroende på i vilken form det ges ut. Det brukar talas om att grundlagarna är teknikberoende eller medieberoende. En bok i tryckt form skyddas enligt tryckfrihetsförordningen (TF) om den finns i en upplaga medan samma innehåll som tillhandahålls genom print on demand, i form av en e-bok eller en ljudbok skyddas enligt databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det är också tänkbart att boken över huvud taget inte förekommer som tryckt skrift utan bara i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok. Print on demand förekommer också på andra områden än bokområdet. Bland annat framställs tekniska upptagningar i form av print on demand, t.ex. cd-skivor. I dessa fall kan innehållet skyddas enligt YGL:s regler om tekniska upptagningar eller enligt databasregeln.

10.1.2. Print on demand

Vad är print on demand?

Print on demand, även kallat beställningstryck, innebär att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran genom överföring av innehåll ur en databas. Vid framställning av skrifter an-

vänds som regel kopiatorer eller skrivare med en mycket hög kapacitet och resultatet blir ofta likt en skrift som har framställts i tryckpress. Framställningssättet varierar dock och det förekommer att print on demand-exemplaren också framställs genom tryckpress. Antalet exemplar som framställs vid varje tillfälle varierar. Det kan handla om allt från att ett enstaka exemplar tillverkas efter beställning till att en upplaga med ett större antal exemplar framställs. Användningen av tekniken skiljer sig också åt inom olika områden. Den största användningen finns på bokområdet medan print on demand inte är lika vanligt förekommande på musik-, film- och bildområdet. Tekniken används också vid tryck på t.ex. tröjor.

De som driver databaserna varifrån print on demand framställs är olika slags aktörer. Det kan vara t.ex. traditionella bokförlag eller skivbolag. Det kan också vara sådana som inte driver någon annan verksamhet.

Den nuvarande regleringen av print on demand

Grundlagsskyddet för yttranden genom print on demand återfinns i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL. Enligt bestämmelsen har ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar (t.ex. ett bokförlag eller tryckeri) skydd enligt YGL för innehåll som tillhandahålls allmänheten ur en databas genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. För att skydd enligt grundlagen ska gälla tillämpas vidare krav på att tillhandahållandet sker på särskild begäran och att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Regleringen innebär alltså att grundlagsskyddet för t.ex. en bok som framställs genom print on demand gäller databasverksamheten som skriften framställs ifrån och att det är den som driver den verksamheten som har skyldighet att utse en utgivare som ansvarar för innehållet.

Grundlagsskydd för databasverksamhet som innehåller det material som print on demand-exemplaret framställs från kan också uppnås genom ansökan och beviljande av utgivningsbevis (s.k. frivilligt grundlagsskydd). Utgivningsbeviset söks hos Myndigheten för press, radio och tv och förutsättningarna i 1 kap. 9 § andra stycket YGL ska vara uppfyllda för att utgivningsbevis ska kunna utfärdas. Bland

annat ska bara den som driver verksamheten kunna ändra innehållet i databasen.

Av de framställda exemplaren (skriften, bilden eller den tekniska upptagningen) ska framgå databasens namn samt när, var och hur exemplaren framställts. Den som driver verksamheten ska se till att dessa uppgifter framgår. (Se närmare 3 kap. 15 § YGL.)

Av det anförda framgår således att de enskilda exemplaren normalt sett inte har grundlagsskydd (se dock nedan och avsnitt 10.2).

Här bör samtidigt nämnas bestämmelsen i 7 kap. 3 § första stycket YGL som kan sägas ta sikte på enstaka exemplar. Bestämmelsen innebär att grundlagarnas regler om utredningsbeslag gäller för print on demand-exemplar om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten.

Skälen för den gällande ordningen

Grundlagsskyddet har alltså getts till innehållet i databasen från vilket print on demand-exemplaret framställs. Av förarbetena (prop. 2001/02:74 s. 44 f.) kan utläsas att fallet med att enstaka exemplar framställs var det som åsyftades när grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet infördes. I propositionen konstaterades att det när det gäller skrifter som framställs i tryckpress inte krävs framställning av ett visst antal exemplar för att TF ska vara tillämplig. Det fordras dock att skriften kan lämnas ut för spridning, dvs. att den kan nå andra än de som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det angavs att detta innebär att en bok som trycks på beställning i enstaka exemplar vanligen inte faller in under TF. Vidare framhölls att en skrift som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande omfattas av TF endast om den är mångfaldigad. Det innebär att den ska vara framställd i mer än ett fåtal exemplar vid ett tillfälle. Framställning av sådana skrifter på beställning i enstaka exemplar omfattas därför normalt inte av TF.

Grundlagsskyddet för en teknisk upptagning förutsatte, enligt propositionen, att upptagningen framställs i mer än ett fåtal exemplar vid ett och samma tillfälle när spridningen ska ske genom utlämnande av exemplar och inte genom offentlig uppspelning. Det konstaterades att böcker och andra skrifter samt tekniska upp-

tagningar som framställs i enstaka exemplar på beställning normalt inte omfattas av grundlagsskydd enligt TF eller YGL.

I propositionen angavs vidare att print on demand-verksamhet förekom i begränsad omfattning i Sverige, till skillnad från i vissa andra länder. Det handlade t.ex. om framställning av enstaka böcker på beställning av kunder via internet. Det bedömdes samtidigt att framställning av print on demand i större skala av böcker och skivor i butik sannolikt skulle komma att bli vanligt förekommande också i Sverige.

Vidare framhölls att print on demand-verksamhet har betydelse för sådana ändamål som grundlagarna skyddar. Eftersom det inte fanns några vägande skäl emot, borde därför ett grundlagsskydd införas för denna verksamhet. Skyddet borde omfatta exempelvis det fallet att ett skivbolag, i stället för att producera upplagor av cdskivor, tillhandahåller musik i en databas och låter butikerna framställa enstaka cd-skivor på beställning av kunderna. Också motsvarande arrangemang mellan bokförlag och bokhandel borde omfattas. Eftersom det var fråga om databasanvändning borde skyddet ges i databasregeln. Det fanns alltså skäl att knyta grundlagsskyddet till databasen som sådan och inte till de exemplar av skrifter och upptagningar som blir resultatet av framställningsprocessen. Dessa exemplar skulle inte som sådana omfattas av grundlagsskydd.

När grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet behandlades fördes också ett resonemang om att utöka kretsen av aktörer som har automatiskt grundlagsskydd. I Mediegrundlagsutredningens betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28 s. 227), som föregick den nu nämnda propositionen, uttalades att inte all print on demand-verksamhet borde belastas med skyldighet att utse utgivare och dokumentera innehållet m.m. Det fanns skäl att utesluta privat framställning av enstaka print on demand-exemplar.

I propositionen angavs det att en viktig del av motivet för att ge grundlagsskydd genom databasregeln hade varit hänförligt till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det framstod därför som följdriktigt att grundlagsskyddet gällde samma krets som den till vilken detta källskydd är anknutet. I propositionen anfördes vidare att bokförlag kan vara en sådan utgivare eller redaktion som meddelande kan lämnas till enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF. Med hänsyn till det och till att bokförlags verksamhet kan vara av be-

tydelse för opinionsbildningen kunde det hävdas att även bokförlag borde omfattas av databasregeln. Detsamma gällde tryckerier. Dessa kunde t.ex. syssla med print on demand-verksamhet. Det noterades att databasregeln redan omfattade bl.a. företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter borde därför enligt regeringens mening läggas till bland massmedieföretagen i databasregeln. Grundlagsskydd skulle alltså gälla för t.ex. ett bokförlags publicering av en bok i en databas.

Resultatet av förslaget innebar att den databaspublicerade boken fick ett grundlagsskydd och att det i första hand blev utgivaren snarare än författaren eller någon annan som ansvarade för innehållet. Det konstaterades i propositionen att detta motsvarade vad som redan gällde för en bok som publiceras i en teknisk upptagning, t.ex. på en cd-romskiva. Det angavs vidare att författarens möjligheter att förfoga över sitt verk även fortsättningsvis skulle komma att regleras av upphovsrättsliga bestämmelser. Regeringen kunde sålunda inte se att förslaget i rättsligt hänseende påverkade författarens roll i negativ riktning. En helt annan sak var att det kunde uppfattas som otillfredsställande att det såvitt avser böcker i traditionell mening kommer att gälla olika ansvarsregler beroende av om TF eller YGL är tillämplig. Detta var emellertid en konsekvens av grundlagarnas konstruktion där alltså skyddet är kopplat till vissa tekniker snarare än innehållet.

Yttrandefrihetskommittén, som berörde frågan översiktligt i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 381 f.), ifrågasatte om det inte borde vara de enskilda print on demand-exemplaren som skulle omfattas av grundlagsskydd. Frågan om grundlagsskydd eller inte skulle då i stället regleras i de bestämmelser som gäller skrifter respektive tekniska upptagningar. Yttrandefrihetskommittén lämnade dock inte något förslag i den delen.

Sistnämnda frågeställning berörs också i ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2001/02:KU21 s. 22). Konstitutionsutskottet angav där att det enligt utskottet i framtiden borde kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en print on demand-utskrift, använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar att det motsvarar vad som kan kallas en upplaga. Det anfördes att i ett

sådant fall kan fråga uppkomma huruvida TF eller YGL är tillämplig och grundlagsskydd därmed föreligger.

Kartläggning av användningen av print on demand

Vi ska enligt direktiven kartlägga användningen av print on demand och mot denna bakgrund ta ställning till om nuvarande bestämmelser om print on demand är adekvata. En sådan kartläggning har utförts, se bilaga 6.

Kartläggningen har omfattat användningen av print on demand när det gäller bl.a. böcker, cd-skivor, bilder, filmer och tröjor. Kartläggningen har syftat bl.a. till att beskriva i vilken omfattning tekniken används inom olika områden och hur vanligt förekommande framställning av enstaka exemplar respektive framställning av exemplar i antal som utgör en upplaga är. Den har också syftat till att beskriva produktions- och distributionsformerna vid print on demand. Vidare har det undersökts med vilken teknik print on demand framställs.

Av rapporten framgår att användningen av tekniken print on demand är störst på bokområdet. Det är också inom det området som flest aktörer är insatta i frågorna samt själva tar upp olika aspekter på den rättsliga regleringen. Genomgående efterfrågas en ändring av grundlagen så att det enskilda exemplaret, framställt genom print on demand, ges grundlagsskydd och att den straffrättsliga ansvarsfördelningen ändras. De tillfrågade ifrågasätter vidare varför formatet och inte innehållet är styrande för om ett enstaka exemplar omfattas av grundlagsskydd eller inte.

Av kartläggningen framgår att användningen av tekniken print on demand inte är lika vanligt förekommande på film-, bild- och musikområdet som på bokområdet. På musikområdet utgör framställning av print on demand en väldigt liten del av verksamheten, mindre än en procent. På filmområdet tycks enligt rapporten print on demand inte existera. När det gäller bildområdet är det märkbart få aktörer som kommer i kontakt med tekniken print on demand.

Beträffande frågan om hur aktörerna ser på den framtida användningen av print on demand framgår av rapporten att företrädare för bokförlagen bedömer att användningen på bokområdet kommer att öka. Skälen är att tekniken är förmånlig eftersom man

inte behöver hålla stora lager och kan trycka upp t.ex. ovanliga titlar i enstaka exemplar utan att det kostar särskilt mycket mer än att framställa flera exemplar. E-böcker har heller inte slagit igenom så stort som förväntat eftersom människor, enligt vad som uppgetts, ”vill ha en fysisk bok i handen”.

När det gäller användningen av print on demand för att framställa cd-skivor anges i rapporten att företrädare för branschen uppger att cd-skivor inte efterfrågas på samma sätt som fysiska böcker. Förklaringen anses vara att streaming av musik över nätet i hög grad har tagit över musikområdet och utgör i dag den största marknaden. Det gör att print on demand antagligen inte kommer att användas så mycket framöver när det gäller musik. I fråga om användningen av print on demand på bildområdet framgår av rapporten att tekniken används på fotografiområdet för att kunna framställa t.ex. fotoböcker i färre exemplar. I rapporten anges vidare att när det gäller användningen av print on demand för framställning av t.ex. tröjor så används tekniken oftast för att framställa många exemplar.

Av rapporten framgår dessutom att produktionen och distributionen av print on demand av böcker sker genom mellanhänder, s.k. aggregatorer. En stor aktör som agerar som mellanhand när det gäller print on demand är Publit AB. Efter aggregatorerna i kedjan finns återförsäljarna (t.ex. Adlibris och Bokus). Både aggregatorerna och återförsäljarna äger databaser med en mängd titlar. Aggregatorerna och återförsäljarna är förhindrade att gå in i och göra ändringar i boken.

Kartläggningen visar att antalet print on demand-exemplar som framställs varierar. Det kan handla om allt från att ett enstaka exemplar tillverkas till att en upplaga med ett antal exemplar framställs.

På bokområdet, där användningen av print on demand är störst, är det vanligt att mellanhänder innehar databaserna. Företrädare för branschen har angett att de anser att det finns tveksamheter med den nuvarande grundlagsregleringen. En sådan fråga är att författaren ansvarar för den tryckta boken medan bokförlaget ansvarar för innehållet i databasen. Det har angetts att mellanhänderna sällan ansöker om utgivningsbevis för sin databas. Detta har av vissa inte ansetts vara ett problem när verket i form av den tryckta boken redan getts ut och ingen har exempelvis väckt talan om förtal. När det inte föreligger en tryckt bok kan det dock, enligt företrädare för branschen, förutses att osäkerheter kan uppstå.

10.1.3. E-böcker och ljudböcker

Vad är en e-bok och en ljudbok?

E-böcker eller digitala böcker är en digitaliserad version av tryckta böcker eller böcker som publiceras enbart i det digitala formatet. Det kan röra sig om ljudböcker, alltså böcker återgivna som talat ljud, men också om textböcker som läses på t.ex. en datorskärm, en surfplatta eller i mobiltelefonen. E-böcker och ljudböcker är då filer i en databas och kan distribueras som nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler till läsarna. Ljudböcker kan också ges ut på fysiska databärare, t.ex. på cd.

Enligt företrädare för bokbranschen kommer i dagsläget de allra flesta nya svenska böcker ut som e-böcker samtidigt som den tryckta boken. Detta gäller i allt högre grad också böcker som översatts till svenska.

Den nuvarande regleringen

Filerna som innehåller e-böckerna och ljudböckerna utgör sådana överföringar ur databaser till allmänheten på särskild begäran som nämns i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL. Dessa överföringar omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln om det är någon av aktörerna som anges i bestämmelsens första stycke som tillhandahåller tjänsten. Närmast till hands när det gäller e-böcker och ljudböcker är sådana företag som benämns ”företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar”, t.ex. bokförlag eller tryckerier. En ytterligare förutsättning för grundlagsskyddet är att det bara är den som driver verksamheten som ska kunna ändra innehållet i databasen. Grundlagsskyddet ges alltså till den som driver databasverksamheten.

Grundlagsskydd för databasinnehåll i form av e-böcker och ljudböcker kan också uppnås genom ansökan och beviljande av utgivningsbevis (s.k. frivilligt grundlagsskydd). Utgivningsbeviset söks hos Myndigheten för press, radio och tv och förutsättningarna i 1 kap. 9 § andra stycket YGL ska vara uppfyllda för att utgivningsbevis ska kunna utfärdas. Bland annat ska bara den som driver verksamheten kunna ändra innehållet i databasen.

E-böcker och ljudböcker har inte särskilt berörts i förarbetena till lagstiftningen. Yttrandefrihetskommittén behandlade emellertid i betänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14 s. 200 f.) frågan om e-böcker som levereras med innehåll skulle omfattas av grundlagsskyddet. Med e-böcker avsågs dock i det betänkandet företrädesvis läsplattor och inte, vilket får sägas vara den nu vanligaste innebörden, digitaliserade versioner av tryckta böcker eller böcker som publiceras enbart i det digitala formatet.

Möten om regleringen av e-böcker med företrädare för bokbranschen

Vid möten med företrädare för bokbranschen har uppgifter lämnats bl.a. om hur produktionen och distributionen av e-böcker och ljudböcker i dagsläget går till.

Enligt dessa uppgifter har författaren vanligtvis ett avtal med förlaget om att detta ska ge ut det aktuella verket i bl.a. digital form. Enligt avtalet har förlaget endast rätt att göra redaktionella ändringar i verket, alltså inga ändringar i innehållet. Rätten att besluta att verket ska ges ut ligger dock hos förlaget.

Försäljning och distribution kan ske på många olika sätt. Det finns företag som samlar förlagens alla filer i sina databaser och tillhandahåller dem till återförsäljare, t.ex. Ad Libris AB och Bokus AB. Återförsäljarna säljer i sin tur e-böckerna till konsumenterna. Dessa företag har inte någon rätt att ändra i filerna.

Enligt uppgifter från branschföreträdarna är det vanligt att en bok som ges ut i tryckt form också produceras som en e-bok, vilken ges ut samtidigt som den tryckta boken. Det kan dock också förekomma en förskjutning i tiden innan den tryckta boken publiceras i databasen. Det finns också exempel på titlar som bara ges ut i digital form.

På samma sätt som när det gäller print on demand ser företrädare för bokbranschen problem med det splittrade ansvaret, dvs. att bokförlaget ansvarar för databasen som innehåller e-boken medan författaren ansvarar för den tryckta boken.

10.1.4. Bilageregeln

Enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF gäller den grundlagen även för radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL under förutsättning att de oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift och anger hur innehållet disponerats. En ytterligare förutsättning är att det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet i dessa former. Ett sådant program eller en sådan upptagning ska jämställas med en bilaga till skriften. Denna regel kallas därför för bilageregeln.

Bakgrunden till regeln är att det vid tillkomsten av YGL ansågs att ett enhetligt ansvar skulle råda när innehållet i en dagstidning eller annan periodisk skrift distribuerades i form av en radio- eller kassettidning genom vilken innehållet gjordes tillgängligt för personer med funktionsnedsättning (se prop. 1990/91:64 s. 138). Eftersom radio- och kassettidningar spreds genom eterburna eller trådbundna sändningar eller genom ljudupptagningar skulle enligt de regler om utgivarskap som föreslogs i YGL en särskild utgivare behöva utses för sådana versioner av en periodisk skrift, om inga särbestämmelser meddelades. Genom den föreslagna regeln kom utgivaren för den tryckta förlagan att ansvara även för radio- och kassetttidningen. Därmed hölls rätten att bestämma över och ansvaret för vad som publiceras samlat hos utgivaren för den periodiska skriften.

För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i en periodisk skrift står som förlaga. Skriftens innehåll ska dessutom återges oförändrat och det ska anges hur innehållet har disponerats. Det innebär att bilageregeln inte är tillämplig om ändringar görs i materialet som utgör bilagan i förhållande till den tryckta versionen. Slutligen förutsätts för bilageregelns tillämplighet att det är ägaren till en periodisk skrift som antingen själv sprider eller låter annan sprida skriftens innehåll. Om bilageregeln gäller, utesluts tillämpning av YGL (se 1 kap. 11 § YGL).

Även om bakgrunden till bilageregeln främst var kopplad till behovet att göra material tillgängligt för personer med funktionsnedsättning valde lagstiftaren att göra regeln generellt tillämplig på förlagetrogna publiceringar av detta slag.

Bilageregeln gäller alltså bl.a. när innehållet i en periodisk skrift återges oförändrat genom ett radioprogram enligt YGL. I förarbetena till YGL (prop. 1990/91:64 s. 138 f.) framgår att med radio-

program förstås ljudradio, television och andra liknande sändningar. Det skulle innebära att regeln var tillämplig bl.a. när skriftens ägare lät sprida innehållet i form av databasöverföringar. Detta antogs också länge vara innebörden av bilageregeln, se bl.a. Mediegrundlagsutredningen i SOU 2001:28 s. 322.

Högsta domstolen har emellertid i rättsfallet NJA 2003 s. 31 bedömt saken annorlunda. Frågan i målet gällde om bilageregeln var tillämplig på artiklar som hade publicerats i databasen PressText och som ursprungligen publicerats i den tryckta tidningen Expressen. Frågan var om publiceringen i databasen utgjorde ett radioprogram enligt vad som anges i bilageregeln. I domen slog Högsta domstolen fast att databasregelns utformning, som anger att YGL:s föreskrifter om radioprogram ska tillämpas på tillhandahållanden av upplysningar ur en databas, får förstås som att YGL:s föreskrifter om radioprogram inte gäller direkt för databasöverföringar. Domstolen anförde att eftersom bilageregeln förutsätter att spridning sker i form av ett sådant radioprogram som avses i YGL innebar databasregeln enligt sin ordalydelse att ett tillhandahållande enligt databasregeln inte faller in under bilageregeln. Domstolen framhöll att det särskilt med hänsyn till att flera olika konsekvenser av ett motsatt synsätt, t.ex. frågan om preskription, framstod som outredda (jfr prop. 2001/02:74 s. 78 f. och bet. 2001/02:KU21 s. 51 f.), saknades anledning att tolka databasregeln utöver dess ordalydelse.

10.2. Överväganden

10.2.1. Inledning

Vi har i uppdrag att mot bakgrund av resultaten av den genomförda kartläggningen överväga om den nuvarande grundlagsregleringen av print on demand är adekvat.

Grundlagsskyddet för print on demand-verksamhet tar, som nämnts, sikte på databasen som innehåller t.ex. ”boken”. Det är den som driver databasverksamheten, i regel ett bokförlag, som har skyldighet att utse en utgivare som ansvarar för innehållet. För grundlagsskydd krävs enligt 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL att den som driver verksamheten är en sådan aktör som nämns i den aktuella bestämmelsen, t.ex. ett bokförlag som även säljer tryckta skrifter. Vidare krävs att aktören råder över verksamhetens innehåll. I

avsnitt 10.2.2 redovisar vi vår bedömning av om det som framkommit om användningen av print on demand, bl.a. när det gäller vem som tillhandahåller databasinnehållet, utgör skäl att förändra den nuvarande regleringen.

Vidare ska vi analysera om det finns skäl att ge även enstaka print on demand-exemplar grundlagsskydd. På motsvarande sätt ingår det i uppdraget att utreda om e-böcker och ljudböcker som distribueras som enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler bör ges grundlagsskydd. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.2.3.

Som framgått kan det sägas föreligga ett splittrat ansvar när innehållet tillhandahålls både i form av en tryckt bok och i någon annan form (print on demand, en e-bok eller ljudbok). En av bokförlaget utsedd utgivare ansvarar enligt grundlagen för innehållet i en bok vid print on demand-verksamhet samt vid distribution av eböcker och ljudböcker medan författaren ansvarar för samma innehåll när det utkommer i tryckt form. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 10.2.4.

En viktig utgångspunkt vid diskussionen om eventuella förändringar är att dessa enligt direktiven ska ligga i linje med de grundläggande principer som bär upp tryck- och yttrandefriheten. Till dessa principer hör ensamansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det finns också ett grundläggande publiceringskrav som innebär att ett yttrande ska vara riktat till allmänheten för att ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott ska kunna utkrävas. Vidare är grundlagarna uppbyggda så att grundlagsskyddet knyts till användningen av en viss medieteknik, skyddet tar således inte sikte på innehållet i yttrandet.

10.2.2. Grundprinciperna för skydd av print on demand enligt databasregeln

Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att ändra grund-

principerna för skydd av print on demand enligt databasregeln.

Inledning

Av den genomförda kartläggningen framgår bl.a. att produktionen och distributionen av print on demand sker på olika sätt, ofta med anlitande av mellanhänder som innehar databaserna. Vidare varierar det antal exemplar som framställs. Se närmare om detta i avsnitt 10.1.2.

Mot bakgrund av vad som har framkommit under kartläggningen kan det diskuteras hur print on demand-verksamhet förhåller sig till databasregleringen i YGL.

Vem tillhandahåller innehållet i databasen?

Som berörts ovan har en sådan aktör som nämns i databasregelns första stycke och som driver databasverksamhet för att tillhandahålla print on demand under vissa förutsättningar grundlagsskydd för innehållet i databasen.

Av kartläggningen framgår att produktionen och distributionen på bokområdet när det gäller print on demand ofta sker med anlitande av mellanhänder, ibland i flera led. Dessa innehar databaserna från vilka böckerna framställs respektive distribueras. En fråga är i dessa fall om det är bokförlaget som kan sägas tillhandahålla innehållet i databasen.

Av vad som framkommit har de mellanhänder som anlitas vid distributionen inte någon rätt att ändra i innehållet utan de får anses endast ”förvara” databasinnehållet för bokförlagets räkning. Med hänsyn till detta kan mellanhänderna inte sägas ha en självständig ställning vid bedömningen av vem som tillhandahåller innehållet i grundlagens mening. Dessa förhållanden innebär enligt vår mening att det tillhandahållande som sker genom mellanhänderna torde kunna betraktas som en del av bokförlagets tillhandahållande av databasinnehållet.

Det kan här noteras att det i förarbetena till bestämmelsen om grundlagsskydd för print on demand uttalades att den som rent faktiskt ombesörjer att ett print on demand-exemplar framställs på kundens begäran, t.ex. en affärsinnehavare eller ett affärsbiträde, omfattas av grundlagsskyddet för print on demand inklusive principen om ensamansvar (prop. 2001/02:74 s. 98). Han eller hon,

angavs det, kan därför inte ådömas ansvar för brott enligt vanlig lag för t.ex. hets mot folkgrupp.

Råder bokförlaget över innehållet i databasen?

En annan aspekt som har diskuterats är om kravet att den som driver databasverksamheten ska råda över innehållet är uppfyllt när det gäller förhållandet mellan bokförlaget och författaren. Förhållandet vid distribution av print on demand är nämligen det att bokförlaget normalt sett inte råder fullt ut över innehållet i databasen i form av ”boken” utan detta gör författaren. Även i förhållande till de mellanhänder som anlitas vid distributionen kan det ifrågasättas om bokförlaget råder över innehållet i den mening som avses i databasregeln.

Enligt vår mening faller det sig emellertid naturligt att se de inblandade aktörerna som en enhet. Författaren bidrar med innehållet till databasen medan förlaget råder över publiceringen. När det gäller de mellanhänder som anlitas vid publiceringen har de inte någon rätt att ändra i innehållet utan de får, som tidigare berörts, anses endast förvara innehållet inför vidare distribution.

Mot denna bakgrund får bokförlaget i fall som de nu beskrivna enligt vår mening anses råda över databasinnehållet i den mening som krävs enligt grundlagen.

I detta sammanhang kan nämnas Högsta domstolens avgörande NJA 2007 s. 309. Rättsfallet handlade om huruvida databasregeln i 1 kap. 9 § YGL var tillämplig på innehåll i arkivdatabasen PressText. Databasen innehöll artiklar från tidningen Expressen och drevs av Pressens Bild, som i PressText även hanterade material som tidigare hade publicerats i andra periodiska skrifter än Expressen. Pressens Bild hade inte rätt att ändra i artiklarna i databasen och Expressen förfogade självständigt över vilket material som skulle tillhandahållas i PressText och kunde besluta när och hur länge ett visst material skulle hållas tillgängligt.

Högsta domstolen uttalade att bedömningen av om databasregeln är tillämplig i ett fall som det förevarande är beroende av vem som ska anses ha tillhandahållit informationen. Genom att uttrycket ”tillhandahålla” används i regeln ansåg Högsta domstolen att det kunde avses något annat än det faktiska utsändandet av informa-

tionen. Avgörande för bedömningen borde därför enligt Högsta domstolen inte vara var databasen kunde sägas vara placerad eller om databasverksamheten var förlagd till en särskild juridisk person. I stället fick det anses mest förenligt med de intressen som grundlagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informationen i databasen också betraktas som den som tillhandahåller den. Ett sådant mindre formalistiskt synsätt överensstämde enligt domstolen med vad som hade förespråkats av Mediegrundlagsutredningen i ett tidigare lagstiftningsärende (SOU 2001:28 s. 198 f.) och till vilket departementschefen i huvudsak hade anslutit sig (prop. 2001/02:74 s. 46 f.). Högsta domstolen hänvisade även till rättsfallen NJA 2001 s. 445 och 2004 s. 574.

Mot denna bakgrund ansåg Högsta domstolen att det var Expressen som tillhandahöll artiklarna i PressText. Rättsfallet berörs även i avsnitten 9.1.2, 11.1.2 och 12.3.2.

Grundlagsskydd genom utgivningsbevis

En annan fråga är att det kan diskuteras om ett företag som endast tillhandahåller print on demand är en sådan aktör som har automatiskt grundlagsskydd för sina publiceringar enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Enligt bestämmelsen får endast bokförlag eller tryckerier som samtidigt framställer tryckta skrifter automatiskt grundlagsskydd. Det finns enligt vad vi har erfarit vid kontakter med bokbranschen relativt stora aktörer som tillhandahåller print on demand och som inte uppfyller förutsättningen för automatiskt skydd.

För dessa finns det emellertid en möjlighet att ansöka om utgivningsbevis för att på så sätt uppnå grundlagsskydd, förutsatt att övriga krav enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL är uppfyllda, bl.a. att den som driver databasverksamheten råder över innehållet i databasen.

Vid kontakter med företrädare för bokbranschen har det vidare framkommit att författare när det gäller print on demand inte sällan vänder sig direkt till det företag som driver databasen och att boken distribueras på så sätt. Dessa företag är inte traditionella bokförlag. Företrädarna för branschen har uppgett att det i dessa fall ibland uppstår frågor om vem av författaren eller företaget som ska ansöka

om utgivningsbevis och att detta kan leda till att ett sådant bevis inte söks.

Även om vissa tillämpningsfrågor i anslutning till databasregeln kan uppkomma torde möjligheten till frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis normalt ge stora möjligheter till grundlagsskydd för de aktörer som är verksamma på detta område.

Slutsatser angående den nuvarande regleringen

Grundlagsskyddet har getts till innehållet i databasen eftersom det är detta innehåll som kan sägas vända sig till allmänheten på det sätt som är en förutsättning för grundlagarnas tillämplighet. Det enstaka exemplar som blir resultatet av en print on demand-produktion kan däremot inte sägas uppfylla detta grundläggande publiceringskrav och kan därmed inte anses riktat till allmänheten.

De frågeställningar rörande tillämpningen av databasregeln när det gäller print on demand som har väckts kan enligt vår bedömning i betydande grad bemästras inom ramen för den nuvarande regleringen. Även om gränsdragningsfall med det regleringssätt som gäller för TF och YGL – som bygger på användningen av viss teknik – inte helt kan undvikas saknas det anledning att nu ändra grundprinciperna för skydd enligt databasregeln.

10.2.3. Grundlagsskydd för enstaka exemplar och filer?

Vår bedömning: Det finns inte skäl att ge enstaka print on

demand-exemplar grundlagsskydd. Det finns inte heller skäl att ge e-böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler grundlagsskydd.

Inledning

I avsnitt 10.2.1 har beskrivits det splittrade ansvaret för innehåll som finns både i form av en tryckt bok och som print on demand, en ebok eller en ljudbok. I dessa fall svarar en av bokförlaget utsedd utgivare enligt grundlagen för innehållet i boken när den distribueras

som print on demand, en e-bok eller ljudbok, medan författaren ansvarar för samma innehåll när det utkommer i tryckt form.

Om enstaka print on demand-exemplar respektive e-böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler ges skydd skulle samma ansvarsordning, nämligen att författaren ansvarar, kunna gälla både för en viss bok som framställs genom print on demand respektive en e-bok eller en ljudbok och för samma bok som ges ut i tryckt form. Det splittrade ansvar som kan sägas gälla för samma innehåll skulle härigenom undvikas. Även i fall där boken bara ges ut i form av print on demand eller som en e-bok eller en ljudbok skulle författaren ansvara i stället för, som nu, bokförlaget.

Framställning av print on demand skiljer sig från distributionen av e-böcker och ljudböcker genom att det i fråga om print on demand rör sig om fysiska exemplar medan e-böcker och ljudböcker utgör filer i en databas. Övervägandena om hur print on demand-exemplar ska kunna ges grundlagsskydd blir därför av ett annat slag än när det gäller nedladdade eller strömmande filer.

Print on demand

Det finns olika tänkbara sätt att rent lagtekniskt åstadkomma att det enstaka print on demand-exemplaret ges grundlagsskydd. Ett sätt är att i grundlagen särskilt ange att print on demand-exemplaren ska anses som utgivna, även om de inte uppfyller kravet på en upplaga. Om sådana regler placeras i TF måste det dessutom anges att print on demand-exemplaren ska jämställas med tryckta skrifter eftersom tryckteknik i TF:s mening inte alltid används vid framställning av print on demand. I så fall skulle print on demand-exemplaren kunna få grundlagsskydd enligt reglerna om icke-periodiska skrifter i TF respektive reglerna om tekniska upptagningar i YGL.

Ett annat sätt skulle kunna vara att hänföra alla typer av print on demand-exemplar (böcker, bilder och tekniska upptagningar, t.ex. cd-skivor och filmer) till en egen ny kategori i grundlagsregleringen, som får grundlagsskydd enligt en särskild bestämmelse i YGL. Även i detta fall skulle det behöva anges att exemplaren ska anses utgivna, vilket krävs för grundlagens tillämplighet om de grundprinciper som regleringen bygger på ska följas.

Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att föra in en särskild stencilregel för print on demand-exemplaren, som innebär att de omfattas av grundlagsskydd om de förses med vissa ursprungsuppgifter. Även i detta fall måste det faktum att print on demand inte (i regel) uppfyller kravet på en upplaga beaktas.

Även om det således rent lagtekniskt skulle vara möjligt att åstadkomma en förändring finns det starka skäl som talar emot det. Gemensamt för de sätt att ge print on demand-exemplaret grundlagsskydd som här diskuteras är, i de fall där det bara rör sig om ett enstaka exemplar, att man frångår den grundläggande principen om att medier ska rikta sig till allmäheten för att omfattas av grundlagsskyddet. Tanken är nämligen att det bara är yttranden som når många och därmed är av betydelse för opinionsbildningen som är värda att skydda (jfr prop. 1990/91:64). Det är också först genom utgivningen av ett yttrande som grundlagarnas straff- och sanktionsbestämmelser kan tillämpas (se bl.a. Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 21 f.).

Det var också det faktum att enstaka print on demand-exemplar inte kunde sägas rikta sig till allmänheten som ledde till att det nuvarande grundlagsskyddet utformades så att det var den som driver verksamheten, t.ex. bokförlaget, som gavs skydd för innehållet i den databas ur vilken print on demand-exemplaret framställs (se prop. 2001/02:74 s. 97 f.).

Det skulle således innebära ett tydligt avsteg från den grundläggande principen att yttranden ska rikta sig till allmänheten att låta enstaka print on demand-exemplar omfattas av grundlagsskydd.

Det kan dessutom diskuteras hur stort det reella problemet när det gäller exemplaren i själva verket är. Detta gäller bl.a. mot bakgrund av att TF och YGL i en del fall har ansetts ge visst skydd även för meddelanden och yttranden som faller utanför grundlagarnas tillämpningsområden. För en genomgång av denna s.k. paraplyeffekt för grundlagsskyddet och av de skydd som anses tillkomma ”godtroende” meddelare, se bl.a. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen i delbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96 Del 1 s. 45) och prop. 1975/76:204 s. 130.

I detta sammanhang bör också nämnas att det av vår kartläggning av användningen av print on demand framgår att print on demand-exemplar ibland framställs i ett så stort antal att det utgör

en upplaga (se avsnitt 10.1.2). Exemplaren riktar sig i dessa fall till allmänheten i den mening som krävs för att TF och YGL ska bli tillämpliga (se NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583). Det bör inte finnas något som hindrar att exemplaren i dessa fall får grundlagsskydd enligt den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. En förutsättning är att uppgifter om mångfaldigande enligt paragrafen åsätts exemplaret.

Vidare tyder kontakterna med tryckerier som framställer print on demand-exemplar på att framställningen i vissa fall sker genom sådan tryckteknik som avses i TF. I dessa fall utgör print on demand-exemplaret en skrift och omfattas av skydd enligt TF, om det trycks i så många exemplar att det utgör en upplaga (se 1 kap. 5 och 6 §§).

Sammantaget finns det enligt vår mening inte skäl att ändra den nuvarande ordningen så att det enstaka print on demand-exemplaret omfattas av grundlagsskydd.

E-böcker och ljudböcker

Uppdraget enligt direktiven är att vi på motsvarande sätt som med print on demand-exemplar ska överväga om e-böcker och ljudböcker som distribueras som enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler bör ges grundlagsskydd. Uppdraget får uppfattas som att frågan är om det ska finnas grundlagsskydd, förutom för filerna i databasen, även när det gäller de filer som hämtas till den enskilde läsarens dator från den grundlagsskyddade databasen eller som strömmas från en sådan databas. Det är alltså här fråga om denna kommunikationsform, dvs. när filen har ”lämnat” databasen, ska grundlagsskyddas. Som nämnts ovan finns det i dessa fall inget fysiskt exemplar utan filen är en del i databasen som skyddas enligt nuvarande regler. Det går dock att se den nedladdade eller strömmande filen som en egen kommunikationsform.

En ordning som ger skydd åt denna information skulle i likhet med vad som tidigare sagts vara svår att förena med den nuvarande systematiken i grundlagarna och skulle förutsätta genomgripande förändringar bl.a. i fråga om kravet på att skyddade medier ska rikta sig till allmänheten. Vidare skulle nedladdade och strömmande filer få kategoriseras som en egen medieform skild från databasen i övrigt. De problem som har påtalats med grundlagsskyddet för e-böcker

och ljudböcker framstår inte som så omfattande att det är motiverat med ingripande förändringar av det här slaget. Mot denna bakgrund anser vi att grundlagsskyddet för e-böcker eller ljudböcker inte bör utformas som ett skydd för enstaka nedladdade eller strömmande filer.

10.2.4. Bilageregeln utvidgas

Inledning

Det har ovan beskrivits att det kan te sig problematiskt med ett splittrat ansvar för samma innehåll när det tillhandahålls genom olika medieformer. Syftet med bilageregeln i 1 kap. 7 § TF är att hålla samman ansvaret i ett sådant fall, nämligen när en tidning tillhandahålls både i tryckt form och i form av en inläst taltidning i ett radioprogram eller genom en teknisk upptagning. Det finns anledning att överväga om det synsätt som bilageregeln bygger på också skulle kunna tillämpas för att hålla samman ansvaret när det gäller t.ex. en tryckt bok som också tillhandahålls i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok.

När en utvidgning av bilageregelns tillämpningsområde övervägs finns det dock anledning att inleda med att se över regelns tillämplighet på taltidningar med hänsyn till att det kan ifrågasättas om regeln numera har en lämplig utformning i det avseendet. Produktionen och distributionen av taltidningar har förändrats och de distribueras inte längre i form av radioprogram eller tekniska upptagningar, utan distributionen sker uteslutande via internet. Bilageregeln, som den har kommit att tillämpas, omfattar i dag inte dessa taltidningar.

Bilageregeln utvidgas till ytterligare sätt att tillhandahålla taltidningar

Vårt förslag: Bilageregeln i TF utvidgas till att gälla även när

ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida innehållet i form av en sändning eller ett tillhandahållande på särskild begäran av ett program eller en teknisk upptagning som avses i YGL. En förutsättning är att innehållet har anpassats till personer med funktionsnedsättning samt att det återges oförändrat och att det framgår hur innehållet har disponerats.

Bilageregelns syfte var, som framgått, ursprungligen att hålla samman ansvaret för den tryckta periodiska skriften med ansvaret för samma innehåll anpassat för personer med funktionsnedsättning när innehållet distribuerades i form av sändningar av radioprogram och tekniska upptagningar (prop. 1990/91:64 s. 138 f.). Regeln kom dock inte att i lagtexten begränsas på detta sätt.

Taltidningar distribuerades vid regelns tillkomst genom en sändning till mottagarnas utrustning. En annan distributionsform var att taltidningen fanns som en s.k. kassettidning. Distributionen av taltidningar har dock förändrats och sker enligt uppgift från Myndigheten för tillgängliga medier sedan juni 2015 uteslutande via internet. Taltidningar som distribueras på ett sådant sätt omfattas inte av bilageregeln (se NJA 2003 s. 31). Däremot kan de omfattas av det grundlagsskydd som ges i databasregeln.

En nackdel med att tillämpa databasregeln på taltidningar är att tidningsföretagen måste utse en särskild utgivare för databasen, som ska anmälas till Myndigheten för press, radio och tv. Det innebär i sin tur att ansvaret för tidningens innehåll i dessa fall inte hålls samman, vilket var det uttalade syftet vid tillkomsten av bilageregeln. Det gäller också andra preskriptionsregler för tillhandahållandet i databasen än för den periodiska skriften. När en utgivare avgår och ersätts med en ny får den nye utgivaren enligt dagens regler ta ansvar för allt som tidigare har förts in i databasen, jfr dock vad vi föreslår i avsnitt 13.5.1 om ändring av reglerna vid ansvar för innehåll i databaser.

Yttrandefrihetskommittén föreslog, mot bakgrund av pågående förändringar av sättet att distribuera taltidningar, att bilageregeln borde utvidgas till att omfatta taltidningar som tillhandahålls från

sådana databaser som avses i YGL (se SOU 2012:55 Del 1 s. 396 f.). Remissinstanserna var i stort sett positiva till denna förändring. Det fanns dock vissa instanser som tyckte att förslaget var alltför lagtekniskt komplicerat.

Den förändring av sättet att distribuera taltidningar som var skälet till Yttrandefrihetskommitténs förslag tycks nu helt ha slagit igenom. Alla taltidningar distribueras via internet. Detta innebär att ingen taltidning regleras av bilageregeln i dess nuvarande utformning.

Enligt vår mening finns det, så som Yttrandefrihetskommittén konstaterade, vägande skäl att försöka uppnå en ordning där ansvaret för den tryckta tidningen även i fortsättningen kan hållas samman med ansvaret för taltidningen, särskilt som detta ligger i linje med det ursprungliga syftet med bilageregeln.

En utvidgning av bilageregeln bör därför ske så att den gäller även när innehållet i en periodisk skrift distribueras på begäran ur en databas som omfattas av databasregeln i YGL. En förutsättning bör vara att innehållet har anpassats för personer med funktionsnedsättning. Det nuvarande kravet på att innehållet i den periodiska skriften ska återges oförändrat ska gälla även i fråga om det tillhandahållande som nu diskuteras. Detsamma gäller kravet på att det ska anges hur innehållet har disponerats.

Möjlighet till ett samlat ansvar för böcker enligt bilageregeln

Vårt förslag: Bilageregeln i TF utvidgas till att gälla när en för-

fattare, utgivare eller förläggare till en skrift som inte är periodisk även sprider eller låter sprida innehållet i skriften i form av ett program som avses i databasregeln. En förutsättning är att den som sprider skriftens innehåll ansvarar för detta enligt grundlagen och att innehållet återges oförändrat. Vidare krävs att det i anslutning till databaspubliceringen anges att det är fråga om en bilaga till en sådan tryckt skrift.

Inledning

Det kan som berörts sägas föreligga ett splittrat ansvar på bokområdet. Författaren ansvarar för den tryckta boken medan den som driver databasen, oftast ett bokförlag, ansvarar för samma innehåll i form av print on demand och e-böcker. Detta har av företrädare för bokbranschen framhållits som ett problem. Det har bl.a. anförts att den nuvarande ordningen kan verka avhållande på ett bokförlags vilja att publicera en bok med ett kontroversiellt innehåll i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok eftersom förlaget kan få ansvara för eventuella tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Vidare kan det nuvarande systemet innebära en form av ”självcensur” för författaren genom att denne inte vill vända sig till ett bokförlag för publicering av en bok med ett innehåll som kan ifrågasättas. Det är också på bokområdet som vissa oklarheter om grundlagsskyddets tillämplighet har visat sig föreligga, se avsnitt 10.1.2.

Vi anser därför att det bör övervägas om det på bokområdet går att åstadkomma ett samlat ansvar samtidigt som de grundläggande principerna i grundlagssystemet upprätthålls. Frågan är således om en ordning med samlat ansvar kan skapas på något annat sätt än vad som har diskuterats i avsnitten 10.2.2 och 10.2.3.

Bilageregeln utvidgas till att omfatta icke-periodiska skrifter

Enligt de tidigare redovisade bedömningarna bör det enstaka print on demand-exemplaret eller den nedladdade eller strömmande ljudfilen inte ges grundlagsskydd eftersom det skulle strida mot grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Frågan är då om det är möjligt att göra författaren ansvarig för innehållet även i dessa former samtidigt som de grundläggande principerna upprätthålls.

Förutom att yttrandet, i enlighet med vad som utvecklats ovan, ska vända sig till allmänheten ska grundlagsskyddet kunna kopplas till den teknik som yttrandet förmedlas genom. Utgångspunkten ska även fortsättningsvis vara att grundlagarnas tillämplighet inte är beroende av en värdering av innehållet i det yttrande som förmedlas. Det har också visat sig innebära avsevärda svårigheter att när YGL är tillämplig utgå från innehållet i en databas när olika avgränsningar ska göras. Vi har bl.a. diskuterat om författaren genom särskilda

regler ska kunna göras ansvarig för det innehåll i databasen som utgör boken.

Ett sätt att undvika att definiera det innehåll i databasen som utgör den ”bok” som avses är att koppla grundlagsskyddet för det innehållet till den tryckta boken. Det som då skulle skyddas i databasen är alltså precis samma innehåll som det som finns i den tryckta boken.

Bilageregeln erbjuder en sådan möjlighet. Bestämmelsen som nu gäller fall där ägaren till en periodisk skrift återger innehållet i form av en radiosändning eller en teknisk upptagning är utformad så att grundlagsskyddet för dessa medieformer gäller om de utgör ett förlagetroget återgivande av innehållet i en periodisk skrift. Radioprogrammet eller den tekniska upptagningen ska i dessa fall jämställas med en bilaga till tidningen. Grundlagsskyddet gäller då enligt TF:s bestämmelser. Bestämmelsen avser, som redan nämnts, att hålla ihop ansvaret för innehållet i medieformerna.

Även när det gäller innehållet i en tryckt bok och i en bok i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok finns det enligt vår bedömning skäl att hålla samman ansvaret. Genom att göra bilageregeln tillämplig även då en författare till en icke-periodisk skrift eller ett bokförlag sprider innehållet genom en databas kommer författaren för den tryckta boken att ansvara även för boken i digital form. Boken i denna form skulle då anses som en bilaga till den tryckta skriften med samma innehåll och omfattas av TF:s regler.

Fördelen med denna lösning är att författaren kan göras ansvarig för boken i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok utan att det innehåll i databasen som han eller hon ska ansvara för behöver definieras, vilket annars kan innebära svårigheter om definitionen ska bli precis. Författarens ansvar kommer i detta fall att gälla det innehåll i databasen som motsvarar den tryckta boken. Detsamma gäller om en förläggare eller utgivare har blivit ansvarig för en tryckt skrift enligt den s.k. ansvarskedjan enligt 8 kap. TF (t.ex. om författaren var avliden vid en ny utgivning) och även låter sprida innehållet i form av t.ex. en e-bok. Utgångspunkten för de överväganden som återges nedan är dock att författaren ansvarar.

En förutsättning för bilageregelns tillämplighet bör vara att innehållet återges oförändrat i de medier som anses utgöra en bilaga till skriften. Det innehåll som återges som print on demand respektive i en e-bok eller en ljudbok ska alltså vara det som återges i den tryckta

boken. Det ska här nämnas att ljudböcker innebär att innehållet i den tryckta boken läses upp. Det förekommer att vissa effekter läggs till, t.ex. i form av olika bakgrundsljud. Som regel torde sådana inslag i en ljudbok gå att förena med kravet på likhet mellan innehållet i ljudboken och den tryckta boken. En viss förändring av innehållet i det här avseendet när det återges i ljudboken är alltså acceptabel. Här kan nämnas att den nuvarande bilageregeln i 1 kap. 7 § TF om taltidningar gäller tryckt text som återges som tal. Om det upplästa innehållet avviker alltför mycket från det skrivna kan det dock inte sägas återge innehållet oförändrat på det sätt som krävs enligt den föreslagna regeln.

Även när det gäller e-böcker förekommer det att innehållet skiljer sig från det i den tryckta boken, t.ex. genom att bilder animeras. En bedömning får göras i varje enskilt fall om innehållet återges oförändrat på det sätt som krävs.

Genom den diskuterade utvidgningen av bilageregeln kommer författaren att ansvara enligt TF:s regler om innehållet i en tryckt bok tillhandahålls genom en databas. Det aktuella databasinnehållet regleras i dessa fall inte av databasregeln i YGL, vilket kan vara fallet med annat material i samma databas.

Spridandet av skriften i digital form förefaller i många fall ske genom att ett uppdrag lämnas till någon som innehar en databas att ordna så att innehållet i skriften blir publicerat där. Detta får normalt betraktas som ett uppdragsförhållande där den som sköter den faktiska driften av databasen inte är en självständig aktör i frågor som har att göra med det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Bilageregeln bör alltså bli tillämplig även när författaren lämnar över det aktuella materialet till någon som innehar en sådan databas för publicering (se SOU 2001:28 s. 199). En författare som lämnar ett sådant uppdrag får anses råda över innehållet i den mening som avses i avsnitt 10.2.2 ovan och NJA 2007 s. 309, vilket är en förutsättning för ansvaret.

En praktiskt viktig situation är när författaren träffar ett avtal med förlaget om att ett verk ska ges ut även i digital form. Förlaget ”omhänderhar” därmed inte enbart tryckning och utgivning av författarens i skrift på det sätt som anges i nuvarande 8 kap. 7 § andra stycket TF. Förlaget får även motsvarande roll i fråga om den digitala utgivningen. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att låta bilageregeln bli tillämplig även när förläggaren sprider eller

låter sprida skriftens innehåll genom t.ex. en e-bok. Detta förutsätter naturligtvis författarens medgivande. Motsvarande bör gälla för utgivaren av en tryckt skrift som inte är periodisk och som ansvarar enligt nuvarande 8 kap. 6 § TF.

Kravet att det ska anges hur innehållet i bilagan har disponerats, vilket finns i den nuvarande bilageregeln, är enligt vår mening inte nödvändigt när det gäller bilagor i form av print on demand, eböcker och ljudböcker. Kravet fanns ursprungligen med för att ange vad lagen (senare grundlagen) var tillämplig på (se prop. 1981/82:164 s. 17). Något behov av en innehållsförteckning, på samma sätt som när det gäller en periodisk skrift, finns inte när det gäller print on demand, e-böcker och ljudböcker. Krav på att det anges hur innehållet har disponerats behöver alltså inte uppställas i dessa fall.

Det kan noteras att vårt förslag även kommer att omfatta talböcker, dvs. böcker vilkas innehåll har anpassats för personer med funktionsnedsättning genom att de läses upp.

Vi anser sammanfattningsvis att bilageregeln bör omfatta även fall när författaren, en utgivare eller ett bokförlag tillhandahåller innehållet i en tryckt skrift i en databas i enlighet med vad som anges ovan.

Hur mediet med bilagan ska vara utformat

Vi anser alltså att bilageregeln bör utvidgas så att den omfattar fall när innehållet i en tryckt skrift som inte är periodisk sprids eller låter spridas av författaren, utgivaren eller ett bokförlag i form innehåll i en databas.

Bilageregeln i dess nuvarande utformning omfattar publicering av tryckt material i andra medier som omfattas av grundlagen (radioprogram och tekniska upptagningar). I den utvidgning av bilageregeln som nu föreslås när det gäller print on demand, e-böcker och ljudböcker bör det vara fråga om publicering i databaser som uppfyller de krav som anges i databasregeln.

Den nya regleringen skulle i första hand komma att avse dels webbplatser där e-böcker eller ljudböcker tillhandahålls för nedladdning eller streaming, dels databaser med material som finns tillgängligt för print on demand. En grundläggande förutsättning för

att bilageregeln ska bli tillämplig i dessa fall är att materialet även har getts ut som en tryckt skrift enligt TF:s regler.

För att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet ska hålla ihop i dessa fall, bör det krävas att bilagepubliceringen sker genom en databas som avses i databasregeln. Till bilden hör att det i många fall kan antas att bilagepubliceringen på en webbplats görs av aktörer som omfattas av det automatiska grundlagskyddet för databasverksamhet (t.ex. bokförlag). I övriga fall finns möjligheten att ansöka om utgivningsbevis för att på så sätt få grundlagsskydd.

Innehållet i en tryckt skrift som publiceras som en bilaga på en databas bör vara tydligt avskilt från övrigt material på databasen och kunna uppfattas som en egen enhet på denna (jfr SOU 2001:68 s. 16 och 328).

Uppgift i anslutning till databaspubliceringen om att bilageregeln är tillämplig

Publiceringar enligt bilageregeln som avser periodiska skrifter kan enkelt identifieras och kopplas till skrifterna. Tillämpningsproblemen och oklarheterna för allmänheten blir få. Detta kan dock förväntas bli annorlunda när innehållet i en tryckt skrift i form av en bok även sprids i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok. I de fallen kan det vara svårt för en utomstående betraktare att avgöra om eventuella ansvarsfrågor ska bedömas enligt TF eller YGL. Om grundlagsskydd föreligger enligt databasregeln i YGL ansvarar en utgivare, t.ex. hos ett bokförlag. Gäller däremot grundlagsskydd enligt den utvidgade bilageregeln i TF ansvarar författaren för detta databasinnehåll. För att det ska bli tydligt vilken ansvarsordning som är avsedd att tillämpas är det enligt vår bedömning nödvändigt med någon form av upplysningsskyldighet för den som vill åberopa bilageregeln. Det kan ske t.ex. genom en anmälan till myndighet i någon form eller genom att det anges i anslutning till databaspubliceringen att det rör sig om en bilaga enligt bilageregeln.

Enligt vår bedömning framstår en ordning som bygger på den senare metoden som betydligt enklare att genomföra och att tillämpa. Det bör därför införas ett krav på att det i anslutning till databaspubliceringen av t.ex. en e-bok anges att det rör sig om ett tillhandahållande av en bilaga enligt bilageregeln. I annat fall kan bilageregeln inte tillämpas.

10.2.5. Särskilt om preskription

Vårt förslag: Preskriptionstiden när det gäller databasinnehåll

som avses i den föreslagna utvidgningen av bilageregeln när det gäller periodiska skrifter och icke-periodiska skrifter ska börja löpa från det att publicering i databasen sker.

En bestämmelse införs i TF som ger domstol möjlighet att besluta att ett brottsligt yttrande i en bilaga i form av ett program i en databas enligt bilageregeln ska tas bort ur databasen. Detta ska kunna ske även efter det att preskriptionstiden löpt ut. Det införs även en regel om att den som låter brottsligt innehåll ligga kvar efter att ett beslut om borttagande meddelats kan straffas för det.

Från vilken tidpunkt ska preskriptionstiden börja löpa?

Det har diskuterats från vilken tidpunkt preskriptionstiden ska anses börja löpa när det gäller innehåll i databaser som utgör en bilaga till skriften. Diskussionerna tog sin början före avgörandet NJA 2003 s. 31 genom vilket Högsta domstolen, som nämns i avsnitt 10.1.4, konstaterade att bilageregeln inte kunde omfatta innehåll i databaser. Vid tiden för dessa diskussioner ansågs bilageregeln, i motsats till vad Högsta domstolen kom fram till, omfatta offentliggöranden också i databaser (se bl.a. SOU 2001:28 s. 322).

När nu bilageregeln föreslås gälla även när en tryckt skrift tillhandahålls oförändrad ur en databas blir en fråga när preskriptionstiden ska börja löpa för bilagan i form av databasinnehållet (en taltidning respektive print on demand, en e-bok eller en ljudbok) åter aktuell.

I specialmotiveringen till bilageregeln (prop. 1990/91:64 s. 138) angavs att regeln innebar att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som sprids på något av de sätt som anges i paragrafen ska behandlas på samma sätt som en bilaga till den tryckta skriften. Den skulle följaktligen anses som en del av tryckalstret och omfattas av det skydd som TF ger periodiska skrifter. Det angavs också att det kunde anmärkas att begreppet ”utgivning” i t.ex. 1 kap. 6 § och 9 kap. 3 § TF fick anses avse sändningen av programmet eller utlämnandet av upptagningen för spridning.

Beträffande den särskilda frågan om vad som gäller i fråga om preskriptionstid och utgångspunkten för denna när bilageregeln är tillämplig på en databas konstaterade Mediegrundlagsutredningen i sitt betänkande (SOU 2001:28) att utgångspunkten bör vara när innehållet publicerades i databasen. Utredningen anförde att det kunde tyckas naturligt att räkna tiden från det att den periodiska skriften gavs ut för att helt jämställa publiceringen i databasen med publiceringen i skriften. Utredningen ansåg dock att förarbetsuttalandet i specialmotiveringen i prop. 1990/91:64 om att begreppet utgivning i 9 kap. 3 § TF fick anses avse sändningen av programmet talade emot en sådan tolkning. Det låg då, enligt utredningen, närmare till hands att anta att det citerade förarbetsuttalandet angående tillämpningen av 9 kap. 3 § TF på ”bilagor” enligt 1 kap. 7 § TF uttryckte tanken att utgångspunkten för preskriptionstidsberäkningen är densamma som enligt 7 kap. 1 § YGL.

Det förstnämnda sättet skulle innebära att preskriptionstiden i praktiken kunde bli betydligt längre för publiceringen i databasen än för publiceringen genom den periodiska skriften när materialet ligger kvar i databasen efter utgivningen av skriften. Det kunde enligt Mediegrundlagsutredningen hävdas att detta inte stämmer överens med bilageregelns syfte att den periodiska skriftens innehåll skulle behandlas enligt TF:s regler oavsett om det publicerades endast i tryckt form eller i både tryckt form och i andra medier. Att i stället bestämma utgångspunkten för preskriptionstiden till tidpunkten då materialet först hölls tillgängligt skulle enligt utredningen däremot stämma bättre överens med vad som gäller för publiceringen genom den periodiska skriften. Utredningen noterade härvid att bilageregeln torde ha tillkommit i syfte att ge ett särskilt skydd åt publicering av tidnings- och tidskriftsnummer i elektronisk form eller som upptagning i tidsmässig anslutning till den tryckta förlagans utgivning. Utredningen föreslog att det skulle förtydligas i lagtexten att preskriptionstiden löpte från tiden för publiceringen i bilagan (se s. 323 f.).

Yttrandefrihetskommittén föreslog att bilageregeln skulle utvidgas till att gälla även när taltidningar tillhandahölls genom databaser. Kommittén ansåg att preskriptionstiden skulle börja löpa från tidpunkten för den ursprungliga utgivningen av den taltidning som utgjort förlaga för taltidningen. Detta ansågs vara en lämplig

ordning för att den ansvarige skulle kunna överblicka sitt straffrättsliga ansvar vid publicering. (Se SOU 2012:55 Del 1 s. 397.)

När det gäller frågan från vilken tidpunkt preskriptionstiden ska beräknas när innehåll i en databas utgör en bilaga till en tryckt skrift har vi, mot bakgrund av de argument som förts fram i tidigare utredningssammanhang, funnit att övervägande skäl talar för att preskriptionstiden för bilagorna i form av print on demand, e-böcker och ljudböcker samt talböcker och taltidningar bör börja löpa från det att innehållet i den tryckta skriften publicerades i databasen (jfr bl.a. uttalandena i prop. 1990/91:64 s. 138 om att sändningen skulle jämställas med utgivning vid tillämpning av 9 kap. TF). Detta ligger också i linje med att innehållet i den tryckta boken många gånger publiceras i databasen med en viss tidsförskjutning.

Att bestämmelserna i TF ska tillämpas på innehållet innebär att preskriptionstiderna som stadgas i den lagen kommer att gälla för databasinnehållet, dvs. sex månader för en periodisk skrift och ett år för en icke-periodisk skrift.

Domstol ska kunna besluta att databasinnehåll ska tas bort

I avsnitt 13.5.1 behandlas generella frågor om hur preskriptionstiden ska beräknas vid publiceringar i databaser och konsekvenser av detta.

Frågan om preskription för databasinnehåll som anses utgöra en bilaga till en tryckt skrift är dock en särskild fråga. Genom att preskriptionstiden börjar löpa från det att innehållet publiceras kan efter en tid brottsligt innehåll ligga kvar utan möjlighet för det allmänna eller målsäganden att ingripa. Det skulle kunna leda till stötande konskevenser. Vi menar därför att det bör finnas en möjlighet att avbryta fortsatt spridning av ett yttrande på en webbplats som innebär yttrandefrihetsbrott. Med hänsyn till de spridningsmöjligheter som en databaspublicering innebär bör denna möjlighet finnas trots att preskription har inträtt för åtal eller krav på skadestånd.

Mot denna bakgrund anser vi att det bör införas en skyldighet att ta bort ett yttrande i en databas som innefattar tryckfrihetsbrott i de fall när bilageregeln är tillämplig. Detta ska ske efter ett domstolsbeslut. Skyldigheten att ta bort det brottsliga materialet bör

åvila den som ansvarar för databasinnehållet. (I avsnitt 10.2.4 har utvecklats att författaren genom att denne sprider eller låter sprida innehållet den trycka boken i en databas får ansvara även för detta innehåll. Det är också mot författaren som ett åläggande av ta bort visst material ska riktas. Om en utgivare eller förläggare ansvarar för den tryckta skriften riktas åläggandet mot denne.)

Enligt vår bedömning bör en fråga om borttagande av material ur en databas behandlas enligt reglerna om tryckfrihetsfrihetsmål i 12 kap. TF, vilket bl.a. innebär att huvudregeln är att jury ska delta i bedömningen av om tryckfrihetsbrott föreligger eller inte.

Frågan om borttagande kan normalt förväntas bli aktuell i samband med prövningen av ett åtal som Justitiekanslern eller målsäganden har väckt med anledning av tryckfrihetsbrott. Ett beslut om borttagande meddelas då av rätten genom att frågan behandlas i domen i anslutning till själva ansvarsfrågan.

Om det efter det att åtalspreskription har inträtt förs en fristående talan om borttagande av information ur en databas, ska domstolen i ett tryckfrihetsmål pröva om yrkandet kan bifallas. Prövningen innefattar då en bedömning av om tryckfrihetsbrott föreligger men innebär inte att någon kan dömas för brott.

Det bör framhållas att den berörda regleringen kan innebära svårigheter när det gäller att identifiera vilket innehåll i databasen som ska tas bort och som det är straffbart att fortsätta sprida. En förutsättning för att regleringen ska kunna tillämpas är att det innehåll som utgör tryckfrihetsbrott kan särskiljas från annat innehåll i databasen. Till skillnad från innehållet i en bok eller teknisk upptagning är innehållet i en databas inte fixerat utan kan lätt ändras. Detta ställer stora krav på precisionen i yrkandet från Justitiekanslern och målsäganden samt i domstolens hantering av frågan i domen. Ett yttrande som har ansetts innefatta tryckfrihetsbrott och som ska tas bort ur databasen torde normalt behöva citeras i sin helhet i domen (jfr SOU 2001:28 s. 328). Utgångspunkten ska alltid vara att ett beslut om borttagande ska vara så begränsat som möjligt och endast omfatta det eller de stycken i en text som gör att brott föreligger. Detsamma ska gälla i fråga om bilder eller ljudfiler som innehåller brott.

Spridande i strid med ett beslut om borttagande bör vara straffbart i dessa fall.

Mot denna bakgrund anser vi att det bör införas en regel i TF som anger att brottsligt material ska tas bort i databasinnehåll som utgör en bilaga till den tryckta skriften. Ett åläggande att ta bort brottsligt material ska kunna meddelas även efter det att preskriptionstiden har löpt ut. Vidare ska det föras in en regel som innebär att den som låter material som befunnits innefatta tryckfrihetsbrott ligga kvar i databasen kan straffas. En förutsättning är att denne vet om att domstol har beslutat att yttrandet ska tas bort ur databasen.

Förslaget om en skyldighet till borttagande har likheter med vad som gäller i fråga om konfiskering av tryckta skrifter (7 kap. 7 § TF) och tekniska upptagningar (5 kap. 6 § YGL). Det kan dock noteras att en viktig principiell skillnad är att borttagandet innebär en åtgärd riktad mot material som redan har spritts till allmänheten i tryck- och yttrandefrihetsrättslig mening medan konfiskering bara får ske av exemplar som ännu inte är spridda. Skillnaden bör dock inte tillmätas betydelse vid utformningen och tillämpningen av den nya regleringen, t.ex. i fråga om verkställighet. Den s.k. exklusivitetsprincipen i nuvarande 1 kap. 3 § TF torde medföra att det inte finns möjlighet att verkställa ett beslut om borttagande genom handräckning av Kronofogdemyndigheten eller på något annat sätt som inte har uttryckligt stöd i grundlagen. Någon sådan verkställighetsform införs inte enligt vårt förslag. Straffsanktionen blir i stället den metod som används för att säkerställa att ett beslut om borttagande efterlevs, jfr bestämmelsen i 6 kap. 3 § andra stycket TF om straff för den som sprider en skrift som har förklarats konfiskerad.

10.2.6. Upphovsmannen kan utses till utgivare

Bedömning: I de fall som inte kommer att omfattas av förslaget

om en utvidgad bilageregel kan upphovsmannen genom att utses till utgivare för den del av databasen som innehåller verket göras ansvarig för det innehållet.

Den nuvarande regleringen ger, som nämnts, grundlagsskydd åt innehållet (t.ex. ”boken”) i databasen från vilken print on demandexemplaret framställs respektive där en en e-bok eller en ljudbok finns. I dessa fall är det i regel en av bokförlaget utsedd utgivare

som ansvarar för innehållet. Genom den föreslagna utvidgningen av bilageregeln kommer problemet med det splittrade ansvar som kan sägas föreligga för samma innehåll när det publiceras genom olika medier (i en tryckt bok respektive i en e-bok eller ljudbok) att kunna åtgärdas i många fall. Detta kommer att gälla de fall där boken ges ut i form av en tryckt skrift.

Det förekommer emellertid att boken bara framställs genom print on demand eller ges ut som en e-bok eller ljudbok. I dessa fall finns det en viss möjlighet att inom ramen för den nuvarande regleringen göra upphovsmannen ansvarig.

Enligt YGL (4 kap. 1 §) ska utgivare enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten. I 3 kap. lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) finns det närmare bestämmelser om utgivare för databaser. Enligt dessa bestämmelser bör t.ex. ett bokförlag som ska anmäla en utgivare för en databas till Myndigheten för press, radio och tv kunna uppge flera databaser med flera utgivare. En av databaserna kan bestå av en eller flera böcker av en viss författare. Det framstår som fullt tänkbart att anmäla författaren som utgivare för den databasen.

Praxis ger också stöd för att en utgivare enligt 4 kap. 1 § YGL kan utses för hela databasen eller för delar av den (se NJA 2013 s. 945). I fallet med print on demand skulle det innebära att endast en databas behöver anmälas till Myndigheten för press, radio och tv. Författarna skulle då kunna utses som utgivare för den del av databasen där innehållet i form av deras böcker finns. Detta bör dock förutsätta att det av databasens struktur tydligt framgår vad som utgör de olika delarna som respektive utgivare utses för.

11. Användarkommentarer och externa informationsleverantörer

11.1. Bakgrund

11.1.1. Inledning

Ett grundläggande krav för att databasverksamhet ska få skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är att den som driver verksamheten råder över innehållet. Det hänger samman med ensamansvaret för det som publiceras.

Publiceringar i databaser har på flera sätt en särskild karaktär jämfört med andra yttranden som regleras av grundlagen. Innehållet kan uppdateras löpande och det finns många gånger särskilda funktioner på webbplatserna där den som driver verksamheten interagerar med de som tar del av innehållet. Vidare kan länkning ske på olika sätt till andra webbplatser. Även annat externt material förekommer.

Det är inte ovanligt att den som tillhandahåller en databas låter en s.k. extern informationsleverantör uppdatera innehållet i delar av databasen. Det kan vara fråga om ett medieföretag som låter ett produktionsbolag uppdatera en webbsida som är kopplad till det radio- eller tv-program som produktionsbolaget producerar åt medieföretaget. Ett annat exempel är då ett företag har fått i uppdrag att sköta och välja ut den reklam som visas på ett tidningsföretags webbplats. Vidare kan nämnas situationen då utomstående aktörer på uppdrag av massmedieföretaget förhandsgranskar (modererar) användares artikelkommentarer och fattar beslut om att publicera eller inte publicera dessa på massmedieföretagets webbplats.

Interaktionen med användarna av webbplatsen kan innebära att kommentarer från användarna läggs in i databasen utan föregående granskning av den som driver verksamheten. Inläggen kan göras

med koppling till redaktionellt material (s.k. artikelkommentarer) eller i särskilda tjänster som är avsedda för diskussioner i vissa ämnesfrågor (s.k. diskussionsforum).

Den medverkan av andra än den som driver webbplatsen som i betydande utsträckning förekommer väcker ett antal olika frågeställningar. En central fråga i sammanhanget är om sådan medverkan som innebär att annan än den som driver verksamheten kan ändra i innehållet skulle kunna leda till att grundlagsskyddet för webbplatsen påverkas.

11.1.2. Innehållet i en databas ska kunna ändras endast av den som driver verksamheten

Ett villkor för grundlagsskydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är, som nämnts ovan, att databasens innehåll endast ska kunna ändras av den som driver verksamheten. Detta villkor har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ensam ska kunna ansvara för det som publiceras (prop. 1990/91:64 s. 112).

Vid tillkomsten av databasregeln 1992 angavs att grundlagsskyddet inte gällde om mottagaren kunde ändra i registret (som det då benämndes). År 2003 infördes den nuvarande formuleringen, nämligen att grundlagsskyddet för databasen gäller om innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. Syftet med ändringen var att klargöra att databasregeln inte omfattade sådana databaser där t.ex. en extern informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databasinnehavaren (prop. 2001/02:74 s. 98 och avsnitt 8.3.2 i detta betänkande).

Ändringen 2003 tillkom på förslag av Mediegrundlagsutredningen. Av utredningens betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet.

Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet. (SOU 2001:28 s. 483) framgår att syftet med ändringen inte var att utesluta grundlagsskydd för material som publiceras i databasen på uppdrag av den som driver tjänsten. Avsikten var i stället i första hand att från grundlagsskyddet undanta databaser som innehåller material som publiceras i s.k. ”hämtningslänkar”, dvs. information som på olika sätt automatiskt hämtas in från t.ex. en annan webbplats utan att det finns ett uppdragsförhållande mellan databasägaren och den externa informationsleverantören. Utredningen påpekade bl.a. att ”[d]en som driver verksamheten inte själv behöver ha den

enda möjligheten att påverka innehållet utan även personal hos ett företag som driver verksamheten kan givetvis göra detta för företagets räkning”.

En annan fråga som berör förutsättningarna för grundlagsskydd är det fallet att databasen, förutom redaktionellt material, även innehåller s.k. omodererat material. Här avses material som inte i förväg har granskats av den som driver verksamheten. Materialet kan alltså inte sägas härröra från den som driver verksamheten. Ett exempel på omodererat material kan vara användarkommentarer. Enligt en strikt tolkning uppfyller databasen i dessa fall inte förutsättningarna för grundlagsskydd enligt databasregeln eftersom den som driver verksamheten inte råder över innehållet i hela databasen. Följaktligen skulle då inte grundlagen gälla för databasen.

Utgångspunkten för en sådan tolkning är att det handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet (det material som härrör från den som driver verksamheten) är det dock möjligt att betrakta webbplatsen som två eller flera databaser. Ett sådant synsätt har stöd i förarbetena till databasregeln (prop. 2001/02:74 s. 98). Där behandlas det fallet att det på samma webbadress finns både information som användarna inte kan ändra och t.ex. diskussionsforum där användarna kan göra inlägg och som utan föregående åtgärd av databasinnehavaren blir direkt tillgängliga för andra användare. I propositionen uttalades att då ”torde diskussionsforumet kunna ses som en egen databas, om det är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen”. Grundlagen gäller i sådana fall det redaktionella innehållet, medan de omodererade delarna faller utanför.

Frågan har också behandlats i praxis. I NJA 2014 s. 128 hade en användarkommentar publicerats på föreningen Juridikfrontens webbplats. Det framgick att kommentarsfältet på webbplatsen avgränsades från det redaktionella innehållet. Det skedde genom en bård i avvikande färg, i vilken det angavs att det skett en reaktion på artikeln. Det angavs också på webbplatsen att ”Kommentarerna förhandsgranskas ej; kommentatorer ansvarar för sina egna inlägg.”

Högsta domstolen uttalade att det fick anses vara mest förenligt med de intressen som skyddas av YGL att information som utan föregående åtgärd av den som driver verksamheten tillförs av en

utomstående användare i anslutning till en grundlagsskyddad databas kan betraktas som en egen databas i YGL:s mening.

Frågan var då vad som krävdes för att information som tillhandahålls skulle anses utgöra fler än en databas. Domstolen hänvisade här till avgörandet i NJA 2007 s. 309 (se nedan) och anförde att detta fick avgöras efter hur förhållandena naturligt uppfattas och inte efter hur informationen är systematiserad eller tekniskt lagrad. Det måste därför vid en objektiv bedömning både för den som lämnar en kommentar och den som bara tar del av information tydligt framgå att den som svarar för innehållet tillåter medverkan på webbplatsen av utomstående utan åtgärd. Vidare måste det även framgå vilken information som inte omfattas av ensamansvaret.

Rättsfallet NJA 2007 s. 309 gällde frågan om vem som skulle anses ha tillhandahållit allmänheten information ur en arkivdatabas som drevs av ett företag, Presstext. Arkivdatabasen innehöll tidningsartiklar från olika massmedieföretag, bl.a. Expressen. Högsta domstolen uttalade att det mot bakgrund av databasregelns syfte och sökfunktionens utformning fick anses naturligt att betrakta innehållet i en samling av datafiler med artiklar som hade publicerats i tidningen Expressen som en enhet i arkivdatabasen. Enheten ansågs därmed utgöra en egen databas i arkivdatabasen som var skild från motsvarande databaser i arkivdatabasen med innehåll hämtat från andra källor. Avgörandet berörs även i avsnitt 9.1.2.

Särskilt om länkar

Liknande frågeställningar som de som uppstått när det gäller användarkommentarer kan uppstå när det gäller länkar på en webbplats.

Sådana länkar kan vara utformade på olika sätt. De kan innebära att användaren genom att klicka på länken förflyttas till en annan webbplats. Men de kan också vara upplagda på så sätt att länken, exempelvis ett YouTube-klipp, spelas upp på en avgränsad plats på den aktuella webbplatsen, en s.k. inbäddad länk.

Någon domstolspraxis när det gäller länkar finns inte. Däremot kan två beslut från Justitiekanslern (beslut den 30 oktober 2009, dnr 6732-09-31 och den 1 oktober 2010, dnr 5555-10-31) som rör länkar på en webbplats nämnas i sammanhanget. Beslutet den

30 oktober 2009 handlade om att vissa videoklipp genom kopiering kunde spelas upp direkt på webbplatsen utan länkning till YouTube. Justitiekanslern fann att detta innehåll omfattades av grundlagsskyddet för den webbplats på vilken det kunde spelas upp. Även i beslutet den 1 oktober 2010 angavs, med hänvisning till 2009 års beslut, att filmer från YouTube som kunde ”spelas upp direkt på de aktuella hemsidorna i de aktuella fallen omfattades av dessa sidors grundlagsskydd”. Det var alltså, vilket kan utläsas av formuleringen av besluten, inte frågan om pågående länkning till andra webbplatser.

11.1.3. Yttrandefrihetskommitténs förslag

I slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 374 f.) behandlade Yttrandefrihetskommittén flera frågeställningar med koppling till grundlagsskyddet för databasverksamhet, bl.a. när det förekom externa informationsleverantörer respektive omodererade användarkommentarer, och påtalade den oklarhet som förelåg.

Yttrandefrihetskommittén förde i betänkandet ett resonemang om att publiceringsbeslut ofta delegeras – direkt eller underförstått – inom redaktioner. Det anfördes att behovet av att delegera publiceringsbeslut var särskilt stort när det handlar om publicering på webbplatser, eftersom sådan publicering ofta bygger på att innehållet ska uppdateras löpande och att uppdateringarna görs av många personer. Yttrandefrihetskommittén ansåg att det fanns anledning att klargöra regleringen med hänsyn till den osäkerhet som hade uppkommit om grundlagens tillämpning när externa informationsleverantörer var engagerade. Ett förslag lämnades därför med innebörden att grundlagsskyddet inte ska påverkas av att en databas innehåller information som uppdateras av externa informationsleverantörer om det sker på uppdrag av den som driver verksamheten.

När det gällde frågan om användarkommentarer och annat omodererat material föreslog Yttrandefrihetskommittén att lagtexten skulle förtydligas avseende innehåll som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Kommittén anförde att det finns en risk för att det inte går att skilja omodererade delar från de delar av databasen som innehåller redaktionellt material.

Följden kan då bli att hela databasen anses falla utanför grundlagsskyddet eftersom den formellt sett inte uppfyller kravet på att innehållet inte får ändras av någon annan än den som driver verksamheten.

Med hänsyn till de oklarheter som förelåg kring databasregelns tillämplighet när det gäller databaser med omodererat material, t.ex. användarkommentarer, ansåg Yttrandefrihetskommittén alltså att databasregeln borde förtydligas i detta avseende. Ett sätt att åstadkomma detta var att låta bestämmelsen ge uttryck för den tolkning som hade blivit förhärskande i praxis, nämligen att grundlagsskyddet gäller i de delar där tillhandahållaren har kontroll över innehållet.

I databasregeln skulle då anges att grundlagen inte gäller de delar av databasen i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Avsikten skulle vara att klargöra att grundlagsskyddet inte faller bort för databasen i dess helhet bara för att det är möjligt för användarna att påverka innehållet i vissa delar. Med en sådan lydelse skulle det bli tydligt att grundlagsskyddet inte gäller för de delar av databasen där innehållet kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Detta borde enligt kommittén förutsätta att yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen så att det framgår att det handlar om innehåll som inte kommer från den som driver verksamheten. Om det inte var möjligt att avgöra om en del är modererad borde utgångspunkten vara att grundlagen var tillämplig. Vid utkrävande av det straffrättsliga ansvaret kunde det då enligt Yttrandefrihetskommittén bli en bevisfråga om grundlagen var tillämplig eller inte.

Vidare borde det enligt kommittén i tillämpningslagen införas en skyldighet för tillhandahållaren av databasen att tydligt avgränsa de delar i vilka innehållet kan påverkas av andra.

Yttrandefrihetskommittén föreslog att den nuvarande databasregeln i 1 kap. 9 § YGL skulle delas upp i flera paragrafer. I de delar som är aktuella här skulle författningstexten ha följande lydelse.

9 § Grundlagens föreskrifter om radioprogram gäller, enligt de närmare förutsättningar som anges i andra och tredje styckena, för databaser som tillhandahålls allmänheten av en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå.

Grundlagen gäller för databaser från vilka information tillhandahålls allmänheten

1. genom överföringar på särskild begäran eller enligt överenskommelser i förväg,

2. genom framställning av tekniska upptagningar eller skrifter, eller

3. genom offentlig uppspelning. Grundlagen gäller inte för de delar av en databas i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Remissinstanserna var i stort positiva till den föreslagna lagändringen.

11.1.4. Kommitténs uppdrag

Vi har enligt direktiven i uppdrag att, med utgångspunkt bl.a. i Yttrandefrihetskommitténs överväganden, ta ställning till om det av YGL bör framgå att grundlagsskyddet inte alltid är beroende av att databasens innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. Om vi kommer fram till att så bör vara fallet ska vi ta ställning till hur avgränsningen ska göras mellan olika delar av en databas och vilka konsekvenser ett bristande avskiljande bör få. Analysen ska omfatta både databaser med automatiskt grundlagsskydd och databaser med utgivningsbevis.

Uppdraget enligt direktiven får ses i ljuset av att innehåll på en webbplats, som framgått, kan komma från många olika källor. Frågan är då vilken påverkan detta bör ha på webbplatsens grundlagsskydd.

11.2. Överväganden

11.2.1. Externa informationsleverantörer

Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att förtydliga lag-

texten i syfte att klargöra grundlagsskyddet när det gäller innehåll som har tillförts en databas av s.k. externa informationsleverantörer.

Webbplatser innehåller ofta en omfattande informationsmängd. Informationen uppdateras också i regel löpande och behovet av att anlita externa informationsleverantörer i olika avseenden framstår i många fall som stort. Det kan t.ex. vara fråga om personer som har fått i uppdrag att självständigt uppdatera en blogg på medieföretagets webbplats eller ett produktionsbolag som sköter en del av webbplatsen.

Mot bakgrund av hur publiceringar på massmedieföretagens webbplatser sker är det enligt vår mening i högsta grad rimligt att även personer utanför den egna organisationen kan anlitas för uppdatering av innehållet i databasen utan att grundlagsskyddet påverkas. En förutsättning för detta är dock att uppdateringarna kan anses ske på uppdrag av den som driver verksamheten.

Uppdraget kan i vissa fall innebära att de externa leverantörerna avgör relativt självständigt vilket innehåll som ska föras in. En sådan ordning bygger på att det görs inom ramar som den som driver verksamheten har godkänt. Även innehåll som består av t.ex. bloggar, skilda från det redaktionella innehållet i övrigt, bör under nu angivna förutsättningar kunna anses härröra från den som driver verksamheten (jfr Justitiekanslerns beslut i ärende med dnr 5532-09-31). Avgörande är att åtgärderna kan anses ske på uppdrag av den som driver verksamheten.

Den osäkerhet som kan uppstå när det gäller att avgöra om innehållet härrör från den som driver verksamheten kan sägas utgöra skäl för ett förtydligande i lagtexten på det sätt som Yttrandefrihetskommittén föreslog. Förtydligandet skulle då ta sikte på att grundlagsskyddet även gäller för innehåll som någon som handlar på uppdrag av den som driver verksamheten har fört in i databasen.

Ett sådant förtydligande innebär dock inte nödvändigtvis att den osäkerhet som kan finnas avhjälps. Även med ett sådant tillägg i lagtexten måste en bedömning ske av om det föreligger sådana förhållanden att någon kan anses handla på uppdrag av den som driver verksamheten. Till detta kommer att det kan antas att nya företeelser när det gäller innehåll på webbplatser, som inte nu kan förutses, kommer att uppstå framöver och det är långtifrån säkert att en sådan utveckling kan fångas upp av ett förtydligande i lagtexten.

Det nu sagda talar enligt vår mening för att dessa frågeställningar i stället bör överlämnas till rättstillämpningen. På så sätt kan

en allsidig bedömning göras i det enskilda fallet och hänsyn kan också tas till den fortsatta utvecklingen på området.

Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att förtydliga lagtexten för att klargöra grundlagsskyddet vid medverkan av externa informationsleverantörer.

11.2.2. Användarkommentarer

Vår bedömning: Det finns inte skäl att i förtydligande syfte i

lagtexten ange hur ett avskiljande av det redaktionella materialet ska ske för att grundlagsskydd ska gälla.

Vårt förslag: En regel införs som klargör att grundlagsskydd

gäller för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten. Detta gäller även om viss information i databasen har tillförts av annan än den som driver verksamheten.

Ska det förtydligas i lagtexten hur ett avskiljande av det redaktionella materialet ska ske?

På en webbplats kan det, som nämnts, finnas information av många olika slag. Det kan vara material som har lagts in av webbredaktionen (redaktionellt material) men det kan också vara fråga om externt material. Exempel på externt material är länkar till andra webbsidor. Länkarna kan vara sådana att innehållet kan spelas upp på den sidan där länken finns, inbäddade länkar, eller länkar genom vilka en förflyttning sker till en annan sida. Mediegrundlagsutredningen använde begreppet ”hämtningslänkar” (SOU 2001:28 s. 483), dock utan att förklara den närmare innebörden av detta.

Några andra exempel på externt material som kan förekomma är flöden från sociala medier och användarkommentarer.

Utmärkande för det externa materialet är att den som driver verksamheten inte faktiskt råder över detta och därmed inte kan anses tillhandahålla informationen i den mening som avses i YGL (jfr bl.a. 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL och Högsta domstolens avgörande i NJA 2007 s. 309). Om den som driver verksamheten

bedöms råda över det aktuella materialet får detta däremot anses utgöra redaktionellt material som omfattas av det publiceringsbeslut som utgivaren har fattat. När det gäller t.ex. användarkommentarer och länkar får en bedömning göras i det enskilda fallet av om den som driver verksamheten kan anses råda över informationen på det sätt som krävs enligt grundlagen. I länkningssituationer är det ofta så att innehållet i länken kan ändras eller tas bort utan att den som driver verksamheten har någon påverkan på detta. Bedömningen får göras enligt de allmänna kriterier som följer av rättspraxis.

Den första frågan som aktualiseras när grundlagens tillämplighet ska bedömas i detta avseende är alltså om det handlar om externt material eller inte. Visar prövningen att det rör sig om externt material, ska detta enligt rättspraxis hållas tydligt avskilt från det redaktionella materialet för att grundlagsskydd ska föreligga. Nästa frågeställning blir alltså om det externa materialet är tillräckligt avskilt från det redaktionella materialet.

I avsnitt 11.1.2 har redogjorts för rättsfallet NJA 2014 s. 128 som rör grundlagsskyddet för det redaktionella materialet vid förekomsten av omodererade användarkommentarer. Rättsfallet behandlar frågan om vad som krävs för att det redaktionella materialet ska anses tillräckligt avskilt från sådant externt material.

Högsta domstolen framhöll att det går att se webbplatsen som två databaser, en med det redaktionella materialet och en med det externa materialet. Avgörande för om det ska anses föreligga två databaser är hur förhållandena uppfattas och inte hur informationen är systematiserad eller tekniskt lagrad. Vid en objektiv bedömning ska det enligt domstolen framgå att utomstående tillåts medverka på webbplatsen utan åtgärd av den som ansvarar och vilken information som inte omfattas av ensamansvaret.

Enligt nuvarande rättsläge är det alltså hur webbplatsen ter sig för betraktaren som är avgörande för om det redaktionella materialet ska kunna anses tillräckligt avskilt från annat material och därmed omfattas av grundlagsskydd. Förutsättningarna bör naturligtvis anses uppfyllda även om inte avskiljandet av det redaktionella materialet skett exakt så som i rättsfallet, dvs. genom en bård i avvikande färg och en upplysning om att kommentatorerna själva ansvarade för sina inlägg. Det avgörande är att det på något sätt tydligt framgår att viss information på webbplatsen inte omfattas av ensamansvaret. Detta gäller även annat externt material än

användarkommentarer, t.ex. en film som spelas upp på en inbäddad länk på en webbplats.

Att förtydliga i lagtexten vad som närmare krävs för att ett tillräckligt avskiljande av det redaktionella materialet ska anses ha skett är en förhållandevis svår uppgift och riskerar att låsa fast bedömningen till några särskilt utpekade omständigheter. Detta kan få till följd att omständigheter som i ett visst fall framstår som relevanta vid bedömningen inte kan beaktas på grund av lagtextens utformning. En dynamisk utveckling skulle på detta sätt kunna hämmas.

Mycket talar för att det inom ramen för den pågående praxisbildningen finns bättre förutsättningar att genom en helhetsbedömning beakta alla relevanta omständigheter. Avgörande skulle då även fortsättningsvis vara hur innehållet på webbplatsen vid en objektiv bedömning framstår i det enskilda fallet.

Övervägande skäl talar således enligt vår mening för att ett förtydligande av hur avskiljandet ska ske inte bör läggas fast i lagtext.

Grundlagsskydd vid bristande avskiljande?

En annan frågeställning är vilka konsekvenser ett bristande avskiljande mellan redaktionellt och externt material ska få för YGL:s tillämplighet på en webbplats som drivs av t.ex. ett medieföretag.

Högsta domstolens bedömning i det ovan nämnda rättsfallet NJA 2014 s. 128 kan tolkas som att grundlagsskyddet försvinner för hela webbplatsen om det redaktionella materialet inte avskiljs från övrigt material. Frågan ställdes dock inte på sin spets vid Högsta domstolens prövning av målet.

Att grundlagsskyddet faller för allt innehåll på en webbplats i dessa fall är en drastisk konsekvens och det kan ifrågasättas om den är rimlig, t.ex. om det bristande avskiljandet beror på ett ursäktligt förbiseende av ett massmedieföretag som vanligtvis uppfyller kriterierna för grundlagsskydd.

Av betydelse i sammanhanget är att olika inblandade aktörer kan ha utgått från att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om ensamansvar och meddelarfrihet gäller. Eventuella meddelare kan t.ex. ha förlitat sig på att meddelarfrihet och rätt till anonymitet finns. Verksamheten i övrigt kan också ha organiserats utifrån

antagandet att verksamheten omfattas av grundlagsskydd, t.ex. kan journalisterna ha arbetat under förutsättningen att utgivaren har ett ensamansvar och att de själva inte är straff- eller skadeståndsrättsligt ansvariga för innehållet i artiklar på webbplatsen.

Även om det inte kan anses helt klarlagt vilka effekterna skulle bli av brister i avskiljandet av det redaktionella materialet på en webbplats får det osäkra rättsläget anses vara ett tillräckligt skäl för att överväga lagstiftningsåtgärder på området.

Vi har därför diskuterat olika tänkbara lösningar för att råda bot på eller i vart fall mildra effekterna av ett bristande avskiljande.

Som framgått tidigare innebär det nuvarande rättsläget, så som det har kommit till uttryck i rättsfallet NJA 2014 s. 128, att det är hur webbplatsen framstår för den som tar del av informationen som är avgörande för om ett tillräckligt avskiljande av det redaktionella materialet har skett. Det är alltså hur webbplatsen vid en objektiv bedömning ter sig för användaren som är avgörande. Det vore enligt vår mening mindre rimligt om exempelvis artiklar på ledarsidan, som uppenbarligen härrör från den som driver verksamheten, skulle förlora sitt grundlagsskydd till följd av brister i avskiljandet.

Vi har stannat för en lösning som innebär att om det vid ett sådant betraktande av webbplatsen framstår som klart vilket material som härrör från den som bedriver verksamheten bör grundlagsskyddet för detta material finnas kvar, trots bristande avskiljande och trots att det på andra delar av webbplatsen – exempelvis i en del som avser användarkommentarer – har kunnat tillföras information av någon annan.

För att begränsa risken för negativa konsekvenser av ett bristande avskiljande bör alltså en ordning införas som innebär att grundlagsskyddet består för det redaktionella materialet om det vid en objektiv bedömning framstår som klart vilket detta är.

Med en sådan bestämmelse upprätthålls meddelarskyddet och de förutsättningar som varit utgångspunkten för den redaktionella delen av verksamheten, nämligen att grundlagsskydd gäller.

Det finns alltså skäl att införa en bestämmelse som klargör att grundlagsskydd under alla förhållanden gäller för innehåll där det framstår som klart att det härrör från den som driver verksamheten.

11.2.3. Förekomsten av externt material i databaser med utgivningsbevis

Vårt förslag: Det klargörs genom en lagändring att grundlags-

skyddet för databaser med utgivningsbevis vid förekomst av externt material är detsamma som för databaser med automatiskt skydd.

När det gäller databaser med utgivningsbevis har en särskild diskussion förts om grundlagsskyddet för databaser som även innehåller externt material. Enligt en tolkning som har gjorts är YGL i dessa fall alltid tillämplig på hela databasen, inklusive de delar som någon annan än den som driver verksamheten kan ändra i, dvs. även t.ex. omodererade användarkommentarer (se bl.a. SOU 2012:55 Del 1 s. 370).

Synsättet vilar på utformningen av 1 kap. 9 § tredje stycket YGL där det anges att föreskrifter i vanlig lag tillämpas om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas. Vidare har uttalanden i förarbetena vägts in om att grundlagsskyddet är knutet till utgivningsbeviset och att grundlagsskyddet gäller fram till dess att ett beslut om återkallelse av utgivningsbeviset fattas (prop. 2001/02:74 s. 100).

Detta skulle innebära att grundlagsskyddet vid förekomst av exempelvis omodererat material på en webbplats var annorlunda för databaser med frivilligt grundlagsskydd jämfört med databaser som har automatiskt grundlagsskydd.

Även om det kan finnas viss grund för den nu redovisade tolkningen kan det ifrågasättas om det finns några sakliga skäl för varför grundlagsskyddet skulle vara ett annat för databaser med utgivningsbevis.

Justitiekanslern har ansett att grundlagsskyddet för innehållet i databaser med utgivningsbevis gäller på samma sätt som för databaser med automatiskt skydd, dvs. att skyddet inte gäller t.ex. omodererade användarkommentarer. Svea hovrätt ger också uttryck för den uppfattningen i en dom den 28 september 2015, mål nr B 9461-14. I målet, som rörde en webbplats med frivilligt grundlagsskydd, utgick domstolen från att omodererade kommentarer i en databas med utgivningsbevis inte omfattades av YGL:s regelverk.

Enligt vår uppfattning finns det inte några egentliga skäl till varför grundlagsskyddet för databaser med frivilligt grundlags-

skydd skulle omfatta även omodererat material i fall av detta slag. En sådan ordning ter sig också oförenlig med principen att den som yttrar sig ska råda över innehållet, vilket i sin tur är en förutsättning för ensamansvaret enligt grundlagarna.

Det bör enligt vår mening genom en lagändring klargöras att det i detta avseende inte är någon skillnad mellan databaser med automatiskt grundlagsskydd och databaser för vilka utgivningsbevis gäller.

12. Massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier

12.1. Bakgrund

I dag är flera massmedieföretag aktiva inte bara på sina egna webbplatser utan även på andra plattformar på internet, t.ex. avskilda ytor på sociala medier. Som exempel kan nämnas Sveriges Radio AB som utöver sin egen webbplats även har sidor på bl.a. YouTube, Facebook och Twitter. Dessa plattformar används för att sprida information och för att interagera med användarna. Dialogen mellan massmedieföretagen och användarna sker många gånger inte på den egna webbplatsen utan i anslutning till medieföretagens ytor på sociala medier.

I våra direktiv anges att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier i nuläget saknar grundlagsskydd, om det sociala mediet i sig inte har grundlagsskydd (dir. 2014:17 s. 8, se bilaga 1). Det ingår i uppdraget att analysera om massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier eller motsvarande borde omfattas av automatiskt grundlagsskydd.

12.2. Vad är sociala medier?

Sociala medier har beskrivits som mångfacetterade och komplexa kommunikationskanaler som sträcker sig från i huvudsak ”interpersonell” kommunikation med vissa möjligheter till bredare social interaktion (chattappar som t.ex. KiK) till de komplexa sociala system som t.ex. Facebook och Instagram utgör, se redogörelsen för begreppet sociala medier på s. 109–116 i betänkandet Integritet och straffskydd (SOU 2016:7) från Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten. Att

dela texter och diskutera med andra över digitala nätverk kan ses som ursprunget till dagens sociala medier. Detta skedde först i enklare diskussionsforum via BBS:er (bulletin board systems, direktuppringda databaser som användes före internets genombrott), via IRC (Internet Relay Chat, ett globalt konferenssystem), webbsidor och sedan även bloggar. Sociala medier har utvecklats från enkla textbaserade plattformar och funktioner till multimediala tjänster för kommunikation.

I dag existerar en mängd olika plattformar och tjänster, men lite förenklat kan man ändå säga att sociala medier är utformade för att användarna ska kunna utföra följande.

1. Dela med sig av information i form av texter, bilder, filmer, ljudfiler som antingen laddas upp på plattformen i fråga eller länkas till på andra sociala medier eller webbplatser.

2. Kommentera sina egna och andras delningar.

Olika sociala medier har olika funktioner – vissa är särskilt utformade för visuell kommunikation – exempelvis bilddelningstjänster som Instagram eller videodelningsplattformar som YouTube. Andra är utformade för snabb, främst textbaserad kommunikation, som exempelvis Twitter och KiK. I vissa sociala medier sker kommunikation flyktigt i avgränsade grupper (i chattappar som exempelvis Snapchat), i andra handlar det om en mer beständig kommunikation i identitetsbaserade sociala nätverk som exempelvis Facebook.

12.3. Databasregeln och sociala medier

12.3.1. Inledning

Databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är den bestämmelse som reglerar massmedieföretagens yttranden på olika webbplatser och en rad förutsättningar ställs upp för att grundlagsskydd ska finnas. Det ska bl.a. vara fråga om information som tillhandahålls av någon av de aktörer som pekas ut i databasregeln och informationen ska anses utgöra en egen databas. En annan förutsättning är att innehållet på webbplatsen kan ändras endast av den som driver verksamheten. I avsnitt 8.2.1 lämnas en närmare redogörelse för databasregeln och dess tillämpningsområde.

12.3.2. Vad utgör en databas?

Den första frågan som uppkommer i analysen av massmedieföretagens yttranden på avskilda ytor på sociala medier är om dessa kan anses utgöra en egen databas i den mening som avses i databasregeln. Kan t.ex. DN:s yttranden på tidningens Facebook-konto ses som en egen databas?

I NJA 2007 s. 309 hade Expressen tillhandahållit artiklar på internet genom databastjänsten PressText, som bedrevs av företaget Pressens Bild AB. Efter att artiklarna publicerats i Expressen skickades materialet elektroniskt i oförändrat skick till en server hos Pressens Bild. Detta bolag hade inte rätt att göra ändringar i materialet och Expressen bestämde självständigt när och hur länge ett visst material skulle hållas tillgängligt i PressText. Pressens Bild och Expressens ägare var skilda juridiska personer. Pressens Bild hanterade i PressText även material publicerat i andra periodiska skrifter än Expressen. Frågan i målet blev därför om Expressens artiklar på PressText omfattades av databasregeln trots att databastjänsten bedrevs av en annan juridisk person. Enligt Högsta domstolen är bedömningen av om databasregeln är tillämplig beroende av vem som ska anses ha tillhandahållit informationen och inte det faktiska utsändandet av informationen. Avgörande för bedömningen ska därför inte vara var databasen kan sägas vara placerad eller om databasverksamheten är förlagd till en särskild juridisk person. Högsta domstolen kom fram till att det var naturligt att betrakta innehållet i den samling av datafiler som innehöll Expressenartiklar som en enhet i PressText och alltså som en egen databas som var skild från motsvarande databaser med innehåll hämtat från andra källor och vars innehåll tillhandahölls av Expressens redaktion. Högsta domstolen ansåg därför att Expressens artiklar omfattades av databasregeln.

Även i NJA 2014 s. 128 uppstod frågan om vad som kunde anses utgöra en egen databas. Huvudfrågan i målet var om möjligheten för användarna att lämna omodererade kommentarer innebar att grundlagsskyddet för materialet på webbplatsen förlorades. Den närmare frågan var om regleringen i YGL alls medger att en särskild databas kan uppstå genom att någon annan än den som driver verksamheten tillför information på webbplatsen. Om regelverket medger att en på så sätt anslutande information kan betraktas som en

annan databas (i praktiken genom fiktionen att webbplatsen anses uppdelad i två skilda delar), blev frågan vad som i det enskilda fallet krävs för att den anslutande informationen ska betraktas som en annan samling information skild från den databas vars innehåll inte kan påverkas av annan. Högsta domstolen kom fram till att omodererade användarkommentarer kan ses som en egen databas. När det gällde kraven för att det ska vara fråga om flera databaser framhöll Högsta domstolen att detta får avgöras efter hur förhållandena naturligen uppfattas och inte t.ex. efter hur informationen i databasen är systematiserad eller tekniskt lagrad.

Genom dessa rättsfall framgår att det är möjligt att ett visst innehåll på en webbplats kan anses utgöra en egen databas, i den större databasen, förutsatt att det är naturligt att betrakta innehållet som en enhet, skild från resterande innehåll på webbplatsen. Avgörandena berörs ytterligare i bl.a. avsnitt 10.2.2.

12.3.3. Kan innehållet ändras endast av den som driver verksamheten?

En ytterligare förutsättning för grundlagsskydd enligt databasregeln är att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten. Bakgrunden till denna förutsättning är det ensamansvar som databasens utgivare har. Detta bygger på att han eller hon ska ha möjlighet att granska material och fatta beslut om vad som ska publiceras.

Teknikutvecklingen har lett till att massmedieföretagen publicerar sig på flera olika plattformar på internet och använder en rad olika internettjänster. Dessa internettjänster kan innefatta allt från s.k. webbhotell till att skaffa konton på olika sociala medier. Internettjänsterna ser olika ut och fungerar på skilda sätt. Oavsett om det är fråga om webbhotelltjänster eller om att skaffa ett konto på t.ex. Facebook finns det användarvillkor av olika slag som reglerar det juridiska förhållandet mellan tillhandahållaren och användaren. Begreppet sociala medier omfattar en stor mängd webbplatser och även dessa skiljer sig åt i fråga om hur de fungerar och hur användarvillkoren ser ut. Nedan nämns några aktörer och exempel på deras användarvillkor. Det ska dock framhållas att villkoren nedan är standardvillkor. Villkoren kan i det enskilda fallet givetvis se annorlunda ut, beroende på vad parterna har kommit överens om.

YouTube är en webbplats med videoklipp som laddas upp av dess användare, med tillhörande diskussioner och sociala mediefunktioner. Twitter är en social nätverkstjänst och mikroblogg där man skriver meddelanden, s.k. tweets. YouTube och Twitter tillämpar snarlika användarvillkor. I villkoren anges bl.a. att kontoinnehavaren beviljar tillhandahållaren en världsomfattande, icke-exklusiv, kostnadsfri och överlåtbar licens (med rätt att underlicensera) att använda, reproducera, sprida, göra bearbetningar av, visa och framföra innehållet.

YouTube och Twitter förbehåller sig även rätten att ta bort innehåll som är i strid med villkoren.

Facebook är en social nätverkstjänst där användarna kan skapa en personlig profil, lägga till andra användare som vänner och utbyta meddelanden, samt få automatiska meddelanden när någon postar meddelanden eller media på deras profil. Även Facebook förbehåller sig rätten att ta bort innehåll och uppgifter som publiceras på

Facebook i strid med villkoren. Vidare anges i villkoren bl.a. att kontoinnehavaren (under vissa förutsättningar) beviljar Facebook en icke-exklusiv, överföringsbar, ”vidarelicensierbar”, royaltyfri, global licens att använda innehåll som skyddas av upphovsrätten, t.ex. foton eller filmklipp, som kontoinnehavaren publicerar på eller i anslutning till Facebook.

En stor aktör är WordPress. Detta är ett publiceringsverktyg för webbplatser och används i Sverige både av privata bloggare och olika företag, bl.a. massmedieföretag. Av WordPress användarvillkor följer bl.a. att företaget har rätten att radera eller redigera inlägg som strider mot förhållningsreglerna eller om innehållet anses opassande.

Binero AB och VMI Internet Services AB (VMI) är två företag som tillhandahåller webbhotelltjänster. Ett webbhotell är en tjänst som möjliggör för den som inte vill upprätthålla en egen offentlig webbserver att publicera sig på World Wide Web. Av Binero AB:s användarvillkor följer att bolaget har rätt att kontrollera information som hanteras inom webbhotellet, under vissa förutsättningar, samt rätt att ta bort eller flytta information som hanteras inom webbhotellet om denna information riskerar att orsaka skada för

Bineros kunder, servrar eller nätverk. VMI har å andra sidan inte något sådant förbehåll. VMI förbehåller sig i användarvillkoren endast rätten att stänga webbplatsen om abonnenten publicerar grovt anstötligt material.

Det har ännu inte prövats av domstol hur strikt tolkning som ska gälla av databasregelns krav att endast den som driver verksamheten ska kunna ändra dess innehåll. Frågan vilken betydelse användarvillkor av nu nämnt slag har i det sammanhanget är således inte avgjord.

12.4. Yttrandefrihetskommittén

Yttrandefrihetskommittén tog upp frågan om grundlagsskydd kan gälla för material som publiceras av redaktionen för ett massmedieföretag på en särskild för redaktionen eller massmedieföretaget avsedd ”yta” under den övergripande tjänsten (Ny yttrandefrihetsgrundlag – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller, SOU 2010:68 och En översyn av tryck- och yttrandefriheten, SOU 2012:55).

Yttrandefrihetskommittén angav att det med utgångspunkt från bl.a. Högsta domstolens dom i NJA 2007 s. 309 inte är otänkbart att informationen på ett enskilt Twitter-konto eller Youtube-konto skulle kunna dels anses tillhandahållen av kontoinnehavaren, dels anses utgöra en egen databas inom den större övergripande databasen. En förutsättning var att innehållet framstod som en väl avgränsad och sammanhållen enhet i förhållande till annat innehåll i den större övergripande databasen. Yttrandefrihetskommittén angav vidare att en förutsättning för grundlagsskydd enligt databasregeln dock är att innehållet i databasen kan ändras endast av ”den som driver verksamheten”. Kommittén konstaterade att i flertalet fall innebär de användarvillkor som sätts upp av tillhandahållaren av den övergripande tjänsten att denne, i förhållande till innehavaren av respektive konto, förbehåller sig rätten att ändra i eller i vart fall avpublicera material som har publicerats av kontoinnehavaren. Frågan uppkom då om ett sådant förbehåll, även om det i praktiken inte utnyttjas, i sig innebär att grundlagsskydd är uteslutet. Yttrandefrihetskommittén kom till slutsatsen att svaret vid en strikt tolkning av databasregeln enligt dess ordalydelse troligtvis var jakande (SOU 2010:68 s. 71 f.). Någon ändring av databasregeln som skulle ha direkt betydelse för den rättsliga bedömningen av massmedieföretagens yttranden på avskilda ytor som t.ex. sociala medier föreslogs inte av Yttrandefrihetskommittén.

12.5. Överväganden

Vår bedömning: Det har inte framkommit tillräckligt starka

skäl för att ändra den nuvarande lagstiftningen när det gäller frågor rörande massmedieföretagens yttranden på avskilda ytor på sociala medier.

Frågan om ett massmedieföretags yttranden på avskilda ytor på t.ex. sociala medier kan omfattas av grundlagsskydd beror på vilken bedömning som görs av databasregelns krav att innehållet dels ska tillhandahållas av kontoinnehavaren (dvs. i detta fall massmedieföretaget) och anses utgöra en egen databas och dels kunna ändras endast av den som driver verksamheten.

När det gäller kravet att innehållet ska tillhandahållas av kontoinnehavaren och anses utgöra en egen databas gör vi följande överväganden.

Högsta domstolens domskäl i målen NJA 2007 s. 309 och NJA 2014 s. 128 talar för att ett massmedieföretags yttranden på en avskild yta på sociala medier kan anses tillhandahållna av kontoinnehavaren och utgöra en egen databas i YGL:s mening. Detta förutsätter dock att det med hänsyn till hur innehållet är ordnat på webbplatsen är naturligt att betrakta massmedieföretagets innehåll som en enhet, skild från övrigt innehåll. Möjligheten för massmedieföretaget att ordna webbplatsen så att dess innehåll är avskilt från övrigt innehåll på webbplatsen ser dock olika ut för olika internettjänster. På t.ex. Facebook kan kontoinnehavaren inte själv styra över hur dess material ska vara avskilt från övrigt material på webbplatsen utan detta styrs helt av Facebook som bestämmer hur layouten på webbplatsen ska se ut. Många andra sociala medier fungerar på samma sätt. Detta torde dock inte hindra att innehållet skulle kunna anses tillhandahållet av kontoinnehavaren och att det kan vara tillräckligt avskilt och därmed kunna utgöra en egen databas i den betydelse begreppet har fått i praxis i anslutning till databasregeln. En bedömning måste dock göras i varje enskilt fall. Vi delar således Yttrandefrihetskommitténs bedömning i denna del.

När det gäller kravet att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten kan till en början konstateras att användarvillkoren skiljer sig åt mellan olika internettjänster. Det är dock klart att det inte enbart är vid registrering av konton på olika sociala

medier som det finns användarvillkor med förbehåll. Även vid t.ex. webbhotelltjänster kan det i användarvillkoren finnas förbehåll av olika slag. Frågan är då om sådana förbehåll alltid utesluter grundlagsskydd. Den närmare frågan är hur kravet i databasregeln att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten ska tolkas.

Ett förbehåll om att tillhandahållaren av internettjänsten i efterhand kan redigera eller ta bort innehåll kan, så som Yttrandefrihetskommittén anförde, vid en strikt tolkning av databasregeln enligt dess ordalydelse anses innebära att verksamheten kan ändras av annan och att grundlagsskydd därför är uteslutet eftersom kontoinnehavaren inte råder över innehållet. Det finns än så länge inget domstolsavgörande i frågan och det är oklart om kravet ska tolkas så strängt. Det finns omständigheter som talar både för och emot en sådan strikt tolkning.

Bakgrunden till kravet att innehållet helt ska styras av avsändaren är det ensamansvar som databasens utgivare har. Ensamansvaret är en av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. Ända sedan databasregelns tillkomst har förutsättningen att innehållet inte ska kunna ändras av annan haft stor betydelse. I förarbetena till YGL diskuterades ensamansvaret och det angavs att sådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kunde ändra innehållet i den källa från vilken information hämtas skulle falla utanför grundlagsskyddet (prop. 1990/91:64 s. 66 f.). Att mottagaren inte skulle ha möjlighet att påverka innehållet var alltså avgörande vid införandet av databasregeln och frågan om vilka medier som regeln skulle omfatta. Vid införandet av YGL formulerades således kravet på så sätt att mottagaren inte skulle kunna ändra innehållet.

År 2003 omformulerades detta till ett krav på att endast den som driver verksamheten ska kunna ändra innehållet. Syftet var att klargöra att bestämmelsen inte heller omfattar sådana databaser där t.ex. en extern informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databasinnehavaren (prop. 2001/02:74 s. 98 f.), se vidare avsnitt 11.1.2 i detta betänkande. Ändringen 2003 kan ses som en åtstramning av förutsättningen att innehållet helt ska styras av avsändaren. Användarvillkor med förbehåll kan innebära att utgivarens ansvar kan komma att omfatta även material som han eller hon inte har haft möjlighet att granska i förväg, vilket alltså är i strid med den grundläggande tanken bakom ensamansvaret. Detta fram-

står som ett starkt argument för en strikt tolkning av kravet att innehållet ska kunna ändras endast av den som driver verksamheten.

Mot detta kan invändas att användarvillkoren innebär att tillhandahållaren av internettjänsten först i efterhand kan redigera eller ta bort visst innehåll. I praktiken torde användarvillkoren sällan innebära att tillhandahållaren faktiskt ändrar i innehållet utan endast att material tas bort.

Det främsta argumentet mot en alltför strikt tolkning är dock enligt vår bedömning att det inte bara är för sociala medier som det finns användarvillkor med någon form av förbehåll. Sådana villkor kan uppställas även vid tillhandahållande av bl.a. webbhotell och publiceringsverktyg. Frågan kan därför väckas om en tolkning med innebörden att grundlagsskydd alltid är uteslutet då det finns någon typ av förbehåll i användarvillkoren skulle kunna medföra att alla yttranden som massmedieföretag publicerar på internet riskerar att hamna utanför det automatiska grundlagsskyddet. En sådan effekt kan knappast vara önskvärd.

Vi anser vid en sammantagen bedömning att den bestämda slutsats som anges i direktiven, nämligen att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier i nuläget saknar grundlagsskydd, kan ifrågasättas. Det bör i stället finnas utrymme att göra en mer nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Det finns i det här avseendet inga tydliga gränser mellan olika internettjänster. Internetlandskapet är i ständig förändring och det dyker hela tiden upp nya plattformar medan andra försvinner. Sociala medier omfattar en mängd olika tjänster med olika villkor och förutsättningar. En rad gränsdragningsfrågor kan uppstå. Enligt vår bedömning framstår det inte som uteslutet att massmedieföretagens avskilda ytor på sociala medier redan i dag kan omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Frågan måste dock bedömas från fall till fall och då med utgångspunkt i de rättsliga krav som allmänt sett anses gälla för att databasverksamhet ska omfattas av YGL. Detta är dock en fråga som kan och bör överlämnas till rättstillämpningen. Vi anser mot denna bakgrund att det inte har framkommit tillräckligt starka skäl för att i dagsläget ändra den nuvarande lagstiftningen.

Om man i det enskilda fallet skulle finna att ett massmedieföretags yttrande på sociala medier omfattas av det automatiska grundlagsskyddet kan frågor uppkomma om ansvar för s.k. användarkommentarer och konsekvenser vid bristande avskiljande från det redaktionella materialet. Frågor av det slaget får övervägas med utgångspunkt i de principer som beskrivs i avsnitt 11.2.2 i detta betänkande.

13. Preskriptionsregler och ansvar för databaser

13.1. Bakgrund

13.1.1. Inledning

Ett viktigt inslag i skyddet för tryck- och yttrandefriheten är den särskilda ansvarsordning som gäller om tryck- eller yttrandefrihetsbrott har förekommit i en framställning som omfattas av grundlagarna. Ansvarsystemet består av flera olika komponenter. En princip om s.k. ensamansvar tillämpas som innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i ett grundlagsskyddat massmedium. Den ansvarige pekas ut i förväg enligt en särskild ansvarskedja. Tanken är att denna ordning ska främja yttrandefriheten men samtidigt underlätta ingripanden mot tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Den som är ansvarig enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ansvarar för innehållet oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av faktisk vetskap om massmediets innehåll i förväg. Denna princip kallas ibland för ”uppsåtspresumtionen” och är central för att systemet med ensamansvar ska fungera. I vissa speciella fall kan det göras undantag från denna princip, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.

En annan aspekt på ansvarsfrågorna rör reglerna om åtalspreskription vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. Preskriptionstiderna i TF och YGL är korta i syfte att den straffrättsliga bedömningen ska ske enligt de samhällsvärderingar som gällde vid publiceringen. Som huvudregel börjar preskriptionstiden löpa från det att ett yttrande offentliggörs för allmänheten för första gången. Ett undantag från denna huvudregel rör tillhandahållanden av

information ur grundlagsskyddade databaser. För dessa gäller att preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt då den aktuella informationen inte längre tillhandahålls. Det innebär att innehållet i en artikel på en grundlagsskyddad webbtidning preskriberas först sex månader efter det att artikeln har tagits bort.

Genom Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 945 slås det fast att ansvarsystemet i fråga om publiceringar på internet innebär att en utgivare får ansvara även för äldre material på en webbplats som har publicerats efter beslut av en tidigare utgivare. Den nuvarande ordningen innebär alltså att utgivaren under straffansvar även ansvarar för material som har lagts ut på en webbplats utan att han eller hon har fattat beslut om eller haft möjlighet att fatta beslut om publiceringen.

Avgörandet aktualiserar frågan om de nu gällande reglerna rörande ansvar och preskription för publiceringar på nätet är ändamålsenliga.

13.2. Allmänna regler om preskription

Bestämmelserna i svensk straffrätt innebär som huvudregel att alla brott förr eller senare preskriberas. Sedan 2010 gäller dock att vissa allvarliga brott aldrig preskriberas, om de har begåtts av någon som fyllt 21 år vid gärningstillfället (mord, dråp, grovt folkrättsbrott, folkmord eller vissa fall av terroristbrott). Preskriptionsreglerna i den allmänna straffrätten skiljer sig påtagligt från vad som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrotten (TF och YGL). De motiv och syften som ligger bakom utformningen av de olika reglerna skiljer sig också åt på ett tydligt sätt mellan de två regelsystemen.

Här nedan redogörs översiktligt för de allmänna reglerna om preskription i brottsbalken och, i avsnitt 13.3, för motsvarande bestämmelser i TF och YGL. Vidare berörs vad som gäller i fråga om preskription av krav på skadestånd. Krav av det slaget förekommer i form av yrkanden om ersättning för kränkning genom brott, antingen i samband med åtal eller som en fristående skadeståndstalan. Även andra typer av skadeståndskrav kan dock förekomma i brottmål, t.ex. avseende personskada eller sakskada.

Preskription enligt brottsbalken

De allmänna reglerna om preskription finns i huvudsak i 35 kap. brottsbalken (som har rubriken Om bortfallande av påföljd). Det finns två huvudformer av preskription, åtalspreskription och påföljdspreskription.

Innebörden av åtalspreskription är att den misstänkte inte får dömas till en påföljd om han eller hon inte har häktats eller fått del av åtal inom en viss tid från brottet. Formellt ska ett åtal ogillas om åtalspreskription har inträtt. Den praktiska betydelsen är dock som regel att åtal då inte väcks. Om preskription inträder efter det att åtal har väckts och åtalet då inte delgetts den tilltalade, lägger åklagaren som regel ned åtalet. Målsäganden har rätt att begära skadestånd på grund av brottet, trots att åtalspreskription inträtt (se nedan).

Med påföljdspreskription avses att en ådömd påföljd (t.ex. fängelse) bortfaller om den inte har verkställts inom viss tid från det att domen vunnit laga kraft.

I detta sammanhang bör bestämmelserna om åtalspreskription uppmärksammas särskilt. Tiderna för åtalspreskription anges i en allmän bestämmelse som innebär att preskriptionstiderna bestäms med utgångspunkt i det aktuella brottets straffskala. Principen är att ju allvarligare brottet är, desto längre är preskriptionstiden. Som exempel kan nämnas förtal (2 år), grovt förtal och hets mot folkgrupp (5 år), spioneri (10 år), uppror (15 år) och grovt spioneri (25 år).

Preskriptionstiden räknas från dagen då brottet begicks. Det innebär i första hand att tiden börjar löpa när brottet är fullbordat. Vid försöksbrott räknas tiden från när gärningen nått en punkt som innebär ett straffbart försök. Vid brott som förutsätter att en viss verkan inträder, räknas preskriptionstiden från när den effekten har inträtt. Några sådana exempel är brott som förutsätter att någon har dött av gärningen, t.ex. vållande till annans död.

Vissa brott anses fortsätta att begås även efter det att de är fullbordade, s.k. perdurerande brott. Preskriptionstiden börjar då löpa först efter det att brottet har avslutats. Ett ”genom brottet uppkommet tillstånd” ska i dessa fall ha upphört för att preskriptionstiden ska påbörjas.

Några exempel på perdurerande brott är olaga frihetsberövande, häleri och narkotikabrott (innehav). Det kan nämnas att brottet

hets mot folkgrupp inte har ansetts vara ett perdurerande brott när gärningen avsett yttranden spridda på internet utanför det grundlagsskyddade området (NJA 2007 s. 805). Däremot har frågan huruvida förtal på t.ex. en webbplats som inte omfattas av grundlagarna är ett perdurerande brott inte prövats i högsta instans.

Motiven för bestämmelserna om preskription har varierat historiskt sett och haft samband med den syn på straffrätten som gällt vid olika tidpunkter. I äldre tider (t.ex. landskapslagarna) var preskriptionsreglerna praktiskt inriktade och utgick bl.a. från möjligheterna att föra bevis om brott. Vår tids syn på preskription innebär i huvudsak att åtalspreskription motiveras av både allmänpreventiva och humanitära skäl. Detta framgår t.ex. av följande citat ur en kommentantar till brottsbalken (Berggren m.fl., Brottsbalken – En kommentar, del II s. 35:1 f.):

Skälen, varför lagen genom bestämmelser om åtalspreskription tillerkänner den brottslige ansvarsfrihet sedan viss tid förflutit, är flera. Ett är, att det från allmänpreventiv synpunkt inte är lika angeläget att gamla brott blir bestraffade som att så sker med brott som ännu är aktuella i människors medvetande. Ett annat är det i och för sig önskvärda i att den som efter ett brott varit laglydig under en längre tid skall kunna känna sig trygg och inte behöva riskera att den existens han byggt upp åt sig går till spillo på grund av brottet. Sistnämnda skäl kan även anföras till stöd för att det finns bestämmelser om påföljdspreskription. För båda slagens preskription talar den i humanitet och levnadsvisdom grundade satsen, att man bör låta gömt vara glömt.

I några lagstiftningsärenden om preskription förekommer det att praktiska motiv – t.ex. en verkningsfull brottsbekämpning – anses väga tyngre än allmänpreventiva och humanitära skäl. Ett viktigt exempel är sexualbrott mot barn där preskription i vissa fall räknas från när barnet fyller 18 år. Tanken är att lagföring ska vara möjlig även i fall när offret anmäler brottet först i vuxen ålder.

Preskription av krav på skadestånd vid brott

Krav på skadestånd på grund av brott följer i grunden de civilrättsliga reglerna om preskription. Enligt preskriptionslagen (1981:130) preskriberas en fordran tio år efter tillkomsten. Om den som ska betala skadestånd dessförinnan får en påminnelse om kravet, avbryts preskriptionen och en ny tioårsperiod påbörjas.

Denna bestämmelse tillämpas som huvudregel även i fråga om en målsägandes (brottsoffer) krav på skadestånd. Preskriptionstiden räknas normalt från den dag då brottet begås, jfr dock vad som sagts ovan om perdurerande brott. Det finns en särskild bestämmelse som tar sikte på preskription av skadeståndskrav som grundar sig på allvarligare brottslighet, där tiden för åtalspreskription är längre än tio år. Bestämmelsen innebär, i huvudsak, att den skadelidande i de fallen har möjlighet att begära skadestånd så länge en straffrättslig påföljd kan ådömas.

13.3. Preskription enligt TF och YGL

På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området gäller en förkortad preskriptionstid för Justitiekanslern att väcka allmänt åtal. Detta anses vara en viktig komponent i det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Av den fortsatta framställningen framgår att preskriptionsreglerna i fråga om allmänt åtal har en annan utformning än brottsbalkens bestämmelser om åtalspreskription. Det bör också noteras att mer allmänna kriminalpolitiska aspekter spelar endast en liten roll i sammanhanget. Regleringen präglas i stället i första hand av att yttrandefriheten ska skyddas.

TF och preskription

I TF tillämpas olika preskriptionstider beroende på vilken typ av tryckt skrift som är aktuell. När det gäller periodisk skrift med utgivningsbevis (t.ex. Upsala Nya Tidning eller Aftonbladet) ska allmänt åtal väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut. För andra skrifter (t.ex. romaner) ska allmänt åtal väckas inom ett år från utgivningen. Dessa preskriptionstider gäller oavsett hur allvarligt brottet är. En ytterligare skillnad mot reglerna i brottsbalken är att det är tillräckligt att åtal väcks inom den föreskrivna tiden, dvs. stämningsansökan har getts in till tingsrätten. Således tillämpas inte förutsättningen att den ansvarige ska ha häktats eller fått del av åtalet inom preskriptionstiden.

För enskilt åtal och skadeståndskrav gäller vanliga preskriptionsregler, dvs. de ovan beskrivna bestämmelserna i 35 kap. brottsbalken

och preskriptionslagen. Preskriptionstiden räknas även i dessa fall från utgivningen av skriften. Även sådana mål handläggs som tryckfrihetsmål med bl.a. juryprövning (som huvudregel).

Det kan i sammanhanget noteras att det är mycket ovanligt att Justitiekanslern väcker allmänt åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrottet förtal, även i ljuset av att kraven för allmänt åtal nu har sänkts något (se prop. 2013/14:47). Huvudregeln i fråga om förtal är således enskilt åtal. Då tillämpas vanliga preskriptionsregler och åtal ska väckas inom två år från utgivningen (fem år vid grovt förtal). Skadeståndstalan kan dock alltid föras inom tio år från utgivningen.

Om en skrift ges ut i en ny upplaga löper en ny preskriptionstid från den utgivningen.

Som har berörts är de korta preskriptionsreglerna en del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Tankegången framgår bl.a. av följande uttalande rörande preskriptionstiderna i TF och YGL från Massmediegrundlagsutredningen i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28 s. 295).

Angående skälen till de särskilt korta preskriptionstiderna i TF och YGL kan i övrigt nämnas att det sedan lång tid tillbaka har ansetts viktigt att frågan om tryckfrihetsbrott avgörs snabbt. Att åtalsprövningen anses böra ske i anslutning till utgivningen hör samman med att många yttranden som kan vara straffbara enligt TF och YGL är sådana som har betydelse för den allmänna opinionsbildningen och att uppfattningen om vad som är tillåtet respektive otillåtet att yttra, även inom ett visst straffbud, kan ändras även under en kortare tidsperiod. Beträffande politiska yttranden är det därför särskilt viktigt att åtalsfrågan blir avgjord kort tid efter offentliggörandet så att frågan om det föreligger ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten blir klarlagd. Det har även anförts att det är viktigt att åtalsfrågan inte kommer upp på nytt när den allmänna opinionen kanske ändrat uppfattning.

Vidare kan det nämnas att preskriptionstiden på ett år för ”tryckt skrift, som ej är periodisk” (bl.a. böcker) infördes 1977. Tidigare gällde regeln om sex månaders preskription även sådana skrifter. Ändringen motiverades av att en ny tillsynsorganisation avseende tryckfriheten infördes. Reformen ansågs av olika skäl innebära att svårigheterna att fastställa utgivningsdagen kunde förväntas bli större i fråga om de icke-periodiska skrifterna än för de periodiska skrif-

terna. Det fanns därför skäl att tillämpa en längre preskriptionstid för de icke-periodiska skrifterna, dvs. ett år från utgivning, se Massmedieutredningen i betänkandet Massmediegrundlag (SOU 1975:49) och prop. 1975/76: 204 s. 179.

Frågan om tidsfrister för anmälan av en publicering till PO enligt pressbranschens självsanerande verksamhet behandlas i avsnitt 2.4.

YGL och preskription

Även i YGL är preskriptionstiderna för väckande av allmänt åtal förkortade i jämförelse med reglerna i brottsbalken. Reglerna för preskription varierar beroende på vilken medieform som används enligt följande.

  • Radio- eller tv-program – sex månaders preskriptionstid från det att programmet sändes.
  • Överföring från en databas (t.ex. tidningars webbplatser) – sex månader från det att informationen (dvs. den aktuella uppgiften) inte längre tillhandahölls.
  • Offentlig uppspelning ur en databas (bl.a. digital bio) – sex månader från uppspelningen.
  • Tekniska upptagningar (bl.a. cd-skivor) med korrekta s.k. ursprungsuppgifter – ett år från utgivningen.
  • Tekniska upptagningar utan korrekta ursprungsuppgifter – brottsbalkens preskriptionsregler tillämpas, dock inte åtal senare än två år från det att Justitiekanslern fick kännedom om upptagningen.

I fråga om enskilt åtal och skadeståndskrav gäller även här vanliga preskriptionstider, dvs. de ovan beskrivna bestämmelserna i 35 kap. brottsbalken och preskriptionslagen.

När det gäller databasöverföringar kan framhållas följande. En uppgift på t.ex. en tidnings webbplats som utgör förtal eller något annat yttrandefrihetsbrott anses vara perdurerande. Innebörden är att brottet fullbordas redan när uppgiften läggs ut på webbplatsen och därmed tillhandahålls allmänheten. Brottet fortsätter sedan att begås ända till dess uppgiften tas bort så att den inte längre tillhandahålls på webbplatsen. Preskriptionstiden räknas således från

när uppgiften tas bort (”inte längre tillhandahölls”). Denna utgångspunkt för beräkningen gäller för allmänt åtal men även för enskilt åtal och talan om skadestånd. Som anges ovan gäller dock de allmänna preskriptionstiderna vid enskilt åtal (brottsbalken) och talan om skadestånd (preskriptionslagen).

När YGL infördes fanns det inte särskilda regler för preskriptionstidens beräkning vid tillhandahållande ur databaser. I stället gällde bestämmelserna om radioprogram, dvs. preskription räknades från den tidpunkt då programmet sändes och preskriptionstiden var sex månader.

Frågan om en särskild preskriptionstid för databasöverföringar (t.ex. en tidnings webbplats) väcktes under Mediegrundlagsutredningens arbete. I slutbetänkandet SOU 2001:28 s. 319 f. konstaterades att det fanns tre möjliga synsätt. Preskriptionstiden kunde beräknas:

a) från varje tidpunkt då en överföring skedde från en databas (på

begäran av mottagaren),

b) från när informationen först lades in i databasen eller

c) från då informationen togs bort från databasen.

Efter en analys av medieformens karaktär kom utredningen fram till att det fanns skäl som talade för att publiceringen på en databas inte skulle anses knuten till en bestämd tidpunkt. Publiceringen kunde anses pågå under hela den period då innehållet hålls tillgängligt. Ett sådant betraktelsesätt skulle då innebära att det var tillgänglighållandet över tid och inte början av databasinnehållets tillhandahållande eller varje faktisk överföring till mottagare som var betydelsefullt vid tillämpning av preskriptionsreglerna.

Ett motsatt synsätt torde, enligt Mediegrundlagsutredningen, innebära avsevärda problem eftersom det skulle krävas bevisning om när innehållet började tillhandahållas i databasen eller när en överföring faktiskt skedde. Enligt synsättet som utredningen förordade skulle det däremot ofta vara tillräckligt att visa att materialet alltjämt var tillgängligt vid en viss tid.

Utredningen stannade för alternativ c) vilket innebär att yttrandefrihetsbrott i en databas som omfattas av YGL betraktas som perdurerande. Regeringen och riksdagen delade denna bedömning (prop. 2001/02:74 och bet. 2001/02:KU21).

Det kan noteras att Mediegrundlagsutredningen föreslog att en preskriptionstid på ett år från borttagandet skulle gälla för databaserna. Utredningen fäste bl.a. vikt vid att verksamhet som avsågs enligt databasregeln var mer komplicerad i utredningsavseende än vad som gällde för traditionella tv- och radiosändningar (med sex månaders preskription). Regeringen delade dock inte denna bedömning utan ansåg att preskriptionstiden fortfarande skulle vara sex månader. Konstitutionsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning.

Särskilt om utgivarens ansvar

Ansvaret för innehållet i en databas (webbplats) som omfattas av YGL ligger på utgivaren för databasen. Frågan om ansvar utgår här från tanken om ett fortlöpande tillhandahållande av information som utgivaren ansvarar för ända till dess det tas bort från databasen.

I NJA 2013 s. 945 behandlades ansvarsfrågor som avsåg Dagens Nyheters databas www.dn.se. På databasen fanns en artikel från mars 2006 om att AG hade varit inblandad i en konkurs. I november 2009 utsågs GH till utgivare för www.dn.se. AG stämde GH för förtal med anledning av innehållet i artikeln. GH bestred ansvar i huvudsak på den grunden att artikeln hade publicerats före hennes tid som ansvarig och att hon aldrig hade tagit ställning till innehållet. Högsta domstolen konstaterade bl.a. att det i utgivarens befogenhet ligger en rätt att ta bort information, även sådan som hade lagts in innan utgivaren utsågs. Slutsatsen var att en utgivares ansvar för yttrandefrihetsbrott i en databas omfattade även information som hade lagts in i databasen innan utgivaren utsågs.

Arkivdatabasregel – förslag från Yttrandefrihetskommittén

Under Yttrandefrihetskommitténs arbete uppmärksammades att det förekom att tidningsföretag gjorde material från de tryckta tidningarna tillgängliga för allmänheten i särskilda arkivdatabaser. Det ledde till att kommittén i slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55 Del 1 s. 391) lämnade ett förslag om en särskild s.k. arkivdatabasregel i TF.

Bakgrunden var att fram till 2003 antogs den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfatta sådana arkivdatabaser. Regeln behandlar ett förlagetroget återgivande (”återger innehållet i skriften oförändrat”) av innehållet i en tidning i ett radioprogram eller en teknisk upptagning (t.ex. cd-skiva). Under förutsättning att dessa och vissa andra förutsättningar är uppfyllda jämställs radioprogrammet med en bilaga till tidningen. Konsekvensen blir att utgivaren för den periodiska skriften ansvarar även för innehållet i radioprogrammet eller den tekniska upptagningen, se vidare avsnitt 10.1.4 i detta betänkande. Preskription inträder sex månader efter utgivningen av den periodiska skriften (om utgivningsbevis finns).

I NJA 2003 s. 31 slog dock Högsta domstolen fast att begreppet ”radioprogram” i det aktuella sammanhanget inte kunde anses omfatta tillhandahållanden ur en databas. Avgörandet klargjorde bl.a. att tidningarnas arkivdatabaser inte föll under den ovan nämnda bilageregeln. Däremot kunde det antas att grundlagsskydd gällde enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL.

Yttrandefrihetskommittén ansåg att det fanns behov av ett särskilt grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Ansvaret för innehållet i dessa borde hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. Det föreslogs därför en ny bestämmelse i TF som innebar att den som ansvarade för den ursprungliga publiceringen i den periodiska skriften också skulle bära ansvaret för tillhandahållandet i arkivdatabasen. Preskriptionstiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser skulle räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften.

Förslaget innebar att material kunde ligga kvar i databasen efter det att preskription inträtt. Kommittén övervägde mot denna bakgrund att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser skulle tas bort. Bedömningen var dock att det för närvarande inte fanns behov av att införa en sådan regel.

Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. I flera remissvar framhölls att en särreglering av det slaget riskerade att komplicera lagstiftningen och medföra olika avgränsningsproblem. Vidare menade flera remissinstanser att regeln borde förenas med en skyldighet för den som driver databasverksamheten att ta bort brottsliga yttranden. Förslaget har inte lett till lagstiftning.

”Single publication rule” eller ”multiple publication rule”?

I det här sammanhanget finns skäl att översiktligt beröra några aspekter på preskription för yttranden publicerade på internet som har aktualiserats i USA och Storbritannien. Frågan har även behandlats av Europadomstolen. Diskussionen har i första hand avsett vad som ska gälla för yttranden som påstås innebära förtal.

I ett flertal av delstaterna i USA gäller sedan lång tid en ”single publication rule” för material som sprids i stor omfattning. Innebörden är att preskriptionstiden räknas från tidpunkten för den ursprungliga publiceringen. Tiden räknas således inte från t.ex. varje enskild försäljning av ett bokexemplar. Syftet bakom regeln är att förhindra en situation med oändlig förnyelse av preskriptionstiden. I ett rättsfall från högsta domstolen i delstaten New York från 2002 tillämpades denna princip även vid publicering på en webbplats (New York Court of Appeal, Firth v. New York 2002). Efter rättsfallet har domstolar i flera delstater tillämpat regeln på internetpubliceringar.

I Storbritannien gällde intill nyligen en motsatt ordning. Där tillämpades nämligen en ”multiple publication rule” vid spridning av material som innebar förtal. Betydelsen av regeln var att varje enskild försäljning eller distribution av material som innebar förtal betraktades som en ny publicering. Efter en lagreform 2013 gäller dock en ”single publication rule” i fråga om förtal som bygger på samma principer som den amerikanska regeln.

Slutligen kan nämnas att Europadomstolen i målet Times

Newspaper Ltd mot Storbritannien (nr 3002/03 och 23676/03, dom den 10 mars 2009) hade att bedöma frågor som rörde tillämpningen av ”multiple publication rule” på en webbpublicering och förhållandet till artikel 10 (yttrandefrihet) i Europakonventionen. Domstolen gjorde vissa allmänna uttalanden om att det vid bestämmande av preskriptionstiden fick göras en avvägning av pressens rätt till yttrandefrihet och den enskildes intresse av att kunna ta tillvara sin rätt till personlig integritet. De konkreta omständigheterna i målet var enligt domstolen sådana att ingenting talade för att artikel 10 hade överträtts. I slutet av domen framhöll dock Europadomstolen följande i preskriptionsfrågan.

The Court would, however, emphasise that while an aggrieved applicant must be afforded a real opportunity to vindicate his right to reputation, libel proceedings brought against a newspaper after a significant lapse of time may well, in the absence of exceptional circumstances, give rise to a disproportionate interference with press freedom under Article 10.

13.4. Kartläggning av regler om preskription och ansvar i några andra länder

Inledning

I diskussionen om en eventuellt förändrad reglering av ansvar och preskription för yttranden på internet är det av intresse att veta hur dessa frågor har lösts i andra jämförbara länder. Vi har därför bl.a. genom skriftliga frågor och studiebesök inhämtat information från ett antal länder rörande ansvar och preskription när det gäller internetpubliceringar.

Nedan redogörs för aktuella bestämmelser i Norge, Danmark, Finland, Tyskland samt England och Wales. När det gäller de nordiska länderna har vi haft möjlighet att göra en fördjupad undersökning. I fråga om Tyskland samt England och Wales är informationen däremot mer summarisk.

13.4.1. Norge

Allmänt om yttrandefrihet i massmedier

Den konstitutionella regleringen av yttrandefriheten finns i 100 § i den norska grundlagen och har följande lydelse:

Ytringsfrihet bør finne sted. Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap med mindre det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Det rettslige ansvar bør være foreskrevet i lov. Frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand er tillatt for enhver. Det kan bare settes klart definerte grenser for denne rett der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.

Forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler kan ikke benyttes med mindre det er nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Brevsensur kan ikke settes i verk utenfor anstalter. Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner. Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Därtill finns Lov om redaksjonell fridom i media (lagen om redaktionell frihet i media) som syftar till att säkra den redaktionella friheten och gäller för dagstidningar och andra periodiska publikationer samt för sändningar. Lagen tillämpas även på elektroniska massmedier som har ”tilsvarande føremål og funksjon” som periodiska publikationer och sändningar. Detta innebär att lagen även kan bli tillämplig på internetpublikationer. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om redaktörer och de redaktionella besluten. Den innehåller dock inte några bestämmelser om ansvar eller preskription.

Ansvar

Bestämmelser om vem som ansvarar för yttranden på internet följer av vanlig lag. De straffrättsliga bestämmelserna finns i Lov om straff (strafflagen) och de civilrättsliga bestämmelserna finns främst i Lov om skadeserstatning (skadeståndslagen).

Strafflagen är nyligen reformerad genom bestämmelser som trädde i kraft den 1 oktober 2015. Det finns inte någon särskild brottskatalog eller en i förväg bestämd ordning som reglerar vem som ansvarar för yttranden i massmedier. Utgångspunkten är att den som säger eller skriver något är ansvarig för det, oavsett vem som har publicerat yttrandet. Någon princip om ensamansvar finns inte utan alla som har bidragit till ett yttrande kan hållas ansvariga för innehållet. Regleringen är teknikneutral på det sättet att det för tillämpningen av de straffrättsliga bestämmelserna inte har någon betydelse på vilket sätt ett yttrande har publicerats. Det spelar alltså ingen roll om publiceringen har skett t.ex. i en tryckt skrift, i tv eller på internet.

I 269 § strafflagen finns det dock en bestämmelse enligt vilken redaktören kan bli ansvarig för innehållet i tryckt skrift och etermedia. Redaktören har ett s.k. kontrollansvar och presumeras känna till innehållet i tidningen eller sändningen och kan därför hållas ansvarig för detta. Har redaktören ren