SOU 2018:18

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige

Till statsrådet Alice Bah Kuhnke

Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att ge i uppdrag till en särskild utredare att se över statens stöd till trossamfund. Samma dag utsågs professorn i statsvetenskap Ulf Bjereld som särskild utredare. Den 8 juni 2017 beslutade regeringen att utredaren också bl.a. skulle kartlägga utbudet av och efterfrågan på utbildning i Sverige som är riktad till trossamfundens församlingsledare.

En parlamentarisk referensgrupp till utredningen utsågs den 10 oktober 2016 med följande ledamöter: f.d. förbundsordföranden Hanna Cederin (V), riksdagsledamoten Esabelle Dingizian (MP), riksdagsledamoten Bengt Eliasson (L), riksdagsledamoten Aron Emilsson (SD), riksdagsledamoten Jonas Gunnarsson (S), riksdagsledamoten Per Lodenius (C), riksdagsledamoten Eva Lohman (M) och riksdagsledamoten Larry Söder (KD).

Den 10 oktober 2016 utsågs följande personer att ingå i utredningens expertgrupp: kanslirådet Catharina Adlercreutz, departementssekreteraren Katarina Arvidson, ekonomichefen Charlotte Byström, kanslirådet Kent Eriksson, professorn Mohammad Fazlhashemi, f.d. domaren i Europadomstolen Elisabet Fura, handläggaren för statsbidragsfrågor Åsa E Hole, professorn Göran Larsson, professorn Mia Lövheim, prästen Håkan Sandvik och docenten Helena Wockelberg.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 22 augusti 2016 kanslirådet Daniel Lindvall. Kammarrättsassessorn Linda Svärd anställdes från och med den 15 augusti 2016 som sekreterare i utredningen.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, får härmed överlämna betänkandet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige, SOU 2018:18.

Stockholm i mars 2018

Ulf Bjereld

/Daniel Lindvall Linda Svärd

Förkortningar

a. anförd a.a. anfört arbete AD Arbetsdomstolen barnkonventionen Förenta Nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter bet. betänkande bil. bilaga BIS Bosniakiska islamiska samfundet Brå Brottsförebyggande rådet Dir. direktiv Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskaperna EFK Evangeliska frikyrkan EFS Evangeliska fosterlandsstiftelsen EU Europeiska unionen Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen den europeiska konventionen den 4 novem-

ber 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

f. och följande sida ff. och följande sidor

FIFS Förenade islamiska föreningar i Sverige FN Förenta Nationerna HBTQ homosexuella, bisexuella, trans- och queerpersoner HFD Högsta förvaltningsdomstolen Ibid ibidem, ”på samma ställe” IKUS Islamiska kulturcenter unionen ISS Islamiska shiasamfunden i Sverige Istanbul- konventionen

Europarådets konvention den 11 maj 2011 om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet

JO Justitieombudsmannen kap. kapitel KU Konstitutionsutskottet LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MUCF Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor NAV Nämnden för andlig vård NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NOU Norges offentlige utredninger OÖKER Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd Pingst Pingst – fria församlingar i samverkan POSOM psykiskt och socialt omhändertagande prop. proposition ref. referat

RF regeringsformen RÅ Regeringsrättens årsbok rättighetsstadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samverkansorgan en grupp av samverkande församlingar eller trossamfund SCB Statistiska centralbyrån SIF Svenska islamiska församlingarna SKL Sveriges kommuner och landsting Skr. skrivelse SMF Sveriges muslimska förbund SOM-institutet Institutet för samhälle, opinion och medier vid Göteborgs universitet SOU Statens offentliga utredningar SST Myndigheten för stöd till trossamfund (tidigare Nämnden för statligt stöd till trossamfund)

Sammanfattning

Ett statligt bidrag till andra trossamfund än Svenska kyrkan inrättades 1971. Syftet var att förbättra förutsättningarna för de ekonomiskt svaga trossamfunden att hålla lokaler samt erbjuda religiös verksamhet. Stödets tillkomst ska ses i ljuset av att Svenska kyrkan under lång tid hade haft en politisk och ekonomisk dominerande ställning. Stödet sågs över i samband med stat-kyrkareformen 2000. Då infördes lagen (1999:932) om stöd till trossamfund, i vilken villkoren för statsbidraget reglerades. Av likställighetsskäl fick även andra trossamfund än Svenska kyrkan genom denna reform möjlighet till kostnadsfri hjälp med att ta in medlemsavgifter. Det statliga stödet till andra trossamfund än Svenska kyrkan består än i dag av statsbidrag och s.k. statlig avgiftshjälp.

Efter att stödet inrättades har det svenska samhället förändrats. Därmed har det också uppstått frågor om stödsystemet svarar mot de behov som dagens verksamma trossamfund har och de behov som finns i samhället. Samtidigt finns det ett antal brister i dagens system som motiverar en översyn. Det finns exempelvis oklarheter kring hur det nuvarande s.k. demokratikriteriet ska tolkas i förhållande till den praxis som utvecklats i Europadomstolen och kring möjligheten att dra in stödet till trossamfund som utvecklats i en odemokratisk riktning. Dagens stödsystem innehåller dessutom begrepp som inte är konfessionsneutrala och därmed inte är relevanta för alla religiösa trosbekännelser.

Mot bakgrund av detta har utredningen fått i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund. Enligt direktivet ska utredningen analysera det nuvarande stödets effekter för berörda trossamfund och samhället i stort. Vidare ska utredningen föreslå en ny målsättning för statens stöd till trossamfund och nya villkor för stödet, däribland ett förtydligat demokratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfriheten. Utredningen ska också föreslå nya be-

stämmelser om återkallande av stöd och återkrav av utbetalade medel. Av direktivet följer dock inte att utredningen ska ta ställning till frågan om staten ska fördela stöd till trossamfund överhuvudtaget.

Utredningen har i ett tilläggsdirektiv fått i uppgift att kartlägga utbudet av och efterfrågan på konfessionell utbildning i Sverige som är riktad till trossamfundens församlingsledare. Utredningen ska också bedöma utbudet av icke-konfessionell utbildning för trossamfundsföreträdare och efterfrågan på sådan utbildning hos trossamfunden, t.ex. utbildning i svenska samhällsförhållanden och grundläggande fri- och rättigheter, demokrati och jämställdhet.

Stödets betydelse för trossamfunden och för samhället i stort

Utredningens sammantagna bedömning är att det statliga stödet har stor betydelse för trossamfunden. Om stödet skulle minska eller avvecklas, i synnerhet avgiftshjälpen, skulle det få stora konsekvenser för trossamfundens verksamhet. Det skulle framför allt sätta trossamfunden i sämre ställning i förhållande till Svenska kyrkan. Stödet har därför en principiell betydelse eftersom det ger alla trossamfund någorlunda lika förutsättningar att bedriva en religiös verksamhet. På så sätt bidrar trossamfundsstödet till att alla människor i Sverige ges relativt sett lika möjligheter att utöva sin religion och därmed att åtnjuta sin religionsfrihet.

Därutöver bidrar det statliga stödet till att ge trossamfunden grundläggande förutsättningar att bedriva verksamheter som har betydelse för att möta de olika existentiella behov som människor har. Det handlar både om situationer då personer söker sig till trossamfunden, t.ex. vid särskilda tillfällen i livet såsom vigsel och begravningar, men också vid kriser och olyckor. Trossamfundens verksamheter inom sjukvården, kriminalvården och krisberedskapen är i detta sammanhang av särskild betydelse. De spelar dessutom en viktig roll för kulturutövandet, i synnerhet för att individer med utländsk härkomst ska kunna bevara sin kultur och identitet. Vidare genomför flera trossamfund ett omfattande socialt arbete riktat till bl.a. nyanlända och socialt utsatta personer, vilket har betydelse för de individer som den offentliga välfärden har svårt att nå. Utredningen menar också att stödet till viss del kan stärka grundläggande demokratiska värderingar och stimulera den demokratiska delaktig-

heten, bl.a. genom att trossamfunden måste förhålla sig till gällande demokratikriterium och genom att fler trossamfund organiserar sig i enlighet med en formell föreningstradition.

Trossamfundens bidrag till att stärka demokratiska värderingar är dock inte i alla avseenden uppenbara och det finns också exempel på trossamfund som upprätthållit värderingar och strukturer som begränsar enskilda individers möjligheter att åtnjuta sina fri- och rättigheter.

Motiv för staten att stödja trossamfunden

Utredningen anser att religionsfriheten ska ses som det huvudsakliga motivet för staten att stödja trossamfunden. Staten är förpliktad att förhålla sig neutral till olika trossamfund. Genom att fördela ett stöd till trossamfunden och erbjuda en kostnadsfri hjälp med att ta in medlemsavgifter försäkrar sig staten om att inget trossamfund ges en i förhållande till staten särskilt fördelaktig ställning i samhället. Därmed får alla trossamfund likartade förutsättningar för sin religiösa verksamhet och alla individer ges relativt sett samma grundläggande möjligheter att utöva sin religion och åtnjuta sin religionsfrihet. Vidare framgår det av de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till att staten ska främja tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet.

Ett ytterligare stödmotiv är den samhällsnytta som trossamfundens verksamhet ger. Trossamfunden fyller en viktig funktion för många människors välbefinnande, bl.a. genom att möta människors existentiella behov. Det gäller i synnerhet vid särskilda tillfällen i livet såsom vigslar och begravningar, men också vid kriser och olyckor. Trossamfunden bidrar även till samhällsnyttan genom sina kulturella och sociala verksamheter. I sin verksamhet kan trossamfunden också stimulera den demokratiska delaktigheten, stärka demokratiska värderingar och motverka antidemokratiska tendenser.

Genom att staten ger ett stöd till trossamfunden får också staten bättre förutsättningar att föra dialog och samråd med trossamfunden och nå fram till människor som är engagerade inom dem.

Förslag till ny målsättning för stödet

Mot bakgrund av att utredningen anser att religionsfriheten ska ses som det huvudsakliga motivet för stödet bör målsättningen även framöver vara att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet. Av den nuvarande målsättningen framgår att den religiösa verksamheten ska omfatta gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. Utredningen anser att det inte finns någon anledning att på detta sätt definiera vad som ska omfattas av den religiösa verksamheten. Vad som ska ingå i en religiös verksamhet kommer i stället att framgå av definitionen av begreppet trossamfund. Begreppen gudstjänst och själavård är därutöver inte konfessionsneutrala, vilket också är ett skäl till att utredningen föreslår en ny definition av begreppet trossamfund.

Utredningen anser vidare att det ska framgå av målsättningen att det statliga stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Därmed speglar målsättningen bättre den avsikt som regeringen uttalat med stödet, att främja demokrati och delaktighet, med respekt för jämställdhet och alla människors lika värde. En del trossamfund efterfrågar också stöd för att utveckla sitt arbete med demokratifrågor. Genom att formulera detta som en målsättning blir det tydligt att stödet ska bidra till att utveckla och stärka arbetet med dessa frågor.

Eftersom det huvudsakliga motivet till stödet är religionsfriheten är det enligt utredningen inte rimligt eller lämpligt att formulera en målsättning som gör det möjligt att följa upp stödets betydelse för den religiösa verksamheten eller att kräva att stödet ska ge några särskilda effekter i detta avseende. Stödet har i första hand ett värde för att säkra en mänsklig rättighet och inte främst för trossamfundens samhällsnyttiga verksamheter. Dessutom fördelas det statliga bidraget huvudsakligen som ett organisationsbidrag, vilket i sig är svårt att följa upp. Däremot är det möjligt att genomföra övergripande utvärderingar av stödets effekter utifrån målsättningen om att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar. Det kan t.ex. handla om att utvärdera andelen kvinnor i styrelser, liksom trossamfundens arbete med demokrati- och värdegrundsfrågor.

Förändringar av stödformerna

I dag fördelas det statliga bidraget huvudsakligen som ett organisationsbidrag avsett för trossamfundens kärnverksamhet. Ur religionsfrihetssynpunkt är det av särskild vikt att värna om trossamfundens oberoende och det finns därför anledning till att bidraget även fortsättningsvis till stor del bör fördelas som ett organisationsbidrag. Däremot ger organisationsbidrag myndigheten sämre förutsättningar att följa upp och försäkra sig om att statliga medel verkligen går till det som de är avsedda för. Med ett organisationsbidrag finns det inte heller några garantier för att medel fördelas vidare till församlingar och verksamheter som är i störst behov av stöd. Därför anser utredningen att andelen av stödet som fördelas som verksamhetsbidrag och projektbidrag bör öka i förhållande till dagens nivåer.

För att stödja trossamfundens organisatoriska utveckling föreslår utredningen också att ett ändamålsenligt organisationsutvecklingsbidrag ska inrättas. Ett sådant bidrag kan vara till gagn för många trossamfund som har svårigheter vad gäller att förvalta en omfattande ekonomisk och administrativ verksamhet.

Verksamhetsbidrag för utbildning av trossamfundens och församlingarnas företrädare

Utredningen föreslår att ett verksamhetsbidrag inrättas som kan sökas av stödberättigade trossamfund eller deras församlingar för att finansiera såväl konfessionell som icke-konfessionell utbildning av företrädare. Bakgrunden till förslaget är att de teologiska utbildningar som i dag tar emot stöd inte i sig kan anses vara trossamfund och därför inte bör vara stödberättigade. Därutöver är det ur likabehandlingssynpunkt otillfredsställande att inte alla trossamfund kan ta del av detta verksamhetsbidrag. Med utredningens förslag blir det möjligt för alla stödberättigade trossamfund och deras församlingar att söka bidrag för utbildningar som t.ex. kan ges vid högskolor, folkhögskolor, studieförbund eller av andra utbildningsanordnare.

Utredningens kartläggning visar därutöver att flera trossamfund uttrycker ett behov av såväl konfessionell som icke-konfessionell utbildning. Flera företrädare för trossamfunden och församlingarna har bristfälliga kunskaper i det svenska språket, liksom om de svenska

samhällsförhållandena, och det kan påverka deras kontakter med det svenska samhället och med människor som söker sig till trossamfunden. Det är också angeläget att trossamfunden ges möjligheter att stärka företrädarnas kunskaper och kompetens i demokratifrågor, särskilt med hänsyn till utredningens förslag om ett förtydligat demokratikriterium.

En ny trossamfundsdefinition

Ett trossamfund definieras i lagen (1998:1593) om trossamfund som en gemenskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. Utredningen anser att denna definition inte är tydlig och att det är svårt att göra en förutsägbar bedömning av vad som är en religiös verksamhet. Definitionen utgår vidare ifrån ett kristet språkbruk och kan därför inte anses vara konfessionsneutral.

Utredningen anser att fokus i en definition av begreppet trossamfund inte bör ligga på trosinnehållet, utan på vilken form av verksamhet som utövas. Det som ska omfattas av definitionen ska vidare vara sådana verksamheter som anses skyddsvärda enligt bestämmelsen om religionsfrihet i Europakonventionen (artikel 9.1).

En religiös verksamhet utövas i stor utsträckning genom gudstjänst, bön eller meditation. Dessa begrepp har också en innebörd som är väl förankrad bland trossamfunden och hos allmänheten. Religiös verksamhet brukar också innehålla särskilda ritualer som t.ex. firande av högtider, sammankomster för andliga eller existentiella frågor eller andaktsövningar. Utredningen föreslår därför att med begreppet trossamfund ska avses en gemenskap som utövar religiös verksamhet genom gudstjänst, bön, meditation eller ritualer.

Enligt Europadomstolens praxis måste en trosuppfattning uppnå en viss nivå av slagkraft, allvar, sammanhållning och betydelse (”attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance”) för att vara skyddsvärd enligt artikel 9.1 i Europakonventionen. På samma sätt måste en gemenskaps religiösa verksamhet bedömas utifrån dess allvar och betydelse, t.ex. om den innefattar regelbundna passageriter såsom vigsel och begravning.

Ur ett likabehandlingsperspektiv och mot bakgrund av att det i dag finns sekulära livsåskådningssällskap som utövar ritualer såsom vigslar och begravningar i samma omfattning som flera stöd-

berättigade trossamfund kan det finnas skäl att också låta sådana sekulära sällskap bli stödberättigade. Utredningen har inte haft i uppdrag att föreslå ett livsåskådningsneutralt stödsystem, men anser att det kan finnas skäl för regeringen att tillsätta en utredning för att se över om livsåskådningssällskap, vars verksamhet bör anses vara skyddsvärd enligt artikel 9.1 i Europakonventionen, också ska kunna få stöd.

Formella villkor för stöd

Utredningen anser att det finns flera skäl till att fortsatt ställa krav på att stödberättigade trossamfund ska ha en fast och tydlig organisatorisk struktur. Personer som söker sig till ett trossamfund och som deltar i dess verksamhet ska kunna veta hur trossamfundet är organiserat och vem som är ansvarig för dess verksamhet. Det är också avgörande för staten att trossamfundet är en juridisk person samt har en formell ledning som kan representera och tala för dess medlemmar. Enligt utredningen infrias dessa behov bäst genom att trossamfundet är registrerat hos Kammarkollegiet. Samma villkor avseende trossamfundens organisering blir därmed gällande för såväl statsbidraget som den statliga avgiftshjälpen.

För att vara stabila och ha egen livskraft är det också viktigt med tydliga krav på trossamfundens ekonomi och redovisning. Trossamfunden ska inte kunna vara starkt skuldsatta. Sådana krav kan ses som en försäkran för trossamfundens betjänade, dvs. deras medlemmar och regelbundna deltagare, att det statliga stödet bidrar till det som det är avsett för. Därutöver ska det krav som i dag ställs på att ett trossamfunds religiösa verksamhet i huvudsak ska finansieras av dem som betjänas av samfundet och är bosatta här i landet fortsatt gälla. Kravet kan ses som ett skydd för trossamfundens självständighet eftersom ett trossamfund som tar emot stora bidrag eller gåvor av en organisation eller person utanför samfundet kan hamna i en beroendeställning till denna. Utredningen anser dock att det krav som i dag ställs på att trossamfunden ska disponera de lokaler de använder för sin verksamhet inte är motiverat och därför ska slopas.

Det finns skäl att ställa vissa formella krav gällande minsta antalet betjänade och hur länge verksamheten ska ha bedrivits, eftersom

detta ger en försäkran om att trossamfundet är stabilt och har en egen livskraft, samt att stödet verkligen leder till en långsiktig och aktiv religiös verksamhet. Mot bakgrund av att syftet med stödet är att främja religionsfriheten anser utredningen att dessa krav inte bör vara alltför höga och därmed stänga ute flera mindre trossamfund. Utredningen föreslår därför att kravet på antalet betjänade sänks från 3 000 till 1 000. Verksamheten ska dock även framöver ha bedrivits i minst fem år. Nuvarande krav på geografisk spridning av verksamheten anser utredningen vidare är omotiverat och ska slopas.

För övrigt bör samma krav gälla för alla trossamfund och därför föreslår utredningen att möjligheten för samverkansorgan och små trossamfund som är del av ett internationellt verksamt trossamfund att få stöd tas bort.

Ett förtydligat demokratikriterium

Utredningen har dragit slutsatsen att det av flera skäl är nödvändigt med ett demokratikriterium i stödlagstiftningen. För det första ålägger regeringsformens program- och målsättningsstadga det allmänna att positivt verka för att samhällets grundläggande värderingar skyddas. Ett statligt stöd bör därmed inte fördelas till verksamheter som strider mot eller motarbetar dessa värderingar. Den svenska staten är också skyldig genom internationella konventioner som Sverige anslutit sig till att skydda och främja olika konventionsrättigheter, varför stöd som regel måste kunna vägras vid kränkningar av mänskliga rättigheter. Även stödets legitimitet förutsätter att offentliga medel inte betalas ut till trossamfund som bedriver en verksamhet som är oförenlig med våra grundläggande värderingar. Utredningen bedömer därför att ett demokratikriterium bör uppställas oavsett på vilket sätt stöd ges, dvs. även för den statliga avgiftshjälpen.

Ett vägrat stödberättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten

Det är utredningens bedömning att en vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat med anledning av att demokratikriteriet inte är uppfyllt i vissa fall kan innebära en inskränkning av religionsfriheten enligt Europakonventionen. Det framgår nämligen av Europadomstolens praxis att en stat inte ska värdera olika trosuppfattningars legitimitet eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. Europakonventionen ger även ett mycket starkt skydd för ett trossamfunds autonomi och inre liv. Ageranden som kan anses stå i strid med demokratikriteriet har ofta, enligt trossamfunden, ett nära samband med deras religiösa lära eller inre förhållanden.

Europakonventionen tillåter inskränkningar av religionsfriheten under vissa angivna förutsättningar. Sådana inskränkningar måste vara föreskrivna i lag, ha ett visst legitimt syfte och anses vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Eftersom en vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat kan innebära en inskränkning av religionsfriheten måste demokratikriteriet vara tydligt reglerat och utformas med utgångspunkt i sådana värden som anses som särskilt skyddsvärda i ett demokratiskt samhälle.

Det finns flera problem med det nuvarande demokratikriteriet

Enligt det nuvarande demokratikriteriet ska ett trossamfund bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Utredningen anser att det finns flera problem med det nuvarande demokratikriteriet. Kriteriet är för det första vagt och otydligt utformat och är därför svårt att tillämpa i praktiken. Att ställa krav på att trossamfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar gör kriteriet otydligt eftersom alla trossamfund på något sätt skulle kunna anses bidra. Det finns dessutom inte någon enhetlig och uttömmande beskrivning av vad som avses med de grundläggande värderingar som

samhället vilar på. Trossamfunden kan därför inte klart förutse vilka

ageranden från deras sida som kan innebära att stödberättigande vägras. Bristen på tydlighet ökar även risken för godtycke från beslutsfattarens sida, vilket är oacceptabelt med tanke på att vägrat stödberättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten.

Därutöver är förarbetena till det nuvarande demokratikriteriet oklara och motstridiga, bl.a. eftersom det framgår att staten inte får göra någon närmare värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund, samtidigt som de ageranden som nämns ofta berör olika religionsuppfattningar. Ett stort problem med förarbetena är också att de i liten utsträckning behandlar förhållandet mellan demokratikriteriet och religionsfriheten och inte alls tar upp skyddet för religionsfriheten enligt Europakonventionen.

Demokratikriteriet bör utformas utifrån tydligt angivna exkluderingsgrunder

Utredningen anser att demokratikriteriet bör utformas på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. På så sätt kan lagstiftaren ange när en inskränkning av religionsfriheten är motiverad. Regleringen begränsas därmed till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Det blir vidare lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och beslutsfattarens möjligheter till godtyckliga bedömningar begränsas. Det gör det också möjligt att göra en rimlig avvägning mellan statens behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet och självständighet, samtidigt som den praktiska tillämpningen underlättas.

Utredningen är medveten om att ett demokratikriterium med exkluderingsgrunder har brister. Till exempel finns det en risk att man genom att ange tydliga exkluderingsgrunder missar ageranden som staten vill ta avstånd ifrån, men som man inte förutsett eller som blivit angelägna mot bakgrund av förändringar av vår värdegrund. Utredningen menar att sådan brist är priset för en förutsägbar och tydlig lagstiftning.

Trossamfundens liksom församlingars, företrädares och föreläsares ageranden kan ligga till grund för exkludering

Enligt utredningens förslag får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av exkluderingsgrunderna. Det ska inte enbart handla om legala företrädare, utan även personer som på andra sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, såsom formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare etc. Ansvar för företrädares ageranden ska endast aktualiseras när företrädaren agerar inom ramen för trossamfundets eller en av dess församlingars verksamhet.

Ett trossamfund samt dess församlingar har även ett stort ansvar för föreläsare etc. som bjuds in. Om ett trossamfund eller en församling bjuder in en föreläsare som exempelvis förespråkat hat mot vissa grupper innebär det att föreläsaren och dess åsikter ges legitimitet. Att ge stöd till ett sådant trossamfund eller en sådan församling är oförenligt med målsättningen om att stödet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på.

Utgångspunkter för exkluderingsgrunderna

Grundläggande värderingar som kan anses särskilt skyddsvärda i det svenska samhället anges i regeringsformens program- och målsättningsstadga (1 kap. 2 § RF). Stadgan bygger till stor del på internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till, såsom Europakonventionen, FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och barnkonventionen. Den omfattar värderingar såsom alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, demokratins idéer, delaktighet och jämlikhet samt skydd mot diskriminering, den enskildes privatliv och familjeliv samt barns rätt. Detta är värderingar som ses som särskilt skyddsvärda i ett demokratiskt samhälle och ageranden som kränker dessa kan innebära inskränkningar av andra personers fri- och rättigheter.

Av dessa värderingar har utredningen lagt fokus på sådana som kan ha särskild betydelse i förhållande till trossamfunden. Det har inte varit relevant om de ageranden som tas upp faktiskt förekommer i trossamfund i dag och i så fall i vilken omfattning. Utred-

ningen anser i stället att det är tillräckligt att man kan anta att ett trossamfund, i dag eller i framtiden, inte kommer att respektera en viss särskilt skyddsvärd grundläggande värdering för att ta med den som exkluderingsgrund. Utifrån detta föreslår utredningen exkluderingsgrunder inom följande områden:

Våld mot person, tvång och hot

Stöd får självklart inte lämnas om ett trossamfund utövar våld mot person, tvång eller hot. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld mot person, tvång eller hot ska få statligt stöd. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som rättfärdigar våld i nära relationer, eller som främjar tvångsäktenskap eller våldsbejakande extremism genom spridande av propaganda, finansiering eller rekrytering. Att uppmana till angrepp skulle t.ex. kunna ske genom att ett trossamfund uppmanar till våld, tvång eller hot mot personer på grund av deras kön, könsöverskridande identitet, sexuella läggning, religiösa övertygelse, etniska tillhörighet eller politiska åsikter.

Kränkningar av barns rättigheter

Förhållandet mellan barnets bästa och barnets respektive föräldrarnas religionsfrihet är komplext. Föräldrarna har rätt att fostra sitt barn och därmed att påverka barnet när det gäller religiösa frågor. Enligt barnkonventionen är dock staten skyldig att skydda barn från att skadas, oavsett i vilken miljö detta kan ske. Utredningen anser att staten aldrig bör stödja trossamfund som kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som utsätter barn för skadliga bestraffningar. Inte heller trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till skadliga kränkningar av barns rättigheter ska vara stödberättigat. Det skulle t.ex. kunna handla om trossamfund som uppmanar föräldrar till ett visst agerande, såsom att upprätthålla en viss traditionell sedvänja eller att vägra barn vård eller utbildning, som innebär en påtaglig risk för att barns hälsa eller utveckling skadas. Det

skulle också kunna handla om trossamfund som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till barnäktenskap.

Inskränkningar av betjänades fri- och rättigheter

Det förekommer att olika religioner eller trossamfund föreskriver särskilda uppträdanderegler som anhängare måste följa i sitt privatliv. Det kan t.ex. röra sig om regelbunden närvaro vid gudstjänster, utförande av särskilda ritualer etc. Statens utrymme för att inskränka de val anhängare gör i syfte att följa religiösa påbud är enligt Europakonventionen mycket begränsat, även om påbuden kan vara skadliga för anhängarnas välbefinnande. Anhängare som inte accepterar ett trossamfunds religiösa påbud måste dock alltid ha en ovillkorlig rätt att lämna samfundet i fråga.

Om ett trossamfund inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet ska stödberättigande vägras. Det skulle t.ex. kunna röra sig om trossamfund som utnyttjar att en betjänad befinner sig i en beroendeställning eller utnyttjar att en betjänad exempelvis befinner sig i vanmakt, har en intellektuell funktionsnedsättning eller någon sjukdom.

Diskriminering och klara överträdelser av principen om alla människors lika värde

En grundläggande värdering i ett demokratiskt samhälle är att diskriminering eller kränkningar av personer på grund av bl.a. kön, religion och sexuell läggning inte kan tolereras. Om ett trossamfund inte skulle respektera principen om alla människors lika värde bör det därför som regel inte vara stödberättigat. Samtidigt skyddar Europakonventionen trossamfundens autonomi och inre liv och ett trossamfund bör, i enlighet med sin religiösa lära, bl.a. fritt få välja vilka personer som ska företräda den religiösa kärnverksamheten, såsom religiösa ledare och lärare, även om detta innebär en särbehandling som grundas på t.ex. kön eller sexuell läggning. Även diskrimineringslagen (2008:567) får anses medge viss särbehandling när det gäller sådana religiösa företrädare. Om ett trossamfund däremot diskriminerar personer som söker andra tjänster hos samfundet ska det inte vara stödberättigat. Diskriminering skulle även kunna ske

om ett trossamfund t.ex. vägrar någon tillträde till en offentlig gudstjänst på grund av sexuell läggning, eller inom en utbildningsverksamhet.

Utredningen anser även att trossamfund som klart överträder principen om alla människors lika värde ska exkluderas från statens stöd. Det kan t.ex. handla om trossamfund som uttrycker missaktning för grupp av personer med anspelning på t.ex. kön, etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

Aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket

Utredningen anser att ett trossamfund som aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket inte ska vara stödberättigat. Det skulle t.ex. kunna handla om ett trossamfund som uppmanar till att inte följa svensk lag, svika medborgerliga skyldigheter eller inte hörsamma myndigheters påbud. Med medborgerliga skyldigheter avses endast lagliga skyldigheter och inte moraliska förpliktelser mot samhället, såsom utövande av rösträtt. I undantagsfall kan uppmaning till lagbrott m.m. vara förenligt med stödberättigande. Det måste i så fall röra sig om uppmaning till civil olydnad som helt syftar till att bevara eller återupprätta demokratiska värden.

Bestämmelser om återkallelse av stödberättigande införs

I nuvarande regelverk saknas bestämmelser om såväl återkallelse av stödberättigande för statsbidrag, som återkrav av statsbidrag med anledning av att ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stödberättigande. I lagen om trossamfund finns återkallelsebestämmelse för den statliga avgiftshjälpen, men det anges inte under vilka förutsättningar hjälpen får återkallas, vilket är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt.

I syfte att skydda statens medel och samhällets grundläggande värderingar föreslår utredningen att en återkallelsebestämmelse införs i lagen om stöd till trossamfund som innebär att ett stödberättigande ska återkallas om ett trossamfund inte längre uppfyller villkoren för stöd. Bestämmelsen ska gälla för såväl det statliga bidraget som den statliga avgiftshjälpen. Om ett trossamfund tillfälligt inte uppfyller något av de formella villkoren för stödberätti-

gande, t.ex. om det inte har tillräckligt antal betjänade, kan trossamfundet få tillfälle att avhjälpa bristen. Ett trossamfund ska återbetala organisationsbidrag som samfundet har fått utan att uppfylla villkoren för stödberättigande såvida det inte finns särskilda skäl för eftergift.

För att beslutsmyndigheten ska kunna ta ställning till frågor om stödberättigande och återkrav föreslår utredningen att stödberättigade trossamfunden ska anmäla sådana ändrade förhållanden som kan medföra att villkoren för stödberättigande inte längre är uppfyllda.

Ärenden som rör stödberättigande ska prövas av Myndigheten för stöd till trossamfund

Utredningen anser att den ordning som i dag råder där regeringen prövar ärenden som rör stödberättigande är olämplig av flera skäl och i stället bör beslutanderätten delegeras till myndighetsnivå. Till att börja med så kan inte sådana ärenden anses vara av sådan principiell betydelse eller särskild vikt att de kräver regeringens prövning. Utredningen har vidare föreslagit förändringar av de materiella reglerna som rör villkoren för stödberättigande. Genom förslagen preciseras villkoren och prövningen kommer huvudsakligen innebära en tillämpning av rättsregler. Detta minimerar utrymmet för lämplighetsavvägningar eller andra mer politiska bedömningar. Genom att prövningen delegeras till myndighetsnivå får trossamfunden vidare ett skydd mot politiskt styrda beslut, samtidigt som besluten kan bli föremål för fullständig prövning i allmän förvaltningsdomstol.

Utredningen anser att det finns ett värde i att alla ärenden som rör statens stöd till trossamfund samlas vid en myndighet och föreslår därför att Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) ska fatta beslut om stödberättigande samt om fördelning och återkrav av statsbidrag. SST är statens expertmyndighet i trossamfundsfrågor och har en djupgående insyn i och kunskap om trossamfundens förhållanden.

Beslut om stödberättigande kan vara mycket känsliga samt i vissa fall även komplexa beslut att fatta. Utredningen anser därför att sådana beslut bör fattas kollektivt av ett särskilt beslutsorgan inom SST. Beslutsorganet ska benämnas Rådet för beslut om stödberättigande och dess ledamöter ska utses av regeringen.

Summary

Government support for religious communities other than the Church of Sweden was first established in 1971. Its purpose was to make it easier for those religious communities in a financially weak position to obtain and equip premises and provide religious activities. The introduction of the support must be seen in the light of the long-held politically and economically dominant position of the Church of Sweden. State support was reviewed as part of the reform of church and state in 2000. At this point, the Act on support to religious communities (1999:932) was passed, which regulated the criteria governing eligibility for state support. On grounds of equality, the reform also provided for free help for religious communities other than the Church of Sweden with collecting membership fees. Still today, the funding provided by the State for religious communities other than the Church of Sweden comprises government grants and help from government agencies with the administration of fees.

Swedish society has changed since the support was first established. Consequently, questions have also been raised as to whether the support system meets the needs of the religious communities active in Sweden today and the needs that exist in society. At the same time, there are a number of shortcomings in the current system which call for a review. For example, there is a lack of clarity as to how the current democracy criterion is to be interpreted in the light of the accumulated case law of the European Court of Human Rights, and regarding the possibility of withdrawing support from religious communities that have developed in an undemocratic direction. Furthermore, the current support system uses terms that are not denomination-neutral and are thus not relevant to all religious faiths.

In the light of this, the inquiry has been charged with reviewing state support to religious communities. Under its terms of reference, the inquiry is to analyse the effects of the current support system on the religious communities concerned and society in general. The inquiry is additionally to propose a new objective for the State’s support to religious communities and new criteria for receiving that support, including a clearer democracy criterion compatible with freedom of religion. The inquiry is also to propose new provisions on revoking support and recovering funds paid out. The inquiry’s terms of reference do not, however, instruct the inquiry to form an opinion on whether the State should allocate funding to religious communities at all.

In additional terms of reference, the inquiry was charged with surveying the provision of and demand for denominational training in Sweden, geared towards religious community leaders. The inquiry is also to assess the provision of non-denominational training for representatives of religious communities and the demand for such training in religious communities, e.g. training on Swedish society and fundamental freedoms and rights, democracy and gender equality.

The importance of the support for the religious communities and society in general

The overall view of the inquiry is that state support is extremely important for religious communities. Were this funding to be reduced or abolished, particularly help with collecting membership fees, this would have major consequences for the activities of the religious communities. Above all, it would place the religious communities in a less advantageous position than the Church of Sweden. The support is therefore significant as a point of principle, because it places all religious communities on roughly the same footing in terms of conducting religious activities. In this way, the support to religious communities helps to ensure that all people in Sweden are able to practise their religion and thus exercise their religious freedom on relatively equal terms.

In addition, the state support helps to give religious communities the fundamental prerequisites they need to carry out activities that are important for meeting people’s varying existential needs.

This encompasses those situations in which people turn to religious communities, such as particular life events such as weddings and funerals, and also when in crisis or suffering misfortune. The activities of religious communities in health, the prison and probation service and civil contingency planning, are particularly important in this context. They also play an important role in engagement with culture and the arts, particularly in ensuring that individuals with a foreign background are able to retain their culture and identity. Furthermore, several religious communities carry out a great deal of social work with newly arrived migrants and socially vulnerable people, which is important for individuals who the public welfare system finds it difficult to reach. The inquiry also finds that, to a certain extent, the support can strengthen fundamental democratic values and stimulate participation in democracy, partly in that the religious communities have to comply with the current democracy criterion, and in that several religious communities are organised in line with the tradition of formal societies in Sweden.

However, the contribution of the religious communities in strengthening fundamental democratic values is not clear in all respects, and there are examples of religious communities that have maintained values and structures that restrict individuals in terms of enjoying their freedoms and rights.

Grounds for the State to support religious communities

In the view of the inquiry, freedom of religion must be seen as the main reason for the State to support religious communities. The State is obliged to take a neutral stance towards different religious communities. By allocating funding to religious communities and offering help with collecting membership fees free of charge, the State can rest assured that no religious community is given a particularly advantageous position in society in relation to the State. All religious communities thus conduct their religious activities on equal terms and all individuals are granted relatively identical fundamental opportunities to exercise their religious freedom. Furthermore, the international conventions ratified by Sweden state that the State is to promote freedom of thought, conscience and religion.

The social benefit provided by the activities of the religious communities is an additional reason for providing support. The religious communities fulfil an important function for many people’s wellbeing, partly by meeting people’s existential needs. This is particularly the case in conjunction with particular life events such as weddings and funerals, but also when in crisis or suffering misfortune. Through their cultural and social activities, the religious communities also contribute towards social benefit. In their activities, the religious communities can also encourage democratic participation, strengthen democratic values and counteract anti-democratic tendencies.

Giving support to religious communities places the State in a better position to conduct dialogue and consult with religious communities and forge connections with people who are engaged in them.

Proposed new objective of support

Given that the inquiry considers that freedom of religion must be seen as the main justification for support, in the future the objective should continue to be that support is to help to create conditions for the religious communities to actively conduct religious activities with a long-term focus. The objective as it currently stands states that activities of a religious nature are to take the form of services, pastoral cure, religious instruction and care. The inquiry considers that there is no reason to define in this manner what religious activities must cover. Instead, what religious activities are to include will be shown in the definition of the term ‘religious community’. Additionally, the terms ‘services’ and ‘pastoral cure’ are not denomination-neutral, which is another reason for the inquiry to propose a new definition of the term ‘religious community’.

The inquiry further considers that the objective should make it clear that state support is to contribute towards maintaining and strengthening the fundamental values on which society is based. The objective would thereby better reflect the Government’s intention, expressed by providing the support, of promoting democracy and participation, with respect for gender equality and the equal value of all people. Some religious communities also seek funding to help

develop their work on democracy. Incorporating this into the wording of the objective makes it clear that the funding is intended to help develop and strengthen work on these issues.

Because the main justification for the support is freedom of religion, the inquiry does not deem it reasonable or appropriate to formulate an objective whereby the importance of the support for the religious activity is to be followed up, or to require that the support has any specific effects in this respect. The support primarily has a value in terms of safeguarding a human right and not primarily in terms of the activities of religious communities that are beneficial to society. Additionally, the government grant is mainly allocated as an organisational grant, which in itself is difficult to follow up. On the other hand, it is possible to carry out overall evaluations of the effects of the support on the basis of the objective of maintaining and strengthening the fundamental values of society. This may, for example, involve evaluating the proportion of women on governing bodies, and the work of the religious communities on democracy and values issues.

Changes in forms of support

Today the government grant is mainly allocated as an organisational grant intended for the core activities of religious communities. From the point of view of freedom of religion, it is particularly important to protect the independence of the religious communities and there are therefore grounds for the grant to continue to largely be allocated as an organisational grant in the future. On the other hand, organisational grants give the agency less scope to monitor and assure itself that the government funding really is being used for the purposes for which it is intended. Nor does an organisational grant provide any guarantees that the funding will be passed on to the communities and activities that are in the greatest need of support. Therefore, the inquiry considers that the proportion of support allocated as operational grants and project grants should increase compared with today’s levels.

To support the organisational development of the religious communities, the inquiry also proposes that an appropriate organisation development grant be set up. Such a grant could be of benefit

to many religious communities facing difficulties managing extensive financial and administrative activities.

Operational grants for training representatives of religious communities

The inquiry proposes that an operational grant be established, which can be applied for by eligible religious communities or their groups to finance both denominational and non-denominational training of representatives. The background to this proposal is that the theological training courses which currently receive support cannot in themselves be considered to be religious communities and therefore should not be eligible for funding. In addition, from the equal treatment perspective, it is unsatisfactory that not all religious communities are able to receive this operational grant. The inquiry’s proposal will enable all religious communities entitled to support and their groups to seek grants for training that, for example can be given at higher education institutions, folk high schools, in non-formal adult education, or by other training providers, etc.

The survey conducted by the inquiry additionally shows that several religious communities express a need for both denominational and non-denominational training. Several representatives of the religious communities and their groups lack Swedish language skills and knowledge of Swedish society, and this can affect their contact with Swedish society and with people who turn to the religious communities. It is also necessary for the religious communities to be given opportunities to improve their representtatives’ skills and competence in the field of democracy, particularly in terms of the inquiry’s proposal to more clearly specify the democracy criterion.

A new definition of a religious community

A religious community is defined in the Act (1998:1593) on religious communities as a fellowship for religious activities that includes holding services. The inquiry considers that this definition is unclear and that it is difficult to make a predictable assessment of what religious activities are. The definition also draws on Christian

language and can therefore not be considered to be denominationneutral.

The inquiry considers that the focus of a definition of the term of religious community should not lie in the content of the faith but in the form of activity carried out. The activity covered by the definition must furthermore be such activity as is considered worthy of protection under Article 9.1 of the European Convention on Human Rights.

Religious activity is largely conducted through worship, prayer or meditation. These terms also have a meaning that is well-established among religious communities and the general public. Religious activity usually also includes specific rituals, such as celebrating festivals, coming together around spiritual or existential questions, or devotions. The inquiry therefore proposes that the term ‘religious community’ be considered to be a community that conducts religious activity through worship, prayer, meditation or rituals.

Under the case law of the European Court of Human Rights, a religious belief must “attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance” to be considered worthy of protection under Article 9.1 of the European Convention on Human Rights. In the same way, a community’s religious activity must be judged on the basis of its gravity and importance, for example whether it includes regular rites of passage such as weddings and funerals.

From an equal treatment perspective, and in the light of the fact that today there are secular belief communities that perform rituals such as weddings and funerals to the same extent as several religious communities eligible for state funding, there may be grounds to also allow such secular groups to be entitled to state funding. The inquiry has not been tasked with proposing a belief-neutral support system, but considers that there may be grounds for the Government to appoint an inquiry to review whether secular belief communities whose activity should be considered worthy of protection under Article 9.1 of the European Convention on Human Rights should also be eligible for support.

Formal support criteria

The inquiry considers that there are several reasons to continue to require that religious communities eligible for funding have an established and clear organisational structure. People who turn to a religious community and participate in its activities must be able to know how the religious community is organised and who is responsible for its activities. It is also crucial to the State that the religious community is a legal entity and has a formal leadership capable of representing and speaking on behalf of its members. According to the inquiry, these needs are best met by the religious community being registered with the Legal, Financial and Administrative Services Agency (Kammarkollegiet). The same criteria regarding the organisation of the religious community will thus apply to both the government grant and government assistance in the collection of fees.

In order for religious communities to be stable and self-sustaining, it is also important that there are clear criteria governing their finances and accounting. It must not be possible for religious communities to be heavily in debt. Such criteria can be seen as an assurance to those served by the religious communities that the state support is used for the purposes for which it is intended. In addition, the current criterion that the religious activity of the religious community must largely be financed by those served by the community and resident here in Sweden must continue to apply. This requirement can be seen as protecting the religious community’s independence, because a religious community receiving major grants or gifts from an organisation or person outside the community may find itself in a position of dependency vis-à-vis this organisation or person. However, the inquiry considers that the current requirement whereby religious communities must have the right of disposal over the premises they use for their activities is not justified and therefore is to be abolished.

There are grounds to set certain formal criteria regarding the minimum number of people served and the length of time activities must have been conducted, as this provides an assurance that the religious community is stable and self-sustaining, and that the support will actually lead to lasting, active religious activity. Given that the purpose of the support is to promote freedom of religion, the inquiry considers that these criteria should not be too stringent

so as not to exclude several smaller religious communities. The inquiry therefore proposes that the criterion for the number of people served be lowered from 3,000 to 1,000. However, in the future too, activities must have been run for at least five years. The inquiry also finds that there are no grounds for the current criterion on the geographical spread of activities and that this should be abolished.

Generally, the same requirement should apply to all religious communities, and therefore the inquiry proposes that the opportunity for collaborative bodies and small religious communities which are part of an internationally active religious community to receive support be removed.

A clearer democracy criterion

The inquiry has drawn the conclusion that it is necessary to introduce a democracy criterion in the support legislation for several reasons. Firstly, Chapter 1, Article 2 of the Instrument of Government imposes upon the State a duty to work positively to ensure that the fundamental values of society are protected. State support should thereby not be awarded to activities that contravene or counteract these values. Through international conventions that Sweden has ratified, the Swedish State is also obliged to protect and promote various rights under these conventions, and for this reason support must, as a rule, be able to be refused should human rights be infringed. The legitimacy of the support also presumes that public funding is not paid out to religious communities that conduct activities incompatible with our fundamental values. The inquiry therefore judges that a democracy criterion should be set, irrespective of the manner in which the support is granted, i.e. also covering state assistance in collecting membership fees.

Refusal of entitlement to support may result in restricting freedom of religion

It is the assessment of the inquiry that a refusal to recognise a religious community as being eligible for support due to the fact that it fails to meet the democracy criterion may in some cases

involve restricting freedom of religion under the European Convention on Human Rights. The case law of the European Court of Human Rights shows that it is not for a State to evaluate the legitimacy of different faiths or the way in which they are expressed or manifested. The European Convention on Human Rights also provides extremely strong protection for the autonomy and internal life of religious communities. According to the religious communities, actions that can be considered to contravene the democracy criterion are often closely linked to their religious teachings or internal circumstances.

The European Convention on Human Rights permits restrictions to freedom of religion under certain stated conditions. Such restrictions must be laid down by law, have a certain legitimate purpose and be considered to be necessary in a democratic society. Because a refusal to recognise a religious community as eligible for support may mean restricting freedom of religion, the democracy criterion must be clearly regulated and worded on the basis of values that are considered to be particularly worthy of protection in a democratic society.

The current democracy criterion is associated with several problems

The inquiry considers that the current democracy criterion is associated with several problems. Firstly, the criterion is vague and unclearly worded and is therefore difficult to apply in practice. Setting requirements that the religious community must contribute

to maintaining and strengthening the fundamental values of society

makes the criterion unclear, because all religious communities could be considered to contribute in some way or other. Additionally, there is no consistent and exhaustive description of what is meant by the fundamental values on which society is based. The religious community therefore cannot clearly predict which actions on their part might lead to entitlement to support being refused. The lack of clarity also increases the risk of discretionary assessments and arbitrary decisions on the part of decision-makers, which is unacceptable considering that refusing entitlement to support may involve restricting religious freedom.

In addition, the preparatory works when drafting the current democracy criterion are unclear and contradictory, partly because they state that the State is not permitted to make any more detailed assessment of the community’s teachings in relation to the common values of society, while the actions mentioned often concern different religious beliefs. Another major problem with the preparatory works is that they pay too little attention to the relationship between the democracy criterion and freedom of religion and fail to address protection of freedom of religion under the European Convention on Human Rights at all.

The democracy criterion should be worded on the basis of clearly stated grounds for exclusion

The inquiry considers that the democracy criterion should be worded in such a way as to exclude religious communities that act in contravention of fundamental values in Swedish society that are particularly worthy of protection. The legislator would thereby be able to state when restriction of freedom of religion is justified. Regulation would thus be limited to situations where it really is necessary for the State to intervene. Furthermore, this would make it easier for the religious communities to predict in advance which actions might lead to entitlement to support being refused and would limit decision-makers’ opportunities to make arbitrary assessments. It would also make it possible to strike a reasonable balance between the State’s need for control and the religious communities’ need for privacy and independence, while facilitating application in practice.

The inquiry is aware that a democracy criterion with grounds for exclusion has shortcomings. For example, there is a risk that by stating clear grounds for exclusion, actions from which the State would wish to distance itself, but which were not predicted, or which only become relevant in the light of changes in our values, might be missed. The inquiry considers that such shortcomings are the price of predictable and clear legislation.

The actions of the religious communities and their groups, representatives and speakers may prove grounds for exclusion

In line with the inquiry’s proposal, support will not be granted if the religious community or any of its groups or representatives acts in such a way as stated in any of the grounds for exclusion. This not only concerns legal representatives, but also people who may be considered to represent in other ways the religious community in relation to those it serves or the general public, such as formally appointed or employed religious leaders, teachers, etc. Responsibility for the actions of the representative only becomes relevant when the representative acts within the remit of the religious community’s activity or that of one of its groups.

A religious community and its groups also bear major responsibility for