Välfärdsstaten i arbete - omfördelning och inkomsttrygghet med incitament till arbete

SOU 2011:2

Sida 5
Original

Innehåll

Bilaga 8 Att kombinera socialförsäkringar med

incitament till arbete Sid. 7

Bilaga 9 Arbetsmarknadseffekter av arbetslöshets-

försäkringens utformning Sid. 63

Bilaga 10 Deltidsarbetslöshet och arbetslöshets-

försäkring i Sverige Sid. 129

Bilaga 11 Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan

vägen underlättas? Sid. 191

Bilaga 12 Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl

fungerar det svenska systemet? Sid. 261

Sida 6
Original

Sida 7
Original

Bilaga 8 till LU2011

Att kombinera socialförsäkringar med incitament till arbete

∗

Vi tackar deltagare på konferensen om aktiv arbetsmarknadspolitik i Stockholm 2010, och

särskilt vår kommentator Francis Kramarz, för värdefulla kommentarer. Texten är översatt från engelska av Stefan Eriksson

Pieter Gautier

Bas van der Klaauw

Sida 8
Original

Sida 9
Original

Innehåll

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden ................................................ 11

1 Inledning................................................................................... 11 2 Åtgärder för att motverka problem med moral hazard för arbetslösa ............................................................................ 12

3 Åtgärder för att förhindra moral hazard i sjukförsäkringssystemen ......................................................... 14 4 Interaktionseffekter................................................................. 16

5 Slutsatser om politikåtgärder .................................................. 16

1 Introduction............................................................... 19

2 Moral hazard in benefits schemes: models and policy .... 23

3 Evidence on policy interventions reducing moral hazard for unemployed workers.................................... 27

3.1 Job search monitoring and sanctions...................................... 27 3.1.1 Theoretical discussion .................................................. 27 3.1.2 Practical implementation of job search monitoring and sanctions............................................. 29 3.1.3 Empirical evidence on job search monitoring............. 31 3.1.4 Empirical evidence on sanctions.................................. 33 3.1.5 Reemployment bonuses ............................................... 35 3.2 Employment programs............................................................ 36

4 Sickness and disability insurance ................................ 39

Sida 10
Original

Innehåll Bilaga 8 till LU2011

4.1 Generosity of benefits..............................................................40 4.2 Potential effects of policy instruments...................................41

4.3 Legitimacy of Sickness Absenteeism ......................................44 4.4 Experience rating of insurance premiums...............................45

4.5 Extending the waiting period of sickness absenteeism..........45 4.6 Empirical evidence on screening .............................................46

5 Interaction effects ......................................................49

5.1 Interaction between benefit programs....................................49 5.2 Macro effects and spillover effects..........................................50

6 Conclusions ...............................................................53

References ........................................................................57

Sida 11
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Bilagan innehåller även en längre fördjupad text på engelska i vilken det finns referenser till internationell forskning.

1 Inledning

Det finns övertygande empiriska forskningsresultat från såväl Sverige som andra länder att generösa socialförsäkringssystem ökar bidragsberoende. Detta gäller de flesta socialförsäkringar, inklusive ersättningssystemen för arbetslösa och sjuka. Det ökade bidragsberoendet när ersättningen är generös (antingen i termer av nivå eller av längd) kan förklaras av problem med ”moral hazard”. I socialförsäkringar innebär moral hazard att individer förändrar sitt beteende när de vet att de är försäkrade mot de negativa konsekvenserna av exempelvis arbetslöshet eller sjukdom; incitamenten att undvika att gå in i eller att lämna ersättningssystemen minskar. Moral hazard kan skapa stora problem, men kan också ha vissa positiva effekter. Om de personer som får generösa ersättningar är mer selektiva när de väljer vilka jobberbjudanden de ska acceptera kan detta leda till en ökad matchningskvalitet. Att utforma socialförsäkringssystem när det finns problem med moral hazard är ofta mycket svårt.

Vår rapport fokuserar på politikåtgärder som syftar till att minska problemen med moral hazard i ersättningssystemen för arbetslösa och sjuka som inte bara innebär att ersättningen görs mindre generös. Vi redogör för hur olika åtgärder kan utformas och diskuterar hur effektiva de är på att förhindra bidragsberoende. Exempel på åtgärder vi tar upp är kontroll av de arbetslösas jobb-

Sida 12
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

sökande, sanktioner för bristande jobbsökande, bonusutbetalningar till dem som hittar jobb, aktiveringsåtgärder för arbetslösa (”workfare”), granskning av bidragsansökningar, rehabiliteringsåtgärder och försäkringsavgifter för arbetsgivare som är kopplade till omfattningen på sjukfrånvaron.

I rapporten förlitar vi oss ofta på resultat från Nederländerna. Detta beror inte bara på vår goda kännedom om situationen i Nederländerna, utan också på att Sverige och Nederländerna i många avseenden är ganska lika. Nederländerna har dessutom genomfört några institutionella reformer som kan bidra med värdefulla lärdomar för Sverige. I rapporten diskuterar vi framförallt resultat från studier som på ett övertygande sätt hanterar de metodologiska problem som uppstår i och med att deltagarna i åtgärderna kan skilja sig från icke-deltagarna (s.k. selektionsproblem). Vi eftersträvar också att upprätthålla en tydlig koppling mellan den teoretiska litteraturen och de empiriska studierna.

2 Åtgärder för att motverka problem med moral hazard för arbetslösa

I arbetslöshetsförsäkringssystemen handlar åtgärder för att förhindra moral hazard vanligen om att stimulera utflödet från systemen. Den mest direkta åtgärden är att stimulera arbetslösas jobbsökande. Detta kan ske genom att kontrollera hur de arbetslösa söker arbete och bestraffa dem som inte följer reglerna för hur jobbsökandet ska bedrivas. Kontroll av jobbsökande är en av de äldsta arbetsmarknadsåtgärderna. Åtgärden innebär att de arbetslösas faktiska jobbsökande kontrolleras, vilket vanligen sker i samband med rådgivning om hur jobbsökandet bör bedrivas. I ett antal länder har (randomiserade) experiment genomförts för att utvärdera effekterna av sådana insatser. Resultaten visar att effekterna är blandade. Hur kan vi förklara detta? Det visar sig att effekterna i hög grad beror på vilken målgrupp kontrollen har och vilka krav som ställs. Effekterna är störst om kraven på jobbsökande är höga, men höga krav visar sig också reducera den genomsnittliga kvaliteten på de jobb de sökande får. Kontrollen innebär nämligen att de arbetslösa ersätter sökande med informella sökmetoder (som inte kan kontrolleras) med sökande med formella metoder (som kontrolleras). Kontroll av jobbsökande är därför en ineffektiv metod för de arbetslösa som använder sig av mycket informellt

Sida 13
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

jobbsökande, vilket ofta är arbetslösa som har goda möjligheter att hitta ett arbete. Det betyder att kontroll av jobbsökande troligen är en mer effektiv metod för att stimulera arbetssökande om den riktas mot dem som står långt ifrån arbetsmarknaden, som till exempel långtidsarbetslösa.

Kontroll av jobbsökande sker vanligen vid regelbundna möten mellan arbetsförmedlare och de arbetslösa. Under dessa möten utvärderas de arbetslösas jobbsökande (kontroll) och de arbetslösa får råd om sitt framtida jobbsökande (rådgivning). Om arbetsförmedlaren upptäcker brister i hur arbeten söks bör detta givetvis bestraffas med en temporär nedsättning av arbetslöshetsersättningen. Förekomsten av sanktioner medför alltid en ökning av utflödet från ersättningssystemet, men kan också ha negativa effekter på kvaliteten på de jobb som de arbetslösa får. Användningen av sanktioner varierar mellan olika länder, men i Sverige utfärdas få sanktioner. I de flesta länder finns det en separat avdelning inom den ansvariga myndigheten som ansvarar för utfärdandet av sanktioner, medan det i Sverige är arbetsförmedlaren som anmäler brott mot reglerna för hur jobbsökandet ska bedrivas. Detta kan skapa problem då arbetsförmedlare ibland kan vara ovilliga att bidra till att sanktioner ges till de personer som de ska hjälpa.

Två andra åtgärder för att reducera moral hazard är bonusutbetalningar (”reemployment bonuses”) eller löneutfyllnad (”inwork cash transfers”) till dem som får ett arbete. Tanken bakom detta är att göra förvärvsarbete mer attraktivt, och att den arbetssökande därför ökar sina ansträngningar att hitta ett jobb. Om den arbetssökande blir mindre selektiv när det handlar om att acceptera jobberbjudanden, ökar sannolikheten att han eller hon får ett arbete. En nackdel med en sådan åtgärd är att den gör ersättningssystemet mer attraktivt och därmed kan ha oönskade effekter på inflödet. De empiriska beläggen för att bonusutbetalningar har effekter är blandade, men det finns inga indikationer på att effekterna skulle vara stora. En möjlig förklaring är att det är få som har erhållit ersättning i de länder som infört sådana program. Löneutfyllnad är en åtgärd som är mycket snarlik bonusutbetalningar. Tanken bakom löneutfyllnaden är att arbetslösa som får ett lågavlönat jobb under en tid får ett tillskott till sin lön. Detta har prövats i Kanada under 1990-talet, där socialbidragsmottagare som accepterade ett heltidsjobb kunde få ett tillskott till sin lön i upp till tre år. Åtgärden visade sig ha en positiv effekt till och med för

Sida 14
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

dem som levt på bidrag under lång tid, men effekterna var inte permanenta.

En annan åtgärd för att reducera moral hazard är sysselsättningsåtgärder, som aktiveringsinsatser (”workfare”) och subventionerad sysselsättning. Aktiveringsåtgärder innebär att bidragsmottagare är tvungna att acceptera jobb med en mycket låg produktivitet. Det senare kravet ställs för att förhindra att åtgärden tränger undan reguljära jobb på arbetsmarknaden. På grund av karaktären på de arbetsuppgifter deltagarna utför, syftar inte aktiveringsprogram till att öka deltagarnas humankapital eller färdigheter. Istället är syftet framförallt att begränsa deltagarnas fritid. Den bakomliggande tanken är att bidragsmottagare uppskattar fritid och att om man begränsar deras fritid minskar värdet av att vara arbetslös. Aktiveringsinsatser bör därför öka deltagarnas benägenhet att acceptera jobberbjudanden och samtidigt stimulera dem att intensifiera sitt sökande efter arbete. Risken är dock att insatserna inte bara begränsar deltagarnas fritid utan också den tid de kan ägna åt jobbsökande. Aktiveringsinsatser är vanligt förekommande i socialbidragssystem. Till exempel används de i stor omfattning i Nederländerna, Tyskland och USA. De empiriska resultaten om aktiveringsinsatsernas effekter är inte helt entydiga, men vissa studier tyder på att bidragstagare är mer benägna att lämna ersättningssystemen precis innan de måste delta i aktiveringsåtgärder. En annan typ av sysselsättningsåtgärd är subventionerad sysselsättning. Empiriska studier visar att subventionerad sysselsättning i den privata sektorn kan förbättra deltagarnas arbetsmarknadsutsikter, men att motsvarande åtgärder i den offentliga sektorn ofta har negativa effekter för deltagarna.

3 Åtgärder för att förhindra moral hazard i sjukförsäkringssystemen

Sjukförsäkringssystem karaktäriseras av samma problem med moral hazard som arbetslöshetsförsäkringssystem, men det är svårare att stimulera utflödet i sådana system. Därför fokuserar de flesta existerande åtgärder istället på att reducera inflödet. Det finns stora skillnader mellan sjukförsäkringssystemen i olika länder. Medan arbetsgivare i exempelvis Nederländerna möter en betydande finansiell risk om deras anställda är (långvarigt) frånvarande från sina arbeten, står staten för den största delen av risken i Sverige.

Sida 15
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Skillnaderna visar sig bland annat i längden på den tidsperiod som den sjukes arbetsgivare betalar sjuklönen. I Sverige är denna tidsperiod 14 dagar, medan motsvarande tidsperiod i Nederländerna är två år. En lång tidsperiod stimulerar arbetsgivarna att vidta preventiva åtgärder för att minska sjukfrånvaron och att satsa på rehabiliteringsåtgärder under sjukfrånvaron. Olika länder skiljer sig också åt vad gäller kraven på läkarintyg. I Sverige krävs ett läkarintyg efter sju dagars sjukfrånvaro och i Nederländerna efter sex veckors sjukfrånvaro. Empiriska studier visar att krav på läkarintyg minskar sjukfrånvaron. Speciellt stora effekter ses dagen innan ett läkarintyg krävs. Det kan dock finnas en motsättning mellan en doktors läkarroll och kontrollfunktion. Detta talar för att man bör separera dessa roller, som i Nederländerna där patientens egen läkare ansvarar för behandlingen medan andra läkare ansvarar för bedömningen av sjukfrånvaron.

Empiriska studier visar att finansiella incitament och ökat ansvar för arbetsgivare minskar den långvariga sjukfrånvaron betydligt. Finansiella incitament kan innebära en förlängning av den tid som arbetsgivarna betalar sjuklönen eller att arbetsgivarnas avgifter för sjukförsäkringen kopplas till antalet sjukfall (”experience rating”). Det senare alternativet innebär att den avgift som arbetsgivaren betalar för att försäkra sina anställda mot sjukdom kopplas till arbetsgivarens historik av sjukfrånvaro. För arbetsgivaren ökar avgiften om en anställd blir långtidssjukskriven, medan avgiften minskar om han anställer en person som varit långtidssjukskriven. En förlängning av den tidsperiod då arbetsgivaren betalar sjuklönen ger liknande finansiella incitament för arbetsgivaren, men har inte samma positiva effekt på utflödet. Empiriska studier visar dock att båda alternativen är effektiva för att motverka inflödet i långtidssjukskrivning.

Även ett ökat ansvar för arbetsgivaren att få tillbaka sjuka anställda i arbete verkar minska omfattningen av långvarig sjukfrånvaro. För att vara effektiva måste dock sådana åtgärder åtföljas av möjligheten att bestraffa de arbetsgivare som inte följer reglerna. I Nederländerna kan den tidsperiod som arbetsgivaren betalar den anställdes sjukersättning förlängas om arbetsgivaren inte satsar tillräckligt mycket på prevention och rehabilitering. Empiriska studier visar att noggrann granskning av om arbetsgivaren uppfyllt sitt ansvar i kombination med hot om en förlängning av den tid som arbetsgivaren svarar för sjukersättningen är en mycket effektiv metod för att minska långvarig sjukfrånvaro. Kostnaderna för en

Sida 16
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

sådan granskning visar sig dessutom vara obetydliga jämfört med minskningen i bidragsutbetalningar.

4 Interaktionseffekter

Det är sannolikt att olika socialförsäkringssystem påverkar varandra. Men de empiriska beläggen för ”spillovereffekter” mellan olika ersättningssystem är inte helt klara. Det finns vissa tecken på att sjukförsäkringssystemen innehåller en del dold arbetslöshet och att generösa ersättningar medför substitution mellan systemen. Den institutionella utformningen av försäkringarna kan således ha betydelse. Det existerar dock mindre belägg för att policyinterventioner inom ett visst ersättningssystem orsakar någon större substitution mellan olika ersättningssystem. I Sverige har man i empiriska studier funnit substitution mellan sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringssystemen. De arbetslösa som kan få en högre ersättning från sjukförsäkringen tenderar att ansöka om sjukersättning. Detta skapar en viss dold arbetslöshet i sjukförsäkringssystemet och kan också vara en källa till moral hazard.

Slutligen är det viktigt att beakta allmänna jämviktseffekter. Allmänna jämviktseffekter uppstår när policyinterventioner riktad mot en viss grupp också påverkar utfallet för andra grupper. Ett exempel är när åtgärder som syftar till att uppmuntra vissa arbetslösas jobbsökande reducerar andra arbetssökandes möjligheter att få jobb eller medför att företagen öppnar fler vakanser. Allmänna jämviktseffekter kan således vara både positiva och negativa, och är troligen mer betydelsefulla vid stora policyinterventioner.

5 Slutsatser om politikåtgärder

I vår rapport har vi redovisat empiriska resultat som visar att det finns en stor risk för att allvarliga problem med moral hazard kan uppstå i arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen. Moral hazard innebär att generösa ersättningar ger ett ökat utnyttjande av ersättningssystemen. Vi har även diskuterat ett antal åtgärder som kan användas för att motverka effekterna av moral hazard. Empiriska studier visar att många av dessa åtgärder har varit framgångsrika. Sådana åtgärder kan således användas för att kombinera generösa socialförsäkringssystem med ett högt arbetskraftsdeltagande.

Sida 17
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Medan många länder använder åtgärder som kontroll av jobbsökande och utfärdande av sanktioner för att stimulera arbetslösa att söka arbete, så förlitar sig Sverige mer på utbildningsinsatser och hjälp med jobbsökandet. För unga arbetslösa kan dock kontroll av jobbsökandet kombinerat med trovärdiga hot om sanktioner vara mer effektivt. För att införa ett sådant system i de svenska institutionerna, kan det vara lämpligt att skapa en separat enhet som har ansvar för att övervaka om de arbetslösa följer reglerna. I Sverige fokuserar kontrollen mest på om de arbetslösa accepterar jobberbjudanden. Detta verkar inte vara optimalt eftersom det inte motiverar arbetslösa att söka mer intensivt. Istället medför det att arbetslösa som söker många jobb, men får dåliga jobberbjudanden, bestraffas hårdare än de som inte söker några jobb alls. Därför är det bättre om kontrollen först inriktas på att se till att de arbetslösa söker arbete tillräckligt intensivt och först därefter kontrollerar om de accepterar lämpliga jobberbjudanden.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig från motsvarande system i många andra länder genom att medlemskapet är frivilligt. Medlemsantalet har av tradition varit högt, men har fallit på senare år. Detta kan ge upphov till problem med snedvriden selektion, dvs. att personer med en hög risk för arbetslöshet väljer att bli medlemmar, medan personer med en låg risk för arbetslöshet väljer att inte bli medlemmar. Detta kan resultera i stigande medlemsavgifter, vilket kan leda till ännu större fall i medlemskap. Det finns klara fördelar med att arbetslösa har rätt till arbetslöshetsersättning. Därför kan det, om minskningen i medlemskap fortsätter, vara lämpligt att införa en nationell obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Sverige har även inlett en privatisering av marknaden för arbetsmarknadspolitiska program. Den exakta utformningen av denna marknad är mycket viktig; om man exempelvis avsätter en fast summa pengar för sådana åtgärder så skapar det inte incitament att bara satsa på de mest effektiva åtgärderna. Av detta följer att en analys av kostnad och nytta alltid bör föregå satsningar på arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa.

Sverige har för närvarande en hög sjukfrånvaro, vilket i stor utsträckning förklaras av en hög långtidssjukfrånvaro. Speciellt högt är inflödet av unga personer. Jämfört med andra länder innehåller det svenska sjukförsäkringssystemet få inslag av incitament och ansvar för arbetsgivarna. Erfarenheterna från andra länder visar att det är svårt att stimulera utflödet från långtidssjukfrånvaro och

Sida 18
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

att det därför är bättre att satsa på att minska inflödet. Finansiella incitament kan vara väldigt användbara för att reducera inflödet. Speciellt skulle Sverige kunna överväga att förlänga den tidsperiod som arbetsgivaren ansvarar för sjuklönen, koppla sjukförsäkringsavgifterna till antalet sjukfall för arbetsgivare med hög sjukfrånvaro eller införa sanktioner riktade mot arbetsgivare som inte vidtar tillräckliga åtgärder för att förhindra långtidssjukskrivingar.

Sida 19
Original

1 Introduction

In most continental European countries both unemployment insurance (UI) and sickness and disability insurance (SI/DI) benefits are high and the entitlement periods are relatively long. The general motivation for governments to provide UI and SI/DI benefits is that workers have a desire to insure themselves against the risk of losing income due to unemployment, sickness or disability, but that potential adverse selection (only high risk individuals will insure themselves) and correlated risks prevent the market from providing UI and SI/DI. Mandatory insurances provided by the government overcome these obstacles.

A problem with providing benefits to the unemployed and disabled is that it causes moral hazard problems. An example of moral hazard in the labor market is when unemployed workers provide too little job search effort and become too choosy in which job to accept, resulting in unemployed spells that are too long. Many countries have, therefore, introduced additional (active labor market) policies to reduce potential moral hazard problems.

In this paper, we mainly focus on policies intended to reduce moral hazard. We provide details on the implementation of the different policies and discuss their effectiveness in reducing benefit dependency. Although the focus is mainly on policy, we cannot ignore the institutions. The organization of the UI and SI/DI schemes determines how important moral hazard will be. It should be stressed that workers becoming choosier in response to UI benefits is not always bad. Benefits can act as search subsidy, i.e. individuals can financially survive without work and are thus not forced to immediately start working in the first available job, which might be ill suited for them. Therefore, in a system with generous benefits the quality of matches between workers and jobs is typically better, which might improve the overall productivity of the economy.

Sida 20
Original

Bilaga 8 till LU2011

Both theoretically and empirically, there are still a number of unsolved issues in developing efficient policy interventions under moral hazard. Empirical problems are mainly due to the complications in evaluating policy interventions, which are often the result of non-random assignment to particular interventions. If individuals exposed to an intervention are not similar to those not exposed to the intervention, a simple comparison of the outcomes of participants and nonparticipants gives a biased and inconsistent estimate of the effectiveness of the policy intervention. In this paper, we mainly consider research which convincingly deal with selective participation. Theoretical complications are mainly due to technical difficulties in specifying and solving complicated dynamic models with moral hazard.

We focus on policy interventions which aim at reducing moral hazard in the labor market which go beyond reducing benefits. Examples of such policies are screening benefit applications, job search monitoring, sanctions and reemployment bonuses. This paper should thus complement earlier surveys.¹ We also consider sickness and disability programs. Although not exclusively, we often rely on empirical evidence from the Netherlands. This is not only because of our familiarity with the Dutch situation, but also because of similarities between Sweden and the Netherlands. Both countries have relatively large expenditures on active labor market programs, and have as a main problem a relatively large degree of long-term sickness absenteeism and dependency on DI. The Netherlands experienced some institutional reforms in the past decade, which provide value insight for other countries such as Sweden. Furthermore, we provide a strong link between the theoretical literature and empirical studies. This allows us to check both the validity of the theoretical predictions and report the effects of the policies in question.

Finally, we try to obtain insight in how different programs interact and briefly consider the large scale use of policy interventions. There is some evidence that changing entitlement rules of, for example, DI affect the size of the UI and other welfare programs. In order to get an idea of the welfare effects of policy interventions, it is important to acknowledge that besides the positive effects of making it easier for firms to fill their vacancies if individuals search more intensively, there might also be negative spillover

E.g. Fredriksson and Holmlund (2006) and Kluve et al. (2007).

Sida 21
Original

Bilaga 8 till LU2011

effects. These are due to unemployed workers competing for the same job. We discuss some recent models that take those effects in consideration.

The remainder of this paper is organized as follows. In Section 2 we provide a discussion of moral hazard in benefit schemes and mention some general policies to reduce moral hazard problems. We focus on unemployment benefit schemes and policies targeted at unemployed workers in Section 3. In Section 4 we consider sickness and disability benefits schemes. Next, in Section 5 we consider general equilibrium issues, which have not been discussed in the previous sections. Finally, Section 6 concludes and gives some policy advice for Sweden.

Sida 22
Original

Sida 23
Original

2 Moral hazard in benefits schemes: models and policy

Most countries provide unemployment insurance (UI) because workers have a desire to insure themselves against income risk. This insurance is typically not provided by market parties because of systematic risks (after a sufficiently bad macro shock many workers lose their jobs and the insurance companies would run the risk of going bankrupt). A second reason why the market does not provide this insurance is that workers often have more information about their unemployment risk than firms, and therefore high risk workers are more likely to buy insurance (this is called adverse selection). Another general problem of insuring workers against income risks (whether it is by the state or by the market) is that this induces behavioral responses (moral hazard). Those responses can be desirable, i.e. if workers are strongly risk averse UI benefits may stimulate workers to accept jobs in risky sectors, but they can also be undesirable if unemployed workers do not provide enough effort to find new jobs. The market response to this is to not offer full insurance. In this section, we argue that monitoring unemployed workers can make all workers better off because it allows for more insurance and at the same time stimulates workers to provide more effort.

There exists evidence that countries with generous benefits often have lower reemployment rates. For example, European labor markets, which have high benefits and long entitlement periods, are characterized by long average durations of unemployment.² This is not just an association, but there is a convincing empirical literature, which shows the causal effect of the generosity of a benefits program on the duration individuals remain dependent on bene-

This is extensively discussed in Ljungqvist and Sargent (1998) and Bean (1994).

Sida 24
Original

Moral hazard in benefits schemes: models and policy Bilaga 8 till LU2011

fits.³ There exists strong evidence that moral hazard problems are more pronounced in more generous benefits schemes. This finding is not specific to UI, and in Section 4.1 we provide empirical evidence of moral hazard in SI/DI benefit programs. Moral hazard problems have been acknowledged by policymakers in the past two decades, and therefore they have become interested in instruments to stimulate reemployment. In most Northern European countries (e.g. Sweden, Denmark, the Netherlands), expenditures on active labor market programs are high.

Before focusing on policies that aim at reducing moral hazard, a first necessary step is to discuss some considerations about setting up a benefits program. Policy makers must typically decide about the initial level of benefits, the entitlement period and the slope at which benefits reduce over time. In order to determine the optimal level of benefits, they must trade off moral hazard incentive effects (i.e. lower search effort, more choosy workers) with the desire to support unemployed and disabled workers. Of course, moral hazard differs between benefit and insurance types. For example, if the degree of disablement is perfectly observable, it is clear that moral hazard is less of an issue than if the insurance administration only has an imperfect measure of the seriousness of the impairments. Another important factor for the trade-off between incentive effects and benefits support is the extent to which workers can save and borrow against future income. If workers have easy access to liquidity either from savings or from loans, optimal benefit levels can be low (particularly for UI).

Recent work emphasizes the importance of separating available liquidity from the insurance aspect. Liquidity is important for consumption smoothing while UI benefits insure workers against long spells of unemployment and clearly those are different issues. Therefore, if workers are identical, risk averse and the environment is stable over time, benefit levels should not be reduced over time (as is the conventional wisdom) because those with the longest unemployment spells are the ones who lose most income. An intuition for this result is that when the trade-off between moral hazard and insurance does not change over time, the associated benefit level should neither change. Of course, if human capital

Lalive (2008) shows that if the entitlement period for UI benefits is extended, then the exit

rate to work gets lower. Carling et al. (2001) find for Sweden that a higher level of benefits also reduces the exit rate to work. See also the references mentioned in these papers for further empirical evidence.

Sida 25
Original

Bilaga 8 till LU2011 Moral hazard in benefits schemes: models and policy

depreciates over time or if workers vary in terms of their value of leisure, the insurance-incentive trade-off will change over time for the average worker and it becomes desirable that benefits change as well.

An important limitation of the theoretical literature on dynamic moral hazard problems is that it is often partial in nature (only the behavior of unemployed job seekers is considered). Recently some progress has been made with equilibrium models (taking also firm behavior into account) which focus on the trade-off between high taxes, less jobs and full insurance on the one hand, and low taxes, many jobs and incomplete insurance on the other hand. This literature concludes that UI benefits should be equal to the wage at the moment a worker is fired (for consumption smoothing reasons) and then fall over time (else the worker will not accept jobs). However, these models ignore savings by workers. It is, therefore, not clear to what extent the negative slope is implied by this restriction or by this equilibrium extension.

Another important issue is the financing of the benefits of workers who become unemployment. If this is studied in a static framework, the conclusion is that this should be financed through firing taxes because firms do not internalize society's cost of financing UI benefits. However, in a static model, the job creation problem is absent. In a dynamic model layoff taxes are necessary but firms should also receive job creation subsidies to offset the negative employment effects of those taxes.⁴ The considerations above have stimulated the discussion about introducing mandatory saving accounts for workers (as is the case in Singapore) to pay part of the UI or DI benefits. If an individual is short of funds, she can borrow from the government. However, such a system might lead to excessive savings. To sum up, if firing a worker implies a negative externality on society and should be taxed, then for the same reasons hiring should be subsidized. If the administrative costs of those taxes and subsidies are high, it is better to skip both. Also, the theoretical literature evaluating policy interventions and benefits jointly is still in a very early stage. Models are in most cases partial, while policy interventions might also have general equilibrium effects. We return to these general equilibrium effects in Section 5. If we define optimal policies as policies that maximize the welfare of an unemployed worker, then it depends on the

See for example the matching models in the vein of Mortensen and Pissarides (1994).

Sida 26
Original

Moral hazard in benefits schemes: models and policy Bilaga 8 till LU2011

benefits received and future income discounted by the rate at which a worker enters employment. When using a mixture of policies, it is crucial that they interact well.⁵ For example, a system of sanctions to reduce moral hazard can make all workers better off if it reduces the unemployment duration, increases UI benefits and/or reduces taxes.

Let us consider the following policy instruments: (i) UI benefits conditional on active job search, (ii) monitoring and job search assistance, (iii) low welfare benefits, and (iv) workfare. The differences between the instruments are the effort levels required from the unemployed worker and the costs for the government. If workers lose human capital while unemployed, optimal policies involve switches. For example, if a country chooses high UI benefits, it is optimal to provide monitoring and job search assistance after a few weeks if the worker has not accepted a job yet, and next only provide welfare benefits if the worker still has not found a job. Alternatively, if initial UI benefits are low, it is optimal to offer workfare after a few weeks if the worker has not found a job yet. The conclusion from this discussion is that it is important not only to look at the instruments in isolation but instead take the interaction into account.

See Pavoni et al. (2009).

Sida 27
Original

3 Evidence on policy interventions reducing moral hazard for unemployed workers

In this section, we discuss existing policies to reduce moral hazard for unemployed workers. In most European countries, active labor market policies have been developed since the early 1990s. Many of the early programs were job search assistance and monitoring programs. During the mid 1990s many countries also started investing in training and schooling programs for unemployed workers and subsidized employment programs were introduced. An extensive literature survey indicate that the institutional environment does not seem to be very important for the effectiveness of policy interventions.⁶ Below, we provide more insight in those policies, which aim at reducing moral hazard. Studies indicate that such programs are more effective in increasing the exit rate to work than policies trying to improve human capital.⁷ We mainly ignore the latter type of policies.

3.1 Job search monitoring and sanctions

3.1.1 Theoretical discussion

As discussed in Section 2, moral hazard implies that unemployed workers devote less effort to job search in the presence of generous benefits. The most straightforward method to reduce moral hazard is thus to require benefit recipients to devote a substantial amount of effort to job search. To make sure that benefit recipients comply with the job search requirements, the benefit agency should have

Kluve (2010) surveys about 100 evaluation studies of active labor market programs in

Europe.

See also Rosholm (2008).

Sida 95
Original

Bilaga 9 till LU2011 Other policies influencing incentives in UI

caused by the mandatory participation in a program is in the beginning of the unemployment spell and in particular before the start of the program. In other words, the threat effect seems to be important in driving the results although in some cases positive treatment effects related to the job search programs cannot be ruled out. All in all, it is clear that ALMP affect incentives of UI recipients to search for and accept jobs. Conditional on the characteristics of a UI system more activating ALMP lead to shorter durations of UI spells.

3.2 Social assistance

Social Assistance (SA) for the unemployed is typically available for the long-term unemployed for whom UI is exhausted and for the non-eligible for UI. In most cases social assistance is means-tested. To the extent that the differences between UI and SA in terms of benefit level and eligibility are smaller, UI recipients will have less of a need to find a job before their UI benefits expire (Pellizzari, 2006). In other words, in addition to reducing incentives when individuals receive a SA benefit, a generous SA system may also reduce the job finding incentives of UI recipients.¹¹

3.3 Employment protection legislation

Both employment protection legislation (EPL) and UI protect workers against uninsurable labor market risk. There are three key differences between the two institutions (Boeri and Van Ours, 2008). First, EPL protects only those who already have a job. Second, EPL does not impose a tax burden on workers. Third, under EPL it is the employer who has to offer income to the workers laid off, while UI is a risk-sharing device that ends-up imposing a fiscal externality on all workers and employers. If UI is experience rated, the third difference between UI and EPL is reduced. When UI is experience rated and EPL is a pure transfer, it does not make much difference for those who have a job whether they are protected by

11 Pavoni and Violante (2007) investigate an optimal welfare-to-work program, consisting of

three phases: UI, monitoring of search, SA. In their theoretical model human capital depreciates with unemployment duration causing job offers decrease during unemployment. When unemployed reach the SA phase they are no longer required to search for a job as their job offer arrival rate is too low.

Sida 96
Original

Other policies influencing incentives in UI Bilaga 9 till LU2011

EPL or by UI. Except that the severance provided under EPL is generally provided in a single installment, while UI benefits offer a stream of (monthly) transfers up to the maximum duration of benefits.

Employment protection legislation affects the hiring and firing decisions of firms. When EPL is strict workers have higher protection against layoffs but also hiring rates are reduced. While lower firing rates affect the unemployment inflow, less hirings affect the unemployment outflow. Across OECD countries there is a negative correlation between the strictness of EPL and the generosity of the UI system. Countries with strict EPL have less generous UI systems and vice versa.

Sida 97
Original

Bilaga 9 till LU2011

4 The Swedish UI system

Table 1 presents differences in labor market position across various age groups in Sweden. Young men and women – aged 15 to 24 – have a low employment rate, which is due to the fact that many youngsters are still involved in the educational system. Young men and women also have high unemployment rates which are related to them entering the labor market for the first time. Employment rates among prime age men and women – aged 25 to 54 – are high while unemployment rates are rather low. Among older men and women – aged 55 to 64 – employment rates are somewhat lower than among prime age individuals, but unemployment rates are very much the same for older and prime age individuals. The fact that unemployment rates among older workers are rather low does not necessarily mean that the UI system has no influence. Usually older employed workers have a low probability of losing their job so the fact that they have an average unemployment rate may point to unemployment duration being above average. Due to lack of information about inflow and durations we present in Table 2 unemployment by duration. Clearly older workers have a far longer duration of unemployment. Whereas for prime age males (females) the share of long-term unemployed (more than a year) in 2008 was 17 % (14 %) this was 32 % (25 %) among older workers.

The rest of this section provides a brief description of the Swedish Unemployment Insurance system and a comparison to the UI systems of other EU countries.

4.1 General characteristics

Sweden has a so called ”Ghent” system of UI. In the 1930s state support to the unemployment funds organized by the national trade unions was introduced (Lundberg and Åmark, 2001). Such

Sida 98
Original

The Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

union-run unemployment funds were first successful in the Belgian city of Ghent, hence the name. The Swedish Unemployment Insurance system is administered by 32 private unemployment insurance funds (July 2009), which cover the fields of activity or professions of trade unions.¹² All unemployment insurance funds must be approved and registered by the Unemployment Insurance Board (IAF), which supervises the unemployment insurance system and is responsible for ensuring application of the law and rules on unemployment insurance legislated by the Swedish parliament.

Unemployment benefits are financed by tax revenue and the contributions of members of the unemployment insurance funds. Membership to an unemployment insurance fund is voluntary and is a requirement for receiving income-related benefits with the additional requirement of being a member of the UI fund for at least 12 months. Unemployed workers who are not members of a UI fund are entitled to a basic benefit under Unemployment Assistance (UA), which is substantially lower than the maximum income-related benefits. This basic amount is paid only to those who have reached the age of 20, while the income-related amount has no age limit. Both groups of unemployed workers are entitled to benefits if they meet some work and job search requirements. Workers are only entitled to benefits if they, during the last twelve months before becoming unemployed, have worked at least 80 hours per month during at least six months or at least 480 hours during six continuous months with at least 50 hours per month. The search requirements include to be registered at the public employment office, be ready for a job, actively looking for a job and be prepared to accept a suitable job offer. Those unemployed workers who are not eligible either for unemployment insurance or for unemployment assistance may receive social assistance, which is administered by the municipalities and is an income- and assetstested benefit under the additional requirement of actively seeking employment.

Benefits are paid during working days and the eligibility lasts for 300 benefits days (420 calendar days). Benefit duration is extended with another 150 days for those with children under 18 years old at the end of the regular benefit period of 300 days. There is a waiting period of the first seven days of unemployment in which the unemployed worker is not entitled to benefits.

Belgium, Denmark and Finland still have a Ghent system; Norway abolished the system in 1938.

Sida 99
Original

Bilaga 9 till LU2011 The Swedish UI system

Unemployed workers who are not members of a UI fund but meet the qualification requirements are entitled to UA and receive the basic insurance benefit. The basic insurance is paid out in proportion to the average hours worked, which amount to SEK 320 per day for a person who has worked full time, without absence. Unemployed workers who are entitled to the income-related benefit receive an amount based on their previous income from gainful employment, which has a declining profile. During the first 200 days, the beneficiary receives 80 per cent of previous earnings. For the remaining period until day 300, the amount is reduced to 70 per cent of previous earnings. The minimum amount for a person who has worked full-time is SEK 320 per day up to a maximum amount of SEK 680 per day. After the maximum benefit duration of 300 days the unemployed receive 65 per cent of previous income conditional on entering a labor market program (”The job and development guarantee”).

Those less than 25 years of age face a different benefit structure. For those eligible for UI (income-related benefits) the declining profile of benefits has a different structure compared to those above age 25. In particular, the maximum benefit rate of 80 per cent is received only for the first 100 days, it is then reduced to 70 per cent for the following 100 days and drops to 65 per cent after 200 days. Those who do not qualify for UI and UA receive SEK 135 per day if they have completed upper secondary school or who are aged 20 or more. This corresponds to the study allowance paid to participants in tertiary education (not including subsidised loans). For those with incomplete upper secondary education aged 18–20, the benefits are SEK 48 per day, corresponding to the study allowance paid to upper secondary school participants. Additionally, participation in the ”job guarantee for youth” program is required after the first 100 days as a condition for receiving further benefits. The program can last up to 15 months.

4.2 Comparison with other EU countries

The structure of the Swedish UI system has similarities to the systems in other European countries but also differs in a number of dimensions. In Appendix 2 we provide a description of the main characteristics of the UI systems in the EU countries distinguish-

Sida 100
Original

The Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

100

ing between the general conditions and the benefit levels and durations.

One of the similarities between the Swedish UI system and that of most other EU countries is related to the eligibility conditions. These conditions include the requirement to be involuntary unemployed, being registered in the employment office and actively seeking for employment. Only in Austria and in Germany voluntarily unemployed are eligible to UI, although in Germany there is a waiting period of 12 weeks. For the eligible unemployed a waiting period of a few days exists in a number of countries. Apart from Sweden in which the waiting period is seven days, a waiting period also exists in France, Finland, Greece, Italy, and the UK and varies from 3 to 8 days. In this sense, Sweden has one of the longest waiting periods among these countries.

Another similarity between the Swedish UI and that of the other EU countries is the existence of a qualifying period for eligibility. The requirement is a minimum number of weeks, months or days of employment during a specified period before entering unemployment. The exact requirements vary a lot across countries. In this respect Sweden is very similar to Denmark in that there is a minimum period of full-time employment required for the basic allowance and membership to an unemployment insurance fund of at least 1 year for qualification of earnings-related benefits.

In most countries benefits are determined by the previous earnings of the unemployed. This is the case for the income-related part of the Swedish UI system. In addition, as it is the case for Sweden, most countries also impose a ceiling on the benefit amount. It is only Denmark, Italy and Portugal who do not determine a maximum monthly amount of benefits that can be received by an individual. The benefit rate is a percentage of the previous earnings varying from 50 per cent in Greece to 90 per cent in Denmark. In this respect Sweden's benefit rate of 80 per cent for the first 200 days is among the highest. One dimension in which the Swedish UI system differs from most of the other EU countries is that the benefit rate has a declining profile, being lower after the first 200 days. It is only Belgium and Italy that share this feature with Sweden.

As to the duration of benefits, Sweden differs from many other countries as benefit duration is fixed and does not depend or vary across unemployed workers. This is similar to Denmark and the UK, but differs from the structure of the UI systems of many

Sida 101
Original

Bilaga 9 till LU2011 The Swedish UI system

101

other countries. In particular, benefit duration depends on the length of contribution and age in Germany, Greece, Italy, Austria, Portugal and France. In Spain it only depends on contributions, while benefit duration is unlimited in Belgium.

Table 3 gives an overview of the differences in unemployment rates and employment rates between EU countries. In 2009 unemployment rates for prime age men ranged from a low 3.0 % in the Netherlands to a high 16.2 % in Spain. With 6.4 % the Swedish rate is well below the average of 7.6 %. Also the unemployment rate of prime age women is below EU average. The employment rate for prime age men does not vary a lot, from 78.0 to 90.8 %, with Sweden being somewhat above the average of 86.3 %. For prime age women the range of the employment rates is substantially larger, from 59.1 to 82.9 %, with an average of 73.7 %. The Swedish rate of 81.9 % is close to the top end of the distribution.

Table 3 also provides information about UI net replacement rates at the start of the unemployment spell (but following any waiting period). The net replacement rates are calculated at twothirds of the average wage and at 1.5 times the average wage. And, they are calculated for two family types, a one-earner married couple with two children and a single person without children. For a low wage couple with children the net replacement rate does not vary much, from 71 to 88 % with an average of 77 % and Sweden with 82 % being above average. For low wage single workers the range in net replacement rate across EU countries is substantially larger, from 54 to 83 %, with an average of 67 % and Sweden with 72 % again being above average. The variation in net replacement rates is larger and the relative position of Sweden is reversed for high wage workers. For a high wage couple with children the net replacement rate varies from 36 to 78 % with an average of 55 % and Sweden with 46 % being below average. For high wage single workers the range in net replacement rate across EU countries is even larger, from 23 to 84 %, with an average of 46 % and Sweden with 38 % again being below average. The last two columns of Table 3 show that irrespective of the type of family the drop in net replacement rate when going from a low wage to a high wage is among the largest in Sweden. Clearly the cap in UI benefits is more important in Sweden than in many other EU countries.

Sida 102
Original

Sida 103
Original

Bilaga 9 till LU2011

103

5 Policy issues concerning the design of the Swedish UI system

In the final section we draw conclusions about relevant policy issues related to the design of the UI system. We confront the main lessons from the literature overview on UI related incentives with the characteristics of the Swedish UI system.

5.1 Benefit structure

The level of UI benefits in Sweden has the unique feature of a declining profile over the spell of unemployment. The maximum duration of benefits is uniform across various groups in the labor market. The existence of a fixed benefit duration with a declining profile of benefit levels is consistent with the theoretical evidence on the optimal design of UI as it creates incentives to find a job.

The initial replacement rate of 80 per cent is quite high but due to the relatively low benefit ceiling the net replacement rate is much lower among high wage workers. The fixed maximum benefit duration in Sweden is different from other European countries where the maximum benefit duration is often age-dependent, either directly or through entitlement criteria that relate the maximum duration of benefits to previous work experience. Similarly to Sweden, older workers in other European countries face a lower unemployment probability but they experience longer unemployment spells. The rationale behind age-dependent unemployment insurance is twofold. The first is related to the labor market position of older workers who once unemployed might face worse employment prospects. The second is related to the fact that young and older workers are characterized by different expected horizons in the labor market.

Sida 104
Original

Policy issues concerning the design of the Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

104

To the extent that the labor market position of older workers is weak the insurance component in the trade-off between providing insurance and reducing moral hazard is larger. However, unconditional extension of benefits to older workers might reduce their reemployment incentives. Recent evidence suggests that in countries in which UI can be used as a pathway to early retirement unemployment for older workers is an absorbing state (Tatsiramos, 2010).

The proximity to retirement might also modify the trade-off between insurance and incentives. For instance, a declining profile of benefits might not be effective in introducing incentives to exit from unemployment when there is short distance to retirement. As discussed in Section 2.1.5, the theory of optimal UI suggests that employment taxes can be combined with a declining profile of benefits in order to create incentives for exiting unemployment. For older workers incentives to search and find a job may be increased by providing employment subsidies. However, if the time horizon is too short this will not work either. Shortly before retirement – up to a couple of years – older unemployed workers may stop searching for a job altogether irrespective of the structure of benefits and taxes or subsidies on employment. Combining the UI system and pension system may revitalize search of older unemployed workers for example by taxing pensions in proportion to the length of the unemployment spells (Hairault et al., 2010). Providing age-dependent benefits in the form of longer benefit durations for older workers in combination with a tax on pensions will provide more insurance and at the same time introduce incentives to search for employment.

5.2 Eligibility conditions

Eligibility conditions include general conditions of being available for work and actively searching for a job, the qualifying period that is required to be employed in order to be eligible for benefits, the waiting period that is required before the benefits are available for the unemployed and the condition to be laid off. In all these conditions Sweden is very much in line with other European countries so there seems no reason to consider adjustments to the system. These conditions are also in line with the optimal design of a UI system discussed in Section 2.1.5.

Sida 105
Original

Bilaga 9 till LU2011 Policy issues concerning the design of the Swedish UI system

105

Linking eligibility to benefits with the employment history is certainly an effective mechanism to prevent unemployment cycles with short intermediate employment spells. The qualifying period may also be linked with the unemployment duration in a way that enhances the incentives to search for a job. This can be implemented by explicitly linking the duration of the current unemployment spell with the minimum months of employment required in order to renew the entitlement for UI in a future unemployment spell. This mechanism can enhance the incentives to search for employment throughout the unemployment spell and avoid the situation in which the unemployed search more intensively only closer to when benefits are about to expire.

In the current Swedish UI system an unemployed worker can renew his or her entitlement conditional on working for 6 months before re-entering unemployment. If the worker is laid-off earlier than the 6 months then he or she may receive the remaining days of benefits from the previous spell. One possibility to link directly the duration of the unemployment spell with the employment requirement is to consider a qualifying period that is increasing with the unemployment duration. For instance, for unemployment spells below 6 months (or the equivalent in benefit days) the qualifying period may be the current 6 months of employment. For each additional month in unemployment beyond month 6 the qualifying period increases by one month. That is, an unemployed worker who finds a job after 7 months will need to work for 7 months in order to renew his or her entitlement to benefits. This can increase up to 12 months for those who reach benefit exhaustion. In case the worker re-enters unemployment before satisfying the employment condition then he or she will receive the remaining benefit from the previous unemployment spell. For a worker who becomes unemployed after 6 months of work the benefit duration will be the full period if the worker has been unemployed for 6 months. For those who have been unemployed for more than 6 months the benefit duration will be the remaining benefits left up to 6 months depending on the length of the previous unemployment duration.

Contrary to the eligibility condition of a qualifying period (minimum employment period) that affects the incentives during employment, linking the qualifying period with the length of the unemployment duration introduces additional incentives during the unemployment spell. These additional incentives complement

Sida 106
Original

Policy issues concerning the design of the Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

106

the entitlement effects that exist with the existing declining profile of benefits. Additionally, this mechanism might reduce the spike in the exit rate from unemployment close to when benefits are about to expire by defining another focal point earlier in the unemployment spell, i.e. the unemployment duration with the minimum employment duration required to renew the entitlement to benefits. In the example above, this point was an unemployment duration of 6 months.

5.3 Relation of UI to other policies

When it comes to the effect of other policies on UI incentives we discussed Active Labor Market Policies, Social Assistance and Employment Protection Legislation.

Concerning ALMP there have been recent improvements to avoid adverse incentives to participate in these programs. Earlier, the clock in UI stopped ticking if an unemployed worker entered a labor market program during an ongoing insured unemployment spell. Under the new rules days spent in programs are counted in the same way as days with UI benefits. To the extent that participation in ALMP is compulsive and thus creates incentives for at least some workers to avoid participation by accepting regular jobs we see no reason to change the current system.

Concerning social assistance, the interaction with UI might reduce incentives to search for a job. When social assistance is generous the structure of UI might not be effective in introducing incentives to exit from unemployment.

Concerning EPL there are no direct incentive effects on the UI system. To the extent that EPL might be reduced for reasons other than the functioning of the UI system this may have effects on workers' demand for additional UI.

5.4 Business cycles and funding of UI

Throughout our paper we consider a UI system in a comparative static sense, i.e. the key elements – level and duration of benefits – are not varying over the business cycle. We also provide only a limited discussion of issues related to the funding of the UI system. The main reason is that there is hardly any UI incentive

Sida 107
Original

Bilaga 9 till LU2011 Policy issues concerning the design of the Swedish UI system

107

directly related research on both issues. In this section we discuss both a cyclical UI system and the funding of UI in relation to potential incentives.

There are two ways business cycles affect unemployment. The first, which is a direct one, is related to an increase in layoffs and a reduction in hiring by firms in the case of a recession. The second, which is indirect, is related to a change in the composition of unemployed workers. For instance, during a recession more older workers and higher educated ones enter the unemployment pool. Labor market policies should adjust to the extent that the compositional change is large. Most of the existing empirical evidence, however, suggests that the compositional changes are rather limited.¹³

The occurrence of longer unemployment durations during recessions might still call for a UI structure that is sensitive to the business cycle. For instance, in the US, the maximum duration of UI benefits is extended from 26 to 39 weeks when the labor market in a particular state enters a recession and unemployment increases above a certain level. This system has been present for decades. Recently, there was a further extension of unemployment benefit duration related to the current crisis. Depending on the unemployment rate at the state level, under the heading of ”Emergency Unemployment Compensation”, benefits could be extended up to 53 weeks and under the heading of ”Extended Benefits” another 20 weeks of benefits could be added, resulting in a total maximum of 99 weeks of benefit provision.¹⁴

Cyclical adjustment of maximum benefit durations will compensate the unemployed for a loss of income but also affects incentives for UI recipients. An extension in a depressed market might reinforce moral hazard problems particularly for low income workers. Furthermore, once a cyclical system is introduced workers might anticipate extensions of maximum benefit durations reducing their efforts to find a job. Finally, extensions might be more needed in systems in which social assistance is rather limited as is the case for the U.S. In the case of Sweden with an established

13 See for example Imbens and Lynch (2006), Abbring, Van den Berg and Van Ours (2001),

Van den Berg and Van der Klaauw (2001), Verjo (2008) who find a small compositional effect. Rosholm (2001) finds instead that compositional variation is important in explaining unemployment duration and that the average quality of those becoming unemployed improves during booms.

As far as we know there are no empirical studies investigating the recent benefit extensions in the U.S. context.

Sida 108
Original

Policy issues concerning the design of the Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

108

safety net through social assistance we see little reason to introduce a cyclical UI system.

Finally, concerning the funding of the UI system, the Swedish combination of state funded UI benefits, which partially rely on voluntary contributions through membership fees of UI funds, might also indirectly affect incentives. In 2004, the amount of UI paid was covered for less than 10 % by membership fees, the rest was paid through taxes. Recently, the funding of the UI system has been changed: membership fees are increased substantially and a small degree of experience rating has been introduced (Forslund, 2009). As union fees in general included UI fund fees, union membership became much more expensive leading to a drop in union density. Unemployed workers who are not members of a UI fund, but meet the same work and job search requirements, are entitled to a fixed daily benefit, which is substantially lower than the maximum income-related benefit. Increasing UI membership fees will reduce UI membership and this reduction in membership may be very selective – i.e. may trigger adverse selection because at the margin employed workers with a low unemployment probability balancing expected benefits and costs will choose not to become a member of a UI fund. This can potentially lead to under-insurance for a significant part of the unemployed and reduce the number of unemployed workers eligible for UI.

Sida 109
Original

Bilaga 9 till LU2011

109

6 Overall assessment

Steady state unemployment depends on inflow into and outflow from unemployment. The overall effect of the generosity of UI on unemployment depends on its relative effect on the two flows. UI provides unemployed workers with benefits in order to smooth consumption, but also creates disincentives for employed workers to retain their jobs and unemployed workers to find new jobs. The design of UI needs to consider this trade-off between insurance and incentives.

Benefit structure and eligibility conditions are the most important elements for the design of UI. The benefit structure determines the replacement rate and the duration of benefit receipt, which shape the incentives to search for a job and, therefore, the unemployment outflow. The eligibility conditions, which affect the unemployment inflow, specify the requirements in order to be eligible for UI. These include general conditions of being available for work and actively searching for a job, the qualifying period that is required to be employed in order to be eligible for benefits, the waiting period that is required before the benefits are available for the unemployed and the condition to be laid off.

Overall, the unemployment situation in Sweden is relatively good. The unemployment rate is below the EU average, and the incidence of long-term unemployment is among the lowest in Europe. There exist, however, some heterogeneity with older workers experiencing low unemployment rates but long unemployment spells.

The design of the Swedish UI system has integrated all the incentive mechanisms that are known to influence the outflow and inflow into unemployment. These include the declining profile of the benefits, which is unique among the EU countries, and the eligibility conditions such as the qualifying period and the waiting period.

Sida 110
Original

Overall assessment Bilaga 9 till LU2011

110

One concern with the current situation is the declining membership rates in the UI funds. Over time this may lead to an increase in the membership fees, which can further reduce participation. This reduction in the UI membership may be very selective and trigger adverse selection by attracting only those with a relatively higher risk of becoming unemployed. This will affect the financial stability of the UI funds and might trigger a spiral of further increases in the premiums and declines in membership. This might lead to under-insurance for a significant part of the unemployed and reduce the number of unemployed workers eligible for UI.

Finally, there is room for improvement in combining more insurance with more incentives to work. This is the case for older workers where age-dependent benefits will increase the insurance component without harming incentives. In addition, reforming the qualifying period in a way that increases the incentives to search throughout the unemployment spell might reduce the incentives to wait until benefits are about to expire and avoid repetitive transitions between bad jobs and unemployment.

Sida 111
Original

Bilaga 9 till LU2011

111

References

Abbring, J.H., G.J. Van den Berg and J.C. Van Ours (2001) Busi-

ness cycles and compositional variation in U.S. unemployment, Journal of Business and Economic Statistics, 19(4), 436– 448.

Acemoglou, D. and R. Shimer (1999) Efficient unemployment

insurance, Journal of Political Economy, 107, 893–928.

Addison, J.T. and M.L. Blackburn (2000) The effects of unem-

ployment insurance on post-unemployment earnings, Labour

Economics, 7, 21–53.

Addison, J.T. and P. Portugal (2004) How Does the Unemploy-

ment Insurance System Shape the Time Profile of Jobless Duration? Economics Letters, 85, 299-234.

Anderson, P.M. and B.D. Meyer (1997) Unemployment insurance

take-up rates and the after-tax value of benefits, Quarterly

Journal of Economics, 112, 913–937.

Atkinson, A.B. and J. Micklewright (1991) Unemployment com-

pensation and labor market transitions: a critical review, Journal of Economic Literature, 29, 1679–1727.

Belzil, C. (2001) Unemployment insurance and subsequent job

duration: job matching versus unobserved heterogeneity,

Journal of Applied Econometrics, 16, 619–636.

Black, D.A., J.A. Smith, M.C. Berger and B.J. Noel (2003) Is the

threat of re-employment services more effective than the services themselves? Evidence from random assignment in the UI system, American Economic Review, 93, 1313–1327.

Blau, D.M. and P.K. Robins (1986) Job search, wage offers, and

unemployment insurance, Journal of Public Economics, 29, 173–197.

Sida 112
Original

References Bilaga 9 till LU2011

112

Blundell, R., M. Costa Dias, C. Meghir and J. Van Reenen (2004)

Evaluating the employment impact of a mandatory job search program, Journal of the European Economic Association, 2, 569–606.

Boeri, T. and J.C. van Ours (2008) Economics of imperfect labor

markets, Princeton and Oxford, Princeton University Press.

Burgess, P.L. and J.L. Kingston (1976) The impact of unemploy-

ment insurance benefits on reemployment success, Industrial and Labor Relations Review, 30, 25–31.

Burdett, K. (1979) Unemployment insurance payments as a search

subsidy: A theoretical analysis, Economic Inquiry, 42, 333–343.

Cahuc, P. and Lehmann, E. (2000) Should unemployment benefits

decrease with the unemployment spell? Journal of Public Economics 77, 135–153.

Caliendo M., K. Tatsiramos and A. Uhlendorff (2009) Benefits

duration, unemployment duration and job match quality: A regression discontinuity approach, IZA Discussion Paper No. 4670.

Card, D., R. Chetty and A. Weber (2007) The spike at benefit

exhaustion: Leaving the unemployment system or starting a new job?, American Economic Review, 97, 113–118.

Card, D. and P. B. Levine (2000) Extended benefits and the dura-

tion of UI spells: Evidence from the New Jersey Extended Benefit Program, Journal of Public Economics, 78, 107–138.

Carling, K., Holmlund and A. Vejsiu (2001) Do benefit cuts boost

job findings? Swedish evidence from the 1990s, Economic

Journal, 111, 766–790.

Carling, K., P-A. Edin, A. Harkman and B. Holmlund (1996)

Unemployment duration, unemployment benefits, and labor market programs in Sweden, Journal of Public Economics, 59, 313–334.

Centeno, M. (2004) The match quality gains from unemployment

insurance, Journal of Human Resources, 34, 839–863.

Centeno, M., and A. Novo (2009) Unemployment insurance gen-

erosity and post- unemployment wages: Quantile treatment effects, mimeo.

Sida 113
Original

Bilaga 9 till LU2011 References

113

Chetty, R. (2008) Moral Hazard vs. Liquidity and Optimal Unem-

ployment Insurance, Journal of Political Economy, 116, 173– 234.

Christofides, L.M. and C.J. McKenna (1995) Unemployment

insurance and moral hazard in employment, Economics Letters, 49, 205–210.

Christofides, L.M. and C.J. McKenna (1996) Unemployment

insurance and job duration in Canada, Journal of Labor Economics, 14, 286–312.

Classen, K. (1977) The effect of unemployment insurance on the

duration of unemployment and subsequent earnings, Industrial and Labor Relations Review, 30, 438–444.

Dolton, P. and D. O'Neill (1996) Unemployment duration and the

restart effect: some experimental evidence, Economic Journal, 106, 387–400.

Dolton, P. and D. O'Neill (2002) The long-run effects of unem-

ployment monitoring and work-search programs: experimental evidence from the United Kingdom, Journal of Labor Economics, 20, 381–403.

Ehrenberg, R. and R.L. Oaxaca (1976) Unemployment insurance,

duration of unemployment, and subsequent wage gain,

American Economic Review, 66, 754–766.

Fallick, B. C. (1991) Unemployment insurance and the rate of re-

employment of displaced workers, Review of Economics and

Statistics, 2, 228–235.

Forslund, A. (2009) Labor supply incentives,income support sys-

tems and taxes in Sweden, IFAU Discussion paper.

Forslund, A. och Vikström, J. (2010), Arbetsmarknadspolitikens

effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt, Supplement to the Long-term Survey of the Swedish Economy 2011,

Stockholm.

Fredriksson, P. and B. Holmlund (2006a) Improving incentives in

unemployment insurance: a review of recent research, Journal of Economic Surveys, 20, 357–386.

Fredriksson, P. and B. Holmlund (2006b) Optimal unemployment

insurance design: time limits, monitoring, or workfare? International Tax and Public Finance, 13, 565–585.

Sida 114
Original

References Bilaga 9 till LU2011

114

Gautier, P. and B. van der Klaauw (2010), Effective Policy Interven-

tions to Reduce Moral Hazard in the Labor Market, Supplement to the Long-term Survey of the Swedish Economy 2011,

Stockholm.

Graversen, B.K., and J.C. van Ours (2008) How to help unem-

ployed find jobs quickly; experimental evidence from a mandatory activation program, Journal of Public Economics, 92, 2020–2035.

Hairault, J., F. Langot, S. Ménard, T. Sopraseuth (2010) Distance

to retirement and older workers' employment: the case for delaying the retirement age, Journal of the European Economic

Association, 8, 1034–1076.

Ham, J.C., and S.A. Rea (1987) Unemployment insurance and male

unemployment in Canada, Journal of Labor Economics, 5(3), 325–353.

Hoelen, A. (1977) Effects of unemployment insurance entitlement

on duration and job search outcome, Industrial and Labor

Relations Review, 30, 45–50.

Holmlund, B. (1998) Unemployment insurance in theory and

practice, Scandinavian Journal of Economics, 100, 113–141.

Hopenhayn, H. and J.B. Nicolini (1997) Optimal unemployment

insurance, Journal of Political Economy, 105(2), 412–438

Hopenhayn, H. and J.B. Nicolini (2009) Optimal unemployment

insurance and employment history, Review of Economic Studies, 76, 1049–1070

Hunt, J. (1995) The Effect of unemployment compensation on

unemployment duration in Germany, Journal of Labor Economics, 13, 88–120.

Imbens, G. and L. Lynch (2006) Re-employment probabilities over

the business cycle, Portuguese Economic Journal 5(2), 111–134.

Green, D.A. and W.C. Riddell (1997) Qualifying for unemploy-

ment insurance: an empirical analysis, Economic Journal, 107, 67–84.

Green, D.A. and T.C. Sargent (1998) Unemployment insurance

and job durations: seasonal and non-seasonal jobs, Canadian

Journal of Economics, 31, 247–278.

Sida 115
Original

Bilaga 9 till LU2011 References

115

Katz, L. F. and B. D. Meyer (1990) The impact of the potential

duration of unemployment benefits on the duration of unemployment, Journal of Public Economics, 41, 45–72.

Klepinger, D.H., T.R. Johnson, and J.M. Joesch (2002) Effects of

unemployment insurance work-search requirements: the Maryland experiment, Industrial and Labor Relations Review, 56, 3–22.

Kreiner, C.T., and T. Tranæs (2005) Optimal workfare with vol-

untary and involuntary unemployment, Scandinavian Journal of Economics, 107, 459–474.

Lalive, R. (2008) How do extended benefits affect unemployment

duration? A regression discontinuity approach, Journal of

Econometrics, 142, 785–806.

Lalive, R. and J. Zweimüller (2004) Benefit entitlement and the

labor market: evidence from a large-scale policy change, in: Agell, J., M.Keene, and A.Weichenrieder (eds.), Labor Market Institutions and Public Policy, MIT Press.

Lalive R., J.C. Van Ours, J. Zweimüller (2006) How changes in

financial incentives affect the duration of unemployment,

Review of Economic Studies, 73, 1009–1038.

Lalive, R., J.C. van Ours and J. Zweimüller (2011) Equilibrium

unemployment and the duration of unemployment benefits,

Journal of Population Economics, forthcoming.

Lundberg, U. and K. Åmark (2001) Social rights and social secu-

rity: the Swedish welfare state, 1900–2000, Scandinavian Journal of History, 26, 157–176.

Marimon, R. and F. Zilibotti (1999) Unemployment vs. mismatch

of talents: reconsidering unemployment benefits, Economic

Journal, 109, 266–291.

Meyer, B. D. (1990) Unemployment insurance and unemployment

spells, Econometrica, 58, 757–782.

Mortensen, D.T. (1977) Unemployment insurance and job search

decisions, Industrial and Labor Relations Review, 30, 505–517.

Mortensen D.T. and C.A. Pissarides (1999) New developments in

models of search in the labor market, in Ashenfelter, O and D Card (eds.), Handbook of Labor Economics, Amsterdam: North-Holland.

Sida 116
Original

References Bilaga 9 till LU2011

116

Nickell, S. J. (1979) The effect of unemployment and related bene-

fits on the duration of unemployment, Economic Journal, 353, 34–49.

Pavoni N. (2007) On optimal unemployment compensation, Jour-

nal of Monetary Economics, 54(6), 1612–1630.

Pavoni N. and G.L. Violante (2007) Optimal welfare-to-work pro-

grams, Review of Economic Studies,74, 283–318.

Pedersen, P. and N. Westergård Nielsen (1993) Unemployment: a

review of the evidence from panel data, OECD Economic

Studies, 20, 65–114.

Pellizzari, M. (2006) Unemployment duration and the interactions

between unemployment insurance and social assistance,

Labour Economics, 13, 773–798.

Roed, K. and T. Zhang (2003) Does unemployment compensation

affect unemployment duration?, Economic Journal, 113, 190– 206.

Rosholm, M. (2008) Experimental evidence on the nature of the

Danish employment miracle, IZA Discussion Paper no. 3620.

Sianesi, B. (2004) An evaluation of the Swedish system of active

labor market programs in the 1990s, Review of Economics and

Statistics, 86(1), 133–155.

Shavell, S. and L. Weiss (1979) The optimal payment on unem-

ployment insurance benefits over time, Journal of Political

Economy, 87, 1347–1362.

Shimer R. and I. Werning (2008) Liquidity and insurance for the

unemployed, American Economic Review, 98(5), 1922–1942.

Tatsiramos, K. (2009) Unemployment insurance in Europe:

Unemployment duration and subsequent employment stability, Journal of the European Economic Association, 7(6), 1225– 1260.

Tatsiramos, K. (2010) Job Displacement and the transition to re-

employment and early retirement for non-employed older workers, European Economic Review, forthcoming.

Van den Berg, G. J. (1990) Nonstationarity in job search theory,

Review of Economic Studies, 57, 255–277.

Van den Berg, G. J. and B. Van der Klaauw (2001) Combining

micro and macro unemployment duration data, Journal of

Econometrics, 102, 271–309.

Sida 117
Original

Bilaga 9 till LU2011 References

117

Van Ours, J.C. and M. Vodopivec (2006) How shortening the

potential duration of unemployment benefits entitlement affects the duration of unemployment: Evidence from a natural experiment, Journal of Labor Economics, 24, 351–378.

Van Ours, J.C., and M. Vodopivec (2008) Does reducing unem-

ployment insurance generosity reduce job match quality?,

Journal of Public Economics, 92, 684–695.

Verho, J. (2008) Determinants of unemployment duration over the

business cycle in Finland, Helsinki Center of Economic Research, Discussion Paper No. 226.

Wang, C. and S. Williamson (1996) Unemployment insurance with

moral hazard in a dynamic economy, Carnegie Rochester Conference Series on Public Policy, 44, 1–41.

Winter-Ebmer, R. (1998) Potential unemployment benefit dura-

tion and spell length: Lessons from a quasi-experiment in Austria, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 60, 33–45.

Winter-Ebmer, R. (2003) Benefit duration and unemployment

entry: quasi-experimental evidence for Austria, European Economic Review, 47, 259–273.

Sida 118
Original

Sida 119
Original

Bilaga 9 till LU2011

119

Appendix A: Characteristics of the Swedish UI system

Age 25+

Age <25

A1. Entitlement

General conditions

Employment conditions in the last year* Exceptions

Contribution

Fit for work

Available for att least 3h/day or 17h/week

Actively looking for a job

Registered at the Public Employment Service Worked for at least 6m (80h/m) or for 480h (50h/m)

continuously in 6m

2m replaced with parental leave or military service

* Extension of time period (last year) if sick or chlidren <3yrs

Member of UI society for 12m

A2. Structure

Benefit Amount – Percent of Average Earnings in the Preceeding 12 months

80% First 200 days First 100 days 70% Following 100 days Following 100 days 65% After 300 days After 200 days

Maximum Minimum

680SEK/day

320SEK/day and full time job

Benefit Duration

300 days (60 weeks)

Additional 150 days if children <18

Waiting period

7 days

Exceptions

If Age <25 caring for child: Amount as for Age +25

A3. Eligibility

Activation – Work and Development Guarantee

Offered after 300 days Mandatory if receiving benefits

After 15 months in Youth Guarantee Program

Sida 120
Original

Appendix A: Characteristics of the Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

120

Age 25

Age <25

B. Unemployment Assistance B1. Entitlement

General conditions

Employment conditions in last year* Exceptions

Contribution

Fit for work

Available for at least 3h/day or 17h/week

Actively looking for job

Registered at the Public Employment Service Worked for at least 6m(80h/m) or for 480h(50h/m)

continuously in 6m

2m replaced with parental leave or military service

*Extension of time period (last year) if sick or children <3yrs

None

B2. Structure

Benefit Amount Benefit Duration

Waiting Period Exceptions

320 SEK7day for full time job 300 days

7 days

Not paid to workers below age 20

B3. Eligibility

Activation

For those below 25: option for municipalities

For older workers: if beneficial

C. Youth Guarantee Program

General Conditions

Age <25

After 100 days in unemployment

Benefit Amount

A. see A2 if qualify for UI B. See B2 if qualify for UA C. If not qualify for UI and UA benefits depend on educational qualifications

1. With Upper Sec. Ed. or aged 20

134 SEK/day

2. Incomplete Upper Sec. Ed. and aged <20

48 Sek/day

Sida 121
Original

Bilaga 9 till LU2011 Appendix A: Characteristics of the Swedish UI system

121

Table A.1 Unemployment rates and employment rates byg age and gender; 2009

Men Women

Unemployment

rate (%)

Employment

rate (%)

Unemployment

rate (%)

Employment

rate (%)

15–24 26.3 37.3 23.7 38.8 25–34 8.5 84.3 7.7 77.7 35–44 5.2 89.6 5.5 84.5 45–54 5.7 86.4 4.8 83.2 55–64 5.8 73.3 4.6 66.8

Employmente rate = employment as a share of the population; Unemployment rate = unemployment as a share of the labor force (= employment + unemployment)

Source: Statistics Sweden

Table A.2 Unemployment duration by age and gender; 2008 (%)

Men Women

< 6 months

6–12 months

>12 months Total

< 6 months

6–12 months

>12 months Total

15–24 89 7 4 100 89 7 7 100 25–54 65 18 17 100 70 16 14 100 55–64 53 16 32 100 56 19 25 100

Source: OECD Labor Force Statistics

Sida 122
Original

Appendix A: Characteristics of the Swedish UI system Bilaga 9 till LU2011

122

Table A.3 Cross-country differences in unemployment rates and employment rates of prime age men and women; enemployment benefits net replacement rates by earnings an family tayp

Men Women Net replacement rates

(%)

ER (%)

67%

150%

Diff

(%)

Sweden 6.4 86.9 6.0 81.9 82 72 46 38 -44 -47

Austria 4.4 88.5 4.0 79.5 71 55 51 42 -28 -24 Belgium 6.7 85.7 6.9 73.8 71 78 44 43 -38 -45 Denmark 5.7 90.8 4.7 82.9 88 83 59 47 -33 -43 Finland 7.1 87.2 6.1 80.4 83 65 57 44 -31 -32 France 7.2 90.8 8.2 76.8 81 70 67 69 -17 -1 Germany 7.6 87.6 6.9 75.4 78 59 66 57 -15 -3 Greece 6.4 88.4 12.4 62.2 71 54 36 27 -49 -50 Ireland 14.0 78.0 6.7 67.1 74 42 46 23 -38 -45 Italy 5.9 84.7 8.5 59.1 73 73 54 44 -26 -40 Netherlands 3.0 90.7 3.3 79.6 78 73 60 56 -23 -23 Portugal 8.5 84.5 10.1 74.9 77 78 78 84 1 8 Spain 16.2 77.3 16.9 63.8 75 77 53 42 -29 -45 Sweden 6.4 86.9 6.0 81.9 82 72 46 38 -44 -47 United Kindom

6.8 86.4 5.2 74.4 79 54 50 26 -37 -52

Average 7.6 86.3 7.6 73.7 77 67 55 46 -29 -32

Note: UR = Unemployment rates, ER = employment rates, prime age = 25–54 years; 2009. Net replacement rates initial phase of unemployment but following any waiting period; 2008. A = One-earner married couple with 2 children; B = Singel person no children, AW = Average wage of adult, full-time worker (OECD definition).

Source: OECD Statistics.

Sida 123
Original

Bilaga 9 till LU2011

123

Appendix B: Characteristics of European UI systems

Sida 124
Original

Appendix B: Characteristics of European UI systems Bilaga 9 till LU2011

124

Sida 125
Original

Bilaga 9 till LU2011 Appendix B: Characteristics of European UI systems

125

Sida 126
Original

Appendix B: Characteristics of European UI systems Bilaga 9 till LU2011

126

Sida 127
Original

Bilaga 9 till LU2011 Appendix B: Characteristics of European UI systems

127

Sida 128
Original

Appendix B: Characteristics of European UI systems Bilaga 9 till LU2011

128

Sida 129
Original

129

Bilaga 10 till LU2011

Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i Sverige

∗

Rapporten har skrivits på uppdrag av Långtidsutredningen vid Finansdepartementet. Vi är

tacksamma för värdefulla synpunkter från Per Krusell och Oskar Nordström Skans.

Susanne Ek

Bertil Holmlund

Sida 130
Original

Sida 131
Original

131

Innehåll

1 Inledning................................................................. 133

2 Arbetslöshet och undersysselsättning ......................... 137

2.1 Att mäta arbetslöshet och undersysselsättning ................... 137 2.2 Undersysselsättning och deltidsarbetslöshet i Sverige........ 141

3 Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet ........................ 157

3.1 Arbetslöshetsförsäkringens regelverk .................................. 157 3.2 Arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad .......................... 159

4 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?..................................................... 163

4.1 Den ekonomiska modellen.................................................... 163 4.2 Optimal försäkring ................................................................ 167

4.3 Frivilligt deltidsarbete............................................................ 171

5 Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring ............................................. 177

5.1 Arbetsgivarfinansierad a-kassa? ............................................ 177

5.2 A-kassa för korttidsvecka? .................................................... 179

6 Slutord.................................................................... 181

Referenser ...................................................................... 183

Sida 132
Original

Innehåll Bilaga 10 till LU2011

132

Part-time unemployment and unemployment insurance in

Sweden ...................................................................185

Sida 133
Original

133

1 Inledning

Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) var drygt 300 000 personer i Sverige undersysselsatta under det fjärde kvartalet 2009, dvs. de arbetade färre timmar än vad de önskade. Det motsvarar drygt 6 procent av arbetskraften, vilket kan jämföras med en arbetslöshet på drygt 8 procent. Den totala undersysselsättningen motsvarade drygt 100 000 heltidsarbeten med 40 timmars arbetsvecka. Cirka tre fjärdedelar av de undersysselsatta – närmare 5 procent av arbetskraften – arbetade deltid (mindre än 35 timmar per vecka) och skulle därför kunna betecknas som deltidsarbetslösa. Deltidsarbetslöshet är inget unikt svenskt fenomen utan är av ungefär samma storleksordning i många andra länder. I slutet av 2009 var deltidsarbetslösheten i OECD-området ca 5 procent i genomsnitt, alltså ungefär lika hög som deltidsarbetslösheten i Sverige.

Frågor om deltidsarbetets orsaker och effekter har diskuterats i såväl forskningslitteraturen som i olika statliga utredningar. En fråga gäller om deltidsarbete fungerar som en språngbräda till heltidsarbete eller om det snarast utgör en återvändsgränd som håller kvar i synnerhet kvinnor i jobb med låga inkomster; se t.ex. Tam (1997) och O’Reilly och Fagan (1998). En annan fråga gäller hur man ska mäta och förklara den ”lönenackdel” som deltidsarbete tycks medföra; deltidsarbete verkar medföra lägre inkomster inte endast genom de kortare arbetstiderna utan också genom lägre timlöner. Andra frågor som diskuterats gäller hur regleringar och ekonomiska incitament kan utformas för att minimera det ofrivilliga deltidsarbetet; se t.ex. SOU 1997:27 och SOU 2005:105.

Det finns att antal empiriska studier som belyser hur arbetslöshetsersättning till deltidsarbetslösa påverkar övergång till heltidsarbete. Ett exempel är Kyrrä (2007) som använder data från Finland; en annan studie är Kyrrä m.fl. (2010) som baseras på data från Danmark. Månsson m.fl. (2008) är en svensk studie med samma

Sida 134
Original

Inledning Bilaga 10 till LU2011

134

frågeställning. Resultaten varierar mellan studierna. Kyrrä (2007) finner att deltidsersättning ökar chanserna att få heltidsarbete medan Månsson m.fl. (2008) finner motsatsen. En svårighet i dessa studier är att skilja kausala effekter från selektionseffekter; deltidsarbetslösa med ersättning kan skilja sig från gruppen utan ersättning på ett sätt som forskarna inte fullt ut kan beakta.

I denna rapport beskriver och analyserar vi deltidsarbetslösheten med särskilt fokus på arbetslöshetsersättningens roll. I Sverige liksom i många andra länder kan deltidsarbetslösa få ersättning för en del av det inkomstbortfall som följer av undersysselsättningen. Deltidsarbete kan vara en språngbräda till heltidsarbete vilket innebär att arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet kan påskynda övergång till deltidsarbete bland de arbetslösa. Generös ersättning vid deltidsarbetslöshet innebär samtidigt försvagade incitament att söka efter heltidsarbete.

Rapporten inleds med ett avsnitt där vi översiktligt beskriver deltidsarbetslöshetens omfattning och utveckling. Vi presenterar bland annat nya data från SCB:s arbetskraftsundersökningar som visar flöden mellan arbetslöshet, deltidsarbete och heltidsarbete. Av dessa data framgår att deltidsarbete ofta fungerar som ett steg på vägen mot heltidsarbete. Under senare år har i genomsnitt ca 15–20 procent av de deltidsarbetslösa övergått till heltidsarbete efter ett kvartal.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen brukar beskrivas som relativt generös vid internationella jämförelser. Under senare år har bilden delvis ändrats av två orsaker. För det första har ersättningssystemet reformerats i riktning mot lägre ersättningskvoter, kortare ersättningstider och strängare kvalifikationsregler (inklusive längre karensperiod). För det andra har de statliga subventionerna till a-kassorna reducerats, något som lett till högre medlemsavgifter och sjunkande anslutning till a-kassorna. Endast ca en tredjedel av de arbetslösa i arbetskraftsundersökningarna uppger att de har tillgång till arbetslöshetsersättning. Bland arbetslösa som är anmälda vid arbetsförmedlingarna hade färre än hälften arbetslöshetsersättning år 2009. Bland deltidsarbetslösa är arbetslöshetsersättning än mer ovanlig. Bland deltidsarbetslösa personer som också är aktivt arbetssökande har andelen med tillgång till arbetslöshetsersättning minskat från närmare 50 procent till drygt 20 procent under perioden 2005–2009.

Senare års forskning om arbetslöshet och arbetslöshetsersättning har berört frågor om vilka effekter som ersättningens utform-

Sida 135
Original

Bilaga 10 till LU2011

Inledning

135

ning har i olika avseenden. Den har också handlat om normativa frågor om hur försäkringen bör utformas så att den uppfyller explicita välfärdskriterier. Frågor som studerats gäller t.ex. ersättningstider och ersättningsprofiler över arbetslöshetsperioden, samspelet med aktiv arbetsmarknadspolitik, och i vilken mån som kontroll och sanktioner är effektiva och ändamålsenliga; se Fredriksson och Holmlund (2006) för en översikt. Litteraturen har fokuserat på två tillstånd på arbetsmarknaden, arbetslöshet och sysselsättning. Deltidsarbetslöshet har studerats i mycket begränsad utsträckning i denna teoretiska litteratur.

Vi använder liknande metoder för att studera hur arbetslöshetsförsäkringen bör utformas när det förekommer deltidsarbetslöshet. Frågan analyseras med hjälp av en teoretisk ekonomisk modell som anpassats till hur den svenska arbetsmarknaden fungerar. Modellen utnyttjas för att studera hur förändringar i ersättningssystemets utformning påverkar arbetslöshet och deltidsarbetslöshet. Vi använder också modellen för att undersöka hur ett samhällsekonomiskt optimalt system för arbetslöshetsersättningen bör utformas.

Modellen är en kvantitativ sök- och matchningsmodell där personer i arbetskraften tillhör ett av tre tillstånd, nämligen arbetslöshet, deltidsarbetslöshet eller sysselsättning (på heltid). I modellen söker arbetslösa personer efter arbete mer eller mindre aktivt och chansen att få arbete beror på hur aktivt man söker. Så länge deltidsarbete är ett bättre alternativ än (heltids)arbetslöshet kommer en arbetslös person att acceptera erbjudanden om deltidsarbete och fortsätta sökandet efter heltidsarbete parallellt med deltidsarbetet. Sökaktiviteten bland arbetslösa och deltidsarbetslösa kommer att vara beroende av hur arbetslöshetsersättningen är utformad. Exempelvis leder en mer generös ersättning till deltidsarbetslösa till att de söker mindre aktivt efter heltidsarbete. Samtidigt ökar incitamenten bland de arbetslösa att söka efter arbete när ersättningen vid deltidsarbete ökar.

Modellen ”kalibreras” till svenska data, dvs. vi väljer parametervärden som ter sig rimliga mot bakgrund av kända förhållanden på svensk arbetsmarknad. Vi utnyttjar modellen för att studera alternativa utformningar av arbetslöshetsförsäkringen. Två övergripande slutsatser följer av analysen. För det första finns det välfärdsvinster av att tidsbegränsa ersättningen. Konkret uttryckt bör arbetslöshetsersättningen vara högre än det ”aktivitetsstöd” som blir aktuellt efter viss tid med a-kassa. Tidsbegränsningar är motiverade både

Sida 136
Original

Inledning Bilaga 10 till LU2011

136

när det gäller ersättning till arbetslösa och ersättning till deltidsarbetslösa eftersom de skapar incitament för mer aktivt arbetssökande. För det andra finns det argument för en relativt generös ersättning till deltidsarbetslösa för att göra det mer attraktivt för arbetslösa personer att ta deltidsarbete. Detta gäller även om vi tar i beaktande att de flesta som arbetar deltid gör det frivilligt, dvs. de är nöjda med sina kortare arbetstider.

I ett avsnitt som följer därefter diskuterar vi kortfattat två andra aspekter av politik mot deltidsarbetslöshet. Bör ”arbetsgivarinträde” införas så att arbetsgivare som anställer deltidsarbetslösa åläggs att medfinansiera arbetslöshetsersättningen? Finns det argument för att tillåta användning av arbetslöshetsersättning i samband med arbetsdelning (korttidsvecka) i lågkonjunkturer? I ett sjätte och sista avsnitt sammanfattar vi huvudslutsatserna.

Sida 137
Original

137

2 Arbetslöshet och undersysselsättning

2.1 Att mäta arbetslöshet och undersysselsättning ¹

Att mäta arbetslöshet och undersysselsättning aktualiserar en rad frågor. Hur ska vi se på fallet där flera aktiviteter förekommer under en mätvecka, t.ex. arbete och arbetssökande? Vad betyder det att söka efter arbete? Räcker det att läsa tidningsannonser eller krävs det också att man gjort något mer aktivt, t.ex. besökt Arbetsförmedlingen eller kontaktat en arbetsgivare? Inom vilken tidsrymd ska aktiviteten ha ägt rum för att man ska räknas som arbetslös under en viss vecka? Hur ska man se på fallet där en person har utlovats anställning inom en månad men ännu inte har tillträtt arbetet? Och hur är det om man söker efter arbete men inte kan ta arbete förrän om tre veckor? Eller fallet där man önskar arbete, kan ta arbete men inte har sökt därför att utsikterna att få arbete bedöms som små? Och hur ska vi se på studenter som fortsätter att studera därför att de inte får arbete?

Ett antal konventioner på arbetsmarknadsstatistikens område har utarbetats inom ramen för ILO, OECD och EU:s statistikorgan Eurostat. De viktigaste konventionerna har formulerats i form av uttalanden (resolutions) från ILO, bl.a. från 1982 rörande arbetslöshet och från 1998 om undersysselsättning.² Dessa uttalanden är uttryck för den samsyn som kunnat etableras mellan olika stater när det gäller arbetskraftsundersökningarnas centrala innehåll. De har varit utgångspunkten för de nationella arbetskraftsundersökningarna liksom för OECD:s och Eurostats samordningsprojekt. ILO:s uttalanden är i vissa avseenden relativt vaga, delvis avsiktligt för att lämna utrymme för nationella variationer och kanske delvis som ett uttryck för att det är fråga om en kom-

Avsnittet bygger delvis på Holmlund (2006).

Se Hussmanns m.fl. (1990) och Hussmans (2007).

Sida 138
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

138

promissprodukt. De lämnar ganska stort utrymme för olika praktiska tillämpningar.

Arbetslöshet

Enligt ILO-resolutionen från 1982 består arbetskraften av sysselsatta och arbetslösa personer. Till de sysselsatta räknas personer som har arbete (minst en timme) under referensveckan som löntagare eller egenföretagare, inklusive sådana som är tillfälligt frånvarande under en viss mätvecka. En person är att betrakta som arbetslös om vederbörande under en viss period (i) saknar arbete, (ii) står till arbetsmarknadens förfogande (är tillgänglig för arbete) samt (iii) söker arbete. Arbetslösheten anges normalt som andel av arbetskraften, dvs.

u=U/(U+E) där u är arbetslöshetsgraden (arbetslösheten som andel av arbetskraften), U antalet arbetslösa och E antalet sysselsatta.

När det gäller kriteriet tillgänglighet för arbete anges tämligen vaga rekommendationer som i praktiken ger utrymme för mycket varierande tolkningar.³ Beträffande kravet på arbetssökande ges flera exempel på aktiviteter. Specifika ansträngningar för att skaffa arbete ska ha vidtagits, t.ex. genom registrering vid arbetsförmedling, kontakt med arbetsgivare, svar på annonser med mera. Det är uppenbart att även dessa rekommendationer måste preciseras ytterligare för att kunna implementeras i praktiken. En viktig fråga är t.ex. längden på den relevanta tidsperiod under vilken det aktiva arbetssökandet ska ha ägt rum.

Undantag från krav på aktivt arbetssökande finns. Det gäller personer som saknar arbete, som står till arbetsmarknadens förfogande och som ska tillträda ett arbete i en (nära) framtid; sådana personer ska räknas som arbetslösa enligt ILO (som dock inte preciserar hur nära i tiden som anställningstidpunkten ska vara). Studenter och andra som är verksamma i ”icke-ekonomiska” (noneconomic) aktiviteter ska räknas som arbetslösa förutsatt att de

”In the application of the criterion current availability for work … appropriate tests should

be developed to suit national circumstances. Such tests may be based on notions such as present desire for work and previous work experience, willingness to take up work for wage or salary on locally prevailing terms, or readiness to undertake self-employment activity given the necessary resources and facilities.” (ILO 1982, s. 4)

Sida 139
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

139

uppfyller kraven på aktivt jobbsökande och tillgänglighet för arbete.⁴

ILO-resolutionerna lämnar alltså utrymme för nationella variationer. När det gäller tidsrymden för aktivt arbetssökande fanns i början av 1980-talet stora internationella variationer, mellan 1 vecka och 60 dagar. Det är klart att den uppmätta arbetslösheten blir lägre om vi kräver aktivt arbetssökande under den senaste veckan jämfört med de senaste 60 dagarna. Genom OECD-initiativ i början av 1980-talet har det här skett en harmonisering så att fyra veckor har blivit den vanliga tidsrymden. För att räknas som arbetslös ska man alltså ha sökt arbete under de senaste fyra veckorna; det gäller i Sverige liksom i de flesta andra länder som har arbetskraftsundersökningar.

Krav på aktivt arbetssökande har tolkats på olika sätt i USA respektive av Eurostat (Sorrentino 2000). I USA räcker det inte med att enbart läsa platsannonser för att räknas som arbetslös; i Europa räknas enbart läsande av platsannonser som kriterium på aktivt arbetssökande och sådana personer räknas alltså som arbetslösa (förutsatt att de också står till arbetsmarknadens förfogande). Svenska AKU anpassades år 2005 till Eurostats kriterier.

När det gäller behandlingen av studerande som söker arbete och kan ta arbete är ILO-vägledningen klar: sådana personer ska räknas som arbetslösa. De flesta länder följer också denna konvention, sedan 2007 även Sverige. I Sverige räknades tidigare heltidsstuderande som söker arbete till kategorin utanför arbetskraften.

Från och med april 2005 tillämpas en ny EU-harmoniserad AKU i Sverige. Den innebär flera viktiga förändringar som sammantagna bidrar till högre uppmätt arbetslöshet än i tidigare undersökningar.⁵ I denna nya AKU räcker det till skillnad mot tidigare med att enbart studera platsannonser för att man ska ha uppfyllt sökkriteriet och därmed räknas som arbetslös. En annan förändring gäller hur personer som avvaktar arbete utan att söka ska räknas. I gamla AKU räknades personer som avvaktade nytt arbete inom en månad som arbetslösa; i nya AKU räknas personer som avvaktar

En del personer vill ha arbete men har inte sökt tillräckligt aktivt för att uppfylla arbets-

löshetskriteriet, t.ex. därför att de bedömt det som utsiktslöst att få arbete. Personer utanför arbetskraften som uppger att de vill och kan ta arbete brukar i Sverige kallas för latent arbetssökande.

AKU har alltså reviderats två gånger under de senaste åren. Revideringen 2007 avser enbart

studerandekategorins arbetskraftsstatus och det är enkelt att anpassa gamla tidsserier till denna nya definition eftersom det sedan länge finns uppgifter i AKU om studerande som söker arbete. EU-anpassningen 2005 gäller flera olika detaljer i arbetslöshetsdefinitionen som inte lika lätt kan tillämpas på äldre tidsserier.

Sida 140
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

140

nytt arbete med början inom tre månader som arbetslösa. Båda dessa förändringar innebär att nya AKU ger högre arbetslöshet än den gamla. SCB har försökt skapa konsistenta tidsserier från och med 1987 som baseras på de nya definitionerna. Jämförelser av nya (länkade) AKU-serier och gamla AKU-serier visar att nya AKU innebär väsentligt högre arbetslöshetstal.⁶

Deltidsarbetslöshet

Begreppet undersysselsättning har använts under lång tid men först 1998 formulerade ILO riktlinjer för lämpliga kriterier. Tre kriterier ska samtidigt vara uppfyllda för att en sysselsatt person ska betecknas som undersysselsatt under en mätvecka: (i) personen vill arbeta fler timmar per vecka än vad han eller hon för närvarande har möjlighet till, (ii) vara tillgänglig för ytterligare arbete (dvs. ska kunna arbeta mer), samt (iii) ha en aktuell arbetstid som understiger en specificerad gräns (t.ex. 35 eller 40 timmar). Det ligger nära till hands att använda beteckningen deltidsarbetslös för en person som uppfyller dessa tre kriterier, dvs. sätta likhetstecken mellan undersysselsättning enligt denna ILO-definition och deltidsarbetslöshet. Det är också vad vi gör.

I svenska AKU ställs en rad frågor till de sysselsatta om faktiska och önskade arbetstider liksom om sökbeteende. Personer som uppger att de både önskar och kan öka sin arbetstid (inom två veckor) brukar av SCB betecknas som undersysselsatta. Till den gruppen hör också heltidsarbetande som önskar arbeta mer än de faktiskt gör, dvs. en grupp som enligt ILO-kriterierna knappast skulle klassas som undersysselsatt. SCB följer alltså inte ILO:s tredje kriterium på en fastställd gräns för den aktuella arbetstiden.

Med utgångspunkt från SCB:s statistik kan det vara lämpligt att skilja mellan tre begrepp, nämligen undersysselsatta, deltidsarbetslösa samt arbetssökande deltidsarbetslösa. Som undersysselsatta räknar vi alla som vill arbeta mer och som också är tillgängliga för ytterligare arbete.⁷ Som deltidsarbetslösa räknar vi personer om är undersysselsatta (enligt SCB-definitionen) och som samtidigt är deltidsarbetande (veckoarbetstid under 35 timmar). Det är alltså fråga om deltidsarbetande personer som både vill och kan arbeta

För perioden 1987m01–2005m03 är arbetslösheten enligt gamla AKU 5,0 procent medan

den enligt nya AKU uppgår till 6,8 procent.

Undersysselsatta är personer som är sysselsatta men som arbetar mindre än de skulle vilja och som hade kunnat arbeta mer under mätveckan eller inom 14 dagar från mätveckans slut.

Sida 141
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

141

mer. En snävare definition av deltidsarbetslöshet innebär krav på arbetssökande i analogi med definitionen på arbetslöshet, dvs. krav på sökaktivitet under de senaste fyra veckorna. Vi kommer att beteckna denna grupp som arbetssökande deltidsarbetslösa.

Vi kan således urskilja flera grupper av deltidsarbetande som är mer eller mindre angelägna om att öka sin arbetstid. En första grupp består av personer som är nöjda med sina arbetstider (eller kanske till och med vill dra ned arbetstiderna ytterligare); en andra grupp är de deltidsarbetslösa som både vill och kan arbeta mer; en tredje grupp är de arbetssökande deltidsarbetslösa som vill och kan arbeta mer och som dessutom aktivt söker efter arbete.

2.2 Undersysselsättning och deltidsarbetslöshet i Sverige

Vi presenterar i det följande data från AKU som belyser undersysselsättningens och deltidsarbetslöshetens omfattning och struktur. Med deltidsarbetslöshet avses alltså deltidsarbetande undersysselsatta. Deltidsarbetslösheten utgör huvuddelen av den totala undersysselsättningen. Under perioden 2005–2009 uppgick deltidsarbetslösheten till ca 75 procent av den totala undersysselsättningen. Redovisningen baseras dels på publicerad AKU-statistik, dels på specialuttag från AKU. Den publicerade AKU-statistiken avser oftast hela gruppen undersysselsatta och inte endast den grupp som vi betecknar som deltidsarbetslösa.⁸

Deltidsarbetets totala omfattning är naturligtvis betydligt större än deltidsarbetslösheten. Under perioden 2005–2009 var i genomsnitt cirka 1 miljon personer deltidsarbetande, dvs. de hade en överenskommen arbetstid kortare 35 timmar per vecka; det ska jämföras med en genomsnittlig deltidsarbetslöshet på drygt 200 000 personer. Antalet deltidsarbetslösa utgör alltså cirka 20 procent av det totala antalet deltidsarbetande.

Figur 1 ger en bild av hur den totala undersysselsättningen har utvecklats som andel av arbetskraften sedan 1987.⁹ Under perioden 1987–2009 har undersysselsättningen varierat mellan 6 och 12 pro-

Uppgifter om den totala undersysselsättningen finns bland annat i SCB (2005) och i Statistiska meddelanden AM 11, SM 1001. Vi har gjort specialuttag från AKU för att kunna särskilja de deltidsarbetslösa.

Serierna är inte helt jämförbara över tid på grund av statistikomläggningar. Från och med

2005 definieras undersysselsatta som personer som vill och kan arbeta mer; för perioden 1987–2004 avses personer som arbetar deltid ”av arbetsmarknadsskäl”.

Sida 142
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

142

cent. Undersysselsättningen bland kvinnor har varit två–tre gånger högre än undersysselsättningen bland män. I figur 2 visas arbetslösheten och deltidsarbetslösheten för perioden 2005–2009.¹⁰Arbetslösheten har varierat mellan ca 6 och 9 procent medan deltidsarbetslösheten har legat på drygt 4 procent. Deltidsarbetslösheten tycks inte uppvisa samma tydliga konjunkturberoende som arbetslösheten. Deltidsarbetslösheten är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män (figur 3). Bland kvinnor har deltidsarbetslösheten legat på drygt 6 procent av arbetskraften, att jämföras med en deltidsarbetslöshet bland män på drygt 2 procent.

Information om deltidsarbetslöshetens omfattning och utveckling kan också fås via Arbetsförmedlingens statistik över inskrivna arbetssökande. Till gruppen deltidsarbetslösa räknas såväl personer med schemalagd arbetstid som vill öka sitt arbetsutbud (sökandekategori 21), timanställda personer (kategori 22) samt personer med tillfälliga arbeten (kategori 31). Deltidsarbetslösheten enligt arbetsfömedlingen ligger nära AKU-siffrorna för 2005 och 2006, dvs. 4 procent i relation till arbetskraften. Från 2007 minskar deltidsarbetslösheten vid förmedlingarna och uppgår i genomsnitt till ca 2,5 procent av arbetskraften under 2009.

Trots att de undersysselsatta uppger att de både vill och kan arbeta mer är det en minoritet som aktivt söker efter arbete (sökt under de senaste fyra veckorna). Bland deltidsarbetslösa kvinnor söker cirka en tredjedel efter arbete och bland deltidsarbetslösa män söker ungefär hälften efter arbete. Som andelar av arbetskraften motsvarar detta två procent för kvinnor och en procent för män; se figur 4. Bland heltidsarbetande undersysselsatta sökte en ännu lägre andel efter arbete, 14 procent bland männen och 17 procent bland kvinnorna; se figur 5. En stor majoritet bland de undersysselsatta vill arbeta fler timmar hos nuvarande arbetsgivare.

Deltidsarbetslösa personer har i genomsnitt en veckoarbetstid på cirka 20 timmar. Som framgår av figur 6 har deltidsarbetslösa kvinnor under de senaste fem åren arbetat något längre än deltidsarbetslösa män (i genomsnitt 21 timmar för kvinnor att jämföras med 19 timmar för män). Den önskade arbetstiden är ungefär lika lång bland kvinnor och män – drygt 40 timmar – och uppvisar en viss trendmässig uppgång mellan 2005 och 2009.

10 Uppgifterna för 2005–2009 bygger på nya AKU inklusive såväl EU-harmoniseringen 2005

som ILO-anpassningen 2007. I regel avses perioden från och med andra kvartalet 2005 (2005Q2) till och med fjärde kvartalet 2009 (2009Q4).

Sida 143
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

143

Figur 1 Undersysselsättning 1987–2009, andelar av arbetskraften, 16–64 år.

Anm.: Undersysselsättning avser både hel- och deltidsarbetande som önskar längre arbetstider. Data är inte korrigerade för omläggningar av AKU 2005 och 2007.

Källa: SCB, AKU.

Figur 2 Arbetslöshet (

u ) och deltidsarbetslöshet ( p ), andelar av

arbetskraften, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

0 0,02 0,04 0,06 0,08

0,1

2005Q2 2006Q2 2007Q2 2008Q2 2009Q2

0 0,02 0,04 0,06 0,08

0,1 0,12 0,14

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Kvinnor

Män+Kv

Män

Sida 144
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

144

Figur 3 Deltidsarbetslöshet bland män och kvinnor, andelar av arbetskraften, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

Figur 4 Arbetssökande deltidsarbetslösa män och kvinnor, andelar av arbetskraften, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

0 0,02 0,04 0,06 0,08

0,1

2005Q2 2006Q2 2007Q2 2008Q2 2009Q2

Kvinnor

Mä n

0,005

0,01 0,015

0,02 0,025

0,03

2005Q2 2006Q2 2007Q2 2008Q2 2009Q2

Kvinnor

Män

Sida 145
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

145

Figur 5 Undersysselsatta i åldern 15–74 år efter vanligen arbetad tid och arbetssökande, fjärde kvartalet 2009.

Källa: SCB, AKU (AM 11 SM 1001).

Undersysselsatta

Kvinnor 187 000

Heltidsarbetande

26 000

Deltidsarbetande

161 000

Ej sökt arbete

22 000 (83 %)

Sökt arbete

4 000 (17 %)

Sökt arbete

52 000 (32 %)

Ej sökt arbete

109 000 (68 %)

Undersysselsatta

Män 131 000

Heltidsarbetande

55 000

Deltidsarbetande

75 000

Ej sökt arbete

47 000 (86 %)

Sökt arbete

8 000 (14 %)

Sökt arbete

26 000 (35 %)

Ej sökt arbete

49 000 (65 %)

Sida 146
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

146

Figur 6 Faktiska och önskade veckoarbetstider bland deltidsarbetslösa män och kvinnor, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

Tabell 2.1 visar hur undersysselsättningen varierar med kön, ålder, utbildning och utländsk bakgrund. Undersysselsättning är särskilt frekvent bland ungdomar, vanligare bland lågutbildade än bland högutbildade och vanligare bland utrikes födda än bland inrikes födda.

Deltidsarbetslösheten är i hög grad koncentrerad till vissa branscher, i synnerhet tjänstesektorerna. Data från 2006, redovisade i Hartman (2008), visar att drygt 40 procent av de deltidsarbetslösa arbetade inom antingen handel och kommunikationer eller vård och omsorg. Deltidsarbetslöshet är också vanligt förekommande inom utbildning och forskning liksom personliga och kulturella tjänster, inklusive hotell och restaurangverksamhet. Data för den totala undersysselsättningen avseende fjärde kvartalet 2009 ger ungefär samma bild; se tabell 2.2. Inom handel, hotell och restaurang samt vård och omsorg uppgick undersysselsättningen till över 10 procent av sysselsättningen. Undersysselsättning är ovanlig när staten är arbetsgivare men relativt vanlig om man är kommunalt anställd.

Bland de undersysselsatta är heltidsarbete betydligt vanligare bland män än bland kvinnor; se tabell 2.3. Bland undersysselsatta män i åldersgruppen 25–54 år är hälften heltidsarbetande, att jämföra med 16 procent för kvinnor i samma åldersgrupp.

0 10 20 30 40 50 2005Q2 2006Q2

2007Q2 2008Q2 2009Q2

önskad kvinnor

önskad män

faktisk kvinnor

faktisk män

Sida 147
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

147

Tabell 2.1 Undersysselsättning bland personer 15–74 år efter kön, ålder, utbildning och utländsk bakgrund, fjärde kvartalet 2009.

Undersysselsatta

Undersysselsatta i procent av sysselsatta

Antal Procent Procent Kön Män 131 000 41 6 Kvinnor 187 000 59 9

Totalt 319 000 100 7

Ålder 15–24 år

92 000

25–34 år

81 000

35–44 år

63 000

45–54 år

51 000

55–64 år

29 000

65–74 år

2 000

Totalt 319 000 100 7

Utbildningsnivå Förgymnasial 58 000 18 10 Gymnasial 168 000 53 8 Eftergymnasial 90 000 28 5 Uppgift saknas 2 000 1 7

Totalt 319 000 100 7

Utländsk bakgrund Inrikes födda

251 000

Utrikes födda

68 000

Totalt 319 000 100 7

Källa: SCB, AKU (AM 11 SM 1001).

Sida 148
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

148

Tabell 2.2 Undersysselsättning bland personer 15–74 år efter näringsgren och sektor, fjärde kvartalet 2009.

Undersysselsatta

Undersysselsatta i procent av sysselsatta

Antal Procent Procent

Näringsgren

Jordbruk, skogsbruk o fiske 4 000

Tillverkning o utvinning, energi o miljö

23 000

Byggverksamhet 9 000 3 3 Handel 54 000 17 10

Transport 18 000 6 7 Hotell och restaurang 23 000 7 16 Information och kommunikation

7 000

Finansiell verksamhet, företagstjänster

45 000

Offentlig förvaltning m.m.

10 000

Utbildning 37 000 12 8 Vård och omsorg 70 000 22 10 Personliga och kulturella tjänster

18 000

Uppgift saknas

1 000

Totalt 319 000 100 7

Sektor

Statlig 7 000 2 3 Kommunal 92 000 29 9 Privat 216 000 68 7 Uppgift saknas 4 000 1 7

Totalt 319 000 100 7

Källa: SCB, AKU (AM 11 SM 1001).

Sida 149
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

149

Tabell 2.3 Undersysselsättning bland personer 15–74 år efter kön, ålder och vanligen arbetad tid, fjärde kvartalet 2009. Procent.

Vanligen arbetad tid Ålder Kort deltid Lång deltid Heltid Totalt 15–24 år Män 30 38 33 100 Kvinnor 44 47 10 100 Totalt 38 43 19 100 25–54 år Män 15 36 50 100 Kvinnor 19 65 16 100 Totalt 17 53 30 100 55–74 år Män 29 50 22 100 Kvinnor 23 64 13 100 Totalt 25 59 16 100

Anm. Med kort deltid avses 1–19 timmar; lång deltid avser 20–34 timmar.

Källa: SCB, AKU (AM 11 SM 1001).

Tabell 2.4 Undersysselsatta personer i åldern 15–74 år efter tid som undersysselsatt och kön, fjärde kvartalet 2009. Procent.

Tid som undersysselsatt Män

Kvinnor

Totalt

1–4 veckor

5–26 veckor

27–52 veckor

53 veckor eller mer

Källa: SCB, AKU (AM 11 SM 1001).

Tabell 2.4 visar undersysselsättning efter tid som undersysselsatt. Nära en femtedel uppger att de blivit undersysselsatta under de senaste fyra veckorna. Dessa siffror antyder att perioder av undersysselsättning är relativt kortvariga. Om förhållanden under fjärde kvartalet beskriver ett varaktighetstillstånd med konstant antal undersysselsatta skulle den genomsnittliga varaktigheten för tid som undersysselsatt uppgå till 21 veckor.¹¹ Detta är en schablonkalkyl som av flera skäl ska tolkas

Kalkylen bygger på att 19 procent av antalet undersysselsatta representerar inflödet under en fyraveckorsperiod. Om inflödet är lika med utflödet gäller att varaktigheten ges av kvoten mellan antalet undersysselsatta och inflödet till undersysselsättning. Det innebär en varaktighet på 1/0,19 fyraveckorsperioder, dvs. cirka 21 veckor.

Sida 150
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

150

med försiktighet; bland annat är perioden sannolikt inte representativ för ett varaktighetstillstånd. Det visar sig dock att kalkyler baserade på flödesdata ger likartade resultat (mer om detta längre fram). Kort tid i undersysselsättning behöver förstås inte bero på snabb övergång till heltidsjobb utan kan även hänga samman med hög arbetslöshetsrisk eller hög risk att lämna arbetskraften. Dessutom kan individuella preferenser och restriktioner förändras över tiden; den som vill och kan arbeta mer vid en viss tidpunkt kanske inte vill, eller inte kan, arbeta mer vid en senare tidpunkt.

Ett dynamiskt perspektiv

Genom att utnyttja flödesdata från AKU kan vi studera flöden mellan deltidsarbetslöshet och andra tillstånd. De fyra tillstånd vi studerar i tabell 2.5 är sysselsatta (e), deltidsarbetslösa (p), arbetslösa (u) samt ej i arbetskraften (n). Till gruppen sysselsatta räknas här också personer som frivilligt deltidsarbetar, dvs. personer som inte uppger önskemål om att vilja arbeta mer än vad de faktiskt gör. Första raden visar andelen av de sysselsatta som ett kvartal senare återfinns som sysselsatta eller i något av de tre andra tillstånden. Andra raden visar övergångar från deltidsarbetslöshet, tredje och fjärde raden övergångar från arbetslöshet respektive utanför arbetskraften.

Tabell 2.5 Övergångskvoter, medelvärden 2005–2009

Till (kvartal k+1)

Från (kvartal k) Sysselsatt (e) Deltidsarbetslös (p) Arbetslös (u) Ej i arbetskraften (n)

Sysselsatt (e) 0,942 0,020 0,014 0,024 Deltidsarbetslös (p)

0,440 0,440 0,064 0,056

Arbetslös (u)

0,216 0,063 0,530 0,191

Ej i arbetskraften (n)

0,064 0,010 0,066 0,860

Källa: SCB, AKU.

Dessa data visar att deltidsarbetslöshet är av relativt kortvarig natur; 56 procent har lämnat deltidsarbetslösheten efter ett kvartal. Denna siffra skulle kunna tolkas som att den genomsnittliga tiden i deltidsarbetslöshet uppgår till cirka 23 veckor, alltså nära resultatet

Sida 151
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

151

från den tidigare presenterade kalkylen.¹² Drygt 40 procent av de deltidsarbetslösa ett visst kvartal har övergått till sysselsättning ett kvartal senare. Övergångsfrekvensen deltidsarbetslöshet till sysselsättning är ca dubbelt så stor som övergångskvoten avseende arbetslöshet till sysselsättning. Övergångar från sysselsättning till deltidsarbetslöshet är ovanliga. Det bör noteras att flödesdata på kvartalsfrekvens innebär att rörligheten underskattas eftersom alla händelser mellan mätveckorna inte registreras. Exempelvis kan en person som är arbetslös vid två på varandra följande mättillfällen har varit sysselsatt under några veckor mellan mätveckorna.

Figur 7 visar utvecklingen över tid av tre övergångsfrekvenser. Övergångsfrekvensen avseende arbetslös (u) till sysselsatt (e) betecknas ue, övergång från deltidsarbetslös (p) till sysselsatt (e) betecknas pe osv. Övergångarna från arbetslös till sysselsatt och från deltidsarbetslös till sysselsatt är pro-cykliska och positivt korrelerade (om än inte särskilt starkt, R=0,46). Under konjunkturnedgången 2008–2009 faller ue från cirka 0,24 till cirka 0,16, vilket innebär att den genomsnittliga förväntade tiden till sysselsättning ökar med drygt 30 procent för arbetslösa personer. För deltidsarbetslösa är konjunktureffekten på övergången till sysselsättning (pe) svagare. Vi kan också notera att frekvensen övergångar till deltidsarbete bland arbetslösa (up) minskar med drygt 30 procent under konjunkturnedgången (figur 8). Det är ungefär tre gånger så vanligt att en övergång till arbete bland arbetslösa innebär sysselsättning (inklusive frivilligt deltidsarbete) än att det resulterar i deltidsarbetslöshet.

Om sannolikheten att lämna deltidsarbetslösheten är 56 procent per period blir det förväntade antalet perioder 1/0,56=1,786, vilket multiplicerat med 13 (antal veckor per kvartal) ger 23 veckor.

Sida 152
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

152

Figur 7 Övergångsfrekvenser: övergång till sysselsättning från deltidsarbetslöshet (

pe ), arbetslöshet ( ue ) och ej i arbetskraften ( ne ),

16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

Figur 8 Övergångsfrekvens: från arbetslöshet till deltidsarbete (

up ),

16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5

2005Q3 2006Q3 2007Q3 2008Q3 2009Q3

0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10

2005Q3 2006Q3 2007Q3 2008Q3 2009Q3

Sida 153
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

153

Figur 9 Övergångsfrekvenser: övergång från deltid till heltid för tre kategorier av deltidsarbetande, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

Utflödet från deltidsarbetslöshet består i stor utsträckning av ett utflöde till ”frivilligt” deltidsarbete, dvs. många som lämnar deltidsarbetslöshet kvarstår som deltidsarbetande men gör det ”frivilligt” i den meningen att inte vill (eller kan) arbete mer. Bland såväl deltidsarbetslösa som arbetssökande deltidsarbetslösa innebär övergång till sysselsättning övergång till ”frivilligt” deltidsarbete i drygt 60 procent av fallen. Relativt kortvariga perioder av deltidsarbetslöshet är således inte detsamma som kortvariga perioder av deltidsarbete. Figur 9 visar övergångar till heltid bland tre grupper av deltidsarbetande: samtliga deltidsarbetande, deltidsarbetslösa och arbetssökande deltidsarbetslösa. I genomsnitt ligger övergångsfrekvenserna på 11 procent, 17 procent och 22 procent för dessa tre grupper. Det betyder att den förväntade tiden till heltid uppgår till knappt ett och ett halvt år för deltidsarbetslösa och till drygt ett år för arbetssökande deltidsarbetslösa.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30

2005Q3 2006Q3 2007Q3 2008Q3 2009Q3

Deltidsarbetslösa

Arbetssökande deltidsarbetslösa

All deltid

Sida 154
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

154

Internationell utblick

Deltidsarbetslöshet är inte ett unikt svenskt fenomen. Figur 10 visar omfattningen av deltidsarbetslöshet för ett antal OECD-länder under fjärde kvartalen 2007 respektive 2009. Deltidsarbetslösheten i Sverige är ungefär av samma omfattning som ett genomsnitt för 27 OECD länder. För alla länder utom Japan har den internationella recessionen under perioden inneburit ökad deltidsarbetslöshet.¹³

I Storbritannien har deltidsarbetslösheten varit av ungefär samma storleksordning som arbetslösheten under perioden 2000–2009 (Walling and Clancy, 2010). Om vi utgår från sysselsatta personer som vill och kan arbeta mer och sätter gränsen för deltidsarbete vid 35 timmar uppgick deltidsarbetslösheten till cirka 6 procent av arbetskraften år 2009; det kan jämföras med arbetslöshetstal på 8 procent. Om gränsen för deltid sätts vid 40 timmar uppgick deltidsarbetslösheten till cirka 10 procent. Cirka hälften av de deltidsarbetslösa har också aktivt sökt efter arbete. Den konjunkturnedgång som inleddes 2008 innebar en betydande ökning av både arbetslösheten och deltidsarbetslösheten i Storbritannien.

Figur 10 Deltidsarbetslöshet i olika länder, fjärde kvartalet 2007 (mörk fyllning) samt fjärde kvartalet 2009 (ljus fyllning), procent.

Anm. Landsförkortningar: Japan (JPN), Storbritannien (GBR), Tyskland (DEU), Kanada (CAN), Frankrike (FRA), Italien (ITA), Spanien (ESP) och Sverige (SWE). 027 avser snittet för 27 industriländer; G7 snittet i G7-länderna.

Källa: OECD (2010) sid. 26 samt SCB, AKU.

13 Uppgifterna för Storbritannien (GBR) i OECD (2009) skiljer sig från de som redovisas av

Walling and Clancy (2010).

0 1 2 3 4 5 6 7 8

JPN GBR DEU CAN FRA USA ITA ESP G7 O27 SWE

Sida 155
Original

Bilaga 10 till LU2011 Arbetslöshet och undersysselsättning

155

Deltidsarbetslösheten i USA kan utläsas från arbetskraftsundersökningarnas uppgifter om antalet sysselsatta som arbetar deltid ”på grund av ekonomiska orsaker” (”part-time for economic reasons”).¹⁴ Denna kategori inkluderar två grupper. Den första gruppen består av personer som drabbats av arbetstidsförkortningar på grund av minskad efterfrågan på arbetskraft (”a reduction in hours in response to unfavorable business conditions”). Den andra gruppen omfattar personer som har misslyckats med att hitta heltidsarbete. Dessa två kategorier har varit av ungefär samma storleksordning från 1950-talet fram till början av 1990-talet. Under den senaste 15-årsperioden har den första gruppen varit betydligt större än den andra. Den totala deltidsarbetslösheten, dvs. all deltid på grund av ekonomiska orsaker, har varit drygt hälften så stor som arbetslösheten. Tidsserierna för arbetslöshet och deltidsarbetslöshet är starkt korrelerade sedan mitten av 1950-talet. I mars 2010 uppgick deltidsarbetslösheten till 6 procent av arbetskraften samtidigt som arbetslösheten uppgick till närmare 10 procent.

Förekomsten av deltidsarbete varierar starkt mellan olika länder. I Nederländerna är närmare hälften av de sysselsatta deltidsarbetande. Figur 11 visar sambandet mellan deltidsarbetslöshet (som andel av arbetskraften) och frekvensen deltidssysselsatta (som andel av total sysselsättning) för 31 europeiska länder år 2007. Sambandet är klart positivt om Nederländerna (NL) exkluderas. Sambandet kvarstår om Nederländerna inkluderas men blir då betydligt svagare.¹⁵

14 Information om arbetslöshet och deltidsarbetslöshet i USA finns i olika publikationer

utgivna av U.S. Bureau of Labor Statistics. Se t.ex. Issues in Labor Statistics, December 2008.

Bosch m.fl. (2010) diskuterar den ”holländska modellen” för deltidsarbete som bland annat ger vissa möjligheter för anställda att öka eller minska sin arbetstid i aktuell anställning.

Sida 156
Original

Arbetslöshet och undersysselsättning Bilaga 10 till LU2011

156

Figur 11 Deltidsarbetslöshet och andel deltidsarbetande bland 31 europeiska länder 2007.

Källa: Eurostat.

0 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Andel deltidssysselsatta

A nde l d elt id sa rb et sl ös a av A K

Sida 157
Original

157

3 Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet

3.1 Arbetslöshetsförsäkringens regelverk ¹⁶

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har traditionellt omfattat personer som helt saknar arbete och som söker efter heltidsarbete. Under 1950-talet började denna regel att luckras upp i praktiken och så småningom också i lag. En medlem i en a-kassa betraktades som arbetslös i försäkringens mening även om han eller hon arbetade upp till två timmar per dag. Denna praxis kodifierades i lag år 1956.

1974 års reform av arbetslöshetsförsäkringen innebar flera viktiga förändringar. Rätt till arbetslöshetsersättning infördes för den som sökte deltidsarbete under förutsättning att den arbetslöses arbetsutbud – den tid som denne var beredd att arbeta – uppgick till minst 17 timmar per vecka. Vidare infördes rätt till ersättning för deltidsarbetslösa, dvs. personer som arbetade deltid men önskade öka sin arbetstid. Ersättningen till de deltidsarbetslösa begränsades till 50 dagpenningbelopp medan de (heltids)arbetslösa kunde räkna med en ersättningsperiod på 300 dagar. Om det fanns särskilda skäl kunde ersättning till deltidsarbetslösa utgå under 150 dagar. I propositionen betonades att rätt till långvarig ersättning vid deltidsarbetslöshet skulle kunna skapa inlåsningseffekter, en risk för att deltidsarbetslösheten normaliserades och permanentades.

År 1984 avskaffades 50-dagarsregeln vid deltidsarbetslöshet och ersattes med en regel om att regeringen eller Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams) fick föreskriva begränsningar om ”särskilda skäl” fanns. Ett skäl till denna förändring var att regeln uppfattades som administrativt betungande. Ams kom dock inte att utnyttja möjlig-

Beskrivningen av arbetslöshetsförsäkring för deltidsarbetslösa bygger på Pettersson (2005).

Sida 158
Original

Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet Bilaga 10 till LU2011

158

heten att införa begränsningar. Att notera är att en ersättningsperiod på 300 dagar kan innebära att ersättning till deltidsarbetslösa kan utgå under mycket lång tid. Om en person arbetar fyra av fem dagar och ”fyllnadsmarkerar” (får ersättning) en dag i veckan innebär det att endast cirka 50 ersättningsdagar förbrukas under ett år. Ersättning skulle i sådana fall kunna omfatta cirka sex år.

År 1987 införde riksdagen en ny regel enligt vilken rätten till deltidsersättning begränsades till 150 dagar (till skillnad från 300 dagar för heltidsarbetslösa). En särskild prövning av den deltidsarbetslöses rätt till ersättning skulle göras var tredje månad. 150dagarsregeln avskaffades 1993, en förändring motiverad av den ekonomiska krisen med starkt stigande arbetslöshet. Ofrivilligt deltidsarbete ansågs bättre än inget arbete alls. Under en följd av år under 1990-talet diskuterades i utredningar och propositioner olika frågor kring de deltidsarbetslösas rätt till ersättning, bland annat kvalifikationsreglerna. Från 1 januari 1996 infördes en begränsningsregel som gjorde att tillsvidareanställda deltidsarbetslösa fick rätt till arbetslöshetsersättning under maximalt en ersättningsperiod, dvs. 300 dagar.

Nästa stora förändring av regelverket kommer från och med den 7 april 2008 och innebär att ersättningstiden för deltidsarbetslösa maximeras till 75 dagar. Argumenten för begränsningen kan återfinnas i åtskilliga tidigare propositioner och utredningar om arbetslöshetsersättning för deltidsarbetslösa. Med ersättningsperiod på 300 dagar kan den som är deltidsarbetslös få ersättning så länge som sex år, en tid som uppfattades som orimligt lång i en omställningsförsäkring. Med en 75-dagarsregel kan en person som arbetar 80 procent och får ersättning en dag i veckan få deltidsersättning i 75 veckor; en halvtidsarbetande person kan få deltidsersättning i 30 veckor. Om ersättningstiden har löpt ut kan den deltidsarbetslöse välja mellan att fortsätta sitt deltidsarbete utan fyllnadsersättning och att säga upp sig från anställningen och söka arbete som (heltids)arbetslös. Avstängning från ersättning är den vanliga påföljden för den som väljer att sluta sitt arbete, men i detta fall görs ett undantag om inkomsten från deltidsarbete är lägre än ersättningen från a-kassan.

Arbetsmarknadspolitiken har, i varje fall i utredningar och propositionstexter, setts som ett viktigt komplement till arbetslöshetsförsäkringen även när det gäller deltidsarbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska bland annat se till att arbetslösa med ersättning står till arbetsmarknadens förfogande och att de aktivt söker arbete. De

Sida 159
Original

Bilaga 10 till LU2011 Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet

159

kartläggningar som gjorts av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF, 2007) tyder på att Arbetsförmedlingens kontroll härvidlag inte alltid fungerat väl. Anvisningar till arbete har getts i betydligt mindre utsträckning till deltidsarbetslösa än till heltidsarbetslösa. Även underrättelser till a-kassorna om ifrågasatt ersättningsrätt har i väsentligt mindre utsträckning berört deltidsarbetslösa personer.

Även den arbetsrättsliga lagstiftningen har kommit att användas i avsikt att påverka deltidsarbetslösheten. År 1997 infördes en bestämmelse i lagen om anställningsskydd som gav deltidsarbetande företrädesrätt till lediga anställningar med högre sysselsättningsgrad hos samma arbetsgivare. Utredningen om stärkt rätt till heltidsanställning (SOU 2005:105) föreslog relativt långtgående förändringar i syfte att minska deltidsarbetslösheten. Förslaget innebar att anställningsavtalet som huvudregel skulle avse arbete på heltid. Varje arbetsgivare skulle ges ett friutrymme för anställningsavtal på deltid. Friutrymmet skulle motsvara en sjundedel av det totala antalet arbetstagare. Vidare skulle arbetsgivare med högst tio anställda undantas från bestämmelserna om rätt till heltid.

3.2 Arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad

Många arbetslösa får ingen arbetslöshetsersättning. Orsakerna kan vara att de inte uppfyller arbetsvillkoret, att de inte är inskrivna vid Arbetsförmedlingen, att deras ersättningsperiod har tagit slut eller att de inte ansöker om ersättning. För att få inkomstrelaterad ersättning krävs också medlemskap i arbetslöshetskassa.

Det finns två informationskällor som kan användas för att belysa arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad, dvs. hur stor andel av de arbetslösa som får sådan ersättning. Den ena källan är AKU som inkluderar en fråga till de arbetslösa om de får ersättning. Denna fråga ställs till dem som svarat ja på frågan om de är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Den andra källan är statistik från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) över hur många personer som mottagit ersättning. I IAF-data betraktas personer med fem ersättningsdagar under veckan som heltidsarbetslösa. Som framgår av tabell 3.1 ger de två datakällorna ungefär samma bild av nivåerna och utvecklingen under de senaste fem åren när det gäller ersättning till heltidsarbetslösa. År 2005 omfattades mellan cirka 150 000 och 165 000 heltidsarbetslösa personer av

Sida 160
Original

Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet Bilaga 10 till LU2011

160

ersättning. Antalet sjunker till drygt 70 000 år 2008 för att stiga till cirka 120 000 år 2009.

Tabell 3.1 Antal hel- och deltidsarbetslösa med arbetslöshetsersättning enligt AKU och IAF.

Heltid AKU Heltid IAF Deltid AKU Deltid IAF

2005

148 300

164 550

33 900 95 222

2006

129 900

137 074

30 500 86 447

2007

97 000

100 408

29 700 71 433

2008

76 900

72 874

20 200 48 757

2009

125 900

116 599

17 500 36 998

Källor: SCB, AKU samt IAF.

De data som IAF har om deltidsarbetslöshet baseras på antal dagar med ersättning och personer som får ersättning under mindre än fem dagar per vecka brukar betecknas som deltidsarbetslösa. Anledningen till denna typ av ”deltidsarbetslöshet” kan vara t.ex. sjukdom eller föräldraledighet och behöver inte sammanhänga med deltidsarbetslöshet så som den definieras utifrån AKU. Som framgår av tabell 3.1 är antalet deltidsarbetslösa enligt IAF betydligt större än motsvarande antal enligt AKU:s definition. Mellan 2005 och 2009 minskar antalet personer med deltidsersättning starkt enligt båda definitionerna (med 50 procent enligt AKU och med 60 procent enligt IAF). Antalet ersatta dagar per vecka bland de deltidsarbetslösa ligger relativt stabilt på drygt 2 dagar under perioden.

Sida 161
Original

Bilaga 10 till LU2011 Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet

161

Figur 12 Andel arbetslösa arbetssökande med arbetslöshetsersättning, 16–64 år. Säsongrensade kvartalsdata.

Källa: SCB, AKU.

Försäkringens täckningsgrad bland arbetslösa och bland arbetssökande deltidsarbetslösa enligt AKU redovisas i figur 12. Bland de heltidsarbetslösa minskar täckningsgraden från drygt 40 procent år 2005 till cirka 25 procent år 2008 för att sedan öka något. Under 2009 uppgick täckningsgraden till drygt 30 procent. Andelen berättigade till a-kassa är högre bland arbetssökande vid arbetsförmedlingarna men den trendmässiga nedgången i täckningsgraden är likartad. År 2005 uppgick andelen ersättningsberättigade arbetslösa vid förmedlingarna till ca 70 procent; år 2009 hade andelen minskat till knappt 50 procent.

Frågor om arbetslöshetsersättning ställs enbart till arbetssökande deltidsarbetslösa, dvs. till dem som uppgett sökaktivitet under de senaste fyra veckorna. Det är därför naturligt att relatera antalet deltidsarbetslösa med arbetslöshetsersättning till antalet arbetssökande deltidsarbetslösa. Bland dessa halveras täckningsgraden under de senaste fem åren, från närmare 50 procent till drygt 20 procent (figur 12). Ett liknande mönster framträder om vi relaterar antalet deltidsarbetslösa med ersättning enligt IAF till antalet deltidsarbetslösa vid arbetsförmedlingarna. År 2005 uppgick denna andel till ca 45 procent; år 2009 hade den minskat till ca 30 procent.

Det faller utanför denna rapport att söka förklara täckningsgradens utveckling. Antalet medlemmar i a-kassorna har minskat

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

2005Q2 2006Q2 2007Q2 2008Q2 2009Q2

Deltid

Heltid

Sida 162
Original

Försäkrad och oförsäkrad arbetslöshet Bilaga 10 till LU2011

162

drastiskt under senare år, en utveckling som huvudsakligen torde förklaras av genomförda förändringar av arbetslöshetsförsäkringen, särskilt de kraftigt minskade subventioner som genomförts sedan 2007. Effekten blev kraftigt höjda egenavgifter som förefaller ha haft omedelbara och dramatiska effekter på antalet medlemmar i a-kassorna. Medlemstappet var störst i de kassor där egenavgifterna höjdes mest (Finanspolitiska rådet, 2009). De personer som lämnar a-kassorna har dock fortfarande rätt till försäkringens grundbelopp så medlemstappet i kassorna kan inte vara en viktig förklaring till den sjunkande täckningsgraden. Viktigare är sannolikt den rad regeländringar i restriktiv riktning som skett sedan 2007. Den uppgång i täckningsgraden som sker under konjunkturavmattningen från 2008 kan sammanhänga med att arbetslöshetens sammansättning ändras när även många som tillhör försäkrade kärngrupper på arbetsmarknaden blir av med jobbet.

För personer i arbetsmarknadspolitiska program utgår aktivitetsstöd som betalas ut av Försäkringskassan. För personer som är kvalificerade för arbetslöshetsersättning ger aktivitetsstödet samma ersättning som a-kassan. Vissa personer som deltar i program är också arbetslösa i den meningen att de uppfyller AKU:s kriterier för aktivt arbetssökande. Det är dock svårt att få en heltäckande bild av i vilken utsträckning som arbetslösa personer får aktivitetsstöd. Enligt en nyligen genomförd intervjuundersökning bland inskrivna vid Arbetsförmedlingen fick 7 procent av de arbetslösa vid förmedlingen aktivitetsstöd (Finanspolitiska rådet, 2010).

Det är rimligt att betrakta både arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd som integrerade delar av den offentliga arbetslöshetsförsäkringen. Täckningsgraden för arbetslöshetsförsäkringen i snäv bemärkelse underskattar den ”effektiva” täckningsgraden eftersom möjligheten att få aktivitetsstöd inte beaktas. Tyvärr medger inte nuvarande statistik en systematisk beskrivning och analys av i vilken utsträckning som arbetslösa personer har tillgång till olika ersättningar.

Sida 163
Original

163

4 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

I det följande kommer vi att redovisa resultat från modellbaserade analyser av arbetslöshetsförsäkringens effekter. Vi använder här en ekonomisk modell för att studera hur en samhällsekonomiskt optimal arbetslöshetsförsäkring bör utformas. Med en optimal försäkring avses en försäkring som maximerar summan av individernas välfärd. Mer specifikt analyseras olika kombinationer av ersättningsnivåer och längd på ersättningsperioder för hel- och deltidsarbetslösa. Syftet är att se hur regelverken bör utformas för att så bra som möjligt tillgodose individernas önskemål om försäkring mot inkomstrisker till följd av arbetslöshet samtidigt som hänsyn tas till det faktum att arbetslöshetsförsäkringen förändrar incitamenten att söka efter arbete.

4.1 Den ekonomiska modellen ¹⁷

Olika verksamheter, i privat liksom i offentlig sektor, möter över tiden varierande behov av arbetskraft. För restauranger varierar exempelvis behovet av arbetskraft över dygnet och över veckan. Liknande tidsmässiga variationer av arbetskraftsbehovet förekommer inom andra tjänstenäringar. Därför uppkommer problemet att matcha företagens varierande behov av arbetskraft med de anställdas önskemål om arbetstider, vilka i sin tur naturligtvis kan variera högst väsentligt. De tidsmässiga variationerna i arbetskraftsbehovet ser olika ut i olika branscher. I vår modellekonomi finns två sekto-

Modellen presenteras i detalj i en längre version av denna rapport: UCLS Working Paper http://ucls.nek.uu.se/.

Sida 164
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

164

rer (branscher) där företagen i ena sektorn erbjuder heltidsjobb och företagen i den andra sektorn har deltidsjobb.

Vi använder oss av en så kallad sök- och matchningsmodell för arbetsmarknaden; se Pissarides (2000). Individerna befinner sig i ett av tre tillstånd som vi betecknar sysselsättning, deltidsarbetslöshet samt (heltids)arbetslöshet. Både de deltidsarbetslösa och de heltidsarbetslösa söker efter arbete och kan därför betecknas som arbetssökande. Personer i sysselsättning arbetar heltid, vilket också är den arbetstid som alla individer önskar. Med deltidsarbetslösa avses personer som har arbete men som inte har möjlighet att arbeta så många timmar som de önskar. Vi använder deltidsarbetslösa och deltidsarbetande som synonymer. Det är naturligtvis orealistiskt att utgå från att alla individer önskar heltid, men för våra syften är det en acceptabel förenkling. Vi är intresserade av att studera just gruppen deltidsarbetslösa och bortser tillsvidare från de frivilligt deltidsarbetande. Vissa aspekter på denna fråga diskuteras senare. Figur 13 visar flöden mellan de tre tillstånden.

Företagen har fritt tillträde till båda sektorerna och kommer att rekrytera arbetskraft så länge som det lönsamt att anställa fler personer. I jämvikt drivs vinsterna mot noll. Sannolikheten att ett företag som söker arbetskraft påträffar arbetssökande i en viss period beror på konkurrensen om arbetskraft (antalet vakanser) liksom på tillgången på arbetssökande. Fler vakanser och färre arbetssökande innebär att det tar längre tid för företagen att hitta arbetskraft.

Figur 13 Flöden mellan arbetslöshet, sysselsättning och deltidsarbetslöshet.

Sida 165
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

165

Deltidsarbetslösa personer kan alltså inte realisera sitt önskade arbetsutbud hos nuvarande arbetsgivare och söker därför efter ny anställning med heltidsarbete. (Heltids)arbetslösa personer söker efter både heltids- och deltidsjobb och vilken typ av jobb de får beror på en slumpmässig matchningsprocess. Sannolikheten att få ett deltidsjobb (eller heltidsjobb) beror på antalet sökande och antalet vakanser: ju fler vakanser och ju färre arbetssökande, desto snabbare sker övergången till del- eller heltidsarbete.

Individerna har identiska preferenser och deras nytta beror på konsumtion och fritid. Vi bortser från eget sparande, dvs. individens konsumtion sammanfaller med inkomsten i varje period. Individerna i ekonomin har riskaversion och sätter därför värde på arbetslöshetsförsäkring. De arbetssökande kan påverka sannolikheten för jobberbjudanden och därmed arbetslöshetstiden genom att söka mer eller mindre intensivt efter arbete. Högre sökintensitet ökar chansen för erbjudande under en given period men högre sökintensitet innebär också en kostnad i form av förlorad fritid. Både heltids- och deltidsarbetslösa väljer sökintensiteterna optimalt, dvs. de söker precis så mycket att den förväntade vinsten av ökad chans för arbete motsvarar kostnaden för att söka mer. Sökintensiteten beror på arbetslöshetsersättningen, löneinkomsten, värdet av fritid samt på arbetsmarknadsläget (antalet vakanser i förhållande till antalet arbetssökande).

Vi antar att löner och arbetsproduktivitet bestäms utanför modellen, dvs. de är exogena. Följande variabler bestäms endogent i modellen: deltidsarbetslöshet, heltidsarbetslöshet, (heltids)sysselsättning, sökintensiteter för del- och heltidsarbetslösa samt antal vakanser för deltidsjobb respektive heltidsjobb. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras av en proportionell skatt på alla typer av inkomster, dvs. såväl rena löneinkomster som arbetslöshetsersättning. En sådan skatt påverkar inte sökintensiteter och jämviktsarbetslöshet. Skatten kan i modellen beräknas efter att jämvikten bestämts.

Högre arbetslöshetsersättning för deltidsarbetslösa leder till att dessa söker mindre intensivt efter heltidsarbete. Men samtidigt kommer de heltidsarbetslösa att söka mer på grund av att deltidsarbete blir ett mer attraktivt alternativ i förhållande till fortsatt arbetslöshet. Detta har implikationer även för arbetslösheten: eftersom de arbetslösa söker mer när deltidsersättningen ökar så kommer (heltids)arbetslösheten att minska. Samtidigt ökar deltidsarbetslösheten eftersom deltidarna söker mindre. Den totala

Sida 166
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

166

effekten på sysselsättningen blir dock negativ; antalet sysselsatta minskar när deltidsersättningen ökar.

När a-kassan till (heltids)arbetslösa ökar påverkas inte sökintensiteten för deltidare. Däremot ökar arbetslösheten på grund av minskad sökintensitet bland heltidsarbetslösa. Den lägre sökintensiteten bland de arbetslösa tenderar att minska frekvensen övergångar till deltidsarbete (vid given arbetslöshet) och alltså leda till färre deltidsarbetslösa. Detta motverkas delvis, men inte fullt ut, av att antalet arbetslösa ökar och därmed också flödet från arbetslöshet till deltid (vid given sökintensitet). Högre ersättning till heltidsarbetslösa leder alltså till fler heltidsarbetslösa men färre deltidsarbetslösa.

Vi har kalibrerat modellen till svenska data, dvs. vi väljer modellparametrar så att vi får empiriskt rimliga modellutfall. En central parameter i modellen är risken att förlora jobbet som är ungefär 10 procent per år i svenska data. I grundmodellen antar vi arbetslöshetsersättning utan tidsbegränsning och sätter ersättningskvoten till 30 procent för såväl del- som heltidsarbetslösa. Dessa ersättningskvoter kan synas låga men de återspeglar det faktum att majoriteten av de arbetssökande saknar ersättning. Preferenserna beskrivs av en logaritmisk nyttofunktion med konsumtion och fritid som argument. Vi väljer parametrarna i nyttofunktionen så att den implicerar empiriskt rimliga värden på hur sökintensiteten (och därmed sannolikheten att hitta jobb) beror på arbetslöshetsersättningen. Arbetstiden för heltidare bestäms optimalt av heltidarna själva. Arbetstiden för de deltidsarbetslösa sätts till 50 procent av den arbetstid som heltidarna väljer. Den relativa timlönen för deltidsarbetande i förhållande till heltidsarbetande sätts till 0,9; vi antar alltså (i enlighet med den empiriska litteraturen) att det finns en lönepremie för heltidsarbete.¹⁸ Andra viktiga parametrar beskriver hur effektivt matchningen mellan arbetslösa och vakanser sker och hur kostsamt det är för företagen att söka efter arbetskraft. Vi väljer dessa parametrar så att arbetslösheten blir 7 procent och deltidsarbetslösheten 4 procent av arbetskraften.

Wahlberg (2008) finner att lönenackdelen för deltidsarbetande kan vara så hög som 20 procent i Sverige, en skattning som kan verka orealistiskt hög.

Sida 167
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

167

4.2 Optimal försäkring

När vi utvärderar alternativa försäkringar utgår vi från en utilitaristisk välfärdsfunktion, dvs. vi summerar de individuella nyttorna och ger varje individ samma vikt i välfärdsfunktionen. Vid jämförelsen mellan de olika systemen använder vi en konsumtionsskatt som mått. System A är bättre än system B om individen i system A vore villig att betala en skatt för att tillhöra A. Om välfärdsvinsten för A relativt B motsvarar en konsumtionsskatt på en procent innebär detta att individerna skulle vara indifferenta mellan A och B om de betalade en procents skatt på konsumtion i system A.

A-kassa utan tidsbegränsning

Vi börjar med att studera arbetslöshetsersättning utan tidsbegränsning. Ersättningskvoten för en heltidsarbetslös person är ersättningsbeloppet i relation till löneinkomsten vid anställning. För deltidsarbetslösa är ersättningskvoten lika med ersättningsbeloppet i förhållande till skillnaden i löneinkomst vid anställning på heltid respektive deltid.

Grundmodellens utfall visas i den första kolumnen i tabell 4.1. Den andra kolumnen visar utfall som impliceras av en optimalt vald ersättningskvot, dvs. den enhetliga ersättningskvot som maximerar välfärdsfunktionen. Denna optimala ersättningskvot blir här 37 procent och välfärdsvinsten i förhållande till grundmodellen är ca 0,6 procent i termer av en konsumtionsskatt som skulle göra individerna indifferenta mellan det optimala systemet och det system som gäller i grundmodellen. I den tredje kolumnen visas utfall som följer av att optimalt differentiera ersättningskvoterna för del- och heltidsarbetslösa. Den optimala ersättningskvoten för arbetslösa är något högre än ersättningskvoten för deltidare. Välfärdsvinsten av differentieringen är dock relativt blygsam. Vi noterar att differentieringen innebär högre sysselsättning (via lägre deltidsarbetslöshet) än ett optimalt system med likformig ersättningskvot.

Sida 168
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

168

Tabell 4.1 Optimal arbetslöshetsersättning vid evig ersättning

Grundmodell

Optimal ersättning, lika

ersättningskvot

Optimal differentiering

Ersättningskvot för arbetslösa (%)

0,30 0,37 0,39

Ersättningskvot för deltidsarbetslösa (%)

0,30 0,37 0,33

Arbetslöshet (%)

7,0

7,4

8,1

Deltidsarbetslöshet (%)

4,0

6,1

4,6

Sysselsättning (%)

89,0

86,5

87,3

Välfärdsvinst (%)

0,56

0,72

A-kassa med tidsbegränsning

Vi övergår nu till att studera arbetslöshetsförsäkring med tidsgränser. Vid inträdet i arbetslöshet utgår ersättning från a-kassa (arbetslöshetsersättning) och individen är kvalificerad för a-kassa när hon förlorar sitt jobb eller tillträder ett deltidsjobb efter att ha varit arbetslös på heltid. Efter en viss tid ändras ersättningen till en annan nivå och tiden till denna förändring kan vara olika för hel- och deltidsarbetslösa. Efter ”utförsäkring” från a-kassan följer ”aktivitetsstöd” utan tidsbegränsning. Arbetslösa personer med aktivitetsstöd kan kvalificera sig för a-kassa genom heltidsarbete och kvalificera sig för a-kassa på deltid genom att ta ett deltidsarbete. Deltidsarbetslösa personer med aktivitetsstöd kan kvalificera sig för a-kassa på heltid genom heltidsarbete. Vi modellerar ersättningstiden som stokastisk: det finns i varje kort period en viss sannolikhet för att utförsäkras så att arbetslöshetsersättningen omvandlas till aktivitetsstöd på en annan nivå (Fredriksson och Holmlund, 2001). De arbetssökande känner till regelsystemet, dvs. hur stor sannolikheten är för en förändring – den förväntade tiden till utförsäkring – och vilken ersättning som gäller i de olika tillstånden. Politikens uppgift är att samtidigt välja ersättningstider, arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd för hel- och deltidsarbetslösa. Det innebär att sex parametrar ska väljas på ett optimalt sätt.

Resultaten i form av tidsprofiler för optimala ersättningskvoter illustreras i figur 14. Som framgår av figuren innebär utfallet avtagande tidsprofiler för ersättningen för såväl hel- som deltidsarbetslösa. För de heltidsarbetslösa innebär det optimala systemet att

Sida 169
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

169

ersättningskvoten i arbetslöshetsförsäkringen blir 67 procent med en (potentiell) ersättningstid på 21 veckor. Aktivitetsstödet uppgår till 37 procent. För de deltidsarbetslösa är arbetslöshetsersättningen drygt 90 procent medan aktivitetsstödet, som blir aktuellt efter 40 veckor, uppgår till 26 procent. Välfärdsvinsten av detta system motsvarar en konsumtionsskatt på 1,2 procent i förhållande till grundmodellen. I förhållande till det optimalt differentierade systemet utan tidsbegränsning motsvarar vinsten en skatt på 0,6 procent.

Figur 15 visar vilka inkomstprofiler efter skatt (konsumtionsprofiler) som ersättningskvoterna innebär. Inkomsten för sysselsatta har satts till 100. Aktivitetsstöd i termer av ersättningskvoter är lägre för deltidsarbetslösa än för arbetslösa men nettoinkomsten (dvs. konsumtionen) är högre för deltidarna eftersom de utöver aktivitetsstöd också har egen löneinkomst att falla tillbaka på.

Varför faller de optimala ersättningsnivåerna med arbetslöshetstidens längd? Differentieringen över tid förstärker incitamenten för aktivt arbetssökande bland de arbetslösa via de ”kvalifikationseffekter” som finns inbyggda i systemet. Arbetslösa personer som utförsäkrats och gått över till aktivitetsstöd kan återkvalificera sig genom nytt förvärvsarbete på heltid. Ju högre arbetslöshetsersättningen är i förhållande till aktivitetsstödet, desto starkare är incitamenten att försöka återkvalificera sig genom att söka aktivt efter nytt arbete. Utförsäkrade arbetslösa kan också kvalificera sig för deltidsersättning från a-kassan genom att ta ett deltidsarbete. Ju högre nettoinkomsten för deltidsarbetslösa med a-kassa är i förhållande till aktivitetsstödet för arbetslösa, desto starkare är incitamenten att ta ett deltidsarbete. Hög a-kassa för deltidsarbetslösa leder emellertid också till att dessa minskar sin sökintensitet, en effekt som kan motverkas genom tidsbegränsning (hot om utförsäkring) och relativt låg ersättning efter utförsäkringen.

Sida 170
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

170

Figur 14 Optimala ersättningskvoter för hel- och deltidsarbetslösa (%).

Figur 15 Inkomstprofiler för hel- och deltidsarbetslösa.

Hur förhåller sig då de beräknade optimala (potentiella) ersättningstiderna till det befintliga svenska regelverket? Detta innebär för heltidsarbetslösa att ersättningskvoten sänks från 80 till 70 procent efter 200 ersättningsdagar, dvs. efter 40 veckor. För deltidarbetslösa upphör ersättningen helt efter 75 ersättningsdagar, vilket

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

Arbetslös

Deltidsarbetslös

Veckor

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

Veckor

Deltidsarbetslös

Arbetslös

Sida 171
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

171

motsvarar en ersättningstid på 30 veckor för en person som arbetar halvtid. Enligt våra modellberäkningar bör således nedtrappningen ske tidigare för heltidsarbetslösa men senare för deltidsarbetslösa. En annan slutsats är att ersättningssystemet för deltidsarbetslösa bör vara mer generöst än vad det är i dag. Enligt modellkalkylerna bör ersättningskvoten för deltidsersättningen uppgå till drygt 90 procent istället för nuvarande gräns på 80 procent; dels bör denna ersättning utgå under längre tid (40 veckor istället för 30); slutligen bör det finnas någon typ av ”aktivitetsstöd” även för deltidsarbetslösa, dvs. ersättningen till deltidsarbetslösa bör inte helt upphöra efter en viss tid.

4.3 Frivilligt deltidsarbete

Vi har hittills bortsett från frivilligt deltidsarbete, en förenkling som givetvis är orealistisk eftersom ca 80 procent av deltidsarbetet är frivilligt i den meningen att personerna ifråga är nöjda med sina arbetstider. Det är inte uppenbart att denna förenkling får stora konsekvenser för våra resultat beträffande ersättningen till de deltidsarbetslösa men det kan heller inte uteslutas att så är fallet. Vi redovisar därför också resultat för en modifierad modell som inkluderar både frivilligt och ofrivilligt deltidsarbete. Det finns här två typer av personer i arbetskraften och de två kategorierna har olika stark preferens för fritid. Personer med stark preferens för fritid väljer att arbeta deltid, antas fritt kunna välja sina arbetstider och har inga incitament att söka efter heltidsarbeten. De är därmed heller aldrig deltidsarbetslösa enligt vår definition. Personer med svagare preferenser för fritid föredrar att arbeta heltid men är beredda att arbeta deltid som ett steg på vägen till heltid. De deltidsarbetslösa är hänvisade till att arbeta lika många timmar som de frivilligt deltidsarbetande.

Modellen förenklas beträffande ”matchningsteknologin” som bestämmer hur sökaktiviteten påverkar sannolikheten att en arbetssökande får arbete. Vi har så här långt tagit hänsyn till externa effekter i matchningsteknologin så att ökad sökintensitet för en person leder till minskad jobbchans för andra arbetssökande eftersom konkurrensen om jobben hårdnar. Nu bortser vi från denna mekanism och betraktar sannolikheten för övergång till arbete som en funktion av sökintensiteten multiplicerad med en konstant som fångar det allmänna arbetsmarknadsläget. Vi bortser också från

Sida 172
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

172

företagens beteende och fokuserar på sökaktiviteten bland hel- och deltidsarbetslösa personer.

Deltidsersättning till de frivilligt deltidsarbetande har två slags beteendeeffekter. Dels leder högre ersättning till kortare arbetstider, vilket kan tolkas i termer av en konventionell inkomsteffekt. Samtidigt innebär deltidsersättningen också en subvention av deltidsarbete i förhållande till arbetslöshet vilket förstärker incitamenten att söka efter deltidsarbete bland arbetslösa personer med stark preferens för fritid.

Beräkningarna av det optimala ersättningssystemet sker utifrån två alternativa antaganden om vilken information som staten (försäkringsgivaren) har. I det första fallet kan staten skilja på frivilligt och ofrivilligt deltidsarbete och kan då också välja att differentiera ersättningsbeloppen med avseende på individens typ. Man kan här även avgöra om en arbetslös person har svag eller stark preferens för fritid och kan välja ersättningsbelopp utifrån denna information. I det andra fallet antar vi att information om individuella preferenser saknas och staten måste följaktligen sätta samma ersättningsbelopp för alla deltidare liksom samma arbetslöshetsersättning för alla heltidsarbetslösa.

Några av modellens egenskaper beskrivs i tabell 4.2. Vi redovisar experiment där vi utgår från en kalibrerad grundmodell och ändrar ersättningen till hel- respektive deltidsarbetslösa. Vissa resultat kan bestämmas analytiskt, andra enbart numeriskt. Beteckningarna är B för ersättning till heltidsarbetslösa och b står för ersättning till deltidsarbetande. Fotindex markerar typ av individ där 1 representerar stark preferens för fritid och 2 innebär svag fritidspreferens. Avsaknad av fotindex för B och b innebär att ersättningen antas öka för båda typerna av individer.

Högre ersättning till frivilligt deltidsarbetande leder till minskad arbetstid bland deltidsarbetande men också till att arbetslösa med stark fritidspreferens ökar sina ansträngningar att få deltidsarbete eftersom ersättningen innebär en subvention av arbete i förhållande till arbetslöshet. Antalet frivilligt deltidsarbetande ökar. De deltidsarbetslösa som söker efter heltid kommer att öka sin sökintensitet, vilket leder till snabbare utflöde från deltidsarbetslöshet, minskad total deltidsarbetslöshet och ökad heltidssysselsättning. Anledningen till denna effekt är att den kortare arbetstiden ger större utrymme för aktivt jobbsökande bland deltidsarbetslösa personer. Högre ersättning till deltidsarbetslösa leder till att dessa minskar sina ansträngningar att söka efter heltid men även till att arbetslösa

Sida 173
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

173

personer av typ 2 (svag fritidspreferens) ökar sin sökintensitet. Antalet deltidsarbetslösa ökar medan heltidssysselsättningen minskar.

Högre arbetslöshetsersättning för typ 1 leder till högre arbetslöshet och minskat deltidsarbete för denna kategori. Heltidssysselsättningen påverkas inte alls eftersom de frivilligt deltidsarbetande inte söker efter heltidsjobb. Högre arbetslöshetsersättning för typ 2 leder däremot till lägre heltidssysselsättning eftersom det leder till minskade ansträngningar att söka efter såväl deltids- som heltidsjobb.

Tabell 4.2 Effekter av ändrad ersättning

sp u1 u2 p1 p2 e

0 - - 0 + + - ≈0 -

0 - 0 0 + 0 - 0 0

0 0 - 0 0 + 0 - -

- + + - - ≈0 + + -

- + - + - ≈0 + - +

0 0 + - 0 ≈0 0 + -

Anm. B

är ersättning för arbetslös person av typ i; b

ersättning till deltidsarbetande person av typ i; h

arbetad tid

för deltidsarbetande; su

sökintensitet för arbetslös person av typ i; sp sökintensitet för deltidsarbetslös; ui arbets-

löshet typ i; pi deltidsarbete typ i; e total (heltids)sysselsättning. Arbetslöshet, deltidsarbete och heltidssysselsättning avser andelar av den totala arbetskraften.

Vi övergår nu till den normativa analysen och undersöker hur det optimala ersättningssystemet ser ut. Vi studerar först fallet där staten kan identifiera individens typ och följaktligen differentiera ersättningen på grundval av denna information. I det andra fallet saknar staten sådan information och är därför hänvisad till att sätta samma ersättningsbelopp för frivilligt och ofrivilligt deltidsarbetande. Vi har också antagit att staten här inte kan skilja mellan arbetslösa av olika kategorier och därför måste ge samma arbetslöshetsersättning till alla arbetslösa. Antagandet innebär att staten kan observera arbetskraftsstatus (sysselsatt, arbetslös etc.) men inte individens arbetsmarknadshistoria, vilken skulle kunna användas för att kunna avgöra om hon har arbetat heltid eller deltid före arbetslöshetens inträdande.

Resultaten redovisas i tabell 4.3. I grundmodellen i den första kolumnen har vi utgått från att staten inte kan differentiera ersättningen baserad på individens typ. Modellen har kalibrerats så att

Sida 174
Original

Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa? Bilaga 10 till LU2011

174

den genererar 7 procents arbetslöshet. 18 procent av personer med arbete har deltidsarbete; tre fjärdedelar av de deltidsarbetande är frivilligt deltidsarbetande. I den andra kolumnen kan staten fortfarande inte differentiera med avseende på typ men man väljer ersättningsnivåerna optimalt. I den tredje kolumnen antas staten ha tillgång till information som gör differentiering med avseende på typ möjlig och staten väljer ersättningsnivåerna optimalt med utnyttjande av denna information.

Tabell 4.3 Optimal arbetslöshetsersättning vid både frivillig och ofrivillig deltidsarbetslöshet, evig ersättning

Optimal ersättning

Grundmodell

Preferens för fritid kan inte

observeras

Preferens för fritid kan

observeras

Ersättning, heltidsarbetslös typ 1 (B

)

0,280 0,557 0,450

Ersättning, heltidsarbetslös typ 2 (B

)

0,280 0,557 0,650

Ersättning, deltidsarbetslös typ 1 (b

) 0,120 0,356 0,200 Ersättning, deltidsarbetslös typ 2 (b

)

0,120 0,356 0,310

Arbetad tid (h

)

0,909 0,800 0,872

Sökintensitet för arbetslös typ 1 (su

)

0,951 0,434 0,571

Sökintensitet för arbetslös typ 2 (su

)

1,477 1,334 1,272

Sökintensitet för deltidsarbetslös (sp)

0,456 0,206 0,166

Arbetslöshet, typ 1 (u1)

0,031 0,054 0,045

Arbetslöshet, typ 2 (u2)

0,039 0,042 0,044

Deltidsarbete, typ 1 (p1)

0,123 0,100 0,109

Deltidsarbete, typ 2 (p2)

0,043 0,078 0,089

Total (heltids)sysselsättning (e)

0,764 0,726 0,713

Välfärdsvinst (%)

7,10

7,32

Anm.: Timlönen för heltidsarbetande har satts till 0.95 och lönen för deltidsarbetande till 90 procent av denna lön, dvs. 0,855. Typ 1 representerar individer med stark preferens för fritid och typ 2 individer med svag preferens för fritid.

Sida 175
Original

Bilaga 10 till LU2011 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas för deltidsarbetslösa?

175

Som framgår av tabell 4.3 finns det en välfärdsvinst av att staten får tillgång till och kan använda information om individuell typ. Detta är tämligen självklart men vi kan notera att välfärdsvinsten är liten; i termer av en konsumtionsskatt motsvarar det 0,2 procent. De optimala ersättningssystemen ger mycket stora välfärdsvinster i förhållande till grundmodellen; i termer av en konsumtionsskatt handlar det om drygt 7 procent. Man bör dock ta dessa resultat med en nypa salt eftersom de kan vara känsliga för hur grundmodellen siffersätts.

Vi kan utifrån tabell 4.3 konstatera att hänsynstagande till frivilligt deltidsarbete inte nödvändigtvis försvagar argumenten för en relativt generös arbetslöshetsersättning för deltidsarbetande. Detta gäller även om staten har möjlighet att skilja mellan frivilligt och ofrivilligt deltidsarbetande. Anledningen är att sådan ersättning innebär subvention av arbete i förhållande till arbetslöshet. Vi har tagit hänsyn till att högre ersättning till de deltidsarbetande minskar deras arbetstider men denna mekanism är inte så stark att den dominerar den förstnämnda effekten. Som vi noterat kan arbetstidseffekten också förstärka sökaktiviteten bland deltidsarbetslösa personer eftersom kortare arbetstid innebär mer tid för att söka efter heltidsarbete.

Sida 176
Original

Sida 177
Original

177

5 Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring

I Sverige har frågor om deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsersättning till deltidsarbetslösa behandlats i en rad utredningar och regeringspropositioner. Den så kallade ARBOM-utredningen om en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring diskuterade även ersättning till deltidsarbetslösa (SOU 1996:150). År 1999 publicerades den så kallade DELTA-utredningen (utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättning, SOU 1999:27). År 2005 kom utredningen om stärkt rätt till heltidsanställning (SOU 2005:105) med långtgående förslag om att ge deltidsarbetande ”rätt till heltid”.

Vi ska i det följande kortfattat diskutera två aspekter av politik mot deltidsarbetslöshet som bara delvis har berörts i tidigare debatt och inte heller behandlas i vår modellanalys. Det gäller frågan om hur ersättning till deltidsarbetslösa kan finansieras för att förhindra överutnyttjande av försäkringen. Vi tar också upp frågan om subventionerat deltidsarbete som inslag i stabiliseringspolitiken.

5.1 Arbetsgivarfinansierad a-kassa?

En deltidsanställning kan ses som en del av ett explicit eller implicit kontrakt mellan arbetsgivaren och den anställde. Med subventionerad fyllnadsersättning blir det mer lönsamt att erbjuda kontrakt med deltidsarbete. Nuvarande system innebär att deltidsarbete de facto subventioneras via arbetslöshetsförsäkringen. Denna subvention kommer att särskilt gynna företag och branscher som erbjuder många deltidsjobb på bekostnad av sektorer som prioriterar heltidsjobb. ”Deltidsföretagen” gynnas i konkurrensen om arbets-

Sida 178
Original

Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring Bilaga 10 till LU2011

178

kraft. Det finns emellertid en förhållandevis enkel åtgärd som skulle minska detta problem, nämligen att ålägga arbetsgivare ett medfinansieringsansvar för den arbetslöshetsersättning som utgår till deltidsarbetslösa personer. En sådan finansieringsmodell passar bäst i ett system med obligatorisk arbetslöshetsförsäkring eftersom ett obligatorium gör det svårt för arbetsgivare att systematiskt sortera bort arbetskraft med försäkring.

I USA tillämpas sedan decennier ett system med arbetsgivarinträde (”experience rating”) i arbetslöshetsförsäkringen. Systemet innebär att företagets skatter påverkas av hur många av företagets tidigare anställda som är arbetslösa. Ju större företagets ”bidrag till arbetslösheten” är, desto blir högre blir skatten. Företagen tvingas att till viss del internalisera de externa effekterna av sina uppsägningsbeslut. Arbetsgivarinträdet är dock inte fullständigt, dvs. skatterna motsvarar inte fullt ut de förväntade utgifterna för de tidigare anställdas arbetslöshetsersättning.

Arbetsgivarinträde i arbetslöshetsförsäkringen ungefär på det sätt som tillämpas i USA skulle kunna övervägas även för heltidsarbetslöshet. Sverige har dock genom den arbetsrättsliga lagstiftningen redan en form av implicit beskattning av arbetsgivarinitierade uppsägningar. Lagen om anställningsskydd innebär att takten i neddragningar och vilka som ska sägas upp måste följa regler om uppsägningstider och turordning. En explicit beskattning via arbetsgivarinträde skulle innebära högre kostnader för företagens uppsägningar och därmed också indirekt för deras anställningar. Ett särskilt problem med arbetsgivarinträde baserat på utbetald ersättning till tidigare anställda är att företagen har små möjligheter att påverka längden på arbetslöshetsperioderna och därmed de nödvändiga utbetalningarna av ersättning. En effekt kan bli att företagen systematiskt väljer bort arbetssökande som uppfattas som svaga på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis är argumenten för arbetsgivarinträde starkare när det gäller ersättning vid deltidsarbetslöshet än vid heltidsarbetslöshet.

Den kraftiga skärpning av villkoren för fyllnadsersättning som infördes 2008 verkar åtminstone delvis ha baserats på föreställningen att den skulle göra arbetsgivarna mer benägna att erbjuda heltidsjobb. Det förefaller osannolikt att detta skulle vara en viktig mekanism. Om däremot arbetsgivarna åläggs att medfinansiera ersättningen till deltidsarbetslösa personer skulle det givetvis bli relativt mer lönsamt för dem att erbjuda heltidsjobb.

Sida 179
Original

Bilaga 10 till LU2011 Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring

179

5.2 A-kassa för korttidsvecka?

En orsak till uppkomsten av deltidsarbetslöshet kan vara konjunkturellt betingad. Ett företag som drabbas av ett kraftigt bortfall av efterfrågan kan överväga att införa temporärt kortare arbetstid snarare än att säga upp personal. Genom ”korttidsvecka” kan man dels slippa uppsägningskostnader, dels behålla värdefull kompetens i företaget. I Sverige har vi sett exempel på sådana lösningar under senare tid: Scania införde t.ex. fyradagarsvecka våren 2009 efter förhandlingar med de fackliga organisationerna.

Det svenska regelverket för arbetslöshetsförsäkringen tillåter inte att ersättning utgår för deltidsarbetslöshet som uppkommer i sådana situationer. Här avviker Sverige från vad som gäller i de flesta andra OECD-länder. Olika modeller för statligt subventionerad arbetsdelning har kommit till stor användning under den globala recession som slog till 2008; se OECD (2010). Sådana åtgärder tycks också ha varit relativt framgångsrika när det gäller att mildra krisens effekter på arbetslösheten (OECD, 2010).

Det finns flera argument för att göra det möjligt att använda akassan för att uppmuntra arbetsdelning i lågkonjunkturer. Arbetstidsneddragning istället för uppsägning innebär att företagen kan behålla värdefull arbetskraft och därmed hålla nere rekryterings- och inskolningskostnaderna när konjunkturen vänder. Arbetsdelning innebär också fördelar för löntagarna som i mindre grad drabbas av inkomstbortfall och som helt slipper de sociala kostnader som arbetslöshet innebär.

Huvudargumentet mot subventionerad arbetsdelning är att systemet kan skapa inlåsningseffekter. Det kan vara svårt att skilja mellan temporära och permanenta efterfrågebortfall och subventionerad arbetsdelning kan riskera att hålla kvar arbetskraft i obsoleta verksamheter. Resultatet skulle kunna bli långsammare omvandlingstakt och sämre produktivitetsutveckling. I viss utsträckning kommer subventionerad arbetsdelning också att medföra så kallade dödviktskostnader, dvs. subventionerna kommer ibland att utgå även till företag som hade behållit arbetskraft utan subventioner.

Även om det finns invändningar mot subventionerad korttidsvecka torde det vara svårt att visa att det optimala systemet utesluter åtgärder för att uppmuntra arbetsdelning i lågkonjunkturer. Att tillåta ersättning från a-kassa för korttidsvecka reser dock frågor om vilka krav som ska ställas för ersättning och vilken instans som

Sida 180
Original

Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring Bilaga 10 till LU2011

180

ska avgöra om kraven är uppfyllda. Här finns erfarenheter från en rad andra länder som skulle kunna bidra till att belysa för- och nackdelar med olika praktiska lösningar.

Sida 181
Original

181

6 Slutord

Deltidsarbetslöshet är en form av undersysselsättning som har relativt stor omfattning i Sverige och många andra länder. Forskningen om deltidsarbetslöshetens orsaker och effekter har dock varit tämligen begränsad, i varje fall i jämförelse med forskningen om heltidsarbetslöshet. Detta gäller inte minst frågor om arbetslöshetsersättningens effekter där ett mycket stort antal studier avser heltidsarbetslöshet medan få studier fokuserar på deltidsarbetslöshet. Normativa frågor kring hur den optimala arbetslöshetsförsäkringen bör utformas har i allt väsentligt handlat om heltidsarbetslöshet.

Vi har i den här uppsatsen presenterat beskrivning och analys av deltidsarbetslösheten i Sverige med särskilt fokus på arbetslöshetsförsäkringens roll. Vi har noterat att det finns en betydande rörlighet mellan deltidsarbetslöshet och heltidsarbete, ett faktum som har implikationer för hur den optimala arbetslöshetsförsäkringen bör utformas. En relativt generös ersättning till deltidsarbetslösa innebär att det blir mer attraktivt för heltidsarbetslösa personer att försöka skaffa sig deltidsarbete som en språngbräda till heltidsarbete. Samtidigt minskar sökaktiviteten bland deltidsarbetslösa personer som söker efter heltidsarbete. En optimal utformning av arbetslöshetsförsäkringen ska beakta båda dessa mekanismer.

Våra modellanalyser pekar på att det finns välfärdsvinster förenade med en avtrappad ersättningsprofil i arbetslöshetsersättningen. Detta gäller såväl heltids- som deltidsarbetslösa. Resultaten tyder vidare på att ersättningen till de deltidsarbetslösa bör vara mer generös än vad som för närvarande gäller i Sverige. En mer generös ersättning till deltidsarbetslösa innebär starkare drivkrafter för heltidsarbetslösa att söka efter deltidsarbete.

Vi har inte genomfört någon modellanalys av finansieringsreformer av arbetslöshetsförsäkringen men vår bedömning är att det finns goda argument för att arbetsgivarna ska åläggas ett visst

Sida 182
Original

Slutord Bilaga 10 till LU2011

182

medfinansieringsansvar för ersättning till deltidsarbetslösa personer.

Vi har inte berört frågor om kontroll och sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen. Det är uppenbart att starkare krav på att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande innebär större möjligheter för generösa ersättningsvillkor. Krav på att vara tillgänglig för (mer) arbete måste naturligtvis gälla även deltidsarbetslösa med ersättning. De kartläggningar som gjorts av hur detta fungerar i praktiken tyder på att här finns utrymme för förbättringar (se IAF, 2007).

Sida 183
Original

183

Referenser

Bosch, N. A Deelen och R Euwals (2010), Is part-time employ-

ment here to stay? Working hours of Dutch women over successive generations, Labour 24, 35–54

Fagan, C och J O'Reilly (red), (1998), Part-Time Prospects: An

International Comparison, Routledge.

Finanspolitiska rådet (2009/2010), Svensk finanspolitik, Finans-

politiska rådets rapport 2009/2010.

Fredriksson, P och B Holmlund (2001), Optimal unemployment

insurance in search equilibrium, Journal of Labor Economics 19, 370–399.

Hartman, L (red) (2008), Välfärd på deltid, SNS Förlag. Holmlund, B (2006), Hur hög är egentligen arbetslösheten i

Sverige? Ekonomisk Debatt 33, 6–20.

Hussmans, R (2007), Measurement of employment, unemploy-

ment and underemployment – Current international standards and issues in their application. International Labour Office.

Hussmanns, R, F Mehran och V Verma (1990), Surveys of Econo-

mically Active Population, Employment, Unemployment, and Underemployment: An ILO Manual on Concepts and Methods,

International Labour Office.

IAF (2007), Arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet, rap-

port 2007:17, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

IAF (2009), Arbetslöshetsersättning till deltidsarbetslösa, rapport

2009:12, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

ILO (1982), Resolution Concerning Statistics of the Economically

Active Population, Employment, Unemployment and Underemployment, Adopted by the Thirteenth International Conference of Labour Statisticians, International Labour Office, Genève.

Sida 184
Original

Referenser Bilaga 10 till LU2011

184

Kyrrä, T (2007), Partial unemployment insurance benefits and the

transition rate to regular work, under publicering i European

Economic Review.

Kyrrä, T, P Parotta och M Rosholm (2010), The effect of receiving

supplementary UI benefits on unemployment duration, IZA Discussion Paper No 3920.

Månsson. J, J Ottoson och K Lundequist (2008), Deltidsarbete och

deltidsarbetslöshet, i L Hartman (red), Välfärd på deltid, SNS Förlag.

OECD (2010), Employment Outlook, OECD. Pettersson, H (2005), A-kassa på deltid – ett ständigt problem

inom arbetslöshetsförsäkringen, Working Paper från HELAprojektet 2005:3.

Pissarides, C (2000), Equilibrium Unemployment Theory, MIT

Press.

SCB (2005), Sysselsättning och arbetslöshet 1976–2004, Information

från Arbetskraftsundersökningarna 2005:1.

Sorrentino, C (2000), International unemployment rates: how

comparable are they? Monthly Labor Review 123, 3–20

SOU 1996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring,

Arbetsmarknadsdepartementet.

SOU 1997:27, DELTA Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb

och arbetslöshetsersättning, Näringsdepartementet.

SOU 2005:105, Stärkt rätt tillheltidsanställning, Arbetsmarknads-

departementet.

Tam, M (1997), Part-Time Employment: A Bridge or a Trap?,

Ashgate.

U.S. Bureau of Labor Statistics (2008), Involuntary part-time work

on the rise, Issues in Labor Statistics, December.

Walling A and G Clancy (2010), Underemployment in the UK

labour market, Economic and Labour Market Review 4, No 2.

Wahlberg, R (2008), Part-time penalty in Sweden: Evidence from

quantile regression, Working Paper in Economics 315, Göteborgs universitet.

Sida 185
Original

185

Part-time unemployment and unemployment insurance in Sweden

Conventional measures of unemployment do not capture all dimensions of joblessness. A case in point is underemployment among employed workers, also frequently referred to as part-time unemployment. Workers in this category are employed during a survey week but are unable to work as many hours as they wish. An ILO-resolution from 1998 defines underemployment as comprising persons in employment who (i) are willing to work additional hours, (ii) are available to work additional hours, and (iii) worked less than a threshold relating to working time. Underemployment accounts for a non-negligible fraction of the labor force in most countries, although it is typically somewhat lower in magnitude than the conventional measure of unemployment. By the end of 2009, part-time unemployment stood at almost 5 percent of the labor force in the OECD area.

Research on part-time unemployment has been meager compared to the huge literature on “full-time” unemployment, perhaps reflecting the presumption that underemployment represents less of a social problem than complete joblessness. However, part-time unemployment is of a non-trivial magnitude and raises a number of important policy issues. One issue hotly debated in some countries, concerns labor market regulation and the case for giving parttimers precedence to full-time jobs. Other issues deal with unemployment insurance (UI) and concern the design of benefit levels and potential benefit durations for the unemployed and the underemployed.

In this report we present description and analysis of part-time unemployment, focusing in particular on the role of UI. Part-time unemployed workers are in many countries eligible for UI benefits that replace part of the income loss associated with involuntary part-time work. More generous part-time benefits may speed up

Sida 186
Original

Part-time unemployment and unemployment insurance in Sweden Bilaga 10 till LU2011

186

transitions from unemployment to part-time work. However, it is also to be expected that generous part-time benefits will weaken the incentives to search for full-time jobs among part-timers. Our paper examines the design of optimal unemployment insurance in an economy with both unemployment and underemployment.

The paper includes a description of various aspects of part-time unemployment in Sweden. By using panel data from the labor force surveys, we can offer a picture of the dynamics of part-time unemployment. It turns out that part-time work often represents a stepping-stone to full-time work. Transition rates from part-time unemployment to full-time work are relatively high. Some 15 to 20 percent of the part-time unemployed have entered into full-time work after one quarter.

In recent years, Swedish UI has become less generous than it used to be. Replacement rates have been cut and eligibility rules have become more stringent. The coverage of UI has declined substantially. Around 30 percent of unemployed persons in the labor force surveys receive UI benefits in 2009.

Part-time unemployment and optimal unemployment insurance

We use a search and matching model to study an economy with two sectors. Full-time jobs are offered in one sector and part-time jobs in the other sector. One can think of these sectors as representing two industries; indeed, the data show that the prevalence of part-time unemployment is heavily correlated with industry affiliation, being particularly common in service industries. Unemployed workers prefer full-time jobs but are willing to consider part-time jobs as a stepping stone to full-time jobs. The unemployed worker thus searches for part-time as well as full-time jobs and accepts the first offer that comes along. The part-timer searches only for fulltime jobs and quits her part-time job as soon as a full-time offer comes along.

Unemployment benefits affect search effort among the unemployed as well as among the part-timers. More generous benefits for part-timers reduce the flow from part-time work to full-time employment as part-time becomes more attractive relative to fulltime work. But benefits for part-timers also make part-time work more attractive relative to unemployment, thus increasing the outflow from unemployment to part-time work. In that respect,

Sida 187
Original

Bilaga 10 till LU2011 Part-time unemployment and unemployment insurance in Sweden

187

offering benefits to part-timers is akin to in-work benefits, a policy which has received considerable attention in both policy discussions and research.

We study the optimal structure of unemployment benefits focusing on benefit levels (replacement rates) and the potential duration of benefit receipt for the unemployed as well as for parttimers. Time limits in UI are modeled as stochastic, i.e., benefits expire randomly at a certain rate for full-time unemployed and at another rate for part-timers. When UI benefit entitlement has expired, entitlement to “unemployment assistance” kicks in. The model is calibrated to Swedish data and used to examine alternative UI policies.

We find that optimal policies involve declining replacement rates (and consumption levels) over spells of job search, both for the full-time and part-time unemployed. By introducing timedependent benefits, incentives for active job search are strengthened. Consider an unemployed person whose benefits have expired. By finding a job, entitlement to future benefit receipt in case of unemployment is secured. The bigger the difference between unemployment benefits and unemployment assistance is, the stronger the search incentives to re-qualify for UI benefits via employment.

Unemployed persons receiving unemployment assistance can also qualify for part-time benefits by finding a part-time job. The higher the income associated with part-time insured unemployment relative to unemployment assistance, the stronger the incentives to actively search for part-time work. It is clear, however, that generous UI benefits for part-timers reduce their incentives to search for full-time jobs. This can be offset by a threat of benefit expiration, i.e., a time limit for UI benefit receipt also for part-timers. Figure 1 illustrates after-tax income profiles in the optimal system.

Sida 188
Original

Part-time unemployment and unemployment insurance in Sweden Bilaga 10 till LU2011

188

Figure 1 Optimal after-tax income profiles for unemployed and part-time workers.

Voluntary part-time work

Most part-timers are voluntary part-timers in the sense that they have no desire to change their working time. We have developed an extension of our basic model so as to include also this group. This is accomplished by introducing two types of individuals where one type has a strong preference for leisure and the other type has a weak preference for leisure. The first type prefers part-time work and has no incentive to search for full-time jobs; the second type prefers full-time jobs but is willing to accept a part-time job as a stepping stone to full-time work.

The voluntary part-timers are able to choose their preferred working time without restrictions. The optimal working time is affected by part-time benefits: higher part-time benefits lead to shorter working time. Higher part-time benefits also affect search incentives among unemployed persons since such benefits increase the value of part-time employment relative to unemployment.

The optimal insurance system is computed under two alternative informational assumptions. In one case we assume that the government is able to identity individual types and can set benefits using this information; the government would then in general prefer to differentiate benefits between workers with weak and strong

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

weeks

Part-time

Unemployed

Sida 189
Original

Bilaga 10 till LU2011 Part-time unemployment and unemployment insurance in Sweden

189

preferences for leisure. The second case considered is one where the government is unable to identify worker types and would therefore be unable to differentiate benefits with respect to type.

We find that there is a case for relatively generous UI benefits for part-timers also when we allow for voluntary part-time work. Benefits for part-timers reduce their work hours but this effect is in our model dominated by the positive impact on job search among the unemployed (recalling that benefits for part-timers is effectively an in-work subsidy that increases the value of part-time work relative to unemployment).

Sida 190
Original

Sida 191
Original

191

Bilaga 11 till LU2011

Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas?

∗

Jag är tacksam för värdefulla diskussioner med och kommentarer från Stefan Eriksson,

Martin Lundin och Oskar Nordström Skans. Dessutom vill jag rikta ett stort tack till Linus Liljeberg för hjälp med att bearbeta data och ta fram figurer och tabeller.

Eva Mörk

Sida 192
Original

Sida 193
Original

193

Innehåll

1 Inledning................................................................. 195

2 Regelverket om ekonomiskt bistånd ........................... 197

3 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?.............. 201

3.1 Personer med ekonomiskt bistånd ....................................... 201 3.2 Står biståndstagarna nära arbetsmarknaden?........................ 206

3.3 Är biståndstagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen? ...... 208 3.4 Sammanfattande diskussion .................................................. 216

4 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare ......................................................... 219

4.1 Finansiella incitament ............................................................ 221 4.1.1 Empiriska forskningsresultat ..................................... 223 4.1.2 Sammanfattning.......................................................... 224 4.2 Aktiveringskrav och sanktioner............................................ 224 4.2.1 Empiriska forskningsresultat ..................................... 226 4.2.2 Sammanfattning.......................................................... 229 4.3 Utbildning, praktik och förmedlingsinsatser....................... 229 4.3.1 Empiriska forskningsresultat ..................................... 230 4.3.2 Sammanfattning.......................................................... 232 4.4 Sänkta arbetsgivaravgifter och subventionerade anställningar ........................................................................... 233 4.4.1 Empiriska forskningsresultat ..................................... 234 4.4.2 Sammanfattning.......................................................... 235

Sida 194
Original

Innehåll Bilaga 11 till LU2011

194

4.5 Vilka åtgärder är lämpliga? Sammanfattande diskussion .....235

5 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd ...............................237

5.1 Vilka lösningar diskuteras och används i Norden? ..............238

5.2 Vad lär oss befintlig forskning om effekterna av olika organisationsformer? .............................................................240 5.3 Sammanfattning......................................................................242

6 Policydiskussion .......................................................243

6.1 Utgångspunkter......................................................................244 6.2 Slutsatser från rapporten........................................................244

6.3 Policyrekommendationer ......................................................245

Referenser.......................................................................249

Appendix.........................................................................254

Moving recipients of social assistance from welfare to work

– How can the Swedish system be improved? ..............256

Sida 195
Original

195

1 Inledning

2008 levde 5,6 procent av befolkningen i hushåll som tog emot ekonomiskt bistånd (det som i vardagsspråk kallas socialbidrag) någon gång under året. I vissa grupper var andelen betydligt högre, till exempel så fick 20 procent av alla ensamstående kvinnor med barn ekonomiskt bistånd under samma år. Den genomsnittliga biståndstiden var 6,1 månader.¹

Den officiella statistiken från Socialstyrelsen visar att kostnaderna för det ekonomiska biståndet inklusive introduktionsersättning ökade med 17 procent 2009 jämfört med 2008. Under hela året 2009 betalade kommunerna ut 11 102 miljoner kronor i ekonomiskt bistånd och introduktionsersättning. Under andra kvartalet år 2010 var motsvarande belopp 2 957 miljoner kronor, vilket är en ökning med fem procent jämfört med andra kvartalet år 2009.

Antalet bidragshushåll samvarierar med arbetslösheten, vilket framgår tydligt av figur 1. Det faktum att kostnaderna för ekonomiskt bistånd stigit under 2009 beror alltså delvis på den ekonomiska krisen och den ökade arbetslösheten. Personer som inte har rätt till a-kassa, eller där inkomsten från a-kassan är väldigt låg, får vända sig till kommunernas socialtjänst för att få hjälp med försörjningen. Detta gäller främst grupper som ungdomar och invandrare utan tidigare förankring på arbetsmarknaden, men även individer som inte är medlemmar i någon a-kassa hör till denna grupp. Förändringarna av reglerna i sjukförsäkringssystemet är en annan faktor som kan ha bidragit till kostnadsökningarna.

1 Socialstyrelsen (2009).

Sida 196
Original

Inledning Bilaga 11 till LU2011

196

Figur 1 Arbetslösheten i procent samt antal bidragshushåll

Källa: SCB.

Syftet med denna rapport är att diskutera hur ekonomisk politik kan underlätta för mottagare av ekonomiskt bistånd att bli självförsörjande via arbete. Rapporten börjar med att kortfattat gå igenom de regler som gäller för ekonomiskt bistånd. Därefter redovisas statistik över biståndstagarna, med fokus på hur nära arbetsmarknaden dessa står. Till exempel undersöks hur stor andel av biståndstagarna som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och vilka försörjningshinder kommunerna uppger att biståndstagarna har. Avsnitt 4 handlar om olika politikåtgärder som kan underlätta arbetslösa biståndstagares väg till självförsörjning. Därefter diskuteras det nuvarande systemet där kommunerna ansvarar för det ekonomiska stödet till mottagare av försörjningsstöd medan staten, via Arbetsförmedlingen, har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiska program. Jag avslutar rapporten med ett antal förslag till hur det nuvarande systemet skulle kunna förändras.

0 2 4 6 8 10 12

19 83

19 85

19 87

19 89

19 91

19 93

19 95

19 97

19 99

20 01

20 03

20 05

20 07

20 09

Procent

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000

Antal

Arbetslöshet

Antal bidragshushåll

Sida 197
Original

197

2 Regelverket om ekonomiskt bistånd

I och med 1982 års socialtjänstlag (SoL) fastställdes att samtliga individer har rätt att bli prövade för socialbidrag. Före 1982 var det upp till den enskilda kommunen om även friska vuxna utan barn skulle kunna få socialbidrag. 1998 gjordes flera ändringar i SoL, bland annat bytte socialbidrag namn till försörjningsstöd. Denna lag ersattes i sin tur av en ny lag (SoL 2001:453) som trädde i kraft 1 januari 2002. Enligt lagen ska alla former av bistånd prövas enligt 4 kap 1 § SoL. Besluten går att överklaga enligt förvaltningslagen. Socialtjänstlagen är utformad som en ramlag och ger därmed kommunerna visst utrymme att tolka lagen. Enligt samma lag bör tilllämpningen kännetecknas av ett helhetsgrepp, individuell behovsbedömning, frivillighet och självbestämmande, ett barnperspektiv, hänsyn till brottsoffer samt kvalitet.²

Ekonomiskt bistånd är beteckningen på all ekonomisk hjälp enligt Socialtjänstlagen. Denna består av två delar: försörjningsstödet som är en ersättning för att täcka den dagliga försörjningen och tillfälligt stöd för oregelbundna kostnader (till exempel läkar- och tandläkarkostnader). I försörjningsstödet ingår riksnormen, som fastställs av regeringen, samt skäliga kostnader för vanliga behov utanför riksnormen.³

2 För en närmare beskrivning av Socialtjänstlagen och diskussion om hur den bör tolkas, se

Socialstyrelsen (2004).

Riksnormen baseras på Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessa

syftar till att utgöra ett mått på ”en rimlig konsumtionsstandard av de varor och tjänster, som man vanligen behöver för att klara vardagen i dagens samhälle”. Enligt normen ska en fast ersättning ges för var och en av följande poster: livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och tv-avgift. I försörjningsstödet ska dessutom ersättning, enligt skäliga kostnader, ges för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring och medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Riksnormen för de poster som täcks med en fast ersättning år 2008 var 3 550 kronor per månad för en ensamstående person utan barn. Detta belopp ska alltså täcka den dagliga försörjningen, undantaget det som enligt ovan ersätts enligt skäliga kostnader, exempelvis boendekostnader. För hushåll bestående av sammanboende samt hushåll med barn gäller andra normbelopp, anpassade efter till exempel barnens ålder.

Sida 198
Original

Regelverket om ekonomiskt bistånd Bilaga 11 till LU2011

198

Socialtjänstens uppgift definieras på Socialstyrelsens hemsida: ”I arbetet med ekonomiskt bistånd är socialtjänstens huvuduppgift att hjälpa personer så att de kan klara sin försörjning på egen hand. Den andra uppgiften är att ge ekonomiskt bistånd till dess att målet är uppnått.” I första hand är dock den enskilde skyldig att efter förmåga bidra till sin egen försörjning. Arbetsföra personer ska aktivt söka arbete eller delta i lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Socialtjänsten har möjlighet att ställa krav på deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för personer under 25 år, och även för äldre om särskilda behov av kompetensutveckling finns. Det finns dock inget stöd i lagen eller rättspraxis för att villkora ekonomiskt bistånd genom att kräva att den enskilde deltar i arbete eller sysselsättning som inte ryms inom den vanliga arbetsmarknaden eller arbetsmarknadspolitiken, eller som inte är att betrakta som praktik eller kompetenshöjning. Socialtjänstens åtgärder får inte heller ersätta de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. (Socialstyrelsen, 2004)

Reglerna för ekonomiskt bistånd skiljer sig i flera avgörande hänseenden från de regler som styr socialförsäkringarna. De tre mest avgörande skillnaderna är:

• Ansvaret för försörjningsstödet ligger på primärkommunerna till skillnad från socialförsäkringar som är ett statligt ansvarsområde.

• Försörjningsstödet är behovsprövat till skillnad från socialförsäkringarna som är utformade som rättigheter. För att få försörjningsstöd krävs alltså att hushållet inte har några andra tillgångar, som till exempel sparande eller ägodelar som lätt kan säljas.

• Försörjningsstödet beviljas på hushållsnivå till skillnad från socialförsäkringssystemet där det är individen som har rätt till bidrag.⁴

4 Med undantaget föräldraförsäkringen som ju delas av föräldrarna.

Sida 199
Original

Bilaga 11 till LU2011 Regelverket om ekonomiskt bistånd

199

Dessa skillnader har ett antal viktiga konsekvenser:

i. Det är den kommunala budgeten som ansträngs när antal arbetslösa biståndstagare ökar i lågkonjunkturer, men det är den statliga politiken som ansvarar för arbetsmarknadspolitiken.

ii. Det kommer att finnas regionala/lokala variationer i tolkningen av socialtjänstlagen.

iii. Det uppstår stora marginaleffekter för biståndstagare som vill öka sitt arbetsutbud marginellt, eftersom biståndet kommer att minska med samma belopp som biståndstagaren tjänar. Detta gäller även övriga medlemmar i biståndstagarens hushåll. iv. Kostnaderna för försörjningsstödet blir lägre än om stödet inte varit behovsprövat.

v. Biståndstagandet kan vara förknippat med skamkänslor och obehag då den sökande måste redovisa sin situation i detalj för socialsekreteraren.

I denna rapport fokuserar jag på de fyra översta faktorerna. Detta innebär inte att jag tycker att den femte är oväsentlig, utan vill poängtera att det viktigt att ha denna faktor i åtanke när vi diskuterar tänkbara politikåtgärder För en diskussion av hur biståndsmottagande kan vara förknippat med skamkänslor, se till exempel Starrin (2008).

Den tredje och fjärde punkten ovan innebär att politikerna står inför en avvägning när de ska utforma ett bidragssystem för hjälpbehövande. Å ena sidan kommer behovsprövning att innebära att kostnaderna för systemet hålls nere då bara de som inte själva har resurser blir berättigade till stöd. Å andra sidan medför behovsprövningen att bidraget kommer att minska per automatik när biståndstagaren får annan inkomst, vilket betyder att det inte lönar sig för biståndstagaren att hitta tillfälliga arbeten eller att öka sina arbetstimmar marginellt.

Sida 200
Original

Sida 201
Original

201

3 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

För att på bästa sätt hjälpa biståndstagare till egen försörjning är det naturligtvis viktigt att förstå varför ett hushåll behöver bidrag. Enligt Socialtjänstlagen ska också varje ärende starta med en ordentlig utredning av individens situation, där grunden är att ta reda på varför den enskilde inte kan försörja sig själv eller behöver bistånd för sin livsföring i övrigt.⁵

I detta avsnitt kommer jag att försöka säga något om andelen biståndstagare som får bidrag därför att de saknar arbete. Det är förmodligen denna grupp som är lättast att påverka med ekonomisk politik. Jag börjar med att beskriva vilka det var som tog emot ekonomiskt bistånd under 2008. Utifrån nya siffror från SCB beskriver jag också biståndstagarnas försörjningshinder under början av 2010. Därefter redogör jag för några resultat ur SNS Välfärdsråds rapport 2008 (Dahlberg m.fl., 2008a), vilka illustrerar i vilken utsträckning biståndstagarna står nära arbetsmarknaden. Slutligen undersöks hur stor andel av mottagarna av försörjningsstöd 2008 som också var inskrivna på Arbetsförmedlingen, samt hur dessa skiljer sig från de inskrivna i helhet.

3.1 Personer med ekonomiskt bistånd

Under 2008 levde enligt Socialstyrelsen (2009) 5,6 procent av befolkningen i ett hushåll som tog emot ekonomiskt bistånd någon gång under året. De data jag analyserar i detta avsnitt berör individer i åldern 18–64. Av dessa levde 5 procent i ett hushåll med ekonomiskt bistånd. Detta motsvarar drygt 310 000 personer.

5 Se Socialstyrelsen (2004).

Sida 202
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

202

Tabell 3.1 redovisar hur stor andel av olika grupper, uppdelat på kön, ålder, familjesituation, utbildning och födelseland, som får bistånd, samt hur stor andel av befolkningen respektive biståndstagarna dessa grupper utgör. Det framgår tydligt av tabellen att vissa grupper är överrepresenterade bland biståndstagarna. Vi ser från kolumn 2 i tabellen att bistånd är vanligare för ungdomar (9 procent av alla 18–24-åringar har fått bistånd någon gång under 2008) än för äldre. Det verkar vara ungefär lika vanligt för kvinnor och män att ta emot bistånd, men det är vanligare för ensamstående med barn än för andra familjetyper; cirka 12 procent av ensamstående med barn tar emot bistånd. Personer med lägre utbildning får oftare bistånd än personer med högre utbildning. Slutligen finns det tydliga skillnader beroende på var i världen personer är födda; hela 23 procent av de som är födda utanför västvärlden tar emot bistånd, medan motsvarande procent bland de svenskfödda är tre.

Ett annat sätt att undersöka om vissa grupper är överrepresenterade bland biståndstagarna är att jämföra gruppens andel av befolkningen (kolumn 3 i Tabell 3.1) med dess andel av samtliga biståndstagare (kolumn 4 i Tabell 3.1) Tabellen visar t.ex. att medan 18–24-åringarna endast utgör drygt 12 procent av befolkningen så utgör denna grupp drygt 23 procent av biståndstagarna. Skillnaderna blir än tydligare när man jämför personer beroende på var de är födda; gruppen som är född utanför västvärlden utgör 8 procent av befolkningen men hela 39 procent av biståndstagarna.

Slutligen är det värt att notera att även om utlandsfödda är överrepresenterade bland biståndstagarna så utgör svenskfödda nästan hälften av samtliga biståndstagare.

Sida 203
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

203

Tabell 3.1 Olika gruppers andel i procent av socialbiståndstagarna respektive befolkningen, 18–64 år, 2008

Andel med

ekonomiskt bistånd

Andel av befolkningen

Andel av mottagare av

ekonomiskt bistånd

Kvinnor 4,6 49,5 49,5 Män 5 50,5 50,5 18–24 år 9 12,3 23,8 25–40 år 5 28,0 31,3 41–64 år 4 43,3 35,0 Ensamstående med barn 12 5,6 14,9 Gift/sambo med barn 4 29,7 24,7 Ensamst/sambo utan barn 4,9 32,4 34,5 Gift utan barn 1,4 18,9 5,8 Förgymnasial utb <9 år 8 7,6 12,3 Förgymnasial utb 9+ år 9 15,0 28,3 Gymnasial utb 4 44,5 37,3 Eftergymnasial utb 2 30,0 13,7 Född i Sverige 3 83,7 49,1 Född i västvärlden 7 8,3 12,0 Född i övriga länder 23 8,0 38,9

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen.

Notera: I gruppen "Ensamstående med barn" kan även personer som är sambo utan gemensamma barn ingå. Gruppen ”Född i västvärlden” består av personer födda i Europa, Nordamerika, Australien och Nya Zeeland.

Som framgår av tabellen så skiljer sig andelen med ekonomiskt bistånd bland personer i olika åldrar. Figur 2 illustrerar detta ytterligare. Vi ser en topp i biståndstagandet vid 20 år då andelen är hela 10 procent. Därefter sjunker andelen snabbt fram till knappt 40 år, då denna ökar svagt för att återigen sjunka vid 50 år.

Sida 204
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

204

Figur 2 Andel av befolkningen (18–64) med ekonomiskt bistånd (%)

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen.

En intressant fråga är naturligtvis varför hushåll behöver ekonomiskt bistånd. Från och med 1 januari 2010 är samtliga kommuner skyldiga att registrera försörjningshinder och ändamål med utbetalt ekonomiskt bistånd. På uppdrag av Sveriges kommuner och landsting (SKL) har SCB samlat in de uppgifter som fanns registrerade för perioden 1 januari till 30 maj 2010.⁶ SCB (2010) redovisar resultaten från denna insamling i vilken 239 kommuner deltog. Tabell 3.2 visar andelen vuxna biståndstagare efter huvudsaktligt försörjningshinder, samt uppdelat på om mottagaren är född i eller utanför Sverige. Av tabellen framgår att kommunerna uppger att av samtliga biståndstagare under denna period var det 41 procent som hade arbetslöshet som sitt huvudsakliga försörjningshinder. Denna andel är något högre bland inrikes födda än bland utrikes födda.⁷ I den senare gruppen utgör dock språket ett stort hinder (12 procent). Det är troligt att detta är nära förknippat med arbetslöshet.

Även 2009 gjordes en testinsamling av samma uppgifter, för en sammanställning se Social-

styrelsen (2010).

Ungefär 40 procent av utbetalat ekonomiskt bistånd under perioden januari till maj har

också gått till personer med arbetslöshetsrelaterade hinder.

0 2 4 6 8 10 12

15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Ålder

Sida 205
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

205

Det näst vanligaste försörjningshindret är sociala skäl (11 procent) och här är andelen högre bland inrikes födda. Därefter följer sjukskriven med läkarintyg (8 procent). Av biståndstagarna arbetar 5 procent och i 10 procent av fallen saknas orsakskod.

Tabell 3.2 Andel vuxna (i procent) biståndstagare efter huvudsakligt försörjningshinder, januari–maj 2010

Alla Inrikes födda Utrikes födda

Arbetslös 41 44 38 Sjukskriven m läkarintyg 8 8 7 Sjuk- eller aktivitetsersättning 6 5 7 Arbetshinder, sociala skäl 11 14 8 Föräldraledig 4 2 5 Arbetar 5 6 5 Språkhinder 6 0 12 Utan försörjningshinder 2 3 1 Annat försörjningshinder 7 6 8 Kod saknas 10 11 10 Summa 100 100 100

Källa: SCB (2010).

Tabell 3.3 illustrerar hur försörjningshinder varierar med ålder. Av tabellen framgår att arbetslöshet är ett än vanligare försörjningshinder för unga (om man bortser från den allra yngsta gruppen) än för resten av gruppen. Av personer i åldern 20–24 är hela 54 procent biståndstagare på grund av arbetslöshet. Ju äldre biståndstagaren är, desto större andel är det som har bidrag på grund av sjukskrivning. I den yngsta samt den äldsta gruppen är ”annat försörjningshinder” en vanlig orsakskod, och det är också vanligare att kod saknas.

Sida 206
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

206

Tabell 3.3 Andel (i procent) vuxna biståndstagare efter huvudsakligt försörjningshinder, uppdelat på ålder, januari–maj 2010

16–19 20–24 25–29 30–39

Arbetslös 34 54 46 41 Sjukskriven m läkarintyg 3 5 6 8 Sjuk- eller aktivitetsersättning 1 2 2 3 Arbetshinder, sociala skäl 11 9 10 10 Föräldraledig 5 5 7 6 Arbetar 2 6 6 6 Språkhinder 3 3 7 9 Utan försörjningshinder 1 1 1 2 Annat försörjningshinder 28 6 4 4 Kod saknas 13 9 11 10 Summa 100 100 100 100

40–49 50–59 60–64 65+

Arbetslös 40 34 24 5 Sjukskriven m läkarintyg 10 11 9 2 Sjuk- eller aktivitetsersättning 7 13 19 14 Arbetshinder, sociala skäl 12 14 15 6 Föräldraledig 2 0 0 0 Arbetar 6 4 3 1 Språkhinder 7 5 4 2 Utan försörjningshinder 2 3 4 14 Annat försörjningshinder 5 6 12 41 Kod saknas 10 11 10 16 Summa 100 100 100 100

Källa: SCB (2010).

3.2 Står biståndstagarna nära arbetsmarknaden?

SNS Välfärdsråds rapport 2008 (Dahlberg m.fl. 2008a) ägnades delvis åt samma frågor som denna bilaga, nämligen hur vägen från socialbidrag till självförsörjning kan underlättas. En sak som diskuterades mycket var hur nära socialbiståndstagarna står arbetsmarknaden. I detta avsnitt sammanfattar jag delar av den diskussion som förs i välfärdsrapporten.

Ett sätt att studera om biståndstagarna står nära arbetsmarknaden är att undersöka hur länge de tar emot bistånd. Om biståndstagarna fort lämnar bidragstagandet är det rimligt att tro att de står närmare arbetsmarknaden än om de finns kvar under en lång tid. I

Sida 207
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

207

Figur 3 visas hur stor andel av de som tog emot socialbidrag 1990 respektive 1995 som fortfarande gör det tio år senare. Kurvorna som är benämnda ”kvar på socbidr” visar den andel som tog emot socialbidrag samtliga tio år, medan kurvorna som är benämnda ”socbidr” visar den andel av de som hade socialbidrag ursprungsåret som även tog emot bidrag respektive år. Den senare gruppen kan alltså ha lämnat socialbidragstagandet, men kommit tillbaka.

Figuren visar att de flesta hushåll som tar emot socialbidrag har lämnat bidragstagandet på fem års sikt. Detta gäller oavsett om hushållen börjar ta emot bidrag i en hög- eller lågkonjunktur (1990 eller 1995), vilket tyder på att socialbidrag för de allra flesta bidragshushåll är en temporär, om än inte helt tillfällig försörjningskälla. Däremot är det väldigt vanligt att hushåll som en gång har tagit emot bidrag kommer tillbaka till bidragstagande även om bidragstagandet har upphört under en period. Detta mönster är extra tydligt för hushåll som tog emot socialbidrag 1990, dvs. i en period då det ekonomiska läget i Sverige fortfarande var gott.

Figur 3 Andel i procent som får socialbidrag respektive år, av alla som får socialbidrag 1990 respektive 1995

Källa: Egen bearbetning IFAU-databasen.

0 20 40 60 80 100 120

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

socbidr 95-05

kvar på socbidr 95-05

kvar på socbidr 90-00

socbidr 90-00

Sida 208
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

208

Av Figur 3 framgår att en ganska stor andel av de som har socialbidrag ett visst år lämnar bidragstagandet ganska fort. Hur ser då mönstret ut för olika grupper? Tabell 3.4 redovisar hur stor andel av olika grupper som i) inte hade socialbidrag år ett men hade socialbidrag år två (inträde) samt ii) hade socialbidrag år ett men inte år två (utträde). Vi ser från tabellen att sannolikheten att träda in i bidrag är störts för ensamstående kvinnor med barn, ungdomar och invandrare från icke-OECD länder. Sannolikheten att lämna bidragstagandet, å andra sidan, är minst för invandrare från icke-OECD länder och högst för ensamstående kvinnor utan barn.

Tabell 3.4 Sannolikheter för att avsluta respektive påbörja bidragstagandet mellan två år, genomsnitt 1991–2001

Alla Ungdomar 18–24 år

Invandrare från icke-

OECD länder

Inträde 0,014 0,046

0,043

Utträde 0,370

0,373

0,286

Ensamstående män

utan barn

Ensamstående kvinnor

utan barn

Ensamstående kvinnor

med barn

Inträde 0,027 0,021

0,073

Utträde 0,347

0,404

0,327

Källa: Dahlberg m.fl. (2008a).

I Dahlberg m.fl. undersöks även vilka övriga inkomstkällor som de som får socialbidrag har. De finner att löneinkomster utgör knappt 30 procent av den disponibla inkomsten för personer i hushåll som tog emot socialbidrag 2005. Övriga inkomstslags (sjuk- och aktivitetsersättning, studiemedel och sjukpenning) andelar av den disponibla inkomsten ligger runt 5–10 procent.

3.3 Är biståndstagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen? ⁸

Ett sätt att undersöka hur många biståndstagare som behöver bidrag på grund av arbetslöshet är att räkna ut hur stor andel av samtliga individer som tar emot ekonomiskt bistånd som också är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Det är rimligt att utgå från att

Uppgifterna i detta avsnitt bygger på egen bearbetning av IFAU-databasen.

Sida 209
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

209

det är arbetslöshet som ligger bakom denna grupps biståndsbehov.⁹Under 2008 var 48,9 procent av de bodde i ett hushåll som tog emot ekonomiskt bistånd inskrivna minst en gång vid Arbetsförmedlingen under året. ¹⁰

Tabell 3.5 Egenskaper hos biståndstagare beroende på om de är registrerade vid Arbetsförmedlingen (Af) eller inte (andelar i procent)

Biståndstagare, inskrivna

vid Af

Biståndstagare, inte inskrivna

vid Af

Män 56 46 Kvinnor 44 54 Summa 100 100 18–24 år 29 19 25–40 år 40 23 41–64 år 31 39 Summa 100 100 Ensamstående med barn 15 15 Gift/sambo med barn 24 26 Gift utan barn 4 7 Ensamst/sambo utan barn 41 28 Summa 100 100 Förgymnasial utb <9 år 12 13 Förgymnasial utb 9+ år 26 30 Gymnasial utb 44 31 Eftergymnasial utb 16 11 Summa 100 100 Född i Sverige 51 47 Född i Västvärlden 10 14 Född övriga länder 39 39 Summa 100 100

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen.

Notera: I gruppen "Ensamstående med barn" kan även personer som är sambo utan gemensamma barn ingå. Gruppen ”Västvärlden” består av personer födda i Europa, Nordamerika, Australien och Nya Zeeland.

9 Man bör vara lite försiktig när man tolkar denna siffra som ett mått på arbetslöshet som

försörjningshinder eftersom det dels inte finns några hinder för vem som helst att skriva in sig vid Arbetsförmedlingen, dels är många kommuner som ställer krav på biståndstagare att skriva in sig.

Enligt Löfbom (2007) var motsvarande siffra under 2004 för befolkningen i åldern 20–64 60 procent.

Sida 210
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

210

Hur skiljer sig de biståndstagare som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen från de som inte är det? Från Tabell 3.5 ser vi att den senare gruppen i lägre utsträckning består av män, är äldre samt är något lägre utbildade. Däremot verkar det inte finnas några större skillnader med avseende på födelseland.

Hur skiljer sig då gruppen inskrivna biståndstagare mot övriga inskrivna vid Arbetsförmedlingen? Tabell 3.6 redovisar samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen som antingen var öppet arbetslösa, i program eller varit i arbete mindre än 30 dagar den 1 december 2008¹¹ uppdelat på försörjningskälla. Av dessa (398 511 personer) hade 61,5 procent enbart ersättning från arbetslöshetsförsäkringen¹², 15,2 procent hade enbart ekonomiskt bistånd, 8 procent hade ersättning från både arbetslöshetsförsäkringen och socialtjänst medan 15,4 procent hade varken ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller ekonomiskt bistånd.¹³

Tabell 3.6 visar hur dessa fyra grupper skiljer sig åt med avseende på kön, ålder, utbildning och födelseland. Det är tydligt att gruppen med ekonomiskt bistånd är yngre, lägre utbildade, i större utsträckning födda utanför västvärlden och är i något större utsträckning män än gruppen med a-kassa. Gruppen som varken har a-kassa eller ekonomiskt bistånd är typiskt yngre än de övriga tre grupperna. Jämför vi denna grupp med gruppen med ekonomiskt bistånd ser vi också att de i större utsträckning är födda i Sverige och har något högre utbildning.

11 Mönstret ser väldigt lika ut om vi istället fokuserar på inskrivna den första någon annan

månad under 2008.

Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. För att få ta del av inkomstbortfallsförsäkringen ska man ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader och uppfyllt arbetsvillkoret under medlemstiden. Den som har uppfyllt arbetsvillkoret, men inte är medlem eller varit medlem tillräckligt länge får ersättning från grundförsäkringen.

Löfbom (2007) analyserar vilken ersättningsform de som var inskrivna vid Arbetsförmedlingen 2004 hade. Hon finner att 52 procent hade enbart A-kassa, 10 procent enbart ekonomiskt bistånd, 3 procent både a-kassa och ekonomiskt bistånd och 35 procent hade varken a-kassa eller ekonomiskt bistånd. Under de fyra år som gått sedan Löfboms analys har alltså andelen med a-kassa stigit, vilket även gäller andelen med enbart ekonomiskt bistånd och gruppen med både och. Andelen med varken A-kassa eller ekonomiskt bistånd har däremot sjunkit.

Sida 211
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

211

Tabell 3.6 Egenskaper bland de inskrivna vid Arbetsförmedlingen 1/12-2008 uppdelat på försörjningskälla (andelar i procent)

Egenskaper

Ekonomiskt bistånd men

ingen a-kassa

A-kassa men

inget ekonomiskt

bistånd

Både ekonomiskt bistånd och

a-kassa

Varken a-kassa eller

ekonomiskt

bistånd

Andel män

59,0 53,4 59,0 53,7

20–24 år 22,6 8,6 14,2 21,2 25–39 år 39,4 29,1 35,6 27,9 40–54 år 25,9 36,2 38,8 21,8 55–64 år 5,2 25,4 10,8 11,0 Förgymn utb <9 år 16,1 6,6 8,1 6,6 Förgymn utb 9+ år 26,4 14,1 21,9 19,6 Gymnasial utb 37,1 58,6 55,5 54,1 Eftergymnasial utb 18,8 20,0 13,8 18,3 Född i Sverige 41,1 78,0 62,9 68,8 Född i västvärlden 9,7 9,8 11,0 10,7 Född övriga länder 49,2 12,2 26,1 20,5 Andel individer 15,2 61,5 8,0 15,4 Antal individer 60 417 244 922 31 839 61 333

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen

Gruppen med enbart ekonomiskt bistånd verkar alltså om något ha en svagare ställning (de är yngre, har lägre utbildning och är i större utsträckning födda utanför västvärlden) på arbetsmarknaden än gruppen med a-kassa. Ett sätt att se om detta stämmer är att undersöka hur länge det dröjer innan en nyinskriven lämnar Arbetsförmedlingen för arbete och om detta skiljer sig beroende på vilken försörjningskälla den arbetslöse har.

Figur 4 redovisar i vilken utsträckning de nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen under 2008 övergick till arbete. Figuren visar den andel som inte har fått arbete. Vi ser att efter 600 dagar så är andelen som inte har fått arbete hela 70 procent för gruppen med enbart ekonomiskt bistånd, medan den är 45 procent för gruppen med enbart a-kassa. Lägst är andelen kvar för gruppen med både ekonomiskt bistånd och a-kassa.

Sida 212
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

212

Figur 4 Andel som inte har lämnat Arbetsförmedlingen för arbete för olika grupper av arbetssökande

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen

Notera: Att ha a-kassa definieras utifrån medlemskap i en arbetslöshetskassa inklusive alfa-kassan. Denna grupp består alltså delvis av personer med statlig grundersättning.

Om man är inskriven vid Arbetsförmedlingen kan man vara öppet arbetslös, ha arbete, vara deltidsarbetslös eller delta i någon form av program. Tabell 3.7 redovisar i vilka olika kategorier som de inskrivna befinner sig i beroende på försörjningskälla. Extra intressant är att studera den fjärde gruppen, de som varken har a-kassa eller ekonomiskt bistånd. Vi ser att 40 procent av denna grupp är i program medan 38 procent befinner sig i öppen arbetslöshet.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

200

400

600

Dagar

Ekonomiskt bistånd men ingen A-kassa

A-kassa men inget ekonomiskt bistånd

Både ekonomiskt bistånd och A-kassa

Varken ekonomiskt bistånd eller A-kassa

Sida 213
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

213

Tabell 3.7 Inskrivningskategori beroende på försörjningskälla, procent

Inskrivningskategori

Ekonomiskt bistånd men

ingen a-kassa

A-kassa men

inget ekonomiskt

bistånd

Både ekonomiskt bistånd och

a-kassa

Varken a-kassa eller

ekonomiskt

bistånd

Arbete

0 1 0 0

Nystarts/Instegsjobb 3 5 5 4 Program 16 45 35 40 Tim/deltidsanställd 0 0 0 0 Öppet arbetslösa 44 42 45 38 Övriga inskrivna 36 8 15 18 Summa 100 100 100 100

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen.

En fråga som har diskuterats mycket är om de inskrivna har olika chans att få tillgång till program beroende på försörjningskälla. Från Tabell 3.7 kan man utläsa att andelen i program är betydligt större bland de som har a-kassa (45 procent) än de som har enbart ekonomiskt bistånd (16 procent). Eftersom grupperna skiljer sig åt mycket, både vad gäller individegenskaper (vilket vi ser i Tabell 3.7) och vad gäller i arbetslöshistorik, så kan dessa skillnader vara missvisande. För att få en rättvis bild måste vi konstanthålla för skillnader mellan grupperna. Detta kan göras med hjälp av regressionsanalys. Tabell 3.8 redovisar resultaten från en linjär regression där programdeltagande förklaras av form av försörjning. Gruppen med enbart a-kassa är kontrollgruppen och parametrarna ska därför tolkas i relation till denna grupp. Vi ser från tabellen att sannolikheten att delta i ett program är nästan 15 procentenheter lägre i gruppen med enbart försörjningsstöd. Även i de andra grupperna är sannolikheten att delta i program lägre, men inte lika mycket.

Sida 214
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

214

Tabell 3.8 Sannolikheten att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program (linjär sannolikhetsmodell)

Variabel

Regressions-

koefficient Standardfel

Statistisk

säkerställd

Försörjningsstöd men ingen a-kassa -0,144

0,002

Både försörjningsstöd och a-kassa

-0,059

0,003

Varken försörjningsstöd eller a-kassa -0,009

0,002

Referenskategori: Enbart a-kassa

Kvinna -0,010 0,001 Ja

Referenskategori: Man

25–39 år

-0,065

0,002

40–54 år

-0,024

0,002

55–64 år

-0,004

0,003 Nej

Referenskategori:18–24

Förgymnasial utbildning 9+ år

0,015

0,003

Gymnasial utbildning

0,001

0,003 Nej

Eftergymnasial utbildning

-0,030

0,003

Referenskategori: Förgymn utb<9 år

Född i västvärlden

-0,034

0,002

Född övriga länder

-0,038

0,002

Referenskategori: Född i Sverige

Gift/sambo med barn

-0,008

0,002

Ensamstående med barn

0,004

0,003 Nej

Referenskategori: Utan barn

Dagar i senaste perioden

0,000

Tot tidigare insk dagar

0,000

Tot tidigare insk dagar i kvadrat

-0,000

0,000

Antal tidigare program

0,027

0,000

Antal tidigare perioder

-0,011

0,000

Konstant 0,334 0,003 Ja

Källa: IFAU-databasen.

Notera: Att ha a-kassa definieras utifrån medlemskap i en arbetslöshetskassa inklusive alfa-kassan. Denna grupp består alltså delvis av personer med statlig grundersättning. Gruppen ”Född i västvärlden” består av personer födda i Europa, Nordamerika, Australien och Nya Zeeland. ”Dagar i senaste perioden” avser hur många dagar personen har varit inskriven vid förmedlingen under den pågående arbetslöshetsperioden. Statistisk säkerställd anger om koefficienten är statistiskt skild från noll på fem-procentsnivån.

Sida 215
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

215

Figur 5 visar hur länge det dröjer för nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen att påbörja någon typ av program beroende på försörjningskälla. Vi ser även i denna figur att andelen som börjar ett program är lägre för de som har ekonomiskt bistånd som enda försörjningskälla, medan andelen är betydligt större för personer med enbart statlig ersättning (a-kassa). Efter tre månader träder det arbetsmarknadspolitiska programmet Jobbgarantin för ungdomar in. Detta påverkar programdeltagandet i alla fyra grupper, men personer utan vare sig a-kassa eller ekonomiskt bistånd påbörjar ett program i större utsträckning än övriga grupper. För arbetslösa äldre än 24 år så är det istället Jobb- och utvecklingsgarantin träder in efter en viss tid. För personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är denna tid 300 ersättningsdagar (helgdagar räknas inte) om personen inte har barn under 18 år. I så fall har den arbetslöse rätten till 150 extra dagar och behöver inte (men kan) gå in i garantin förrän efter 450 dagar. För personer utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen startar programmet först efter 18 månader. Från figuren ser vi också mycket riktigt att många i gruppen med enbart a-kassa, samt gruppen med både a-kassa och ekonomiskt bistånd går över till program efter cirka 400 dagar. För gruppen med enbart ekonomiskt bistånd sker detta däremot inte, inte ens efter 18 månader.

Sida 216
Original

Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? Bilaga 11 till LU2011

216

Figur 5 Andel som kvarstår i öppen arbetslöshet (dvs. inte går in i program) vid olika tidpunkter efter inskrivning vid Arbetsförmedlingen

Källa: Egen bearbetning av IFAU-databasen.

Notera: Figuren är baserad på skattningar av övergången mellan öppen arbetslöshet och program där de som går till jobb löpande exkluderas (”censureras”). Att ha a-kassa definieras utifrån medlemskap i en arbetslöshetskassa inklusive alfa-kassan. Denna grupp består alltså delvis av personer med statlig grundersättning.

3.4 Sammanfattande diskussion

Vissa grupper återfinns i större utsträckning än andra bland mottagarna av ekonomiskt bistånd. Detta gäller främst ungdomar och personer födda utanför västvärlden, det vill säga personer som i stor utsträckning saknar tidigare erfarenheter på den svenska arbetsmarknaden. Det är också vanligare att ensamstående med barn tar emot bistånd än övriga grupper. Slutligen tar personer med lägre utbildning oftare emot bistånd än personer med högre utbildning.

Antalet biståndstagare samvarierar till stor del med arbetslösheten, vilket tyder på att många behöver ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet. Detta mönster stämmer överens med att de grupper som är överrepresenterade bland biståndstagarna typiskt saknar tidigare arbetsmarknadserfarenhet och därför står utanför

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

200

400

600

Dagar

Ekonomiskt bistånd men ingen A-kassa A-kassa men inget ekonomiskt bistånd Både ekonomiskt bistånd och A-kassa Varken Ekonomiskt bistånd eller A-kassa

Sida 217
Original

Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?

217

den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Denna bild går också ihop med de uppgifter över försörjningshinder som kommunerna numera registrerar och som redovisades i avsnitt, 3.1; ungefär 40 procent av biståndstagarna hade i början av 2010 arbetsrelaterade hinder. Det är troligt att dessa grupper inte har tidigare arbetslivserfarenhet och därför står utanför arbetslöshetsförsäkringen.

Under 2008 var nästan 50 procent av biståndstagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen någon gång under året. Denna grupp skiljer sig från övriga inskrivna på så sätt att de är yngre, har lägre utbildning och i större utsträckning är födda utanför västvärlden¹⁴. Om något så har gruppen inskrivna med ekonomiskt bistånd alltså sämre anknytning till arbetsmarknaden än övriga inskrivna. Om man tar hänsyn till att inskrivna med ekonomiskt bistånd skiljer sig från övriga inskrivna både vad avser individegenskaper och tidigare arbetslöshetshistoria finner man att denna grupp i lägre utsträckning än övriga deltar i program. Det går inte heller att utskilja någon större förändring av andelen i program efter 18 månader då personer i denna grupp har rätt att gå in i Jobb- och utvecklingsgarantin.

Med västvärlden avses personer födda i Europa, Nordamerika, Australien och Nya Zeeland.

Sida 218
Original

Sida 219
Original

219

4 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

Det finns i princip två tänkbara vägar att gå för att öka sysselsättningen bland biståndstagarna. Antingen kan man göra det mer attraktivt för bidragstagarna att arbeta istället för att ta emot bistånd, eller så kan man försöka öka sannolikheten att den arbetslöse blir erbjuden ett jobb genom att t.ex. öka dennes humankapital. Den första vägen bygger på uppfattningen att biståndsmottagandet är ”frivilligt” i det avseende att det faktiskt går att hitta ett jobb, men att personen föredrar att ta emot bistånd. Den andra vägen utgår istället från att individen för tillfället har så låg produktivitet att ingen är villig att anställa honom eller henne vid rådande löneläge. Jag vill poängtera att ingen av dessa synsätt förmodligen beskriver hela sanningen, utan att de olika bilderna passar olika bra för att olika individers biståndstagande.

Det finns flera sätt att göra det mer attraktivt för en person att arbeta och mindre attraktivt att ta emot bistånd. Det enklaste sättet är naturligtvis att sänka nivån på biståndet¹⁵, men eftersom försörjningsstödet i Sverige redan ligger på en nivå som ska motsvara skäliga levnadskostnader och ska utgöra det yttersta skyddsnätet så är det knappast en önskvärd väg att gå.¹⁶ Ett annat sätt är att göra det mer lönsamt att arbeta. Politiska beslut under senare år har gått i denna riktning, till exempel genom införandet jobbskatteavdraget. Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat så finns det dock även med ett jobbskatteavdrag stora marginaleffekterna kvar av att

Att ändrade bidragsnivåer påverkar också antal bidragstagare. Det visar bl.a. studier av Fortin m.fl. (2004) och Lemieux och Milligan (2008).

Rosholm och Vejlin (2010) undersöker hur en sänkning i bidraget till nyanlända flyktingar i Danmark påverkar i vilken utsträckning dessa får jobb eller lämnar arbetskraften och finner effekter på bägge utfallen. Det är främst män med relativt hög utbildning i åldersintervallet 30–50 som börjar arbeta.

Sida 220
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

220

ta ett tillfälligt arbete (eller öka antalet arbetade timmar marginellt). När en biståndstagare börjar jobba och tjäna pengar så minskar nämligen dennes försörjningsstöd med samma summa. Ett sätt att undvika detta är att undanta viss inkomst när man beräknar behovet av ekonomiskt bistånd. SOU 2007:2 föreslog till exempel en förvärvsstimulans som gick ut på att personer som haft socialbidrag i sex månader skulle få behålla en inkomstökning upp till 1 500 kr under sex månader. Folkpartiet föreslog också nyligen en liknande reform. I avsnitt 4.1 nedan kommer jag att närmare beskriva forskningen om effekter av finansiella incitament.

Man kan också göra det mindre attraktivt att ta emot bistånd genom att villkora detta på att biståndstagaren deltar i någon slags aktivitet. Därmed begränsar man vad han/hon kan använda sin arbetsfria tid till. Denna tanke har länge varit framträdande i den aktiva arbetsmarknadspolitiken och är sedan 1990-talet även en viktig del av kommunernas arbete med biståndstagare. I avsnitt 4.2 redogör jag för vad forskningen kan lära oss om aktiveringskrav och sanktioner.

Om man istället utgår från att biståndstagaren faktiskt vill arbeta, men att han har svårt att hitta ett jobb, så är metoderna för att öka sysselsättningen delvis annorlunda. Först och främst kan man tänka sig åtgärder som hjälper den arbetslöse att söka jobb bättre. Det kan handla om jobbsökarkurser eller förbättrad matchning mellan lediga jobb och arbetssökande. För det andra kan man försöka höja produktiviteten hos individen genom t.ex. utbildning eller praktik. Detta kan mycket väl ske genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kurser, praktik och annat stöd. Erfarenheter från denna typ av åtgärder diskuteras i avsnitt 4.3.

Slutligen så kan man sänka kostnaden för arbetsgivaren att anställa arbetslösa, genom riktade anställningsstöd eller sänkta arbetsgivaravgifter för vissa grupper. Även detta är något som tilllämpas i Sverige för ungdomar, äldre eller långtidsarbetslösa. I avsnitt 4.4 diskuterar jag vad forskningen lär oss om detta.

Sida 221
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

221

4.1 Finansiella incitament

Ett sätt att öka incitamenten för individen att börja arbeta är att höja den inkomst som individen får om hon jobbar. Den politik som förts på senare år har också till stor del syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta. Som en del av denna politik har ett jobbskatteavdrag införts, vilket innebär att arbetsinkomst beskattas lägre än annan inkomst. Utformningen av det svenska jobbskatteavdraget, dess förväntade effekter och forskningsresultat från liknande reformer i andra länder (till exempel USA och Storbritannien) diskuteras utförligt i bilaga 12 i denna volym.¹⁷ Jag kommer därför inte diskutera detta närmare här. Även med ett jobbskatteavdrag kvarstår det faktum att försörjningsstödet minskar krona för krona när arbetsinkomsten ökar och att marginalskatten för biståndstagare därmed blir 100 procent.

Det finns två sätt att ändra detta. Det ena är att bortse från viss arbetsinkomst när behovet av ekonomiskt bistånd fastställs. I den amerikanska litteraturen har detta kallats earnings disregards och jag kommer i fortsättningen benämna detta med ”undantagen inkomst”. Ett exempel på detta från tillämpningen i Sverige är att ungdomars inkomst från sommarjobb inte räknas med i hushållets inkomst när man bedömer om hushållet är berättigat till ekonomiskt bistånd eller inte. Denna typ av finansiella incitament gör att de 100-procentiga marginaleffekterna av att gå från bistånd till arbete minskar, och fler kan tänkas välja att arbeta. En konsekvens av en åtgärd av detta slag är dock att hushåll som inte tidigare var berättigade till ekonomiskt bistånd nu blir det. Det är också tänkbart att de som i ursprungsläget arbetar nu väljer att arbeta mindre för att på så sätt bli berättigade till ekonomiskt bistånd. De kan ju i så fall uppnå samma inkomst som tidigare men med färre arbetade timmar. Vi kan därför inte uttala oss om den totala förväntade effekten på arbetsutbudet.

För att undvika att fler blir berättigade till bidrag kan man behålla samma behovsprövning som tidigare, det vill säga när man först ansöker om bistånd, men undanta viss inkomst när biståndet väl har beviljats. Många amerikanska delstater använder detta system. En potentiell bieffekt är att det blir lönsamt för individer att ta emot bistånd en tid innan de börjar jobba. Detta skulle kunna innebära att personer anstränger sig mindre för att klara sig själva, då det blir mer lönsamt att få försörjningsstöd.

Se även diskussionen i Dahlberg m.fl. (2008a).

Sida 222
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

222

Det andra sättet, som är nära besläktad med det första, är att låta biståndstagarna behålla en del av sitt ekonomiska bistånd trots att de får ökade arbetsinkomster. Detta kallas claw back taxes i den amerikanska litteraturen och kommer i fortsättingen att benämnas ”sänkta implicita skattesatser”. Ett exempel på ett sådant system kan vara att en biståndstagare får behålla hela försörjningsstödet upp till en viss summa intjänad inkomst och får behålla hälften av försörjningsstödet (en marginalskatt på 50 procent) upp till en annan summa intjänad inkomst. Även detta system har dock nackdelen att det blir lönsamt att först ta emot bistånd ett tag innan man börjar arbeta.

Ett sätt att ta del av de positiva effekterna av finansiella incitament, men samtidigt undvika de möjliga negativa effekterna är att endast låta åtgärden gälla de som i dag tar emot ekonomiskt bistånd. Detta kan liknas vid en tillfällig amnesti. En sådan åtgärd kan dock ge förväntningar om att liknande åtgärder kan komma att införas i framtiden, vilket skulle kunna medföra att fler försöker bli berättigade till ekonomiskt bistånd, för att i framtiden kunna ta del av liknande stimulanser. Dessutom kommer en sådan åtgärd innebära att personer som har samma lön får behålla olika mycket efter skatt, vilket kan hota legitimiteten i systemet.

En åtgärd som är besläktad med de två metoderna är en medborgarlön, eller det som i den amerikanska litteraturen har kallats negative income tax, vilket innebär att samtliga samhällsmedborgare har rätt till en grundplåt oavsett om de jobbar eller inte. Fördelar med en sådan politik är att man undviker de stora marginaleffekterna av att gå från bidrag till arbete som föreligger vid ett behovsprövat bidrag, samt att man slipper eventuella negativa effekter av skamkänslor och liknande som kan hindra folk som verkligen behöver hjälp att söka sådan. Dessutom är systemet troligare billigare att administrera då man inte behöver genomföra behovsprövningen. Nackdelarna är naturligtvis att incitamenten att arbeta minskar, eftersom individen får pengar utan motprestation, och att systemet kan bli väldigt dyrt. Det strider också mot Socialtjänstlagens utgångspunkt att det är varje individs plikt att först och främst stå för sin egen försörjning.

Sida 223
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

223

4.1.1 Empiriska forskningsresultat

Vad vet vi då om effekterna av de typer av åtgärder som diskuterats ovan? Grogger och Karoly (2005) sammanfattar slutsatserna från ett antal experimentella studier i Nordamerika och konstaterar att det visserligen finns tendenser till att åtgärderna leder till att fler tar emot bistånd, men att de även verkar öka sysselsättningen. Hur stora effekterna är beror på hur generösa systemen är och vilka krav som ställs på biståndstagare för att de ska få behålla delar av sin inkomst (i något fall har detta berott på tidigare arbetshistoria).

Matsudaira och Blank (2008) finner att möjligheterna i en del amerikanska delstater av att undanta viss inkomst när behovet av bistånd beräknas har haft väldigt liten effekt på arbetsutbudet bland ensamstående mödrar i USA.¹⁸ Vidare finner de att många kvinnor som faktiskt var berättigade till bistånd inte fick något. Det är oklart om detta berodde på en ovilja bland kvinnorna att ta emot hjälp eller om de var ovetande om att de var berättigade till stödet.

Moffitt (2007) sammanfattar den amerikanska forskningen med att konstatera att finansiella incitament av detta slag kan fungera om de genomförs tillsammans med andra åtgärder (till exempel aktiveringskrav) men att de som enda åtgärd inte åstadkommer mycket.

I Kanada infördes 1998 ett nytt skatteavdrag för barnfamiljer. Det som skilde detta skatteavdrag från systemet i till exempel USA eller Storbritannien var att det samordnades med socialbidragssystemet på så sätt att provinserna gavs möjlighet att undanta delar av detta skatteavdrag när behovet av ekonomiskt bistånd fastställdes. Milligan och Stabile (2007) undersöker vilka effekter detta hade på arbetskraftsdeltagandet bland ensamstående mödrar.¹⁹ De finner att möjligheten att undanta den nya skattekrediten

i) minskade sannolikheten att ta emot bistånd, ii) ökade arbetsutbudet och iii) ökade den totala inkomsten.

Burtless (1986) sammanfattar resultaten från fyra experiment i USA med negativa inkomstskatter. Han finner att experimenten ledde till något minskat arbetsutbud och att minskningarna var störst där systemet var generösast. Deltagarna verkar dock ha underrapporterat sina arbetade timmar, och om man tar hänsyn till detta visar det sig att de flesta effekterna inte är statistiskt säker-

Att studien undersöker effekter på ensamstående mödrar är att det är denna grupp som framför allt är berättigade till ekonomiskt bistånd i USA.

Anledningen till att de fokuserar på ensamstående mödrar är att det är denna grupp som i största utsträckning erhåller socialbidrag.

Sida 224
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

224

ställda. Burtless betonar slutligen att samtliga experiment ägde rum under en begränsad tid och att effekterna av en mer permanent reform troligen skulle ha större betydelse för arbetsutbudet.

Nederländerna har tillämpat ett system med finansiella bonusar för biståndstagare som hittar ett arbete och behåller detta i minst sex månader. För att vara berättigad till bonusen måste man dock ha varit biståndstagare i minst ett år. Van der Klaauw och van Ours (2010) finner inte några effekter av denna bonus på sannolikheten att börja arbeta.

4.1.2 Sammanfattning

Genom att införa olika typer av förvärvsstimulanser som tillåter biståndstagare att behålla lite av sitt bidrag om de får ökad inkomst gör man det mer lönsamt för individer med bidrag att börja arbeta. Samtidigt finns risk att man också gör det mer lönsamt att ta emot bidrag. Vi kan därför inte säkert veta vilka effekter en sådan åtgärd får. Systemet kan dessutom uppfattas som orättvist då personer med samma bruttolön kommer att få behålla olika mycket efter skatt beroende på deras biståndshistorik.

De empiriska forskningsresultat som finns kommer huvudsakligen från Nordamerika. Det är därför inte givet att resultaten kan överföras till den svenska kontexten. I Nordamerika verkar dock framgångarna med undantagen inkomst och lägre implicita skattesatser ha varit måttliga. Inte heller den jobb-finnar-bonus som tilllämpats i Nederländerna tycks ha varit framgångsrik. Sammantaget indikerar detta att vi förmodligen inte kan förvänta oss allt för stora effekter av liknande åtgärder i Sverige.

4.2 Aktiveringskrav och sanktioner

Sverige har sedan länge en aktiv arbetsmarknadspolitik där arbetslösa individer förväntas delta i arbetsmarknadspolitiska program. Tanken är att förmedlarna på de lokala arbetsförmedlingarna kan hänvisa den arbetslöse till olika program och att den som inte deltar ska bli av med sin ersättning.²⁰Socialtjänstlagen uttrycker också

För att kvalificera sig till grundförsäkringen måste individen uppfylla ett arbetsvillkor. Tidigare kunde man även kvalificera sig till grundförsäkringen via ett studerandevillkor, men denna möjlighet finns inte längre kvar. Se Sibbmark (2009) för en närmare beskrivning av den ekonomiska ersättningen vid arbetslöshet.

Sida 225
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

225

tydligt att en arbetsför person ska söka arbete och delta i lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Johansson (2006) hävdar dock att förmedlingarna främst fokuserar på individer som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Resultaten i avsnitt 3.3 ovan tyder på att det kan ligga något i denna bild, då sannolikheten att påbörja program är lägre bland biståndstagare än bland personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Många kommuner upplever det också som att Arbetsförmedlingen gör för lite.²¹ Detta är troligen en av anledningarna till att det, parallellt med den statliga arbetsmarknadspolitiken, vuxit fram en omfattande kommunal arbetsmarknadspolitik riktad till mottagare av ekonomiskt bistånd.²² Enligt Salonen och Ulmestig (2004) tillhandahåller kommunerna en bred flora av program där olika typer av jobbsökaraktiviteter, praktikinsatser och arbetsförberedande verksamheter kombineras.²³

I och med en ändring i Socialtjänstlagen 1998 fick kommunerna formell rätt att ställa krav på praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för ungdomar (18–24 år) med socialbidrag. Bestämmelserna kunde även tillämpas på individer över 25 år som av särskilda skäl var i behov av kompetenshöjande insatser. Salonen och Ulmestig (2004) och Socialstyrelsen (2005) visar att många kommuner redan tidigare tillämpat hårdare krav och lagändringen bestod därför i viss mån av en anpassning till gällande praxis.

Utvecklingen i Norge liknar utvecklingen i Sverige, med en stark tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik som även biståndstagare har rätt att delta i. En lagändring i början av 1990-talet gav de norska kommunerna rätt att ställa krav på att biståndstagarna utförde arbetsuppgifter i kommunal regi (detta har gått under benämningen arbeid for socialhjelp). Exakt vilka uppgifter det kunde vara fastslogs inte utan beslutet lämnades till de enskilda kommunerna. Lødemel (2000) hävdar att de aktiveringsåtgärder som kommunerna har valt att genomföra är mindre individanpassade och utvecklande än vad Stortinget ursprungligen avsåg, och mer inriktade på att göra bidrag mindre attraktivt.²⁴ 1995, det vill säga två år efter att den nya lagen började gälla, ställde ungefär en

SKL (2004) visar att 69 procent av cheferna i kommunerna anser att personer utan a-kassa inte får ta del av Arbetsförmedlingens insatser i särkskilt stor utsträckning.

Med tanke på att utbetalningar av försörjningsstöd belastar den kommunala budgeten snarare än den statliga så är det kanske inte så konstigt att kommunerna försöker påverka antalet bidragstagare med de åtgärder som är möjliga.

Se också Lundin (2008) för en diskussion om motiv till och framväxten av den kommunala arbetsmarknadspolitiken.

Enligt Lødemel (1997) saknas element av träning och utbildning i 80 procent av åtgärderna.

Sida 226
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

226

tredjedel av de norska kommunerna krav, främst på ungdomar, att delta i aktivering (Lødemel, 1997).

4.2.1 Empiriska forskningsresultat

Vad vet vi då om effekterna av aktivering? Om vi fokuserar på de kommunala programmen i Sverige så vet vi tyvärr alldeles för lite. Det stora problemet är att till skillnad från vad som gäller för Arbetsförmedlingens program så saknas ofta dokumentation av såväl vad som ingår i åtgärderna som vilka som deltagit. Riksrevisionen har inte befogenhet att granska kommunerna utan denna granskning sköts av den kommunala revisionen, vilken enligt till exempel Lundin (2010) är behäftad med en hel del problem. Socialstyrelsen har visserligen tillsynsansvar, men detta gäller främst att se till att Socialtjänstlagen följs.

Vissa försök till utvärderingar av kommunala program har ändå gjorts. En tidig utvärdering av den så kallade Uppsalamodellen genomfördes av Milton och Bergström (1998). Uppsalamodellen innebar framför allt ökade krav på bidragstagare att söka arbete och att ha tätare kontakter med handläggaren, som typiskt hade färre ärenden än tidigare. Studien visar att denna åtgärd inte innebar att tiden som en individ tog emot bidrag minskade. Det gick alltså inte att påvisa positiva effekter av Uppsalamodellen. Ett annat försök med aktivering vars effekter har undersökts består av åtta socialbidragsprojekt i Malmö som genomfördes under åren 1990–1991 och som hade 600 deltagare. Giertz (2004) visar att dessa projekt inte hade någon effekt på kostnaderna för socialbidrag.²⁵

En kommun som varit mycket aktiv när det gäller aktiveringskrav är Stockholm stad. Efter lagändringen 1998 införde de olika stadsdelarna gradvis aktiveringsprogram för biståndstagare. Dahlberg m.fl. (2008b) undersöker effekterna av dessa program. För att ett lokalt program ska sägas innehålla aktiveringskrav krävs att de i) har schemalagd aktivitet för jobbsökande eller jobbträning/praktik dagligen eller nästan dagligen, ii) omfattar alla individer med försörjningsstöd som är arbetsföra och iii) är obligatoriskt för målgruppen för vilket icke-deltagande leder till hel eller delvis

25 Det finns också en effektutvärdering av Rinkeby Arbetscentrum. Programmet var riktat

mot arbetslösa invandrare med låg utbildning och dåliga kunskaper i svenska. Enligt Hallsten m.fl. (2002) verkar deltagarna i Rinkeby Arbetscentrum vara i jobb respektive självförsörjande i lägre utsträckning än en jämförbar kontrollgrupp.

Sida 227
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

227

nedsättning av försörjningsstödet. Programmen bestod i regel av jobbsökaraktiviteter i kombination med praktik/jobbträning.²⁶

Dahlberg m.fl. finner att aktiveringskraven innebar att sannolikheten att hushållet, som bidragsmottagaren tillhör, får ekonomiskt bistånd någon gång under ett år minskar. Dessutom har aktiveringskraven haft positiva effekter på sysselsättningen i den meningen att de har i) ökat sannolikheten att vara sysselsatt, ii) ökat antalet månader under ett år som individerna erhåller löneinkomster samt iii) ökat löneinkomsterna.

Det går inte att utifrån resultaten i Dahlberg m.fl. avgöra om det är kraven i sig eller innehållet i själva programmen som ger effekter. Thorén (2006) hävdar emellertid att vissa av de aktiveringsprogram som använts nyligen i Sverige, exempelvis den så kallade Skärholmsmodellen, främst innebär kontroll av biståndstagarnas arbetsvilja snarare än någon individuell jobbsökarhandledning, vilket talar för att det faktum att programmen är obligatoriska spelar roll.

Resultaten i Dahlberg m.fl. säger inte heller om aktiveringskraven har påverkat det totala antalet biståndstagare på grund av att personer slutat ta emot bistånd eller om det är så att vissa individer har valt att aldrig söka bistånd. Persson och Vikman (2010) fokuserar på hur inflödet och utflödet påverkas av aktiveringskraven. De finner att minskningen i antal biståndstagare främst förklaras av ett ökat utflöde, det vill säga att tidigare biståndstagare inte längre får bistånd. Detta är särkskilt tydligt för ogifta utan barn. För ungdomar minskade istället inflödet, det vill säga färre ungdomar började ta emot bistånd då aktiveringskrav infördes. Detta kan tolkas som att hotet om aktivering fick ungdomarna att ta ett jobb eller börja studera istället för att söka försörjningsstöd. Att ”hot” om program påverkar ungdomar stämmer överens med de annonseringseffekter som Forslund och Skans (2006) finner då de utvärderar effekter av ungdomsprogram.

Dahl (2003) utvärderar aktiveringskraven i Norge²⁷ och finner att det framför allt är de med en svagare ställning på arbetsmarknaden som har blivit utsatta för aktiveringskraven, där fokus har legat

2007 ersatte Stockholm stad samtliga aktiveringsprogram ute i stadsdelarna med en gemensam organisation för arbetet med arbetslösa socialbidragstagare. Fem Jobbtorg inrättades till vilka de som söker försörjningsstöd hänvisas vid första kontakten med socialtjänsten om de uppger ”brist på arbete” som orsak till biståndsbehovet. Klienterna ska sedan vistas ett visst antal timmar på dessa Jobbtorg eller vara ute på anvisad praktik eller utbildning. Om en klient uteblir riskerar denne att få försörjningsstödet indraget.

Till skillnad från Dahlberg m.fl. (2008b) och Persson och Vikman (2010) studerar Dahl endast effekter för individer som redan har ekonomiskt bistånd, det vill säga bara utträdeseffekter.

Sida 228
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

228

på arbete snarare än utbildning. Programmen verkar inte ha någon effekt på deltagarnas övergång till arbete och självförsörjning, åtminstone inte på kort sikt.

I Nederländerna måste mottagare av ekonomiskt bistånd (en grupp som till stor del består av långtidsarbetslösa med dåliga arbetsmarknadsutsikter) söka jobb aktivt. Om de inte lever upp till dessa krav eller på något annat sätt bryter mot överenskommelsen med socialkontoret (till exempel genom att komma hem sent efter en semester eller fylla i någon blankett felaktigt) riskerar de att förlora sitt bidrag under viss tid. Van der Klaauw och van Ours (2010) finner att dessa sanktioner ex post ökar övergången till arbete. Dessa effekter är störst för kvinnor.

Slutligen finns vissa resultat från ett antal nordamerikanska delstater som genomförde försök med aktiveringskrav under första halvan av 1990-talet. Aktiveringskraven bestod typiskt av olika typer av utbildning, jobbsökaraktiviteter samt utbildning kombinerat med jobbsökaraktiviteter. Bloom och Michalopoulos (2001) presenterar en översikt av 26 program i nio delstater under en period av tio år. Programmen ökade sannolikheten för deltagarna att få jobb, minskade beroendet av bistånd, men har i slutändan inte påverkat deltagarnas ekonomiska situation (även om inkomst från arbete har ökat så neutraliseras denna ökning av minskade bidrag). De program som varit tydligast inriktade på jobbsökaraktiviteter (job-first) har lett till ökade arbetsinkomster redan under det första året. Efter tre år har dock deltagare i utbildningsprogram kommit ikapp. Utbildningsprogrammen leder emellertid inte till ökade disponibla inkomster på sikt trots att de, som Bloom och Michalopoulos poängterar, är betydligt dyrare. Inte heller gynnar utbildningsåtgärder lågutbildade. Störst framgångar hade de program som kombinerade utbildningsåtgärder med söka-jobb-aktiviteter.

Sida 229
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

229

4.2.2 Sammanfattning

Genom att tvinga biståndstagare att delta i någon typ av aktiveringsinsatser så kan man åstadkomma två saker. För det första så blir det för vissa personer mindre attraktivt att ta emot bistånd, då de måste göra något som de kanske tycker är jobbigt. För det andra så kan själva åtgärderna som aktiviteterna innehåller faktiskt öka chanserna att hitta ett arbete. I bägge fallen förväntas biståndstagandet minska och sysselsättningen öka.

De empiriska forskningsresultat som finns från Sverige tyder på att åtminstone den typ av aktivering som genomförts i Stockholm stad har minskat biståndstagandet. Detta har framför allt skett på grund av att individer lämnat biståndstagandet. För ungdomar finns även tecken på att aktiveringskraven har minskat inflödet till bidrag och därmed troligen fungerat avskräckande. Det vi fortfarande vet väldigt lite om är exakt vilken typ av aktivering som fungerar. Detta diskuteras i nästa avsnitt

En fråga som har aktualiserats i samband med ett tillsynsbeslut av Socialstyrelsen angående handläggningen av försörjningsstöd i Landskrona är om Jobbtorgen och liknande åtgärder bryter mot Socialtjänstlagen. I fallet Landskrona bedömde Socialstyrelsen att kommunen hade använt aktiveringskrav för flitigt och framför allt att de borde ha samrått mer med Arbetsförmedlingen.²⁸ Det är naturligtvis olyckligt om flertalet av kommunerna använder sig av en socialbidragspolitik som har oklart stöd i lagen.

4.3 Utbildning, praktik och förmedlingsinsatser

Ett sätt att underlätta för biståndstagare att bli självförsörjande är att med hjälp av utbildning och praktik försöka höja biståndstagarnas humankapital och produktivitet och därmed göra det mer troligt att de hittar en arbetsgivare som vill anställa dem. Dessutom kan man lägga ner resurser på förbättrade stöd- och förmedlings-

Socialstyrelsens beslut löd: ”Socialstyrelsen bedömer att socialtjänstens riktlinjer att alla arbetsföra personer som uppbär försörjningsstöd ska vara i aktivitet minst 30 timmar i veckan är orimlig. Socialtjänsten måste först utreda om den enskilde, över 25 år, av särskilda skäl, är i behov av kompetenshöjande insatser. Genom sina riktlinjer förutsätter socialtjänsten i Landskrona att alla arbetsföra personer som söker försörjningsstöd av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser. Det bör rimligen finnas ett antal sökande som inte av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser utan som klarar av att söka arbete på egen hand utifrån befintlig utbildning och erfarenhet. Socialstyrelsen bedömer att det är en brist att socialtjänsten inte har samrått med Arbetsförmedlingen innan de krävt deltagande i praktik eller annan verksamhet.”

Sida 230
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

230

insatser. Dessa komponenter är mycket vanliga inom den statliga arbetsmarknadspolitiken och har också typiskt ingått i de aktiveringsprogram som kommunerna genomfört. Här kan man ställa två frågor: Vilken typ av åtgärd verkar fungera för den grupp som i dag tar emot ekonomiskt bistånd? Är kommunen eller Arbetsförmedlingen bäst lämpade att genomföra sådana åtgärder?²⁹

4.3.1 Empiriska forskningsresultat

Det finns en omfattande forskning om effekter av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder såsom praktik, arbetsmarknadsutbildning och förmedlarinsatser. Forslund och Vikström (2010) sammanfattar lärdomar från den befintliga forskningen:

• Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning verkar fungera rätt bra, särskilt för svaga grupper (lågutbildade och utomnordiska invandrare). Detta gäller både när man tittar på övergången till arbete och sannolikheten att ta emot försörjningsstöd.

• För ungdomar verkar arbetspraktik leda till jobb i större utsträckning än arbetsmarknadsutbildning på kort sikt, men efter två år har utbildning gått om och ifrån när det gäller sysselsättning och inkomst.

• Obligatoriska åtgärder kan ha annonseringseffekter för vissa grupper.

• Förmedlingsinsatser, i synnerhet i kombination med kontroll, verkar öka sysselsättningen.

Till skillnad från för Sverige så finns det två norska studier som särkskilt undersöker effekterna av statlig arbetsmarknadspolitik för gruppen biståndstagare (Lorentzen och Dahl, 2005; Dahl och Lorentzen, 2005). Dessa studier finner att:

• Program som kombinerar arbetsträning, utbildning och lönebidrag förbättrar både sysselsättningen och inkomsten

• Arbetsmarknadsutbildningar verkar förbättra framtida inkomster för deltagarna

• Tillfälliga anställningar har mycket små eller inga effekter

29 Jag avstår här från att diskutera privata aktörers roll, utan hänvisar till Forslund och

Vikström (2010) för en diskussion om detta.

Sida 231
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

231

• De biståndstagare som får ta del av de arbetsmarknadspolitiska programmen är typiskt de av biståndstagarna som står närmast arbetsmarknaden.

Genomgången i Forslund och Vikström gäller effekter på deltagare i arbetsmarknadspolitiska program generellt och inte biståndstagare specifikt, även om de konstaterar att yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning verkar fungera bra för svagare grupper. Gruppen arbetslösa biståndstagare består av personer med svagare ställning på arbetsmarknaden än den typiske inskrivne (se till exempel avsnitt 3 ovan).

Ett sätt att försöka uttala sig om vilka program som är mest lämpliga för biståndstagare är att undersöka program som är riktade till grupper som är mer lika denna grupp. Här är naturliga kandidater långtidsarbetslösa, ungdomar och utrikes födda. Då den senare gruppen diskuteras i en egen bilaga (Eriksson, 2010) så fokuserar jag nedan först på ett program riktat till långtidsarbetslösa och därefter på erfarenheter från ungdomsprogram.

Inom ramen för aktivitetsgarantin bedrevs mellan 2004 och 2007 ett program med namnet Jobbnätet inom Stockholms stad. Arbetsmetoden kan i huvudsak beskrivas som en förstärkt förmedlingsinsats där handläggarna lägger mycket tid på arbetsgivarkontakter. Liljeberg och Lundin (2010) finner att Jobbnätet lett till att deltagarna fortare har fått jobb.

I Sverige har kommunerna i många fall, genom avtal med staten, tagit över ansvaret för arbetslösa ungdomar. Carling och Larsson (2005) utvärderar Ungdomsgarantin; ett program som innebar att kommunerna tog över ansvaret för ungdomar som varit öppet arbetslösa i mer än 90 dagar. De finner inga tecken på att denna åtgärd har påverkat framtida arbetsmarknadsutfall. Forslund och Nordström Skans (2006) jämför det kommunala ungdomsprogrammet Ungdomsgarantin, med statlig organiserad arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik. De finner att det kommunala programmet i mindre utsträckning än den statliga motsvarigheten leder till att ungdomar lämnar arbetslösheten för arbete. Däremot verkar de kommunala programmen i större utsträckning leda till reguljär utbildning.³⁰

30 Resultat från Norge pekar på att selektionen in i program skiljer sig åt mellan kommunal

och statlig arbetsmarknadspolitik; medan statlig arbetsmarknadspolitik främst riktar sig till individer som står nära arbetsmarknaden, verkar kommunala krav på aktivering främst ”drabba” svagare grupper (Dahl och Lorentzen, 2007).

Sida 232
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

232

Danmark nämns ofta som ett föregångsland när det gäller att få ner ungdomsarbetslösheten och det kan därför vara intressant att ta till sig erfarenheter därifrån. 1996 infördes ett program som var speciellt riktat till lågutbildade ungdomar och innebar att personer under 25 utan annan utbildning än gymnasiet och som varit arbetslösa minst sex av de senaste nio månaderna erbjöds 18 månaders yrkesutbildning. Under denna period sänktes ersättningen med 50 procent. Ungdomar som vägrade delta blev helt utan ersättning. Detta medförde att det fanns starka incitament för denna grupp att hitta ett arbete eller börja en reguljär utbildning. Jensen m.fl. (2003) finner att ungdomsprogrammet ledde till att fler ungdomar började studera. De finner också en svag tendens till att fler ungdomar fick arbete.

Blundell m.fl. (2004) och de Giorgi m.fl. (2005) har utvärderat det brittiska ungdomsprogrammet New Deal for Young People. Programmet är obligatoriskt för alla i åldrarna 18–24 som har varit arbetslösa i minst sex månader. Det består av en initial fas där man huvudsakligen får hjälp med att söka jobb och en efterföljande fas som kan bestå av subventionerad anställning, annan form av arbetsträning eller utbildning. Resultaten från utvärderingarna tyder på att programmet har varit framgångsrikt och ökat ungas utflöde till arbete. Det verkar dock som att resultaten huvudsakligen drivs av verksamheten i den initiala fasen (det vill säga jobbsökaraktivitet); den andra fasen verkar inte öka sysselsättningen ytterligare.

4.3.2 Sammanfattning

Ett sätt att minska arbetslösheten bland biståndstagare är att förbättra deras produktivitet via utbildning och praktik, eller öka sannolikheten att de finner ett arbete via intensifierad förmedlingsverksamhet.

De empiriska studierna av effekterna av denna typ av åtgärder behandlar inte gruppen biståndstagare specifikt, utan alla deltagare oavsett försörjningskälla. Det är därför svårt att dra några starka slutsatser om vilka åtgärder som är lämpliga för denna grupp. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning verkar dock vara en lämplig åtgärd, även om man bör ta hänsyn till att detta är en ganska dyr åtgärd. Slutligen verkar förstärkta förmedlarinsatser underlätta övergången till arbete.

Sida 233
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

233

Det finns tecken på att den statliga arbetsmarknadspolitiken fungerar bättre än den kommunala, i alla fall vad gäller ungdomar. Dock bör man betona att kunskapen om detta är liten.

4.4 Sänkta arbetsgivaravgifter och subventionerade anställningar

Istället för att försöka höja biståndstagarnas produktivitet kan man sänka arbetsgivarens kostnader för att anställa dem. Detta kan ske antingen via anställningsstöd eller via sänkta arbetsgivaravgifter. Förutom att göra det möjligt för en arbetsgivare att anställa en person med lägre produktivitet kan temporära anställningsstöd också hjälpa till om en arbetsgivare är osäker på produktiviteten hos en individ. Detta kan vara särskilt relevant för arbetslösa utan tidigare arbetserfarenhet.

En potentiell nackdel med denna typ av åtgärd är att det kan uppstå dödviktseffekter om det är så att arbetsgivaren väljer att anställa en individ som de hade gjort även utan stöd. Anställningsstöd och sänkta arbetsgivaravgifter kan även medföra undanträngning då grupper som inte är berättigade får stå åtsidan för grupper som är berättigade. Detta kan dock vara en önskvärd effekt av åtgärden om man tror att de grupper som trängs undan har en relativt stark ställning på arbetsmarknaden relativt de gynnas

Anställningsstöd i form av subventionerade lönekostnader för företagarna är en åtgärd som har använts i ett flertal OECD-länder, bland annat i Danmark, Italien, Norge, Sverige, Storbritannien och Tyskland. För det mesta har anställningsstödet varit riktat mot långtidsarbetslösa, ibland med specifikt fokus på unga (som New

Deal for Young People i Storbritannien).

Den 1 januari 2007 infördes Nystartsjobben. De är speciellt riktade mot unga (20–24 år), äldre (55+) och invandrare (som fått sitt uppehållstillstånd för högst tre år sedan) som inte haft ett jobb på länge (vilket definieras som ett år för de som är äldre än 24 år och sex månader för de som är 20–24 år). Nystartsjobben innebär att företagen slipper betala arbetsgivaravgift för en nyanställd för så lång tid som den nyanställde varit arbetslös (dubbla tiden för dem som är 55 år eller äldre). Nystartsjobben gällde från början bara privata arbetsgivare men utvidgades 2008 till att även omfatta offentliga arbetsgivare.

Sida 234
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

234

För nyanlända invandrare som fått sitt uppehållstillstånd under de senaste 36 månaderna finns även Instegsjobb. Dessa innebär en subventionerad anställning (arbetsgivaren kan få upp till 75 procent av lönen i bidrag, dock max 750 kronor per dag) under längst två år.

Nyfriskjobben, som infördes 1 januari 2008, innebär att företagen slipper betala arbetsgivaravgift för en nyanställd som varit borta från arbetsmarknaden minst ett år på grund av sjukdom (det vill säga den som på heltid fått sjukpenning, rehabiliteringspenning, eller sjuk- eller aktivitetsersättning sedan minst ett år). Dessutom får företagen ytterligare en lönesubvention motsvarande arbetsgivaravgiften. Nyfriskjobben innebär alltså en dubbelt så stor subvention till företagen än vad nystartsjobben gör och gäller för lika lång tid.

4.4.1 Empiriska forskningsresultat

Forslund och Vikström (2010) sammanfattar studier om subventionerade anställningar i Sverige och konstaterar att ju mer lik en riktig anställning en subventionerad anställning är, desto större är sannolikheten att anställningen leder till ett ordinarie arbete. Å andra sidan har subventionerade anställningar som mer liknar ordinarie arbeten större undanträngningseffekter.

Resultaten i de svenska studierna stämmer väl överens med utvärderingar av liknande åtgärder i andra västländer. Van Reenen (2001) finner till exempel att New Deal for Young People i Storbritannien haft mycket positiva effekter på unga mäns övergång från arbetslöshet till sysselsättning, och att detta till stor del beror på subventionerade lönekostnader till företagen. I en översikt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika OECD-länder når Martin och Grubb (2001) slutsatsen att anställningsstöd är en åtgärd som ger bättre resultat än arbetsmarknadsutbildning och offentligt sysselsättningsskapande åtgärder. Även Kluve (2006) finner liknande resultat i en meta-analys av ett stort antal utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska program i Europa under de senaste 15–20 åren.

Vissa försök med sänkta arbetsgivaravgifter har genomförts i Sverige och Finland, bland annat genom att sänka arbetsgivaravgifter i regioner med hög arbetslöshet. Bennmarker m.fl. (2009) undersöker ett försök med sänkta arbetsgivareavgifter i Norrland

Sida 235
Original

Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare

235

och finner att sänkningar med hela 10 procent inte ledde till ökad sysselsättning, utan neutraliserades av löneökningar. Liknande resultat finner Korkeamäki och Uusitalo (2006) för Finland. Finland har också försökt med sänkta arbetsgivaravgifter för äldre personer med låg lön som jobbar heltid. Huttunnen m.fl. (2010) finner att detta system inte hade några effekter på sysselsättningskvoten, men ökade sannolikheten att deltidsarbetande började arbeta heltid.

4.4.2 Sammanfattning

Det finns starka argument för att subventionera anställningar för individer som står långt från arbetsmarknaden (till exempel långtidsarbetslösa). Även om subventionerade anställningar kan förväntas ha undanträngningseffekter så är detta förmodligen en kostnad man kan vara beredd att ta, givet att åtgärderna verkligen riktar sig till personer som annars skulle riskera att hamna utanför arbetskraften. Man bör dock förmodligen inte ha biståndstagande i sig som en grund för att få någon typ av anställningsstöd, då detta kan innebära att fler söker bidrag för att bli berättigade till dessa subventioner.

Vad gäller det empiriska stödet för sänkta arbetsgivaravgifter är bilden förhållandevis mörk. Det verkar inte som att de försök som genomförts i Sverige och Finland har ökat sysselsättningen.

4.5 Vilka åtgärder är lämpliga? Sammanfattande diskussion

En slutsats från diskussionen i detta kapitel är alltså att program som kombinerat utbildning med någon typ av subventionerad anställning (där även praktik kan tänkas ingå) har fungerat bäst. Det finns också tecken på att krav på aktivering kan fungera för vissa grupper, och att redan själva hotet om aktivering kan ha effekter, framför allt på ungdomar. Utökade förmedlingsinsatser verkar också vara en bra väg att gå. Dessutom så tycks yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning fungera särskilt bra för svagare grupper. Slutligen bör subventionerade anställningar riktas speciellt till svaga grupper, då de annars kan ha såväl dödviktseffekter och icke önskvärda undanträngningseffekter.

Sida 236
Original

Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011

236

Forskningsresultaten bådar gott för de ”garantier” som har blivit allt vanligare i Sverige, för tillfället med namnen Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin.³¹ Även många av de program som bedrivs inom kommunerna liknar antagligen dessa garantier, det vill säga innehåller kombinationer av förmedlingsinsatser, utbildning och praktik. Detta är i alla fall tanken bakom Jobbtorgen i Stockholm stad.

Men för att garantierna och de kommunala programmen ska kunna höja produktiviteten bland deltagarna krävs dock att de innehåller meningsfull verksamhet. Vad gäller kommunala program så visar Thorén (2005) att det i praktiken ofta handlar mer om kontroll än om något annat. En första uppföljning av såväl Jobb- och utvecklingsgarantin (Martinson och Sibbmark, 2010a) som Ungdomsgarantin (Martinson och Sibbmark, 2010b) visar också att aktiveringsgraden i garantierna är låg och inte motsvarar vad som är föreskrivet.

Målgruppen för Jobbgarantin för ungdomar är personer i åldern 16–24 som varit arbetslösa och inskrivna vid Arbetsförmedlingen i tre månader. Målgruppen för Jobb- och utvecklingsgarantin är arbetslösa personer äldre än 24 år som varit arbetslösa och inskrivna viss tid. För personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är denna tid 300 ersättningsdagar (helgdagar räknas inte) om personen inte har barn under 18 år. I så fall har den arbetslöse rätten till 150 extra dagar och behöver inte (men kan) gå in i garantin förrän efter 450 dagar För personer utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inträder detta program först efter 18 månader.

Sida 237
Original

237

5 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

I Sverige har det alltså vuxit fram en tudelad välfärdsstat, där majoriteten av medborgarna omfattas av ett statligt socialförsäkringssystem medan kommunerna bär det yttersta ansvaret för oförsäkrade individer. En konsekvens av denna tudelade organisation är att olika huvudmän kommer att ansvara för olika grupper av individer beroende på deras försörjning; statliga myndigheter såsom Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ansvarar för försäkrade individer och den kommunala socialtjänsten för övriga.

Eftersom en stor andel av mottagarna av ekonomiskt bistånd även är klienter hos de statliga myndigheterna (till exempel så ställer många kommuner krav på att arbetsföra biståndstagare är registrerade hos Arbetsförmedlingen) så kommer de att behöva vända sig till två, eller än fler, ställen för att få sin försörjning och hjälp att finna arbete. Detta blir extra tydligt om man studerar till exempel Jobbtorgen i Stockholms stad. Här har staden inrättat ytterligare en aktör, nämligen Jobbtorgen som sköter aktiveringen av arbetslösa biståndstagare. När en person kontaktar socialtjänsten för att få försörjningsstöd och uppger att han eller hon behöver hjälp på grund av arbetsbrist skickas denna mer eller mindre automatiskt till ett Jobbtorg, där klienten får en coach och ett handlingsprogram. Myndighetsansvaret för att bevilja försörjningsstöd ligger dock kvar hos socialtjänsten. Dessutom kräver Jobbtorgen att klienten är registrerad hos Arbetsförmedlingen. När klienten varit arbetslös viss tid träder dessutom de olika garantierna in, vilket innebär att klienten i vissa fall kommer att aktiveras av både Jobbtorgen och Arbetsförmedlingen. I de fall personen dessutom är delsjukskriven tillkommer Försäkringskassan.

Sida 238
Original

Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

238

En situation som den som beskrivs ovan kan naturligtvis skapa problem för den hjälpsökande. Det tar tid att besöka alla myndigheter och kontor. I vissa fall kan det vara osäkert vem som har huvudansvaret för individen, vilket medför en risk att personen ”hamnar mellan stolarna” och blir skickad fram och tillbaka. En stor andel av klienterna är också invandrade utan tidigare kännedom om det svenska samhället, och man kan tänka sig att de kan ha svårt att förstå den komplicerade myndighetsgången. Om de olika myndigheterna dessutom har olika mål, vilket t.ex. indikeras av Lundin (2007) och Lundin och Skedinger (2006) så finns risk att de råd klienten får kan vara motstridiga. Slutligen innebär det dubbla huvudmannaskapet också dubbelt administrativt arbete för förvaltningen och förlorade stordriftsfördelar för verksamheten.

5.1 Vilka lösningar diskuteras och används i Norden?

Beslutsfattarna är inte omedvetna om detta problem och flera utredningar har under senare år diskuterar frågan.³² Dessa är främst inriktade på att förbättra samverkan mellan befintliga aktörer, men SOU 2009:02 (Se medborgarna – för bättre offentlig service) kommer med lite mer radikala förslag. Bland annat föreslår utredaren att ett

Servicecentrum ska finnas i alla kommuner. Dessa ska vara bemannade av minst tre tjänstemän varav minst en statligt anställd.

Arbetsförmedlingen ska alltid närvara. Vid centrumen ska medborgarna kunna träffa en servicevägledare. Detta ska vara en ny yrkeskategori med arbetsuppgifter och kompetens som ligger mellan generalister och specialister i myndigheterna. Dessutom föreslås att de ska finnas Resursgrupper bestående av representanter från Arbetsförmedling, Försäkringskassa och kommunernas sociala förvaltning, och kanske rehabiliteringsansvariga, som tar sig an de personer som riskerar att hamna i utanförskap. Utredaren föreslår att sådana resursgrupper bör prövas genom försök i ett antal kommuner och att en arbetsgrupp i Regeringskansliet ska bereda uppläggningen av sådana försök.

SOU 2007:2 föreslår t.ex. att huvudmannaskapet för de insatser som riktas till unga med försörjningsstöd tydliggörs, SOU 2008:34 utreder olika former av samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner och SOU 2009:32 hade som en av sina målsättningar att förbättra möjligheterna för utbyte av personuppgifter mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Sida 239
Original

Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

239

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beslutade i april 2009 att verka för en gemensam ingång och i februari 2010 gick de tillsammans med 36 kommuner in med en skrivelse till regeringen där de förordar en försöksverksamhet med en ny organisation ”En gemensam ingång”. Denna organisation ska ersätta Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunernas ekonomiska bistånd, arbetsmarknads- och flyktingverksamhet.

Även i våra nordiska grannländer har organisationen kring arbetslösa biståndstagare diskuterats. Länderna har valt lite olika strategier. I Norge beslutade man 2005 om en omfattande omstrukturering på både central och lokal nivå, vilken går under namnet NAV (Ny arbeids- og velferdsetat). På central nivå så slogs Socialdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet samman till ett gemensamt departement (Arbeids- og Velferdsdiktorat). På lokal nivå inrättades ett slags one-stop-shop där klienten tas emot på samma ställe oavsett om hon behöver besöka kommunens socialtjänst eller arbetsförmedlingen. Trots att NAV-kontoren är en myndighet så är de anställda fortfarande antingen statligt eller kommunalt anställda och det finns en statlig och en kommunal budget. Denna organisation, som påminner en hel del om den som föreslås i SOU 2009:92 och som förespråkas av SKL, möjliggjordes av en överenskommelse mellan staten och kommunernas intresseorganisation.

I Danmark har man istället i samband med en stor kommunreform³³ decentraliserat ansvaret för arbetslösa biståndstagare till kommunala kontor som kallas Jobcentre. De tjänstemän från arbetsförmedlingen som tidigare jobbat med dessa grupper har förts över till Jobbcentrena och blivit kommunalt anställda. De flesta centrena styrs av en ledning som består av ledamöter både från kommunerna och från den statliga arbetsförmedlingen. Staten och kommunerna delar också på ersättningen till de arbetslösa och uppdelningen är gjord så att staten står för ersättningen i början av arbetslöshetsperioderna, men kommunerna tar över en allt större del ju längre arbetslöshetsperioden fortskrider. Staten tar också ett större betalningsansvar för aktiverade arbetslösa än för ej aktiverade.³⁴

I Finland har Arbetsförmedlingen och socialtjänsten slagits samman till en ny statlig organisation som består av två kompo-

33 Reformen innebar bland annat att antal kommuner sjönk från 275 till 100. 34

Se SKL (2010) för en närmare beskrivning av det danska systemet.

Sida 240
Original

Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

240

nenter: Arbets- och näringsbyrån som arbetssökande (både arbetslösa och arbetande) med ”ringa behov” av stöd och insatser och

Servicecentren för arbetskraften (LAFOS) för arbetslösa med omfattande behov. De senare är gemensamma servicepunkter för arbetsförvaltningen, kommunerna och Försäkringskassan. ³⁵

5.2 Vad lär oss befintlig forskning om effekterna av olika organisationsformer?

Våra tre nordiska grannländer har alltså valt tre olika sätt att organisera arbetet kring oförsäkrade arbetslösa; medan Norge satsar på samverkan har Danmark decentraliserat och Finland centraliserat. Bland svenska utredare verkar fokus främst vara på förbättrad samverkan mellan olika aktörer. Vad kan vi lära oss från befintlig forskning om vilken lösning som är den bästa? Detta ska vi försöka reda ut i detta avsnitt.

Den höga tron på samarbetets framgångssaga hos svenska utredare kan tyckas lite väl optimistisk med tanke på att vi vet väldigt lite om vilka effekter olika former av samarbete verkligen har. Lundin (2008) drar slutsatsen att det är troligare att samarbete kommer till stånd om parterna har ömsesidigt resursberoende, liknande mål och förtroende. Med tanke på att målen för den kommunala socialtjänsten i vissa fall skiljer sig från statliga mål så gör detta naturligtvis samarbete svårare att uppnå. Det är också så att det är troligare att samarbete kommer att leda till förbättringar i mer komplicerade frågor. Lundin (2007) jämför ungdomsåtgärder med åtgärder inom aktivitetsgarantin, där den senare riktas till en mer problematisk klientgrupp. Han finner att samverkan mellan kommunerna och lokala arbetsförmedlingskontor bidrar till att aktivitetsgarantin implementeras mer enligt riktlinjerna men inte påverkar ungdomsåtgärderna.

Så vitt jag känner till så finns ännu inga effektutvärderingar av de lösningar som tillämpats i våra nordiska granländer. Det finns ett väldigt ambitiöst forskningsprogram knutet till den norska NAV-reformen, där forskare från olika discipliner deltar.³⁶ Ingen effektutvärdering är ännu gjord, däremot finns implementerings-

För en beskrivning av liknande organisationer i Storbritannien, Kanada och Australien, se bilaga 6 till SOU 2009:92.

Forskningsprojektets hemsida är http://rokkan.uni.no/nav/.

Sida 241
Original

Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

241

studier såväl som brukarstudier.³⁷ Dessa visar att organisationen hade flera barnsjukdomar. Bland annat så uppger handläggarna på de lokala NAV-kontoren att de inte fick tillräcklig vidareutbildning för att klara sina delvis nya och bredare arbetsuppgifter. Problemen verkar vara mindre på de kontor som hållit på ett tag.³⁸ Handläggarna verkar vara överens om att reformen kommer att innebära bättre service till brukarna när den väl har landat. Brukarna å sin sida verkar inte vara mer nöjda nu än tidigare.

Om det är så att samverkan är svår att åstadkomma, särskilt i de fall de olika nivåerna har delvis olika mål, så skulle alltså ett alternativ vara att följa i Danmark eller Finlands fotspår och föra över ansvaret till en enskild nivå. Bör det i så fall vara staten eller kommunerna som sköter detta? Det som talar för att lägga ansvaret på den kommunala nivån är närheten till, och därmed kunskapen om, dels den lokala arbetsmarknaden, dels till den arbetslöse. Men även av en statlig myndighet med lokal representation borde kunna dra denna fördel, och Arbetsförmedlingen har ju just en lokal struktur med lokala arbetsförmedlingskontor. En annan fördel med ett kommunalt ansvar är att medborgarna befinner sig närmare beslutsfattarna och att det därmed skulle kunna vara enklare att utkräva ansvar om de är missnöjda. Det som talar mot en kommunal organisation är att kommunen när de fattar beslut kan tänkas enbart se till sig själva och inte till hela landet. Lundin och Skedinger (2006) finner till exempel att kommunala företrädare ser som ett mål med arbetsmarknadspolitiken att upprätthålla den egna befolkningen. Därigenom finns risken att mål som geografisk rörlighet hamnar i skymundan. Dessutom så kommer olika kommuner ha olika strategier för hur arbetet ska bedrivas, vilket innebär att individer kommer att behandlas olika beroende på var de bor, vilket äventyrar rättssäkerheten. Slutligen spelar det naturligtvis roll om statliga eller kommunala program är effektivast för att få folk i arbete. Som framgick av avsnitt 4 ovan så vet vi tyvärr väldigt lite om det.

Se t.ex. Andreassen och Reichborn-Kjennerud (2009) och Hansen (2009),

NAV implementerades först vid ett antal pilotkontor.

Sida 242
Original

Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd

242

5.3 Sammanfattning

Det finns alltså ännu inga klara belägg för att utökad samverkan i sig skulle leda till förbättringar. Däremot är det tydligt från den norska NAV-reformen att stora omorganisationer tar tid innan de fungerar som det är tänkt, och att de kräver stora resurser.

Ett alternativ till utökad samverkan är att föra över hela ansvaret till antingen stat eller kommun. Finland har valt det tidigare alternativet medan Danmark har valt det senare (dock med viss statlig reglering samt medfinansiering av ersättningen till arbetslösa). Det finns ännu inga effektutvärderingar av dessa reformer. Tänkbara fördelar med att ha ansvaret på kommunal nivå är att man kan ta större hänsyn till lokala förhållanden och preferenser. En tänkbar nackdel är att kommunerna ser andra mål med arbetsmarknadspolitiken än staten, och till exempel inte stödjer geografisk rörlighet i den mån det kanske är önskvärt. Dessutom så riskeras rättsäkerheten då olika kommuner förmodligen kommer att välja olika politik och individer därför riskerar att behandlas olika beroende på var de bor. Många av fördelarna med lokal förankring borde man också kunna uppnå med hjälp av lokala arbetsförmedlingskontor som fortfarande styrs och regleras centralt. Att ge huvudansvaret till Arbetsförmedlingen utesluter inte heller att kommunen fungerar som utförare i de fall arbetsförmedlaren bedömer att kommunen har rätt kompetens.

Sida 243
Original

243

6 Policydiskussion

Vilka slutsatser kan vi då dra av genomgången i denna rapport? Generellt är det tydligt att den nuvarande ordningen är problematisk både för de berörda individerna och för samhället. För det första är ansvaret för gruppen arbetslösa med försörjningsstöd delat mellan stat och kommun. Detta innebär dels oklarheter för individen, dels dubbelarbete för samhället. För det andra så medför det faktum att försörjningsstödet är behovsprövat att det uppstår stora marginaleffekter för biståndstagare som påbörjar kortare arbeten, vilket minskar deras incitament att bli självförsörjande. För det tredje tillämpar många kommuner aktiveringskrav och sanktioner i form av indraget bistånd för mottagare av försörjningsstöd som det inte är uppenbart att det finns stöd för i Socialtjänstlagen. Det medför att det finns en risk för att personer blir helt utan samhällets stöd och således inte garanteras en skälig levnadsstandard.

Det finns alltså anledning att genomföra reformer. Att bedöma exakt vilka reformer som bör genomföras är naturligtvis svårare. Till viss del beror det på hur omfattande förändringar av det nuvarande systemet man är beredd att göra och hur de omkringliggande institutionerna (som till exempel utbildningssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och mottagningssystem för flykting- och anhöriginvandrare) förändras. Till viss del beror det också på värderingar och vilken grundtrygghet man vill garantera medborgarna.

Nedan börjar jag med att fastställa ett par utgångspunkter för de policyförslag som jag kommer att lägga fram. Dessa utgångspunkter speglar delvis mina egna värderingar. Därefter sammanfattar jag några av slutsatserna från genomgången i denna rapport. Slutligen redogör jag för ett antal rekommendationer till hur politiken skulle kunna förändras för att bättre hjälpa biståndstagare att finna arbete, eventuella problem med dessa lösningar och, i vissa fall, alternativa förslag.

Sida 244
Original

Policydiskussion Bilaga 11 till LU2011

244

6.1 Utgångspunkter

Mina policyrekommendationer bygger delvis på ett antal utgångspunkter vilka är följande:

• Det är mycket tveksamt att ekonomiskt bistånd, som är tänkt att utgöra det yttersta skyddsnätet i samhället, ska villkoras på motprestation, eftersom sanktioner innebär att någon förvägras en ”skälig levnadsnivå”. Även om socialtjänsten endast avser att dra in bidraget för individer som de bedömer skulle kunna bli självförsörjande om de ansträngde sig mer, så kommer en sådan bedömning aldrig att kunna vara felfri.

• Det är viktigt med en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun så att biståndstagarna inte riskerar att hamna mellan stolarna eller få motstridiga besked.

• Arbetsmarknadspolitiska program bör erbjudas utifrån behov snarare än utifrån försörjningskälla.

6.2 Slutsatser från rapporten

I rapporten har jag redovisat statistik som beskriver biståndstagarna, samt diskuterat såväl åtgärder för att hjälpa dem att finna arbete som hur arbetet med mottagarna kan organiseras. Utifrån denna diskussion anser jag att man kan dra ett par slutsatser. Dessa redovisas nedan.

• En stor andel av dagens biståndstagare behöver bistånd på grund av att de är arbetslösa samtidigt som de inte uppfyller villkoren för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkring. Enligt kommunernas uppgift utgjorde denna grupp 40 procent av biståndstagarna under första halvåret av 2010. Nästan hälften av de med försörjningsstöd under 2008 var också inskrivna vid Arbetsförmedlingen någon gång under året. Denna grupp av arbetslösa har en svagare anknytning till arbetsmarknaden än de som har a-kassa.

• Dagens behovsprövade försörjningsstöd har stora marginaleffekter för personer som erbjuds kortare arbeten/timanställning.

Sida 245
Original

Bilaga 11 till LU2011 Policydiskussion

245

• Även om det finns teoretiska argument för att undantagen inkomst och sänkta implicita skattesatser kan öka sannolikheten att biståndstagare tar ett arbete så är det empiriska stödet för detta svagt. Dessutom kan sådana åtgärder ha motverkande effekter på inflödet till bidragstagande. Detta beror antingen på att personer som tidigare inte var berättigade till ekonomiskt bistånd nu blir det (i fallet där man undantar viss inkomst när man beräknar behovet av bidrag) eller att individen försöker kvalificera sig till ekonomiskt bistånd under en kort tid innan de tar ett arbete.

• Aktiveringskrav verkar fungera avskräckande på framför allt ungdomar.

• Den lilla forskning som finns som jämför kommunala och statliga arbetsmarknadspolitiska insatser finner att de statliga insatserna fungerar bättre vad avser att få arbetslösa i arbete. Det finns dessutom visst stöd för att kommunala beslutsfattare har delvis andra mål med politiken än statliga.

• Från den stora NAV-reformen i Norge vet vi att stora omorganisationer är kostsamma och komplicerade. Det saknas dessutom än så länge empiriska belägg för att ökat samarbete verkligen leder till bättre utfall för arbetslösa.

6.3 Policyrekommendationer

Utifrån de utgångspunkter och slutsatserna som sammanfattas ovan tycker jag mig kunna ge följande policyrekommendation:

Avvakta med större omorganisationer tills NAV är utvärderat

Den nuvarande ordningen där ansvaret för arbetslösa biståndstagare delas mellan kommunernas socialtjänst och Arbetsförmedlingen är inte lyckad. En möjlig lösning är att genomföra en omfattande omorganisation mot en ”En-väg-in-struktur” som förordas bland annat av SKL och som genomförts i Norge. Även om en sådan organisation låter som en bra idé så vet vi väldigt lite om vad effekterna skulle bli. Erfarenheterna från Norge visar dock att stora omorganisationer inte är oproblematiska och att infasningen är förknippad med stora kostnader. Jag anser därför att Sverige bör

Sida 246
Original

Policydiskussion Bilaga 11 till LU2011

246

vänta med att genomföra större omorganisationer av detta slag tills erfarenheterna av den norska reformen har hunnit utvärderas ordentligt, vilket borde ske under de närmaste åren.

Inför en generell statlig dagpenning till samtliga individer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och uppfyller Arbetsförmedlingens krav på aktivitet

Jag anser att det är lämpligt att en aktör får huvudansvaret för de arbetslösa. Socialtjänstlagen gör redan i dag tydligt att det bör vara Arbetsförmedlingen som sköter detta. Forskningen ger också visst stöd för att detta är bättre. Ett sätt att ytterligare förstärka Arbetsförmedlingens ansvar och incitament att hjälpa samtliga inskrivna oavsett försörjningskälla och samtidigt minska behovet för individer att söka hjälp från flera instanser är att införa en statlig dagpenning för samtliga individer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och som uppfyller arbetslöshetsersättningens krav på aktivitet. Denna dagpenning bör vara något högre än dagens socialbidragsnorm.

En sådan konstruktion har flera fördelar. För det första så försvinner de marginaleffekter som behovsprövningen medför. För det andra så får Arbetsförmedlingen möjligheter att utfärda sanktioner mot individer som inte uppfyller förmedlingens krav på aktivt jobbsökande eller deltar i anvisade åtgärder. Det blir också naturligt att ha samma kvalificeringstider till program oberoende av vilken typ av ersättning den arbetslöse har, till skillnad från hur det i nuläget fungerar för till exempel Jobb och utvecklingsgarantin.³⁹För det tredje kan kommunernas socialtjänst fokusera på att hantera de sociala problem de är utbildade för att hantera medan Arbetsförmedlingen kan fokusera på arbetslöshetsproblematik och matchning. Det faktum att Arbetsförmedlingen är organiserad med en mängd lokala kontor gör det möjligt att behålla en lokal anknytning, vilket är viktigt för kontakten med lokala arbetsgivare. För det fjärde så ökar samtidigt sannolikheten att arbetslösa får likvärdig hjälp och villkor oavsett var de bor, vilket inte är fallet med dagens system där kommunernas socialtjänst har stora möjligheter att själva utforma den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Detta kan förväntas öka rättssäkerheten i systemet.

39 Se Förordning 2007:414, 5 §.

Sida 247
Original

Bilaga 11 till LU2011 Policydiskussion

247

En kostnadsmässig nackdel med en generell ersättning är att individer som i dag inte är berättigade till försörjningsstöd, på grund av att de har andra försörjningskällor, med ett sådant system blir berättigade till grundersättningen. Utifrån siffrorna i tabell 3.7 skulle detta i december 2008 ha handlat om ungefär 24 000 personer. De totala kostnaderna för ersättningarna kan därmed förväntas öka. Ett sätt att hålla nere kostnaderna är att göra denna statliga ersättning behovsprövad. För att undvika de marginaleffekter som dagens försörjningsstöd lider av är det viktigt att även den behovsprövade ersättningen utgår i form av dagpenning snarare än månadsvis ersättning. Man ska dock komma ihåg att behovsprövning har en administrativ kostnad och att detta inte är något som Arbetsförmedlingens personal är utbildad för. Jag anser därför att grundersättningen inte bör vara behovsprövad.

Om man anser att kostnaderna med det system som förespråkas ovan är för stora så är ett alternativ till att införa en generell statlig dagpenning att göra det lättare för personer att kvalificera sig till dagens grundersättning i arbetslöshetsförsäkringen. Det kan göras genom att till exempel återinföra studerandevillkoret eller låta introduktionsprogrammet för flykting- och anhöriginvandrare ge rätt till grundersättning. Dessa åtgärder löser dock inte problemen för det stora antalet mottagare av försörjningsstöd. Därför skulle ett sådant system eventuellt behöva kombineras med en förvärvsstimulans under en övergångsperiod. Det innebär att de arbetslösa som har ekonomiskt bistånd och får en anställning får behålla delar av försörjningsstödet under en kortare period.

Genomför försök med Resurscenter i vissa kommuner

Även om uppdelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna blir tydligare om fler individer blir berättigade till statlig ersättning så kommer det alltid var så att vissa individer kommer att behöva hjälp av såväl Arbetsförmedlingen som Försäkringskassa och socialtjänst. Jag anser därför att det kan vara en god idé att genomföra det förslag om att införa Resurscentra som SOU 2009:92 lägger fram. Detta bör dock ske först och främst genom en försöksverksamhet som kan utvärderas. Dessa Resurscentrum kan även användas för en diskussion mellan kommunens socialtjänst och Arbetsförmedlingen i de fall de är oense om individens arbetsförmåga

Sida 248
Original

Policydiskussion Bilaga 11 till LU2011

248

Ta bort möjligheten för kommunerna att villkora försörjningsstöd på motprestationer för biståndstagaren enligt 4 kap 4 § i SoL

Ett samhälle bör ha ett yttersta skyddsnät för individer som saknar annan ersättning och även ge dessa individer det sociala stöd som de behöver för att kunna bli självförsörjande. Det är därför olyckligt att vissa personer i dagsläget riskerar att mista detta skydd i de fall de inte lever upp till socialtjänstens krav. Dagens system kan inte betraktas som rättsäkert, vilket illustreras av att kraven skiljer sig åt betydligt mellan olika kommuner. Jag anser därför att man bör ta bort den paragraf i socialtjänstlagen som ger kommunerna rätt att ställa krav på bidragsmottagare (4 kap 4 § i Socialtjänstlagen). Dock bör man fortfarande tillåta kommunerna att kräva att arbetsföra personer står till arbetsmarknadens förfogande, i vilket deltagande i lämplig åtgärd från Arbetsförmedlingen ingår.

Sida 249
Original

249

Referenser

Andreassen, T. A. och K. Reichborn-Kjennerud (2009), ”Utvikling

og utfodringer i lokale NAV-kontor”, AFI-notat 2/09.

Bennmarker, H., E. Mellander och B. Öckert (2009), ”Är sänkta

arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?”,

Ekonomisk Debatt 37, 5–18.

Bloom, D. och C. Michalopoulos (2001), ”How welfare and work

policies affect employment and income: A synthesis of research”, Manpower Demonstration Research Corporation, New York.

Blundell, R., M. Costas Dias, C. Meghir och J. M. Van Reenen

(2004), “Evaluating the employment impact of a mandatory job search assistance program”, Journal of the European Economic Association 2, 569–606.

Burtless, G. (1986), ”The work response to a guaranteed income: A

survey of experimental evidence” i Lessons from the income maintenance experiments, A. H Munnell (red), Conference Series No 30, Federal Reserve Bank of Boston, Boston.

Carling, K. och L. Larsson (2005), ”Does early intervention help

the unemployed youth?” Labour Economics 12, 301–319.

Christensen, T. och P. Lægreid (2010), ”Reforming Norway’s

welfare administration”, rapport, Statskontoret.

Dahl, E. (2003), ”Does ‘workfare’ work? The Norweigan experi-

ence”, International Journal of Social Welfare 12, 274–288.

Dahl, E. och T. Lorentzen (2005), ”What works for whom? An

analysis of active labour market programmes in Norway”,

International Journal of Social Welfare 14, 86–98.

Dahl, E. och T. Lorentzen (2007), ”Arbeidsrettede tiltak for soci-

alhjeplsmottakere: Seleksjon, effekter og politiske impliksjoner”, Søkelys på arbeidslivet 24, 149–158.

Sida 250
Original

Referenser Bilaga 11 till LU2011

250

Dahlberg, M., K. Edmark, J. Hansen och E. Mörk (2008a), Fattig-

dom i folkhemmet. Från socialbidrag till självförsörjning, Välfärdsrådets rapport 2008, SNS Förlag, Stockholm.

Dahlberg, M., K. Johansson och E. Mörk (2008b), ”On mandatory

activation of welfare receivers”, Working Paper 2008:24, IFAU, Uppsala.

de Girogi, G. (2005), ”Long-term effects of a mandatory multi-

stage program: The New Deal for Young People in the UK”, IFS Working Paper W05/08, IFS, London.

Eriksson, S. (2010), ”Utrikes födda på den svenska arbetsmarkna-

den” i Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till Långtidssutredningen 2011.

Forslund, A. och O. Nordström Skans (2006), ”(Hur) hjälps ung-

domar av arbetsmarknadspolitiska program för unga?”, Rapport 2006:5, IFAU, Uppsala.

Forslund, A. och J. Vikström (2010), ”Arbetsmarknadspolitikens

effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt” i

Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till Långtidsutredningen 2011.

Fortin, B., G. Lacroix och S Drolet (2004), ”Welfare benefits and

the duration of welfare spells: Evidence from a natural experiment in Canada”, Journal of Economic Surveys 20, 357–386.

Förordning 2007:414 Om jobb- och utvecklingsgarantin, SFS. Giertz, A. (2004), Making the Poor Work. Social Assistance and

Activation Programs in Sweden., PhD Thesis, Socialhögskolan

Lunds universitet, Lund.

Grogger, J. och L. A. Karoly (2005), Welfare Reform. Effects of a

Decade of Change, The RAND Corporation, USA.

Hallsten, L., K. Isaksson och H. Andersson (2002), ”Rinkeby

Arbetscentrum – verksamhetsidéer, genomförande och sysselsättningseffekter av ett projekt för långtidsarbetslösa invandrare”, Rapport 2002:10, IFAU, Uppsala.

Hanen, H.-T. (2009), ”NAV på rett vei? En surveybasert bruke-

rundersøkelse”, Tidskrift for Velferdsforskning 12, 207–227.

Huttunen, K., J. Pirttilä och R. Uusitalo (2010), ”The Employment

Effects of Low-Wage Subsidies”, IZA DP No. 4931, IZA, Bonn.

Sida 251
Original

Bilaga 11 till LU2011 Referenser

251

Jensen, P., M. Rosholm och M. Svarer (2003), ”The response of

youth employment to benefits, incentives, and sanctions”

European Journal of Political Economy 19, 301–316.

Johansson, H. (2006), Svensk aktiveringspolitik ur ett nordiskt per-

spektiv, ESS 2006:3.

Kluve, J. (2006), ”The effectiveness of European active labor mar-

ket policy”, IZA Discussion Paper No. 2018, IZA, Bonn.

Korkeamäki, O. och R. Uusitalo (2006), “Employment effects of a

payroll-tax cut – evidence from a regional tax exemption experiment”, IFAU Working Paper 2006:10. IFAU, Uppsala.

Lemieux, T. och K. Milligan (2008), ”Incentive effects of social

assistance: A regression discontinuity approach”, Journal of

Econometrics 142, 807–828.

Liljeberg, L. och M. Lundin (2010), ”Jobbnätet ger jobb: effekter

av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser för att bryta långtidsarbetslöshet”, Rapport 2010:2, IFAU, Uppsala.

Lorentzen, T. och E. Dahl (2005), ”Active labour market pro-

grammes in Norway: are they helpful for social assistance recipients?” Journal of European Social Policy 15, s. 27–45.

Lundin, M. (2007), The Conditions for Multi-Level Governance.

Implementation, Politics, and Cooperation in Swedish Active Labor Market Policy, Uppsala universitet.

Lundin, M. (2008), ”Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken”,

Rapport 2008:13, IFAU, Uppsala.

Lundin, M. och P. Skedinger (2006), ”Decentralisation of active

labour market policy: The case of Swedish local employment service committees”, Journal of Public Economics 90, 775–798.

Lundin, O. (2010), ”Revisionen reviderad – en rapport om en

kommunal angelägenhet”, rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:6, ESO.

Lødemel, I. (1997), ”Pisken i arbeidlinja. Om iverksetjinga av

arbeid for socialhjelp”, Fafo-rapport 226, Fafo, Oslo.

Lødemel, I. (2000), ”National objectives and local implementation

of workfare in Norway” i I Lødemel och H Trickery (red) An offer you can't refuse, The Policy Press, Bristol.

Löfbom, E. (2007), ”Arbetslöshets och arbetsmarknadspolitik i

praktiken för personer med ekonomiskt bistånd” i Från socialbidrag till arbete. Bilaga: FördjupningsstudierSOU 2007:2.

Sida 252
Original

Referenser Bilaga 11 till LU2011

252

Martin, J. P. och D. Grubb (2001), ”What works and for whom: A

review of OECD countries' experience with active labour market policies”, Swedish Economic Policy Review 8, 9–56.

Martinson, S. och K. Sibbmark (2010a), “Vad gör de i utvecklings-

garantin?”, IFAU-rapport 2010:5, IFAU, Uppsala.

Martinson, S. och K. Sibbmark (2010b), ”Vad gör de i jobbgarantin

för ungdomar?”, IFAU-rapport 2010:22, IFAU, Uppsala.

Matsudairua, J. D. och R. Blank (2008), ”The impact of the earn-

ings disregard on the behavior of low income families”, NBER Working Paper 14038, NBER, Boston.

Milligan, K. och M. Stabile (2007), ”The integration of child tax

credits and welfare: Evidence from the Canadian National Child Benefit program” Journal of Public Economics 91, 305– 326.

Milton, P. och R. Bergström (1998), ”Uppsalamodellen och social-

biståndstagarna. En effektutvärdering”, CUS-rapport 1998:1, The National Board of Health and Welfare. Senare publicerad i Milton, P. (2006) Arbete i stället för bidrag? Om aktiveringskraven i socialtjänsten och effekten för de arbetslösa biståndstagarna, doktorsavhandling, Uppsala universitet.

Moffitt, R. (2007), ”Welfare reform: The US experience”, Swedish

Economic Policy Review 14, 13–47.

Persson, A. och U. Vikman (2010), ”Dynamic effects of manda-

tory activation of welfare participants” Working Paper 2010:6, IFAU, Uppsala.

Rosholm, M. och R. Vejlin (2010), ”Reducing inomce transfers to

refugee immigrants: Does start-help help you start?”, Labour

Economics 17, 258–275.

Salonen, T. och R. Ulmestig (2004), ”Det nedersta trappsteget –

En studie om kommunal aktivering”, Institutet för vårdvetenskap och socialt arbete, Växjö universitet.

SCB (2010), ”Statistik över försörjningshinder och ändamål med

ekonomiskt bistånd. Redovisning av uppföljning 2010”.

Sibbmark, K. (2009), ”Arbetsmarknadspolitisk översikt 2008”,

Rapport 2009:21, IFAU, Uppsala.

SKL (2004), ”Arbetslösa med försörjningsstöd, Redovisning av en

enkät till kommunerna”, Sveriges Kommuner och Landsting.

SKL (2010), ”Internationella exempel på samordning”, Sveriges

kommuner och landsting.

Sida 253
Original

Bilaga 11 till LU2011 Referenser

253

Socialstyrelsen (2004), ”Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstil-

lämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten”.

Socialstyrelsen (2005), ”Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 §

socialtjänstlagen?”.

Socialstyrelsen (2009), ”Jämförelsetal för Socialtjänsten 2008”. Socialstyrelsen (2010), ”Statistik över försörjningshinder och ända-

mål med ekonomiskt bistånd – redovisning av en testinsamling 2009”.

SOU 2007:2Från Socialbidrag till arbete, betänkande av Från

socialbidrag till arbete, Fritzes.

SOU 2008:34 Lättare att samverka – förslag om förändringar i sam-

tjänstlagen, delbetänkande av Utveckling av service i samverkan, Fritzes.

SOU 2009:32Socialtjänsten: Integritet – Effektivitet, betänkande av

Socialtjänstdatautredningen, Fritzes.

SOU 2009:92Se medborgarna – för bättre offentlig service, betän-

kande av utveckling av lokal service i samverkan, Fritzes.

Starrin B. (2008) ”Är det skamligt att vara fattig?” i H Swärd och

M.-A. Egerö (red) Villkorandets politik. Fattigdomens premisser och samhällets åtgärder – då och nu, Égalité förlag, Malmö.

Thorén, K. H. (2006), ”Kommunal aktiveringspolitik: En fallstudie

av det praktiska arbetet med arbetslösa biståndstagare”, Arbetsmarknad och arbetsliv 12, s. 99–114.

van der Klaauw, B. och J. van Ours (2010), ”Carrot and stick: How

reemployment bonuses and benefit sanctions affect job finding rates”, IZA DP No 5055, IZA, Bonn.

van Reenen, J. (2001), ”No more skivvy schemes? Active labour

market policies and the British New Deal for the Young Unemployed in context”, IFS Working Paper 01/09, IFS, London.

Sida 254
Original

254

Appendix

Tabell A1 Förklaring till de olika grupperna i Tabell 7

Sökandekategori

Skat Grupp i tabell 7

Arbetslösa 11 Öppet arbetslösa Arbetslösa, vägledningsservice 12 Öppet arbetslösa Arbetslösa, väntar på beslutad åtgärd 13 Öppet arbetslösa Arbetssökande med förhinder 14 Övriga inskrivna Deltidsarbetslösa 21 Tim- deltidsanställd Timanställda 22 Tim- deltidsanställd Yrkesfiskarna 23 Arbete Tillfälligt arbete 31 Arbete EU/EES-sökande 34 Övriga inskrivna Ombytessökande Samhall 35 Övriga inskrivna Ombytessökande 41 Arbete Lönebidrag 42 Program Offentligt skyddat arbete, OSA 43 Program Rekryteringsstöd 44 Program Individuellt anställningsstöd 45 Program Start av näringsverksamhet 46 Program Allmänt anställningsstöd 47 Program Förstärkt anställningsstöd (2-årsinskr) 48 Program Särskilt anställningsstöd 49 Program Förstärkt anställningsstöd (4-årsinskr) 50 Program Beredskapsarbete 51 Program Arbetslivsutveckling 52 Program Utbildningsvikariat 53 Program Arbetspraktik 54 Program Arbetsplatsintroduktion 55 Program Offentligt tillfälligt arbete 56 Program Projektarbete (arbetslöshetsersättning) 57 Program Sökandekategori Skat Grupp i tabell 7 Resursarbete i offentlig verksamhet 58 Program Prova-på-plats 59 Program Interpraktik 60 Program Ungdomspraktik 61 Program Akademikerpraktik 62 Program

Sida 255
Original

Bilaga 11 till LU2011

Appendix

255

Ungdomsintroduktion med utbildningsbidr

Program

Datortek 64 Program Kommunalt ungdomsprogram 65 Program Ungdomsgarantin 66 Program Arbetslivsinriktad rehabilitering 71 Program Särskilt introduktionsstöd, SIUS 72 Program Aktiviteter inom vägledning och platsför 73 Program Jobbsökar-/vägledningsinsatser 74 Program Projekt med arbetsmarknadspolitisk inrik 75 Program Arbetsmarknadsutbildning 81 Program IT-satsning 82 Program Förberedande utbildning 83 Program Bristyrkesutbildning för anställda 84 Program Friåret 89 Program Särskild kategori som ej statistikförs 91 Övriga inskrivna Arbetslösa, felregistrering av beslut 96 Övriga inskrivna Arbetslösa, avbrott/återkallande av besl 97 Övriga inskrivna Arbetslösa, slutförd beslutsperiod 98 Övriga inskrivna Kalmarmodellen 99 Övriga inskrivna Utvecklingsanställning 38 Program Trygghetsanställning 39 Program Akademikerjobb 44 Program Plusjobb 51 Program Utbildningsvikariat 53 Program Fördjupad kartläggning och vägledning 76 Program Lärlingsplatser 85 Program Nystartsjobb 33 Nystarts/instegsjobb Anställningsstöd för långtidssjukskrivna 77 Program Jobb- och utvecklingsgarantin 70 Program Instegsjobb 78 Nystarts/instegsjobb Nystartsjobb, deltids- och timanställda 37 Nystarts/instegsjobb Jobbgaranti för ungdomar 69 Program Särskilt nystartsjobb 36 Nystarts/instegsjobb

Sida 256
Original

256

Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved?

In 2008, five percent of the Swedish population lived in a household that received social assistance sometime during the year. A large proportion of these recipients need benefits because they are unemployed and not covered by the unemployment insurance. This is specifically true for young people and newly immigrated individuals. The purpose of this report is to discuss policy reforms that could help unemployed receivers of social assistance to move from welfare to work.

Organizational aspects

The responsibility for supplying social assistance rests with the local governments. The Social Services Act constitutes the framework for welfare benefits. The interpretation and enactment of the law is delegated to each municipality. Since 1982, the law ensures that all Swedish and foreign citizens living in Sweden have the right to obtain social assistance in the absence of other means of economic support. However, in order to be eligible for welfare benefits, all other means, including savings and valuable assets, must be exhausted. The benefit level should ensure a reasonable standard of living, but it is up to the municipalities to decide the exact level, although a central norm from which the municipalities cannot deviate downwards unless clearly motivated.

The Social Services Act is very clear that it is the individual's obligation to, if possible, support him/herself. It is also clear that receivers of social assistance that are able to work should look for jobs and participate in active labour market programs. According

Sida 257
Original

Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011

257

to a change in the law in 1998 local governments have the right to condition welfare for young people on taking part in job training or educational programs, and this can also be applied for older people if there is a specific need for skills increase. Most local governments have chosen to take this opportunity and have developed local programs very similar to active labour market programs implemented by the Public Employment Services (PES). The Social Services Act states however that these municipal activities must not replace the programs supplied by the PES offices.

The receivers of social assistance

Certain groups, such as young people and those born outside the western world, are overrepresented among the receivers of social assistance. This is people that typically lack earlier experiences from the Swedish labour market. It is also more common that single mothers are on welfare compared to other family constellations. Finally, people with lower education receive social assistance to a larger extent than people with higher education.

The number of receivers of social assistance is closely related to the unemployment level, indicating that a large proportion of the receivers need help due to unemployment. According to figures reported by local governments, this share was approximately 40 percent in 2010.

During 2008, almost 50 percent of all individuals living in a household receiving welfare were also registered at the PES sometimes during the year. This group differs from registered jobseekers that do not receive welfare in that it to a larger extent consists of young people with lower education born outside the Western world. It also seems like this group is less likely to participate in an active labour market program, even after controlling for differences in characteristics and earlier unemployment histories.

Sida 258
Original

Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved?

Bilaga 11 till LU2011

258

Potential policy measures

There are two potential ways to enhance the movement of welfare recipients from welfare to work. One is to improve the individual's incentives to start working, and the other is to improve the employer's incentive to employ the individual. Looking at earlier literature it is possible to draw the following conclusions:

• Mandatory activation is one potential way to induce people to go from welfare to work. Especially for young people, already the threat of activation may increase employment.

• Programs that combine education with subsidized employment seem to work best among the available labour market programs.

• There is some indications that programs implemented by the

PES work better than programs implemented by local governments.

• Even if there are theoretical arguments that different forms of improved financial incentives, in the form of claw back taxes or earnings disregard, may increase employment among welfare receivers, the empirical evidence is rather discouraging.

Organizational aspects

It is the local governments that are responsible for supporting unemployed without unemployment insurance. As a consequence many municipalities have implemented different forms of active labour market programs. At the same time, these unemployed must also be registered at the local PES office. Hence, a double organization for labour market programs has evolved in Sweden. This is unfortunate of a number of reasons. For the unemployed it may be confusing having two offices to attend. Moreover, the responsibilities between the authorities become unclear and, for the public sector, it is of course not optimal having the same thing done at two places. Also, there are indications that the goals of the local governments differ from those of the PES.

Among policy makers in Sweden, there is a large belief that there is a need to improved cooperation between the central and the local governments, and several official reports have investigated

Sida 259
Original

Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011

259

how to improve cooperation. However, there is almost no research indicating that improved collaboration actually makes things better. What is clear is that large re-organizations like the Norwegian NAV-reform takes time and cost money and resources.

There is a number of arguments that active labour market programs are better handled at the central level than at the local level. For example, local governments may be inclined to take things like the local population base into account, thereby putting too little focus on geographical migration. Since also the centrally run employment offices are represented at the local level, these should have the same informational advantages as locally run agencies. Also, if centrally organized, it is more likely that unemployed will get the same treatment regardless of where they live.

Policy proposals

Do not implement any major reorganizations until the Norweigan NAV-reform is evaluated

The current system where responsibility for unemployment assistance recipients is shared between the municipalities and the PES is not optimal. One possible solution is to implement a major reorganization towards a “One-door-in-structure”. This is something that is advocated by the Swedish Association of Local Authorities and Regions, and the system has been carried out in Norway. Even if such an organization sounds like a good idea, we still know very little about its effects. Experiences from Norway show however that major reorganizations are not unproblematic and that the phasing in is associated with high costs. Therefore, I think that Sweden ought to wait with implementing major organizational changes until the experience of the Norwegian reform has had time to properly evaluated, which should happen in the coming years.

Establish an unemployment allowance for all individuals who are registered jobseekers and satisfying unemployment requirements of activity

I think it is appropriate that one agent have the major responsibility for all unemployed. Moreover, the law already makes it clear that this agent should be the PES, something that is also supported

Sida 260
Original

Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved?

Bilaga 11 till LU2011

260

by empirical evidence. One way to further strengthen the PES offices' accountability and incentives to help all enrolled regardless of form where their income comes is to establish a government allowance for all individuals who are registered jobseekers and satisfying unemployment requirements of activity. This allowance should be slightly higher than today's social norm. This would also reduce the need for individuals to seek help from multiple agencies.

Perform experiments with Resource Centers in some random municipalities

Although the division between the Employment Service and the municipalities will be clearer if more individuals become eligible for unemployment allowance, it will always be the case that certain individuals will need the help from several agents, such as the Employment Service, The National Insurance Board and local social services. I therefore think that it is a good idea to implement Resource Centers along the line suggested in SOU 2009:92. However, this should be done first as an experiment that can be evaluated.

Remove the ability for municipalities to condition social assistance on taking part in different activities

It is my firm belief that a society should have an ultimate safety net for individuals who have no other means of support. It is therefore unfortunate that some people in the current situation might lose that protection when they do not live up to local governments' requirements. The current system can also not be regarded as legally secure, since the requirements differ considerably between different municipalities. I think that is necessary to remove the clause in the Social Services Act, which gives municipalities the right to make demands on recipients (4 § 4 of the Social Services Act). However, one should still allow municipalities to require able-bodied people to be available for work, in which participation in appropriate action by the Employment Service is included.

Sida 261
Original

261

Bilaga 12 till LU2011

Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet?

∗

Vi vill tacka Mårten Hultin på finansdepartementet för hjälp med mikrosimuleringarna

samt Lennart Flood, John Hassler, seminariedeltagare och redaktörerna som svarat för värdefulla kommentarer på ett tidigare utkast. Rapporten är översatt från engelska av Språkservice i Solna AB.

Jukka Pirttilä

Håkan Selin

Sida 262
Original

Sida 263
Original

263

Innehåll

1 Inledning................................................................. 267

2 Det svenska skattesystemet ....................................... 271

2.1 En allmän översikt med fokus på nyligen genomförda reformer.................................................................................. 271 2.2 Det svenska inkomstskattesystemet..................................... 275

2.3 Skattereduktioner för förvärvsinkomster............................. 276 2.4 Arbetsgivaravgifter ................................................................ 278

2.5 Konsumtionsskatter .............................................................. 279 2.6 Skattereduktion för hushållsnära tjänster............................. 279

2.7 Mikrosimuleringsresultat ...................................................... 280 2.7.1 Tröskeleffekten........................................................... 281 2.7.2 Marginaleffekten......................................................... 285 2.7.3 Sammanfattning av simuleringarna av marginaleffekten och tröskeleffekten ....................... 286

3 Lärdomar från teorin om optimal beskattning .............. 289

3.1 Grundanalysen ....................................................................... 289

3.2 Den optimala skattesatsen på de högsta inkomsterna......... 291 3.3 Beskattning av låga inkomster............................................... 292

3.4 Öronmärkning ....................................................................... 293 3.5 Fokus på hushåll snarare än på individer.............................. 294

3.6 Betydelsen av genomskinlighet............................................. 295

Sida 264
Original

Innehåll Bilaga 12 till LU2011

264

3.7 Beskattning i öppna ekonomier: betydelsen av migration...296 3.8 Andra skatteinstrument .........................................................297

4 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning...............................................301

4.1 Empiriska arbetsutbudsstudier..............................................301 4.2 Inkomstskattebasens elasticitet.............................................306

4.3 Efterfrågan på arbetskraft och låglönebidrag .......................312 4.4 Förhållande till makroekonomiska studier...........................314

5 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer ...............................................317

5.1 Skattereduktioner för förvärvsinkomster .............................318 5.1.1 Förväntade effekter utifrån ekonomisk teori............318 5.1.2 Riktningar för eventuella reformer av jobbskatteavdraget ......................................................320 5.1.3 Kommentarer om den tekniska utformningen .........323 5.2 Beskattningen av höginkomsttagare .....................................325

5.3 Skattereduktioner för hushållsnära tjänster..........................326 5.4 Reduktioner av löneskatt för yngre och äldre arbetstagare.............................................................................329

5.5 Beskattning av varor...............................................................330 5.6 Finansiering av skattereduktioner.........................................332

6 Sammanfattning.......................................................333

Referenser.......................................................................335

Appendix A: Mikrosimuleringar ..........................................343

6.1 Data för mikrosimuleringar...................................................343 6.2 Hur påverkas tröskeleffekter och marginaleffekter av indirekta skatter?....................................................................344

Sida 265
Original

Bilaga 12 till LU2011

Innehåll

265

Appendix B: Förutsägelser utifrån teori .............................. 349

6.3 Beteende när det gäller den intensiva marginalen ................ 349

6.4 Beteende när det gäller den extensiva marginalen................ 350

Appendix C: Beräkning av den intäktsmaximerande

marginalskattesatsen för höga inkomster..................... 355

Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre................... 357

Tax policy and employment: How does the Swedish system

fare? ....................................................................... 363

The problem .................................................................................... 363

Main conclusions............................................................................. 364

Sida 266
Original

Sida 267
Original

267

1 Inledning

En av de mest omdiskuterade frågorna inom nationalekonomin är hur skattesystemet påverkar sysselsättningen. Vissa makroekonomer hävdar att praktiskt taget alla sysselsättningsskillnader länder emellan beror på skillnader i skattebördan. De flesta av de ekonomer som är specialiserade på arbetsmarknadsekonomi och offentlig ekonomi anser istället att skatterna spelar viss roll; för vissa grupper kan skatterna ha stora effekter, medan andra grupper verkar helt opåverkade – de arbetar oberoende av inkomstnivå eller beskattning.

I denna studie granskar vi ett urval av den forskning om beskattning och sysselsättning som vi anser vara mest relevant för det svenska systemet. Vi tittar både på ekonomisk teori och empiriska analyser. Undersökningen är inriktad på mikroekonomiska forskningen och bygger framförallt på tillämpad teori och mikroekonometrisk evidens (dvs. statistiska analyser med data på enskilda individer, inte länder). Vi diskuterar också kortfattat förhållandet mellan makro- och mikrostudier.¹ Syftet med vår rapport är att diskutera det svenska systemet för beskattning av förvärvsinkomster mot bakgrund av de senaste teoretiska och empiriska resultaten i skärningspunkten mellan arbetsmarknadsekonomi och offentlig ekonomi.

Innan vi inleder översikten kan det vara lämpligt att kort beskriva det grundläggande problemet i fråga: När staten fastställer skattesatser präglas detta både av en vilja att öka intäkterna på ett effektivt sätt² och uppnå en socialt acceptabel fördelning av skatte-

Denna studie inriktas på förhållandet mellan sysselsättning och beskattning. En

imponerande studie som nyligen genomfördes av Sørensen (2010) innehåller en allmän analys av det svenska skattesystemet – däribland en analys av internationell konkurrenskraft och beskattning av kapitalinkomster. Å andra sidan fokuserar den inte nödvändigtvis på sysselsättningseffekter. Många av slutsatserna i Sørensen (2010) är mycket likartade dem i vårt arbete, och vi kommer att diskutera detta nedan.

Detta vill man göra utan att allvarligt snedvrida ekonomin – genom att förändra

människors arbets- och sparbeteende samt företagens investeringar.

Sida 268
Original

Inledning Bilaga 12 till LU2011

268

bördan och nettoinkomster. Beskattning utnyttjas också för att nå andra mål. Korrigerande skatter införs till exempel på verksamheter som ger externa effekter i syfte att likställa marginella privata och sociala kostnader, men dessa skatter kommer inte att behandlas i denna översikt.

Beskattningens effektivitetsmål och likställdhetsmål är i viss mån oförenliga. Om staten vill uppnå en mycket jämnt fördelad disponibel inkomst måste den förlita sig på en kraftigt progressiv beskattning och erbjuda ett heltäckande socialt skyddsnät. En sådan politik minskar emellertid människors drivkraft att arbeta och spara samt företagens vilja att investera. Ett annat utmärkande drag för omfördelningen är följaktligen att den minskar ekonomins sammanlagda storlek, vilket innebär att vissa effektivitetsförluster blir oundvikliga. Det ska noteras att detta emellertid inte är en allmän sanning, man kan föreställa sig politiska åtgärder som är önskvärda ur både ett effektivitets- och ett likställdhetsperspektiv: I viss utsträckning kan det sociala skyddsnätet tjäna som ett exempel, om det samtidigt stimulerar ett effektivitetshöjande risktagande bland befolkningen. Men generellt handlar utformningen om kompromisser, och det optimala valet beror på samhälleliga preferenser. Ju högre staten och befolkningen värderar omfördelning, desto villigare är de att tolerera snedvridningar i ekonomin.

Ett enkelt exempel, där beskattningen påverkar medborgarnas beslut, är arbetsutbudet. Om marginalskatten på arbetsinkomst höjs minskar detta den nettoinkomst som individer erhåller på marginalen. Fritid blir relativt sett mer attraktivt och arbetstimmarna minskar (ekonomer kallar detta ”substitutionseffekt”). Ju större denna effekt blir, desto mer snedvrids ekonomin vid en given beskattningsnivå. Å andra sidan minskar individernas disponibla inkomst med en högre skattenivå. Om fritid är något gott som människor vill ha mer av när deras inkomster ökar, så är höjda skatter något som tenderar öka utbudet av arbetskraft genom att detta gör folk fattigare (detta kallas ”inkomsteffekt”). Även om de två effekterna pekar i motsatt riktning är det normalt substitutionseffekten som dominerar, och därför minskar högre marginalskatter utbudet av arbetskraft.³ Högre skattesatser för att finansiera mer offentliga utgifter eller ytterligare progression för att omfördela inkomst kännetecknas därför av vissa effektivitetsförluster. Hur stora dessa förluster är, och i vilken omfattning sysselsätt-

Även vid höga inkomstnivåer kan inkomsteffekten bli kraftig, och i dessa fall skulle en

skatteökning faktiskt förstärka utbudet av arbetskraft för en del av befolkningen.

Sida 269
Original

Bilaga 12 till LU2011

Inledning

269

ningseffekterna varierar beroende på hur man använder olika skatteinstrument, är de centrala ämnen som vi kommer att undersöka i denna rapport.

Nästa avsnitt i rapporten ger en kort beskrivning av de aspekter på det svenska skattesystemet som är mest relevanta för sysselsättningen. Särskild tyngdpunkt läggs på incitament som skapas genom skatte- och transfereringssystemen i syfte att få ut individer i förvärvsarbete, i motsats till arbetslöshet eller sjukfrånvaro. I avsnitt 3 granskas den teoretiska litteraturen som behandlar utformandet av ett bra skattesystem utifrån erfarenheter av det som ekonomer kallar den ”optimala skatteteorin”. Här stöder vi oss i stor utsträckning på aktuellt material ur Mirrlees Review⁴, en omfattande översikt över skatteteori och praxis av världens ledande skatteekonomer och skattejurister, som initierats av Institute for Fiscal Studies i Storbritannien. I avsnitt 4 inriktar vi oss på empiriska belägg för sambanden mellan beskattning och sysselsättning baserat både på internationellt material och på forskningsresultat från Sverige. I avsnitt 5 sammanfattas våra resultat, och vi diskuterar reformalternativ för att förbättra utformningen av det svenska skattesystemet ur ett sysselsättningsperspektiv.

Se http://www.ifs.org.uk/mirrleesReview.

Sida 270
Original

Sida 271
Original

271

2 Det svenska skattesystemet

2.1 En allmän översikt med fokus på nyligen genomförda reformer

Sverige är ett högskatteland enligt alla måttstockar. År 2008 uppgick de totala intäkterna för den allmänna statliga sektorn till 53 procent av BNP, och de sammanlagda offentliga utgifterna var 50,6 procent av BNP. Det finns flera metoder för att klassificera skatter. Ett sätt är att skilja mellan skatt på arbete, skatt på kapital samt skatt på konsumtion och insatsvaror. I tabell 2.1 redogörs för de samlade intäkterna för varje kategori för 2007. Utifrån tabell 2.1 går det att utläsa att 59 procent av de uttagna skatterna avser skatt på förvärvsinkomst. Utifrån nedbrytningen av skattekvoter på arbete i tabell 2.2 kan vi se att den huvudsakliga delen av skatteintäkter som avser förvärvsinkomst utgörs av den kommunala inkomstskatten (479 miljarder 2007) och sociala avgifter (473 miljarder 2007).

Tabell 2.1 Totala skatter 2007

Mdkr

Procent av totala

skatter

Procent av BNP

Skatt på arbete

874

59%

28,5%

Skatt på kapital

208

14%

6,8%

Skatt på konsumtion och insatsvaror

402 27% 13,1%

Totala skatter

1 484

100%

48,4%

Källa: Skatter i Sverige 2009 (tabell 4).

I denna rapport analyserar vi en optimal utformning av inkomstbeskattningen och hur skatter påverkar sysselsättningen. Tonvikten kommer huvudsakligen att ligga på inkomstbeskattning på individuell nivå och ekonomins utbudssida. Vi kommer följaktligen

Sida 272
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

272

främst att inrikta oss på hur särdragen i inkomstskattesystemet för privatpersoner påverkar individers beteende. Vi kommer också att diskutera vissa frågor som avser arbetsgivaravgifter. Utifrån nationalekonomisk teori går det dock inte att dra några skarpa linjer mellan ”skatt på arbete” och övriga skatter. För det första lär vi oss från nationalekonomiska grundmodeller att den individ som formellt betalar skatten inte nödvändigtvis är den som faktiskt bär skattebördan. För det andra påminner skatter på konsumtion analytiskt sett om inkomstskatter i vissa tillämpningar. I en modell där individen spenderar hela sin inkomst och följaktligen inte sparar något motsvarar en proportionell inkomstskatt på 50 procent en skatt på konsumtion på 100 procent, om skatten på konsumtion definieras som ett pålägg på konsumentpriset.

Sida 273
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

273

Tabell 2.2 Nedbrytning av skatteintäkter för 2007

Mdkr Skatt på arbete Inkomstskatt 402

varav statlig inkomstskatt

varav kommunal inkomstskatt

479

varav skattereduktioner

–122

Sociala avgifter

473

Skatt på avtalsförsäkring

Nedsättningar för sjöfart

–2

Totala intäkter från skatter på arbete

874

Skatter på kapital – som tas ut direkt av individerna Skatt på kapitalinkomst, netto

49 335

Expansionsfondsskatt, netto

0 372

Fastighetskatt

13 210

Arvsskatt

0 015

Gåvoskatt

0 008

Kupongskatt för utomlands boende

6 334

Delsumma

69 274

Skatter på kapital – som tas ut direkt av individerna: Fastighetsskatt

12 390

Avkastningsskatt på pension

12 320

Bolagsskatt

104 612

Delsumma inkl. bolagsskatt

129 322

Övriga skatter på kapital:

Stämpelmedel 9 414

Totala intäkter från skatter på kapital inkl. bolagsskatt

208 010

Skatter på konsumtion

Mervärdesskatt 288 Punktskatter 114 Totala intäkter från skatter på konsumtion 402

Källor: Skatter i Sverige 2009, tabell 14 och tabell 5, samt Skattestatistisk årsbok 2009, tabell 5.1.

Sida 274
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

274

År 2006 tog en borgerlig allians makten i Sverige. Denna maktförskjutning fick en tämligen djupgående effekt på beskattningen av arbete. Ett av de fastställda syftena med regeringens skattepolitik var att:

…bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande, genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbete och genom ökad utbildning och kompetens hos dem som arbetar.⁵

Införandet av det så kallade ”jobbskatteavdraget”, skattereduktion för förvärvsinkomster framstår som den enskilt viktigaste skattereformen. Men det har också genomförts förändringar på andra skatteområden som har fått en direkt eller indirekt effekt på incitamenten för att arbeta. Några av de viktigaste skattesänkningarna sedan beskattningsåret 2007 är följande:

• En skattereduktion för förvärvsinkomster i fyra steg har införts under perioden 2007–2010

• Skattebördan för äldre arbetstagare har sänkts både genom riktade reduktioner av löneskatter och ett avsevärt mer generöst jobbskatteavdrag för personer som fyllt 65 år (2007)

• Reduktioner av sociala avgifter har riktats mot arbetstagare som inte har fyllt 26 år (2009)

• En skattereduktion för hushållsnäratjänster har införts (2007), och en skattereduktion för reparationer, om- och tillbyggnader i hemmet (i slutet av 2008) har införts

• Fastighetsskatten på småhus har avskaffats och ersatts med en fastighetsavgift på högst 6 000 kr (2008)

• Förmögenhetsskatten har avskaffats (2007)

• Bolagsskatten har sänkts från 28 till 26,3 procent av vinsterna

(2009)

• Skattebehandlingen av privata aktiebolag har blivit mer fördelaktig (2007–2008).

Jobbskatteavdraget har i stor utsträckning finansierats genom reformer av socialförsäkringssystemet. Det mest påfallande är att

5 Prop. 2008/09:1, s. 135.

Sida 275
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

275

man har förändrat arbetslöshetsersättningssystemet och sjukförsäkringssystemet.⁶

2.2 Det svenska inkomstskattesystemet

Grundstrukturen för det svenska lagstadgade inkomstskattesystemet, som i stor utsträckning är ett resultat av den stora skattereformen 1991, är enkel. En proportionell kommunal skattesats tillämpas på alla förvärvsinkomster och skattepliktiga transfereringar. Den genomsnittliga kommunala medelskattesatsen för 2010 var 31,56 procent, med en lägsta skattesats på 28,89 procent (Vellinge) och en högsta skattesats på 34,17 procent (Ragunda). För en sammanlagd förvärvsinkomst över en bestämd tröskel (384 200 kr för 2010) måste skattebetalaren också betala en statlig inkomstskatt. Den statliga inkomstskattetabellen består av två trappsteg. Marginalskattesatserna i vart och ett av stegen är 20 respektive 25 procent. Om man enbart beaktar inkomstskatten för privatpersoner är 2010 års högsta marginalskattesats på förvärvsinkomst alltså 56,56 procent. Kapitalinkomst beskattas avskilt från den totala förvärvsinkomsten med en proportionell skattesats på 30 procent.

År 2007 betalade 20 procent av befolkningen som fyllt 20 år statlig inkomstskatt. 6 procent av befolkningen fick betala den högsta marginalskattesatsen. Trösklarna för den statliga inkomstskatten har ökat i reala termer under de senaste åren (se tabell 2.3). Det kan särskilt nämnas att brytpunkterna för den statliga inkomstbeskattningen höjdes 2009.

Tabell 2.3 Övre och undre brytpunkter för statlig inkomstskatt för perioden 2006–2009

2006 2007 2008 2009

Nedre brytpunkt 334 900 338 900 339 800 380 200 Övre brytpunkt 497 900 503 900 505 500 538 800

Not: Brytpunkterna anges i 2009 års prisnivå. Deflatering med konsumentprisindex (KPI) av årets värden för perioden 2006–2008.

6 Se Forslund (2009) för en bra sammanfattning av regeringens reformer.

Sida 276
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

276

Innan individens skattskyldighet beräknas gör Skatteverket automatiskt ett grundavdrag från individens taxerade totala förvärvsinkomst (summan av arbetsinkomst och sociala transfereringar). Sedan 1991 fasas grundavdraget in på lägre inkomstnivåer och fasas ut på högre inkomstnivåer med effekter för marginalskattesatsen för den individ som ligger inom dessa inkomstintervall. Figur 1 visar den lagstadgade skattetabell som gäller för individen 2010. Grundavdraget fasas in mellan 42 000 kr och 115 300 kr och fasas ut mellan 131 000 kr och 334 100 kr 2010.

2.3 Skattereduktioner för förvärvsinkomster

Jobbskatteavdraget som är en svensk skattereduktion för förvärvsinkomst som alltså enbart gäller arbetsinkomst, inte transfereringar,⁷ infördes 2007. I 2007 års regeringsproposition uppskattades budgetkostnaderna för denna skattesänkning (”det första steget”) till omkring 40 miljarder kronor. Reformen, som i dagligt tal kallas jobbskatteavdraget, markerar ett slut på den långvariga svenska traditionen att beskatta olika typer av sociala transfereringar gemensamt med förvärvsinkomst. Jobbskatteavdraget är utformat på ett tekniskt komplicerat sätt. Det beror till viss del på det redan befintliga grundavdraget. Jobbskatteavdragets omfattning 2010 beräknas i enlighet med tabell 2.4. I och med jobbskatteavdraget sänks marginalskattesatsen för förvärvsinkomster på upp till 334 000 kr. Men i motsats till det som är standard i andra länder som har genomfört skattereduktioner för förvärvsarbetande fasas det svenska jobbskatteavdraget inte ut vid högre inkomstnivåer.

Tabell 2.4 Formel för skattereduktion för förvärvsinkomst under 2010

Förvärvsinkomst Skattereduktion 0–0,91 PBB (FI–GA) × kommunal skattesats 0,91 PBB–2,72 PBB (0,91 PBB + 0,304 × (AI–0,91 PBB) – GA) × kommunal skattesats 2,72 PBB–7,00 PBB (1,461 PBB + 0,095 × (AI-2,72 PBB) – GA) × kommunal skattesats 7,00 PBB– (1,868 PBB – GA) × kommunal skattesats

Not: PBB = prisbasbelopp (= 42 400 kr för 2010), AI = förvärvsinkomst, GA = grundavdrag.

Detta stämmer inte helt, eftersom jobbskatteavdraget också beror på grundavdraget, som i

sin tur också är en funktion av skattepliktiga transfereringar.

Sida 277
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

277

Figur 1 visar marginalskattesatsen, eller marginaleffekten, och den genomsnittliga skattesatsen som en funktion av förvärvsinkomsten, med och utan jobbskatteavdraget för 2010 under förutsättning att all inkomst som tillhandahålls är förvärvsinkomst (inte skattepliktiga transfereringar). På ett sätt förenklade jobbskatteavdraget tabellen för marginalskatt eftersom antalet trappsteg minskade från 8 till 6.⁸ Ett stort antal skattebetalare med medelinkomster får sin marginalskattesats sänkt med omkring 6 procentenheter. Marginalskatterna för dem som tjänar över 334 000 kr påverkas inte av jobbskatteavdraget. Vi kan också dra slutsatsen att skattebetalare med mycket låga inkomster fick dramatiska sänkningar av både den genomsnittliga skattesatsen och marginalskattesatsen. För höginkomsttagare blir minskningen av den genomsnittliga skattesatsen mer blygsam.

Figur 1 Marginalskattesatsen som en funktion av förvärvsinkomst

Not: Figuren bygger på förutsättningen att individen inte mottar skattepliktiga transfereringar för 2010. Skattetabellen inbegriper grundavdraget, skattereduktion för förvärvsinkomst och statlig inkomstskatt.

Kom ihåg att detta är under förutsättning att individen inte mottar några skattepliktiga

transfereringar. Eftersom grundavdraget, men inte jobbskatteavdraget, är en funktion av skattepliktiga transfereringar beror brytpunkterna i allmänhet på antalet skattepliktiga transfereringar. Det gör skattereglerna mindre genomskinliga ur skattebetalarnas perspektiv.

0 0, 2 0, 4 0, 6

200000

400000

600000

Arbetsinkomst

Marginalskatt Genomsnittlig skatt Marginalskatt (ej jobbavdrag) Genomsnittlig skatt (ej jobbavdrag)

Sida 278
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

278

De ovan nämnda reglerna gäller arbetstagare som inte fyllt 66 år. Äldre arbetstagare som har löneinkomst eller inkomster från näringsverksamhet omfattas av mer generösa regler. År 2007 och 2008 var formeln för jobbskatteavdraget för äldre arbetstagare tämligen lik formeln för arbetstagare i den aktivaste åldersgruppen, med undantag för att äldre arbetstagare fick en mer generös skattereduktion vid en given förvärvsinkomstnivå (se appendix D). År 2009 förenklades tabellen för jobbskatteavdraget för äldre arbetstagare, så att det inte längre är en funktion av vare sig den kommunala skattesatsen eller grundavdraget – det är enbart en funktion av förvärvsinkomstens storlek.

2.4 Arbetsgivaravgifter

De lagstadgade arbetsgivaravgifterna (sociala avgifter) i Sverige har legat på en stabil nivå på omkring 32–33 procent av bruttolönen sedan mitten av 1990-talet. Förutom detta betalar arbetsgivare avgifter till kollektivavtalade sociala trygghetssystem. Man ska dock komma ihåg att de sociala avgifterna också ger arbetstagaren rätt till ett antal sociala förmåner. Det finns dock ingen större koppling mellan det inbetalda beloppet och pensionsnivå eller förmåner. Löneinkomster som överstiger 7,5 prisbasbelopp genererar i allmänhet inga förmåner. Skattekomponenten i de sociala avgifterna har ofta uppskattats till att ligga på omkring 60 procent (Skatteverket 2010, s. 11).

Från och med den 1 juli 2007 sänktes arbetsgivaravgiften till 22,71 procent av bruttolönen för personer som inte hade fyllt 25 år före den 1 januari. Från och med den 1 januari 2009 behövde arbetsgivare som anställde arbetstagare som inte fyllt 26 år före den 1 januari bara betala en avgiftssats för arbetsgivaravgifter och egenavgifter på 15,74 procent för dessa anställda. Dessa reformer motiverades med en hög arbetslöshetsnivå bland ungdomar och demografiska trender.

Regeringen har också genomfört riktade sänkningar av löneskatter för äldre arbetstagare. För anställda som är födda före 1938 behöver arbetsgivaren inte betala några lagstadgade sociala avgifter. Dessa arbetstagare är inte berättigade till det nya offentliga pensionssystemet. För personer som är födda 1938 och senare men

Sida 279
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

279

som har fyllt 65 år ska arbetsgivaren betala en ålderspensionsavgift på 10,21 procent (se appendix D för mer information).

Det finns även arbetsmarknadspolitiska subventioner som minskar lönekostnaderna för vissa arbetstagargrupper: ”nystartsjobben”, ”nyfriskjobben” och ”instegsjobben”. ”Nystartsjobben” är ett lönebidrag till långtidsarbetslösa, ”nyfriskjobben” är ett bidrag till individer som har varit långtidssjukskrivna och ”instegsjobben”, slutligen, är ett lönebidrag som riktas mot nyanlända invandrare.

2.5 Konsumtionsskatter

Konsumtionsskatter kan delas in i mervärdesskatter (moms) och punktskatter. Den generella momsskattesatsen är 25 procent. Livsmedel, hotelltjänster och camping beskattas med 12 procent. Tidningar, böcker, tidskrifter, kulturella aktiviteter och idrottsevenemang samt resor med kollektivtrafik beskattas med 6 procent. För ett typiskt hushåll ligger den effektiva momsen på omkring 21 procent.⁹ Den huvudsakliga delen av punktskatter tas ut på energi- och miljöskatter.

2.6 Skattereduktion för hushållsnära tjänster

Den 1 juli 2007 infördes en skattereduktion för hushållsnära tjänster (RUT-avdraget). Skattebetalaren får en skattereduktion på 50 procent av kostnaden för arbetet. Skattereduktion gäller för tjänster som utförs i, eller i nära anslutning till, den bostad där skattebetalaren bor. Tjänsterna omfattar städarbete, matlagning, gräsklippning och barnpassning. Närmare 99 000 svenska skattebetalare ansökte om denna skattereduktion under beskattningsåret 2008 (se avsnitt 5.3 där frågan diskuteras ytterligare).

En skattereduktion för tillbyggnad, ombyggnad och renovering, främst av fast egendom, (ROT-avdraget) återinfördes för förvärv av denna typ av tjänster från och med den 8 december 2008. Denna skattereduktion har införts tidigare under vissa perioder, och den har motiverats som ett stimulansprogram för byggindustrin. Skattereduktionen är åter 50 procent av arbetskostnaden. Summan av dessa skattereduktioner (RUT + ROT) får inte överstiga 50 000 kr.

Vi har gjort egna beräkningar som bygger på Hushållens utgifter (HUT).

Sida 280
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

280

2.7 Mikrosimuleringsresultat

I de tidigare avsnitten har vi observerat att jobbskatteavdraget sänkte både marginalskattesatsen och den genomsnittliga skattesatsen avsevärt. Men för att noggrant beskriva de incitament för att arbeta som de svenska medborgarna möter, måste man också beakta effekterna av det fullständiga skatte- och transfereringssystemet. I detta avsnitt ska vi se mer ingående på hur incitamenten för arbete påverkar olika sociodemografiska grupper och inkomstgrupper. Från 2006 och framåt har den borgerliga alliansen reformerat arbetslöshetsersättningssystemet och sjukförsäkringssystemet i syfte att öka incitamenten för att arbeta. Men vissa aspekter av dessa reformer – som de höjda avgifterna till arbetslöshetsersättningssystemen för vissa grupper – har förmodligen motverkat incitamenten att arbeta. Eftersom denna rapport inte omfattar någon beskrivning av transfereringssystemen kommer analysen att inriktas på två nyckelbegrepp:

Tröskeleffekten för en individ definieras som:

PTR=1- Hushållets finansiella vinst av att individen väljer att arbeta

Individens bruttoinkomst vid arbete

I en värld utan några transfereringar skulle tröskeleffekten vara lika med den lagstadgade genomsnittliga skattesatsen för en individ.¹⁰Anta att en person som väljer att arbeta får en löneinkomst på 120 000 kr och betalar en nettoskatt på 38 000 kr. Hennes disponibla inkomst som förvärvsarbetande blir då 82 000 kr. Som arbetslös får hon istället en arbetslöshetsersättning som uppgår till 96 000 kr, samtidigt som hon betalar en nettoskatt på 30 000 kr, vilket innebär en disponibel inkomst som arbetslös på 66 000. Denna person skulle uppleva en tröskeleffekt motsvarande 1– (82 000–66 000)/120 000 = 86,7 procent. Om tröskeleffekten är lika med 1 ger arbetet ingen ekonomisk vinst. Det är värt att notera att tröskeleffekten är ett individuellt mått, även om det baseras på hushållets inkomst. För att få fram tröskeleffekten bör man studera hushållets inkomst samtidigt som inkomsterna från hushållets andra medlemmar hålls på en konstant nivå.

10 I appendix A diskuterar vi hur tröskeleffekten och marginaleffekten påverkas om man

uttryckligen beaktar indirekta skatter (moms och löneskatter).

Sida 281
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

281

ii.

Marginaleffekten definieras som:

METR= Nettoförändringen i skatter och transfereringar då inkomsten ökar

med ett litet belopp

Det lilla beloppet

Marginaleffekten är det relevanta måttet för incitamenten att få en liten mängd extrainkomster. Om marginaleffekten är lika med noll behåller individen hela den sist intjänade kronan. Om marginaleffekten är lika med 1 behåller hon inget av den sist intjänade kronan.

2.7.1 Tröskeleffekten

Tröskeleffektens omfattning blir olika för individer som går över från olika transfereringssystem (till exempel arbetslöshetsersättning eller sjukförsäkring) till arbete. Eftersom bestämmelserna skiljer sig åt för olika transfereringssystem blir tröskeleffekterna olika stora beroende på vilket system individen får sina inkomster ifrån vid om denne inte arbetar alls. Tabell 2.5 redogör för de genomsnittliga nivåerna 2010 och förändringarna i tröskeleffekter under perioden 2006–2010 efter hushållstyp och decil¹¹ för tre transfereringssystem: arbetslöshetsersättningssystemet, sjukförsäkringssystemet och förtidspensionssystemet.^{12, 13} Decilerna definieras baserat på förvärvsinkomst.

Med deciler menas att man delar upp en fördelning i tio delar som är lika stora (från lägsta till högsta värdet); varje del motsvarar 10 procent.

När man tolkar genomsnittliga tröskeleffekter och marginaleffekter för hushållstyperna ska man ha i åtanke att dessa olikheter kan återspegla skillnader i inkomst.

I denna rapport beräknar vi inte tröskeleffekterna för dem som uppbär socialbidrag eller försörjningsstöd, eftersom detta inte ingår i finansdepartementets standardrutiner. Socialbidrag inkomstprövas gentemot nettoinkomst efter avdrag för erlagd preliminärskatt.

Sida 282
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

282

Tabell 2.5 Tröskeleffekter för arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionerade

Arbetslöshets-

ersättning Sjukförsäkring Förtidspension

Nivå 2010

Förändring 2010–2006

Nivå 2010

Förändring 2010–2006

Nivå 2010

Förändring 2010–2006

Samtliga 67,6 –10,3 69,9 –9,8 64,8 –5,3 Ensamstående utan barn 65,0 –10,8 71,5 –9,3 66,7 –5,8 Ensamstående med barn 68,7 –10,8 72,3 –11,3 67,8 –8,0 Sammanboende utan barn 62,0 –10,0 67,1 –10,5 63,4 –5,0 Sammanboende med barn 72,5 –11,5 70,9 –9,4 64,4 –5,0 Decil 1 116,5 –12,6 62,3 –21,6 65,2 –12,4 2 73,1 –7,7 70,7 –14,1 66,5 –8,1 3 67,2 –12,3 72,9 –8,4 67,6 –3,5 4 67,7 –10,5 74,9 –7,1 67,9 –2,5 5 64,9 –11,4 75,4 –6,2 68,0 –2,5 6 62,1 –11,1 75,7 –5,8 67,7 –2,8 7 59,3 –10,7 72,6 –8,3 65,5 –4,4 8 56,9 –10,2 69,1 –9,4 62,6 –6,4 9 54,8 –9,4 65,5 –9,5 60,2 –5,6 10 53,1 –6,6 60,4 –7,8 57,0 –4,6

Tabell 2.5 visar att tröskeleffekten för arbetslöshetsersättningssystemet har minskat i alla demografiska grupper och inkomstdeciler. Den genomsnittliga tröskeleffekten har sjunkit från 77,8 procent 2006 till 67,6 procent 2010. De höga tröskeleffekterna i den första decilen kan förklaras med att det finns ett golv i arbetslöshetsersättningssystemet. Arbetslösa får ett minimibelopp oavsett förvärvsinkomstens storlek om de börjar arbeta. Under tidsperioden 2006–2010 var reduktionen av tröskeleffekter störst i den första decilen och minst i den tionde decilen.

Figur 2 visar mer information om fördelningen av individer i varje intervall för tröskeleffekter under perioden 2006–2010. Antalen har beräknats genom befolkningsvikter. Det är slående att bland de ensamstående befann sig över 200 000 av dem inom tröskelnivåer i intervallet 80–90 procent 2006, medan samma grupp

Sida 283
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

283

bara utgjordes av omkring 30 000 individer 2010. Samma mönster kan urskiljas när det gäller ”sammanboende utan barn”, ”ensamstående med barn” och ”sammanboende med barn”.

Figur 2 Tröskeleffekter om individen uppbär arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet

Not: Uppskattat antal individer (på den vertikala axeln) med en tröskeleffekt i ett visst intervall (på den horisontella axeln).

Ensamstående

100000 200000 300000 400000 500000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Ensamstående föräldrar

100000 200000 300000 400000 500000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Hushåll med barn och två föräldrar

100000 200000 300000 400000 500000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Par utan barn

100000 200000 300000 400000 500000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Sida 284
Original

284

Tabell 2.5 visar vidare att utvecklingen av tröskeleffekterna för sjukförsäkringen till stor del påminner om arbetslöshetsersättningen. I fallet med sjukförsäkring har dock reduktionen varit mer koncentrerad till decilerna 1 och 2. Tröskeleffekterna för förtidspensionen har utvecklats lite annorlunda. Här var genomsnittsnivån lägre 2006. Å andra sedan har minskningen varit avsevärt lägre än i de andra två systemen. Det är intressant att notera att inga viktiga reformer har genomförts i detta system under den period som har undersökts. De reducerade tröskeleffekter som vi ser i tabell 2.5 kan därför till stor del tillskrivas införandet av jobbskatteavdraget. Det är intressant att tröskeleffekternas minskningar är betydligt lägre än inom ramen för arbetslöshetsersättningssystemet och sjukförsäkringssystemet, där tröskeleffekterna har sänkts både genom förändringar av socialförsäkringssystemet och av inkomstskattesystemet.

Hur omfattande är tröskeleffekterna i en internationell jämförelse? Immervoll m.fl. (2007) genomförde en viktig studie som satte fokus på tröskeleffekterna. Studien innehöll simuleringsresultat för tröskeleffekter i EU-länder som baserades på analysmodellen EUROMOD och 1998 års skatteregler. Då hade Sverige de näst högsta tröskeleffekterna (efter Danmark) på 75–70 procent, och de högsta siffrorna för den lägsta decilen. En mer uppdaterad jämförelse finns i Immervoll och Pearson (2009, figur 1)¹⁴som skildrar tröskeleffekter för en individ som går från arbetslöshet till heltidsarbete med en inkomst som motsvarar två tredjedelar av 2005 års medellön. För denna person låg tröskeleffekten på över 75 procent i Sverige (den tredje högsta siffran i OECD-länderna), medan tröskeleffekten för ett typiskt kontinentaleuropeiskt land var runt 65 procent. Tröskeleffekterna låg på ännu lägre nivå i länder med lägre omfördelning, till exempel USA. Innan jobbskatteavdraget infördes i Sverige var därför tröskeleffekterna bland de högsta i världen, men nu har Sveriges relativa position förmodligen förbättrats något i detta avseende. I en diskussion av trender i genomsnittliga skattesatser (med hänsyn tagen till både skattesystemet och transfereringssystemet) under perioden 2000–2009, påpekar OECD (2009, s. 130) att ”de mest omfattande minskningar som påverkar alla hushållstyper noteras i Sverige”.

14 I denna studie genomförs också en ingående granskning av de olika typer av förmåner för

förvärvsarbetande som för närvarande förekommer i OECD-länderna.

Sida 285
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

285

2.7.2 Marginaleffekten

Vid sidan om det lagstadgade skattesystemet tar marginaleffekten hänsyn till alla de transfereringssystem som påverkar en individ vid en viss inkomstnivå. Tabell 2.6 redogör för marginaleffektens utveckling under perioden 2006–2010. Notera att marginaleffekten i genomsnitt är högre i den första decilen än i den andra. Detta är en konsekvens av transfereringssystemet. Det har skett en tydlig minskning när det gäller marginaleffekten för alla, bortsett från den högsta decilen, där marginaleffekten i stället har legat relativt konstant under perioden 2006–2010. I princip beror den totala marginaleffekten för högre inkomster på det lagstadgade skattesystemet. Eftersom de högsta marginalskatterna har legat konstanta under den period som har undersökts har den genomsnittliga marginaleffekten i den högsta decilen också legat relativt konstant.

Figur 3 visar antalet individer i varje intervall för marginaleffekten under perioden 2006–2010. Det är särskilt slående att antalet ensamstående med barn med mycket höga marginaleffekter har minskat under de senaste fyra åren. Man ska komma ihåg att de marginaleffekter som redovisas i tabell 2.6 inte inbegriper mervärdesskatten (moms) och löneskatter. Om man även tar hänsyn till dessa indirekta skatter blir marginaleffekten högre. Såsom diskuteras i appendix A svarar en marginaleffekt på 0,29, såsom anges i tabell 2.6, mot en marginaleffekt på 0,48 om man även tar med indirekta skatter i beräkningarna.

Sida 286
Original

Det svenska skattesystemet Bilaga 12 till LU2011

286

Tabell 2.6 Marginaleffekter 2006–2010

2006 2007 2008 2009 2010 Förändring 2010–2006

Samtliga 40,0 36,7 35,7 33,6 33,1

-6,8

Ensamstående utan barn 38,8 34,7 33,1 31,1 30,6

-8,2

Ensamstående med barn 49,5 44,2 42,6 40,8 40,4

-9,2

Sammanboende utan barn 39,0 36,8 36,5 34,2 33,8

-5,2

Sammanboende med barn 40,7 37,5 37,0 34,8 34,3

-6,3

Decil 1 38,7 35,4 31,9 31,4 30,9

-7,8

2 32,4 24,8 22,5 21,8 22,1 -10,4 3 35,5 30,4 29,4 27,6 25,7 -9,8 4 37,6 32,6 31,6 30,6 29,5 -8,1 5 37,0 32,4 31,3 30,3 29,5 -7,6 6 36,5 32,4 31,3 30,1 29,2 -7,3 7 36,2 32,6 32,2 30,9 30,7 -5,5 8 39,6 39,1 40,4 32,5 32,4 -7,2 9 50,9 51,1 51,2 45,6 45,6 -5,3 10 54,7 54,7 54,7 54,1 54,1 -0,6

2.7.3 Sammanfattning av simuleringarna av marginaleffekten och tröskeleffekten

Sammantaget visar denna beskrivande mikrosimulering att både tröskeleffekterna och marginaleffekterna har sjunkit i Sverige under de senaste åren. Tröskeleffekterna för arbetslöshetsersättningen är fortfarande fallande i inkomst, något som skulle kunna vara problematiskt mot bakgrund av att låginkomsttagares arbetsutbud ofta anses vara mer elastiskt än höginkomsttagares arbetsutbud längs den så kallade extensiva marginalen (dvs. beslutet att delta i arbetskraften) (se diskussionen i avsnitt 4). Vi konstaterar också att marginaleffekten har minskat för vissa låginkomsttagargrupper – bland ensamstående mödrar har det skett en klar minskning under perioden 2006–2010. Det är värt att notera att marginaleffekten för höginkomsttagarna inte påverkats särskilt mycket. Den högsta marginaleffekten kommer att diskuteras ytterligare i avsnitt 5.2.

Sida 287
Original

Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet

287

Figur 3 Uppskattat antal individer (på den vertikala axeln) med en effektiv marginalskatt i ett visst intervall (på den horisontella axeln)

Ensamstående

200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Ensamstående föräldrar

200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Ensamstående föräldrar

200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Ensamstående föräldrar

200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000

<20 20-

40-59

60-69

70-79

80-89

90-99

>100

2006

2007

2008

2009

2010

Sida 288
Original

Sida 289
Original

289

3 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

Teorin om optimal beskattning, som introducerades av nobelpristagaren James Mirrlees (1971), ger en bra startpunkt för analyser av de ofrånkomliga kompromisser mellan fördelnings- och effektivitetshänsyn som nämns i inledningen. En optimal beskattning bestäms inte utifrån några godtyckliga principer, som ”det är alltid bra att ha ett brett skatteunderlag och låga skattesatser” eller att man ”borde beskatta konsumtion i stället för inkomst”, ett yttrande som exempelvis ligger bakom några förslag om ”platt skatt”. I stället inleds den med en specifikation av preferenser från samhällets sida (som fångas med en så kallad social välfärdsfunktion), och sedan undersöks vilka skattestrukturer och skattesatser som bäst skulle kunna fylla dessa sociala syften (Banks och Diamond 2010). Skattestrukturerna som härleds därifrån kan i vissa fall vara ganska komplicerade, men de kan utan tvekan (med lämpliga ändringar för t.ex. administrativa begränsningar) tjäna som en måttstock för faktiska skattesystem.

Detta ramverk innesluter frågan om hur man utformar stöd till låginkomsttagare (transfereringar till personer som inte arbetar eller som arbetar väldigt lite) i den generella frågeställningen om hur man bör utforma ett optimalt system för inkomstbeskattning. Det optimala systemet omfattar vanligen en garanterad minimiinkomst för personer som inte arbetar och en genomsnittlig skattesats som ökar med inkomsten.

3.1 Grundanalysen

Analysen i Mirrlees (1971) kräver en utformning av sociala preferenser, underliggande inkomstklyftor före skatt, antaganden om samhällets intäktskrav och idéer om de snedvridningar som skatte-

Sida 290
Original

Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011

290

systemet skapar. De sistnämnda modelleras ofta som arbetsutbudsbeslut, där högre skatter minskar utbudet av arbetskraft, men i senare analyser undersöks också andra snedvridningar. Högre skattesatser kan leda till en lägre ansträngning per arbetstimme (vilket skulle kunna innebära en lägre timlön) eller till att färre utbildar sig vidare. Höga skattesatser kan också minska motivationen att byta till ett mer högavlönat arbete, en typ av ansträngning som kan vara önskvärd eftersom den kan bidra till en ökad produktivitet i ekonomin. I princip omfattas alla dessa typer av snedvridningar av begreppet inkomstskattebasens elasticitet (the taxable income elasticity), som vi diskuterar mer ingående i avsnitt 4.2. Under vissa förutsättningar är inkomstskattebasens elasticitet ett sammanfattande mått på de snedvridningar som inkomstskattesystemet medför.

Översikter av resultaten i teorin om optimal beskattning har gjorts av bl.a. Tuomala (1990) och Salanié (2003). Enligt grundanalysen tenderar de totala skattesatserna att öka om:

• fördelningen av bruttoinkomsten blir mer ojämlik – det är denna fördelning som regeringen försöker att justera

• arbetsutbudet blir mindre elastiskt, vilket innebär att de snedvridningar som skattesystemet medför blir mindre

• regeringens preferenser blir mer egalitära

• regeringens intäktskrav ökar.

Dessa allmänna principer är intuitiva, men de säger relativt lite om den faktiska marginalskattesatsen på olika inkomstnivåer, dvs. om strukturen på marginalskatten för olika bruttoinkomster.

En central faktor som påverkar strukturen är den underliggande inkomstfördelningen (eller fördelningen av förmågor (skills)). Marginalskattesatsen bör vara hög på sådana ställen av fördelningen av förmågor där antalet skattebetalare är litet, eftersom antalet personer som drabbas av kännbar snedvridning då blir mer begränsat. Å andra sidan bör marginalskattesatsen vara hög på inkomster som är lägre än de nivåer där de flesta skattebetalare befinner sig. Anledningen är att en hög marginalskattesats på lägre inkomstnivåer än där en person befinner sig bara skapar en inkomsteffekt, och därför inte orsakar någon snedvridning. Hur hög den optimala marginalskattesatsen är vid en viss inkomst beror också på det samhälleliga värdet av ytterligare inkomst för personer på den aktu-

Sida 291
Original

Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

291

ella inkomstnivån: omfördelade preferenser leder till att marginalvärdet av ytterligare inkomst är lägre vid höga bruttoinkomster. Den optimala marginalskattesatsen för en grupp med en viss förmåga påverkas naturligtvis också av inkomstskattebasens elasticitet inom gruppen med denna förmåga.

Dessa iakttagelser tyder på att en optimal marginalskattesats kan vara hög vid låga inkomster: det finns få skattebetalare på dessa inkomstnivåer, men många skattebetalare befinner sig ovanför dem i inkomstfördelningen. Detta innebär också att transfereringar till personer som inte arbetar alls kan trappas av relativt snabbt (i avsnitt 3.3 nedan diskuterar vi emellertid det faktum att detta resultat inte står sig om arbetsmarknadsdeltagandet kännetecknas av hög elasticitet). Den optimala marginalskattesatsen kan därefter vara relativt låg på genomsnittliga inkomstnivåer (där majoriteten av skattebetalarna befinner sig), och den skulle stiga igen vid tillräckligt höga inkomstnivåer (eftersom den då påverkar färre personer och eftersom det sociala marginalvärdet av deras inkomst är litet). Detta skulle i så fall leda till en U-formad marginalskattekurva för inkomst (Brewer m.fl. 2010)^{15, 16}.

En fråga som inte undersöks i analysen ovan är inkomstosäkerhet. Beslut om utbildning i syfte att skaffa bättre inkomstmöjligheter fattas i realiteten under stor osäkerhet om t.ex. avkastningen på utbildningen. Progressiv beskattning kopplad till sociala säkerhetssystem ger en sorts försäkring mot mycket negativa inkomstchocker, vilket är värdefullt för den enskilda individen. Dessa faktorer tenderar att öka den önskade progressiviteten i skattesystemet (Mirrlees 1974, Pirttilä och Tuomala 2007).

3.2 Den optimala skattesatsen på de högsta inkomsterna

En specifik fråga är vad som är en lämplig marginalskattesats för de högsta inkomsterna. Ett angreppssätt är att försöka bestämma nivån på den högsta marginalskattesatsen på ett sätt som maxime-

Undersökningen av den optimala marginalskattens struktur är dock ganska komplicerad, och Tuomala (2010)erhåller ett optimalt skattesystem som är relativt platt under rimliga antaganden om inkomstfördelningen.

Om populationen av individer är ändlig bör marginalskattesatsen vara lika med noll för individen med den högsta förmågan. Detta resultat bör emellertid ses som en ren teknisk kuriositet utan bäring på den praktiska skattepolitiken: i praktiken är det omöjligt att identifiera den högsta möjliga förmågan (se t.ex. diskussionen i förordet i Mirrlees (2006)). Se också diskussionen i Saez (2001).

Sida 292
Original

Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011

292

rar statens skatteintäkter. Idén om en intäktsmaximerande skattesats är förenlig med en rawlsiansk välfärdsfunktion, där välfärdseffekterna för de rika inte räknas och där allt som betyder något därför är hur stora skatteintäkter som kan samlas in från dem för att sedan fördelas till dem som är mindre välbeställda. Angreppssättet kan också försvaras med att den sociala värderingen av ytterligare inkomst sannolikt är liten, på gränsen till obetydlig, för en höginkomsttagare.¹⁷

Den intäktsmaximerande högsta skattesatsen är enbart beroende av de snedvridningar som skatterna medför och på antalet personer som har högst inkomst, dvs. hur stora inkomstskillnaderna är. De flesta skatteekonomer är nu överens om inkomstskattebasens elasticitet fångar den relevanta snedvridningen på den högsta inkomstnivån. Denna elasticitet omfattar inte bara beslut om arbetskraftsutbud, som sannolikt har mindre betydelse för denna del av befolkningen, utan också frågor som skatteplanering, som är av större relevans för dessa personer. Den optimala skattesatsen på den högsta inkomstnivån är högre ju mindre höginkomsttagarnas skattepliktiga inkomst påverkas av skattehöjningar. Den optimala skattesatsen är också högre ju ojämnare bruttoinkomsterna är fördelade.

3.3 Beskattning av låga inkomster

Den analys som beskrivs ovan bygger på Mirrlees traditionella angreppsätt, där individer fritt tänks kunna välja arbetstid – också så lite som ett par timmar per vecka – utan ytterligare restriktioner. Huvuddelen av de empiriska undersökningar som gjorts nyligen tyder dock på att individer oftast endera inte arbetar alls, har ett deltidsjobb (som t.ex. omfattar 20 timmar per vecka) eller arbetar heltid. Detta kan tolkas som att deltagande på arbetsmarknaden innebär betydande fasta kostnader och att personer som arbetar därför oftast inte gör det bara några få timmar per vecka. Restriktionerna i fråga om valet av antalet arbetstimmar kan dock också komma från arbetsgivarnas sida. Beslutet om att arbeta eller inte, den så kallade extensiva marginalen (till skillnad från intensiv marginal som betecknar valet av antalet arbetstimmar), har också visat

17 Samma resultat uppnås emellertid om regeringen minimerar inkomstfattigdomen för dem

som befinner sig under fattigdomsgränsen, och bortser från den onytta som individen erhåller av att arbeta (Kanbur m.fl. 1994).

Sida 293
Original

Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

293

sig vara mer flexibel för vissa grupper av arbetstagare (se diskussionen i avsnitt 4).

En mer elastisk extensiv marginal har två viktiga konsekvenser (Saez 2002). För det första blir de optimala transfereringarna väsentligt lägre till personer som inte arbetar men som skulle kunna göra det. För det andra blir också marginalskattesatserna för låga inkomster lägre – det kan vara optimalt att subventionera utbudet av arbetskraft till låginkomsttagare. Dessa observationer motiverar olika former av skattekrediter som gör det lönsamt att förvärvsarbeta. Sådana skattekrediter infördes först i de anglosaxiska länderna (earned income tax credit (EITC) i USA och The Working families’ Tax Credits (WFTC) i Storbritannien) och har nu blivit populära även i andra välfärdsstater. En sådan politik innebär att transfereringar inte bara går till arbetslösa, utan också till arbetande låginkomsttagare.¹⁸

En annan komplicerande faktor är situationer där personer skiljer sig åt både i fråga om inkomstmöjligheter och i värderingen av fritid. En strategi är då så kallad responsibility sensitiveness: personer bör hållas ansvariga för förhållanden som de kan kontrollera (inställning), men kompenseras för skillnader som är bortom deras kontroll (naturliga skillnader när det gäller förmåga). Fleaurbaey och Maniquet (2006, 2007) introducerar denna idé i analysen av optimal beskattning. De påpekar att det faktum att man kan vilja gynna de hårt arbetande lågkvalificerade är ytterligare ett skäl att ha skattekrediter av EITC-typ.

3.4 Öronmärkning

I diskussionen ovan används enbart en informationskälla (inkomst) vid utformningen av skattepolitiken. Om personer skiljer sig åt när det gäller andra relevanta egenskaper som också hör samman med individens förmåga att tjäna inkomst så skulle regeringen också kunna basera sin skatte- och transfereringspolitik på denna information. Denna idé kallas tagging (öronmärkning) och undersöktes först av George Akerlof (1978). Ett exempel skulle kunna vara att det finns två grupper: en missgynnad och en med goda färdigheter. Om nackdelarna är klart observerbara och om individerna själva

18 Samma resultat uppnås emellertid om regeringen minimerar inkomstfattigdomen för dem

som befinner sig under fattigdomsgränsen, och bortser från den onytta som individen erhåller av att arbeta (Kanbur m.fl. 1994).

Sida 294
Original

Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011

294

inte kan påverka dessa karakteristika kan regeringen lätt utforma särskilda skattesystem för de två grupperna. Om dessa karakteristika är inte kan mätas perfekt, eller om individerna delvis kan manipulera dem, blir problemet naturligtvis mer komplicerat. I detta fall innehåller de optimala skatte- och transfereringssystemen, i jämförelse med situationen där information om bristande förmåga inte används alls, en större omfördelning gentemot missgynnade grupper eller mindre skattesnedvridningar, eller både och (Immonen m.fl. 1998). En specifik tillämpning av öronmärkning som är relevant för politiken är åldersbetingad beskattning, en idé som används för arbetsgivaravgifter och personbeskattning i det svenska systemet (högre jobbskatteavdrag för äldre).

3.5 Fokus på hushåll snarare än på individer

I diskussionen ovan ligger fokus i stor utsträckning på enskilda individer, medan de frågor som relaterar till beskattning av par utelämnats. Dessa brister är allvarliga, eftersom man i en verklig skattepolitik faktiskt måste hantera denna fråga för majoriteten av skattebetalarna. Kleven m.fl. (2009a) innehåller en mycket användbar analys av sambeskattning, där den partner som har den lägsta inkomsten (i teknisk jargong: den sekundära inkomsttagaren i familjen) enbart väljer om han eller hon ska förvärvsarbeta eller inte, medan partnern med högst inkomst (den primära inkomsttagaren) också väljer arbetstid. De visar att den optimala marginalskatten är högre för den sekundära inkomsttagare som har en partner med låg inkomst. Detta beror på att hushåll där båda parter arbetar har det bättre ställt i inkomsthänseende än hushåll där bara den ena parten arbetar. Därför finns det skäl att omfördela inkomster i riktning mot hushåll där endast en partner arbetar, och värdet av denna omfördelning är större i botten av fördelningen. Detta tämligen oväntade resultat är i själva verket förenligt med många verkliga skatte- och transfereringssystem, i vilka individer beskattas separat samtidigt som transfereringar inkomstprövas gentemot den gemensamma familjeinkomsten. De avtrappade transfereringarna skapar då en högre effektiv marginalskattesats för hushåll där den primära inkomsttagaren tjänar mindre.

Sida 295
Original

Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

295

3.6 Betydelsen av genomskinlighet

I den ekonomiska standardanalysen av beskattning förutsätter man att enskilda individer är fullt medvetna om skattereglerna och kan fatta optimala beslut om arbetsutbud och annat utan friktioner. Ett antal nyare studier inom offentlig beteendeekonomi – som i hög grad baseras på slutsatser inom psykologi – har dock visat att dessa antaganden inte nödvändigtvis är rimliga.

Chetty och Saez (2009) undersöker exempelvis hur information om EITC i USA påverkar arbetskraftsutbudsbesluten. Enligt tidigare undersökningar känner oftast arbetstagare som är berättigade till EITC till förekomsten av bidragssystemet, men de är inte helt medvetna om programmet effekter på den effektiva marginalskattesatsen i in- och utfasningsregionerna. Därför utarbetade författarna ett experiment där de personer som hjälper till med att utarbeta skattedeklarationer informerade skattebetalarna om EITCsystemet, så att hälften av en grupp skattebetalare fick detta stöd och den andra hälften slumpvis utses att ingå i kontrollgruppen. Efter att experimentet utförts visade det sig att inte alla tjänstemän hade följt försöksutformningen (de ville snarare alltid uppmuntra klienten till att få en högre inkomst, även om individen befann sig i utfasningsregionen). Klienterna till dem som hade hållit sig till försöksutformningen var signifikant mindre benägna att rapportera mycket låga inkomster (antagligen för att vara kvalificerade för infasningsdelen i systemet). Eftersom inkomsten rapporteras av en tredje part (arbetsgivaren) och därför oftast är korrekt speglar denna förändring förmodligen en verklig beteendeförändring i fråga om utbudet av arbetskraft. Studien visar därmed att ökad information verkar ha en betydelsefull effekt, jämförbar med omkring en tredjedels höjning av det faktiska monetära värdet av EITC.

En liknande idé, som dock går i en annan riktning, relaterar till begreppet dold skatt. Starka tecken (Blumkin m.fl. 2009) tyder på att individer har svårare att förstå den skattebörda som kommer av indirekta skatter än den mer tydliga direkta inkomstskatten. Detta skulle därmed innebära att vissa av de negativa beskattningseffekterna faktiskt skulle kunna minskas om en del av skattebördan doldes i instrument som indirekta skatter och arbetsgivarinbetalda sociala avgifter.

Chetty (2009) belyser den roll som optimeringsfriktioner spelar för skatteanalyser. Han försöker förena lärdomar från empiriska

Sida 296
Original

Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011

296

skatteanalyser på mikronivå, som huvudsakligen redovisar blygsamma beteendereaktioner på skatteförändringar, och undersökningar på makronivå (som Prescott, 2004), där beskattning anses kunna ha stora effekter på ekonomin i allmänhet om man beaktar alla faktorer. Förekomsten av optimeringsfriktioner skulle kunna förklara varför de elasticiteter som skattas med hjälp av mindre skattereformer kan vara obetydliga om fördelarna med att förändra sitt beteende understiger kostnaderna för omoptimering och människor därför inte anser att det är mödan värt att reagera. Betydande skatteskillnader, som t.ex. de som råder mellan länder, leder dock till omoptimering och reaktioner bland skattebetalarna. Chetty m.fl. (2010) finner stöd för denna hypotes på danska data. De skattar högre inkomstskattebaselasticiteter för stora förändringar i marginalskatten och lägre elasticiteter vid små förändringar i marginalskattesatsen (se även avsnitt 4 nedan).

Diskussionen ovan innebär sammantaget att skatteförmåner för förvärvsarbetande bör vara både omfattande och lätta att förstå för de ska kunna förväntas ha betydande effekter på arbetskraftsutbudet.

3.7 Beskattning i öppna ekonomier: betydelsen av migration

Det lyfts ofta fram att en ökad rörlighet hos den kvalificerade arbetskraften skulle kunna leda till en skattekonkurrens för att attrahera höginkomsttagare precis som för att attrahera multinationella företag. Länderna i Norden är särskilt utsatta när det gäller denna typ av skattekonkurrens, eftersom högre utbildning är så gott som kostnadsfri, löneskillnaderna är relativt små och förvärvsinkomsten beskattas på ett mer progressivt sätt än i vissa konkurrerande länder, i synnerhet de anglosaxiska. Även om rörligheten bland höginkomsttagare skulle vara relativt liten skulle detta ändå kunna leda till stora förluster i skatteintäkter, eftersom dessa individer är stora nettobetalare till staten.

Även om beslut som avser migration påverkas av många andra faktorer än enbart skattesatser pekar ändå en del på att vissa länder har lockat till sig kvalificerad arbetskraft med lägre inkomstskatter

Sida 297
Original

Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

297

(Egger och Radulescu 2008)¹⁹, och denna tendens skulle kunna förstärkas i framtiden. Detta borde intuitivt sett betyda att inkomstbeskattningens progressivitet då måste minskas. Denna intuition bekräftas av en omfattande analys av optimal beskattning av Simula och Trannoy (2010), som visar att regeringen måste ta hänsyn till ytterligare en påverkbar marginal, utvandring, när den fastställer den optimala marginalskattesatsen. Om utvandring är ett bekymmer för Frankrike, så är det verkligen ett bekymmer även för länderna i Norden. Den intäktsmaximerande skattesatsen för de allra högsta inkomsterna skulle alltså kunna vara något lägre än vad som påvisas i analyser av modeller av slutna ekonomier.

3.8 Andra skatteinstrument

Räcker det att begränsa omfördelningen till inkomstskatt, eller borde regeringen använda andra skatteinstrument (i synnerhet varuskatter och prissättning av offentliga varor) i sin omfördelningspolitik? Nyckeln till svaret är informationens betydelse: om exempelvis inköp av varor ger ytterligare information om ett hushålls underliggande förmåga (som inte framgår av bruttoinkomstnivån) kan skatten på varor vara ett potentiellt användbart instrument inom skattepolitiken.²⁰ Om preferenserna exempelvis skiljer sig åt så att personer som arbetar mer konsumerar mer av vissa varor (vid en given inkomstnivå) än andra personer kan en liten subvention av varor som konsumeras i samband med arbete öka välståndet genom att arbetsutbudet stimuleras. Därmed kan de snedvridningar som inkomstskatten medför minskas. Varor och tjänster som förknippas med fritid borde av liknande skäl beskattas hårdare, och kostnaderna för offentliga varor och tjänster som är till stöd för arbetskraftsutbud (t.ex. barnomsorg) borde sänkas. Om det inte finns någon koppling mellan konsumtionen av en viss vara och arbetsutbudet (vid en given inkomstnivå) finns det dock inget skäl att differentiera varuskatterna utifrån ett arbetsutbudsperspektiv (Atkinson och Stiglitz 1976, Kaplow 2006).

Kleven, Landais och Saez (2009b) finner en hög migrationselasticitet för en särskild grupp (professionella fotbollsspelare). Den externa giltigheten hos denna slutsats är naturligtvis osäker.

Denna omfattande litteratur inleddes av Christiansen (1984), Boadway och Keen (1993) och Edwards, Keen och Tuomala (1994). Se Blomquist m.fl. (2010) för ett imponerande bidrag som gjorts nyligen.

Sida 298
Original

Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011

298

Crawford m.fl. (2008) undersöker denna fråga empiriskt med användning av uppgifter från Storbritannien. De bekräftar intuitionen att varuinköp verkligen skiljer sig åt beroende på arbetskraftsutbudet (ett exempel på detta är resekostnader som uppstår genom pendling), men de hävdar att den empiriska betydelsen av dessa effekter är ganska liten. Om man tar hänsyn till de administrativa kostnaderna skulle detta tala till förmån för en enhetlig varuskatt. Det finns emellertid vissa tecken på att åtminstone fastighets- och kapitalinkomsten visar ett negativt samband med arbetskraftsutbudet (Gordon och Kopczuk 2008) och att användning av barnomsorgstjänster visar ett positivt samband med detta utbud (Pirttilä och Suoniemi 2010), vilket tyder på att en särskild hänsyn till just dessa faktorer skulle kunna vara fördelaktigt från ett arbetskraftsutbudsperspektiv.

En fråga av särskild betydelse är skattebehandlingen av hushållsnära tjänster (t.ex. städning och reparation). Analysen i Kleven m.fl. (2000) stöder intrycket att sådana tjänster borde gynnas i skattesystemet om detta skulle öka arbetskraftsutbudet i betydande grad (människor kan arbeta heltid om de inte måste reparera sitt hem själva).²¹ I realiteten är två viktiga frågor när det gäller att stödet till dessa tjänster i vilken mån skattesänkningar faktiskt är knutna till sänkta konsumentpriser och svartarbete. För det första kan tillgången till kvalificerade reparatörer vara begränsad medan utbudet av personal för t.ex. städtjänster förmodligen är ganska elastiskt, och då kan skatteavdragen inom den förra sektorn kanske huvudsakligen leda till höjda priser före skatt, vilket innebär att den totala efterfrågan på dessa tjänster inte nödvändigtvis kommer att öka (Uusitalo 2005). Detta skulle innebära att man noggrant måste välja ut sådana tjänster där det finns ett stort utrymme för faktiska ökningar av produktionen i jämvikt. Argumentet för att stödja tjänsterna är också starkare i ju högre grad utbudet av dem rör okvalificerad arbetskraft – då blir bidragen ett indirekt sätt att höja de relativa lönerna inom sektorn (Naito 1999). Men även om den officiella användningen av kvalificerade reparatörer inte skulle se ut att öka skulle det kunna vara så att svartjobben minskade, och att den förlust i skatteintäkter som ett beviljande av skattesänkningen skulle innebära följaktligen (åtminstone delvis) skulle kompenseras. Problemet är att den empiriska analysen av skuggekonomin per definition är svår.

Denna tolkning överensstämmer också med lärdomar som dragits av sådana analyser om optimal varuskatt där den tid som konsumtionen tar beaktas (Boadway och Gahvari 2006).

Sida 299
Original

Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning

299

Slutligen är aktiveringskrav på personer som får arbetslöshetsersättning eller andra transfereringar ytterligare ett viktigt sätt att påverka de snedvridningar som skatte- och transfereringssystemet medför, även om det inte är ett skatteinstrument. En aktiveringspolitik innebär att den arbetssökande måste delta i utbildningsprogram eller program för arbetssökning för att beviljas ersättning. Detta medför att de arbetssökande inte får mycket mer ren fritid än en arbetstagare, och att de eventuella risker för beteendeförändringar (moral hazard) som arbetslöshetsersättningssystemen (liksom alla andra försäkringssystem) medför kan mildras. Därför kan aktiveringskrav betraktas som en ersättning för reducering av den garanterade inkomsten (eller transfereringarna): båda dessa typer av politik kan bidra till att öka viljan att börja arbeta, men med olika följder för de arbetssökandes inkomstnivå (Andersen och Svarer 2007).

Sida 300
Original

Sida 301
Original

301

4 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

4.1 Empiriska arbetsutbudsstudier

Idén att skatter kan påverka hur mycket individer väljer att arbeta nämndes redan i inledningen. Som nämndes kan en ökning av marginalskattesatsen påverkar antalet arbetade timmar på två sätt: i. Substitutionseffekten är en förändring i utbudet av arbetskraft som

beror på förändringen av det relativa priset mellan konsumtion och fritid: när fritiden blir billigare ”köper” den verksamma personen mer fritid (d.v.s. arbetar färre timmar). På så sätt verkar denna effekt i riktning mot en minskning av utbudet av arbetskraft. ii. Inkomsteffekten är den förändring i utbudet av arbetskraft som

sker på grund av att den disponibla inkomsten har minskat. Om fritid är en normal vara²² kommer individen att arbeta fler timmar till följd av skattebördan. Då måste individen arbeta fler timmar för att uppnå en given nyttonivå.

Substitutions- och inkomsteffekterna verkar oftast i motsatta riktningar, och nettoeffekten kan inte fastställas på teoretisk väg. Det behövs empiriska belägg för att fastställa i vilken riktning nettoeffekten går. Inkomsteffekter kan också uppstå när individens icke arbetsrelaterade inkomst (det belopp som personen kan konsumera när den inte arbetar alls) förändras.

Det viktigaste arbetsutbudsbeslutet är kanske beslutet om deltagande i arbetskraften. Individen beslutar att delta om nyttonivån vid noll timmars arbete, då man enbart konsumerar icke arbets-

Om efterfrågan på en vara stiger med en högre inkomst så rör det sig om en ”normal vara”.

Sida 302
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

302

relaterad inkomst, är lägre än den nyttonivå individen skulle uppnå om han eller hon valde att arbeta. Notera att deltagande kan omfatta betydande fasta kostnader för arbete, t.ex. kostnader för pendling och barnomsorg, som kan innebära att individen endera väljer att arbeta många timmar per vecka (20–40) eller inte alls. Incitamenten för deltagande i Sverige mättes ovan i avsnitt 2, i form av tröskeleffekter.

I tabellen nedan sammanställs resultat från arbetsutbudsstudier som gjorts på svenska data.²³ Som så ofta inom nationalekonomi anger vi arbetsutbudets känslighet i termer av en elasticitet: arbetsutbudets elasticitet med avseende på nettolönen är ett mått på den procentuella förändringen i arbetstimmar när nettolönen (1 – marginalskattesats) ökar med en procent. Elasticiteten med avseende på den icke arbetsrelaterade inkomsten är i sin tur ett mått på den procentuella förändringen av antalet arbetstimmar när en persons icke arbetsrelaterade inkomst ökar med en procent.

Aronsson och Walker (2010) har nyligen gjort en relaterad översikt av svenska arbetsutbudsstudier, som omfattar något fler tekniska detaljer.

Sida 303
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

303

Tabell 4.1 Några strukturella svenska undersökningar av utbudet av antal arbetade timmar

Undersökning Data

Elasticitet med avseende på nettolön

Elasticitet med avseende på icke-

arbetsrelaterad

inkomst

Blomquist (1983) Gifta män, undersökning av levnadsstandard, Levnadsnivåundersökningarna (LNU), 1974

0,08 –0,04

Blomquist och Hansson-Brusewitz (1990)

Gifta män och kvinnor, LNU, 1981

0,08–0,12 (män), 0,38–0,79 (kvinnor)

–0,13 till 0,02 (män), – 0,24 till –0,03 (kvinnor)

Blomquist och Newey (2002)

Gifta män, LNU, 1974, 1981 och 1991

0,04–0,08 –0,02

Flood m.fl. (2007) Ensamstående

mödrar, LINDA-data, 1999

0,62

Flood m.fl. (2004) Gifta män och

kvinnor, Hushållens ekonomi (HEK), 1993– 1999

0,05 (män), 0,10 (kvinnor)

Ett vanligt resultat i arbetsutbudsstudier är att kvinnor verkar ha större löneelasticitet – såväl i fråga deltagandebeslutet som i fråga om beslut om antalet arbetstimmar. Detta är inte bara utmärkande för Sverige, utan gäller de flesta länder. Historiskt sett har variationen i siffrorna för kvinnors deltagande på arbetsmarknaden varit

Något som är intressant är att resultaten i Blomquist och Hansson-Brusewitz visar på en liknande elasticitet för män och kvinnor i utvärderingen av elasticitet på samma tim- och lönenivå. Dessa resultat går stick i stäv med den vanliga uppfattningen att kvinnors deltagande i arbetslivet i högre grad påverkas av skatter än mäns.

Liang (2009) utvidgar metoden i Blomquist och Newey (2002) genom att inkludera ickedeltagande i arbetskraften. I undersökningen används svenska data, också i detta fall från LNU (1974, 1981, 1991 och 2000). Liang undersöker hur gifta kvinnor reagerar på inkomstbeskattning och har kunnat fastställa en okompenserad löneelasticitet på 0,9 för förändringar i marginalskatten på låg och medelhög inkomstnivå. Denna elasticitet styrs i ungefär lika hög grad av anpassningar längs den extensiva och den intensiva marginalen. På hög inkomstnivå har han kunnat konstatera en elasticitet på 1,4.

Sida 304
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

304

högre än den för män. Detta gäller även för valet av antal arbetstimmar, eftersom många kvinnor har valt att arbeta halvtid. I Sverige har männens deltagande varit högt och de flesta män arbetat heltid. Huruvida de kvantitativa begränsningarna (kontrakt på ett fast antal arbetstimmar) borde betraktas som en förklaring eller som ett resultat av den låga arbetsutbudselasticiteten för män är en öppen fråga.

Modeller för arbetsutbudet kan också användas för att studera effekter av förändringar i skatte- och bidragssystem. Ericson m.fl. (2009) gör en simulering ex ante – vilket innebär en prognos om sannolika följder av en regelförändring – av den svenska jobbskatteavdragsreformen 2007.²⁶ Data kommer från LINDA från 2006. Författarna tog hänsyn till förändringarna i skattelagstiftningen under perioden 2007–2009 och konstaterade att reformerna hade lett till ett större utbud av antal arbetade timmar – både via den extensiva och den intensiva marginalen. Sacklén (2009) använder en liknande modell och beräknar utbudet av arbetskraft för olika åldersgrupper utifrån data från Hushållens ekonomi (HEK) från 2004. Han estimerar en ganska liten deltagandeelasticitet (0,12 för kvinnor och 0,08 för män).²⁷ Hans simuleringar tyder på att män ökade antalet arbetstimmar med 1,9 procent och kvinnor med 2,8 procent som svar på de reformer som skedde under perioden 2007– 2009. Den största delen av responsen styrs av förändringar relaterade till den extensiva marginalen. Aaberge och Flood (2008) utvärderar också 2007 års reform för ensamstående mödrar. Författarna finner en ökning av deltagandet på arbetsmarknaden bland ensamstående mödrar, vilket gör reformen så gott som självfinansierande för denna grupp.

Ovan nämnda undersökningar utgör alla en del av den så kallade strukturella traditionen av arbetsutbudsstudier. Dessa arbeten syftar till att – under vissa antaganden – skatta enskilda individers preferenser för fritid och konsumtion, så att det blir möjligt att simulera välfärdskonsekvenser av faktiska skattepolitiska reformer. Vissa empiriska forskare anser dock att vissa statistiska antaganden som görs i denna tradition är problematiska.

Sedan 1990-talet har en ny kvasiexperimentiell litteratur om arbetsutbud och skatter växt fram. I denna litteratur ligger fokus

Flood och Ericson (2009) bedömer optimaliteten av det svenska skattesystemet genom att använda denna metod.

Här definieras deltagandeelasticiteten som den procentuella förändringen av antalet personer med anställning, som svar på en procentuell ökning av den ekonomiska vinst det innebär att arbeta heltid.

Sida 305
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

305

huvudsakligen på skattereduktioner för låginkomsttagare. En vanlig strategi har varit att jämföra arbetsmarknadsutfall för personer som är berättigade och personer som inte är berättigade till en skattereduktion med data från tidsperioder före och efter en reform, med tillämpning av den så kallade difference-in-differencemetoden (jämförelse av en förändring med en annan). Den grundläggande idén med denna metod är enkelt uttryckt att jämföra det genomsnittliga antalet arbetstimmar (eller genomsnittligt deltagande på arbetsmarknaden) för en behandlingsgrupp och en kontrollgrupp före och efter en politisk reform. Giltigheten hos resultaten från dessa undersökningar beror vanligtvis på andra antaganden än de som används i arbeten inom den strukturella traditionen.

USA:s EITC, som till skillnad från dess svenska motsvarighet är en subvention som kan göra den totala skattebetalningen för individen negativ, infördes 1975. En rad expansioner har skett sedan dess, varav de mest påtagliga 1986, 1990 och 1993. I en välkänd studie analyserar Eissa och Liebman (1996) följderna av EITCexpansionen 1986 med fokus på ensamstående mödrars deltagande på arbetsmarknaden. Reformen 1986 påverkade incitamenten positivt för ensamstående kvinnor med barn, medan ensamstående kvinnor utan barn inte påverkades av reformen. Eissa och Liebman jämför nivån i arbetskraftsdeltagande och antal arbetade timmar före och efter reformen för de två grupperna. Resultaten visar att reformen ledde till en ökning av deltagandet med upp till 2,8 procentenheter bland ensamstående kvinnor utan barn. Däremot tycks beslut längs den intensiva marginalen inte ha påverkats nämnvärt.

Dessa resultat för USA – att EITC har påverkat beslut om deltagande i ansenlig grad, men att det bara har påverkat antalet arbetstimmar bland dem som redan arbetat i liten grad, om alls något – är inte specifika för Eissa och Liebmans (1996) studie, utan återkommer som ett tema i en stor del av forskningen om EITC.²⁸

De empiriska undersökningar som baserats på svenska uppgifter om hur utbudet av arbetskraft påverkas av inkomstbeskattning har traditionellt sett inte utförts med difference-in-difference-metoden. Ett undantag är Klevmarken (2000), som använder 1991 års svenska skattereform för att undersöka arbetsutbudet bland både män och kvinnor på en mindre longitudinell datamängd (Hushållens ekonomiska levnadsförhållanden, HUS). Klevmarkens resultat

28 Eissa och Hoynes (2005) innehåller en intressant översikt.

Sida 306
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

306

stämmer till stor del överens med de resultat som uppnåtts i andra undersökningar om svenskt arbetsutbud. Kvinnor verkar vara mer påverkbara än män. Kvinnor ökade antalet arbetstimmar med 10 procent efter reformen, medan arbetande män förmodligen inte ändrade antalet arbetstimmar i någon större utsträckning.

Selin (2009) studerar 1971 års övergång från sambeskattning av arbetsinkomster till ett system med separat beskattning av makars arbetsinkomster. Syftet är att undersöka hur känsligt deltagandebeslutet är för förändringar i efterskattandelen (1 – den genomsnittliga skattesatsen) och den icke arbetsrelaterade inkomsten. Före 1971 lades makarnas inkomster samman och beskattades enligt en kraftigt progressiv skattetabell. Detta innebar att hemmafruns genomsnittliga skattesats baserades på den marginalskatt som hennes make betalade på sin sista intjänade krona. Efter reformen var sambandet mellan makens förvärvsinkomst och makans genomsnittliga skattesats i princip borta. I undersökningen används ett stickprov från LINDA som omfattar 18 069 gifta kvinnor. Selin erhåller statistiskt signifikanta estimat av deltagandeelasticiteten både med avseende på efter-skatt-andelen och med avseende på icke arbetsrelaterad inkomst. Den förstnämnda elasticiteten är 0,46 och den sistnämnda –0,14. Simuleringar tyder på att sysselsättningen bland gifta kvinnor skulle ha varit 10 procentenheter lägre 1975 om 1969 års lagstadgade inkomstskattesystem fortfarande hade tillämpats 1975.

4.2 Inkomstskattebasens elasticitet

I mycket av arbetsutbudslitteraturen har man underförstått utgått ifrån att valet av arbetstimmar är den relevanta marginalen att studera om man ska förstå hur inkomstskattereformer påverkar individens agerande. Tanken att enskilda individer kan reagera på inkomstskattereformer genom att anpassa sitt agerande efter andra marginaler är emellertid inte långsökt. Anta att marginalskattesatsen minskar. Då kanske individen ökar arbetsinsatsen per timme och på så sätt ökar sin timlön. En annan möjlighet är att individen godtar arbetserbjudanden som han eller hon annars skulle avvisa, eller lägger ner större ansträngning på löneförhandlingar. Individen kan också minska de resurser som läggs på skatteplanering eller skatteundandragande, eftersom den marginella vinst man gör genom att undanhålla pengar minskar.

Sida 307
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

307

Alla dessa effekter fångas av den skattepliktiga inkomst som individen rapporterar. Därför är inkomstskattebasens elasticitet (”the taxable income elasticity”) med avseende på efter-skatt-andelen (”net-of-tax rate”) (1 – marginalskattesatsen), ett vittomfattande mått av de snedvridningar som beskattning medför (Feldstein 1995, 1999). I motsats till arbetsutbudselasticiteten, som beror på individens preferenser för fritid och konsumtion, kan staten på ett helt annat sätt påverka storleken på inkomstskattebasens elasticitet. Slemrod (1998) påpekar att ett försvårande av undandragande genom bättre övervakning och kontroll är exempel på ett sätt att minska inkomstskattebasens elasticitet för en viss nivå på det totala skatteuttaget.

En stor del av resultaten i litteraturen om inkomstskattebasens elasticitet baseras på undersökningar om hur enskilda individer reagerar på skattereformer där olika skattebetalare ställs inför olika skattesatsförändringar. En central fråga är hur icke-skatterelaterade faktorer som påverkar inkomsttillväxten för olika grupper ska beaktas. Om dessa inte tas i beaktande kanske forskaren felaktigt drar slutsatsen att inkomsttillväxten i de olika grupperna beror på skattereformen, trots att denna utveckling hade ägt rum även om reformen inte hade inträffat.

I Saez m.fl. (2009) diskuteras den internationella litteraturen i ämnet. Gruber och Saez (2002) skattade i en betydelsefull studie inkomstskattebasens elasticitet på amerikanska data från 1980-talet. Deras mest trovärdiga skattning var 0,4 – ett estimat som ligger långt över de traditionella arbetsutbudsestimaten för gifta män (som i vanliga fall har legat omkring 0,1). Det verkar dock som att det mesta av responsen kan härledas till förändringar i avdragsbeteende. När Gruber och Saez beräknar elasticiteten för ett vidare inkomstmått som inte omfattar avdrag minskar elasticiteten till 0,12 och är inte statistiskt signifikant skild från 0. Betydelsen av avdrag bekräftas också av Kopczuk (2005), som dekomponerar inkomstskattebasens elasticitet i reaktioner på förändringar i marginalskatten och i reaktioner på förändringar i regler för hur skattebasen ska definieras (t.ex. avdragsregler). En annan intressant lärdom som kan dras av litteraturen från USA är att det verkar som att reaktionen är koncentrerad till toppen av inkomstfördelningen. Detta är inte konstigt, eftersom låg- och medelinkomsttagare får en större del av sin inkomst i form av löneinkomst som är svårare att manipulera. Höginkomsttagare har större möjligheter att ägna sig

Sida 308
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

308

åt olika sorters strategier för skatteplanering (t.ex. att ändra kompensationsform).

Det har också gjorts ett antal svenska undersökningar om inkomstskattebasens elasticitet. Många baserar sina analyser på 1991 års skattereform, då ett dualt inkomstskattesystem infördes i Sverige (Agell m.fl. 1998). Ett dualt inkomstskattesystem innebär att förvärvsinkomst beskattas progressivt medan kapitalinkomst är föremål för en proportionell skattesats. I reformen kombinerades stora marginalskattesänkningar för höginkomsttagare med åtgärder för att vidga skattebasen (dvs. göra skatteplanering mindre attraktivt). Det statliga skattesystem med fem trappsteg som tillämpades före reformen, med marginalskattesatser från 0 till 42 procent, ersattes med ett statligt skattesystem med två trappsteg där marginalskattesatsen fastställdes till 0 och 20 procent. Eftersom den genomsnittliga kommunala skattesatsen låg på omkring 31 procent under denna period sjönk den högsta marginalskattesatsen för förvärvsinkomst från 73 procent 1989 till 51 procent 1991. Om man däremot beaktar hela den rad av inkomstskattereformer som genomfördes i Sverige under 1980-talet är nedgången av den högsta marginalskatten än mer påfallande. Den högsta marginalskattesatsen uppgick 1981 till 85 procent, vilket framgår i figur 4.

Sida 309
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

309

Figur 4 Högsta marginalskattesatser 1981–1991 i procent per år

Olika skattebetalare påverkades olika av 1991 års reform. Personerna högst upp i inkomstfördelningen fick stora skattesänkningar medan personer i botten av inkomstfördelningen fick betydligt mindre skattesänkningar. Det är värt att notera att personerna på genomsnittlig inkomstnivå också fick ganska stora marginalskattesänkningar. Det beror på att det statliga skattesystemet före 1991 var mycket progressivt också på blygsamma inkomstnivåer.

Det finns flera uppsatser där utvecklingen i de rapporterade arbetsinkomsterna före och efter 1991 års reform undersöks utifrån olika vinklar. Dessa sammanfattas i tabell 4.2 nedan.

Tabell 4.2 Några svenska undersökningar om inkomstskattebasens elasticitet

Undersökning Data Elastcitet Selen (2005) Undersökning av hushållsinkomst (HINK) 0,2–0,4 Hansson (2007) LINDA 0,4–0,5 Ljunge och Ragan (2006) LINDA 0,35–0,6

Denna grundläggande analys kompletteras av Gelber (2010), som studerar en modell där makar får reagera på varandras marginal-

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1981 1983 1985 1987 1989 1991

Sida 310
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

310

skattesatser. Den egna elasticiteten är den procentuella förändringen i den egna förvärvsinkomsten när den egna efter-skatt-andelen ökar med en procent. Korselasticiteten är den procentuella förändringen av den egna förvärvsinkomsten när makans/makens efter-skattandel förändras med en procent. Gelbers centrala skattning av den kompenserade egna elasticiteten är 0,25 för gifta män och 0,49 för gifta kvinnor. Han finner kompenserade korselasticiteter på 0,048 och 0,051 för gifta män respektive gifta kvinnor.

Blomquist och Selin (2010) undersöker hur inkomstskattebasen och timlöner reagerar på förändringar i marginalskattesatsen och baserar sitt arbete på en annan datakälla. De använder de svenska levnadsnivåundersökningarna (LNU) från 1981 och 1991. De högsta marginaleffekterna sjönk kontinuerligt under 1980-talet, vilket framgår av figur 5. Blomquist och Selin använder dessa skattereformer, och deras datakällor är en kombination av uppgifter från intervjuundersökningar och registeruppgifter. På så sätt kan Blomquist och Selin beskriva individers budgetrestriktioner med hög precision. Timlönens elasticitet med avseende på efter-skattandelen rör sig mellan 0,14 och 0,16 för gifta män och mellan 0,41 och 0,57 för gifta kvinnor. Utifrån perspektivet att timlönen traditionellt har antagits vara exogen i modellerna för arbetsutbud måste dessa skattningar anses vara förvånansvärt höga.

Blomquist och Selin skattar en inkomstskattebasens elasticitet för gifta män på omkring 0,19–0,21. För kvinnor är motsvarande skattning 0,96–1,44. Skattningarna för män är mer precisa än de för kvinnor. Inkomstskattebasen definieras som arbetsinkomsten efter avdrag för kostnader för att förvärva arbetsinkomst. Blomquist och Selin undersöker också inkomstskattebasens elasticitet med avseende på icke arbetsrelaterad inkomst. Denna elasticitet besvarar frågan ”med hur många procent förändras inkomstskattebasen när den icke arbetsrelaterade inkomsten ökar med en procent?” För män skattar de en statistiskt signifikant elasticitet med avseende på icke arbetsrelaterad inkomst: –0,07. Motsvarande skattningar för kvinnor är inte signifikant skilda från 0.

Holmlund och Söderström (2007) undersöker också hur inkomstskattebasen reagerar på förändringar i marginalskattesatsen. De skiljer mellan elasticitet på lång sikt och elasticitet på kort sikt. Uppgifterna kommer från tidsperioden 1991–2002, en period med vissa förändringar av de högsta marginalskattesatserna (”värnskattereformer”). Den elasticitet på lång sikt som kunde fastställas

Sida 311
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

311

låg på 0,2–0,3. Elasticiteten på kort sikt var mindre och kunde inte skattas lika precist.²⁹

En viktig poäng i samband med undersökning av skattepliktig inkomst inom ett dualt skattesystem är interaktionen mellan skattebaserna för förvärvsinkomst och kapitalinkomst. Om inkomstbeskattningen ökar kan individer som har möjligheter att påverka skattebasen, t.ex. egenföretagare, försöka ta ut en större andel kapitalinkomst och en mindre del som förvärvsinkomst. Detta kallas inkomstomvandling och har konstaterats vara en betydelsefull följd av Finlands övergång till ett dualt skattesystem (Pirttilä och Selin 2010). Därför räcker det inte nödvändigtvis att undersöka följderna av skatteförändringar enbart utifrån den ”egna skattebasen”. Ett mål för den nuvarande svenska regeringen har varit att stimulera till egenföretagande. I synnerhet har skatterna sänkts för ägare till privata aktiebolag. Det hot som inkomstomvandling utgör får utan tvekan följder för hur man borde utforma beskattningen av småföretag.

Vad har vi egentligen lärt oss av de svenska undersökningarna om inkomstskattebasens elasticitet? Undersökningarna i vilka ”århundradets skattereform” från 1991 använts visar att de personer som fick störst marginalskattesänkningar också ökade sina rapporterade arbetsinkomster mest. Reaktionen innebär en elasticitet som är betydligt större än den traditionella arbetsutbudselasticiteten. Dessutom är elasticiteten större för kvinnor än för män.

Skattningarna av elasticiteten i samband med 1991 års reform bör dock tillämpas med försiktighet om man ska förutsäga konsekvenserna av att sänka marginalskatterna i det nuvarande svenska skattesystemet. Anledningen till detta är att reformen 1991 var en djupgående skattereform som omfattade radikala förändringar, inte bara för marginalskattesatserna för förvärvsinkomster. Andra viktiga komponenter var breddningar av skattebasen (på området för både beskattning av fysiska och juridiska personer) och en reform av kapitalbeskattningen. En sådan stor reform utlöser sannolikt

29 Holmlund och Söderström beräknar även följderna av att reducera den högsta statliga skatte-

satsen från 25 till 20 procent 2002. Eftersom den genomsnittliga kommunala skattesatsen 2002 låg på 30,52 procent ställdes 5,8 procent av skattebetalarna med en positiv skattepliktig inkomst inför en högsta marginalskattesats på omkring 55,5 procent det året. De beräknar den förändring som sker i statens intäkter till följd av skattesänkningen. De tar då hänsyn till såväl den mekaniska effekten på intäkterna (som är negativ), som effekterna av beteendereaktionen, som har en motverkande positiv effekt. De konkluderar att reformen är intäktsneutral om inkomstskattebasens elasticitet är större än 0,161. En större elasticitet innebär intäktsbortfall, och en mindre elasticitet borde enligt deras beräkningar leda till en intäktsökning.

Sida 312
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

312

försök till skatteplanering. Det står ännu inte helt klart om de relativt stora elasticiteterna drivs av faktiska förändringar i arbetsinsats eller av förändringar som är kopplade till skatteplanering och skatteundandragande. Om det senare är fallet är den lämpliga politiken för att öka skatteintäkterna inte nödvändigtvis att sänka marginalskattesatserna, utan att ha ett inkomstsystem med så få kryphål som möjligt.

Höginkomsttagare kan förväntas reagera i högre grad än låginkomsttagare. Vi vet dock ganska lite om inkomstskattebasens elasticitet för olika inkomstnivåer. Det är olyckligt. I avsnitt 5 kommer vi att analysera den optimala nivån på den högsta marginalskattesatsen. Då är den relevanta elasticiteten den som gäller för dem med de högsta inkomsterna. Kunskapen om reaktionen bland medelinkomsttagare på förändringar av marginalskattesatsen är också en central fråga vid övervägande av fördelar och nackdelar med utfasningsregionen för det svenska jobbskatteavdraget.

4.3 Efterfrågan på arbetskraft och låglönebidrag

Ett alternativ till politiken med jobbskatteavdrag för att sänka skatten för låginkomsttagare är att införa subventioner för lågavlönat arbete via arbetsgivaren. Detta väcker frågan om vilket som är det bästa sättet att införa riktade skattesänkningar. Som exempel kan nämnas att Phelps (1994, 1997) och Dreze och Malinvaud (1994) hävdar att en subvention till arbetsgivare för lågutbildade arbetstagare skulle kunna vara ett effektivare sätt att öka efterfrågan på sådana arbetstagare än en sänkning av de skatter som betalas av de anställda. Anledningen till detta är att subventionen minskar arbetskostnaderna även om de nominella lönerna är trögrörliga nedåt, och att efterfrågan på arbetskraft därmed ökar mer än vid en reducering av den förvärvsinkomstskatt som arbetstagarna själva betalar.³⁰

Låglönebidrag i form av riktade reduktioner i de sociala avgifter som arbetsgivarna betalar har också genomförts i praktiken, t.ex. i

30 En liknande idé är att främja sysselsättningen i glesbefolkade områden med hjälp av

regionala bidragssystem. Till den empiriska litteratur där effekterna av regionala anställningsbidrag undersöks hör bland annat Korkeamäki och Uusitalo (2009) och Bennmarker m.fl. (2009). I båda dessa undersökningar konstaterar man att regionala sänkningar av löneskatter inte leder till ökad sysselsättning, men att en del av stödet gynnade arbetstagarna i målområdena när deras löner ökade mer än motsvarande arbetstagares löner i de regioner som man jämförde med.

Sida 313
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

313

Belgien, Frankrike och Finland. I vissa andra länder, i synnerhet Tyskland, pågår en debatt om huruvida man bör införa låglönebidrag.³¹

Låglönebidrag har oftast en infasnings- och en utfasningsregion. Detta innebär att låglönestöd tenderar att öka progressiviteten hos den totala inkomstskattebördan om många arbetstagare befinner sig i systemets utfasningsregion. I standardmodeller för utbud av arbetskraft skulle en sådan struktur oftast leda till en reducering av arbetstimmar när det gäller den intensiva marginalen, men om imperfektionerna på arbetsmarknaden är betydande kan en ökad progressivitet i själva verket hjälpa upp sysselsättningen. I modeller där fackföreringar och arbetsgivare förhandlar kan t.ex. en intäktsneutral ökning av skatteprogressiviteten öka sysselsättningen, eftersom den leder till nominallöneökningar som är mindre gynnsamma för fackföreningarna och rubbar balansen mellan sysselsättning och höga löner till förmån för ökad sysselsättning (se t.ex. Koskela och Vilmunen 1996 samt Holmlund och Kolm 1995). Detta är ett relativt robust resultat som har fått ett visst empiriskt stöd, och det håller också för olika imperfektioner på arbetsmarknaden (se t.ex. diskussionen i Sørensen 1997).

Kramarz och Philippon (2001) gör en ekonometrisk utvärdering av det välkända franska låglönebidragssystemet. De baserar utvärderingen på data från intervjuundersökningar för hushåll och studerar följderna av förändringar i minsta arbetskostnad, och fångar på så sätt effekterna både av förändringar av minimilönen och förändringar i löneskattebidrag vid nivån för minimilönen. Genom att jämföra arbetstagare som påverkats av höjningarna av minimilönen med arbetstagare som befinner sig strax ovanför den nya minimilönen visar de att höjningar av arbetskostnader ökar antalet övergångar till icke-anställning. Deras analys av följderna av en minskning av arbetskostnader till följd av en ökning av löneskattebidragen visar emellertid inga betydande sysselsättningseffekter. Författarna mäter detta som en ökning av antalet arbetstagare på minimilönenivå som kommer från icke-anställning.

Huttunen m.fl. (2009) utvärderar det befintliga finska låglönebidragssystemet, där de sociala avgifterna för arbetstagarna sänks för arbetstagare som arbetar heltid och tjänar mindre än 2 000 euro i månaden och som också är äldre än 54 år. Utformningen av det finska låglönebidragssystemet ger en god grund för en pålitlig

31 Se t.ex. Knabe och Schöb (2008), som bygger på den teoretiska analysen i Knabe m.fl.

(2006).

Sida 314
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

314

utvärdering, eftersom man kan finna flera jämförelsegrupper för de berörda arbetstagarna. Sedan kan forskarna simultant undersöka om det finns några permanenta skillnader i de berättigade och ej berättigade grupperna och ta hänsyn till tidsvarierande skillnader i efterfrågan på arbetskraft för grupper med olika kompetens. I synnerhet de sistnämnda kan vara ganska viktiga om en kompetensrelaterad teknisk förändring eller globalisering förändrar olika arbetstagares relativa produktivitet.

Enligt resultaten i Huttunen m.fl. har de befintliga effekterna av det finska bidragssystemet varit en besvikelse. Resultaten tyder på att bidragssystemet inte är effektivt i fråga om att öka anställningen av kvalificerade arbetstagare. Det hade dock kunnat leda till ett ökat antal arbetstimmar inom industrisektorn om några tidigare deltidsanställda blir heltidsanställda. Resultaten beträffande följderna för lönerna är något dubbeltydiga: månadslönerna steg, men timlönerna verkar ha sjunkit i vissa fall (i jämförelse med lönerna i kontrollgrupperna). Detta är intressant, eftersom det faktiskt är en av de teoretiska förutsägelserna av följderna av progressiva skatter inom ramen för arbetsmarknader med en hög grad av fackföreningsanslutning. Tung byråkrati i samband med ansökan om bidragen kan vara en av orsakerna till de dåliga sysselsättningseffekter som systemet haft.

Det verkar på det hela taget som att frågan om de empiriska meriterna fortfarande är öppen, även om idén om ett låglönebidragssystem tenderar att vara förnuftig.

4.4 Förhållande till makroekonomiska studier

Som nämndes i inledningen råder det en stor diskrepans mellan några av de makroekonomiska studierna och den mikroekonometriska evidensen för hur beskattning av förvärvsinkomst påverkar sysselsättningen. Vissa uppsatser, i Prescotts (2004) efterföljd, hävdar att skillnader i beskattning förklarar praktiskt taget alla olikheter i fråga om antal arbetade timmar mellan USA och Europa. Andra viktiga studier inbegriper arbetet av Rogerson och Wallenius (2009) samt Olovsson (2009). I det förstnämnda arbetet läggs ett livscykelperspektiv till en makromodell, och man lyckas förklara hur beskattning främst påverkar sysselsättningsgraden i början och slutet av den arbetsföra åldern, medan arbetskraftsutbudet som består av arbetstagare i den aktivaste åldersgruppen är

Sida 315
Original

Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning

315

mer likartat när man jämför USA och EU-länderna. Olovsson beaktar möjligheten till obeskattat arbete i hemmet och konstaterar att européer lägger ned mindre tid på arbete utanför hemmet än amerikaner. I Europa är arbete i hemmet mer attraktivt, eftersom arbete utanför hemmet (på arbetsmarknaden) är hårdare beskattat.

Flera av makrostudierna baseras på enkla jämförelser mellan de olika länderna, och de antar stora värden för arbetsutbudselasticiteterna. Studierna brukar inte beakta risken för endogenitet, såsom möjligheten att länder måste höja skatterna för att balansera budgetar om ekonomin går dåligt och arbetslösheten ökar. Och de utelämnar ofta andra potentiella förklarande variabler som skulle kunna påverka sysselsättningen. Nickell (2006) drar slutsatsen att när andra potentiella förklaringar för sysselsättningsskillnader (som skillnader i lönesättning och sociala skyddsnät) tas med i beräkningen, förklarar en 10-procentig skillnad i beskattning på förvärvsinkomst grovt sett 2 procent av variationerna mellan olika länder när det gäller sysselsättningsgraden.

Står det då klart att makroevidens skulle vara mindre tillförlitlig än evidens från mikroekonometriskt arbete? Som exempel kan nämnas att Sørensen (2010) varnar för att dra politiska slutsatser som baseras på stora elasticiteter, eftersom det kan leda till att förluster av skatteintäkter till följd av skattereduktioner underskattas, vilket kan äventyra den finanspolitiska stabiliteten. Frågan är emellertid långt ifrån avgjord. Skälet till detta är att samtidigt som mikrostudier har ägnat mycket uppmärksamhet åt att noggrant beräkna orsakssambanden mellan särskilda skatteförändringar och beteendeförändringar är dessa skatteförändringar ofta för små för att generera verkligt stora samhällsomfattande effekter, och dessa effekter skulle inte ens kunna mätas genom att enbart studera behandlingsgruppens beteende (det vill säga de hushåll som påverkas av skatteförändringar).

Denna poäng illustreras med eftertryck i det utomordentliga arbete som gjorts av Chetty m.fl. (2010): enligt deras modell kommer arbetsgivare, om beskattningen av hushållen skapar strukturer för hela ekonomin, förmodligen att tillmötesgå arbetstagares önskemål genom att erbjuda kompensationspaket som passar majoriteten av arbetskraften. De lägger också fram evidens från Danmark, där många skattebetalare (och särskilt i yrken där kompensationspaket kan skräddarsys) samlas vid inkomstnivåer i närheten av brytpunkter i den statliga skatteskalan, så att de precis slipper betala en höjd statlig marginalskatt. Chetty m.fl. (2010)

Sida 316
Original

Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011

316

visar också hur mindre omfattande skatteförändringar, som inte påverkar alla skattebetalare, genererar mycket mindre beteendeförändringar än enskilda stora höjningar av marginalskatten på nationell nivå. En annan förklaring till varför mindre skatteförändringar genererar lägre elasticitetsestimat är optimeringsfriktioner, vilket diskuterades ovan i avsnitt 3.6. De drar slutsatsen att dessa mekanismer kan förklara varför de underliggande, verkliga makroelasticiteterna är större än de man typiskt sett skattar i mikroekonometriskt arbete, även om makroelasticiteterna inte är så höga som vissa makrostudier låter förstå.

Detta arbete har helt nyligen presenterats, och det kommer sannolikt att locka till mer forskning inom detta spännande ämne. Vi kan inte dra definitiva slutsatser av denna diskussion, och därför fokuserar denna rapport till stor del på de mikroekonometriska skattningarna.

Sida 317
Original

317

5 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

Sverige har en av de största offentliga sektorerna bland världens ekonomier. Ändå har landets sysselsättningsnivåer varit höga, åtminstone jämfört med andra EU-länder. Många svenska institutioner stöder en hög sysselsättning, som en omfattande användning av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, aktivering av bidragstagare, offentlig sysselsättning och offentligt tillhandahållande av tjänster som möjliggör arbetskraftsdeltagande, särskilt en kraftigt subventionerad barnomsorg. De omfattande subventioneringarna av barnomsorg har faktiskt fungerat som ett jobbskatteavdrag i många avseenden, och det är förmodligen en viktig förklaring till att andelen kvinnor på arbetsmarknaden har ökat så snabbt under efterkrigstiden.

Samtidigt som en stor offentlig sektor ovillkorligen innebär att alla skatter inte kan ligga på en låg nivå verkar det som om det nu gällande skattesystemet har utformats tämligen väl ur ett sysselsättningsperspektiv. Särskilt simuleringarna av tröskeleffekter som presenterades i avsnitt 2 ovan visar att få individer befinner sig i en allvarlig ”arbetslöshetsfälla”, det vill säga en situation där en anställning inte (eller bara i mycket liten grad) skulle förbättra den disponibla inkomsten jämfört med att förbli i arbetslöshet eller att vara utanför arbetsmarknaden. Dessutom tyder simuleringarna av marginaleffekter, som mäter hur stor andel av den sist intjänade kronan som individen får behålla, på att mycket få personer får marginaleffekter i intervallet 80–100 procent. För låginkomsthushåll skulle en sådan situation i sin tur ha kunnat beskrivas som en fattigdomsfälla.

På grund av dessa iakttagelser finns det nu förmodligen ett mindre behov av en grundlig skattereform än före 1991, åtminstone

Sida 318
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

318

ur ett sysselsättningsperspektiv. Frågan om huruvida skattesystemet ska reformeras av andra skäl (för att till exempel bevara bolagsbeskattningens internationella konkurrenskraft) faller utanför ramen för denna rapport. Stora systemomfattande skattesänkningar skulle i sin tur nästan med säkerhet kräva drastiska minskningar av välfärdsutgifterna, och detta skulle antagligen strida mot många svenskars preferenser för omfördelning.

Men vi ser några möjligheter till mindre förbättringar inom skattesystemet. Nedan försöker vi utveckla några poänger som kan vara till nytta när reformer diskuteras.

5.1 Skattereduktioner för förvärvsinkomster

5.1.1 Förväntade effekter utifrån ekonomisk teori

Jobbskatteavdraget är troligen det viktigaste skattepolitiska åtgärden när det gäller att påverka incitamenten för att arbeta. Till att börja med beskriver vi översiktligt vilken typ av effekter på arbetskraftsutbudet som man bör vänta sig av den aktuella svenska konstruktionen av jobbskatteavdraget, om man ser det från utbudssidan. En mer teknisk redogörelse ges i appendix B. Som vi minns från avsnitt 2 fasas skattereduktionen in upp till en nivå motsvarande 334 000 kr (figur 1). Denna inkomstnivå motsvarar på ett ungefär årsinkomsten för en heltidsarbetande tjänsteman i den privata sektorn med den medellön som gäller för den kategorin. Vi ska dela in skattebetalarna i två grupper. De som har en årsinkomst under 334 000 kr återfinns i grupp A, medan de vars inkomst ligger över samma nivå återfinns i grupp B.³²

I grupp A kommer individerna att uppleva en ökning av sin efterskatteandel, det vill säga den andel som de behåller när de tillhandahåller en extra krona av bruttoinkomsten. Såsom uppmärksammas i avsnitt 4 kan priseffekten delas upp i två komponenter: Substitutionseffekten går mot att öka utbudet av arbetskraft. Inkomsteffekten å andra sidan minskar utbudet av arbetskraft om fritid är en normal vara. På dessa inkomstnivåer visar existerande empiriska studier att substitutionseffekten tenderar att dominera. Men det är inte hela sanningen. Skattebetalare med en medelinkomst upplever också en ökning av sin disponibla inkomst, som är oberoende av minskningen av deras marginalskattesats. Detta

32 Vi bortser från de mindre reformer som har genomförts i tabellen för statlig inkomstskatt.

Sida 319
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

319

beror på att beskattningen av låga inkomster har minskat tack vare införandet av jobbskatteavdraget. Inkomsteffekten kommer sannolikt att minska utbudet av arbetskraft bland medelinkomsttagare. När det gäller medelinkomsttagare är det sammantaget långt ifrån avgjort huruvida jobbskatteavdragets aktuella utformning ökar eller minskar utbudet av antal arbetade timmar på marginalen.³³ I grupp B är marginalvinsten från arbete opåverkad av jobbskatteavdraget. Lägre inkomstnivåer har ändå beskattats mildare på grund av jobbskatteavdraget, och därmed har deras disponibla inkomst ökat. Dessa omfattande skattesubventioner till höginkomsttagare borde, enligt ekonomisk standardteori, leda till minskad arbetstid och en reducerad skattepliktig inkomst. Om man dessutom beaktar att gifta eller sammanboende makar ofta slår samman vissa delar sina inkomster inser man fort att skattereduktionen för maken sannolikt kommer att påverka makens arbetskraftsutbud på ett negativt sätt – särskilt om båda makarna tillhör grupp B. Två gifta höginkomsttagare i grupp B får en klumpsumma transfereringar på totalt 42 000 kr år 2010 tack vare jobbskatteavdraget. Antagligen skulle dessa skattesänkningar kunna riktas mot andra grupper om syftet är att öka det sammanlagda antalet arbetstimmar inom ekonomin.³⁴

När det gäller den extensiva marginalen – beslutet att arbeta eller inte – är prognoserna mer entydiga. Jobbskatteavdraget skulle leda till högre incitament att gå in på arbetsmarknaden inom alla inkomstnivåer genom minskade tröskeleffekter – effekten blir störst för de individer som skulle ha fått en låg inkomst om de hade valt att förvärvsarbeta. En invändning är emellertid att det också finns ett negativt förhållande mellan deltagandebeslutet och individens icke arbetsrelaterade inkomst. Om makens inkomst utgör en del av den icke arbetsrelaterade inkomsten kan jobbskatteavdraget få en negativ effekt på sysselsättningen, eftersom individens icke arbetsrelaterade inkomst då ökar.

33 Det stiliserade grafiska exemplet i figur A.1 i 2 bortser från denna sistnämnda effekt och

beaktar bara priseffekten.

Det ska noteras att det inte nödvändigtvis är önskvärt att öka det sammanlagda antalet arbetstimmar enligt den optimala skatteteori som har granskats i avsnitt 3. Individer tenderar att värdera fritid som något positivt, åtminstone under förutsättning att de har ett arbete.

Sida 320
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

320

5.1.2 Riktningar för eventuella reformer av jobbskatteavdraget

De mikrosimuleringar som redovisas i avsnitt 2 visade att en av de främsta anledningarna till att få individer för närvarande riskerar att hamna i en arbetslöshetsfälla är införandet och utvidgningen av jobbskatteavdraget. Detta kan särskilt urskiljas i tabell 2.5, som återger tröskeleffekternas utveckling för de som har förtidspension. Eftersom systemet för förtidspension har varit detsamma under de år som granskas kan den radikala nedgången av tröskeleffekter – omkring 10 procentenheter i de lägsta decilerna – tillskrivas jobbskatteavdraget. Det finns därför mycket goda skäl att ha ett system med jobbskatteavdrag.

Men detta innebär inte nödvändigtvis att den aktuella utformningen av jobbskatteavdraget är optimal. Baserat på figurerna i tabell 2.5 är tröskeleffekterna för den viktigaste gruppen, de arbetslösa, de högsta bland låginkomsttagarna. Tröskeleffekterna är också högre för personer med barn, både för ensamstående och sammanboende föräldrar. Vilken typ av riktlinjer för att utforma skatteincitament för arbetsmarknadsdeltagande och för att få individer att ta de arbeten som erbjuds hittar vi i den optimala skatteteorin?

För det första har vi frågan om att rikta skattekrediten: tröskeleffekterna borde vara mindre för grupper vars deltagandeelasticiteter brukar vara hög. Dessa elasticiteter är med största sannolikhet högst bland individer med låg inkomst, ensamstående med barn och individer med den lägsta lönen som är sammanboende med barn. Ur detta perspektiv är de aktuella incitamenten för arbete sämst bland dem vars anställning förmodligen påverkas mest av skatte- och transfereringssystemet. Detta innebär att jobbskatteavdraget skulle kunna göras om, så att dess betydelse för låginkomsttagarna ökar och sedan fasas ut i takt med att inkomsten ökar.

Jobbskatteavdraget skulle också kunna vara högre för föräldrar (både ensamstående och sammanboende). Ett skäl till att individer med barn får höga tröskeleffekter är att dessa grupper i stor utsträckning mottar inkomstprövade transfereringar. I stället för att sänka dessa förmåner skulle arbetsincitamenten kunna förbättras på ett mer humant sätt genom en ytterligare skattereduktion för föräldrar med låg förvärvsinkomst. Det skulle med lätthet kunna sammankopplas med jobbskatteavdraget genom att maxbeloppet

Sida 321
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

321

höjdes för individer med barn. Detta argument ligger också väl i linje med begreppet ”öronmärkning” (tagging) inom skatteteori. Använder man information om individkarakteristika, som i sin tur ger information om individens förmåga, som exempelvis antalet barn i en familj, när man utformar skatte- och transfereringssystem kan det resultera i samma omfördelning men färre snedvridande effekter än i ett system utan öronmärkning.³⁵ Ett större jobbskatteavdrag för låginkomsthushåll och hushåll med barn skulle förbättra incitamentet för arbetsmarknadsdeltagande i de grupper där deltagandeelasticiteterna troligen är högst.

För det andra skulle ett genomförande av dessa idéer leda till höjda marginaleffekter för medelinkomsttagare, och då måste vi fundera över hur stora nackdelarna blir. I vilken utsträckning en ökad progressivitet är optimal eller inte beror på hur hög inkomstskattebasens elasticitet är bland medelinkomsttagare. Den utbredda uppfattningen i litteraturen om inkomstskattebasens elasticitet är att responsiviteten är betydligt högre i inkomstfördelningens topp än i mittenskiktet.³⁶ Om inkomstskattebasens elasticitet är lägre i dessa intervall kan det hända att den snedvridning som uppstår genom utfasningen är mindre än förtjänsten från ett ökat stöd till låginkomsttagare.³⁷ En ytterligare, potentiellt viktig fördel med att fasa ut jobbskatteavdraget skulle vara att undanröja den inkomsteffekt som nu uppstår bland höginkomsttagare och som sannolikt minskar deras arbetsutbud. Det bör vara en viktig uppgift för ekonomer som är specialiserade på empirisk offentlig ekonomi att framöver bedöma den kvantitativa betydelsen av inkomsteffekterna.

För det tredje kompliceras utformningen av politiska åtgärder inom ramen för jobbskatteavdraget av den snäva lönespridning som finns i länder som Sverige. Detta innebär att utfasningen skapar mer snedvridningar än vad som skulle ha blivit fallet i ett land med större skillnader i bruttoinkomst. Immervoll m.fl. (2007) visade att en politisk åtgärd som jobbskatteavdraget leder till små snedvridningar i de flesta EU-länder, men inte i Sverige och Finland, och

Det ska dock noteras att de stora subventionerna till barnomsorg i Sverige gör att argumenten för en riktad skattekredit till barnföräldrar är svagare i Sverige än i många andra länder.

Tyvärr har inte denna fråga granskats systematiskt på svenska data.

En invändning mot detta påstående är att tröskeleffekterna för individer som uppbär sjukpenning är höga bland medelinkomsttagare. Men huvuddelen av eventuella extra arbetstagare återfinns förmodligen bland de arbetslösa. Även om många av de som uppbär sjukpenning skulle kunna arbeta är naturligtvis vissa av dem också så pass sjuka att de inte kan eller bör arbeta.

Sida 322
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

322

detta beror just på den snäva lönespridningen. Det är också begripligt att ytterligare progression i skattesystemet – något som utfasning skulle innebära – är relativt kostnadskrävande från effektivitetssynpunkt (Immervoll och Pearson (2009)), då staten redan fördelar inkomst i hög grad. De Mooij (2008) tillhandahåller en användbar analys av effekterna av olika utformningar av jobbskatteavdrag i Nederländerna. Hans resultat visar att en brant utfasning på inkomstnivåer som ligger precis ovanför minimilönen skulle minska den sammanlagda arbetstiden (och många deltidsarbetande nederländare befinner sig på dessa inkomstnivåer). Allt detta tyder på att utfasningen i Sverige förmodligen inte bör vara särskilt brant, och ett av huvudargumenten för att införa en utfasning är att minska skillnaderna i tröskeleffekterna över hela inkomstfördelningen.

Det har tidigare genomförts analyser av vilka eventuella konsekvenser ett införande av en utfasning av jobbskatteavdraget skulle få. Flood (2010) analyserar konsekvenserna av ett utfasningsintervall som börjar vid en årsinkomst på 480 000 kr, och därmed ökar marginaleffekterna bland höginkomsttagare. Han analyser beteendereaktioner med hjälp av mikrosimuleringsmodellen SWEtaxben (Swedish tax and benefit model), som bygger på en diskret valmodell för att bestämma arbetskraftsutbud. Han visar att om man tar med beteendereaktionen i beräkningen leder utfasningen till ett intäktsunderskott. Det är dock inte den typ av utfasning som vi uppmärksammar i vår diskussion här.

En mer intressant tanke skulle vara att fasa ut jobbskatteavdraget bland medelinkomsttagare (vilket för närvarande är fallet i Finland, även om det inte är fastställt om det finska systemet är optimalt).³⁸ Konjunkturinstitutet har gjort beräkningar för 2008 års årsrapport från Finanspolitiska rådet (Finanspolitiska rådet 2008, kapitel 8) som indikerar att detta skulle få negativa effekter på aggregerad sysselsättning. De analyserar ett utfasningsintervall som börjar vid en årsinkomst på 180 000 kr och som ökar den effektiva marginalskattesatsen med 5 procentenheter för medelinkomsttagare. De visar att det reformalternativ som bland annat innehåller en utfasning hade en lägre självfinansieringsgrad än de reformer

I Finland beviljas en skattereduktion för förvärvsinkomster mot den statliga inkomstskatten. Reduktionen beräknas utifrån skattebetalarens förvärvsinkomst. Under 2009 uppgår reduktionen till 5,2 procent av inkomst som överstiger 2 500 euro, tills den når sitt tak på 600 euro. Reduktionsbeloppet minskas med 1,2 procent av förvärvsinkomsten minus arbetsrelaterade utgifter som överstiger 33 000 euro. Reduktionen är helt utfasad när skattebetalarens inkomst ligger på omkring 88 000 euro (OECD 2009).

Sida 323
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

323

som nyligen har införts i Sverige. Detta stämde både i fallet med konstanta och med fallande deltagandeelasticiteter. De har genomgående i analysen antagit en arbetsutbudselasticitet på 0,1 för den intensiva marginalen. Vad vi förstår beaktar de inte ett alternativ där utfasningen kombineras med en högre skattereduktion för låginkomsttagare. Tyvärr framgår det inte klart från Finanspolitiska rådets rapport från 2008 vilken typ av mekanismer som genererar förändringar i skatteintäkter och antal arbetade timmar.³⁹

Det bör också noteras att de två simuleringar som beskrivs ovan har gjorts för de aktuella, komplicerade, svenska skattereglerna, där jobbskatteavdraget interagerar med grundavdraget. Om man skulle slopa grundavdraget, som för närvarande innehåller ett utfasningsintervall, (enligt de principer som anges nedan i avsnitt 5.1.3.) kanske förutsättningarna ändras. Detta tyder på att det antagligen finns utrymme för ytterligare simuleringar.

5.1.3 Kommentarer om den tekniska utformningen

En kritik som ofta framförs mot det svenska jobbskatteavdraget i den allmänna debatten är att skattereduktionens tekniska utformning, och särskilt dess interaktion med grundavdraget, inte är genomblickbar. Denna kritik är berättigad: utformningen är svår att begripa, till och med för en ekonom. I en rapport som Riksrevisionen offentliggjorde nyligen (Riksrevisionen (2009)) diskuteras frågan, och man redovisar också resultat från två undersökningar där svenska medborgare tillfrågades om vad de visste om jobbskatteavdraget. Den första undersökningen var utformad som ett tillägg till den vanliga Arbetskraftsundersökningen (intervjuerna genomfördes under perioden 2 oktober–16 november 2009). 40,4 procent av den totala befolkningen i åldrarna 15–74 år svarade att de visste att jobbskatteavdraget existerade. Av dessa svarade 11,1 procent att de kände till jobbskatteavdraget väl. Det är intressant att notera att okunnigheten om jobbskatteavdraget är störst bland grupper med lägst anknytning till arbetsmarknaden. Bara 29,3 procent av de arbetslösa kände till jobbskatteavdraget.⁴⁰ Utifrån perspektivet att jobbskatteavdraget har motiverats med att öka arbets-

Vi kontaktade Finanspolitiska rådet för att få ytterligare dokumentation av beräkningarna, men vi har inte fått några mer detaljerade beskrivningar.

Som en komplettering till denna undersökning har Statistiska centralbyrån genomfört en undersökning via brev. Här var svarsfrekvensen avsevärt lägre – 40,2 procent. Svaren ligger dock i linje med resultaten från Arbetskraftsundersökningen.

Sida 324
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

324

kraftsdeltagandet är det uppenbart att komplexitet och begränsad kunskap om systemet kan minska systemets effektivitet. Man skulle därför kunna beakta alternativa utformningar av systemet och, så snart systemet är färdigställt, anslå resurser för att upplysa skattebetalarna om det.

Det är inte svårt att föreställa sig en teknisk konstruktion av jobbskatteavdraget som skulle öka systemets transparens och göra det enklare för individen att observera sin egen budgetrestriktion. Det aktuella jobbskatteavdraget för äldre arbetstagare (som har fyllt 65 år) är faktiskt mer okomplicerat än systemet för arbetstagare i den mest aktiva åldersgruppen: för de äldre är jobbskatteavdraget inte en funktion av den kommunala skattesatsen eller grundavdraget. En rättfram metod för att öka genomblickbarheten skulle vara att slopa grundavdraget och fasa in (och kanske också fasa ut) jobbskatteavdraget i det inkomstintervall där enbart den proportionella kommunala skatten påförs. Om grundavdraget slopades skulle det naturligtvis uppstå fördelningsfrågor. Vissa grupper som mottar stora skattepliktiga transfereringsbelopp skulle förlora på en sådan reform, men dessa skulle kunna kompenseras genom reformer av transfereringssystemet.⁴¹

Slutligen, det aktuella jobbskatteavdraget, liksom hela skattesystemet, baseras på årsinkomsten. Men i princip skulle det också kunna vara beroende av månadsinkomst och arbetade timmar under en vecka eller en månad (det brittiska working families tax credit, WFTC) beviljas bara om en person förvärvsarbetar ett visst antal timmar). Om en likartad restriktion förs in i det svenska systemet skulle systemets administrativa börda öka.⁴² En sådan konstruktion kan emellertid också ha fördelar, eftersom reduktionen då skulle riktas mot verkliga låginkomsttagare som arbetar heltid eller nästan heltid. Det skulle utesluta vissa deltidsanställda, som studenter, vars yrkesverksamhet kanske inte alls är önskvärd. Idén om att villkora jobbskatteavdraget i förhållande till månatlig arbetstid bör därför inte omedelbart avfärdas.

Sørensen (2010) drar samma slutsats när det gäller förenklingen av jobbskatteavdragets utformning. Våra analyser skiljer sig åt i det att vi öppnar upp för ett utfasningsintervall.

Ett problem är som bekant att det är svårt att övervaka faktisk arbetstid hos egna företagare.

Sida 325
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

325

5.2 Beskattningen av höginkomsttagare

Höga skatter på arbete, både skatter som betalas av arbetsgivaren och inkomstskatter som betalas av arbetstagaren, innebär att de totala marginaleffekterna inom det svenska systemet är stora bland höginkomsttagarna. När en person uppbär extra inkomst måste dessutom de skatter som han eller hon betalar när han eller hon konsumerar varor också tas med i beräkningen av den faktiska ökade skattebördan. Även om skattesänkningar generellt sett inte finansierar sig själva via så kallade dynamiska effekter (till exempel ett ökat arbetskraftsutbud eller investeringar) så är inkomstskattebasens elasticitet för de med de högsta inkomsterna troligen relativt hög. Om skattesatserna är höga är det därför möjligt att skatteintäkterna inte sjunker särskilt mycket om man sänker dem. En sänkning kan faktiskt till och med öka skatteintäkterna om de högsta skattesatserna reduceras.

Enligt beräkningarna i appendix C är den högsta nu gällande marginalskattekilen på inkomst grovt räknat 73 procent i Sverige. Vi beräknar också storleken på den skattesats som skulle maximera de skatteintäkter som kommer från de som betalar den högsta marginalskattesatsen. För ett värde på den så kallade paretoparametern på 1,9 och en inkomstskattebasens elasticitet på 0,2 skulle den intäktsmaximerande marginalskatten på toppen vara 0,72. Denna siffra ligger faktiskt mycket nära den nu högsta marginalskatten i Sverige, om man även tar med momssatsen och löneskatten i beräkningen (se appendix A). Från diskussionen i avsnitt 4.2 kommer vi ihåg att en elasticitet på 0,2 ligger i det lägre intervallet av skattade elasticiteter (för den totala befolkningen) som forskare fick fram när de studerade den svenska skattereformen från 1991. Det är fullt möjligt att den relevanta elasticiteten är ännu högre bland höginkomsttagare.

Sida 326
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

326

Tabell 5.1 Intäktsmaximerande asymptotiska marginalskattesatser

0,2 0,3 0,4 0,5

1,7

0,75 0,66 0,60 0,54 [0,60] [0,46] [0,36] [0,27]

1,9

0,72 0,64 0,57 0,51 [0,55] [0,43] [0,31] [0,22]

2,1

0,70 0,61 0,54 0,49 [0,52] [0,38] [0,27] [0,19]

Not: e = elasticitet för beskattningsbar inkomst. a = paretoparameter. Den direkta lagstadgade högsta marginalskatten (kommunal skatt + statlig inkomstskatt) för aktuella värden av löneskattesatsen och momssatsen anges inom hakparantes.

Om man antar en elasticitet på 0,5 blir den högsta skattesatsen avsevärt lägre. Använder man data för den svenska inkomstfördelningen och rimliga värden för inkomstskattebasens elasticitet, kan den aktuella högsta skattesatsen följaktligen mycket väl bli högre än den intäktsmaximerande skattesatsen. Om den högsta marginaleffekten skulle sjunka innebär detta att staten skulle kunna driva in mer, inte mindre, intäkter genom inkomstskatten.

Så även om man inte alls värdesätter högskattebetalarna själva bör inte deras skattesatser höjas, utan snarare sänkas. Om en social planerare värdesätter höginkomsttagares nyttor bör den högsta marginaleffekten vara ännu lägre. Därför kan den intäktsmaximerande högsta skattesatsen ses som en övre gräns för den optimala högsta skattesatsen. Detta väcker frågan om huruvida det övre trappsteget för statlig inkomstskatt på 25 procent kan tas bort?⁴³Detta skulle för övrigt ligga i linje med innehållet i 1991 års svenska reform.

5.3 Skattereduktioner för hushållsnära tjänster

Som nämndes i avsnitt 2 finns det i dagsläget två skattereduktioner i Sverige (RUT- och ROT-avdragen) som syftar till att stimulera efterfrågan på hushållsnära tjänster. De centrala frågorna när det gäller dessa skatteförmåners effektivitet är huruvida de verkligen ökar sysselsättningen i dessa sektorer eller om de bara ökar priset

43 Sørensen (2010) förespråkar också ett avskaffande av värnskatten.

Sida 327
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

327

före skatt på tjänsterna. Om arbetskraftsutbudet är relativt elastiskt kan skattesänkningar leda till bättre sysselsättningseffekter än vad som är fallet med ett oelastiskt utbud. Om utbudet av städtjänster är mer elastiskt än utbudet av kvalificerade reparatörer, då kommer RUT-avdraget (som är riktat mot städbolag) att kunna leda till större sysselsättningsvinster än ROT-avdraget (som är riktat mot reparationer), men vi har ingen direkt evidens för hur elastiskt utbudet av arbete är i de olika branscherna. I vilket fall som helst kan de båda avdragen också bidra till att bekämpa skatteundandragande.

Ett annat problem är att bygg- och renoveringssektorn är ytterst konjunkturkänslig, och därför kan det utifrån stabiliseringssynpunkt vara motiverat att stödja den. Detta avdrag skulle faktiskt kunna aspirera på att bli en skattereduktion som är kopplad till den övergripande konjunkturcykeln. Den skulle då utgöra en ny automatisk stabiliseringsmetod som skulle ligga i linje med resonemanget i Blanchard m.fl. (2010).

Under perioden 1 juli 2009–30 juni 2010 betalade Skatteverket ut skattereduktioner för hushållsarbeten (RUT) till ett belopp av 904 mkr. Under samma period begärde 238 583 köpare av dessa tjänster skattereduktioner. Tjänsterna producerades av 11 398 företag.⁴⁴ Som framgår av tabell 5.1 uppgick det totala värdet av skattereduktioner till 442 mkr under beskattningsåret 2008.⁴⁵Populariteten hos skatteavdraget för hushållsnära tjänster har således utan tvivel ökat sedan det infördes den 1 juli 2007. Såvitt vi vet finns det ingen utvärdering av detta politiska experiment av tillfredsställande kvalitet att tillgå.⁴⁶ Förutom sysselsättningseffekterna bland tjänsteleverantörerna skulle det också vara värdefullt att känna till effekten på arbetskraftsutbudet bland de individer som köper dessa tjänster (som potentiellt sett får mer tid att förvärvsarbeta). Eftersom ”sysselsättning” inom den informella sektorn är

Dessa uppgifter har hämtats från Skatteverkets webbplats (http://www.skatteverket.se/omskatteverket/press/pressmeddelanden/riks/2010/2010/narm are67000foretagharutfortrotochhushallsarbeten.5.1a098b721295c544e1f80002738.html).

Från och med den 1 juli 2009 får företaget skattereduktionen direkt av Skatteverket, enligt den så kallade fakturamodellen. Kundens faktura är alltså redan anpassad för skattereduktionen. Före detta datum var kunden tvungen att ansöka om reduktionen när denne fyllde i sin inkomstdeklaration för det aktuella året.

Vi känner inte till någon empirisk studie av skattepolitikens effektivitet som ska stimulera efterfrågan på dessa tjänster i Sverige. Flipo, Fougère och Olier (2007) studerar effekterna av skatteförmåner för hushållsnära tjänster med hjälp av franska uppgifter. Deras resultat stöder uppfattningen att efterfrågan på hushållsnära tjänster är tämligen elastisk: en 10-procentig ökning av skattereduktioner skulle innebära att 13,5 procent fler hushåll skulle börja utnyttja tjänsterna.

Sida 328
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

328

omöjlig att observera i offentliga register är det mycket svårt att bedöma reformens egentliga effekter på sysselsättning och skatteundandragande.

Vi kan dock se de har som har använt skattereduktionen för hushållsnära tjänster under 2008. Bara 1 procent av den totala befolkningen erhöll en skattereduktion för hushållsnära tjänster. Det är intressant att notera att det var fler individer som fyllt 65 år som ansökte om skattereduktioner än individer i arbetsför ålder (20–64 år). I den förstnämnda åldersgruppen erhöll 1,7 procent skattereduktionen, medan motsvarande siffra för den senare gruppen var 1,1 procent. Detta visar att skattereduktionen i viss utsträckning utnyttjas av grupper som sannolikt inte deltar på arbetsmarknaden.

Det mest påfallande mönstret i tabell 5.1 är att både den andel av individerna som utnyttjar skattereduktionen och skattereduktionens medelvärde (betingat på att individen erhåller en skattereduktion) ökar i takt med individens inkomst, åtminstone från och med en inkomstnivå på 200 000 kr. Bland individer med en skattepliktig förvärvsinkomst som överstiger 1 mkr är andelen 15 procent, och skattereduktionens medelvärde ligger på 10 600 kr. Omvänt utnyttjas denna möjlighet av en mycket liten andel i låginkomstgrupperna. Vid första anblicken verkar det därför som om höginkomsttagare har gynnats i högre grad av reformen. Om så är fallet skulle den politiske beslutsfattaren stå inför en kompromiss mellan fördelnings- och effektivitetshänsyn (till exempel ökad formell anställning bland arbetstagare med lägre utbildning). Men för att bedöma reformens fördelningseffekter ordentligt är det också relevant att känna till individers inköp av hushållsnära tjänster före och efter reformen, både i den formella och i den informella sektorn.

Skatteverket meddelar att värdet av de skattereduktioner som utbetaldes under perioden 1 juli 2009–30 juni 2010 var 10 339 mkr. Detta belopp är väsentligt högre än motsvarande belopp för RUT (904 mkr). 55 367 företag har tillhandahållit tjänster som berättigar till ROT-avdrag, och 647 935 kunder har erhållit skattereduktionen under samma period. Därmed är det så kallade ROT-avdraget mycket viktigt kvantitativt sett.

Sida 329
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

329

5.4 Reduktioner av löneskatt för yngre och äldre arbetstagare

Om de nominella lönerna är trögrörliga nedåt kan reduktioner av löneskatter lättare leda till reduktioner av arbetskostnaderna för arbetstagare. Dessa skattereduktioner motiveras också av idén om öronmärkning (tagging): allt annat lika borde den grupp som har ett mer elastiskt arbetskraftsutbud få lägre skattesatser. Yngre och äldre arbetstagare, som för närvarande gynnas i den svenska lönebeskattningen, är helt klart rimliga grupper för vilka detta påstående kan stämma.

Tabell 5.2 Skattereduktion för hushållstjänster under 2008

Antal individer

som begär

skattereduktion

% av befolk-

ningen som begär skatte-

reduktion

Medelvärde

på skattereduktion

(> 0) (i 1 000 kr)

Totalt värde

på skattereduktioner, (i

1 000 000 kr)

Alla individer 9 455 023 92 470 0,978

4,8

442,4

Män

4 712 592 39 518 0,839

5,2

206,7

Kvinnor

4 742 431 52 952 1,117

4,5

235,7

Ålder 20–64 år 5 526 793 63 309 1,145 5,5 345,4 Ålder 65– 1 728 954 29 156 1,686 3,3 97 Inkomstgrupper 0 2 528 131 376 0,015 7,5 2,8 1–39 000 425 881 379 0,089 3,9 1,5 40 000–79 000 745 425 3 817 0,512 2,9 11,1 80 000–119 000 672 175 4 929 0,733 2,8 13,9 120 000–159 000 749 037 6 124 0,818 2,9 17,6 160 000–199 000 760 038 6 717 0,884 3,1 20,7 200 000–239 000 789 171 6 627 0,840 3,3 22,1 240 000–279 000 729 441 6 322 0,867 3,4 21,5 280 000–319 000 594 041 6 504 1,095 3,7 24 320 000–359 000 455 310 6 735 1,479 4,1 27,9 360 000–399 000 276 895 5 629 2,033 4,3 24,1 400 000–499 000 359 684 11 318 3,147 5 56,5 500 000–599 000 160 783 7 910 4,920 5,7 45 600 000–799 000 124 777 8 798 7,051 6,5 57,2 800 000–999 000 42 140 4 113 9,760 7,6 31,4 1 000 000– 42 094 6 172 0,146624 10,6 65,2

Källa: Statistiska centralbyrån (SCB).

Not:Inkomstgrupper definieras baserat på beskattningsbar förvärvsinkomst.

Sida 330
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

330

De empiriska resultaten av både regionala reduktioner av lönebeskattning och den nya evidensen från det finska experimentet med bidrag till låginkomsttagare är dock en besvikelse. Från de anställdas synpunkt är reduktioner av löneskatt också mindre iögonenfallande. På marknader som inte är konkurrensutsatta kan de dessutom leda till högre vinster för de mottagande företagen (även om detta egentligen inte har bevisats).

I princip kan resultaten av de riktade sänkningarna av löneskatter i Sverige analyseras med konventionella difference-in-differences-metoder. Denna typ av evidens behövs för att kunna dra slutsatser om hur effektiva dessa skattereduktioner är. Som vi har diskuterat ovan har individer som har fyllt 65 år sedan 2007 fått omfattande skattelättnader, både inom ramen för personbeskattning och för arbetsgivaravgifterna. I appendix D beskriver vi de ändrade bestämmelserna mer detaljerat. Dessutom gör vi en enkel regressionsanalys av aggregerade data från Arbetskraftsundersökningen, där vi kan jämföra sysselsättningsgrader i åldersgruppen 65–74 år med sysselsättningsgrader för individer i åldern 55–64 år. Resultaten visar att sysselsättningen ökade med 19 procent mer bland individer i åldern 65–74 år från januari 2007 jämfört med den yngre gruppen, något som mycket väl skulle kunna vara ett tecken på positiva sysselsättningseffekter som uppstått tack vare en lägre beskattning av arbetsinkomster för denna grupp. Vi skulle dock vilja betona att ytterligare forskning, helst med mikrodata som utgångspunkt, behövs innan man kan dra några säkra slutsatser.

5.5 Beskattning av varor

Vi har inte haft möjlighet att diskutera detta område särskilt ingående. I princip spelar det inte så stor roll om det är inkomst eller konsumtion som beskattas. Båda beskattningsformerna slår in en kil mellan arbetsgivarens arbetskostnader för individen och det som individen kan köpa för den lön som arbetsgivaren betalar. I kapitlet om varuskatt i Mirrlees Review (Crawford m.fl. 2010) drar man därför slutsatsen att de sysselsättningsökningar som uppstår då man övergår från inkomstbeskattning till konsumtionsbeskattning förmodligen är små.⁴⁷ Beräkningarna i Sørensen (2010) visar att

En undersökning av Myles (2009) antyder å andra sidan att ett större beroende av konsumtionsbeskattning än av inkomstbeskattning skulle kunna öka den ekonomiska tillväxten. Detta resonemang baseras på regressioner där olika länders BNP-tillväxter jämförs. I dessa

Sida 331
Original

Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer

331

marginella dödviktsförluster från konsumtionsbeskattning är mindre än från inkomstbeskattning, främst eftersom konsumtionsskatter också betalas av den inaktiva delen av befolkningen (pensionärer, de arbetslösa). Men om en ökad skattebörda i dessa grupper anses oacceptabel så kan detta rättas till med hjälp av transfereringssystemet. Sverige är redan starkt beroende av en konsumtionsbeskattning, och en generell övergång till en mer konsumtionsbaserad beskattning verkar inte krävas i någon större utsträckning.

Miljöskatterna i Sverige är redan höga, och den faktiska skattebördan av energiförbrukning skulle också kunna öka om utsläppstillstånden blir dyrare i framtiden som en följd av hårdare kontroll av koldioxidutsläpp genom försäljning av utsläppsrätter. Möjligheten till en ”grön skattereform” är förmodligen mindre i Sverige än i länder där miljöbeskattningen är lägre. En fullständig analys av denna fråga ligger dock utanför denna studies räckvidd. Det viktigaste budskapet när det gäller miljöskatter i Sørensen (2010) är att de ska motiveras av miljöproblem, inte av syftet att lätta den allmänna skattebördan.

En särskild fråga när det gäller varubeskattning är om det är meningsfullt att tillämpa lägre momssatser inom vissa arbetsintensiva tjänstesektorer. Finland har gjort försök genom att sänka momssatserna för frisörer, men detta har inte resulterat i någon konsekvent nedgång i konsumentpriset på dessa tjänster (Kosonen (2010)). Momsen på restaurangmat sänktes också i Finland med början i juli 2010. En preliminär analys av Harju och Kosonen (2010), som bygger på en difference-in-differences-metod visar att bara en tredjedel av momssänkningen överfördes till priserna, där restaurangpriserna i Finland jämförs med restaurangpriser i Estland och hotellpriser i Finland, visar att bara en tredjedel av momssänkningen överfördes till priserna. Eftersom prisförändringen blev mindre än vad den skulle ha kunnat bli måste förändringarna av efterfrågan också vara blygsamma i jämförelse med de fall där skattesänkningar fullständigt skulle ha överförts till priserna. Liksom i fallet med sänkta löneskatter finns det inga starka belägg som talar för särskilda skattereduktioner av mervärdesbeskattning av tjänster.

studier är det dock svårt att bestämma orsakssammanhang: det kan vara så att när BNP-tillväxten och utsikterna för statsfinanserna ser dystra ut höjer man oftare inkomstskatten än varuskatten.

Sida 332
Original

En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011

332

5.6 Finansiering av skattereduktioner

Att genomföra vissa av de ovannämnda idéerna kan leda till lägre skatteintäkter. Även om en del av skatteintäkterna skulle återbetalas genom de så kallade dynamiska effekterna på grund av en ökad ekonomisk aktivitet, finansierar skattesänkningar vanligen inte sig själva fullt ut. Då måste antingen de offentliga utgifterna sänkas eller andra skatter höjas.

Tänkbara skatter som skulle kunna höjas är momsen på de varor som i dag beskattas till en lägre skattesats än 25 procent och fastighetsskatten. En lägre skattesats på livsmedel är en ineffektiv omfördelningsmetod (Crawford m.fl. 2008). Som Sørensen (2010) också påminner om skulle momsen på livsmedel kunna höjas till standardnivån, och låginkomsthushåll skulle kunna kompenseras för förlusterna genom höjda transfereringar eller sänka skatter på låga inkomster. På så sätt skulle staten fortfarande få extra skatteintäkter.

En av de bästa beskattningsformerna för en öppen ekonomi är beskattning av fastigheter. Sveriges nuvarande fastighetskatt är låg. Dessutom finns det ett tak för fastighetsskattens högsta värde. Taket resulterar i en regressiv fastighetsskatt som enkelt skulle kunna tas bort, och fastighetsskattesatsen skulle också kunna omprövas.

Slutligen, ett beskattningsinstrument som är populärt bland många ekonomer är arvsskatt, något som inte förekommer i Sverige i nuläget. Om de högsta skattesatserna på förvärvsinkomst sänks skulle ett återinförande av en arvsskatt som kompenserar för effekterna på inkomstfördelning vara en möjlig åtgärd. Tillämpat på breda skattebaser med måttliga skattesatser (som överskrider en tröskel som lämnar normala arv obeskattade), skulle åtgärden också kunna leda till att skatteintäkterna ökar på ett fördelningsmässigt rimligt sätt, även om det inte rör sig om några stora belopp.⁴⁸

48 År 2008 erhöll Finland 650 miljoner euro från sin gåvo- och arvsskatt med en högsta

marginalskattesats på 16 procent för nära släktingar. En liknande skatt i Sverige skulle kunna inbringa, låt säga, 10 miljarder kr. Det är upp till läsaren att bedöma om detta är ett litet eller stort belopp.

Sida 333
Original

333

6 Sammanfattning

I denna rapport har vi diskuterat några av de största utmaningarna i arbetet med att utforma ett väl fungerande skattesystem ur ett sysselsättningsperspektiv. Generellt sett anser vi att det svenska skattesystemet fungerar relativt bra med tanke på den totalt sett höga skattenivå som krävs för att finansiera den stora offentliga sektorn. Det finns absolut inte något behov av en genomgripande skattereform i samma anda som 1991 års svenska reform. Det finns emellertid fortfarande utrymme för förbättringar. Detta stämmer i synnerhet när det gäller utformningen av skattereduktionen för förvärvsinkomster, som har stått i fokus i denna rapport. Vi menar att detta är den i särklass viktigaste frågan i dagens svenska skattepolitiska debatt, och vår slutsats är att det är eftersträvansvärt att ha en skattereduktion för förvärvsinkomst. Men den skulle förmodligen behöva utformas på ett mer effektivt sätt om syftet med den ska vara att höja sysselsättningsnivån. Vi föreslår att ytterligare utredningar ska genomföras med följande inriktningar. För det första, bör ökade skattereduktioner för förvärvsinkomst riktas mot på vissa demografiska grupper? För det andra, bör skattereduktionen för förvärvsinkomst fasas ut? I denna rapport har vi resonerat i en riktning som antyder att svaret på båda dessa frågor kan vara ja.

Vi har också resonerat kring den högsta marginalskattesatsen. Våra beräkningar tyder på att den högsta marginalskattesatsen förmodligen skulle kunna sänkas. Dessutom har vi granskat evidensen i fråga om vilka effekterna är av riktade sänkningar av arbetsgivaravgifter, där de empiriska resultaten hittills har varit en stor besvikelse ur ett sysselsättningsperspektiv. De lägre aktuella svenska arbetsgivaravgifterna som tas ut av arbetsstyrkans yngre och äldre grupper skulle givetvis kunna utvärderas. I denna rapport har vi kartlagt sysselsättningsgraden för olika arbetstagargrupper i den mest aktiva åldern samt äldre arbetstagare baserat på aggregerade data, och dessutom genomfört regressionsanalyser med hjälp av en

Sida 334
Original

Sammanfattning Bilaga 12 till LU2011

334

enkel difference-in-difference-metod. Resultaten av denna övning motsäger inte idén att skattesänkningar som riktas mot äldre har varit effektiva. Det krävs emellertid ytterligare forskning på detta område. Slutligen är skattesänkningar för hushållsnära tjänster sannolikt en fråga av mindre vikt, men de kan eventuellt leda till en ökning av reguljära anställningar.

Sida 335
Original

335

Referenser

Aaberge, R., Flood, L. R., (2008), Evaluation of an In-Work Tax

Credit Reform in Sweden: Effects on Labor Supply and Welfare Participation of Single Mothers, IZA DP nr 3736.

Agell, J., Englund, P., och Södersten J. (1998), Incentives and

redistribution in the welfare state: The Swedish tax reform, New

York: St. Martin's Press, London: Macmillan Press.

Akerlof, G. (1978), The Economics of ’Tagging’ as Applied to the

Optimal Income Tax and Other Things, American Economic

Review (mars 1978).

Andersen, T. och Svarer, M. (2007), Flexicurity – Labour Market

Performance in Denmark, i CESifo Economic Studies, 53/3, s. 3

Aronsson, T. och Walker, J. (2010), Labor Supply, Tax Base and

Public Policy in Sweden. I Reforming the Welfare State: Recovery and Beyond in Sweden, red. Freeman, R., Swedenborg, B. och Topel, R., The University of Chicago Press.

Atkinson, A.B. (2004), Income Tax and Top Incomes over the

Twentieth Century. Hacienda Pública Española/Revista de

Economía Pública, 168:123–141.

Atkinson, A.B. och Stiglitz, J. (1976), The Design of Tax Struc-

ture: Direct versus Indirect Taxation, Journal of Public Economics 6, s. 55–75.

Banks, J. och Diamond, P. (2010), The Base for Direct Taxation i

Dimensions of Tax Design. The Mirrlees Review. Oxford: University Press.

Bennmarker, H., Mellander, E. och Öckert, B. (2009), Do Regional

Payroll Tax Reductions Boost Employment?, Labour Economics 16, s. 480–489.

Sida 336
Original

Referenser Bilaga 12 till LU2011

336

Blanchard, O., Dell’Ariccia, G., och Mauro, P. (2009), Rethinking

Macroeconomic Policy. IMF Staff Position Note SPN/10/03.

Blomquist, N.S. (1983), The Effect of Income Taxation on the

Labor Supply of Married Men in Sweden, Journal of Public

Economics 22/2, s. 169–197.

Blomquist, S., Christiansen, V. och Micheletto, L. (2010), Public

Provision of Private Goods and Nondistortionary Marginal Tax Rates, American Economic Journal: Economic Policy 2, s. 1–27.

Blomquist, S. och Newey, W. (2002), Non-Parametric Estimation

with Non-linear Budget Sets, Econometrica 70/6, s. 24555–80.

Blomquist, S., Eklöf, M. och Newey, W. (2001), Tax Reform Eva-

luation Using Non-Paramtric Methods: Sweden 1980–1991,

Journal of Public Economics 79/3, s. 543–68.

Blomquist, N. S. och Hansson-Brusewitz, U. (1990), The Effect of

Taxes on Male and Female Labor Supply in Sweden, The Journal of Human Resources 25/3, s. 317–57.

Blomquist, S. och Selin, H. (2010), Hourly Wage Rate and Taxable

Labor Income Responsiveness to Changes in Marginal Tax Rates, Journal of Public Economics, ännu ej publicerad.

Blumkin, T., Ruffle, B. och Ganum, Y. (2009), Are Income and

Consumption Taxes ever Really Equivalent? Evidence from a Real-Effort Experiment with Real Goods. Rapport framlagd vid

CESifo Venice Summer Institute.

Brewer, M., Saez, E. och Shephard, A. (2010), Means Testing and

Tax Rates on Earnings i Dimensions of Tax Design. The Mirrlees Review. Oxford: University Press.

Boadway, R. och Keen, M. (1993), Public Goods, Self-selection and

Optimal Income Taxation, International Economic Review, vol. 34/3 (augusti), s. 463–478.

Boadway, R. och Gahvari, F. (2006), Optimal Taxation with Con-

sumption Time as a Leisure or Labor Substitute, Journal of

Public Economics 90, s. 1851–78.

Chetty, R. (2009), Bounds on Elasticities with Optimization Fric-

tions: A Synthesis of Micro and Macro Evidence on Labour Supply. NBER Working Paper nr 15616.

Sida 337
Original

Bilaga 12 till LU2011 Referenser

337

Chetty, R. och Saez, E. (2009), Teaching the Tax Code: Earnings

Responses to an Experiment with EITC Recipients. NBER

Working Paper 14836.

Chetty, R., Friedman, J. N., Olsen, T. och Pistaferri, L. (2010),

Adjustment Costs, Firm Responses, and Labor Supply Elasticities: Evidence from Danish Tax Records. NBER Working

Paper nr 15617.

Christiansen, V. (1984), Which Commodity Taxes Should Supple-

ment the Income Tax? Journal of Public Economics 24, s. 195– 220.

Crawford, I., Keen, M. och Smith, S. (2008), Value-added tax and

excises, i Dimensions of Tax Design. The Mirrlees Review.

Oxford: University Press.

De Mooij, R. (2008), Reinventing the Dutch Tax-Benefit System,

International Tax and Public Finance 15, s. 87–104.

Drèze, J.H. och Malinvaud, E. (1994), Growth and Employment:

The Scope for a European Initiative, European Economy, nr 1, s. 77–106.

Edwards, S., Keen, M. och Tuomala, M. (1994), Income Tax,

Commodity Tax and Public Good Provision. A Brief Guide.

Finanzarchiv 51, s. 472–487.

Eklind, B., Hultin, M., Kashefi, B., Lindholm, L.-E., Löfbom, E.

och Nyman, K. (2004), Vem tjänar på att arbeta?, bilaga 14 till

Långtidsutredningen 2003/04, SOU 2004:2.

Egger, P. och Radulescu, D. (2008), The Influence of Labor Taxes

on the Migration of Skilled Workers, Cesifo Working Paper 2462.

Eissa, N. och Hoynes, H.W. (2005), Behavioural Responses to

Taxes: Lessons from the EITC and Labor Supply, NBER working paper 11729.

Eissa, N. och Liebman, J.B. (1996), Labor Supply Response to the

Earned Income Tax Credit, Quarterly Journal of Economics 111/2, s. 605–37.

Ericson, P. och Flood, L.R. (2009), A Microsimulation Approach

to an optimal Swedish Income Tax, IZA DP nr 4379.

Ericson, P., Flood, L.R. och Wahlberg, R. (2009), SWEtaxben: A

Swedish Tax/Benefit Micro Simulation Model and an Evaluation of a Swedish Tax Reform, IZA DP nr 4106.

Sida 338
Original

Referenser Bilaga 12 till LU2011

338

Feldstein, M. (1995), The Effect of Marginal Tax Rates on Taxable

Income: A Panel Study of the 1986 Tax Reform Act, Journal of Political Economy 103, s. 551–72.

Feldstein, M. (1999), Tax Avoidance and the Deadweight Loss of

the Income Tax, Review of Economics and Statistics 81/4, s. 674–80.

Finanspolitiska rådet (2008), Svensk finanspolitik,

www.finanspolitiskaradet.se, Stockholm.

Fleurbaey, M. och Maniquet, F. (2006), Fair Income Tax, Review of

Economic Studies 73, s. 55–83.

Fleurbaey, M. och Maniquet, F. (2007), Help the Low-Skilled or

Let the Hardworking Thrive? A Study of Fairness in Optimal Income Taxation, Journal of Public Economic Theory 9, s. 467– 500.

Flibo, A., Fougère, D. och Olier, L. (2007), Is the Household

Demand for In-Home Services Sensitive to Tax Reductions?, The French Case, Journal of Public Economics 91, s. 365–385.

Flood, L.R., (2010), En skattepolitik för både innan- och utanför-

skapet. Utvärdering av jobbskatteavdraget samt några alternativa reformer, SNS rapport.

Flood, L.R., Hansen, J. och Wahlberg, R. (2004), Household Labor

Supply and Welfare Participation in Sweden, The Journal of

Human Resources 39/4, s. 1008–32.

Flood, L.R., Pylkkänen, E., och Wahlberg, R., (2007), From Wel-

fare to Work: Evaluating a Tax and Benefit Reform Targeted at Single Mothers in Sweden, Labour 21/3, s. 443–471.

Forslund, A. (2009), Labour Supply Incentives, Income Support

Systems and Taxes in Sweden, IFAU working paper 2009:30.

Gelber, A.M. (2010), Taxation and the Earnings of Husbands and

Wives, arbetsdokument.

Gordon, R. och Kopczuk, W. (2008), The Choice of Personal

Income Tax Base, stencil, University of Columbia.

Gruber, J. och Saez, E. (2002), The Elasticity of Taxable Income:

Evidence and Implications, Journal of Public Economics 84, s. 1–32.

Hansson, Å. (2007), Taxpayers Responsiveness to Tax Rate

Changes and Implications for the Cost of Taxation, International Tax and Public Finance 14/5, s. 563–82.

Sida 339
Original

Bilaga 12 till LU2011 Referenser

339

Harju, J. och Kosonen, T. (2010), [Price impacts of lowered VAT

of restaurant food] (på finska). Government Institute for Economic Research, stencil.

Holmlund, B. och Kolm, A.-S. (1995), Progressive Taxation, Wage

Setting, and Unemployment: Theory and Swedish Evidence,

Swedish Economic Policy Review 2 (1995), s. 423–460.

Holmlund, B. och Söderström, M. (2007), Estimating Income

Responses to Tax Changes: A Dynamic Panel Data Approach, arbetsdokument 2007:25. Nationalekonomiska institutionen,

Uppsala universitet.

Huttunen, K., Pirttilä, J. och Uusitalo, R. (2009), The Employment

Effects of Low-Wage Subsidies, i Huttunen, K. och Uusitalo, R., Labour Institute for Economic Research, Working Paper nr 254.

Immervoll, H. och Pearson, M. (2009), A Good Time to Make

Work Pay? Taking Stock of In-Work Benefits and Related Measures across the OECD, OECD Social, Employment and

Migration Working Papers nr 81, OECD Publishing.

Immervoll, H., Jacobsen Kleven, H., Thustrup Kreiner, C. och

Saez, E. (2007), Welfare Reform in European Countries: A Microsimulation Analysis, Economic Journal 117, s. 1–44.

Immonen, R., Kanbur, R., Keen, M. och Tuomala, M. (1998),

Tagging and Taxing: the Optimal Use of Categorical and Income Information, Economica, vol. 65, s. 179–92.

Kanbur, R., Keen, M. och Tuomala, M. (1994), Optimal Non-

linear Taxation for Alleviation of Income Poverty, European

Economic Review, vol. 38, s. 1613–1632.

Kaplow, L. (2006), On the Undesirability of Commodity Taxation

Even When Income Taxation Is Not Optimal, Journal of Public Economics 90, s. 12–35.

Kleven, H., Kreiner, C. och Saez, E. (2009a), The Optimal Income

Taxation of Couples, Econometrica, 77, s. 537–560.

Kleven, H., Landais, C. och Saez E. (2009b), Taxation and Interna-

tional Mobility of Superstars: Evidence from the European Football Market, University of California, Berkeley, stencil.

Kleven, H., Richter, W. och Sørensen, P.B. (2000), Optimal

Taxation with Household Production, Oxford Economic

Papers 52, s. 584–594.

Sida 340
Original

Referenser Bilaga 12 till LU2011

340

Klevmarken, N.A. (2000), Did the Tax Cuts Increase Hours of

Work? A Statistical Analysis of a Natural Experiment, Kyklos 53, s. 337–362.

Knabe, A. och Schöb, R. (2008), Minimum Wages and their Alter-

natives: A Critical Assessment, CESifo Working Paper nr 2494.

Knabe, A., Schöb, R. och Weimann, J. (2006), Marginal Employ-

ment Subsidization: A New Concept and a Reappraisal, Kyklos 59, s. 557–577.

Korkeamäki, O. och Uusitalo, R. (2009), Employment and Wage

Effects of a Payroll-Tax Cut: Evidence from a Regional Experiment, International Tax and Public Finance 16, s. 753–772.

Koskela, E. och Vilmunen, J. (1996), Tax Progression is Good for

Employment in Popular Models of Trade Union Behaviour,

Labour Economics 3, s. 65–80.

Kosonen, T. (2010), What was Actually Cut in Barbers’ VAT cut?,

stencil, Helsingfors universitet.

Kramarz, F. och Philippon, T. (2001), The Impact of Differential

Payroll Tax Subsidies on Minimum Wage Employment, Journal of Public Economics 82, s. 115–146.

Liang, C.-Y. (2009), Nonparametric Structural Estimation of Labor

Supply in the Presence of Censoring, Uppsala Center for Fiscal

Studies working paper 2009:6.

Ljunge, M. och Ragan, K. (2006), Labor Supply and the Tax Reform

of the Century?, University of Chicago, otryckt.

Mirrlees, J. (1971), An Exploration in the Theory of Optimal

Income Taxation, Review of Economic Studies 38, s. 175–208.

Mirrlees, J.A. (1974), Notes on Welfare Economics, Information and

Uncertainty, i Balch, McFadden och Wu (red.), Essays on Economic Behaviour under Uncertainty, Amsterdam: North

Holland.

Mirrlees, J.A. (2006), Welfare, Incentives and Taxation. Oxford:

University Press.

Myles, G.D. (2009a), Economic Growth and the Role of Taxation

– Aggregate Data, OECD Economics Department Working

Papers, nr 714, OECD

Naito, H. (1999), Re-examination of Uniform Commodity Taxes

under a Non-linear Income Tax System and its Implication for

Sida 341
Original

Bilaga 12 till LU2011 Referenser

341

Production Efficiency. Journal of Public Economics 71, s. 165– 188.

Nickell, S. (2006), Work and Taxes, i Agell, J. och Sørensen, P.B.

(red.), Tax Policy and Labor Market Performance. MIT Press.

OECD (2009), Taxing Wages 2008–2009. Special Feature: non-tax

compulsory payments as an additional burden on labour income.

Olovsson, C. (2009), Why do Europeans Work so Little?, Interna-

tional Economic Review 50, s. 39–61.

Phelps, E. (1994), Low-Wage Employment Subsidies versus the

Welfare State, American Economic Review, Papers and Proceedings 84, s. 54–58.

Phelps, E. (1997), Rewarding Work: How to Restore Participation

and Self-Support to Free Enterprise, Cambridge, MA: Harvard

University Press.

Pirttilä, J. och Tuomala, M. (2007), Labour Income Uncertainty,

Taxation and Public Good Provision, Economic Journal 117, s. 567–582.

Pirttilä, J. och Selin, H. (2010), Income Shifting within a Dual

Income Tax: Evidence from the Finnish Tax Reform of 1993,

Scandinavian Journal of Economics, ännu ej publicerad.

Pirttilä, J. och Suoniemi, I. (2010), Public Provision, Commodity

Demand, and Hours of Work: An Empirical Analysis, CESifo

Working Paper nr 3000.

Prescott, Edward C. (2004), Why Do Americans Work So Much

More Than Europeans?, Federal Reserve Bank of Minneapolis

Quarterly Review, vol. 28, s. 2–13.

Prop 2008/09:1, ‘Budgetpropositionen för 2009. Förslag till stats-

budget för 2009, finansplan och skattefrågor m.m.’

Roine, J. och Waldenström, D. (2008), The Evolution of Top

Incomes in an Egalitarian Society: 1903–2004. Journal of Public Economics 92, s. 366–387.

Rogerson, R. och Wallenius, J. (2009), Micro and Macro Elastici-

ties in a Life Cycle Model with Taxes, Journal of Economic

Theory 144, s. 2277–2292.

Sacklén, H. (2009), Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomst-

skatteområdet 2007–2009, Rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet.

Sida 342
Original

Referenser Bilaga 12 till LU2011

342

Saez, E. (2001), Using Elasticities to Derive Optimal Income Tax

Rates, Review of Economic Studies 68, s. 205–229.

Saez, E. (2002), Optimal Income Transfer Programs: Intensive ver-

sus Extensive Labor Supply Responses, Quarterly Journal of

Economics 117, s. 1039–1073.

Saez, E., Slemrod, J.B. och Giertz, S.H. (2009), The Elasticity of

Taxable Income with Respect to Marginal Tax Rates: A Critical Review, NBER working paper 15012.

Salanié, B. (2003), The Economics of Taxation. MIT Press. Selén, J. (2005), Taxable Income Responses to Tax Changes: Panel

Analyses of Swedish Reforms, otryckt, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning.

Selin, H. (2009), The Rise in Female Employment and the Role of

Tax Incentives. An Empirical Analysis of the Swedish Individual Tax Reform of 1971, Uppsala Center for Fiscal Studies, arbetsdokument 2009:3.

Simula, L. och Trannoy, A. (2010), Optimal Income Tax under the

Threat of Migration by Top Income Earners, Journal of Public

Economics 94, s. 163–173.

Slemrod, J. (1998), Methodological Issues in Measuring and Inter-

preting Taxable Income Elasticities, National Tax Journal 51, s. 773–88.

Sørensen, P.B. (1997), Public Finance Solutions to the European

Unemployment Problem? Economic Policy, oktober 1997, s. 223–264.

Sørensen, P.B. (2010), Swedish Tax Policy: Recent Trends and

Future Challenges, rapport till Expertgruppen i Studier i

Offentlig ekonomi 2010:4. Finansdepartementet.

Riksrevisionen, Jobbskatteavdraget, RiR 2009:20. Skatteverket (2010), Taxes in Sweden 2009, SKV 104, utgåva 10. Tuomala, M. (1990), Optimal Income Tax and Redistribution.

Oxford: University Press.

Uusitalo, R. (2005), [Did the Tax Deduction on Household Services

Really Increase Employment?] (på finska), Työpoliittinen aikakauskirja 2/2005.

Sida 343
Original

343

Appendix A: Mikrosimuleringar

6.1 Data för mikrosimuleringar

För att erhålla tröskeleffekter och marginaleffekter för olika grupper har vi använt mikrosimuleringsmodellen Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT). FASIT har utvecklats av Statistiska centralbyrån i samarbete med finansdepartementet. I princip gör FASIT det möjligt att beräkna effekter av förändringar i hela skatte- och transfereringssystemet. I simuleringarna har vi använt uppgifter från Hushållens ekonomi (HEK). Individer i åldrarna 20–64 år har ingått i undersökningen. Simuleringarna för 2007 och 2008 har genomförts med faktiska uppgifter för dessa år, medan inkomstprognoser har använts för att få fram simuleringsresultaten för 2009 och 2010. De flesta förändringarna av tröskeleffekter och marginaleffekter mellan åren återspeglar förändrade regler i skatte- och transfereringssystemet. I begränsad omfattning kan de emellertid också återspegla demografiska förändringar. I huvudsak har vi följt de förfaranden som beskrivs i Eklind m.fl. (2004).

Förvärvsinkomstens storlek har erhållits på följande sätt. För de personer som förvärvsarbetar används faktiskt förvärvsinkomst. För de personer som inte förvärvsarbetar ersätts förvärvsinkomsten av den förvärvsinkomst som individen rimligen skulle ha uppburit om denne hade valt att arbeta. I simuleringarna antas att de personer som för närvarande inte förvärvsarbetar skulle tjäna en inkomst i enlighet med hans/hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) om han/hon skulle ha förvärvsarbetat. SGI används av de svenska myndigheterna för att till exempel beräkna individens rätt till sjukpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten baseras på faktisk löneinkomst. Om individen är arbetslös och aktivt söker ett nytt arbete behåller han/hon sin tidigare SGI. Om individens arbetsförmåga är nedsatt behåller han/hon också sin SGI under sjuk-

Sida 344
Original

Appendix A: Mikrosimuleringar Bilaga till LU2011

344

skrivningen. I vissa avseenden (bland annat för studenter) är reglerna om SGI komplexa. Endast de med en förvärvsinkomst som överstiger ett (1) prisbasbelopp ingår i simuleringarna.

6.2 Hur påverkas tröskeleffekter och marginaleffekter av indirekta skatter?

Man ska komma ihåg att de marginaleffekter som redovisas i tabell 2.6 inte inbegriper mervärdesskatt (moms) och löneskatter. Ett mått på marginaleffekten, som inbegriper indirekta skatter, kan skrivas

} )] 1 )( 1 [( ) ) 1 ( 1 ( { 1

+ + + ×

− +

−

s s s m t

där t är den marginaleffekt som redovisas i tabell 2.6,

avser för-

månskomponenten i ’löneskattesatsen’ och

avser skattekompo-

nenten i ’löneskattesatsen’.

är konsumtionsskattesatsen, och m är

marginalskatten på sociala förmåner. Denna formel för marginaleffekt kommer från en statisk modell där individen antas konsumera hela sin inkomst. Anta att individens konsumtion är C, individens skattepliktiga inkomst är

och att

W s s W

) 1 ( + + =

är arbetsgivarens lönekostnad. Då kan en (lineariserad) budgetrestriktion för individen formuleras enligt följande

s s W

s m

s s W

+ +

−

+ +

−

+ + = +

1 1 1 1

) 1 (

Av detta följer att

skatter

indirekta

inklusive

W METR W s s

s m t

C ) 1 (

) 1 )( 1 (

) 1 ( ) 1 (

− =

+ + +

− +

− =

Den effektiva mervärdesskattesatsen är för närvarande cirka 0,21, medan den totala löneskattesatsen är 0,32 för 2010. Under taket för det sociala skyddsnätet (7,5 prisbasbelopp/inkomstbasbelopp) genererar löneskattesatsen sociala förmåner. Såsom redovisas i avsnitt 2.3 har skattekomponenten i de sociala avgifterna ofta uppskattats till omkring 60 procent. Följaktligen får en individ med en marginalskatt på 29 procent då löneskatter inte räknas in (det vill säga en person i den sjätte decilen i tabell 2.6) under dessa förutsättningar en marginaleffekt (som inbegriper indirekta skatter) på

Sida 345
Original

Bilaga till LU2011 Appendix A: Mikrosimuleringar

345

50 . 0 } )] 21 . 0 1 )( 32 . 0 1 [( ) 32 . 0 4 . 0 ) 29 . 0 1 ( 29 . 0 1 ( { 1 = + + × ×

− +

−

.⁴⁹

En person med en marginalskatt på 0,54 enligt tabell 2.6, och som har en inkomst som överstiger det sociala skyddsnätets tak, får en marginaleffekt (som inbegriper indirekta skatter) på

71 . 0 } )] 21 . 0 1 )( 32 . 0 1 [( ) 54 . 0 1 ( { 1 = + +

−

Hur påverkas de tröskeleffekter som redovisas i tabell 2.5 av indirekta skatter? Låt oss fastställa definitionen av tröskeleffekten i något mer formella termer. Vi låter

) , (

Y W T

vara skillnaden mellan

hushållstransfereringar som mottas och skatter som tas ut av en individ som förvärvsarbetar, där individen tjänar W kronor. Y är övriga hushållsinkomster före skatt. Vi låter

) , 0 ( Y

vara skillna-

den mellan mottagna transfereringar och erlagda skatter då individen inte förvärvsarbetar. Då kan tröskeleffekten definieras som:

Y T Y W T

Y T Y

Y W T Y W

PTR

arbetar te in

individen

när

inkomst

hushållets

arbetar

individen

när

inkomst

hushållets

) , 0 ( ) , (

− =

= ⎪ ⎭ ⎪ ⎬ ⎫

⎪ ⎩ ⎪ ⎨ ⎧

−

− +

− =

48 47 6 4 4 8 4 4 7 6

Vi antar att m samtidigt är 0,29.

Sida 346
Original

346

Om man räknar in momsen påverkas tröskeleffekten på följande sätt. Budgetrestriktionen då individen förvärvsarbetar blir

) , ( ) 1 (

Y W T Y W C

− + = +

och då individen är arbetslös

) , 0 ( ) 1 (

Y T Y C

− = +

Om vi löser ut den finansiella vinsten av att arbeta i dessa ekva-

tioner får vi

C C

− = ) 1 (

)] , 0 ( [ ) , (

−

− +

Y T Y Y W T Y W

Tröskeleffekter med skatter på konsumtion blir därför

Y W T

T Y

Y W T Y

PTR

arbeta

att av

vinst

finansiell

moms

inklusive

) , 0 (

) , (

)

1 (

)] , 0 (

[ ) , (

−

+ + + =

−

− +

− =

τ τ

4 4 4 4 4 8

4 4 4 4 4 7 6

Enligt våra egna beräkningar, som baseras på Hushållens utgifter (HUT), är den effektiva skattesatsen för konsumtion 21 procent (då har vi beaktat det faktum att en del av konsumtionen, som livsmedel, inköps till en lägre momssats). För att få en tröskeleffekt som inkluderar momsen skulle man därför behöva använda följande formel:

moms

exklusive

moms

inklusive

PTR PTR

τ τ τ

+ + + =

där

moms

exklusive

PTR

är den tröskeleffekt som redovisas i tabell

2.5. Om

moms

inklusive

PTR

är lika med 1 överensstämmer de två måt-

ten. En

moms

exklusive

PTR

på 0,7 (0,5) generar ett värde för

moms

inklusive

PTR

på 0,75 (0,59). Om löneskatten antas vara konstant

och inte inkluderar en förmånskomponent är tröskeleffekten opåverkad, om man uttryckligen skulle ta med löneskatten i beräkningen. Löneskatten ingår i uttrycket för bruttoinkomsten

T g

s W

+ =

1 ,

och är på så sätt redan inkluderad i definitionen av

tröskeleffekten. Om man antar att det finns en förmånskomponent måste man också inbegripa denna förmån i funktionen

) , (

Y W T

Detta har inte gjorts i de simuleringar som har presenterats här. Om man skulle ta med förmånskomponenten i beräkningen skulle förmodligen tröskeleffekten minska något. Men eftersom sociala förmåner är skattepliktiga och inkomst i form av arbetslöshets-

Sida 347
Original

Bilaga till LU2011 Appendix A: Mikrosimuleringar

347

ersättning och sjukförsäkring även genererar pensionsförmåner, är det långt ifrån klart om denna effekt är väsentlig.

Sida 348
Original

Sida 349
Original

349

Appendix B: Förutsägelser utifrån teori

6.3 Beteende när det gäller den intensiva marginalen

För att grafiskt illustrera några av de viktigaste punkterna återger vi en budgetrestriktion med två segment i figur A1. Skattepliktig förvärvsinkomst z mäts längs den horisontella axeln, medan konsumtion (disponibel inkomst) mäts längs den vertikala axeln. Detta är ett exempel på en stegvis linjär budgetrestriktion. Budgetrestriktionens lutning på de två segmenten bestäms av

− 1

respektive

− 1

. Det finns också en virtuell inkomst, R, som är förknippad med varje segment av budgetrestriktionen. För det första segmentet är den virtuella inkomsten lika med den icke arbetsrelaterade inkomsten

y R

. För det andra segmentet erhåller man den virtuella inkomsten genom

[ ]

l t t y R

* ) 1 ( ) 1 (

−

− + =

, där l är

brytpunkten. En vanlig ansats när man skattar arbetsutbud och inkomstskattebasens elasticitet är att linearisera budgetrestriktionen för individen vid individens optimum. Individen anses då agera som om budgetrestriktionen vore linjär. En individ som befinner sig på det första segmentet kommer således att rapportera sin inkomst som en funktion av

− 1

och

) , 1 (

R t z z

− =

, medan föl-

jande funktion

) , 1 (

R t z z

− =

kommer att bestämma den opti-

mala skattepliktiga inkomsten för en individ som tillhör det övre segmentet.

Vi ska nu studera en skattereform som sänker marginalskatten på det första segmentet, men lämnar marginalskatten på det andra segmentet oförändrad. Detta kan betraktas som en oerhört grov approximation av den svenska reformen med jobbskatteavdrag för perioden 2007–2010. Figur A.1 illustrerar effekten på skattepliktig inkomst för en individ i det första segmentet. Prisändringen medför både en substitutionseffekt (som åskådliggörs med pilen till höger) och en inkomsteffekt (pilen till vänster). Om indifferens-

Sida 350
Original

Appendix B: Förutsägelser utifrån teori Bilaga 12 till LU2011

350

kurvorna uppvisar standardegenskaper kommer substitutionseffekten att vara positiv. Under förutsättning att individen minskar sin skattepliktiga inkomst när icke arbetskomsten ökar, kommer inkomsteffekten och substitutionseffekten att gå i motsatta riktningar. Nettoeffekten blir således teoretiskt sett obestämd för en individ på det första segmentet.

Figur A.2. visar förhållandet för en individ som befinner sig på det andra segmentet. Eftersom marginalskatten är oförändrad kommer denna individ inte att uppleva någon substitutionseffekt.

Ökningen av

kommer dock att föranleda individen att till-

handahålla en mindre skattepliktig inkomst eftersom skattepliktig inkomst är en ”normal onyttighet”. Enligt standardförutsättningarna kommer alltså denna individ att minska sin skattepliktiga inkomst som svar på reformen.

I litteraturen om arbetsutbudet är det vanligt att inbegripa inkomst som uppbärs av make/registrerad partner/sambo i måttet för icke arbetsrelaterad inkomst y. Härigenom bidrar jobbskatteavdraget potentiellt sett till en ökning av individens icke arbetsrelaterade inkomst (se figur A.3). Oavsett om individen befinner sig på det första eller andra segmentet förstärker denna mekanism inkomsteffekten. Hur stor denna effekt är beror på hur stor make/makans bruttoinkomst är.

6.4 Beteende när det gäller den extensiva marginalen

När en individ väljer att förvärvsarbeta eller inte jämför individen nyttonivån vid noll arbetstimmar med den nyttonivå som kan uppnås på alla andra segment av budgetrestriktionen. För ensamstående borde jobbskatteavdraget entydigt öka sannolikheten att gå in på arbetsmarknaden, eftersom deras icke arbetsrelaterade inkomst inte påverkas av reformen, medan den disponibla inkomsten för en förvärvsarbetande har ökat på budgetrestriktionens alla segment. För personer som är gifta eller sammanboende är den icke arbetsrelaterade inkomsten vid noll timmars arbete inte konstanthållen (förutsatt att åtminstone en del av makarnas inkomster slås samman). För denna grupp förväntas alltså jobbskatteavdragets effekt på andelen arbetstagare att gå i två motsatta riktningar.

Sida 351
Original

Bilaga 12 till LU2011 Appendix B: Förutsägelser utifrån teori

351

Figur A1 Budgetrestriktion med bruttoinkomst längs den horisontella axeln och nettoinkomst längs den vertikala axeln

efter

före

) (z

T z

−

efter

före

Sida 352
Original

Appendix B: Förutsägelser utifrån teori Bilaga 12 till LU2011

352

Figur A2 Budgetrestriktion med bruttoinkomst längs den horisontella axeln och nettoinkomst längs den vertikala axeln

) (z

T z

−

efter

före

efter

före

Sida 353
Original

Bilaga 12 till LU2011 Appendix B: Förutsägelser utifrån teori

353

Figur A3 Budgetrestriktion med bruttoinkomst längs den horisontella axeln och nettoinkomst längs den vertikala axeln

) (z

T z

−

efter

före

efter

y R

= =

1 1

Sida 354
Original

Sida 355
Original

355

Appendix C: Beräkning av den intäktsmaximerande marginalskattesatsen för höga inkomster

För varje extra hundralapp som en skattebetalare på det högsta trappsteget tjänar måste denne betala 56,56 procent i inkomstskatt. Dessutom betalar hans arbetsgivare i genomsnitt 32 procent i löneskatt. När personen använder pengarna betalar han även moms och andra konsumtionsskatter. Enligt våra egna beräkningar som baseras på Hushållens utgifter (HUT), är den effektiva skattesatsen för konsumtion 21 procent (i beräkningen har vi då tagit med det faktum att en del av konsumtionen, som livsmedel, inköps till en lägre momssats). Om man tar med alla dessa skatter i beräkningen blir summan av erlagda skatter, beräknat som en procentandel av arbetskostnaderna, 72,8 procent. Detta beräknas som

} )] 1 )( 1 [( ) 1 ( { 1

+ +

−

− s t

där t är den högsta inkomstskattesatsen, s avser löneskattesatsen och

är skattesatsen för konsumtion. Löneskatter betraktas här

som verkliga skatter vid dessa inkomstnivåer. Utökad inkomst förknippas inte längre med högre framtida förmåner.

Den högsta intäktsmaximerande skattesatsen beror både på inkomskattebasens elasticitet (e) och på antalet individer som är höginkomsttagare, vilket i sin tur är beroende av hur inkomstfördelningen (eller fördelningen av förmågor) är utformad. Formeln för den optimala skattesatsen är

( )

) * 1 / 1 e a +

, där a avser den så

kallade paretoparametern. Vi antar att inkomstfördelningens högra svans följer en paretofördelning (ett antagande som ofta görs, se till exempel Brewer m.fl. (2010)). Paretoparametern för den svenska inkomstfördelningen beräknas med hjälp av data för de högsta inkomstandelarna som redovisas i Roine och Waldenström (2008) på ett sätt som föreslogs av Atkinson (2004). Paretoparametern för faktorinkomst har varierat mellan 1,7 och 2,1 i Sverige under de

Sida 356
Original

Appendix C: Beräkning av den intäktsmaximerande marginalskattesatsen för höga inkomster Bilaga 12 till LU2011

356

senaste åren. För dessa paretoparametervärden och för olika värden för inkomstskattebasens elasticitet, anges de högsta optimala skatterna i tabell 5.1. i avsnitt 5,2.

För att den aktuella svenska högsta skattesatsen på 72,8 procent ska vara optimal får inte inkomstskattebasens elasticitet för skattebetalarna med de högsta inkomsterna överstiga 0,2. Men i vissa svenska studier har man gjort elasticitetsskattningar som ligger långt över denna nivå, och denna elasticitet antas ofta vara högre bland höginkomsttagare. I denna diskussion föreslår vi alltså att den högsta skattesatsen bör sänkas.

Vissa invändningar måste dock beaktas. För det första har problemen med att höginkomsttagare eventuellt flyttar ifrån Sverige som en reaktion på det höga skattetrycket en tendens att minska den högsta optimala skattesatsen. En tanke som går i samma riktning är att, om paretoparametern beräknades utifrån förvärvsinkomst och inte utifrån faktorinkomst som ovan, skulle den förmodligen bli högre på grund av detta och skattesatsen lägre. Men, som man hävdar i Saez m.fl. (2009), då det förekommer inkomstomvandling mellan olika skattebaser borde den optimala skattesatsen bli högre (detta borde också vara fallet i Sverige om en del av de skatteintäkter som undgår inkomstbeskattning återförs till skattebasen för kapitalinkomst). Och slutligen, parametrarna ovan har beräknats baserat på inkomstfördelning och inte på fördelningen av förmågor, som skulle ha varit fallet i teorin. Om man beaktar alla dessa aspekter inser man att de optimala siffror som redovisas i avsnitt 5.2. måste tolkas med försiktighet.

Sida 357
Original

357

Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre

Som vi noterade i avsnitt 2.1 har beskattningen av äldre arbetstagares arbetsinkomster reformerats under perioden 2007–2010. Det har skett viktiga förändringar både inom ramen för personbeskattning och för lönebeskattning.

Individer som fyllt 65 år före den 1 januari var berättigade till en mer generös skattereduktion för förvärvsinkomst än arbetstagare i den mest aktiva åldersgruppen från och med 2007 och framåt. Den särskilda skattereduktionen för äldre redovisas i figur A.4.⁵⁰ Under 2007 och 2008 var skattereduktionen konstruerad på samma sätt som reduktionen för arbetstagare i den mest aktiva åldergruppen. Storleken på skattereduktionen var emellertid betydligt högre. Under 2009 och 2010 tillämpas ett förenklat system. Det förenklade jobbskatteavdraget för äldre är inte en funktion av grundavdraget eller den kommunala skattesatsen. Å andra sidan har grundavdraget ändrats för samma befolkningsgrupp under 2009 och 2010. Såsom anges i avsnitt 2.1 baseras grundavdraget både på förvärvsinkomst och skattepliktiga transfereringar (inbegripet pensionsinkomst). Under 2007 och 2008 tillämpades samma tabell för grundavdrag för både äldre arbetstagare och arbetstagare i den mest aktiva åldersgruppen. År 2009 infördes ett nytt, mer generöst grundavdrag för individer som fyllt 65 år. Under 2010 togs ytterligare steg i samma riktning.

Figur A.4. kartlägger skattereduktionen under antagandet att individen inte mottar skattepliktiga transfereringar. Detta är ett starkt antagande när det gäller individer som fyllt 65 år, eftersom ålderspensionsförmåner räknas som skattepliktiga transfereringar.

Sida 358
Original

Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre Bilaga 12 till LU2011

358

Figur A4 Skattereduktion för förvärvsinkomst för individer som fyllt 65 år (heldragen linje) och för individer som inte fyllt 65 år (streckad linje)

Not: Skattereduktionen är beräknad inom ramen för antagandet att individen inte mottar några skattepliktiga transfereringar. Skattereduktionen är uttryckt i 2007 års prisnivå.

Det andra stora reformområdet är lönebeskattning (arbetsgivaravgifterna). Tabell A.1. redovisar de olika löneskatterna under perioden 2001–2010. Under en längre tid har olika skattesatser tillämpats på de personer som är födda 1937 och tidigare. Anledningen är att individer födda 1937 är den sista kohorten som inte alls påverkas av det nya svenska pensionssystemet. Mest väsentligt är att löneskattesatsen reducerades under 2007 för personer som är födda 1941 och tidigare (det vill säga de personer som hade fyllt 65 år före den 1 januari). Löneskatten för personer som hade fyllt 65 år minskade alltså från 32,42 procent 2006 till 10,21 procent 2007. Detta innebär att de som hade fyllt 65 år före den 1 januari 2007 både exponerades för ett mer generöst system för jobbskatteavdrag och en reducerad löneskatt. Löneskattesatsen för individer som har fyllt 65 år (men är födda efter 1937) har varit konstant sedan 2007.

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

0 200000 400000 600000

Arbetsinkomst

2007

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

0 200000 400000 600000

Arbetsinkomst

2008

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

0 200000 400000 600000

Arbetsinkomst

2009

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

0 200000 400000 600000

Arbetsinkomst

2010

Sida 359
Original

Bilaga 12 till LU2011 Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre

359

År 2008 avskaffades löneskattesatsen för individer födda 1937 och tidigare helt och hållet.

Tabell A.1 Löneskattesatser angivna i procent av bruttolönen för 2001– 2010

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Löneskatt I (%) 24,26 24,26 24,26 24,26 24,26 24,26 24,26 0 0 0

Löneskatt II (%) - - - 26,37 26,37 26,37 10,21 10,21 10,21 10,21 Allmän löneavgift (%) 32,82 32,82 32,82 32,70

SRLTV

32,28 32,42 32,42 31,42 31,42

Not: Löneskatt I (särskild löneskatt) tillämpades på individer födda 1935 (1936) och tidigare under 2001 (2002). Från och med 2003 och framåt tillämpas den på individer födda 1937 och tidigare. Löneskatt II tillämpades på personer födda 1938 under 2004, 1938–39 under 2005 och 2006, 1938–41 under 2007, 1938–42 under 2008, 1938–43 under 2009 och 1938–44 under 2010.

Av deskriptiva skäl kan det vara intressant att undersöka hur sysselsättningsgraden för olika åldersgrupper har utvecklats före och efter 2007.⁵¹ Figur A.5. visar sysselsättningsgraden för både män och kvinnor i åldersgrupperna 45–54 år, 55–64 år och 65–74 år. Den vertikala linjen markerar ”reformåret” 2007. Figuren visar att sysselsättningen ökade i början av perioden i åldersgrupperna 55– 64 år och 65–74 år, medan det skedde en minskning av sysselsättningsgraden bland individer i åldern 45–54 år. Under perioden 2004–2006 var sysselsättningsgraden relativt stabil bland individer i åldern 55–64 år, medan det skedde en liten minskning bland individer i åldern 65–74 år. Det är intressant att notera att under perioden 2006–2007 ökade sysselsättningen med ungefär 1 procentenhet i åldersgruppen 65–74 år, medan ökningen bland individer i åldern 55–64 år var mindre omfattande.

Det är också intressant att konstatera att sysselsättningsgraden inte sjönk bland individer i åldrarna 55–64 år och 65–74 år under perioden 2008–2009 – trots den allvarliga finanskrisen. Figur A.6 och figur A.7. visar samma grafer, men för varje kön var för sig.

Denna statistik har laddats ned från Statistiska centralbyråns webbplats. Det förhållande mellan sysselsättning och befolkning som redovisas här påverkas inte av att definitionerna av variablerna i Arbetskraftsundersökningen (AKU) har förändrats under de senaste åren.

Sida 360
Original

Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre Bilaga 12 till LU2011

360

Figur A5 Årliga genomsnittliga sysselsättningsgrader för perioden 2001– 2010 (baserat på månatliga genomsnitt) för olika åldersgrupper

Not: Siffrorna för 2010 bygger på månatliga genomsnitt för perioden januari–april.

Figur A6 Årliga genomsnittliga sysselsättningsgrader för perioden 2001–2010 (baserat på månatliga genomsnitt) för män i olika åldersgrupper

20 40 60 80 10 0 S ysse ls ät tin g sg ra d ( % )

2000 2002 2004 2006 2008 2010

År

Ålder 65-74 Ålder 55-64 Ålder 45-54

Män

Not: Siffrorna för 2010 bygger på månatliga genomsnitt för perioden januari–april.

0 20 40 60 80 10 0 Syss el sätt n in gsg rad (% )

2000 2002 2004 2006 2008 2010

År

Ålder 65-74 Ålder 55-64 Ålder 45-54

Alla individer

Sida 361
Original

Bilaga 12 till LU2011 Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre

361

Figur A7 Årliga genomsnittliga sysselsättningsgrader för perioden 2001– 2010 (baserat på månatliga genomsnitt) för kvinnor i olika åldersgrupper.

Not: Siffrorna för 2010 bygger på månatliga genomsnitt för perioden januari–april.

Som en sista övning, återigen främst med deskriptiva anspråk, genomför vi en regressionsanalys av difference-in-difference-typ på månatliga aggregerade data från Arbetskraftsundersökningen som spänner över tidsperioden januari 2001–april 2010. I dessa regressioner lät vi personerna i åldern 65–74 år vara ”behandlingsgrupp” och personerna i åldern 55–64 år utgöra ”kontrollgrupp”.⁵²”Reformvariabeln” (en dummyvariabel) är en interaktionsterm som antar värdet 1 om månaden är januari 2007 eller senare och åldersgruppen är 65–74 år. I enlighet med Huttunen m.fl. (2009) redovisar vi regressioner som inbegriper en åldersspecifik linjär tidstrend.

Kolumnerna 1 och 2 visar skattningarna för alla individer med och utan en åldersspecifik linjär tidstrend. Utan tidstrenden skattar vi en liten positiv ”reformeffekt”, som dock inte är statistiskt signifikant skild från noll. Om tidstrenden tas med i specifikationen erhåller vi en betydande ”effekt” på 2 procentenheter, som är statistiskt signifikant. Eftersom medelvärdet av den totala sysselsättningen för perioden 2001–2006 var 10,3 procent av befolkningen i

Man ska komma ihåg att ”kontrollgruppen” också genomgick incitamentsförändringar under perioden 2001–2010. Det viktigaste är att en ny offentlig pensionsreform har fasats in gradvis.

0 20 40 60 80 10 0 S ysse ls ät tni n gs gr ad (% )

2000 2002 2004 2006 2008 2010

year

Ålder 65-74 Ålder 55-64 Ålder 45-54

Kvinnor

Sida 362
Original

Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre Bilaga 12 till LU2011

362

åldern 65–74 år före reformen, måste ökningen anses som omfattande procentuellt sett – 19,4 procent.

Den åldersspecifika linjära tidstrenden tar hänsyn till att det skedde en minskning av sysselsättningsgraden bland individer i åldern 65–74 år under åren före 2007. Om en linjär tidstrend inkluderas i specifikationen är resultaten för män och kvinnor relativt likartade. Vikten av att inkludera den linjära åldersspecifika tidstrenden tyder på att antagandet om gemensamma trender i behandlings- och kontrollgrupp är problematiskt i detta sammanhang. Resultaten för kvinnor är emellertid också signifikanta och positiva även utan att en tidstrend inkluderas.

Vi skulle vilja betona att denna övning inte ska tolkas som en slutgiltig utvärdering av regeringens reformer på området utbud av äldre arbetskraft. Vår analys bidrar dock till beskrivningen av utvecklingen av sysselsättningsgrader för dessa grupper och anger också intressanta inriktningar när det gäller framtida studier.

Tabell A.2 Skattningar av effekter på sysselsättningsgrader med hjälp av difference-in-differences-metoden

Samtliga Män Kvinnor

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

”Reformvariabel” (dummy) 0,392 1,971 -0,389 1,777 0,979 2,166 (0,258) (0,427)*** (0,373) (0,624)*** (0,303)*** (0,527)*** Månatliga dummyvariabler Ja Ja Ja Ja Ja Ja Åldersgrupp(dummy) Ja Ja Ja Ja Ja Ja Åldergruppspecifik linjär tidstrend Nej Ja Nej Ja Nej Ja Observationer 224 224 224 224 224 224 Justerat R²-värde 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

Not: Standardfel anges inom parentes. * betecknar signifikans vid 10 %, ** signifikans vid 5 % och *** signifikans vid 1 %. Sysselsättningsgraderna uttrycks i procent av den totala befolkningen. Data består av månatliga uppgifter från perioden januari 2001–april 2010 för de två åldergrupperna 55–64 år och 65–74 år. Reformvariabeln (dummy) definieras som en interaktion mellan månatliga dummyvariabler från januari 2007 och framåt och åldersvariabeln (dummy) för personer i åldern 65–74 år.

Sida 363
Original

363

Tax policy and employment: How does the Swedish system fare?

One of the most heavily debated topics in economics is the employment effects of taxation. This report offers a selected review of both the theoretical and empirical economic research on taxation and employment that we think is most relevant for the current Swedish system. The review primarily focuses on the microeconomic part of research, drawing on both applied theory and microeconometric evidence (i.e. statistical analysis using data on individuals, not countries).

The problem

What is the basic problem at hand? When setting taxes, the government typically wants to both raise revenues in an efficient manner and achieve a socially acceptable distribution of the tax burden and after-tax income. The efficiency and equity objectives of taxation are to some extent in conflict. If the government wants to achieve a very evenly distributed disposable income, it needs to rely on heavily progressive taxation and offer a comprehensive social safety net. However, such a policy reduces people’s incentives to work and save, as well as the firms’ incentives to invest. Thus, redistribution typically shrinks the overall size of the economy, i.e. some efficiency losses are inevitable. Note that this is not a universal truth; one can imagine policies that are desirable from both efficiency and equity points of view. To some extent, the social safety net can serve as an example if it also facilitates efficiency-increasing risk taking among the population. But as a general rule, the trade off exists and the optimal choice depends on societal preferences. The more the government and the population values redistribution, the more it is willing to tolerate distortions to the economy.

Sida 364
Original

Tax policy and employment: How does the Swedish system fare? Bilaga 12 till LU2011

364

A simple example, in which taxation affect individual decisions, is labour supply. If the marginal tax on labour income is raised, this reduces the take-home pay of work on the margin. This makes leisure relatively more attractive, and reduces the hours of work (economists label this as a substitution effect). The larger is this effect, the more a given level of taxation distorts the economy. On the other hand, a higher level of taxation reduces people’s disposable income. If leisure is a good that people want to enjoy more when their income increases, making people poorer by increasing taxes also has an additional channel of influence that tends to increase labour supply. While the two effects point to opposite directions, the substitution effect normally dominates and therefore higher marginal taxes typically reduce labour supply. Hence, higher tax rates to fund more public expenditure or more progression to redistribute income typically entail some efficiency losses. How large these losses are, and to what extent the employment effects vary across different tax instruments or within the tax system, are analyzed in this report.

Main conclusions

We have discussed some of the main challenges involved in designing a well-functioning tax system from the employment point of view. In general, we think that the Swedish system works fairly well, given the overall high level of taxes that are needed to fund the large public sector. There is definitely no need for a thorough tax reform in the spirit of the Swedish 1991 reform.

However, this does not mean that there is not room for improvement. This is especially true for the design of the earned income tax credit (EITC), which is the main scope of focus of this report. Our view is that this is the by far most important issue in today’s Swedish tax policy debate. Our conclusion is that the existence of the EITC is desirable. However, it could probably be designed more efficiently if its goal is to increase employment. We suggest that further investigations should be undertaken in the following directions. First, should increases in the EITC be targeted towards certain demographic groups? Second, should the EITC be phased-out? In this report we have reasoned along the lines that the answer to both these questions probably is “yes”.

Sida 365
Original

Bilaga 12 till LU2011 Tax policy and employment: How does the Swedish system fare?

365

We have also commented on the top marginal tax rate. Our computations suggest that the top marginal tax rate probably could be lowered. In addition, we have reviewed the evidence on the effects of targeted pay-roll tax cuts, where the results, so far, have been quite disappointing from the employment perspective. The current Swedish lower payroll taxes paid from the young and elderly workforce should naturally be evaluated. Further research in this area is needed. However, the analyses in this report support the idea that tax cuts directed towards the elderly have been effective.

Finally, we have discussed tax reductions for household services. We find that these are likely to be a minor issue, but can potentially lead to an increase in legal employment.

Sida 366
Original

Sida 370
Original

Innehåll

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden.................................................13

1 Inledning...................................................................................13 2 Åtgärder för att motverka problem med moral hazard för arbetslösa ............................................................................14

3 Åtgärder för att förhindra moral hazard i sjukförsäkringssystemen..........................................................16 4 Interaktionseffekter .................................................................18

5 Slutsatser om politikåtgärder...................................................18

1 Introduction ...............................................................21

2 Moral hazard in benefits schemes: models and policy.....25

3 Evidence on policy interventions reducing moral hazard for unemployed workers ....................................29

3.1 Job search monitoring and sanctions ......................................29 3.1.1 Theoretical discussion ..................................................29 3.1.2 Practical implementation of job search monitoring and sanctions .............................................31 3.1.3 Empirical evidence on job search monitoring.............33 3.1.4 Empirical evidence on sanctions ..................................35 3.1.5 Reemployment bonuses................................................37 3.2 Employment programs ............................................................38

4 Sickness and disability insurance.................................41

Sida 371
Original

Bilaga 8 till LU2011

Innehåll

4.1 Generosity of benefits ............................................................. 42 4.2 Potential effects of policy instruments .................................. 43

4.3 Legitimacy of Sickness Absenteeism...................................... 46 4.4 Experience rating of insurance premiums .............................. 47

4.5 Extending the waiting period of sickness absenteeism ......... 47 4.6 Empirical evidence on screening............................................. 48

5 Interaction effects ...................................................... 51

5.1 Interaction between benefit programs ................................... 51 5.2 Macro effects and spillover effects ......................................... 52

6 Conclusions ............................................................... 55

References........................................................................ 59

Sida 372
Original

Sida 373
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Bilagan innehåller även en längre fördjupad text på engelska i vilken det finns referenser till internationell forskning.

1 Inledning

Sida 374
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

2 Åtgärder för att motverka problem med moral hazard för arbetslösa

Sida 375
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Sida 376
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

dem som levt på bidrag under lång tid, men effekterna var inte permanenta.

3 Åtgärder för att förhindra moral hazard i sjukförsäkringssystemen

Sida 377
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Sida 378
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

sådan granskning visar sig dessutom vara obetydliga jämfört med minskningen i bidragsutbetalningar.

4 Interaktionseffekter

5 Slutsatser om politikåtgärder

Sida 379
Original

Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden

Sida 380
Original

Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilaga 8 till LU2011

Sida 381
Original

1 Introduction

Sida 382
Original

Bilaga 8 till LU2011

E.g. Fredriksson and Holmlund (2006) and Kluve et al. (2007).

Sida 383
Original

Bilaga 8 till LU2011

effects. These are due to unemployed workers competing for the same job. We discuss some recent models that take those effects in consideration.

Sida 384
Original

Sida 385
Original

2 Moral hazard in benefits schemes: models and policy

This is extensively discussed in Ljungqvist and Sargent (1998) and Bean (1994).

Sida 386
Original

Moral hazard in benefits schemes: models and policy Bilaga 8 till LU2011

Lalive (2008) shows that if the entitlement period for UI benefits is extended, then the exit

Sida 387
Original

Bilaga 8 till LU2011 Moral hazard in benefits schemes: models and policy

See for example the matching models in the vein of Mortensen and Pissarides (1994).

Sida 388
Original

Moral hazard in benefits schemes: models and policy Bilaga 8 till LU2011

See Pavoni et al. (2009).

Sida 389
Original

3 Evidence on policy interventions reducing moral hazard for unemployed workers

3.1 Job search monitoring and sanctions

3.1.1 Theoretical discussion

Kluve (2010) surveys about 100 evaluation studies of active labor market programs in

Europe.