Beslut vid regeringssammanträde 1988-02-25

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

En kommitté tillkallas för att se över reglerna om inkomst- och förmögenhetsbeskattning av stiftelser och ideella föreningar. Kommittén bör undersöka vilka ändringar som kan behövas för att anpassa skattebestämmelserna till den nya stiftelselagstiftning som bereds på grundval av justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser och för att i övrigt åstadkomma en modern och ändamålsenlig beskattning av stiftelser och ideella föreningar. I uppdraget bör också ingå att pröva om mervärdeskattereglerna skall göras likformiga för stiftelser och ideella föreningar. Slutligen bör kommittén se över den s.k. katalogen över inskränkt skattskyldiga subjekt i 7 § 4 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, SIL.

Nuvarande beskattningsregler

Sedan den kommunala beskattningen av juridiska personer slopades för ett par år sedan är stiftelser skattskyldiga endast till statlig inkomstskatt. De är i princip skattskyldiga för all slags inkomst. Skatten är proportionell och uppgår till 40 % av den beskattningsbara inkomsten. För familjestiftelser är skattesatsen dock 52 %. En stor del av stiftelserna i landet har emellertid sådana kvalificerat allmännyttiga ändamål att deras skattskyldighet enligt reglerna i 7 § 6 mom. SIL är begränsad till inkomst av fastighet och inkomst av rörelse. För att en stiftelse skall hänföras till denna kategori skall den ha till huvudsakligt ändamål att stärka rikets försvar, främja vård och uppfostran av barn, stödja undervisning eller utbildning, utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning. Den begränsade skattskyldigheten förutsätter också att stiftelsen inte har till ändamål att gynna viss familj eller vissa familjer eller bestämda personer (familjestiftelser). Ytterligare en förutsättning är att stiftelsen löpande använder ca 80 % av avkastningen för det allmännyttiga ändamålet.

Vissa stiftelser har en än mer gynnad ställning. Dessa finns med i den s.k. katalogen i 7 § 4 mom. SIL och beskattas bara för fastighetsinkomster. Till denna kategori hör bl.a. ett flertal näringslivsinriktade stiftelser med i många fall halvofficiell ställning. Dessutom hör till denna grupp pensionsstiftelser som avses i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., vissa personalstiftelser enligt samma lag samt vissa avtalsreglerade trygghetsstiftelser. I katalogen finns också några aktiebolag och olika typer av föreningar.

Enligt 6 § 1 mom. sista stycket lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt är stiftelser som omfattas av bestämmelserna i 7 § 4 och 6 mom. SIL befriade från skattskyldighet för förmögenhet. Om förmögenheten är nedlagd i rörelse föreligger skattefrihet endast om den skattskyldige är befriad från skattskyldighet för inkomst av rörelsen. De stiftelser som anges i 7 § 4 mom. SIL betalar således ingen förmögenhetsskatt alls medan de som omfattas av 7 § 6 mom. SIL träffas av skatt på förmögenhet som nedlagts i rörelse. Förmögenhetsskatten utgår med 0,15 % på den förmögenhet som överstiger 25 000 kronor. För familjestiftelser tas förmögenhetsskatt ut enligt samma regler som gäller för fysiska personer.

De ideella föreningarna är fr.o.m. 1979 års taxering i stor utsträckning befriade från inkomstskatt (prop. 1976/77:135, SkU 45, rskr. 323, SFS 1977:572). En ideell förening är skattebefriad för all annan inkomst än inkomst av fastighet eller rörelse enligt 7 § 5 mom. fjärde stycket jämfört med första stycket SIL om den har till huvudsakligt syfte att -- utan begränsningar till vissa bestämda personers ekonomiska intressen -- främja sådana allmännyttiga ändamål som enligt 7 § 6 mom. leder till skattebefrielse för stiftelse eller andra allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål.

Enligt 7 § 5 mom. första stycket SIL gäller vidare att ideell förening också är frikallad från skattskyldighet för inkomst av fastighet som tillhör föreningen och som till övervägande del har använts i föreningens verksamhet (enligt 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen, 1979:1152, är sådan fastighet också skattefri) samt för sådan inkomst av rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete. Från en allmännyttig ideell förenings skattepliktiga inkomster medges ett grundavdrag om 15 000 kronor. På den beskattningsbara inkomsten tas statlig inkomstskatt ut med 40 %. I fråga om förmögenhetsskatt gäller samma regler som för stiftelser som inte är familjestiftelser.

Av punkt 2 av anvisningarna till 31 § kommunalskattelagen (1928:370), KL, framgår att vad någon uppbär från en stiftelse som är befriad från skattskyldighet enligt 7 § 6 mom. SIL inte räknas som periodiskt understöd. Detsamma gäller vad någon uppbär från en ideell förening som har till uppgift att främja i 7 § 6 mom. första stycket angivna ändamål och som uppfyller övriga i 7 § 5 mom. samma lag angivna villkor för skattebefrielse. Skattefriheten gäller dock endast om utbetalningen sker till främjande av det allmännyttiga ändamålet. Varje utbetalning från en familjestiftelse betraktas dock som periodiskt understöd.

Genom en ändring i mervärdeskattelagen (1968:430) gäller fr.o.m. den 1 juli 1987 att en ideell förening är befriad från mervärdeskatt i samma utsträckning som den är befriad från inkomstskatt enligt SIL (prop. 1986/87:44, SkU 8, rskr. 41, SFS 1986:1382). Någon motsvarande regel finns inte för stiftelser.

Tillämpningen och reformkraven

Reglerna om beskattning av kvalificerat allmännyttiga stiftelser är i stort sett oförändrade sedan år 1942. Trots att en rikhaltig praxis vuxit fram under åren föranleder fortfarande tillämpningen av reglerna inte sällan problem. Detta beror delvis på att bestämmelserna i sig lämnar ett förhållandevis stort utrymme för olika tolkningar men också på avsaknaden av en grundläggande civilrättslig reglering.

Vid sidan av de tolkningsproblem som kan uppkomma kännetecknas beskattningsområdet av svårigheterna att upprätthålla en rimlig kontroll av bestämmelsernas efterlevnad.Taxeringsmyndigheterna har svårigheter att få kännedom om alla stiftelser bl.a. till följd av att det inte finns någon obligatorisk registreringsskyldighet. Samtliga stiftelser är visserligen skyldiga att avge antingen allmän självdeklaration enligt bestämmelserna i 22 § 1 mom. taxeringslagen (1956:623) eller särskild uppgift enligt 33 § samma lag. Erfarenheterna av regionalt företagna kontrollaktioner är dock att denna uppgiftsskyldighet i betydande utsträckning åsidosätts. Många stiftelser kan således antas vara helt okända för skattemyndigheterna. En meningsfull kontroll blir därmed mycket resurskrävande. I de fall myndigheterna genom särskilda kontrollaktioner upptäckt tidigare okända stiftelser med kvalificerat allmännyttiga ändamål har det visat sig att stiftelserna ofta inte har delat ut medel i den omfattning som krävs för den begränsade skattskyldigheten.

Mot bakgrund av bl.a. de nu antydda problemen har det sedan lång tid tillbaka i olika sammanhang rests krav på förändringar i skattelagstiftningen. Dessa har i många fall förts fram i anslutning till den allmänna debatten om behovet av en övergripande civilrättslig reglering av stiftelserna i syfte bl.a. att åstadkomma en tillfredsställande offentlig tillsyn.

Det ingick i direktiven till företagsskatteberedningen (Fi 1970:77) att pröva vissa frågor rörande beskattningen av stiftelser. När beredningen lämnade sitt slutbetänkande (SOU 1977:86) Beskattning av företag förklarade beredningen (s. 148) att frågan om stiftelsernas skatterättsliga reglering borde anstå till dess resultatet av stiftelseutredningens (Ju 1975:01) arbete förelåg. Med samma motivering avstod regeringen från att lägga fram förslag till ändrade skatteregler för stiftelserna i samband med den förändring av beskattningen av ideella föreningar som beslutades år 1977. I det lagstiftningsärendet hävdade flera remissinstanser att en ordning med skilda beskattningsregler för olika slag av allmännyttiga organisationer inte var motiverad och att den skulle föra med sig problem vid den praktiska tillämpningen.

När det gäller de ideella föreningarna har reformkraven inte varit lika framträdande. Den ändring av beskattningsreglerna för ideella föreningar som infördes fr.o.m. 1979 års taxering innebar att dessa fick en mer gynnad skatterättslig ställning än stiftelserna. Tidigare hade förhållandet varit det omvända. Trots att det är fråga om en förhållandevis ny lagstiftning har det från flera håll krävts ytterligare skatteförmåner för idella föreningar och att beskattningsreglerna för dem skall ses över samtidigt som stiftelsebeskattningen.

Riksdagens ställningstaganden

Riksdagen har under en följd av år behandlat motioner med krav på förändring av beskattningsreglerna beträffande stiftelser och ideella föreningar. Det har i vissa motioner hävdats att reglerna för beskattning av stiftelser är otidsenliga, att de innehåller stora orättvisor och att de medför maktkoncentration medan det i andra motioner krävts större skattelindringar för stiftelser.

Skatteutskottet har återkommande och senast i sitt betänkande SkU 1986/87:39 uttalat att man väntar sig att regeringen så snart som möjligt skall inleda en översyn av beskattningsreglerna på detta område. Justitiedepartementet har, alltsedan stiftelseutredningen avvecklades år 1983, arbetat med en civilrättslig reglering beträffande stiftelserna. Skatteutskottet har förutsatt att utredningen om skattefrågorna skall inledas så snart justitiedepartementets översyn är klar.

Justitiedepartementets promemoria

I oktober 1987 presenterades den inom justitiedepartementet utarbetade promemorian Stiftelser, Förslag till lag om stiftelser. Förslaget innehåller en omfattande civilrättslig reglering som tar sikte på att stärka och effektivisera samhällets kontroll över stiftelseväsendet. Bl.a. föreslås att alla stiftelser skall registreras hos länsstyrelsen och stå under dess tillsyn. Sådana stiftelser som har till enda ändamål att gynna bestämda fysiska personer skall enligt förslaget vara undantagna från lagens tillämpningsområde.

I promemorian tas inte ställning till frågan om en stiftelse skall kunna utöva näringsverksamhet. Där redovisas dock vilka regler som krävs för det fall att stiftelser skall tillåtas utöva näringsverksamhet.

Det sägs vidare att frågan om ett eventuellt förbud mot familjestiftelser inte bör behandlas inom ramen för översynen av stiftelselagstiftningen eftersom ett sådant förbud aktualiserar överväganden bl.a. om en skärpning av det s.k. fideikommissförbudet.

I promemorian, som för närvarande remissbehandlas, föreslås att den nya lagen skall träda i kraft den 1 januari 1990.

Utredningsuppdraget

Det är nu dags att se över beskattningen av stiftelser och ideella föreningar. Översynen bör göras av en kommitté med parlamentariskt inslag.

Utredningsuppdraget bör inledas med en inventering i syfte att ge en bild av hur många stiftelser som numera finns, hur stort deras bidrag till statens finanser är och hur dessa intäkter kan komma att förändras med hänsyn till en ny stiftelselag. Motsvarande inventering bör i tillämpliga delar göras vad gäller de ideella föreningarna. Inventeringarna torde i betydande utsträckning kunna bygga på befintligt material.

Allmännyttiga organisationers skattskyldighet

Såsom jag framhållit i direktiven till utredningen (Fi 1987:07) om reformerad inkomstbeskattning (dir. 1987:29) är en av huvudinvändningarna mot det nuvarande skattesystemet att det är svåröverskådligt och krångligt. När grunddragen i skattesystemet utformades var skatteuttaget betydligt lägre än i dag. I och med att skattesatserna höjts har systemet blivit allt svårare att administrera. Det har blivit allt viktigare att täppa till luckor som utnyttjas i skatteundandragande syfte. Samtidigt har det varit nödvändigt att införa undantag och specialregler på områden där de höga skattesatserna lett till orimliga konsekvenser.

Under årens lopp har vidare ett växande antal uppgifter lagts på skattesystemet utöver att ge stat och kommuner inkomster och vara ett fördelningspolitiskt instrument. Jag har i andra sammanhang framhållit att vårt skattesystem härigenom har kommit att bli överbelastat. På goda grunder kan man också ifrågasätta om syftena med de olika åtgärderna alla gånger har uppnåtts. En av de uppgifter som skattesystemet tillagts är att genom skattelindring stödja verksamhet som eljest det allmänna i viss mån skulle ha svarat för. De förmånliga beskattningsregler som gäller för stiftelser och ideella föreningar utgör en form av statlig subventionering av den allmännyttiga verksamhet som dessa bedriver. Det är dock inte självklart att verksamheten skall stödjas genom inskränkningar i skattskyldigheten. Redan när den nuvarande stiftelsebeskattningen i huvudsak tog sin form påpekade departementschefen att en generell skattelindring inte utgjorde det mest rationella sättet att stödja allmännyttig verksamhet. En av de nackdelar som nämndes är att understödets storlek och fördelning faller utanför det allmännas bestämmanderätt och kontroll (prop. 1942:134, s. 46).

I propositionen med förslag till 1977 års skatteregler beträffande ideella föreningar uttalades liknande synpunkter av det föredragande statsrådet (prop. 1976/77:135 s. 70).

Ett ofta åberopat argument för oinskränkt skattskyldighet är att det är mer ändamålsenligt att stödja en önskvärd verksamhet med direkta bidrag än genom lättnader i beskattningen. Generella skattelättnader ger i jämförelse med bidragsgivning mindre möjligheter att kontrollera att stödet verkligen når just de verksamhetsformer som det från det allmännas synpunkt är angeläget att stödja. Skatteförmånen har vidare den konsekvensen att bidraget från det allmänna blir större ju högre den skattskyldiges inkomst och förmögenhet är. En ideell förening eller annan skattskyldig som saknar inkomst och förmögenhet har däremot inte någon nytta av skattefrihet. Det är inte givet att det är föreningar med stora inkomster som är förtjänta av det största stödet från det allmännas sida.

Det skulle onekligen innebära en viss förenkling och avlastning av själva regelsystemet om skattelindringen för de ideella organisationerna togs bort. En beskattning som medför en begränsning i möjligheterna att fullfölja ändamålet kan dock framstå som inkonsekvent eller i vart fall opraktisk, särskilt om en organisation samtidigt uppbär statliga eller kommunala bidrag. Vidare kan förekomsten av inkomst- och förmögenhetsskatt ha en negativ inverkan på den enskildes villighet att genom ideella insatser eller på annat sätt bidra till allmännyttig verksamhet.

Frågan om allmännyttig verksamhet skall gynnas genom skattelindring eller direkta bidrag hänger också samman med den breddning av skattebasen som är ett av målen för den reformerade inkomstbeskattningen -- dvs. att vidga det totala underlaget för skatteuttaget, dels genom en vidgning av beskattningsunderlaget för de subjekt som redan är föremål för beskattning, dels genom att öka antalet subjekt som blir föremål för beskattning. Strävan mot en sådan breddning talar nämligen i och för sig för att antalet subjekt som är inskränkt skattskyldiga bör minimeras och att ett bidragssystem i stället införs för de organisationer som behöver stöd. Ett sådant system för emellertid med sig krav på att en administration byggs upp för att dela ut bidragen. Dessutom tillkommer kostnaderna för staten att administrera taxering och uppbörd för de allmännyttiga subjekten. Redan av dessa ekonomiska skäl är jag därför inte beredd att förorda en övergång till ett renodlat bidragssystem.

För att inte strävandena mot en breddning av skattebasen skall motverkas i alltför hög grad är det dock nödvändigt att grunderna för skattebefrielse i vart fall inte utformas mindre restriktivt än vad som gäller i dag.

Om man behåller systemet med skattebefrielse kvarstår den bristande neutralitet som jag, i de tidigare nämnda direktiven till utredningen om reformerad inkomstbeskattning, påtalat som en svaghet i det nuvarande skattesystemet. Den bristande neutraliteten kan utnyttjas av åtskilliga skattskyldiga för att genom olika transaktioner sänka sin totala skatt på övriga skattebetalares bekostnad. Jag förutsätter emellertid att denna olägenhet kan överbryggas så att inte medel som skall användas i en stiftelse och medel som tillhör donator eller annan intressent blandas samman eller att ideella föreningar kan användas för verksamhet som drivs i ett enskilt vinstintresse. Jag återkommer senare till detta.

Den kritik som har riktats mot nuvarande regler har bl.a. tagit sikte på de bristande kontrollmöjligheterna framför allt när det gäller stiftelser. Jag håller med om att det ligger i det allmännas intresse att det kan ske en kontroll av att organisationer som åtnjuter skattebefrielse på grund av att ändamålet är allmännyttigt verkligen också ägnar sig åt detta och inte tillgodoser ovidkommande intressen. Den i justitiedepartementets promemoria föreslagna stiftelselagen skulle, om den införs, tillgodose detta kontrollbehov i stor utsträckning. Vid sidan av de civilrättsliga reglerna kan emellertid också skattereglerna användas för att uppnå kontrolleffekter. Kommittén bör därför utreda om det erfordras några ändringar i beskattningsreglerna för stiftelser eller ideella föreningar för att öka effektiviteten i kontrollsystemet.

Utredningen bör alltså inriktas på en översyn av det befintliga systemet med skatteförmåner för ideella organisationer som främjar allmännyttiga ändamål. Kommittén bör göra en teknisk översyn och därvid sträva efter att åstadkomma ett förenklat regelsystem.

Förmånsbehandlade subjekt

Jag går nu in på frågan vilka typer av juridiska personer som bör kunna vara föremål för en förmånlig skattemässig behandling och om det finns skäl att införa eller behålla skillnader i behandlingen av olika typer av skattesubjekt.

I kraven från bl.a. riksdagen om en översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar har det framhållits att det är av värde att kunna ta upp beskattningsfrågorna för de olika ideella organisationerna till gemensam bedömning.

Det har påtalats att det kan uppkomma svårigheter att avgöra om och när en stiftelse har uppkommit (se Ds Ju 1987:14 s. 59). Det gäller t.ex. när en person har skänkt pengar till en ideell förening med föreskrift om att de skall användas på visst sätt. I vissa fall uppkommer härigenom en stiftelse och det kan vara svårt att avgöra om avkastningen av kapitalet skall beskattas hos stiftelsen eller hos föreningen vilket kan vara avgörande för inkomstens skattefrihet. Ett annat område där gränsdragningsproblem kan uppkomma är s.k. välgörenhetsföreningar.

Jag håller med om att det kan te sig främmande att olika beskattningsregler gäller för de medel som den ideella föreningen förvaltar för stiftelsens räkning och för den ideella föreningens egna medel. Dessa problem uppkommer dock endast i mycket speciella situationer. Det bör beaktas att det kan vara fråga om vitt skilda typer av verksamhet som kan bedrivas inom de juridiska formerna stiftelse resp. ideell förening. Det finns knappast några skäl i sig för att en liten idrottsförening skall omfattas av samma skatteregler som en stor kapitalförvaltande stiftelse med t.ex forskningsändamål. Kommittén bör dock överväga om och i vilken mån det för verksamhet som verkligen är likartad finns anledning att ha regler som leder till samma skattemässiga resultat oavsett vilken av dessa två former som valts. Dessa bägge former av juridiska personer har av tradition använts för allmännyttig verksamhet. Kommittén bör vid sin översyn ha som utgångspunkt att det även i fortsättningen är stiftelser och ideella föreningar som är de former i vilka den skattemässigt förmånsbehandlade verksamheten skall få bedrivas.

Denna inriktning låter sig emellertid inte genomföras fullt ut utan svårigheter. Genom det innehåll som för närvarande har getts 7 § 4 mom. SIL, den s.k. katalogen, har dessutom en rad andra typer av juridiska personer kommit att åtnjuta skattebefrielse. Här förekommer vissa typer av föreningar som inte är ideella föreningar i vanlig bemärkelse, understödsföreningar, akademier, vissa studentföreningar, sjömanshus, allmänna försäkringskassor, vissa försäkringsbolag, bolag eller juridisk person enligt lagen (1984:1009) om beslutanderätt för bolag eller annan juridisk person med uppgift att lämna permitteringslöneersättning samt fyra aktiebolag.

Denna katalog är, bl.a. genom den primitiva form av lagstiftningsteknik den utgör prov på, ett exempel på att våra skatteregler utgör ett lappverk, som är alltför komplicerat och detaljinriktat. En angelägen uppgift blir att undersöka om katalogen kan förkortas. En strävan bör vara att katalogen på sikt skall kunna tas bort.

Jag vill i detta sammanhang peka på två särskilda frågor som bör ingå i utredningsuppdraget. Den första avser de gränsdragningsproblem som inte sällan är förknippade med s.k. kommunala donationsfonder. Den andra frågan gäller skattskyldigheten för vissa kyrkliga institutioner. Jag avser då de förhållanden som berördes i samband med lagstiftningen om slopad kommunal taxering av juridiska personer (prop. 1984/85:70 s. 151-152 och 194 f.).

Kommittén bör också ägna uppmärksamhet åt frågan om särskilda regler är påkallade när det gäller stiftelser som anförtrotts myndighetsuppgifter.

Folkrörelseutredningen (C 1986:01) har i sina betänkanden (SOU 1987:33--35) Ju mer vi är tillsammans föreslagit att man i samband med en översyn av skatteförhållandena för ideella föreningar också bör utreda följande tre frågor.

• att begränsningar övervägs i fråga om inkomstskattskyldigheten för arvoden eller rabatter som medlem i ideell eller ekonomisk förening erhåller till följd av ideellt arbete för föreningen
• att vissa ekonomiska föreningar med allmännyttig verksamhet beskattas enligt de regler som gäller för ideella föreningar
• att mervärdeskattskyldigheten för ovannämnda typ av ekonomiska föreningar jämställs med den som redan gäller för ideella föreningar.

Jag kan för egen del se svårigheter att förena de förändringar av beskattningen som folkrörelseutredningen har efterlyst med de tankegångar som ligger bakom utredningsarbetet med ett nytt skattesystem. Kommittén bör dock analysera frågorna och pröva i vilken utsträckning en sådan anpassning är möjlig.

Berörda skatter

När riksdagen har behandlat motioner med anknytning till frågan om beskattningen av stiftelser och ideella föreningar har olika typer av skatter och avgifter varit på tal. Det har rört sig främst om inkomst- och förmögenhetsskatten men också om mervärdeskatt, arbetsgivaravgifter, arvs- och gåvoskatt samt spelskatt med flera punktskatter. Jag anser att översynen främst bör inriktas på inkomst- och förmögenhetsbeskattningen.

Arvs- och gåvoskattekommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1987:62) Ny arvs- och gåvoskattelag, föreslagit att bestämmelserna om befrielse från arvs- och gåvoskatt skall gälla beträffande båda skatteslagen och i lika stor utsträckning för stiftelser och ideella föreningar.

Arbetsgivaravgifterna behöver inte behandlas av kommittén. Jag har efter samråd med chefen för socialdepartementet funnit att det inte finns skäl att låta arbetsgivaravgifterna ingå i den aktuella översynen.

Även punktskatterna bör lämnas utanför. Det kan inte vara rimligt att befria enskilda subjekt från skatter som hänför sig till viss konsumtion när man strävar efter en beskattning efter enkla huvudregler och med så få undantag som möjligt.

Däremot bör undersökas om inte reglerna för mervärdeskatt när det gäller stiftelser bör utformas på det sätt som redan gäller för ideella föreningar, dvs. så att skattskyldigheten för mervärdeskatt knyts till skattskyldigheten för inkomst.

Övriga frågor

Jag övergår nu till en mera detaljerad avgränsning av kommitténs uppdrag när det gäller de materiella reglerna.

En fråga som är av betydelse vid utformningen av regelsystemet är om och i vilken utsträckning stiftelser och ideella föreningar skall få bedriva näring med bibehållande av sin förmånliga skatterättsliga ställning. I justitiedepartementets stiftelsepromemoria tar man inte ställning till frågan om stiftelser skall få bedriva näringsverksamhet direkt i egen regi eller om verksamheten i princip endast skall få bedrivas genom dotterbolag. I promemorian sägs att de erfarenheter som hittills finns inte ger några direkta belägg för att möjligheten att bedriva sådan verksamhet skulle ha gett upphov till några påtagliga problem. Detta kan bero på att stiftelserna inte i någon större utsträckning har bedrivit näringsverksamhet. Det framhålls dock också att det inte kan uteslutas att inslaget av sådan verksamhet ökar om det även för stiftelseformen kommer att erbjudas ett komplett regelsystem genom den föreslagna stiftelselagen.

Som jag tidigare antytt förekommer det stiftelser som i praktiken kontrolleras av en eller ett fåtal fysiska personer vilka kan se till att stiftelsens medel används för att främja andra intressen än dem som följer av stiftelsens allmännyttiga ändamål. Det är sådana förhållanden som aktualiserar frågan om det för stiftelsernas del finns behov av regler av det slag som för närvarande gäller för s.k. fåmansföretag (aktiebolag, ekonomiska föreningar och handelsbolag med en begränsad ägarkrets). Kommittén bör pröva om det är möjligt och lämpligt att införa regler av liknande slag för i första hand stiftelser. Fåmansföretagsreglerna ses för närvarande över av 1980 års företagsskattekommitté (B 1979:13). Kommittén bör därför ta del av de bedömningar som görs in samband med den översynen. Det kan tilläggas att risken för missbruk av stiftelseformen torde vara störst om stiftelserna tillåts driva näringsverksamhet i egen regi men att det även i andra fall kan finnas en risk för att stiftelseformen används på ett sådant sätt att t.ex. donators personliga ekonomiska intressen tillgodoses.

Översynen bör när det gäller stiftelser omfatta en utvärdering av ändamålsenligheten hos de krav som ställs på dessa för att de skall betraktas som inskränkt skattskyldiga. Det är alltså fråga om kraven på kvalificerat syfte, fullföljandet av syftet och mottagarkretsen. Problem har visat sig bl.a. för stiftelser som förvaltar permitteringslöneersättningar att uppfylla kraven på en viss lägsta genomsnittlig utdelning under viss period.

Det skulle innebära en förenkling av systemet om inskränkningen i skattskyldigheten omfattade även inkomst av fastighet. De motiv som på sin tid kunde anföras för den nuvarande ordningen har dessutom förlorat i aktualitet, främst till följd av den slopade kommunala beskattningen av juridiska personer. Kommittén bör därför ta ställning till om även inkomst av fastighet kan omfattas av befrielsen.

Beträffande såväl ideella föreningar som stiftelser uppkommer problem med fördelningen av inkomster och utgifter mellan skattebefriad och skattepliktig verksamhet -- det måste bl.a. förhindras att kvittning sker mellan utgifter i skattebefriad verksamhet och inkomster i skattepliktig verksamhet. Översynen bör omfatta även dessa problem.

När det gäller de ideella föreningarna bör översynen inriktas på en utvärdering av de krav som uppställs för att erhålla begränsad skattskyldighet vilka tillkom genom 1977 års lagstiftning. Det gäller syftet, verksamheten, öppenheten och medelsanvändningen hos föreningen. En annan fråga som bör utredas är i vilken utsträckning en ideell förening skall tillåtas bedriva näringsverksamhet utan att förlora sina skatteprivilegier.

Kommittén bör också vara oförhindrad att ompröva utformningen av beskattningsreglerna för mottagare av bidrag från organisationer med kvalificerat allmännyttiga ändamål.

Vidare bör reglerna i 7 § 5 mom. femte stycket SIL om dispens för ideella föreningar från kravet på verksamhetens omfattning, för att anskaffa bl.a. fastighet ses över. Det bör övervägas om reglerna kan undvaras.

När det gäller förfarandereglerna bör en översyn av deklarations- och kontrollförfarandet göras. Här bör särskilt analyseras vilken betydelse den tidigare nämnda stiftelselagen kan komma att få och vilka regler som kan behövas i skatte- och taxeringslagstiftningen för att komplettera denna. Vidare bör en utvärdering göras av hur taxeringsförfarandet har fungerat efter 1977 års lagstiftning om ideella föreningar.

Kommittén bör i sitt arbete samråda med utredningen (Fi 1985:06) om reformerad företagsbeskattning och utredningen om reformerad inkomstbeskattning (Fi 1987:07).

För kommittén gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Ett riktmärke för kommittén bör vara att bedriva utredningsarbetet så att de nya beskattningsreglerna kan träda i kraft i så nära anslutning som möjligt till den planerade nya civilrättsliga stiftelselagstiftningen. Om uppdraget inte skulle kunna slutredovisas i sådan tid att en reform på skatteområdet kan sättas i kraft samtidigt som en ny stiftelselag, bör det ankomma på kommittén att vid behov lämna delförslag till sådana anpassningar av skattereglerna som en ny civilrättslig reglering kräver. Utredningsarbetet bör dock vara avslutat senast vid halvårsskiftet 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst tre ledamöter med uppdrag att se över beskattningsreglerna för för stiftelser och ideella föreningar,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)