Beslut vid regeringssammanträde 1989-04-20

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet G. Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas som får i uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden med enskilda. I de fall rättsförhållandena kan anses vara av privaträttslig art bör de om möjligt regleras på annat sätt än genom föreskrifter.

Nuvarande förhållanden

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda regleras för närvarande i stor utsträckning genom offentligrättsliga föreskrifter av olika slag. Föreskrifter som är betungande för den enskilde kräver i allmänhet lagform, men riksdagen kan i viss utsträckning delegera sin rätt att meddela föreskrifter (normgivningskompetens) till regeringen, 8 kap.3 och 7 §§regeringsformen. I samband med en sådan delegering kan riksdagen också medge att regeringen i sin tur överlåter normgivningskompetensen till en förvaltningsmyndighet, 8 kap. 11 § regeringsformen.

Genom lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen och som gäller bl.a. postbefordran och telekommunikationer. Enligt lagen får regeringen i sin tur överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter inom ramen för regeringens bemyndigande.

Utöver vad som följer av riksdagens beslut om delegering får regeringen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen meddela dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen (den s.k. restkompetensen). I båda fallen kan regeringen överlåta sin normgivningskompetens till en underordnad myndighet. Som exempel på föreskrifter som faller under restkompetensen kan nämnas föreskrifter som är gynnande för den enskilde eller neutrala i förhållande till denne. Till restkompetensen hör också föreskrifter om en myndighets organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhet. Genom bestämmelser i myndighetens instruktion har myndigheten i regel fått behörighet att meddela föreskrifter om arbetet inom myndigheten och formerna för verksamheten.

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan också vara av privaträttslig karaktär. En myndighet kan ingå ett civilrättsligt avtal med en enskild person om t.ex. en leverans eller en entreprenad. Rättsförhållandet blir då att bedöma på samma sätt som ett avtal mellan enskilda.

Betydelsen av rättsförhållandets art

Frågan huruvida rättsförhållandet mellan en myndighet och en enskild skall anses vara av privaträttslig eller offentligrättslig art har betydelse för vilken lagstiftning som är tillämplig när det uppstår en tvist mellan en enskild och myndigheten såsom näringsidkare i yrkesmässig verksamhet.

Om rättsförhållandet är av privaträttslig natur är konsumentköplagen (1973:877), konsumenttjänstlagen (1985:716), allmänna köplagen (1905:38 s. 1) och avtalslagen (1915:218) tillämpliga. Att avtalslagen är tillämplig innebär t.ex. att en allmän domstol med stöd av 36 § i den lagen kan jämka eller åsidosätta ett avtalsvillkor som är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Har villkoret sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas att avtalet i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet lämnas utan avseende. Vid skälighetsprövningen skall domstolen ta särskild hänsyn till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller eljest intar en underlägsen ställning i ett avtalsförhållande.

Rättsförhållandets art har också betydelse för tillämpningen av viss näringsrättslig lagstiftning. Om rättsförhållandet är av privaträttslig natur är lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare utan vidare tillämpliga. Detta innebär bl.a. att marknadsdomstolen kan förbjuda användningen av ett avtalsvillkor som bedöms som oskäligt mot konsument eller näringsidkare.

Om rättsförhållandet saknar avtalskaraktär torde det inte vara möjligt att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning i en tvist mellan myndigheten och en enskild i frågor som regleras i föreskrifter. Departementschefen anförde i proposition med förslag till generalklausul på förmögenhetsrättens område (prop. 1975/76:81 s. 113) att 36 § avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör förhållandet mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den mån bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte på bestämmelser som ingår i författningar utan att ha karaktär av avtal. Först om en myndighetsföreskrift står i strid mot grundlagen eller en annan överordnad författning kan en domstol med stöd av 11 kap. 14 § regeringsformen underlåta att tillämpa föreskriften (se H. Strömberg, Normprövning i nyare rättspraxis, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 1988 s. 132).

Svårigheterna att karaktärisera rättsförhållanden mellan affärsverken och enskilda

Det är inte alltid så lätt att avgöra om rättsförhållandet mellan en myndighet och en enskild skall anses vara av offentligrättslig eller privaträttslig natur. Detta gäller inte minst förhållandet mellan affärsverken och dess kunder (s.k. kundvillkor). Otvivelaktigt innehåller de villkor som t.ex. postverket och televerket tillämpar vid sin affärsmässiga verksamhet i förhållande till sina kunder starka avtalsmässiga inslag. Samtidigt grundar sig dessa villkor ofta på en författning, meddelad av regeringen eller av myndigheten själv, något som ger förhållandet en viss offentligrättslig prägel, se t.ex. 6 § förordningen (1981:193) om vissa postavgifter och 4 § teleförordningen (1985:765).

Det bör emellertid framhållas att enbart den omständigheten att affärsverkens kundvillkor har meddelats i föreskriftsform inte nödvändigtvis medför att rättsförhållandet skall anses vara av offentligrättslig karaktär. Avgörande torde i stället vara arten av myndighetens verksamhet och föreskriftens närmare innebörd. Om verksamheten inte skiljer sig från sådan som bedrivs även av enskilda näringsidkare, t.ex. försäljningsverksamhet, torde förhållandet till kunderna vara underkastat allmänna privaträttsliga regler och de villkor som myndigheten ställt upp för sina prestationer vara att betrakta som avtalsvillkor (se H. Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, Lund 1983, s. 140). Om däremot verksamheten får bedrivas endast av myndigheten, finns det skäl som talar för att frågan bör bedömas på annat sätt. Detta gäller särskilt om föreskrifterna är utformade så att de är bindande för både myndigheten och den enskilde. Se kungörelsen (1947:175) angående postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. Ett offentligrättsligt betraktelsesätt kan då te sig mer naturligt.

I sammanhanget bör också erinras om att villkor som gäller generellt mellan affärsverket och dess kunder och som verket på ett eller annat sätt har fastställt är att betrakta som föreskrifter, om de är bindande för verkets egna tjänstemän.

Nackdelar med nuvarande förhållanden

Nackdelarna med de nuvarande formerna för affärsverkens reglering av rättsförhållandet mellan verk och enskilda har uppmärksammats i regeringens proposition om ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99 s. 124). I propositionen framhålls bl.a. att förhållandet regleras på ett oenhetligt sätt och att verken slumpmässigt i vissa fall använder avtalsvillkor och i andra fall författningsbestämmelser. Enligt föredraganden vore det önskvärt att en bättre ordning kommer till stånd i detta avseende. I den mån rättsförhållandet kan anses vara av privaträttslig art borde det om möjligt regleras i avtal mellan kunden och affärsverket.

Vid riksdagsbehandlingen uttalade lagutskottet i sitt yttrande till konstitutionsutskottet bl.a. följande (KU 1986/87:29 s. 73).

Utskottet erinrar om att frågor som rör rättsförhållandet mellan affärsverk och enskilda tidigare aktualiserats i riksdagen med anledning av motioner om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet (se senast LU 1986/87:16). Utskottet har därvid konstaterat att konsumentverkets möjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor är begränsade när villkoren regleras i en författning. Utskottet, som hänvisat till verksledningskommitténs förslag, har påpekat att ett genomförande av förslaget skulle innebära en påtaglig förbättring av konsumenternas ställning genom att bl.a. de villkor som tillämpas av statens affärsdrivande veksamhet i ökad omfattning kan bli föremål för granskning av konsumentverket och konsumentombudsmannen samt prövas av marknadsdomstolen. Mot denna bakgrund noterar utskottet med tillfredsställelse att departementschefen har för avsikt att verka för att rättsförhållanden av privaträttslig art mellan affärsverk och enskilda regleras i avtal. Utskottet vill understryka att en utveckling mot en ökad avtalsreglering inte bara är motiverad med hänsyn till att affärsverkens kundvillkor bör kunna prövas enligt den näringsrättsliga lagstiftningen. Också konsumenters och näringsidkares intresse av att kunna få villkoren prövade vid allmän domstol med stöd av civilrättsliga regler talar för en sådan utveckling.

Riksdagen delade propositionens och lagutskottets uppfattning (KU 1986/87:29 s. 39, rskr. 226).

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats anser jag att formerna för affärsverkens reglering av sina rättsförhållanden med enskilda bör ses över. Översynsarbetet bör nu lämpligen avgränsas till att gälla postverket och televerket. Utredningsresultatet kan sedan läggas till grund för en motsvarande översyn för de övriga affärsverken.

Det inledande översynsarbetet för postverkets och televerkets del bör göras av en särskild utredare. Först och främst bör utredaren analysera vilken författningsreglering som med hänsyn till regeringsformens bestämmelser behövs för verkens olika verksamheter. Därvid bör särskilt uppmärksammas att det kan finnas föreskrifter som tillkommit före regeringsformen och som meddelats av regeringen eller verket men som numera kräver lagform eller bemyndigande av riksdagen.

När det gäller föreskrifter som grundas på regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § regeringsformen bör utredaren med ledning av de riktlinjer jag angett i det föregående undersöka om den verksamhet som regleras i författning kan anses vara av privaträttslig eller offentligrättslig karaktär. Om utredaren därvid kommer fram till att verksamheten helt eller till övervägande del kan anses vara av privaträttslig art, bör det övervägas om föreskriften kan avvaras eller ersättas av någon annan typ av styrmedel. Omotiverade skillnader mellan de berörda affärsverken skall självfallet undvikas. Utgångspunkten för övervägandena skall vara att föreskrifter i så stor utsträckning som möjligt skall undvikas.

De internationella överenskommelserna på post- och teleområdet kan emellertid påverka bedömningarna, liksom den omständigheten att post- och televerken är en del av ''det allmänna'' enligt 2 kap.regeringsformen.

Det kan inte uteslutas att föreskriftsformen i vissa fall behövs även i fortsättningen. Utredaren bör undersöka om inte den privaträttsliga karaktären i så fall skulle komma till tydligt uttryck i de aktuella författningarna. Att det rör sig om ett privaträttsligt förhållande skulle t.ex. kunna uttryckas genom att det i föreskriften anges att den gäller om inte annat har avtalats mellan verket och kunden.

När det gäller själva utredningsarbetet bör detta ske i nära samarbete med berörda affärsverk. Jag förutsätter att verken lämnar utredaren den hjälp som behövs.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning. Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den 1 maj 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets kundvillkor,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)