Beslut vid regeringssammanträde den 15 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över yrkestrafiklagstiftningen och övrig författningsreglering för yrkestrafiken och utarbeta förslag till en ny sammanhållen författningsstruktur på detta område.

Bakgrund

Den nuvarande yrkestrafiklagen (1988:263),YTL, trädde i kraft den 1 januari 1989. Lagen reglerar i huvudsak de krav som skall gälla för att tillstånd skall ges för att bedriva yrkesmässig trafik. Den nuvarande lagen innebär i förhållande till den tidigare lagstiftningen på området en liberalisering av bestämmelserna om tillstånd för yrkestrafiken; bl.a. skedde en avreglering av taxi. Till lagregleringen om yrkesmässig trafik hör även lagen (1979:560) om transportförmedling,TFL, och lagen (1979:561) om biluthyrning, BUL. Lagarna innehåller regler om tillståndsgivning som i stort sett motsvarar dem i YTL. Till de nu nämnda lagarna finns motsvarande förordningar, nämligen yrkestrafikförordningen (1988:1503),YTF, förordningen (1988:1504) om transportförmedling ,TFF, och förordningen (1988:1505) om biluthyrning, BUF.

Frågan om tillstånd att bedriva internationell yrkesmässig trafik regleras i en särskild förordning, kungörelsen (1974:681) om internationella vägtransporter, KIV. Vidare gäller för transporter inom EES-området förordningen (1994:905) om tillträde till den internationella transportmarknaden. Den ytterligare författning som bör nämnas i detta sammanhang är förordningen (1993:184) om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter, varigenom EG:s bestämmelser om kör- och vilotider införlivats med svensk rätt. Härtill kommer ändringar i YTF varvid EG:s bestämmelser om behörighetskrav för yrkestrafiktillstånd införts.

Efter det att YTL trädde i kraft har betydande förändringar ägt rum på författningsområdet inom yrkestrafiken. Denna utveckling har, som nyss berörts, främst bestått i att EG:s regelverk har införlivats med den svenska rätten. Vidare har nya regler införts som syftar till att skärpa kraven för taxitrafiken. Särskilt bör i detta sammanhang nämnas ändringen i yrkestrafiklagen som innebär att den som kör taxi från och med den 1 januari 1995 måste ha en särskild förarlegitimation.

I olika sammanhang har en rad åtgärder föreslagits för att minska problemen inom yrkestrafikområdet och då särskilt inom taxinäringen. Inom Kommunikationsdepartementet tillsattes under våren 1994 fyra arbetsgrupper med uppgift att föreslå åtgärder som syftade till att komma till rätta med dessa problem. En av arbetsgrupperna behandlade behovet av en översyn av lagstiftningen på yrkestrafikområdet. Arbetsgruppens rapport finns intagen i departementspromemorian Den yrkesmässiga trafiken - samordnings- och genomförandefrågor (Ds 1994:100). I arbetsgruppen medverkade företrädare för olika branscher inom yrkestrafiken.

Allmän översyn och modernisering

De delar av EG:s regelverk som införlivats med den svenska yrkestrafiklagstiftningen skiljer sig såväl systematiskt som innehållsmässigt på flera punkter från de svenska bestämmelserna. Som exempel kan nämnas att definitionerna som används inte överensstämmer med motsvarande svenska definitioner. Vidare är de yrkestrafiktillstånd som meddelas enligt EG:s bestämmelser tidsbegränsade till en tid av fem år. En bättre samordning av bestämmelserna är önskvärd, inte minst för att förenkla tillämpningen. Det bör därför utredas om entydiga definitioner kan införas på hela yrkestrafikområdet. Vidare bör utredas om de inhemska tillstånden skall ges en begränsad giltighetstid.

För närvarande är det i huvudsak länsstyrelserna som är tillståndsmyndigheter för yrkestrafiken. Det gäller även de nya tillstånd som erfordras vid trafik inom EES-området. Härvid fordras i vissa fall att kontakter tas med tillståndsmyndigheter i andra länder. Det bör utredas om den nuvarande myndighetsorganisationen är den mest lämpliga mot bakgrund av de nu nämnda nya typerna av tillstånd.

Vid ett eventuellt medlemskap i EU kommer de förordningar som beslutas att få direkt tillämpning i Sverige. Utredaren bör överväga om man i de befintliga författningarna dels kan ange kompetenta myndigheter, dels kan bestämma eventuella sanktioner som ansluter sig till vad som krävs enligt EG:s förordningar. Därmed skulle kommande EG-förordningar kunna tillämpas utan någon ytterligare inhemsk författningsåtgärd.

Som framhålls i departementspromemorian Den yrkesmässiga trafiken - samordnings- och genomförandefrågor innefattar en mer allmän översyn också behovet av en lagteknisk modernisering av yrkestrafikförfattningarna.

Vissa särskilda frågor som bör utredas

Utredaren bör i sitt arbete närmare överväga de förslag som lagts fram i den förut nämnda departementspromemorian Den yrkesmässiga trafiken - samordnings- och genomförandefrågor. Det står utredaren fritt att överväga vilka sanktioner vid överträdelser av centrala bestämmelser som kan anses behövliga för att undanröja missförhållanden inom yrkestrafiken. I detta sammanhang bör framhållas den tidigare uttryckta önskvärdheten (se prop. 1993/94:168) att fortsatta förändringar i påföljdssystemet sker i riktning mot dels avkriminalisering, dels förenklingar av annat slag eftersom detta leder till snabbare och mer effektiva ingripanden.

Riksdagen har efter förslag av regeringen beslutat om skärpta regler för prövning av yrkestrafiktillstånd och för uppföljning av tillståndsgivningen. Länsstyrelserna får bättre verktyg för att pröva t.ex. om trafiktillståndet bör återkallas.

Det förtjänar att övervägas om på motsvarande sätt bestämmelserna för biluthyrning bör skärpas. Det kan inte minst gälla prövningen av den ekonomiska och personliga lämpligheten hos tillståndshavarna. En viktig fråga från trafiksäkerhetssynpunkt är också utformningen av uthyrningsföretagets kontroll av att den förare som skall köra buss har tillräckliga kunskaper samt erfarenhet av busstypen. Utformningen av denna kontroll bör utredas ytterligare.

Med transportförmedling avses enligt 1 kap. 2 § TFL sådan verksamhet i vilken någon yrkesmässigt åt allmänheten

1. samlar ihop eller tar emot gods till en eller flera upplagsplatser för regelbundna transporter mellan vissa orter,

2. förmedlar anbud om regelbundna godstransporter mellan vissa orter eller om tillhandahållande av gods för sådana transporter.

Lagstiftningen har stora likheter med yrkestrafiklagstiftningen. Således får transportförmedling endast drivas av den som har tillstånd till det. Särskilda villkor får föreskrivas. Tillstånd till transportförmedling får ges endast till den som med hänsyn till personliga och ekonomiska förhållanden samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten.

Det finns anledning att studera hur TFL och TFF tillämpas. I det sammanhanget bör utredaren överväga i vilken utsträckning behov av en särskild transportförmedlingslagstiftning föreligger. Därvid får utredaren överväga skilda möjligheter till förenklingar i författningsregleringen å ena sidan och behovet av översyn för att säkerställa en sund yrkestrafik inom det berörda området å andra sidan.

I den förut nämnda promemorian Den yrkesmässiga trafiken - samordnings- och genomförandefrågor, redogörs även för vissa förslag som återfinns i regeringens proposition 1993/94:168 Ökad tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. Bland de frågor som finns upptagna i propositionen kan följande särskilt framhållas. De ekonomiska krav som ställs upp i 5 b § YTF kommer från den 1 januari 1995 att gälla all yrkesmässig trafik. De svenska kraven ansluter sig därvidlag till minimikraven som angetts i de berörda EG-direktiven. En fråga som utredaren bör studera är om de ekonomiska kraven på alla eller vissa tillståndshavare bör skärpas utöver denna miniminivå.

Enligt YTL skall ett trafiktillstånd återkallas vid allvarliga missförhållanden eller om förutsättningarna för ett trafiktillstånd inte längre är för handen. Närmare regler om förutsättningarna för återkallelse av tillstånd finns emellertid i YTF. En återkallelse av trafiktillståndet utgör en så ingripande åtgärd för den enskilde tillståndshavaren att utredaren bör pröva om inte reglerna härom bör ges lagform. I 11 a § YTF föreskrivs också att om ett trafiktillstånd återkallas på grund av någon av de omständigheter som nämns i bestämmelsen, en tid på lägst tre och högst fem år skall bestämmas, under vilken den prövade skall anses olämplig att driva yrkesmässig trafik. Även här är det angeläget med en prövning om inte bestämmelsen bör tas in i lagen. Det finns också anledning att närmare analysera regelns räckvidd och frågor om beslutsförfarandet.

För närvarande regleras frågan om tillstånd till internationell trafik i KIV. I och med att EG:s förordningar införlivats med svensk rätt genom förordningen om tillträde till den internationella transportmarknaden kommer frågan om den internationella trafiken i huvudsak att regleras i den förordningen. Utredaren bör därför undersöka om inte reglerna i KIV kan inarbetas i den övriga lagstiftningen.

I skilda sammanhang har förslag väckts om rätt för en länsstyrelse att överklaga allmän förvaltningsdomstols avgöranden. Ett dylikt förslag för körkortsmål lades fram av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU1991:106). Riksdagen har därefter beslutat om en sådan ordning, se SFS 1994:442. Utredaren bör överväga om samma system bör gälla vid prövningen av bl.a. yrkestrafiktillstånd. Utredaren bör därvid följa det arbete inom Justitiedepartementet som följer av Regeringens lagrådsremiss den 25 augusti 1994 angående fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Buss- och taxivärderingsnämnden har enligt lagen (1985:450) om buss och taxivärderingsnämnden till uppgift att pröva ärenden om inlösen av fordon och andra tillgångar som används i linjetrafik av en trafikutövare, vars tillstånd till linjetrafik skall upphöra till följd av att en trafikhuvudman fått rätt att bedriva linjetrafik på den berörda sträckan utan krav på tillstånd till linjetrafik. Under senare år har buss- och taxivärderings- nämnden endast haft ett fåtal ärenden.

Utredaren bör bl.a. mot denna bakgrund överväga om buss- och taxivärderingsnämnden kan avvecklas. I samband därmed bör behovet av ändringar i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik uppmärksammas.

Avgränsningen mellan yrkestrafiklagen och lagen om rätt att driva viss linjetrafik bör också studeras. Utfallet av en trafikhuvudmans ansökan om att få driva linjetrafik och den tidigare tillståndshavarens möjligheter att kräva inlösen blir nämligen helt olika beroende på vilken lag som åberopas av sökanden.

Även mot bakgrund av bl.a. nya former av trafiksamverkan aktualiseras frågor rörande avgränsningen av huvudmannatrafiken.

Trafikhuvudmännens ansvar för vad som i lagstiftningen benämns den lokala och regionala linjetrafiken kan behöva få en mera tydlig definition. I sammanhanget kan erinras om att riksdagen avvisat tanken att trafikhuvudmännen skulle kunna etablera långväga busstrafik genom att knyta samman sina inom resp. län gällande trafikeringsrätter. Dessa frågor bör uppmärksammas av utredaren.

Då det gäller den särskilda förarlegitimationen för taxi finns det vissa frågor som utredaren bör överväga. För närvarande finns det i körkortslagen (1977:477) krav på en särskild behörighet för att i yrkesmässig trafik för personbefordran köra personbil, lätt lastbil eller terrängvagn. Denna behörighet utmärks i körkort med beteckningen taxi. Utredaren bör överväga om nuvarande dubbla behörighetskrav kan ersättas med endera ett krav på särskild förarlegitimation eller en särskild körkortsbehörighet. I denna fråga bör utredaren samråda med utredningen om översyn av körkortsförfattningarna m.m. Utredaren bör också i övrigt uppmärksamma systemet med särskild förarlegitimation och föreslå de förändringar som kan vara nödvändiga i detta sammanhang. Särskilt bör övervägas om det är lämpligt med en spärrtid sedan förarlegitimationen återkallats.

De problem som finns beträffande taxitrafiken har i allt väsentligt gjort sig gällande inom storstadsområdena. Utredaren bör därför undersöka om det erfordras en särskild reglering av taxitrafiken inom dessa områden.

I 3 § YTF punkterna 1 a och b föreskrivs att vissa transporter av samåkningskaraktär inte skall anses som yrkesmässig trafik. Såväl av ekonomiska som av miljömässiga skäl har det i skilda sammanhang framförts förslag om att i fler situationer än för närvarande möjliggöra samåkning i organiserade former utan krav på trafiktillstånd. Det har också framförts förslag om etablering av samåkningscentraler som skulle kunna organisera samåkning i fordon. Det skulle exempelvis kunna vara fråga om fordon som ägs av en förening eller annan samfällighet eller privatpersoner som i egna fordon tar med passagerare mot betalning. Utredaren bör undersöka om olika former av samåkning förhindras av nuvarande reglering och överväga om det finns behov av förändringar.

Ytterligare en fråga är vilken reglering som bör gälla för myndigheter i yrkestrafiksammanhang. Det förekommer att olika myndigheter, i konkurrens med privata företag, erbjuder bl.a. transporttjänster till andra förvaltningar och på den öppna marknaden inom de verksamheter där de har överkapacitet. Konkurrensverket konstaterar i en rapport (Sambruk i offentlig sektor - effekter på konkurrens och effektivitet, Stockholm 1994) att eftersom dessa s.k. sambrukstjänster oftast är skattesubventionerade konkurrensen på marknaden kommer att snedvridas. Det minskar även incitamentet att begränsa de offentliga organens verksamhet till de egna behoven. Det kan enligt rapporten knappast anses ligga inom statliga och kommunala myndigheters uppgifter eller kompetens- område att mot ersättning erbjuda sådana tjänster som kan köpas på fungerande marknader.

Det kan därför finnas anledning att i detta sammanhang undersöka omfattningen av verksamheten inom yrkestrafikområdet och överväga om några författningsändringar behövs för att offentliga och privata subjekt skall likställas i yrkestrafikhänseende.

I det som nu anförts har vissa särskilda områden angetts som bör vara föremål för utredarens överväganden. Emellertid skall utredaren i övrigt vara oförhindrad att lämna de förslag angående regleringen inom yrkestrafiksektorn som han finner lämpliga. Närmandet till EU kan därvid komma att påverka utredningens arbete.

I sitt arbete skall utredaren vidare pröva behovet av en generell regelreformering i enlighet med punkterna 8, 17 och 20 i bilagan till regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av regler som berör företag.

Uppdragets bedrivande

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Som ett underlag för sina överväganden bör utredaren undersöka de berörda regelsystemens utformning i de övriga nordiska länderna.

Uppdraget skall redovisas senast i december 1995.