Beslut vid regeringssammanträde den 25 augusti 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att göra en översyn av den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen.

Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Kommuner och landsting utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen.

Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under förra delen av 1800-talet och befästes genom 1862 års kommunalförordningar.

I 1974 års regeringsform sägs att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (1 kap. 7 §) och att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §). På grund av den betydelse som de kommunala författningsmyndigheterna har i regeringsformens förvaltningskapitel har där också direkt angetts att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun (11 kap. 6 §).

Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform underströks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet. 1973:KU26 s. 39). Uttrycket för detta är regeringsformens portal- paragraf där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 §). Numera anges också i kommunallagen (1991:900) att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter (1 kap. 1 §). Det finns ingen rättsligt bindande definition av vad som egentligen avses med kommunal självstyrelse. Synen på dess innebörd har också varierat över tiden, vilket också kom till uttryck i förarbetena till regeringsformen. Där uttalas att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90 s. 190). Även i förarbetena till kommunallagen uttalas att principen om kommunal självstyrelse aldrig kan vara total (prop. 1990/91:117 s. 23), eftersom riksdagen genom lag bestämmer kommunernas befogenheter och åligganden (8 kap. 5 § regeringsformen). Bestämmelsen markerar således att det handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att principen gäller för all kommunal verksamhet.

Beskattningsrätten är en förutsättning för den kommunala självstyrelsen och en väsentlig grund för kommunernas ekonomiska oberoende. De svenska kommunernas beskattningsrätt har ett principiellt grundlagsskydd (1 kap. 7 § regeringsformen). Beskattningsrätten är i princip obegränsad. Grunderna för den kommunala beskattningsrätten skall dock enligt 8 kap. 5 § regeringsformen bestämmas i lag.

Stadgandet i 1 kap. 7 § regeringsformen indikerar att riksdagen inte helt fritt genom lag kan disponera över kommunernas beskattningsrätt. Styrkan i grundlagsskyddet för beskattningsrätten kom att ställas på sin spets och bli föremål för en viss rättslig analys och en livlig debatt dels i samband med besluten om den s.k. Robin Hood-skatten (omfördelning av skatteintäkter mellan kommunerna), dels i samband med att riksdagen år 1990 beslutade om ett kommunalt skattestopp genom att anta lagen (1990:608) om tillfällig begränsning av kommunernas rätt att ta ut skatt. År 1992 beslöt riksdagen att förlänga lagens giltighetstid också under år 1993. Skattestoppet upphörde i och med årsskiftet 1993/94 men har under ett år ersatts med starka ekonomiska incitament för att motverka skattehöjningar.

Lagrådet yttrade sig vid de båda tillfällena över skattestoppens förenlighet med grundlagen (prop. 1991/92:150 bil. II:4.1 s. 137, prop. 1989/90:150 bil. 4 s. 32 f.). Lagrådet konstaterade att inskränkningar i beskattningsrätten innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Lagrådet fann dock att de föreslagna inskränkningarna inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt får anses möjligt att acceptera.

Sverige ratificerade i augusti 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Konventionen är ett betydelsefullt resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa. Riksdagen godkände i maj 1989 att Sverige ratificerar konventionen (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251) och regeringens beslut togs den 21 juni samma år. Vårt rättssystem ansågs uppfylla konventionens krav. I konventionen slås fast vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs i konventionen är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, statlig tillsyn, ekonomiska resurser samt rätten att samarbeta och bilda sammanslutningar.

Det har under senare år förts en debatt om det rättsliga skyddet för den kommunala självstyrelsen. Särskilt företrädare för kommunerna och landstingen har anfört att det finns ett behov av att ge den kommunala självstyrelsen ett starkare rättsligt skydd. Med tanke på den grundläggande betydelse som den kommunala självstyrelsen tillmäts för folkstyret anser bl.a. företrädare för kommunerna att det är otillfredsställande att bara några få stadganden om skyddet av den kommunala självstyrelsen har fått grundlagskaraktär.

Kärnan i den kommunala självbestämmanderätten utgörs enligt regeringsformen av den initiativrätt som kommunerna har i sin egen fria sektor beträffande sina egna angelägenheter. Den fria sektorns gränser är dock inte uttryckligen angivna i grundlagen och gränserna kan dessutom ändras genom lag. Det är vidare oklart i vilken omfattning grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen även omfattar den specialreglerade delen av den kommunala sektorn. Vissa hävdar att även denna sektor skall vila på den kommunala självstyrelsens grund.

Det har vidare hävdats i debatten att det handlingsutrymme som regeringen och riksdagen har i fråga om regleringen av kommunala frågor gör det svårt att förutse hur relationen mellan stat och kommun skall gestaltas i enskilda frågor. I regeringsformen sägs nämligen inte någonting om fördelningen mellan stat och kommun när det gäller ansvaret för uppgifter och ansvaret för deras finansiering.

Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen aktualiserat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen (dnr C93/540). Syftet med ett stärkt skydd skulle enligt förbundet vara att åstadkomma en konsekvent handlingslinje i den lagstiftning som rör kommunerna. Därigenom skulle man kunna få en bättre förutsägbarhet och en mer regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lagstiftningen.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att regeringen skulle vidta åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett vidgat grundlagsskydd. En majoritet av remissinstanserna delade kommitténs uppfattning (jfr Ds 1994:39).

Mot denna bakgrund har regeringen i prop. 1993/94:188 Lokal demokrati aviserat att en särskild utredare skall tillkallas för att utreda den rättsliga regleringen och innebörden av den kommunala självstyrelsens princip.

Verksamhet i förändring

Under senare år har förutsättningarna för den kommunala verksamheten ändrats i väsentliga avseenden.

Staten har medvetet strävat efter att minska regleringen av den kommunala verksamheten i syfte att öka kommunernas handlingsutrymme. Exempel på detta är kommunernas frihet enligt den nya kommunallagen från år 1992 att organisera sin verksamhet efter lokala behov och önskemål.

Även det statliga bidragssystemet har ändrats i syfte att öka kommunernas rätt att själva bestämma om statsbidragens användning. Genom en större omläggning av statsbidragssystemet år 1993 överfördes merparten av de tidigare specialdestinerade statsbidragen för bl.a. barnomsorg, äldreomsorg och undervisning till ett generellt bidrag. I samband med införandet av det nya statliga bidragssystemet formulerade regeringen den s.k. finansieringsprincipen som en grund för de finansiella relationerna mellan staten och den kommunala sektorn (prop. 1991/92:150 del II, prop. 1991/92:100, bet. 1991/92:FiU29). Denna princip innebär att staten inte skall ålägga kommunerna nya uppgifter utan att samtidigt säkerställa kommunernas möjligheter att finansiera dessa. Finansierings- principens innebörd och praktiska uttolkning har varit föremål för diskussioner och överväganden i olika sammanhang (prop. 1993/94:150, bil. 7, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442).

För att säkerställa att nationella mål får genomslag i den kommunala verksamheten även i en situation där kommunerna har fått ett ökat inflytande över de statliga bidragens användning har lagstiftningen ändrats inom vissa verksamhetsområden. Ett exempel är att kommunerna genom ändringar i socialtjänstlagen från och med den 1 januari 1995 är skyldiga att tillhandahålla barnomsorg för barn som fyllt ett år. Företrädare för kommunerna har pekat på att ett ökat inslag av denna typ av rättighetslagstiftning begränsar den kommunala självstyrelsen.

Den kommunala verksamheten präglas allt mer av internationaliseringen. En särskild utredare har på regeringens uppdrag analyserat konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:49). Utredarens slutsats (SOU 1994:2) är att EG:s lagstiftning får de tydligaste konsekvenserna för kommuner och landsting inom områdena upphandling, stöd till näringslivet samt miljövården. De begränsningar i kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, som följer av EG-rätten, är enligt utredaren inte av den karaktären att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad.

Svenska Kommunförbundet har föreslagit att den svenska regeringen skall verka för att Europarådets konvention om kommunal självstyrelse införlivas med EG-lagstiftningen. Syftet med detta skulle vara att slå vakt om den kommunala självstyrelsen både i förhållande till den nationella lagstiftningen och i förhållande till den lagstiftning som utgår från den Europeiska Unionen.

Utredarens uppgifter

Den kommunala självstyrelsen är en viktig förutsättning för en levande lokal demokrati. Staten har genom sin lagstiftningsmakt stora möjligheter att bestämma den kommunala självstyrelsens faktiska innebörd. Därför är det viktigt att erhålla en samlad bild av den lagstiftning som inom olika verksamhetsområden påverkar förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen.

Utredaren skall göra en kartläggning av de regler, såväl nationella som internationella, som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kartläggningen skall avse både sådana regler som ger ett skydd för den kommunala självstyrelsen och sådana regler som begränsar utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

I utredarens uppdrag ingår också att analysera om det nuvarande regelverket i praktiken innefattar ett reellt skydd för den kommunala självstyrelsen. Kartläggningen skall med andra ord ge besked om på vilket sätt och i vilken omfattning olika regelgivare, tillsynsmyndigheter och andra har att i sin verksamhet beakta den kommunala självstyrelsen och i vilken omfattning självstyrelseaspekterna får genomslag i deras respektive verksamheter. I detta sammanhang kan det t.ex. vara av intresse att se i vilken omfattning som kommunala beslut kan överprövas av domstolar, myndigheter eller av regeringen och vilka principer som gäller för detta.

I syfte att skapa underlag för en fortsatt allmän diskussion om villkoren för den kommunala självstyrelsen skall utredaren redovisa alternativa möjligheter att tydliggöra den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen.

De lokala och regionala nivåerna ägnas allt större uppmärksamhet inom Europeiska Unionen (EU). Inrättandet av den regionala kommittén och inskrivandet av subsidiaritetsprincipen i Maastrichtfördraget är de tydligaste uttrycken för detta. Även inom Europarådet pågår ett arbete med att utveckla formerna för den kommunala självstyrelsen. Utredaren skall därför också följa och redovisa det pågående arbetet med frågor om lokalt självstyre och subsidiaritetsprincipen inom EU och Europarådet.

Utredaren skall redovisa sina kartläggningar, analyser och förslag senast den 1 november 1995.