Beslut vid regeringssammanträde den 3 juli 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av, förutsättningarna för samt konsekvenserna av en samordning av lagstiftningarna för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet, med utgångspunkt i att lagstiftningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster.

Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar.

Utredaren skall lämna förslag till hur det fortsatta arbetet i dessa frågor bör bedrivas.

Till grund för utredarens bedömningar skall ligga en beskrivning av hur de elektroniska informationstjänsterna utvecklas samt en analys av i vilken mån nuvarande lagstiftning för ljudradio, television, övriga radiokommunikationer och televerksamhet är tillämplig på olika elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributionen av elektroniska informationstjänster.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1998.Bakgrund

Den tekniska utvecklingen har inneburit att olika slag av innehåll såsom text, stillbilder, ljud och rörliga bilder kan hanteras samtidigt och förmedlas genom olika slag av distributionssystem. Denna utveckling har möjliggjorts genom digitaliseringen, dvs. omvandlingen av alla typer av signaler till binära enheter ("ettor och nollor") samt att överföringskapaciteten i distributionssystemen ökat dramatiskt.

Det finns flera olika sätt att distribuera en digital signal, t.ex. genom särskilda nät för datakommunikation, telefonnät, kabel-TV-nät, satellitutsändning eller teknik för marksänd television och radio. Tjänster som tidigare har varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan därför nå sina konsumenter på olika vägar. Tekniken gör det t.ex. möjligt att "tala i telefon" via Internet och att "se på TV" via telefonnätet. Utvecklingen på IT-området kan även påverka samhället inom andra områden, som t.ex. att man skickar och tar emot elektronisk post som alternativ till vanliga brev eller sköter sina bankaffärer över Internet som alternativ till att besöka ett bankkontor. En allmän utbredning av elektronisk handel kan också komma att förändra samhället.

En annan konsekvens av denna utveckling är att gränserna mellan olika traditionella tjänster blir mer otydliga. Exempelvis kan skillnaden bli mindre klar mellan de tjänster där innehållet sänds ut på initiativ av ett sändarföretag, och individuellt beställda tjänster, där mottagaren beordrar att ett visst innehåll skall sändas ut.

Som en illustration av två tjänster som i användarens ögon ter sig lika men som faller på var sin sida av definitionsgränsen, kan s.k. beställ-TV (video on demand) och s.k. falsk beställ-TV (near video on demand) nämnas. Med beställ-TV betecknas en verksamhet där en kund kan beordra att ett visst TV-program sänds till henne eller honom. En sådan tjänst kan inte anses riktad till allmänheten eftersom den som sänder inte utan särskild begäran från mottagarna riktar sändningen till dem. Denna tjänst omfattas inte av radio-_och_TV-lagen (1996:844). "Falsk beställ-TV" innebär att samma program sänds ut parallellt med t.ex. 10 minuters tidsförskjutning. Därmed kan en illusion skapas av att det är beställaren som bestämmer när programmet skall börja. Denna tjänst torde dock omfattas av radio-_och_TV-lagen (1996:844) eftersom det är den som svarar för utsändningen som bestämmer att ett visst program skall sändas ut till dem som väljer en viss sändningskanal (prop. 1995/96:160 s. 65).

Det finns idag ett stort antal lagrum som på ett eller annat sätt inverkar på tillhandahållandet av elektroniska informationstjänster. Utöver yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen, telelagen, lagen om radiokommunikation och radio-_och_TV-lagen påverkar även annan lagstiftning, bl.a. på immaterialrättens, avtalsrättens och konsumenträttens områden.

Till skydd för yttrandefriheten finns yttrandefrihetsgrundlagen, som bl.a. tillförsäkrar medborgarna rätten gentemot det allmänna att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Även tryckfrihetsförordningen kan vara tillämplig när innehållet i tryckta skrifter överförs på elektronisk väg. Mediekommittén har nyligen avgivit betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) som behandlar tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet för nya medier.

Allmän lagstiftning, t.ex. brottsbalken, lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen), marknadsföringslagen (1995:450) och konkurrenslagen (1993:20), är tillämplig på olika former av elektroniska informationstjänster.

För radio- och TV-tjänster finns en omfattande reglering. I radio-_och_TV-lagen (1996:844) finns föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Definitionen innebär bl.a. att kommunikationen mellan enskilda utesluts. Radio-_och_TV-lagen innehåller regler för innehållet i ljudradio- och TV-sändningar, bl.a. vad gäller demokratiska värderingar, skydd för barn samt europeiska programkvoter.

Vidare finns regler om reklam och annan annonsering. Dessa regler avser bl.a. mängden reklam i ljudradio- och TV-sändningar, hur reklam får sättas in i TV-sändningar och förbud mot TV-reklam riktad till barn under tolv år. Radio-_och_TV-lagen innehåller också regler om tillståndsplikt för vissa trådlösa ljudradio- och TV-sändningar samt om registreringsplikt för den som bedriver icke tillståndspliktig sändningsverksamhet. För den lokala radion finns regler i lokalradiolagen (1993:120).

För tjänster som inte omfattas av radio-_och_TV-lagen, t.ex. olika former av teletjänster, finns inga regler för innehållet utöver vad som följer av allmän lagstiftning.

Den tekniska sidan av radiokommunikationen regleras i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Lagen innehåller bestämmelser om innehav och användning av radioanläggningar och om användning av radiovågor för kommunikation. Bestämmelserna syftar till att främja att möjligheterna till radiokommunikationer och andra sätt att använda radiovågor utnyttjas effektivt. Vid tillämpningen av lagen skall radiokommunikationens betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten beaktas särskilt.

Bestämmelser om televerksamhet finns i telelagen (1993:597). Riksdagen har under våren 1997 med anledning av propositionen (prop. 1996/97:61) Översyn av telelagen (1993:597) m.m. antagit omfattande ändringar i lagen. Huvudsyftet med ändringarna var dels att anpassa lagen till den dynamiska utvecklingen på marknaden. Ändringarna avsåg bl.a. att förtydliga de telepolitiska målen, att göra lagstiftningen mer konkurrensneutral samt att anpassa regleringen till EG-regelverket. Med televerksamhet avses i lagen, efter antagna ändringar, förmedling av telemeddelanden via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet, dock inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen. Telelagen innehåller också bestämmelser om bl.a. anmälningsplikt och tillståndsplikt för olika slag av televerksamhet, om teletaxor samt om samtrafikskyldighet.

Inom televisionen finns direktivet 89/552/EG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television ("TV utan gränser"). Det omfattar inte kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra liknande tjänster. Som exempel på ett nytt fenomen som emellertid faller in under direktivet nämner kommissionen "near video on demand" (KOM [94]57 slutligt, s. 25).

Direktivets syfte är att främja den fria rörligheten av TV-sändningar inom gemenskapen. Det sker genom att sändarländerna åläggs att iaktta vissa minimiregler (artikel 3.2), samtidigt som mottagarländerna förpliktigas att acceptera sändningar som uppfyller dessa minimikrav (artikel 2.2). Medlemsländerna har emellertid rätt att tillämpa strängare regler för de egna programföretagen (artikel 3.1). Direktivet innehåller vidare regler om främjande av distribution och produktion av europeiska TV-program, TV-reklam och sponsring, skydd för minderåriga samt rätt till beriktigande.

Direktivets regler är införlivade i svensk lagstiftning genom bl.a. radio-_och_TV-lagen. Ett reviderat direktiv med i stort sett samma regler antogs av Europaparlamentet och rådet i juni 1997.

Vidare finns ett direktiv 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Direktivets syfte är att främja utvecklingen av avancerade televisionstjänster. Det innehåller föreskrifter om tekniska standarder samt bestämmelser om hur olika aktörer skall handla i förhållande till varandra. En departementspromemoria om genomförande av EG:s direktiv om TV-standarder (Ds 1997:21) har nyligen remissbehandlats.

Vad gäller televerksamheten har ett flertal rättsakter beslutats inom ramen för den pågående liberaliserings- och harmoniseringsprocessen som innebär att telemarknaderna inom EG skall vara liberaliserade senast den 1 januari 1998. I juni 1990 antogs två direktiv som är grundläggande för denna process: Rådets direktiv 90/387/EEG av den 28 juni 1990 om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, det s.k. ONP-ramdirektivet, och kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet.

Syftet med ONP-ramdirektivet är att genom harmoniserade principer och villkor skapa en marknad för konkurrerande leverantörer av teletjänster. Med ramdirektivet som grund har tre direktiv antagits: Rådets direktiv 92/44/EEG av den 5 juni 1992 om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser och Europaparlamentets och rådets direktiv 95/62/EG av den 13 december 1995 om tillhandahållande av öppna nät (ONP) för taltelefoni. Europaparlamentet och rådets väntas inom kort även anta ett direktiv om samtrafik.

Direktivet om tillhandahållande av öppna nät för förhyrda förbindelser fastställer att inga tekniska restriktioner får finnas för anslutning av olika förhyrda förbindelser med varandra eller till ett allmänt tillgängligt telenät. Syftet är att säkerställa att alla användare har tillgång till förbindelser från åtminstone en operatör.

Syftet med taltelefonidirektivet är bl.a. att uppnå harmoniserade villkor för tillhandahållande av taltelefoni inom gemenskapen. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser för abonnemangsavtal, taxe- och debiteringsprinciper, kostnadsredovisning, nummerupplysningstjänster, telefonautomater och telefonkort.

Under år 1997 väntas dels Europaparlamentet och rådet anta ett direktiv om ändringar i ONP-ramdirektivet och i direktivet om förhyrda förbindelser, dels rådet anta en gemensam ståndpunkt om ett nytt taltelefonidirektiv i syfte att anpassa direktiven till en liberaliserad telemarknad fr.o.m. år 1998.

Det kommande direktivet om samtrafik, som även inkluderar principer för finansiering av samhällsomfattande tjänster, preciserar de skyldigheter som skall gälla för medlemsländerna att öppna de allmänt tillgängliga telenäten för samtrafik med andra operatörer, såväl från det egna landet som från andra medlemsländer. Principer anges för hur kostnader för samtrafik skall beräknas samt hur eventuella kostnader för samhällsomfattande tjänster skall fördelas.

Ett annat grundläggande direktiv för en liberaliserad telemarknad är direktiv 97/13/EG om gemensamma ramar för tillståndsgivning inom telekommunikationsområdet. Direktivet syftar till att skapa ett övergripande regelverk för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd att bedriva televerksamhet.

I den mån audiovisuella informationstjänster tillhandahålls i kommersiella former omfattas de av artiklarna 85 och 86 i Romfördraget. I dessa regleras vilka samverkansformer som är förbjudna på grund av deras konkurrenssnedvridande effekter respektive förbjuds missbruk av dominerande ställning på den gemensamma marknaden.

De ovan angivna nya rättsakterna skall vara genomförda i medlemsstaternas rättsordningar den 1 januari 1998.

Regeringen har i propositionen om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125) IT-propositionen pekat ut Sveriges fortsatta väg in i informations- och kunskapssamhället.

I IT-propositionen anges att kommunikationspolitiken skall inriktas på att främja en god IT-användning genom att säkerställa att infrastrukturen utvecklas till väl fungerande allmänna plattformar för att stödja produktion, konsumtion, rekreation m.m. och utveckling av nya tjänster. Målet är att skapa flexibilitet och frihet i tillämpningarna. Staten har dock det slutliga och övergripande ansvaret för att den fysiska infrastrukturen är effektiv, rikstäckande och allmänt tillgänglig.

Statens roll på massmedieområdet är att stödja och stimulera mångfald och reella yttrandefrihetsmöjligheter, garantera massmediernas oberoende samt säkerställa tillgängligheten till massmedierna. Medierna är en av de viktigaste kulturbärarna. De har därför stor betydelse för förverkligandet av den nationella kulturpolitiken, som bl.a. har till mål att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den.

De övergripande målen för den statliga telepolitiken är att enskilda och myndigheter i landets olika delar skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer. Detta innebär att telekommunikationerna skall bidra till regional balans, att de skall vara öppna och flexibla, att de skall bidra till ett effektivt resursutnyttjande i samhället samt att de i sig skall vara effektiva.

Den tekniska utvecklingen har inneburit att önskemålen att för andra tjänster än rundradio att få tillgång till frekvenser som i dag används för rundradio har ökat i omfattning.

Statens roll i informationssamhället måste fortlöpande ses över med avseende på yttrandefrihets- och mångfaldsaspekterna samt de åtaganden som staten har på kommunikationsområdet, men även på andra områden som påverkas av utvecklingen. En ökad efterfrågan på elektroniska informationstjänster som alternativ till mer traditionella tjänster kan förändra inte bara situationen på kommunikationsområdet, utan även omfattningen av statens ansvar och tilldelade resurser på andra områden. Detta kan medföra såväl ett behov av förändring av vissa åtaganden som att lagstiftningen på berörda områden behöver förändras.

De tekniska förutsättningarna för en integrerad tele- och radio- och TV- verksamhet finns, som tidigare nämnts, redan i dag. I propositionen om översyn av telelagen (1993:597) m.m. har regeringen aviserat att en utredning skall tillsättas för att utreda behovet av och förutsättningarna för en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television och televerksamhet. Det är dock inte bara dessa regelverk som har betydelse för utvecklingen av elektroniska informationstjänster. Utöver tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen påverkar även annan lagstiftning, bl.a. på immaterialrättens, konsumenträttens och avtalsrättens område, i hög grad villkoren för elektroniska informationstjänster. Dessa måste således också tas i beaktande. En aspekt som måste beaktas är skyddet för medborgarnas personliga integritet.

Som tidigare nämnts har den tekniska utvecklingen medfört att tjänster som tidigare varit hänvisade till en viss distributionsteknik kan nå sina konsumenter på olika vägar. Medan det för användarna saknar betydelse vilken väg informationen distribueras, kan leverantörens val påverkas av vilken lagstiftning som gäller för ett visst distributionssätt. Detta kan skapa oönskade effekter bl.a. när det gäller de skyddsintressen som ligger bakom de särskilda regler för mediernas innehåll som vuxit fram. En utveckling som begränsar flexibiliteten i tillämpningarna är heller inte önskvärd.

Som framgår av ovanstående översiktliga redogörelse finns det en skillnad i fråga om lagstiftningen mellan radio- och TV-tjänster, där det finns en reglering framför allt i fråga om innehåll och nyare audiovisuella tjänster som är tillgängliga på individuell beställning. För de sistnämnda tjänsterna finns inte någon särskild lagstiftning med innehållsregler. För de tjänster som växer fram i gränslandet mellan traditionella radio- och TV-tjänster och individuella tjänster kan det vara oklart vilka regler som gäller.

Inom EU bedrivs på ett flertal områden arbete med frågor som rör medier och kommunikation. Som ett exempel kan nämnas att EG-kommissionen hösten 1996 publicerade en grönbok om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna. Efter remissbehandling har Kulturdepartementet avgivit ett yttrande till kommissionen den 6 mars 1997. En arbetsrapport från kommissionen presenterades vid ett ministerrådsmöte den 30 juni 1997.

Den tekniska utvecklingen har medfört förändningar inom medie- och informationsbranschen. I dag kan både enskilda och företag i egen regi skapa, bearbeta, distribuera och presentera information. Ur ett yttrande- och informationsfrihetsperspektiv är det angeläget att den som vill sprida information har en möjlighet att nå allmänheten, liksom det är viktigt att de som vill ta del av informationen har möjlighet till detta, utan att hämmas genom skadliga konkurrensbegränsningar.

En särskild utredare tillkallas med följande uppdrag.

Utredaren skall beskriva utvecklingen av elektroniska informationstjänster med syfte att identifiera såväl befintliga som nya sådana tjänster som på kort respektive lång sikt kan antas få betydande inverkan på samhället och därmed påverka bedömningen av frågan om samordning och eventuell harmonisering av här aktuell lagstiftning.

Utredaren skall kartlägga och analysera i vilken mån nuvarande lagstiftning för ljudradio, television, övriga radiokommunikationer och televerksamhet är tillämplig på olika elektroniska informationstjänster samt hur lagstiftningen påverkar utformningen, användningen och distributionen av elektroniska informationstjänster.

Utredaren skall utifrån analysen bedöma om det behövs en samordning av lagstiftningen för ljudradio, television, övrig radiokommunikation och televerksamhet samt utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en sådan samordning. Detta skall ske med utgångspunkt i att lagstiftningen bör underlätta utvecklingen av elektroniska informationstjänster och ta tillvara medborgarnas, näringslivets och samhällets olika behov med avseende på sådana tjänster.

Utredaren skall också bedöma om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald inom området för elektroniska informationstjänster samt för att motverka skadliga konkurrensbegränsningar.

Utredaren skall lämna förslag till hur det fortsatta arbetet i dessa frågor bör bedrivas.

Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och företag inom berörda sektorer samt med berörda myndigheter, däribland IT-kommissionen (SB 1995:01) och dess rättsliga observatorium. Utredaren skall vidare samråda med Rådet för mångfald inom massmedierna (Ku 1995:01), Distansutbildningskommittén (U 95:07), Rådet (U 1990:03) mot skadliga våldsskildringar samt Konkurrensverket.

Utredaren skall följa och beakta den fortsatta beredningen av Mediekommitténs betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49).

Utredaren skall följa och beakta det pågående arbetet inom EU.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 1998.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) samt redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).