Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att genomföra en bred översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn. Utredaren skall särskilt analysera regleringen av de förtroendeskadliga bisysslorna och kontrollen av hur regleringen följs.

Inledning

Regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) uttalat att regleringen av bisysslor inom statsförvaltningen bör ses över, främst avseende frågan om skyldigheten att anmäla sådan syssla. Ställningstagandet bygger på förstudien Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning som Justitiekanslern gjort på uppdrag av regeringen.

Gällande reglering och bakgrund

De statsanställdas bisysslor regleras i två olika former, dels i offentligrättslig ordning genom författning i fråga om s.k. förtroendeskadliga bisysslor, dels genom avtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden i fråga om s.k. arbetshindrande bisysslor respektive konkurrensbisysslor.

Den allmänna regleringen om förtroendeskadliga bisysslor finns i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). För några yrkesgrupper, exempelvis domare samt lärare inom högskoleområdet, finns dessutom vissa särregleringar (se bl.a. 3 kap. 4 § samt 12 kap.3 och 22 §§rättegångsbalken respektive 3 kap. 7 § högskolelagen [1992:1434]).

Bisysslebestämmelsen i LOA kompletteras med vissa föreskrifter i anställningsförordningen (1994:373) om dels myndigheters informationsskyldighet i fråga om bisysslor (11 §), dels rätten för en anställd att få skriftligt besked om en bisyssla kan anses vara förtroendeskadlig (12 §). Ett sådant besked får överklagas till regeringen (23 §). Det kan också nämnas att bisyssleregleringen i högskolelagen kompletteras med bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100) om informationsskyldighet för högskolorna och en beskedsrätt för lärare (4 kap. 23 §) samt en skyldighet för lärare att underrätta högskolan om bisysslor i vissa fall (4 kap. 24 §). Från och med den 1 januari 1999 gäller vidare att högskolan skall dokumentera underrättelserna och att denna dokumentation skall hållas så ordnad att det går att fortlöpande följa vilka bisysslor varje lärare har.

Inom den statliga sektorn regleras de arbetshindrande bisysslorna respektive konkurrensbisysslorna för det stora flertalet av de anställda genom kollektivavtalen Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA), se 1 kap. 14 och 15 §§ ALFA. Utöver dessa finns ett särskilt kollektivavtal - Avtal om lön och andra anställningsvillkor för chefer och vissa högre befattningshavare (Chefsavtalet) - som bl.a. föreskriver att vissa chefer och högre befattningshavare har en skyldighet att lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida och i vilken omfattning han eller hon innehar eller avser att åta sig bisysslor.

För de försäkringskasseanställda gäller - utöver bisysslebestämmelserna i LOA och anställningsförordningen - en föreskrift om arbetshindrande bisysslor i kollektivavtalet Allmänt löne- och förmånsavtal för anställda vid allmän försäkringskassa (ALFA-FK).

Inom kommun och landsting regleras såväl de förtroendeskadliga som de arbetshindrande bisysslorna respektive konkurrensbisysslorna i kollektivavtal (AB 98).

Frågan om de offentligt anställdas möjlighet att vid sidan av sin anställning kunna inneha annan anställning, uppdrag eller bedriva viss form av verksamhet har sedan lång tid tillbaka varit reglerad och har också vid upprepade tillfällen varit föremål för diskussion och utredning. Från början låg tonvikten för regleringen i huvudsak på kvantitetssynpunkten, dvs. arbetsgivarens intresse av att begränsa bisysslorna så att de inte hindrade arbetstagarna från att ägna tillräcklig kraft åt huvudsysslan, tjänsten. Efter hand har dock kvalitetssynpunkten betonats starkare. Med detta avses samhällets krav att privata intressen inte får kollidera med den allmänna tjänsten på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheternas och deras anställdas integritet och oberoende sätts i fara.

Genom 1965 års förhandlingsrättsreform skapades det nuvarande systemet där tillåtligheten av bisysslor regleras i såväl författning som kollektivavtal. Intresset av att begränsa innehav av bisysslor från kvantitetssynpunkt har sedan dess i princip reglerats genom kollektivavtal. Denna aspekt sågs nämligen främst som en fråga av löneregleringsnatur (prop. 1965:60 s. 168). Kvalitetssynpunkten kom dock till uttryck genom en allmän författningsreglering i 13 § i den numera upphävda statstjänstemannalagen (1965:274).

Samma år som statstjänstemannalagen trädde i kraft, år 1966, tillkallades en särskild sakkunnig för att se över bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn. År 1969 överlämnade utredningen betänkandet Offentliga tjänstemäns bisysslor (SOU 1969:6). I betänkandet föreslogs vissa ändringar av statstjänstemannalagen, som sedan till stor del låg till grund för de förändringar som gjordes i bl.a. 13 § denna lag år 1970 (prop. 1970:72, 2LU 1970:52, rskr. 1970:286).

Föreskriften i 13 § statstjänstemannalagen har därefter utan saklig ändring flyttats över, först till den numera upphävda lagen (1976:600) om offentlig anställning (ÄLOA, 6 kap. 1 §) och sedan till den nu gällande lagen (1994:260) om offentlig anställning (7 §). I förarbetena till 1994 års LOA (prop. 1993/94:65 s. 123) uttalas också att motiven i prop. 1970:72 i huvudsak fortfarande gäller.

Inom kommuner och landsting reglerades de förtroendeskadliga bisysslorna i stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. (16 §) tills denna upphävdes år 1977 genom ÄLOA och ersattes av kollektivavtalsreglering (se ovan).

Utredningar med förslag till förändringar

Justitiekanslerns förstudie från år 1997

Justitiekanslern har på regeringens uppdrag kartlagt behovet av att stärka kontrollen över medelsförvaltningen m.m. inom den offentliga förvaltningen. I sin förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen i februari 1997, tar Justitiekanslern upp bl.a. bisysslereglerna och föreslår vissa förändringar.

Justitiekanslern anför bl.a. följande."Erfarenheterna visar att det inte är helt ovanligt att förbudet mot t.ex. förtroendeskadliga bisysslor i LOA överträds och exempel finns också på att bisysslor haft anknytning till den organiserade och ekonomiska brottsligheten. Vid myndigheternas upphandling kan bisysslor utgöra ett särskilt riskmoment. Jag anser därför att det finns skäl som talar för att vissa arbetstagare i offentlig anställning skall vara skyldiga att självmant anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. En sådan skyldighet finns redan i dag beträffande chefer som omfattas av chefsavtalet (den s.k. frikretsen). Men denna skyldighet bör enligt min mening utsträckas till att omfatta även vissa andra högre tjänstemän samt arbetstagare i sådana verksamheter där kraven på den offentliga förvaltningens integritet och opartiskhet är särskilt påtagliga eller där riskerna för oegentligheter är betydande.

De förbud mot olika bisysslor som för närvarande finns i LOA och i kollektivavtal har en utformning som med hänsyn till skyddet för myndigheternas verksamhet inte i alla hänseenden är ändamålsenlig. Det finns bisysslor som kan vara skadliga för en myndighet men som inte omfattas av de nuvarande bisyssleförbuden. Ett särskilt problem uppkommer när en närstående till arbetstagaren bedriver verksamhet på ett område som har beröring med myndighetens verksamhetsområde. Jag anser därför att bisysslereglerna behöver ses över."

1993 års domarutredning

I betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) berörs domarnas bisysslor. Avsnittets innehåll kan sammanfattas enligt följande.

Utredaren anser inte att det bör införas något generellt förbud för domare att ha bisysslor. Vidare anser utredaren inte att några större förändringar bör göras i den bedömning som för närvarande görs av vad som är att betrakta som en otillåten bisyssla. Dock väckes frågan om inte i en större omfattning än vad som är fallet i dag en lagreglering borde finnas i fråga om vad som är otillåtna bisysslor för en domare.

Utredaren anser inte att en generell anmälningsskyldighet bör införas, men det bör övervägas att en sådan bör gälla för vissa domartjänster eller typer av bisysslor, exempelvis skiljemannauppdrag. Införandet av ett tillståndsförfarande för sådana uppdrag diskuteras. Vad gäller justitierådens och regeringsrådens rätt att inneha skiljemannauppdrag, anser utredaren att det finns sådana skäl mot att tillåta de högsta domarna att inneha skiljeuppdrag. Denna fråga bör dock bedömas i ett framtida utredningsarbete så att det finns ett säkrare underlag för att bedöma den.

Beträffande var prövningen av bisysslefrågorna bör ske anser utredaren att mycket talar för att dagens ordning bör bestå. Alternativt kan man överväga att ge domstolarna ett större inflytande genom att rätten att lämna bisysslebesked läggs på chefen för den domstol där domaren tjänstgör. Det bör finnas en rätt att överklaga domstolschefens beslut till Tjänsteförslagsnämnden.

Uppdraget

Allmänt

Den offentliga förvaltningen är en grundsten i det svenska demokratiska samhället. Att denna förvaltning åtnjuter medborgarnas fulla förtroende är självfallet av allra största vikt. Bisyssleregleringen fyller här en viktig funktion i upprätthållandet av detta förtroende.

Som redovisats gjordes den senaste stora översynen av bisysslefrågan inom den offentliga sektorn år 1969, dvs. för snart 30 år sedan. Frågan var visserligen uppe till behandling i förarbetena till 1976 års LOA och till 1994 års LOA, men den nu gällande regleringen har inte belysts särskilt sedan den infördes år 1970.

Mot bakgrund av den långa tid - en tid då den offentliga förvaltningen genomgått stora och genomgripande förändringar - som förflutit sedan den nuvarande regleringen infördes, finns det anledning att göra en ordentlig genomgång och analys av dessa bestämmelser. Till detta kommer de synpunkter som Justitiekanslern och 1993 års domarutredning haft angående den nuvarande regleringen.

Utredaren skall genomföra en bred översyn av bisyssleregleringen inom hela den offentliga sektorn, dvs. även inom kommuner och landsting. För att få ett bra underlag för sina överväganden skall utredaren, i likhet med 1969 års bisyssleutredning, genomföra en kartläggning av omfattningen och beskaffenheten av de offentligt anställdas bisyssleinnehav. Utredaren skall också undersöka hur innehav av bisysslor regleras i andra länder, främst i Norden.

Det står utredaren fritt att föreslå de förändringar som kan anses lämpliga efter det att den nuvarande regleringen, inklusive den praxis som utvecklats, utvärderats. I den breda översynen ligger också att ta ställning till om det kan finnas skäl att förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering av bisysslor. Utredaren skall särskilt peka på otydligheter i det nuvarande systemet.

Huvudinriktningen för uppdraget skall dock vara regleringen av de förtroendeskadliga bisysslorna. Utredaren skall se över både de aktuella reglerna och, framför allt, kontrollfunktionen, dvs. ordningen för hur man kan se till att reglerna följs.

Utredaren är oförhindrad att föreslå ändringar i en mer restriktiv riktning om han eller hon genom sin utredning kommer fram till att detta kan vara påkallat. Utredaren skall särskilt undersöka om regleringen behöver förtydligas, i vart fall för vissa yrkesgrupper där samhällets krav gör sig särskilt gällande. Det har nämligen framförts kritik mot att det inte mera tydligt framgår vilka bisysslor som kan anses vara förtroendeskadliga (1993 års domarutredning). I sin förstudie anser Justitiekanslern att det finns bisysslor som kan vara skadliga för en myndighet men som inte omfattas av de nuvarande bisyssleförbuden. Utredaren skall undersöka hur dessa brister kan avhjälpas.

I fråga om kontrollen skall utredaren undersöka hur det nuvarande kontrollsystemet för de förtroendeskadliga bisysslorna, baserat på den enskildes bedömning kombinerat med en beskedsrätt - s.k. frivillig kontroll, kan förändras. Det finns mycket som talar för att det finns ett sådant behov, exempelvis Justitiekanslern har pekat på det i sin förstudie. En sådan förändring skulle kunna innebära att en anmälningsskyldighet för bisyssleinnehav införs i viss omfattning. Även andra alternativ, exempelvis tillståndskrav för vissa bisysslor kan övervägas.

Utredningen i denna del skall som utgångspunkt omfatta alla arbetstagare inom den offentliga sektorn, men de administrativa konsekvenserna måste närmare analyseras om en generell förändring föreslås för samtliga arbetstagare. De anställda det särskilt kan finnas skäl att genomföra en förändring för är, utöver de som redan omfattas av en anmälningsskyldighet enligt chefsavtalet, arbetstagare där samhällets krav gör sig särskilt gällande, exempelvis domare, åklagare, poliser och officerare. Även arbetstagare som tillhör en myndighetsledning kan beröras. Det står dock klart att inte samtliga bisysslor kan omfattas av en anmälningsskyldighet. En lämplig avgränsning bör göras mot "ofarliga" bisysslor. Som Justitiekanslern påpekar i sin förstudie måste en anmälningsskyldighet också avgränsas med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kapitlet regeringsformen.

I detta sammanhang skall utredaren föreslå en lämplig handläggningsordning för anmälningar m.m. Inriktningen för utredningen skall vidare vara att anmälningsskyldigheten, som i dess nuvarande begränsade omfattning föreskrivs genom kollektivavtal, skall regleras i författning.

Särskilt om regleringen för domare

Utöver vad som nyss anförts, skall utredaren särskilt gå igenom bisysslebestämmelserna för domare och undersöka om den nuvarande regleringen är tillräcklig. Det står utredaren fritt att föreslå de ändringar som kan anses vara nödvändiga utöver de förändringar i allmänhet som kan komma att föreslås. 1993 års domarutredning är här en god utgångspunkt för utredningen.

Utredningens bedrivande

Utredaren skall

• samråda med såväl riksdagens myndigheter som myndigheter under regeringen, däribland särskilt Justitiekanslern, Arbetsgivarverket, Domstolsverket, Högskoleverket, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren och Försvarsmakten,
• anlita den sakkunskap som behövs, särskilt från domstolsväsendet och högskoleområdet,
• samråda med Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och Försäkringskasseförbundet,
• informera de centrala arbetstagarorganisationerna inom den offentliga sektorn och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter på utredningen,
• beakta vad som sägs i de generella direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa eventuella regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1999.