2

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

1) Förslag

till

Lag

om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

Härigenom förordnas, att 1, 10, 13, 27, 29 och 38 §§ statstjänstemannala­

gen (1965: 274) skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

1

Denna lag-------------------------------

Lagen gäller icke statsrådets, högs­

ta domstolens eller regeringsrättens

ledamöter, justitiekanslern eller

riksdagens ombudsmän. Den är ej

heller tillämplig på den som innehar

eller uppehåller prästerlig tjänst.

Lagens bestämmelser------- -— — -

(Föreslagen lydelse)

§•

--------- såsom arbetstagare.

Lagen gäller icke statsrådets leda­

möter eller riksdagens ombudsmän.

Den är ej heller tillämplig på den

som innehar eller uppehåller präs­

terlig tjänst.

----------------------------ej anges.

10

Tjänsteman skall —--------------------

Oberoende av------- -----------------------

13

Tjänsteman må ej åtaga sig upp­

drag eller utöva verksamhet som

kan rubba förtroendet till hans oväld

i tjänsteutövningen. Närmare be­

stämmelser härom meddelas för vis­

sa fall i lag och i övrigt av Konung­

en.

§•

—----------- -— hans tjänsteutövning.

-— ----------- förman bestämmer.

Om justitieråds och regeringsråds

allmänna åligganden i tjänsten före-

skrives i regeringsformen och med

stöd därav meddelade författningar.

§•

Tjänsteman må ej inneha anställ­

ning eller uppdrag eller utöva verk­

samhet som kan rubba förtroendet

till hans eller annan tjänstemans

opartiskhet i tjänsteutövningen eller

skada myndighetens unseende. När­

mare bestämmelser härom meddelas

för vissa fall i lag och i övrigt av

Konungen.

4

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

2) Förslag

till

Lag

om ändring i lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa

avtalsförhandlingar m. m.

Härigenom förordnas, att 5 § lagen (1965:576) om ställföreträdare för

kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. skall ha nedan angivna

lydelse.

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

5 §.

j tvist________________________________statens avtalsverk.

När avtalsverket enligt första styc­

ket företräder kommun vid domstol,

skall kommunen ersätta staten dess

kostnad med anledning härav.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1970. Äldre lag gäller fortfarande

beträffande mål som anhängiggjorts före ikraftträdandet.

G

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

lens och regeringsrättens ledamöter, JK, arbetsdomstolens ordförande,

statens avtalsverk, grundlagberedningen, ämbetsansvarskommittén, ju­

stitieombudsmannen Bexelius (JO), dåvarande militieombudsmannen

Henkow (MO), Statstjänstemannens riksförbund (SR), Sveriges akademi­

kers centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisations

statstjänstemannasektion (TCO-S).

Frågan om offentliga tjänstemäns rätt till bisysslor överlämnades i

samband med 1965 års förhandlingsrättsreform i princip till reglering i

avtal. I fråga om bisysslor som kan rubba förtroendet till oväld i tjänste­

utövningen infördes emellertid en allmän bestämmelse i 13 § StjL. Vi­

dare skedde viss översyn av de talrika, i offentligrättslig ordning medde­

lade specialreglerna om begränsningar i möjligheterna för tjänstemän att

ha bisysslor.

Med stöd av bemyndigande av Kungl. Maj :t tillkallade chefen för civil­

departementet den 3 maj 1966 en sakkunnig1 för att se över de offentlig-

rätlsliga bestämmelser som reglerar rätten för statstjänstemän m. fl. att

inneha bisysslor. Han skulle främst undersöka räckvidden av de allmän­

na stadgandena i bl. a. StjL och behovet av specialregler för vissa förvalt­

ningsområden eller personalgrupper. Undersökningen skulle enligt direk­

tiven omfatta även de domare, utom justitieråd och regeringsråd, för vilka

år 1965 hade meddelats föreskrift om fortsatt tillämpning tills vidare av

ett i statens allmänna avlöningsreglemente (Saar, 1948:436) stadgat ab­

solut förbud mot vissa bisysslor. Utredningen, som antog namnet bisyssle-

utredningen, överlämnade i maj 1969 betänkandet »Offentliga tjänstemäns

bisysslor» (SOU 1969: 6). Bisyssleutredningen föreslår att 13 § StjL skall

lämnas i stort sett utan annan ändring än att där tas in en föreskrift om

att den som utövar domartjänst måste ha tillstånd för att få ha vissa bi­

sysslor. Enligt förslaget skall myndigheterna bli skyldiga att lämna tjäns­

temännen besked om bisysslors tillåtlighet på begäran i varje särskilt fall.

Vidare föreslås bl. a. att en särskild myndighet, bisysslenämnden, inrättas

för att kunna höras i tillstånds- och beskedsärenden.

över betänkandet har efter remiss yttranden avgetts av JK, riksåkla­

garen (RÅ), hovrätten för Övre Norrland, rikspolisstyrelsen, kriminalvårds­

styrelsen, försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen, försvarets

fabriksverk, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, televerket,

statens järnvägar (SJ), kammarrätten, byggnadsstyrelsen, bankinspektio­

nen, riksrevisionsverket, universitetskanslersämbetet, skolöverstyrelsen,

lantmäteristyrelsen, patent- och registreringsverket, överstyrelsen för ekono­

miskt försvar, arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknadsstyrelsen, sta­

tens avtalsverk, statens personalutbildningsnämnd, statens vattenfallsverk,

Sveriges geologiska undersökning, statens provningsanstalt, statens skepps-

1 Generaldirektören Ivar Löfqvist.

8

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

2. Justitieråds, regeringsråds och justitiekanslerns arbetsrättsliga

ställning

2.1. Nuvarande ordning

2.1.1. Justitieråd och regeringsråd

Regeringsformen (RF) innehåller vissa allmänna bestämmelser om dem

som utövar den högsta dömande makten. I 17 § föreskrivs att »Konungens

domsrätt skall uppdragas minst tolv av Honom utnämnda lagkunniga, er­

farna och redliga personer, vilka fullgjort vad författningarna föreskriva

dem, som uti domarämbeten må nyttjas. De kallas justitieråd och ut­

göra Konungens högsta domstol». I 18 § ges motsvarande bestämmelser i

fråga om prövningen i högsta instans av administrativa besvärsmål. Denna

befogenhet skall enligt paragrafen uppdras åt »minst sju av Konungen ut­

nämnda personer, som förvaltat civil beställning samt däruti ådagalagt

insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och utgöra Konung­

ens regeringsrätt». I paragrafen stadgas också att minst två tredjedelar av

regeringsråden skall ha fullgjort »vad författningarna föreskriva dem, som

uti domarämbetena må nyttjas».

Enligt 17 och 18 §§ RF meddelas närmare bestämmelser om högsta dom­

stolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring i lag, som

stiftas i den ordning 87 § 1 mom. föreskriver. Sådana bestämmelser har

meddelats i lagen (1946:879) om högsta domstolens sammansättning och

tjänstgöring och lagen (1909:38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I

lagarna föreskrivs bl. a. att domstolarna skall vara delade i avdelningar och

hur tjänstgöringen på dessa skall vara ordnad. Den närmare fördelningen

av tjänstgöringsskyldigheten bestäms enligt 9 § i 1946 års lag och 1 § i

1909 års lag av domstolarnas ledamöter.

I RF finns även vissa ytterligare föreskrifter som direkt reglerar justitie­

råds och regeringsråds rättsställning. 21 § innehåller regler om deras skyl­

dighet att tjänstgöra i lagrådet. Närmare bestämmelser härom har med

stöd av denna paragraf meddelats i lagen (1965: 186) om lagrådet. Enligt

34 § får justitieråd eller regeringsråd inte inneha eller utöva »annat

ämbete». I 101 §, till vilken 102 § ansluter sig, regleras deras ämbetsansvar.

Enligt dessa bestämmelser skall åtal anställas inför särskild domstol, riks­

rätten, om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten gör sig skyl­

dig till sådant grövre fel vid domarämbetets utövning som anges i 101 §.

Rätt att besluta om riksrättsåtal tillkommer riksdagens ombudsmän och

JK. Vid sidan av ämbetsansvaret har justitieråd och regeringsråd enligt

103 § ett politiskt ansvar, som inte är knutet till någon brottslig gärning

10

(15 §), om skadeståndsskyldighet vid otillåten stridsåtgärd (16 §), om rätt

till neutralitet vid arbetskonflikt (17 §), om avstängning på grund av sjuk­

dom och läkarundersökning tvångsvis (27 §) och om rätt att lämna an­

ställningen efter uppsägning (35 §). På en del andra punkter motsvaras

däremot StjL:s regler för justitierådens och regeringsrådens vidkomman­

de helt eller delvis av bestämmelser i RF och därtill anslutande författ­

ningar. Detta gäller StjL:s regler om villkor för innehav och utövande av

tjänst (4 §), om tillsättning av tjänst (5 §), om tjänstemans åligganden

(10 §), om åtal (18 §), om tjänstemans skiljande från tjänsten (29 §) och

om förflyttning av tjänsteman (34 §).

I fråga om vissa ämnen som regleras i StjL gäller särbestämmelser för

domare i allmänhet. Beträffande villkor för innehav och utövande av do­

martjänst (jfr 4 och 28 §§ StjL) finns sålunda allmänna bestämmelser i

4 kap. 1 § rättegångsbalken (RB). Om avstängning av domare som miss­

tänks för brott (jfr 26 § StjL) ges föreskrifter i lagen (1955:21) om av­

stängning av domare.

Justitieråds och regeringsråds skyldighet att avgå i samband med ålders­

pensionering (jfr 31 § StjL) regleras ■—- liksom är fallet med de flesta andra

statstjänstemän — i statens allmänna tjänstepensionsreglemente (1959: 287)

och vissa i anslutning därtill meddelade bestämmelser. Enligt reglementet

(SPR) inträder i regel avgångsskyldighet för ordinarie domare — och såle­

des även för högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter — vid ut­

gången av den månad varunder domaren uppnår 67 års ålder. Fråga om

anställnings upphörande i samband med ålderspensionering prövas av

Kungl. Maj:t (jfr 37 § första stycket StjL).

I fråga om skyldighet för justitieråd och regeringsråd att i vissa fall av­

gå från tjänsten oavsett uppnådd ålder gäller f. n. bestämmelserna

i 5 § första stycket a—c och andra stycket SPR. Bestämmelserna över­

ensstämmer i huvudsak med reglerna i 32 § första och tredje styckena

StjL. Fråga om anställnings upphörande i nu berörda fall prövas av Kungl.

Maj:t (jfr 37 § första stycket StjL).

Som har nämnts tidigare innehåller 34 § RF förbud för justitieråd och

regeringsråd att tillika inneha eller utöva »annat ämbete». Bestämmelsen

torde innefatta förbud för dessa domare att vid sidan av sin domartjänst

inneha eller utöva annan statlig tjänst. Betydande inskränkningar i justi­

tieråds och regeringsråds rätt att ha bisysslor gäller härutöver enligt

föreskrifterna i 7 § Saar. Föreskrifterna i reglementet, vilket för tjänstemän

i allmänhet upphörde att gälla vid utgången av 1965 men såvitt avser 7 §

gavs fortsatt giltighet i fråga om bl. a. justitieråd och regeringsråd (se SFS

1965: 886), innebär att tjänst som justitieråd eller regeringsråd inte får före­

nas med tjänstebefattning eller uppdrag, som är jämförligt med tjänstebe­

fattning, eller med uppdrag som ordförande eller ledamot i styrelse för

verk, bolag, förening eller inrättning, som har till ändamål att driva rörel­

se inom industri, handel, transport-, bank- eller försäkringsväsen eller

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

12

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

avtalsverk om lönegradsplacering m. m. för sådana tjänster som omfattas av

ATF och att stridsåtgärder inte skulle vidtas beträffande de i bilaga A till

ATF angivna tjänsterna. En motsvarande överenskommelse träffades vid

överläggningar den 30 april 1968 mellan företrädare för civilministern och

TCO-S.

Vissa anställningsvillkor som i StjL förutsätts skola regleras genom av­

tal mellan staten och tjänstemannaorganisationerna, t. ex. pensionsförmå­

ner, har ännu inte blivit föremål för sådan reglering. På sådana områden

gäller alltjämt av Kungl. Maj:t meddelade föreskrifter, t. ex. SPR.

2.1.2. Justitiekanslern

I 35 § RF återfanns fram till den 1 januari 1966 en uppräkning av så­

dana befattningshavare som innehade förtroendesysslor, varifrån Kungl.

Maj :t kunde entlediga dem, när han ansåg rikets tjänst fordra det. Till

de uppräknade tjänstemännen hörde — utom statsråden — bl. a. JK. I

samband med de år 1965 vidtagna ändringarna i 36 § RF ändrades 35 §

så, att den blev tillämplig endast i fråga om statsråd (prop. 1964: 140, KU

19, KU 1965: 29, rskr 264, SFS 116).

Om JK finns — bortsett från vad som gäller för tjänstemän i allmänhet

— sedan den 1 januari 1966 inte någon annan grundlagsbestämmelse än 27

§ RF. Där föreskrivs bl. a. att Kungl. Maj :t till JK kan »nämna en lagfaren

skicklig och oväldig person, som i domarevärv varit nyttjad».

Vad som har anförts under 2.1.1. om den ställning högsta domstolens

och regeringsrättens ledamöter intar i arbetsrättsligt avseende gäller i till­

lämpliga delar JK. En viktig skillnad är dock att StjL:s regler inte på

någon punkt motsvaras av bestämmelse i RF i fråga om JK. I likhet med

justitieråd och regeringsråd är JK undantagen från ATF:s tillämpnings­

område. Bestämmelser om lönegradsplacering av tjänst som JK meddelas

sålunda av Kungl. Maj :t. Det kan tilläggas att JK enligt SPR är skyldig av­

gå vid utgången av den månad varunder han uppnår 66 års ålder.

2.2. Ur förarbetena till regeringsformen och statstjänstemannalagen

I det förslag till StjL som den 27 november 1964 remitterades till lag­

rådet föreslogs att statsrådets, högsta domstolens och regeringsrättens le­

damöter, riksdagens ombudsmän och innehavare av prästerlig tjänst skulle

undantas från lagens tillämpningsområde. Något undantag föreslogs däre­

mot inte beträffande JK. Lagförslaget överensstämde på dessa punkter med

vad som föreslagits i den departementspromemoria som låg till grund för

lagrådsremissen (SOU 1963:51). I motiveringen till den föreslagna undan­

tagsbestämmelsen anförde chefen för civildepartementet bl. a. följande

(prop. 1965:60 s. 138). Grundläggande bestämmelser om dem som inne­

hade den högsta styrande eller dömande makten var upptagna i grundlag.

14

Vad lagrådet förordat i fråga om JK beaktades i prop. 1965: 60. Lagrådets

uttalande rörande analog tillämpning av 15 § StjL fann departementsche­

fen inte ge anledning till erinran från hans sida (prop. s. 299).

I prop. 1964: 140 med förslag till ändring i bl. a. 35 och 36 §§ RF framhöll

chefen för justitiedepartementet (prop. s. 100) bl. a., att bestämmelser om

förtroendetjänstemännens (däribland JK:s) rättsställning borde uteslutas

ur 35 §, eftersom 36 § — från vilken 35 § var ett undantag — enligt förslaget

inte skulle avse andra tjänstemän än domare. Det kunde förväntas att för­

troendetjänstemännens anställningsförhållanden blev reglerade i StjL. De­

partementschefen föreslog i enlighet härmed att 35 § skulle ändras så, att

den blev tillämplig endast i fråga om statsråd.

I lagrådsremissen med förslag till StjL upptogs i 7 § första stycket bl. a.

en bestämmelse om att annan ordinarie tjänst än domartjänst skulle till­

sättas med fullmakt eller konstitutorial eller, om särskilda skäl förelåg,

med förordnande. I motiven till bestämmelsen anförde chefen för civilde­

partementet (prop. 1965: 60 s. 156), att huvudregeln om tillsättning av or­

dinarie tjänst med fullmakt eller konstitutorial borde kompletteras med ett

stadgande som gjorde det möjligt att bl. a. tjänstemän i förtroendeställ­

ning anställdes med förordnande. Departementschefen fann inte tillräck­

liga skäl föreligga att vid sidan av anställningsformen förordnande tills

vidare behålla institutet med förtroendeämbetsmän.

Vid behandlingen av prop. 1965:60 i K2LU påpekade utskottet att JK

till följd av ändringen i 35 § RF inte längre kom att inneha förtroende­

ämbete. Till skillnad från övriga i 1 § StjL undantagna ämbetsmän skulle

därmed för JK saknas särskilda i lag givna ansvarighetsregler. Det torde,

fortsatte utskottet, ankomma på Kungl. Maj :t att överväga vilka åtgärder,,

som fordrades med anledning därav (K2LU s. 53).

2.3. Tidigare behandling av frågan om justitieråds och regeringsråds rätt till

bisysslor

Vid sidan av bestämmelsen i 34 § RF, vilken — bortsett från att rege­

ringsråd fördes in under paragrafen 1909 — fick sin nuvarande lydelse

genom en ändring i bestämmelsen vid 1844/45 års riksdag (jfr KU 1840: 20,

35 och 71, mom. 3, samt 1844: 3), har sedan senare delen av 1800-talet från

statsmakternas sida gjorts olika inskränkningar i justitieråds och regerings­

råds rätt till bisysslor. Som skäl härför har främst anförts vikten av att de

högsta dömande instansernas ledamöter intar en från allmänna eller en­

skilda intressen helt oberoende ställning. De alltjämt gällande bestämmel­

serna i 7 § Saar om förbud för justitieråd och regeringsråd att inneha vis­

sa bisysslor tillkom väsentligen i samband med en 1926 företagen revision

av dessa domares ställning i löne- och pensionshänseende (prop. 1926: 1

andra huvudtiteln s. 26, SU 149, rskr 316). I fråga om det då införda för­

budet för justitieråd och regeringsråd att åta sig skiljemannauppdrag fram­

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

16

närmare den ställning i arbetsrättsligt hänseende som justitieråd och rege­

ringsråd intar efter tillkomsten av den nya lagstiftningen om statstjänste­

män. För att belysa rättsläget för dessa tjänstemän behandlas till en bör­

jan frågan om sambandet mellan ämbetsansvaret och för­

handlingsrätten. I betänkandet erinras om att ämbetsansvaret före

1965 års lagstiftning i rättspraxis ansetts utgöra hinder för reglering i

kollektivavtal av i vart fall frågor om antagande, entledigande eller skyl­

digheter i tjänsten för tjänstemän som var underkastade sådant ansvar (se

arbetsdomstolens domar år 1939 nr 7 och 1963 nr 7). Denna praxis är ut­

gångspunkten för den lagstiftning som ledde fram till StjL och därmed

sammanhängande författningar. I förarbetena till den nya lagstiftningen

uttalades sålunda bl. a. att det med gällande straffrättsliga regler om tjäns­

tefel syntes ofrånkomligt, att ämbetsansvaret alltjämt tillädes arbets-

rättslig betydelse i så måtto som avtal inte kunde få slutas om åligganden

i tjänsten för tjänstemän med ämbetsansvar. Däremot syntes hinder inte

möta att frågor om antagande och entledigande av ämbetsansvarig tjäns­

teman reglerades i avtal. 1 anslutning härtill förordade chefen för civilde­

partementet övergång till en i princip privaträttslig reglering av de offent­

liga tjänstemännens anställningsvillkor och till förhandlingsrätt enligt la­

gen om förenings- och förhandlingsrätt även för tjänstemän underkastade

ämbetsansvar (prop. 1965: 60 s. 104).

Den radikala ändring i fråga om ämbetsansvariga tjänstemäns ställning

i avtalshänseende som åsyftades med den nya lagstiftningen har fått sitt

uttryck i 3 § StjL, framhåller utredningsmannen vidare. I anställningsför­

hållande på vilket lagen är tillämplig gäller enligt paragrafens första styc­

ke vad som är bestämt i avtal. I andra stycket föreskrivs emellertid bety­

delsefulla undantag härifrån, som bl. a. innefattar förbud mot att träffa

avtal om åligganden i tjänsten. Om bakgrunden till 3 § andra stycket an­

märks i betänkandet följande.

Under erinran om att arbetsgivarna på den privata arbetsmarknaden

kunnat utan stöd av lag ta till vara sitt intresse av att behålla vissa äm­

nen åt sitt ensidiga bedömande ifrågasatte arbetsdomstolens ordförande i

sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande (SOU 1960:

10), om inte staten skulle ha samma möjligheter att utan stöd av lagstift­

ning hävda uteslutande bestämmanderätt inom de områden där en sådan var

motiverad av hänsyn till speciella samhällsintressen. Med en sådan ord­

ning skulle man även undgå vissa olägenheter som var förenade med lag­

stadgade inskränkningar i förhandlingsrätten, bl. a. svårigheten att klart

skilja mellan ämnen som skulle höra till förhandlingsrätten och andra

ämnen (se 1963 års departementspromemoria s. 47). Såväl departements­

promemorian (s. 61) som departementschefen (prop. s. 117) tog emeller­

tid avstånd från tanken: det allmännas möjligheter att hävda sin bestäm­

manderätt i hithörande frågor borde inte bero av i vad mån dess förhand-

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

18

handlande parterna. Undantagna är följaktligen frågor som regleras genom

tvingande lagbestämmelser. Som exempel härpå nämns i betänkandet 1946

års lag om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring och 1909

års lag om Kungl. Maj :ts regeringsrätt, vilka lagar innehåller föreskrift om

en tjänstgöringstid av minst 40 veckor om året. Trots att en fråga om arbets­

tidens längd i och för sig tillhör det fria avtalsområdet, är den alltså bär

undantagen från förhandlingsrätt. Den kan inte regleras i kollektivavtal.

Ytterligare begränsningar i avtalsfriheten föreskrivs i 3 § StjL. Eftersom

justitieråd och regeringsråd är undantagna från lagens tillämpningsområde,

gäller begränsningarna inte för dessa tjänstemän. För dem föreligger inte

annan begränsning utöver vad som nyss sagts än att — med hänsyn till

ämbetsansvaret — avtal inte får slutas om åligganden i tjänsten.

Utredningsmannen behandlar härefter frågan om rätten till fack­

liga stridsåtgärder. Inledningsvis erinras om att departements­

chefen i prop. 1965:60 (s. 107—110) anslöt sig till ett i departementspro­

memorian gjort uttalande alt det från principiella, rättsliga synpunkter in­

te syntes möta hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstaga­

re i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsmedel. Han fram­

höll även att fria kollektivavtal förutsatte tillgång till effektiva fackliga

påtryckningsmedel, om inte någon form av skilj enämndsförfarande i in-

Lressetvister infördes. Sammanfattningsvis anförde departementschefen i

propositionen att, om de offentliga tjänstemännen tillerkändes förhand­

lingsrätt enligt förenings- och förhandlingsrättslagen, man också i princip

borde godta lockout och strejk som lovliga stridsmedel inom detta arbets­

område.

Enligt utredningsmannens åsikt är det obestridligt att den sålunda häv­

dade uppfattningen om stridsåtgärder lovlighet krävt ett direkt lagbud

för att kunna genomföras beträffande statstjänstemännen. Utan detta skulle

den inte kunna anses vara gällande rätt. I departementspromemorian, var­

till departementschefen också i denna del anslöt sig, hade också framhål­

lits att förslaget till StjL innehöll eu uttrycklig bestämmelse att, om inte

annat följde av lag eller avtal, lockout eller strejk fick vidtas vid konflikt

om tjänstemans anställnings- och arbetsvillkor, varom avtal kunde slutas.

Bestämmelsen återfinns med endast en redaktionell ändring i 15 § första

stycket StjL. Då det är uppenbart att en tjänsteman, som nedlägger arbetet

vid en i enlighet med vad nu sagts lovlig strejk, inte gör sig skyldig till

tjänstefel, har den tidigare anmärkta ändringen i 20 kap. 4 § BrB vidtagits.

I betänkandet påpekas i sammanhanget att enligt 15 § StjL — utom

lockout -—- endast strejk är tillåten stridsåtgärd. Till fackliga stridsmedel

som är att jämföra med strejk hör bl. a. sådana aktioner som partiell ar­

betsvägran och nedsättning av arbetstakten, s. k. maskning. Dessa är enligt

lagrummet inte tillåtna stridsåtgärder vid sidan av strejk (prop. s. 111).

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

20

gen om kollektivavtal inträder, om en stridsåtgärd innebär åsidosättande av

förpliktelse enligt kollektivavtal eller kollektivavtalslagen.

Utredningsmannen diskuterar härefter om staten äger tillgripa lockout

mot justitieråd och regeringsråd. Han erinrar om att rätten att tillgripa

stridsåtgärd tillerkänts parterna på ömse sidor genom uttryckligt stad­

gande i 15 § SljL. För tjänstemän som har undantagits från lagens till-

lämpningsområde följer rätten att tillgripa stridsåtgärd av de vidtagna

ändringarna i förhandlingsrättslagen och i BrB. Därigenom är för deras

del sörjt för det — liksom på den privata arbetsmarknaden — naturliga

sambandet mellan rätten till fria förhandlingar, som skall kunna leda till

kollektivavtal, och rätten till effektiva påtryckningsmedel för uppnående

av detta syfte. Men utanför StjL saknas lagbud som medger rätt för staten-

arbetsgivaren att tillgripa lockoutvapnet. Och här kommer oavsättligheten

in i bilden. Väl utgår den nya lagstiftningen om statstjänstemän från att

rättsliga hinder inte möter mot att i fråga om tillgång till kollektiva strids­

medel jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare i enskild tjänst.

Det har dock ansetts oeftergivligt, att en sådan ordning kräver ett uttryck­

ligt lagstadgande. Då så inte skett utanför SljL:s område, drar utrednings­

mannen för sin del härav den slutsatsen, att lockout över huvud taget inte

får __ således vare sig under kollektivavtalsbunden tid eller eljest — till­

gripas mot justitieråd och regeringsråd. En konsekvens härav är, att den

balans i fråga om stridsmedlens användbarhet, den ömsesidighet mellan ar-

betsgivar- och arbetstagarparten, som eftersträvats och även får anses ha

vunnits enligt StjL, saknas i förhållandet mellan staten-arbetsgivaren och

de tjänstemän-arbetstagare, som inte omfattas av denna lag, dvs. här

justitieråd och regeringsråd. I

I betänkandet tas i det följande upp frågan om analogisk tillämp­

ning av StjL beträffande de tjänstemän som inte omfattas av lagen.

Utredningsmannen konstaterar först att som skäl för att inte göra StjL

tillämplig på justitieråd och regeringsråd i prop. 1965: 60 endast anförts att

grundläggande bestämmelser om dem som innehar den högsta dömande

makten f. n. tillhör grundlag. De grundlagsbestämmelser om vilka i detta

hänseende över huvud taget kan vara fråga är — utom 28 och 36 §§ RF

17, 18, 34, 101—102 samt 103 §§ RF. Från de båda förstnämnda paragra­

ferna kan genast bortses. I 17 och 18 §§ ges bestämmelser om tillsättande

av justitieråd och regeringsråd, 34 § innehåller förbud för dessa att inneha

eller utöva annat ämbete och i 101 § samt den därtill sig anslutande 102 § är

intagna bestämmelser om åtal jämte föreskrifter av närmast straffproces-

suell natur. Inte någon av dessa bestämmelser torde i och för sig — eller

alla tillsammantagna — ha en innebörd, som utgjort hinder mot att StjL

gjorts tillämplig på justitieråd och regeringsråd, ev. i något fall med

en erinran om förekomsten av vederbörande grundlagsbestämmelse. Utred-

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

22

de hänseende — liksom beträffande andra frågor som regleras i lagen —

inte skall komma till analogisk användning.

Trots de skillnader som föreligger mellan justitieråd och regeringsråd

samt de tjänstemän som omfattas av StjL beträffande förhandlings- och

avtalsrätt och möjligheter till stridsåtgärder är enligt utredningsmannens

åsikt särskilda lagstiftningsåtgärder inte påkallade. De spörsmål varom är

fråga har — såsom understrukits av såväl departementschefen som lagrå­

det — övervägande teoretiskt intresse. Några som helst praktiska olägenhe­

ter kan inte antas uppkomma som följd av den särställning justitieråd och

regeringsråd intar. Att vid sådant förhållande genom särskild lagstiftning

närmare fastställa dessa tjänstemäns rättsläge — dvs. främst utjämna de

föreliggande olikheterna — synes inte böra komma i fråga. De grundläggan­

de bestämmelserna i RF, 4 kap. 1 § RB, stadgandena i lagen om kollektiv­

avtal samt gällande bestämmelser om åligganden i tjänsten torde få anses till

fyllest. Med ett sådant ståndpunktstagande — tillägger utredningsmannen

— lär stadgandet i andra stycket av 36 § RF inte innebära någon förplik­

telse till särskild lagstiftning av berört slag.

I betänkandet anmärks ytterligare följande. Grundlagsbestämmelserna

om justitieråd och regeringsråd bör som har antytts tidigare ses mot

bakgrund av den vid RF:s tillkomst rådande uppfattningen om den högsta

domarmaktens anknytning till Konungen (»Konungens domsrätt»). Vid en

författningsrevision lär ett annat betraktelsesätt komma till uttryck (jfr

SOU 1963: 17 s. 275). Eftersom en sådan revision är förestående, torde

även av andra skäl än dem som hänger samman med justitieråds och re­

geringsråds ställning i arbetsrättsligt hänseende nya bestämmelser om

högsta domstolen och regeringsrätten komma att införas såväl i grundlag

som i annan lag. Då praktiska skäl inte oavvisligen påkallar lagstiftnings­

åtgärder i förevarande hänseende, föreligger alltså en ytterligare anledning

att inte redan nu skrida till sådana.

Vad gäller justitieråds och regeringsråds avgångsskyldighet på

grund av ålder och sjukdom (jfr 31 och 32 §§ StjL) saknas

enligt utredningsmannens mening anledning att f. n. göra någon ändring

i den offentligrättsliga reglering som gäller i dessa avseenden för nämnda

tjänstemän. I

I fråga om rätten till bisysslor konstaterar utredningsmannen

till en början att någon motsvarighet till föreskriften i 13 § StjL att tjänste­

man inte får åta sig uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba

förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen, inte finns beträffande

justitieråd eller regeringsråd. Föreskriften ger emellertid enligt hans me­

ning endast uttryck åt en grundsats, som följer redan av den offentliga

tjänstens beskaffenhet (jfr JO:s på s. 168 i prop. 1965: 60 återgivna remiss-

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

24

tillsätter tjänst (5 §) regleras beträffande justitieråd och regeringsråd i 17

och 18 §§ RF. Att sådan tjänst tillsätts med fullmakt är — om det inte

anses framgå av 17 och 18 §§ RF — grundat på fast praxis, varför bestäm­

melse som svarar mot 7 § första stycket första punkten StjL kan undva­

ras. Bestämmelserna i 8 § om anställningsbevis torde beträffande tjänst

som tillsätts med fullmakt bara återge den praxis som före StjL:s tillkomst

tillämpats för sådan tjänst och som alltjämt får anses gälla i fråga om justi­

tieråd och regeringsråd. Lagbestämmelse i ämnet för dessa tjänstemäns del

behövs inte.

Av reglerna i 10—12 och 14 §§ om tjänstemans åligganden uppehåller sig

utredningsmannen först vid föreskriften i 10 § första stycket att tjänste­

man skall ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra

allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter rörande hans

tjänsteutövning. I betänkandet påpekas att föreskriften för justitierådens

del i huvudsak torde motsvaras av bestämmelser i 1946 års lag om högsta

domstolens sammansättning och tjänstgöring. I 9 § nämnda lag föreskrivs

att närmare grunder för avdelningarnas sammansättning och målens för­

delning samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta dom­

stolen samfällt. Enligt lagen tillkommer det vidare högsta domstolens ord­

förande att i samråd med ordförandena på övriga avdelningar tillämpa de

sålunda beslutade grunderna, såvitt angår ledamöternas indelning och må­

lens fördelning, samt att övervaka tjänstgöringen i dess helhet. Det åligger

ordföranden på varje avdelning att leda arbetet på avdelningen. Vad angår

regeringsrättens ledamöter har 10 § första stycket StjL i viss mån motsva­

righet i 1909 års lag om Kungl. Maj:ts regeringsrätt. Av intresse i föreva­

rande hänseende är bl. a. föreskriften i 1 §, att den närmare fördelningen av

tjänstgöringsskyldigheten bestäms av de i regeringsrätten tjänstgörande re­

geringsråden, samt stadgandet i 6 §, att Kungl. Maj :t efter regeringsrättens

hörande förordnar om anmälan till föredragning och om föredragningstu-

rer. Utredningsmannen erinrar även om föreskrifterna rörande tjänstgö­

ringen i lagrådet i 1965 års lag om lagrådet. Med hänsyn till att justitieråds

och regeringsråds tjänsteutövning således redan är reglerad i lag saknas

enligt utredningsmannens mening skäl att göra 10 § första stycket StjL

eller motsvarighet därtill tillämplig på dessa befattningshavare.

Regeln i 10 § andra stycket StjL att tjänsteman oberoende av fastställd

arbetsfördelning skall lämna det biträde förman bestämmer anses i betän­

kandet inte passa för tjänstgöringsförhållandena i högsta domstolen och

regeringsrätten. En bestämmelse som svarar mot föreskriften i 11 § första

stycket andra punkten1 om skyldighet att utöva annan domartjänst skulle i

fråga om justitieråd och regeringsråd sakna betydelse. Bestämmelserna i

12 § om tjänstebostad m. in. saknar aktualitet i förevarande sammanhang.

1 11 § andra stycket första punkten i stadgandets lydelse enligt lag 1969: 251 och kungörelse

1969: 252.

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

25

I 14 § förbjuds tjänsteman att utan tillstånd av Kungl. Maj:t uppbära med

tjänsten förenade gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig för­

mån. Något behov av motsvarande förbud för justitieråd och regeringsråd

anser utredningsmannen inte föreligga.

I betänkandet konstateras att av föreskrifterna i 18—25 §§ om åtal och

disciplinär bestraffning justitieråd och regeringsråd berörs endast av re­

geln i 18 § första stycket att brott i tjänsten av den som innehar ordinarie

domartjänst beivras efter åtal. Under erinran om de särskilda ansvarighets-

bestämmelserna i 101 § RF för högsta domstolens och regeringsrättens le­

damöter framhåller utredningsmannen, att det vid sidan av dessa bestäm­

melser inte finns något utrymme för ett stadgande som det nyss återgivna.

I fråga om reglerna i 26—28 §§ om avslängning m. m. påpekas i betän­

kandet beträffande 26 § att 1955 års lag om avstängning av domare om­

fattar även högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Någon mot­

svarighet till 28 §, som innehåller en erinran om tjänstemans plikt att en­

ligt särskilda föreskrifter från träda utövningen av tjänsten, behövs enligt

utredningsmannens mening inte (jfr vad som anförts beträffande 4 §

andra stycket).

I fråga om 27 § anför utredningsmannen följande. Enligt första stycket

får tjänsteman som inte fullgör sin tjänst tillfredsställande avstängas från

utövning av tjänsten med omedelbar verkan, om den bristande tjänst­

dugligheten beror av sjukdom, vanförhet, lyte eller annat därmed jämförligt

förhållande eller om den sannolikt har sådan orsak och tjänstemannen

vägrar att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom. Finns inte

längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas. Enligt andra

stycket meddelar Kungl. Maj :t närmare bestämmelser om tillämpningen

av första stycket och om läkarundersökning söm avses där. Tidigare fanns

bestämmelser om avstängning på grund av sjukdom och om läkarunder­

sökning tvångsvis i kungörelsen (1935:459) angående skyldighet

för

tjänsteman, tillhörande den civila statsförvaltningen, att i vissa fall under­

kasta sig läkarundersökning m. in. Dessa bestämmelser ansågs tillämpliga

även på justitieråd och regeringsråd (se prop. 1955: 148 s. 5). Sedan 1935

års kungörelse upphävts i samband med StjL:s införande (se SFS 1965:

886), finns inte längre bestämmelser i ämnet för justitieråd och regerings­

råd. Även om behovet av sådana bestämmelser inte är särskilt framträdan­

de, är avsaknaden av sådana enligt utredningsmannens uppfattning inte

tillfredsställande. Det kan t. ex. inte uteslutas, att ledamot av högsta dom­

stolen eller regeringsrätten drabbas av mental sjukdom och under infly­

tande av sjukdomen vägrar att underkasta sig läkarundersökning. Även

om möjligheten för riksdagens opinionsnämnd att få justitieråd eller rege­

ringsråd entledigad på grund av sjuklighet inte är formellt utesluten (jfr

SOU 1963: 17 s. 516) — motsvarighet till 103 § RF lär för övrigt inte kom­

ma att tas upp vid en författningsrevision — kan denna möjlighet uppen­

26

Kungl. Majrts proposition nr 72 år 1970

barligen inte ersätta bestämmelser av nu avsett slag. Sådana torde därför

böra komma till stånd, framhålls det i betänkandet. Enklast sker detta —

att det måste ske genom lag torde vara obestridligt — genom ett tillägg till

1955 års lag om avstängning av domare att i fråga om ledamot av högsta

domstolen och av regeringsrätten föreskrifterna i 27 § första stycket StjL

skall äga motsvarande tillämpning. I anslutning härtill bör meddelas be­

stämmelser motsvarande dem som tagits upp i 21 § första stycket och 22 §

andra stycket statstjänstemannastadgan.

Några motsvarigheter till reglerna i 29, 34, 35, 37 och 38 §§ StjL om an­

ställnings upphörande anses i betänkandet inte vara aktuella. Enligt 29 §

får tjänsteman skiljas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal

eller av Kungl. Maj :t eller myndighet med stöd av bestämmelse i StjL.

Frågan i vilka fall den som utnämnts till domare — och således även justi-

tieråd och regeringsråd — får skiljas från tjänsten, är reglerad i 36 § första

stycket RF. I 34 §, som innehåller bestämmelser om förflyttning av tjänste­

man, erinras om att i RF (36 §) föreskrivs angående förflyttning av den

som utnämnts till domare. Enligt 35 § första punkten kan tjänsteman, som

är anställd med fullmakt, konstitutorial eller förordnande tills vidare, läm­

na tjänsten efter skriftlig uppsägning. Detta innebär, att även oavsättlig

tjänsteman, t. ex. ordinarie domare, har uppsägningsrätt. Före tillkomsten

av StjL gällde för statstjänstemän i allmänhet skyldighet att avvakta myn­

dighets beslut om entledigande (jfr prop. 1965: 60 s. 216). Fastän det i

praktiken knappast torde ha förekommit att tjänsteman som önskade

lämna statstjänsten av myndighet kvarhållits mot sin vilja utöver fast­

ställd eller skälig uppsägningstid, ansågs nyssnämnda ordning mindre väl

förenlig med ett system som förutsatte frihet att avtala om lönen och rätt

att vid lönekonflikt nedlägga arbetet. Eftersom justitieråd och regerings­

råd är undantagna från StjL:s tillämpningsområde, är uppsägningsrätt en­

ligt paragrafen inte tillerkänd dem. Emellertid innehåller AST i 9 § 1 mom.

en bestämmelse att ordinarie tjänsteman som är anställd med fullmakt skall

iaktta en uppsägningstid av sex månader. Enligt utredningsmannens me­

ning tillkommer uppsägningsrätt följaktligen även justitieråd och rege­

ringsråd. Reglerna i 37 § första stycket om när prövning av fråga om an­

ställnings upphörande ankommer på Kungl. Maj :t och när den åvilar myn­

dighet är utan intresse för justitieråds och regeringsråds vidkommande.

Enligt 38 § ankommer det på Kungl. Maj :t att meddela bestämmelser om

anställnings upphörande utan iakttagande av eljest gällande bestämmel­

ser om uppsägning för det fall att tjänsteman är eller blir innehavare av

annan allmän tjänst. Enligt utredningsmannens mening saknar en regel

av detta innehåll praktisk betydelse för justitieråd och regeringsråd. I pa­

ragrafen föreskrivs vidare att Kungl. Maj:t meddelar bestämmelser om

förening av tjänster. Utredningsmannen erinrar på denna punkt om att

justitieråd och regeringsråd enligt 34 § RF inte tillika får inneha eller utöva

annat ämbete.

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

ningsmannen inte beträffande JK. Motsvarighet till det i 14 § upptagna

förbudet torde inte heller fordras.

I betänkandet anförs vidare att JK, oavsett regeln i 18 § första stycket,

enligt 3 kap. 3 § RB kan ställas under åtal för brott i tjänsten. Visserligen

saknas numera uttrycklig bestämmelse om vem som äger utföra åtal mot

JK. Tidigare stadgades härom i 22 § instruktionen (1947: 1014) för justitie-

kanslersämbetet att åtal utfördes av den person som Konungen förordnade

därtill. Något motsvarande stadgande finns inte i den instruktion som nu

gäller för JK. Avsaknad av sådant stadgande lär emellertid inte innebära

någon inskränkning i den befogenhet som i sådant hänseende tillkommer

Kungl. Maj:t såsom högste åklagare (jfr 7 kap. 2 § RB). Med hänsyn härtill

kan ifrågasättas om inte reglerna i 26 § första och andra styckena StjL

om avstängning i samband med åtal bör ges motsvarande tillämpning be­

träffande JK.

Vad som har anförts angående 27 § i fråga om justitieråd och regerings­

råd gäller enligt utredningsmannen i huvudsak också beträffande JK.

Sedan den tidigare berörda kungörelsen från år 1935 upphävts, saknas så­

ledes för JK regler motsvarande dem som är upptagna i 27 §. Detta måste

betecknas som en brist. Om inte lagstiftning anses påkallad i större ut­

sträckning beträffande JK, kan behövliga lagstiftningsåtgärder vidtas på

det sätt som förordats ifråga om högsta domstolens och regeringsrättens

ledamöter. Rubriken till 1955 års lag om avstängning av domare får då

justeras.

I fråga om föreskrifterna i 29, 30 och 34—38 §§ StjL om anställnings

upphörande erinrar utredningsmannen först om att JK enligt 35 § RF i

dess fram till den 1 januari 1966 gällande lydelse hörde till de s. k. för­

troendeämbetsmännen. Han påpekar vidare att alla de tjänstemän som vid

nämnda tidpunkt uteslöts från lagrummet har hänförts under StjL utom

JK. Någon bestämmelse som svarar mot 35 § RF har emellertid inte tagits

upp i StjL. Efter att ha redogjort för vissa uttalanden under förarbetena

till lagen (se under 2.2.), däribland uttalandet av K2LU att efter ändringen

i 35 § RF särskilda i lag givna ansvarighetsregler skulle komma att saknas

för JK till skillnad från övriga i 1 § StjL undantagna ämbetsmän, frågar

sig utredningsmannen vad som f. n. gäller i förevarande hänseende för JK,

vilken obestridligen intar förtroendeställning. Kan tjänsten tillsättas med

förordnande tills vidare och JK av Kungl. Maj:t skiljas från tjänsten, om

han inte längre åtnjuter Kungl. Maj:ts förtroende? Att i fråga om formen

för tillsättande uttrycket »nämna» i 27 § RF lika litet som »utnämna»

i 28 § innebär förpliktelse att anlita anställningsformen fullmakt är, såvitt

angår tjänsteman som omfattas av StjL, tydligt. Men det måste betecknas

som en öppen fråga hur det härvidlag förhåller sig med JK — den ende

av de förutvarande förtroendeämbetsmännen, frånsett statsrådets leda­

möter, som ställts utanför StjL. Denna oklarhet anser utredningsmannen

30

beträffande avgångsskyldighet på grund av sjukdom m. m. I stället för be­

stämmelserna i 5 § SPR blir föreskrifterna i 32 § StjL tillämpliga på JK.

Och något tillägg till 1955 års lag om avstängning av domare eller annan

motsvarande lagstiftningsåtgärd krävs inte.

2.5. Remissyttrandena

Utredningsmannens förslag att särskild lagstiftning beträffande justitie-

råds och regeringsråds rättsställning f. n. inte skall genomföras annat än i

fråga om avstängning på grund av sjukdom och i fråga om skyldighet att

underkasta sig läkarundersökning godtas av JO och SACO. Förslaget läm­

nas utan erinran av arbetsdomstolens ordförande och MO. Högsta domsto­

lens ledamöter, vilka inte gör något allmänt uttalande i ämnet, finner det

obestridligt att bestämmelser om avstängning på grund av sjukdom och om

skyldighet att underkasta sig läkarundersökning bör finnas även för högsta

domstolens och regeringsrättens ledamöter.

Statens avtalsverk delar utredningsmannens uppfattning om behovet av

lagstiftning utom så till vida att verket ifrågasätter om inte också bestäm­

melser om avgångsskyldighet på grund av sjukdom bör meddelas i lag be­

träffande justitieråd och regeringsråd. TCO-S förklarar sig i stort sett dela

utredningsmannens uppfattning att det praktiska behovet av särskild lag­

stiftning är ringa.

Regeringsrättens ledamöter anser att frågan om kodifiering i lag av före­

varande rättsområde bör tas upp i lämpligt sammanhang. Ett skäl att låta

något anstå därmed kan vara, att det fortsatta arbetet på en författnings-

reform möjligen kommer att ge nya utgångspunkter för den författnings-

mässiga regleringen av ämnet. Även grnndlagberedningen säger sig vara

närmast benägen att förorda att frågan om de högsta domarnas arbets-

rättsliga ställning löses i samband med en kommande författningsreform.

Enligt beredningens mening finns det emellertid knappast något hinder

att redan dessförinnan i lag reglera dessa domares ställning. En liknande

ståndpunkt intas av ämbetsansvarskommittén, som förklarar sig inte stå

främmande för att StjL görs tillämplig också på högsta domstolens och

regeringsrättens ledamöter. Skulle någon mer genomgripande lagstiftning

i arbetsrättsligt hänseende inte genast komma till stånd, har kommittén

dock inte någon erinran mot att tills vidare endast frågorna om avstäng­

ning på grund av sjukdom och om skyldighet att underkasta sig läkar­

undersökning regleras i lag.

Förslaget i betänkandet att StjL skall göras tillämplig på JK tillstyrks

eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser som uttalar sig i frågan

utom JK, som ger uttryck för en kritisk inställning till förslaget.

Remissinstanserna godtar i allmänhet utredningsmannens bedömning av

vad som gäller beträffande justitieråds och regeringsråds

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

32

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

nens förhandlingsrätt medfört en ändring av rättsläget i fråga om avtals-

reglering av åligganden i tjänsten. Konstruktionen av den nya lagstiftning­

en tyder närmast på att avsikten varit att öppna vägen för avtalsreglering

av alla frågor som inte uttryckligen undantagits från det avtalsbara om­

rådet. Oavsett hur det förhåller sig härmed är det enligt SACO uppenbart

att ett utrymme föreligger för reglering genom avtal för justitieråd och re­

geringsråd av vissa frågor som för andra tjänstemän är förbehållna offent­

ligrättslig reglering.

Vad angår rätten till fackliga stridsåtgärder framhåller

högsta domstolens ledamöter att det kan göras gällande att användning av

stridsmedel över huvud taget är utesluten med hänsyn till den ställning

som enligt RF getts justitieråden och regeringsråden såsom utövare av be­

fogenheter tillkommande Kungl. Maj :t. Eftersom problemet uppenbarligen

har uteslutande teoretiskt intresse, anser de sig emellertid sakna anledning

att närmare diskutera skälen för och mot olika tolkningsalternativ. Sex

ledamöter av regeringsrätten understryker att en ordning som förutsätter

möjlighet att använda fackliga stridsmedel i anställningsförhållandet mel­

lan staten och ledamöterna i de båda högsta dömande instanserna är mindre

väl förenlig med dessa domstolars statsrättsliga ställning enligt nu gällan­

de RF. Frågan har emellertid enligt deras mening uppenbarligen endast

teoretiskt intresse.

Utredningsmannens slutsats rörande lockout — att sådan stridsåtgärd

över huvud taget inte får tillgripas mot justitieråd och regeringsråd — kri­

tiseras av regeringsrättens flesta ledamöter, statens avtalsverk, JO, MO och

TCO-S. Även ämbetsansvarskommittén anmäler tvekan mot utrednings­

mannens slutsats. Regeringsrättens flesta ledamöter, vilkas yttrande kan

anses representativt även för avtalsverket, MO och TCO-S, utvecklar sin

uppfattning i frågan på följande sätt. I samband med 1965 års reform av

statstjänstemannarätten ändrades 36 § RF om domares oavsättlighet. Sam­

bandet mellan grundlagsändringen och förhandlingsrättsreformen under­

ströks av såväl departementschefen som riksdagen. Redan detta förhållan­

de talar mot antagande att oavsättlighet förbjuder lockout. Dessutom fram­

går av 15 § StjL att lockout kan vidtas mot oavsättlig domare. Uppenbarli­

gen kan 15 § StjL inte anses strida mot 36 § RF. Av sistnämnda paragraf

kan inte heller utläsas att lockout av ordinarie domare kräver positivt lag­

bud. 15 § StjL har sin betydelse framför allt i det hänseendet att paragrafen

begränsar rätten till stridsåtgärder. Det förhållandet att för justitieråd

och regeringsråd inte finns motsvarighet till föreskriften i 15 § StjL om lock­

out lär därför knappast kunna föranleda antagandet att denna stridsåtgärd

inte får vidtas mot dem. Justitieråd och regeringsråd torde ha rätt att vidta

stridsåtgärder, vilket får anses följa av att de har förhandlingsrätt enligt

lagen om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att sluta kollektivavtal.

belt om dessa ändringar gäller beträffande den oorganiserade. Godtar lian

dem, blir de tillämpliga, men bär uttryckligt avtal inte träffats därom, är

det oklart vilka omständigheter som skall krävas för att ett godtagande

skall anses föreligga. Enligt högsta domstolens ledamöter måste det så­

lunda anses tveksamt om de bestämmelser i AST som innefattar avvikelser

eller nyheter i förhållande till de regler som gällde till den 1 januari 1966

är bindande för oorganiserade ledamöter som utnämnts dessförinnan.

MO anser att en fullständig bedömning av justitieråds och regeringsråds

arbetsrättsliga ställning inte kan ske utan att även oorganiserades förhål­

landen uppmärksammas.

Behovet av lagstiftning i fråga om rätten att sluta avtal och

rätten att tillgripa fackliga stridsåtgärder diskuteras i åtskilliga remiss­

yttranden.

Regeringsrättens ledamöter säger sig vara benägna att instämma i ut­

redningsmannens mening att särskilda lagstiftningsåtgärder inte är på­

kallade i fråga om justitieråds och regeringsråds rätt att sluta avtal och

rätt till stridsåtgärder. I vart fall synes anledning inte finnas att ta upp

endast dessa frågor till lagstiftning. Frågorna har övervägande teoretiskt

intresse. Även om rättsläget beträffande statens rätt att tillgripa lockout

skulle vara det som utredningsmannen antagit, torde inte några som helst

praktiska olägenheter behöva uppkomma. En liknande uppfattning före­

träds av statens avtalsverk.

I konsekvens med avtalsförbudet i 3 § StjL borde i fråga om justitieråd

och regeringsråd ett särskilt förbud mot avtalsreglering motsvarande nämn­

da bestämmelse stadgas i lag, påpekar JO. Med hänsyn till den reglering av

tjänsteåliggandena som finns i RF och i särskilda lagar skulle dock ett

sådant avtalsförbud få mycket begränsad praktisk betydelse. På grund

härav och då det synes helt osannolikt att organisationerna skulle vilja hävda

förhandlings- och avtalsrätt i större omfattning för justitieråd och rege­

ringsråd när det gäller anställningsförhållandena än de har möjlighet att

göra för tjänstemän i allmänhet, synes det utgöra en överloppsgärning att

införa ett sådant lagstadgat avtalsförbud. JO anser sig därför inte böra för­

orda ett sådant förbud. Justitieråds och regeringsråds rätt att använda

stridsmedel måste på samma sätt som avtalsfriheten rörande åligganden i

tjänsten betraktas som rent teoretisk för att inte säga illusorisk. Särskilda

lagstiftningsåtgärder som förbjuder sådana stridsmedel synes därför inte

påkallade. JO delar också uppfattningen att det inte är nödvändigt att in­

föra någon motsvarighet till den skadeståndsskyldighet som gäller enligt

16 § StjL. Den bristande balans som enligt JO:s mening skulle föreligga

mellan å ena sidan statens och å andra sidan justitierådens och regerings­

rådens tillgång till stridsmedel framstår givetvis, anför JO, som i och för

sig otillfredsställande. JO delar emellertid utredningsmannens uppfattning

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

36

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Frågan om de högsta domarnas arbetsrättsliga ställning har ett vissi

samband med de högsta domstolarnas ställning i det konstitutionella

systemet. Beredningen är därför närmast benägen att förorda att frågan

icke löses i detta sammanhang utan först i samband med den författnings-

reform, som det är beredningens uppgift att förbereda. Skulle en lösning

synas angelägen, finns det likväl enligt beredningens mening knappast nå­

got hinder att redan före författningsreformen i lag föreskriva att justitie-

och regeringsråden inte kan få sina anställningsvillkor fastställda genom

avtal och att de följaktligen inte har förhandlingsrätt enligt 1936 års lag.

Justi tie- och regeringsråden skulle därigenom försättas i samma position

som de intog före den 1 januari 1966. Däremot vill beredningen avstyrka,

att ett uttryckligt förbud mot fackliga stridsåtgärder stadgas i lag. Frågan

om stridsåtgärder torde knappast ha någon betydelse, om det blir klarlagt

att anställningsvillkoren inte får fastställas på privaträttslig väg. Därtill

kommer att det kan göras gällande att ett förbud mot stridåtgärder skulle

komma i konflikt med de begränsningar av ämbetsansvaret som följer av

101 § regeringsformen. En lämpligare utväg synes vara att förse 20 kap. 4 §

tredje stycket brottsbalken med ett förbehåll för ämbetsmän, vilkas an­

ställningsförhållanden enligt lag icke får regleras genom avtal.

Om man väljer att nu reglera frågorna om avtals- och förhandlingsrätt

i lag, hör man samtidigt ta upp vissa andra problem angående de högsta

domarnas arbetsrättsliga ställning. I motsatt fall kan emellertid dessa se­

nare problem utan större olägenhet förbli oreglerade tills vidare. Det är väl

rikligt, som utredningsmannen anför (s. 41), att det inte är tillfredsstäl­

lande, att det saknas bestämmelser om avstängning från tjänstgöring på

grund av sjukdom in. m. samt om läkarundersökning i motsvarande fall.

Behovet av sådana bestämmelser kan likväl inte anses trängande. Man kan

här peka inte bara på den möjlighet regeringsformen erbjuder att genom

beslut av opinionsnämnden skilja justi tie- eller regeringsråd från hans

tjänst utan även på bestämmelserna om förtidspensionering (bet. s. 31).

Som exempel på frågor som för de högsta domarnas del bör regleras i lag

nämner beredningen följande: avgångsskyldighet på grund av ålder och

sjukdom m. m., rätt till bisyssla, tillsättningsdokument och anställnings­

bevis, avstängning på grund av sjukdom och läkarundersökning, uppsäg-

ningsrätt och prövning av fråga om anställnings upphörande efter upp­

sägning. Enligt beredningens mening måste dock dessa frågor övervägas

ytterligare, innan förslag kan föreläggas riksdagen.

Ämbetsansvarskommiitén diskuterar närmare möjligheten att göra StjL

tillämplig på justitieråd och regeringsråd. Utredningsmannens uttalande att

det ter sig helt naturligt att den högsta dömande och den högsta styrande

myndigheten jämställs och inte inrangeras under StjL med dess detaljerade

föreskrifter förefaller kommittén inte helt övertygande. För justitieråden

och regeringsråden gäller i arbetsrättsligt hänseende åtskilliga författningar

och andra rättskällor som i detaljrikedom inte står StjL efter. Frågan om

dessa regler eller bestämmelserna i StjL bör äga tillämpning på justitie-

råd och regeringsråd bör enligt kommitténs mening avgöras med hänsyn

endast till reglernas sakliga innehåll. Utredningsmannens ståndpunkt att

38

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

förarbetena till StjL att frågor om skiljande från tjänst annorledes än i sam­

band med förflyttning är rättsfrågor. Besvär i sådana frågor handläggs ock­

så numera av regeringsrätten. Beslut som regeringen fattar kan emellertid

inte föras under regeringsrättens prövning. Ledamöterna av högsta domsto­

len och regeringsrätten åtnjuter till följd härav inte det skydd mot obehörigt

entledigande på grund av sjukdom som ligger i att frågan om avgångsskyl-

dighet i sista hand prövas av domstol. Samma gäller avstängning. En översyn

av justitieråds och regeringsråds arbetsrättsliga ställning bör enligt bered­

ningens mening omfatta denna procedurfråga. Beredningen uttalar inte nå­

gon bestämd åsikt i frågan men anger som en möjlighet att högsta domstolen

prövar frågor om avgångsskyldighet för regeringsråd och regeringsrätten

frågor om motsvarande skyldighet för justitieråd (jfr 5 § regeringsrättsla­

gen). En annan möjlighet är att prövningen visserligen ligger kvar hos rege­

ringen men att regeringsrätten skall avge yttrande.

Flera remissinstanser kritiserar regleringen i 7 § Saar om förbud för

justitieråd och regeringsråd att inneha vissa bisysslor. Högsta

domstolens ledamöter framhåller att reglering av inskränkningar i rätten

till bisysslor utöver vad som följer av tjänstens beskaffenhet och ämbetsan-

svaret är ett ämne som ligger inom det område som skall regleras genom

avtal. Bestämmelserna i 7 § Saar sträcker sig uppenbarligen längre än så.

I den mån begränsningar skall gälla inom ett sålunda utsträckt område, bör

bestämmelser därom tillkomma genom avtal. Om den gällande ordningen är

att betrakta på annat sätt än som en provisorisk lösning, önskar högsta dom­

stolens ledamöter understryka att ordningen strider mot de grundsatser på

vilka det gällande systemet vilar. Skall inskränkningar utöver sådana som

följer av sakens beskaffenhet gälla framdeles, bör förhandlingar i frågan in­

ledas med vederbörande organisation. Regeringsrättens ledamöter påpekar

att frågan om behovet av ändring i reglerna alltjämt är öppen och att det

kan befaras att den kommer att så förbli. Enligt deras mening synes detta

inte motsvara vad riksdagen uttalade, när frågan behandlades 1964 (jfr SU

149). Även om reglerna lämnas oförändrade i sak, bör bestämmelser i ämnet

meddelas i lag. Också statens avtalsverk ifrågasätter om inte reglerna i Saar

bör ersättas av bestämmelser i lag. SACO anser att det kunde godtas som en

provisorisk lösning 1965 att justitieråd och regeringsråd särbehandlades men

finner det otillfredsställande att frågan fortfarande inte är utredd. Enligt

JO:s mening bör såsom utredningsmannen funnit nuvarande provisorium

bestå tills vidare och de slutgiltiga övervägandena anstå till dess utredningen

om statstjänstemännens bisysslor slutförts.

Regeringsrättens ledamöter ansluter sig till utredningsmannens uppfatt­

ning att justitieråd och regeringsråd bör undantas från skyldighet att lämna

uppgift i fråga om bisysslor enligt 8 § AST. Högsta domstolens ledamöter

har i och för sig ingenting att erinra mot förslaget att förhandlingar tas upp

därom men framhåller att anledning dock inte föreligger att från ledamöter­

40

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

ning. Med hänsyn till att Kungl. Maj:t i statsrådet prövar fråga om justitie-

råds och regeringsråds skyldighet att avgå på grund av sjukdom synes det

dock regeringsrättens ledamöter inte finnas tillräcklig anledning till gensaga

mot att fråga om avstängning på grund av sjukdom prövas i samma ordning.

Grundlagberedningen hänvisar till vad beredningen anfört om samma

problem vid avgångsskyldighet på grund av sjukdom och framhåller vidare

att det finns anledning att på längre sikt eftersträva en judiciell prövning.

SACO anser att en lyckligare lösning än att frågan skulle prövas av Kungl.

Maj:t i statsrådet kanske är att låta uppgiften ankomma på domstolen själv.

Regeringsrättens ledamöter och statens avtalsverk kritiserar förslaget att

bestämmelser om avstängning av justitieråd och regeringsråd på grund av

sjukdom skall tas in i lagen om avstängning av domare. Avtalsverket ifråga­

sätter om det inte är lämpligare att frågan regleras i särskild lag.

Statens avtalsverk vänder sig mot utredningsmannens uppfattning att 9 §

1 mom. AST, vari föreskrivs att ordinarie tjänsteman som är anställd med

fullmakt skall iaktta en uppsägningstid av sex månader, medför att upp-

sägningsrätt tillkommer även justitieråd och regeringsråd. Avtalsverket

framhåller att bestämmelsen inte grundar någon rätt till uppsägning.

För statstjänstemän i allmänhet tillhör denna fråga inte förhandlings- och

avtalsområdet utan är reglerad i StjL (35 §, jfr 3 §). Bestämmelsen i 9 §

1 mom. AST reglerar endast uppsägningstidens längd i de fall då uppsäg-

ningsförfarandet kan komma i fråga. Avtalsverket anser sig inte ha anled­

ning att ta ställning till frågan om behovet av författningsbestämmelser om

uppsägningsrätt för justitieråd och regeringsråd. Liknande synpunkter an­

förs av ämbetsansvarskommittén och TCO-S.

Enligt MO:s mening bör som en beredskapsåtgärd övervägas om inte reg­

ler bör meddelas med syfte att i händelse av krig eller krigsfara hindra justi­

tieråd och regeringsråd att lämna tjänsten. Som skäl för sin uppfattning

anför MO att sådana bestämmelser finns i StjL och att en allvarlig situation

med hänsyn till allmänna intressen skulle kunna uppstå särskilt om samt­

liga utövare av högsta domarmakten lämnade tjänsten på en gång. Enligt

MO:s mening torde det inte kunna uteslutas att fall av sådan art kan in­

träffa under politiskt oroliga tider.

Utredningsmannens förslag att JK :s rättsställning skall regle­

ras genom alt StjL görs tillämplig på denne tillstyrks eller lämnas utan erin­

ran av arbetsdomstolens ordförande, statens avtalsverk, grundlagberedning­

en, ämbetsansvarskommittén, JO, MO, SACO och TCO-S. De nämnda instan­

serna motiverar i allmänhet inte närmare sin uppfattning härvidlag. JO

anser det vara tydligt att en lagreglering behövs som på en rad punkter pre­

ciserar och klargör JK:s arbetsrältsliga ställning. Det synes JO inte möjligt

att undvara särskilda tjänstemannarättsliga regler på samma sätt som för

justitierådens och regeringsrådens del. Ämbetsansvarskommittén hänvisar

42

om några slutsatser kan dras av att JK nu anses böra återbördas till StjL.

JO berör något vad som gäller för riksdagens ombudsmän i arbetsrättsligt

hänseende och vissa frågor som bör regleras samt framhåller vidare att det

utan närmare undersökning inte är möjligt att ta ställning till vilka lagstift­

ningsåtgärder som kan vara påkallade. JO inskränker sig därför till att

fästa uppmärksamheten på att det här finns frågor som väntar på utredning

och förslag till lösningar.

2.6. Föredraganden

Den reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt som trädde

i kraft den 1 januari 1966 innebar en genomgripande ändring av tjänste­

männens rättsställning. Genom reformen fick tjänstemän med ämbetsansvar

samma rätt att kollektivt förhandla med arbetsgivaren om anställningsvill­

koren som andra arbetstagare i offentlig tjänst. Samtidigt skedde en över­

gång till en i princip privaträttslig reglering av tjänstemännens anställnings­

förhållanden. Vidare erkändes strejk och lockout som tillåtna stridsmedel i

intressetvist mellan offentlig arbetsgivare och tjänstemannaorganisation.

Författningsmässigt innebar förhandlingsrättsreformen — utom att 1936

års lag om förenings- och förhandlingsrätt gjordes tillämplig på tjänstemän

med ämbetsansvar — bl. a. att grundläggande bestämmelser om statstjänste-

männens rättsställning samlades i en särskild lag, StjL. Denna innehåller

allmänna regler om begränsningar i avtalsområdet, anställning av tjänste­

man, åligganden i tjänsten, fackliga stridsåtgärder, åtal och disciplinär be­

straffning, avstängning från tjänsten och anställnings upphörande. Vid re­

formen gjordes också en ändring i 20 kap. 4 § BrB av innebörd att det inte i

något fall skall anses som tjänstefel att ämbetsman deltar i strejk eller där­

med jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarförening som anord­

nat åtgärden.

Medan ändringarna i 1936 års lag och BrB avsåg alla tjänstemän med

ämbetsansvar, undantogs från StjL:s tillämpningsområde bl. a. högsta dom­

stolens och regeringsrättens ledamöter samt JK. För justitierådens och rege­

ringsrådens del motiverades undantaget med att grundläggande bestämmel­

ser om dem som innehar den högsta dömande makten f. n. tillhör grundlag.

1 fråga om JK, som hänfördes till undantagskretsen på hemställan av lag­

rådet, hänvisades till att han intar en speciell, regeringen närstående ställ­

ning och att hans ämbetsåligganden till väsentlig del är tämligen likartade

med dem som gäller för riksdagens ombudsmän, vilka också undantogs från

lagens tillämpningsområde.

Under förarbetena till StjL diskuterades vilken ställning i arbetsrättsligt

hänseende de tjänstemän kom att inta som inte omfattades av lagen. Från

en del håll yppades bl. a. tvekan om hur rätten till stridsåtgärder skulle be­

dömas i fråga om sådana tjänstemän. I samband med StjL:s ikraftträdande

tillkallades med anledning härav en särskild utredningsman för att se över

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

44

reglera dessa domares ställning men att frågan lämpligen kan anstå i av-

bidan på en kommande författningsreform. Denna uppfattning företräds av

bl. a. grundlagberedningen.

Utredningsmannens förslag att StjL skall göras tillämplig på JK tillstyrks

eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser som uttalar sig i frågan

utom JK.

När det gäller att ta ställning till frågan om lagstiftning är behövlig för

att klargöra den ställning högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter

intar i arbetsrättsligt hänseende efter förhandlingsrättsreformens genomfö­

rande finns till en början anledning att uppehålla sig något vid de av utred­

ningsmannen påtalade olikheterna i rättsläget mellan dessa tjänstemän och

de tjänstemän som omfattas av StjL. I fråga om rätt att förhandla och träffa

avtal om anställningsförhållandena gäller för tjänstemän i allmänhet vissa

begränsningar enligt 3 § StjL. För justitieråd och regeringsråd gäller där­

emot inga andra begränsningar i detta avseende än som följer av tvingande

författningsbestämmelser och ämbetsansvaret. Det sistnämnda utesluter —•

som utredningsmannen framhåller — avtal om åligganden i tjänsten. Avtals­

området är därför formellt sett mer vidsträckt för dessa domare än för exem­

pelvis innehavare av andra ordinarie domartjänster. Betydelsen härav bör

dock inte överdrivas. Som framhålls av JO synes det osannolikt att de fack­

liga organisationerna skulle vilja hävda förhandlings- och avtalsrätt i större

omfattning för justitie- och regeringsråd beträffande deras anställningsför­

hållanden än de har möjlighet att göra för andra tjänstemän.

Utredningsmannens åsikt att för justitieråd och regeringsråd inte gäller

annan begränsning i rätten att vidta stridsåtgärder än som följer av lagen

om kollektivavtal har i allmänhet inte föranlett någon erinran från remiss­

instansernas sida. Även jag biträder utredningsmannens uppfattning härvid­

lag. För dessa tjänstemän gäller alltså formellt sett en mer vidsträckt rätt i

detta avseende än för de tjänstemän som omfattas av StjL.

I betänkandet hävdas att staten inte äger företa lockout av justitieråd eller

regeringsråd. Som skäl härför åberopas deras oavsättlighet och avsaknaden

av uttryckligt lagbud som tillåter lockout beträffande dessa tjänstemän. Ut­

redningsmannens åsikt på denna punkt kritiseras av flera remissinstanser,

däribland regeringsrättens flesta ledamöter och statens avtalsverk. Inte hel­

ler jag finner utredningsmannens argumentation på denna punkt bärande.

Jag vill här inskränka mig till att erinra om att 15 § StjL, som ger staten

möjlighet att besluta om lockout mot andra oavsättliga domare, har sin

betydelse främst i att paragrafen begränsar rätten till stridsåtgärder. Det

förhållandet att för justitieråd och regeringsråd inte finns en motsvarighet

till föreskriften i 15 § om lockout lär därför inte kunna åberopas som ett

avgörande skäl för att staten beträffande dessa tjänstemän — i motsats till

vad som är fallet beträffande övriga tjänstemän — inte skulle ha rätt att

använda lockoutvapnet. Med denna ståndpunkt är jag inte heller beredd att

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

46

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

ställande att låta dem bestå, om de kan avhjälpas utan vidlyftiga lagstift­

ningsåtgärder. Jag vill här erinra om att motsvarande lagstiftningsfråga

uppkommer beträffande JK och att utredningsmannen i fråga om denne

förordat den lagtekniskt enkla lösningen att JK inte längre skall tas upp i

den undantagskrets som anges i 1 § andra stycket StjL. Det förtjänar enligt

min mening att övervägas om inte samma lösning bör väljas också beträf­

fande ledamöterna av högsta domstolen och regeringsrätten. Innan jag går

närmare in härpå vill jag dock beröra några frågor av statsrättslig karaktär

som aktualiserats under remissbehandlingen av utredningsmannens betän­

kande.

Som jag påpekat tidigare intar utredningsmannen den ståndpunkten att

RF:s bestämmelser om högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter

inte i och för sig torde ha en innebörd som hindrar att StjL görs tillämplig

på dessa domare. Jag delar denna uppfattning. De grundlagsbestämmelser

som här är i fråga är upptagna i 17 och 18 §§ RF, vilka reglerar tillsättandet

av tjänst som justitieråd eller regeringsråd, 34 §, vilken innehåller förbud

för dessa tjänstemän att inneha eller utöva annat ämbete, 101 och 102 §§,

vilka innehåller bestämmelser om åtal för brott i tjänsten, samt 103 §, som

reglerar justitie- och regeringsrådens politiska ansvar inför riksdagens opi-

nionsnämnd. Av de nämnda bestämmelserna torde endast 103 § ha sådant

innehåll att den principiellt avviker från den reglering av statstjänstemän-

nens rättsställning som ryms i StjL. Som författningsutredningen framhållit

i sitt betänkande med förslag till ny RF (SOU 1963: 17 s. 517) står

opinionsnämndens funktion inte i överensstämmelse med grundsatsen om

domstolarnas självständighet. Reglerna om justitierådens och regerings­

rådens politiska ansvar torde också i praktiken numera ha spelat ut sin roll.

Enbart förekomsten av dessa regler kan därför enligt min mening inte anses

lägga hinder i vägen för att nämnda tjänstemän inordnas under StjL. Vad

gäller övriga berörda grundlagsbestämmelser bör anmärkas att den i 17 §

RF begagnade formuleringen »Konungens domsrätt» numera saknar reellt

innehåll. Som påpekats av författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 273) är

högsta domstolens dömande verksamhet endast till namnet ett utövande av

konungens domsrätt. I sin dömande verksamhet står högsta domstolen givet­

vis lika självständig i förhållande till regeringen som övriga domstolar. Det­

samma gäller regeringsrätten. Dess utslag är bara till namnet ett utövande

av »Konungens rätt» att pröva administrativa besvär.

Vad som anförts nu utesluter inte att det från annan synpunkt skulle stå

i mindre god överensstämmelse med gällande konstitutionell praxis att de

som utövar den högsta dömande makten helt inordnas i ett förhandlings-

rättsligt system som bl. a. förutsätter tillgång till fackliga stridsmedel. Be­

tänkligheter av sådant slag synes i själva verket ha varit avgörande för

utredningsmannens ställningstagande i frågan och har också framförts från

några håll under remissbehandlingen. Grundlagberedningen hävdar sålunda

i sitt remissyttrande att det finns ett särskilt intresse av att hålla bärarna

48

gående möter mot att utsträcka StjL:s tillämpningsområde till att omfatta

även högsta domstolens och regeringsräLtens ledamöter.

Till en början kan konstateras att åtskilliga av StjL:s föreskrifter på

grund av sitt innehåll saknar betydelse för justitieråd och regeringsråd. Jag

syftar här bl. a. på föreskrifter som endast gäller vissa särskilt angivna tjäns­

temannakategorier, t. ex. tjänsteman hos riksdagen (2 §). Denna omständig­

het utgör knappast något hinder mot att i princip göra lagen tillämplig på

högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. StjL innehåller vidare på

en del andra punkter hänvisningar till vad som är föreskrivet i särskilda

författningar (se 4 och 5 §§, 26 § tredje stycket, 28 § och 34 § tredje stycket).

Inte heller dessa bestämmelser synes vålla någon olägenhet, om StjL görs

tillämplig på justitieråd och regeringsråd.

Med hänsyn till vad som framhållits tidigare om de olikheter i rättsläget

som efter förhandlingsrättsreformen uppkommit mellan de tjänstemän som

omfattas av SljL och de som står utanför den torde det vara till fördel om

följande regler i lagen blir gällande också för högsta domstolens och rege­

ringsrättens ledamöter, nämligen föreskrifterna i 3 § om begränsning av

avtalsområdet, regeln i 7 § första stycket första punkten om tillsättnings-

dokument, föreskrifterna i 8 § om anställningsbevis, bestämmelserna i 15—•

17 §§ om rätt till fackliga stridsåtgärder m. m., reglerna i 27 § om avstäng­

ning på grund av sjukdom och om skyldighet att underkasta sig läkarunder­

sökning, föreskriften i 31 § om skyldighet att avgå i samband med ålders­

pensionering samt bestämmelserna i 32 § om pensionsavgång i samband

med sj ukdom m. m. och i 35 § om uppsägningsrätt. Eftersom övriga be­

stämmelser i lagen inte synes hindra alt den i princip görs tillämplig också

på högsta domstolens och regeringsräLtens ledamöter, föreslår jag att lagens

tillämpningsområde utsträcks att omfatta även dessa. Lagtekniskt synes

delta enklast kunna ske genom att berörda tjänstemän inte längre tas upp i

den i 1 § andra stycket angivna undantagskretsen. Den nu föreslagna änd­

ringen i StjL aktualiserar även vissa ändringar i 10, 27 och 38 §§ i lagen,

för vilka jag strax skall redogöra. I fråga om justitieråds och regeringsråds

rätt till bisysslor hänvisas till avsnill 3.

Som framhålls av utredningsmannen motsvaras den allmänna föreskrif­

ten i 10 § första stycket SljL om tjänstemans åligganden i huvudsak av

bestämmelser i 1946 års lag om högsta domstolens sammansättning och

tjänstgöring, i 1909 års lag om regeringsrätten och i 1965 års lag om lag­

rådet. Inte heller föreskriften i 10 § andra stycket att tjänsteman oberoende

av fastställd arbetsfördelning skall lämna det biträde förman bestämmer

passar för tjänstgöringsförhållandena i högsta domstolen och regeringsrät­

ten. Om StjL görs tillämplig på ledamöterna i dessa domstolar bör därför

enligt min mening uttryckligt undantag göras för bestämmelserna i 10 §.

Detta synes lämpligen kunna ske så, att till paragrafen fogas ett nytt stycke

som innehåller erinran om att i fråga om justitieråds och regeringsråds all­

männa åligganden i tjänsten gäller vad som är föreskrivet i RF och med stöd

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

50

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

att regeringen prövar sådana frågor under parlamentariskt ansvar. En sådan

ordning för prövningen torde också ha gällt enligt 7 § kungörelsen (1935:

459) angående skyldighet för tjänsteman, tillhörande den civila statsförvalt­

ningen, att i vissa fall underkasta sig läkarundersökning m. in., vilken upp­

hävdes vid StjL:s ikraftträdande. Jag vill vidare erinra om att det f. n. an­

kommer på Kungl. Maj :t i statsrådet att pröva fråga om justitieråds och

regeringsråds skyldighet att avgå på grund av sjukdom. Med hänsyn till vad

nu anförts förordar jag att ärende enligt 27 § StjL som avser justitieråd eller

regeringsråd skall prövas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Jag förutsätter att

därvid samråd kommer att ske med vederbörande domstol. En bestämmelse

om beslutsbefogenheten i sådana ärenden bör tas in i StjL. Bestämmelsen

bör dock inte inskränkas att avse enbart nämnda domare utan gälla alla

tjänstemän som inte är underkastade disciplinärt ansvar (jfr 26 § andra

stycket första punkten StjL). I fråga om övriga tjänstemän bör det liksom

hittills kunna överlämnas till reglering i administrativ ordning vilken myn­

dighet som har befogenhet att meddela beslut. Om en föreskrift av nu nämnt

slag tas in i 27 §, bör den lämpligen kompletteras med en hänvisning till

bestämmelsen i 23 § andra stycket om vad som skall gälla i fråga om om­

röstning, när flera deltar i avgörandet, och med regler om hörande av

tjänstemannen och om hans rätt att därvid anlita biträde (jfr 26 § andra

stycket andra punkten).

I StjL anges uttömmande i vilka fall tjänsteman får skiljas från tjänsten

mot sin vilja. Enligt den allmänna regeln härom i 29 § får tjänsteman skil­

jas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj:t

eller myndighet med stöd av bestämmelse i StjL. Eftersom frågan om do­

mares oavsättlighet är reglerad i grundlag (36 § RF), torde föreskriften

i 29 § sakna självständig betydelse beträffande innehavare av ordinarie

domartjänst. Även om föreskriften i formellt hänseende inte helt överens­

stämmer med de speciella ansvarighetsregler som enligt RF gäller för

justitieråd och regeringsråd (se under 2.1), synes någon uttrycklig erinran

om dessa regler inte behöva tas in i paragrafen.

Som jag nämnt tidigare ankommer det f. n. på Kungl. Maj :t i statsrådet

att besluta i fråga om pensionering enligt 5 § SPR beträffande justitieråd och

regeringsråd. Av skäl motsvarande dem som anförts i fråga om beslutsbefo­

genheten i ärenden enligt 27 § StjL anser jag beslutanderätten i ärenden

enligt 32 § StjL liksom hittills böra tillkomma Kungl. Maj :t i statsrådet be­

träffande högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Detta överens­

stämmer med föreskrifterna i 37 § första stycket StjL, varför någon ändring

i sistnämnda bestämmelse inte behövs.

Någon motsvarighet till bestämmelsen i 32 § andra stycket StjL finns f. n.

inte beträffande justitieråd och regeringsråd (jfr 5 och 17 §§ SPR). Efter­

som något undantag för bestämmelsen inte gjorts i fråga om andra domare

vid StjL:s tillkomst, saknas enligt min mening anledning att nu göra ett så­

52

Mot bakgrund av vad nu anförts förordar jag att sådan ändring görs i 1 §

andra stycket StjL att JK inte längre tas upp i den där angivna undantags-

kretsen.

Avslutningsvis vill jag anföra följande. De föreslagna ändringarna av den

personkrets för vilken StjL skall gälla utgår från ett kollektivavtalsrättsligt

betraktelsesätt. Under remissbehandlingen har av högsta domstolens leda­

möter framhållits att rättsläget i vissa avseenden är oklart beträffande dom-

stolsledamot som inte tillhör facklig organisation. Jag vill med anledning

härav erinra om att frågan om rätt för tjänsteman att ställa sig utanför för-

handlingsrättssystemet ingående diskuterades vid tillkomsten av StjL (prop.

1965: 60 s. 57, 100, 136, 292 och 299 samt K2LU 1 s. 63) och att tanken på

en särskild övergångsbestämmelse i frågan då avvisades av statsmakterna.

Någon sådan bestämmelse torde inte heller fordras i nu förevarande sam­

manhang.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

54

eller ta del i företag vars verksamhet faller inom myndighetens arbetsom­

råde. För lagfarna tjänstemän vid domstolar m. m. gäller speciella regler,

nämligen 24 a § domsagostadgan (1943:290), 52 § arbetsordningen (1947:

960) för rikets hovrätter, 39 § arbetsordningen (1948:494) för nedre justi-

tierevisionen, 64 § stadgan (1959: 545) för kammarrätten, 12 § stadgan

(1960: 306) för vattendomstolarna och 22 § rådhusrättsstadgan (1964: 857).

Genom bestämmelsen i 1 § 10 kungörelsen (1965: 886) om upphävande av

vissa författningar och beslut i anslutning till genomförandet av förhand-

lingsrättsreformen för offentliga tjänstemän, m. m., har som förut nämnts

Saar upphört att gälla vid utgången av år 1965. Enligt 2 § andra stycket

kungörelsen äger dock bestämmelserna i 7 § Saar1 om förbud för — utom

justitieråd och regeringsråd — häradshövding, borgmästare och vatten -

rättsdomare att inneha vissa bisysslor tills vidare fortsatt giltighet. Det

i 7 § Saar stadgade kravet på särskilt tillstånd för förening av tjänst med

tjänstebefattning eller uppdrag har helt slopats.

Enligt 3 § i 1965 års kungörelse skall författning, som inte angetts i 1 §

kungörelsen och som rör anställnings- eller arbetsvillkor för statligt reglerad

tjänst, upphöra att gälla i den mån villkoret regleras genom kollektivavtal.

Detta gäller dock inte författning som beslutats av eller med riksdagen.

Gällande AST äger i princip tillämpning på alla tjänstemän inom avtals­

området som har lönegradsplacerad tjänst. Enligt 8 § första stycket får

arbetsgivaren, om han med hänsyn till tjänstemannens sätt att sköta tjänsten

finner anledning därtill, avkräva tjänsteman uppgift om bisyssla. Tjänste­

mannen är skyldig att på anfordran lämna uppgift till arbetsgivaren huru­

vida och i vilken omfattning han innehar bisyssla. Arbetsgivaren kan enligt

andra stycket ålägga tjänsteman att helt eller delvis upphöra med bisyssla

som enligt arbetsgivarens bedömande inverkar hindrande på tjänsteutöv­

ningen. Bestämmelserna i 8 § AST eller likalydande regler tillämpas för åt­

skilliga grupper av tjänstemän utanför detta kollektivavtal (bisyssleutred-

ningens betänkande s. 51). I vissa andra kollektivavtal på det statligt regle­

rade området finns särskilda bestämmelser om bisysslor.

Under förarbetena till StjL framhöll chefen för civildepartementet (prop.

1965: 60 s. 169), att fråga om ansvar för fel eller försummelse i tjänsten

naturligtvis kan uppkomma, om tjänstemannen missköter sin tjänst, oavsett

om misskötseln beror av att han i alltför stor omfattning ägnat sig åt bisyss­

lor. Detta gäller enligt departementschefens mening även om frågan om rätt

att ha bisysslor inte regleras i lagen eller på annat sätt. Bestämmelser om

ämbetsansvar för tjänstefel ges i 20 kap. 4 § BrB. Vidare stadgas i 18—25 §§

StjL om åtal och disciplinär bestraffning och i 30 § om uppsägning. Såväl

ämbets- som disciplinansvaret avser åsidosättande av vad som åligger tjäns- * 7

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

1 Senaste lydelse av

7 § A 1957:467,

7 § B 1964:866.

55

temannen enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift

eller tjänstens beskaffenhet. Stadgandena om ämbetsansvar och om disci­

plinstraff torde inte avse försummelse av förpliktelse, som har sin grund i

avtal (prop. 1965: 60 s. 42, jfr SOU 1969: 20 s. 28).

Slutligen bör nämnas att för vissa grupper kommunalt anställda tjänste­

män — bl. a. huvuddelen av lärarna — gäller bestämmelserna i stadgan

(1965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner in. fl. Stadgans 16 § är lika-

lydande med 13 § första punkten StjL. Av 2 § kungörelsen (1965: 729) med

vissa bestämmelser om anställning som präst framgår att föreskriften i 16 §

stadgan är tillämplig också för präster.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

3.2. Avtalsregler m. m. för kommunala och privata tjänstemän

Bisyssleutredningen redovisar i sitt betänkande (s. 188) en del uppgifter

om regler angående rätten för kommunaltjänstemän och för några grupper

tjänstemän i enskild tjänst att ha bisysslor.

De i betänkandet omnämnda reglerna för kommunaltjänstemän har i viss

mån ändrats. Den 5 december 1969 har Svenska kommunförbundet och

Svenska landstingsförbundet träffat överenskommelser med personalorgani­

sationerna om nya allmänna bestämmelser för tjänstemän (ABT 70/LABT

70). Inom sitt materiella tillämpningsområde gäller bestämmelserna samt­

liga primärkommuner och landsting. De är tillämpliga på varje arbetstagare

som har anställts såsom tjänsteman. Den ändringen har skett i förhållande

till tidigare gällande regler att det inte längre behövs tillstånd i förväg till bi­

syssla. Inte heller erfordras normalt anmälan därom. Kommunen ges dock

möjlighet att kontrollera bisyssleinnehavet. Enligt 8 § ABT 70 är tjänsteman

skyldig att »efter anfordran» anmäla bisyssla och lämna de uppgifter som

arbetsgivaren anser behövliga för bisysslas bedömande. Om arbetsgivaren

finner bisysslan inverka hindrande för arbetsuppgifterna eller kunna påver­

ka tjänstemannens handläggning av ärenden i tjänsten, kan han förbjuda

bisysslans fortsatta utövande. Förtroendeuppdrag inom fackliga, politiska

eller ideella organisationer räknas inte som bisyssla i 8 § ABT 70. Enligt

12 § lokala tjänstemannastadgan för primärkommuner (TST 70) prövas

hithörande frågor av lönenämnden. Myndigheten skall föra förteckning över

bisyssleanmälningar. De allmänna bestämmelserna och stadgorna på den

kommunala sidan gäller bara i den mån statlig författning inte föranleder

annat. I betänkandet framhålls att, enligt uppgift från kommunförbund och

personalorganisationer, ingripanden eller tvister i bisysslefrågor har varit

sällsynta.

För många privatanställda tjänstemän gäller avtalsbestämmelser om för­

bud mot sådana bisysslor, som avser med arbetsgivaren konkurrerande

verksamhet eller verksamhet som kan inverka menligt på hans arbete i

56

tjänsten, och om samråd med arbetsgivaren innan tjänstemannen åtar sig

bisyssla av mera omfattande slag. Offentliga och fackliga förtroendeuppdrag

torde i allmänhet inte omfattas av regleringen. Även inom den privata sek­

torn har tvister i bisysslefrågor uppgetts vara relativt sällsynta. Det kan här

erixrras om att i lag har meddelats bisysslebestämmelser avseende tjänste­

män hos banker m. fl. I betänkandet redovisas utfallet av en statistisk un­

dersökning av privata tjänstemäns bisyssleförhållanden, vilken gjorts av

statistiska centralbyråns utredningsinstitut (s. 136, 177).

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

3.3. Förhållandena i andra nordiska länder

I betänkandet lämnas en redogörelse för bisyssleregler i några främman­

de länder (s. 194). Av denna framgår beträffande Danmark att de stats­

tjänstemän, vilkas anställningsvillkor regleras av lagen den 7 juni 1958

nr 154, bara får ha »beskseftigelse» utanför statstjänsten »for så vidt og i det

omfång» detta är förenligt med ett samvetsgrant utförande av hans plikter

som tjänsteman och med »den for stillingen nodvendige agtelse og tillid».

Dessa tjänstemän är vidare skyldiga att hos tillsättningsmyndigheten skrift­

ligen anmäla avsikt bl. a. att påbörja verksamhet av ekonomisk karaktär.

Myndigheten kan sedan förbjuda tjänstemannen att åtaga sig en bisyssla

som faller utanför det tillåtna området. I Finland torde det anses ligga i

sakens natur att en tjänsteman bör undvika sådan verksamhet, som kan

göra honom jävig att handlägga uppgifter i tjänsten eller som är ägnad att

rubba förtroendet till hans opartiskhet i tjänsteutövningen. I lag har upp­

ställts krav på tillstånd för den som innehar tjänst eller befattning att mot­

taga annan avlönad befattning, vilken tjänstemannen är berättigad att av­

säga sig. För den vars anställningsförhållanden är privaträttsligt reglerade

gäller enligt lag att han inte utan arbetsgivarens samtycke får åtaga sig nytt

arbete som inkräktar på hans förmåga att fullgöra det tidigare arbetsavtalet.

I Norge har stadgats förbud för en del högre tjänstemän att åtaga sig andra

än vissa statliga bisysslor. Vidare finns regler om att offentliga tjänstemän

inte får åtaga sig bisysslor som på något sätt kan »hemme eller sinke deres

pliktige arbeid». — I samtliga tre länder har meddelats specialregler för

vissa grupper.

3.4. Bisyssleutredningen

Bisyssleutredningen har som underlag för översynen av reglerna om de

offentliga tjänstemännens bisysslor låtit göra statistiska urvals­

undersökningar av deras bisyssleförhållanden. Syftet därmed har

främst varit att få kartlagt omfattningen och i några hänseenden även be­

skaffenheten av bisysslor bland de offentliga tjänstemännen överhuvud­

taget och bland en del på olika sätt bestämda grupper av sådana tjänstemän.

58

för att jävssituation uppkommer. Det är ibland tydligt att bisysslan leder

till risker för s. k. indirekt jäv eller eljest för bristande förtroende till annan

tjänstemans oväld, t. ex. om bisysslehavaren är direkt överordnad den hand­

läggande tjänstemannen eller gift med denne eller om den handläggande

tjänstemannen är ekonomiskt beroende av bisysslehavaren. Denna verkan

av bisysslor kan, såsom en del av de intervjuade cheferna påpekar, vara sär­

skilt svår att skönja för utomstående. Ibland kan det bero av tillfälligheter,

om bisysslan leder till fara för att förtroendet till den bisysslande tjänste­

mannens eller någon arbetskamrats oväld rubbas. Blotta samröret mellan

tjänstemannen och uppdragsgivaren kan vara ägnat att hos allmänheten

uppväcka misstankar om otillbörligt hänsynstagande (JO 1964 s. 517).

Utredningen föreslår därför att 13 § ändras så att där uttryckligen för­

bjuds också bisysslor som innefattar fara för bristande förtroende till an­

nan tjänstemans oväld eller till myndighetens anseende

för att oväld iakttas i dess verksamhet (s. 79). Att också sådana bisysslor

redan nu i och för sig är otillåtna följer av den offentliga tjänstens beskaf­

fenhet (s. 71, NJA 1960 s. 186).

Utredningen påpekar att begreppet bisyssla inte har något klart

avgränsat innehåll och att såsom bisysslor i och för sig kan räknas syssel­

sättningar av skilda slag vid sidan av uppgifterna i tjänstemannens huvud­

tjänst. Vikten av att förtroendet till ovälden bevaras orubbat kräver att

bisysslor i vidsträckt mening träffas av förbudsbestämmelsen. De för­

bjudna sysslorna kan liksom hittills anges med uttrycket »åtaga sig upp­

drag eller utöva verksamhet». Det intresse som skall skyddas medför att

även enstaka transaktioner ibland kan vara oförenliga med den offentliga

tjänsten. Emellertid bör inte alla aktiviteter omfattas av förbudet i 13 §

StjL. Utanför ramen för utövandet av verksamhet faller sålunda sådan

verksamhet som typiskt sett får anses höra hemma på privatlivets område

och vad därmed omedelbart har samband. Som exempel anförs dispositio­

ner ingående i den gängse hushållningen eller dispositioner av familjerätts-

lig karaktär, om de gäller tjänstemannen själv eller sådan närstående — ma­

ke, trolovad, barn, förälder, syskon, syskonbarn, svåger m. fl. — som anges

i domarjävsregeln i 4 kap. 13 § 2 RB. I den praktiska tillämpningen av för­

budet bör skälig hänsyn tas till den utsträckning i vilken uppdraget eller

verksamheten berör tjänstemannen personligen.

Utredningen redovisar synpunkter på hur bedömningen av en b i-

sysslas tillåtlighet enligt lagrummet bör ske (s. 79). En samlad

bedömning bör ske av de omständigheter som kan ha betydelse för att be­

vara allmänhetens förtroende till ovälden. Storleken av risken i det aktuella

fallet och den försvarliga riskgraden bör alltså bedömas. Utredningen anför

därom följande. Den närmare beskaffenheten av såväl tjänstemannens som

myndighetens uppgifler bör tillmätas betydelse. Till omständigheter som

medför att endast en jämförelsevis låg riskgrad bör accepteras hör exempel­

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

dagen, innehåller föreskrifter om prövning av bisysslor från kvantita­

tiv synpunkt, har de enligt utredningen upphört att gälla genom

stadgandet i 3 § i den tidigare nämnda kungörelsen 1965: 886 (jfr 8 § AST).

Ifall en bisyssla utövas inom området för en av myndigheten driven

näringsverksamhet, kan bisysslan — bortsett från risken för förtroende-

skada — enligt vad utredningsmannen konstaterar (s. 72) ibland med­

föra ekonomisk skada för myndigheten. Som tidigare nämnts berör många

av specialreglerna tjänstemans befogenhet att ha bisyssla inom myndig­

hetens arbetsområde. Med utgångspunkt från att frågan om rätt att driva

sådan konkurrerande verksamhet hör hemma på området för

avtalsbarhet och att en begränsning av detta område inte bör ske utan

tvingande skäl anser utredningen det principiellt otillfredsställande att det

förekommer föreskrifter av sådant innehåll. Till förmån för att frågan

alltjämt bör vara avtalsbar anförs bl. a. att området för avtalsbarhet bör vara

bestämt lika för alla tjänstemän, medan förbud mot konkurrerande verk­

samhet behövs bara för en del speciella grupper av tjänstemän. Som skäl

för sin inställning anför utredningen vidare att frågan torde ha en renodlat

ekonomisk prägel, eftersom den inte berör andra myndigheter än sådana

som producerar varor eller tjänster att tillhandahållas allmänheten mot

ersättning efter principen om full kostnadstäckning. Dessutom anser utred­

ningen att gränsdragningssvårigheterna i praktiken inte torde behöva bli

kännbara.

Frågan om konkurrensbisysslor har av förhandlingsparterna hittills hål­

lits utanför kollektivavtalsreglering. Utredningen förordar att initiativ fas

till förhandlingar om avtalsbestämmelser om begränsningar i möjligheterna

för vissa grupper av tjänstemän att driva med vederbörande myndighet kon­

kurrerande verksamhet i den mån tillvaratagande av det allmännas ekono­

miska intressen motiverar att sådana begränsningar tillskapas. En kollek­

tivavtalsreglering skulle medföra att de offentligrättsliga bestämmelserna

om förbud mot konkurrensbisysslor upphör att gälla enligt 3 § i 1965 års

kungörelse. Med hänsyn därtill anser utredningen det inte påkallat att föreslå

annat än att berörda offentligrättsliga bestämmelser får utgå ur författ­

ningar i samband med att av annan anledning översyn av dem sker.

Enligt nuvarande bestämmelser ankommer det i stor utsträckning på

tjänstemannen att på eget ansvar avgöra om en bi­

syssla är sådan att han får åtaga sig den. Detta kan innefatta olägenheter

både för tjänstemannen och det allmänna. Om man vill ha en tämligen hård

kontroll över bisysslorna kan man, framhåller utredningen

(s. 61), tänka sig antingen att återgå till tillståndssystemet eller att ålägga

tjänstemännen anmälningsplikt och tillerkänna myndigheten förbudsmöjlig­

het eller att ge myndigheten befogenhet att avfordra tjänstemännen uppgift

om bisysslor och att förbjuda sådana. Alla tre lösningarna skulle kunna

62

att tjänstemannens otillfredsställande sätt att sköta sitt arbete kan ha

samband med alltför omfattande bisysslor, ger 8 § AST myndigheten möj­

ligheter att komma till rätta med missförhållandena. Tjänstemannen å

sin sida torde för övrigt möjligen kunna genom förvaltningsbesvär få det

befogade i en förfrågan eller ett åläggande överprövat (s. 44). Utredningen

anser det sakligt motiverat att befogenheterna enligt 8 § AST används i

något större utsträckning än hittills har skett (s. 88). Vidare anser utred­

ningen att befogenheterna bör utsträckas att gälla även andra tjänstemän

än dem som för närvarande omfattas av 8 § AST eller motsvarande be­

stämmelser i andra statliga kollektivavtal (s. 51).

Det framhålls att effektivitetshänsyn också talar för att frågan om en

statstjänsteman bör tas i anspråk för en offentlig bisyssla avgörs efter en

avvägning av de fördelar och nackdelar som därigenom kan uppkomma

för det allmänna, närmast för huvudarbetsgivaren och för den myndighet

som vill ha bisysslan utförd (s. 89). Utredningen, som har övervägt att

föreslå författningsbestämmelser om samråd mellan de berörda

myndigheterna, finner det vara att föredraga att uttala en allmän

rekommendation om att samråd mellan myndigheter bör förekomma, när

en myndighet vill anlita tjänsteman vid annan myndighet för bisyssla, som

inte är av enklare beskaffenhet.

Några förslag i fråga om sanktionerna för olovligt bisys s-

leinnehav förs inte fram.

Utredningen anser att de arbetsuppgifter som utövas av domare stäl­

ler sådana krav på att förtroendet till oväld bevaras orubbat att föreskrif­

ter om tillståndsprövning inte synes kunna undvaras (s. 90). De olägen­

heter som enligt vad förut har anförts vidlåder tillståndssystemet gör sig

inte gällande med samma styrka, när tillståndskravet inte rör annat än

smärre tjänstemannagrupper. Bestämmelser därom skulle tas in som ett

andra stycke i 13 § StjL. Skyldig att söka tillstånd skulle vara den som ut­

övar domartjänst, varmed skall förstås varje tjänst för vars utövning ford­

ras avlagd domared (jfr prop. 1965: 60 s. 281). En tjänstledig domare skulle

således inte omfattas av bestämmelsen. Tillståndskravet bör avse dels dri­

vande av näringsverksamhet, dvs. ekonomiskt inriktad aktivitet av någon

permanens (s. 76), dels vissa uppdrag i den mån de är ersättningsgivande,

nämligen som skiljeman eller som rådgivare m. m. åt annan i rättslig ange­

lägenhet eller bl. a. som styrelseledamot i inrättning som tjänar ett huvud­

sakligen ekonomiskt syfte. En del uppdrag åt närstående skulle, såsom

utredningen har framhållit i tidigare sammanhang, inte anses som bisyssla.

Uppdrag, för vilka bara utgår förmån av blygsamt värde, som tydligt inte

står i proportion till värdet av det arbete som bisysslehavaren uträttar, bör

inte anses som ersättningsgivande. Förfarandet i tillståndsärenden bör

utformas på motsvarande sätt som i beskedsärenden. Myndigheten har

Kungl. Maj:ts proposition, nr 72 år 1970

63

bara att pröva frågan från oväldssynpunkt. Prövningen skall alltså inte

syfta till att reglera exempelvis omfattningen av vederbörandes bisysslor.

De föreslagna föreskrifterna bör medföra att bestämmelserna i 7 § Saar

kan undvaras. Specialreglerna i 24 a § domsagostadgan m. fl. domstols-

instruktioner (3.1) föreslås också skola upphävas. I övrigt föreslås ingen

ändring i förevarande del (s. 74).

Bisyssleutredningen redovisar att något samråd inte har förekommit med

utredningsmannen Hagander i fråga om justitierådens och regeringsrådens

rätt att ha bisysslor.

Utredningen anser att kravet på enhetlighet i myndigheternas bedöm­

ning av bisysslefrågor inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att

man låter en fristående instans, som har överblick över förhållandena på

olika områden av förvaltningen, få inflytande på prövningen av tillåtlighe­

ten från oväldssynpunkt. En ny central myndighet, bisysslenämn-

d e n, bör därför inrättas. Nämnden skall kunna höras i beskeds- och till-

ståndsärenden på föranledande av tjänstemannen eller myndigheten. Dess

utlåtanden skall inte ha bindande verkan utan bara tjäna till vägledning.

Nämnden bör vidare vara verksam för att sprida information i bisyssle­

frågor. Utredningen föreslår att nämnden skall bestå av ordförande med

domarerfarenhet och två andra ledamöter, varav den ene bör vara för­

trogen med den offentliga förvaltningen och den andre företräda allmänna

intressen. För envar av dessa tre bör utses en ersättare. Vidare bör nämn­

den ha en sekreterare. Uppdragen beräknas kunna fullgöras utan att syssel­

sätta någon av ledamöterna eller sekreteraren på heltid. Nämnden bör

naturligen ha tillgång till skrivhjälp. Den årliga kostnaden beräknas till

högst 50 000 kr.

3.5 Remissyttrandena

Av de 66 myndigheter och organisationer från vilka yttranden inkommit

tillstyrker omkring hälften utredningens förslag eller lämnar dem utan

någon erinran.

Femton remissinstanser intar en kritisk hållning till något eller några av

utredningens viktigare förslag. Sålunda anser tre av dem att rätten att driva

en med myndigheten konkurrerande verksamhet hör hemma på området

för avtalsförbud. Systemet med rätt till besked och inrättandet av en bi-

sysslenämnd möter också invändningar från ett par håll. Några anser

att ett anmälningssystem beträffande bisysslor bör övervägas eller att

arbetsgivarens befogenheter att infordra upplysningar beträffande bisyssle-

innehav bör göras vidsträcktare än de nu är. De femton remissinstanserna

är JK, RÅ, Föreningen Sveriges statsåklagare, postverket, kammarrätten,

riksrevisionsverket, rektorsämbetet vid Lunds universitet, statens avtals-

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 är 1970

64

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

verk, Sveriges geologiska undersökning, statens skeppsprovningsanstalt,

länsstyrelserna i Malmöhus och Västerbottens län, Uppsala och Lunds dom­

kapitel samt Svenska arbetsgivareföreningen. Av dessa instanser intar kam­

marrätten en övervägande negativ inställning till flertalet förslag. JO för

fram förslag om tillståndsprövning eller anmälningsskyldighet beträffande

åtminstone vissa bisysslor och är kritisk mot vissa förslag i övrigt.

Nio instanser tillstyrker de viktigare förslagen eller lämnar dem utan

erinran, men för fram kritiska synpunkter avseende bl. a. önskemål om all

få behålla specialregel om bisysslor, bisysslenämndens organisation eller

avgränsningen av skyldigheten för den som utövar domartjänst att söka

tillstånd till innehav av vissa bisysslor. I denna grupp ingår hovrätten för

Övre Norrland, rikspolisstyrelsen, bankinspektionen, skolöverstyrelsen,

överlantmätarna i Malmöhus och Värmlands län, Sveriges advokatsamfund,

SK, SACO och TCO-S.

Det statistiska grundmaterialet förbigås i flertalet yttran­

den. Det alldeles övervägande antalet remissinstanser ansluter sig till eller

lämnar utan erinran uppfattningen att förhållandena på bisyssleområdet

inte visats vara sådana att en annan ordning än den nuvarande behöver

införas.

SK anser det sålunda naturligt att offentliga tjänstemän i högre grad

än privata anlitas exempelvis för bisysslor av offentlig natur. Skäl saknas

för misstanken att det förhållandevis stora antalet bisysslor skulle i nega­

tiv riktning påverka arbetsinsatserna i huvudtjänsterna. Möjligheten att

göra förfrågningar enligt 8 § AST talar för att bisysslor inte inverkat nega­

tivt. SK anser vidare att det inte är förvånande att andelen tjänstemän med

fler bisysslor är väsentligt högre i de högre än i de lägre löneskikten. Ris­

ken för negativ påverkan på huvud tjänsten är enligt SK givetvis större ju

fler och ju mera tidskrävande bisysslorna är. Enligt SK:s åsikt kan risken

dock inte anses motivera att inskränkningar görs i rådande frihet att ha

bisysslor. Av flera remissyttranden från myndigheter — däribland riks­

polisstyrelsen, försvarets fabriksverk, rektorsämbetet vid universitetet i

Lund och patentverket ■— framgår att bisysslorna för deras del inte utgör

något problem. Några myndigheter meddelar att de inte har haft anledning

att tillämpa 8 § AST. Andra myndigheter lämnar uppgifter om arten av

tjänstemännens bisysslor. Enligt socialstyrelsen är övervägande delen av de

bisysslor som innehas av styrelsens tjänstemän offentliga uppdrag av skilda

slag, likaså bland tjänstemännen vid styrelsen underställda myndigheter.

Lantmäteristyrelsen påpekar att lantmäteritjänstemännen, i synnerhet lant­

mätarna, genom sin mångsidiga utbildning och sin verksamhet inom sam-

hällsbyggnadssektorn är efterfrågade för bisysslor inom åtskilliga fackområ­

den såsom expropriation, fastighetstaxering och planering avseende markan-

66

relserna, JO, Svenska arbetsgivareföreningen och de fyra tjänstemannaorga­

nisationerna. Flera instanser uttalar sig för ett förtydligande av den före­

slagna lagtexten. Sålunda förordar JK formuleringen »hans eller annan

tjänstemans oväld i tjänsteutövningen», likaså —- med tillägget »eller till

myndighetens oväld» — skolöverstyrelsen. Länsstyrelsen i Örebro län å sin

sida finner ordet oväld alltför ålderdomligt och föreslår att det ersätts med

objektivitet eller opartiskhet. Föreningen Sveriges statsåklagare, som har

samma inställning, nämner också ordet saklighet.

Den innebörd som utredningen anser att uttrycket uppdrag el­

ler verksamhet i 13 § StjL bör äga föranleder ett uttalande från SR,

som ifrågasätter om inte bisysslebegreppet bör närmare definieras i lämplig

författning med hänsyn till att tjänstemännen i allmänhet inte kan förväntas

ha den vida innebörden klar för sig. TCO-S anmärker att utredningen bara i

förbigående berört frågan om vissa tjänstemäns rätt att åtaga sig uppdrag

i fackliga organisationer. Hovrätten för Övre Norrland påpekar att lagregeln

måste ha en allmän avfattning eftersom den skall gälla för ett stort antal

skilda grupper av tjänstemän. Hovrätten anser det emellertid tveksamt om

regeln kan ge erforderlig vägledning vid bedömandet av om en bisyssla är

tillåtlig eller inte och tar därför upp frågan om man inte borde i någon

form av anvisningar samla det mest betydelsefulla i de nu gällande särskilda

bestämmelserna.

Förslaget om utmönstring av specialregler angående så­

dana bisysslor som förbjudits i 13 § StjL tillstyrks av hovrätten för Övre

Norrland, lantmäteristyrelsen, länsstyrelsen i Malmöhus län, TCO-S m. fl.

Sveriges geologiska undersökning anför att utmönstringen bör ske med

största varsamhet och att vissa specialregler av pedagogiska skäl bör stå kvar.

Flera myndigheter vill som komplettering till den allmänna bestämmelsen

behålla specialregler i sina instruktioner, nämligen rikspolisstyrelsen, krimi­

nalvårdsstyrelsen, skolöverstyrelsen, statens skepp sprovning sanstalt, bank­

inspektionen, länsstyrelserna i Örebro och Västerbottens län samt kammar­

rätten. Även JO avvisar förslaget i denna del. Utredningens tanke, att

specialbestämmelserna skulle bli obehövliga, om man inrättade en bisyssle-

nämnd och i övrigt genomför dess förslag, synes honom knappast hållbar.

Vid sidan av centrala bestämmelser, vilka ofrånkomligen måste få en mera

generell utformning som kan medföra tolkningssvårigheter, fyller de komp­

letterande bestämmelserna för skilda förvaltningsområden enligt hans me­

ning ett verkligt behov.

Utredningens förslag om kollektivavtalsreglering av konkurrensbi­

sysslor har av den alldeles övervägande delen av remissinstanserna

antingen uttryckligen tillstyrkts eller också lämnats utan erinran. Post­

verket, SJ och lantmäteristyrelsen framhåller därvid vikten av att arbets­

givaren vid en avtalsreglering ges inflytande över tjänstemännens konkur­

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

67

rensbisysslor. Tre myndigheter — kammarrätten, statens avtalsverk och

Sveriges geologiska undersökning — uttalar sig emellertid i första hand

för en lagreglering. Enligt avtalsverket talar mot den föreslagna ordningen

främst att en konkurrensbisyssla innebär att tjänstemannen åsidosätter

en lojalitetsförpliktelse gentemot arbetsgivaren. Avtalsverket delar inte upp­

fattningen att frågan om rätt att driva en konkurrerande verksamhet har

en renodlat ekonomisk prägel. Frågan om konkurrensbisysslorna torde en­

ligt avtalsverkets mening inte ha uppmärksammats under förarbetena till

StjL. Dessa bisysslor bör hänföras till det avtalsförbjudna området, om

övervägande skäl talar härför. Utredningens påpekande att förbud behövs

endast för en del tjänstemän och att området för avtalsfrihet bör vara be­

stämt lika för alla ger avtalsverket anledning erinra om att StjL innehåller

en del bestämmelser som är av betydelse för endast speciella grupper, t. ex.

om skyldighet att bo i viss tjänstebostad. Ett förbud att avtala om kon­

kurrensbisysslor kan utformas så att Kungl. Maj:t ges befogenhet att

meddela bestämmelser om begränsning av tjänstemans rätt att inneha sådan

bisyssla. -— Den föreslagna utmönstringen av specialregler rörande konkur­

rensbisysslor ur verksinstruktioner etc. möter kritik av JO, som förklarar

sig inte kunna biträda förslaget, om det är meningen att strykningar skall gö­

ras även i instruktionerna för verk där förbud mot konkurrensbisysslor inte

införs genom kollektivavtal. Att tjänsteman åtar sig bisyssla på den egna

myndighetens verksamhetsområde kan stundom vara mycket olämpligt och

direkt ägnat att undergräva förtroendet för myndigheten, framhåller JO.

Utredningens ståndpunkt att man inte behöver införa några mer eller

mindre generella system med tillståndsprövning, an­

mälningsplikt eller uppgiftsskyldighet för att reglera

bisysslorna från kvantitativ eller kvalitativ synpunkt biträds eller lämnas

utan erinran i flertalet remissyttranden. I allmänhet har de instanser

som berört hithörande frågor gjort det genom att ansluta sig till utredningens

uppfattning att befogenheterna enligt 8 § AST — till vilka jag strax åter­

kommer — är tillfyllest för att stävja att tjänstemännen åtar sig för många

eller för omfattande bisysslor. Bara ett fåtal instanser har en annan me­

ning. Sålunda ifrågasätter RÅ om inte tjänstemännen alltid borde vara

skyldiga att anmäla sina bisysslor. Och Lunds domkapitel föreslår att an­

mälningsplikt skall åvila varje tjänsteman som har bisysslor av längre el­

ler större omfattning. JO ifrågasätter om inte regleringen bör få ett annat

och mera vittgående innehåll än utredningen föreslagit. Man bör enligt

hans mening överväga att — antingen avtalsvägen eller genom offentlig­

rättsliga bestämmelser — genomföra ett mer eller mindre generellt system

med tillståndsprövning eller med anmälningsskyldighet jämte förbudsmöj­

lighet. Ett sådant system skulle på samma gång kunna lösa frågan huru­

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

68

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

vida hinder möter mot en viss bisyssla och tillgodose intresset att tjänste­

männen inte åtar sig mera arbete på sin fritid än de orkar med. Det synes

nämligen JO självklart att myndigheten vid sin prövning skall kunna

beakta både kvalitativa och kvantitativa synpunkter. För att undvika ad­

ministrativ belastning kan begränsningar göras dels i fråga om uppdragens

art så att offentliga, ideella, fackliga eller andra uppdrag undantas, dels i

fråga om personkretsen så att bara vissa grupper av tjänstemän omfattas

av skyldigheten. I sistnämnda hänseende tänker JO —- förutom på do­

marna — närmast på åklagare, utmätningsmän och polisbefäl, men också

på länsstyrelsernas tjänstemän m.fi. RÅ och kammarrätten är i likhet

med JO inne på tanken att utsträcka regler om tillståndsprövnixrg beträf­

fande domare till att avse även en del andra tjänstemän inom rättsvården.

Från lantmäteristijrelsens sida erinras om förrättningslantmätarnas domar-

liknande funktioner.

Tjänstemannaorganisationerna har genomgående tillstyrkt förslaget att

beskedsrätt skall införas. Exempelvis SR anför att förfrågningar till

SR tyder på att det inte sällan är svårt för en tjänsteman att bedöma tillåt­

ligheten med hänsyn till eventuell fara för förtroendet. SR hälsar med stor

tillfredsställelse att myndigheterna åläggs hjälpa tjänstemännen med denna

bedömning. Inställningen från myndighetshåll är varierande. Några instan­

ser ställer sig avvisande. Man bör sålunda enligt riksrevisionsverket kunna

förutsätta att offentliga tjänstemän själva kan rätt bedöma om en bisyssla

är av den arten att den kan rubba tilltron till ovälden i tjänsteutövningen.

Inte heller finns enligt riksrevisionsverket anledning antaga annat än att

tjänstemännen har omdöme att i tveksamma fall begära besked av verks­

ledningen om hur den bedömer saken eller att betvivla att vederbörande

chefer är beredda att lämna besked. I likhet med riksrevisionsverket anser

kammarrätten att tjänsteman, som är tveksam i fråga om tillåtligheten, i

praktiken inte förmenas att få ett underhandsuttalande i saken från verks­

ledningens sida. Ändring i det nuvarande systemet har inte visat sig på­

kallad. Kammarrätten menar att ett positivt besked innebär att tjänsteman­

nen fritas från ansvar. Även Föreningen Sveriges statsåklagare anser att

vinsten av en frivillig förhandsprövning blir rätt obetydlig, eftersom tjänste­

mannen saknar anledning att begära besked i andra fall än då han själv är

tveksam. Och då bör han enligt grunderna för bisyssleförbudet i regel avstå

från bisysslan. Ett frivilligt system kommer inte heller åt den illojale tjäns­

temannen. Föreningen tillägger att en bidragande orsak till att ett system

med besked och bisysslenämnd nu är umbärligt är tillkomsten av bisyssle-

utredningens klarläggande av tillåtlighetsfrågan. — De övriga remiss­

instanser, som särskilt har yttrat sig om förslaget om rätt att få besked,

ställer sig positiva till detta. JK framhåller att ett uttalande av en myndig­

het, att en viss bisyssla är tillåtlig, inte i princip rubbar tjänstemannens

70

nuvarande ordning för att medföra en begränsning av innehavet av offent­

liga bisysslor. Överlantmätaren i Värmlands län understryker vikten av att de

offentliga bisysslorna — som är omfattande och fyller en viktig funktion

inom förvaltningen — innefattas i rationaliseringsverksamheten. Utred­

ningens förslag om samverkan mellan myndigheter torde vara lämpligt även

från den utgångspunkten. SR biträder utredningens uppfattning att en

samverkan kan leda till en viss minskning av bisysslevolymen inom grupper

där bisysslor nu förekommer i förhållandevis stor omfattning. SK vill starkt

understryka behovet av en samverkan mellan myndigheterna, när det gäller

att välja innehavare av offentliga bisysslor, bl.a. för att undvika att alltför

mycket belasta en av ordinarie och andra arbetsuppgifter redan fullt

sysselsatt tjänsteman med bisysslor eller uppdrag. Även statens personalut­

bildningsnämnd delar utredningens uppfattning om samverkan och påpekar

att personalutbildningen är beroende av att tjänstemän får och vill åtaga sig

uppdrag som lärare vid annan myndighet än anställningsmyndigheten.

Lantmäteristgrelsen åberopar JO 1969 s. 400 och betonar vikten av att

uppdragslämnande myndighet i tveksamma fall samråder med huvudarbets­

givaren i frågan om tillåtligheten av viss bisyssla.

Ett tiotal instanser berör utredningens förslag om särskilda regler

för domare.

Bland dem som förklarar sig inte ha någon erinran i denna del kan näm­

nas riksrevisionsverket, lantmäteristgrelsen och statens avtalsverk. I yttran­

det från Sveriges advokatsamfund erinras om att samfundets styrelse tidi­

gare förordat ett absolut förbud för domare att ägna sig åt vissa bisysslor

(jfr TSA 1948 s. 40, 1953 s. 217). Med hänsyn till domarkårens uppgift i sam­

hället och det därmed förknippade kravet på objektivitet, opartiskhet och

oberoende av obehöriga sidointressen har styrelsen alltjämt i princip samma

inställning. Den restriktiva praxis som numera kan anses råda på området

bör dock garantera att någon större skillnad praktiskt sett inte torde komma

att bli följden om man tillämpar förbuds- eller tillståndslinjen. Styrelsen

kan därför vara beredd att ansluta sig till utredningens förslag. Föreningen

Sveriges statsåklagare avstyrker förslaget om särreglering för dem som

utövar domartjänst. Föreningen anser skälen härför föga övertygande. Det

finns enligt föreningen större anledning till särbehandling av tjänstemän

hos vissa administrativa tillståndsgivande organ än av yrkesdomarna.

Hovrätten för Övre Norrland påpekar att en viss utvidgning i fråga om

personkretsen och bisysslorna föreslagits, trots att några egentliga nack­

delar med det hittillsvarande systemet inte torde ha försports. Hovrätten

erinrar om att anställda inom förvaltningen helt befriats från skyldighet

att söka tillstånd till bisysslor och att många av dem — exempelvis högre

tjänstemän vid länsstyrelsernas planeringssektioner — handlägger ärenden

av den största vikt såväl för den enskilde medborgaren som för samhället.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

endast så obetydlig förmån att den står i tydligt missförhållande till det ned­

lagda arbetet. Kammarrätten stryker under intresset av att de yngre juris­

terna vid domstolen — de som inte är ordinarie ledamöter eller assessorer

— även i framtiden får möjlighet att ta uppdrag i taxerings- eller prövnings-

nämnd (jfr 64 § andra stycket stadgan för kammarrätten).

Grunderna för tillståndsprövningen behandlas av JO som förklarar att

utredningens inställning, att frågan om tillstånd skall bedömas endast med

hänsyn till vad bevarandet av förtroendet till oväld kräver, förefaller inte

bara opraktisk utan även ägnad att leda till direkt stötande konsekvenser.

Enligt hans mening bör tillstånd rimligen inte ges till ytterligare bisyssla,

om man klart ser att domaren redan har för många. Sveriges advokatsam­

fund betonar vikten av en restriktiv och enhetlig bedömning. Med hänsyn

därtill bör tillståndsprövningen enligt advokatsamfundets uppfattning över­

lämnas till den föreslagna centrala bisysslenämnden. Hovrätten för Övre

Norrland förordar av delvis samma skäl att tillståndsprövningen skall an­

komma på Kungl. Maj :t eller, i fråga om den mindre del av domartjänster-

na som tillsättes av lägre myndighet, på denna.

Förslaget att en central rådgivande nämnd skall inrättas har

fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Åtskilliga —- bland dem

tjänstemannaorganisationerna — ställer sig positiva och framhåller svå­

righeterna i bedömningen av bisysslefrågorna och betydelsen av enhetlighet.

Flera instanser anser det tveksamt om en fristående nämnd behövs, andra

åter intar en mera bestämt avvisande hållning till förslaget. Bland de av­

styrkande instanserna pekar man på att ett centralt organ knappast kan

skaffa sig erforderlig inblick i de skiftande förhållandena och speciella in­

tressena vid varje myndighet och vidare på att det är orealistiskt att räkna

med att nämnden skulle kunna skapa en enhetlig praxis. Flera instanser

anser att det räcker med samråd mellan tjänstemannen och hans myndighet.

Postverket menar att det för allmän information i bisysslefrågor skulle

vara nog att myndigheterna rapporterade sina avgöranden enligt 13 § StjL

till en redan befintlig central instans, som i sin tur kunde informera andra

myndigheter. JK anser att de skäl utredningen åberopat till stöd för för­

slaget om nämnden naturligen har vikt, men ifrågasätter om skälen är så

starka att de bör föranleda inrättandet av nämnden. I allt fall bör man kunna

något avvakta erfarenheterna av den ökade aktiviteten från myndigheternas

sida i bisysslefrågor. JK påpekar att eftersom nämnden endast skall ha råd­

givande funktion gäller om dess uttalanden i förhållande till tjänsteman­

nens ansvar i princip vad som angetts om beskeden. Han tillägger att om

uttalandena från nämnden görs bindande närmar man sig lätt den äldre

ordningen med tillståndsgivning.

Bisysslenämndens organisation och arbetssätt har behandlats bl. a. av

tjänstemannaorganisationerna. Av dessa föreslår SK, SACO och TCO-S

74

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

tjänstemannen att ha viss bisyssla. Denna möjlighet till ingripande är be­

roende av tjänstemannens sätt att sköta sin huvudtjänst.

Gällande offentligrättsliga regler om bisysslor har meddelats vid olika tid­

punkter för olika områden och personalkategorier utan att någon gång en

allmän och grundligare översyn har skett. Det var bl. a. av detta skäl som

chefen för civildepartementet år 1966 tillkallade en sakkunnig med uppdrag

att se över de offentligrättsliga bestämmelserna om rätt för statstjänstemän

m. fl. att inneha bisysslor.

Bisyssleutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1969:6) bl. a. föl­

jande. I huvudsak på samma sätt som nu skall rätten att ha bisyssla regleras

delvis i offentligrättslig ordning och i övrigt genom avtal. Gränsen mellan

områdena för författningsreglering och avtalsreglering föreslås skola behål­

las i stort sett oförändrad genom förbudsbestämmelsen i 13 § StjL. Viss

ändring av lagrummet föreslås för att det tydligare skall komma till uttryck

att man skall beakta också risken för förtroendeskada avseende annan

tjänsteman vid samma myndighet eller myndigheten själv. Utredningen an­

ser att ett system för allmän kontroll av bisysslevolymen bland tjänstemän­

nen för att bli effektivt medför olägenheter av framför allt administrativ art.

För det allmänna är olägenheterna klart större än fördelarna. Enligt betän­

kandet skall myndigheterna i stället bli skyldiga att lämna tjänstemännen

besked om bisysslors tillåtlighet både genom allmän information och genom

besked på begäran i enskilda fall. När det gäller vissa bisysslor bör tillstånds­

prövning införas för domare i tjänst. Vidare föreslås att en rådgivande bi-

sysslenämnd inrättas. De talrika specialreglerna i olika författningar bör

efter hand i huvudsak utmönstras. Utredningen förordar också att initiativ

tas till avtalsförhandlingar med syfte att begränsa möjligheterna för vissa

tjänstemannagrupper att driva med anställningsmyndigheten konkurreran­

de verksamhet.

Under remissbehandlingen har ett stort antal myndigheter och organisa­

tioner beretts tillfälle att yttra sig över förslagen. Remissinstanserna har i

stort sett anslutit sig till utredningens viktigare förslag eller lämnat dem

utan erinran. På en del punkter har dock kritiska synpunkter förts fram.

I fråga om det aktuella läget finner utredningen, som har låtit göra in­

gående och omfattande statistiska undersökningar av tjänstemännens bi-

syssleinnehav, att undersökningarna inte har visat på något missbruk av

tjänstemännens frihet att ha bisysslor. Inte heller under remissbehandlingen

eller eljest har framkommit några omständigheter som tyder på att det i

någon utsträckning bland de offentliga tjänstemännen förekommer sådana

sysslor vid sidan av tjänsten, som kan antas vara ägnade att skada allmän­

hetens förtroende för tjänstemännens och myndigheternas objektivitet och

opartiskhet eller som på grund av sin omfattning kan antas hindra arbetet i

76

tjänstemans bisysslor och till om bisysslan berör myndighetens arbetsom­

råde. Bland bisysslor som mindre ofta torde omfattas av förbudet kan näm­

nas fackliga, politiska eller andra ideella förtroendeuppdrag, uppdrag på

grund av domstols förordnande enligt föräldrabalken och statliga eller

kommunala uppdrag i allmänhet. Särskild försiktighet bör iakttas beträf­

fande bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för tjänstemän

eller myndigheter som bär mer eller mindre utpräglat maktutövande eller

rättsvårdande uppgifter. Jag avser här — förutom domstolar m. fl. -—-

exempelvis patent- och registreringsverkets besvärsavdelning, vissa tjänste­

män inom polisorganisationen och länsstyrelserna samt åklagare, utmät-

ningsmän, förrättningslantmätare m. fl. Anställning hos enskild torde för

tjänstemän med sådana arbetsuppgifter i stor utsträckning få anses för­

bjuden. Även andra typer av privata bisysslor kan för deras del ofta vara

otillåtna, t. ex. näringsverksamhet i egen regi eller ersättningsgivande, en­

skilda uppdrag med rättslig anknytning eller styrelseuppdrag i affärsföre­

tag.

Bestämmelsen i 13 § StjL måste enligt sakens natur ges ett allmänt inne­

håll. Av tydlighetsskäl eller eljest kan det emellertid behövas närmare be­

stämmelser i en del fall. Inom finansdepartementet har påbörjats en översyn

av verksinstruktioner in. m. från denna utgångspunkt. Översynen bedöms

bli tidskrävande. Som riktlinje för översynen gäller att sådana specialreg­

ler som inte av pedagogiska eller andra skäl är nödvändiga bör upphävas.

Därigenom minskas risken för missförstånd rörande de fall där specialregler

saknas. Föreskrifter om tillståndskrav bör i varje fall slopas, om beskedsrätt

införs.

Som utredningen påpekar har specialbestämmelser, som inte har be­

slutats av eller med riksdagen, genom den förut nämnda kungörelsen 1965:

886 upphört att gälla i den mån de innehåller föreskrifter som rör endast

omfattningen av en tjänstemans bisysslor. Denna fråga regleras uteslutande

genom avtal, främst genom bestämmelsen i 8 § AST. Dylika specialbestäm­

melser bör vid tillfälle avlägsnas ur författningarna.

Som jag nyss har anfört föreligger enligt min mening inte tillräckliga skäl

för att utsträcka den nuvarande lagregleringen till att omfatta frågor som

enligt principerna för förhandlingsrättsreformen bör regleras genom avtal.

Detta gäller också sådana bisysslor vilkas utövande innebär att tjänsteman­

nen konkurrerar med anställningsmyndigheten i dess näringsverksamhet,

men som inte inverkar på förtroendefrågan. Såvitt kan bedömas av bisyssle-

utredningens undersökningar, förefaller en sådan situation i praktiken upp­

komma relativt sällan. Jag delar utredningens mening att frågan om dylika

s. k. konkurrensbisysslor bör regleras av förhandlingsparterna. Jag erinrar

därvid om att det åligger myndigheterna att med statens avtalsverk ta upp

frågor som man anser påkalla avtalsreglering. Nuvarande författningsbe­

stämmelser om konkurrensbisysslor bör efter hand upphävas.

Det är naturligtvis en avvägningsfråga hur stort tvångsmoment som bör

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

78

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

görligaste mån lämnar sina tjänstemän allmän upplysning om otillåtna bi­

sysslor m.m. Sådan information kan lämnas i samband med att tjänsten

tillträds. Den bör också lämnas fortlöpande, exempelvis i cirkulär eller i in­

terna tidningar och inte minst vid kontakter med de anställdas organisa­

tioner. Jag lägger sådan vikt vid denna skyldighet för myndigheterna att

jag ämnar föreslå att bestämmelser även härom tas in i statstjänsten) an -

nastadgan.

Som utredningen har framhållit bör de befogenheter som enligt 8 § AST

tillkommer myndighet användas något oftare än hittills. Det bör därför ex­

empelvis under utbildningskurser för tjänstemän i chefsställning betonas

både att myndigheterna i egenskap av arbetsgivare med hänsyn främst till

sina personalvårdande uppgifter är skyldiga att söka bilda sig en riktig upp­

fattning om varför en anställd inte sköter sitt arbete tillfredsställande och

att därvid i vissa fall kan finnas anledning att utnyttja de möjligheter 8 §

AST erbjuder. — Jag delar utredningens uppfattning att man bör sträva ef­

ter att myndigheterna får befogenheter motsvarande dem i 8 § AST också

i fall där sådana f. n. saknas, t. ex. i fråga om en del arvodesanställda.

Bland statstjänstemännen utförs de flesta bisysslorna på uppdrag av

offentliga myndigheter. Utredningen föreslår att en myndighet, som vill an­

lita en tjänsteman vid annan myndighet för bisyssla, i allmänhet bör sam­

råda med huvudarbetsgivaren innan uppdraget lämnas. En sådan samver­

kan måste anses vara både i myndigheternas och tjänstemannens intresse. I

många fall kan risker för förtroendeskada därigenom undvikas på ett smi­

digt sätt. En rationellare fördelning av bisysslorna kan också uppnås. Även

om man kan utgå från att samråd mellan myndigheterna redan nu före­

kommer i stor utsträckning, anser jag det lämpligt att också denna fråga

regleras i författning. Jag ämnar därför föreslå att i statstjänstemanna-

stadgan tas in en bestämmelse om sådant samråd. Det kan påpekas att en

liknande föreskrift finns i 4 § andra stycket kungörelsen (1969:248) om

fastighetsdomstol.

Vad jag tidigare har anfört i detta avsnitt (3.6) avser i princip alla kate­

gorier av tjänstemän som omfattas av StjL. Som har framgått av redo­

görelsen i avsnitten 2.1 och 3.1 förekommer vissa offentligrättsliga special­

regler om domares rätt till bisysslor. Dessa regler har tillkommit före 1965

års förhandlingsrättsreform och har inte reviderats i samband därmed.

Utöver särskilda bestämmelser i RB och några andra lagar finns i 7 § Saar

regler vilka innefattar förbud för justitieråd, regeringsråd, häradshövding,

borgmästare och vattenrättsdomare att ha vissa anställningar och uppdrag.

Förbuden i Saar har enligt 2 § andra stycket kungörelsen 1965: 886 endast

provisorisk giltighet. Vidare kan erinras om de förbud som är intagna i

domsagostadgan m. fl. domstolsinstruktioner. Bisyssleutredningen föreslår

— vad gäller de domare som omfattas av utredningsuppdraget — att regle­

ringen i Saar och domstolsinstruktionerna ersätts med en obligatorisk till­

so

skall inrättas, är så starka att de bör föranleda att en sådan nämnd tillska­

pas. Innan det nu föreslagna systemet prövats en tid, är det enligt min me­

ning inte möjligt att i tillräcklig mån överblicka om det för att uppnå en­

hetlighet på detta område eller eljest kommer att finnas ett verkligt behov

av en ny centralinstans. Jag är därför inte beredd att föreslå en sådan nämnd.

Jag kommer emellertid att uppmärksamt följa bisysslefrågornas vidare ut­

veckling för att, om det behövs, senare föreslå Kungl. Maj :t att återkomma

till riksdagen i saken.

De förordade författningsändringarna om statstjänstemännens rätt att

ha bisyssla bör medföra motsvarande ändringar i den tidigare nämnda 16 §

stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Några övergångsbestämmelser torde inte behöva meddelas.

Kimgl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

82

tillämplig oberoende av om tvisten skall prövas av arbetsdomstolen eller

av allmän domstol.

I fråga om rättegångskostnader i här avsedda mål gäller bestämmelser­

na i 18 kap. RB. Av dessa bestämmelser följer att endast part och inter-

venient kan erhålla ersättning för rättegångskostnad. Enligt 18 kap. 8 § skall

ersättning för rättegångskostnad fullt motsvara kostnaden för rättegångens

förberedande och talans utförande jämte arvode till ombud eller biträde,

såvitt kostnaden skäligen varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt.

Ersättning skall enligt lagrummet också utgå för partens arbete och tids­

spillan i anledning av rättegången. Kostnad som uppstått för ställföreträdare

eller ersättning för dennes arbete och tidsspillan torde vara ersättningsgill

endast om parten är skyldig att gottgöra ställföreträdaren härför.

Under förarbetena till ställföreträdarlagen togs i flera remissyttranden

upp frågan om vem som slutgiltigt bör svara för kommuns kostnader när

avtalsverket företräder kommun i rättstvist vid eller utom domstol. Kom­

munförbunden anförde sålunda att staten som regel bör svara för kommuns

kostnader i sådana tvister. I denna fråga framhöll föredragande departe­

mentschefen i prop. 1965:153 (s. 35) att, om arbetsgivaren av domstol

ålagts att ersätta motparten dennes rättegångskostnader eller att utge ska­

destånd till motparten och kostnaderna åsamkats arbetsgivaren utan den­

nes förslcyllan, det kan vara skäligt att arbetsgivaren får ersättning för

dessa kostnader av statsmedel. Däremot bör i princip arbetsgivaren själv

slutligt svara för kostnader som hänför sig till tvistens handläggning utom

domstol. Departementschefen framhöll att det knappast kan meddelas

några författningsbestämmelser om skyldighet för staten att svara för kost­

nader i rättstvist. Frågan om ersättning av statsmedel torde därför få tas

upp från fall till fall efter framställning från arbetsgivaren till Kungl.

Maj :t. Innan erfarenhet vunnits av den nya ordningen ansåg sig departe­

mentschefen inte böra hemställa om anvisande av särskilda medel för dessa

ändamål eller om bemyndigande för Kungl. Maj :t att utanordna medel för

bestridande av sådana kostnader.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

4.2. Avtalsverkets framställning

Avtalsverket framhåller följande. I en rättegång, där avtalsverket enligt

5 § ställföreträdarlagen företräder kommun, utförs huvuddelen av arbetet av

avtalsverket. Det är sålunda verket som utarbetar stämningsansökan eller

svaromål. Kommunen företräds också vid muntlig förberedelse och huvud­

förhandling av tjänstemän från avtalsverket. I mål vid arbetsdomstolen

hörs dessutom ofta en eller flera tjänstemän från avtalsverket. Den kommun

som är part i målet medverkar i allmänhet endast på så sätt i rättegången,

att kommunen till avtalsverket sänder in handlingar och går avtalsverket

84

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

4.3. Remissyttrandena

Avtalsverkets förslag lämnas ntan erinran av remissinstanserna. Svenska

landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans för­

samlings- och pastoratsförbund förutsätter emellertid, att den föreslagna

lagändringen inte inverkar på den av departementschefen i prop. 1965: 153

(s. 35) anvisade möjligheten för kommun att få ersättning av statsmedel

för bl. a. rättegångskostnader.

4.4. Föredraganden

Enligt 1 § ställföreträdarlagen skall statens avtalsverk företräda kommun

vid bl. a. avtalsförhandlingar när det är fråga om avtalsbart anställnings-

eller arbetsvillkor för arbetstagare hos kommun och villkoret enligt lag

eller riksdagsbeslut skall fastställas under medverkan av Kungl. Maj :t eller

myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer. Enligt 5 § skall kommun såväl

vid som utom domstol företrädas av avtalsverket i tvist om avtal an­

gående anställnings- eller arbetsvillkor som avses i 1 § eller om påföljd för

otillåten stridsåtgärd vid konflikt om sådant villkor. Om talan väcks vid

domstol i sådan tvist blir kommunen part i målet och avtalsverket ställföre­

trädare för kommunen.

När avtalsverket företräder kommun vid domstol utför verket huvudde­

len av arbetet i rättegången. Kommunen medverkar i allmänhet bara på

så sätt, att den sänder in handlingar till avtalsverket och går det tillhan­

da med muntliga upplysningar. Kostnaderna på arbetsgivarsidan kommer

därför helt eller till övervägande del att utgöras av de kostnader som avtals­

verket har för sin medverkan i målet. Avtalsverket torde emellertid författ­

ningsenligt inte kunna få ersättning av kommunen för sin medverkan. Kom­

munen får således inga utgifter härför och kan därför inte tillerkännas

någon ersättning i detta hänseende. Inte heller kan avtalsverket tillerkännas

ersättning i målet för de kostnader som hänför sig till dess medverkan, efter­

som verket i egenskap av ställföreträdare inte torde ha någon självständig

rätt att erhålla ersättning av kommunens motpart. För att kommun skall

kunna tillerkännas ersättning för kostnaden för avtalsverkets medverkan,

föreslår avtalsverket att i 5 § ställföreträdarlagen skall införas en bestäm­

melse enligt vilken kommun skall ersätta staten dess kostnad med anledning

av att avtalsverket har företrätt kommunen vid domstol.

Förslaget har lämnats utan erinran av remissinstanserna. Som avtals­

verket framhållit föreligger f. n. i dessa mål bristande balans, när det gäller

möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader. Om arbetstagarpar-

ten vinner målet kan han sålunda få ersättning av motparten för samtliga

sina rättegångskostnader. Arbetsgivarsidan kan däremot få ersättning av

motparten endast för de kostnader som kommunen själv kan ha haft i

86

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Utdrag av protokoll, hållet i lagrådet den 2 april 1970.

N

ärvarande:

f. d. justitierådet R

egner

,

regeringsrådet M

artenius

,

justitierådet

B

ernhard

,

justitierådet

H

esser

.

Enligt lagrådet den 13 mars 1970 tillhandakommet utdrag av protokoll

över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 27

februari 1970, hade Kungl. Maj:t förordnat, att enligt 87 § regeringsformen

lagrådets utlåtande skulle inhämtas över upprättat förslag till lag om änd­

ring i statstjänstemannalagen.

Förslaget, som finns bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredra­

gits av hovrättsassessorerna Trygve Hellners och Lennart Aspegren.

Lagrådet yttrade:

Den utredning som ligger till grund för förslaget att göra statstjänste­

mannalagen tillämplig på justitieråd och regeringsråd behandlade i hu­

vudsak dessas arbetsrättsliga ställning. Utredningsmannen fann enligt be­

tänkandet att några olägenheter icke kunde antagas uppkomma som följd

av den särställning justitieråd och regeringsråd intoge samt att det vid

sådant förhållande ej syntes böra ifrågakomma att närmare fastställa dessa

tjänstemäns rättsläge genom särskild lagstiftning. Endast på en punkt an­

såg han att en lagstiftning borde komma till stånd redan nu beträffande

dessa domare, nämligen i fråga om avstängning på grund av sjukdom och

beträffande skyldighet att i samband därmed underkasta sig läkarunder­

sökning.

Betänkandet utgår i allt väsentligt från ett kollektivavtalsrättsligt betrak­

telsesätt. Frågan om rätten att använda lockout och strejk såsom strids­

medel bedömes sålunda främst med hänsyn till de enskilda tjänstemännens

ställning, särskilt deras oavsättlighet och ämbetsansvar. Väsentligen från

enahanda synpunkter behandlas frågan i flertalet av de yttranden som av­

givits av de i ärendet hörda myndigheterna. Det får antagas att föredragan­

de statsrådet anlagt samma synsätt då han i remissprotokollet anför, att

han delar den av utredningsmannen intagna ståndpunkten att regerings­

formens bestämmelser om högsta domstolens och regeringsrättens leda­

88

Kungl. Maj. ts proposition nr

72

år 1970

eller strejk icke kan vara tillåtna i fråga om ombudsmännen. Vad som an­

märkts giver grund för åsikten att lockout och strejk icke är tillåtna beträf­

fande högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Enligt denna åsikt

blir 15 § statstjänstemannalagen, som icke gäller då annat följer av lag,

icke tillämplig även om undantagsbestämmelsen i 1 § för justitie- och re­

geringsråd borttages. Härvid må ock erinras om bestämmelserna i 2 § 1946

års lag om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring samt 1 §

1909 års lag om regeringsrätten, vilka innehåller att arbetet i domstolarna

skall fortgå minst 40 veckor om året och beträffande högsta domstolen

dessutom att en avdelning alltid skall kunna sammankallas.

Förslaget 1963 till regeringsform (5 kap.) synes icke innebära att föreva­

rande fråga skulle komma i ett annat läge vid en författningsreform i en­

lighet med förslaget.

Bland övriga bestämmelser i regeringsformen som angår högsta domsto­

len och regeringsrätten må erinras om 26 §, enligt vilken nådeansökningar

icke kan av Kungl. Maj:t bifallas utan att högsta domstolen eller regerings­

rätten hörts.

Enligt 87 § regeringsformen i gällande lydelse skall lagrådet höras över

förslag rörande civil-, kriminal- och kyrkolag. I lagråd skall enligt 21 § re­

geringsformen tjänstgöra minst två justitieråd och ett regeringsråd. En

arbetsinställelse omfattande justitie- och regeringsråd skulle följaktligen

förhindra lagstiftning på nämnda områden. Bland annat skulle bliva omöj­

ligt att i grundlagsenlig ordning genomföra tjänsteplikt vid samhällsfarliga

konflikter, något som ansetts böra kunna ifrågakomma. Sedan det såsom

vilande antagna förslaget till ändring av 87 § regeringsformen blivit gällan­

de upphör väl skyldigheten att obligatoriskt höra lagrådet; det förutsättes

dock att ett lagråd skall finnas och kunna höras över lagförslag som i och

för sig är av sådan beskaffenhet att det bör remitteras till lagrådet.

I sammanhanget må ytterligare påpekas att om, efter en lockout omfat­

tande högsta domstolens ledamöter och andra domare, någon skulle vid all­

män domstol föra talan med krav på mistad lön under förmenande att han

obehörigen avstängts, målet eventuellt icke skulle kunna prövas i högsta

domstolen, eftersom dess ledamöter skulle kunna vara jäviga och ersättare

icke får förordnas.

Vad som anförts innebär att enligt lagrådets mening skäl finns att anse

lockout och strejk vara grundlagsstridiga i fråga om justitie- och rege­

ringsråd samt att användande av dessa stridsmedel i vart fall föranleder

allvarliga betänkligheter. Från alla håll har också vid frågans behandling

understrukits att den har nästan uteslutande teoretiskt intresse. Under alla

omständigheter synes frågan ej böra upptagas förrän i samband med en

författningsreform.

Rörande de särskilda paragraferna i statstjänstemannalagen anmärkes

följande.

90

Kunyl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Bestämmelserna i 31 och 32 §§ angående tjänstemans skyldighet att avgå

i vissa fall har i fråga om domare närmast innebörden av en komplettering

av 36 § regeringsformen genom att de närmare anger vilka rekvisit som

skall föreligga för att pensionering skall få äga rum. I samband härmed bör

även beaktas reglerna i 27 § statstjänstemannalagen om avstängning av

tjänsteman på grund av sjukdom och om läkarundersökning.

För justitie- och regeringsråd gäller för närvarande i fråga om pensione­

ring vissa bestämmelser i SPR, vilka motsvarar 31 § samt 32 § första och

tredje styckena statstjänstemannalagen. Däremot gäller för närvarande

icke för dem några regler som motsvarar 32 § andra stycket eller 27 §.

Lagrådet delar uppfattningen att sådana närmare bestämmelser om pen­

sionering av justitie- och regeringsråd som fordras för komplettering av 36 §

regeringsformen bör ges i lag. Lagrådet biträder även meningen att be­

stämmelser om avstängning på grund av sjukdom och om läkarundersök­

ning bör meddelas för dem och därvid ges i lag. I och för sig synes det icke

vara något att erinra mot att bestämmelser i nu berörda ämnen får samma

innehåll som 31 och 32 samt 27 §§ statstjänstemannalagen.

I fråga om högre tjänster som Kungl. Maj :t tillsätter prövas fråga om an­

ställnings upphörande enligt 31 och 32 §§ av Kungl. Maj :t, jfr 37 §. Även frå­

ga om avstängning på grund av sjukdom eller om läkarundersökning enligt

27 § prövas, när det gäller sådan tjänst, av Kungl. Maj:t; enligt det remit­

terade förslaget följer detta av vissa från statstjänstemannastadgan till 27 §

andra stycket statstjänstemannalagen överförda bestämmelser. Under re­

missbehandlingen har framförts på konstitutionella överväganden grunda­

de betänkligheter mot att Kungl. Maj :t i statsrådet sålunda skall kunna be­

sluta om entledigande av justitie- eller regeringsråd på grund av sjukdom

liksom om avstängning eller om läkarundersökning av sådan befattnings­

havare. Lagrådet finner dessa betänkligheter icke sakna fog. Invänd­

ningar av samma natur kan även riktas mot att det, såsom enligt förslaget,

skall tillkomma Kungl. Maj :t i statsrådet att besluta om entledigande av

justitie- eller regeringsråd enligt 32 § andra stycket. Utöver de konstitutio­

nella skälen bör även beaktas att bedömningen huruvida en ledamot av

högsta domstolen eller regeringsrätten fullgör sin tjänst tillfredsställande

av naturliga skäl knappast kan företagas annat än av den domstol han till­

hör. Själva beslutet om entledigande, avstängning eller läkarundersökning

synes dock kunna fattas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Enligt lagrådets me­

ning kan de skilda synpunkter som här anförts tillgodoses genom att befo­

genheten för Kungl. Maj:t i statsrådet att besluta i ärenden av förevarande

beskaffenhet göres beroende av att framställning i saken göres av vederbö­

rande domstol.

De materiella stadgandena i 33 och 3i §§ saknar tillämplighet beträffan­

de justitie- eller regeringsråd.

Regeln i 35 § om tjänstemans rätt att lämna tjänsten efter skriftlig upp­

92

andra stycket statstjänstemannalagen angående högsta domstolens och

regeringsrättens ledamöter samt föreslår att de bestämmelser som enligt

vad nyss sagts erfordras för dem intages i de nämnda domstolslagarna.

När justitiekanslern undantogs från statstjänstemannalagens tillämp­

ningsområde anfördes som skäl härför att denne intager en speciell, rege­

ringen närstående ställning och att hans ämbetsåligganden till väsentlig del

är tämligen likartade med riksdagens ombudsmäns. Dessa skäl synes allt­

jämt äga giltighet. Lagrådet avstyrker därför även förslaget att upphäva

den för justitiekanslern gällande undantagsregeln i 1 § statstjänstemanna­

lagen.

Ändringarna i 13 § statstjänstemannalagen angående tjänstemäns rätt

att åtaga sig bisysslor och det föreslagna andra stycket i 27 § om besluts­

befogenhet beträffande avstängning in. m. berör även andra tjänstemän.

Yad som föreslagits i dessa delar föranleder icke erinran från lagrådets

sida.

Kungl. Maj:ts proposition nr

72

år 1970

Ur protokollet:

Ingrid Hellström

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

93

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför HansMaj.t

Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 3 april

1970.

Närvarande:

Statsministern

P^{alme ,} ministern för utrikes ärendena

N^{ilsson ,} statsråden

S

träng

, A

ndersson

, L

ange

, A

spling

, S

ven

-E

ric

N

ilsson

, L

undkvist

,

G

eijer

, O

dhnoff

, W

ickman

, M

oberg

, B

engtsson

, N

orling

, L

öfberg

,

L^idbom.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler

statsrådet Löfberg lagrådets utlåtande över förslag till lag om ändring i

statstjänstemannalagen (1965: 274) och anför.

Lagrådet avstyrker förslaget om sådan ändring i 1 § andra stycket stats-

tjänstemannalagen (StjL) att lagen görs tillämplig även på högsta domsto­

lens och regeringsrättens ledamöter. Till grund för sin uppfattning härvid­

lag åberopar lagrådet främst att skäl kan anföras för att anse lockout och

strejk vara grundlagsstridiga i fråga om justitieråd och regeringsråd samt

att användande av fackliga stridsmedel beträffande dessa tjänstemän i vart

fall föranleder allvarliga betänkligheter. Reglerna i 15—17 §§ StjL om rätt

till fackliga stridsåtgärder in. m. bör därför inte gälla dessa tjänstemän. En­

ligt lagrådets mening finns inte heller i övrigt tillräckliga skäl att göra

StjL tillämplig också på justitie- och regeringsråd. Lagrådet föreslår därför

att de lagbestämmelser som behövs angående dessa domares arbetsrättsliga

ställning i stället tas in i lagen (1946: 879) om högsta domstolens samman­

sättning och tjänstgöring resp. lagen (1909:38 s. 3) om Kungl. Maj :ts re­

geringsrätt.

I remissprotokollet erinrade jag om att rättsförhållandet mellan staten

och dess tjänstemän i viktiga hänseenden ändrades genom 1965 års för-

handlingsrättsreform. Samtidigt som alla tjänstemannakategorier fick rätt

att kollektivt förhandla med arbetsgivaren om anställningsvillkoren, erkän­

des strejk och lockout som tillåtna stridsmedel i intressetvist mellan sta­

ten och tjänstemannaorganisation. Härmed uppgavs bl. a. det ovillkorliga

anspråk på tjänsteuppgifternas fullgörande som före reformen kunnat rik­

tas i vart fall mot statens ordinarie tjänstemän. I den nya lagstiftningen

gjordes inte något undantag för sådana offentliga verksamhetsområden där

en arbetsinställelse kunde drabba verksamheten särskilt hårt. I förarbetena

till StjL underströks att man vid en bedömning av frågan med vilka medel

samhället borde skydda sig mot samhällsfarliga konflikter inte borde göra

94

principiell skillnad mellan allmän och enskild verksamhet. Vidare betona­

des att de preliminära huvudavtal som träffats mellan staten och kom-

munförbunden, å ena, och de offentliga tjänstemännens organisationer, å

andra sidan — det statliga avtalet har numera ersatts av det s. k. Slotts-

backsavtalet — innebar avsevärda garantier mot samhällsfarliga konflikter

inom det offentliga tjänstemannaområdet. I förarbetena konstaterades också

att ingen ifrågasatte Kungl. Maj :ts och riksdagens rätt att tillgripa tvångs-

lagstiftning till skydd för vitala samhällsintressen (prop. 1965:60 s. 108,

264 och 298 samt K2LU 1 s. 61).

Varken vid tillkomsten av de grundlagsändringar som genomfördes i sam­

band med förhandlingsrättsreformen eller vid införandet av övrig lagstift­

ning på området synes från något håll ha gjorts gällande att det förhållandet

att i grundlag ges bestämmelser som reglerar de viktigaste statsorganens

verksamhet skulle utgöra hinder för facklig stridsåtgärd beträffande tjäns­

teman hos sådant organ. Som jag påpekade vid remissen till lagrådet av­

visade statsmakterna 1965 också tanken på att lagstiftningsvägen eller ge­

nom avtal tillskapa en frikrets avseende högre tjänstemän. Inte heller vid

diskussionen av frikretsfrågan synes ha hävdats att en sådan specialregle­

ring skulle vara nödvändig för att inte de statsorgan, som i grundlag före­

skrivs eller åtminstone förutsätts skola finnas, sätts ur spel genom arbets­

inställelse. Som framhållits av bl. a. tre ledamöter av lagrådet vid deras

granskning av förslaget till StjL 1965 torde det i själva verket möta närmast

oöverstigliga svårigheter att i lag avgränsa de offentliga verksamhetsom­

råden där med hänsyn till samhälleliga intressen arbetsinställelse inte kan

tolereras (jfr prop. 1965:60 s. 265). Någon sådan gränsdragning har vid

förhandlingsrättsreformen inte ansetts nödvändig ens beträffande tjänste­

män hos de två främsta statsorganen, regeringen och riksdagen. Denna be­

dömning synes inte ha påverkats av det förhållandet att exempelvis 5 § RF

föreskriver att statsdepartement skall finnas för särskilda grenar av rikets

styrelse och 80 § riksdagsordningen förutsätter att hos riksdagen finns

ett kansli, som sätter upp och expedierar riksdagens skrivelser. Enligt min

mening torde det inte kunna anföras bärande skäl för att nu anlägga ett

annat synsätt såvitt gäller ledamot av högsta domstolen eller regeringsrät­

ten. Jag vill i detta sammanhang även erinra om att den av föredraganden

i prop. 1965: 60 gjorda hänvisningen till grundlag beträffande högsta dom­

stolens och regeringsrättens ledamöter inte torde ha grundats på antagan­

det att arbetsinställelse i och för sig skulle vara utesluten beträffande dessa

tjänstemän (jfr prop. s. 139). Mot bakgrund av vad nu anförts kan jag inte

finna några konstitutionella hinder mot att StjL görs tillämplig på do­

marna i de båda högsta rättskipande organen utan att undantag samtidigt

görs för lagens bestämmelser om arbetskonflikt. Även om ett sådant un­

dantag görs, torde f. ö. dessa domare ha förhandlingsrätt enligt 1936

års lag om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att sluta kollektivavtal.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

96

tillämplig på justitie- och regeringsråd vill jag här inskränka mig till att

nämna följande. Visserligen saknar åtskilliga av lagens föreskrifter bety­

delse för dessa domare. Detta utgör dock knappast något hinder mot att la­

gen i princip blir gällande även för dessa. Som påpekas även av lagrådet

bör å andra sidan meddelas bestämmelser i lag för högsta domstolens och

regeringsrättens ledamöter i vissa andra frågor som behandlas i StjL. Lag­

rådet nämner i detta sammanhang föreskrifterna i 13, 14, 27, 31, 32 och

37 §§ StjL. Med hänsyn härtill och under hänvisning till vad jag i övrigt

anfört i remissprotokollet finner jag övervägande skäl tala för att justitie-

råd och regeringsråd bör omfattas av StjL. Jag anser mig därför inte ha

anledning att frångå detta förslag. Vad lagrådet anfört angående besluts­

befogenheten i ärenden enligt 27 och 32 §§ StjL och om lämpligheten att —

om lagen görs tillämplig på justitie- och regeringsråd — göra uttryckliga

hänvisningar till RF:s bestämmelser inte bara i 10 och 38 §§ utan också i 11

och 29 §§ har inte övertygat mig om att jag bör frångå det remitterade för­

slaget i vidare mån än att jag nu föreslår att i 29 § StjL tas in en erinran om

de särskilda ansvarighetsregler som enligt RF gäller för justitie- och rege­

ringsråd.

Lagrådet avstyrker även förslaget att upphäva den för justitiekanslern

gällande undantagsregeln i 1 § StjL. Under åberopande av vad jag anfört vid

remissen till lagrådet i denna del anser jag mig böra vidhålla detta förslag..

Lagförslaget lämnas i övrigt utan erinran av lagrådet.

Jag hemställer, att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagens

att antaga

dels det av lagrådet granskade förslaget till lag om ändring i statstjänste-

mannalagen (1965: 27i) med angiven ändring,

dels det vid statsrådsprotokollet den 27 februari 1970 fogade förslaget till

lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid'

vissa avtalsförhandlingar m. m.

Ärendet bör behandlas under riksdagens vårsession.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm­

mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar

Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas propo­

sition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970