Beslut vid regeringssammanträde den 16 mars 2000

Sammanfattning av uppdraget

Författningsutredningen (Ju 1999:13) får i särskilt uppdrag att

• utreda frågorna om skilda valdagar och vårval,
• överväga om de tre största valkretsarna bör minskas,
• se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen,
• överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha och
• föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § regeringsformen.

Kommitténs nuvarande uppdrag

Den 2 september 1999 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (dir. 1999:71). Kommittén har antagit namnet Författningsutredningen.

Kommittén har i uppgift att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kommittén skall föreslå en utformning av stadgandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Vidare skall kommittén utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Kommittén skall också närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2000.

Under hösten 1999 lämnade Rådet för utvärdering av 1998 års val (Ju 1997:13, dir. 1997:87, dir. 1997:73, dir. 1998:99, dir. 1999:61) ett delbetänkande, Personval 1998 En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). Rådets uppdrag bestod - i de delar som redovisades i delbetänkandet - i korthet av att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya systemet med personval. Rådet hade också i uppgift att se över reglerna om statligt partistöd till de politiska partier som tidigare varit representerade i riksdagen och att lämna behövliga förslag till förändringar. Vidare skulle rådet utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade valdeltagandet i 1998 års val.

Rådet har i betänkandet dels lämnat förslag till vissa lagändringar, dels föreslagit att ett antal frågor görs till föremål för fortsatta överväganden. Det gäller bl.a. valkretsarnas storlek och hur blanka röster skall behandlas. Den återstående delen av rådets uppdrag, att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet i 1999 års val till Europaparlamentet, skall redovisas senast den 1 juli 2000.

Vidare har Riksskatteverket (RSV) i sin promemoria den 1 februari 1999, Erfarenheter från 1998 års allmänna val (dnr 398-99/100) dels lämnat förslag på ändringar i vallagen, dels presenterat ett antal frågor vilka enligt RSV:s uppfattning bör utredas. Det gäller t.ex. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek och valsedlarnas utformning. RSV har dessutom i promemorian den 25 november 1999, Erfarenheter från 1999 års val till Europaparlamentet (dnr 11105-99/100) lämnat ytterligare förslag på ändringar i vallagen samt presenterat andra frågor som RSV anser bör utredas.

Många av de förslag som rådet och RSV har lagt fram är av teknisk och administrativ karaktär. Regeringen har efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av dessa frågor inför valet år 2002 (Ju 2000:02, dir. 2000:10).

Övriga frågor som rådet och RSV har aktualiserat och som regeringen anser att det finns anledning att utreda vidare, är sådana som har anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. Dessa frågor bör utredas av en kommitté med parlamentarisk representation. Regeringen aviserade redan i Författningsutredningens ursprungliga direktiv sin avsikt att genom tilläggsdirektiv komplettera utredningens uppdrag i bl.a. dessa avseenden. Efter överläggningar inom den arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna som har nämnts ovan, har enighet nåtts om vilka valfrågor och övriga frågor som bör ingå i dessa tilläggsdirektiv.

Den gemensamma valdagen bygger på en överenskommelse om gemensam valdag och treårig mandatperiod som träffades mellan de politiska partierna i Grundlagberedningen år 1967. Den s.k. grundlagskommittén förordade senare i betänkandet Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén reserverade sig och ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerade upplösningsinstitut, dvs. regeringens möjlighet att upplösa riksdagen. Enligt de socialdemokratiska ledamöternas mening krävdes ytterligare utredning och analys innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

Hösten 1982 publicerade en arbetsgrupp under den dåvarande justitieministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor. Någon enighet inom arbetsgruppen kunde emellertid inte nås.

År 1984 tillsattes den parlamentariskt sammansatta Folkstyrelsekommittén. Kommittén föreslog att den gemensamma valdagen skulle behållas men att mandatperioden skulle förlängas till fyra år (SOU 1987:6). De borgerliga ledamöterna av kommittén reserverade sig och anförde att ett återinförande av skilda valdagar för kommunala församlingar och riksdagen var ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin. De förordade att valen skulle hållas åtskilda med två års mellanrum. Ledamoten från Vänsterpartiet kommunisterna föreslog att den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden skulle behållas. Kommitténs förslag i denna del ledde inte till lagstiftning.

Efter partiöverläggningar åren 1992 och 1993 nåddes enighet om att förlänga mandatperioden till fyra år. Förlängningen infördes med början från och med 1994 års ordinarie val (prop. 1993/94:115). Även vid detta tillfälle motsatte sig det socialdemokratiska partiet en övergång till skilda valdagar.

Frågan om valdagens förläggning behandlades av Riksdagsutredningen i principbetänkandet Reformera riksdagsarbetet! som i juni 1993 överlämnades till talmanskonferensen. I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att det statliga budgetåret skulle göras om till kalenderår. I samband därmed föreslog utredningen att valdagen skulle tidigareläggas "cirka två veckor" för att underlätta riksdagsbehandlingen av budgeten under hösten (1993/94:TK1, s. 8). Sedan överläggningar mellan riksdagspartierna under hösten 1993 inte lett till någon överenskommelse i frågan om att flytta valdagen ansåg utredningen emellertid att valdagen skulle vara oförändrad (1993/94:TK2, s. 6).

I ett flertal motioner under riksdagsåret 1998/99 föreslogs dels att frågan om skilda valdagar för riksdagen respektive landstings- och kommunfullmäktige borde utredas, dels att valdagen borde flyttas från höst till vår.

Vid behandlingen av motionerna om skilda valdagar gjorde konstitutionsutskottet hösten 1999 följande bedömning (bet. 1999/2000:KU2, s. 12).

I flera motioner (mp, c, kd, m och fp) aktualiseras frågan om en övergång till skilda valdagar för val till riksdagen respektive landstings- och kommunfullmäktige. Argument för en ordning med skilda valdagar är enligt motionärerna främst att rikspolitikens dominans i valrörelserna leder till att landstings- och kommunpolitiken kommer i skymundan. Skilda valdagar skulle ge bättre förutsättningar för den kommunala demokratin.

Utskottet, som instämmer i vad som anförts i de här aktuella motionerna, anser att frågan om skilda valdagar bör utredas.

Utskottet var inte enigt. De socialdemokratiska ledamöterna och ledamöterna från vänsterpartiet reserverade sig och anförde bl.a. att den gemensamma valdagen bidrar till att öka valdeltagandet och att skilda valdagar inte med säkerhet skulle leda till att de lokala frågorna kommer mer i fokus.

Vid behandlingen av motionerna om vårval gjorde utskottet följande bedömning (a.a.s. 12).

I flera motioner (c, mp, kd, fp och v) föreslås att valdagen flyttas från höst till vår. Av motionerna framgår att effekten av övergången till kalenderårsbudget och införandet av en ny budgetprocess i riksdagen har blivit att valrörelsen vart fjärde år delvis sammanfaller med det avslutande budgetarbetet i regeringen. Det framhålls också i motionerna att ett eventuellt regeringsskifte ytterligare komplicerar budgetprocessen. Mot denna bakgrund föreslås i motionerna att frågan om valdagens förläggning i tiden blir föremål för utredning eller överväganden från regeringens sida.

Utskottet instämmer i vad som anförts i motionerna om behovet av att utreda frågan om att flytta valdagen till en annan tidpunkt än tredje söndagen i september. Resultatet av den pågående utvärderingen av budgetprocessen inom Riksdagskommittén kan därvid också bli ett värdefullt inslag i en sådan allmän genomgång som förespråkas i motionerna.

Inte heller i denna fråga var utskottet enigt. De ledamöter som reserverat sig i frågan om skilda valdagar reserverade sig också beträffande denna fråga. Reservanterna anförde att argumenten för att flytta valdagen från höst till vår fått mindre tyngd sedan budgetprocessen kommit att tänjas ut över tiden till följd av den ökade betydelse som vårbudgeten fått. Det var därför enligt reservanternas mening fel att föregripa Riksdagskommitténs översyn och utvärdering av budgetprocessen.

Det utskottet anfört i de båda frågorna gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 1999/2000:5).

De grundläggande reglerna om val till riksdagen finns i 3 kap.regeringsformen. Där föreskrivs bl.a. att riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter som utses genom fria, hemliga och direkta val (3 kap. 1 §). För val till riksdagen finns valkretsar. Mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat (3 kap. 6 §).

Indelningen i valkretsar för val till riksdagen regleras i 2 kap.vallagen (1997:157). Landet är indelat i 29 valkretsar och de motsvarar i princip länsindelningen. Stockholms län utgör dock två valkretsar, Skåne län fyra valkretsar och Västra Götalands län fem valkretsar.

Inför varje riksdagsval fördelas de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna. Detta görs på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Efter valet fördelas de fasta mandaten i varje valkrets proportionellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas i princip så att mandatfördelningen mellan partierna i riksdagen blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet.

Valkretsindelningen i landet har diskuterats under lång tid. Diskussionen dominerades fram till 1970-talet av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdagsrepresentation. Sedan det riksproportionella valsystemet med utjämningsmandat tillkom genom den partiella författningsreformen 1968/69, har diskussionen främst rört indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda.

Valkretsindelningen har efter tillkomsten av det riksproportionella valsystemet utretts av Personvals- och valkretsutredningen (SOU 1977:94), av Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6) samt av Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143).

Personvals- och valkretsutredningens förslag ledde inte till någon tillräckligt bred enighet och resulterade därför inte i någon lagstiftning.

Enligt Folkstyrelsekommittén förutsatte en ändring av valkretsarnas utformning att en allmän uppslutning kring förslaget kunde nås. Överläggningarna inom kommittén och kommitténs kontakter med partiorganisationerna visade emellertid att någon enighet inte kunde förväntas. Kommittén föreslog därför inte några förändringar av valkretsindelningen.

I direktiven till Nomineringsrätts- och valkretskommittén framhölls att mycket talade för att de största valkretsarna borde minskas. Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna - Stockholms län, Stockholms kommun, Göteborgs kommun och Östergötlands län - fann att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna gav vid handen att frågan om ett förslag till ändring borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd.

Vid 1998 års val tillämpades för första gången fullt ut det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget är att väljarna skall ges bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem.

För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som skall bli valda har det införts en spärr för personrösterna. Enligt 18 kap. 38 § vallagen skall personligt röstetal för en kandidat fastställas bara om denne fått särskilda personröster till ett antal av minst åtta procent av partiets röstetal i valkretsen.

Som har framgått ovan varierar valkretsarnas storlek i fråga om antalet röstberättigade. De två största valkretsarna, Stockholms län och Stockholms kommun, hade vid 1998 års val 730 000 respektive 550 000 röstberättigade. De två därnäst största valkretsarna, Göteborgs kommun och Östergötlands län, hade 340 000 respektive 310 000 röstberättigade. Övriga valkretsar hade mellan 100 000 och 250 000 röstberättigade med undantag av Gotlands län som hade 44 000 röstberättigade.

Erfarenheterna från 1998 års val visar att andelen kandidater som har blivit valda på personröster är lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. Den främsta orsaken till detta torde vara att spärren på åtta procent motsvarar ett så högt antal röster att det är svårt för andra än välkända kandidater, t.ex. partiledarna i de större partierna, att samla tillräckligt många röster för att komma över spärren.

Rådet för utvärdering av 1998 års val har i sitt delbetänkande Personval 1998 En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) övervägt frågan om spärrnivån bör sänkas men stannat för att så inte bör ske. Rådet anför i betänkandet att personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna var påtagligt lågt och att personvalssystemet på grund av detta kan sägas lida av en demokratisk obalans som det är önskvärt att åtgärda. Rådet föreslog dock inga förändringar av valkretsindelningen bl.a. på grund av att sådana ändringar kan komma att aktualisera ändringar i regeringsformen.

Mot denna bakgrund finns det skäl att nu överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. Som utgångspunkt för uppdraget gäller att valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna.

De politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet.

Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

Som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. De partibeteckningar som anges på de blanka valsedlarna är av varierande slag. Naturligtvis anges partier som måste antas ha en seriös organisation bakom sig men det förekommer också valsedlar med partibeteckningar av karaktären "Kalle Anka partiet", "Bakpartiet", "Nisse på Manpower" och "Döda de rika partiet". Enligt de nuvarande bestämmelserna är en valsedel med en sådan påhittad partibeteckning giltig och ökar därigenom det totala antalet röster i hela landet som partiernas procentuella andel beräknas på. Vid det senaste riksdagsvalet förekom enligt RSV omkring 4 400 valsedlar med påhittade partibeteckningar. Även om dessa valsedlar inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna kan antalet vara avgörande för om ett parti hamnar över eller under spärren på fyra procent vid t.ex. ett riksdagsval.

Vidare svarar staten för kostnaden för valsedlar för ett parti som deltar i riksdagsval eller i val till Europaparlamentet om partiet vid valet eller vid något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Rösterna för påhittade partier kan även här få en avgörande betydelse.

Det är viktigt att partibegreppet utformas så att de partier som verkligen deltar i ett val klart kan avgränsas. Med nuvarande definition av partibegreppet finns det risk för att röster för påhittade partier leder till att verkliga partier inte kommer över de procentspärrar som finns för val till riksdagen, landstingsfullmäktige och Europaparlamentet.

Mot denna bakgrund finns det anledning att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen.

Den fria nomineringsrätten har sedan längre varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt denna rätt har väljarna möjlighet att kort tid före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna skall kunna rösta på det nya partiet skall det enligt 9 kap. 12 § vallagen i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar som väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater på. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är emellertid ogiltig enligt 18 kap. 10 § vallagen. Sådana valsedlar redovisas inte särskilt i den offentliga valstatistiken utan ingår i gruppen "ogiltiga valsedlar". I riksdagsvalet år 1998 uppgick antalet ogiltiga valsedlar till omkring 113 500 och enligt RSV var minst 99 procent av dessa ogiltiga på grund av att de saknade partibeteckning.

Det har framförs krav på att de valsedlar som saknar partibeteckning skall betraktas som giltiga eller att de i vart fall skall redovisas särskilt. Grunden för detta torde vara att man anser att den väljare som röstat blankt utfört en aktiv valhandling för att ge uttryck för sitt missnöje med det politiska systemet. Det har också föreslagits att de valsedlar som saknar partibeteckning skulle kunna ingå i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer, t.ex. spärren mot små partier i riksdagsval eller spärren för tilldelning och utläggning av fria valsedlar. Ett sådant system skulle i första hand få effekter för små partier. Rådet för utvärdering av 1998 års val har i delbetänkandet Personval 1998 En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) anfört att frågan om de blanka rösterna bör övervägas.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns skäl att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha.

Under 1990-talet diskuterades i två utredningar hur funktionshindrades ställning i samhället skulle kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i regeringsformen. I betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog 1989 års handikapputredning att reglerna på fri- och rättighetsområdet i 2 kap.regeringsformen skulle kompletteras med en ny paragraf där det sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av de rättsliga remissinstanserna. I betänkandet Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) föreslogs i stället ett tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen enligt vilket det särskilt skulle åligga det allmänna att verka för att alla medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Även detta förslag ifrågasattes av några remissinstanser.

I ett flertal motioner under 1990-talet begärdes att det i regeringsformen borde införas en regel av innebörd att lagar och föreskrifter inte får utformas så att människor med funktionshinder diskrimineras. När konstitutionsutskottet behandlade frågan riksdagsåret 1995/96 konstaterade utskottet att enligt 1 kap. 2 § regeringsformen gäller att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde. Utskottet var därför inte berett att föreslå att det utöver detta skydd gjordes en utvidgning av diskrimineringsförbudet i 2 kap.regeringsformen till att omfatta funktionshindrade (bet. 1995/96:KU8). Innevarande riksdagsår har motsvarande begäran framförts i en motion av ledamöter från samtliga riksdagspartier (K274). Enligt motionärerna uppfyller inte Sverige sitt åtagande enligt FN:s standardregler från 1993 om att tillförsäkra funktionshindrade delaktighet och jämlikhet i samhället. De anser att 2 kap.regeringsformen bör utökas med ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade, som motsvarar diskrimineringsförbudet av etniska minoriteter och kön i 2 kap.15 och 16 §§regeringsformen. Konstitutionsutskottet har med hänvisning till föreliggande direktiv och kommande utredningsarbete avstyrkt motionen (bet. 1999/2000:KU11).

Det finns en utbredd och djupgående samsyn om att åtgärder behövs för att funktionshindrade skall uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt att markera betydelsen av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i den lagstiftning som lägger grunden för samhällssystemet, nämligen regeringsformen.

Ett diskrimineringsförbud som är bindande för det allmänna, vilket 1989 års handikapputredning föreslog, ger emellertid, som flera remissinstanser framhöll, anledning till invändningar från rättsliga utgångspunkter. För det första är begreppet funktionshindrade svårt att tydligt definiera och avgränsa. Vidare skulle bestämmelsen behöva förses med åtskilliga undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- eller säkerhetsskäl krävs att vissa funktionshinder inte finns. Exempelvis är det oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav i bestämmelserna om körkort och flygcertifikat. Det är också svårt att förutse vilka nya sådana krav den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att i praktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför behöva föreskriva om undantag som gör det möjligt med särbehandling på sakliga eller objektiva grunder. Ett grundlagsstadgande som inrymmer sådana begrepp avvisades emellertid redan i förarbetena till 1976 års ändringar av regeringsformen (SOU 1975:75 och prop. 1975/76:209). En bestämmelse med det innehållet ansågs inte få någon reell rättslig verkan eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av uttryck som saklighet och objektivitet (a.a. s. 113 resp. s. 39).

I stället för en regel som förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper infördes därför genom 1976 års ändringar av regeringsformen ett programstadgande i 1 kap. 2 § regeringsformen som ger uttryck för grundsatsen om likabehandling av medborgarna. Bestämmelsen tar också upp övriga mål för den offentliga verksamheten och lyder i sin helhet:

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskildas människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

I betänkandet Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) tog man fasta på kritiken mot 1989 års handikapputrednings förslag och utredningen föreslog i stället en komplettering av programstadgandekaraktär i 1 kap. 2 § regeringsformen. Även denna lösning kritiserades av några remissinstanser som ansåg att bestämmelsen i dess nuvarande lydelse på ett tillräckligt klart sätt uttrycker vad utredningen ville uppnå med förslaget. De flesta remissinstanserna var dock positiva till förslaget.

Som framgått finns det ett brett stöd för att i regeringsformen markera funktionshindrades delaktighet och jämlikhet i samhället men skilda uppfattningar om hur det skall ske. Mot denna bakgrund finns det anledning att se över frågan.

Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft. Enligt 1 kap. 1 § miljöbalken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön finns däremot inte.

Både Finland och Norge har bestämmelser i ämnet i sina respektive grundlagar. I den finska grundlagen har lagtexten utformats så att var och en bär ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Vidare skall det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslutsfattandet i frågor som gäller den egna livsmiljön. Det norska stadgandet är utformat som en rättighet till en miljö som säkerställer sundhet och till en natur vars resurser och mångfald bevaras. Vidare föreskrivs att naturens resurser skall disponeras med ett långsiktigt och allsidigt synsätt som också tar till vara efterkommandes rättigheter.

Det torde numera råda enighet om att frågor om skydd för miljön bör ha en mer övergripande placering i rättsordningen. Sverige har efter inträdet i EU konsekvent verkat för denna linje som ett sätt att stärka miljörätten inom gemenskapen. Ett exempel på den framgångsrika rättsutvecklingen inom EU när det gäller miljöfrågorna är Amsterdamfördraget, som efter ett svenskt initiativ innehåller såväl övergripande regler om skydd för miljön inom alla gemenskapens politikområden som särskilda mer utarbetade regler i avdelning XIX.

Sverige skall vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör, i enlighet med den rättsutveckling som har skett i Norge och Finland samt inom EU, en bestämmelse om skydd för miljön införas i regeringsformen.

Författningsutredningen ges i särskilt uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval.

Som ovan har framgått finns det olika ståndpunkter och åtskilliga argument såväl för som emot skilda valdagar. Även på frågan om vårval kan olika synsätt anläggas och motiveras. Det är angeläget att dessa frågor får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt samt att de rön som forskningen har gjort på området beaktas.

När frågan om skilda valdagar senast utreddes hade t.ex. Folkstyrelsekommittén tillgång till en omfattande statsvetenskaplig forskning som bedrivits kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. Folkstyrelsekommittén inhämtade även olika specialundersökningar från den statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet.

Den forskning som Folkstyrelsekommittén inhämtade avser huvudsakligen perioden 1970-1985 och har därför blivit föråldrad. Stora förändringar har ägt rum både när det gäller samhällsutvecklingen i stort, där medlemskapet i EU står i blickpunkten, och i fråga om det konstitutionella ramverket, framför allt införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen. Till bilden hör också senare tids tendens till minskande valdeltagande och att allt fler uppgifter lagts på kommunerna. En annan aspekt är att det parlamentariska läget i dag är ett helt annat än för femton år sedan. I dag finns det sju partier istället för fem representerade i riksdagen. Mot denna bakgrund är det angeläget att det inhämtas ny forskning om vilka effekter skilda valdagar och val på våren kan ha på t.ex. den kommunala demokratin och valdeltagandet i kommunala val.

Författningsutredningen skall därför inhämta sådan forskning som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser bl.a. de frågeställningar som har angetts ovan. Författningsutredningen skall också inhämta sådan forskning som ur ett internationellt perspektiv belyser effekter och erfarenheter av skilda valdagar och vårval. Denna forskning bör ligga till grund för de sakliga och politiska överväganden som kommittén har i uppdrag att redovisa.

Författningsutredningen skall vidare överväga om de största valkretsarna bör minskas. Som utgångspunkt för arbetet gäller att valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Ett omfattande underlag som bör vara av intresse för kommittén finns i tidigare utredningars betänkanden.

Författningsutredningen skall också se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen samt överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha.

Som ovan har nämnts är det angeläget att frågorna om skilda valdagar och vårval, som är av stor betydelse för den politiska och samhälleliga verksamheten i landet, får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt och att de överväganden som görs baseras på ett tillförlitligt forskningsunderlag.

I Sverige har det sedan länge eftersträvats bred politisk enighet inför ändringar av konstitutionella regler och andra bestämmelser av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt. Till denna kategori hör utan tvekan de valfrågor som ingår i det nu lämnade tilläggsuppdraget.

Författningsutredningen skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.

Författningsutredningen skall redovisa sitt arbete i dessa delar senast den 30 april 2002.

De invändningar som har framförts mot att i 2 kap.regeringsformen införa en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade får anses ha en sådan tyngd att ett stärkt skydd för såväl denna som andra utsatta grupper bör ske inom ramen för programstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen.

Författningsutredningen ges därför i uppgift att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligare uttryck i bestämmelsen. I uppgiften ingår även att bedöma om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas.

Utredningen skall också överväga på vilket sätt betydelsen av skyddet för miljön skall komma till uttryck i regeringsformen. Eftersom första kapitlet i regeringsformen innehåller bestämmelser som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälliga verksamheten passar en bestämmelse om skyddet för miljön väl in där. Även i fråga om skyddet för miljön bör därför ett nytt stadgande inarbetas i 1 kap. 2 § regeringsformen. Utredningen skall lämna förslag till hur detta lämpligen kan ske.

Uppdraget innefattar inte en allmän översyn av 1 kap. 2 § regeringsformen men för att ett förslag skall kunna utformas på lämpligt sätt kan det inte uteslutas att även andra delar av bestämmelsen kan behöva ändras av lagtekniska skäl. Det står därför utredningen fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i dess helhet.

Författningsutredningen skall redovisa sitt arbete i denna del senast den 31 december 2000.

(Justitiedepartementet)