SOU 1981:15

Grundlagsfrågor

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 21 februari 1980 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda vissa grundlagsfrågor.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen nämnda dag som ledamöter f.d. ambassadören Gunnar Heckscher, ordförande, ledamoten av riksdagen ombudsmannen Nils Berndtson, ledamoten av riksdagen Anders Björck, ledamoten av riksdagen universitetslektorn Bertil Fiskesjö, ledamoten av riksdagen stadsdirektören Hans Gustafsson, ledamoten av riksdagen fil. dr. Hilding Johansson, f.d. landstingsrådet Ruth Kärnek, ledamoten av riksdagen Sven—Erik Nordin och ledamoten av riksdagen docenten Daniel Tarschys.

Att som sakkunniga biträda kommittén förordnade depar— tementschefen den 21 februari 1980 hovrättslagmannen Erik Holmberg och hovrättsassessorn Göran Regner samt den 28 maj 1980 informationssekreteraren Ove Hultquist.

Till sekreterare åt kommittén förordnades den 25 februari 1980 hovrättsassessorn Ulf Widebäck. Numera hovrättsassessorn Göran Persson förordnades samma dag som biträdande sekreterare.

Kommittén har antagit namnet grundlagskommittén. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Grundlagsfrågor. Reservationer har avgivits dels av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek dels av ledamoten Berndtson.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag. Stockholm i mars 1981

Gunnar Heckscher

Nils Berndtson Anders Björck Bertil Fiskesjä Hans Gustafsson Hilding Johansson Ruth Kärnek Sven-Erik Nordin Daniel Tarschys

/ Ulf Widebäck Göran Persson

.. ”__ l lill-L

jun-

x Him..

ansqe lm HJ ".fi

" n r Emiti ! lit—alu M 1 "1 1" f l" Liu? h.

mia m. Ilbrimén

'. .

, i.u månatligen

lhlålälammädinll

59195 mi"

län"-_l!) Kl". iikiimahwnumr . tdi! i". imyiiimf -:£Mn01€ilntwnal _'Wm mc.)! ' nåhiijmcä _- ug'wåamwms ' mh Rama,"! där: . J&lNM)M

Innehåll Förkortningar .............................................. 6 Sammanfattning ........................................... 7 Författningsförslag ......................................... 1 l Lag om ändring i regeringsformen ........................... 11 Lag om ändring i riksdagsordningen ......................... 12 Lag om ändring i vallagen .................................. 13 Lag om ändring i kommunallagen ........................... 14 I Utredningsuppdraget ..................................... 17 ] Direktiven ........................................... 17 2 Utredningsarbetet ..................................... 23 II Allmän motivering ...................................... 25 1 Inledning ........................................... 25

2 Riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna 28 2.1 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens

längd ........................................... 28

2.2 Extra val ........................................ 30 2.3 Kommitténs överväganden och förslag .............. 32

3 Tiden för anordnande av extra val ..................... 39

4 De kyrkliga valen .................................... 42

5 Tidpunkten på året för de olika valen .................. 43

6 Regeringsbildningen ................................. 45

7 Regeringens beslutsformer ............................ 48

III Specialmotivering ...................................... 51 Reservationer

1. Av ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek ......... 53

2. Av ledamoten Berndtson ................................. 63

Bilaga: Redogörelse för samtal med förutvarande talmannen Henry Allard ...................................... 69

Förkortningar

Ds DsKn Kommundepartementets departementsserie Ju J ustitiedepartementet KDK Kommunaldemokratiska kommittén KU Konstitutionsutskottet prop Proposition RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen rskr Riksdagens skrivelse RSV Riksskatteverket SOU Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Kommittén har haft att utreda vissa grundlagsfrågor. Det har således inte varit fråga om att företa någon mera genomgripande författningsreform.

Kommitténs huvuduppgift har varit de frågor som rör tiden för val till —de politiska församlingarna. Frågan om den gemensamma valdagen för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval och den därmed sammanhängande frågan om mandatperiodens längd har här stått i centrum. Ett nära samband med dessa frågor har också frågan om regeringens rätt att förordna om nyval (extra val) till riksdagen och regeringens rätt att avbryta ett pågående riksmöte. Kommittén har därför behandlat nämnda frågor i ett sammanhang.

Kommitténs majoritet (ordföranden Heckscher samt ledamöterna Björck, Fiskesjö, Nordin och Tarschys) har föreslagit att den nuvarande ordningen med gemensamma valdagar och treåriga mandatperioder skall ersättas med ett system med skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder. Val till kommunfullmäktige och landsting skall därvid äga rum under andra året efter det år då ordinarie val till riksdagen har hållits. Beträffande möjligheterna att anordna extra val har kommitténs majoritet föreslagit att nuvarande bestämmelser bibehålls oförändrade, vilket bl.a. innebär att mandatperioden för den riksdag som utses genom ett extra val alltjämt skall utgöras endast av återstoden av den ordinarie valperioden. Regeringens möjlighet att i samband med ett förordnande om extra val besluta att avbryta riksmöte bör enligt kommittémajori- tetens mening ersättas med en bestämmelse som lägger beslutanderätten i denna fråga hos riksdagen.

Ett av de främsta skälen till att kommittémajoriteten har förordat en övergång till skilda valdagar är att den anser att regionala och kommunala frågor därigenom kommer att kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. Vad gäller mandatperiodens längd har kommittémajoriteten, som en lämplig avvägning mellan behovet av längre planeringsperioder och väljarnas berättigade anspråk på att få säga sin mening i val relativt ofta, stannat för att föreslå en fyraårig mandatperiod.

Ledamöterna Gustafsson, Johansson och Kärnek har reserverat sig i denna del. Enligt deras uppfattning framstår kritiken mot den

gemensamma valdagen som överdriven och missriktad. De argument som talar för en närmare koppling mellan riksdagsval och kommunalval har enligt deras mening snarare ökat sedan den gemensamma valdagen infördes. Om den gemensamma valdagen skall ifrågasättas bör det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut. Även önskemålet om en längre mandatperiod till riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna förutsätter en omprövning av den gemensamma valdagen. Enligt deras mening krävs emellertid ytterligare utredning och analys innan tiden är mogen för ett definitivt ställningstagande till dessa frågor. I avvaktan härpå är reservanterna beredda att beträffande upplösningsinstitutet medverka till att införa ett system enligt den modell som författningsutredningen föreslog på sin tid. En sådan modell innebär i huvudsak att ett extra val som hålls mindre än ett och ett halvt år före nästa ordinarie val medför att detta val ställs in.

Även ledamoten Berndtson har i denna del en från kommit- témajoriteten avvikande mening. Han förordar att den gällande ordningen med gemensam valdag och treåriga mandatperioder behålls. Den huvudsakliga grunden härför är att det enligt hans mening inte finns några självständiga motiv för att upphäva den nuvarande ordningen. Tvärtom talar det ökade sambandet mellan rikspolitik och kommu- nalpolitik för att väljarna skall ges möjlighet att vid ett och samma tillfälle ställa partierna till svars för deras politik på skilda nivåer. Berndtson anser vidare att det kan finnas skäl för att också riksdagen, och inte bara regeringen, får möjlighet att förordna om extra val till riksdagen. Han anser att denna fråga bör utredas ytterligare. Beträffande förslaget att övertlytta rätten att avbryta riksmöte efter beslut om extra val från regeringen till riksdagen anser Berndtson att ytterligare överväganden fordras för ett ställningstagande.

Kommittén har funnit att någon ändring av gällande grundlagsbestämmelser om tiden för anordnande av extra val inte erfordras. Enligt nu gällande bestämmelser skall extra val hållas inom tre månader efter förordnande därom. Det är således redan nu möjligt för regeringen att förordna att ett extra val skall hållas inom kortare tid. Detta förutsätter emellertid att partiernas nomineringsarbete tar kort tid och att vallagstiftningen anpassas till de kortare tider som kan komma i fråga. Kommittén vill inte söka påverka partierna i fråga om nomineringsförfarandet. När det gäller de mera valtekniska frågorna har kommittén visserligen funnit att det kan gå att göra vissa tidsbesparingar men ansett att dessa frågor lämpligast utreds av den nu arbetande vallagskommittén.

Enligt sina direktiv har kommittén också haft att pröva om man skall ha gemensam valdag för kommunalval och de kyrkliga valen. Med hänsyn till att något ställningstagande ännu inte föreligger till det utred- ningsarbete som på skilda håll hittills har verkställts beträffande kyrkans organisation och valen till de kyrkliga beslutande församlingarna och framför allt till att någon ställning ännu inte har tagits till de framtida relationerna mellan staten och kyrkan har kommittén ansett att det inte finns skäl för kommittén att ytterligare diskutera frågorna eller att

föreslå några förändringar i fråga om tidpunkten för de kyrkliga valen.

Beträffande tidpunkten på året för de olika valen, främst frågan om en övergång från höstval till vårval, har kommittén stannat för att inte föreslå någon förändring. Enligt kommitténs mening skulle allmänna val på våren medföra betydande ingrepp i riksdagsarbetet. Om vårval kombineras med en omläggning av budgetåret skulle detta därtill leda till betydande förändringar i den statliga verksamheten i övrigt. Det har inte varit möjligt för kommittén att på den korta tid som har stått till förfogande närmare penetrera dessa frågor.

Kommitténs uppdrag har också avsett formerna för regeringsbildningen. Enligt kommittémajoritetens mening erfordras ingen ändring av gällande grundlagsbestämmelseri detta hänseende. Det ankommer enligt majoritetens uppfattning på riksdagspartierna att undanröja de olägenheter som kan ha uppstått genom den hittills vanliga tolkningen av bestämmelserna om omröstning om förslag till ny statsminister.

Gustafsson, Johansson och Kärnek har reserverat sig även i denna fråga och som sin mening framfört att omröstningarna om talmannens förslag till statsminister bör slopas. Till stöd för denna uppfattning har de bl.a. anfört att omröstningarna inte fyller någon parlamentarisk kontrollfunktion och att det genom misstroendeförklaringsinstitutet alltid finns möjlighet för riksdagen att ”korrigera” talmannens val av statsminister.

Berndtson anser att frågan om regeringsbildningen bör bli föremål för fortsatta överväganden. Det bör därvid enligt hans mening prövas om omröstningen också skall gälla regeringens sammansättning och dess program i stort. Berndtson har i detta sammanhang också anfört att de nuvarande reglerna om möjligheten att få ett yrkande om misstroendeförklaring upptaget till prövning bör ändras.

Kommittén har slutligen tagit upp frågan om regeringens beslutsformer till behandling. Enligt gällande ordning saknas föreskrifter om hur regeringen fattar sina beslut. Det är regeringen själv som bestämmer sina arbetsformer. Komittén har inte funnit anledning att nu föreslå ändring av detta förfarande, men har uttalat att frågan om beslutsfattandet inom regeringen bör bli föremål för fortsatta överväganden i lämpligt sam- manhang.

Gustafsson, Johansson och Kärnek har beträffande frågorna om regeringens beslutsformer och tidpunkten på året för de olika valen inte gått in i någon diskussion utan endast konstaterat att de i dessa frågor intar samma ståndpunkt som socialdemokraterna intog i samband med 1973 års författningsreform.

Berndtson har slutligen anfört att kommittén borde ha begärt tilläggsdirektiv i fråga om den s.k. fyraprocentspärren och beträffande invandrarnas rösträtt vid riksdagsval.

Utredningsarbetet har i enlighet med direktiven bedrivits med sikte på att ett första riksdagsbeslut angående de föreslagna grundlagsändringarna skall kunna fattas före riksdagsvalet 1982. Enligt kommitténs förslag borde de nya reglerna kunna träda i kraft den 1 januari 1983. Riksdagsval enligt den nya ordningen skulle sedan kunna

hållas första gången i september 1984 och kommunala val första gången i september 1986.

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 & regeringsformenI skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. Riksdagen

3 & Ordinarie val till riks- Ordinarie val till riks- dagen förrättas vart dagen förrättas vart tredje år. fjärde år.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

2. Ordinarie val till riksdagen enligt 3 kap. 3 & i dess nya lydelse skall äga rum första gången år 1984.

3. Löpande valperiod för riksdagens ledamöter upphör när den riksdag som väljs vid det ordinarie valet 1984 har samlats.

' Regeringsformen omtryckt 1979:933

Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen'

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att 1 kap. 4 & och tilläggsbestämmelsen 1.4.1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. Riksmöten 4 5

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti, september eller oktober skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synner- liga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15 juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvändigt. Har yrkande väckts om folkomröstning i grundlagsfråga, skall, utan hinder av vad nu har sagts, riksmöte pågå till dess yrkandet har prövats. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Har regeringen förordnat om ex- tra val, kan den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedelbart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde med kammaren.

Har regeringen förordnat om ex- tra val, kan riksdagen under åter- stoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte.

Tilläggsbestämmelse

1.4.1

Talmanskonferensen yttrar sig till riksdagen över fråga om förläng- ning till dag efter den 31 maj av riksmöte som har inletts under au- gusti, september eller oktober.

Talmanskonferensen yttrar sig till riksdagen över fråga om förläng- ning av riksmöte som har inletts under augusti, september eller ok- tober samt över fråga om att avbry- ta riksmöte efter förordnande om extra val.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

1 Riksdagsordningen omtryckt 1979 :934

Förslag till Lag om ändring i vallagen (1972 :620)'

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 & vallagen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

] kap. Inledande bestämmelser

35

Ordinarie val till riksdagen samt Ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsleda- val i hela riket av landstingsleda- möter och kommunfullmäktige möter och kommunfullmäktige förättas samma dag. Valdag är förrättas tredje söndagen iseptem- tredje söndagen i september. ber. Valet av landstingsledamöter

och kommunfullmäktige förrättas under andra året efter det år då ordinarie val till riksdagen skall hållas.

Vid extra val till riksdagen som beslutas av regeringen och vid omval till riksdagen är valdag den söndag som regeringen bestämmer. Vid extra val till riksdagen enligt 6 kap. 3 & regeringsformen är valdag den söndag som riksdagens talman bestämmer efter samråd med centrala valmyn- digheten.

Vid val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige som ej om- fattar hela riket är valdag den söndag som länsstyrelsen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983.

' Vallagen omtryckt 1979 :456

Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 (j, 3 kap. 5 & och 17 5 samt 5 kap. ] é kommunallagen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Fullmäktige

66

Ledamöter och suppleanter i full- mäktige väljs för tre tjänstgörings- år räknat från och med den ] no-

Ledamöter och suppleanter i full- mäktige väljs för fyra tjänstgörings- år räknat från och med den ] no-

vember det år då valet har skett. vember det år då valet har skett.

I Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

3 kap. Styrelsen och övriga nämnder m.m.

55

Ledamöter och suppleanter i sty- relsen väljes för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum.

Ledamöter och suppleanter i sty- relsen väljs för fyra år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum.

I Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under

tjänstgöringsåret.

Om ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgö- ringstiden, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet i ledamotens ställe för återstoden av tjänst- göringstiden. Om annan ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återsto- den av tjänstgöringstiden.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

175

I Stockholms kommun väljer full- mäktige borgarråd för tre år vid första sammanträdet under tjänst- göringsåret det år då val i hela ri- ket av fullmäktige har ägt rum. Be- träffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarheten upp- hör tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 5 om ledamot i fullmäktige på motsvarande sätt. Vid val av borgarråd skall, om det begäres, varje borgarråd väljas särskilt.

I Stockholms kommun väljer full- mäktige borgarråd för fyra år vid första sammanträdet under tjänst- göringsåret det år då val i hela ri- ket av fullmäktige har ägt rum. Be- träffande valbarhet till borgarråd och verkan av att valbarheten upp- hör tillämpas bestämmelserna i 2 kap. 4 5 om ledamot i fullmäktige i motsvarande sätt. Vid val av bor- garråd skall, om det begäres, varje borgarråd väljas särskilt.

Om borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall nytt borgarråd sna- rast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden till dess så har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vikarie.

Fullmäktige får besluta att till borgarråd skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av upp- draget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

5 kap. Revision

Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors- suppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja revi- sorer och suppleanter för gransk- ning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer, lik- som antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre.

Nyvalda fullmäktige väljer under år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors- suppleanter för granskning av de fyra följande årens verksamhet. Fullmäktige får därvid välja revi- sorer och suppleanter för gransk- ning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer, lik- som antalet suppleanter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap. 4 5 om ledamot i fullmäktige tillämpas på motsvarande sätt. Den som har uppnåt aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar.

Om revisor som ej har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid.

Revisor och revisorssuppleant har rätt till den ledighet från anställ- ning som behövs för uppdraget.

Fullmäktige får besluta att till revisor och revisorssuppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranledes av uppdraget samt arvode, pension och andra ekono- miska förmåner.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år 1986. 3. Löpande tjänstgöringstider för de förtroendemän som har valts enligt äldre bestämmelser förlängs med ett år.

I Utredningsuppdraget

1. Direktiven

Kommitténs direktiv innefattas i ett anförande av chefen för justitiedepartementet, statsrådet Winberg, till protokollet vid regeringssammanträde den 21 februari 1980. Departementschefen anförde därvid följande.

Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under 1960- och 1970-talen. En partiell reform beslutades av riksdagen åren 1968 — 1969. Två huvudinslag i denna reform var att en enkammarriksdag och ett nytt valsystem infördes. Reformen innebar att ordinarie val till riksdagen skulle äga rum vart tredje år, samtidigt med val till landstingen och kommunfullmäktige. Vidare kom det parlamentariska styrelseskicket till uttryck i grundlagen genom regler om bl.a. misstroendeförklaring och extra val. Åren 1973— 1974 beslutade riksdagen en total författningsreform genom att den antog en ny regeringsform (RF, omtryckt 1979 :933). Den. nya regeringsformen medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom 1968—1969 års reform. Bland nyheterna i regeringsformen kan nämnas regler om proceduren vid regeringsbildningar och en reglering av skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna.

Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte därför att den nya regeringsformen antagits. I två omgångar, åren 1976 och 1979, beslutade riksdagen om förstärkningar av regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Sveriges två andra grundlagar, tryckfrihetsförordningen och successionsordningen, har också genomgått omfattande ändringar. År 1976 beslutade riksdagen dels ett nytt grundlagskapitel om allmänna handlingars offentlighet, dels en partiell reform av tryckfriheten i övrigt. Kvinnlig tronföljd infördes genom riksdagsbeslut åren 1978—1979. F.n. pågår inom yttrande- frihetsutredningen (Ju 1977:10) ett arbete för att efter mönster av tryckfrihetsförordningen förstärka grundlagsskyddet för yttrande- och informationsfriheterna i andra uttrycksformer än tryckta skrifter.

Vid sidan av det grundlagsstiftningsarbete som nu har nämnts har det sedan flera år tillbaka förekommit en debatt om vissa andra grundlagsfrågor, främst beträffande några av inslagen i 1968—1969 års partiella författningsreform. Debatten har i första hand gällt frågan om när val till riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna skall äga rum. Också några frågor som angår regeringsbildningen och regeringens beslutsformer har tagits upp till diskussion.

Mot bakgrund av den debatt som sålunda har förekommit och de erfarenheter som nu finns av tillämpningen av de nya grundlagsreglema aviserades i den regeringsförklaring som avgavs vid den nuvarande regeringens tillträde att en översyn av vissa grundlagsfrågor skulle göras. Riksdagen har med hänvisning härtill biträtt vissa utredningskrav som har förts fram i motioner till 1978/ 79 års riksmöte men har inte ansett sig böra föregripa den kommande utredningen med några stållningstaganden i sak till de aktualiserade frågorna (KU 1979/80 132, rskr 1979/80: 103).

Tiden får alltså nu anses vara inne att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968— 1969 års partiella författningsreform. Också vissa näraliggande frågor som fick sin reglering genom 1974 års RF bör tas upp i samband med en sådan översyn. Frågorna är viktiga, eftersom de angår förutsättningarna för att det demokratiska styrelsesättet i vårt land skall fungera så väl som möjligt. De är emellertid klart avgränsade, och det finns därför anledning att betona att det inte är aktuellt att företa någon mera genomgripande författningsreform. Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansätt- ning tillsätts för den översyn av vissa grundlagsfrågor som nämndes i regeringsförklaringen.

Huvuduppgiften för kommittén bör vara de frågor som rör tiden för val till de beslutande politiska församlingarna. I centrum står här frågan om den gemensamma valdagen för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval och den därmed sammanhängande frågan om mandatperiodens längd.

I det tvåkammarsystem för riksdagen som fanns före år 1971 valdes andra kammaren genom direkta val vart fjärde år. Första kammaren förnyades däremot successivt med ungefär en åttondel varje år. Valen förrättades av landstingen och av stadsfullmäktige i de städer som inte tillhörde landstingskommuner. Kommunalval ägde rum vart fjärde år så att det vartannat år växelvis var andrakammarval och kommunalval.

Det nuvarande valsystemet innebär som nämnts att ordinarie val till riksdagen hålls vart tredje år (3 kap. 3 & RF). Också valperioden för valen till kommunfullmäktige och landsting är treårig (2 kap. 6 & kommunallagen 1977 : 179). Ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige hålls samma dag. Valdag är tredje söndagen i september (1 kap. 1 ($ riksdagsordningen, omtryckt 1979:934, och 1 kap. 3 5 vallagen 1972 :620, omtryckt 1979 :456).

Den gällande ordningen infördes vid den partiella författningsreformen och tillämpades första gången vid 1970 års val. Den ingick i den kompromiss som träffades när enkammarriksdagen infördes. Två uppfattningar hade ur- sprungligen stått mot varandra i den kommitté, grundlagberedningen, vars förslag lades till grund för författningsreformerna åren 1968—1969 och 1973—1974. Enligt den ena uppfattningen borde man helst genomföra er fullständig åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval. Enligt den andre motiverade bl.a. det nära sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik och valrörelsemas uppläggning att väljarna samtidigt som de utsåg kommunala förtroendemän borde få möjlighet att påverka också riksdagens sammansättning. Som framgått blev kompromissen mellan uppfattningarna den att riksdagen i sin helhet kom att förnyas vid direkta val men att valdagen blev gemensam för både riksdagsval och kommunalval. Denna lösning ledde i sin tur till att man stannade för en treårig mandatperiod för riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. En sådan mandatperiod ansågs som en rimlig avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att väljarna med korta tidsintervall får tillfälle att uttala sig om den förda politiken och å andra sidan intresset av att regeringen har arbetsro under rimlig tid och möjligheter till en långsiktig planering.

Redan när den gemensamma valdagen infördes uttalades farhågor om att den nya ordningen skulle kunna få negativa återverkningar på den kommunala demokratin (KU 1968:20 s. 10). Införandet av den gemensamma valdagen och den omvandling av kommunerna, som bl.a. kommunindelningsreformen innebar, ledde fram till att en kommitté, utredningen om den kommunala demokratin, tillsattes år 1970. Kommitténs uppgift var att undersöka möjligheterna till ett vidgat och fördjupat medborgerligt engagemang i den kommunala verksamheten. Frågorna om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd ingick emellertid inte i kommitténs uppdrag. Denna fråga togs i stället upp i motioner till riksdagen år 1971 och i stort sett varje år därefter. I samband med riksdagsbehandlingen av en motion till 1975 års riksmöte uttalade konstitutionsutskottet att det var väsentligt att konsekvenserna av den gemensamma valdagen blev utredda så snart tillräckligt erfaren- hetsmaterial förelåg och hänvisade till att det i 1976 års regeringsförklaring hade aviserats en utredning om kommunaldemokratiska frågor (KU 1976/ 77:6 s. 7).

En sådan utredning, kommunaldemokratiska kommittén (Kn l977:07), tillkallades år 1977. En av kommitténs huvuduppgifter var att undersöka vilka verkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på den kommunala demokratin. Kommittén skulle överväga vilka lösningar som var tänkbara och som från kommunaldemokratisk synpunkt var de lämpligaste i dessa frågor men inte lägga fram förslag till någon ändrad ordning. Kommittén har redovisat sitt arbete i denna del i betänkandet (Ds Kn l979:15) Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de kommunala frågorna i dag på ett helt annat sätt än tidigare bör kunna bära upp en egen valrörelse. En förutsättning för att skilda valdagar skall öka kommunalpolitikens roll i valrörelsema anges dock vara att partierna tar sitt ansvar för utvecklingen och bedriver en valkampanj i fristående kommunalval som även på riksnivå domineras av kommunalpolitiska spörsmål. Beträffande mandatperioden är det kommitténs mening att längden på denna nu liksom tidigare måste ses i samband med valordningen i övrigt. Kommittén är därvid av den uppfattningen att en övergång till fristående kommunalval också bör följas av en förlängning av mandatperioden för kommunfullmäktige och landsting från tre till fyra år.

Det enligt min mening främsta skälet för en övergång från en gemensam valdag till skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval är strävandena att vitalisera den kommunala demokratin genom att ge de kommunalpolitiska frågorna ett betydligt större spelrum i valrörelsen. Det är ofrånkomligt att en valrörelse som också gäller riksdagsval domineras av de rikspolitiska frågorna. Det har hävdats att fristående kommunalval skulle göra det lättare för väljarna i kommuner och landstingskommuner att kräva ut ett ansvar av sina förtroendevalda. Att de kan göra så har blivit mera angeläget allteftersom den kommunala självstyrelsen har byggts ut och kommunernas åtaganden på skilda samhällsområden har ökat. En sådan ordning underlättar också införandet av direktvalda kommundelsorgan.

Kommittén bör även överväga de skäl som har ansetts tala för den nuvarande ordningen med en gemensam valdag, låt vara att de undersökningar som kommunaldemokratiska kommittén har gjort tyder på att dessa skäl har förlorat i styrka. Till de frågor som bör uppmärksammas hör farhågorna för att även fristående kommunalval kommer att domineras av rikspolitiken. Det har ibland också befarats att valdeltagandet skulle minska avsevärt, om de kommunala valen kopplas loss från riksdagsvalen och från rikspolitiken och att ett stort antal rent lokala småpartier skulle bli företrädda i de kommunala beslutande försam- lingarna. Ett omdiskuterat argument för en sammanhållen valrörelse går ut på att det nutida nära sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik i sig kräver

att väljarna på en gång skall kunna ställa riks- och kommunalpolitiker till svars för respektive partiers åtgärder, när dessa ger uttryck för partiernas allmänna värderingar.

I debatten om den gemensamma valdagen har frågan om att införa rörliga valdagar för riksdagsvalen tagits upp till diskussion på senare tid. F.n. gäller att ordinarie riksdagsval skall hållas vart tredje år, oavsett om extra val har hållits under treårsperioden eller inte (3 kap. 3 —5 55 RF). Den riksdag som utses genom ett extra val har alltså en mandatperiod som understiger tre år. I vissa andra länder, såsom Danmark och Storbritannien, är valdagen däremot alltid rörlig, dvs. ett nytt val behöver inte hållas, förrän ett bestämt antal år har förflutit från det senaste valet, men kan utlysas redan dessförinnan. 1 ett sådant system skiljer man alltså inte mellan ordinarie och extra val. Det är tydligt att en ordning där valdagen för riksdagsval är rörlig inte utan vidare låter sig förena med tanken på en gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval.

Som skäl för ett system med rörliga valdagar har anförts att det s.k. upplösningsinstitutet skulle effektiviseras. Den möjlighet som i Sverige finns för regeringen att förordna om extra val (3 kap. 3 & RF) begränsas nämligen i praktiken av att mandatperioden för den riksdag som utses genom ett extra val ofta blir mycket kort. Också ett extra val som hålls redan i början av treårsperioden mellan två ordinarie val kan av denna orsak te sig mindre lämpligt. Är valdagen däremot rörlig, kan regeringen utlysa nyval utan några sådana nackdelar. Regeringen skulle då, hävdas det, kunna bryta ett parlamentariskt dödläge. Följden skulle enligt förespråkarna bli en bättre fungerande parlamentarism.

Goda skäl kan emellertid helt visst åberopas också till stöd för nuvarande ordning med fasta valperioder för riksdagen. Bl.a. kan det sägas vara en fördel från demokratisk synpunkt att den av statsmakterna förda politiken blir föremål för väljarnas prövning regelbundet och på i förväg bestämda tider. Jag anser dock att kommittén bör vara oförhindrad att pröva om det finns anledning att för svensk del införa en ordning med rörlig valdag för riksdagsval och hur den i så fall närmare skall förverkligas.

I samband med att kommittén överväger frågan om skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval bör den pröva om man skall ha en gemensam valdag för kommunalval och kyrkoval. De sistnämnda valen hålls nu samma år som riksdags- och kommunalvalen men i oktober månad (3 & första stycket lagen 1972:704 om kyrkofullmäktigval). l denna del bör kommittén samråda med utredningen (Kn l977:04) för översyn av lagen om församlingsstyrelse.

Från många håll har hävdats att den nuvarande mandatperioden om tre år är för kort för att de valda organen skall kunna åstadkomma resultat som kan avläsas av väljarna före nästa allmänna val. Om ett system med skilda valdagar för riksdagsval och kommunalval skall införas, bör också frågan om mandatperiodens längd prövas. Därvid måste självfallet tas stor hänsyn till att medborgarinflytandet får göra sig gällande med inte alltför långa mellanrum. [ första hand bör kommittén överväga en förlängning av mandatperioden från tre till fyra år både för riksdagen och för de kommunala beslutande församlingarna. Som framgår av vad jag nyss har anfört har kommunaldemokratiska kommittén intagit denna ståndpunkt för kommunfullmäktiges och landstingens vidkom- mande.

En annan fråga som kommittén kan ta upp är tidpunkten på året för de olika valen, förutsatt att valdagarna i princip skall vara fasta. Som framgått hålls riksdagsval, kommunalval och kyrkokommunala val på hösten. Under debatten i grundlagsfrågorna har tanken på riksdagsval på våren aktualiserats. Frågan har samband med förläggningen av det statliga budgetåret, som f.n. löper från den 1 juli till den 30 juni (3 kap. 2 & riksdagsordningen). En övergång från höst- till

vårval diskuterades på sin tid av grundlagberedningen i betänkandet (SOU 1970:27) Allmänna val på våren? Beredningen redovisade vissa fördelar med en omläggning till vårval. Grundlagberedningen föreslog emellertid inte någon sådan omläggning i sitt slutbetänkande (SOU 1972215) Ny regeringsform — ny riksdagsordning, eftersom frågan om en omläggning av budgetåret till kalenderår inte ansågs mogen att lösas innan den då sittande budgetutredningen var klar med sitt arbete. Budgetutredningen kom senare fram till att det från budgettekniska utgångspunkter inte fanns skäl att ändra på det nuvarande budgetåret (SOU 1973 :43). Någon ändring genomfördes inte heller när riksdagen år 1977 antog propositionen 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för en modernisering av det statliga budgetsystemet.

Riksdagen har funnit att frågan om tidpunkten på året för de olika valen kan bli aktuell i det kommande utredningsarbetet och att den kommitté som skall tillkallas bör vara oförhindrad att behandla spörsmålet om vilken verkan tidpunkten för valen får på årsrytmen i riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer i övrigt. Kommittén bör därför också få överväga, om val till riksdagen bör hållas på våren. Verkningarna i fråga om den statliga budgetperiodens förläggning måste givetvis klargöras. Om kommittén anser att riksdagsvalen bör hållas på våren, bör den också pröva om tidpunkten för de kommunala valen bör ändras. En ändring av tiden för dessa val aktualiserar bl.a. också frågan om den kommunala budgetperiodens förläggning. När det gäller frågor som har betydelse för de kommunala valen bör kommittén samråda med kommunaldemokratiska kommittén. En särskild fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur en ändring av tidpunkten på året för de olika valen påverkar de politiska partiernas arbete.

Skulle det införas ett system med rörliga valdagar, finns det som framgått ingen anledning att,ha kvar institutet extra val. Stannar kommittén däremot för att förorda att nuvarande system med fasta valdagar behålls, bör formerna för att anordna extra val ses över. Bl.a. bör betydelsen av en ev. förlängning av riksdagens mandatperiod uppmärksammas.

Enligt gällande ordning skall extra val hållas inom tre månader från det att regeringen har utnyttjat sin möjlighet att förordna om sådana val (3 kap. 4 & RF) eller extra val har utlösts genom att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister (6 kap. 3 & RF). De fördelar som från parlamentarisk synpunkt kan vara förenade med möjligheten att förordna om extra val skulle tas till vara bättre, om den nuvarande tremånadersperioden kunde förkortas. Kommittén bör pröva vilka möjligheter som föreligger att förkorta denna period.

Kommitténs uppdrag bör i enlighet med riksdagens önskemål också avse formerna för regeringsbildningen.

Den nuvarande ordningen infördes genom den nya regeringsformen och innebär följande (6 kap. 2 och 3 55 RF). När en statsminister skall utses, kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avger sedan ett förslag till riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom en omröstning. Förslaget är förkastat, om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. Förkastas förslaget, upprepas proceduren. Har riksdagen fyra gången förkastat talmannens förslag, avbryts förfarandet. Det återupptas först sedan det har hållits val till riksdagen. Hålls inte ordinarie val till riksdagen ändå inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid.

De angivna bestämmelserna har tillämpats vid regeringsskiftena åren 1976, 1978 och 1979. Kommittén bör närmare studera erfarenheterna av tillämpningen av gällande regler och bedöma om dessa är tillfredsställande samt föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Några mera genomgripande

förändringar i det nuvarande systemet med dess förankring av proceduren i riksdagen bör dock inte aktualiseras.

Som riksdagen har funnit bör kommittén också ta upp regeringens beslutsformer till behandling. F.n. saknas föreskrifter om hur regeringen fattar sina beslut. I samband med tillkomsten av den nya regeringsformen och även senare har diskuterats om det behövs särskilda regler om omröstning inorn regeringen. Tanken på att statsministern alltid skall avgöra ett ärende när det finns skiljaktiga meningar inom regeringen har också förts fram. Även om frånvaron av särskilda regler om regeringens beslutsfattande inte tycks ha lett till några olägenheter, bör kommittén undersöka vilka erfarenheter som finns av den gällande ordningen och lägga fram förslag till en reglering, om detta bedöms som lämpligt.

Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att ett första riksdagsbeslut angående grundlagsändringar kan fattas före riksdagsvalet 1982.

2. Utredningsarbetet

Redan när kommittén tillsattes uttalade departementschefen att det inte var aktuellt att genomföra någon mera genomgripande författningsreform utan att kommitténs uppdrag var att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968—1969 års partiella författningsreform. Det gällde härvid i första hand när val till riksdagen och de kommunala församlingarna skall äga rum. Även vissa näraliggande frågor som fick sin reglering i 1974 års RF borde tas upp till omprövning. Kommitténs uppdrag var således begränsat.

Trots detta har kommittén måst bedriva sitt arbete under tidspress i syfte att ett första riksdagsbeslut angående föreslagna grundlagsändringar skall kunna fattas före riksdagsvalet 1982.

Tack vare den sakkunskap och erfarenhet som har funnits att tillgå inom kommittén har kommittén redan från början haft en god uppfattning om hur ifrågavarande regler har fungerat. Därjämte har kommittén haft tillfälle att ta del av förutvarande talmannen Henry Allards och nuvarande talmannen Ingemund Bengtsssons erfarenheter beträffande reglerna om regeringsbildningen.

Under tiden den 19—21 augusti 1980 har kommittén hållit ett internatsammanträde på Örenäs slott, Glumslöv. Under detta sammanträde hade kommittén bl.a. tillfälle att överlägga med professorn Jörgen Westerståhl och t.f. professorn Sören Holmberg, vilka informerade om sina forskningsarbeten angående de allmänna valen.

Kommittén har ägnat stort intresse åt hur de frågor kommittén har haft att ta ställning till har fått sin lösning i våra nordiska grannländer. ] detta syfte har kommittén företagit studiebesök i Köpenhamn den 16— 17 september l980,i Helsingfors den 29 september — den 1 oktober 1980 och i Oslo den 22—24 oktober 1980.

Kommundepartementet har till kommittén för beaktande överlämnat kommunaldemokratiska kommitténs betänkande (Ds Kn l979:15) Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd. Vidare har kommittén haft överläggningar med 1978 års vallagskommitté (Ju 1978:01) och genom sitt sekretariat har kommittén haft kontakt med utredningen (Kn 1977104) för översyn av lagen om församlingsstyrelse.

Kommittén har från riksskatteverket inhämtat yttrande över tidsåtgången för anordnande av extra val. Till yttrandet fogades ett särskilt utlåtande från postverket.

Inom kommittén har ordföranden, de sakkunniga och sekreterarna utgjort en särskild arbetsgrupp.

11. Allmän motivering

1 Inledning

1809 års regeringsform var när den i och med 1975 års ingång ersattes av vår nuvarande regeringsform en av Europas äldsta skrivna författningar. Det konstitutionella reformarbetet fortgick dock under hela 1800- och l900-talen. Praktiskt taget alla nyvalda riksdagar hade att ta ställning till ett eller flera vilande förslag om grundlagsändringar.

Sveriges nuvarande författning är resultatet av ett omfattande reformarbete under de senaste årtiondena.

Författningsutredningen som tillsattes år 1954 lade under år 1963 fram förslag till en total författningsrevision (SOU 1963116— 19). Betänkandena innehöll förslag till en ny regeringsform och en ny riksdagsordning samt riktlinjer för bl.a. en ny vallagsstiftning. I stor utsträckning grundades förslagen på rådande konstitutionell praxis. I fråga om kammarsystemet presenterades två olika alternativ. Enligt flertalets mening skulle den dåvarande tvåkammarriksdagen ersättas med en riksdag som bestod av endast en kammare. Samtliga ledamöter i riksdagen skulle väljas vid ett och samma tillfälle vart fjärde år. Valen skulle förrättas fristående från kommunala val. Kommunalvalen skulle inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning. Det andra alter- nativet innebar att tvåkammarsystemet behölls. Riksdagens centrala ställning i samhällslivet framgick på flera sätt av utredningens förslag. Sålunda föreslogs att det parlamentariska statsskicket som hade utbildats i praxis skulle komma till uttryck i författningen. Riksdagen föreslogs få möjlighet att genom beslut om misstroendeförklaring framtvinga hela regeringens eller enskild regeringsledamots avgång. Regeringen föreslogs få möjlighet att möta en misstroendeförklaring genom att besluta om nyval (urtima val). Regeringens möjligheter att utlysa nyval skulle också underlättas på annat sätt.

Enligt förslaget skulle statschefen ha flera uppgifter inom det konstitutionella systemet. Den kanske viktigaste uppgiften var att utse statsminister. Att regeringsbildningen skulle ske i överensstämmelse med parlamentarismens principer garanterades enligt utredningen av en bestämmelse att konungen, innan han utnämnde statsminister, skulle rådgöra med riksdagens talman och med företrädare för partigrupper

inom riksdagen. Övriga statsråd skulle enligt förslaget utnämnas av konungen på förslag av statsministern.

Statsministerns centrala ställning inom regeringen markerades på olika sätt i förslaget. Förslaget tillerkände däremot inte statsministern någon mera markerad särställning i fråga om regeringsärendenas avgörande. Enligt förslaget skulle beslut i regeringsärende kunna fattas i tre olika former, av enskilt statsråd, i ministerråd och i konselj. Alla viktigare regeringsärenden skulle behandlas i ministerrådet. Beslut i ministerrådet skulle enligt utredningen fattas i enlighet med de principer som gällde för kollegialt beslutsfattande i allmänhet. I vissa särskilt viktiga fall skulle beslut fattas i konselj genom att statschefen godkände ministerrådets förslag.

Författningsutredningens förslag blev föremål för en omfattande remissbehandling. Flera remissinstanser uttalade sammanfattningsvis att utredningens förslag inte var av den beskaffenheten att det kunde läggas till grund för lagstiftning.

Vid partiöverläggningar 1965—1966 enades företrädare för de fyra största partierna om att en total författningsreform skulle ske. Man var emellertid också ense om att författningsutredningens förslag inte i föreliggande skick kunde läggas till grund för revisionen. Mot bakgrund av reslutatet av partiöverläggningarna tillsattes grundlagberedningen 1966.

Grundlagberedningen lade 1967 fram förslag till en partiell författningsreform (SOU 1967126). Förslaget lades till grund för proposition till riksdagen (1968:27) och antogs i allt väsentligt av 1968 och 1969 års riksdagar (KU 1968:20 och l969:1, rskr 1969z56). Grundlagsändringarna, som i sin helhet började tillämpas den 1 januari 1971, innebar bl.a. att tvåkammarriksdagen ersattes med en enkammarriksdag bestående av 350 ledamöter, som skulle utses genom direkta val för en valperiod om tre år. Vidare kom det parlamentariska styrelseskicket till uttryck i grundlagen genom regler om bl.a. misstroendeförklaring och extra val. Val till enkammarriksdagen hölls första gången i september 1970.

Även om några av de politiskt sett viktigaste tvistefrågorna hade fått sin lösning med den partiella författningsreformen, återstod många viktiga problem. Grundlagberedningen avlämnade sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning i mars 1972 (SOU 1972115). Bland nyheterna i förslaget till ny regeringsform kan nämnas regler om proceduren vid regeringsbildningar. Regeringsärendena skulle avgöras genom majoritetsbeslut. Slutligen kan nämnas att antalet riksdagsledamöter föreslogs bli minskat till 349.

Propositionen (1973:90) med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. avlämnades i mars 1973. Förslaget byggde i ovannämnda delar i allt väsentligt på grundlagberedningens förslag. Förslaget om att införa regler för omröstning vid regeringsärendenas avgörande avvisades emellertid av regeringen. Beträffande nu aktuella frågor företogs under riksdagsbehandlingen inte några mera betydelsefulla ändringar i propositionens förslag (KU 1973 :26, rskr 1973:265).

Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte därför att den nya regeringsformen hade antagits. Riksdagen beslöt t.ex. i två omgångar, åren 1976 ooh 1979, om förstärkningar av regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Sveriges två andra grundlagar, tryckfrihetsförordningen och successionsordningen, har också genomgått omfattande ändringar.

I regeringsförklaringen i oktober 1979 meddelade regeringen att den avsåg att så snart som möjligt ta upp överläggningar med riksdagspartierna om en översyn av vissa grundlagsfrågor. Sedermera uttalade riksdagen på förslag av ett enhälligt KU (1979/ 80:32) att man vid denna översyn borde överväga bl.a. frågorna om den gemensamma valdagen, om en förlängning av mandattiderna samt om tidpunkten för de olika valen. Även gällande regler för extra val borde ses över. Därvid borde frågan om införande av rörlig valperiod övervägas. Utredningen borde vara oförhindrad att behandla frågan om vilken verkan tidpunkten för valen fick på årsrytmen i riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer i övrigt. Vidare borde proceduren för regeringsbildningen och regeringens beslutsformer utvärderas. Det var enligt utskottet emellertid inte aktuellt att företa någon mera genomgripande författningsreform.

2 Riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna 2.1 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd

Den treåriga valperioden och den gemensamma valdagen för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval ingick som ett led i den kompromisslösning beträffande kammarsystemet som uppnåddes under grundlagberedningens arbete med den partiella författningsreformen. Den nya ordningen tillämpades första gången vid 1970 års val.

I det tvåkammarsystem för riksdagen som fanns dessförinnan valdes andra kammaren genom direkta val vart fjärde år. Första kammaren förnyades däremot successivt med ungefär en åttondel varje år. Valen förrättades av landstingen och av stadsfullmäktige i de städer som inte tillhörde landstingskommuner. Landstingsval och andra kommunalval ägde rum vart fjärde år, så att det vartannat år växelvis var andrakammarval och kommunalval.

Under de överläggningar som föregick grundlagberedningens tillsättande visade det sig att samtliga politiska partier var ense om att tvåkammarsystemet hade spelat ut sin roll och att flera fördelar stod att vinna genom övergång till en enkammarriksdag. Under beredningens arbete inställde sig emellertid betydande svårigheter när man försökte nå fram till en samstämmig uppfattning om hur riksdagen skulle bildas. Enligt en uppfattning borde ett nytt kammarsystem konstrueras så att hela riksdagen valdes vid ett och samma tillfälle vart fjärde år och att riksdagsval och kommunalval hölls växelvis vartannat år. Mot denna konstruktion invändes emellertid att sambandet mellan rikspolitiska och kommunalpolitiska frågor var så betydelsefullt att väljarna borde få tillfälle att bedöma den förda politiken samtidigt ur båda dessa synpunkter. Även inom ramen för en enkammarriksdag borde därför finnas någon motsvarighet till den r