Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att överväga i vad mån det behövs särskilda lagbestämmelser för den kommissionshandel som äger rum på värdepappersmarknaden (fondkommission) och hur sådana bestämmelser i så fall bör utformas. Utredningenskall begränsas till frågor som gäller rättsförhållandet mellan kunden (huvudmannen) och värdepappersinstitutet (kommissionären). Det ingår alltså inte i utredarens uppdrag att överväga de frågor som gäller rättsförhållandet till tredje man. Dessa frågor skall beröras bara i den utsträckning det kan visa sig nödvändigt med hänsyn till de bedömningar utredaren gör av förhållandet mellan huvudmannen och kommissionären.

Utredarens arbete skall inriktas på att kunderna på de finansiella marknaderna skall ges ett fullgott rättsligt skydd vid kommissionshandel utan att handeln för den skull onödigt försvåras. En fråga som skall uppmärksammas särskilt är om det finns behov av nya regler för att skydda huvudmannen i de fall kommissionären vid sidan om kommissionshandeln bedriver handel med finansiella instrument även för egen räkning.

Utredaren får föreslå lagändringar även på anslutande områden, om han eller hon anser att det finns behov av det.

Bakgrund

Bestämmelser om kommission finns i lagen (1914:45) om kommission (kommissionslagen). Kommission innebär att en mellanman (kommissionär) handlar i eget namn men för en huvudmans räkning. Vid kommission ingås ett uppdragsavtal (kommissionsavtal) mellan huvudmannen och kommissionären och ett eller flera avtal om köp eller försäljning (kommissionärsavtal) mellan kommissionären och tredje man.

De flesta av kommissionslagens bestämmelser handlar om kommissionärens ställning i förhållande till huvudmannen. I lagen regleras parternas rättigheter och skyldigheter under uppdraget, däribland kommissionärens rätt till provision och annan ersättning för uppdraget. Vidare ges regler om självinträde av kommissionären, dvs. hans eller hennes rätt att utföra sitt uppdrag genom att för egen räkning inträda som köpare eller säljare av egendomen. Det finns också regler om uppdragets upphörande och om parternas anspråk gentemot varandra i den situationen.

Lagen innehåller även bestämmelser om rättsförhållandet till tredje man. Dessa bestämmelser är av grundläggande betydelse för den syn som svensk rätt har på trepartsrelationer i allmänhet.

På initiativ av riksdagen (bet. LU 1977/78:4, rskr. 1977/78:12) tillsatte regeringen år 1978 en kommitté med uppdrag att få till stånd en tidsenlig lagreglering av de rättsförhållanden som regleras i kommissionslagen (dir. 1978:94). Kommittén, som tog namnet Kommissionslagskommittén, avlämnade år 1984 delbetänkandet Handelsagentur och kommission (SOU 1984:85) och år 1988 slutbetänkandet Kommission och dylikt (SOU 1988:63). Såvitt gäller handelsagentur har kommitténs förslag lett till lagstiftning genom lagen (1991:351) om handelsagentur.

I Regeringskansliet pågår ett arbete - på grundval av förslagen i SOU 1984:85 och SOU 1988:63 - med en proposition med förslag till en ny lag om kommission. Arbetet har under flera år fördröjts av andra angelägna lagstiftningsuppgifter men har nu lett fram till en preliminär bedömning av hur lagregleringen bör se ut. Det har emellertid konstaterats att det finns brister i beredningsunderlaget när det gäller den kommissionshandel som äger rum på värdepappersmarknaden. Den handeln har genomgått stora förändringar sedan Kommissionslagskommittén avslutade sitt uppdrag.

Utvecklingen på värdepappersmarknaden

Omsättningen på värdepappersmarknaden i Sverige har ökat dramatiskt under de senaste tio åren. På aktiemarknaden har omsättningen ökat från drygt 100 miljarder kronor år 1990 till omkring 3 000 miljarder kronor år 2000. Omsättningen på räntemarknaden har ökat från drygt 2 500 miljarder kronor år 1990 till ungefär 14 000 miljarder kronor år 1999. På derivatsidan (optioner, terminer m.m.) sker den värdemässigt största handeln på räntemarknaden, ungefär 30 000 miljarder kronor år 1999. Det kan jämföras med en omsättning på drygt 1 000 miljarder kronor samma år på marknaden för aktiederivat.

Andelen svenskar som äger aktier, obligationer eller andra finansiella instrument har på tjugo år ökat från ungefär 20 procent till närmare 80 procent. Regleringen av värdepappersmarknaden är numera av stor betydelse inte bara för de direkt agerande, värdepappersinstituten, utan också för många enskilda och för samhället i stort. Genom att konsumenterna i ökad utsträckning har tagit steget från traditionellt banksparande till att placera sina sparmedel i värdepapper har regleringen av den marknaden kommit att bli av stor betydelse även för dem.

Under 1990-talet har det vidare skett en betydande internationalisering av värdepappersmarknaden. I dag är den svenska marknaden egentligen en delmarknad av den internationella. Ett konkret exempel på detta är att ett antal utländska banker och värdepappersbolag är medlemmar vid Stockholmsbörsen utan att vara etablerade i Sverige. Många svenskar äger också utländska värdepapper som har köpts på marknadsplatser i eller utanför Sverige. Svenska värdepappersinstitut är i betydande utsträckning aktiva utanför landets gränser, och utländska aktörer är aktiva i Sverige.

Till detta kommer att handeln på värdepappersmarknaden i Sverige numera sker med stöd av elektroniska handels- och informationssystem. Det kan vara fråga om elektroniska handelssystem där köp- och säljorder läggs in och matchas automatiskt. Ett annat handelssätt är att aktörerna med stöd av elektronisk information om prisläget slutför affärerna per telefon. Även handel över Internet är numera vanlig. Någon "golvhandel" förekommer inte längre i Sverige.

Nästan all handel sker i dag med finansiella instrument som är dematerialiserade. Det innebär att det inte finns några fysiska värdepapper att lämna över vid en försäljning. I stället registreras ägarförändringar m.m. i kontosystem.

Tidigare var det helt dominerande sättet att handla med aktier att värdepappersinstitutet köpte eller sålde aktier för någon annans räkning men i eget namn (kommission). Detta är fortfarande ett vanligt sätt att handla med aktier. Men det har blivit allt vanligare att värdepappersinstitutet går in som kundens motpart. Institutet utnyttjar då sin rätt till självinträde. Ett värdepappersinstitut kan också genomföra affären i sitt eget interna handelssystem. Ett värdepappersinstitut har i dag större möjligheter än tidigare att handla för egen räkning och inneha handelslager av aktier.

Värdepappersmarknaden är numera ingående reglerad genom föreskrifter, börsregler, allmänna avtalsvillkor och rekommendationer från branschorgan. Här redovisas några viktiga lagar i korthet.

Hösten 1989 beslöt riksdagen att ett kontobaserat system, huvudsakligen för aktier, skulle införas. Bestämmelser om detta finns numera i lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument. I lagen finns bestämmelser om kontoföring i avstämningsregister av äganderätt och särskild rätt till sådana aktier och andra finansiella instrument för vilka aktiebrev, skuldebrev eller någon annan motsvarande skriftlig handling inte har utfärdats eller, där en sådan handling har utfärdats, det genom förvaring eller på annat likvärdigt sätt har säkerställts att handlingen inte kommer i omlopp.

Fondkommissionslagen (1979:748) ersattes den 1 augusti 1991 av lagen (1991:981) om värdepappersrörelse (prop. 1990/91:142, bet. 1990/91:NU37). Lagen reglerar värdepappersinstitutens verksamhet och innehåller bl.a. bestämmelser om tillståndsplikt och rörelseregler för företag som bedriver verksamhet på värdepappersmarknaden (se bl.a. 3 kap. 5 § om kundmedel och 3 kap. 9 § om avräkningsnota). Finansinspektionen kan ge tillstånd för handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn (1 kap. 3 § första stycket 1). Termen finansiellt instrument definieras i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (se närmare i prop. 1990/91:142 s. 85 f. och s. 141 f.). Lagen om handel med finansiella instrument riktar sig till samtliga aktörer på värdepappersmarknaden och innehåller bestämmelser om hur handeln på värdepappersmarknaden skall bedrivas.

Enligt 1 kap. 9 § lagen om värdepappersrörelse gäller bestämmelserna om handelskommission i kommissionslagen för ett värdepappersinstitut som driver handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn om inget annat följer av lagen om värdepappersrörelse. Hänvisningen innebär att reglerna om självinträde i kommissionslagen gäller om kommissionären uppträder som kundens motpart i en affär.

Tidigare saknades lagregler i det närmaste helt för ränte- och derivatmarknaderna, medan det fanns en ingående reglering för handeln på aktiemarknaden genom lagbestämmelser om Stockholms fondbörs. Den 1 januari 1993 trädde lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet i kraft (prop. 1991/92:113, bet. 1991/92:NU26). Lagen utgör en generell börslagstiftning som omfattar handel med alla slags finansiella instrument. Ett företag som driver verksamhet i syfte att åstadkomma regelbunden handel med finansiella instrument kan få auktorisation som börs eller marknadsplats enligt lagen. Förutom börsregler innehåller lagen också regler om clearingverksamhet.

För att få delta i handeln vid en börs krävs tillstånd av börsen enligt lagen om börs- och clearingverksamhet. Den som har fått ett sådant tillstånd kallas börsmedlem (1 kap. 4 § 2). I 3 kap. 1 § regleras vilka som får vara börsmedlemmar. En börsmedlem får delta i handeln vid en börs för egen räkning. Börsen får medge ett värdepappersinstitut som har tillstånd att driva värdepappersrörelse rätt att delta i handeln även för annans räkning.

Regeringens avsikt är att besluta en proposition om en ny kommissionslag huvudsakligen på grundval av Kommissionslagskommitténs betänkanden.

Kommissionslagen reglerar i dag kommission som avser varor, värdepapper eller annan lös egendom. Kommissionslagskommittén föreslog i sitt delbetänkande att den nya lagen omedelbart skulle avse endast varor men att bestämmelserna skulle gälla även för värdepapper om inget annat följde av den då gällande fondkommissionslagen. I sitt slutbetänkande (SOU 1988:63 s. 207) angav dock kommittén - som då hade ny sammansättning - att den ifrågasatte om inte den nya lagen borde omfatta köp och försäljning av all lös egendom. Särskilt med hänsyn till att den handel som sker i kommission på värdepappersmarknaden numera representerar den klart viktigaste kommissionshandeln framstår det som naturligt att den omfattas av kommissionslagen. Även om saken inte är avgjord, bör en utredning om fondkommission utgå från att så skall bli fallet.

Kommissionslagskommittén föreslog en lagregel som har särskild betydelse för just fondkommissionshandel, nämligen en regel som ger huvudmannen en rätt att vid inköpskommission avvisa ett avtal som kommissionären inte har lämnat honom eller henne underrättelse om utan dröjsmål (41 a § första stycket tredje meningen i lagförslaget). Några närmare överväganden när det gäller frågan om det finns behov av särskilda regler för fondkommission har kommittén dock inte redovisat. Härtill kommer att handeln på värdepappersmarknaden har genomgått stora förändringar sedan Kommissionslagskommittén avslutade sitt uppdrag.

En fråga som behöver belysas närmare är om det vid fondkommission behövs särskilda regler för självinträde. Som framgår av det tidigare sagda har det blivit allt vanligare att ett värdepappersinstitut, som av en kund har fått i uppdrag att köpa eller sälja finansiella instrument, går in som kundens motpart och alltså uppträder som säljare eller köpare av de finansiella instrument som affären avser. Rätten till sådant självinträde kan öppna möjligheter för kommissionären att spekulera på kundens bekostnad. Det finns regler i kommissionslagen som har till syfte att förhindra detta. Reglerna har dock vissa begränsningar. De gäller t.ex. inte vid s.k. dolda självinträden. Därmed avses situationer där kommissionären visserligen inte går in som säljare eller köpare i förhållande till huvudmannen men på grund av omfattningen av handeln har stor valfrihet när det gäller vilka affärer som skall presenteras som huvudmannens respektive egna. I sådana fall finns det naturligen ett spekulationsutrymme för kommissionären som innebär att huvudmannens situation kan bli utsatt.

Det sagda innebär att det saknas väsentliga delar i det beredningsunderlag som skall ligga till grund för en ny lag om kommission. Enligt regeringens bedömning bör inte arbetet på en ny kommissionslag slutföras utan att det först har inhämtats ett nytt och fullödigt beredningsunderlag när det gäller vissa frågor om fondkommission. Det bör därför tillsättas en utredning som har till syfte att komplettera Kommissionslagskommitténs överväganden och förslag med en analys och lagförslag avseende förhållandet mellan huvudmannen och kommissionären vid fondkommission.

Uppdraget bör ges till en särskild utredare som får hjälp av sakkunniga och experter.

Huvudfrågan för utredaren är om och i vilken mån det behövs särskilda regler för fondkommission, dvs. regler som avviker från de allmänna reglerna i kommissionslagen. I sina överväganden skall utredaren utgå från det arbete med en ny lag om kommission som har gjorts i Regeringskansliet. Det ingår inte i utredarens uppdrag att överväga de frågor som gäller rättsförhållandet till tredje man. Dessa frågor skall beröras bara i den utsträckning det kan visa sig nödvändigt med hänsyn till de bedömningar utredaren gör av förhållandet mellan huvudmannen och kommissionären.

Inriktningen på arbetet bör vara att ge kunderna på de finansiella marknaderna ett fullgott rättsligt skydd vid kommissionshandel utan att handeln för den skull onödigt försvåras. En fråga som skall uppmärksammas särskilt är om det finns behov av nya regler för att skydda huvudmannen i de fall kommissionären vid sidan om kommissionshandeln bedriver handel med finansiella instrument även för egen räkning. Även andra frågor kring självinträdessituationer skall uppmärksammas. Utredaren skall också överväga om det finns skäl att i någon del ha särskilda regler för avtal där kunden är konsument.

Skulle utredaren i sina överväganden finna att det behövs lagändringar även på anslutande områden, som alltså inte avser kommissionshandel, är utredaren fri att föreslå sådana lagändringar.

Utredaren skall beskriva hur handeln med finansiella instrument går till i dag och analysera handeln rättsligt. Utredaren skall redovisa hur stor del av handeln på värdepappersmarknaden som sker i kommission och vilka andra former av handel som förekommer. Utredaren skall också studera och redogöra för de skillnader som kan finnas i hur handeln går till i Sverige jämfört med hur den går till i övriga Norden och i de utomnordiska länder som utredaren bedömer vara av intresse.

Utredaren skall beakta gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i Norden samt i de utomnordiska länder som utredaren bedömer vara av intresse. Utredaren skall beakta även eventuellt pågående lagstiftningsarbete inom EU.

Utredaren skall lämna de lagförslag som han eller hon finner motiverade.

Vid den konsekvensanalys av små företags villkor som skall göras enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredaren ha kontakt med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 juli 2003.

(Justitiedepartementet)