Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att utforma bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kontrolluppgifter beräkna kapitalvinster och kapitalförluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av aktier och andra värdepapper.

I första hand skall utredaren undersöka om det kan införas en skyldighet att lämna kontrolluppgift om kapitalvinst och kapitalförlust vid avyttring av aktier och andra värdepapper. Om det visar sig att införandet av en sådan uppgiftsskyldighet är förenat med alltför stora svårigheter, skall utredaren föreslå andra lösningar beträffande kontrolluppgiftsskyldigheten som medför förenklingar vid beräkningen av kapitalvinst och kapitalförlust och som underlättar kontrollen av riktigheten i lämnade uppgifter.

Utredaren får föreslå förändringar av reglerna för beräkning av kapitalvinst och kapitalförlust om det är nödvändigt för att möjliggöra att kontrolluppgift kan lämnas om kapitalvinst och kapitalförlust.

I uppdraget ingår även att lämna förslag om hur värdepappersinnehav som anskaffats innan eventuella nya regler träder i kraft skall infogas i det nya systemet.

Utredaren skall slutligen undersöka möjligheten att införa en skyldighet att göra skatteavdrag från kapitalvinster vid avyttring av värdepapper.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2005.

Bakgrund

Beräkning av kapitalvinst

Bestämmelser om kapitalvinst och kapitalförlust vid avyttring av aktier och andra värdepapper finns i inkomstskattelagen (1999:1229). I lagen används termerna delägarrätter och fordringsrätter.

Med delägarrätt avses aktie, rätt på grund av teckning av aktie, teckningsrätt, delrätt, andel i investeringsfond, andel i ekonomisk förening samt annan tillgång med liknande konstruktion eller verkningssätt. Bestämmelserna om delägarrätter skall tillämpas också på vinstandelsbevis som avser lån i svenska kronor, konvertibelt skuldebrev i svenska kronor, termin och option vars underliggande tillgångar består av aktier eller termin och option som avser aktieindex, och annan tillgång med liknande konstruktion eller verkningssätt.

Med fordringsrätt avses svensk fordringsrätt och utländsk fordringsrätt. Med svensk fordringsrätt avses fordran i svenska kronor som inte är att anse som delägarrätt. Exempel på fordringsrätter är obligationer, förlagsbevis, premieobligationer, optionsskuldebrev och andra skuldebrev än konvertibla skuldebrev. Som fordringsrätter räknas också optioner och terminer avseende fordringar i svenska kronor och ränteindex.

Kapitalvinsten beräknas som skillnaden mellan ersättningen för det avyttrade värdepappret och omkostnadsbeloppet. Från ersättningen får utgifter i samband med avyttringen dras av. Med omkostnadsbelopp avses anskaffningsutgiften. Som huvudregel beräknas omkostnadsbeloppet enligt den s.k. genomsnittsmetoden. Metoden kan tillämpas på alla slags värdepapper oavsett innehavstid. Om en försäljning exempelvis avser aktier, innebär det att det genomsnittliga omkostnadsbeloppet (anskaffningsutgiften) för samtliga aktier av samma slag och sort som den skattskyldige innehar eller tidigare har innehaft skall användas för beräkningen av omkostnadsbeloppet. En genomsnittsberäkning måste göras för varje enskilt försäljningstillfälle. För marknadsnoterade delägarrätter, med undantag för optioner och terminer, finns en alternativ regel för beräkning av omkostnadsbeloppet, schablonmetoden. Metoden innebär att omkostnadsbeloppet bestäms till 20 % av ersättningen vid avyttringen.

Bestämmelser om skyldighet att lämna kontrolluppgifter finns i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter.

Kontrolluppgift lämnas om avyttring av delägarrätter och fordringsrätter samt om utfärdande av optioner. Vid avyttring av andra delägarrätter än andelar i investeringsfonder och av fordringsrätter samt vid utfärdande av optioner, skall kontrolluppgift lämnas av bl.a. värdepappersinstitut i de fall institutet är skyldigt att upprätta avräkningsnota enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse samt i de fall institutet medverkar vid utfärdandet av en option eller slutförandet av en options- eller terminsaffär. Kontrolluppgiften skall bl.a. innehålla uppgifter om den överenskomna ersättningen, antalet avyttrade delägarrätter eller fordringsrätter samt deras slag och sort. Någon motsvarande skyldighet att lämna kontrolluppgift i samband med anskaffning av delägarrätter eller fordringsrätter finns inte.

Vid 1995 års taxering infördes en obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet om reavinst och reaförlust vid avyttring av andelar i allemansfond. Skyldigheten utsträcktes fr.o.m. 1997 års taxering till att gälla även andra värdepappersfonder än allemansfonder. I dag gäller att kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och dödsbon om kapitalvinst och kapitalförlust vid avyttring av andelar i en investeringsfond. Vanligtvis sker avyttringen genom inlösen och kontrolluppgiften lämnas då av fondbolaget eller, om förvaltningen av fonden har övergått till ett förvaringsinstitut, av detta. Om andelarna är förvaltarregistrerade skall kontrolluppgiften i stället lämnas av förvaltaren. Kontrolluppgiften skall bl.a. innehålla uppgifter om uppkommen kapitalvinst eller kapitalförlust, vilket slag av fond som avyttringen avser samt fondens identifikationsuppgifter. När det gäller beräkningen av kapitalvinst och kapitalförlust vid avyttring av andelar i investeringsfonder gäller särskilda bestämmelser för förvaltarregistrerade andelar. Vid tillämpningen av genomsnittsmetoden skall bortses från andra andelar i samma fond som är registrerade i annan förvaltares namn eller andelsinnehavarens eget namn.

Kontrolluppgift lämnas för fysiska personer och dödsbon även om innehav av delägarrätter och fordringsrätter samt om utdelning, ränta och annan avkastning från sådana värdepapper.

Det grundläggande målet med preliminär skatt är att den så nära som möjligt skall motsvara den slutliga skatten. Preliminär skatt tas antingen ut vid källan, genom skatteavdrag, eller som en debiterad skatt, vilken betalas av den skattskyldige själv med en tolftedel varje månad med början i februari under inkomståret.

Genom att preliminär skatt tas ut vid källan, alltså i samband med att inkomsten blir tillgänglig för lyftning, undviks att den skattskyldige senare saknar den likviditet som behövs för att betala skatten. För statens del leder ett effektivt uttag av preliminär skatt vid källan till räntevinster och minskade skatteförluster.

Avdrag för preliminär skatt har sedan 1947 gjorts från den huvudsakliga inkomsten av tjänst. Avdragsskyldigheten utvidgades i samband med F-skattereformen 1997 till att avse även sidoinkomster av arbete. Skyldighet att göra preliminärskatteavdrag från ränta och utdelning infördes i samband med inkomstskattereformen att gälla från och med den 1 april 1991 (prop. 1990/91:5, SFS 1990:1137). Bestämmelserna om preliminär skatt finns intagna i skattebetalningslagen (1997:483).

När antalet aktieägare i Sverige steg kraftigt under 1980-talet ökade också kraven på att det borde införas en kontrolluppgiftsskyldighet om reavinst och reaförlust vid avyttring av aktier och andra värdepapper. Regeringen konstaterade att det var av väsentlig vikt att någon form av uppgiftsskyldighet infördes beträffande försäljningar av aktier och andra värdepapper, främst med hänsyn till kontrollbehovet men också till det informationsvärde en sådan uppgift har för deklaranterna (prop. 1992/93:86 s. 45 och 46). År 1995 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter (dir. 1995:12). Utredaren fick i uppdrag att bl.a. utforma en obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet om reavinster och reaförluster vid försäljning av aktier och andra finansiella instrument. I första hand skulle möjligheten att få till stånd en uppgiftsskyldighet om försäljningar som byggde på genomsnittsmetoden utredas. Om en sådan väg inte var framkomlig skulle utredaren utforma en kontrolluppgiftsskyldighet som tog sikte på schablonmetoden eller en kombination av metoderna. Om det därvid skulle visa sig nödvändigt att ändra gällande vinstberäkningsregler skulle utredaren lämna förslag om lämpliga regeländringar. Utredningen, som antog namnet Skattekontrollutredningen, redovisade sina förslag i mars 1997 i delbetänkandet Kontroll Reavinst Värdepapper (SOU 1997:27).

Skattekontrollutredningen slog inledningsvis fast att utgångspunkten för dess arbete var att ett kontrolluppgiftssystem för aktievinster måste bygga på gällande materiella regler för vinstbeskattningen, dvs. genomsnittsmetoden. Utredningens ställningstagande grundade sig på att det under arbetet med skattereformen hade utretts ett antal alternativ till genomsnittsmetoden vilka samtliga hade avvisats. Utredningen fann därför att det under en överblickbar framtid inte var något alternativ att utgå från någon annan typ av vinstberäkning än genomsnittsmetoden.

Utredningen föreslog ett system där skattemyndigheten beräknar reavinst och reaförlust vid fysiska personers och dödsbons avyttring av marknadsnoterade aktier. Därutöver övervägdes fyra olika modeller som samtliga avvisades av utredningen. Den första modellen byggde på att VPC skulle lämna kontrolluppgift om reavinst och reaförlust vid avyttring av marknadsnoterade aktier. Den andra att uppgiften skulle lämnas av VPC när det gällde aktier som var registrerade på eget vp-konto och av förvaltaren när det gällde förvaltarregistrerade aktier. Enligt den tredje modellen skulle det värdepappersinstitut som upprättar avräkningsnotan lämna uppgiften. Dessa tre modeller avstyrktes av utredningen eftersom det skulle krävas att VPC och värdepappersinstituten inhämtade uppgifter från varandra. En aktieägare kan ha aktier av samma slag och sort registrerade både på eget vp-konto och i depå hos olika förvaltare. För att göra en korrekt vinst- eller förlustberäkning enligt genomsnittsmetoden skulle det krävas en teknisk samordning mellan VPC och samtliga värdepappersinstitut för att en uppgiftslämnare skulle få tillgång till alla uppgifter som krävs för beräkningen. Utifrån bl.a. sekretessynpunkter ansåg utredningen att en sådan lösning inte borde väljas. Den fjärde modellen som övervägdes var att VPC och förvaltarna skulle lämna kontrolluppgifter utifrån en begränsad genomsnittsberäkning. En sådan beräkning skulle baseras på endast de aktier som aktieägaren hade registrerade på vp- kontot respektive i depå hos en förvaltare. Lösningen skulle innebära att kontrolluppgiften inte var korrekt i de fall den skattskyldige hade aktier av samma slag och sort registrerade hos någon annan än uppgiftslämnaren. Utredningen kunde därför inte heller förorda en sådan lösning.

Utredningen föreslog alltså ett system där skattemyndigheten beräknar reavinst och reaförlust vid fysiska personers och dödsbons avyttring av marknadsnoterade aktier. Den beräknade vinsten eller förlusten skulle förtryckas på deklarationsblanketten. Skattemyndigheten skulle göra beräkningen utifrån kontrolluppgifter om innehav, förvärv, ersättning vid förvärv eller avyttring m.m. som skulle lämnas av VPC och värdepappersinstituten. Uppgiftslämnaren skulle således inte behöva göra någon vinstberäkning. Skattemyndigheternas beräkning skulle i första hand göras utifrån kontrolluppgifter om förvärv och avyttring av marknadsnoterade aktier. Sådana uppgifter skulle lämnas av de värdepappersinstitut som med anledning av transaktionen skall upprätta en avräkningsnota. Kontrolluppgiften skulle ta upp den ersättning som överenskommits vid förvärvet respektive avyttringen, antalet omsatta aktier, slag och sort samt tidpunkten för transaktionen. Genom det föreslagna systemet skulle det komma att byggas upp ett register hos skatteförvaltningen om fysiska personers och dödsbons innehav av aktier där bl.a. anskaffningsvärden registrerades. När systemet satts i gång skulle skattemyndigheten löpande få in uppgifter om anskaffningsvärden med stöd av vilka det senare skulle bli möjligt att fastställa uppkommen vinst eller förlust vid en avyttring.

När det gäller aktier som de skattskyldiga innehade när systemet trädde i kraft skulle skattemyndigheten inte automatiskt ha tillgång till några uppgifter om anskaffningsvärdet. För att kunna göra en vinstberäkning vid avyttring för sådana aktier föreslog utredningen att ett schablonmässigt anskaffningsvärde, ett s.k. stickvärde, skulle tillämpas. Anskaffningsvärdet för marknadsnoterade aktier som förvärvats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna skulle bestämmas till 20 % av aktiernas marknadsvärde dagen före ikraftträdandet. Den skattskyldige skulle ha möjlighet att i stället för stickvärdet redovisa det verkliga anskaffningsvärdet.

För obligationer och liknande fordringar föreslog utredningen samma lösning som för aktier. Beträffande marknadsnoterade fordringar som den skattskyldige innehade vid tidpunkten för systemets start föreslogs ett stickvärde för s.k. nollkupongare. Som stickvärde skulle kursen för de först utgivna fordringarna i lånet tas upp. Även här skulle den skattskyldige ha möjlighet att redovisa det verkliga anskaffningsvärdet.

Beträffande optioner och terminer föreslog utredningen att i de fall en optionsaffär avslutas med kvittning, kontantavräkning eller förfall skulle kontrolluppgift lämnas om skattepliktig reavinst eller avdragsgill reaförlust. Detsamma skulle gälla om en terminsaffär avslutades med kontantavräkning. Uppgiften skulle lämnas av det värdepappersinstitut hos vilket optionen eller terminen kontoförts eller av det institut som annars medverkat vid avslutningen av affären. Om options- eller terminsaffären avslutats med lösen eller leverans av den underliggande egendomen, skulle ingen kontrolluppgift lämnas om vinst eller förlust. I stället skulle uppgift lämnas enligt de regler som föreslagits beträffande förvärv och avyttring av aktier och fordringar.

Utredningen behandlade slutligen frågan om huruvida det är möjligt att införa en skyldighet att innehålla preliminär skatt på kapitalvinster. Utredningen gjorde bedömningen att någon skyldighet att innehålla preliminär skatt på kapitalvinster inte borde införas. Bedömningen grundades på att den valda lösningen för kontrolluppgiftslämnande avseende aktier och fordringar, vilken innebar att ingen uppgiftslämnare själv kunde beräkna kapitalvinsten, omöjliggjorde för utbetalaren att beräkna skatteavdraget. Vidare ansågs det olämpligt att införa en avdragsskyldighet enbart för kapitalvinster från försäljning av värdepappersfonder, där kontrolluppgift lämnas på beräknad kapitalvinst, eftersom en sådan ordning skulle kunna verka konkurrenssnedvridande.

Många remissinstanser var negativa till den metod som utredningen föreslagit. Framför allt hävdades att förslaget hade brister i fråga om integritets- och kostnadsaspekter.

Det föreslagna systemet skulle innebära att skatteförvaltningen byggde upp ett register över alla medborgares innehav av aktier och andra värdepapper med uppgifter om anskaffningsvärden, latenta vinster och gjorda försäljningar. Flera remissinstanser hävdade att detta skulle vara ett avsevärt ingrepp i den personliga integriteten. Vissa påpekade att det inte finns någon självklar rätt för det allmänna att ha uppgifter om vilka vinster en skattskyldig har möjlighet att ta fram innan denne ens har sålt sina värdepapper.

Beträffande kostnaderna anfördes att det inte bara skulle vara kostsamt för det allmänna att bygga upp ett system som det föreslagna, även värdepappersinstituten skulle drabbas av ökade kostnader genom att behöva bygga nya system och utöka sin administration kring kontrolluppgiftslämnandet.

Det framfördes också kritik mot vad som ansågs vara en ordning som skulle innebära att skattemyndigheten tolkade skattelagarna och föreslog den skattskyldige vilka vinster eller förluster som skulle tas upp. Detta, hävdade kritikerna, skulle innebära att det infördes en ordning där skattemyndigheten gavs tolkningsföreträde framför den skattskyldige.

De flesta remissinstanserna avstod från att beröra frågan om skatteavdrag från kapitalvinster. Riksskatteverket anförde dock att ett system med skatteavdrag skulle kunna medföra ett omfattande arbete med jämkning av preliminär skatt.

Bara vissa delar av förslagen i Skattekontrollutredningens betänkande har lett till lagstiftning. Det gäller införandet av skyldighet att lämna kontrolluppgift om utfärdande av optioner och slutförande av options- och terminsaffärer även i de fall då avräkningsnota inte skall upprättas. Utredningens förslag om att skattemyndigheten med hjälp av registrerade kontrolluppgifter skall beräkna reavinst och reaförlust vid försäljning av aktier och andra värdepapper har inte genomförts.

I dag finns det drygt två miljoner personer i Sverige som äger marknadsnoterade aktier. Varje år säljer mellan 600 000 och 800 000 personer aktier. Antalet aktieaffärer uppgick till ca 6,5 miljoner under rekordåret 2000 medan de år 2003 stannade vid 3,3 miljoner. Skatteverket får årligen ca en miljon deklarationer som innehåller uppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster vid försäljning av aktier och andra värdepapper.

Enligt Skatteverkets kartläggning av aktieförsäljningar vid taxeringen 2002 (SKV Rapport 2004:1) gjorde mellan 33 och 40 procent av deklaranterna fel i sina deklarationer om försäljning av värdepapper. Åtta procent utelämnade affärer helt medan 26 procent redovisade affärer felaktigt. Enligt Skatteverkets bedömning är åtminstone hälften av felen oavsiktliga. Av felen beräknas 80 procent vara till fördel och 20 procent till nackdel för de skattskyldiga. Skattebortfallet på grund av felen beräknades uppgå till ca 700 miljoner kronor för inkomståret 2001.

Skatteverket gör bedömningen att det med hänsyn till det stora antalet deklaranter som berörs och reglernas komplexitet är svårt att begränsa antalet fel genom ytterligare information. Vidare är omfattningen av felen så pass stor att det skulle krävas en orimlig kontrollinsats för att uppnå en acceptabel nivå på andelen fel. Skatteverkets slutsats är att det krävs regeländringar för att permanent komma till rätta med problemen. Detta skulle enligt verket kunna ske genom en utökad kontrolluppgiftsskyldighet eller genom kraftigt förenklade eller schabloniserade regler för beräkningen av anskaffningsutgifter.

Det är uppenbart att den nuvarande skyldigheten för deklaranterna att själva uppge anskaffningsutgifter och beräkna kapitalvinster och kapitalförluster vid försäljning av värdepapper är förenad med betydande problem. Det kan antas att det framför allt är svårigheten att hålla reda på anskaffningsutgifter i kombination med tillämpningen av genomsnittsmetoden som orsakar störst problem. Förändringar i innehavet genom t.ex. splitar och emissioner liksom uppskov enligt andelsbyteslagen försvårar förfarandet än mer. Det komplicerade systemet för vinstberäkning leder till felaktigheter och brister i uppgiftslämnandet som i sin tur för med sig ett betydande skattebortfall.

De problem som uppmärksammades i direktiven till Skattekontrollutredningen kvarstår således men gör sig i dag gällande i än högre grad. Aktieomsättningen på Stockholmsbörsen har mer än tiodubblats på tio år. Alltfler enskilda äger aktier samtidigt som möjligheterna att snabbt och enkelt göra affärer har ökat, inte minst genom Internethandeln. Därtill kommer att förutsättningarna för att handla med värdepapper via utländska börser och marknadsplatser har förenklats.

Mot den nu redovisade bakgrunden finns det skäl att återigen utreda frågan om kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster. Det finns ett ökande kontrollbehov från Skatteverkets sida samtidigt som alltfler skattskyldiga har behov av att få uppgifter om vinster och förluster. Det är således betydelsefullt, inte enbart ur kontrollsynpunkt utan även för att underlätta för deklaranterna, att genomföra regeländringar.

Utredaren skall utarbeta bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kontrolluppgifter beräkna kapitalvinster och kapitalförluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av aktier och andra värdepapper. I första hand skall utredaren undersöka om det kan införas en skyldighet att lämna kontrolluppgift om kapitalvinst och kapitalförlust. Om införandet av ett sådant system är förenat med alltför stora svårigheter, skall utredaren överväga och lämna förslag till en utökad kontrolluppgiftsskyldighet som dels innebär att uppgiftsskyldigheten för deklaranterna förenklas, dels medför att Skatteverket kan erhålla korrekta uppgifter om anskaffningsutgifter.

De nya reglerna skall i första hand ta sikte på aktier och andra delägarrätter men skall även så långt det är möjligt omfatta fordringsrätter och andra typer av värdepapper.

Om det är nödvändigt för att möjliggöra att kontrolluppgifter kan lämnas om kapitalvinster och kapitalförluster eller för att förenkla uppgiftslämnandet, får utredaren lämna förslag till ändringar av bestämmelserna om beräkning m.m. av kapitalvinst och kapitalförlust. Om utredaren lämnar sådana förslag till ändringar, skall han eller hon samtidigt analysera vilka effekter förslagen har för beskattningen av kapitalvinster och kapitalförluster hos juridiska personer samt ta ställning till om ändringarna även skall gälla för sådana personer. Vid eventuella förändringar av de materiella reglerna bör dessa göras på ett sådant sätt att kraven på en likformig inkomstbeskattning av sparande i olika former av finansiella tillgångar upprätthålls.

Om utredaren föreslår någon form av kontrolluppgiftsskyldighet för kapitalvinster och kapitalförluster eller för anskaffningsutgifter, skall han eller hon även lämna förslag till hur innehav av värdepapper som har anskaffats innan det nya systemet sätts i kraft skall hanteras.

Utredaren skall undersöka och redovisa hur kapitalvinstberäkning och uppgiftslämnande i samband med köp och försäljning av värdepapper är reglerade i ett antal jämförbara länder. Vid utformningen av sina förslag skall han eller hon vidare beakta utvecklingen inom EU:s finansmarknad och andra stora finansmarknader. Detta gäller särskilt det pågående arbetet inom EU med att få till stånd en inre marknad för finansiella tjänster. Utredaren skall därvid analysera vilka effekter utredningens förslag kan få för den svenska finansmarknadens konkurrenskraft och för svenska aktörers möjligheter att hävda sig på en konkurrensutsatt internationell marknad för finansiella tjänster.

Utredaren skall särskilt beakta integritets- och rättssäkerhetsaspekterna. Han eller hon skall noga utreda och analysera förslagens effekter för de offentliga finanserna samt vilka administrativa och tekniska krav och kostnader förslagen kan föra med sig för såväl Skatteverket som de aktörer som kan komma att omfattas av en utökad kontrolluppgiftsskyldighet.

Om det visar sig vara möjligt att lämna kontrolluppgifter om kapitalvinst även vid avyttring av andra värdepapper än andelar i investeringsfonder, skall utredaren undersöka möjligheten att göra skatteavdrag från eventuella kapitalvinster. Utredaren skall i så fall även undersöka möjligheten att göra skatteavdrag från kapitalvinster vid avyttring av andelar i investeringsfonder. I den omfattning utredaren kommer fram till att det är möjligt att göra skatteavdrag, skall han eller hon lämna förslag till författningsreglering. I samband därmed skall utredaren analysera vilka administrativa krav och kostnader en skyldighet att göra skatteavdrag skulle medföra för de berörda företagen.

Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 december 2005.

(Finansdepartementet)