Dir. 2006:47
Frågor om den kommunala kompetensen
Kommittédirektiv
Frågor om den kommunala kompetensen
och kommunal samverkan
Dir.
2006:47
Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2006
Sammanfattning
En särskild utredare skall utreda frågor om den kommunala
kompetensen och kommunal samverkan. Syftet med
utredningen är att anpassa de kommunala befogenheterna till
samhällsutvecklingen och i samband med det försöka uppnå en
balans mellan medborgarnas rätt till likvärdig service, sunda
konkurrensförhållanden för näringslivet och andra kommunala
intressen.
Utredaren skall
• utforma generella riktlinjer för undantag från
självkostnads- och lokaliseringsprinciperna samt ange
när undantagen kan bli tillämpliga,
• analysera för- och nackdelar med kommuners och
landstings möjligheter att finansiera statliga vägbyggen
och annan statlig verksamhet samt vid behov lämna
författningsförslag,
• lämna förslag av lagstiftningsteknisk karaktär som
syftar till att ge bättre översikt över de s.k. smålagarna,
• tydliggöra utrymmet för kommuner och landsting att
lämna stöd till näringslivet i förhållande till svensk
rättspraxis och EG-rätten samt vid behov lämna
författningsförslag,
• utreda behovet och konsekvenserna av att tillåta
kommuner och landsting att medfinansiera EU:s
2
strukturfonder, ramprogram eller liknande samt lämna
författningsförslag om fördelarna med kommunal
medfinansiering överväger nackdelarna, samt
• sammanställa erfarenheter av kommunal samverkan,
utvärdera olika samverkansformer, överväga
konsekvenserna och behovet av generella regler för
interkommunala avtal respektive för delegering av
myndighetsuppgifter i kommunallagen samt lämna
nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2007.
Riktlinjer för undantag från lokaliseringsprincipen och
självkostnadsprincipen
I rättspraxis har ett antal kommunalrättsliga principer vuxit
fram som sedan förts in i kommunallagen (1991:900).
Lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen innebär att
kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter
av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller
landstingets område eller deras medlemmar. Enligt
självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 b § får en kommun eller ett
landsting inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot
kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som de
tillhandahåller.
Det har i lagstiftning gjorts flera undantag från
lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen. I några fall
handlar det om att kommunala aktörer skall kunna fortsätta att
vara verksamma på avreglerade marknader som traditionellt sett
ansetts vara sedvanliga kommunala verksamhetsområden. I
något fall handlar det om att kommunala företag skall bidra till
att skapa konkurrens på avreglerade marknader. Sådana
undantag finns exempelvis i ellagen (1997:857) avseende
kommunala aktiebolag som bedriver elhandel och i lagen
(2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om
kollektivtrafik. I andra fall motiveras undantagen med att
stordriftsfördelar och samordningsvinster kan uppnås i
3
verksamheter av stor omfattning. Regeringen har t.ex. nyligen
föreslagit att en kommunal huvudman skall tillåtas sköta driften
av vatten- och avloppsanläggningar i andra kommuner (prop.
2005/06:78, s. 111).
De undantag som gjorts från lokaliserings- och
självkostnadsprinciperna har inte samordnats. Därför saknas
generella riktlinjer för när undantag bör tillåtas. Även om det
finns behov av undantag på vissa områden finns en risk att
tillämpningen av befintliga principer blir otydlig och
inkonsekvent.
Utredaren skall
• utforma generella riktlinjer för undantag från
självkostnads- och lokaliseringsprinciperna samt ange
när undantagen kan bli tillämpliga, och
• särskilt beakta behovet av att uppnå en balans mellan
det allmännas intressen och intresset av väl fungerade
marknader med sunda konkurrensförhållanden för
näringslivet.
Utredningsuppdraget omfattar inte en översyn av den
kompetensutvidgande lagstiftningen eller lokaliserings- och
självkostnadsprinciperna som sådana.
Kommunal finansiering av statlig verksamhet
I 2 kap. 1 § kommunallagen anges bl.a. att kommuner och
landsting får ha hand om sådana uppgifter av allmänt intresse
som inte enbart skall skötas av någon annan. Det anses också
vara en grundläggande princip att kommuner och landsting inte
skall lämna ekonomiska bidrag till statens verksamhet (RÅ
1970 ref. 55). Det finns dock undantag från principen i
speciallagstiftning.
I 9 § väglagen (1971:948) anges att väglagen inte utgör ett
hinder för en kommun eller ett landsting att bidra till byggande
av väg. Enligt regeringens bemyndigande får Vägverket ta emot
lån från kommuner och landsting samt enskilda upp till 2,3
miljarder kronor (N2005/9759 IR och N2005/9907/BS). När en
4
kommun, eller i förekommande fall ett landsting, räntefritt lånar
ut pengar kan Vägverket å ena sidan tidigarelägga byggandet av
allmänna vägar i förhållande till det som beslutats i de statliga
väg- och infrastrukturplanerna. Å andra sidan kan andra
kommuner få sina vägbyggen senarelagda.
Bestämmelsen i väglagen bygger på äldre lagstiftning och
praxis. Emellertid framgår av äldre förarbeten att bestämmelsen
i väglagen inte får utnyttjas på sådant sätt att en kommun
skaffar sig förtursrätt som leder till att fastlagda vägplaner
ändras (Andra särskilda utskottet vid 1943 års riksdag,
utlåtande nr. 2, s. 11). Dagens tolkning av lagen kan således
ifrågasättas. Dessutom framstår lagens ställning i förhållande
till de grundläggande kompetensbestämmelserna i 2 kap. 1 §
kommunallagen som oklar.
Grundprincipen att kommuner och landsting inte skall
finansiera statlig verksamhet omfattas också av undantag i
rättspraxis. Det har ansetts vara kompetensenligt för en
kommun att lämna bidrag till ett (statligt) universitet, bl.a.
eftersom bidraget var av en begränsad storlek (RÅ 1999 ref.
67). Undantaget ger ett motsägelsefullt intryck, men är kanske
ett uttryck för nya kommunala behov av att på olika sätt främja
lokal och regional utveckling.
Utredaren skall
• analysera för- och nackdelar med väglagens
bestämmelse om kommuners och landstings rätt att
bidra till statliga vägbyggen,
• allmänt överväga behovet och konsekvenserna av
kommunal finansiering av annan statlig verksamhet,
och
• vid behov lämna författningsförslag.
Samordning av kompetensutvidgande lagstiftning
Undantagen från de kommunala kompetensbestämmelserna har
blivit svåra att överblicka. Som framgått ovan finns flera
lagstadgade undantag från lokaliserings- och
självkostnadsprinciperna. Ytterligare exempel på sådana s.k.
5
smålagar är lagen (2004:772) om kommunal medverkan vid
statlig trängselskatt, lagen (2001:151) om kommunal
tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd samt lagen
(1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20
och 24 år.
Utredaren skall
• lämna förslag av lagstiftningsteknisk karaktär som
syftar till att ge en bättre översikt över smålagarna. I
utredningens uppdrag ligger inte att göra en översyn av
lagarna som sådana.
Kommunalt stöd till näringslivet
Översyn av kommunallagens bestämmelser om stöd till
näringslivet
Kommuner och landsting ansvarar för att bedöma om deras stöd
till näringslivet omfattas av EG-fördragets statsstödsregler.
Utformningen av EG:s bestämmelser skiljer sig från
kommunallagens närmaste motsvarighet. Kommunallagen, som
omfattar alla kommuner och landsting, tillåter allmänt
näringslivsfrämjande stöd men förhåller sig mycket restriktiv
till att stöd lämnas till enskilda näringsidkare. Enligt
gemenskapsrättens grunder är kommunalt och statligt stöd en
form av konkurrenshinder. Det finns dock bestämmelser som
tillåter sådant stöd som främjar utvecklingen i vissa regioner
eller vissa näringsverksamheter. Inom ramen för dessa
bestämmelser kan stöd lämnas till såväl enskilda näringsidkare
som näringslivet i en bredare bemärkelse. Gemenskapsrätten
tillåter därutöver stöd som uppgår till mindre belopp, s.k.
försumbart stöd.
Under framför allt 1950- och 1960-talen utvecklades en
omfattande rättspraxis kring kommuners möjligheter att bistå
det lokala näringslivet med mark och lokaler. Praxis speglar
dåvarande förhållanden i samhället och kan därför verka
otidsenlig. Laglighetsprövningarna på området tyder på att
lagstiftning och rättspraxis blivit svåra att tolka och överblicka.
6
Allt detta i förening med en förhållandevis svårtillämpad EG-
rätt ställer höga krav på kommunala förtroendevalda och
tjänstemän som skall bedöma om ett stöd är tillåtet eller inte.
Utredaren skall
• med utgångspunkt från hittillsvarande rättspraxis belysa
och generellt se över utrymmet för kommuner och
landsting att lämna stöd till näringslivet,
• särskilt analysera om bestämmelserna i 2 kap. 8 §
kommunallagen är förenliga med och väl avvägda i
förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om
statligt stöd,
• vid behov lämna författningsförslag,
• allsidigt belysa konsekvenserna av eventuella
författningsförslag och då särskilt ta hänsyn till
konkurrensförhållandena på lokala och övriga
marknader, och
• särskilt i denna del av uppdraget samråda med den
särskilda utredare som regeringen avser tillsätta för att
analysera vissa konkurrensfrågor på området för
offentlig näringsverksamhet (prop. 2005/06:100, s. 22)
och Utredningen om allmännyttans villkor och
förutsättningar (M2005:04).
Kommunal medfinansiering
I skrivelser till regeringen har kritik framförts mot att
kommunallagen utgör ett hinder för ett ändamålsenligt
utnyttjande av de strukturfondsmedel m.m. som finns
tillgängliga för svenska aktörer (dnr Fi2004/2831).
Medel från strukturfonderna skall utgöra ett komplement till
de nationella resurserna och skall således inte ersätta landets
egna insatser. Kommuners och landstings möjligheter att lämna
stöd till enskilda näringsidkare är dock väldigt begränsade. Stöd
får enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen lämnas bara
om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelsen utgör ett
undantag från den allmänna principen att kommuner och
landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns
sakliga skäl för något annat.
7
I rättspraxis har det gemenskapsrättsliga kravet på
medfinansiering inte inneburit att ett kommunalt
borgensåtagande till ett enskilt företag ansågs falla inom den
kommunala kompetensen (RÅ 2000 ref. 1).
Vidare begränsas möjligheterna till kommunal
medfinansiering av lokaliseringsprincipens krav på anknytning
till kommunens eller landstingets område eller medlemmar.
Utredaren skall
• utreda behovet av samt beakta för- och nackdelarna
med att tillåta kommuner och landsting att, inom ramen
för EU:s strukturfonder, ramprogram eller liknande,
medfinansiera olika företags projekt. Med sådana
projekt avses enskilda företags och allmänt
näringslivsfrämjande projekt samt andra projekt vars
finansiering och resultat inte enbart kommer
kommunens eller landstingets invånare till godo, och
• lämna författningsförslag, om utredaren finner att
fördelarna med kommunal medfinansiering överväger
nackdelarna.
Kommunal samverkan
Konsekvenser av samverkan
Kommunal samverkan har de senaste åren blivit allt vanligare.
Det saknas en heltäckande bild av den kommunala samverkan
som pågår i Sverige, men sannolikt finns hundratals
samverkansprojekt i varje län i olika former och på olika
verksamhetsområden.
En följd av samverkan är att varje kommun eller landsting
har flera överlappande organisationslösningar på olika områden.
Detta kan få olika konsekvenser, t.ex. för medborgarnas rätt till
likvärdig service, för statens möjligheter att styra och följa upp
kommunal verksamhet och för den lokala demokratin.
Konsekvenser för demokratin kan vara brist på insyn i
verksamheterna eller en oklarhet för medborgarna kring vem
som kan krävas på ansvar.
8
Sammanslagning av kommuner ger däremot en tydligare
ansvarsfördelning. Det skall dock vägas mot risken att
medborgarna hamnar på långt avstånd från sina förtroendevalda
om en till ytan stor kommun bildas.
Utredaren skall
• översiktligt beskriva erfarenheterna av kommunal
samverkan inom olika verksamhetsområden,
företrädesvis genom att utnyttja befintlig kunskap,
• utvärdera konsekvenserna av samverkan för bl.a.
verksamhetens effektivitet respektive för den lokala
demokratin, och
• särskilt i denna del av uppdraget samråda med
Ansvarskommittén (Fi2003:02).
Kommunallagens former för samverkan
Det finns flera offentligrättsliga former för samverkan.
Kommunallagen innehåller bestämmelser om
kommunalförbund och gemensam nämnd som kan användas för
praktiskt taget vilken kommunal verksamhet som helst.
Från kommunala företrädare har det framförts att
samverkansmöjligheterna inom ramen för befintliga former är
för begränsade. Det upplevs som omständligt att bilda
gemensamma politiska beslutsorgan i de fall samverkan rör en
liten och begränsad uppgift eller då det handlar om
verksamheter som inte anses behöva politisk överbyggnad. Det
kan vara samverkan med IT-stöd, t.ex. i form av gemensamma
tekniska grundfunktioner och servicekontor.
I Statskontorets rapport Asymmetrisk ansvarsfördelning
(2005:24) görs bedömningen att formerna för politisk
samverkan är väl utvecklade men att det saknas en möjlighet att
inrätta en gemensam förvaltning för flera kommuner.
I Finland är de legala möjligheterna att samverka större än i
Sverige. Den finska kommunallagen innehåller en generell rätt
att skriva interkommunala avtal på i princip alla
verksamhetsområden. Undantag från bestämmelsen görs i
speciallag.
9
Det finns möjligheter att genom avtal mellan huvudmän
flytta över ansvar för en verksamhet från landsting till kommun
eller från kommun till landsting, exempelvis i 17 § lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och
Utredaren skall
• utvärdera samverkansformerna kommunalförbund och
gemensam nämnd när det gäller t.ex. nyttjandegrad,
upplevda möjligheter och hinder samt konsekvenser för
den lokala demokratin,
• analysera behovet och konsekvenserna av en generell
regel för interkommunala avtal i kommunallagen och i
sammanhanget beakta erfarenheter av motsvarande
bestämmelser i Finland samt konsekvenser för den
lokala demokratin, och
• vid behov lämna författningsförslag.
Kommunal samverkan enligt speciallag
Det finns bestämmelser för kommunal samverkan i speciallag
inom många kommunala verksamhetsområden, t.ex. i
Inom Regeringskansliet bereds dessutom för närvarande flera
förslag på utvidgade möjligheter till samverkan. Förändringarna
i speciallag har skett undan för undan och utan samordning,
vilket gör det svårt att överblicka samtliga möjligheter till
kommunal samverkan.
Inom några områden ger speciallagstiftningen kommuner
möjlighet att anlita en annan kommun för att utföra vissa
uppgifter. Möjligheter att delegera beslutsfattande mellan
samverkande kommuner efterfrågas även på andra
verksamhetsområden. Statskontoret har föreslagit att en generell
möjlighet att delegera myndighetsuppgifter till anställda i en
annan kommun införs i kommunallagen (rapport 2005:24,
Asymmetrisk ansvarsfördelning).
Kommuner och landsting kan genom samverkansavtal
”dela” på en tjänst, men det är förknippat med svårigheter i
fråga om beskattning, semester och sociala förmåner. När
10
kommuner och landsting säljer tjänster till varandra blir
dessutom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ofta
tillämplig, vilket upplevs som ett hinder.
Enligt 1 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor
skall kommuner och statliga myndigheter samordna verksamhet
samt samarbeta med varandra och med andra som berörs.
Förslag om obligatorisk samverkan har även övervägts i andra
sammanhang. Sådana förslag aktualiserar frågor kring rättslig
reglering av obligatorisk samverkan samt vilka följdverkningar
sådan reglering får på annan lagstiftning.
Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av
rehabiliteringsinsatser gör det möjligt för kommuner, landsting,
länsarbetsnämnd och försäkringskassa att samverka i ett
samordningsförbund. Regeringen har gett Statskontoret i
uppdrag (dnr S2004/2440/SF) att till den 15 maj 2008 göra en
översyn av samordningsförbundens verksamhet.
Utredaren skall
• beskriva de samverkansmöjligheter som
speciallagstiftningen medger,
• analysera behovet och konsekvenserna av utvidgade
möjligheter för kommuner och landsting att delegera
uppgifter till anställda i en annan kommun eller ett
annat landsting samt vid behov lämna
författningsförslag,
• analysera behovet och konsekvenserna av att införa en
generell regel för delegering av myndighetsuppgifter i
kommunallagen och vid behov lämna
författningsförslag,
• översiktligt belysa vilka följdverkningar bestämmelser
om obligatorisk kommunal samverkan får för annan
lagstiftning, och
• i samband med ovanstående frågeställningar särskilt
utreda konsekvenserna av samverkan för den lokala
demokratin och beakta dessa i samtliga förslag.
11
Samråd
I sitt arbete skall utredaren samråda med Ansvarskommittén
(Fi2003:02), Utredningen om allmännyttans villkor och
förutsättningar (M2005:04) samt med den särskilda utredare
som regeringen avser tillsätta för att analysera vissa
konkurrensfrågor på området för offentlig näringsverksamhet
Utredaren skall även samråda med Näringslivets nämnd för
regelgranskning om redovisning av förslagens konsekvenser för
små företag.
Utredarens uppdrag skall bedrivas utåtriktat och i kontakt
med myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner
och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 augusti 2007.
(Finansdepartementet)