HFD 2012:70

Domskäl

Kammarrätten i Sundsvall (2011-10-19, Sjödin, Lind, Ericsson, referent samt särskilda ledamöterna Möller och Strömer) yttrade: - Yrkandet om återbetalning - Yrkandet om återbetalning av erlagda avgifter kan inte prövas inom ramen för detta mål och ska därför avvisas. - Beslutet om avgift - A.P. betonar i kammarrätten att han vill ha frågan om avgift för skidspår prövad framförallt i förhållande till allemansrätten och naturreservatsbestämmelserna. Kammarrätten kommer därför att nedan utveckla skälen för sin bedömning i dessa delar. Vad gäller A.P:s talan i övrigt har det inte framkommit något nytt. Kammarrätten gör inte någon annan bedömning än den förvaltningsrätten har gjort i dessa avseenden. Naturreservatsbestämmelserna - Kostnadsansvaret - Inledningsvis konstaterar kammarrätten att A.P. i kammarrätten anför att kostnadsansvaret för naturreservatet Vasaloppsspåret enligt skötselplanen åligger Vassaloppsföreningen Sälen-Mora. Vid laglighetsprövning enligt 10 kap. KL får dock inte beaktas omständigheter som åberopas efter överklagandetidens utgång. Kammarrätten kan därför inte vid sin bedömning beakta vad A.P. först i kammarrätten har anfört angående kostnadsansvaret och lämnar dessa omständigheter utan avseende. - Reservatsbestämmelser i övrigt - Avgiftsuttag i naturreservat är som förvaltningsrätten konstaterat inte reglerat i allmän lag eller författning och därmed återstår att bedöma om det för naturreservatet Vasaloppsspåret finns föreskrifter som utgör hinder mot beslutad avgift. - Det kan därvid inledningsvis konstateras att såvitt framgår av handlingarna i målet har beslut om reservatsbildning delegerats till Malungs, Älvdalens och Mora kommuner. I de föreskrifter för reservatet som A.P. i förvaltningsrätten gett in i målet finns inga bestämmelser om avgiftsuttag. Vad gäller syftet med reservatet anges i skötselplanen att målet med skyddet av Vasaloppsspåret framför allt är att trygga Vasaloppets fortbestånd och att målet med skötseln är att bibehålla spårgatan med startområde på så sätt att arrangemanget och nyttjandet av spåret under vinterhalvåret kan vidmakthållas. Den omständigheten att kommunen i det av A.P. anförda beslutet från den 30 november 1993 har angett även andra ändamål än vad som framgår av nu tillgängligt material innebär dock inte att kommunfullmäktige nu kan anses vara förhindrad att fatta beslut med annat innehåll enbart på den åberopade grunden att det strider mot ett beslut som tidigare fattats av kommunen. Kammarrätten anser således att kommunen inte torde vara principiellt förhindrad att fatta beslut om nya föreskrifter och att det därför inte är visat att beslutet är olagligt i det avseendet. - Allemansrätten - Det noteras att stadgandet om allemansrätten numera finns i 2 kap. 15 § sista stycket regeringsformen. - - - (ett utdrag ur förarbetena till bestämmelsen; prop. 1993/94:117 s. 18 f., här uteslutet) - - - Kammarrätten har först att ta ställning till om den aktuella marken omfattas av allemansrätten. - Allemansrätten tillförsäkrar allas tillgång till naturen. Tomtmark vid bostad är oomstritt undantagen. Därutöver tycks det finnas en utbredd enighet om att allemansrätten inte omfattar vad som brukar benämnas särskilt iordningsställda områden eller ”anläggningar”. Definitionen av en anläggning är emellertid långt ifrån självklar. Som exempel nämns i litteraturen badanläggningar med trampoliner, rutschbanor, flottar m.m. (se t.ex. Bertil Bengtsson, Allemansrätt och markägarskydd, 2 uppl. s. 87, och Allemansrätten och lagen, Naturvårdsverket 2004, s. 47). Utgångspunkten måste emellertid vara att allemansrätten i vart fall inte kan utvidgas till att gälla annat än vad som kan betraktas som natur och dessa exempel får anses ligga långt ifrån vad som i allmänt språkbruk avses med natur. Andra områden kan dock vara mer svårbedömda, som t.ex. parker och tältplatser osv. - Det avgörande för om något utgör en anläggning, och därmed inte omfattas av allemansrätten, bör enligt kammarrättens mening inte enbart vara storleken på de kostnader som nedlagts i ett område utan i stället resultatet av olika åtgärders inverkan på ett områdes egenskap av just natur. Exempelvis kan kalkning av sjöar innebära en betydande kostnad, som dock inte påverkar sjöns status i förhållande till allemansrätten. - Kammarrätten har tagit del av handlingarna i målet bestående av parternas redogörelser samt ingivet kartmaterial och har därutöver hållit syn på plats i Mora. Kammarrätten gör utifrån vad som framkommit bedömningen att den mark som berörs av Mora kommuns beslut, med undantag av själva stadion, inte under någon del av året är bearbetad på ett sådant sätt att den ska betraktas som en sådan anläggning som medför att allemansrätten är utsläckt. Den aktuella marken omfattas således huvudsakligen av allemansrätten. - Kammarrätten har härefter att ta ställning till om den beslutade avgiften strider mot allemansrätten på sådant sätt att den kan sägas strida mot lag eller annan författning. - Prövning enligt kommunallagens regler om huruvida ett beslut strider mot lag eller författning beskrivs i den sparsamma doktrinen så att den grunden tillämpas när beslutet strider mot uttrycklig författningsreglering (Kaiser/Riberdahl, Kommunallagarna II, sjätte uppl. s. 609). Bestämmelsen i regeringsformen är en författningsreglering, och beträffande vissa aktiviteter på allemansrättslig mark finns inga tveksamheter om allemansrättens omfattning idag. I andra avseenden får den anses oklar till sin omfattning. - Enligt kammarrättens mening kan följande sägas beträffande allemansrättens innebörd i nu aktuellt hänseende. - Med stadgandet om allas tillgång till naturen måste avses avgiftsfri tillgång. Om den beslutade avgiften vore en avgift för att få tillträde till sådan mark som omfattas av allemansrätten torde den därför kunna sägas strida mot allemansrätten. Vidare skulle en avgift möjligen kunna komma i konflikt med allemansrätten om t.ex. ett skidspår hindrar eller försvårar tillträdet till det berörda området (jfr. exempelvis stängsel kring beteshagar). - Enligt Mora kommun ska avgift betalas av den som nyttjar skidspåren. Det är i övrigt tillåtet att vistas i området, att korsa spåret och att gå och åka skidor parallellt med spåret utan att erlägga avgift. Den beslutade avgiften är således enligt kammarrättens mening inte en avgift för att få tillträde till marken. Avgiften framstår snarare som en avgift för att få nyttja den tjänst som kommunen tillhandahåller i form av preparering av skidspår. Det skulle exempelvis kunna jämföras med att någon tar betalt för att anordna forsränning eller liknande aktivitet. Tillträdet till området kan inte heller sägas hindras eller försvåras av avgiften. - Vid en bedömning i mål om laglighetsprövning av huruvida ett kommunalt beslut strider mot lag eller författning måste det enligt kammarrättens mening som utgångspunkt finnas klara och konkreta bestämmelser som ger tydligt besked om vad som är tillåtet eller otillåtet för kommunen. Mot denna bakgrund finner kammarrätten att lagregleringen av allemansrätten i regeringsformen och det författningsstöd som kan utläsas ur vissa straffbestämmelser inte är ett så tydligt författningsstöd att det kan anses utgöra en uttrycklig lagreglering av gällande rätt i den fråga som nu är aktuell. Inte heller miljöbalkens regler kan sägas innehålla en sådan tydlig reglering i förevarande avseende. Vid sådant förhållande finns enligt kammarrättens mening inte förutsättningar att i mål om laglighetsprövning klart konstatera att det av kommunfullmäktige fattade beslutet strider mot lag eller författning. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avvisar yrkandet om återbetalning av erlagda avgifter. - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt.

A.P. fullföljde sin talan hos Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare yrkade han att Högsta förvaltningsdomstolen skulle hämta in yttrande från Naturvårdsverket. Han anförde bl.a. följande. Enligt kommunens beslut den 30 november 1993 ska ändamålet med det avsatta naturreservatet, utöver att trygga Vasaloppets fortbestånd, vara bl.a. att hålla skidspåret tillgängligt för allmänheten under skidsäsongen. I beslutet finns inget förbehåll om uttag av avgift. Kommunens avgiftsbeslut strider därför mot författningsbestämmelserna om naturreservat. Kammarrätten har begränsat sin prövning till frågan om kommunens beslut uppenbart strider mot skriven lag eller författning. Med denna begränsning kommer sedvanerätt aldrig att kunna beaktas vid kommunalbesvär. Begreppet ”strida mot lag” har inte denna betydelse i andra sammanhang, t.ex. i 58 kap. 1 § 4 rättegångsbalken om resning vid allmän domstol. En sedvanerätt kan också vara överordnad lag. Så är fallet med allemansrätten, som innebär en inskränkning av markägarens äganderätt. Även samebyarnas rätt till vinterbete har konstaterats grundas på sedvanerätt, trots att detta innebär en inskränkning av markägarens rättigheter (se bl.a. NJA 2011 s. 109). Dessutom är det inte enbart en förvaltningsrättslig fråga. Allemansrätten är densamma på kommunal och enskild mark och konflikten mellan allmänheten och markägaren är civilrättslig och hör hemma i allmän domstol. En alltför begränsad prövning från Högsta förvaltningsdomstolens sida kan leda till skillnader i bedömningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Allemansrätten innebär en rätt att utan markägarens samtycke och gratis färdas till fots eller på skidor över annans mark. Den ger dock inte någon rättighet att utnyttja annans anläggningar. Enligt yttrande från Naturvårdsverket i kammarrätten kan ett skidspår endast undantagsvis utgöra en anläggning som inskränker allemansrätten. Det bör understrykas att större delen av de avgiftsbelagda spåren går i fri natur, låt vara elbelyst. I Norge anses avgift för åkning i preparerade skidspår strida mot allemansrätten. Vad som särskilt talar mot att preparerade skidspår ska anses kunna utgöra en anläggning för vars begagnade avgift ska kunna krävas är de gränsdragningsproblem som skulle uppkomma. Alla skidspår prepareras inte i terräng där det går lika bra att åka bredvid spåret. Man kan också fråga sig vad ett godtagande av avgift för skidspår skulle medföra när det gäller röjda vandringsleder med spångning av blöta partier och broslagning över älvar och åar.

Mora kommun ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Frågan i målet gäller kommunens rätt att avgiftsbelägga utnyttjandet av en kommunal anläggning eller tjänst. Att få tillgång till längdskidspår som iordningställts med elljus, utläggning av konstsnö och spårning med spår/pistmaskiner och med i princip daglig tillsyn och skötsel under vintersäsongen samt även till parkering och bekvämligheter i form av duschar och omklädningsrum är inte någon sedvanerättslig rättighet. Det är i målet över huvud taget inte fråga om att avgiftsbelägga en allemansrättsligt tillåten aktivitet. De aktuella spåren utgör inte heller på något sätt ett hinder för det rörliga friluftslivet i övrigt. Det går utmärkt att promenera eller åka skidor bredvid de preparerade spåren eller att passera över dem, vilket kan ske enkelt och utan att spåren skadas. Kommunen lägger ned mycket betydande resurser på anläggningen. Förutom de förberedelser som görs under barmarkssäsongen hänför sig de stora kostnaderna till de förberedelser i form av snötillverkning och utkörning av snö som görs för att kunna dra skidspår av den höga kvalitet som det är fråga om samt för den tillsyn och skötsel av spåren som sker dagligen under vintersäsongen. I siffror är det fråga om tillverkning av 20 000 kubikmeter snö, 1 300 nedlagda persontimmar för skötsel och tillsyn, 300 timmar körning av spårmaskin och 280 timmar körning med snöskoter. I naturreservat finns inga andra restriktioner beträffande markanvändningen än vad som finns tydligt angivet i beslutet om att bilda ett naturreservat och i eventuella ordningsföreskrifter i anledning av områdesskyddet. I ett beslut om inrättande av naturreservat ska de inskränkningar som behövs för att uppnå syftet med reservatet anges. Markanvändningen i naturreservat är annars inte mer inskränkt än vad som gäller för mark i allmänhet. Det skulle krävas ett uttryckligt förbud i beslutet eller i ordningsföreskrifter i anledning av reservatet för att förbjuda ett avgiftsuttag för nyttjande av en anläggning, anordning eller tjänst som i övrigt utgör en tillåten markanvändning. Inom såväl naturreservat som nationalparker är det ganska vanligt med avgiftsbelagda anläggningar m.m. En otydlig begränsning av vad som utgör tillåten markanvändning inom ett reservat skulle stå i strid med egendomsskyddet i regeringsformen. Naturreservatet Vasaloppsspåret är inrättat för att säkerställa det årligen återkommande Vasaloppet. Något hinder i reservatsföreskrifterna eller skötselplanen mot att avgiftsbelägga åkning i särskilt anlagda spår föreligger inte. Kommunens beslut kan därför inte heller anses strida mot de regler som gäller för naturreservatet. Någon allmän reglering av avgiftsuttag i naturreservat finns inte.

Högsta förvaltningsdomstolen (2012-11-30, Melin, Almgren, Silfverberg) yttrade:

Skälen för avgörandet

Frågorna i målet

Målet gäller om Mora kommuns beslut att införa avgifter för att under perioden november - april använda Vasaloppsspåret mellan Mora och Eldris samt Hemusspåren strider mot reglerna om naturreservat eller allemansrätten och därför ska upphävas enligt 10 kap. 8 § första stycket KL.

Yttrande från Naturvårdsverket

Naturvårdsverket har yttrat sig hos kammarrätten. Målet får anses vara så utrett som dess beskaffenhet kräver. Yrkandet om att hämta in yttrande från Naturvårdsverket ska därför avslås.

Kan kommunens beslut bli föremål för laglighetsprövning?

Beslutet om avgiftsbeläggning har fattats av kommunfullmäktige i Mora kommun. En kommunmedlem har rätt att få lagligheten av ett sådant beslut prövad, om det inte i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande (10 kap. 1 och 3 §§ KL).

I 7 kap.miljöbalken (MB) finns bestämmelser som gäller skydd av områden. I 4-8 §§ finns regler om naturreservat. Enligt 5 § ska i ett beslut om att bilda ett naturreservat anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Om det senare visar sig behövas ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med skyddet, får kommunen enligt samma lagrum meddela beslut om detta.

I 7 kap. 1 § MB föreskrivs att var och en som utnyttjar allemansrätten ska visa hänsyn och varsamhet. Därutöver finns ingen direkt reglering i lag utöver bestämmelsen i 2 kap. 15 § fjärde stycket regeringsformen enligt vilken alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten.

De skidspår som omfattas av kommunens avgiftsbeslut löper till en del inom naturreservatet Vasaloppsspåret och till en - större - del utanför det skyddade området. Naturreservatet inrättades, vad avser område inom Mora kommun, genom beslut av kommunstyrelsen i Mora kommun.

Reservatet omfattar den mark på vilken Vasaloppsspåret löper. Kommunfullmäktiges beslut om avgift för utnyttjande av detta skidspår är därför närmast, som också kammarrätten konstaterat, att se som en ny till allmänheten riktad föreskrift som innebär en inskränkning i rätten att använda det skyddade markområdet. Ett sådant beslut överklagas hos länsstyrelsen (19 kap. 1 § andra stycket MB). Det innebär att bl.a. frågan om en sådan inskränkning behövs för att uppnå syftet med reservatet ska prövas i annan ordning. Vad A.P. anfört mot kommunens avgiftsbeslut såvitt det avser skidspår inom naturreservatet kan därför inte beaktas inom ramen för en laglighetsprövning.

När det så gäller talan mot kommunfullmäktiges beslut i den del det avser skidspår belägna utanför naturreservatet finns en bestämmelse om överklagande i 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. enligt vilken bl.a. Naturvårdsverket får överklaga ”beslut som rör frågor som avses” i 7 kap. MB. Denna regel skulle kunna förstås så, att den omfattar alla beslut som rör allemansrätten i vid mening. Vid bedömningen av om detta är att anse som en sådan särskild föreskrift om överklagande som medför att undantag görs från den rätt som annars tillkommer kommunmedlem att få lagligheten av kommunala beslut prövad kan emellertid en så vidsträckt tolkning inte komma i fråga. Bestämmelsen i 7 kap. 1 § MB är en till enskilda riktad anvisning om att visa hänsyn. En regel av det slaget kan inte anses föreskriva en särskild ordning för överklagande av beslut som påstås innebära en lagstridig inskränkning av allemansrätten.

A.P:s talan ska således avvisas såvitt gäller den del av kommunfullmäktiges avgiftsbeslut som avser skidspår inom naturreservatet Vasaloppsspåret men tas upp till prövning i övrigt.

Strider avgiftsbeläggningen av Hemusspåren mot allemansrätten?

Allemansrätten är, som redan framgått, mycket sparsamt reglerad. I förarbetena till regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd (prop. 1993/94:117 s. 18 f.) anförs bl.a. att det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras inte får utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan enligt propositionen sägas innebära att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark, med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där t.ex. slå upp ett tält för någon enstaka natt. Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han har någon rätt till ersättning. Det borde i bestämmelserna om egendomsskydd göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten som på så sätt också gavs en grundlagsförankring. Avsikten var dock inte, framhölls det, att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som gällde då.

En allmän bestämmelse om att naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten infördes i 1 § naturvårdslagen (1964:822) genom lagstiftning 1974. I förarbetena uttalas (prop. 1974:166 s. 92) att det på flera punkter råder oklarheter om vad allemansrätten innebär. Det ansågs dock värdefullt att - utan någon närmare precisering av allemansrättens innebörd - markera dess betydelse.

Naturvårdslagen upphävdes genom införandet av miljöbalken. Även i förarbetena till miljöbalken uttalas att det inte är aktuellt att generellt reglera allemansrättens innebörd. Detta skulle inte bara innebära stora svårigheter utan skulle också på sikt kunna leda till en oönskad inskränkning av allemansrätten (prop. 1997/98:45 Del 1 s. 300 f.).

Den omständigheten att det inte finns någon tydlig författningsreglering av allemansrätten hindrar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte att det kommunala avgiftsbeslutets laglighet kan prövas mot den i stor utsträckning sedvanerättsligt bestämda innebörden av allemansrätten.

Allemansrätten kan beskrivas som en befogenhet för var och en att i viss utsträckning, och med vederbörlig hänsyn, nyttja annans fastighet. Nyttjandet får alltså inte gå så långt att ägaren - eller annan med särskild rätt till fastigheten - tillfogas nämnvärd olägenhet eller skada. Den grundläggande innebörden av denna befogenhet är att var och en fritt kan färdas över annans mark, framför allt till fots, men även på skidor samt under kortare tid uppehålla sig där och även plocka blommor, bär och svamp.

Allmänt bör gälla att om en markägare väljer att använda en del av sin mark för att där till kostnader av viss omfattning för installation och underhåll ställa i ordning t.ex. en badplats med trampoliner, en hinderbana, en tältplats med sanitära anordningar eller annan liknande anläggning bör denne kunna ta ut en avgift av den som önskar nyttja anläggningen. Detta är också den ståndpunkt som intagits i litteraturen. Det förhållandet att den som ställer i ordning en sådan anläggning kan vara en kommun som inom vissa ramar kan välja att finansiera sitt åtagande genom skatteintäkter eller avgiftsbeläggning saknar från allemansrättslig synpunkt betydelse.

Mora kommun röjer mark för de aktuella spåren, tillverkar och förstärker broar över diken och vattendrag och har försett spåren med elljus. Av utredningen framgår vidare att kommunen tillverkar och lägger ut konstsnö för att säkerställa spårens kvalitet och så gott som dagligen underhåller spåren även i övrigt. Kommunens uppgift om att det för Vasaloppsspåret och Hemusspåren är fråga om tillverkning av 20 000 kubikmeter snö, 1 300 nedlagda persontimmar för skötsel och tillsyn, 300 timmar körning av spårmaskin och 280 timmar körning med snöskoter har inte satts i fråga. Detsamma gäller den uppgift som lämnades vid kammarrättens syn i målet om att det under säsongen 2010/11 producerades 36 000 kubikmeter konstsnö. Det har inte påståtts att dessa insatser för installation och underhåll skulle vara koncentrerade till spårsträckningen inom naturreservatet.

Det är således fråga om betydande insatser i form av arbete och material som läggs ned för att ställa i ordning och underhålla skidspåren. Även de kostnader som är förbundna med dessa insatser har uppgetts vara betydande. Dessa insatser och kostnader är sammantagna av sådan omfattning att skidspåren i detta fall, tillsammans med de anordningar som ställts i ordning inom skidstadion, kan jämställas med en sådan anläggning på allemansrättsligt tillgänglig mark för vars begagnande en avgift kan tas ut.

Även om de särskilt anlagda skidspåren i detta fall alltså är av sådant slag att avgift i och för sig kan tas ut av den som nyttjar dem, måste emellertid också beaktas att de, till skillnad från flertalet andra jämförliga anläggningar, har en omfattande sträckning genom markområden inom vilka allmänheten fritt bör kunna färdas och vistas. Vid en prövning mot allemansrättens grundläggande innebörd måste hänsyn därför också tas till om avgiftsbeläggningen medför en begränsning av dessa markområdens tillgänglighet i övrigt.

Såvitt framgår av utredningen innebär inte avgiftsbeläggningen av de aktuella skidspåren någon sådan inskränkning i allmänhetens möjligheter till ett fritt friluftsliv inom de aktuella områdena. Kommunen har obestritt uppgett att det inte finns något som hindrar allmänheten från att fritt vistas i området, utan avgift åka skidor i den terräng där spåren löper och vid behov passera över skidspåren.

Mot bakgrund av det anförda finner Högsta förvaltningsdomstolen att det överklagade beslutet i vad det belägger användningen av Hemusspåren med avgift inte står i strid med allemansrätten. Överklagandet ska således avslås i den delen.

Domslut

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om att hämta in yttrande från Naturvårdsverket.

Högsta förvaltningsdomstolen avvisar överklagandet såvitt gäller den del av kommunfullmäktiges avgiftsbeslut som avser skidspår inom naturreservatet Vasaloppsspåret och avslår överklagandet i övrigt.