SOU 1962:36
Naturen och samhället
N 4-0 (;(
oå (- - CUL"
&( 4. IOTQ'
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
Jordbruksdepartementet
NATUREN OCH SAMHÄLLET
BETÄNKANDE AVGIVET AV 1960 ÅRS NATURVÅRDSUTREDNING
Stockholm 1962
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962
Kronologisk förteckning
Skogstillgångarna i Jämtlands län. Idun. 100 &. +1 utvikskarta. S. Yrkesutbildningen på trädgårdsomrädet. Statens Re- produktionsanstalt. 71 5. Jo. Totalförsvarets personalfrågor. Beckman. 305 s. Fb. Arbetsuppgifter och utbildning för viss sjukvårds- personal. Beckman. 165 3. I. Vidgad vuxenutbildning på gymnasiestadiet. Kihl- ström. 116 8. E. ååatsbigrag till enskild väghållning. m.m. Idun. s Kommunal beredskap. Idun. 198 5. I. . Finansplan för budgetåret 1962/63 samt Preliminär gationalbudget för år 1962. Marcus. XXIII+61 s. 1
9. Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Kihlström. 259 s. Fi. 10. Svensk ekonomi 1560—1965. Idun. 220 s. Fi. 11. Svensk ekonomi 1960—1965. Bilagor 1—5. Idun. 296 s.
(”HE-”?!”???
h. 12. Aspekter på utvecklingsbiständet. Idun. 268 s. U. 13. Skärpta regler för rusdrycksinköp. Idun. 125 s. Fi. 14. Atomansvarighet Il. Idun. 205 s. Ju. 15. Den allmänna näringslagstiftningen. Idun. 212 8. H. 16. Korrespondensundervisningen inom skolväsendet. Tryckeribolaget Värmlands Folkblad. Karlstad. 141
5. E.
17. Arbetstidsförkortningens omfattning och utläggning. Idun. 141 s. S. 18. Automatisk databehandling inom folkbokförings— och upphördsväsendet. Del II. Idun. 87 s. Fi. 10. [Själandlssvenskars deltagande i allmänna val. Idun.
s. 11.
20. Nedlre justitierevisionens arbetsorganisation. Idun. 84 5. n.
21. Kommunalt stöd åt studerande från utvecklingslån- derna. Kihlström. 35 s. 1. 22. Samhällsfarlig asocialitet. Idun. 232 8. I. 23. Försvarets tandvård. Idun. 100 9. F6. 24. Exp1opriation för sanering av historiskt eller kultur- historiskt värdefull bebyggelse. Marcus. 45 s. Ju. 25. Revidgrad nationalbudget för år 1962. Marcus. IV + s 1 26. Avgiftsbelagda tratikanläggningar. Idun. 70 s. K. 27. Radions juridiska ansvar. Idun. 131 s. Ju. 28. skolväsendets centrala ledning. Idun. 408 s. E. 29. Säkerhetsinspektion av motorfordon och släpvagnar. Kihlström. 101 5. K. 30. Arbetstidsreglering för militär personal och civil- militär. Idun. 82 5. F6. 31. Stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionerna. Nor- stedt & Söner. 153 s. Fi. 32. Automatisk databehandling. Kihlström. 311 s. Fi. 33. Veterinärmedicinsk forskning och undervisning. Del I. Statens Reproduktionsanstalt. 168 5. Jo. 34. Försvarsmedicinsk forskning i totalförsvaret. Idun. 101 5. + 1 utviksblad. E. 35. Svensk trafikpolitik III. Idun. 108 s. K. 36. Nature.? och samhället. Statens Reproduktionsanstait. 440 s 0.
Anm. Om särskild tryckort ci angives, år tryckorten Stockholm.
Jordbruksdepartementez
NATUREN OCH SAMHÄLLET
BETÄNKANDE AVGIVET AV
1960 ÅRS NATURVÅRDSUTREDNING
STATENS REPRODUKTI ONSANSTALT STOCKHOLM 1962
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Jordbruksdepartementet
Genom beslut den 14 oktober 1960 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en utredningsman för att verkställa utredning angående naturskyddslags-tiftningen mm. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 21 oktober 1960 över- direktör-en, numera generaldirektören och chefen för rikets allmänna kartverk J B Lundgren såsom utredningsman för utredningen i fråga.
Den 16 december 1960 förordnade departementschefen följande per— soner att såsom experter biträda utredningsmannen, nämligen länsarki- tekten i Malmöhus län E L Borg, öve-rjägmästaren i Gävle-Dala distrikt F H Ebeling, intendenten vid Svenska naturskyddsföreningen L—E Esping, överdirektör-en i väg- och vattenbyggnadsstyrelsen G V Hall, dåvarande överingenjören, numera planeringsdirektören i vattenfallsstyrelsen J V Norrby, verkställande direktören i Svenska turistföreningen H Sehlin, dåvarande laboratorn vid skogshögskolan, numera professorn vid Upp- sala universitet H M Sjörs och landsantikvarien i Västerbottens län G A E Westin. — Samtidigt förordnades lantmätaren i lantmäteristyrelsen K E M Jonsson att vara sekreterare åt utredningen.
Expertkretsen har därefter ytterligare utökats, nämligen genom be- slut den 12 maj 1961 med ledamoten i styrelsen för Samfundet för Hem- bygdsvård, riksdagsmannen I B Lassinantti, den 8 augusti 1961 med överlantmätaren i Västernorrlands län N B Kvarby och den 11 maj 1962 med revisionssekreteraren L A Delin.
Utredningen har antagit namnet 1960 års naturvårdsutredning. Till utredningen har för att tagas i övervägande vid fullgörande av utredningsuppdraget överlämnats följande till Kungl Maj:t inkomna framställningar m m:
den 4 november 1960 riksdagens skrivelse (28 mars. 1958, nr 170) i anledning av väckta motioner om förbud mot plockning av vissa växter för avsalu under hänvisning till vad som anförts i tredje lagutskottets utlåtande (nr 11, 1958),
den 4 november 1960 en skrivelse från Svenska naturskyddsföreningen om ändrade bestämmelser rörande utomhusreklamen,
den 4 november 1960 en skrivelse från Svenska naturskyddsföreningen med anhållan att lämpliga åtgärder måtte vidtagas mot »bilkyrkogår- darna» och mot nedskräpningen med skrotbilar i naturen,
den 4 november 1960 skrivelser från Landers Reklam AB rörande reklam- anordningarna vid landsvägarna,
den 16 december 1960 en skrivelse från professorn Bertil Lindquist, Botaniska trädgården, Göteborg, med hemställan om undersökning av möjligheterna att genom tillägg till naturskyddslagen söka i framtiden förhindra, att rätten till Kungl Maj:ts prövning av naturskyddsfrågor blir åsidosatt,
den 9 februari 1962 en promemoria från domänstyrelsen med syn- punkter på organisationen av tillsynen över jakten och jaktvården,
den 26 januari 1962 en framställning från länsstyrelsen i Stockholms län om utredning av frågan om allemansrättens inne-börd i syfte att ernå klarare regler för den praktiska tillämpningen,
den 30 mars 1962 en framställning från länsstyrelsen i Blekinge län om utredning av vissa frågor rörande tillträde till annans mark i sam- band med friluftsliv samt
den 18 maj 1962 en framställning från länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän om utredning rörande möjligheterna att påverka lokaliseringen av campingplatser.
Den 24 november 1961 har för kännedom överlämnats vissa vid 1961 års riksdag väckta motioner angående den sk allemansrätten jämte tredje lagutskottets utlåtande (nr 30) i anledning härav.
Slutligen har den 18 maj 1962 överlämnats dels två vid 1962 års riksdag väckta motioner om viss inskränkning i rätten att arrendera strand- område jämte tredje lagutskottets utlåtande i anledning härav (nr 25), dels en vid 1962 års riksdag väckt motion angående skydd mot jord- vårdestegring m m jämte tredje lagutskottets utlåtande i anledning härav (nr 27).
Utredningen har avgivit följande infordrade utlåtanden: den 2 februari 1961 över vad riksdagens revisorer i berättelse till 1960 års riksdag anfört beträffande planväsendets centrala ledning,
den 14 mars 1961 över vattenvärdskommitténs betänkande om skydd för vattenförsörjningen (SOU 1960: 38),
den 21 april 1961 till riksdagens tredje lagutskott över vissa vid 1961 års riksdag väckta motioner rörande utredning av allemansrätten,
den 16 november 1961 över domänstyrelsens framställning om ändring av förordningen angående grunder för förvaltningen av vissa krono- skogar samt
den 12 februari 1962 till riksdagens jordhruksutskott över vissa vid
1962 års riksdag väckta motioner om viss vidgad användning av anslag till naturskydd.
Efter erhållet bemyndigande har utredningsmannen och sekreteraren företagit resor inom landet, bla för studium av nationalparkerna i Norr- botten, täktverksamheten i södra och mellersta Sverige mm.
Under utredningens gång har hållits ett stort antal överläggningar med myndigheter, organisationer och av naturvården intresserade enskilda personer.
Experterna har deltagit i behandlingen av alla förekommande frågor. Sedan utredningsuppdraget nu slutförts, får utredningen vördsamt över- lämna sitt betänkande Naturen och samhället.
Betänkandet är enhälligt. Stockholm den 21 augusti 1962.
Börje Lundgren
Ebbe Borg Lars Delin Fredrik Ebeling Lars-Erik Esping Gösta Hall Nils Kvarby Ragnar Lassinantti Jonas Norrby Halvar Sehlin
Hugo Sjörs Gunnar Westin
/ Erik Jonsson
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Justitiedepartementet
Genom beslut den 30 juni 1961 uppdrog Kungl Maj:t åt 1960 års natur- vårdsutredning att företaga en översyn av 1952 års strandlag.
Utredningen, som fullgjort ifrågavarande uppdrag i samband med sin utredning rörande naturskyddslagstiftningen mm, får härmed vördsamt överlämna sitt betänkande Naturen och samhället.
De med översynen av strandlagen sammanhängande frågorna behand- las särskilt i kap 6, kap 10 (sid 211—243, 318—330) samt kap 12 (sid 412).
Stockholm den 21 augusti 1962.
Börje Lundgren
Ebbe Borg Lars Delin Fredrik Ebeling Lars-Erik Esping Gösta Hall Nils Kvarby Ragnar Lassinantti Jonas Norrby Halvar Sehlin
Hugo Sjörs Gunnar Westin
/ Erik J onsson
FÖRSTA KAPITLET
Författningsförslag
Förslag till naturvårdslag
Härigenom förordnas som följer:
Inledande bestämmelser 1 %. Naturen utgör en allmän medborgerlig tillgång som skall vårdas med hänsyn till samhällets behov. Den som nyttjar naturen i samband med arbetsföretag, rekreation eller eljest skall visa varsamhet så att onödig skada ej uppkommer.
2 %.
Det närmaste inseendet över naturvården utövas inom kommunen av kommunens styrelse eller av nämnd som fullmäktige bestämma.
Länsstyrelsen. har att utöva tillsyn över naturvården i länet. Statens naturvårdsnämnd har att följa naturvården i riket och genom råd och anvisningar tillse att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt.
Närmare bestämmelser om naturvårdens organisation samt om till- lämpningen i övrigt av denna lag meddelas av Konungen.
Nationalparker 3 %.
I syfte att trygga vården av större sammanhängande område av viss landskapstyp som erbjuder möjlighet för envar till upplevelse av orörd, vacker eller eljest särpräglad natur eller är av betydelse för kännedomen om landets natur kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark.
4 %. Angående nationalparkers vård och förvaltning förordnar Konungen. Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer äger för varje särskild nationalpark meddela de föreskrifter beträffande rätten att färdas över nationalparken eller eljest vistas där ävensom angående ordningen i övrigt inom området, som finnas erforderliga för att trygga ändamålet med nationalparken. -
5 5.
Enligt 4 & meddelade föreskrifter skola ej lända till inskränkning i redan uppkommen enskild rätt.
Ej heller skola sådana föreskrifter föranleda inskränkning i lapparna medgivna rättigheter till bete, skogsfång, fiske eller jakt efter andra djur än björn, lo, älg och örn eller innebära hinder för lapparna att eljest uppehålla sig inom nationalparken eller att där medföra hundar för bevakning av renhjordar.
Naturreservat
6 %.
Område som på grund av naturens eller kulturmiljöns beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild eller som är av särskild bety- delse för friluftslivet eller för kännedomen om landets natur må avsättas till naturreservat.
7 %.
Beslut om avsättande till naturreservat meddelas av länsstyrelsen. l beslutet skall grunden till avsättandet angivas.
I samband med beslutet har länsstyrelsen att meddela de särskilda föreskrifter, som beträffande naturreservatets vård och förvaltning eller i övrigt finnas erforderliga för att trygga ändamålet med naturreservatet.
Konungen må förordna, att vården och förvaltningen av naturreservat helt eller delvis skall omhänderhavas av myndighet.
8 &.
Då fråga väckts om avsättande av naturreservat må länsstyrelsen för viss tid, högst tre år, meddela förbud mot att beträffande det berörda området utan länsstyrelsens tillstånd vidtaga åtgärd som strider mot naturreservatets syfte. Om särskilda skäl äro därtill, må förbudets giltig- hetstid av länsstyrelsen förlängas med högst tre år.
9 %.
Undantag från bestämmelser som meddelats vid avsättandet av natur- reservat må av länsstyrelsen medgivas då särskilda skäl därtill föranleda.
Beslut om avsättande av naturreservat skall av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas,
1. om det på grund av att naturreservatet förstörts eller avsevärt förändrats till sin beskaffenhet eller av annan särskild anledning fram— står såsom meningslöst eller obehövligt att bibehålla naturreservatet eller del därav eller vissa därtill hörande bestämmelser; samt
2. om det begäres av någon som genom expropriation förvärvat rätt till sådant nyttjande av naturreservatet som icke är förenligt med dess syfte.
Beslut om avsättande av naturreservat må av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas,
1. om naturreservatet finnes hindra eller avsevärt försvåra företag av större allmän eller enskild nytta; samt
2. om naturreservatet på grund av omständigheter som ej tagits i beräkning vid avsättandet av detsamma medför avsevärt större intrång än då förutsatts.
10 %.
Erfordras förberedande undersökning på marken innan beslut om avsättande meddelas eller dylikt beslut upphäves eller jämkas, må sådan verkställas genom länsstyrelsens försorg. Därvid skall tillses, att skada är egendom såvitt möjligt undvikes.
11 %.
Beröres naturreservat av arbetsföretag och erfordras med anledning därav särskild undersökning av naturreservatet eller särskild åtgärd för att bevara det, skall kostnaden därför åvila företaget, såvitt det ej på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.
Undersökning eller åtgärd som avses i första stycket skall vidtagas så skyndsamt som möjligt.
Naturminnen
12 %. Till fastighet hörande naturföremål som är av särskild betydelse för landskapsbilden eller för kännedomen om landets natur må jämte er- forderligt område på marken däromkring avsättas till naturminne.
13 %. Vad i 7—11 %% stadgats om naturreservat skall i tillämpliga delar gälla även beträffande naturminne.
Särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter.
14 %. Finnes växtart med hänsyn till fara för utrotning böra skyddas på annat sätt än genom att ett eller flera områden avsättas som naturrese-re vat, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela
förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt.
Ändock att fara för utrotning ej föreligger äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer för hindrande av skövling meddela förbud att inom landet eller del därav för avsalu borttaga växt av viss art där den växer vilt eller del av sådan växt.
15 %.
Föreligger beträffande djurart sådant förhållande som sägs i 14 % första stycket, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp ä person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo.
Om fridlysning av djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske gäller vad därom särskilt stadgas.
16 &. Förbud enligt 14 eller 15 % skall ej utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande.
Särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet
17 %.
Erfordras för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kontroll av lokaliseringen av bebyggelse inom visst strandområde äger länsstyrelsen förordna att bebyggelse icke må företagas inom området utan länssty- relsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyg- gelse som nu sagts.
Förordnande enligt första stycket skall avse land— och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd.
Vad i första stycket stadgas skall icke avse område som ingår i natur- reservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Förordnande enligt första stycket skall icke utgöra hinder för sådan för försvaret, jordbruket, fisket, skogs-skötseln eller den all— männa samfärdseln erforderlig bebyggelse som ej utgöres av bostads-
byggnad.
18 %.
Finnes å Område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 17 5 eller som eljest är av väsentlig betydelse för friluftslivet, eller i områdets närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må läns- styrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning beträffande dike.
Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite utsättas.
Särskilda bestämmelser till skydd för landskapsbilden
19 %.
Erfordras för skydd av område som på grund av naturen-s eller kul- turmiljöns. beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild kon- troll av lokaliseringen av bebyggelse inom området, må länsstyrelsen förordna att helt ny byggnad icke må uppföras inom området utan läns- styrelsens tillstånd.
Förordnande enligt första stycket skall icke avse område som ingår i naturreservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Förordnande skall icke utgöra hinder för sådan för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna sam- färdseln erforderlig bebyggelse som ej utgöres av bostadsbyggnad.
20 5. Kan arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse eller täkt som sägs i 23 %, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör innan företaget utföres samråd ske med länsstyrelsen eller den länsstyrelsen anvisar.
21 %. I fall som avses i 20 % äger länsstyrelsen vid vite förelägga företagare-n att vidtaga de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden.
22 %.
Finnes anledning antaga att arbetsföretag som avses i 20 % inom visst område skulle komma att varaktigt skada landskapsbilden äger länssty- relsen förordna att sådant företag icke må utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. I beslutet skall länsstyrelsen angiva, vilka slag av företag som förordnandet avser.
I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter rörande företagets utförande att dess skadliga inverkan på landskaps— bilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas.
23 %.
Täkt av sten, grus, sand, jord eller torv för annat ändamål än fastig- hets husbehovsförbrukning må ej utföras utan länsstyrelsens tillstånd.
Tillstånd till täkt som avses i första stycket må göras beroende därav att plan för täkt av lämplig omfattning framlägges och att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av sådan åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift.
24 5.
Vad i 20—23 åå stadgas skall icke avse företag inom område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan eller företag vars tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen skall prövas i särskild ordning samt skall icke lända till inskränkning i rätt som meddelas genom inmutning enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen.
25_ &.
Tavla, skylt, inskrift eller annan varaktig anordning för reklam, pro— paganda eller liknande ändamål må ej finnas anbringad utomhus utan länsstyrelsens tillstånd.
Tillstånd att uppsätta och vidmakthålla anordning som i första stycket sägs må av länsstyrelsen begränsas till högst fem år.
Från förbudet undantages skylt anbringad å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet samt an- slagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, för- eningssammanträden, auktioner elle-r dylikt.
26 %.
Finnes anordning som avses i 25 % tredje stycket vara uppenbart van- prydande i landskapsbilden, må länsstyrelse-n vid vite förelägga anord- ningens ägare eller, om denne ej är känd, ägaren av den mark där an- ordningen är uppsatt att avlägsna anordningen eller vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finne-r erforderliga.
27 5. Vad i 25 och 26 åå stadgas. skall ej gälla i fråga om anordning vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning.
Särskilda bestämmelser om uppträdandet i naturen
28 5.
Vid vistelse i nature-n skall envar iakttaga att han ej skräpar ned med glas, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan, eller uppträder högljutt eller på annat sätt stö- rande eller skadar eller onödigt stör markernas vilda djur eller skövlar markernas bestånd av vilda växter.
29 5.
Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och har därav för närboende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller fara för skada till person eller egendom, äger länsstyrelsen vid vite ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidtaga erforderliga före- byggande åtgärder för framtiden.
Vad nu sagts skall dock ej gälla, där enligt särskilda föreskrifter frå- gan om platsens iordningställande skall prövas i annan ordning.
Ersättningsbestämmelser m m
30 &.
Medför avsättande av område enligt 6 eller 12 % till naturreservat eller naturminne sådan inskränkning i rätten att bebygga fastighet, att ägaren kan använda fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom det avsatta området påverkas av att bebyggelserätten sålunda in- skränkts, allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till det tidigare värdet av nämnda del, eller tillskyndas honom eljest avse-värt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan beslut om avsättandet meddelades.
31 5.
Skulle vägran av tillstånd enligt 8 % medföra sådan inskränkning i möjligheten att nyttja med förbudet avsedd mark på sätt som tidigare skett, att avsevärt men tillskyndas ägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å marken, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Ersättning skall bestämmas att utgå med visst årligt belopp.
Ersättning enligt denna paragraf må, om skäl äro därtill, avräknas å gottgörelse som sedermera kan komma att utgå jämlikt 30 å.
32 5.
Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt elle-r delvis omfattas av förordnande enligt 17 eller 19 %, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda in- skränkts, av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart miss- förhållande till värdet av nämnda del vid tiden för förordnandets med- delande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjan- derätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan för- ordnandet meddelades.
Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnan- dets meddelande.
33 %.
Vägras tillstånd till arbetsföretag enligt 22 5 eller vägras tillstånd till täktverksamhet enligt 23 5 av annat skäl än att sådant villkor som avses i 23 å andra stycket icke fullgjorts eller meddelas särskilda föreskrifter angående företagets eller verksamhetens utförande, och tillskyndas här- igenom markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten avsevärt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider.
I vad avser täktverksamhet skall markens värde den 1 januari 1964 tagas till utgångspunkt vid uppskattningen av skadan.
34 %.
Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande enligt 18 5, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersättning skall dock icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att ute stänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas.
Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning, då på grund av före- läggande enligt 18 å övergång anordnats: över dike.
35 %.
Har någon med stöd av 26 % ålagts att avlägsna där omförmäld an- ordning må, om särskilda skäl föranleda därtill, ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kost- naderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. '
36 å.
Föranleder avsättande till naturreservat eller naturminne eller vägran av tillstånd enligt 32 eller 33 % synnerligt men vid nyttjandet av fastighet eller del därav må ägaren fordra att fastigheten eller den särskilda delen löses av kronan.
Om ersättning för skada och intrång å fastighet eller del därav i an- ledning av åtgärd som avses i första stycket skulle uppgå till två tredje- delar av fastighetens eller den särskilda delens värde äger kronan lösa fastigheten eller delen.
37 %.
Ersättning varom sägs i 30, 32 och 33 %% skall bestämmas att utgå på en gång; dock må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fast- ställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.
38 %.
Har fråga väckts om åtgärd enligt denna lag, äger länsstyrelsen före- lägga den som vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen av fastighet eller del därav att inom viss tid, minst två månader, göra anmä- lan därom hos länsstyrelsen, vid påföljd att han eljest skall hava för— lorat sin talan.
Vad i fråga om ersättning eller lösen avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till gottgörelse uppkom förvärvat sakäga- rens— rätt i avseende å fastigheten.
39 5.
Har ej överenskommelse träffats om ersättning enligt 30—33 55 eller om inlösen av fastighet eller del därav och har icke den, som vill göra anspråk på ersättning elle-r fordra inlösen, jämlikt 38 5 första stycket förlorat sin talan, åligger det honom att väcka talan mot kronan hos expropriationsdomstolen inom ett år från det laga kraft åkommit det beslut, varå anspråket grundas, vid påföljd att han eljest går rätten därtill förlustig.
Kronan äger, då fråga väckts om avsättande av naturreservat, vid expropriationsdomstolen väcka talan mot sakägare om fastställande av de villkor som vid beslut i ifrågavarande hänseende skola gälla beträf- fande» ersättning eller inlösen. Kommer beslut av det innehåll som förut— satts vid expropriationsdomstolen icke till stånd inom ett år från det målet avgjorts. genom lagakraftägande dom, skall domen ej längre vara bindande för parterna. '
40 %.
Är fastighetsägaren enligt 30, 32 eller 33 & tillkommande ersättning bestämd att utgå på en gång och har fastigheten genom den åtgärd som föranlett rätten till ersättning undergått sådan minskning i värde att den. kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för vilken fas— tigheten svarade då rätten till ersättning uppkom, skall ersättningen nedsättas hos. länsstyrelsen; och skall om fördelning och utbetalande av beloppet samt verkan därav i tillämpliga delar gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller servituts— rätt upplåtes.
Har förlust å fordran som avse-s i första stycket uppstått till följd av att nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kronan för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller, där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att er- sättning blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överens- kommelse mellan kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit prövad av domstol. I sistnämnda fall skall talan om ersättning väckas vid expropriationsdomstolen.
41 5.
I mål, som enligt denna lag skall upptagas av expropriationsdomstol, skola bestämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Är fråga om inlösen av fastighet eller del därav skola jämväl stadgandena i 7—10, 48, 49 och 55—60 55 lagen om expro- priation äga motsvarande tillämpning. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader a målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna. .
Ansvarsbestämmelser m m 42 5.
Den som bryter mot förbud som stadgas i denna lag eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen straffes med dags- böter. Äro omständigheterna synnerligen försvårande-, må till fängelse i högst sex månader dömas.
Har någon gjort sig skyldig till nedskräpning som sägs i 28 å och har förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller fara för skada till person eller egendom, straffes med böter, högst femhundra kronor.
43 %. Den som gjort sig skyldig till förseelse varom sägs i 42 5 skall vara pliktig att ersätta all kostnad som föranledes därav.
44 %.
Har någon vidtagit åtgärd i strid mot förbud som stadgas i 23 eller 25 5 eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av 7—9, 13, 17, 19, 22 eller 23 %, äger länsstyrelsen vid vite förelägga honom att rätta vad olagligen skett. Överexekutor äger ock meddela handräck- ning för sådant ändamål. Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare. Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser som äro stadgade för det i 191 % utsökningslagen avsedda fallet.
Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 18 5, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgär- den vidtages.
Kostnad för handräckning som ovan sägs må på utmätningsmannens begäran förskjutas av allmänna medel.
45 %.
Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag före-s hos Konungen genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av för- valtande myndigheters och åmbetsverks beslut.
Innefattar länsstyrelses beslut förbud enligt 8 % eller förordnande enligt 17 eller 19 % eller 22 % första stycket skall förbudet lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan. Detsamma gäller beträffande myndighets beslut om förbud enligt 14 eller 15 &.
Övergångsbestämmelser 46 5.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1964. Genom denna lag upphävas strandlage-n den 30 maj 1952 (nr 382); naturskyddslagen den 21 november 1952 (nr 688); 86 och 122 %% byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385); samt 39 % lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar (nr 431).
Där i lag eller särskild författning förekommer hänvisning till lagrum som ersättes genom bestämmelse i nya lagen, skall denna i stället tillämpas.
47 %.
Beträffande» nationalpark som avsatts enligt äldre lag skall nya lagen tillämpas.
Fridlysning, förbud eller föreläggande som meddelats. med stöd av 11 5 lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande, 6, 8, 9, 13, 16, 17 eller 20 & naturskyddslagen, 1 eller 2 % strandlage-n samt 86 eller 122 % byggnadslagen skola fortfarande gälla intill dess annor- lunda förordnas, och skola därvid nya lagens motsvarande bestämmelser tillämpas.
Har före ikraftträdandet av denna lag ansökan icke bifallits om till- stånd att uppföra byggnad utan hinder av förbud som meddelats enligt 1 & strandlagen, skall den som i anledning därav vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen väcka talan mot kronan hos expropriations— domstolen före den 1 januari 1965, vid påföljd att han eljest går förlustig sin rätt.
48 %. Har tillstånd till täkt lämnats med stöd av 21 % naturskyddslagen, skall så anses som om tillståndet meddelats jämlikt förevarande lag. Annan täkt som pågår vid nya lagens ikraftträdande må utan hinder av vad i 23 & stadgas om förbud mot utförande av täkt utan länsstyrelsens tillstånd fortsätta till dess länsstyrelsen annorlunda förordnar, dock längst till och med den 31 december 1964.
49 5.
I fråga om annonstavla, reklamskylt eller dylikt, vartill tillstånd läm- nats jämlikt 39 5 lagen om allmänna vägar, skall så anses som om till— ståndet meddelats den 1 januari 1964 med stöd av 25 5 nya lagen för en tid av fem år eller för den kortare tid tillståndet må ha avsett.
Annan 1 25 5 första stycket avsedd anordning, som finnes uppsatt vid lagens ikraftträdande, må utan hinder av vad där stadgas bibehållas till och med den 31 december 1966; dock må länsstyrelsen dessförinnan, om särskilda skäl föranleda därtill, i fråga om anordningen förfara som i 26 % sågs, varvid stadgandet i 35 5 om ersättning skall äga tillämpning beträffande densamma.
50 5.
Vad i 34 5 första stycket andra punkten stadgas skall icke gälla med avseende å stängsel eller dike som innan denna lag trädde i kraft upp- förts eller anordnats å område beläget mer än 300 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Har den som håller sådant stängsel eller dike borttagit detsamma på grund av föreläggande enligt 18 5, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning för kostnaderna.
Förslag till lag angående ändring i lagen den 12 maj 1917 (nr 189)
om expropriation
Härigenom förordnas att 1 och 108 55 lagen den 12 maj 1917 om expropria- tion skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan sägs.
(Gällande lydelse:) (Föreslagen lydelse:)
1. Allmänna bestämmelser.
Om expropriationsrätt.
1 %. Fastighet, som tillhör annan än kronan, mä tagas i anspråk genom expropriation, om Konungen prövar det nödigt:
1. för befästning _— — — sandflykt före-bygges;
11. för att bevara område såsom nationalpark eller naturminne;
11. för att bevara område såsom nationalpark, naturreservat eller na- turminne;
12. för att _ —— —- som nu är sagt.
108 &.
Expropriation för att bevara om- råde såsom nationalpark eller natur- minne må äga rum endast till för- män för kronan samt, då fråga är om naturminne, för kommun eller sådan förening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad na- turskydd och som kan på ett be- tryggande 'sätti ansvara för egendo- men.
108 %.
Expropriation för att bevara om- råde såsom nationalpark, natur- reservat eller naturminne må äga rum endast till förmån för kronan, samt, då fråga är om naturreservat eller naturminne, för kommun eller sådan förening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad na- turvård och som kan på ett betryg- gande sätt ansvara för egendomen.
Fråga om expropriation för att bevara kulturhistoriskt märklig bygg-
nad — —— — för egendomen.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till kungörelse om ändring i byggnadsstadgan den 30 december 1959 (nr 612)
Härigenom förordnas att 24 5 1 mom, 54 % 1 mom och 56 % 1 mom byggnadsstadgan den 30 december 1959 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives. (Gällande lydelse:)
24 ä 1 mom.
När förordnande, innefattande för- bud mot nybyggnad utan särskilt tillstånd enligt 15, 35, 80, 82, 86, 97, 106, 109, 110, 119, 121, 122 eller 168 % byggnadslagen eller mot schaktning, fyllning, trädfällning el— ler därmed jämförlig åtgärd med— delas, skall länsstyrelsen underrätta markägarna därom genom kungö- relse i den eller de tidningar, i vilka kommunala meddelanden för orten intagas, eller på annat lämpligt sätt.
(Föreslagen lydelse:)
24 % 1 inom.
När förordnande, innefattande för- bud mot nybyggnad utan särskilt tillstånd enligt 15, 35, 80, 82, 97, 106, 109, 110, 119, 121 eller 168 % bygg- nadslagen eller mot schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd meddelas, skall länsstyrelsen underrätta markägar- na därom genom kungörelse i den eller de tidningar, i vilka kommu- nala meddelanden för orten intagas, eller på annat lämpligt sätt.
Det område, som _ — — kartan är särskilt stadgat.
54 % 1 mom. Åtgärd, som enligt 75 å —— — —
Inom område med stadsplan er- fordras härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av taktäck- ningsmaterial, för rivning av bygg- nad samt för uppsättande eller vä- sentlig ändring av skylt eller ljus- anordning.
54 5 1 mom. inrättande av upplag.
Inom område med stadsplan er— fordras härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av taktäck- ningsmaterial, för rivning av bygg- nad samt för uppsättande eller vä- sentlig ändring av skylt eller ljus- anordning. Länsstyrelsen äger för-
ordna att i fråga om skylt eller ljus- anordning skall erfordras byggnads- lov jämväl inom visst område med byggnadsplan.
Med avseende å område _ —— _ första stycket sägs.
56 5 1 mom.
Vid prövning av ansökan om bygg- nadslov skall byggnadsnämnden till- se, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen, lagen om allmänna vägar, lagen om enskilda vägar, strandlagen, denna stadga eller med stöd av nämnda författ- ningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnadslagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må bygg- nadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet sttällts,
56 % 1 mom.
Vid prövning av ansökan om bygg- nadslov skall byggnadsnämnden till- se, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen, lagen om allmänna vägar, lagen om enskilda vägar, naturvårdslagen, denna stad— ga eller med stöd av nämnda för— fattningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnads- lagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må byggnadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet ställts.
Inom område, solm —— -— — därmed jämförligt behov.
Denna kungörelse- trädcr i kraft den
Förslag till förordning angående täktavgift
Härigenom förordnas som följer:
1 5. För täkt av sten, grus, sand, jord eller torv, vartill erfordras tillstånd av länsstyrelsen enligt 23 % naturvårdslagen, skall erläggas. viss årlig avgift ( täktaugift) att användas för särskilda naturvårdsändamäl.
2 %.
Täktavgift utgår med fem kronor för varje helt hundratal kubikmeter material, mätt i fast mått, som uttagits under nästföregående kalenderår.
Avgiften skall erläggas av den som under tid då uttag skedde var ägare till täkten eller, om länsstyrelsen efter prövning av omständigheterna i varje särskilt fall lämnat medgivande därtill, av den som under sådan tid på grund av upplåtelse av ägaren var berättigad att tillgodogöra densamma.
3 5.
Den avgiftsskyldige skall senast den 15 februari till länsstyrelsen in- komma med uppgift om den mängd material som av honom under föregående kalenderår uttagits från tillständspliktig täkt.
Länsstyrelsen äger förelägga den avgiftsskyldige att styrka hur den uppgivna mängden beräknats samt må även föranstalta om kontrollmät- ning.
Senast den 30 juni skall länsstyrelsen beträffande envar avgiftsskyldig fastställa täktavgiften för föregående år. Avgiften skall inbetalas till länsstyrelsen. Därest avgift icke vederbörligen erlägges, skall länssty- relsen föranstalta om dess indrivning.
4 &.
Underlåter någon att fullgöra uppgiftsskyldighet som åligger honom enligt 3 5 första stycket eller lämnar han veterligen oriktig uppgift, straffes med dagsböter.
5 &.
Över länsstyrelsens beslut om fastställande av täktavgift må talan föras hos Konungen genom besvär. Beslutet skall utan hinder av förd klagan tills vidare lända till efterrättelse. Vinnes nedsättning i eller be- frielse från avgift, återbetalas vad för mycket blivit erlagt.
6 &. Kungl Maj:t äger utfärda för tillämpning av denna förordning erfor- derliga föreskrifter.
Denna förordning träder i kraft den
Förslag till förordning angående avgift å viss fritidsbebyggelse.
Härigenom förordnas. som följer:
1 5.
Då länsstyrelsen fastställt byggnads-plan, som helt eller delvis avser fritidsbe—byggelse, eller ändring av sådan plan eller medgivit undantag från byggnadsförb-ud enligt 109 5 första stycket byggnadslagen eller 17 eller 19 & naturvårdslagen, är ägare av mark som åsyftas med beslutet skyldig att för varje för fritidsändamål avsedd bostadsenhet, som på grund av detsamma kan beräknas bli uppförd å hans mark, erlägga en avgift av 200 kronor att användas för särskilda naturvårdsändamål inom länet.
Vad i första stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning då undantag från byggnadsförbuud som sägs. i 109 5 första stycket bygg— nadslagen medgivits av byggnadsnämnd efter förordnande enligt 67 % 2 mom byggnads-stadgan. I sådant fall skall byggnadsnämnden sedan beslutet fattats ofördröjligen insända handlingarna i ärendet till läns- styrelsen.
2 &.
Avgift enligt 1 % fastställes av länsstyrelsen i omedelbar anslutning till beslut som sägs i första stycket sagda paragraf eller, i fall som avses i andra stycket, så snart handlingarna i ärendet inkommit till länsstyrelsen.
Avgiften skall inbetalas till länsstyrelsen. Därest avgift icke vederbör- ligen erlägges, skall länsstyrelsen föranstalta om dess indrivning.
3 &.
Över länsstyrelsens beslut om fastställande av avgift enligt denna för- ordning må talan föras hos Konungen genom besvär. Beslutet skall utan hinder av förd klagan tills vidare lända till efterrättelse. Vinnes nedsättning i eller befrielse från avgift, återbetalas vad för mycket blivit erlagt.
4 &. Kungl Maj:t äger utfärda för tillämpning av denna förordning erfor- derliga föreskrifter.
Denna förordning träder i kraft den
ANDRA KAPITLET
Utredningsuppdragen och utredningsarbetets uppläggning
A. Utredningsuppdragen
I utlåtande till statsrådsprotokollet över jordbruksärenden den 14 okto- ber 1960 anförde chefen för jordbruksdepartementet följande motiv för en utredning angående naturskyddslagstiftningen mm:
I propositionen nr 1952: 188 med förslag till den nu gällande naturskyddslagen framhöll dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, huru den snabba utveck- ling, som ägt rum på skilda områden, medfört att naturen tagits i anspråk på ett helt annat sätt än tidigare. Nätet av kommunikationsleder hade blivit tätare och befolkningen mera rörlig. De ekonomiska värdena i naturen hade blivit föremål för en allt intensivare exploatering, och naturens estetiska värden hade rönt ökad uppskattning, som bla tagit sig det uttrycket att allmänheten i större ut- sträckning utnyttjade naturen -för friluftsliv.
Den sålunda antydda utvecklingen har sedan dess fortskridit i ett allt snabbare tempo. Då härtill genom naturskyddslagen infördes åtskilliga helt nya och oprö- vade bestämmelser till skydd för naturen, synes tiden nu vara inne att närmare undersöka vilka verkningar lagen haft och i vad mån lagstiftningen över huvud taget motsvarar de krav som ur tidsenlig naturvårdssynpunkt bör ställas på den- samma i dagens läge. Därvid bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de problem som kan uppstå genom den utökning av fritiden, som kommit eller kan förväntas komma stora befolkningsgrupper till del, bilismens snabba expansion och den därmed sammanhängande omfattande utbyggnaden av vägnätet jämte kommu- nikationernas utveckling i övrigt.
Under de senare åren har livligt dryftats de svåröverskådli-ga naturskydds- problem som är förenade med den fortskridande utbyggnaden av landets vatten- kraft. Nya regler till lösande av dessa problem innefattas i ett av Kungl Maj:t den 7 oktober 1960 till lagrådet remitterat förslag till vissa ändringar i vatten— lagen, Sedan fråga uppkommit om att skydda vissa sjöar och vattendrag mot exploatering för kraftverksändamål, förordnade Kungl Maj:t den 9 april 1954 landshövdingen B—o Hammarskjöld att sammankalla och såsom ordförande leda möten mellan företrädare för av frågan intresserade organisationer och institu- tioner. Den härigenom tillskapade sk naturvårdsdelegationen är alltjämt verk- sam, och dess verksamhet bör givetvis fortsätta medan den av mig förordade över- synen pågår. — Här må också erin'ras om den samtidigt härmed tillkallade utredningen rörande rennäringen.
Särskilda naturskyddsproblem är likaledes förbundna med den alltmer omfat- tande grusexploaterin-gen. Ett -i detta ämne nyligen avgivet betänkande (SOU 1960: 3) innehåller förslag till vissa skyddsbestämmelser, och vid remissbehandling av
betänkandet har framkommit ytterligare beaktansvärda förslag till frågans lös- ning. Spörsmålet synes böra övervägas på nytt i nu förevarande sammanhang.
Naturskyddslagen tillkom efter förslag av naturskyddsutredningen, som i sitt betänkande (SOU 1951:5) också föreslog att ett statligt centra'lorgan skulle till- skapas för ledning och övervakning av naturskyddsarbetet. Denna tanke vann i princip så gott som allmän anslutning bland de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet. Däremot gick meningarna starkt isär beträffande frågan hur ett sådant organ lämpligen bör vara beskaffat. Utredningens förslag, som avsåg inrättande av en fristående naturvårdsnämnd, biträddes av endast ett fåtal remiss- instanser. I övrigt riktades mot detta förslag kritik ur flera synpunkter. Från många håll förordades att uppgiften som central naturvårdsmyndighet skulle anförtros åt något redan bestående ämbetsverk. Även mot en sådan lösning gjord-es emellertid anmärkningar, delvis av principiell natur. Därtill kom att åsikterna om, vilket ämbetsverk som främst borde komma i fråga, var mycket växlande och att de myndigheter, som utpekats såsom lämpliga, i allmänhet själva ställde sig avvisande. Några remissinstanser fann det över huvud taget olämpligt eller onödigt att inrätta ett centralorgan samt förordade i stället att man framför allt skulle inrikta sig på lokal verksamhet och på åtgärder inom särskilda grenar av naturvården.
I propositionen nr 1952: 188 yttrade departementschefen att vad som före- kommit vid remissbehandlingen enligt hans uppfattning tydligt gav vid handen att tiden inte var mogen för att förverkliga planerna på ett statligt centralt natur- vårdsorgan som skulle svara för ledningen och övervakningen av naturskydds— arbetet i alla dess olika faser. Verksamheten borde därför tills vidare organiseras på i huvudsak samma sätt som dittills. Rörande a-rbetsfördelningen mellan de på området verksamma organen uttalades att befogenheten att meddela beslut i ärenden enligt naturskyddslagen i allmänhet borde tillkomma länsstyrelserna. Det ansågs önskvärt att hos dessa inrättades s k naturskyddsråd. Vården av natio- nalparkerna borde överflyttas från vetenskapsakademien till domänstyrelsen, som också borde övertaga akademiens uppgift att föra rikrsregister över naturminnen. Naturminne på *kronomark borde liksom förut förvaltas av samma myndighet som marken, medan naturminne på enskild mark borde förvaltas av skogsvårds— styrelsen med rätt för länsstyrelsen att förordna annat. Utrednings- och rådgiv- ningsverksamheten borde i huvudsak onrbesörjas av vetenskapsakademien och olika frivilliga sammanslutningar. Akademiens uppgifter därvidlag borde avpassas efter dess vetenskapliga inriktning, medan dess tidigare ställning som allmänt sakkunnig naturskyddsinstitution borde övertagas av Svenska naturskyddsför— eningen, som regelmässigt borde höras i wfridlysningsärenden och andra aktuella naturskyddsfvrågor av någon betydenhet. Samfundet för hembygdsvård borde ut— nyttjas som rådgivande organ i ärenden om skydd för landskapsbilden. Det ansågs slutligen önskvärt att såväl föreningen som samfundet genom propaganda, upp- lysning och initiativ av olika slag verkade på naturskyddets respektive landskaps— vårdens område.
I skrivelse den 12 juni 1958 anhöll riksantikvarieämbetet — under hänvisning till behovet av ett opartiskt centralorgan för naturvetenskapliga undersökningar i vat-t.enmål — om Kungl Maj:ts tillstånd för ämbetet att åta-ga sig förordnanden av vattendo-mstolarna att göra naturundersökningar av områden som beröres av vattenregleringar. Efter remissbehandling förklarades framställningen inte för- anleda någon Kungl Maj:ts åtgärd.
I skrivelse den 25 november 1959 (nr 321) hemställde riksdagen att frågan om naturskyddets organisation måtte utredas.
Även enligt min mening *har utvecklingen nu fört därhän, att frågan om natur- skyddets organisation bör tagas under förnyad prövning. Den hittillsvarande ordningen med arbetsuppgifter-na fördelade på ett flertal organ medför visserligen goda möjligheter att vinna mångsidig belysning av uppkommande spörsmål. Genom de i arbetet deltagande enskilda sammanslutningarna kan också frivilliga insatser tillvaratagas på ett smidigt sätt. Å andra .sidan är det obestridligt att splittringen lätt leder till du'btbelarbete och att effektiviteten blir lidande. Inom ett speciellt avsnitt av naturskyddet har, som förut nämnts, en samordning skett genom naturvårdsdclegationen. Det torde böra övervägas huruvida man genom att fortsätta på denna väg skulle kunna uppnå tillfredsställande resultat. Emel- lertid är det inte osannolikt att en "mera radikal omgestaltni-ng av systemet befin— nes nödvändig. Det blir då angeläget att söka sådana former, att fördelarna med den nuvarande ordningen inte går förlorade. Om en utbyggnad blir oundgänglig, bör undersökas om man lämpligen kan nöja sig med en förstärkning av något redan befintligt ämbetsverk. Inom ramen för en .ny organisation bör också till— godoses vattendomstolarnas behov av tillgång till sakkunskap inom ifrågavarande område. Över huvud taget bör en allmän och förutsättningslös utredning av natur- vårdens organisationsfråga företagas under beaktande av samtliga de synpunkter som kommit till uttryck vid frågans tidigare behandling i olika sammanhang.
I samband med översynen av .na-turskyddslagen bör hinder icke möta att till övervägande upptaga även sådana naturskydd-et berörande frågor, som regleras i andra lagar och författningar.
Utredningen om de olika frågor, som jag berört i det föregående, torde böra anförtros åt en särskiltt 'tillkallad utredningsman med tillgång till experter. Finner utredningsmannen snajra lagändringar vara påkallade, bör förslag härtill fram- läggas i delbetänkande).
Genom beslut den 30 juni 1961 uppdrogs åt naturvårdsutredningen att jämväl företaga en översyn av 1952 års strandlag. I protokollet över justitiedepartementSäirenden samma dag anförde chefen för justitiedepar— tementet följande motiv för sagda översyn:
För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag äger enligt strandlagen den 30 maj 1952 länsstyrelse förordna, att inom viSSt strandområde bebyggelse icke får företagas utan läns- styrelsens tillstånd. Sådant förordnande skall avse 'land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständig- heterna i varje särskilt fall, dock högst 300 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Förbud enligt lagen utgör ej hinder för bebyggelse som erford- ras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Den som .till följd av att förbud meddelas lider inskränkning i sin bebyggelserätt kan enligt grunder som anges i lagen få ersättning av allmänna medel. Vad som i fråga om ersättning avtalats ell-er uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till ersätt- ning uppkom förvärvat sakägarens rätt med avseende på fastigheten. I lagen finns vidare bla vissa regler om anordnande av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel mm. Kostnaden för sådan genomgång skall i princip utgå av allmänna medel. — 1952 års strandlaxg föregicks av en provisorisk lag av år 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden.
Vid 1961 års riksdags vårsession väcktes motioner (1:372 och 11:433) med hemställan om översyn av strandlagen i syfte att skapa bättre skydd för strän-
derna mot olika slags exploatering. I utlåtande över motionerna (nr 20) framhöll tredje lagutskottet, att den särskilda lagstiftningen till strändemas skydd nu har varit i kraft i drygt tio års tid och att eventuella brister i strandlagen i huvud- sak bör ha kommit till synes. Det förefaller naturligt, yttrade utskottet, om vissa problem utkristalliserats som gör en översyn av lagen befogad. För en översyn av dagen talar även att stran'dområdena som en konsekvens av den höjda levnads- standarden och kommunikationernas utveckling i allt större omfattning blivit eftertraktade både som objekt för exploatering och som fritidsområden för en icke strandägande allmänhet, varigenom det konflik—tförhållande som strandlagen är avsedd att lösa ha'r skärpts. Ehuru utskottet var av den uppfattningen att strandlagstiftningen i stort sett torde väl fylla sin funktion, uttalade utskottet sig därför för i första hand en närmare undersökning rörande lagstiftningens verkningar och i andra hand, därest undersökningens resultat så påkallade, en översyn av strandlagens bestämmelser. Utskottet underströk att vid undersök- ningen borde såvitt möjligt utredas vilka ekonomiska konsekvenser strandlag- stixftningen har haft och kan kom-ma att få.
Utskottets hemställan, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl Maj:t giva till känna vad utskottet anfört i anledning av motionerna, bifölls av riksdagen.
I detta sammanhang torde även få anmälas, att länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län .i skrivelse den 7 juli 1960 föreslagit, att bestämmelser måtte meddelas dels om att avtal mellan kronan och sakägare om ersättning för anordnande av grind mm skall gälla jämväl mot den som förvärvar sakägarens rätt, dels om att —— till upplysning för den som förvärvar sakägarens rätt —— anmälan skall göras till inskrivningsdomaren om ersättningsöverenskommelse eller dom i fråga om ersättning enligt strandlagen för anteckning därom i fas-tighets- eller inskriv- ningsboken. Vidare har länsstyrelsen .i Hallands län i skrivelse den 28 mars 1961 hemställt om sådan ändring av strandlagen, att maximigränsen för fönbud enligt lagen må, när särskilda omständigheter föranleder därtill, kunna utsträckas till 600 m från strandlinjen.
Även enligt min mening bör en närmare undersökning av verkningarna av strandlagen nu verkställas. Därvid bör i belysning av erfarenheterna av lagens tillämpning utredas i vad mån ;lagen fyller sitt syfte och förslag framläggas till undanröjande av sådana brister som eventuellt framkommer vid undersökningen. Det bör undersökas om lagen i olika landsdelar tillämpats på olika sätt beträf- fande likartade företeelser. Uppmärksamhet torde också böra ägnas bla det förhållandet, att för bad och friluftsliv lämpade strandområden, som enligt med- delade föreskrifter skall hållas fria från bebyggelse, i vinstsyfte utnyttjas för anordnande av stora permanenta campi-nglläger under sommaren. Såsom tredje lagutskottet framhållit är det angeläget, att lagstiftningens ekonomiska konse- kvenser klarlägges.
Översy-nen torde lämpligen böra anförtros åt den jämlikt Kungl Maj:ts bemyn- digande den 14 oktober 1960 tillsatta utredningen rörande naturskyddslagstift- ningen mm.
På grund av vad sålunda anförts får jag hemställa, att Kungl Maj:t måtte uppdraga åt utredningen rörande naturskyddslagstiftningen mm att företaga en översyn av 1952 års sbrandlag.
Under utredningsarbetets gång har utredningsuppdraget i olika hän- seenden utvidgats eller preciserats genom att till utredningen överläm- nats handlingar rörande särskilda frågor. Av särskild betydelse härvidlag
är tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av vissa motio- ner om utredning angående den s.k allemansrätten.
B. Utredningsarbetets uppläggning
Då det i praktiken råder ett nära samband mellan den socialt inriktade naturvården och s—trandlagen har utredningen funnit lämpligt att behandla båda de åt utredningen anförtrodda uppdragen i ett betänkande.
Inom naturvårdsområdet förekommer otvivelaktigt särskilda frågor av beskaffenhet att höra lösas skyndsamt. Ur såväl lagstiftningssynpunkt som med hänsyn till organisation och finansiering möter det emellertid stora svårigheter att föra fram dessa frågor till separat lösning. Utred- ningen har därför valt arbetsmetodiken att verkställa en total översyn av hela den aktuella lagstiftningen, häri inbegripet 1952 års strandlag, an- passa densamma till en tidsenlig målsättning samt bygga upp en med hänsyn till den sammanlagda arbetsuppgiften lämplig organisation. I detta sammanhang har frågor rörande medelsbehov och finansiering ansetts ha mycket stor betydelse.
Med denna uppläggning av utredningsarbetet gör utredningen dock icke anspråk på att ha löst alla aktuella naturvårdsfrågor. Med hänsyn till naturvårdens allmänna karaktär kan dylika spörsmål aktualiseras i snart sagt alla verksamheter med anknytning till naturens utnyttjande och nya frågeställningar kan snabbt uppkomma i framtiden. Om emellertid, såsom utredningen föreslår, en auktoritativ naturvårdsmyndighet tillskapas, bör denna successivt kunna föra fram återstående och nytillko-mmande spörsmål till en lösning.
I direktiven för utredningen har önskemålet att anpassa naturvårds- lagstiftningen till dagens och framtidens krav fått framträdande plats.
I enlighet härmed har utredningen sökt omsorgsfullt analysera utgångs- läget. De inledande kapitlen av betänkandet ägnas också helt åt grun- derna för det framtida naturvårdsarbetet. Efter en översiktlig redogörelse för nuvarande förhållanden på naturvårdens område (kap 3) redogör utredningen i kap 4 för allmänna erfarenheter och önskemål rörande naturvården. I sistnämnda kapitel, som väsentligen grundas på remiss- yttranden från landets länsstyrelser, lämnas även en sammanställning av svaren på vissa särskilda av utredningen ställda frågor. I kap 5 redo- görs. för resultatet av en av utredningen verkställd riks-omfattande inven- tering av nuvarande tillgång till naturområden av olika slag samt önske- mål för framtiden. Denna inventering och därtill knutna slutsatser bildar utgångspunkten för åtskilliga av utredningens förslag i det följande både ur principiella och praktiska synpunkter.
Kap 6 har reserverats för en ingående redogörelse för det särskilda
strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser. I detta sammanhang redogöres även för myndigheternas uppfattning om beho- vet av en närmare samordning mellan naturskyddslagen, strandlagen och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnadslagen.
För att få en bakgrund till behandlingen av den sociala naturvårdens inriktning m in har utredningen vidare i kap 7 sökt ge en sammanfattande bild av fritidens utnyttjande i dag och i framtiden. På grundval av det material som presenterats i kap 3—7 framlägger utredningen i kap 8 sina förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet. Dessa rikt- linjer fullföljes därefter i tre väsentliga avseenden, nämligen i fråga om lagstiftningen i kap 10, i fråga om organisationen i kap 11 och i fråga om medelsbehov och finansieringsfrågor i kap 12. Ett speciellt lagstift- ningsproblem, nämligen det som rör en precisering av vissa allemans- rätts—liga frågor, har behandlats i kap 9.
I kap 13 lämnas slutligen en kort sammanfattning av huvudpunkterna i utredningens förslag.
TREDJE KAPITLET
Nuvarande förhållanden på naturvårdens område
A. Naturskyddslagstiftningen
Den centrala lagstiftningen på naturvårdens område innefattas i natur- skyddslagen av den 21 november 1952 (nr 688) med tillhörande tillämp- ningsföreskrifter, intagna i kungörelsen den 30 december 1952 (nr 821) med närmare bestämmelser rörande tillämpningen av naturskyddslagen.
I naturskyddslagens inledande bestämmelser fastslås att naturen är en nationell tillgång _som skall skyddas och vårdas och att envar i sitt umgänge med naturen bör visa varsamhet så att onödig skada ej upp- kommer (1 5). Härefter behandlas i skilda avsnitt tre slag av naturskydds— objekt, nämligen nationalparker (2——4 åå), naturminnen (5—11 55) och naturparker (12—15 åå).
Nationalpark kan endast avsättas på mark tillhörig kronan i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess natur- liga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Konungen förordnar om nationalparkers vård och förvaltning samt äger för varje nationalpark meddela de särskilda föreskrifter, som är erforderliga för att trygga ända— målet med nationalparken. Sådana föreskrifter skall dock icke medföra inskränkning i redan uppkommen enskild rätt eller i lapparna medgivna rättigheter.
Såsom naturminne kan fridlysas område eller till fastighet hörande natur- föremål, som på grund av sin betydelse för kännedom om landets natur, sin skönhet, egenart eller eljest märkliga beskaffenhet bör särskilt skyddas. Beslut om fridlysning meddelas av länsstyrelsen, som i samband därmed har att meddela erforderliga föreskrifter om naturminnets vård och förvaltning. Konungen äger att förordna att vård och förvaltning av naturminne helt eller delvis skall omhänderhas av myndighet. Därest beslut om fridlysning medför sådan inskränkning i rätten att bebygga mark, att marken kan nyttjas endast på sätt som står i uppenbart miss- förhållande till dess tidigare värde, är markägare eller annan rättsinne- havare med avseende å fastigheten berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. Ersättning kan även utgå för andra former av avsevärt men, som tillfogas markägaren genom fridlysningen. Vid fall av synnerligt men kan ägaren fordra att fastigheten löses. Då fråga väckts
om fridlysning äger länsstyrelsen för viss tid, högst tre år, meddela förbud att utan länsstyrelsens tillstånd vidtaga åtgärder som strider mot frid- lysningens syfte. Förbudets giltighet kan av länsstyrelsen förlängas med högst tre år. För skada föranledd av sådant interimistiskt förbud är mark- ägare eller annan rättsinnehavare berättigad till ersättning av kronan. Undantag från fridlysning må av länsstyrelsen medgivas för vetenskaplig forskning eller därmed jämförligt ändamål. I vissa fall skall fridlysningen av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas, nämligen dels om naturminnet förstörts eller avsevärt ändrats till sin beskaffenhet och det på grund härav eller av annan anledning framstår såsom meningslöst att bibehålla fridlysningen och dels på begäran av någon som genom expropriation förvärvat rätt till sådant nyttjande av naturminnet som icke är förenligt med fridlysningens syfte. I andra fall må fridlysningen av länsstyrelsen upphävas eller jämkas, nämligen om fridlysningen hind- rar eller avsevärt försvårar företag av större allmän eller enskild nytta samt om fridlysningen på grund av omständigheter, som ej tagits i beräk- ning när fridlysningsbeslutet meddelades, medför avsevärt större intrång än då förutsatts. Om särskild undersökning på marken erfordras innan fridlysning beslutas eller beslutad fridlysning upphäves eller jämkas, må sådan verkställas genom länsstyrelsens försorg. Kostnader för undersök- ning av naturminne eller särskilda åtgärder för dess bevarande föranledda av arbetsföretag som berör naturminnet skall gäldas av företaget såvitt det ej på grund av särskilda förhållanden finnes vara obilligt.
För tillgodoseende av det sociala naturskyddets behov av marker för friluftsliv tillskapades i naturskyddslagen ett helt nytt institut, naturparken. Som naturpark kan genom länsstyrelsens beslut fridlysas område, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. I samband med beslut om fridlysning äger länsstyrelsen meddela de särskilda föreskrifter som är erforderliga för" tryggande av områdets användning för avsett ändamål samt ordningsföreskrifter. Såsom villkor för fridlysning av naturpark stadgas, att fridlysningen ej må ske utan ägarens samtycke med mindre området blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet. I övrigt gäller för naturpark i tillämpliga delar samma regler'rörande ersättning till markägare samt rörande frid- lysningens upphävande eller jämkning m in som gäller för naturminnen.
Under rubriken särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djur- arter har i naturskyddslagens 16—18 %% intagits regler som möjliggör för Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer att meddela frid- lysning för växt eller djurart,'som löper risk att'utrotas. Sådan fridlysning skall ej utgöra hinder mot marks utnyttjande på ekonomiskt ändamåls- enligt sätt. '
De särskilda bestämmelserna till skydd för landskapsbilden (19—25 åå)
innehåller regler om samrådsskyldighet rörande vissa arbetsföretag, om förbud mot täktverksamhet i vissa fall och om utomhusreklamen. — Rörande arbetsföretag i allmänhet stadgas att därest sådant företag, dock ej bebyggelse, kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden bör innan företaget utföres samråd ske med länsarkitekten eller den han anvisar. Vid här avsedda arbetsföretag äger länsstyrelsen vid vile förelägga före- tagaren att vidtaga åtgärder för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. Föreläggandet får dock ej vara oskäligt betungande för företagaren. — Inom vissa utvalda områden äger länsstyrelsen förordna att täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter ej får utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Vid meddelande av tillstånd till täkt äger länsstyrelsen meddela föreskrifter avsedda att begränsa företagets menliga inverkan på landskapsbilden. Därest markägare eller annan rätts- innehavare med avseende å fastigheten förorsakas avsevärt men genom vägrat tillstånd till täkt eller genom de särskilda föreskrifter länsstyrelsen utfärdat för täktcns bedrivande är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. — Den som vill anbringa varaktig anordning för utomhusreklam eller liknande är skyldig att samråda med länsarki- tekten därest anordningen kan komma att störa landskapsbilden. Beträf- fande sådan anordning som är uppenbart vanprydande i landskapsbilden äger länsstyrelsen vid vite meddela föreläggande om anordningens bort- tagande eller ändring. För förlust som uppkommer i anledning av sådant föreläggande kan i särskilda fall ersättning utgå av allmänna medel. Inom vissa känsliga områden äger länsstyrelsen meddela generellt förbud mot all utomhusreklam med undantag för anordning som anbringas på byggnad till upplysning om på stället bedriven rörelse.
Om skydd mot nedskräpning stadgas i en särskild avdelning (26—27 åå). Denna innehåller en allmän hänsynsregel om att envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen på sådant sätt att otrevnad eller skada kan uppkomma för annan. Vidare har länsstyrelsen tillagts befogenhet att vid vite förelägga den som skräpat ned eller osnyggat så att därav för när- boende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller uppenbar fara för skada till person eller egendom att iordningställa platsen efter sig under förutsättning att detta icke framstår såsom oskäligt betungande för vederbörande.
Slutligen innehåller naturskyddslagen anvisningar rörande behandling av ersättningsfrågor (28—31 åå) och ansvarsbestämmelser m m (32—37 åå).
Tillämpningskungörelsen kompletterar naturskyddslagen med närmare anvisningar rörande lagens tillämpning framför allt beträffande vård och förvaltning av de olika naturskyddsobjekten. Genom särskilt tillägg till tillämpningskungörelsen har föreskrivits att täkt av grus, sand eller sten, som ej avser markinnehavarens husbehov, efter den 30 april 1959 ej må företagas utan att skriftlig anmälan därom gjorts hos länsstyrelsen minst
en månad före täktens början. —— Av stor betydelse är vidare bestäm- melsen i 17 5 att länsstyrelsen har att förvissa sig om att erforderliga medel finns tillgängliga, innan beslut fattas i ärende, som kan föranleda ersättnings- eller lösenskyldighet.
B. Strandlagen
Gällande strandlag den 30 maj 1952 (nr 382) innebär följande.
För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts- liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsent- ligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd även- som grävnings- och andra förberedelsearbeten för här avsedd bebyggelse. Förordnandet skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Undantagna från lagens tillämpning är områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan samt områden som ingår i godkänd avstyckningsplan såvida icke förbud mot tätbebyg- gelse utfärdats. Undantagen är också bebyggelse som erfordras för för- svaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln (1 å)-
Finnes på område där förordnande enligt strandlagen meddelats, eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträde till mark inom området där allmänheten eljest kunnat färdas fritt, kan läns- styrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga all- mänheten från området, kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gäller om stängsel skall äga motsvarande tillämpning beträffande dike. Vid meddelande av föreläggande som avses här kan vite utsättas (2 €).
Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt eller delvis omfattas av förordnande enligt strandlagen, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten inskränkts, av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan förordnandet med-
delades. Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande (3 5).
Ersättningen skall bestämmas att utgå på en gång men kan — om sär- skilda skäl föreligger — på begäran antingen av kronan eller av fastig- hetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättnings-berättigade att erhålla ompröv- ning vid åndrade förhållanden. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till ersättning uppkom förvär- vat sakägarens rätt i avseende å fastigheten (4 5).
Är ersättning bestämd att utgå på en gång skall den under viss förut- sättning nedsättas hos länsstyrelsen. Om fördelning och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar skall gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtes. Kronan ersätter vissa förluster som uppkommer därigenom att nedsättning ej skett eller ersättning som ej prövats av domstol blivit för lågt beräknad (5 €).
Har ej överenskommelse träffats om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt eller för förlust å fordran skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka talan därom vid expropriationsdomstolen. Jäm— väl kronan äger påkalla prövning av ersättningsfrågan i samma ordning. Beträffande målet skall bestämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Kronan skall vidkännas på ömse sidor uppkomna kostnader i målet så framt ej domstolen med hän— syn till omständigheterna finner skäligt förordna annorlunda (6 5).
Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande av länsstyrelsen är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersätt- ning skall doek icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från område där den eljest kunnat färdas fritt. Dessa ersättningsbestämmelser skall äga motsvarande tillämpning då på grund av föreläggande övergång anordnats över dike (7 5).
Den som företar bebyggelse i strid mot förbud enligt strandlagen straf— fas, där han insett eller bort inse att förbudet har ägt tillämpning på åtgärden, med dagsböter. Är omständigheterna synnerligen försvårande må till fängelse i högst sex månader dömas (8 €).
Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid mot förbud enligt strandlagen att undanröja eller ändra det utförda. I förekommande fall kan överexekutor meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett eller utmätningsmannen föranstalta om att förelagd åtgärd vidtages (9 5).
Talan mot länsstyrelsens beslut enligt strandlagen föres hos Konungen
genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förval- tande myndigheters och ämbetsverks beslut. Förordnande enligt strand- lagen skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (10 5).
De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av strandlagen med- delas av Konungen (11 å).
Gällande tillämpningsföreskrifter till strandlagen (SFS 1952:383) inne- håller bestämmelser om förfarandet vid bland annat utfärdande av strand- lagsförordnande samt prövning av fråga om tillstånd till bebyggelse inom förordnandeområde. I det förra hänseendet finns bestämmelser om hö- rande av markägare, kommuner och samhällen samt utstållningsförfarande (1 g), beskrivning av förordnandeområde och publicitet (2 %) samt delgiv- ning (3 €). I det senare hänseendet finns bestämmelser om ansöknings- handlingarnas beskaffenhet samt om besiktning (4 €).
I ersättnings- och planeringsfrågorna föreskrives följande. Den som vill göra anspråk på ersättning för inskränkning i bebyggelse- rätt eller för anordnande och underhåll av grind eller annan genomgång skall göra framställning därom hos länsstyrelsen, som äger att på'kro- nans vägnar träffa överenskommelse med sakägaren om ersättningen. Länsstyrelsen äger anlita sakkunnig person för utredning av ersättnings- frågan (5 €). I vissa fall skall ersättning för inskränkning i bebyggelserätt av länsstyrelsen hållas inne under viss tid även om nedsättning ej skall ske enligt strandlagens regel härom (6 5).
Länsstyrelsen bör i mån av behov låta verkställa utredning angående den befintliga bebyggelsen inom länets" strandområden samt utarbeta rikt- linjer för bebyggelsens fortsatta utveckling därstädes. För sådant ändamål äger länsstyrelsen anlita biträde av sakkunnig person (7 g).
_C. Naturvården i speciallagstiftningen
Frågor rörande naturens skydd och vård behandlas på ett flertal ställen i speciallagstiftningen. Byggnadslagen den 30 juni 1947 med tillhörande byggnadsstadga (den (30 december 1959 har ur naturvårdssynpunkt en utpräglat social prägel. Genom de öVersiktliga planinstituten regionplan och generalplan i kombination med befogenhet att avgöra var tätbebyg- gelse får uppkomma har det allmänna tillagts stora möjligheter att vid samhällsplaneringen tillse att områden för friluftsliv blir i erforderlig utsträckning reserverade för detta ändamål. Sambandet mellan byggnads- lagen och naturskyddslagen i detta avseende har ovan berörts vid be- handling av institutet naturpark. Vid planläggning enligt byggnadslagen skall vidare tillses att områden med särskild naturskönhet, säregna natur— förhållanden eller bebyggelse av historiskt eller kulturhistoriskt värde såvitt möjligt bevaras. Ett stadgande av direkt naturvårdande karaktär
innefattas i 86 och 122 åå byggnadslagen, som ger möjlighet för länssty- relsen att utfärda byggnadsförbud inom områden som bör skyddas bland annat på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda natur- förhållanden. Vidare må omnämnas att byggnadsstadgans bestämmelser om byggande i många avseenden är utformade med hänsyn till natur- och landskapsvård. _ I kombination med byggnadslagens eller strandlagens bestämmelser ger fastighetsbildningslagstiftningen —- jorddelningslagen den 18 juni 1926 och fastighetsbildningslagen den 12 maj 1917 — möjlig- heter till en ur allmän synpunkt ändamålsenlig lokalisering och utformning av nybildade fastigheter. — Även vattenlagen den 28 juni 1918 inne- håller betydelsefulla bestämmelser om naturvård. Enligt 2 kap 3 % får byggande i vatten ej ske om därigenom skulle uppstå sådan bestående ändring av naturförhållandena att väsentligt minskad trevnad för när- boende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. Därest byggnaden är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest ur allmän synpunkt kan dock Kungl Maj:t tillåta densamma oavsett den medför angivna olägenheter. Liknande bestämmelser gäller även vid vattenavledning och torrläggning. Vattenlagen förbjuder vidare sådant byggande i vatten, som medför att allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas. Till bevarande av naturminnesmärke, som ej blivit i laga ordning fridlyst, bör vidtagas sådana anordningar, som utan att för före- taget medföra kostnader av betydenhet kan anses för ändamålet lämpliga (2 kap 12 å). Vattenlagen innehåller i 8 kapitlet bestämmelser om skydd mot vattenförorening genom avloppsvatten. I detta sammanhang kan nämnas att vattenvårdskommittén avgivit ett betänkande (SOU 1960:38) avseende skydd för vattenförsörjningen, vari föreslås vissa ändringar i vattenlagen för beredande av utvidgat skydd för vattentäkter. — Lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar innehåller i 39 å en betydelsefull regel för skyddet av landskapsbilden, innebärande förbud att utan länsstyrelsens tillstånd anbringa reklamanordning eller liknande inom ett avstånd av femtio meter från mitten av allmän väg. Enligt vägstadgan den 30 juni 1943 skall väg om möjligt givas en mjuk och naturlig inpassning i land- skapet, och fornlämning eller naturföremål, som är av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller på grund av märklig naturbeskaf— fenhet eller eljest för framtiden bör skyddas, ej beröras av vägföretaget (15 å). —— Enligt fornminneslagen den 12 juni 1942 skyddas inte bara de fasta fornlämningarna utan även ett så stort markområde som behövs för skyddsföremålens bevarande och erforderligt område däromkring. Lagen om byggnadsminnen den 9 december 1960 ger möjlighet till skydd av områ- de kring kulturhistoriskt värdefull byggnad för att bevara byggnadens utseende och karaktär. — Förutom naturskyddslagen innehåller jakt- och fiskelagstiftningen bestämmelser till skydd för djurlivet. I enlighet med jaktstadgans bestämmelser utfärdar Kungl Maj:t årligen kungörelse an-
gående fridlysning av vissa djurarter. Särskilda skyddsbestämmelser för djurlivet å vissa platser finnes intagna i Kungl kungörelsen den 16 decem- ber 1960 (nr 727).
För att bevara område såsom nationalpark eller naturminne kan expro- priation ske jämligt expropriationslagen den 12 maj 1917 (1 5 p 11).
D. Organisation och arbetsfördelning m m
Ur organisatorisk synpunkt skiljer lagstiftningen på naturvårdens område mellan beslutande, förvaltande, rådgivande, övervakande och taleberätti- gade organ. Denna indelning gäller såväl statliga myndigheter som frivil- liga organisationer. Gränsdragningen mellan olika organs uppgifter är dock inte alltid helt klar. Vidare kan vissa myndigheter samtidigt ha flera funk- tioner inom ett visst begränsat avsnitt av naturvården.
1. Den statliga sektorn
Kungl Maj:t är högsta beslutande instans i naturvårdsfrågor avseende tillstånd till expropriation, fridlysning av djur och växter enligt natur- skyddslagen och jaktlagen, fastställande av reglemente för nationalpark, förordnande om byggnadsförbud enligt 86 % byggnadslagen och tillstånd till viktigare vattenbyggnad, invallning och torrläggning, då åtgärden kan befaras medföra sådan bestående ändring av naturförhållandena, var- igenom väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. Vid avsättande av nationalpark krävs samstämmiga beslut av Kungl Maj:t och riksdagen. Regionalt är länsstyrelsen beslutande myndighet i flertalet naturvårdsfrågor i fiskelag- stiftningen, byggnadslagstiftningen (med angivet undantag), strandlagen, fornminneslagen, byggnadsminneslagen (endast i vissa fall) och natur- skyddslagen (med undantag av fridlysning av växt- och djurarter). I forn- minneslagen har riksantikvarien tillagts befogenhet att besluta i frågor rörande ändring eller borttagande av fast fornlämning. Riksantikvarien har vidare beslutande befogenhet i de flesta fall enligt den nya lagen om byggnadsminnen. Enligt vattenlagen tillkommer beslutande befogenhet, förutom Kungl Maj:t i vissa fall, i allmänhet vattendomstol.
Bland förvaltande organ kan nämnas domänstyrelsen, som omhänderhar vård och förvaltning av nationalparkerna. Därvid skall domänstyrelsen i samråd med vetensk-apsakademien upprätta förslag till reglemente samt ord— ningsföreskrifter för nationalparkerna. Förslaget till reglemente skall un- derställas Konungen för fastställelse. Dessutom skall domänstyrelsen tillse att kartor och beskrivningar upprättas över nationalparkerna, att dess gränser utmärkes på lämpligt sätt och att kartor och anvisningar om färdleder uppsättes på lämpliga ställen inom eller utom nationalparken.
Domänstyrelsen åligger vidare vården och förvaltningen av naturminnen på kronomark under domänverkets förvaltning samt uppgiften att föra riksregister över alla naturminnen i landet. Naturminnen på övrig krono- mark eller på ecklesiastik mark skall vårdas och förvaltas av den myn- dighet under vilken marken hör, medan motsvarande uppgifter beträffande naturminnen på enskild mark tillkommer skogsvårdsstgrelsen, såvida inte länsstyrelsen förordnar annorlunda. I fråga om vård och skydd av de fasta fornlämningarna äger riksantikvarien omfattande befogenheter.
Inom speciallagstiftningen på naturskyddets område finns på vissa områ- den övervakande organ. Riksantikvarien utövar sålunda tillsyn över de fasta fornlämningarna och över byggnadsminnena, vilka övervakande funktioner kan komma även naturskyddet tillgodo. I mål rörande byggande i vatten och vattenreglering åligger det kammarkollegiet att föra talan för. tillgodoseende av allmänna intressen inbegripande naturvårdsintressen. I sådana mål har fiskeristyrelsen övervakande funktioner med avseende på fiskeintressena. Tillsyn över vattendragen med avseende på vattenförore- ningar utövas av statens vatteninspektion. _— Kommunernas byggnadsnämn- der har betydande åligganden på natur- och kulturvårdens område i an- slutning till ansvaret för plan- och byggnadsväsendet inom kommu- nerna. I och med införandet av den nya byggnadsstadgan har byggnads- nämndernas inflytande i dessa avseenden avsevärt förstärkts. Länsarkitek- terna har stora övervakande uppgifter inom byggnadslagstiftningen på grund av sin allmänna skyldighet att inom byggnadsväsendet tillvarataga det allmännas bästa och främja en sund utveckling. Även inom natur- skyddslagstiftningen har länsarkitekterna vissa övervakande uppgifter i samband med frågor rörande skydd för landskapsbilden.
De ovan angivna övervakande organen har samtidigt i många fall råd- givande funktioner i förhållande till den beslutande myndigheten. I natur- skyddslagen anges vissa organ som har rådgivande eller upplysande funk- tioner utan att samtidigt vara övervakande. I naturskyddsärende åligger det enligt 19 % tillämpningskungörelsen den beslutande myndigheten att inhämta utlåtande från en eller flera institutioner, myndigheter eller orga- nisationer, som besitter sakkunskap i den fråga ärendet rör. I ärenden, där det är av vikt att vetenskapliga synpunkter blir beaktade bör sålunda vetenskapsakademien höras. Akademien har för naturvårdsfrågor inrättat en särskild naturskyddskommitté. l ärenden rörande fridlysning av natur— park bör statens fritidsnämnd höras. Till de rådgivande organen hör även länens naturskyddsräd, vilka har inrättats efter naturskyddslagens tillkomst.
En särställning i organisatoriskt avseende intar den s k naturvärdsdelega- tionen. Denna består av ordförande och sekreterare, utsedda av Kungl Maj:t, samt företrädare för vissa naturskyddsorganisationer. Delegationen har till uppgift att genom överläggningar med vattenkraftssidan söka upp-
nå en avvägning mellan naturvårds- och kraftintresset vid vattenkraft— utbyggnaden.
Talcberättigade organ är allmän åklagare eller länsarkitekt i vissa av- seenden. Vetenskapsakademien har enligt naturskyddslagens tillämpnings- kungörelse (20 &) tilldelats rätt att föra talan i frågor enligt naturskydds- lagen. Kammarkollegiet har tilldelats motsvarande befogenheter med av— seende å allmänna intressen i vissa vattenmål. I ärenden enligt vattenlagen angående vattenföroreningar är statens vatteninspektion taleberättigad.
2. De ideella organisationerna
I 19 & naturskyddslagens tillämpningskungörelse har två större frivilliga organisationer blivit särskilt omnämnda. Sålunda bör svenska natur- skyddsföreningen eller lokal förening, som naturskyddsföreningen utsett för ändamålet, höras i alla naturskyddsärenden av någon betydenhet. Vidare bör i ärenden, som avser tillämpning av naturskyddslagens bestäm- melser till skydd för landskapsbilden eller som eljest är av betydelse för landskapsvärden, yttrande inhämtas från samfundet för hembygdsvård eller lokal organisation, som samfundet utsett. Dessutom har såväl natur- skyddsföreningen som samfundet rätt att för tillvaratagande av natur- skyddets intressen överklaga myndighets beslut i naturskyddsärende. Förutom dessa lagstadgade uppgifter bedriver båda organisationerna en omfattande upplysnings- och propagandaverksamhet. Statsbidrag utgår till både naturskyddsföreningen och samfundet. — Även andra riks- organisationer samt lokala föreningar och förbund bedriver upplysnings- och propagandaverksamhet i naturvårdsfrågor.
E. Naturvården i några andra länder
I naturskyddsutredningens 1951 avgivna betänkande har lämnats en fyllig redogörelse för naturskyddet i de nordiska grannländerna och för inter- nationella naturskyddssträvanden. På grund härav har utredningen nu begränsat sig till att behandla utländska förhållanden mycket översiktligt och med särskilt aktgivande på sådana nyheter i lagstiftning och förvalt- ning, som är av speciellt intresse med hänsyn till utredningens direktiv. Framställningen har begränsats till förhållandena i Danmark, Finland, Norge och Storbritannien med hänsyn till de allmänna vanskligheterna att göra jämförelser mellan svenska och utländska förhållanden.
1 . Danmark
Naturvårdsåtgärderna i Danmark är av speciellt intresse genom att de visar hur långt man tvingats gå i ett tättbefolkat land. Danmarks första naturskyddslag kom till 1917. Enligt denna lag kan områden fredas som
på grund av skönhet, läge eller egendomlig beskaffenhet är av väsentlig betydelse för allmänheten. I stadgandet inbegriper man också träd och trädgrupper, stengården, häckar odyl, geologiska bildningar samt växter och djur, vilkas bevarande är av naturvetenskapligt eller historiskt värde eller av intresse ur undervisningssynpunkt.
Mot ersättning till markägaren kan allmänheten meddelas rätt att får- das i naturen på områden, som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Färdseln skall dock kunna äga rum utan åsidosättande av ägares eller innehavares berättigade och väsentliga intressen.
Ansökan om fredningsåtgärder kan blott inges av departementen, kom— munalbestyrelserna (-fullmäktige) och vissa angivna institutioner som Danmarks naturfredningsforening.
Enligt 1917 års lag tillsattes lokala fredningsnämnder _ en för varje amtsrådskrets. Ordförande i nämnden är en av amtets domare, utsedd av statsministern. I övrigt finns ytterligare två ledamöter — en utsedd av amtsrådet och en av den kommun, inom Vilken fredningsärendet är aktuellt.
Fredningsnämnds beslut kan föras vidare till överfredningsnämnden, vilken består av en av [statsministern utsedd ordförande, fyra av riksdagen valda ledamöter och två av högsta domstolen inom sig valda ledamöter.
Vidare finns en värderingsnämnd om tre personer, varav två, däribland ordföranden, utses av statsministern. Den tredje väljs av berört amtsråd eller borgarrepresentationen i Köpenhamn.
Många naturfredningsåtgärder innebär ett ingrepp i äganderätten. Av hänsyn till bla ersättningsfrågorna har man därför lagt avgörandet i handen på dessa domstolsliknande organ med högt kvalificerad juridisk sakkunskap. Systemet sammanhänger med att Danmarks grundlag stadgar, att ingen kan tvingas avstå sin egendom utan att det allmänna kräver det och i så fall endast mot full ersättning. -
Av intresse är de danska bestämmelserna om ersättningar förorsakade av beslut om fridlysning eller färdselrätt. Statsverket svarar i allmänhet för hälften. Om området är beläget i stad (eller vissa andra kommuner) sva- rar denna för den andra hälften, annars svarar vederbörande amtsfond för ersättningen. Om ersättningsbeloppen är stora och ärendena har bety- delse för hela landet —— men icke direkt för berörd kommun — kan fred- ningsnämnden besluta att statsverket svarar för två tredjedelar av ersätt- ningarna.
Som ett rådgivande och initiativtagande organ finns ett statens natur- fredningsråd. Av rådets sju ledamöter utses tre av undervisningsministern efter samråd med universitetens matematisk-naturvetenskapliga fakultet (närmast de botaniska, zoologiska och geologiska institutionerna). En leda- mot skall vara skogssakkunnig och utses av lantbruksministern. De äter- stående tre utses av statsministern; en av dem skall vara arkitekt.
1937 företogs en genomgripande översyn av naturfredningslagen. De fyra viktigaste förändringarna var följande. Ett absolut förbud mot bebyggelse av landets kuster infördes. En särskild kommission har sedan fastställt den s k byggnadslinjen. Normalt löper denna 100 m från den på gräsväxt blottade stranden. Statsministern kan ge dispens från byggnadsförbudet. Så sker dock mycket sällan och blott om särskilt starka skäl motiverar det.
Vidare skyddades alla skogsbryn. Innanför en linje 300 m från skogs- brynet får byggnad blott uppföras med fredningsnämndens tillåtelse.
Alla jordfasta fornminnen fredades och slutligen infördes ett förbud mot all u'tomhusreklam i landskapet.
Myndigheterna hade alltså genom 1917 och 1937 års lagstiftning möj- lighet att ingripa, när något värdefullt naturskyddsobjekt hotades av exploatering. För att möjliggöra ett tidigt ingripande och en verklig natur— vårdsplanering ändrades lagen 1959.
1959 års lag fastlår, att det åvilar statsministern att låta utarbeta planer över allmänintressanta eller särskilt egendomliga landskap och områden, vilka det på grund av naturskönhet eller läge kan anses önskvärt att bevara fria från bebyggelse eller andra åtgärder, som kan förstöra eller minska deras betydelse för allmänheten.
Planerna utarbetas av särskilda fredningsplanutskott. Vid utgången av år 1960 fanns sju planutskott i arbete. Utskotten är allsidigt samman- satta. Ordförande är vanligen amtsmannen (landshövdingen). I övrigt finns representanter för amtsrådet, kommunerna, vägväsendet, stadspla- nemyndigheterna, Danmarks naturfredningsforening och turist— och fri- luftsintresset.
Vanligen har utskotten en juridisk och en teknisk sekreterare (arkitekt, lantmätare eller ingenjör) jämte erforderligt biträde åt dessa. Efter nog— grann utredning presenteras ett planförslag, vilket efter godkännande i utskottet remitteras till berörda kommuner med förfrågan, om de har några ändringsförslag. Kommunerna har däremot icke att ta ställning till om planen skall genomföras eller ej. Detta avgörs av statsministern. Efter eventuell justering sänder fredningsplanutskottet planen vidare till över- fredningsnämnden, vilken oftast tar förnyad kontakt med kommunerna. Efter godkännande offentliggörs planen i »Statstidende». Slutligen »ting- lyses» den på samtliga berörda egendomar. Tinglysningen innebär att egendomen icke får ändras utan fredningsplanutskottets medgivande. För- budet gäller speciellt uppförandet av byggnader eller master, bodar eller andra ingrepp såsom planteringar, vilka kan ödelägga eller minska om- rådets värde för allmänheten. Vägras markägaren dispens kan han kräva att fridlysning genomföres i enlighet med lagens allmänna bestämmelser. Ersättning utgår då för det men som markägaren lider.
Fredningsplanutskotten kan också föreslå förvärv av viktiga frilufts-
områden, camping- och badplatser m m. Det första område som förvärva- des för sådant ändamål är Holmsland Klit på Jyllands västkust. Priset var 170 000 D kr. I oktober 1960 inköptes ytterligare fyra markområden på Jylland och ett på Nordsjälland i Rågeleje. Det senare kostade 1,7 milj D kr.
Den nya lagen tillkom delvis för att förhindra en under senare år visad tendens till tyska markköp på Jylland liksom anläggandet av stora som- marstugekolonier på natursköna områden.
Redan 1961 utvidgades naturvårdslagen ytterligare. Vid sidan av och delvis trots fredningsplanutskottens verksamhet fortsätter nämligen land- skapsexplo-ateringen. För att hindra en planlös utveckling stadgas att tillstånd krävs för all större samlad bebyggelse inom områden, som ej faller inom dispositionsplan. Undantagen är bebyggelse som tjänar lant- bruk, skogsbruk eller fiskerinäring eller annan på orten naturlig närings- gren och lokal helårsbebyggelse.
Vidare fastställdes att ingen bebyggelse får ske inom ett avstånd av 150 m från insjöar om minst 3 hektar och längs vattendrag med en bredd av minst 4 m utan fredningsplanutskovttets tillstånd. Detsamma gäller för ett område av 150 m från vissa vägar. Byggnader eller andra konstruk- tioner får icke uppföras inom 100 m från fasta fornminnen.
För att ytterligare penetrera vissa frågor och ge naturvårdslagen en enhetligare form beslöt folketinget att lagen i sin helhet skulle ses över under folketingsåret 1964—65. En kommitté förbereder nu detta.
Man har alltså i Danmark en restriktivare naturskyddslagstifning än i Sverige och anslår också väsentligt större summor till ersättningar i sam- band med förbud. Redan före 1959 och 1961 års genomgripande bestäm- melser utbetalades årligen mellan 400 000 och 500 000 D kr för naturfred— ningsarbetet. Beloppen har nu flerdubblats.
Vid sidan av den statliga verksamheten bedriver Danmarks naturfred- ningsforening och Friluftsrådet en betydande informations- och upplys- ningsverksamhet samt tar initiativ i olika fredningsärenden. Naturfred- ningsforeningen har ett stort antal lokala avdelningar och ombud spridda över hela Danmark. I Friluftsrådet är en mängd natur- och hembygds-, turist- och frilufts-, idrotts- och scoutorganisationer samlade. Verksam- heten finansieras med statliga tipsmedel.
2. Finland
Den finska naturskyddslagen av år 1923 är nu föremål för översyn. Lik- som 1909 års svenska naturskyddslagar innehåller den finska lagen blott få bestämmelser till skydd för landskapet. Huvudvikten har lagts på att avsätta reservat och freda vissa märkliga naturminnesmärken. Naturskyddsområdena är av två slag, nationalparker och naturparker,
och avsätts på staten tillhörigt område. Om området är 50 ha eller större eller om det är under 50 ha men av särskilt stor ekonomisk betydelse, fordras riksdagsbeslut för dess avsättande. I annat fall räcker det med regeringens godkännande.
Nationalparkerna benämnes i lagen »särskilt skyddsområde» och utgör områden där en representativ och jungfrulig natur skall stå öppen för tu- rism och friluftsliv. Inom dessa är det förbjudet att upptaga odling eller verkställa avverkning, beta kreatur, utnyttja malmfyndighet eller vatten- kraft eller skada marktäcket genom olika former av täkter eller skada växt- och djurlivet mm.
Naturparkerna, lagens »allmänna skyddsområde», är däremot främst reserverade för den vetenskapliga forskningen. I naturparkerna vill man skydda vetenskapligt värdefulla formationer av olika slag samt växt- och djurlivet för de faror, som alltid hotar i områden där människor får röra sig fritt. I ortsbefolkningens och de nomadiserande lapparnas intresse har man dock varit tvungen att göra många undantag från fredningsbestäm- melserna. De stora rovdjuren björn, lo, varg och järv är fortfarande fred- lösa även i naturparkerna.
Nationalparkerna och naturparkerna har tillkommit efter noga utarbe- tade förslag från landets naturve-tenskapliga och naturskyddsintresserade samfund och från statens naturskyddsinspektör. De är jämnt fördelade över hela landet och utgör alltså en representativ provkarta på olika naturtyper. De förvaltas av skogsforskningsanstalten, so-m även har sär— skilda anställda tillsyningsmän för varje område.
Naturskyddsområden kan avsättas även på enskild mark. Beslut utfär— das av länsstyrelse och markägarens tillstånd erfordras. Expropriation kan också äga rum.
Med naturminnesmärke avses i den finska lagstiftningen endast natur- föremål, såsom enstaka träd eller trädgrupper eller andra naturformatio— ner som flyttblock, grottor o dyl, som på grund av sitt vetenskapliga värde eller av andra orsaker är särskilt värda att bevaras. Gränsen mellan natur- minnesmärke och naturskyddsområde blir dock givetvis ibland oskarp. Av praktiska skäl hänför man i allmänhet fredade områden med en yta mindre än 1 ha till naturminnesmärke. Länsstyrelsen är beslutande myn- dighet.
Alla icke jaktbara fågelarter är fredade enligt naturskyddslagen. Undantag görs dock för några skadegörande arter. Växtarter kan fridlysas i hela eller del av landet. Vidare finns förbud att saluföra följande vårväxter: blåsippa, gullviva, vårärt, lungört, tibast och nattviol.
Ur landskapsvårdande synpunkt innehåller lagen den viktiga bestäm- melsen, att reklamskyltar icke får placeras i landskapet utanför bebyggelse- områdena.
Innan beslut fattas i naturskyddsärende skall yttrande inhämtas från
statens naturskyddsinspektör, vilken är knuten till skogsforskningsanstal- ten. Enligt förordningen den 13 januari 1939 åligger det naturskyddsinspek- tören att befrämja naturskyddsverksamheten genom att ta initiativ och inkomma med förslag till naturskyddsåtgärder, att avgiva utlåtanden i naturskyddsfrågor, att tillhandagå enskilda med råd i frågor rörande na— turskydd samt att utöva en naturskyddet främjande upplysningsverksam- het.
En betydande initiativ- och upplysningsverksamhet bedrivs också av Naturskyddsföreningen i Finland.
3. Norge
Norges första naturskyddslag kom till 1910 och ändrades i vissa delar 1916. Enligt denna lag ägde Konungen bestämma att vissa naturföremål eller områden skulle vara fredade, när det ansågs nödvändigt för att skydda vilda växter och djur, geologiska och mineralogiska bildningar eller liknande, vilkas bevarande var av vetenskaplig eller historisk bety- delse.
1954 antogs en ny lag. Enligt denna gäller att land- och vattenområden skall kunna fredas när det anses önskvärt av vetenskapliga eller histo- riska skäl eller på grund av områdenas naturskönhet eller egenart.
Vidare kan växt- och djursamhällen liksom enskilda växt- och djur- arter, bergarter, mineral och fossil fredas i hela landet eller del därav. Även enskilda föremål, träd, flyttblock os v kan fredas.
Normalt inkräktar en fredning icke. på allmänhetens rätt att vistas inom området. Förbud kan dock utfärdas för ömtåliga områden. Avser fred- ningen en eller flera särskilt angivna egendomar skall den »tinglysas» och antecknas i jordregistret.
De vidgade möjligheterna att freda områden på grund av deras natur- skönhet eller egenart har avsevärt vidgat arbetsfältet och tages nu till intäkt för att framlägga förslag om avsättande av ett antal nationalparker och andra reservat.
Ur landskapsvårdande synpunkt bör observeras, att utomhusreklam icke får ske utanför tätbebyggelse utan departementets samtycke. I detta inne- fattas såväl fristående reklamskyltar som sådana på hus samt inskrip- tioner mm i berg och stenblock. Undantag gäller dock för område, där industri eller annan näring bedrivs.
En viktig nyhet 1954 var vidare att det stadgades, att det skulle inrättas ett naturvernråd, vilket skall bistå myndigheterna vid tillämpningen och genomförandet av lagen. Rådet skall ha en ordförande och så många med- lemmar som Konungen bestämmer. Ordförande och ledamöter samt per- sonliga suppleanter utses för tre är; minst två skall ha naturvetenskaplig utbildning. Rådet har 1960 förstärkts med en heltidsanställd naturvern-
inspektör. Rådets möjligheter att taga initiativ och driva vissa naturfred- ningsfrågor har därigenom väsentligt ökats.
Viktiga naturvårdande bestämmelser finns vidare i 1957 års. friluftslag vilken beröres 1 kap 9.
Huvudorgan för de ideella naturvårdssträvandena är Landsforbundet för Naturvern, till vilket hör ett antal kretsföreningar.
4. Storbritannien
Förhållandena i Storbritannien skiljer sig mycket från de svenska. Det kan dock vara motiverat att här lämna en redogörelse för hur natur- vårdsfrågorna behandlas i Storbritannien, hur man har avsatt national— parker som är ett slags kulturlandskapsreservat och hur man byggt upp en organisation för naturvårdsforskning.
Fram till slutet av 1940-talet hade naturvården ingen statlig organi- sation. En sådan ingick emellertid i den efterkrigsplanering, som pågick under andra världskriget. 1947 års »Town and Country Planning Act» vidgade möjligheterna för de lokala planmyndigheterna att upprätta över- siktsplaner, i vilka hänsyn bla skall tagas till det framtida behovet av mark för rekreation och vissa områdens bevarande ur estetiska och veten- skapliga, naturvårdande synpunkter.
1949 antogs en särskild lag »The National Parks and Access to the Countryside Act», vilken resulterade i två statliga naturvårdande organ: National Parks Commission (för England och Wales) och Nature Conserv- ancg.
Åtta nationalparker avsattes 1950. Dessa skiljer sig dock väsentligt från vad vi menar med nationalparker. Man kan sägas ha syftat till att söka behålla vidsträckta områden, som exempelvis Lake district, i ett något så när oförändrat skick och samtidigt bereda besökarna rätt att få röra sig friare i lanskapet än vad som annars är regel i England. Jord- och skogsbruk liksom andra etablerade näringar bedrivs som tidigare. Men man övervakar noga alla nybyggnader, vägar, kraftledningsdrag- ningar o s v. Gångstigar anläggs, stränder friläggs för bad och rekreation, camping- och husvagnsplatser ordnas, vandrarhem byggs osv.
Nationalparkerna är alltså en form av natur- och kulturreservat i kom- bination med friluftsområden, dvs till syftet närmast jämförbara med våra naturparker. National Parks Commission, som tar initiativ till dem, sorterar under departementet för »Housing and Local Government». Lokalt förvaltas parkerna av en kommitté inom det county _— län — där parken är belägen.
Det vetenskapliga organ, som bildades i samband med National Parks and Access to the Countryside Act, Nature Conservancy, har till uppgift att tillämpa vetenskapliga rön på vården och kontrollen av Storbritanniens
fauna och flora, att avsätta, bevara och vårda naturreservat samt att organisera, utprova och genomföra de försök och vetenskapliga metoder som erfordras härför. I Storbritannien har man alltså fullt ut beaktat, att en tidsenlig naturvårdspolitik måste bygga på vetenskapliga fakta om skeendena i naturen.
Som en röd tråd i det brittiska naturvårdsarbetet finner man den nära anknytningen till ekologien, såväl i det vetenskapliga fältarbetet som i diskussionen om markvård och skyddet av växt- och djurvärld. Nature Conservancy sorterade först under Privy Council, som hör till finans- departementet, och samordnade olika forskningsfrågor. Det överfördes dock 1961 till det nya Department for Science. Styrelsen består av 18 personer, av vilka en representerar regeringen och en det ledande oppositionspartiet. Av de återstående märks två medlemmar av överhuset, tre »landshöv- dingar» och fem professorer i biologi eller geografi. Arbetet planeras vidare av särskilda regionala kommittéer för respektive England, Skott- land och Wales. Det vetenskapliga arbetet leds av en särskild vetenskaplig kommitté. Verkställande chef för Conservancy är generaldirektör och ver- ket har ca 200 anställda, fördelade på de två huvudkontoren i London och Edinburgh, de två vetenskapliga försöksstationerna Merlewood i Lanca- shire och Furzebrook i Dorset och naturreservaten och de mindre fält- stationer, som är knutna till vissa av dem. En tredjedel av de tvåhundra anställda är vetenskapsmän och i övrigt finns utöver kontorspersonalen både jurister och fastighetsförvaltare, lantmätare, kartografer och mete- orologer samt vaktpersonal och skogs- och lantarbetare. Från och med 1953 har man ett 10-tal regionala distriktsbiologer, som sorterar under den s k naturvårdsbyrån. Dessa regionalt arbetande biologer har ansvaret för skötseln och utforskandet av naturreservaten och för att naturvården beaktas vid region- och generalplanearbetet inom de» olika grevskapen. De utför omfattande naturminnes-inventeringar och lämnar råd och anvisningar ur naturvårdssynpunkt vid tex vägdragningar, anläggande av kraftverk, vid skogsplane-ringar, torrläggningar osv.
Nature Conservancy får för verksamheten ett årligt anslag. Man bör- jade med 100000 pund 1949 och hade 1960/61 kommit upp till 413000 pund. Hälften går till det vetenskapliga arbetet, tjugo procent används för förvärv och skötsel av naturreservat. Resten går åt till de allmänna om- kostnaderna.
Vid Merlewood och Furzebrook liksom vid de mindre fältstationerna är åtskilliga forskare anställda, vilka bedriver en intensiv grundforskning med huvudinriktning på markvård och ekologi. Vid sidan av denna verk- samhet understödjer Conservancy genom anslag och stipendier forskning vid universiteten och olika naturvetenskapliga institutioner. Man finan- sierar forskning som bedrivs av t ex Wildfowl Trust, Edward Grey Institut of Field Ornithology, Bureau of Animal Populations eller Botanical Society
of the British Isles. Man anordnar även fältkurser i ekologi och naturvård för examinerade biologer.
I det viktiga kultur- och landskapsvårdande arbetet har också sedan lång tid tillbaka medverkat ett stort antal frivilliga organisationer — mest känd av dem är »National Trust of England and Wales», som äger över 1000 kulturhistoriskt intressanta eller natursköna områden och tom hela byar. Dessutom bör nämnas Council for Nature, som är ett sam- arbetsorgan för de olika biologiska, naturvetenskapliga och naturvårdande organisationer som är intresserade av den brittiska naturens och land— skapets vård och skydd.
FJÄRDE KAPITLET
Allmänna erfarenheter och önskemål rörande naturvården
A . Inledning
För att erhålla ett första underlag för sitt arbete har utredningen genom cirkulärskrivelse den 6 februari 1961 inhämtat länsstyrelsernas allmänna synpunkter och önskemål rörande naturvårdsarbetets målsättning och behov för framtiden. I detta sammanhang ställdes även vissa konkreta frågor, som utredningen var intresserad av att få närmare belysta. Skri- velsen till länsstyrelserna har även i orienterande syfte delgivits ett 60-tal myndigheter och organisationer, vilka i sammanhanget beretts tillfälle att inkomma med de allmänna synpunkter och önskemål, som med hän- syn till deras verksamhetsområde var av särskild betydelse och av beskaf- fenhet att höra beaktas redan i fråga om den allmänna målsättningen. —— Detta material redovisas i det följande i detta kapitel.
B. Allmänna synpunkter på naturvårdens mål och medel
Länsstyrelserna har genomgående visat stort intresse för naturvårdsarbe- tets principiella inriktning. Som exempel härpå må anföras följande utta- lande av länsstyrelsen i Uppsala län:
De naturvetenskapliga intressena torde från början ha varit det huvudsakliga motivet för naturskyddslagstiftningens tillkomst, och fredningen av naturveten- skapligt vårdefulla områden och föremål bör även i fortsättningen ha en fram- trädande plats i naturvårdsarbetet. Genom den allt snabbare omvandlingen av natur och landskap, som blivit följden av modern teknik och ändrad hushållning, blir nämligen risken allt större för att viktiga typer av forskningsobjekt helt för- svinner och således undandrages framtida naturvetenskaplig forskning.
I vissa fall kan avspärrning erfordras i fråga om vetenskapligt motiverade na- turminnesområden. Även om detta i vissa fall är ofrånkomligt bör inskränkning- arna i allmänhetens rätt att utnyttja dylika områden icke göras rigorösare än abso- lut nödvändigt. I flera fall, särskilt beträffande större områden, kan vetenskapens och frilufslivets intressen med fördel förenas.
En viktig uppgift för det framtida. naturvårdsarbetet blir bevarandet av delar av det gamla kulturlandskapet, vilket genom omläggningen av jordbruksdriften riskerar att helt försvinna. Denna landskapstyp utgör ett omistligt drag i den svenska naturen och torde vara den naturliga miljön för många av de fasta forn- lämningarna. Ett nära samarbete bör ske mellan naturvård och kulturminnesvård
på detta område. Dessutom bör framhållas att den landskapstyp det här är fråga om — hagar, ängsbackar och betade åraviner —— ofta är mycket naturskön och uppskattad som utflyktsmål. Naturliga betesmarker torde vidare i ovanligt hög grad tåla även en stark nötning. Den största svårigheten när det gäller att bevara sådana områden är att de kräver aktiv vård, helst inbegripet fortsatt betning och slåtter.
Såsom framgår av de för utredningen givna direktiven har de sociala aspekterna på naturvården blivit allt väsentligare och kan nu anses vara det centrala för naturskyddet. Icke minst har den pågående urbaniseringen bidragit till detta. För den del av landets befolkning som lever i städerna får det anses vara av utom- ordentlig vikt att på :rimligt avstånd från dessa »kunna idka friluftsliv samt komma i kontakt med en tilltalande och omväxlande natur. Lämpliga områden, särskilt i närheten av större tätorter, bör därför avsättas för sådant ändamål.
Genom det sociala momentet i naturvården framhäves vikten av att söka åstad- komma en så trivsam miljö som möjligt. Genom den moderna bilismen har män- niskorna blivit rörligare och en allt större del av landet har blivit tillgängligt. Den pågående och i många fall fullständigt onödiga förstörelsen av naturen måste hejdas. Den ekonomiska exploateringen av naturtillgångarna bör alltid ske under hänsynstagande till dess inverkan på miljön. En allsidig planering på ett tidigt stadium av skilda slags arbetsföretag och ett rimligt hänsynstagande till natur- vårdssynpunkter kan ge stora vinster för den allmänna trevnaden.
Utvecklingen mot ett allt större intresse för naturen har fört med sig vissa sär- skilda problem som måste lösas och här har naturvården en stor uppgift att fylla. Ett förtroendefullt förhållande mellan markägare och allmänhet måste skapas. De som disponerar mark, som är attraktiv för friluftsliv, måste fås att inse det legitima i stadsbornas önskan att komma i kontakt med naturen. Detta får emel- lertid inte innebära att enskilda markägare utan ersättning skall behöva tåla hur stor nedslitning som helst av sina marker. Visar det sig att mera väsentliga skador vållas bör det allmänna träda emellan och lämna skälig gottgörelse. Å andra sidan fordras det av allmänheten att denna lär sig att uppträda med ansvar i naturen. Hår behövs det både undervisning och propaganda. Vidare bör gränserna. för den sk allemansrätten regleras, eventuellt genom särskild lagstiftning tex i stil med den norska. De bestämmelser i ämnet som finns intagna i 24 kap 2 % strafflagen får anses alltför ofullständiga och föråldrade.
Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller med utgångspunkt från den målsättning, som angivits i förarbetena till 1952 års naturskyddslag, föl- jande:
I betänkandet till 1952 års naturskyddslag finner utredarna naturskyddsarbetet vara av kulturell, social och ekonomisk art.
Det kulturella naturskyddet skulle då främst avse att bevara naturen med hän- syn till dess betydelse för vetenskaplig forskning och undervisning samt av histo- riska och estetiska skäl.
Socialt erfordras naturskydd för att säkerställa att natur bevaras för befolkning— ens friluftsliv och såsom rekreationskälla.
Det ekonomiska. naturskyddet erfordras för att hindra att naturtillgångar exploa- teras utan beaktande av nationalekonomiska synpunkter.
Vid utformandet av 1952 års naturskyddslag infogades bestämmelser för samt- liga nämnda kategorier. Fråga är om icke nu tiden är inne för en ökad differen-
tiering av lagstiftningen. Sålunda bör exploateringen av lösa jordarter och sådana mineraler vars ianspråktagande icke är reglerade genom gruvlagen regleras för sig såsom fallet' är med skog, vattenkraft, djur och fisk.
För Säkerställande av vissa sociala behov har bestämmelser intagits i natur- skyddslagen. Dessa har kommit till användning i ringa omfattning. I en speciallag år 1952 tillkom bestämmelser av motsvarande karaktär till Skydd för strandområ- den. Dess bestämmelser har tillämpats i stor omfattning. Människans behov av natur innebär exploatering av naturen och behov att skydda den från annan exploatering. På grund av exploateringskaraktären synes det vara angeläget att även det sociala naturskyddet avgränsas för sig och att sambandet med strand- lagen och regleringen av allemansrätten beaktas.
Även länsstyrelsen i Östergötlands län har, med åberopande av ett ytt- rande av naturskyddsrådet i länet, framhållit behovet av en avsevärt revi- derad målsättning för naturvården:
Hittills har naturskydd och naturvård i vårt land betraktats huvudsakligen som en hobby för ett fåtal »natursvärmare». Tillgången på skogs-, hag-, ängs- och kärrmarker för friluftsliv, naturstudier av olika slag, tävlingar mm har varit fullt tillräcklig, och allemansrätten har tillåtit ett flitigt och givande umgänge med naturen. De fridlysningar, som genomförts alltsedan den första. lagstiftningen på området tillkom 1909, har — bortsett från avsättandet av nationalparkerna — mera kommit att omfatta rena kuriosa, såsom underligt växta träd, flyttblock etc. Där- jämte har förekommit ett antal fridlysningar av vetenskapliga skäl, tex en del sällsynta växtarter mm,
Under senare år har en allt större del av landets befolkning kommit att bo- sätta sig i tätorter av olika storleksordning och landsbygdsbefolkningens antal sjunker snabbt. I samband därmed har ett ökat behov av fritidsområden uppstått. En bidragande orsak är också den ökade levnadsstandarden, bla avspeglad i anta- let registrerade motorfordon. Slitaget på välbelägna naturområden har ökat oerhört, och för mången markägare ter sig en reglering av allmänhetens umgänge med naturen såsom ofrånkomlig. Naturskydd i modern mening avser inte enbart ett skydd, ett förbud, utan i allt större omfattning har positivt verkande krafter dominerat: vård. Nuturvården syftar också mycket långt: i själva verket att på förnuftigaste sätt planera utnyttjandet av alla naturtillgångar, så att de ger maxi- malt, samtidigt som också andra samhällsintressen tillgodoses, vad avser naturen och naturlandskapet. Under tidigare årtionden har stora områden av jordens yta »förvandlats till ofruktbart land, därför att'människans ingrepp i naturliga jäm- vikten varit så djupgående och så långvarig, att vegetationen ej blott förlorat sitt fäste utan också möjligheten att med egna medel återvinna det» (Stålfelt: Växt- ekologi, Sthlm 1960). Naturvårdens företrädare har länge förfäktat den uppfatt- ningen, att utnyttjandet av naturtillgångarna skulle ske på ett sätt, som bättre an- sluter sig till den naturvetenskapliga grundsynen. I alltför hög grad har rent eko- nomiska synpunkter av kortsiktig art fått göra sig gällande, då det varit frågan om exploatering av vattenkraft, grusförekomster etc.
Naturvårdens sociala uppgifter intar enligt flertalet länsstyrelsers be- dömning en mycket framträdande plats. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför i denna fråga:
Frågan om naturvårdsarbetets målsättning och behov för framtiden har under senare år kommit under förnyad diskussion och därvid ha synpunkterna. på de
hithörande problemen i väsentliga hänseenden reviderats. Bilismen, den ökande fritiden, den jäktade nutidsmänniskans behov av avkoppling och sinnesro liksom exempelvis jaktens, fiskets och friluftslivets demokratisering överhuvudtaget ställa stora krav både på dem som frekventera naturen och på dem som ha ansvaret att vårda och rätten att utnyttja densamma. Ett modernt naturvårdsarbete bör därför inriktas på att ge så många som möjligt tillfälle att, utan att inkräkta på mark- ägarens lagliga rätt, komma i åtnjutande av naturen såsom hälsokälla och fostrare av egenskaper hos den enskilde individen såsom hänsyn, respekt inför såväl natu- ren och landskapet som dess minnesmärken och kulturarv. Även rent pedagogiska synpunkter synas böra länkas in i sammanhanget. Om trivseln i naturen skall kunna bevaras, måste nämligen tätortsbefolkningen lära sig att på rätt sätt umgås i vår natur.
Den sociala naturvårdens många konkreta arbetsuppgifter har behand- lats av länsstyrelsen i Västmanlands lån på följande sätt:
Naturskyddet kommer med all sannolikhet att alltmer få inrikta sig på frågor som har samband med den ökade fritiden och det ökade bilinnehavet.
Det är därvid av vikt att stora ströv— och fritidsområden bevaras, I viss utsträck- ning kan så ske genom att kommunerna förvärvar erforderlig mark. Statens sko- gar 'bör utnyttjas som friluftsområden och göras lättillgängliga för allmänheten. Hänsyn till kravet på fritidsområden måste ske vid översiktlig planläggning enligt byggnadslagstiftningen. Undersökning i vilken utsträckning ytterligare förbud enligt strandlagen kan ske bör undersökas. Ur fritidssynpunkt olämplig tätbebyggelse kan enligt byggnadslagen hindras. Att markägare icke utan vidare har rätt till tätbebyggelse bör även ur naturvårdssynpunkt kraftigt beaktas.
Bilismen och den ökade fritiden medföra andra speciella problem. Vissa särskilt eftersökta ur natursynpunkt värdefulla områden utsättas för stark förslitning. Omfattande nedskräpning och nedsmutsning av naturen sker. Camping sker ofta under ur sanitär synpunkt otillfredsställande förhållanden. Rastplatser vid vägarna äro kraftigt nedsmutsade.
Landskapsbildens krav på hänsyn vid bebyggande måste kunna hävdas starkare än vad nu är fallet.
Den fortskridande exploateringen av landskapet för olika ändamål stäl- ler enligt många länsstyrelsers uppfattning naturvården inför svårbemäst- rade problem. Länsstyrelsen i Kopparbergs län ser exploateringsfrågan som en planeringsfråga av stora mått:
Den nuvarande naturskyddslagstiftningen ger enligt länsstyrelsens mening inte naturen och dess värden det skydd som visat sig behövligt. För att naturvården skall kunna hävda sin alltmer tilltagande betydelse, fordras att den förses med ett starkare rättsskydd. Det är givet att naturvården ofta kommer i konflikt med ekonomiska och andra intressen att utnyttja naturen. Vid den avvägning mellan olika intressen som därvid skall ske, bör emellertid naturvårdssynpunkterna beaktas i betydligt högre grad än för närvarande. I de fall, då ett ingrepp skulle få särskilt olyckliga följder ur naturvårdssynpunkt, bör enligt länsstyrelsens me- ning krävas mycket starka skäl för att det ändock skall få företagas. Såsom en förutsättning bör därvid dessutom gälla att dess skadeverkningar så långt möjligt
reduceras. Överhuvud föreligger enligt länsstyrelsens mening behov av vidgade möjligheter att kunna avvärja och minska de olägenheter som ur naturvårds- synpunkt är förbundna med den fortgående exploateringen. Härför krävs betyd- ligt större insatser från såväl det allmännas sida som dem som tillgodogör sig naturtillgångarna. Genom en konstruktiv naturvård kan dessutom stundom inte bara skadegörelse motverkas utan även nya skönhetsvården skapas.
En av de allvarligaste bristerna i den nuvarande naturskyddslagstiftningen är enligt länsstyrelsens mening att den inte nämnvärt kan förhindra planlösheten i många av de ingrepp, som för närvarande sker i naturen. Detta har lett till en omfattande och onödig naturförstöring. Liksom på andra områden inom sam- hällslivet gör sig därför behovet av planering starkt gällande inom naturvården. Detta gäller såväl ifråga om planering av enskilda arbetsföretag med inverkan på landskapsbilden, som en mera översiktlig planering. I sistnämnda hänseende bör naturvården beaktas långt mer än som sker för närvarande. Det kräVS numera översiktliga bedömningar om naturvårdens framtida behov. Samhällsutvecklingen har enligt länsstyrelsens mening dessutom gjort det nödvändigt, att naturvården i långt större utsträckning inlemmas i annan samhällsplanering, såväl lokal som regional.
En av naturvårdens främsta uppgifter är att underlätta och berika människornas umgänge med naturen. Nu föreligger visserligen genom allemansrätten en vid- sträckt frihet att taga naturen i anspråk för rekreation och friluftsliv. Den alltmer omfattande och ingripande exploateringen av naturtillgångarna hotar emellertid att allvarligt förringa möjligheterna att utnyttja naturen i rekreationssyfte. Fri- luftslivets nuvarande utbredning gör det enligt länsstyrelsens mening ofrånkom- ligt att i betydligt högre grad än hittills säkra områden, som av olika skäl är betydelsefulla för människans umgänge med naturen. Då en fortgående välstånds- utveckling dessutom med säkerhet kommer att innebära att befolkningen i allt större utsträckning söker sig ut i naturen, gäller det att planera för framtiden.
Länsstyrelserna konstaterar praktiskt taget genomgående att nuvarande rättsmedel och organisatoriska resurser är otillräckliga för att lösa de många påträngande arbetsuppgifterna. Länsstyrelsen i Jämtlands län sam- manfattar sina önskemål på följande sätt:
Den allmänna standardhöjningen har medfört ett alltmer stegrat intresse och behov att utnyttja naturen för rekreation och fritidsändamål samtidigt som den tekniska utvecklingen i en accelererad takt ställer krav på exploatering av natur- tillgångarna för att skapa grundval för ytterligare standardhöjning. Det måste för naturvårdsarbetet vara en väsentlig uppgift att söka uppnå en lämplig avvägning av de motstående intressen som här föreligga och att därigenom medverka till att allmänhetens ökade fritid får ett reellt innehåll. Då naturvårdsarbetet är av stor betydelse för kommande generationer, måste detta arbete vara inriktat på lång sikt samt bedrivas planmässigt. Härför erfordras icke endast att ekonomiska resurser ställestill förfogande utan även stöd i lagstiftningen samt en effektiv och med goda personella resurser utrustad organisation på såväl det centrala som regionala. planet.
Vissa av länsstyrelserna preciserar sina synpunkter närmare i dessa av- seenden och framlägger konstruktiva förslag. Sålunda sammanfattar läns—
styrelsen i Stockholms län för naturvårdsarbetet särskilt angelägna önske- mål enligt följande:
1) inom länsstyrelsen bör anställas en person, som enbart sysslar med natur- vårdsfrågor; 2) länsstyrelsen måste erhålla möjlighet att anlita expertis i erfor- derlig utsträckning; 3) medel måste ställas till naturskyddsrådets förfogande för dess verksamhet; 4) medel måste anvisas av en sådan storleksordning, att läns- styrelserna icke som nu ängsligt söka undvika åtgärder, som skulle kunna med- föra ersättningsanspråk.
Sker en erforderlig upprustning av naturvården på det lokala planet synes den tidigare framförda tanken på en central statlig naturvårdsnämnd icke behöva för- verkligas. Däremot synes det måhända böra övervägas att i erforderlig grad stärka naturvårdens representation inom jordbruksdepartementet. Slutligen bör stödet till Svenska Naturskyddsföreningen utökas. Dess betydelse för naturvårdsarbetets fram- gångsrika bedrivande i landet kan icke överskattas.
Länsstyrelsen i Södermanlands län framför speciella synpunkter i orga- nisationsfrågan och framhåller det angelägna i att dra upp riktlinjerna för verksamheten så att dubbelarbete i görligaste mån undvikes och att de olika organens arbetsuppgifter samordnas, varvid speciell vikt bör läggas vid samverkan med byggnadsnämndernas, hälsovårdsnämndernas och fritidsnämndernas verksamhet. Liknande synpunkter framföres av läns- styrelsen i Jönköpings län, som ansluter sig till redogörelse lämnad av en arbetsgrupp bestående av länsarkitekten, länsjägmästaren, landsantikva- rien och hushållningssällskapets direktör samt för egen del anför följande:
Såsom framhållits i arbetsgruppens skrivelse handhas de med naturskyddet sammanhängande frågorna av många olika organ. På riksplanet arbetar flera sammanslutningar med syfte att skydda natur och kultur. Även regionalt och lokalt är splittringen på olika natur- och kulturvårdande organ betydande. Det är angeläget att de olika organens verksamhet samordnas. Möjligen bör vissa av dem kunna sammanföras. Genom organisatoriska förändringar bör sålunda kunna uppnås större effektivitet och bättre samordning av arbetet för skydd av naturen.
Vid en sådan organisatorisk reform bör inte minst beaktas de betydelsefulla insatser, som göres av de livaktiga hembygdsförbumden och hembygdsförening- arna. Dessa har, åtminstone i Jönköpings län, tagit som en väsentlig uppgift att skydda och bevara den hembygd som vi just nu har med allt vad däri inrymmes av levande natur och levande kultur.
Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att en central naturskyddsmyndig- het icke längre kan undvaras och föreslår att denna knytes till riksantikva— rieämbetet, vilket skulle vara ägnat att befordra samordningen av kultur- skyddets och naturskyddets intressen. Länsstyrelsen i Värmlands'län un- derstryker att de väsentliga bristerna på naturvårdens område hänför sig till de organisatoriska förutsättningarna för ett rätt bedrivet arbete inom området. Den uppsplittring av naturvårdsarbetet på ett flertal organ, som för närvarande är rådande, finner länsstyrelsen vara mycket otillfreds—
ställande och föreslår att det av naturskyddsutredningen väckta förslaget om inrättande av en central naturvårdsmyndighet bör bli föremål för nya överväganden. Länsstyrelsen uttalar härom:
Ett dylikt organ torde erfordras för att samordna de olika intressen, vilka sam- manhänga med naturvårdsarbetet och göra den översiktliga bedömning, som i dagens läge torde vara nödvändig för en konstruktiv naturvård. Inom ramen för en sådan samlad bedömning torde rymmas exempelvis en så väsentlig fråga som allmänhetens behov av rekreationsområden, vilket spörsmål alltmer tenderar att sträcka sig utöver de kommunala generalplanemässiga bedömningarna Hit hör även frågan om grusexploateringen, där den begränsade tillgången och de ofta planlösa uttagen får anses vara ett jämväl nationalekonomiskt spörsmål.
Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker i sitt yttrande bla att natur— vården måste erhålla en fast kommunal förankring:
Na'turskynddsutredwningen lämnade i sitt i december 1950 avgivna betänkande ( SOU 1951:5 ) en utförlig redogörelse för utredningens allmänna synpunkter be- träffande samhällets naturvårdande uppgifter. De här framförda tankegångarna kan sägas äga större giltighet nu än för tio år sedan. De förändringar inom sam- hällslivet, som inträffat under det senaste decenniet, har medfört att ingreppen i naturen blivit alltmer omfattande. Denna utveckling kan förutses bli alltmer accentuerad i framtiden. Den ökade urbaniseringen medför bla en omvandling av naturen, som inom vissa regioner medför stora ingrepp. Härvid är det ofrånkom- ligt att sådant, som i och för sig kan vara angeläget att bevara, går till spillo. Sam- hället måste dock vara berett att betala välståndsökningen genom uppgivande av bl a naturvärden. Emellertid -— och härom torde alla ansvarskännande vara över- ens — måste vissa områden räddas från ingrepp. Meningsskiljaktigheterna härvid- lag kan endast gälla frågan, vilka områden som skall skyddas och vilka ekono- miska resurser som kan och bör ställas till förfogande för ändamålet.
En av naturvårdens angelägnaste uppgifter synes nu vara att systematiskt »kart— lägga», vilka områden, som bör för framtiden bevaras. Härmed är icke sagt att andra skyddsvärda områden utlämnas åt en ohejdad exploatering. Beträffande dessa områden, där alltså en omvandling måste tillåtas, gäller det självfallet att tillse att omvandlingen sker på ett ur samhällets synpunkter tillfredsställande sätt.
Den här antydda kartläggningen bör enligt länsstyrelsens förmenande komma till stånd i hela landet inom en mycket nära framtid. Annars riskeras att många oersättliga vården går förlorade. Detta arbete kräver emellertid en stor insats i såväl ekonomiskt som personellt hänseende. Att för uppgiften lita till frivilliga kraf- ter, vilket hittills i stor utsträckning varit fallet, är enligt länsstyrelsens mening varken möjligt eller försvarligt med hänsyn till den ökade takt med vilken exploa- teringen går fram inom vissa landsändar. Samhället måste här påtaga sig ökat ansvar, och inte minst gäller det att ge kommunerna ökat administrativt ansvar för naturskyddet. Det får anses vara en stor brist för närvarande, att det icke finnes något kommunalt organ som har sig ålagt att verka i naturvårdande syfte. Ökat kommunalt ansvar härvidlag kan förmodas innebära ökad kommunal för- ståelse för hithörande spörsmål. Enligt länsstyrelsens förmenande bör därför kom- munernas ställning i naturvårdsarbetet bli föremål för närmare utredning. Det torde böra övervägas i första hand att lägga de naturvårdande uppgifterna på byggnads- nämnderna. '
Även i övrigt måste naturskyddet erhålla en fastare organisation såväl centralt
som inom regionala instanser. Detta bör emellertid icke innebära att nya organ tillskapas. Sådana organ, som redan nu fungerar, torde vara mest lämpade för ifrågavarande uppgifter även i framtiden. En förstärkning av organen måste dock till i personellt avseende. För detta läns vidkommande synes i den regionalt beto- nade verksamheten Skånes naturskyddsförening böra beredas en framskjuten plats. Föreningen bör erhålla möjlighet att med bidrag av statsmedel anställa personal i den omfattning som erfordras för att föreningen skall kunna fungera som exklu- sivt sakkunnigorgan och som sådant biträda länsstyrelsen. Behovet av ett dylikt organ, med uppgift att hjälpa länsarkitekten och länsstyrelsen i naturvårdsarbetet har med åren blivit alltmer trängande. Varken länsstyrelsen eller länsarkitekten förmår numera bemästra de många olika uppgifter, som föreligger eller bör ini- tieras inom naturvården.
Centrala verk och organisationer har i mycket begränsad utsträckning begagnat sig av möjligheten att till utredningen redovisa sina synpunkter och önskemål i fråga om naturvårdens allmänna inriktning.
I det femtontal yttranden, som avgivits, har i regel endast behandlats vissa specialfrågor, till vilka utredningen återkommer i annat samman- hang. Mera utförligt behandlas naturvårdens behov och mål av svenska naturskyddsföreningen och samfundet för hembygdsvård.
Efter att ha erinrat om den diskussion av målsättning för naturvården som presenterades av 1951 års naturskyddsutredning, framlägger svenska naturskyddsföreningen följande allmänna program:
I 1951 års utredning framhölls, att man begränsade sina förslag till att närmast avse tillgodoseende av naturskyddets kulturella och sociala syften, De ekonomiska naturskyddsfrågorna ansågs intaga en särställning och borde, i den mån särskilda åtgärder fordrades, regleras genom speciallagstiftning på samma sätt, som skett exempelvis i vattenlagen och skogsvårdslagen.
Det är uppenbart, att naturvården icke är inskränkt till enbart estetiska eller vetenskapliga, aspekter utan gäller hushållningen med mänsklighetens viktigaste kapital —— livsmiljön och den levande naturen i alla dess former och med alla dess arvsanlag. En ekologiskt grundad naturvårdsforskning blir allt nödvändigare för att möjliggöra en avvägning mellan samhällets olika krav på natur och land— skap. Den måste gripa in på en mängd olika verksamhetsområden.
Det är ett ofantligt rikt och mångsidigt arbetsfält som här erbjuder sig. För- eningen har försökt att i några punkter antyda de allmänna riktlinjer efter vilka föreningen arbetar:
1 Utgångspunkten för naturvårdssträvandena måste vara att ständigt känna nuets rent momentana egenskap, sträva efter insikt i den bakomliggande utveck- lingen och försöka urskilja riktlinjer för dess fortsättning i framtiden, Självfallet på så lång sikt som möjligt. Naturvården bör för att vara livskraftig ej endast ses som en nyttosak för människan utan också utveckla känslan för att andra varelser har rätt att leva och att människan ej får utarma livets likedom 2 Sedd ur människans nyttosynpunkt är naturvården formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. I denna hushållning ingår att så långt som möjligt bevara de nedärvda värdena. —arvsanlagen hos allt le-
vande, ännu orörda naturområden, minnen av äldre odlingslandskap och bruk- ningsformer,
att skydda de naturtillgångar som i nutiden allt för hårt exploateras eller onö- digt brutalt förödes, men som framdeles kan väntas bli av stort värde för vår försörjning eller vår trivsel i landet.
att genom en ekologiskt riktig planering med bibehållen balans möjliggöra samhällets fortsatta utveckling,
att om möjligt öka summan av värdena trots växande befolkning och ökade anspråk.
3 Det mest objektiva av naturföreteelsernas värden är det rent vetenskapliga. Vad därav kan komma av ekonomiska värden, av skydd för människan mot män- niskan, av rent intellektuella värden för en elit och en större allmänhet, av intresse för att livet skall vara värt att leva, det kan aldrig förutses. Vetenskaps- männens krav får ej underskattas. Den vetenskapliga forskningen måste självfallet riktas bakåt och på ett för- djupat sätt belysa det förgångna samt å andra sidan ge aspekter på framtiden och material för hushållning med naturvärdena. Föreningen som tagit del av laborator Sjörs promemoria till utredningen den 1 febr 1961 om naturvetenskap och naturskydd vill i övrigt med instämmande hänvisa till denna PM. 4 Naturvården måste arbeta så att den hos folket skapar samhörighet med landet sådant det framsprungit under utvecklingen. Den måste med eftertryck in- riktas på att skapa känsla för det som är äkta. Långsamma förändringar mot ett nytt jämviktsläge stör i regel ej »hemkänslan»: snabba oharmoniska förändringar försätter naturen ur balans och kan i ogynnsamma fall rycka upp människorna med rötterna och skapa en beklämmande känsla av hemlöshet. Endast mindre de- lar av den svenska naturen har utvecklats enbart under naturkrafternas inverkan. De vida övervägande delarna har genomgått en långvarig och växlingsrik historia under påverkan av mänskligt näringsliv. I våra dagar har förutsättningarna blivit helt förändrade genom näringslivets snabba expansion och förödande inriktning och genom att fritidssysselsättningar och resor blivit möjliga för allt större delar av vårt folk. Naturvården bör arbeta med stark historisk känsla för landets, faunans och florans utveckling och därmed också sörja för att människans ofta obeaktade beroendeställning av naturmiljön —— hennes ekologiska krav ——- blir klarlagda och tillgodosedda. 5 Naturvården skall vidare arbeta med insikt i naturens enhet. Det som finns på jordens yta är en levande totalitet som vid ingrepp i ett hänseende ofta reagerar helt oväntat i andra hänseenden. Denna dynamiska enhet måste glida med i en utveckling, som vi av mer eller mindre okontrollerbara krafter inom eller utom landet drivs emot. Naturvårdens uppgift blir att motverka onödiga störningar i denna process. Den måste därvid ständigt påminna om de värden som den dags- aktuella ekonomiska exploateringen vill blunda för eller skjuta på framtiden. 6 En väsentlig del av naturvården måste vara defensiv. Det betyder ej att den är passiv och negativ. Tvärtom måste ständigt understrykas, att även den defensiva sidan av naturvården är i högsta grad aktiv och positiv för att åstadkomma det samlade bästa — ehuru den har den svåra rollen att framställa och motivera in- vändningar mot den ensidiga eller alltför aggressiva exploateringen. I den defensiva sidan av naturvården ingår — förutom tillgodoseende av veten- skapens krav —— bl a följande arbetsuppgifter: a att verka för att den historiskt givna strukturen av vårt land ej brutalt sön- derbrytes.
b att verka för att landet även i framtiden behåller sitt utseende, inte minst när detta som vi tror är naturskönt,
c att motverka att exploateringen efterlämnar ökenartade områden, —— såsom i regleringsmagasinens överdämningsområden —— vilka ej kan biologiskt återställas inom överskådlig tid,
d att motverka slösaktigt eller illa disponerat utnyttjande av de icke förnyelse— bara naturtillgångarna, exempelvis våra grusåsar och överhuvud söka belysa deras värden ur andra synpunkter än som materialförråd,
e att följa utvecklingen beträffande de förnyelsebara naturtillgångarnas (vatt- nens, jordens, skogens, fiskens och viltets) utnyttjande och verka för att dessa ej utsätts för sådan exploatering som försvårar deras successiva förnyelse och framtida avkastning,
f att motverka kortsynt förstöring av naturens värden genom förorening, ned- skräpning, vanställande bebyggelse och liknande,
g att skydda faunan och dess rikedom, därvid skydd mot oriktig inplantering av historiskt och biologiskt främmande inslag också kommer i fråga,
h att skydda floran och vegetationen på motsvarande sätt. 7 Den defensiva naturvården har till sitt förfogande — utom åtskillig lagstift- ning utanför naturskyddslagen —— vissa speciella instrument i denna lag.
3. nationalparker: med naturvetenskapliga och rekreativa värden, i vissa fall också kulturhistoriska värden.
b naturminnen: med liknande värden, om än delvis av mera lokal betydelse, medan de i andra fall uppvisar värden fullt jämförbara med de mindre national— parkernas. Detsamma gäller tillika av domänstyrelsen avsatta reservat, som i prak- tiken är likvärdiga med de enligt naturskyddslagen avsatta.
Nationalparker och naturminnen bör planeras efter bland annat behov av repre- sentativa skyddsobjekt av olika slag. Ur denna synpunkt vore en ökning av bla antalet större nationalparker synnerligen motiverat, även om den i vissa fall finge genomföras med mindre rigorösa skyddsbestämmelser.
Beträffande nationalparkerna torde vidare ett program för deras nyttjande vara önskvärt. Föreningen är således av den uppfattningen, att det kring de stora par- kerna borde finnas en skyddszon till vilken man ställvis lätt kan komma och som är försedd med anordningar för att taga emot även ett större antal besökare. Denna bromszon bör möjliggöra, att även nationalparkens ytterområden skyddas för civilisationens skadeverkningar. Däremot bör parkerna själva ej utan tving- ande skäl öppnas för bilismen. Enkla övernattningsstugor och markerade vandrings- leder även för korta dagsturer bör oftast finnas. Ingenting skyddar så väl den omgivande naturen som en god färdled eller stig, samtidigt som flertalet besökare får ut vida mer av sin vistelse, om den underlättas rent fysiskt.
Man får ej underskatta betydelsen av de naturminnen som utgör enskilda objekt. Ur rikssynpunkt kan visserligen en del av dessa betraktas som kuriositeter, men deras betydelse för bygden kan i regel värderas högre än så. Om de rätt vårdas och vid behov även friställes, kan de utgöra intressanta, ofta imponerande inslag i landskapsbilden.
c skyddsfridlysningar av djur- och växtarter. Fridlysningarnas stora positiva betydelse för fauna och flora är uppenbar, även om de i många fall bara leder till ett fördröjande av artens tillbakagång. I andra fall går arten till uppblomstring. Ofta måste dock mera effektiva åtgärder tillgripas för att skydda den miljö och de vegetationstyper av vilka arten kan vara helt beroende.
Den defensiva naturvården kan även använda sig av institutet naturpark men detta institut ligger på gränsen till området för den socialt betonade, mera plane- rande naturvården.
8 Redan den defensiva naturvården kräver obestridligen långt större resurser än som nu står till buds. Därvid måste ihågkommas den ytterst krävande och tidsödande uppgiften att i alla instanser —— offentliga och enskilda — försöka bevaka och hävda naturvårdens långsiktiga synpunkter. Samtidigt fordras en fast central ledning. Förstärkningen måste komma omedelbart, bland annat för att tillvarataga frukterna av den goda sådd som otvivelaktigt skett. 9 Än större resurser kräver den direkt socialt betonade naturvården. Denna kommer att bli av oerhörd betydelse för den oroliga, men innerst efter avspänning törstande, stadsmänniskan, som får allt svårare att trivas i sin vardagsmiljö och utanför densamma har allt svårare att sysselsätta sig utan kringirrande. Vad man skulle kunna kalla aktiv vistelse i trivsam naturmiljö utövar på många, kanske flertalet, en gynnsam effekt, erkänd av läkar— och socialvetenskap, en rekreation i ordets ursprungliga betydelse. Detta gäller i hög grad de unga. Den ovan omtalade defensiva naturvården utgör en förutsättning för att de sociala naturvårdssynpunk- terna skall kunna tillgodoses. Den måste emellertid kompletteras med avsättande av områden av annan typ, vilkas anskaffning och vård kommer att kräva stora insatser såväl av enskilda företag och föreningar som av planmyndigheterna, kommunerna och staten.
Den socialt betonade naturvården måste inriktas på skapandet och bevarandet av tillräckligt stora reservat med sport-, bad- och fiskemöjligheter kombinerade med tillfartsvägar, serverings— och övernattningslokaler, campingplatser, förströ- elsetillfällen osv. Den bör därvid i regel kanaliseras till objekt som ej är för ömtåliga. Serviceanläggningar, campingplatser osv bör i regel förläggas utanför själva den natur som man samtidigt vill skydda och göra lättillgänglig; självfallet gäller detta också alla anläggningar som kan betraktas som nöjesetablissemang.
Det socialt betingade utnyttjandet av naturen torde bla komma att innebära. hård marknötning, lokal utarmning av växt- och djurliv mm. Många av de hit— tills skyddade områdena är av för ömtålig natur eller för ringa arealutsträckning för att tåla detta någon längre tid och skulle tom kunna tillfogas svårbotlig skada av en enormt ökad besöksfrekvens. Anläggande av stigar och rastplatser kan dock många gånger minska nötning och nedskräpning till en bråkdel av vad som eljest riskeras. Det är alltså viktigt att den socialt betona-de naturvården ej får rtaga överhanden över den kvalificerade defensiva naturvård som är av grundläggande betydelse. Den senare är den [omistliga källan till all förnyelse på området. 'Det är där som de kvalificerade krafterna kan få inspiration för att sedan berika den större allmänheten.
I första hand bör för den socialt inriktade naturvården tillräckligt stora områ- den avsättas av typer som dess bättre ännu är rikligt förekommande i det normala svenska landskapet. Områdena bör vara omväxlande och gärna. inrymma såväl skog som delar av äldre kulturlandskap, samt givetvis i görligaste mån stränder. Möjligheten att förena sådant utnyttjande med skogsbruk, i vissa fall betesbruk osv, bör ytterligare utredas. Vissa modifikationer som kan bli nödvändiga i det ekonomiska utnyttjandet hindrar ej att områdena i många fall kan bli själv— försörjande. .
Anskaffandet eller reserverandet av områden kan naturligen i viss utsträckning ske gemensamt för olika ändamål. Verksamheten bör, liksom bevarandet av
vattnen och grusåsar mm, ingå i en större planläggning, dels för hela landet, dels för länen och dels för regionplaneområden.
Naturvårdens representanter bör framföra behoven och kämpa för deras till- godoseende men de planerande och bestämmande organen måste också som sin ämbetsplikt uppfatta att ge utrymme för erforderliga rekreations- och grönområ- den mm.
10 Givet år till sist att en av de viktigaste uppgifterna är att i alla samman- hang sprida upplysning ej blott om naturvårdens mål och medel, utan även om naturen själv och om allt det man kan få ut av uppmärksam iakttagelse under varsam vistelse i naturen. Skall de här angivna förslagen kunna leda till resultat torde det bla fordras att planerande, exploaterande och planeringsbedömande myndigheter och företag tillförsäkras ekologiskt skolad naturvårdsexpertis.
Samfundet för hembygdsvård belyser vissa dominerande arbetsuppgifter inom landskapsvärden mot bakgrunden av de erfarenheter som gjorts inom samfundets planerande och projekterande verksamhet. Först beröres vatten-
kraftutbyggnaden:
På grund av vattenkraftutbyggnadens betydande omfattning måste självklart den landskapsvårdande planeringen i fortsättningen i allt högre grad åvila sökan- den i målet, och det förefaller naturligt att förslag eller program för landskaps- värden skall utgöra villkor för att ansökningshandlingarna vid en vattenkraft- utbyggnad skall anses fullständiga. Även om detta blir allmän princip, kommer opartisk expertis att erfordras i ökande omfattning. Huvudfrågan i samband med vattenkraftutbyggnaden är sålunda att göra opartisk expertis för landskapsvärden tillgänglig i erforderlig omfattning och därvid i sådan form att behandligen blir mera enhetlig och ger möjlighet för kontinuerlig utveckling av hittills vunna samt nya erfarenheter.
Samfundet berör vidare landskapsvärden vid vägbyggnad — vägvården _ och redogör inledningsvis för den samverkan, som etablerats mellan väg- och vattenbyggnadsverket, länsarkitekterna och samfundet genom dess vägvårdskonsulent. Vägvårdens uppgifter karakteriseras sålunda:
Den fristående vägvården har därför sin väsentliga uppgift i samordning och förmedling av olika synpunkter samt att erfarenhetsmässigt eller annorledes ut- veckla åtgärder och teknik. Det synes därvid självklart fördelaktigt och rentav nödvändigt att en viss vägvårdsverksamhet bibehålles, vilken är oberoende av och fristående från den tekniska och ekonomiska vägplaneringen. Om all vägvårds- verksamhet skulle inordnas under exempelvis Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen skulle det inte kunna undvikas att vägvården kom att intaga en sistahandsställning med hänsyn till de nuvarande dominerande problemen av teknisk och ekonomisk natur. I varje fall synes det kunna medföra att den nödvändiga. anpassningen mel— lan vägvårdssynpunkterna och utbyggnadsintresset skulle ensidigt belasta väg- vården. Däremot måste en fristående vägvårdsverksamhet bygga på ett intimt samarbete med vägutbyggnadsintresset. Det måste också vara av stor betydelse att vägvårdskonsulenten har möjlighet att utföra projekterande arbete för att få så stor erfarenhet och överblick som möjligt.
Enligt samfundets uppfattning finns åtskilliga andra planeringsuppgifter av avgörande betydelse för miljö och trivsel, särskilt planeringen och avsättningen av naturområden för rekreation, fritidsbebyggelse, rast- och campingplatser, samt inom tätbebyggelsen grönområden, parker, allmänna platser mm, och uttalar i sammanhanget följande:
Planeringen av fritidsområden för tätorterna (strövområden, serviceområden) är för närvarande mycket obestämd, och tillkomsten av dem förefaller ske rela- tivt slumpmässigt och utan samordning. Det torde därför finnas ett starkt behov av en översiktlig behovsplanering för reservering av lämpliga områden, I sam- band därmed torde alltmer önskemäl uppkomma om att göra befintliga natur- reservat tillgängliga för allmänheten säsom strövområden. Därmed ökas kravet på översyn och kontroll från central naturvårdsmyndighet. Detaljutformningen av de fritidsområden som har karaktär av serviceområden (campinganläggningar, rast- och badplatser etc) är och kommer att i allt större utsträckning bli en ange- lägen fråga för landskapsvärden. Denna planering måste självfallet handhas av lokala instanser men kommer ständigt att kräva en översyn från det allmännas sida.. Ett remissorgan med landskapsvårdande sakkunskap torde bli oundgäng- ligen nödvändigt för alla de problem som här kan väntas uppkomma. I detta sammanhang kan dessutom uppmärksammas det redan nu stora problemet av den spridda sportstugebebyggelsen.
Samfundet berör även övriga arbetsuppgifter för landskapsvärden, bla grusexploateringen, bilskrotningen, reklamanordningarna och nedskräp- ningen, och understryker behovet av arbetskraft för uppgifterna, nödvän- digheten av en central sakkunnig instans samt behovet av enhetliga nor- mer för tillvaratagande av landskapsvärdens krav i olika sammanhang.
Enligt samfundets uppfattning är utbildningen inom landskapsvärden en av de angelägnaste uppgifterna i dag. Landskapxsvården borde vara repre- senterad vid de flesta av våra högskolor och universitet liksom vid de tekniska högskolorna.
Samfundet understryker avslutningsvis de enskilda organisationernas be- tydelse i naturvårdsarbetet:
Till sist vill vi också understryka hur viktigt det är att man på allt sätt stärker de enskilda organisationer som sedan många år arbetat för landskapsvård och naturskydd. Det är främst genom dessa organ som naturvården vunnit allmänt erkännande och som ett vidsträckt intresse kunnat väckas. Det är givetvis nödvän- digt med lagar och med statlig övervakning, men allt detta blir förgäves eller till ringa nytta om inte naturvården kan byggas på ett starkt personligt intresse. Det måste ständigt vara ett samspel mellan den statliga naturvården och den fri- villiga naturvärdsrörelsen. Det är lika viktigt som exempelvis samspelet mellan den statliga skolan och den fria bildningsverksamheten.
Svenska Icryssarlclubben (riksföreningen för turist- och långfärdssegling) har redovisat sina erfarenheter av strandskyddets nuvarande omfattning med särskild hänsyn till bätsportens växande behov av skyddade hamnar
och ankarplatser. Föreningen har ingivit framställningar till länsstyrel- serna i Södermanlands, Östergötlands och Kalmar län om skydd mot be- byggelse vid lämpliga hamn- och ankarplatser. Med dessa skrivelser följde sjökort, på vilka markerats de ankarplatser, som är av speciellt intresse för båtsporten och områden som det vore angeläget att skydda ur natur- vårdssynpunkt. Resultatet av dessa åtgärder har emellertid hittills icke blivit vad man hoppats på. Mot bakgrund av dessa negativa erfarenheter fortsätter föreningen:
Det gäller därför att utnyttja de möjligheter, som myndigheterna genom strand- lagen direkt anvisat för att skydda och för framtiden bevara den oskattbara till- gång som våra skärgårdar och insjöområden är. Det är en tillgång som knappast något annat land i världen äger. Hade de anslag som riksdagen anvisat — och varit beredd att anvisa — verkligen utnyttjats, skulle stora delar av de ömtåliga områdena redan nu varit skyddade för all framtid.
Länsstyrelserna synes i vissa fall hava sökt undvika att fatta ståndpunkt om tillämpning av strandlagen, och i stället tillgripit utomplansbestämmelser jämlikt 119 % jämfört med 77—80 åå byggnadslagen. Dessa bestämmelser äro bra i och för sig, men de giva icke ett verkligt skydd. Tillämpningen överlåtes ju på lokal myndighet, som Självfallet icke inriktar sig på det riksomfattande intresse, som här är fråga om. Vidare är det ofrånkomligt att grannskapsförhållanden odyl måste sätta sin prägel på tillämpningen.
I andra fall har länsstyrelser tillgripit förbud jämlikt 122 5 i nämnda lag. Då det här saknats anslag till den ersättning, som skall utgå, för att bebyggelse skall kunna vägras, har tillämpningen blivit illusorisk. Tillstånd till bebyggelse kan i realiteten icke vägras.
De för framtiden enda verkliga skyddsåtgärderna äro fn fridlysning samt till- lämpning av strandlagen.
Emellertid skulle ytterligare en möjlighet kunna tillkomma om i svensk rätt infördes institutet personalservitut. Härigenom skulle möjlighet beredas att skapa fritidsområden av samma typ som det milsvida Nordmarkaområdet utanför Oslo. Där äger och brukar alltjämt ortsbefolkningen sin jord, dock med viss inskränk- ning ifråga om nybebyggelse odyl. Markägarna få årlig avgäld för det intrång de lida. Det allmänna å sin sida undgår här den stora engångsinsatsen vid förvärvet samt besväret med förvaltningen.
Sammanfattningsvis förordar föreningen:
att åtgärder vidtagas för att möjliggöra en snabb inventering av Sveriges skär- gårdar, samt att medel lhånför i erforderliga Ifall ställas till förfogande
att alla känsliga skärgårdsområden beläggas med förbud enligt strandlagen att i de fall där inom sådana områden öars inre del icke täckas av strandlags- beståmmelserna, dessa inre delar beläggas med byggnadsbestämmelser jämligt 122 5 i byggnadslagen
att vid fråga om bebyggelse inom »strandlagsomräde» dispens gives allenast i de fall där bebyggelsen saknar betydelse ur naturvårds. eller håtsynpunkt, och således ej av tidigare angivna ekonomisk-taktiska skäl
samt att 1960 års naturvårdsutredning ingår till Kgl Maj:t med framställning om införande i svensk rätt av institutet personalservitut för staten och kommuner i fråga om fritidsreservat av skilda slag.
C. Det nuvarande underlaget för naturvårdsarbetet
Ett effektivt naturvårdsarbete förutsätter självklart en viss kännedom om de föreliggande arbetsuppgifternas omfattning och karaktär. Med an- ledning härav har utredningen i den inledningsvis omnämnda cirkulär- skrivelsen frågat länsstyrelserna, om de för närvarande ansåge sig ha den överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet, som bör utgöra grundvalen för ett systematiskt arbete på området. Frågan preciserades ytterligare i ett avseende, nämligen om de för ändamålet erforderliga inventeringarna (ex av behovet av fritidsområden, av grusåsar, som bör skyddas, av andra skyddsobjekt, etc) vore verkställda. Med hänsyn till den betydelse dessa frågor har för bedömning av naturvårdsarbetets allmänna förutsättningar återger utredningen i det följande i korthet samtliga länsstyrelsernas svar.
Stockholms län. Trots verkställda inventeringar (grusåsar) samt över- siktlig planläggning har man icke den fullständiga och samlade bild över aktuella naturvårdsfrågor, som vore önskvärd.
Uppsala län. Länsstyrelsen anser sig icke ha den överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet att denna kan läggas till grund för ett systema- tiskt arbete på området. Inventeringar och planläggningar har främst verkställts med avseende på grusförekomster. Någon inventering av fri— tidsområden, som bör säkerställas för framtiden, har icke gjorts. Det är framför allt bristen på personal och medel som begränsat verksamheten i nämnt avseende.
Södermanlands län. Viss överblick över aktuella naturvårdsfrågor finnes men denna är knappast tillräcklig. Vissa grundliga inventeringar har verkställts framför allt beträffande grusäsarna samt av förbudsområden enligt strandlagen och 86 och 122 åå byggnadslagen. Förnämliga invente- ringsresultat har även vunnits beträffande olika landsbygdstyper, biotoper mm. Inventering av fritidsområden pågår inom hela länet (inventeringen slutförd inom några kommuner).
Östergötlands län. Länsstyrelsen hänvisar till yttranden av naturskydds- rådet och länsarkitekten i länet varav framgår att önskvärd överblick över aktuella naturvårdsfrågor saknas men att inventering har utförts beträf- fande större grusförekomster, befintliga grustag samt av behov av förord- nanden enligt strandlagen. Däremot saknas inventering av fritidsområden. Mera omfattande inventeringar torde icke vara motiverade därest icke möjligheter skapas till ingripande genom lagändringar eller genom att tillräckliga medel ställs till länsstyrelsens förfogande för gäldande av er- sättningar vid intrång ed.
Jönköpings län. Samlad överblick över naturvårdsfrågorna till grund för ett systematiskt arbete på området saknas. I samband med frågan om förordnanden enligt strandlagen verkställdes en inventering av för frilufts- liv lämpliga områden. Denna inventering har nyligen blivit föremål för översyn. Grusexploateringen har på grund av den rika grusförekomsten ej bedömts vara någon allvarlig naturvårdsfräga.
Kronobergs län. Länsstyrelsen besitter en viss allmän överblick över naturvårdsfrågorna i länet. Denna överblick har fördjupats genom inven- teringar av grusåsar och av sjöstränder lämpade för förordnanden enligt strandlagen. Beträffande grusfrågan anser sig länsstyrelsen icke helt ha denna fråga i sin hand. Behov av ytterligare inventeringar av fritids- områden synes icke föreligga. Beträffande den lokala uppsikten över naturvårdsfrågorna anför länsstyrelsen:
Länsstyrelsen kan med tillfredsställelse notera ett positivt intresse hos kommu- nala myndigheter, hembygdsföreningar och många enskilda personer inom länet för naturvårdsfrågor, Tyvärr är dock intresset icke alltid och överallt av så spon- tan natur, att länsstyrelsen i tillräckligt god tid blir underrättad om företag och åtgärder, vilka redan innan de igångsättas bort bliva föremål för överläggningar mellan länsstyrelsen och berörda intressenter om vad som kunde lämpligen vidta- gas för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden eller eljest bringas i nära överensstämmelse med naturvårdsintressena. — Det synes därför erforderligt, att något organ, exempelvis byggnadsnämnd får ansvaret för den lokala uppsikten.
Kalmar län. Erforderlig överblick saknas. Utredning och inventeringar beträffande skyddsvärda objekt har endast utförts i ringa omfattning. I några kommuner har inventeringar av strandområden verkställts. Åtgär- der för verkställande av en fullständig inventering av grustillgångarna har hittills hindrats eller fördröjts på grund av brist på medel och lämp- lig personal.
Gotlands Iän. Länets ringa ytinnehåll och likformiga geologiska struktur gör naturvårdsfrågorna i stort sett överblickbara. Inventering för förord- nanden enligt 122 % byggnadslagen har utförts. För närvarande pågår översiktsplanering för fritidsbebyggelsen och därmed sammanhängande problem. Behov synes föreligga av en schematisk redovisning av länets grustillgängar.
Blekinge län. Verkställda inventeringar av grusåsar och fritidsområden av olika slag har i stort sett givit den nödvändiga översikten över aktuella naturvårdsfrågor. Genom länets turisttrafikförbund har påbörjats ett omfattande arbete för att få fram flera områden för turism och friluftsliv.
Kristianstads län. Tillräckligt underlag för ett systematiskt arbete på
området saknas. Inventeringar har företagits beträffande grustäkter och bilkyrkogårdar. Hitintills har naturvårdsfrågorna måst behandlas allt eftersom de aktualiserats varvid de större sammanhangen endast i begrän- sad omfattning kunnat beaktas.
Malmöhus län. På grund av otillräckliga resurser i såväl personellt som ekonomiskt avseende har det hittills icke varit möjligt att erhålla erfor- derlig överblick över naturvårdsfrågorna.
Hallands län. En viss översikt har erhållits genom den pågående över- siktliga planläggningen av fritidsbebyggelsen. Reklamanordningar efter vägarna har inventerats och grustäktsinventering pågår inom ”hela länet.
Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen anser sig icke reservationslöst kunna giva ett jakande svar på den synnerligen vidsträckt formulerade frågan. Grusförekomster och naturminnen har inventerats genom natur- skyddsrådet. I flertalet av länets kustkommuner pågår en översiktlig pla- nering för utrönande av bla vilka områden som bör skyddas från bebyg- gelse. Sammanställningar av denna planläggning pågår inom länsarkitekt- kontoret. Länsstyrelsen har vidare uppmanat lantmätarna att till länssty- relsen anmäla områden, som de anser bör bli föremål för skydd ur fritids- eller naturskyddssynpunkt.
Älvsborgs län. Länsstyrelsen anser sig, med bistånd av naturskydds- rådet, besitta en allmän överblick över de frågor, som har samband med naturskyddet i egentlig mening. När det däremot gäller naturvårdens sociala _sida är man icke beredd att göra några konkreta uttalanden. Naturskyddsrådet har i vissa avseenden verkställt översiktliga invente- ringar.
Skaraborgs län. Någon tillfredsställande överblick har länsstyrelsen för närvarande icke. Inventeringar har utförts, exempelvis beträffande grus- förekomster, men inventeringarna har på grund av bristande personella och ekonomiska resurser kunnat ske endast i mycket begränsad omfatt- ning och i ringa utsträckning kunnat bearbetas.
Värmlands Iän. Länsstyrelsen anser sig knappast ha en sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor att på grundval härav ett önskvärt syste- matiskt naturvårdsarbete kan bedrivas. Inventeringar i länsstyrelsens regi har ej förekommit. Det påpekas dock att länets naturskyddsråd till natur- vårdsdelegationen översänt uppgift om värdefulla vattenområden, som genom vattenkraftutbyggnaden är särskilt hotade.
Örebro län. Enligt länsarkitektkontorets mening finnes en klar över- blick över de aktuella naturvårdsfrågorna i länet, speciellt vad avser skyddsobjekten. Grusexploateringen i länet följes och redovisas på kartor. Inventering av bilkyrkogårdarna planeras genom länsarkitektkontoret.
Västmanlands län. Undersökning av behovet av fritidsområden har icke gjorts. En förberedande inventering av grusåsarna har verkställts men behöver kompletteras. En inventering av andra naturskyddsobjekt än de nu nämnda har tidigare verkställts av svenska naturskyddsföreningens länsförening i samråd med naturskyddsrådet.
Kopparbergs län. Länsstyrelsen anför följande:
Kopparbergs län erbjuder på grund av sin storlek och skiftande natur ett mycket stort antal ömtåliga och svårlösta problem ur naturvårdssynpunkt. Bland de viktigaste kan nämnas den ur landskapssynpunkt ingripande utbyggnaden av länets vattenkraft, grusexploateringen, fritidsbebyggelsen och de problem, som skapats av turismen. Arten och mångfalden av naturvårdsproblem har gjort att länsstyrelsen sökt koncentrera sina insatser till områden där de tett sig mest angelägna.
Farhågor för en fortsatt planlös och ur landskapssynpunkt utarmande grus- exploatering ledde till att länsstyrelsen år 1959 med stöd av anslag av statsmedel påbörjade en grusinventering för länet. Utredningen, som utförts med vetenskapliga metoder och som nu är i det närmaste slutförd, avser bland annat att kartlägga länets samlade grusförekomster och klarlägga vilka åspartier som särskilt bör skyddas ävensom var grustäkt kan anvisas utan att landskapsbilden lider allvarlig skada eller det praktiska utnyttjandet av grusförekomsterna försvåras. I samband med en pågående länsplanering för länet kommer naturvårdsfrågorna — även om det måste ske översiktligt —— att göras till föremål för särskild behandling, bland annat i form av en inventering av vissa ur naturvårdssynpunkt för framtiden betydelsefulla områden. Inom länsplaneringens ram har länsstyrelsen dessutom upptagit länets fjällvärld och dess problem till ett tämligen ingående studium, därvid naturvården ägnas stort intresse. Bland annat kommer därvid att ske in- ventering av för natur- och friluftsliv värdefulla områden och anordningar. Vidare kommer att diskuteras de vägar och möjligheter, som står till buds för att bevara och i framtiden på bästa sätt tillvarataga de värden .fjällområdena representerar. I samband med strandlagens genomförande företogs en utredning om var strand- lagsförbud borde utfärdas i länet. Utredningen resulterade sedermera i ett stort antal förbud.
De nu pågående inventeringarna kommer självfallet att öka länsstyrelsens möj- ligheter att vinna överblick över länets aktuella naturvårdsfrågor. För att erhålla en tillfredsställande grundval för ett effektivt naturvårdsarbete, anser länsstyrel- sen emellertid behov föreligga av en ytterligare utvidgad kartläggning av länets naturvårdsobjekt.
Gävleborgs län. Länsstyrelsen anser sig icke ha sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor att den utgör en hållbar grundval för ett syste- matiskt arbete på området. Detta beror mycket på bristande personella
resurser på länsstyrelsens planeringssektion. Visst inventeringsarbete av grusåsar har påbörjats, medan däremot inventering av fritidsområden icke har förekommit.
Västernorrlands län. Länsstyrelsen ansluter sig i denna fråga till ytt- rande av naturskyddsrådet. Därav framgår att viss överblick har erhållits över naturvårdsfrågorna speciellt beträffande verkningarna av kraftverks- och regleringsföretag. Inventering av grus- och sandförekomster har verkställts.
Jämtlands län. Frågan om länsstyrelsen anser sig ha erforderlig över- blick över aktuella naturvårdsfrågor kan med vissa reservationer besvaras jakande. Inventeringar av viktigare objekt har verkställts genom natur- skyddsrådet och dess ortsombud. Viktigare grusförekomster har kartlagts för att en effektiv övervakning av grusexploateringen skall kunna ske.
Västerbottens län. Länsstyrelsen hänvisar till yttrande från. naturskydds- rådet, som icke anser att man inom länet har den samlade överblick över naturvårdsfrågor som kan vara behövlig. Erforderliga inventeringar har ej utförts, medan däremot behov föreligger av inventeringar såväl beträf- fande strandområden som av välbelägna områden inom fjällvärlden, vilka berörs av vattenregleringar. En grusåsinventering kan även vara moti- verad i vissa trakter.
Norrbottens län. Naturskyddsrådet anför följande:
Norrbottens län är ett exploateringslän. Skog, malm och vattenkraft hör till de stora exploateringsobjekten. Av icke mindre betydelse i detta sammanhang är exploateringen av lösa jordarter, vilt- och fiskstammen samt mark för fritids- och byggnadsändamål.
Sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet att den kan utgöra grund- val för systematiskt arbete på naturvårdsområdet föreligger icke i dag.
Utbyggandet av vattenkraften torde med säkerhet komma att beröra hela länet. En samlad överblick över vad vattenkraftutbyggandet innebär för naturen i stort och för alla dess enskildheter saknas.
Malmförekomsterna i länet underkastas en allt intensivare brytning. Bedöm- ning av denna verksamhets inverkan på naturförhållandena saknas.
Jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske bedrivs med ändrade metoder och med allt starkare intensitet. Jakten och fisket tenderar att i vissa fall utrota vissa djur och fiskarter. Kännedom om den inverkan ökat användande av kemiska medel i jord- och skogsbruk kan ha på naturförhållanden saknas.
Ianspråktagandet av grus och sand har ökat kraftigt framför allt i anslutning till de större tätorterna. Inventering av befintliga tillgångar och skyddsvärda ås- partier saknas.
Bebyggandet av tätorterna är underkastat reglering i byggnadslagen. Avsakna- den av översiktsplaner och förefintligheten av föråldrade sådana förorsakar ofta att naturvårdsfrågor förbises.
Uppförandet av fritidsbebyggelse har i länet i huvudsak fått ske oreglerat. Vilka konsekvenser detta och det fortsatta ianspråktagandet av mark för fritidsbebyg- gelse får för natur och landskapsbild kan för närvarande icke överblickas.
Behovet av fritidsområden för länets och landets befolkning har ej utretts. Landskapsbilden och vattendragen i länet påverkas av nedskräpning, nedsmuts- ning, uppsättande av skyltar och kraftledningar samt framdragandet av nya vägar. Inventering av omfattningen och arten av dessa företeelser saknas.
D. Erfarenheter av naturskyddslagens tillämpning
Utredningen har tillfrågat länsstyrelserna, vilka erfarenheter som har vunnits av 1952 års naturskyddslag med tillhörande tillämpningskungö— relse. Därvid har utredningen förklarat sig ha särskilt intresse av erfaren— heterna av bestämmelserna om naturpark samt av lagens ersättnings- bestämmelser.
De flesta länsstyrelserna har i denna fråga varit eniga om att natur- skyddslagen, som i och för sig ger goda möjligheter till naturvårdande åtgärder, i tillämpningen visat sig icke kunna infria de förväntningar man ställt på densamma. Anledningen härtill synes främst vara lagens oklara ersättningsbestämmelser i förening med bristen på medel och per- sonal. Den del av naturvården som härigenom har kommit att bli mest lidande är skyddet av landskapet mot exploatering genom grus- och sten- täkter. Som exempel på yttrande av detta slag kan nämnas att länsstyrelsen i Uppsala län anfört följande:
De erfarenheter som gjorts av 1952 års naturskyddslag är inte tillfredsställande. Enligt länsstyrelsens erfarenhet kan lagen anses ha tjänat sitt syfte endast i så- dana fall där ägaren av det ifrågavarande skyddsobjektet själv biträtt skydds- åtgärden eller det rört sig om små ekonomiska värden. Så snart det däremot varit fråga om risker för några större skadeståndsanspråk har lagens ersättningsbestäm- melser i kombination med bristen på för ändamålet tillgängliga medel verkat för- lamande på naturvårdsarbetet. Vidare är lagens bestämmelser alltför vaga, särskilt när det gäller skyddet för landskapsbilden, och avvägningen mellan allmänna in- tressen och jordägarintressena har skett alltför ensidigt till de senares fördel.
En annan svaghet i lagen, som påpekas av flera länsstyrelser, är bestäm- melserna 0111 reklamanordningarna i naturen. För att komma till rätta med detta problem krävs en skärpning av bestämmelserna. Länsstyrelsen i Örebro län, som hänvisar till länsarkitektens- yttrande, anför härom föl- jande:
Den utformningen naturskyddslagen erhållit ifråga om reklamanordningar i na- turen innebär emellertid, att vanligen först sedan en störande skylt anbringats,
åtgärder kan vidtagas för densammas undanskaffande. Å länsarkitektkontoret har sedan är 1954 handlagts ett 100-tal ärenden rörande reklamanordningar, vilka huvudsakligen inneburit hemställan hos Länsstyrelsen om åtgärder för undanskaf— fande av anordningar, som tillkommit utan att samråd skett på sätt, som i 22 & naturskyddslagen angives. Icke sällan har förekommit, att sedan föreläggande med- delats om undanskaffandc av en skylt, har i närheten samma skylt åter uppsatts, varvid ny anmälan från länsarkitektkontoret och föreläggande från Länsstyrelsen blivit följden.
Då en dylik polisiär verksamhet innebär en onödigt stor belastning såväl för länsarkitektkontoret som för Länsstyrelsen, synes det lämpligt, att vid en översyn av naturskyddslagen föreskrifter meddelas om förbud mot anbringande av reklam- anordningar i naturell utan Länsstyrelsens tillstånd. Den av väg. och vattenbygg- nadsstyrelsen företagna utredningen angående lämpliga anvisningsskyltar för an— ordningar till de vägfarandes nytta synes kunna underlätta ett ställningstagande vid en framtida handläggning av ärenden rörande undantag från ett dylikt förbud.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att det är en allmän. brist i lagstiftningen, att den ej uppställer några preciserade krav på det utred- ningsmaterial, som skall företes vid prövning av frågor om medgivande till åtgärder som medför förändringar av landskapsbilden. Detta förorsakar länsmyndigheterna avsevärt arbete vid lagstiftningens tillämpning och försvårar positiva insatser på ett tidigt stadium.
Bland positiva uttalanden om naturskyddslagen kan nämnas att läns- styrelserna i Östergötlands och Jönköpings län anser att lagen ger goda möjligheter att komma till rätta med mindre komplicerade typer av grus— och stentäkter. Länsstyrelsen i Skaraborgs län redovisar positiva erfaren- heter med undantag för lagens ersättningsbestämmelser. Även länsstyrelsen i Blekinge län har redovisat att erfarenheterna av lagen är. i vissa avseenden goda (bla beträffande utomhusreklamen) medan i andra avseenden kom- pletteringar är nödvändiga (grustäkterna).
Erfarenheterna av institutet naturpark är av förklarliga skäl ytterst ringa. De flesta av de länsstyrelser som framfört åsikter rörande naturpark har helt allmänt konstaterat att behov av sådana områden uppenbar- ligen föreligger, men när det gäller att finna en praktisk och ekonomisk lösning i tillämpningen visar det sig att svårigheterna ligger främst däri att markägarens medgivande fordras utanför fastställd plan men även i det förhållandet att ringa intresse för saken visas från kommunalt håll. Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller att frågan. om att reservera områden som fritids- och strövområden oftast är ett interkommunalt prob- lem som möjligen kan lösas genom införandet av en ny kommunindelning. Länsstyrelsen påpekar vidare att, då det måste vara angeläget att snarast rädda vad som räddas kan av lämpliga fritidsområden, särskilt inom de tätare befolkade delarna av landet, möjligheten att fridlysa naturparker bör utvidgas, varvid statsbidrag bör lämnas vederbörande kommun för inlösen av områden. '
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har framfört konkreta förslag för att underlätta tillkomsten av naturparker:
Bestämmelsen i naturskyddslagen att fridlysning som naturpark av område som ej blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för dylikt ändamål, endast kan ifrågakomma med ägarens samtycke synes länsstyrelsen i hög grad otillfreds- ställande, då den i många fall torde komma att utgöra hinder mot tillskapandet av naturparker. Under innevarande decennium gäller det att rädda de ännu orörda områden, som äro värdefulla ur fritids- och naturskyddssynpunkt. Det är annars överhängande fara för att dessa områden för alltid gå förlorade. Större områden —— bla värdefulla såsom strövområden — tillhöra ofta ett flertal fastigheter med skilda ägare. Här kommer det säkerligen i allmänhet att visa sig svårt att erhålla alla ägarnas medgivande till en fridlysning av området som naturpark. Det minsta man kan begära av lagstiftningen på detta område är att den utformas så att en minoritet av fastighetsägare ej kan hindra en angelägen fridlysning av ett område som naturpark. Där särskilt starka skäl föreligga för fridlysning bör sådan kunna ske även om majoriteten av fastighetsägare motsätter sig densamma. Det bör sedan — om överenskommelse angående ersättningen för intrånget ej kan träffas —- bli domstols sak att avgöra storleken av ersättningsbeloppet. '
När det gäller erfarenheten av naturskyddslagens ersättningsbestäm- melser har, som ovan framhållits, de flesta länsstyrelser varit eniga om att en av de främsta orsakerna till lagens bristande effektivitet är just ersättningsreglernas utformning i förening med bristen på medel. Läns- styrelserna har därför vid tillämpningen av naturskyddslagen i allmänhet tagit sådan hänsyn till markägarnas ekonomiska intressen att ersättnings- krav icke blivit framställda. Ett exempel på tillämpningen av ersättnings- bestämmelserna lämnas av länsstyrelsen i Västmanlands län:
Endast i ett fall har naturskyddslagens ersättningsbestämmelser tillämpats; detta i samband med fridlysning av Vånsjöåsen som naturminne. Länsstyrelsen hade därvid anhållit hos Kungl Maj:t att 55 000 kronor Skulle ställas till länsstyrelsens förfogande för att därmed gälda den ersättning eller lösen som kunde komma ifråga i ärendet sedan vid sakkunnig värdering grustillgångarna, som berördes av fridlysningen uppskattats till nämnda belopp. Länsstyrelsen erhöll dock för ända- målet endast 25000 kronor, i följd varav det område, som avsågs att fridlysas, måste nedskåras. Talan om ytterligare ersättning med över en halv miljon kronor har sedan anhängiggjorts hos expropriationsdomstol från markägarnas sida. Målet är icke avgjort.
Frågan om nedskräpningen i naturen tas upp av länsstyrelsen i Hal- lands län:
På grund av den ökade förekomsten av bilvrak i markerna har bestämmelserna i 27 % naturskyddslagen rörande åtgärder mot den, som är ansvarig för viss ned- skräpning, blivit av allt större praktisk betydelse. Beträffande dessa bestämmelser vill länsstyrelsen särskilt framhålla, att ett föreläggande att iordningställa platsen för nedskräpning bör kunna meddelas vid äventyr, att åtgärden i händelse av tredska verkställes på den tredskandes bekostnad. Då starkt behov förefinnes av en sådan möjlighet vill länsstyrelsen föreslå, att frågan om sådan lagändring snart upptages.
77 E. Erfarenheter av speciallagstiftningens naturvårdsbestämmelser
Såsom framgår av kap 3 regleras vissa frågor rörande naturvård eller landskapsvård i olika speciallagar. Av särskilt intresse i detta samman- hang har utredningen ansett vara bestämmelserna om byggnadsförbud enligt 86 och 122 åå byggnadslagen, naturskyddsbestämmelserna i 2 kap 3 & vattenlagen och anvisningarna om vägs inpassning i landskapet i 15 % 1943 års vägstadga. Utredningen har med anledning härav hemställt om länsstyrelsernas yttrande rörande erfarenheterna på nämnda områden.
Bestämmelserna om byggnadsförbud enligt 86 och 122 %% byggnads- lagen har kommit att tillämpas i högst varierande grad inom länen, varför erfarenheterna blivit av skiftande natur. Av de länsstyrelser som redo- visar några erfarenheter på detta område har de flesta framfört den åsikten att bristen på erforderliga medel hämmat tillämpningen av bestäm- melserna eller givit dessa ringa eller ingen effekt. Bland de avgivna svaren kan citeras länsstyrelsen i Jämtlands län:
Även ifråga om tillämpningen av 122 & byggnadslagen har osäkerheten beträf- fande ersättningsmöjligheterna i någon mån lagt hinder i vägen. Stadgandets vä— sentliga funktion har här varit att ge länsstyrelsen möjlighet att med hänsyn till naturskyddsintressena anpassa och dirigera bebyggelsen inom vissa ömtåliga områden. Däremot har med stöd av förordnande enligt sagda paragraf, Såvitt nu är känt, icke byggnadsföretag helt kunnat förhindras. En annan faktor av bety- delse i detta sammanhang är att det i regel visat sig mycket svårt att på kommu- nalt håll vinna förståelse för förordnanden av detta slag.
I några yttranden har framförts synpunkter på att bestämmelserna i 122 % byggnadslagen icke är tillräckliga för att skydda särskilt vackra partier i landskapet från fritidsbebyggelse i form av glesbebyggelse, vilken i okontrollerad form kan bli till en allvarlig fara för landskapet. Sålunda förordar länsstyrelsen i Jönköpings län att man i likhet med strandlagen borde genom lagbestämmelser kunna förordna om förbudsområden till skydd för en vacker natur. Länsstyrelsen i Kopparbergs län är inne på samma tankegångar:
De jämlikt byggnadslagen tillskapade möjligheterna att meddela byggnadsförbud för områden som på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda natur- förhållanden bör särskilt skyddas, har för Kopparbergs län tillämpats med en viss försiktighet. Då inom länet finns ett mycket stort antal områden med vacker och särpräglad natur har länsstyrelsen — för att icke byggnadsförbud .skall införas i alltför stor omfattning — strängt uppehållit kravet på naturskönhet. Förbud jämlikt 86 & byggnadslagen har inte förekommit i något fall under det att mot- svarande förbud jämlikt 122 & meddelats i ett tiotal fall. Detta har då i allmänhet skett för att säkra särskilt vackra och ur natursynpunkt värdefulla utsiktspunkter. Ifrågavarande bestämmelser får anses utgöra ett betydelsefullt inslag i naturskydds- lagstiftningen. Emellertid hade det enligt länsstyrelsens .mening varit värdefullt om de givits en något mer vidsträckt räckvidd. Viss glesbebyggelse kan nämligen
få ytterst olyckliga följder på platser, som —— utan att kunna hänföras till de i 86 och 122 && angivna områdena —— är särskilt känsliga för ingrepp på landskaps- bilden. Detta förhållande är för Kopparbergs län särskilt framträdande såvitt gäller den fritidsbebyggelse, som vuxit upp eller hotar att växa upp ovan trädgränsen inom vissa delar av länets fjällvärld. En fortsatt bebyggelse skulle enligt länssty- relsens mening allvarligt kunna förringa områdenas framtida värde.
Även om de flesta länsstyrelser redovisar ringa eller negativa erfaren- heter av de naturvårdande bestämmelserna i byggnadslagen, har även en motsatt uppfattning framkommit från några län. Länsstyrelsen i Kalmar län redovisar således god erfarenhet av nämnda bestämmelser men tilläg- ger att den goda effekten kan bero på bristfällig kunskap bland mark- ägarna angående rätten till ersättning vid bestämmelsernas tillämpning. Än mer positiva omdömen framförs av länsstyrelsen i Gotlands län, som påpekar att bestämmelserna i 122 % byggnadslagen i detta. lån kommit till användning i större utsträckning än i kanske något annat län och har visat sig mycket värdefulla för reglering av glesbebyggelse. Man till- fogar emellertid att Kungl Maj:ts beslut i besvärsmäl ej givit stöd för någon strängare tolkning av bestämmelsernas innebörd. Även länsstyrel— serna i Hallands och Kristianstads län anför att nämnda bestämmelser varit till stor nytta.
En samordning av bestämmelserna i 86 och 122 %& byggnadslagen och strandlagen anser länsstyrelsen i Östergötlands län vara önskvärd.
Sambandet mellan naturvårdsbestämmelser och regler för fastighets- bildning har berörts av länsstyrelsen i Kronobergs län:
Beträffande bestämmelserna i 86 och 122 55 byggnadslagen har av överlantmä- taren i länet framhållits, att dessa föreskrifter liksom ock strandlagsförordnanden och skyddsbestämmelser enligt naturskyddslagen uppenbarligen skola respekteras i fastighetsbildningsverksamheten men att om dylika bestämmelser saknas den nuvarande jorddelningslagstiftningen näppeligen lärer göra det möjligt att slå vakt om naturen. Han har därför ifrågasatt, huruvida icke statlig ersättning Skulle kunna utgå när en fastighetsbildning under sistnämnda omständigheter vägras och om därvid kan anses uppkomma uppenbart men,
Erfarenheterna av vägstadgans naturvårdande anvisningar är genom- gående goda. Gott samarbete synes råda mellan vägmyndigheterna och företrädarna för naturvården på länen. Formerna för samarbetet synes dock variera. När det gäller byggande av enskilda vägar, varvid vägstad- gan ej är tillämplig, kan dock ibland uppstå störande ingrepp i landskaps- bilden. Inom Kopparbergs län har sådana problem uppkommit framför allt inom fjällregionen. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller med hän- visning till ett aktuellt fall (riksfyrans sträckning vid Pukavik) att det vid vägplanering är viktigt att hänsyn tas icke enbart till rena trafiksynpunkter utan även till friluftslivets och naturvårdens intressen. Avgränsningen av
begreppet vågrätt enligt lagen om allmänna vägar synes enligt länssty- relsen i Kalmar län vara ur naturskyddssynpunkt mindre lämplig. Om sålunda en allmän väg med tanke på utsikten anlägges utefter en vacker sjö, omfattas markremsan mellan vägen och sjön icke av vägrätten, varför Vägförvaltningen saknar möjlighet att förfoga över området på ett sätt, som motsvarar syftet med vägens förläggning. Med tanke härpå anser länsstyrelsen att en utvidgning av begreppet vågrätt får anses vara moti- verad.
Länsstyrelsen i Norrbottens län redovisar goda erfarenheter av byggan- det av allmänna vägar men framhåller samtidigt att problemet även har en andra sida. Det tas nämligen inga hänsyn när det gäller anskaffandet av vägbyggnadsmaterialet, och genom de upphandlingsmetoder som till- lämpas saknas möjligheter att från beställarens _ statens — sida dirigera uttagen av grus och sand så att minsta skada förorsakas landskapsbild och natur.
Ett mindre antal länsstyrelser har redovisat erfarenheter av vatten- lagens naturskyddsbestämmelser. Länsstyrelserna i Kalmar och Jämtlands län redovisar goda erfarenheter av bestämmelserna. Den senare länssty- relsen förordar emellertid en utredning av frågan hur natur- och fritids- intressena bäst skall kunna bevakas i vattenmål. Länsstyrelsen i Väster- norrlands län framför genom naturskyddsrådet vissa preciserade önske- mål om förfarandet i vattenmäl:
I anslutning härtill vill rådet uttala att bestämmelser utfärdas att sökanden i vattenbyggnads- och regleringsärenden förpliktigas
att till länsstyrelsen överlämna ett ex av till vattendomstol ingivna handlingar, att länsstyrelsen skall erhålla ett ex av i dylika mål avkunnade domar, att länsstyrelsen erhåller kännedom om erosionssakkunnigas verksamhet och ut- låtanden.
Länsstyrelsen i Västerbottens län redovisar flera exempel på ingripanden i vattenmål, där vattenlagens bestämmelser om »minskad trevnad för när- boende» varit aktuella. I samtliga fall har dock Kungl Maj:t lämnat till- stånd till företagen med hänsyn till deras stora allmänna betydelse. Natur— vårds- och bygdeintresset har dock i vissa fall blivit beaktat såtillvida att väsentliga inskränkningar av dämningshöjd respektive sänkningsgräns föreskrivits. Naturskyddsrådet avslutar med att påpeka att i och med att allt flera av de utpräglade fjällsjöarna regleras, blir till sist den eller de kvarstående oreglerade sjöarna unika och enda platsen för det för typiska fjällsjöar utmärkande växt- och djurlivet.
En annan del av vattenlagen beröres av länsstyrelsen i Kronobergs län, som påpekar beröringspunkter mellan naturvården och vattenvården med avseende på skydd för såväl ytvattnet ,som grundvattnet. Härvid påpekar länsstyrelsen att en ökad forskning på vattenvårdens område ävensom
tillkomsten av skyddsområden för vattentäkter i viss utsträckning även kommer naturvården tillgodo.
Sambandet mellan fornminneslagen och naturvården beröres av läns- styrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län. Genom samordning av bestäm— melserna i fornminneslagen och naturskyddslagen skulle möjligheter ska- pas att kunna bevara större sammanhängande landskapspartier (ex grus- åsar). I sammanhanget kan omnämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län redovisat att genom riksantikvarieämbetet verkställts en inventering av samtliga fornminnen på grusåsarna i länet i syfte att bereda dessa skydd genom fornminneslagen.
Ytterligare en fråga om samordning av lagbestämmelser har upptagits av länsstyrelsen i Stockholms län, som påpekat att skogslagens och bygg- nadslagens bestämmelser ej är helt anpassade beträffande avverkningsför- bud, då gränsdragningen mellan skogsmark och blivande tomtmark är oklar.
F. Önskemål och synpunkter rörande behovet av personal för
naturvårdsarbetet
Utredningen har till länsstyrelserna ställt frågan vilka önskemål och syn- punkter som finns rörande behov av personal för naturvårdsarbetet i länet. Därvid har utredningen förklarat sig vara särskilt intresserad av frågan, om ett mera permanent behov förelåge av personal av annan kompetens än den som redan är representerad i den regionala eller lokala statsförvaltningen.
Några få länsstyrelser har i denna fråga anfört att behov av speciell personal för naturvårdsarbetet kan erfordras bara i vissa sammanhang. För anlitande av sakkunskap ej företrädd inom statsförvaltningen före- slår bla länsstyrelserna i Kronobergs och Jämtlands län, att tillräckliga medel ställs till länsstyrelsens förfogande. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det frivilliga naturvårdsarbetet bör utökas genom att svenska naturskyddsföreningen inrättar naturvårdskonsulenter.
Det övervägande antalet länsstyrelser anser emellertid att ett perma- nent behov föreligger av speciell arbetskraft för naturvårdsarbetet. Bland de allmänna synpunkter som här framförts kan nämnas att länsstyrelsen i Västerbottens län med hänvisning till naturskyddsrådets yttrande anfört:
Naturskyddsrådet vågar i denna fråga göra det uttalandet att även om de som i sin tjänst eller såsom frivilliga och av eget intresse arbetar inom naturvården var inom sitt område har den kompetens som, sammantagen, skulle kunna ge ett gott resultat, saknar de till följd av sina andra arbetsuppgifter erforderlig tid och kraft att göra den insats som är behövlig för att åstadkomma ett i allo effektivt och systematiskt arbete på naturskyddets område. Det behövs med andra ord
ökad personal för ändamålet. För ett planmässigt och över alla naturvårdens olika delområden bedrivet arbete kräves på det regionala planet personal som helt får ägna sig däråt. Mycken tid måste i detta län gå åt för de resor som ett aktivt naturvårdsarbete skulle kräva. Överläggningar och undersökningar tar också sin tid. För tjänstemän och frivilliga intresserade med en mångfald andra ordina- rie arbetsuppgifter blir det knappast möjligt att ägna den tid däråt som vore önskvärt. En samlande ledning av arbetet kräves också.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att behovet av ökade personella resurser för naturvårdsarbetet är trängande. I första hand borde en hela det skånska landskapet omfattande regional planläggning för tillgodo- seende av naturvårdens intressen och friluftslivets behov komma till stånd. Härför erfordras ett ingående inventeringsarbete med anlitande av exper- tis av olika slag. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför att en mängd natur- vårdsfrågor är olösta inom länet, men att det saknas personal och medel för utredningar och besiktningar.
När det gäller mer preciserade förslag om vilken personal som bör anställas och vart denna skall knytas har flera olika förslag framförts. Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Kalmar, Kristianstads, Göte- borgs och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län anser, att länsstyrelserna bör förstärkas med heltidsanställd personal för behand- ling av naturvårdsfrågor. Beträffande kompetensen hos den anställde fram- för länsstyrelsen i Stockholms län att den formella kompetensens art icke är avgörande, eftersom arbetet i hög grad kommer att behöva.in.riktas på samordning av olika experters synpunkter och samarbete med bla kom- munala representanter. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att de per- sonliga kvalifikationerna hos befattningshavaren spelar den största rollen och ej den formella kompetensen. Med hänsyn till värdet av en vidgad planeringsverksamhet inom naturvården synes enligt länsstyrelsens mening en arkitekt eller lantmätare vara särskilt lämpad för uppgiften. Såsom en första åtgärd på detta område föreslår bla länsstyrelsen i Västmanlands län att det tillsättes en naturvårdsintendent gemensamt för en grupp av lån. Länsstyrelsen i Södermanlands län framför i denna fråga ett konkret förslag till lösning av naturvårdens hela organisation:
I fråga om naturvårdens organisation har länsstyrelsen på det lokala planet lyckats förmå samtliga kommuner att utse naturvårdsombud. Fördelen med en sådan anordning är att till uppdraget kunnat utses för uppgiften särskilt intres- serade personer inom orten. Nackdelarna. är att ombuden ofta saknar varje admi- nistrativ utbildning och att organisationen på sina håll icke tillräckligt hålles om ryggen av kommunen vare sig ekonomiskt eller ideellt. Att för uppgiften tillskapa ett särskilt administrativt organ synes icke lämpligt, då något behov av nya kom- munala organ icke föreligger. Däremot skulle man kunna tänka sig att uppgiften anförtros något redan existerande kommunalt organ, exempelvis byggnadsnämn- derna. Dessa får i sin verksamhet ganska ofta såväl när det gäller planväsendet som när det gäller enskilda byggnader ta ställning till naturvårdsfrågor, särskilt genom fritidsbebyggelsen. Det kan ifrågasättas om det överhuvudtaget är rationellt
att utforma organisationen så att verksamheten skall skötas direkt av länsstyrelsen för hela länet. En decentralisering av verksamheten till lokala organ, såsom fallet är med åtskilliga andra samhällsuppgifter, borde öka möjligheterna att få en verk- samhet för naturskyddet att fungera. Detta kan knappast ske annorledes än genom att göra naturskyddet till en kommunal uppgift.
Regionalt måste länsstyrelserna, som till sitt biträde ha länsarkitekterna, anses underbemannade i naturvårdssammanhang. Hos länsstyrelserna handlägges ären- dena av befattningshavare, vilkas verksamhet i stort är inriktat på uppgiften att handha länens planväsende. De har icke möjlighet att ägna erforderlig tid och uppmärksamhet åt naturvården, som kräver ansenliga arbetsinsatser. Erfarenheten har också visat att länsarkitekten icke heller har möjlighet härtill. Det skulle inne- bära en stor fördel om länen fick en naturvårdskonsulent. Dennes uppgift bör vara att ta initiativ i naturvårdsfrågor, lägga fram för länsstyrelsens arbete behövliga förslag och, sedan beslut i ärendena fattats, utöva tillsyn över att besluten verk- ställes. Däremot är det icke lämpligt att ge honom ställning av föredragande i läns- styrelsen. De frågor, som kommer att prövas, avser ofta avgöranden av ekonomisk natur i rättsförhållandet mellan staten och enskilt rättssubjekt. Ej sällan gäller det frågor av mycket invecklad beskaffenhet och åtgärder av kostnadskrävande art. Rättssäkerheten kräver att en föredragande i naturvårdsfrågor icke är främmande för ärendenas juridiska aspekter.
En annan brist i den nuvarande ordningen är avsaknaden av närmare anvis- ningar rörande tillämpningen av lagstiftningen.
Sådana anvisningar torde nämligen med hänsyn till lagens vaga utformning vara nödvändiga för att vinna en någorlunda enhetlig lagtillåmpning, Vill man avhjälpa. den olägenheten, synes knappast någon annan möjlighet stå till buds än att låta na- turvården få ett centralt organ. Att inrätta ett nytt organ för ändamålet torde dock knappast vara nödvändigt. I första hand bör övervägas att de centrala uppgifterna tillföres en redan existerande myndighet. Närmast till hands synes ligga att uppgif- terna anförtros åt Kungl byggnadsstyrelsen. Ett sådant arrangemang skulle inne- bära, att naturvårdsfrågorna i alla instanser skulle komma att tillföras byggnads- väsendet: byggnadsnämnderna, länsstyrelsernas plansektioner med biträde av läns— arkitekterna och Kungl byggnadsstyrelsen.
Flera länsstyrelser (Uppsala, Östergötlands, Gotlands, Hallands, Älvs- borgs, Skaraborgs och Örebro län) anser att naturvården omfattar frågor, som lämpligen bör behandlas av länsarkitektkontoren, vilka i så fall bör förstärkas med lämplig personal. Länsstyrelsen i Uppsala län anför:
Med nuvarande personaltillgång inom den lokala statsförvaltningen kan icke något effektivt naturvårdsarbete utföras. De befattningshavare, som har hand om detta arbete, har naturvården som en uppgift vid sidan om många andra, ofta avsevärt mer brådskande uppgifter. Någon möjlighet att hinna med att taga egna initiativ, göra utredningar samt föra förhandlingar föreligger icke för denna per- sonal. Icke heller det frivilliga naturvårdsarbetet torde ha någon möjlighet att kom- ma till rätta med de allt mer växande problemen på området. Behov föreligger där- för inom varje län av en särskild expert, som har naturvårdsarbetet som huvud— uppgift. Organisatoriskt 'bör en sådan expert, naturvårdsintendent, till en början kunna vara knuten till länsarkitektkontoren.
Några länsstyrelser anser att naturskyddsråden efter lämplig förstärk- ning bör kunna utgöra basen för ett regionalt naturvårdsarbete. Läns-
styrelsen i Värmlands län ifrågasätter om inte till naturskyddsråden kunde knytas en deltidsanställd naturvårdskonsulent, förslagsvis en därför lämpad tjänsteman hos hushållningssällskapen, eller alternativt att landet indelades i konsulentdistrikt vart och ett med en heltidsanställd konsulent. Även läns- styrelsen i Västernorrlands län har genom naturskyddsrådet framfört, att räden bör förstärkas med en naturvårdskonsulent med uppgift att utföra utredningar, följa ärenden och stå i kontakt med olika länsorgan, bevaka vad som händer ute i länet, taga initiativ till åtgärder från naturskydds- rådets sida samt arbeta för en aktiv naturvård och biträda vid upplys- ningsverksamhetcn på detta område.
Bland särskilda initiativ på området kan nämnas att man i Blekinge län genom stiftelsen Blekinge Naturvård tillfört naturvårdsarbetet i länet bland annat naturvetenskaplig sakkunskap. Därest naturvårdsarbetet in— tensifieras bedömer dock länsstyrelsen behovet av arbetskraft ytterligare öka.
För förstärkning av det frivilliga naturvårdsarbetet föreslår länsstyrel— sen i Kristianstads Iän att Skånes naturskyddsförening erhåller en med statsmedel avlönad sekreterare.
G. Erfarenheter av naturskyddsrådens verksamhet
De i samband med tillkomsten av gällande naturskyddslag inrättade naturskyddsråden i länen utgör ett för naturvården specifikt inslag i orga- nisationsbilden. Utredningen har därför ansett vara av intresse att inhämta länsstyrelsernas erfarenheter om råden och har i detta sammanhang särskilt frågat, dels om rådets verksamhet reglerats genom instruktion el dyl av länsstyrelsen, dels i vilka ärenden eller grupper av ärenden rådet hittills gjort sin största insats.
De flesta länsstyrelserna har redovisat goda erfarenheter av natur- skyddsrådens verksamhet. Speciellt är den samlade kompetens, som råden besitter, värdefull för länsstyrelsen vid ställningstagande till naturvårds- frågor i stort. Råden har i de flesta län utgjort remissinstans för läns- styrelsen i naturvårdsfrågor i allmänhet och dessutom på flera håll tagit initiativ till åtgärder, såsom inventeringar av olika naturskyddsobjekt. Ganska genomgående påpekar emellertid länsstyrelserna, att bristen på medel avsevärt begränsat rådens verksamhet som självständigt arbetande organ. Från landstingen har i vissa län utgått mindre bidrag till natur- skyddsråden.
Länsstyrelserna i Uppsala och Gävleborgs län framhåller, att naturskydds- råden endast gjort en ringa insats, vilket enligt länsstyrelsen i Uppsala län delvis kan ha sin orsak i rådets alltför nära anknytning till länsstyrelsen.
Även inom Kristianstads län har rådet varit av mindre betydelse. Sedan år 1956 har således endast ett sammanträde ägt rum.
Instruktion för rådens verksamhet saknas på ett undantag när. Beträf- fande frågan om de ärenden, där råden gjort sin största insats, varierar svaren helt naturligt från de olika länen beroende på arten och omfatt- ningen av aktuella naturvårdsfrågor. Såsom en sammanfattning av svaren kan framhållas, att råden har gjort sin största insats som remissorgan till länsstyrelsen och dessutom medverkat med initiativ och åtgärder vid inventering av grusåsar, reklamanordningar etc. Inom de nordliga länen har råden dessutom medverkat vid ärenden avseende vattenregleringar.
Naturskyddsrådens verksamhet har i några län ansetts så betydelsefull, att man föreslagit, att den sakkunskap råden representerar bör tillvara- tagas i naturvårdens nya organisation. Länsstyrelsen i Jämtlands län behandlar utförligt naturskyddsrådens framtida ställning:
Länsstyrelsen finner det önskvärt att naturskyddsrådets ställning och organisa- tion samt arbetsuppgifter blir föremål för översyn genom utredningens försorg. En viss enhetlighet bör eftersträvas. Rådet bör fungera både som rådgivare och som initiativtagare. Dess arbete bör bedrivas i nära samverkan med länsstyrelsen. Däremot synes det icke nödvändigt eller kanske ens lämpligt att länsstyrelsen är representerad i rådet, enär länsstyrelsen synes böra vara obunden av rådets ställ- ningstagande och beslut vid avgörande av naturvårdsärenden, som underkastas länsstyrelsens prövning. Emellertid bör en representant för länsstyrelsen och då i första hand den befattningshavare, som är föredragande i naturvårdsärenden, regel- mässigt beredas tillfälle att närvara vid alla viktiga. sammanträden inom rådet och även i övrigt följa dettas arbete. Det bör övervägas huruvida naturskyddsrådens allmänna ställning och arbetsuppgifter bör erhålla författningsmässig reglering. I princip bör det dock ankomma på länsstyrelsen i respektive län att uppdraga de närmare riktlinjerna för rådets arbete och sammansättning och i övrigt anpassa organisationen efter de skiftande förhållandena inom olika län. Eftersom alla chefs- tjänstemännen i de särskilda länsförvaltningarna, som i sin verksamhet har att be- akta naturskyddsintressena, samt företrädare för det frivilliga naturvårdsarbetet i länet bör ingå i rådet, torde detta ofta personellt sett bli så stort att inom rådet måste tillsättas ett särskilt arbetsutskott, som har att svara för de löpande arbets- uppgifterna. Så har skett inom naturskyddsrådet här i länet.
Här i länet har landstinget under senare tid årligen anslagit ett mindre belopp för naturskyddsrådets verksamhet. Det bör emellertid övervägas, huruvida icke statliga medel bör ställas till förfogande för naturskyddsråden_ Visserligen bör länstjänstemännens medverkan i råden eller dess arbetsutskott betraktas som veder- börandes tjänsteuppdrag, men de icke statsanställda medlemmarna bör ges möj— lighet att av statsmedel erhålla ersättning åtminstone för sina kostnadsutlägg i sam- band med sammanträden och resor.
H. Synpunkter på naturvårdens nuvarande ekonomiska resurser
Utredningen har slutligen frågat länsstyrelserna, inom vilka områden. bris- ten på medel fn framträder som ett avgörande hinder för naturvårds- arbetet.
Mer än hälften av länsstyrelserna anser att bristen på medel är mest kännbar när det gäller skyddet av landskapsbilden mot exploatering, fram- för allt genom grus- och stentäkter. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför härom:
Bristande resurser utgör för närvarande ett allvarligt hinder för ett effektivt na— turvårdsarbete. För de uppgifter inom naturvården, som är en följd av den omfat- tande och ofta planlösa grusexploateringeu, är bristen på medel särskilt besvärande och försvårar samhällets möjligheter att förhindra eller hindra verkningarna av en fortgående naturförstöring av stora mått. Bristen på medel gör sig här gällande på flera sätt. Otillräckliga anslag av statsmedel stänger till en början praktiskt taget de möjligheter naturskyddslagen anvisar att förhindra en ur landskapssynpunkt olycklig grusexploatering eller att nämnvärt reducera dess skadeverkningar. Vidare saknar markägare och exploatörer i mycket stor utsträckning medel, då det blir aktuellt för dem att ombesörja de återställnings- och uppsnyggningsarbeten, som ålagts dem eller som eljest ankommer på dem. Slutligen saknas också pengar till en många gånger synnerligen önskvärd uppsnyggning av gamla och övergivna grus- tag, vilka nu utgör fula sår i landskapet. Enligt länsstyrelsens mening är bristen på medel för närvarande ett avgörande hinder för naturvårdsarbetet på detta område.
Ett annat område, där bristen på medel utgör hinder för ett effektivt naturvärdsarbete utgör enligt flera länsstyrelser den personella sidan. Bristen yttrar sig härvid i att erforderlig expertis icke kan anlitas för inventeringar och utredningar men även däri att den ordinarie pesonalen inom länsförvaltningen är underbemannad och inte kan ägna sig åt natur- vårdsfrågor i den utsträckning som får anses önskvärd. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Västernorrlands och Norr- bottens län framhåller att bristen på medel till naturskyddsrådens verk— samhet blir särskilt kännbar på grund av den därigenom betingade be- gränsningen av rådens verksamhet.
För en effektiv och snabb tillämpning av naturparksinstitutet framhål- ler länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, att det krävs en avsevärd höj- ning av det nuvarande anslaget för naturskyddsändamål.
Andra områden där bristen på medel blir kännbar är, enligt bla läns- styrelsen i Östergötlands län, vid tillämpningen av strandlagen och 122 & byggnadslagen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att bristen på medel framträder inom naturvårdens alla områden men blir särskilt kännbar, förutom när det gäller grusåsarnas skydd, i samband med fridlysningar och vid förvärv av värdefulla områden.
Slutligen framhåller åtskilliga länsstyrelser att nuvarande komplicerade förfarande för att få besked om medel står till förfogande för viss åtgärd hindrar ett rationellt arbete och att därför ett visst, ej alltför litet belopp bör ställas till förfogande för länsstyrelsen att användas på sätt denna finner lämpligt.
FEMTE KAPITLET
Nuvarande tillgång till och framtida behov av naturområden m 111
A. Inledning
En av de centrala funktionerna för naturvården är att för framtiden säker- ställa olika typer av naturområden. Utredningen har på grund härav ansett sig böra dels presentera en möjligast fullständig överblick över det nuvarande beståndet av områden, dels inskaffa underlag för en be- dömning om detta bestånd kan anses tillfredsställande med hänsyn till behoven i dag och på längre sikt.
Redan på ett tidigt stadium av utredningsarbetet visade det sig, att det finns en riklig flora av objekt, som tillkommit på olika sätt och åtnju- ter ett högst varierande skydd, men som oberoende härav helt eller delvis tjänar samma syften. Rörande vissa slag av objekt saknades en central sammanställning och beskrivning. På grund härav företog utredningen, i samarbete med statens fritidsnämnd, genom länsstyrelserna en hela lan— det omfattande inventering av objekt, som var av särskilt intresse för utredningen. I samband med inventeringen ställdes även vissa frågor till länsstyrelserna rörande behovet för framtiden i olika hänseenden.
De objekt, som tillkommit med stöd av äldre och gällande naturskydds— lagstiftning, är omsorgsfullt förtecknade och beskrivna, dock med undan- tag av naturparkerna, för vilka hittills saknats en sammanfattande över— blick. Nära jämställda med de nämnda objekten är i första hand domän- reservaten, som är många och som i olika hänseenden utgör värdefulla komplement till de egentliga naturskyddsobjekten. En helt ny företeelse på området är fritidsskogarna på kronoparkerna, som till syftet närmast kan jämställas med naturparkerna. Vidare äger eller förvaltar Vitterhets- akademien ett omfattande bestånd av fastigheter, bland vilka vissa större företer påtagliga likheter med naturminnen. Liknande områden äges och förvaltas även av föreningar och stiftelser m 111.
Det bör i detta sammanhang även uppmärksammas att åtskilliga kom- muner har gjort betydelsefulla insatser för att tillskapa fritidsområden. Utredningen har ansett det vara av intresse att få en överblick över dessa åtgärder bl a av den anledningen att hittills föga gjorts för att samordna kommunala och statliga ansträngningar inom naturvården. Ett uttryck för kommunernas allmänna politik på naturvårdens område är vidare de
regionplancr och generalplaner som utarbetats och som mångenstädes upptager betydande grönområden för fritids- och rekreationsändamål. De kommunala fritidsområdena har liksom översiktsplanernas grönområden mycket nära samband med naturparksinstitutet och har därför medtagits i utredningens inventering.
Av intresse i nu förevarande sammanhang är även det partiella skydd, som med stöd av speciallagstiftningen kan ges ett område i ett visst hän- seende. Hit hör i första hand områden, för vilka förordnanden meddelats enligt kungörelsen om skydd för djurlivet på vissa platser, strandlagen samt 86 och 122 %% byggnadslagen. Var för sig utgör de viktiga medel att reglera vetenskapliga, sociala eller kulturella naturvårdsintressen. För förstnämnda typ av områden redogöres i korthet i detta kapitel. Till de två senare typerna återkommer utredningen i kap 6 och 10 med mera ut- förlig redovisning av regleringarnas nuvarande omfattning m m.
Det är slutligen fullt klart att allmänhetens behov av rekreation och friluftsliv i avsevärd utsträckning tillgodoses på marker, som är tillgäng- liga utan att på något sätt vara reserverade för ändamålet. Utredningen har ansett det vara av betydelse att ha en överblick över de viktigaste regionerna i detta hänseende bla av det skälet att de» kan anses utgöra indikationer på objekt som på grund av sin faktiska betydelse redan i dag bör ägnas särskild uppmärksamhet i den framtida naturvårdspoli- tiken.
För ovan omnämnda objekttyper redogöres i avd B—E i detta kapitel. Återstående del av kapitlet behandlar den bedömning av behovet för framtiden, som länsstyrelserna gjort rörande naturområden. I kapitlets avslutande avdelning har utredningen lämnat en kort sammanfattande karakteristik av resultatet av inventering och prognos.
B. De nuvarande naturskyddsobjektens omfattning och karaktär
1. Egentliga naturskyddsobjekt
Under rubriken egentliga naturskyddsobjekt behandlas i det följande områden, som har avsatts eller fridlysts jämlikt gällande naturskyddslag eller motsvarande äldre lagstiftning, d v s nationalparker, naturminnen och naturparker. Naturminnena innehåller icke endast områden av olika stor- lek utan även enstaka naturföremål eller grupper av föremål.
Nationalparkerna
I syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark. I propositionen till 1909 års riksdag föreslogs, att tio områden måtte såsom provstyeken på ursprung-
lig eller märklig natur för framtiden bevaras i huvudsak orubbade såsom nationalparker.
Av förarbetena framgår vidare, att man utgick ifrån att nationalpar- kerna skulle få en dubbelkaraktär av på en gång naturmärkvärdighet och framstående turistområde.
Nationalparkerna skall enligt Kungl Maj:ts beslut den 30 december 1952 vårdas och förvaltas av domänstyrelsen, som även har att i samråd med vetenskapsakademien utarbeta förslag till reglementen samt meddela ord- ningsföreskrifter för nationalparkerna.
I allt har 16 nationalparker om sammanlagt cirka 6000 km2 avsatts. Här lämnas vissa kortfattade uppgifter om parkerna delvis hämtade från »Svenska nationalparker, naturminnen och domänreservat mm», en för- teckning sammanställd av Carl Oldertz och Hans Bäckström och utgiven av domänstyrelsen 1961 (upplaga 2).
Vadvetjåkko nationalpark. Nationalparken är avsatt i syfte att i dess naturliga tillstånd bevara ett område med högnordisk fjällnatur. Den är belägen på Juk- kasjärvi kronoöverloppsmark 11 i Jukkasjärvi socken av Norrbottens län nord- väst om Torneträsk vid 680 30' nordlig latitud.
Nationalparken omfattar fjället Vadvetjåkko samt en söder därom belägen slätt- mark med sjöar, videsnår och myrar. På grund av snörikedomen och den nordliga belägenheten är vegetationsperioden kort, men den geologiskt betingade gynn- samma jordmånen medför dock att i nedre delen av fjällets sydsluttning en ganska omväxlande flora trives. Fågellivet är på slättmarken i sjöar, myrar och snår förvånansvärt rikt.
Arealen är omkring 24,5 kmz. Abisko nationalpark. Nationalparken är belägen på Jukkasjärvi kronoöverlopps- mark I1 i Jukkasjärvi socken av Norrbottens lån på södra sidan av Torneträsk. Den är avsatt i syfte att i dess naturliga tillstånd bevara ett område med högnor- disk fjällnatur som minnesmark och för vetenskaplig forskning.
Nationalparken omfattar Abiskojokks dalgång jämte de närmaste fjällslutt- ningarna däromkring. Den innesluter även en del av Torneträsk med holmen Abiskosuolo. Större delen av parken tillhör björkskogsregionen _ med insprängda tallbestånd i dalens botten. Fjällsidorna når upp i kalfjällsregionen. Abiskodalen är känd för sin rika och omväxlande vegetation; fågel- och insektsliv är även rikligt. På grund av sin lättillgänglighet med järnväg och med Abisko natur— vetenskapliga station i närheten och Abisko Turiststation inom gränserna är Abisko nationalpark vårt noggrannast genomforskade fjällområde.
Arealen är omkring 75 km2. Stora Sjöfallets nationalpark. Nationalparken är belägen i Gällivare och Jokk- mokks socknar av Norrbottens län kring Stora Lule älvs översta lopp från Langas- sjön i öster till och med Luoktanjarka i väster. I norr gränsar den till sjöarna Satisjaure, Kakirjaure, Teusajaure, Suorkejaure och Autajaure, i väster till Ritsem- jokk och Vuojatätno, i söder till Snutjotesjokk, sjöarna Vardojaure och Gasajaure, vidare till Kukkesvaggejokk, Situoändo, Sluggajokk, Rissajaure och Petsaure samt Langas från Saltoluokta till Tsåkesluokta. Den i Gällivare socken belägna delen består av avsöndring från Gällivare kronoöverloppsmark nr 1 jämte fastigheten Rosendal 11, den i Jokkmokks socken belägna delen av avsöndring från dels
Jokkmokks kronoöverloppsmark 171, dels fastigheten Sjöfallet nr 1. Arealen var ursprungligen 1500 km2. För att möjliggöra skapandet av ett vattenmagasin för kraftverket i Porjus utbröts efter riksdagens medgivande genom Kungl Maj:ts beslut den 26 september 1919 ett större område, ca 120 km2, omfattande sjöarna längs parkens mitt från Lilla Sjöfallet (Suorva) väster ut jämte övre hälften av den nedom Lilla Sjöfallet liggande sjön Kårtjejaure, liksom också den korridor söder om Stora Sjöfallet där nu en decauvillebana går fram. Stora Sjöfallet tillhör alltså fortfarande nationalparken.
I den centrala, stora dalgången täckes de nedre sluttningarna av björkskog in genom hela nationalparken. Tall förekommer även genom hela dalgången i smärre dungar, grupper eller enstaka exemplar. Granen når däremot icke längre västerut än till trakten av Stora Sjöfallet.
I västra delen av parken, söder om nuvarande Akkajaure (Suorvasjön) höjer sig det stora Akkamassivet upp till 2 013 m öh och i norra delen av parken når Kallaktjåkko 1845 m. I dessa fjällmassiv finns ännu jöklar.
Sareks nationalpark. Nationalparken är belägen på Jokkmokks kronoöverlopps- mark 171 i Jokkmokks socken av Norrbottens län och är avsatt i syfte att bevara ett område med utpräglad högfjällsnatur.
Nationalparken omfattar bland andra Sarek-, Alkatj- och Pårtefjällen med top- par upp till 2 000 m (Sarektjåkko 2 090 m), högslätter och mellanliggande dal- gångar, exempelvis Rapavagge, Sarvesvagge och Ruotesvagge. Den gränsar i norr till Stora Sjöfallets nationalpark. Endast en ringa del i söder och sydost samt i Rapavagge ligger inom björkskogsregionen. Tall och gran finns insprängda på de lägsta nivåerna. Ett 70-tal jöklar förekommer i högfjällen. Genom beslut av 1962 års riksdag har större delen av Pårekslätten införlivats med Sareks national- park (prop 126).
Arealen är omkring 1 900 km2.
Padjelanta nationalpark. Nationalparken, som inrymmer ett område med utpräg- lad karaktär av vildmark med en speciellt värdefull flora, har tillkommit genom beslut av 1962 års riksdag (prop 126).
Nationalparken är belägen mellan Sareks nationalpark och norska gränsen. Inom området ligger bla de stora sjöarna Virihaure och Vastenjaure, vilka till- sammans med omgivande lågfjåll och högslätter ger området dess karaktär. Berggrunden utgöres huvudsakligen av kalkrika, lättvittrade lågfjäll. Floran är synnerligen art- och individrik med flera sällsynta arter. I faunan återfinns bla åtskilliga arktiska djurarter. Padjelanta är jokkmokksamernas sommarland.
Arealen är omkring 1 950 km2.
Muddus nationalpark. Muddusområdet är avsatt i syfte att i dess naturliga till- stånd bevara ett större, sammanhängande skogs- och myrmarksområde inom norra Norrlands barrskogsregion.
Nationalparken är belägen i Gällivare och Jokkmokks socknar av Norrbottens län mellan allmänna vägen Porjus—Gällivare i norr och Stora Lule älv i söder. Den omfattar inom Gällivare socken dels fastigheten Muddusträsk 11, dels ock delar av fastigheterna Dundret-Råneträsk 11 och Gällivare kronoöverloppsmark 11, samt inom Jokkmokks socken delar av fastigheterna Ananas 11 och Porjusll. Centrum utgöres av sjön Muddusjaure och älven Muddusjokk med omgivande myrar. Västerut når nationalparken till berget Vuosmavare, österut till berget Linavare och sjön Kuobmojaure. I södra delen finns djupa klyftdalar av vilka Muddusjokks kanjon och Moskokorso är de mest framträdande.
Mitt i nationalparken, omslutande Muddusjaure och de närmast kringliggande
myrarna oc'h åsarna, är fridlyst ett särskilt »fågelskyddsområde om ca 97 km!, där tillträde är förbjudet under tiden 15 mars till 31 juli.
Muddus nationalpark omfattar i stort sett Muddusälvens avvattningsområde med skogsåsar och mellanliggande myrar. Stuor Stubba och Vuosmavare når upp över barrskogsgränsen, som ligger på ca 570 m öh. På områdena längst i söder, i närheten av Stora Lule älv har grovskogen avverkats, medan övriga delen ej berörts av avverkning.
Arealen är omkring 492 km2.
Peljekaise nationalpark. Nationalparken är belägen i Arjeplogs socken av Norr- bottens lån på Arjeplogs kronoöverloppsmark 291. Den är avsatt i syfte att bevara ett område med fjällbjörkskog. Den omfattar i huvudsak södra och västra slutt- ningarna av fjället Peljekaise ned till sjöarna Tjalasjaure och Luotaure och inne- sluter i sydöstra delen sjöarna Peljejaure samt deras utlopp.
Björkskogen uppvisar varierande typer, från örtrika till hedartade. Högsta kammen i norr när ett stycke över trädgränsen. Själva Peljekaisefjållet är 1 133 m högt.
Arealen är omkring 146 km2.
Sonfjällets nationalpark. Nationalparken omfattar den söder och väster om Valmån belägna delen av Hede kronopark i Hede socken i Härjedalen och inne- sluter Sonfjällets högsta del, vilken når upp till 1 277 :m ö h. Den är avsatt för att bevara ett fjällområde i landets södra fjälltrakter.
Parkens högsta delar ligger ovan trädgränsen, de nedre delarna faller inom barrskogsregionen.
Arealen är omkring 27 km2.
Tö/singdalens nationalpark. Nationalparken är avsatt från Idre kronopark i Idre socken av Kopparbergs län .i syfte att skydda ett barrskogsområde inom landets sydligaste fjälltrakter. Skogsbeståndet utgöres av gran- och tallurskog på stor- blockig dödismorän. I söder gränsar (nationalparken till Storån, Österdalälvens källflöde. Mot norr når den icke upp i det egentliga kalfjället.
Arealen är 13,65 km2.
Hamra nationalpark. Nationalparken är avsatt från Hamra kronopark inom Orsa finnmark, Hamradelen av Los socken i Gävleborgs län, i syfte att bevara ett område med urskogsartad barrskog. Skogen utgöres av såväl ren tall och gran som blandbestånd med inslag av lövskog.
Arealen är 27 "ha, varav 20 ha skogsmark och 7 ha mossar och tjärn. Garphyttans nationalpark. Nationalparken omfattar större delen av Svenshytte Östergård och är belägen i Kilsbergens södra sluttning i Hidinge socken av Örebro län. Den är avsatt i syfte att bevara delar av ett äldre odlingslandskap och inne- sluter därför inägorna och ängarna kring den gamla tomtplatsen för Svenshytte Östergård. Av byggnaderna på gården finns endast grunderna kvar. Till national- parken hör även -ett 90-tal ha skogsmark, huvudsakligen beväxt med gran.
Arealen är 108 ha.
Ängsö nationalpark. Nationalparken utgöres av holmen Ängsön, förut tillhörande kronoegendomen Väringsö nr 1 och 2 i Länna socken av Stockholms län, och är avsatt i syfte att bevara delar av ett äldre odlingslandskap. Den består av skogs- mark med barrskog, lövbackar, hagar, kala gräsmarker samt ett torp med bygg- nader och något odlad jord. För skötseln är upprättad en detaljerad plan, vilken i huvudsak följts sedan 1943.
Arealen är 75 ha.
Norra Kvills nationalpark. Nationalparken är avsatt i syfte att bevara ett om- råde med urskogsartad barrskog inom den sydsvenska barrskogsregionen. Den är belägen på Norra Kvills kronopark i Rumskulla socken av Kalmar län i en ostlig utkant av det småländska höglandet med ganska kuperad terräng.
Skogen består till övervägande del av tall. Gran förekommer i rena bestånd på bördigare lokaler omkring bäckdrog. Numera synes inga som helst spår av avverkning.
Arealen är 27 ha. Gotska Sandöns nationalpark. Nationalparken är belägen på Gotska Sandön i Fårö socken av Gotlands län och omfattar ett område efter västra stranden av ön, söder om fyrplatsen, med en längd av omkring 2,4 km samt en bredd i norr omkring 1,1 och i söder 2,0 km. Hela parken med undantag av en 100—200 m bred strandremsa upptages av sanddyner, beväxta med huvudsakligen gammal tallskog.
Arealen är 368 ha.
Blå Jungfruns nationalpark. Nationalparken omfattar ön Jungfrun (»Blå Jung- frun») i norra delen av Kalmarsund inom Misterhults socken av Kalmar lån. Genom gåvobrev den 9 sept 1925 av landshövding J Falk i Kalmar län överläm- nades den till Kungl Maj:t och Kronan för att avsättas som nationalpark.
Ön består av röd granit, till större delen i form av kala klippor och hällar. Framför allt i södra delen finns dock även stora blockmarker. Tall, gran och björk förekommer i skrevorna och i södra sluttningen tät ekskog, delvis ekkratt. Den mest intressanta delen av vegetationen utgöres av mossor och i synnerhet lavar. Högsta punkten när nära 88 m öh.
Arealen är 66 ha. Dalby Söderskogs nationalpark. Nationalparken omfattar södra och sydvästra delarna — Söderskogen —— av Dalby hage i Dalby socken av Malmöhus län. Den har avsatts i syfte att bevara en sydsvensk lövskog och skall vårdas enligt in- struktion, utarbetad av domänstyrelsen i samråd med vetenskapsakademien. Mar- ken innehåller baltisk morärtlera med hög kalkhalt och skogen utgöres av alm, ek, ask och bok. Området är starkt kulturpåverkat.
Arealen är 36 ha.
Nationalparkerna kan översiktligt indelas i tre grupper, nämligen fjäll — vildmarksparker, urskog — vildmarksparker och kulturlandskapsparker.
Till den första gruppen bör föras Vadvetjåkko (24,5 km2), Abisko (75 km2), Stora Sjöfallet (1380 kul?), Sarek (1900 kni”), Padjelanta (1950 km2), Peljekaise (146 km?) och Sonfjället (27 kn12). Dessa sju national- parker täcker tillsammans över 5 500 km2 och torde var för sig uppfylla syftet att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick.
Ojämförligt mest representativt är Sarek-området, vilket icke heller utsatts för mänsklig åverkan med undantag av en mindre magnesitbryt- ning under andra världskriget. 400 hektar i Rittakdalen kommer dock enligt beslut av 1962 års riksdag att tagas i anspråk för Tjaktjajaure vatten- regleringsmagasin.
Av de övriga inom den första gruppen är Stora Sjöfallets nationalpark illa åtgången av Suorvaregleringarna och torde komma att åsamkas ytter-
ligare svåra skador om vattenfallsstyrelsens planer för utbyggnaden av Stora Lule älvs övre del genomförs. Dessa torde medföra reglering av sjöarna Autajaure, Teusajaure, Kakirjaure, Petsats och Satisjaure samt ytterligare höjning av Suorvamagasinet.
Även Peljekaise nationalpark har skadats genom reglering av Sädva- jaure. Abisko nationalpark berörs av riksgränsbanan och en 380 kV- kraftledning. Inom parken finns vidare svenska turistföreningens stora turiststation, vilken första gången uppfördes åtta år innan nationalparken avsattes. Föreningen har 1962 fått tillstånd att anlägga en linbana inom nationalparkens område. Denna park har alltmer fått en utpräglat turistisk karaktär och kan närmast jämföras med en naturpark.
De två mindre, Vadvetjåkko och Sonfjällets nationalparker, är helt intakta. Vadvetjåkko är dock avsides belägen och svår att nå.
Till den andra gruppen, urskogs- och vildmarksparkerna, kan föras Muddus (491,75 km2), Töfsingdalen (13,65 km2), Hamra (0,27 km2), Gotska Sandön (3,68 kmz), Norra Kvill (0,27 km2) och Blå Jungfrun (0,66 km2).
Muddus, som omfattar ett stort myr- och urskogsområde, är ur veten— skapliga synpunkter en av de värdefullaste nationalparkerna. En mindre del har tagits i anspråk för Messaure kraftstation. Vandringsleder och övernattningskojor har iordningställts av domänverket.
Av övriga parker inom denna grupp intar Gotska Sandön och Blå Jungfrun en särställning genom det isolerade läget. Bägge har en ömtålig natur, som ej tål stort slitage. Gotska Sandöns nationalpark omfattar blott en tiondel av ön, men resten är dock avsatt som domänreservat med undantag för en mindre del kring fyrstationen. Till sin storlek motsvarar dessa två nationalparker annars bättre bestämmelserna för naturminnen. Deras särpräglade och unika natur gör dock att de ändå väl uppfyller nationalparksfordringarna.
Hamra och Norra Kvills nationalparker är så små att de närmast är jämförbara med naturminnen. Töfsingdalens nationalpark slutligen är visserligen väsentligt större men kan knappast sägas utgöra »större sam- manhängande område av viss landskapstyp».
Till den tredje gruppen, kulturlandskapsparker, kan föras Garphyttan (1,08 km2), Ängsö (0,75 km2) och Dalby Söderskog (0,36 km2).
Dessa små nationalparker fordrar en noggrann vård om de skall kunna bevara sin särskilda karaktär som minnen av ett äldre odlingslandskap eller sydsvensk lövskog. Till sin allmänna karaktär är de närmast natur- minnen. Ängsö är dock en väl avgränsad enhet. En del av ön utgör också ett urskogsreservat.
Naturminnena
Fridlysning av naturminnen kan av länsstyrelse ske på såväl kronans som enskild mark och avse »område eller till fastighet hörande naturföremål
som på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet, egenart eller eljest märkliga beskaffenhet finnes böra särskilt skyddas».
Inom ramen för detta fridlysningsinstitut återfinnes den största och till- lika mest heterogena gruppen av fridlysningsobjekt. Som naturminnen har fridlysts allt från sjöar, häcknings- och rastplatser för fåglar, växtlokaler, urskogspartier, högmossar, myrar, rullstensåsar, öar, utsiktspunkter, löv- ängar och andra rester av ett äldre odlingslandskap till jätteträd, »sup- tallar», märkliga klippformationer, raukar och grottor. En del objekt har klart vetenskapligt värde, andra fyller en uppgift för landskapsbilden eller friluftsfolket och vissa har endast ett begränsat lokalt, musealt hembygds- intresse.
Vid årsskiftet 1960/61 fanns 341 fridlysta områden om sammanlagt drygt 3000 ha. Av områdena är 135 eller mer än en tredjedel mindre än 1 ha. Dessutom fanns 1 079 fridlysningsresolutioner, avseende olika föremål eller grupper av föremål, omfattande ca 5 500 träd, mest ekar, vidare ett 70-tal flyttblock samt raukar, grottor, klippformationer, jättegrytor, åsgropar mm, i allt drygt 6000 föremål.
Nedan lämnas i tabellform länsvis en förteckning över antalet frid- lysningsresolutioner.
Förteckning över antalet fridlysningsresolutioner
. _ Res ang träd .. Fridl Av dessa s.a Res an eol .. Lan områden över 1 ha naturmånåen 0 tradgrup- per m m
Stockholms 31 21 6 102 Uppsala 9 6 8 Södermanlands 17 15 6 20 Östergötlands 15 6 67 Jönköpings 18 10 3 51 Kronobergs 16 9 5 68 Kalmar 31 16 4 199 Gotlands 23 15 4 16 Blekinge 6 3 25 30 Kristianstads 12 9 3 20 Malmöhus 19 12 13 Hallands 9 4 3 33 Göteborgs och Bohus 17 7 3 33 Älvsborgs 9 5 1 43 Skaraborgs 32 21 50 Värmlands 2 1 3 16 Örebro 13 8 8 51 Västmanlands 1 1 7 3 38 Kopparbergs 19 6 23 89 Gävleborgs 5 3 5 Västernorrlands 4 2 7 Jämtlands 13 11 9 Västerbottens 7 6 1 2 Norrbottens 3 3 1 7
341 206 102 977
Av tabellen framgår, att fridlysningarna är ojämnt fördelade över landet. Detta återspeglar dock icke det objektiva fridlysningsbehovet. Erfarenheten ger i stället vid handen, att antalet fridlysningar oftast beror av var det har funnits intresserade och initiativkraftiga föreningar och personer. Detta ger också en antydan om att många naturminnen tillkommit av en tillfällighet.
Vad beträffar de fridlysta områdena varierar ofta graden av skydd. Ibland innebär fridlysningen blott en inskränkning i allemansrätten, i andra fall innebär den ett omfattande skydd för området, dess topografi, fauna och flora mm. Som exempel på ett partiellt skydd kan väljas Hjälstaviken, den populära fågelviken i Uppsala län nära Enköping, och på ett fullständigt skydd den av svenska naturskyddsföreningen ägda fågelön Lilla Karlsö utanför Gotland.
Hjälstaviken med tillhörande landområden fridlystes 1948. Fridlys- ningen innebär att det under tiden 15 mars—15 juli är förbjudet för all— mänheten att vistas på sjön och kringliggande sankängar och mader. Även en del åker och äng samt hag- och skogsmark omfattas av frid- lysningen. Runt sjön har utlagts en markerad vandringsled och ordnats ett par rastplatser. Hjälstaviken kan vissa vårsöndagar besökas av mellan 500 och 1 000 fågelintresserade personer. Allmänheten har fått vidkännas en ofrånkomligt nödvändig inskränkning i rörelsefriheten. Markägarna har dock full frihet att röra sig inom området, även för fiske i sjön. De håller även betesdjur på strandängarna. Fridlysningen innebär inte något skydd för sjön mot sjösänkning och torrläggning. Inte heller åtnjuter de omgi- vande markerna, som utgörs av hagmarker och betade enbulskmarker med en rik vårflora av bla backsippor och kungsängsliljor, något skydd mot tex uppodling eller skogsplantering.
För skyddet av Lilla Karlsö, om ca 150 ha, är det bättre ställt. I frid- lysningsbestämmelserna av år 1954 anges att fridlysningen avser att skydda öns topografi mot skadegörelse, värna om öns karaktär av ålderdomligt gotländskt beteslandskap samt vårda öns fauna och flora. Rätten till landstigning har reglerats och i övrigt gäller särskilda bestämmelser om bla camping och uppgörande av eld. Här inkluderas alltså hela biotopen med vad den rymmer av växt- och djurvärld.
En särställning intar i övrigt de rester av äldre odlingslandskap, som fridlysts som exempelvis Lunnelid och Ea hage i Skaraborgs län, Wick— leby äng och Borga hage på Öland, Rusarbo äng i Jönköpings län, Örups almskog och Stora Hults fälad i Kristianstads län. Dessa landskaps- och odlingsminnen är till arten nära besläktade med många av Vitterhets- akademiens fastigheter. Skall de kunna bevaras och fylla sin uppgift, måste de vårdas efter särskilt uppgjorda planer. Detta kräver dock bety- dande medel och insats av arbetskraft.
Naturparkerna Som naturpark må fridlysas område, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. I och för sig behöver det alltså icke vara något påfallande märkligt naturområde som fridlyses. Avsikten är i stället att få friluftsområden avsatta för tätortsbefolkningen och skyddade för fram- tiden.
Vid årsskiftet 1961/62 fanns följande åtta naturparker.
1. Prästöns naturpark, Kopparbergs län, ca 50 ha, fridlyst 1956. En barrskogs- klädd ö i Insjön för vilken viss inskränkning i skogsskötseln och allemansrätten genomförts.
2. Hallands Väderö naturpark, Kristianstads län, ca 310 ha, fridlyst 1958. Ön är på grund av sin vackra och säregna natur samt rika möjligheter till bad och friluftsliv av stor betydelse ur rekreationssynpunkt. Detaljerade vård- och ord- ningsföreskrifter har utfärdats, bla till skydd för det äldre odlingslandskapet, faunan och floran.
3. Västerås stads fritidsområden. Mälaröarna Östra Holmen, Västra Holmen och Elba (de 5 k Hästholmarna), Amundsgrund, Kattskär oc'h Björnön, Johannis- bergsområdet i Västerås stad samt området Sundängen i Kungsåra kommun fridlystes som naturparker 1959. I fridlysningen ingick även vissa områden i privat eller stiftelses ägo. Områdena företräder en mängd olika naturtyper från ren vildmark till starkt kulturpåverkade marker med en rik fauna och flora. Naturparken bjuder goda tillfällen till rekreation och bad. Fridlysningen avser att i huvudsak utgöra ett skydd mot skadegörelse och slitage från allmänhetens sida.
4. Målaskog naturpark, Kronobergs län, 11,5 ha, fridlyst 1959. Naturparken omfattar ett område bevuxet med lövskog och innefattar hagmarker och örtrika ängar. Området skall vårdas så att lövträdsinslaget och kulturlandskapskaraktären bevaras. All blomplockning och kvistbrytning är förbjuden.
5. Ängsö naturpark, Västmanlands län, nära 1 800 ha, fridlyst 1960. I parken ingår dels 1437 ha av Ängsö fideikommiss, dels ytterligare 346 ha tillhörande pastoratet samt två privata markägare. Ängsö naturpark skall vara ett för allmänheten tillgängligt område, som skall skyddas och vårdas i allas gemensamma intresse och där särskild hänsyn skall tagas till faunan och floran. Detaljerade skyddsbestämmelser för området har utfärdats. Bla gäller att åkerbruk, trädgårdsskötsel, skogsbruk och jakt får bedrivas utan hinder av före- skrifterna; dock med iakttagande av god naturvård och beaktande av landskapets karaktär. Området får icke utnyttjas för fritidsbebyggelse.
6. Hagestads fritidsreservat, Kristianstads län, fridlyst 1960. Området inköptes 1940 med medel ur fonden för friluftslivets främjande. Inom området har anord- nats tillfartsvägar för motorfordonstrafik, parkeringsplatser och tältplatser. Be- söksfrekvensen har under senare är starkt ökat med hårdare marknötning som följd. För att motverka att fritidsreservatet genom onödigt starkt slitage skall mista sitt tilltalande utseende har det skyddats genom fridlysning som naturpark.
7. Strandängsområde mellan Lerberget och Svanebåck, Malmöhus län, fridlyst
1961. Markägarcn har här medgivit betydande inskränkningar i områdets eko- nomiska utnyttjande. Växt- och djurlivet har skyddats och inskränkningar gjorts i allemansrätten.
8. AImö udde, Blekinge län, 120 ha, fridlyst 1961. Avsikten med fridlysningen är att trygga tillgången till ett lättåtkomligt, orört rekreationsområde och samtidigt bevara den för landskapsbilden väsentliga vegetationen av en, hagtorn och vild- rosor.
Även naturparkerna bildar en ganska heterogen grupp. För de rekrea- tionssökande värdefullast och som naturparker bäst lämpade är Västerås stads friluftsområden, Ängsö, Hage-stad och Hallands Väderö. Den sist- nämnda har dock en så särpräglad och värdefull natur, att den väl fyller kraven på nationalpark.
Av övriga områden torde Målasko-gs naturpark bättre motsvara kra- ven på ett naturminne.
2. Domänreservaten
Domänstyrelsen har enligt kungl brev av år 1909 bemyndigande att utfärda skyddsbestämmelser för område eller föremål på domänverkets marker, som är att anse som naturminne. Med stöd av detta bemyndigande avsätts domänreservaten. Vid årsskiftet 1960/61 fanns avsatt 729 reservat om sam- manlagt 47 281 ha. Vidare fanns 778 fredade föremål. Fredningarna förde- lar sig på följande sätt på de olika överjägmästaredistrikten:
Distrikt Område Föremål Antal Areal Övre Norrbottens 18 3 215 4 Nedre Norrbottens 34 16 383 1 Skellefteå 45 7 417 3 Umeå 38 5 329 3 Sollefteå 26 1 497 5 Östersunds 28 1 052 15 Gävle-Dala 65 3 712 28 Bergslags 99 1 306 62 Östra 119 4 348 254 Västra 107 1 676 130 Södra 150 1 346 273
Summa 729 47 281 778
Områdena representerar typer av skog och mark med värde och intresse från skogliga, natur— och kulturhistoriska, landskapliga och sociala syn- punkter och finns spridda över hela landet. Dominerande är de omkring 200 urskogsartade reservaten med en sammanlagd areal av över 29000 ha. I arealen ingår då även inom reservatets gränser liggande tjärnar,
mossar och andra impediment. Helt naturligt finns de flesta ursko-gsreser— vaten i norra Sverige. Det största reservatet, Reivoreservatet i Arvidsjaurs socken av Norrbottens län, hör till denna grupp. Det omfattar totalt 8 700 ha, varav 7200 ha produktiv skogsmark, 900 ha myrar", 500 ha berg och lågfjäll samt 100 ha vatten och innesluter beståndstyper av snart sagt alla inom lappmarken förekommande slag såväl blandbestånd som rena tall-, gran- och björkbestånd.
På Gotska Sandön har domänstyrelsen, som tidigare nämnts, från eko- nomisk drift undantagit hela den under styrelsens förvaltning stående delen av ön, 3167 ha. Detta reservat är avsett som en. komplettering och en inramning av den år 1909 avsatta nationalparken med samma namn.
En viktig kategori skyddade områden utgör lövängar, lövlundar och hagmarker med ädla lövträd av olika slag och särdeles rikhaltig och frodig markvegetation av blommande Örter. På kronans marker finns skyddade ungefär 160 sådana områden med en areal av 770 ha och med spridning från Skåne upp till Dalarna. Som exempel kan nämnas Linnebjers hage, omfattande 23 ha ekskog med underväxt av hassel, hagtorn samt frodig örtflora av lundtyp i gläntorna inom kronoparken Dalby i Södra Sandby socken, Malmöhus län. Ett annat exempel är Bölets ängar i Undenäs socken, Skaraborgs län, fredade redan 1915, och Lövsjö ängar i Ekeberga socken, Kronobergs län. En mycket vacker och välhållen löväng är Allekvia äng i Endre socken på Gotland.
Andra exempel på skyddade objekt är rullstens- och grusåsar, såsom Evedalsåsen vid Växjö, myrar som Degerfors stormyr i Västerbotten, kalk- myrar och kalkkärr, högmossar som Blängs mosse på Billingen, flygsands- fält, sjöar, klapperstensfält och växtgeografiskt intressanta områden liksom också boplatser och häckningsterräng för örn, fiskgjuse, lappuggla, sång- svan och andra fåglar.
Domänreservaten har på detta sätt kommit att bli utomordentligt värde- fulla komplement till fridlysningarna enligt naturskyddslagen. Områden som det stora Reivoreservatet och Gotska Sandön fyller väl fordringarna för nationalpark.
3. Fågelskyddsområdena
Kungörelsen om skydd för djurlivet på vissa platser (SFS 727/1960) inne- håller bestämmelser till skydd för i första hand fågellivet. Kungörelsen möjliggör långtgående inskräkningar i jakträtte—n. Fågellivet inom 83 områden om drygt 5 000 km2 var vid årsskiftet 1960/61 helt eller delvis fredat med stöd av dessa bestämmelser. De största områdena är Sjaunja och Svaipaområdena i Norrbottens län om respektive 2900 och 450 km2 samt Ljungdalsreservatet i Härjedalen om ca 1 000 km2. Även i södra Sve- rige finns emellertid mycket stora fågelskyddsområden, bla kusten från
Ängelholm to m Karups kommun i Halland. Fågellivet på och invid Stora och Lilla Karlsö utanför Gotland skyddas också enligt kungörelsen.
F örbuden varierar betydligt ifråga om antalet skyddade arter, från all jakt inom ett område till skydd för endast någon eller några enstaka arter. Ofta omfattar förbuden endast simfåglar och vadare. När det gäller skydd för häckande fågel är bestämmelserna oftast utformade som förbud att med båt angöra eller beträda vissa öar och holmar eller förbud mot att hålla båt i viss sjö. I några fall omfattar förbudet skydd för flyttfåglar. Vissa svagheter behäftar dock detta institut. Sålunda är det ej utsagt, vem som har hand om förvaltning, vård och övervakning. Icke heller utgör regle- ringen något skydd mot att de områden, där djurlivet fredats, exploateras för bebyggelse, torrläggning, vattenreglering, utsläpp av förorenat vatten m m.
4. Kronans fritidsskogar
Domänstyrelsen har nyligen tagit initiativ till en intensifierad verksamhet för underlättande av friluftslivet på kronans skogar. I första hand avser styrelsen att vissa avgränsade områden skall iordningställas för ett mer intensivt utnyttjande, men avsikten är även att underlätta friluftslivet på de av domänstyrelsen förvaltade skogarna i allmänhet. Såsom typobjekt för den planerade verksamheten har domänstyrelsen utvalt fyra områden med speciellt goda förutsättningar för friluftsliv, nämligen Älvdalens östra revir, kronoparken Hornslandet utanför Hudiksvall, Malingsbo revir i södra Dalarna och Västmanland samt kronoparken Halle- och H unneberg i Väster- götland. Då emellertid Älvdalens östra revir genom riksdagens beslut seder- mera disponerats som artilleriskjutfält, utvaldes i stället Hamra revir i Da- larna.
För att erhålla underlag för utväljande av de kronoparkcr, som i första hand borde ifrågakomma för friluftsändamål, har domänstyrelsen under år 1961 låtit verkställa en inventering av sådana kronoparker. Resultatet av inventeringen upptar ett stort antal större och mindre objekt, fördelade över hela landet, men givetvis med den begränsning i lokaliseringshän- seende som kronans markinnehav i olika landsdelar föranleder. Arealmäs- sigt synes en betydande övervikt föreligga för objekten i norrlandslänen jämfört med övriga delar av landet. Förslag till närmast aktuella åtgärder inom de utvalda områdena har även framkommit vid inventeringen. Do- mänstyrelsen har utvalt sjutton av de föreslagna områdena som första— handsobjekt. För dessa jämte de tidigare utvalda fyra typobjekten lämnas nedan en på inventeringen grundad kortfattad beskrivning rörande belä- genhet, naturförhållanden m m samt viktigare föreslagna åtgärder för främjande av friluftslivet.
Kronoparken Karl Johan, Torneå revir Campingområde i anslutning till badstrand med någorlunda lättillgänglig omgiv- ning och med tillgång till fiske.
Rc'ilctforsområdet, Kalix revir Område i Kalixälvens dalgång, som erbjuder en vacker utsikt på flera platser. Lämpligt camping- och sportfiskeområde.
Reivoreservatet, Malmesjaurs revir Domänreservat om totalt 8 700' ha, väl lämpat som fritidsområde. Lämpliga områ- den för eampingplatser finns och trevliga vandringsleder kan läggas upp.
Fällforsen och Storforsen, Selets revir Fritidsområde på båda sidor om Pite älv genom hela reviret. Vid Fällforsen och Storforsen bör camping- och rastplatser anordnas samt i övrigt företagas uthugg- ning och gallring på lämpliga platser för att förbättra utsikten över älven.
Killingsand, Burträsks revir Sandstrand vid Bottenviken nära europaväg 4. Tillfartsväg, parkeringsplats och högklassig tältplats föreslås.
Kronoparken Kroksjökälen, Degerfors revir
Område om drygt 2 000 ha, beläget vid vägen Umeå—Lycksele cirka 10 mil från Umeå. Rastplatser föreslås efter den vackra vägen utmed Umeälven. Området inne- håller lämplig sportfiskesjö samt ett domänreservat.
Kronoparken Stenbithöjden och Simsjölandet, Dorotea och Åsele revir Vildmarksområde, som lätt nås från bilvägar. Lämpliga kortfiskevatten inom området. Campingplatser med bilparkering kan anordnas och stigar utmärkas.
Käringbergområdet, Fredrika revir Stort vildmarksområde omfattande ca 7200 ha med möjligheter till bad och camping.
Kronoparken Tjärndalskilen, Norra Renbetesfjällens revir Vildmarksområde, lämpligt för kortfiske och camping. Vissa sanitära anlägg- ningar samt uppröjning av lämpliga tältplatser torde bli behövliga.
Hela Hamra revir Stort vildmarksområde, omfattande ca 45000 ha, som bör förses med enklare tältplatser och rastställen.
Kronoparken Hornslandet, Hudiksvalls revir Utnyttjas redan nu som fritidsreservat. Goda badstränder och strövområden. Utbyggnad av området sker efter detaljplan med campingplatsen i Höllick som främsta anläggning.
Fulufjället, Särna revir Skogs- och fjällområde, som redan utnyttjas intensivt för friluftsliv. Vissa an- läggningar finns inom området, men de bör ytterligare utbyggas. Främst behövs vägar, rastplatser. sanitära anläggningar och campingplatser.
Kronoparken Älvdalen, V:a Älvdalens revir Genomfartsområde för turistströmmen Älvdalen—Särna. Enkla rastplatser, tält- platser och parkeringsplatser föreslås vid vägarna inom reviret. Dessutom föreslås anordnande av promenadstigar inom vissa urskogsreservat.
Hela Malingsbo revir Anordningar för fritidsvistelse har sedan flera år vidtagits inom reviret. Rast- och parkeringsplatsernas antal bör utökas.
Kronoparken Lovö, Stockholms revir Livligt besökt strövområde. Parkerings- och rastplatser bör anordnas.
Kronoparken Omberg. Ombergs revir Livligt besökt utflyktsmål. Befintliga parkerings- och rastplatser bör komplet- teras, stigar röjas, och bestämmelser utfärdas om blomplockningen. Eventuellt bör den mest trafikerade vägen permanentas.
Kronoparken Granvik. Tivedens revir Hela kronoparken är ett vildmarksbetonat strövområde med goda sportfiskemöj- ligheter. Campingplatser föreslås.
Kronoparken Halle- och Hunneberg, Hunnebergs revir Kronoparken har sedan länge av domänverket behandlats såsom naturpark. Kronoparken utgör en märklig naturformation med sitt i förhållande till omgiv- ningen höga, avskilda läge, sina »klevar» och fornborgar. Rikt djurliv, framför allt älg men även kronhjort. _— Parkvakt bör anställas. Sanitära anläggningar. bänkar, bord, skyltning och stigmarkering bör anordnas och åtgärder vidtagas mot nedskräpning m m.
Kronoparken Kroppefjäll, Dalslands revir Vildmarksbetonat område, som genom lämpliga åtgärder kan iordningställas till ett frilufts- och sportfiskeparadis.
Kronoparken Böda, Ölands revir Ett idealiskt fritidsområde, som ligger lättåtkomligt och innehåller utmärkta bad- stränder. Semesterbyar och campingplatser finnes men bör utbyggas och förbätt- ras.
Kronoparken Skäralid, Kolleberga skolrevir Området är livligt besökt av turister. Rast— och parkeringsplatser samt sanitära anläggningar bör utbyggas.
”Under år 1961 igångsatte domänstyrelsen en mera organiserad verk- samhet för befrämjande av friluftslivet inom de förut omnämnda fyra typområdena för att därigenom'vinna erfarenheter för en kommande utökning av verksamheten. För att erhålla instruktionsmässigt stöd här- för har domänstyrelsen i skrivelse till Konungen den 24 augusti 1961 hemställt om ändring av förordningen den 10 maj 1935 (nr 157) angående grunderna för förvaltningen av vissa kronoskogar. Ändrings- förslaget innebär ett tillägg till 4 % nämnda förordning med innehåll att domänstyrelsen, där så finnes lämpligt, må vidtaga åtgärder ägnade att öka kronoskogarnas värde såsom fritidsområden för allmänheten.
Till skrivelsen har fogats kostnadsberäkningar för verksamheten i fråga. Därav framgår att domänstyrelsen avser att i sitt generalförslag för år 1962 upptaga en kostnad av 500000 kronor för fritidsverksamheten i
huvudsak till åtgärder inom de tidigare utvalda förstahandsobjekten. Beloppet beräknas fördela sig på följande sätt beträffande sakkostnader:
Vägar, parkerings- och mötesplatser samt strövstigar 139 000 kr Camping- och rastplatser 280000 » Kiosker, vägvisare, skyltar, kartor mm 81000 »
Kostnaderna beräknas även under åren 1963 och 1964 uppgå till cirka 500 000 kronor per år, varefter de bedöms sjunka till en ungefärlig netto- kostnad av 200000 kronor per år. Flertalet objekt väntas nämligen vara utbyggda 1965 och vissa av dem lämna väsentliga intäkter.
I proposition till 1962 års riksdag (nr 39) har domänstyrelsens förslag tagits upp till behandling och tillstyrkts. Kostnaderna för verksamheten skall bestridas av driftmedel. Den årliga medelsdispositionen för ända- målet ansågs böra vara av något mindre omfattning än vad domänstyrelsen föreslagit. Någon ändring i förordningen angående grunderna för förvalt- ningen av vissa kronoskogar ansågs icke erforderlig.
5. Vitterhetsakademiens fastigheter
Kungl Vitterhets-, historie- och antikvitetsakademien äger eller förvaltar ett antal viktiga kulturhistoriska minnesmärken runt om i landet. De av akademien ägda eller förvaltade minnesmärkena utgöres dels av fasta fornlämningar i egentlig mening, såsom gravfält, enstaka storhögar, forn- borgar samt ruiner efter kyrkor, kloster och borgar, och dels av äldre byggnader såsom ödekyrkor, _slott eller liknande. Antalet objekt utgör för närvarande över åttio varav tjugotvå är belägna i Visby. Av beskrivning över vitterhetsakademiens fastigheter, intagen som bilaga till akademiens årsbok 1960, framgår närmare de berörda fastigheternas läge och storlek samt skyddsobjektens ”karaktär. _
Av beskrivningen framgår, att akademien förvaltar ett flertalav våra mest kända kulturhistoriska minnesmärken, såsom Glimmingehus, Visby ringmur och kyrkoruinerna i staden, Visingsborgs slott och Varnhems kloster. De områden, som innefattar fasta fornlämningar och som ofta är av avsevärd storlek synes vara av betydande intresse även ur natur- vårdssynpunkt på grund av den intensiva vård-och det skydd som kommer både själva fornlämningen och området i fråga till del. Bland större om- råden av detta slag må omnämnas följande exempel.
Ett område om cirka 9 ha i Valleberga socken av Kristianstads län, inom vilket landets största skeppssättning — »Ales stenar» — är belägen.
Ett område om cirka 48 ha innefattande bla Ölands största fornborg, Gråborg. Ekornavallen om'cirka 31 ha i Hornberga socken, Skaraborgs län. På området finnes gravfält med bla gånggrifter och bronsåldersröse.
Hovgården om cirka 28 ha i Adelsö socken, Stockholms län med Kungshögarna och Alsnö hus.
Ett större område kring kungshögarna vid Gamla Uppsala. Delar av Björkö i Mälaren. Området innehåller i förhållande till sin areal landets ta'lrikaste fornminnen bla lämningarna efter den gamla vikingastadexn Birka samt betydande gravfält (ett med 1 600 tätt liggande gravhögar).
Ett helt nytt slag av objekt har nyligen med stöd av donationer kommit i akademiens ägo, nämligen Stensjö by i Döderhults socken, Kalmar län. Härigenom har den kulturhistoriskt märkliga byn tillförsäkrats skydd för framtiden.
Genom att ägande- eller förvaltningsrätt till fastigheter eller områden sålunda överförts till akademien har områdenas vård kunnat säkerställas på ett helt annat sätt än vad som kunnat förekomma vid enskild ägande- rätt. I förorden till ovannämnda beskrivning Över akademiens fastigheter göres bla följande uttalande rörande deras vård och förvaltning:
Vården och förvaltningen av akademiens fastigheter omfattar underhåll, repa- rationer, röjningsarbeten, mark- och landskapsvård. Dessa praktiska arbeten ut- föras genom riksantikvarieämbetet. De äro emellertid förenade med stora ekono- miska svårigheter. De till akademiens förfogande ställda statsanslagen för vården av landets fornminnen och byggnadsminnesmärken äro nämligen mycket blyg- samma. En omfattande verksamhet har dock kunnat pågå genom att akademien till vissa arbeten kunnat bidraga med avkastningen av egna fondmedel och genom att i andra fall donatorer intresserat sig för vårdarbeten på särskilda minnes- märken. I viss utsträckning ha restaureringsarbeten utförts av arbetslösa, bla såsom statligt beredskapsarbete, i andra fall har riksantikvarieämbetet tilldelats vapenfria värnpliktiga såsom arbetskraft. Sålunda har skötseln av fornminnes- området på Björkö sedan många är helt baserats på denna arbetsform.
Vid markvärdsarbetena på Björkö ha stegvis nya metoder kunnat utprovas, vilka kommit till användning vid återställandet av landskapsbilden även inom fornlämningsområden på andra håll i landet. Sedan behövliga röjningsarbeten utförts få de återställda ängarna och bagarna samma skötsel, som de fått ända från förhistorisk tid fram till 1800-talet, då de naturliga öppna slåttermarkerna genom den alltmer ökade vallodlingen icke längre behövdes och därför fingo växa igen. Särskilt på Öland ha omfattande arbeten av detta slag utförts på akademiens fastigheter.
6. Kommunalägda fritidsområden
Vid den inventering av naturområden, som utredningen gjort genom läns- styrelserna, har särskilt efterfrågats, vilka större fritidsreservat som finns i länen i kommunal ägo. Såsom större angavs reservat med areal över— stigande 100 ha. Vidare begärdes upplysning om det för reservaten utfär- dats särskilda föreskrifter rörande naturskyddet eller ordningsföreskrifter.
Efter sammanställning av länsstyrelsernas uppgifter har nedanstående förteckning upprättats över nu befintliga kommunalägda fritidsområden med arealer överstigande 100 ha.
Län Antal områden Ungefärlig areal (ha) Stockholms 21 10 300 Uppsala 4 540 Södermanlands 3 1 220 Jönköpings 1 140 Malmöhus 2 1 370 Göteborgs och Bohus 7 3 150 Värmlands 1 150 Örebro 1 100 Västmanlands 3 4 000 Kopparbergs 1 100 Gävleborgs 8 6 000 Västerbottens 3 300 Norrbottens 2 560 Summa 57 27 930
Förteckningen förtjänar att kommenteras närmare i några avseenden. Vad beträffar områdenas fördelning över landet är det markant att nära hälften av länen saknar sådana större områden, som efterfrågats. I öv- rigt synes föreligga en övervikt för tätortsregionerna och speciellt för Stockholms län. Stockholms stad har nämligen sedan lång tid tillbaka bedrivit en aktiv inköpspolitik i det aktuella syftet, som resulterat i att staden nu äger inte mindre än 18 större områden på Södertörn och i skär- gården om sammanlagt cirka 10 000 ha. Bland de största av dessa kan näm- nas Gålö om 1818 ha, Tyresta om 1416 ha och Ågesta om 1141 ha. Genom ytterligare förvärv i Tyresö kommun har staden 1962 ytterligare utökat sina reservat med omkring 1900 ha. — Södertälje stad äger ett område om cirka 950 ha i Enhörna kommun. — För att trygga sin vatten- försörjning har Malmö stad förvärvat stora områden vid Vombsjön. Därav synes ett skogsområde om cirka 1 200 ha lämpligt att utnyttja såsom fri- tidsområde. — Delsjöreservatet i Göteborg och Balltorpsområdet i Mölndal omfattar vardera c:a 1200 ha. De inom Västmanlands län redovisade områdena utgörs dels av Västerås stads fritidsområden (jämför under naturparkerna, sid 95) och dels av ett område om cirka 2500 ha tillhö- rigt Sala stad. — Gävleborgs län uppvisar ett förhållandevis stort antal områden med betydande arealer. Sålunda äger Gävle stad cirka 2 700 ha, varav Norrlandet vid kusten omfattar cirka 1 800 ha. Sandvikens stad är delägare i ett större fritidsområde kring Högbo bruks herrgård om cirka 2 500 ha och Söderhamns stad äger flera kust- och skärgårdsområden om sammanlagt cirka 800 ha.
Naturvårds- eller ordningsföreskrifter har för de angivna områdena utfärdats i ganska ringa utsträckning. Bäst tillgodosedda i detta avseende är Västerås stads fritidsområden (Hästholmarna, Björnön, Johannisberg och Sundängen), vilka fridlysts såsom naturparker. Fridlysningsföreskrif—
terna innebär bla förbud mot plockning av vissa blommor, mot skade- görelse å fågelbon samt mot medförande av lös hund. Vidare får camping och affischering endast ske på de platser och villkor i övrigt som mark- ägarna bestämmer. För övriga kommunalägda områden finns i vissa fall utfärdade särskilda ordningsföreskrifter i allmänhet innehållande förbud mot eller lokalisering av camping, föreskrifter angående eldning samt förbud mot åverkan på naturen.
7. Övriga objekt
Från länsstyrelserna har utredningen erhållit uppgifter om vilka större fritidsreservat ägda av föreningar eller stiftelser som finnes i länen. De redovisade områdena, som närmare beskrives nedan, upptar några objekt, som icke direkt kan sägas ha karaktären av fritidsområden men som dock bör omnämnas i detta sammanhang.
Komosse, högmosse om 2286 ha i Jönköpings län, äges av svenska natur- skyddsföreningen.
Storsand, fågelträsk med stora agfålt och rikt på orkidéer, 118 ha, beläget i Gothems socken, Gotlands län. Ägare: svenska naturskyddsföreningen.
Kullagdrd ]2 och 13 om cirka 257 ha i Brunnby kommun, Malmöhus län. Områ- det, som omfattar bergig och kuperad, havsomfluten terräng med företrädesvis lövskog, äges av AB Kullabergs natur. Bolaget har till uppgift att förvalta områ- det under iakttagande av att egendomarnas natur i största möjliga mån bevaras och skyddas.
Kungsmarken, Södra Sandby kommun, Malmöhus län, omfattar cirka 176 ha del- vis skogbevuxet område, inom vilket finns anlagd en golfbana. Ägare: Lunds universitet.
GustafsbergsstifteIsen i Uddevalla stad äger ett kulturreservat, innehållande skogs- och Strövområden.
Storlienområdet om cirka 3100 ha äges av skid- och friluftsfrämjandet. Sär- skilda donationsbestämmelser hindrar områdets exploatering.
Mörviken 13 mfl, fjäll och skogsmark om cirka 120 ha på Åreskutans sydslutt- ning, äges av Åre Kurortsaktiebolag.
Aktsehemmanet om cirka 1 460 ha vid sjön Laidaure i Jokkmokks kommun, Norr- bottens län. Området omsluter Rapaälvens deltaland i sjöns västände vid gränsen till Sarek. Svenska naturskyddsföreningen är delägare i fastigheten.
Dessutom kan omnämnas några mindre områden, tillhöriga naturskydds- föreningen, nämligen Alvena lindäng på Gotland, Stora Hults fälad i Kris- tianstads län och Rusarbo äng i Jönköpings län. Ett område vid Steninge strand i Hallands län äges av Hallands naturskyddsförening. —— Även veten- skapsakademien äger ett antal mindre områden av karaktären kultur- eller naturreservat, exempelvis Testholmen och Stångehuvudområdet i Göteborgs och Bohus län.
Det har uppenbarligen varit förenat med vissa svårigheter för länssty- relserna att redovisa de efterfrågade objekten. På grund härav gör redo— visningen ovan icke anspråk på fullständighet utan är mera att betrakta som en exemplifiering.
C. I översiktsplaner reserverade »grönområden»
För att erhålla en uppfattning om den översiktliga planläggningens bety- delse för naturvården har utredningen hos länsstyrelserna anhållit om uppgift om de region- och generalplaner som redovisar större grönområ- den. De inkomna svaren upptar några få regionplaner samt ett flertal generalplaner.
Regionplanen för Stockholmstralcten omfattar större delen av Stock- holms län med undantag endast för den nordligaste delen. Planen har fastställts av Kungl Maj:t år 1960. Regionplanen har ett speciellt intresse ur naturvårdssynpunkt på grund av sina riktlinjer för skärgårdsområdets framtida disposition. Sålunda redovisas större delen av ytterskärgården såsom »naturskyddsområde», medan stora delar av den övriga skärgården samt vidsträckta sammanhängande områden närmast permanentbebyggel- sen betecknas såsom område »huvudsakligen avsett att lämnas obebyggt som friluftsområde eller i landskapsvårdande syfte». Fastställelsen å region- planen har icke medfört några rättsverkningar avseende Säkerställandet av angivna områden utan planen har närmast rådgivande karaktär.
Över Kalmar—Nybro-omrddet upprättades regionplan år 1957. Stora sammanhängande grönområden redovisas längs stränderna norr och söder om Kalmar. Vid pågående arbeten med generalplan för Kalmar har denna anpassats till regionplanen med avseende på redovisning av grönområden för friluftsliv. —— I regionplanen för Bordstrakten redovisas ett trettiotal större grönområden med tillhörande beskrivning. Enligt denna kan fri- luftsområdena indelas i tre grupper, nämligen de centralt belägna för dagligt bruk (aktiva parker), de perifert belägna för det rörliga frilufts- livet samt de avlägset belägna (fjärrområdena) för weekends- och semester- vistelse. Vidare påpekas i beskrivningen, att för regionen finns behov av f järrområden utanför dess gränser, främst vid västkusten. — Grönområden av betydelse finns även redovisade i regionplanerna för Sundsvalls- och Örnsköldsviksregionerna.
Regionplanläggning pågår inom ytterligare några regioner i landet. Särskilt bör omnämnas den planläggning, som pågår inom Göteborgsregio- nen. Denna region omfattar ett vidsträckt område kring tätortsbebyggelsen i Göteborg med förorter och berör förutom Göteborgs och Bohus län även vissa delar av Hallands och Älvsborgs län. I förslag till lösning av vissa fritidsfrågor inom regionen har regionplanekontoret framlagt förslag till
avsättande av ett antal större fritidsområden (Svartedalen, Risveden, Här- skogen, Sandsjöbacka, Bergsjöområdet och Delsjöområdet), vilka främst har karaktären av strövområden och som på lång sikt bör bevaras från all exploatering. Eventuellt kommer styrelsen för regionplaneförbundet att senare begära att nämnda områden skall fridlysas såsom naturparker.
Planläggning i större sammanhang berörande ett flertal kommuner be- ' drives även i andra former än den regionplaneinstitutet anvisar. Av största intresse är därvid de strandutredningar, som på senare år igångsatts inom flera län. Exempel på en sådan utredning är den nyligen framlagda Strandutredningen för Hallands län med tillhörande förslag till mark- disposition för fritidsbebyggelsen inom länets strandområden. Strandpla- neringen kommer att närmare behandlas nedan i kap 6 (sid 126). Omfat- tande länsutredningar har även påbörjats under de senaste åren. Även om dessa i allmänhet har andra primära syften än att behandla fritids- frågorna kan de dock på lång sikt komma att bli av väsentlig betydelse för naturvården. Inom Kopparbergs län pågår en allomfattande länspla- nering, där naturvårdsfrågorna tillmätts avsevärd vikt. Speciellt har man ingående behandlat frågan om den lämpligaste hushållningen med länets fjällvärld, som av flera orsaker kommit i farozonen vid en allt intensivare exploatering.
De upprättade generalplanerna, innehållande större grönområden, har icke i något uppgivet fall förts fram till fastställelse. Planerna har sålunda icke erhållit rättsverkningar med avseende på grönområdenas säkerstäl- lande. De flesta län redovisar antagna generalplaner eller generalplane- förslag med innehåll som efterfrågats av utredningen. De grönområden som redovisas i dessa planer har dock i många fall icke tillkommit efter överväganden av behovet av fritidsområden utan huvudintresset vid pla- neringen har varit permanentbebyggelsens lokalisering och omfattning, kommunikationsledernas sträckning etc. Representativt för detta förhål- lande är ett uttalande av länsstyrelsen i Uppsala län, som anfört att marke- ringen som grönområden inom generalplanerna närmast har inneburit att områdena av olika anledningar inte bör bebyggas. Det är inte alltid som de är särskilt lämpade för friluftsliv. — I andra fall åter, speciellt när plan- läggningen verkställts inom landskommuner med attraktiva strandområ- den, har planen haft till väsentlig uppgift att reglera fritidsbebyggelsen, varvid naturligen behovet av marker för friluftsliv kommit i förgrunden. Planer av detta slag redovisas framför allt från Stockholms och Göteborgs och Bohus län.
En omfattande generalplanering pågår för närvarande över hela landet. Helt naturligt koncentreras denna planläggning i första hand till de stora tätortsregionerna men även landskommuner utanför dessa börjar visa ett aktivt intresse för översiktlig planering.
Exempel på enklare kommunal planering har även lämnats till utred-
ningen. Hit hör i första hand sådan strandplanering, som behandlas i kap 6. Ett annat exempel kan förtjäna att särskilt omnämnas, nämligen den dispositionsplan som upprättats för Limafjällen i Kopparbergs län. Planens syfte är att reglera fritidsbebyggelsens utbredning inom nämnda fjäll- område genom att lokalisera bebyggelsen till vissa naturligt avgränsade områden, åtskilda av stora sammanhängande grönområden.
D. Tillgängliga naturområden utan särskilt skydd
Utredningen har i sin inventering även bett länsstyrelserna belysa, vilka större områden i länet som på grund av allemansrätten utnyttjas för fri- luftsliv utan att desamma genom förbud eller i planer är reserverade för detta ändamål.
De flesta länsstyrelser har icke närmare angivit speciella områden av den art, som avses i frågan, utan framhållit att skogsområden och sjöstränder närmast de större tätorterna utnyttjas mer intensivt än övriga delar av länet. Inom Södermanlands och Blekinge län hävdar man att praktiskt taget hela länen utnyttjas för friluftsliv. Länsstyrelsen i Stockholms län anför:
Praktiskt taget alla de markområden i stockholmsregionen som inte disponeras för bebyggelse kan sägas spela en roll för och utnyttjas av befolkningen för rekrea- tion och friluftsliv. Den intensitet varmed området utnyttjas beror av dess när- belägenhet till befolkningskoncentrationerna och områdets speciella naturliga förutsättningar. Så gott som hela skärgården utnyttjas sålunda intensivt.
Länsstyrelsen i Uppsala län har redovisat sexton områden med tillhö- rande beskrivning enligt följande:
Av större områden som på grund av allemansrätten utnyttjas för friluftsliv i större omfattning utan att genom förbud eller i planer vara reserverade för detta ändamål, nämns först några kring Uppsala:
27. Galgbacken — G:la Uppsala inkl Tunäsen. Öppna eller tallbevuxna åskullar.
28. Berthågaomrädet. Skog, åkrar och backar. Permanenta skidspår. Fasta ori- enteringskontroller och terrängbanor. Området kommer delvis att exploateras för kyrkogård och bebyggelse.
29. Hågadalen inkl Kvarnbo-området och Nåsten, inom Uppsala stad och Södra Hagunda kommun. Hågadalen är delvis militärt övningsområde, men utnyttjas, då militära övningar ej äger rum, i betydande utsträckning som fritidsområde. Golfbana. Nåsten är ett större skogsområde. Permanenta skidspår och fasta orien- teringskontroller och punktorienteringsbanor. Körbar väg med parkeringsmöjlig- heter genom området.
30. Sunnerstaskogen och Vårdsätraområdet. Skog, backar, åkrar och något Mälarstrand. Märkt permanent vandringsled från Uppsala till Graneberg. Fasta orienteringskontroller. Området blir allt mer inkräktat av bebyggelse; sommar- stugebebyggelse i Vårdsätra.
31. Kronåsen och Sunnerstaåsen jämte Fyrisåns stränder mellan Uppsala och Flottsund. Promenad- och skidstråk med vackra utsikter. Skidbackar och delvis fasta anläggningar vid Sunnersta.
33. Lunsen-omrädet (delvis i Stockholms län). Större skogsområde med perma- nenta skidspår och vandringsleder Bergsbrunna—Flottsund och Alsike—Flottsund. Sammanhängande med Lunsen ligger Kungshamns-Fredrikslundsområdet (i Stock- holms län). Donerat till en stiftelse som skall sköta området som ett »minnesland- skap». Omväxlande herrgårdslandskap intill Mälaren. Badplatser.
34. Vedyaza-området. Skogsmark med insprängd kulturmark. Fasta orienterings- kontroller och permanent skidspår.
35. Jälla-omrddet. Större skogsområde med delvis nedlagd kulturmark. Fasta orienteringskontroller.
Av mer utnyttjade fritidsområden utanför Uppsala-området kan nämnas:
36. Brämsand-Billudden öster om Dalälvens utlopp. Omväxlande kustnatur med stora sandstränder. Vägar, parkeringsplatser och toaletter.
37. Dalälvens stränder och öar kring Söderfors.
38. Lövstabuktens skärgård och delar av dess stränder. I området ingår Nöttö- badet och åtskillig fritidsbebyggelse.
39. Stränderna vid fiskelägena i Hällnäs kommun. 40. Gimodammens sydliga stränder. Badplats.
41. Stränderna kring Österby Stordamm och vid Dannemorasjöns östra sida samt ekbackarna mellan Österby och Dannemora. Starkt omväxlande natur.
42. Öar och en del strandpartier vid Svinnegarnsviken.
43. Mälaren. Stor betydelse som »sjöströvområde». Särskilt utnyttjade öar är tex V Högholmen och Veckholms Prästholme. (Siffrorna hänvisar till beteckningar på inventeringskartorna).
Flertalet av de nämnda områdena ingår i de större områden som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Dessa redovisas å kartutdra- get, sid 115.
I några fall har länsstyrelserna i denna fråga hänvisat till detaljerade svar som inkommit från länets kommuner.
I de fall länsstyrelserna i övrigt utpekat vissa områden såsom mer frekventerade än andra har gränserna för desamma ofta varit obestämda. De viktigaste av dessa områden är skärgårdarna i Stockholms, Östergöt- lands, Göteborgs och Bohus och Norrbottens län, strandområden i Gotlands och Hallands län samt vid Vänern och Mälaren, skogsområden på Om- berg, åsarna i Skåne, platåbergen i Västergötland och Kilsbergen samt fjällområden i Dalarna och södra Lappland.
E. Vissa principiella synpunkter Och önskemål
Såsom framgått av redovisningen tidigare i detta kapitel utgör de egent- liga naturskyddsobjekten en ganska heterogen och sväröverskådlig grupp. De har också tillskapats under en relativt lång tidrymd, under vilken målsättningen för naturskyddet växlat. Det möter därför vissa svårigheter att få en klar bild av objektens faktiska betydelse för samhället i dag. Mycket närbesläktade med de egentliga naturskyddsobjekten är, såsom framgått av den tidigare framställningen, i första hand domänreservaten. De har i likhet med de egentliga naturskyddsobjekten, till stor del avsatts för tillgodoseende av vissa naturvetenskapliga eller kulturella intressen. Det sociala inslaget i naturvårdspolitiken är ju —— med undantag för vissa nationalparker — en relativt sen företeelse.
Med anledning av de ovan antydda frågeställningarna har utredningen till länsstyrelserna ställt frågan, om inom länet befintliga nationalparker, naturparker, naturminnen och domänreservat, utan att syftet med deras avsättande äventyras, i högre grad än vad hittills skett kan göras till- gängliga för allmänheten och därmed få ökad betydelse som fritidsområ- den. Vidare frågade utredningen, om det i övrigt förelåg önskemål om ändrad målsättning för förvaltningen av här ifrågavarande objekt.
Av länsstyrelsernas svar framgår att de ifrågavarande objekten i all- mänhet icke har någon mera framträdande betydelse ur friluftslivets syn- punkt. Särskilt framhålles att flertalet objekt antingen är så begränsade till arealen att de över huvud icke kan utsättas för någon större besöks- frekvens eller att de är så avlägset belägna, att man icke kan förutsätta att de blir några attraktiva utflyktsmål. Av svarens allmänna karaktär kan man även draga den (slutsatsen, att en stor del av objekten är relativt okända både för myndigheter och allmänheten.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har utvecklat sin principiella syn på målsättningen utförligt och därvid även tagit ställning till frågan om länets stora nationalparker bör göras tillgängliga för allmänheten i högre grad än nu är fallet. Länsstyrelsen anför följande:
Ett behov av fritidsområden är knutet till tätorterna för vilka erfordras större områden för rekreation och friluftsliv. Kraven på dessa områden är i första hand att de skall vara relativt nänbelägna för att kunna utnyttjas ofta och av många.
Behov föreligger dessutom av fritidsområden på vilka kravet främst är att de äger vissa egenskaper — har en speciell miljö. För besök i sådana områden är avståndet av underordnad betydelse.
För att i så hög grad som möjligt berika människans naturupplevelser synes det angeläget att ett så stort antal miljöbetingade områden som möjligt göres till- gängliga som fritidsområden.
Till graden av upplevelse av ett landskap — en miljö bidrar i hög grad sättet att färdas. (Många gånger kan upplevelsen av ett miljöbetingat område vara helt
beroende därav). Sättet att färdas förtjänar därför stort beaktande då det gäller att avgöra vilka områden som skall göras mer tillgängliga för allmänheten.
Allmänt sett bör det finnas både sådana områden för vilkas utnyttjande färd- sättet är valfritt och sådana områden i vilka huvudsakligen endast ett färdsätt är möjligt.
I Norrbottens län finns sex nationalparker, ett flertal naturminnen och ett stort antal domänreservat. Dessa objekt är huvudsakligen lokaliserade så att de saknar betydelse som lokala fritidsområden för tätorterna i länets kustbygd medan säkerligen flera domänreservat bör kunna få betydelse för tätorterna i länets malmfält och inland. Sin stora betydelse som fritidsområde bör de aktu- ella objekten kunna få som miljöbetingade fritidsområden.
Sättet för att göra dessa områden tillgängliga är inte bara en fråga om att iordningställa tekniska detaljer på marken, vägar, broar, P-platser, vandrings- leder, övernattningsmöjligheter olikn. Det är även och kanske främst en fråga om att presentera områdena för allmänheten, att tala om att de existerar och vad besökaren kan vänta inom området och därigenom skapa behov av att besöka dem. För nationalparkernas del har en sådan presentation kommit i bokhandeln under 1960, 50 år efter det de första områdena avsattes till nationalpark.
Mot bakgrund av vad ovan anförts om kraven på de miljöbetingade områdena dvs rik variation och beaktande av färdsätten för områdenas utnyttjande har nationalparkerna i Norrbottens län bedömts vara tillgängliga för allmänheten i fullt tillräcklig omfattning.
Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller, att av de nuvarande naturmin- nesområdena i länet icke något är lämpat för ett intensivare utnyttjande som fritidsområde. Några år ömtåliga fågellokaler eller vetenskapliga reservat av det slag att allt utnyttjande av dem för friluftsliv är och bör vara förbjudet. Ett par av de avstängda reservaten skulle dock möjligen i begränsad utsträckning kunna öppnas för allmänheten. Från en del något mindre ömtåliga reservat har allmänheten icke utestängts, men de är både för små och ur andra synpunkter olämpliga för ett intensivare friluftsliv. — Däremot är det troligt, att några planerade naturminnen kommer att få den storlek och oömhet, att de även kan fylla en funktion som fritidsområden, närmast av typen strövområden eller vackra utflykts- mål.
Länsstyrelserna i Gotlands, Skaraborgs och Jämtlands län uttalar, att de ifrågavarande objekten redan nu är i tillräcklig grad tillgängliga för all- mänheten och att behov av ändrad målsättning ej föreligger.
Länsstyrelsen i Kristianstads län åter anser att åtgärder bör vidtagas för att öka de ifrågavarande områdenas tillgänglighet, bl a genom att ägare av mark ålägges att anordna öppningar i stängsel.
Naturskyddslagstiftningen har alltsedan sin tillkomst haft klart uttalade vetenskapliga och allmänkulturella syften. Det är därför av stort intresse att söka göra en bedömning av det vetenskapliga värdet av det nuvarande
beståndet av nationalparker, naturminnen och domänreservat. I denna fråga har utredningen haft överläggningar med bla vetenskapsakademiens naturskyddskommitté. Utredningen anser sig kunna sammanfatta de från vetenskapligt håll framförda synpunkterna på följande sätt.
Ur vetenskaplig synpunkt vore det önskvärt, att de ur olika synpunkter mest skyddsvärda och skyddsbehövande föremålen och områdena objek- tivt utvaldes och därefter fridlystes med lämpliga skyddsföreskrifter. Verk- ligheten är emellertid helt annorlunda. Vad som blivit skyddat är mestadels rester, som förblivit outnyttjade på grund av avlägset läge, ringa ekono- miskt värde vid avsättandet eller andra för skyddsvärdet strängt taget ovidkommande skäl. Största delen av vårt lands objektivt sett mest skydds- värda naturföremål och naturområden har icke fridlysts och ej heller blivit föreslagna till fridlysning.
De fridlysta objekten är i och för sig talrika. Till stor del är de visser- ligen kuriosa i ett naturaliekabinett i det fria. Sådana »märkliga» natur- föremål, träd, flyttblock osv bör dock ej föraktas; många av dem är framträdande i landskapet, imponerande genom sina dimensioner eller på annat sätt och långt värdefullare än det som skulle ha kommit i stället om de förstördes. De fridlysta områdena är av mycket mångskiftande karaktär, men kan ändock inte sägas representativt företräda det svenska natur- och kulturlandskapet. I viss mån är detta en följd av att »märklig» naturbeskaffenhet fått betraktas som mer värd att skydda än typisk eller representativ. Naturreservaten är också ofta otillräckliga i storlek. De är mycket ojämnt fördelade på kategorier och geografiska zoner. Bla har efter utbrytningen av Akkajaure mm ur Stora Sjöfallets nationalpark större sjöar som i sin helhet ligger inom reservaten saknats, ett förhål- lande som dock i någon mån rättats till genom tillskapandet av Padje- lanta nationalpark. Ingen stor eller medelstor älv åtnjuter skydd. Många former av fjällvegetation, olika slags skog, vissa typer av myrvegetation o s v saknas och våra kuster och skärgårdar är endast i ringa omfattning skyddade i form av fridlysta områden.
F. Friluftslivets behov
1. Det framtida behovet av friluftsområden
I samband med inventeringen av naturområden har utredningen till läns- styrelserna ställt frågan, om det med hänsyn speciellt till de växande tät- orterna och kommunikationernas utveckling kan bedömas, vilka större områden, som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Utred- ningen anhöll vidare att få dessa områden indelade i
a. serviceområden = lättillgängliga områden med serviceanläggningar av olika slag, såsom vägar, parkeringsplatser, bad- och campingplatser, vandrarhem, fritidsgårdar, fjällstationer och raststugor,
b. strövområden = större, sammanhängande skogs- eller fjällområden utan serviceanläggningar eller endast i ringa utsträckning försedda med sådana.
Det har, icke helt oväntat, mött vissa svårigheter för länsstyrelserna att besvara de uppställda frågorna. Det material, som utredningen fått, är sålunda ganska ojämnt. Några länsstyrelser har förklarat att frågorna icke kan besvaras utan ingående, särskilda undersökningar, vilka icke varit möjliga att anordna i detta sammanhang. Vissa andra länsstyrelser nöjer sig med mera allmänt formulerade uttalanden och önskemål. Åtskil- liga länsstyrelser har emellertid inkommit med mera konkreta handlings- program av varierande innehåll. Det ligger i sakens natur, att behovet av fritidsområden växlar avsevärt från län till län beroende på de all- männa förutsättningarna. På grund av frågans stora betydelse för utred- ningsarbetet återges i det följande i kort sammandrag samtliga länssty- relsers bedömning. Utredningen refererar därvid först bedömningen från Uppsala län, som av olika anledningar kommit att bli särskilt utförlig och av betydande principiellt intresse.
Länsstyrelsen i Uppsala län anför:
Det är icke möjligt att i detta sammanhang åstadkomma annat än ett löst utkast till framdeles lämpliga fritidsområden. Rent allmänt kan först sägas, att det allt vanligare bilägandet medför, att sådana områden, särskilt strövområden, i större utsträckning än tidigare kan förläggas långt från tätorterna. Dock bör vid alla tätorter och större bygder säkerställas åtminstone något närbeläget fritids- område, även där man bland de närbelägna naturområdena inte kan utpeka något som självklart är lämpligast som fritidsområde. Uppgörande av ett sådant hand- lingsprogram förutsätter emellertid ett betydligt mer omfattande inventerings- arbete än vad som här kunnat göras.
Indelningen i »service-områden» (a) och »strövområden» (b) i enlighet med frågeformuläret blir delvis ganska konstlad, men nedan görs dock försök att hänföra de uppräknade områdena till endera typen. Stora delar av särskilt de större områdena av typ a bör dock behandlas som strövområden utan särskilda anläggningar.
Det kan ifrågasättas om icke flertalet stränder vid Östersjön och Mälaren bort medtagas.
Omtyckta naturpartier av typ »tilltalande utflyktsmål», som är mindre än några tiotal hektar, har ej medtagits i förteckningen.
Fritidsområdena uppräknas nedan i stort sett från iDOI'I' mot söder.
1. Öarna i Dalälvsmynningen och en några km lång och någon km bred kust- remsa öster därom inkl Brämsand och Billudden. (»Serviceområde», a, men Bill- udden bör fridlysas som naturminne).
2. Öarna och strandpartierna kring Söderfors (inkl Jörsöns norra och västra delar). Området'sträcker sig in i Hedesundafjärden i Västmanlands län (a). ——- Även andra delar av Dalälvens nedre lopp bör på ett eller annat sätt skyddas. Den
märkliga ädellövvegetationen, som till större delen förstörts genom kraftverks- dämningarna, finns bäst bevarad i övärlden norr om Untra.
3. Skärgården i och strandpartierna kring Lövstabukten. (Delvis a, delvis b).
4. Större delen av Hållnäskusten, bla kring Fågelsundet och Ängskär (a).
5. Floran-området, inkl markerna kring sjön Fälaren (b). I fråga om större delen av Floran-området pågår underhandlingar om dess fridlysning som natur- minne, något som dock inte alls utesluter, att det utmärks som ett exklusivt ströv- område. Det består till ca hälften av myr, nära hälften av barrskog och innehåller dessutom flera sjöar.
6. Gimo Damm med omgivande skogsmarker (a).
7. Österby Stordamm med omgivande skogsmarker, myrar och hagar (a).
8. Ängs- och ekbacksområdet mellan Österbybruk och Dannemora och öster om Filmsjön (a).
9. Ett område söder om Österbybruk och Dannemora, innefattande Danne- morasjön och de uppdämda sjöarna Harviksdammen, Slagsmyren och Hammar- dammen samt omgivande skogsmarker och kulturmarker. Särskilt må poängteras vissa områden öster om Dannemorasjön, bl a. länets troligen största lövskogsområ- de, Andersby ängsbackar, som bör fredas som naturminne (a). 10. Delar av Vendelssjöns omgivningar (a). 11. Delar av sjön Tämnarens omgivningar, särskilt nordsidan (a). —- Även vissa delar av Tämnaråns dalgång är självklara skyddsobjekt. 12. Det stora sjörika skogsområdet mellan landsvägen Uppsala Harbo, lands- vägen Pålbo—Molnebo, en linje Tarmlångens västände—Huddunge samt lands- vägen Huddunge—Harho. Området, som är Upplands högst belägna, har karaktä- ren av sjörik vildmark (b). 13. Ulleråkers allmänning och skogen ner till Fibysjön. Området är mer lätt- tillgängligt och lövskogsrikt än föregående område men har delvis samma karak— tär (b). 14. Jumkilsåns dalgång mellan Jumkil och Åkerby. Själva ravinen hör till de mest idylliskt natursköna områdena i Uppsala-trakten, och även dess omgivningar har i ovanligt hög grad kvar prägel av gammalt kulturlandskap (a). 15. Området Storvreta—Vittulsberg—Skölsta—Lövsta (i Funbo)—Funbo k:a— Länna gård—Älvsgärde—Frötuna—Storvreta. Detta område består av några större skogsområden med talrika insprängda odlingar; skogsområdena omges av bitvis småkuperad bygd med en del kvarvarande 'hagar och enbackar. Vidare ingår Funbosjön och delvis Långsjön samt några småsjöar. Området innehåller åtskillig fast bebyggelse och även en del fritidsbebyggelse. Möjligen bör detta område uppdelas på ett par områden och den större odlingsbygden uteslutas. (Delvis a, delvis b). 16. Fyrisåns ravin norr om Uppsala fro m Lena k:a samt delar av dess omgiv- ningar (t ex Fullerö backar). Visserligen kan endast vissa delar av detta stråk för närvarande sägas utgöra mer utnyttjade fritidsområden, men det bör dock betrak- tas som en helhet i skyddshänseende. Dalgången kan f ö säkerligen bli mer utnytt- jad i sin helhet om blott anstalter görs för att underlätta dess användning som skidstråk och som båtled (a). 17. Uppsalaåsen med närmaste omgivningar norr om staden från Gzla Uppsala till Galgbacken. Den värdefullaste delen av området är fornminnesområdet (inkl Tunåsen) vid Gzla Uppsala. Övriga delar av åsen är starkt söndertrasade, men med målmedvetet arbete borde även dessa delar kunna förvandlas till ett närbe-
läget och tilltalande promenadstråk vid norra delen av Uppsalas stadsbebyggelse (a)—
18. Fyrisån och dess omgivningar söder om Uppsala inkl Kungsängen och delar av Uppsalaåsen. Underhandlingar pågår sedan flera år med markägarna angå- ende viss fredning av de öppna markerna kring ån. Kronåsen är redan avsatt som domänreservat, och den likaledes kronoägda Sunnerstaåsen, på vilken finns goda skidbackar med en del fasta anläggningar, sköts i stort sett som ett sådant reservat (a). 19. Skogen Lunsen, som till stor del är ett kargt skogsområde med mycket hällmarker och småmyrar (b). Sammanhängande med Lunsen ligger i Stockholms län Kungshamns-Fredrikslundsområdet. 20. Hågadalen (inkl Kvarnbo-området) och skogen Nåsten. Detta är det mest närbelägna av de större fritidsområdena kring Uppsala. Den tidigare mycket natursköna Hågadalen med dess slånbackar och lundskogsbryn har dock blivit illa åtgången av militär verksamhet och påträngande bebyggelse, och planer finns på en trafikled över dalens norra del. Med lite ansträngning torde dock dalen till stor del kunna återställas och bevaras i ett tilltalande skick. — Skogen Nåsten har en betydligt vildare och oländigare karaktär (a, delvis b). 21. Området Vänge k:a—Hagby k:a—Skärfälten—Läby utgör en fortsättning av föregående. Det består av smärre skogsområden med en del odlade stråk emellan och grupperade kring fd Ekebysjön (b). 22. Området norr om Dalbyviken är ett typiskt omväxlande Mälarherrgårds- landskap med en fågelrik vik, strandängar, utsiktsberg, lundbryn, hagar, åkerfält och barrskogspartier (a?). 23. Det sjörika skogsområdet mellan Ribbingebäck och Skogstibble (b). 24. Uppsalaåsen och en del intilliggande partier utefter Mälarvikarna, Ekoln— Gorran—Oxen—Ryssviken—Stora och Lilla Ullevifjärden samt Biskops-Arnö, Ske- garn och ett skogsbälte öster om Ullevifjärdarna (a?). 25. Skogsområdet med Lejondalssjön i centrum (a). 26. Området kring Enköpingsån söder om Enköping och kring Svinnegarns- vikens norra del (inkl bla Gröngarnsåsen, Haga ekbackar och Nynäs-Fagerudds- området) samt öarna i Svinnegarnsviken. Området består till stora delar av åker- mark och innehåller åtskillig fast bebyggelse och fritidsbebyggelse (a). 27. Bryggholmen i Mälaren. Den har redan köpts av Enköpings stad till fritids- område (a). 28. Lagnö, en halvö som hör till Mälarens lummigaste herrgårdslandskap och är även ur botanisk synpunkt anmärkningsvärd med hänsyn till de stora mistel- förekomsterna. Tyvärr har en kraftledning numera dragits över halvön, men den kan inte anses i någon avgörande grad ha spolierat områdets rekreationsvärden. 29. Mälaren är i sin helhet ett »sjöströvområde», där vissa ögrupper och strand- sträckor bör fredas från all bebyggelse och störande ingrepp i övrigt. Som exem- pel på sådana ögrupper kan nämnas öarna i Görväln sydost om Lennartsnås, skärgården i Norra Björkfjärden (utom Gräsholmen och Alholmen), skärgården i Grönsöfjärden och öarna i Svinnegarnsviken. Skyddsvärda strandområden kan inte uppräknas här (delvis a, delvis b).
På följande sida återges ett utdrag ur inventeringskartan från Uppsala län. De å kartutdraget redovisade sifferbeteckningarna hänvisar till ovan- stående beskrivning över respektive områden.
_ xs till xx X?: . _ (_ X & - - .
"'(()|un_ "%*-1.
((Ni) (”uni , —12[:E2=511.5||”i%x
FÖRSLAG TILL FRITIDSOMRÅDEN
BETECKNINGAR
Stockholms län '
Regionplanen för Stockholmstrak—ten ger i detta avseende !vissa anvisningar (se sid 105). Behovet av sk serviceområden har i viss mån till-fredsställits genom Stockholms stads engagemang söder om staden. Det synes angeläget att motsva- rande behov även täcks norr om staden. I första hand synes därvid Järvafältet med hänsyn till sitt goda läge böra reserveras som friluftsområde i den mån det icke framdeles kommer att utnyttjas för militära eller bostadsändamål. Skär- gårdsområdet synes, i den mån detta icke blir hindrande för den bofasta befolk- ningen, i stor utsträckning böra bibehålla sin karaktär av strövomräde för båt- folket och andra friluftsmänniskor.
Södermanlands län Kan för närvarande icke bedömas.
Östergötlands län Enligt naturskyddsrådets mening kan man med stöd av hittillsvarande erfaren- heter förmoda, att det framtida behovet av serviceområden kommer att dominera, medan tillgången på strövområden alltid kommer att vara tillfredsställande utan speciella arrangemang.
Såsom lämpliga strövområden med viss service (ett mellanting mellan rena service- och strövområden) nämnes det sammanhängande skogsområdet från Kol- mården i öster till Tylöskogen i väster. Ett bälte om ca 10 km bredd längs för- kastningslinjen Bråviken—Motala förefaller kunna tjäna ifrågavarande syfte för hela slättbygdens tätortsregion med huvudorterna Norrköping, Linköping, Motala. Här skulle kunna etableras dels rena serviceområden, dels säkerställas ströv- områden av lämpligt format.
Jönköpings län Med hänsyn till de mycket svårbedömliga faktorerna ur vilka detta framtida behov framgår synes det mycket svårt att lämna ett direkt svar på frågan. Uppenbar- ligen måste det emellertid vara värdefullt att i god tid söka reservera områden avsedda för serviceområden såsom fritidsområden. Såsom exempel härpå har angivits ett antal mindre områden som redan nu har karaktären av serviceom- råden.
Inom Jönköpings län torde huvudparten av länets utmarker utnyttjas som ströv- områden. Som lämpliga områden har nämnts:
1. Komosse på gränsen till Västergötland
2. Delar av Lunnarbo kronopark, belägen öster om Norra Unnaryds kyrka längs Nissan
3. Torrmyra kronopark norr om Värnamo ' .4. Sandvik kronöpark vid sjön Fegen
5. Ryningsholms kronopark söder om Eksjö
6. Hålaveden, Norra Vedbo häradsallmänning
Kronobergs län
För länets del är det närmast områdena vid Växjö och Ljungby samt utmed riks- väg nr 1 som är aktuella i detta sammanhang. Med strandlagsförbud och utom- plansbestämmelser har dock de viktiga områdena reserverats.
Kalmar län Som serviceområden redovisas ett tjugotal områden vid Kalmarsund. De största områdena är belägna på Ölands västkust norr och söder om Borgholm samt mellan Högsrum och Mörbylånga samt i anslutning till Kalmar, Mönsterås, Oskarshamn
och Västervik. Som strövområden anges halvön Norrlandet norr om Västervik samt på Öland dels ett större område kring Bödabukten, dels ett område på östsidan mellan Djurstad och Föra och dels större delen av Alvaret. Som ströv- områden bör för framtiden också skärgårdarna reserveras.
Gotlands län Behovet av serviceområden bör _i en framtida översiktlig planering kunna tillfreds- ställande bedömas. Schematiskt kan dock redan .nu vissa områden bestämmas. De angivna områdena., som uppgår till ett trettiotal, är i allmänhet små och belägna i anslutning till goda badstränder.
Behov av strövområden utöver de lättillgängliga stränderna föreligger knappast. De för detta ändamål mest lämpliga strandområdena har översiktligt angivits vid inventeringen. Deras djup från stranden överstiger sällan en kilometer.
Blekinge län Bedömanden knappast möjliga.
Kristianstads län Efter hörande av länets samtliga kommuner har en sammanställning verkställts genom länsarkitekten. Som resultat härav redovisas några service- och strövområ- den med i allmänhet rätt begränsade arealer. Serviceområden redovisas vid kusten nordost om Magle'hem, vid kusten söder om Yngsjö, söder om V. Vram, vid Osby- sjön söder om Osby, på Söderåsen söder om Klippan och på Göingeåsen (ett större område). Större strövområden redovisas på Hallandsåsen, Söderåsen och väster om Kristianstad, mindre strövområden vid Eljaröd, söder om Degeberga, Fjälkinge backe, Fjälkestad och norr om Bromölla.
Malmöhus län För närvarande är det icke möjligt att närmare angiva de områden, varom nu är fråga. Med tanke på den stora befolkningskoncentrationen som har skett och som kommer att snabbt öka inom länets västra delar blir det nödvändigt att som strövområden i stor utsträckning reservera de skogsklädda delarna av åsarna samt för övrigt bokskogarna i landskapet.
Hallands län I den i-nom länet företagna strandutredningen (se :sid 106) har angivits vilka områ- den utmed kusten som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Även i länets inland bör sådana områden reserveras. En tendens till ökad bebyggelse i inlandet kan förmärkas. Vid Simlångsdalen borde ett dylikt större område reser- veras lämpligen i anslutning 'till Simlångsgården, tillhörig sk*id- och friluftsfräm— jandet.
Göteborgs och Bohus län Beträffande Göt-elborgsregionen hänvisas till de prognoser och program som utarbe- tats av regionplanekontoret (se sid 105). Länet i övrigt är föremål för ännu ej avslutade undersökningar och överväganden. Länsstyrelsen är dock övertygad om att avsevärda områden måste reserveras för fritidsändamål.
Älvsborgs län I första hand hänvisas till de .förslag, som utarbetats vid regionplanlåggning för Borås och Göteborg.
Skaraborgs län Det framtida behovet av större områden för fritidsändamål påverkas givetvis av tätorternas och kommunikationernas utveckling, men detta ej endast inom det
egna länet. Härtill kommer sådana ännu mera svårbedömliga faktorer såsom all- männa konjunkturer, massans inriktning genom påverkan av massmedier etc. Behovet av strövområden i egentlig bemärkelse torde — utan en i åratal bedriven, målmedveten propaganda — minskas i takt med den växande bilismen.
Värmlands län Länsstyrelsen uttalar efter att ha samrått med länsarkitekten och Värmlands .tu- risttrafikförbund att det är svårt att utan en mera ingående undersökning göra den av utredningen åsyftade bedömningen. Enligt länsstyrelsens mening torde härför erfordras en undersökning närmast ur statistisk-sociologisk synpunkt, var- vid särskilt tätorternas influensfält måste utredas.
Örebro län Såsom speciellt lämpliga strövområden anges tre avgränsade områden i Kilsbergen samt ett område (Adolfsberg) inom Örebro stad.
Västmanlands län Länsstyrelsen anser att det för närvarande icke kan bedömas vilka områden inom länet som helhet som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Länet har emellertid tillgång till mycket stora skogsområden, som även i fortsättningen kommer att 'bevaras såsom sådana och som kan användas som strövområden.
Kopparbergs län Tillgången på lättillgängliga och för friluftsliv lämpliga områden är mycket god i länet. Med hänsyn härtill och till väntad utveckling inom länet torde knappast föreligga behov av att i någon större omfattning reservera några under a. angivna områden. En olämplig bebyggelse kan emellertid många gånger starkt förringa det värde ett område besitter ur fritids- och rekreationssynpunkt. Av naturliga skäl har detta givetvis främst avseende å fritidsbebyggelse. I de fall olämplig bebyg- gelse kan väntas växa upp inom värdefulla fritidsområden, bör denna om möjligt förhindras. Att nu ange några större områden som av detta skäl bör säkerställas låter sig dock ej utan ingående undersökningar göras i ett län som Kopparbergs. Inom Kopparbergs län finnes stora sammanhängande skogs- och fjällområden. Av dessa har särskilt länets fjälltrakter under senare tid kommit att utnyttjas för friluftsliv i mycket stor omfattning. Ett ytterligare stegrat utnyttjande är att för- vänta. Med hänsyn härtill och till områdenas stora värde ur naturvårds- och rek- reationssynpunkt, är det ytterst angeläget att de även i framtiden kan användas för detta ändamål. Liksom för de under a. angivna områdena kan även beträf- fande här ifrågavarande områden olämplig fritidsbebyggelse förringa områdenas värde ur naturvårds- och fritidssynpunkt. Detta har särskilt avseende å bebyggelse ovan trädgränsen i fjälltrakterna.
Gävleborgs län Redovisning av dylika områden kan icke ske utan särskilda utredningar. Vissa lämpliga reservat är emellertid angivna i de av kommunerna lämnade uppgifterna.
Västernorrlands län Denna fråga kan icke besvaras utan ingående och tidsödande undersökning.
Jämtlands län Med hänsyn till tätorternas och kommunikationernas utveckling kommer i fram- tiden de ännu relativt orörda och vildmarksbetonade fjäll- och skogsområdena att få en alltmer ökad betydelse för allmänhetens friluftsliv och för utvecklingen av turismen i detta län. Vissa områden bör så långt möjligt bevaras vid sin vildmarks-
karaktär och icke onödigtvis förses med vägar, medan andra områden måhända genom anläggning av vägar mm bör göras mera tillgängliga för bilturister. Det är emellertid icke möjligt att utan omfattande utredning bedöma i vilken utsträck- ning och hur dessa ödemarksområden i framtiden kan få disponeras för att till- godose allmänhetens behov av friluftsliv. Samverkan mellan framför allt kom- muner, markägare, vattenkraftsintressen, turistväsendet och lappväsendet måste här ske.
Västerbottens län a. Svårbedömbart. Det bör emellertid ligga i de större tätorternas intresse att i tid säkerställa serviceområden. Vissa behov härav synes föreligga i några kommuner, men kan endast av några få preciseras. b. Tillgången på strövområden är nästan obegränsad bl a genom förekomsten av kronomark, allmänningsmark och fjällområden.
Norrbottens län Beträffande serviceområden hänvisas till en sammanställning av yttranden från länets kommuner innehållande ett flertal preciserade områden. Såsom exempel härpå kan nämnas Ädnamvaare 8 km från Kiruna, Sandön samt delar av Hertsön, Mulön m fl utanför Luleå, Storön, Frevisören, Fälesön och Sandgrynnan i Neder- kalix, Kallax, Kvarnträsket, Sinksundet mfl i Nederluleå och Färöarna samt om- rådet mellan Ankarskatavägen och Fårösundet i Piteå stad.
Såsom strövområden bör främst reserveras skärgårdarna och fjällen inom länet.
2. Olika sätt att säkerställa friluftsområden
I samband med inventeringen av naturvårdens framtida markbehov har utredningen även inhämtat länsstyrelsernas synpunkter på hur de i före— gående avsnitt av betänkandet redovisade områdena kunde säkerställas för användning som fritidsområden. Som olika alternativ har utredningen antytt bla kommunala förvärv, åtgärder enligt byggnadslagen eller strand- lagen samt naturskyddslagens bestämmelser om nationalpark och natur- park.
Flertalet länsstyrelser har ansett att det på lång sikt säkraste sättet att bevara fritidsområdena vid deras karaktär måste vara att dessa genom kommunalt engagemang eventuellt kombinerat med statsbidrag överföres i allmän ägo eller eljest säkerställes för sin användning. Härvid kommer det uppenbarligen att bli fråga om stora ekonomiska insatser för marklösen eller till ersättning för mistad glesbebyggelserätt. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller sålunda, att den starka ägosplittringen inom länet gör att ersättningsbelopp av denna art blir högst betydande.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att med nuvarande lagstiftning är kommunernas möjligheter att utan stora ekonomiska insatser trygga beho- vet av större fritidsområden mycket begränsade. Det påpekas även att de områden som bör avsättas i de flesta fall icke erfordras för den egna kommunens invånare utan i första hand för befolkningen i storstäderna. Länsstyrelsen anför vidare, att det torde vara nödvändigt att genom en hela det skånska landskapet omfattande översiktlig planläggning klargöra,
vilka områden som bör säkerställas som fritidsområden. Därvid bör kom- munerna aktivt engageras. Vid plangenomförandet synes det vara erforder— ligt att sådana kommuner, som icke har möjlighet att inom egna gränser ordna erforderliga fritidsområden, förvärvar eller skaffar sig dispositions- rätt till för fritidsändamål avsatta områden inom andra kommuner. Sådana områden bör därtill ytterligare tryggas för avsett ändamål jämlikt natur- skyddslagens bestämmelser. Förbud enligt 122 % byggnadslagen torde vara ett lämpligt led i planläggningsarhetet.
Sambandet mellan naturvården och den Översiktliga planläggningen be- röres även av länsstyrelsen Kopparbergs län som bla anför:
Naturvården bör i långt större utsträckning än som sker för närvarande inlem- mas i annan samhällsplanering, såväl lokal som regional. Genom översiktlig pla- nering — vare sig denna sker i de former byggnadslagen anvisar eller ej — i vilken kommunerna medverkar, bör utredas vilka områden som för framtiden bör säkerställas för friluftsändamål. I den mån förekommande möjligheter där- till enligt nuvarande lagstiftning är otillräckliga — tex för att förhindra olämp— lig bebyggelse — är det givetvis önskvärt att kommunerna genom markinköp eller på annat sätt aktivt engagerar sig i naturvårdsarbetet.
Några länsstyrelser anser att nuvarande lagstiftning i naturskyddslagen, byggnadslagen och strandlagen icke är fullt tillfredsställande för säkerstäl— lande av fritidsområden. Bristerna hänför sig framför allt till knappheten på medel vid lagarnas tillämpning, men i något fall även till lagens kon- struktion. Sålunda har bl a länsstyrelsen i Gävleborgs län påpekat att natur— parksinstitutet på grund av de villkor som är förbundna med fridlysningen ger alltför ringa möjligheter.
Länsstyrelsen i Uppsala län har utförligt belyst de uppställda frågorna mot bakgrund av det konkreta handlingsprogram för naturområden, som refererats i föregående avsnitt av betänkandet (sid 112).
Ett säkerställande av ovannämnda områden som fritidsområden betyder i fler— talet fall endast begränsade inskränkningar i deras ekonomiska utnyttjande. Dessa inskränkningar gäller först och främst bebyggelsemöjligheterna, där sådana eljest föreligger. I fråga om några större områden av typ a skulle en viss sk glesbebyg- gelse utöver bebyggelse erforderlig för jord- och skogsbruk kunna tänkas. Enligt byggnadslagstiftningen är bebyggbar mark endast tillförsäkrad glesbebyggelse- värde. Utöver inskränkning i bebyggelserätten är det i viss utsträckning önskvärt, att det inom fritidsområdena görs en del modifieringar i fråga om tex skogsbruket och vägbyggandet och att hagar, ängsbackar och andra naturliga betesmarker behålles i högre grad än annars. Sådana utgör en mycket stor del av områdena 8, 14 och 16 och är även i fråga om flera andra områden väsentliga inslag.
a. Genom kommunalt engagemang i form av köp eller arrende kan rimligtvis endast högst begränsade fritidsområden säkerställas, främst av typ a. Det är omöj- ligt att här bedöma vilka områden som skulle kunna komma i fråga utöver redan kommunalt ägda såsom Bryggholmen (område 27).
b. Byggnadsförbud enligt 86 och 122 55 byggnadslagen är liksom förbud enligt strandlagen otillräckliga för att säkerställa fritidsområden som sådana, ty förbu-
den täcker inte alla de negativt verkande faktorer som är möjliga, t ex olämpligt förlagda eller utformade vägar, militära anläggningar, kraftledningar, granplan- tering av 'hagar mm. Byggnadsförbud enligt 86 och 122 %% byggnadslagen torde vidare inte kunna tillämpas i fråga om större strövområden med mer »normal: natur. Däremot torde byggnadsförbudet vara tillämpligt i fråga om sådana om- råden som 8 och 14 och en del särskilt natursköna partier av flera andra områden, men just i sådana fall framstår deras otillräcklighet särskilt tydligt.
c. Översiktlig planläggning enligt byggnadslagen säkerställer utan fastställelse i och för sig icke några fritidsområden. Möjligheten att fastställa fritidsområden i generalplan torde främst av ekonomiska skäl vara mycket begränsad.
d. Nationalparksinstitutet torde inom länet på sin höjd vara tillämpligt i fråga om smärre kronomarkarealer av speciell beskaffenhet. Ett förslag om att göra Floran-området till nationalpark efter föregående markbyte mellan kronan och enskilda markägare har inte godtagits av Domänverket.
För de kronomarker inom länet, som bör säkerställas som fritidsområden, torde domänreservat eller naturpark mestadels vara de lämpligaste skyddsformerna.
Naturparksintitutet torde dock med nuvarande utformning endast i enstaka fall kunna tillämpas på enskild mark och då närmast i fråga om dels större egen- domar med för den sociala naturskyddstanken förstående ägare, samt dels områ- den, som kan tänkas ingå i fastställd plan. I fråga om ägomässigt starkt splittrade områden torde det vara omöjligt att få alla markägares medgivande till detta slags fridlysning. Sådant medgivande krävs ju enligt lagen, om inte områdena blivit avsatta i fastställd plan.
I en del fall torde en fredning som naturminne vara en framkomlig väg. Det gäller som redan antytts tex Floran-området och Jumkilsåns ravin. Även i fråga om fritidsområden, som säkerställts på annat sätt, kan ifrågasättas om inte ur na- turvetenskapliga eller andra synpunkter särskilt skyddsvärda partier inom områ- dena borde fredas som naturminnen.
e. En tänkbar lösning att säkerställa vissa områden för användning som fritids- områden torde vara att använda servitutsinteckningar. Den har varit på tal i »fritidsutredningen: 1940 och förarbetena till strandlagen och torde med fördel nu närmare böra undersökas, varvid ändringar i servitutslagstiftningen eventuellt måste förutsättas.
Ett mer allmänt avsättande och vidmakthållande av större fritidsreservat synes sålunda fordra en ändrad lagstiftning med dels utvidgade servitutsmöjligheter och med dels möjlighet att liksom i fråga om naturminnen avsätta fritidsområden mot markägarens vilja — givetvis med ersättning för »avsevärt men», i varje fall beträffande markens avkastning. Det lätt missförstådda ordet rnaturpark» bör fö i en ändrad lagstiftning utbytas mot ett mer adekvat uttryck.
G. Utredningens sammanfattande bedömning av inventeringsresultatet
Den under avdelning B av detta kapitel lämnade överblicken över de nuva- rande naturskyddsobjektens omfattning och karaktär ger anledning till åtskilliga reflexioner.
Ett första slående intryck är den påtagliga bristen på systematik och planmässighct som råder i fråga om områdenas hänförande till viss kate- gori. I stort sett likartade objekt kan återfinnas under flertalet rubriker.
Det synes många gånger ha berott på en slump vilket tillvägagångssätt som kommit att utnyttjas vid ett områdes säkerställande. Bland våra na- tionalparker finns objekt, som hellre bort vara naturminnen eller kultur- reservat, och hland naturminnena finns. objekt, som borde vara national- parker. Domänreservaten representerar en slags naturvård vid sidan av den officiella och innehåller vissa objekt, som fullt ut svarar mot kraven på nationalpark och naturminne. Ett belysande exempel är Gotska Sandön, som uppdelats dels i en mindre nationalpark dels i ett domänreservat, om— fattande huvuddelen av ön.
En granskning av det nuvarande områdesbeståndet ur nyssnämnda for— mella synpunkter ger alltså resultatet att det icke finnes något strängt samband mellan ett områdes rubricering, dess fysiska beskaffenhet och huvudmotivet för dess skydd.
Den samlade överblicken över våra skyddade områden ger även underlag för en mera allmän bedömning av deras faktiska värde för samhället. Ur vetenskaplig synpunkt har i detta hänseende anförts starkt kritiska syn- punkter (sid 111), som utredningen anser berättigade. Även en bedömning av objektens värde ur social synpunkt måste bli kritisk. Det finns visser- ligen både bland våra nationalparker, naturminnen, naturparker och. do- mänreservat ett mindre antal objekt av utomordentligt högt värde, men i stort torde beståndet ha relativt liten betydelse som underlag för den bre- dare allmänhetens rekreation och friluftsliv. Det viktigaste initiativet från statens sida i detta hänseende torde vara domänstyrelsens förslag om fri- tidsskogar på kronoparkerna, De faktiska resultaten av denna giv är emel- lertid ännu begränsade. Den natur, som i dag bildar basen för allmän— hetens friluftsliv i vid bemärkelse, saknar i stor utsträckning skydd och hotar inom vissa regioner att snabbt försvinna. Det måste alltså tyvärr konstateras, att den statliga naturvårdspolitiken hittills endast i ringa mån lyckats lösa de uppgifter, som numera framstår som väsentliga för sam- hället.
De kommunala ansträngningarna att lösa friluftslivets markbehov upp— visar mångenstädes stora ambitioner och inom några kommuner även goda resultat. Men även här är läget mycket ojämnt. Såsom framgår av utredningens sammanställning saknar många viktiga län helt större kom- munala reservat. De många ambitiösa översiktsplaner, som under senare tid utarbetats, har vad naturområdena beträffar i stor utsträckning stannat på papperet.
Den av länsstyrelserna gjorda bedömningen av det framtida behovet av friluftsområden kan helt naturligt icke göra anspråk på att vara full- ständig eller enhetlig. Icke desto mindre anser utredningen materialet vara mycket värdefullt därigenom att det ger ett allmänt uttryck för det aktu- ella behovet och innehåller tillräckligt många välmotiverade förslag och synpunkter för att man härur skall kunna härleda nya riktlinjer för sam-
hällets markpolitiska åtgärder på naturvårdens område. Bland de många viktiga spörsmål som aktualiserats kan nämnas behovet av riktlinjer för naturområdenas storlek, allmänna karaktär, utrustning och vård, häri inbe- gripet frågan i vilken utsträckning kulturella och sociala synpunkter kan samordnas, områdenas lokalisering samt en rad frågor rörande metodiken vid Säkerställandet av områdena. Till dessa viktiga frågor återkommer utredningen i det följande.
SJÄTTE KAPITLET
Det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning
och utvecklingstendenser
A. Strandlagens nuvarande tillämpning
Utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser grundas på uppgifter som lämnats av länsstyrelserna med biträde i flertalet fall av länsarkitekterna och överlantmätarna samt i vissa fall därjämte av andra regionala och lokala organ. Byggnadsstyrelsen och lantmäteristyrelsen har i likhet med övriga här nämnda myndigheter beretts tillfälle inkomma med önskemål och synpunkter rörande en översyn av strandlagen och även begagnat sig härav. Lantmäteristyrelsen har därvid överlämnat vi'ssa genom läns— lantmäterikontoren insamlade särskilda uppgifter om strandlagsområdenas kvantitativa omfattning i de olika länen. Dessa uppgifter ligger till grund för nedanstående sammandrag i tabellform av totala strandlinjens längd vid områden med strandlagsförordnanden samt vissa områdens medel- bredd på land årsskiftet 1961/62.
Av tabellen framgår att det särskilda strandskyddet i hela riket för närvarande omfattar mer än 13 700 kilometer strand vid havet samt vid insjöar och vattendrag. I jämförelse med förhållandena vid strandlagens tillkomst innebär detta i stort sett en ökning för hela riket med ungefär 35 o/0_ Jämförelsematerialet avser de uppgifter från september 1951 som strandutredningen redovisat i sitt betänkande SOU 1951: 40, sid 149, och som .avser strandregleringens omfattning enligt den sk provisoriska strandlagen. Ändringarna är väsentligt olika i skilda län. Sjutton län upp- visar en ökning och sex län en minskning av strandskyddets totala om- fattning sedan 1951. I ett län saknas strandlagsförordnanden helt.
Uppgifterna i tabellen hänför sig till strandlagsområden på land. I frå- gan om vattenområde bör ingå i strandlagsområde eller icke tillämpas en skiftande praxis i olika delar av landet. Av rikets länsstyrelser innefattar en tredjedel regelmässigt vattenområde i strandlagsområde under det att en tredjedel regelmässigt utelämnar sådant område. Övriga länsstyrelser tar med vattenområde i vissa fall och i vissa fall icke. I de fall där vatten- område ingår i strandlagsområde har det antingen en bredd som varierar mellan 50 och 300 meter från strandlinjen eller också en oregelbunden
Sammandrag av totala strandlinjens längd vid områden med strandlags- förordnanden samt vissa områdens medelbredd på land årsskiftet 1961/62
Kilometer strandlängd Län V'd _ __ l Medelbredd Vid havet ) "1510 e Summa meter vattendrag 1 2 3 4 5 Stockholms 583 187 770 100 Uppsala 235 376 611 126 Södermanlands 114 283 397 107 Östergötlands 78 193 271 124 Jönköpings —— 223 223 100 Kronobergs —— 811 811 203 Kalmar 2 750 265 3 015 221 Gotlands — — —— —— Blekinge 165 25 190 146 Kristianstads 62 20 82 153 Malmöhus 10 3 13 76 Hallands 261 335 596 131 Göteborgs och Bohus 2 570 320 2 890 »— Älvsborgs — 351 351 146 Skaraborgs -— 912 912 197 Värmlands —- 575 575 141 Örebro — 915 915 100 Västmanlands _ 210 210 100 Kopparbergs —— 142 142 72 Gävleborgs 55 311 366 218 Västernorrlands 43 16 59 111 Jämtlands -—-— 176 176 75 Västerlbottens 51 5 56 124 Norrbottens 41 30 71 177 Hela riket 7 018 6 684 13 702 158 (6 021) (4 099) (10 120)
Uppgifterna i kol 2—4 avser samtliga förordnandeområden i alla län utom Stockholms, där man av praktiska skäl ej medtagit strandlängden hos öar som är mindre än 100 meter. Uppgifterna i kol 5 avser endast de förordnandeområden på land som har enhetlig bredd. Områden med varierande bredd är icke medräknade i denna kolumn. Varierande bredd förekommer till en betydande del av totala strandlängden i Stockholms (50 %), Uppsala (60 %), Kalmar (40 %) och Göteborgs och Bohus län (1000/»). I övrigt förekommer varie- rande bredd i obetydlig utsträckning. Summorna inom parentes i kol 2—4 avser motsva- rande uppgifter från den provisoriska strandregleringen i september 1951.
utformning som beskrives närmare på karta. I fråga om förordnande- områdenas avgränsning tillämpas alltså en lika skiftande praxis beträf- fande land- och vattenområden.
Landområdenas medelbredd framgår av tabellen i vad avser sådana områden som har en enhetlig bredd. Om man sammanställer uppgifterna för hela riket visar det sig att bredden beträffande 47 0/0 av den här avsedda strandlängden är 50—100 meter, beträffande 43 0/0 av strand- längden 150—200 meter och beträffande 10 0/0 av strandlängden maximi- bredden 300 meter.
Undersökningen beträffande strandlagsområdena på land har också omfattat frågan, i vilken omfattning förordnandeområdena nu är bebyggda
i sådan utsträckning att hinder föreligger för allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv. Här avses närmast egentliga strand- tomter men icke sådan indragen bebyggelse som i stort sett icke utgör något hinder för allmänhetens utnyttjande av stranden även om bebyg- gelsen skulle ligga inom strandlagsområde. Frågan har besvarats genom överlantmätarna efter överslagsmässig uppskattning med stöd av orts- kännedom. Med detta tillvägagångssätt som tillämpats av praktiska skäl kan frågan icke sägas ha klarlagts exakt. Men däremot har man fått en god uppfattning om storleksordningen på den ineffektiva delen av strand- regleringen, något som bedömts tillräckligt för utredningens del. Resul- tatet av undersökningen visar att drygt 6 0/0 eller 870 kilometer av den totala strandlängden med särskilt strandskydd bedömts vara bebyggd vid årsskiftet 1961/62 i sådan omfattning att allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv är omintetgjord. Även i detta hänseende varierar förhållandena avsevärt mellan de olika länen.
Praktiskt taget samtliga uppgiftslämnare anser att riktlinjerna i strand— lagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig och att den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig i huvudsak kan sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Emel- lertid uttalas också med stöd av erfarenheter från den praktiska tillämp- ningen en hel del önskemål om ändringar av strandlagen samt av tillämp- ningskungörelsen till denna. Till flertalet av dessa spörsmål återkommer utredningen i det följande men vill redan nu redovisa undersöknings- resultatet i tre särskilt betydelsefulla frågor, nämligen strandplaneringen, strandlagens ekonomiska konsekvenser samt en lagteknisk fråga nämligen om det särskilda strandskyddet alltjämt skall regleras i en strandlag eller infogas i annan lagstiftning.
B. Strandplaneringen
Vid utfärdandet av strandlagsförordnanden har ursprungligen tillämpats i huvudsak två olika tillvägagångssätt. I ena fallet har förordnandena avsett stora sammanhängande områden — hela insjöar eller kustband. Vid strandlagens tillkomst har lokaliseringen av sådana förordnandeområden i huvudsak kunnat ske med stöd av ortskännedom men utan egentlig över- siktlig planering. Avsikten har därvid ofta varit att efter hand utföra en sådan planering i länsstyrelsens regi för att med ledning av denna efter— justera områdenas omfattning. En sådan planering har dock uteblivit i flertalet fall, enligt uppgift på grund av brist på resurser. En länsplanering har dock skett åtminstone i Stockholms och Hallands län samt pågår eller förberedes i andra län. Denna översyn kan då syfta till att antingen begränsa de ursprungligen bestämda områdena där detta är motiverat eller
också till att utöka dem i förekommande fall. De ursprungliga förordnan- dena av här ifrågavarande slag har närmast generell karaktär för de områ— den de gäller. Någon individuell prövning i varje särskilt fall har knap- past skett.
En sådan individuell prövning har däremot skett regelmässigt vid till- lämpning av det andra här åsyftade tillvägagångssättet vid utfärdandet av strandlagsförordnanden. Detta innebär att man efter ett mera detaljerat studium av förhållandena avsatt begränsade områden på olika platser som bedömts särskilt värdefulla ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Även lokaliseringen av dessa förordnandeområden har tidigare kunnat ske utan planering i egentlig mening men med stöd av ortskännedom samt iakttagelser vid besiktning på platsen. Tillämpningen av denna metod har alltså i stort sett lett till att en rad värdefulla punktområden blivit skyd- dade. Efterjusteringen har i dessa fall närmast varit avsedd att efter översiktlig planering utveckla detta strandskydd att omfatta även mera sammanhängande strandområden i erforderlig omfattning. Även i detta fall har planeringsåtgärderna oftast uteblivit av liknande skäl som nämnts ovan.
Uppenbart är att de två olika tillvägagångssätten måste ha lett till väsent— ligt olika resultat då det gäller strandskyddets kvantitativa omfattning. Detta framgår också av tabellen över totala strandlinjens längd vid om- råden med strandlagsförordnanden i de olika länen. Den förra metoden förekommer i folkrika delar av landet där tillgången på fria stränder är förhållandevis begränsad och där trycket på dessa stränder därför blir stort. Det andra tillvägagångssättet däremot förekommer helt naturligt mest utpräglat i sådana glesbefolkade delar av landet där tillgången på fria stränder är stor.
Från många håll understrykes att strandskyddets nuvarande omfattning icke får betraktas som ett slutresultat av verksamheten. Tvärtom är man i allmänhet av den uppfattningen att det krävs en översyn av de nuvarande strandlagsområdenas omfattning. En sådan översyn anses i dagens läge motiverad icke enbart eller ens huvudsakligen med hänsyn till vad som sagts tidigare om efterjustering av preliminärt betonade strandreglerings- åtgärder. Det viktigaste skälet till en omprövning av strandregleringen an— ges nu vara fritidsbebyggelsens utomordentligt snabba utveckling på senare år, en utveckling som i många fall har ändrat förutsättningarna för tidigare gjorda överväganden på detta område. Denna utveckling är naturligen starkast uttalad i kustlänen och då icke minst på västkusten.
En redogörelse härom lämnas av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län i en orienterande skrivelse den 25 juli 1961 till vissa statliga och kommu- nala organ m fl:
Under de två senaste decennierna har vårt län kommit att utnyttjas för fritids- ändamål i en utsträckning som man tidigare ej kunnat göra sig en föreställning
om. Här kommer in i bilden sommarstugebebyggelsen, barnkolonier och semester- hemsanläggningar av skilda slag, campingplatser, söndagsinvasion om sommaren av badande och under stora delar av året av bla sportfiskare. Beträffande som- marstugebebyggelsen torde utvecklingen bäst belysas av antalet godkända bygg- nadsplaner för fritidsbebyggelse. Vid 1960 års slut fanns i länet omkring 280 dylika byggnadsplaner. Under ett vart av åren 1958 och 1959 godkändes drygt ett 40-tal men under 1960 ökade denna siffra till 81 st, trots att den nya bygg- nadslagen genom sitt stadgande, att byggnadsplan först skall antagas av kom- munen, tillfälligt bromsade upp fastställandet av byggnadsplaner. Ökningen kom- mer säkerligen att fortsätta i ännu raskare tempo, vilket framgår av dels att länsstyrelsen efter den 1 juli 1960 till byggnadsnämnderna överlämnade ej mindre än 36 upprättade byggnadsplaner för prövning av antagande, dels ock att läns- styrelsen sedan den 1 januari 1958 lämnat tillstånd till upprättande av 71 bygg- nadsplaner och sedan den 1 juli 1960 till vederbörande kommun för prövning överlämnat 79 ansökningar om tillstånd till upprättande av dylika byggnadspla- ner. Länsarkitektkontoret har med ledning av 1958 års fastighetstaxering försökt uppskatta antalet sommarstugor i länet och därvid kommit till en siffra av 30000. Ökningen av antalet sommarstugor har länsarkitektkontoret uppskattat till omkring 1 000 per år. — — —— Campingplatserna har under de senaste fem åren vuxit upp här i länet som svampar ur jorden. Med ledning av uppgifter från de kommuner, som har antagit campingstadga, och hit hör flertalet av länets kommuner, har länsstyrelsen beräknat antalet campingplatser i länet under år 1960 till minst 100, godkända för sammanlagt omkring 10500 bilar och tält. Flera stora campingplatser (bla en å Almön för omkring 500 bilar och tält) är under upprättande och blir färdiga att tagas i bruk denna sommar. Vid hög- säsong torde man ha att räkna med en betydande överbeläggning å camping- platserna, varför antalet campare i detta län under högsäsongen kan beräknas per dygn utgöra 30—40 000 personer. Några nya barnkolonier förväntas ej till- komma, varför dessa numera icke utgör några problem. För närvarande finnes ett 50-tal barnkolonier i länet. Någon exakt siffra beträffande semesterhems- anläggningar har ej gått att uppbringa, men antalet dylika torde uppgå till när- mare ett 100-tal. Trycket på Bohusläns fritidsområde kommer utan tvekan att ytterligare öka med längre semester, fria lördagar och ökat bilbestånd samt allt bättre vägförbindelser från bla Göteborg och Mellansverige till Bohuslän. Vi har även att räkna med en växande turistström från den allt mer överbefolkade kontinenten. EFTA-överenskommelsen har medfört att industrierna i vårt land söker sig söder- och västerut i landet. Industrilokaliseringen till Stenungsunds- området är i full gång. I Saltkällefjorden kan väntas en del industriutbyggnad. Över huvud torde en ökad efterfrågan på industrimark inom området söder om Uddevalla vara att förvänta. Det kan därför bliva aktuellt att taga i anspråk för industriändamål områden, som man ursprungligen avsett för fritidsändamål. En betydligt ökad industribebyggelse framför allt i Göteborgsregionen men även i Trollhätte— och Vänersborgsområdet med ty åtföljande kraftig befolkningsökning i dessa områden kommer otvivelaktigt att ytterligare öka kravet på fritidsom- råden. Denna utveckling är mycket glädjande och ägnad att skapa ytterligare förutsättning för goda försörjningsmöjligheter i Bohuslän. Fritidsbebyggelsen, campingplatser, barnkolonier, semesterhemsanläggningar, för allmänheten öppna badstränder och orörda strövområden har alla en viktig uppgift att fylla för tillgodoseende av befolkningens rekreationsbehov. Men utvecklingen rymmer också åtskilliga problem. Det gäller att skapa möjligheter för de olika intressena att samsas sinsemellan om utrymmet och att undanröja sanitära och andra olägen- heter som uppstår. Det är också högt på tiden att åtgärder vidtagas för säker-
ställande av för den stora allmänheten öppna badstränder ävensom av verkliga strövområden, lätt tillgängliga för den växande stads- och industriortsbefolkningen i Västsverige och därvid i främsta rummet Göteborgsregionens. Det är även angeläget ur fritidssynpunkt att mindre öar och holmar hålles fria från bebyg- gelse så att desamma blir tillgängliga för den båtägande allmänheten. I rekrea- tionshänseende har småbåtarna kommit att spela en allt större roll som ett bekvämt fortskaffningsmedel för dem som vill komma ut i vårt läns rika skär- gård. Denna utveckling kommer otvivelaktigt att fortsätta i ökat tempo, särskilt med hänsyn till den masstillverkning av mindre plastbåtar som nu börjat komma igang.
I rådande läge anser länsstyrelsen att den översyn av strandlagsområ- dena i länet som pågår på länsarkitektkontoret måste med nödvändighet leda till en utökning av förordnandeområdena. Emellertid utlöser det starka trycket på stränderna enligt länsstyrelsens mening därutöver ett behov av att även på annat sätt säkerställa allmänhetens tillgång till stränder på västkusten för bad och friluftsliv. Detta säkerställande skulle i första hand avse dels större strandområden som utgör lämpliga badplatser för en större bilburen allmänhet, dels holmar och mindre öar i skärgården som utgör lämpliga badplatser för den båtburna allmänheten, dels större strövom- råden i Göteborgstrakten och dels slutligen vissa ur naturskyddssynpunkt särskilt värdefulla områden. Angivna syfte skulle kunna uppnås antingen genom direkta markförvärv eller också genom upplåtelse av mark under arrende i en eller annan form, varvid markanskaffning och förvaltning skulle kunna omhänderhas av en stiftelse. Enligt vad utredningen inhäm- tat har det också numera bildats en stiftelse för här avsett ändamål vari ingår som huvudintressenter Göteborgs stad samt Göteborgs och Bohus läns landsting.
Även i sådana delar av landet där strändernas exploatering tidigare icke varit särskilt framträdande pågår nu en snabb utveckling på detta område. Ett slående exempel belyses i en av Sundsvalls södra lantmäteridistrikt år 1961 verkställd inventering av fritidsbebyggelsens utbredning i Njurunda kommun på Medelpadskusten. Där hade antalet sommarstugor fördubblats under 1950-talet från ca 500 till ca 1 000. En viktig iakttagelse i samman- hanget var att denna väldiga ökning skedde i accelererande takt samt att utvecklingstendensen innebar fortsatt stegring. En annan intressant iakt- tagelse var att av totala antalet sommarstugor i Njurunda inte mindre än ca 80 0/0 ligger vid kusten och återstående ca 20 0/o huvudsakligen vid insjöar och vattendrag. En undersökning rörande nytillskottet år 1959 av avstyckade tomter för fritidsändamål i hela Västernorrlands län redovisas i en av Kramfors lantmäteridistrikt år 1960 utarbetad strandutredning för Nordingrå kommun i Ångermanland. Denna undersökning visar att detta nytillskott var 454 tomter, som fördelas med 48 % vid kusten, 38 0/0 vid insjöar och vattendrag samt 14 0/0 i andra lägen. Dessa uppgifter
överensstämmer väl med en från olika delar av landet omvittnad tendens att vattnet attraherar fritidsbebyggelsen i en utsträckning som medför att denna i mycket stor utsträckning är ett strandproblem.
Samtidigt anmäler sig en ökande kommunal aktivitet beträffande strand- regleringen varvid det blir allt vanligare att en översyn av strandskyddet infogas som ett led i den kommunala översiktliga planeringen av bland annat markanvändningen för fritidsändamål. Den moderna strandplane- ringen följer därvidlag två olika men närbesläktade utvecklingslinjer som båda är väl förenliga med strandlagens intentioner. Den ena innebär att kommun låter upprätta generalplan enligt byggnadslagen över bland annat kommunens stränder med närmaste uppland, innefattande utom annat en planering av strandlagsområdenas omfattning. Genom att generalplanen icke fastställes — men väl ofta antages —— uppkommer icke någon kon- flikt med undantagsregeln i 1 % tredje stycket strandlagen att lagen icke avser område som ingår i fastställd generalplan. Därigenom uppfyller generalplan också kravet att strandplaneringen skall vara enbart vägle- dande och icke bindande. Exempel på strandplanering av här ifrågavarande slag finns kanske främst i kustkommunerna i Göteborgs och Bohus län. Det andra tillvägagångssättet innebär att kommun föranstaltar om en in— formell översiktlig planering likaledes över kommunens stränder med närmaste uppland där man reserverar mark för bland annat strandlags— områden och andra naturområden och även gör vissa rekommendationer beträffande markanvändningen i övrigt. I detta fall får planeringsresultatet kommunal sanktion därigenom att ett kommunalt beslutande organ med stöd av strandplaneringen hemställer hos länsstyrelsen om åtgärder enligt 1 % strandlagen och i förekommande fall i andra hänseenden. Strandplane— ringen fungerar i övrigt som ett kommunalt handlingsprogram beträffande markanvändningen för fritidsändamål. Exempel på strandplanering av denna typ finns bland annat i en del kustkommuner i Kalmar och Väster— norrlands län. Vid båda tillvägagångssätten säkerställes länsstyrelsens till- syn över planeringen dels genom kontinuerligt samråd mellan det kom— munala planeringsorganet och vederbörande länsplaneringsorgan och dels genom att länsstyrelsen har beslutanderätt beträffande bland annat strand—
lagsförordnanden.
C. Strandlagens ekonomiska konsekvenser
Av undersökningen framgår att ersättning för inskränkning i bebyggelse- rätt eller annan kostnad för det allmänna på grund av strandlagens till- lämpning utbetalats från vederbörande förslagsanslag i mycket begränsad utsträckning. Sådan ersättning har före 1 mars 1962 förekommit endast i fyra län och till ett sammanlagt belopp av 108 561 kronor 60 öre. För-
delningen på de olika länen och budgetåren framgår av nedanstående ta- bell:
Budgetär Län B D N B 1952/53
53/54
54/55 1 205: — 724: 33 55/56 406: 30 56/57 88: — 515: 53 57/58 168: 93 58/59 11 513: 67 627: 45 59/60 20 885: —— 267: —— 2 947: 58 60/61 35 008: 54 1 674: 97 2 800: —— 61/62* 26 500: —— 3 229: 30
I förhållande till de belopp som ursprungligen beräknats åtgå för här avsett ändamål är denna medelsförbrukning obetydlig. Förhållandet lär bero på två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna iakttagit stor försiktig- het vid handhavandet av dispensfrågorna. I regel har man beviljat begärd byggnadsdispens, i en del fall efter jämkning av byggnads läge. Därigenom har ersättningssituationer oftast kunnat undvikas. Ett annat skäl skulle vara att ersättningsmöjligheterna icke varit så kända för markägarna samt möjligen också att markägarna velat respektera strandregleringen utan krav på ersättning. Detta kan vara anledningen till att man i flera fall av vägrad dispens underlåtit begära ersättning. Från praktiskt taget alla län uppges emellertid att trycket på stränderna nu fått en sådan ökad omfattning att en skärpning av myndigheternas hållning i dispensfrågorna ter sig nödvändig. Med hänsyn härtill anses det allmänt att medelsförbruk— ningen kommer att öka avsevärt beträffande ersättning för inskränkning av bebyggelserätt.
I sammanhanget erinras att även statsverkets kostnader för sådant biträde av sakkunnig person som avses i 7 % tillämpningskungörelsen blivit väsent- ligt lägre än vad som beräknats tidigare och detta av främst två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna av olika skäl icke föranstaltat om sådana åtgärder av kostnadskrävande natur i någon större omfattning. Den andra är att strandplaneringen som nämnts i allt större utsträckning kommit att innefattas i sådan översiktlig planering, som bekostas helt av kommun.
En sammanfattning av strandlagens ekonomiska konsekvenser för staten skulle icke vara fullständig om man icke påminde om den avgörande arbetsinsats i strandregleringen som skett och sker utan att kostnaderna belastar anslaget till ersättningar enligt strandlagen. Undersökningen visar
* Intill 1.3.62.
nämligen att huvuddelen av den utrednings- och planläggningsverksamhet som ligger till grund för nu gällande strandlagsförordnanden har utförts som avgiftsfria tjänsteuppdrag av de statliga planeringsorganen. Det är ofta fråga om ett av länsstyrelserna lett lagarbete mellan länsarkitekt— kontoren, länslantmåterikontoren samt lantmäteristatens lokala enheter ute i länen. Inte minst insatserna från sistnämnda enheter har i många fall visat sig värdefulla på grund av deras lokala ortskännedom och nära kontakt med kommunerna.
D. Strandlagens samband med annan lagstiftning
Angivna spörsmål diskuterades ingående redan vid strandlagens tillkomst (jfr prop 187/1952 sid 152—157). Därvid undersökte strandutredningen möjligheterna i tekniskt hänseende såväl att ta in strandreglerna i bygg- nadslagen som att låta dem ingå i den då föreslagna naturskyddslagen och fann i båda fallen att det icke mötte större svårighet att inarbeta dem i respektive lagar. Bland annat av det skälet att frågan om en naturskydds- lag icke var avgjord fann strandutredningen dock lämpligast föreslå en särskild strandlag. Av de ungefär trettio remissinstanser som överhuvud taget diskuterade detta spörsmål ansåg icke fullt en tredjedel att bestäm- melserna borde upptagas i en särskild lag medan de övriga mer eller mindre bestämt ansåg att reglerna borde infogas i annan lagstiftning, närmast i byggnadslagen eller i en blivande naturskyddslag. Med hänsyn till att den provisoriska strandlagen redan ansågs ha ingått i det allmänna medvetandet stannade statsmakterna för att låta även de definitiva bestäm— melserna i ämnet utgöra en speciallag.
Redan i ett inledande skede av naturvårdsutredningens undersökning av strandlagens tillämpning har det visat sig att den praktiska verksamheten möter vissa speciella problem på grund av det nära samband som råder beträffande syftet med dels strandlagen, dels 86 och 122 åå byggnadslagen och dels slutligen vissa regler i naturskyddslagen. Med anledning härav har utredningen till länsstyrelserna ställt frågan huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestämmelser. Detta spörsmål har behandlats av ett sextiotal myndigheter och organ av vilka endast nio förklarat att något praktiskt behov av samordning icke för- märkts. Samtliga övriga remissorgan har på olika sätt styrkt att ett sam- ordningsbehov föreligger eller att frågan i varje fall bör undersökas när- mare. Med hänsyn till yttrandenas innehåll kan dessa remissorgan indelas i tre grupper. Den minsta gruppen eller tre myndigheter uttalar att en samordning av angivna lagar och lagrum bör genomföras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Den ojämförligt största gruppen omfattar ett fyrtiotal organ som mer eller mindre bestämt
förordar att en utredning av förevarande spörsmål tar sikte på att infoga såväl strandlagen som 86 och 122 åå byggnadslagen tillsammans med naturskyddslagen i en ny naturvårdslag. Slutligen anför ett tiotal myndig- heter intressanta synpunkter på samordningsfrågan utan att direkt ta ställning för egen del på annat sätt än att man mer eller mindre uttryck- ligt förordar att frågan undersökes närmare eller i varje fall tillför syn- punkter som utgör motiv för en sådan undersökning.
Till denna grupp hör byggnadsstyrelsen som anför:
Byggnadsstyrelsen vill i första hand beröra den av utredningen ställda frågan om det i praktiken har visat sig vara ett behov att närmare samordna bestäm— melserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå naturskydds- lagen (om naturparker). Man har här i tre olika författningar bestämmelser, som visserligen skiljer sig i fråga om det nominella syftet men som kan beröra lik- artade förhållanden. I praktiken kan därför de olika bestämmelserna ofta framstå som olika vägar att nå ett och samma mål. Det ligger dock i sakens natur att förbuden enligt strandlagen har en lokal begränsning till strandområden. När det gäller att skydda ett strandområde mot olämplig bebyggelse kan man följaktligen använda sig av byggnadsförbud enligt 86 respektive 122 åå byggnadslagen eller enligt strandlagen eller av fridlysning enligt 12—15 åå naturskyddslagen. Valet av form för reglering har sannolikt ofta påverkats av möjligheterna att ta allmänna medel i anspråk för den kompensation som i vissa fall förutsätts utgå till mark- ägare. Det nu tillämpade systemet att genom tre olika författningar reglera en och samma fråga synes ej helt tillfredsställande; bla är det ägnat att skapa osäkerhet och förvirring för »den byggande allmänheten. Oavsett de rättsliga utgångspunkterna måste det bakomliggande motivet här vara att skydda vissa strandområden mot olämplig exploatering. Enligt byggnadsstyrelsens mening fin- nes det anledning för 1960 års naturvärdsutredning att undersöka om icke möj- ligheter skulle föreligga för en mera enhetlig reglering av strandskyddet.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påminner om allemansrättens betydelse i sammanhanget och säger härom:
Det sociala naturskyddet har ett nära samband med allemansrätten. Därest den sistnämnda bleve föremål för legal reglering torde det ligga nära till hands att till samma lag överflytta strandlagsförbuds- och naturparksinstituten. Vad den nuvarande strandlagen beträffar har ju densamma ett så pass begränsat syfte att behovet av en samordning med naturparksinstitutet icke torde framträda med särskild styrka. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang framhålla, att strand- lagen, såväl ifråga om benämning som beträffande innehåll och funktion, fått en fast förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Oavsett lösningen av nyss- nämnda legislativa spörsmål synes i den byggnadspolitiska lagstiftningen böra bibehållas ett instrument för skyddande av ömtåliga naturområden och kultur- minnesområden, därvid torde böra bemä'rkas att det naturskyddande syftet vid en sådan fridlysning icke behöver vara socialt och allemansrättsligt betonat. Givetvis kan med nuvarande lagstiftning i vissa fall en kollision inträffa mellan de ovannämnda tre grupperna av föreskrifter; i en dylik situation bör uppen- barligen ett förbud som till sitt innehåll är mindre omfattande än ett annat eller som eljest innefattar en onödig dubblering, återkallas.
Länsarkitekten i Stockholms län anför:
I den av länsarkitekten till länsstyrelsen år 1956 avlämnade utredningen om bla fritidsproblemen i skärgårdsområdet vid Stockholm har denna fråga i viss mån behandlats. Det är givet att naturskyddet och friluftslivet nästan alltid har ett visst samband. Lika svårt som det är att bortse från önskemålet om vacker na- tur vid exempelvis en badplats eller en tillfällig natthamn för fritidsbåtar, lika svårt är det att bortse från behovet av att vistas i och njuta av naturen i områden där den rena naturvården är ett särskilt starkt intresse. Emellertid finns det självfallet en gradering härvidlag. Man kan ganska lätt särskilja en typ av om- råden (ex stora badplatser) dit man önskar att många skall kunna samlas och där naturförhållandena frånsett terrängens lämplighet för friluftslivet är av avgjort underordnad betydelse och en annan typ där naturen har speciella särdrag som bör skyddas (landskap, djurliv och växter) och som följaktligen icke tål en alltför stark invasion av människor med därav orsakad markförslitning och annan skadegörelse. I exempelvis Stockholms läns skärgårdar finns partier som böra skyddas likaväl med hänsyn till den direkta användningen för friluftsliv som med hänsyn till naturförhållandena. I samband med den ovannämnda utred- ningen år 1956 hade man mot bakgrunden av den svåra situationen ifråga om fritidsbebyggelsens utbredning och lokalisering föreslagit såsom en omedelbar åtgärd en revidering av gällande strandlagsförbud och utökning av tillämpnings- områdena för 86 och 122 åå byggnadslagen. Det visade sig emellertid då att inom en del partier, företrädesvis i gränsområdet mellan det yttre skärgårdsbandet och skärgården innanför, det erbjöd svårigheter att bedöma vilken av dessa lagar som skulle tillämpas. Det vore önskvärt att man hade möjlighet att bevara sådana partier med skyddsföreskrifter, där hänsyn tages i lika hög grad till friluftslivet som till naturen. En omständighet av betydelse för hur 86 och 122 åå byggnads- lagen skall tillämpas är, liksom för strandlagen, ersättningsfrågan. I nuvarande läge, där ersättningsfrågan lämnats öppen, torde dessa byggnadslagens föreskrifter i regel icke innebära byggnadsförbud, men de ge dock större möjligheter än vad man annars har till en sådan speciell vård och lokalisering av bebyggelsen som exempelvis naturförhållandena motivera.
Som nämnts ovan förordar flertalet remissorgan en samordning av de här behandlade lagarna och lagrummen i en ny naturvårdslag. Till denna grupp hör länsstyrelsen i Gävleborgs län som åberopar två av länsarkitekten och överlantmätaren i länet utarbetade gemensamma yttranden. Innan naturvårdsutredningen ställt sin samordningsfråga anför de:
Därest behov skulle uppkomma att säkerställa och särskilt reglera använd— ningen av sådana strövområden, för vilka strandlagen ej kan tillämpas, synes gällande lagstiftning för ändamålet komplicerad och svår att tillämpa. Vid sidan av byggnadslagen är väl fridlysning såsom naturpark enligt 12 å naturskyddslagen den utväg, som närmast står till buds, men då åtgärden erfordrar ägarens sam- tycke, därest området icke i fastställd plan enligt byggnadslagen blivit avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet, torde detta institut gc alltför ringa möj- ligheter. Det synes vara lämpligt att de lagbestämmelser av social natur som syftar till att på ett eller annat sätt skydda och säkerställa fritidsområden för en större allmänhet, samordnas och samlas, antingen i en gemensam lag eller också inord- nas i byggnadslagen. Bestämmelserna bör utformas så, att lagstiftningen blir effek-
tiv och enkel att tillämpa. Förekommande ersättningar till markägare bör gäldas av kronan.
Med anledning av utredningens fråga tillägger samma länsorgan i ett nytt liknande yttrande:
Behovet av en stark upprustning av lagstiftningen på naturvårdens område är stort. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att bestämmelserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå naturskyddslagen bör ges sådan avfattning och tillämpning att de kommer att utgöra ett mera effektivt skydd för befintliga naturvärden. Vid sådant förhållande bör bestämmelserna sammanföras i en gemensam lag, lämpligen en ny naturvårdslag.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det mycket önskvärt att en sam- ordning av angivna bestämmelser i byggnadslagen, strandlagen och na— turskyddslagen kommer till stånd. De förhållanden man avser att skydda i nämnda lagrum har så stark beröring med varandra att det ur praktisk synpunkt är lämpligt att samtliga lagbestämmelser sammanföres i en enda lag, förslagsvis en omarbetad naturskyddslag.
Länsstyrelsen i Blekinge län åberopar vad överlantmätaren i länet anför i denna fråga:
Om således strandlagen får anses i stort sett tillfredsställande med hänsyn till dess begränsade syfte, så är det likväl uppenbart att lagen tangerar viktiga sam- hällsproblem, som ännu är långt ifrån tillfredsställande lösta. Här kan nämnas de kontroverser med såväl naturskyddsintresset som markägareintresset, som upp- kommer genom allemansrättens i många fall alltför intensiva utövande. Vidare må påpekas att strandlagen vid sidan av sitt egentliga syfte kommit att i icke ringa utsträckning tjäna etzt vidsträcktare naturskyddsintresse och att det icke minst med hänsyn härtill kan ifrågasättas huruvida icke möjligheter också borde öppnas för liknande skyddsmöjligheter även för områden utan anknytning till stränder. Ett utbyggande av den skyddsmöjlighet, som bestämmelserna i 86 och 122 åå bygg- nadslagen avsett att skapa, kunde behöva övervägas. Överhuvud taget synes de problem, som röra naturens rätta tillvaratagande såsom samhällelig tillgång, ha sådant inbördes sammanhang, att de bör regleras i en enhetlig lagstiftning. Om en sådan lagstiftning kan komma till stånd, bör den givetvis också omfatta den nuva- rande strandlagens område.
Länsarkitekten i Gotlands län framhåller att 86 och 122 åå byggnads- lagen, strandlagen och 12—15 åå naturskyddslagen behandlar varandra angränsande eller identiska delar av ett landskapsskydd, som till gagn för en framsynt sainhällsplanering gärna bör samordnas i en form. Inte minst en grundlig genomgång av grunderna för ett ändamålsenligt ersättnings- förfarande måste vara betjänt av en sådan förenkling. Hinder av ekono- misk art för lagarnas rätta tillämpning är ju i nuvarande utformning ofta
oöverkomliga. Överlantmätaren i Stockholms län motiverar en samordning på följande sätt:
Syftet med strandlagen är i huvudsak socialt och har nära anknytning till naturskyddslagens syfte med bestämmelserna rörande naturparker. Därjämte har strandlagen betydelse för landskapsvärden och därmed också för naturvården i vidare mening. Bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen, vilka har en ut- präglat defensiv karaktär, har ett klart naturvårdande syftemål. Samma år för- hållandet med 12—15 55 naturskyddslagen. Överlantmätaren anser att strandlagens inordnande även formellt i en omarbetad naturskyddslag kan ge ökade möjligheter till samordning av de praktiska naturvårdsåtgärderna. En separat lag för strän— dernas skydd synes numera icke så starkt motiverad som vid strandlagens tillkomst.
Även Östersunds stads byggnadsnämnd förordar en lagteknisk samord- ning av här ifrågavarande bestämmelser och säger:
Frågan om behovet av samordning av bestämmelserna i 86 och 122 55 bygg- nadslagen, strandlagen och 12—15 55 naturskyddslagen bedömer vi så, att enär dessa bestämmelser finns inom tre olika lagar, det är relativt lätt att förbise någondera av lagens bestämmelser. Det torde vara en fördel om samtliga här ovan nämnda bestämmelser samlades i tex naturskyddslagen. Genom denna koncentration skulle ernås större tyngd och klarhet åt bestämmelserna, varige- nom man i praktiken bättre skulle kunna bevaka de intressen, som dessa bestäm- melser avser att tillgodose.
I samma ämne anför Skånes naturskyddsförening:
De objekt som kan bli föremål för behandling enligt de nämnda lagrummen är tämligen likartade. Vidare torde kunna sägas att de åtgärder som med stöd av dem kan vidtas framförallt innebär att objektens utnyttjande för bebyggelse läggs under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill vill föreningen ifrågasätta huruvida icke de nämnda paragraferna i byggnadslagen lämpligen bör utbrytas ur denna och i stället infogas i naturskyddslagen samt huruvida icke strandlagen i sin helhet bör inarbetas i sistnämnda lag. Onekligen är naturskydds- lagstiftningen nu rätt splittrad. Utom i de tre nu nämnda lagarna finner man till exempel i vattenlagen och jaktstadgan bestämmelser som är av betydelse för na- turskyddet. Föreningen finner det därför önskvärt att åtgärder vidtas som kan leda till en större koncentration av naturskyddslagstiftningen. Ett steg i sådan riktning vore de åtgärder som föreningen ovan bragt på tal.
Liknande synpunkter anläggs av överlantmätaren i Kristianstads län som anför:
Det har i diskussionen rörande strandlagen också ifrågasatts, om den alltjämt skall vara en fristående lag eller om den skall infogas i annan lagstiftning. De objekt, som blir föremål för behandling enligt strandlagen, är tämligen likartade med dem, som behandlas i 86 och 122 55 byggnadslagen och i 12—15 åå natur- skyddslagen. Gemensamt för dessa lagar torde kunna sägas, att de åtgärder, som med stöd av dem vidtages, framförallt innebär, att områdenas utnyttjande för bebyggelse lägges under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas, huruvida ej naturskyddslagen, strandlagen och »naturvårdsdelen»
i ovannämnda åå i byggnadslagen borde ingå i en särskild naturvårdslag. Detta skulle onekligen vara till en stor fördel såväl för myndigheterna, som skall till- lämpa lagstiftningen på området, som för allmänheten.
Även länsarkitekterna i Uppsala och Östergötlands län samt överlant- mätarna i Göteborgs och Bohus samt Skaraborgs län förordar bland annat ur effektivitetssynpunkt en ny naturvårdslag som i sig innefattar inte bara naturskyddslagen utan också strandlagen och angiva regler i byggnads- lagen. Därvid framhålles utom annat att en sådan samordning skulle inne- bära en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration till gagn för såväl allmänheten som de myndigheter som omhänderhar lagtillämp- ningen. Länsstyrelsen i Jönköpings län ansluter sig till de synpunkter som framkommit i yttranden av överlantmätaren och länsarkitekten i länet. Den senare säger att en samordning av de här behandlade bestämmelserna vore av värde. Överlantmätaren anför:
Beträffande erfarenhet i avseende är behovet av närmare samordning av be- stämmelserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå natur- skyddslagen må slutligen anföras att vid inventering till grund för strandlagsför- ordnandena frågeställningen ofta var den, om ett förslag till förordnande verkligen var till fullo motiverat av strandlagen eller om vad man åsyftade icke istället var skyddande av intressen som 86 och 122 åå byggnadslagen avser att tillgodose. Även om sålunda frågorna nära berör varandra och en samordning därför kan tillstyrkas, synes de båda byggnadsförbudstyperna böra åtskiljas med hänsyn till sina olika syften. Ersättningsfrågan enligt de nämnda paragraferna i byggnads- lagen bör lösas på ett effektivare sätt än nu är fallet. Naturligast synes vara att dessa bestämmelser flyttas från byggnadslagen och tillsammans med strandlagen och naturskyddslagen sammanföras i en ny lag.
Tre av de remissinstanser som förordar en utredning om samordning av här angivna bestämmelser uttalar som nämnts att åtgärden bör genom- föras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Icke i något fall anförs någon närmare motivering för denna ståndpunkt. I ett fall sägs att en sådan samordning vore naturlig och lämplig.
Som nämnts finns det också nio remissinstanser som icke erfarit något praktiskt behov av en samordning av här ifrågavarande bestämmelser. I allmänhet förekommer icke heller i dessa fall någon närmare motivering för eller utveckling av denna ståndpunkt. I frågan anför emellertid läns- arkitekten i Kristianstads län:
Förbud enligt strandlagen och enligt 86 eller 122 åå byggnadslagen ävensom förbud enligt 21 å naturskyddslagen har tillämpats samtidigt till exempel vid Hovs hallar utan att några praktiska olägenheter märkts därav. Något praktiskt behov av att samordna naturskyddslagens bestämmelser om naturparker med bestäm- melserna i strandlagen och i 86 och 122 åå byggnadslagen föreligger ej då frid-
lysningsbestämmelserna i allmänhet är sådana att något ytterligare förbud ej erfordras.
Samma åsikt har länsarkitekten i Kopparbergs län som anför:
I Kopparbergs län omfattar de områden för vilka förbud jämlikt 122 å byggnads- lagen meddelats ej betydelsefulla strandområden. Detsamma gäller de med stöd av naturskyddslagen fridlysta naturparkerna. Något praktiskt behov av samord- ning av de under denna punkt omnämnda lagrummen har på grund härav ej kun- nat konstateras i detta län.
Sannnanfattningsvis kan sägas att flertalet uppgiftslämnare redovisar starka praktiska skäl för en lagteknisk samordning av strandlagen, 86 och 122 åå byggnadslagen samt naturskyddslagen. De naturområden som skyddas med stöd av de tre lagarna anses alla tjäna likartade eller iden- tiska naturvårdsintressen av kulturell och social art. Det påpekas att skyddsreglernas splittring på tre olika lagar i många fall skapar osäkerhet om vilken lag som skall tillämpas på ett konkret objekt. Olägenheterna i praktiken ökas av att de tre lagarna arbetar med olika formella och materiella villkor för skyddsåtgärderna samt med olika ersättningsför- faranden och er'sättningsmöjligheter gentemot de berörda markägarna. Särskilt med hänsyn till den snabba utveckling som nu sker och som innebär att naturen tas i anspråk för inte minst rekreation och friluftsliv på ett helt annat sätt än tidigare anser man att det krävs en stark upp— rustning av lagstiftningen på naturvårdens område. Vid en sådan upp- rustning som skall trygga naturens rätta tillvaratagande som samhällelig tillgång anses det idag nödvändigt eftersträva en så vitt möjligt enhetlig lagstiftning. En koncentration av förevarande regler till en ny natur- vårdslag skulle enligt remisso—rganen i praktiken möjliggöra en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration, allt till gagn för all— mänheten och för de myndigheter som omhänderhar lagtillämpningen.
Mot en lagteknisk samordning av reglerna i strandlagen, 86 och 122 åå byggnadslagen samt naturskyddslagen anförs i stort sett endast att det dock är möjligt att använda bestämmelserna i de tre lagarna alternativt eller till och med att samtidigt tillämpa alla tre- eller två av dem på ett och samma naturområde.
SJUNDE KAPITLET
Om fritidens utnyttjande i dag och i framtiden
A. Den ökade fritiden
År 1900 beräknades den sammanlagda normala arbetstiden under ett år till drygt 3 100 timmar. Den har därefter minskats med ungefär en tredje- del och är nu omkring 2 100 timmar per år.
Fram till år 1919 tillämpades i stort sett 60—70—timmars vecka. År 1919 tillkom lagen om 48-timmars vecka, som dock först efterhand infördes inom alla yrkesområden. Så kom år 1957 lagen om 45-timmars vecka införd under en 3-årsperiod, och inom räckhåll ligger nu 40-timmarsveckan. I allt större utsträckning blir lördagarna arbetsfria genom denna minsk- ning och omläggning av arbetstiden.
Parallellt med minskningen av arbetstiden per vecka går utvecklingen ifråga om semestern _ den sammanhängande längre ledigheten från arbetet med bibehållna löneförmåner. Den var tidigare en sällsynthet för gemene man. När en vanlig arbetare i början av seklet blev ledig, var det huvudsakligen genom arbetslöshet, strejk eller lockout.
År 1919 beräknades omkring 113000 arbetare ha en viss semester garanterad, vanligen mindre än en vecka, genom avtal på arbetsmark- naden. År 1937 hade siffran stigit till 575 000 eller omkring tre fjärdedelar av alla avtalsberörda arbetare. Av dem beräknades emellertid 60 0/0 ha kortare semester än sex dagar. För tjänstemännens del var två veckors semester (12 arbetsdagar) det vanliga på 1930—talet.
År 1938 lagfästes semestern med 12 arbetsdagar per år för alla anställda med minst ett års anställning. Lagstiftningen utvecklades sedan år 1951 med treveckorssemestern, och för närvarande pågår utredning om fyra veckors semester.
Semesterreformerna har visserligen beträffande vissa grupper i sam- hället inneburit, att man lagstiftningsvägen fastställt rättigheter, som i praktiken redan varit erkända, men de har därtill medfört stora föränd- ringar ifråga om semesterns omfattning och därmed också givit stora nya grupper möjlighet till miljöbyte och längre sammanhängande turist- färder.
Svenska folket disponerar nu ett mångdubbelt större antal semester- dagar än tidigare. Man beräknar, att mer än 2,5 miljoner arbetstagare nu
disponerar mer än 50 miljoner semesterdagar mot att samma grupp personer disponerade omkring 15 miljoner semesterdagar vid mitten av 1930-talet.
Därtill kommer den tid, som i mera fria former står till förfogande för företagare _ särskilt den stora gruppen jordbrukare —— pensionärer, personer inom fria yrken mfl —— tillsammans över 2 miljoner vuxna personer.
Vissa nya ledighetsdagar (t ex 1 maj, fria sommarlördagar) har tillkom- mit. Medan man år 1930 kunde räkna med att en anställd genomsnittligt hade 70 fridagar per år, har antalet nu stigit till omkring 100.
Det förtjänar också att nämnas, att rätt stora grupper har kortare arbetstid än genomsnittet. Det gäller exempelvis underjordsarbetare, tre— skiftsarbetare i kontinuerlig drift, vissa tjänstemän etc.
Inom en nära överskådlig framtid torde de flesta människor i landet vara lediga en dag av tre.
Som jämförelse utifrån kan nämnas, att i Förenta Staterna har den genomsnittliga arbetstiden under perioden 1850—1950 minskat till ungefär hälften, från 72 timmar per vecka till 38.
B. Fritidens användning
Fritiden används givetvis på en mängd olika sätt. Det ligger i själva begreppets natur: »fri» är den tid som man själv bestämmer över. Män- niskorna är olika, lever under skiftande förhållanden och har olika önsk- ningar om den tid, som de disponerar.
Trots dessa allmänna reservationer kan man finna vissa huvudgrupper av fritidssysselsättningar, som ökat snabbt under de senaste årtiondena. De har blivit möjliga genom att man dels fått mer fritid, dels kunnat kosta på sig mer under fritiden.
Främst användes fritiden naturligtvis till avkoppling och för att till- godose alla slags intressen. Dagspress, veckotidningar, film, radio och, icke minst under de senaste åren, television, spelar en allt större roll. Upplagorna för dagstidningar, veckotidningar och nyutgivna böcker, särskilt i billigare» upplagor, stiger mäktigt i höjden, och bibliotekens utlåningssiffror har fördubblats på 30 år.
Idrott och friluftsliv har blivit en folkrörelse under det senaste halvseklet med en alltmer varierad mängd av idrottsgrenar och olika former för friluftsliv. Allt flera människor kan ägna sig åt motorsport, sportfiske, orientering, camping, segling, tennis, golf, skytte, ridning för att bara nämna några exempel. Många vinter- och sommaridrotter har blivit fritidsintressen också för de icke utövande genom publika arrangemang.
Det aktiva utövandet även av personer, som icke blir stjärnor, visar
en ökning, exemplifierat bla i korporationsidrottens framväxt efter kriget. Allt flera skaffar sig också en frilufts- och naturkontakt genom användande av sommarställen och sportstugor och med motorbåtar och bilar, som under- lättar förbindelsen med _den landsbygd, som inte längre är hemvist men där man alltjämt har intresset kvar. År 1959 beräknades antalet sommar- stugor i landet uppgå till omkring 200000 och ca 10000 beräknades tillkomma varje år.
En allt vanligare fritidsanvändning blir då också arbete i eget hem och på egen tomt, även mer avlägset belägna sportstugetomter.
Motorismen har fått en utomordentligt snabb ökning under de senaste årtiondena och alldeles särskilt efter andra världskrigets slut. År 1930 var antalet personbilar i Sverige omkring 100000, 1954 var det 530000, år 1962 beräknas antalet bli 1,3 miljoner och 1970 2 miljoner. Därtill kommer motorcyklar och mopeder till ett antal av mer än 500000. -—— Sannolikt används bilar och motorcyklar till mer än 50 0/0 av tiden för fritidsresor.
Motorismen har betytt, att den gamla lokala geografiska isoleringen i landet har brutits, och att man tack vare bil och motorcykel rör sig inom en väsentligt vidare räjong än förr. Det finns en icke obetydlig pendeltrafik mellan tätort och landsbygd eller mellan förstad och cen- trala stadskärnor, varigenom många människor kunnat bo kvar i en mera ursprunglig miljö trots arbetet i utpräglad stadsmiljö. Och naturligtvis har det förändrat fritidsvanorna i hög grad. Inte minst har det underlättat en fritid med friluftsaspekt.
En stor del av fritiden används av en mycket stor grupp människor också för fritidsstudier över ett mycket vitt och varierat register och för hobbies av olika slag. Där ingår exempelvis musik i olika former, foto- grafering, bridge etc och inte minst — som redan nämnts — hobbies med anknytning till naturupplevelser och friluftsliv.
C. Fritidens ekonomi
Ett försök att utreda hur mycket pengar svenska folket årligen lägger ner på sin fritida konsumtion, dv s på varor och tjänster som är avsedda att ge innehåll och värde åt tillvaron utanför arbetet, har gjorts i Ekonomisk Revy, häfte 1, 1961, av Nils Kjellström.
Där påpekas inledningsvis den tendens, som kan påvisas under senare år, att man kan köpa sig ytterligare fritid genom arbetsbesparande maski- ner av olika slag. En svensk sociolog har genom tidsstudier visat, att ett hushåll, som använder industriellt beredda livsmedel i stället för råvaror, sparar 42 0/0 av den totala matlagningstiden eller 210 timmar av sam- manlagt 500 matlagningstimmar per år. I ett hushåll, där man begagnar helautomatisk tvättmaskin i stället för att tvätta för hand, sparar man
20 0/0 av den totala tvättiden eller 121 av sammanlagt 419 tvättimmar per år. Liknande siffror kan naturligtvis erhållas från andra områden, disk- maskiner, dammsugare etc. Det kan sålunda vara av intresse att konsta- tera, att en betydande effekt på fritidstillväxten har inte bara lagstift- ningsåtgärderna och arbetsavtalen utan också de högförädlade konsum— tionsvarorna och de arbetsbesparande kapitalvarorna.
Vid en beräkning av fritidskonsumtionen står man alltid inför svårig- heten att avgränsa den från den övriga dagliga konsumtionen, livsmedel, bostad, beklädnad, transporter etc. Vanligen sätter man då upp en sista huvudgrupp med etiketten rekreation, dit man för det, som inte ingick i de andra mer »existensviktiga» grupperna, och hänför till denna sista grupp sportartiklar, leksaker, böcker, tidningar, biograf— och teaterbesök, offentliga nöjen, kameror, resor etc. Om man på det sättet uppställer ett särskilt rekreationskonto för hela Sverige, skulle det år 1939 röra sig om ungefär 645 miljoner kronor men 1958 om 1895 miljoner kronor eller i runt tal en tredubbling, vilket med hänsyn till den allmänna prisfördy- ringen inte verkar så märkligt.
I verkligheten finns det emellertid på hela konsumtionsfältet knappast någon vara eller tjänst, som inte har en viss fritids- eller rekreations- andel. Särskilt gäller detta på sådana stora områden som transporter, där summan av fritidsresor alltid blir stor i förhållande till resor .till eller från arbetet eller i arbetet. Ett försök till inventering av hela konsumtio- nen för fritiden har gjorts i den nämnda artikeln, och där slutar fritids- utgifterna på en summa av 4 780 miljoner kronor för 1958 eller två och en halv gånger det belopp, som hade redovisats. so-m särskilt rekreations- konto.
På annat sätt framräknade siffror visar, att man år 1935 kunde räkna med att omkring 11 0/0 av den privata konsumtionen gick till resor och rekreation men 20 år senare, år 1955, hela 16 0/0. Siffran är säkerligen stigande.
D. Semestern och dess användning
Semestern har en särskild plats när det gäller fritiden. Det moderna sam- hället med sitt mångförgrenade arbetsliv och högt uppdrivna arbetstakt ställer stora krav på människorna. Arbetsinsatsen har visserligen blivit mer begränsad tidsmässigt och bättre betald men samtidigt pressar den hårdare den enskilda människan. Detta medför uttröttning och behov av rekreation och mil jöbyte. Det är därför naturligt, att parallellt med maskin- teknikens och rationaliseringens utveckling inom arbetslivet har följt en förändring av semester och semestervanor.
Semesterns värde är naturligtvis främst beroende på dess användning.
Flertalet människor torde alltjämt anse arbetet som något nödtvunget, ofta enformigt och ointressant. Därför blir avbrottet i arbetsårets enahanda i och för sig önskvärt. Under de lediga dagarna vill man så finna omväx- ling och upplevelser utanför det vardagliga. Några av de vanligen anförda värdena är följande.
Rekreationsbehovet tillgodoses. Den stegrade arbetstakten och det ökade jäktet under senare tid ger ökade påfrestningar för arbetstagarna, och det är nödvändigt med en tillräcklig rekreationstid för att arbetskraften inte i förtid skall förslitas.
Arbetseffektiviteten ökar genom semesterns avkoppling. Visserligen har rationaliseringen och användandet av mekaniska hjälpmedel ökat inom olika näringar, men den mänskliga faktorn spelar alltjämt en huvudroll. Utvilade människor blir mera effektivt arbetande till glädje för sig själva men också för produktionen.
En förbättrad hälsa är en av följderna av det friluftsliv, som är innehål- let i mångas semester och som man praktiskt taget överallt i vårt land har möjlighet att utöva i omväxlande natur.
En ökad trivsel ligger i den möjlighet till vidgat privatliv, som semestern erbjuder.
Ett bildningsvärde ligger i och för sig i den semesterfård, som för en mycket stor del av semesterfirarna är den naturliga formen för semesterns användning. Sedan kommer det givetvis an på varje persons egen fallenhet och energi —- tyvärr också reskassa —— vad man får ut av sin färd. I den mån resan går utom landets gränser, ger den möjlighet att lära känna andra länder och folk och kan därigenom också bli en fredsfaktor.
Semestervanorna är svåra att klarlägga. En del mycket begränsade utred- ningar har gjorts om jsemestertagarnas önskemål beträffande semestrarna och de faktiska semestervanorna.
En relativt omfattande och allsidig undersökning gjordes år 1949 av arbetstidsutredningen (SOU 1950:32) genom frågeformulär till omkring 6500 arbetare och tjänstemän anslutna till LO och TCO. Undersökningen visade bland annat, att 70 '3/0 av de tillfrågade i LO-gruppen reste till annan ort än hemorten under semestertiden mot 90 0/0 inom TCO-gruppen. Kvinnorna reste i större utsträckning än männen —— 80 0/0 mot 65 0/o. Särskilt de äldre männen var mera orörliga, och av män över 50 år stan- nade nästan varannan arbetare hemma under semestern.
Av det övervägande flertal, som reste bort från bostadsorten, for den största gruppen för att hälsa på hos släktingar och vänner. Av övriga var det en stor grupp som for till egna sportstugor och sommarnöjen med bil, motorbåt eller på annat sätt. De hade sålunda gjort veckoslutsvanorna till semestervana. Särskilt gällde detta många av invånarna i större städer och tätorter, och sammanlagt omkring 10 0/0 av arbetstagarna nyttjade semestern på detta sätt.
De som firade semester på olika semesteranläggningar, pensionat, hotell, semestergårdar, vandrarhem etc uppgick till mindre än 10 0/0 av den angivna LO-gruppen men närmare 25 0/0 av TCO-gruppen.
Semestervanorna har säkerligen undergått en del förändringar efter den nämnda undersökningen 1949. Särskilt har volymen resor ökat högst avsevärt.
En stark tendens har varit att färderna allt mer företages med egna motorfordon. Den bilande familjen i den egna bilen är numera den van- ligaste enheten inom turistlivet i Sverige.
En utveckling mot billiga inkvarteringsformer är också mycket mar- kerad. Ett i och för sig rimligt övernattnings- eller inackorderingspris på ett familjepensionat eller turisthotell blir om det multipliceras med ett antal familjemedlemmar, oftast en oöverkomlig dygnskostnad för en semes- ter om två eller tre veckor. Därför har också under hela efterkrigstiden sådana billiga inkvarteringsformer som turistföreningens vandrarhem, Resos bygdesemester och inte minst camping fått allt större betydelse.
Undersökningar, som åren 1955—1956 företagits i Jämtland och Härje- dalen beträffande bilturisterna och deras inkvarterings- och matvanor, visar, att 57 olo av bilturisterna under sommarens högsäsong övernattar i eget tält eller i bilen. En ungefär lika stor procent har uppgivit, att de ombesörjer sina måltider genom självhushållning.
En mera översiktlig undersökning av annat slag beträffande semestern och semestervanorna har 1961 företagits under ledning av professor Gun- nar Arpi vid Handelshögskolan i Stockholm på uppdrag av bland andra vattenfallsstyrelsen. Ett urval av 800 personer mellan 25 och 60 år repre- senterande olika landsändar och yrkesgrupper, tillfrågades om sina semest- rar, och därvid framkom bland annat följande.
Det dominerande semesterlandet för svenskarna är alltjämt Sverige. Av semestertiden har 80 0/o tillbragts i sommar-Sverige, 10 0/0 har tagits ut som vintersemester i Sverige och 10 0/o som sommarsemester i andra länder.
Av dem, som hade sin sommarsemester i Sverige, bodde omkring 25 0/o hemma under semestern eller använde sig av eget sommarnöje. De vikti- gaste semesterlandskapen var Bohuslän och Halland, därnäst kom Uppland och Småland och fjällandskapen Lappland, Jämtland och Härjedalen.
En fördelning av semestrarna på årets månader visade en topp under juli månad, som berördes av inte mindre än 71 0/0 av alla semesterperioder 1960.
En särskild undersökning gjordes beträffande dem, som varit i Lapp- land och Norrbotten, och till dem ställdes bland annat frågan: »Vilket uppskattar Ni mest om Ni tänker på Lappland och Norrbotten: stora områ- den orörd natur, även om de är mer svårtillgängliga, eller mer lättillgäng- liga naturområden med mindre krav på orördhet?» Av hela antalet till-
frågade svarade 43 %, att de mest uppskattade den orörda naturen, 30 olo att de föredrog lättillgängligheten, medan de återstående inte kunde taga ställning. De personer, som kände till nordligaste Sverige och visste vad de talade om, ville till 65 0/o ha orördhet mot 28 0/0 lättillgänglighet. Det omnämndes också att exploateringen av vattenkraften medförde, att man fick bygga vägar som kunde användas av allmänheten. På en fråga om den utvecklingen var fördelaktig eller ofördelaktig blev svaret, att 60 0/0 av de tillfrågade tyckte att exploatering och vägbyggande var fördelaktigt.
Sevärdheterna i ett land drar till sig de stora reseströmmarna, och därmed för de med sig behovet av kommunikationer, inkvarteringsställen och andra anordningar för turismen.
År 1960 utgav svenska turistföreninge-n boken. »Tusen sevärdheter i Sverige». Urvalet i den boken kan ge en antydan om vad Sverige har att ge turisterna. Varje landskap har fått sin översiktliga skildring, och alla Sveriges städer har ansetts vara sevärda. Därefter återstår de tusen spe- ciella sevärdheterna, som i själva verket är 1057 och fördelar sig på följande sätt. Först kommer 179 olika orter _ utom städerna — som ansetts sevärda just som samhällen. Den största gruppen därefter omfattar kulturhistoriskt intressanta byggnader och omfattar 270 kyrkor och 231 slott och herrgårdar. Tillsammans utgör de således ungefär hälften av sevärdheterna. Fornminnena är 129 stycken. Det moderna arbetslivet representeras av 52 industrier eller industrigrupper.
Natursevärdheterna — fågelsjöar, åsar, vattenfall, fjäll etc _— uppgår till 196 eller närmare en femtedel. I den gruppen återfinnes många sevärd- heter, som kräver större kunskap, bakgrund av fackerfarenheter eller ett särskilt utvecklat estetiskt sinne. Det är väl också så att just dessa sevärd- heter ofta förändras, de lever vidare och är underkastade dynamiken i ett levande landskap. Det kan gälla fågelsjöar som slammar igen och slutar att vara fågelsjöar, märkliga växter som dör ut, ängsmarker som växer igen till skog och mycket annat. Kanske kan det också sägas, att just detta slag av sevärdheter är svårare att peka ut. Naturupplevelsen kan på ett mycket mera allmänt sätt erhållas på de flesta ställen i landet utan att man därför ställer upp särskilda sevärdheter.
När man sedan som jämförelse ställer upp frågan, vart turistström- marna verkligen går visar det sig, att turisterna i praktiken kanske inte söker upp det som resehandböcker eller sevärdhetsskyltar särskilt har pekat på. Besökssiffrorna från ett antal sevärdheter, så som de lämnas från landets lokala turistorganisationer, visar en viss övervikt för sådant, som är roligare och mera nöjesbetonat.
Naturparker av olika slag drar stora folkströmmar. Skansen i Stock- holm har på ett år sammanlagt 2 miljoner besökare, varav naturligtvis en mycket stor del kommit även för annat än för naturen och de vilda djuren. Furuvik utanför Gävle och parken i Eskilstuna har på ett år vardera
omkring 500000 besökare. Skånes djurpark har 170000 och Kullabergs naturpark 175000, medan Norrvikens trädgårdar i Båstad har 80000 besökare.
Vattenfall har varit en pålitlig sevärdhet under långliga tider. Det är svårt att få någon klar besöksstatistik från dem, men Tännforsen beräk- nas ha omkring 40 000 besökare per år, Harsprånget 10 000 och Stornorr- fors 15 000.
Vackra utsikter har sin givna publik. På Smålands Taberg räknar man med omkring 100 000 besökare om året och på Ombergs hjässa torde det vara ännu flera. Åre fjällbana har ca 175 000 resenärer, till stor del förstås skidåkare vintertid.
E. Nya turistvanor — nya anläggningar
Turistfärderna, som tidigare följt järnvägar och båtlinjer till vissa betydande, ofta klart begränsade turistområden, har i största utsträckning övergått till resor med motorfordon och fått en tendens att sprida sig över landet till tidigare mera undangömda trakter.
Undersökningar från de senaste åren visar, att närmare en tredjedel av alla hushåll i landet nu disponerar egen bil, och att bilarna i genom- snitt för samtliga hushåll mätt i antalet körda mil till ca 19 0/o använ- des för körningar i arbetet, till ca 17 0/0 för färd till och från arbetsplat- sen och till ca 64 0/0 för andra privata resor. Givetvis varierar bilens användning i förvärvsverksamheten starkt mellan olika yrkesgrupper, men påtagligt är — som tidigare framhållits — att bilen genomsnittligt till mer än 50 "lo användes för fritid och semester.
Bilismen har givit semesterfirarna en annan räckvidd i färdandet, och turistiska sevärdheter av skilda slag får en dragningskraft över stora områden. Detta har givit ett större och rikare urval av upplevelse för den enskilda resenären men det kan också leda till alltför mycket kringflac- kande med en tendens till ytlighet och brist på verkligt eget engagemang i upplevelsen.
Tendensen till ökad rörlighet —— vilken inte alltid kan statistiskt beläg— gas — kan belysas med ett exempel från turistföreningens vandrarhem. De hade år 1948 omkring 230 000 övernattningar, varvid 54 % av gästerna kom per cykel och 12 0/0 per bil. Sex år senare, år 1954, hade antalet över- nattningar stigit till 380000 och de, som färdades per bil, motorcykel och moped stod för 55 0/0 av gästerna medan cyklisterna minskat till 12 %. Utvecklingen har sedan gått vidare, och år 1961 färdades 68 0/0 av gästerna med egen bil, motorcykel eller moped och 13 0/0 per buss, medan 10 0/o använde sig av tåg, 4 0/0 av cykel och 5 0/0 av andra färdmedel.
Semesteranläggningarna i Sverige före den första semesterlagen av år
1938 var övervägande anläggningar för personer, som hade tillfälle att under en relativt lång semester på en och samma plats ägna sig åt frilufts- liv eller annan rekreation. Den starka ökningen av semestertagare med begränsad reskassa gjorde det angeläget att skapa nya och billigare över- nattningsmöjligheter. De större fritidsorganisationerna såg här en väsentlig uppgift.
Svenska turistföreningen fullföljde sina traditioner från fjälltrakternas enkla raststugor och fjällstationer och anordnade en kedja av vandrarhem, som för en billig penning erbjöd enkelt men rejält logi. Reso anskaffade först en serie semestergårdar, övergick senare mera till större hotell- anläggningar i tätorterna men tog parallellt därmed upp bygdesemestern med dess enkla inkvartering i befintliga bondgårdar etc. Skid- och fri- luftsfrämjandet skapade genom sina lokalavdelningar en serie frilufts— gårdar i närheten av tätorterna avsedda för utflykter mest under endags- besök eller under veckoslut, och några få större anläggningar i fjälltrak— terna har blivit replipunkter för en kursverksamhet, exempelvis för utförs- åkning på skidor och annat friluftsliv.
Det stora antalet anläggningar i Sverige är emellertid alltjämt de privat— ägda turisthotellen och pensionaten, och även sådana har naturligtvis tillkommit under senare år. Byggnadskostnaderna har dock ökat så kraf- tigt, krav på komfort och modernitet har medfört mera omfattande renoveringar och tillsammans med de stegrade kostnaderna för arbets- kraften har det medfört, att lönsamheten varit dålig. Nyetableringen har därför varit påfallande blygsam. Paradoxalt nog har den starkt ökade semesteraktiviteten följts av en ofta krisbetonad situation för turistanlägg- ningarna.
En mycket stark utveckling har under efterkrigsåren skett beträffande campingen, och som tidigare nämnts sker en mycket stor del av samtliga övernattningar under semesterfärd i Sverige som camping. I stigande grad har kommuner landet runt ombesörjt anordningar för camping i form av nya eller mycket förbättrade campingplatser, och de har därvid sett åtgär— derna både som turistfrämjande anordningar och som hälsofrågor. Genom samarbete mellan de stora riksorganisationerna på turismens område har skapats en särskild campingkommitté, som utger en förteckning över campingplatserna i landet, klassificerar dem och lämnar en viss aukto- risation till de bättre anläggningarna.
För friluftslivet har det varit av stor betydelse att man från statens sida lämnat ett ekonomiskt stöd genom statens fritidsnämnd, som fördelat den del av tipsmedlen, som regelmässigt tillförs fonden för friluftslivets främjande. Under de år, som gått sedan fritidsnämndens tillkomst år 1939, har sammanlagt omkring 25 miljoner kronor fördelats såsom bidrag till fritidsreservat, friluftsgårdar, vandrarhem, semesterhem för husmödrar och andra anläggningar för friluftsliv och semester.
Fritidsorganisationerna har starkt utvecklats under de senaste årtiondena och räknar nu tillsammans ett stort antal medlemmar.
Svenska turistföreningen är den äldsta och största av organisationerna, grundad 1885, uppnådde 100 000 medlemmar redan 1924 och har nu pas- serat 202 000 medlemmar.
Skid- och friluftsfrämjandet, grundat 1892, har utvecklat en sto-r akti- vitet genom lokalavdelningar och landskapsförbund, vilka har egna fri- luftsgårdar nära tätorterna. Medlemsantalet är omkring 34000.
Motororganisationerna har haft den mest markerade frammarschen under åren efter kriget. Motormännens riksförbund har passerat 180000 medlemmar, motorförarnas helnykterhetsförbund 150000 och KAK 30000 medlemmar.
Reso, bildat 1937 av de stora folkrörelserna och vissa av fritidsorga- nisationerna, såsom svenska turistföreningen och skid- och friluftsfräm- jandet, har 87000 medlemmar och en omfattande verksamhet inom hotell- och resebyråområdet.
Många av dessa föreningar har betydelse genom egna turistanläggningar. Turismens snabba utveckling har emellertid medfört, att fritidsorganisa- tionerna icke ensamma förmår bygga ut verksamheten i tillräcklig grad. Under kommande år torde därför i allt större omfattning ett samarbete ske mellan de frivilliga organisationerna och kommunala och statliga organ.
Inom län och landskap liksom på många orter har tillkommit allt flera och allt mer effektivt arbetande regionala turisttrafikorganisationer. Dessa, liksom det med statligt stöd arbetande svenska turisttrafikförbundet, ägnar sig väsentligen åt turisttrafiken, särskilt med hänsyn tagen till dess ekonomiska betydelse.
F. Turism och naturvård
Svenska folket har flyttat från landsbygden till tätorterna — 70 0/o bor nu i tätorter, medan endast 30 0/o är kvar på landsbygden. Med en högre standard följer bilinnehav, och under en allt längre fritid —— var tredje dag genomsnittligt — kan man med hjälp därav återvända till en friare natur — en kompensationsmiljö.
De stora folkströmmarna från städer och andra tätorter ut på lands- bygden medför en stark nötning av både den ursprungliga naturen, av åker och äng och andra delar av kulturlandskapet. För många jordägare har uppstått mycken förargelse och även ekonomisk förlust genom tank— löshet från semesterfararnas sida. Särskilt gäller detta naturligtvis de trakter, som ligger närmast de större städerna, där folkströmmarna är störst.
Det är ett av naturvårdens huvudproblem. Men det år också en allt längre gränslinje mellan naturvård och turism. Det kan mycket väl hända, att de båda företeelsernas företrädare kan komma att stå i opposition till varandra.
Det är i högsta grad rimligt —— och det måste av turistorganisationernas företrädare helt naturligt hävdas —— att semesterfararna under sin lediga tid får tillgång till den fria ursprungliga natur, som bör vara ett gemensamt värde för alla invånare i landet. Det är samtidigt klart, att markägarna har ett högst legitimt krav att få sin egendom bevarad oskadad. Att helt undvika skadegörelse på natur- och kulturvärden med så stora strömmar av människor blir svårt. Det finns olika vägar att söka bättra på detta sakernas tillstånd.
En väg är lagstiftning. En annan — lika viktig, ja kanske rent av vikti- gare — är folkuppfostran. Uppenbarligen skulle en propaganda för ökat naturvett och hänsyn till markägarna vinna i effektivitet om den kunde anknytas till de stora folkrörelserna.
Svenska folkets umgänge med naturen kommer att bli allt livligare och allt mer differentierat. Det är inte bara frågan om vissa speciella större fritidsområden med fjäll, skogar och stränder utan också de ströv- marker som ligger närmare tätorterna. Det behövs ett stort register ifråga om friluftslivet och en stor valfrihet för människorna.
En modern och framsynt naturvårdspolitik måste alltså anpassas efter dessa medborgarnas ändrade fritidsvanor och behov.
Av stort intresse är den utredning om friluftslivet i Förenta Staterna, »Outdoor Recreation for America», som i början av år 1962 överlämnats till presidenten. Det framgår därav bland annat, att man genomsnittligt räknar med att en fjärdedel av fritiden används för friluftsliv. Hela ame- rikanska folkets årliga antal friluftsdagar har beräknats. till omkring 4 miljarder och prognosen för utvecklingen till år 2 000 visar att antalet då skulle ha stigit till 12 miljarder, dvs en tredubbling.
Med utgångspunkt från denna sannolika ökning har de framtida beho— ven av strövområden bedömts bli allt större. Utredningen har därför rekom- menderat snabba åtgärder i form av planering och avsättande av olika slag av områden från »närområden» för tätorterna till de mest svårtill— gängliga och orörda vildmarksområden.
Av särskilt intresse är att i det storstilade program för anskaffande av friluftsområden, som den amerikanska utredningen framlagt, betydande utrymme beretts åt kulturella inslag liksom åt områden där jordbruk, skogsbruk och fiske fortfarande skall bedrivas på hävdvunnet sätt.
ÅTTONDE KAPITLET
Utredningens förslag till allmänna riktlinjer
för naturvården i landet
A. Naturvårdens grundläggande karaktär och syften
I inledningen till gällande naturskyddslag uttalas, att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och vårdas. Stadgandet bör främst tolkas som ett erkännande av det välkända faktum att naturen och natur- tillgångarna utgör grundvalen för mänsklig civilisation och att samhället därför måste slå vakt om dessa värden. Sett ur människans nyttosynpunkt kan naturvården, såsom svenska naturskyddsföreningen framhållit, sägas vara formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden.
Begreppet natur är utomordentligt vidsträckt. Det får anses omfatta berggrunden, de lösa jordlagren, vattnet och luften samt det härur fram- sprungna växt- och djurlivet i alla dess skiftande former. Växter och djur är icke endast inbördes nära beroende av varandra utan de är även beroende av olika slags mark och vatten, där de kan livnära sig och som de själva påverkar. Deras existens styrs även både direkt och indirekt av de fysiska faktorer, som omformar jordytan. Det är sålunda en komplice- rad växelverkan, som formar det naturliga landskapet. Naturen är vidare ej statisk utan är underkastad kontinuerliga, oftast långsamma ändringar vilka dock kan leda till att hela miljön — biotopen — förändras. Det är vidare att märka, att det mesta som i vårt land betecknas som »ursprung- lig natur» i själva verket djupt påverkats av mänsklig aktivitet och bibe— hålles i sitt nuvarande skick endast om denna aktivitet fortsättningsvis uppehålles. Om man alltså önskar bibehålla ett stycke natur i ett visst tillstånd, är praktiskt taget alltid en viss aktiv insats nödvändig. Det måste på ett eller annat sätt tillses att den biologiska balansen upprätthålles. Denna numera allmänt omfattade syn på den levande naturen som en biologisk balansföreteelse, som ytterst lätt påverkas av mänsklig aktivitet, måste enligt utredningens uppfattning vara grundläggande för en modern naturvårdspolitik. För att markera denna ståndpunkt har utredningen ansett sig böra använda beteckningen naturvård i stället för naturskydd för samhällets olika åtgärder för att upprätthålla vissa karakteristiska egenskaper hos naturen.
Av denna allmänna syn på naturvården följer omedelbart vissa grund-
läggande slutsatser. Naturvårdspolitiken måste alltid vara grundad på en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen. Särskilt är den naturvetenskapligt orienterade ekologien, som sysslar med samspelet mellan jordarter, klimat och andra miljöfaktorer, vegetation och djurliv, av grundläggande betydelse. Även humanekologien, som ägnar sig åt natur- förhållandenas och kulturmiljöns inverkan på människans biologiska existensvillkor, är härvid av stor betydelse. Vidare måste uppmärksam- mas, att naturvården måste nära samordnas med samhällets insatser för det egentliga kulturlandskapets vård. Inom dessa arbetsområden måste det praktiska handlandet grundas på kännedom om den historiska utveck- lingen. Exempelvis i fråga om de äldre odlingsformernas inverkan på kul- turlandskapet möts de två arbetsområdena.
Då det gäller att säkerställa naturområden för olika behov har vår gäl- lande lagstiftning ett dubbelt syfte. Vad som av ålder betecknats som den kulturella naturvården eftersträvar sålunda främst att säkerställa områden, som erfordras för vetenskaplig forskning, att bevara exempel på det äldre odlingslandskapet eller att slå vakt om detaljer i landskapet av betydelse ur estetisk eller kulturell synpunkt. Vården av dylika objekt innebär ofta att eljest gängse utnyttjande av marken av ägaren eller allmänheten måste begränsas eller förhindras. Man brukar tillspetsat säga att objekten skyd- das mot människan. Den sociala naturvården åter eftersträvar främst att säkerställa erforderliga områden för rekreation och friluftsliv. Förvalt- ningen av dylika områden går ofta ut på att i ökad utsträckning göra dem tillgängliga för en besökande allmänhet. De skyddas för människan. Ibland uppträder vissa motsättningar mellan dessa två strävanden inom naturvården. Den kulturella naturvårdens målsmän har ibland mindre intresse för den sociala uppgiften och bland friluftsfolket saknas ibland förståelse för naturvårdens kulturella uppgift.
Enligt utredningens uppfattning är denna motsättning obefogad och farlig. Ur samhällelig synpunkt är den kulturella och den sociala natur— vården lika viktiga och i hög grad beroende av varandra. Om icke tillräck- ligt många representativa forskningsobjekt reserveras för det nödvändiga studiet av naturen, löper naturvårdspolitiken risken att förlora sitt sakliga underlag och den önskvärda effekten kan utebli. Å andra sidan kan hävdas att skyddet av storslagen, vacker eller särpräglad natur vore i viss mån meningslöst, om icke allmänheten kunde uppsöka den och njuta av den. Den verkliga förståelsen för naturens värden uppstår hos den stora all- mänheten först då den får kontakt med och kännedom om de värden, som den kulturella naturvården vill bevara. De flesta större naturvårdsobjekt är även av den karaktären att både kulturella och sociala intressen kan tillgodoses tillsammans. Våra stora norrländska nationalparker är exempel på objekt, som redan från början uttryckligen avsatts för båda ändamålen.
Då gällande naturskyddslag antogs 1952, uttrycktes viss tvekan om
institutet naturpark hörde hemma i denna lag. Enligt utredningens mening råder i praktiken ett sådant intimt sammanhang mellan kulturell och social naturvård, att det är uppenbart att frågorna lagstiftningsmässigt och förvaltningsmässigt bör samordnas. Utredningen har därför sett som sin uppgift att fullt ut även söka klarlägga den sociala naturvårdens villkor och behov i nu förevarande sammanhang. Denna uppfattning har också fått ett praktiskt taget fullständigt stöd i avgivna remissyttranden.
B. Naturvården som förvaltningsuppgift
Rent principiellt kan naturvård, som ovan framhållits, sägas vara formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. Definitio- nen täcker ett ofantligt stort verksamhetsområde i dagens samhälle, efter- som den innesluter snart sagt varje form av utnyttjande av eller ingrepp i naturen. Åtskilliga former av markutnyttjande, exempelvis jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske, behandlas av ålder som självständiga förvalt- ningsområden. Samma är förhållandet med vissa ingrepp i naturen, exem- pelvis husbyggnad, vägbyggnad, vattenbyggnad, vattenförsörjning, avlopp 0 s v. Det möter på grund härav vissa svårigheter att ange klara och distinkta gränser för naturvården ur förvaltningssynpunkt. Det synes nöd- vändigt att skilja mellan å ena sidan rådgivande och bevakande funktioner för naturvården och å andra sidan egentliga naturvårdsuppgifter, varmed förstås uppgifter, som skall förvaltas på naturvårdsorganens huvudansvar. Denna uppdelning innebär icke, att utredningen anser den ena eller den andra delen genomgående vara mindre viktig eller mindre omfattande än den andra.
Som huvudregel bör gälla, att naturvårdens kulturella och sociala behov och intressen skall beaktas i all verksamhet, som rör naturens utnyttjande och exploatering, oberoende av vilken myndighet som övervakar utnytt- jandet eller svarar för exploateringen. Den hänsyn, som i det enskilda fallet kan tagas till naturvårdsintresset, beror i regel på den vikt som till- mätes andra samhällsintressen, exempelvis intresset av rationellt jordbruk eller skogsbruk, av en utbyggd kraftförsörjning o s v. Det är härvidlag ofta fråga om en grannlaga inbördes avvägning mellan motstående samhälls- intressen. Ett första villkor för att en sådan avvägning skall kunna ske torde vara att det finns en naturvårdsinstans, som i olika sammanhang övertygande kan styrka naturvårdens behov.
Med dessa allmänna utgångspunkter har utredningen icke ansett det erforderligt att nu föreslå mera genomgripande förändringar i förvaltnings- apparatens nuvarande ansvarsfördelning. Utredningen anser sig sålunda till egentliga naturvårdsuppgifter kunna hänföra huvudsakligen de arbets— områden, som omfattas av gällande naturskyddslag. På grund av sitt nära
sammanhang med naturskyddslagstiftningen bör emellertid det särskilda strandskyddet samt åtgärder enligt 86 och 122 %% byggnadslagen, såsom framgått av kap 6, betraktas som element i naturvårdspolitiken och syste— matiskt samordnas med naturskyddslagens nuvarande innehåll.
På något längre sikt anser utredningen det önskvärt att viss översyn kunde ske av riktlinjerna för viltvård, jakt och fiske i syfte att på dessa områden i ökad utsträckning bereda utrymme för tidsenliga naturvårds- synpunkter. I nu förevarande sammanhang har det emellertid icke varit möjligt för utredningen att gå in på dessa var för sig vidsträckta och kom- plicerade lagstiftnings- eller förvaltningso-mråden.
C. Allmänna riktlinjer för tillskapandet av naturområden
Det av utredningen inhämtade materialet, som närmare redovisats i kap 4—7, ger värdefull vägledning för slutsatser om naturvårdens arbetsupp- gifter i stort. Bland de egentliga naturvårdsuppgifterna framstår i första hand Säkerställandet av naturområden av olika slag som en arbetsuppgift av mycket stora dimensioner. Enligt utredningens uppfattning bör här- vidlag, såsom tidigare uttalats, principiellt eftersträvas att söka tillgodose både kulturella och sociala behov samtidigt. En sådan målsättning kräver jämförelsevis stora områden, som tillåter ett differentierat utnyttjande. Stor uppmärksamhet måste därvid ägnas områdenas tillgänglighet, dvs utrustning med vägar, parkeringsplatser och övernattningsmöjligheter, iordningställandet av vandringsleder samt områdenas beskrivning. Vidare måste en betydligt ökad omsorg ägnas åt områdenas skötsel, särskilt med syfte att slå vakt om en värdefull flora och fauna. Icke minst ur social synpunkt måste dessa allmänna kvalitetskrav understrykas. Den värdefulla rekreationen uppnås endast i en kvalificerad naturmiljö med väl bevarad och intresseväckande flora och fauna, tillgång till rena vatten osv. På längre sikt torde dessa krav på naturområdenas standard i den allmänna opinionen framstå som lika berättigade som kraven på goda bostäder, goda kommunikationer osv. Utredningens undersökningar har gett vid handen att vårt nuvarande bestånd av fridlysta naturområden företer bris— ter i framför allt två avseenden: det är ur kulturell synpunkt föga repre- sentativt för svensk natur och det är ur social synpunkt regio-nvis klart otillräckligt.
Utredningen har inledningsvis i detta kapitel understrukit vikten av att naturvårdspolitiken grundas på vetenskapligt riktiga principer. Forsk- ningen rörande de biologiska sammanhangen i naturen förutsätter fält- studier av ett antal objekt, som tillsammans kan anses representativa för svenska förhållanden. De fridlysta objekten är visserligen redan nu många och av mångskiftande karaktär men kan dock icke, på grund av sin många
gånger slumpvisa tillkomst, sägas representativt företräda det svenska natur- och kulturlandskapet. I stället kan med viss rätt göras gällande att en stor del av landets objektivt sett mest skyddsvärda naturområden icke fridlysts och ej heller föreslagits till fridlysning. En komplettering är där- för nödvändig, syftande till en jämnare fördelning på både kategorier och geografiska zoner. Bland de mera framträdande önskemålen, som anmälts från naturvetenskapligt håll, må här nämnas skyddet av ett antal större sjöar, av en större eller medelstor älv i hela dess utsträckning, av kust- och skärgårdsområden på både ost- och västkusten, av ett stort alvar- område samt av ett antal exempel på nu icke representerade former av myr-, fjäll- och hedlandskap.
Den sociala naturvårdens behov har i remissyttrandena tilldragit sig mycket stor uppmärksamhet och har av många betecknats som den domi- nerande arbetsuppgiften i svensk naturvård. Det ligger i sakens natur, att ett program för tillgodoseende av framför allt tätortsbefolkningens behov av naturområden för rekreation och friluftsliv bör eftersträva en anpass- ning till svenska folkets fritidsvanor på längre sikt. Man finner då att det är ett rikt differentierat behov, som skall tillgodoses. Även om vissa fritidsvanor dominerar, finns det anledning varna för att tillgodose frilufts- behovet med alltför standardiserade eller ensartade objekt. Man bör i stället söka ge allmänheten valmöjligheter i större utsträckning än vad som nu är fallet. Denna princip kan kort sammanfattas så, att den sociala naturvården bör inrikta sig på ett möjligast rikt urval av miljöbetonade naturområden. I detta avseende företer det sociala behovet alltså vissa gemensamma drag med det kulturella behovet.
Enligt utredningens mening kan man vidare icke bortse från att det råder ett bestämt sammanhang mellan befolkningskoncentration och behov av friluftsområden. Det gäller icke blott att möta behovet av rekreation under semester och andra längre ledigheter utan lika viktigt är att beakta det mera kortfristiga behovet, (1 vs det dagliga och weekendbehovet. Med ett visst berättigande kan man tala om behov av både »närområden» och »fjärrområden». Ur dessa synpunkter synes fullt klart att uppmärksamhet främst måste ägnas behovet av friluftsområden i södra och mellersta Sveriges tättbefolkade regioner. Inom vissa av dessa sammanfaller dess- utom den egna befolkningens behov av närområden med det övriga landets behov av fjärrområden. Inom de angivna delarna av landet anser utred- ningen att det föreligger ett överhängande behov i ostkustens och väst- kustens strand- och skärgårdsområden, på Öland, Gotland och i Skåne samt i en bred region med ungefärlig axel Göteborg—Stockholm. Vidare föreligger angelägna uppgifter i vissa fjälltrakter. — Även med hänsyn till behovets regionala fördelning företer alltså den sociala och kulturella naturvården vissa gemensamma drag.
Den av utredningen verkställda inventeringen av behovet av natur-
områden uppvisar alltför stora ojämnheter för att kunna läggas till grund för ett konkret handlingsprogram, som skulle kunna snabbt realiseras på bred front. Övervägande skäl talar för en successivt uppbyggd insats. I princip bör alla åtgärder på detta område grundas på inventering och planering samt förundersökningar med kostnadsberäkningar och åtgärds- program. Inom vissa län finns emellertid tillräckligt omsorgsfullt utförda förundersökningar för att verksamheten skall kunna påbörjas. Som en allmän målsättning rekommenderar utredningen att landets mest skydds- värda objekt säkras under en tioårsperiod. Såsom länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län med rätta anfört är en sådan målsättning nödvändig, om de ännu orörda områden, som är värdefulla ur fritids- eller naturskyddssyn- punkt, över huvud skall kunna räddas.
De områden av vårt land, som är mest angelägna att skydda ur natur- vårdssynpunkt, är ofta samtidigt de mest attraktiva för fritidsbebyggelsen. Det avvägningsproblem, som här möter, är särskilt grannlaga, eftersom ju även fritidsbebyggelsen syftar till att bereda människan rekreation i naturmiljö. Särskilt synes den planlöst fortskridande glesbebyggelsen för fritidsändamål ibland kunna åstadkomma betänkliga återverkningar ur allmän naturvårdssynpunkt. Enligt utredningens uppfattning är det av mycket stor betydelse att en ur samhällets synpunkt riktig avvägning sker mellan å ena sidan det exklusiva markutnyttjande, som fritidsbebyggelsen innebär, och å andra sidan behovet av att bereda den icke fastighetsägande befolkningen tillräckligt utrymme för dess fritidsbehov. Det förtjänar emellertid understrykas, att de två konkurrerande behoven ytterst möts. Även innehavaren av en fritidsstuga vill ha tillgång till orörda naturom- råden i närheten av sin fastighet.
Det ligger i sakens natur, att ett realiserande av det skisserade program- met rörande naturområden i princip måste innebära ett överförande av sammanlagt stora arealer från enskild till någon form av allmän disposi- tion. Det är emellertid ingalunda alltid nödvändigt att samhället förvärvar dem med äganderätt. Mycket ofta är syftet med ett naturområde tillgodo- sett genom relativt obetydliga inskränkningar i ägarens förfogande. Till de praktiskt taget alltid återkommande inskränkningarna torde höra att området ej skall exploateras för bebyggelse och att vägbyggnad och andra anläggningsarbeten sker under viss kontroll. Däremot är det i regel i hög grad önskvärt att jordbruk och skogsbruk även fortsättningsvis bedrives, även om det i olika hänseenden bör ske med ökat hänsynstagande till naturvårdssynpunkter. Med anledning härav framstår det som utomordent- ligt viktigt att Säkerställandet av ett naturområde i första hand betraktas som en förhandlingsfråga om ett modifierat utnyttjande av området och icke som ett expropriationsärende.
Tillskapandet av naturområden kan av flera skäl, bla statsfinansiella, dock icke drivas hur långt som helst. Verksamheten i fråga får i första
band inrikta sig på klart dokumenterbara behov, dv s områden som vid en bedömning av samhällets behov på längre sikt bedömes som ound- gängliga. Redan en sådan inskränkt målsättning kommer att ställa mycket stora anspråk på naturvårdspolitiken. I detta sammanhang bör emellertid uppmärksammas att vidsträckta områden av lämplig beskaffenhet på många håll i landet på grund av sedvanerätt är tillgängliga för friluftsliv utan att de genom särskilda åtgärder från samhällets sida disponeras för ändamålet. Ett villkor för allemansrättens utövande är dock, att vistelse på annans mark sker i hyfsade former och under iakttagande av hänsyn till markägarens berättigade intressen. Hithörande frågor är av kontro- versiell natur och ur både juridisk och praktisk synpunkt synnerligen komplicerade. Utredningen har ansett det falla utanför dess uppdrag att verkställa en fullständig utredning rörande hela detta rättskomplex. Icke desto mindre anser utredningen det i hög grad önskvärt att söka formu- lera vissa enkla ordningsregler rörande allmänhetens uppträdande på annans mark, allt i enlighet med den praxis som redan utvecklats i dagens faktiska umgänge mellan det ansvarskännande friluftsfolket och mark- ägarna. I detta syfte framlägger utredningen ett utkast till hur de viktigaste praktiska frågorna på området skulle kunna lösas.
D. Vetenskapliga och allmän-kulturella önskemål
Utredningen har förutsatt att de nya naturområden, som behöver säker- ställas för framtiden, framkommer ur en av länsstyrelserna verkställd inventering och planering. Uppenbarligen måste härvid även vissa riks- intressen beaktas. Ett viktigt sådant önskemål är att Säkerställda områden totalt sett skall kunna anses representativa för svensk natur och det svenska odlingslandskapet. Denna målsättning är icke enbart dikterad av den naturvetenskapliga forskningens intressen utan även av det allmän- kulturella önskemålet att till eftervärlden bevara exempel på äldre odlings— former och försvinnande landskapstyper.
I kap 5 har utredningen närmare redovisat länsstyrelsernas allmänna prognos för behovet av naturområden för friluftslivets intressen. I några fall finns konkreta planer utarbetade, som bildar en god utgångspunkt för den fortsatta verksamheten, i andra fall föreligger ännu endast viss allmän målsättning. Vid planeringen bör uppenbarligen även vetenskapliga och allmän-kulturella objekt medtagas. Enligt utredningens allmänna mål- sättning torde i många fall sociala och kulturella intressen kunna säker- ställas samtidigt. Det är sålunda önskvärt att ett område, som skyddas för fritidsändamål, innehåller enklaver av framträdande värde på grund av flora eller fauna, inslag av äldre bebyggelse eller odlingslandskap eller andra slag av kulturminnen. Man får i stället anpassa skyddsbestämmel-
ser och vårdföreskrifter efter områdets sammansättning. Bibehålles en äldre bosättning bör även de kvarboendes intressen tillgodoses, exempelvis i fråga om betning eller fiske. Man bör sålunda eftersträva att bibehålla och stödja den verksamhet, som förlänat landskapet dess typiska karaktär.
Utredningen har icke varit i tillfälle att göra någon uttömmande inven- tering av objekt, som bör säkerställas ur vetenskapliga eller allmän-kultu- rella synpunkter. Det material, som presenteras i det följande har därför närmast karaktären av en exemplifiering av objekttyper, som nu saknas, och påpekande av åtgärder i övrigt, som är önskvärda för att konsolidera det nuvarande beståendet av objekt. Utredningen har ansett lämpligast att i regel hålla skyddsformen öppen, enär denna i praktiken är intimt beroende av äganderätts- och fastighetsförhållanden.
Stockholms län Stockholms skärgård torde tillhöra landets allra viktigaste naturvårdsområden. Allmänna riktlinjer för dess disposition för olika ändamål finns uppdragna i regionplanen för Stockh-olmstrakuten liksom i länsstyrelsens pågående plane- ring. Ur kulturell synpunkt är det mycket angeläget att ett eller ett par områden av ytterskärgården, innefattande kalskär, och åtminstone en sektor av den björk- bevuxna zonen intill den yttre barrskogen säkras, helst som nationalpark. Det vore önskvärt att en areal (huvudsakligen vatten) om minst 500 km2 avsattes. Andra viktiga objekt är delar av den inre och yttre södra skärgården, ytterskär- gården utanför Norrtälje och Öregrunds yttre skärgård.
Uppsala Iän har gjort en första planering, som redan upptar de flesta viktiga objekt inom länet.
I Södermanlands län bör ett lämpligt åslandskap (ex Sundbyholmsåsen) avsättas. I Tullgarn finnes ett aggregat av talrika men små domänreservat, som möjligen skulle kunna uthyggas. Ön Fifång utanför Trosa, nu domänreservat, bör ges en slutgiltig skyddsform.
Östergötlands län har en utomordentligt värdefull skärgård, som snarast möjligt bör planmässigt skyddas i vissa delar. Frågan är redan under behandling i läns- styrelsen. Vissa utskärgårdar i Sankta Anna och Gryts socknar utgör objekt av framträdande riksintresse.
Jönköpings län har några mycket värdefulla mossar, i första hand Komosse (del- vis i Älvsborgs län), Dumme mosse och Henja mosse. Vidare bör de inledda skydds- åtgärderna för Kävsjöområdet med Store Mosse utvidgas och fullföljas. Taberg förtjänar av flera skäl uppmärksamhet.
Kronobergs län är ur vetenskaplig synpunkt av intresse med hänsyn till vissa sjö- och myrområden. Sjön Möckeln med omgivningar bör uppmärksammas. Visjön i Ekeberga är nu domänreservat, som kan bilda grundval för vidare åtgärder.
Kalmar län Kalmar län har f n mycket få skyddade områden i förhållande till länets framtida betydelse. Utredningen rekommenderar på fastlandsdelen i första hand undersök- ningar rörande lämpliga objekt i Misterhults norra och södra skärgårdar och en utökning av N. Kvills nationalpark.
Vidare är det utomordentligt angeläget att Öland efter planering beredes ett allsidigt och konsekvent skydd ur både kulturell och social naturvårdssynpunkt. Av Stora Alvaret bör avsättas ett eller helst flera reservat om tillsammans åtmin- stone 100 km2 för att bevara Europas förnämligaste och mest extrema kalkhäll- mark med talrika märkliga växtarter. Om möjligt bör visst bete bibehållas. Reser- vatet bör innefatta Vickleby karstalvar och Möckelmossen samt en stor del av det typiska släta hällmarks- och spricksträngsalvaret utanför Vickleby och Resmo. -—- Vidare finns på Öland ett stort antal mindre men högst skyddsvärda objekt.
Gotlands län Den nuvarande nationalparken Gotska Sandön bör snarast utökas med domän- reservatet, så att parken kommer att omfatta huvuddelen av ön. På Fårön är önskvärt att lämpliga delar med raukområden och flygsandsfält avsättes. Vidare är det angeläget att vissa mindre gotlandsmyrar skyddas helt.
Blekinge län Torhamns udde _ Utlängan är en av landets förnämsta rast- och observations- lokaler för flyttfåglar och även i övrigt av stort intresse. Ett annat objekt av intresse är Vångsö-Saltärna sydväst om Ronneby.
Mörrumsån och dess dalgång bör parallellt med den fortsatta vattenkraftutbygg- naden förses med lämpliga skyddsbestämmelser. Det är även önskvärt att inom länet avsättes några lämpliga lövskogsreservat.
Kristianstads län Hallands Väderö, nu naturpark, vore i hög grad förtjänt att avsättas som national- park. Hallandsåsen bör få ett lämpligt skydd, särskilt de kvarvarande ljungheds- partierna på åsens högsta del samt strandbranten vid Hovs hallar.
I länets östra del bör lämpliga bokskogsreservat undersökas. Immeln och Ivösjön är mycket värdefulla objekt, som hör uppmärksammas. Skäralid-Kopparhatten jämte andra delar av Söderåsen bör med utgångspunkt från ett befintligt domänreservat bilda nationalpark eller naturreservat.
På ostkusten utgör Stenshuvud, Kåseberga backar med Kåsehuvud och utvalda delar av Sandhammaren mycket angelägna objekt.
Malmöhus län är redan och kommer i framtiden i än högre grad att bli utomordentligt intensivt utnyttjat. Vid en planering av naturområden bör särskilt uppmärksammas Kulla- berg, Skanör-Falsterboområdet, strandängarna söder om Klagshamn med Fote- viken samt Öresundskusten och Ven.
Det bör undersökas om Dalby Söderskogs nationalpark kan kompletteras.
Hallands län . Vid den fortsatta bearbetningen av länsutredningen bör särskild uppmärksamhet ägnas Haverdalsområdet, Älvsåker-Sandsjöbacka och Tjolöholmsområdet. Vidare finns angelägna uppgifter i ljungheds-myrlandskapet vid Esmared. Simlångsdalen—Tönnersjö omfattar talrika smärre skyddsvärda partier.
Göteborgs och Bohus län har ett gott utgångsmaterial i regionplanen för Göteborgstrakten. I övrigt domi- neras länets problem av att Bohusläns övärld norr om Marstrand torde bli ett av Västeuropas mest attraktiva semestområden. Det är då mycket angeläget att länets många vetenskapligt och kulturellt värdefulla objekt iii-planeras som enklaver i de större reservat, som sannolikt måste bildas, och beredas ett speciellt skydd. Till dessa bör räknas Tjurepannain i Tanums socken, Halla—Vagnaren—Skärjeberge-n
i Hogdals socken och Härmanö utanför Orust. Skyddsvärda mindre områden finns på flera andra håll, exempelvis bland Kosteröarna, i Hamburgsundsområdet, Mollö- sundsområdet och på Öckerö.
Slutligen bör Kynnefjäll vid Stora Holmevatten beredas lämpligt skydd.
Älvsborgs län Kroppefjäll, innefattande högplatån samt de nordvästra, östra och västra kant— stupen samt den brutna terrängen söder om det egentliga Kroppelfjäll (mot Sjö- botten *i Sundals-Ryr ooh Rådanesjön) bör bli föremål för närmare undersökningar. Vidare är Komosse på gränsen till Jönköpings län av intresse. Härtill kan even- tuellt läggas domänreservatet Kringeslättsmossen. Halle-Hunneberg, delvis i Skaraborgs län, bör skyddas som viltreservat, för sin geologi och för sin värdefulla rasmanksvegetation.
Skaraborgs län Delar av Billingen med dess kalkrika slänter, branta stup och mossar bör skyddas. Goda utgångspunkter finns i några domänreservat.
I Tiveden skulle vara önskvärt att avsätta en nationalpark med övervägande barrskog.
Vidare utgör Djurö skärgård i Vänern ett objekt av mycket hög angelägenhets- grad.
Värmlands län Som ett av de angelägnaste objekten vill utredningen peka på Lurö—Eskilssäters skärgårdar i Vänern, som är landets och kanske Europas förnämsta sötvattens- skärgård.
Vidare bör uppmärksammas Åråsviken (Kilsviken), delvis i Skaraborgs län, som har en säregen naturtyp med rik vattenvegetation och fågelfauna, Segerstads skärgård samt Glahöjden vid Stora Gla.
Örebro län Länet har i Hammarrnossen vid Hällefors landets intressantaste gölmosse, i högsta grad säregen och skyddsvärd.
Vidare är området Älvlången (Näsmarkerna)—Älvhyttan—Venakärret i Vikers socken i hög grad skyddsvärt bla för den rika florans skull. — Området är till större delen kronomark.
Kilsbergen, som redan är föremål för länsstyrelsens uppmärksamhet som fri- luftsområde, har även vetenskapligt intressanta partier.
Västmanlands län Av särskild betydelse synes vara att slå vakt om ännu icke exploaterade partier av Mälarens stränder och vatten, exempelvis Asköfjärden.
Kopparbergs län Det bör undersökas om Töfsingdalens nationalpark kan utökas norrut mot Rogen- området (jämför Jämtlands län).
Vissa stora myrar är av intresse, exempelvis Koppången i Orsa och Skattlösbergs Stormosse med Digelskytt- och Silmamossarna i Grangärde.
Vid den pågående planeringen av länets fjällvärld är det önskvärt med en även på vetenskapliga intressen differentierad disposition, vilket underlättas av bety- dande kronoinnehav.
Gävleborgs län Hamra nationalpark bör utökas.
Enligt utredningen är älvlandskapet mellan Färnebo- och Hedesundafjärdarna (jämför Uppsalautredningen) i hög grad förtjänt av uppmärksamhet och vård.
Bland övriga värdefulla objekt må nämnas Mårdängssjön norr om Gävle (för- nämlig fågelsjö), Jordbärsmyren vid Gysinge och ön Storjungfrun i Bottenhavet.
Västernorrlands län Den utomordentligt vackra och i många hänseenden värdefulla Mjältön i Vibyggerå, eventuellt jämte Ulvöarna, Trysunda, Skrubban m fl öar, bör helst avsättas som nationalpark. Vidare är Brämön och Ändesvikslandet i Njurunda mycket förtjänta av uppmärksamhet.
Länet bör även kunna bidraga med några typiska myrområden.
Jämtlands län Utredning pågår om bildande av Gröndalens nationalpark i Anarisfjällen. Inom länet kan också ett flertal förnämliga reservat av fjäll- och höjdlägesskog tillskapas, exempelvis inom området Ankarvattnet—Leipikvattnet och Rogenområdet.
I länets mera låglänta områden är önskvärt att skydd beredes någon större kalkmyr.
Sjöarna Ånn och Solbergsvattnet med omgivningar torde även böra studeras för att beredas lämpligt skydd.
Västerbottens län har en ur friluftslivets synpunkt mycket värdefull fjällvärld med inslag av objekt av högt naturvetenskapligt värde, i första hand Tärnasjöområdet. Detta kommer att utredas särskilt vid den fortsatta behandlingen av objekten på den sk upp- skovslistan i planen för vattenkraftutbyggnaden.
Flera värdefulla domänreservat torde kunna givas ett mera slutgiltigt skydd. Skyddet av en lämplig skogsälv bör närmare undersökas.
Norrbottens län innehåller redan nu landets största och förnämsta nationalparker samt ett stort antal till arealen mycket betydande domänreservat. Detta utgör givetvis en mycket stor tillgång ur kulturell och social naturvårdssynpunkt. Nyligen har till den tidigare samlingen fogats nationalparken Padjelanta.
Trots detta innehåller länet en hel del områden av säregen typ och mycket högt värde vilka ännu ej skyddats alls _eller åtnjuter endast ofullständigt skydd, exempelvis Pältsaområdet — landets nordligaste hörn —, Ultevis-Nausta invid Sarek, Sjaunja ifågelskyddsområde, fjällområdet kring Ikisjaure, ett av våra skö- naste fjällvatten, mfl.
Å andra sidan är länet föremål för en mycket omfattande vattenkraftexploate- ring. Även i övrigt reserveras stora delar av länet för speciella ändamål, exempel- vis skjutfält. En alltför långt gående disposition för olika slag av riksintressen kan verka ogynnsamt för befolkningen och näringslivet. Uppenbarligen måste därför fortsatta reservat för naturvårdens riksintressen planeras under större hänsyns- taganden till länets och näringslivets intressen än på de flesta andra håll. En dylik metodik tillämpas redan sedan flera år i länet. Utredningen vill därför i första hand anlägga mera allmänna synpunkter på den fortsatta utvecklingen ur natur- vårdssynpunkt.
De ursprungligen avsatta nationalparkerna i Norrbotten tillkom efter ganska lättvindiga förundersökningar och i många fall ter sig gränsdragningarna som slumpmässiga. Efter avsättandet har exempelvis Stora Sjöfallets nationalpark berövats det primära värde, som motiverade den höga skyddsformen. En ompröv- ning av både omfattning och gränser ter sig på längre sikt befogad även med
anledning av förändrade förhållanden i övrigt. Det synes utredningen i viss mån tveksamt av vilken anledning intill varandra gränsande nationalparker, exempelvis Stora Sjöfallet, Sarek och Padjelanta, skall administreras som fristående objekt. Ett stort, sammanhängande och rikt differentierat högfjälls- och vildmarksområde bör vara målsättningen på lång sikt. Även gällande bestämmelser för nationalparkerna synes mogna för en översyn så att dessa ter sig rimliga i alla avseenden. Därvid måste hela skalan av intressen -— från vetenskapliga spärrområden till med an- läggningar utrustade turistområden — tillgodoses, så att parkerna kommer till verkligt utnyttjande.
Vid denna översyn bör det nuvarande beståndet givetvis icke undergå någon minskning, såvida icke syftet med det ursprungliga skyddet gått förlorat. Upp- märksamhet bör ägnas alla angelägna kompletteringsbehov. Vissa utvidgningar kommer sannolikt att visa sig möjliga iden mån hänsyn tages till ortsbefo-lkningens speciella behov och önskemål, särskilt samernas.
Den skisserade uppgiften torde få fullföljas i nära samarbete mellan det nya centrala naturvårdsorganet, domänstyrelsen och länsstyrelsen, och samordnas med lösandet av ännu öppna frågor om den fortsatta vattenkraftutbyggnaden.
E. Landskapsvården
Vid sidan av Säkerställandet av naturområden och åtgärder i övrigt till skydd för friluftslivet utgör landskapsvärden, såsom framgått av remiss- yttrandena, ett utomordentligt viktigt arbetsområde för naturvården. Landskapets utseende och karaktär bestämmes på ett avgörande sätt av markens utnyttjande och exploatering, verksamheter, som ur förvaltnings- synpunkt i dag är fördelade på ett stort antal myndigheter och organ. En speciell grupp av åtgärder med vittgående återverkningar i landskapet är de direkta uttagen av vissa icke reproducerbara naturprodukter, såsom malm, sten, grus, jord och torv. I det komplex av verksamheter, som till- sammans formar landskapet, har i gällande rätt endast ett fåtal åtgärder, huvudsakligen den sk tåktverksamheten, karaktären av egentliga natur- vårdsuppgifter.
Landskapsvård i vidare bemärkelse är sålunda ett mycket splittrat arbets- område. Det saknas helt enkelt en instans, som koordinerar alla land— skapspåverkande åtgärder till en lämplig syntes. Visserligen syftar plane- ringen enligt byggnadslagen till ett klarläggande av markens användning för olika ändamål, men i stort sett har dessa planinstitut endast kommit _till användning för att lösa tätbebyggelsens problem. De områden, som därvid icke varit aktuella för tätbebyggelse, har av olika skäl i detta sammanhang i stor utsträckning lämnats åt sitt öde.
Det har icke saknats röster för att åtgärder borde vidtagas för att åstadkomma en ökad samordning av den fysiska planeringen. Bland annat har riksdagens 1960 församlade revisorer vid sin behandling av plan- väsendets centrala ledning ifrågasatt, om icke tiden nu vore inne för en mera allomfattande landskapsplanering, inom vilken även naturvården
11.
erhåller sin tillbörliga plats. Det vore, uttalade revisorerna, en fråga om gestaltningen av hela den miljö, i vilken dagens och morgondagens män- niskor har att leva, verka och finna rekreation.
Utredningen vill helt instämma i den nyss angivna målsättningen. Det faller emellertid utanför utredningens kompetens att utforma en samord- nad organisation för alla de skilda verksamheter, som på ett eller annat sätt medverkar i landskapsplaneringen. Denna fråga kommer för övrigt att inom kort bli föremål för en särskild utredning (prop nr 98/1962, sid 81). Utredningen har i stället ansett som sin centrala uppgift att söka klarlägga, hur naturvårdsintresset skall bevakas och tillgodoses i den nuva— rande förvaltningsapparaten, varvid utredningen i allt väsentligt har att utgå från den ansvarsfördelning som nu gäller. Ur nyss anförda synpunk- ter kan naturvården på landskapsvårdcns område anses ha dels ett stort antal bevaknings— och samrådsuppgifter, dels inom ett begränsat, men myc— ket viktigt område en uppgift att förvalta på eget huvudansvar. I sistnämnda avseende erfordras enligt utredningens mening en grundlig översyn och samordning av åtgärder för bebyggelsekontrollen, kontrollen av vissa arbetsföretag, särskilt täkterna och bilskrotningsföretagen, samt utomhus- reklamen.
F. Den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
Såsom framgått av de tidigare avsnitten av betänkandet är det betänkligt illa ställt med samhällets möjligheter att snabbt förverkliga den ovan skisserade allmänna målsättningen för en komplettering av våra natur- områden. Utredningen vill här något nårmare beröra en av orsakerna härtill. Det har länge ansetts, att ansvaret för tillskapandet av frilufts- områden främst vore en kommunal uppgift. Detta är exempelvis en genomgående princip i byggnadslagstiftningen. Det har också enligt bygg— nadslagens regler utarbetats ett stort antal översiktsplaner, av vilka många upptager betydande sk grönområden. I regel har det emellertid stannat härmed. Vid genomförandet av planerna har kommunerna tvekat med hänsyn till kostnaderna. I och för sig är detta fullt förklarligt. Genom den rörlighet, som numera kännetecknar friluftslivet är det mycket van- ligt, att allmänheten söker sin rekreation i en annan kommun än den egna. Den gängse kommunala planeringen måste främst inriktas på kommunens egna behov och det är därför helt naturligt svårt att inom ramen för kommunens ekonomi finna utrymme för en aktiv insats till fromma för folk från andra delar av landet. I många fall är även det enskilda länet en alltför trång bas för en planering av friluftslivets markbehov. Det kan med fog göras gällande att säkerställande av exempelvis delar av ostkustens eller västkustens stränder och skärgårdar, delar av Öland eller
Gotland eller särskilt attraktiva delar av fjällvärlden till avgörande del är en riksangelägenhet. På grund härav är det enligt utredningens upp- fattning nödvändigt att göra en med hänsyn härtill riktig ekonomisk ansvarsfördelning på det sociala naturvårdsområdet mellan staten och kommunerna. Det torde vara helt orealistiskt att förutsätta en ökad kom- munal aktivitet på det sociala naturvårdsområdet utan ett väsentligt utbyggt statligt stöd för markpolitiska åtgärder. En utveckling i denna riktning synes även befogad med hänsyn till att kronan iklätt sig det primära ekonomiska ansvaret för alla åtgärder enligt naturskyddslagen och strand- lagen.
G. Vissa rättsliga huvudfrågor
I de till utredningen avgivna yttrandena har från flera håll stor upp- märksamhet ägnats åt de rättsmedel som gällande lagstiftning innehåller för genomförande av markpolitiska åtgärder på naturvårdens område. Det har härvidlag bla uttalats att viktiga naturvårdsåtgärder hindrats genom det inflytande lagstiftningen i olika sammanhang ger markägar- intresset. Utan att i detta sammanhang gå in på några detaljer vill utred- ningen här i korthet belysa frågan principiellt.
Inledningsvis vill utredningen på nytt understryka betydelsen av att naturvårdsåtgärder i största möjliga utsträckning genomförs genom fri- villiga avtal med vederbörande markägare. Naturvården torde ha särskilt intresse av detta tillvägagångssätt i de fall, då naturobjektet stannar i den nuvarande ägarens hand och kanske även under hans vård. Det är då av utomordentlig betydelse att han kan bli positivt engagerad i projektet. Icke minst torde sådana lösningar böra eftersträvas för åtskilliga fri— luftsområden.
Ibland är det emellertid av olika skäl uteslutet att uppnå frivilliga avtal. Då får lagens tvångsregler betydelse. Vid en diskussion av deras utform- ning bör observeras att vår moderna lagstiftning på en rad områden innehåller regler av innebörd att det enskilda markägarintresset i princip Skall vika för ett klart dokumenterat samhällsintresse. Som exempel må här anföras byggnadslagstiftningen, strandlagen, väglagstiftningen och expropriationslagstiftningen. I dessa sammanhang behandlas den viktiga frågan att bereda markägaren full rättvisa i princip som en ersättnings- fråga. Om nu åtgärder exempelvis för att avsätta naturområden ur sam- hällets synpunkt betraktas lika angelägna som tex en ändamålsenlig reglering av bebyggelsen finns det ingen anledning att i naturvårdslag- stiftningen bereda markägaren ett större inflytande på besluten än vad som sker i byggnadslagstiftningen. Det förtjänar emellertid understrykas att denna tankegång förutsätter att naturvårdsbehovet är klart dokumen— terat genom utredning. Den kan däremot icke tillämpas på löst framkas—
tade projekt, som icke är förankrade i en allsidig och ansvarsfull bedöm- ning.
Av yttrandena från länsstyrelserna framgår även att tillämpningen av naturvårdslagstiftningens ersättningsregler — i de få fall man över huvud vågat sig på att tillämpa dem —— vållat åtskilliga bekymmer. Detta torde dock knappast vara specifikt för naturvårdssektorn. Generellt möter markvärderingsfrågor här i landet stora svårigheter och i flertalet mål i expropriationsdomstolarna uppvisar parternas ståndpunkter mycket stora differenser. Åtskilliga av svårigheterna sammanhänger med beräkning av ersättning för mistad glesbebyggelserätt, ett begrepp som i sin tur sam- manhänger med byggnadslagens grundläggande konstruktion av tätbebyg- gelsebegreppet. Ett annat huvudproblem är ersättningen för förhindrad grustäkt. I båda fallen föreligger ringa ledning i hittills utbildad rätts- praxis. Det är uppenbart av stor praktisk betydelse att ersättningsgrun- derna analyseras så långt möjligt är. Utredningen vill emellertid påpeka att naturvårdslagstiftningens ersättningsregler mycket nära sammanhänger med byggnadslagstiftningens och att det icke är möjligt att med utgångs- punkt från förstnämnda begränsade arbetsområde skapa några helt nya värderingsregler, som skulle vara enkla i den praktiska tillämpningen. Hela detta problemkomplex sammanhänger ytterst med att frågan om indragning till samhället av den s k oförtjänta markvärdestegringen ännu icke lösts i vårt land. Så länge detta icke skett torde det på naturvårds- området endast kunna ifrågakomma partiella klarlägganden.
Med utgångspunkt från diskussionen om reglering av täktverksamheten har väckts en annan ersättningsfråga av mycket stor räckvidd för natur- vårdsarbetet. Frågan gäller den skada, som exploatör i vissa sammanhang vållar på naturen. Det har därvidlag uttalats att det synes naturligt att en verksamhet, som typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet, får tillhandahålla de penningmedcl som krävs för att begränsa nya skade- verkningar eller eliminera äldre sådana. Synpunkten har i första hand ”anförts som ett motiv för en grusavgift. Enligt utredningens uppfattning förtjänar det närmare undersökas, huruvida icke all exploatering, som varaktigt förstör för samhället värdefull natur, det må gälla enstaka objekt eller hela regioner, borde avgiftsbeläggas av samhället i syfte att möjliggöra kompensation av skadeverkningarna i andra sammanhang. I första hand synes en avgiftsbeläggning vara befogad för exploatering som tillgodoser enskilt vinstintresse eller '-värdefull naturs överförande till exklusivt utnyttjande. Mera tveksamt är om principen bör tillämpas för exploatering i samhällets eget intresse såvida den icke är uppenbart vinst- givande. Utredningen betraktar frågan som viktig icke enbart därför att den innebär en ny finansieringsmöjlighet för samhällets naturvårdskost- nader utan även därför att förfarandet skulle medverka till en hänsyn mot naturvärdena, som kanske eljest icke skulle vara möjlig att uppnå.
Den kortfattade karakteristik, som i det föregående lämnats. av natur- vårdens allmänna karaktär och huvuduppgifter, ger underlag för vissa allmänna slutsatser om arbetsmetodiken på området. Principiellt bör, så- som tidigare anförts, naturvården betraktas som ett element i samhälls- planeringen i stort. I många väsentliga hänseenden är naturvården en fråga om markutnyttjande och möter här konkurrens från andra sam- hälleliga anspråk, mot vilka en avvägning måste ske. Härav följer att naturvårdsarbetet måste grundas på verklig kännedom om naturens fak- tiska beskaffenhet, inventering, en klassificering av naturen i värdefulla och mindre värdefulla element samt en härpå grundad utformning av skyddsobjekt och skyddsåtgärder, planering. Slutligen kommer ett skede av verkställighetsåtgärder, omfattande förvärv eller annat säkerställande av dispositionen, olika slag av iordningställande samt utformningen av konkreta vård- och förvaltningsprogram. Verkställighetsskedet inrymmer så gott som alltid en förhandlingsuppgift men kan även föranleda en rad mer eller mindre vittgående rättsliga åtgärder. Mycket ofta aktualiseras markvärderingsspörsmål av den mest skiftande beskaffenhet. — Natur- vården följer sålunda det vanliga schemat för fysisk planering.
Vid en närmare granskning av frågan finner man att planeringen, som det här är fråga om, måste ske i flera steg. Enligt utredningens mening kan man på naturvårdsområdet icke undvara viss central vägledning eller styrning. Detta följer redan därav att vissa regioner av landet kräver större uppmärksamhet än andra. Vid begränsade medelsramar för genom- förandet måste alltid en prioritering ske. Då en riksomfattande översiktlig plan för verksamheten föreligger, bör det emellertid vara lämpligt att eftersträva största möjliga handlingsfrihet regionalt, dvs ute i länen. I fråga om det regionala arbetet bör emellertid anmärkas, att vissa natur- vårdsfrågor icke låter sig innestängas i det enskilda länet. Som exempel må hänvisas till Göteborgsregionens reservatbehov, som uppenbarligen redan nu berör tre län. I dylika fall är en samverkan mellan berörda län och en gemensam behandlingsprocedur nödvändig. Slutligen är det själv- klart att naturvårdspolitiken mycket intimt berör den enskilda kommu- nen. Inom ett vidsträckt fält är det nödvändigt att förutsätta ett samför- stånd mellan kommunens handlande och regionala eller riksintressen. I fråga om såväl planering och genomförandeåtgärder som organisation och finansiering erfordras enligt utredningens uppfattning en lämplig ansvarsfördelning på tre nivåer, den centrala, den regionala och den kom- munala.
I fråga om planeringsmetodiken föreligger redan nu erfarenheter av två skilda förfaranden, nämligen å ena sidan planering enligt byggnads- lagen, närmast då regionplan eller generalplan, och å andra sidan den
informella planeringen enligt tillämpningskungörelsen till strandlagen. Som förut anmärkts finns det här i landet gott om färdigställda eller antagna generalplaner, men ytterst få fastställda sådana. I sin behandling av natur- vårdens markbehov är de relativt ojämna, ett förhållande som ytterst beror på att det hittills saknats allmänt accepterade riktlinjer på området. Detta hindrar givetvis icke att en generalplan kan vara ett utmärkt underlag för konkreta naturvårdsåtgärder i många fall. Utredningen har dock icke ansett sig kunna utgå från att varje hittills utarbetad generalplan utan översyn kan utgöra lämpliga lokala riktlinjer för den framtida naturvården.
Den informella strandplaneringen har, där den tillämpats riktigt, visat sig ha betydande fördelar. Enligt utredningens mening talar många skäl för att naturvårdsplaneringen utformas som en vägledande planering, som får rättsverkningar först därigenom att den utgör underlag för ett särskilt beslut enligt en ny naturvårdslag, t ex i fråga om avsättande av reservat. Beroende på omständigheterna torde därför naturvårdsplaneringen au- tingen kunna ha karaktären av fristående, informell planering eller utnyttjande av en planering enligt byggnadslagen, i vilken naturvårds- synpunkterna funnit en ur allmän synpunkt aktuell och rimlig lösning.
Såsom antytts tidigare bör i naturvårdsarbetet ingå ett rikhaltigt system av rättsmedel, som medger ett differentierat och nyanserat åtgärdsprogram. Det synes nödvändigt att planeringen beaktar behovet av syntes. Sålunda bör en naturvårdsplanering om möjligt behandla avsättandet av reservat, strandskydd och landskapsvårdande åtgärder, såsom täktreglering, kon- troll av andra arbetsföretag, behov av bebyggelselokaliserande åtgärder 0 s v i ett sammanhang. Först genom en lämplig samordning av alla dessa åtgärder torde man kunna tala om en systematisk naturvård.
För att samhällets insatser på naturvårdsområdet skall bli fruktbärande är det av utslagsgivande betydelse att alla medborgargrupper kommer till insikt om det ansvar, som vilar på den enskilda människan vid vistelse i naturen. Detta ansvar har två särskilt framträdande sidor. Den ena avser hänsynen mot den levande naturen och måste bygga på vissa fundamentala kunskaper om växt- och djurliv och det biologiska sammanhanget i stort. Den andra sidan, som med utredningens allmänna utgångspunkter kan förväntas få allt större betydelse, avser hänsynen mot markägarna och landsbygdens näringsliv över huvud. Om en tätortsbo skall kunna uppträda på ett hänsynsfullt sätt ute i den »vanliga» naturen, måste han veta något om jordbruk och skogsbruk mm, så att han förstår, vilka åtgärder från hans sida som kan föranleda skada eller olägenhet.
Här föreligger enligt utredningens mening en folkuppfostraruppgift av stora dimensioner, till vilken både skolväsendet, åtskilliga fackmyndig- heter samt de stora folkrörelserna bör knytas och där både press, radio och television bör utnyttjas. En god utgångspunkt finns i de insatser, som redan nu görs av de ideella organisationerna på naturvårdsområdet.
167 I. Vissa sammanfattande synpunkter
Av den tidigare framställningen har framgått att det i flertalet väsentliga frågor råder en allmän enighet om den framtida inriktningen av natur- vårdspolitiken i landet. Det är också uppenbart att önskemålen om en aktivare insats från samhällets sida numera bärs upp av en mycket bred allmän opinion.
Å andra sidan har utredningens undersökningar klarlagt, att natur- vården av i dag lider av många allvarliga brister. Det kan i stort icke råda någon tvekan om att ett betydande reformarbete är ofrånkomligt. Då dessa reformer planeras, är det av utomordentlig vikt att de ofrån- komliga huvudkomponenterna i verksamheten får en inbördes rimlig avvägning i förhållande till varandra. Till dessa räknar utredningen i första hand en klar målsättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lagstiftningen, till— räckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finan- siella resurser, som är avvägda med hänsyn till verksamhetens omfattning.
Mot denna bakgrund framlägger utredningen i det följande sina huvud- förslag i tre särskilda kapitel, nämligen ett om lagstiftningen (kap 10), ett om organisationen (kap 11) och ett om finansieringen (kap 12). De har ett nära inbördes sammanhang och för att möjliggöra en aktiv naturvård i landet är de tre sidorna av verksamheten lika viktiga.
I kap 9 framlägger utredningen ett utkast till lösning av vissa allemans- rättsliga frågor.
NIONDE KAPITLET
Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark
A. Sedvanerättens innehåll och tillämpning
Den 5 k allemansrätten har berörts i vissa motioner och utskottsutlåtanden vid 1960—1962 års riksdagar samt i flera framställningar till Kungl Maj:t under senare år. Riksdagstryck och framställningar i ämnet — som sam- lats i justitie-, inrikes-, kommunikations- och jordbruksdepartementen -— har överlämnats till naturvårdsutredningen för att tagas i övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget eller för kännedom. En del syn- punkter på samma spörsmål redovisas direkt till utredningen i yttranden av vissa myndigheter i samband med utredningens översyn av strandlagen. Den följande redogörelsen för sedvanerättens innehåll och tillämpning bygger helt på angivet material.
I tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av motionerna 1:512, II: 602 och II: 607 om utredning angående den sk allemansrätten lämnas en redogörelse för gällande rätt mm på förevarande område. Därvid anför utskottet inledningsvis följande:
Den enskilde medborgaren i vårt land åtnjuter sedan gammalt relativt stor frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodogöra sig olika naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning od. De befogenheter som således tillkommer envar brukar samman- fattas i termen allemansrätt. Vissa rättigheter av speciell art har uttryckligen lag- fästs. Sålunda finns bestämmelser om viss rätt till fiske i enskilt fiskevatten och till jakt å annans jaktområde samt om frihet att beträda annans mark vid fiske, jakt och flottning i 6—21 åå och 27 % lagen om rätt till fiske, 14 % lagen om rätt till jakt respektive 5 & lagen om flottning i allmän flottled. Även gruvlagens be— stämmelser om rätt i princip för envar att erhålla inmatning och därmed att taga i besittning vissa i lagen uppräknade mineral är till formen en »alle mans» rätt. Det är emellertid ej sådana speciella rättigheter man vanligen åsyftar när man talar om allemansrätten, utan därmed brukar avses de rättigheter av mer generell natur som tillkommer allmänheten i de hänseenden som ovan inledningsvis nämnts. Allemansrätten i denna mening är ej stadfäst i lag utan vilar helt på sedvanerätts- lig grund. Ehuru sedvanan på området i betydande utsträckning torde vara stadgad och allmänt erkänd, råder i brist på laglig reglering viss oklarhet om allemans- rättens omfattning och närmare innebörd, i synnerhet som praxis synes ha i rela- tivt liten omfattning haft att lösa hithörande frågor. Emellertid finns vissa lag- bestämmelser inom andra rättsområden, vilka tjänar till ledning vid bestämmande
av allemansrättens omfattning i särskilda hänseenden eller som i vart fall antyder existensen av en allemansrätt.
En sådan bestämmelse är 24 kap 4 5 strafflagen, vilket lagrum bygger på ett stadgande som upptagits redan i 1864 års strafflag. I lagrummet stadgas bötes- straff för den som tager »olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav». Vad som således straffbelagts omfattas uppenbarligen inte av allemansrätten. Däremot anses allt tagande av väg över annans mark, vilket ej är straffbelagt enligt lagrummet, i princip tillåtet. Medan det alltså under alla förhållanden är förbjudet att utan lov färdas å annans tomt och plantering, har envar frihet att taga väg över andra främmande ägor — däribland odlad mark — under förutsättning att ägorna ej kan skadas därav. Det är att märka, att begrep- pet tomt i straffstadgandet ej har samma betydelse som tex i fastighetsbildnings- lagstiftningen utan torde bestämmas främst av hänsyn till det hemfridsintresse som rimligen bör anses skyddat i varje särskilt fall. Vad som således skall i en given situation anses vara »tomt» kan naturligen bli föremål för delade meningar, liksom det kan stöta på svårigheter att avgöra. vad som skall förstås med »skada» i det konkreta fallet. Sålunda kan tillåtligheten av gång- eller cykeltrafik, som i och för sig inte förefaller vara ägnad att medföra skada, bli mera svårbedömd om trafiken sker vid upprepade tillfällen eller förehaves av en större allmänhet. Vad angår trafik med motor- och hästfordon torde enligt vedertagen uppfattning denna presumeras innebära sådan fara för skada att den i princip anses förbjuden å annan enskild mark än ren utmark. Bla får alltså sådan trafik ej ske å enskild väg utan ägarens tillåtelse. (Här bortses från vad som kan gälla på grund av bestämmelserna om statsbidrag till enskild väghållning, varför en redogörelse lämnats i utskottets utlåtande nr 20/1960).
24 kap 4 % strafflagen tjänar alltså till ledning vid bestämmande av i vilken omfattning rätt föreligger att färdas över annans mark. Till stöd för förefintlig- heten av en rätt att å annans mark tillgodogöra sig vissa naturalster brukar på motsvarande sätt åberopas 24 kap 2 5 strafflagen, vilken bestämmelse -— jämte 20 kap 8 % samma lag — stadgar straff för den »som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Lagrummet tages till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster, som ej avses med straff- bestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej inne- fatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar od av ringa eller intet värde, ett förfarande som måste förutsättas för inmutningssystemet i gruvlagen.
I 1 kap 1 & vattenlagen slutligen heter det: »Envar äger att, med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar, råda över det vatten, som finnes å hans grund». Med orden »eljest lagligen gällande inskränkningar» åsyftas enligt förarbetena bla den rätt som sedvanerättsligt anses tillkomma envar att —— under förutsättning att allmänna eller vattenägarens enskilda intressen ej förnär- mas —— utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för bätfårder, badning, vattenhåmtning o d. Jämväl is torde envar ha rätt att taga på annans vattenområde.
För den rätt som otvivelaktigt förefinnes att uppehålla sig & annans mark kan ej på samma sätt utläsas stöd i skriven lag. Hur långt denna rätt — som uppenbar- ligen avser allenast sådan mark som man enligt allemansrätten äger rätt att beträda —— sträcker sig har också blivit i särskild grad föremål för stridiga meningar. Frå- gan har betydelse bla med hänsyn till den utbredning campinglivet fått i våra dagar. Alla former av vistelse å annans mark, som kan medföra skada å marken
eller innebär ett mera varaktigt besittningstagande av denna, torde vara otillåtna utan jordägarens medgivande. S k långtidscamping anses allmänt falla utom ramen för vad jordägaren i detta avseende är skyldig att tåla.
Begreppet allemansrätt är inte adekvat i den meningen att det är fråga om en »rätt» eller »rättighet» i egentlig civilrättslig mening. Allemansrätten åtnjuter näm- ligen ingalunda något fullständigt rättsskydd. Visserligen anses en markägare inte enbart genom ett förbud, tillkännagivet i form av skyltar eller på annat sätt, kunna betaga allmänheten dess befogenheter enligt allemansrätten. Däremot är mark- ägaren i princip oförhindrad att omöjliggöra tillträde till sina ägor genom exem- pelvis uppsättande av oöverkomliga stängsel. Intet hindrar heller, att markägaren bringar allemansrätten att upphöra genom dispositioner som förändrar markens karaktär, såsom uppförande av byggnad och anläggande av plantering. Någon rätt för den, som haft ekonomisk vinning av att utöva allemansrätten i ett visst avseende, att erhålla ersättning då denna rätt går honom förlustig genom åtgärder av markägaren föreligger inte. Ej heller torde lagstiftningsåtgärder, innebärande inskränkningar i allemansrätten, kunna grunda ersättningsanspråk för dem som därigenom åsamkas ekonomisk förlust.
Beträffande frågans tidigare behandling hänvisar utskottet till bla fri- tidsutredningens och strandutredningens betänkanden 1940 och 1951, för- arbetena till 1939 års lag om enskilda vägar, vattenrätts- och diknings- lagskommittéernas betänkande 1910, lagberedningens förslag till jordabalk 1909 och 1947 samt riksdagens behandling vid en rad tillfällen av frågan om rätten att plocka bär.
Efter en redogörelse för rättsläget i övriga nordiska länder refereras i utlåtandet innehållet i motionerna samt i remissyttranden däröver som avgivits av hovrätten över Skåne och Blekinge, lantbruksstyrelsen, skogs- styrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kopparbergs och Norr- bottens län, 1960 års naturvårdsutredning samt svenska naturskyddsför- eningen och Sveriges riksidrottsförbund. Samtliga motionärer anser att det förr eller senare blir nödvändigt med lagstiftning rörande allemans- rätten och framhåller den år 1957 i Norge antagna friluftslagen som exem- pel på hur en sådan lagstiftning lämpligen kan utformas. Av remissinstan— serna ställer sig hovrätten över Skåne och Blekinge bestämt avvisande till förslaget om utredning. Även länsstyrelsen i Jönköpings län förkastar tan- ken på utredning i syfte att kodifiera allemansrätten men ifrågasätter en begränsad utredning med särskilt syfte. 1960 års naturvårdsutredning upp- lyser att den har för avsikt att med nuvarande direktiv arbeta på vissa partiella reformer inom allemansrätten. Sveriges riksidrottsförbund synes ej finna någon särskild utredning angående allemansrättens innehåll och utövande behövlig. I övrigt tillstyrkes motionerna i remissyttrandena, var- vid lantbruksstyrelsen och Skogsstyrelsen förordar en utvidgning av direk- tiven för naturvårdsutredningen medan länsstyrelserna i Stockholms och Kopparbergs län anser att uppdraget bör anförtros en särskild utredning. Enligt Skogsstyrelsen omvittnar skogsvårdsstyrelserna allmänt att behov föreligger av en närmare precisering av allemansrätten. Svenska natur-
skyddsföreningens åsikt att man skyndsamt måste närmare fastställa all— mänhetens rättigheter och skyldigheter uppbäres av yttranden som för- eningen inhämtat från olika håll i landet.
Slutligen anför tredje lagutskottet för egen del följande:
Genom att skapa rättsligt skydd för olika befogenheter tillkommande ett subjekt såsom ägare av fast egendom och genom att stadga inskränkningar i givna befo- genheter har samhället från tid till annan bestämt jordägandcrättcns innehåll och gränser. »Alle mans» rätt till mark och vatten och till de nyttigheter naturen frambragt har härvid fått vika för äganderättsbegreppet. Ehuru reglerna om ägan- derättens utsträckning varierat, torde begreppet aldrig ha haft en så vid innebörd att allmänheten varit betagen de befogenheter den nu har i förhållande till jord- ägaren. Allemansrätten sådan den nu existerar kan därför sägas ha uråldrig hävd. En annan sak är, att med befolkningens ökade rörlighet och med det alltmer utbredda intresset för friluftsliv allemansrätten kommit att utnyttjas i en utsträck- ning, som varit otänkbar endast för några decennier sedan, och i former, som tidigare varit okända. Medan rätten att färdas och uppehålla sig på annans område tidigare haft sitt huvudsakliga värde för den lokala samfärdseln, har den genom den nu antydda utvecklingen kommit att på ett helt annat sätt innebära en omistlig tillgång för hela vårt folk. Utskottet vill redan inledningsvis framhålla. såsom sin uppfattning, att de befogenheter, som nu kan anses rättmätigt tillkomma allmän- heten, ej bör i någon mån beskäras genom ny lagstiftning.
Det är naturligt, att den radikala förändringen i allemansrättens utövande medfört problem. Å ena sidan har det blivit en samhällets angelägenhet att så långt övriga allmänna intressen medger det bevara tillgången på naturområden och i övrigt på olika sätt främja friluftslivet. Å andra sidan kan inte en sådan invasion i naturen som den som nu försiggår äga rum utan att frågor aktualiseras om naturskydd och om tillgodoseende av den enskilde jordägarens berättigade intre55e av ostördhct och av ordning i sina marker.
Motionärernas begäran om utredning rörande allemansrätten har närmast för- anletts av sistnämnda frågor. Av motionerna synes framgå, att avsikten med yrkandena om utredning inte är att få till stånd en inskränkning i allmänhetens nuvarande befogenheter, utan att motionärerna anser ett närmare klarläggande av gränserna för allemansrätten nödvändigt för att minska avarterna i dess utövande till gagn inte bara för markägarna utan även för den övervägande delen av fri- luftsfolket.
Frågan om bevarande av naturområden för befolkningens friluftsliv har, som framgår av den tidigare redogörelsen, i avsevärd grad redan beaktats, framför allt genom strandlagstiftningen och naturskyddslagstiftningen. Såsom jämväl fram— går av vad utskottet tidigare angivit, överväges för närvarande åtgärder som före- faller ägnade att ytterligare tillgodose detta syfte och att leda till att nya områden göres tillgängliga för friluftsfolket. En sådan utveckling torde vara önskvärd ur de synpunkter motionärerna företräder och synes böra leda till såväl ett minskat »slitage» på naturen som en nedgång i antalet konfliktsituationer i förhållandet mellan friluftsfolket och markägarna. De insatser i övrigt som såväl från kom- munernas som från olika företags sida göres till främjande av friluftslivet torde även ha en i flera avseenden mycket stor betydelse för de syften motionärerna önskar uppnå.
Det finns, som framgår av utskottets redogörelse för gällande rätt, redan nu bestämmelser till motverkande av de »avigsidor» och det »missbruk» av allemans- rätten som motionärerna önskar skall stävjas genom den åsyftade lagstiftningen.
I själva verket är de företeelser i form av »intrång på växande gröda, åverkan på stängsel, gren— och lövbrytning utan urskiljning» som påtalats i de två likalydande motionerna alls inte yttringar av allemansrätten utan fastmera genom stadganden i strafflagen klart uteslutna från vad allmänheten äger rätt att företaga sig. Det torde kunna sägas, att med bestämmelsen i 24 kap 2 % strafflagen kriminaliserats så gott som samtliga ur naturskyddssynpunkt icke önskvärda ingrepp av allmän- heten i naturens växtvärld. Åtgärder till motverkande av att den sk kommer- siella blomplockningen — för vilken straffbestämmelsen ej utgör hinder — leder till utarmning av växtbeståndet i markerna övervägs för närvarande av natur- vårdsutredningen, som för övrigt har att ingå på frågan om naturskyddet i hela dess vidd. Enligt 24 kap 4 & strafflagen är det vidare vid straffansvar förbjudet att ens beträda tomt, plantering och alla andra ägor »som kan skadas därav». Av uttrycket »kan skadas» framgår, att påvisbar skada ej förutsättes för straffbarhet (jfr rättsfallet NJA 1916 s 65). Detta lagrum måste anses innebära ett åtminstone ur ekonomisk synpunkt långt gående skydd för den enskilde markägaren mot intrång av utomstående å hans fastighet. Utskottet kan svårligen tänka sig, att civilrättsliga bestämmelser i nu angivna hänseenden skulle vara mer ägnade än de givna straffstadgandena att upprätthålla allmänhetens respekt för efterlevnad av reglerna. Motionärerna synes anse, att en civilrättsligt given laglig reglering av allemansrätten skulle skapa större klarhet rörande gränserna för allmänhetens befogenheter. Det är obestridligt, att gränserna för vad som enligt 24 kap 4 % straff- lagen skall förstås med uttrycken »tomt», »plantering» och »skada» är flytande och att det måste möta svårigheter att avgöra vad som är tillåtet i varje konkret fall. Utskottet är emellertid ej övertygat om, att det är möjligt att i en ny lag- stiftning skapa så mycket större klarhet i förhållandet mellan jordägaren och allmänheten, att en lagstiftning av denna anledning bör anses påkallad, Som i olika. sammanhang framhållits (bla av strandlagsutredningen och av hovrätten över Skåne och Blekinge i dess yttrande över motionerna) torde det möta stora svårigheter att få till stånd entydiga bestämmelser med giltighet för alla de skiftande förhål- landen som kan möta på olika håll i landet. Den norska friluftslagen, vilken av motionärerna framhållits som ett exempel på hur en motsvarande lagstiftning i vårt land lämpligen bör utformas, synes i många stycken illustrera detta förhål- lande. I påfallande hög grad har vid definition av områden, som särskilt tillerkänts skydd, eller av förfaranden, som enligt lagen ej skall tillåtas, tillgripits uttryck som »u-tilborlig fortrengsel», »tilberlig varsomhet» och »nwevneverdig skade eller ulempe». Utskottet finner anledning antaga, att tolkningen av sådana begrepp kan bli föremål för stridiga meningar och ge anledning till konflikter i lika hög grad som de antydda tolkningssvårighcterna rörande allemansrättens innehåll i vårt land.
Beträffande vissa särskilda former av friluftslivet får emellertid frågan om behovet av laglig reglering ses mot bakgrunden av, att i visst hänseende helt saknas bestämmelser till ledning vid avgörande av vad som skall anses tillåtet eller ej. I fråga om tillåtligheten av tältning, parkering av fordon och förtöjning av båtar å annans mark är nämligen av betydelse ej blott om besittningstagandet inkräktar på tomt eller plantering eller medför risk för skada å annan äga utan också om det innebär ett mera. varaktigt utnyttjande av fastigheten. Ett sådant nyttjande anses allemansrätten inte medge, men hur långt varaktighetcn skall sträcka sig för att förfarandet skall bli att betrakta som en besittningskränkning är en omdiskuterad fråga även bland rättslärda. Även i ett annat hänseende, näm- ligen då tältning, parkering od — utan att man kan tala om risk för skada å marken i vart fall ej såvitt avser envar tältande eller bilist för sig — förehaves
av ett stort antal människor samtidigt, kan det understundom förefalla befogat anse, att ett intrång i markägarens besittningsrätt äger rum. I nu berörda fall synes ett behov av regler för fastställande av hur långt allmänhetens rättigheter sträcker sig mera påtagligt. Naturvårdsutredningen har, såsom framgår av dess yttrande Över motionerna, för avsikt att i viss mån ta befattning med allemans- rättsliga problem, och har som exempel på frågor, som torde bli aktuella, anfört just tillåtligheten att tälta eller parkera bil på annans mark. Vid detta förhål- lande finner utskottet någon åtgärd i saken ej för närvarande påkallad. Utskottet vill i detta sammanhang ånyo betona sin inställning, att man inte genom lagstift- ningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.
I vad hittills upptagits har utskottet ej bemött den i motionerna 1:512 och I[:602 särskilt nämnda. frågan om nedskräpning av naturen. Utskottet har tidi- gare redogjort för de möjligheter som för närvarande står till buds och överväges för att komma till rätta med detta otvivelaktigt viktiga och svårbemästrade problem. Utskottet finner det väl kunna förväntas, att med nu möjliga och redan tilltänkta åtgärder det skall bli möjligt att råda bot på missförhållandena å plat- ser, där en större allmänhet regelbundet samlas och förutsättningarna således är goda för anordnande av övervakning och tillsyn. Bestämmelserna i 26 och 27 åå naturskyddslagen torde emellertid ej ha nått sitt syfte att åstadkomma en tillfredsställande lösning av frågan beträffande områden, där möjlighet till ingri- pande i annan ordning saknas. Utskottet bemärker emellertid, att naturvårds- utredningen jämväl ämnar överväga skärpta åtgärder mot nedskräpning, och anser därför ej heller denna fråga för närvarande påkalla ytterligare utredning.
Utskottet har, med hänsyn till utformningen av det ena motionsyrkandet och vad till stöd därför anförts om önskemålet av en såvitt möjligt samnordisk lag- stiftning, tidigare i utlåtandet lämnat uppgifter om gällande rätt på ifrågavarande område i de övriga nordiska länderna.. Ehuru i vissa stycken väl torde finnas möjlighet att skapa likartade regler, är förhållandena dock i väsentliga delar olikartade de nordiska länderna emellan och tanken på en enhetlig lagstiftning förefaller åtminstone för närvarande ej realistisk. . Genom tidigare uttalanden emot den av motionärerna begärda utredningen har utskottet givetvis ej velat förringa värdet av ett gott förhållande mellan markägarna och friluftsfolket. En positiv inställning från jordägarnas sida gent- emot den allmänhet, som söker avkoppling och kontakt med naturen på deras marker, är inte minst ett friluftsfolkets eget intresse. Svenska orienteringsför- bundet säger sig i ett yttrande, som utskottet tidigare redovisat, ha genom mång- årig kontakt med markägare och jakträttsinnehavare lärt, »att man kommer långt med ömsesidig förståelse och hänsyn», samt finner det för förbundets egen del knappast behövligt med någon utredning. Uttalandet torde utvisa, att frilufts- folkets egen inställning, dess förståelse för naturens värden och för markägarens intressen, kanske är den viktigaste förutsättningen för uppnående av tillfreds- ställande förhållanden på friluftslivets område. Det stora flertalet av dem som söker sig ut i skog och mark har säkerligen en sådan inställning. De som av olika. anledningar ej hör till denna kategori torde man enligt utskottets mening ha stora möjligheter att påverka genom upplysning och propaganda. Den upp- lysningsverksamhet som bedrives genom skolor och olika organisationer samt på ”annat sätt måste därför anses vara av utomordentligt värde. Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande. Friluftsfrågorna står för närvarande i olika sammanhang i blickfältet. Vissa frågor som berör allemans- rätten är under utredning. Detta gäller såväl de frågor utskottet enligt ovan funnit böra närmare övervägas som vissa andra i motionerna ej berörda. problem, bla
den viktiga frågan huruvida strandlagens bestämmelser visat sig tillräckligt effek- tiva för dess syfte. Andra områden inom allemansrätten avgränsas av regler som — särskilt i kombination med upplysning -— bör vara väl ägnade att i nuvarande form tillgodose syftet med motionerna. Utskottet finner med hänsyn till det sagda någon framställning från riksdagens sida om ytterligare utredning för när- varande ej påkallad.
I skrivelse den 14 september 1956 till Kungl Maj:t har länsstyrelsen i Blekinge län hemställt om utredning av vissa frågor rörande tillträde till annans mark i samband med friluftsliv. Härvid åberopar länsstyrelsen en skrivelse från Blekinge skärgårdskommitté, som behandlar vissa olägen- heter som kan uppkomma vid sedvanerättens tillämpning. Enligt kommit- téns erfarenhet nyttjas enskild mark numera av allmänheten i en omfatt- ning som saknar täckning i de för allemansrätten gällande rättsgrundsat- serna, varvid förekommande intressemotsättningar i vissa fall skärps ytterligare genom åtgärder från markägarnas sida. Då klara lagregler saknas ser en del kommuner bla av ekonomiska skäl ej någon möjlighet att lösa de problem som sammanhänger med inrättandet av ett välordnat fritidsområde. Kommittén uttalar att det under angivna förhållanden måste betraktas som en synnerligen kännbar brist att berörda förhållanden ej närmare reglerats genom lagstiftning.
I skrivelse den 12 juni 1959 till statsrådet och chefen för kommunika- tionsdepartementet har länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län hemställt om utredning rörande möjligheterna att påverka lokaliseringen av cam- pingplatser. Inledningsvis erinrar länsstyrelsen om campingrörelsens snab- ba utveckling inom länet under senare år och dess betydelse för främjan- det av friluftslivet inom stora grupper av landets befolkning. Tillkomsten av goda campingsplatser bör främjas av statsmakterna. Samtidigt gäller det att komma till rätta med de olägenheter som kan vara förenade med dem. För närvarande kan myndigheterna bemästra sanitära olägenheter med hjälp av kommunala sk campingstadgor samt förbud mot camping på plats där sanitär olägenhet uppstått. Enligt länsstyrelsens mening före- ligger det ett behov av att kontrollera campingplatsernas lokalisering även ur andra synpunkter. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att cam— pingplats som förlägges till ett av allmänheten för bad utnyttjat strand- område kan komma att motverka strandregleringens syfte genom att en större allmänhet utestänges från möjligheten att utnyttja badplatsen för dess egentliga ändamål.
I ett remissyttrande över framställningen påpekar byggnadsstyrelsen att campingen kan uppdelas i två olika slag, nämligen avgiftsbelagd camping som utövas på iordningställda campingplatser samt sk fri camping som utövas med stöd av allemansrätten. Länsstyrelsens fram— ställning avser närmast den avgiftsbelagda campingen. Med hänsyn till de oklara rättsförhållanden som råder ifråga om campingen vill bygg-
nadsstyrelsen icke ställa sig avvisande till förslaget av länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län att campingfrågan utredes närmare. Styrelsen anser emellertid att en utredning icke kan inskränkas enbart till den avgifts- belagda campingen utan att den måste omfatta campingverksamheten i dess helhet och därmed också frågan om innehållet i den rätt — alle- mansrätten — som ligger till grund för campingverksamhetens utövning.
HOS naturvårdsutredningen föreligger uppgifter från samtliga län, huru- vida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det särskilda strandskyddet. Detta sammanhänger med att utredningen för fullgörandet av sina direktiv om översyn av strand— lagen ställt en direkt fråga till länsstyrelserna på denna punkt. I allmänhet uppges därvid att några olägenheter av här ifrågavarande slag icke före- kommer och icke heller väntas uppkomma. Några länsstyrelser hyser dock betänkligheter. Till dem hör länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som hänvisar till sin ovannämnda framställning i ämnet hos statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet. I andra delar av landet förekommer enligt utredningens undersökning för närvarande inga direkta olägenheter av att campingplatser lokaliseras till strandskyddsområden. Länsstyrelserna i Kalmar och Hallands län anser dock med tanke på utvecklingstendenserna att sådana olägenheter kan uppkomma rätt snart. Den senare myndigheten säger att det därför är önskvärt att i strandlagen förbjudes anordnande av permanenta campingläger inom strandskydds- område utan länsstyrelsens tillstånd. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län finner det påkallat med en rättslig reglering av campingplatserna.
I skrivelse den 29 oktober 1960 har länsstyrelsen i Stockholms län hemställt att Kungl Maj:t måtte låta närmare utreda frågan om allemans- rättens innebörd i syfte att ernå klarare regler för den praktiska tillämp- ningen. Bland problem som är förbundna med att ett ständigt växande antal människor från tätortsområdena söker sig ut i glesbygderna för rekreation och friluftsliv framhåller länsstyrelsen särskilt campingverk- samheten samt bil- och båtparkeringen efter kusten och på öarna. Läns- styrelsen säger sig vara medveten om att de skisserade problemen inte kan slutgiltigt lösas genom att utformningen av allemansrätten diskuteras eller förändras. Det skulle emellertid enligt länsstyrelsens mening vara av utomordentlig betydelse om man till grund för de positiva åtgärder som måste sättas in hade möjlighet att få ett fastare grepp om de rättigheter och inskränkningar allemansrätten kan erbjuda i berörda avseenden.
Naturvårdsutredningens undersökningsmaterial rörande översyn av strandlagen innehåller ytterligare erfarenheter av allemansrättens tillämp- ning inom strandskyddsområdena. Dessa spörsmål har emellertid ett sådant samband med tillämpningen av det särskilda strandskyddet att de behandlas i samband därmed i kap 10.
Andra lagutskottets utlåtande nr 68 är 1960 i anledning av motion
11: 156 samma år om hälsovårds— och ordningsstadga för campingplatser innehåller i huvudsak följande.
Motionen avser begäran om utredning och förslag till en hela riket omfattande hälsovårds- och ordningsstadga för campingplatser. Med campingplatser avser motionären därvid sådana platser, där allmänheten kan erhålla tältplats mot avgift. Remissyttranden över motionen förelig- ger från medicinalstyrelsen, länsstyrelsen i Hallands län, statens fritids- nämnd, svenska landskommunernas förbund, svenska stads-förbundet och riksorganisationernas campingkommitté. Fem av dessa sex remissorgan menar med hänvisning till bestämmelser som redan finns att behov av ytterligare föreskrifter av det innehåll motionären förordat icke föreligger. Utskottet är av samma uppfattning.
Emellertid understryker utskottet att ur ordnings- och hälsovårdssyn- punkt tillfredsställande förhållanden på campingplatserna inte kan uppnås enbart genom föreskrifter. Härutöver erfordras ständig övervakning av bestämmelsernas efterlevnad samt snabba och effektiva ingripanden från myndigheternas sida där brister i ordning eller sanitär standard före- kommer. Utskottet nämner också särskilt andra campingplatser som icke är avgiftsbelagda samt badstränder och andra platser där ett större antal människor samlas. Kontroll och tillsyn krävs även här. Visst resultat torde också kunna ernås genom intensifierad propaganda och upplysning mot nedskräpning i naturen.
Tredje lagutskottets utlåtande nr 25 år 1962 i anledning av motionerna I: 174 och 11:220 samma år om viss inskränkning i rätten att arrendera strandområde innehåller i huvudsak följande.
I motionerna som är likalydande hemställes »att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t måtte anhålla om prövning av frågan om rätt till arren- den av strandområden bör begränsas att gälla för i huvudsak kommun, såvida icke avses mark med huvudsaklig användning för jordbruksdrift, camping eller för näringslivet väsentligt ändamål i enlighet med vad i motionen anförts». Motionärerna finner erfarenheterna av strandlagen i fråga om möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till bad— och fri— luftsområden övervägande positiva. Under senare tid har det enligt motio- närerna emellertid kunnat noteras vissa tendenser att genom arrendeavtal söka kringå strandlagens principer. Det förekommer sålunda sägs det att sommarstugeägare bildar en förening som arrenderar strandområden till badplatser varigenom områdena undandrages från allmänhetens nyttjande. Ett allmänt tillämpande av detta system skulle enligt motionärerna få betänkliga konsekvenser varför samhället i tid bör inskrida mot sådana företeelser. Motionärerna menar att förhållandena skulle bli annorlunda om kommun uppträdde som arrendator av strandområden i det allmän- heten då skulle tillförsäkras nyttjanderätten. Det framhålles dock som motiverat att tex företag arrenderar strandområde för sina anställdas
semestervistelser. Remissyttranden över motionerna föreligger från läns- styrelserna i Kalmar samt Göteborgs och Bohus län. Sistnämnda länssty- relse har vid sitt utlåtande fogat yttrande av länsarkitekten i länet. I samt- liga yttranden uttalas en positiv inställning till motionernas syfte.
Utskottet erinrar om att det främsta syftet med strandlagen är alle- mansrättens tryggande inom för friluftslivet värdefulla strandområden. Förordnande enligt strandlagen innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt mot vissa ändringar av befintlig byggnad ävensom mot grävnings- och andra förberedelsearbeten för otillåten bebyggelse. Däremot regleras icke vissa andra anläggningar samt planteringar trots att strandområdena därigenom kan undandras allmänheten. Det torde närmast vara nu berörda förfaranden som åsyftas när i motionerna talas om ett kringgående av strandlagens principer. En nyttjanderättshavare har emellertid inte i något avseende större laglig möjlighet än markägaren att vidtaga några allemansrättsförintande åtgärder. Den av motionärerna föreslagna utvägen att begränsa rätten att utarrendera strandområden sy- nes därför ej ägnad att medföra någon lösning av frågan. Genom motio- nerna har även aktualiserats ett i remissyttrandena berört problem om allmänhetens rätt då strandområde ingår i fastställd byggnadsplan och enligt planen avsättes såsom allmän plats. Strandlagens bestämmelser kan som framgår av den tidigare redogörelsen i sådant fall ej längre tillämpas på området. Utskottet förutsätter att de här berörda frågorna kommer att uppmärksammas av naturvårdsutredningen.
B. Utredningens allmänna synpunkter
Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark har enligt ut- redningens mening grundläggande betydelse för utformningen av ett aktivt naturvårdsprogram i våra dagar. Frågan måste ses mot bakgrunden av den utveckling som nu sker och som innebär att människorna i allt större utsträckning söker psykisk och fysisk rekreation i naturen. Den stigande levnadsstandarden och den ökande fritiden främjar denna utveckling. I samma riktning verkar utbyggnaden av vägnätet och kommunikationernas utveckling i övrigt. Det blir allt lättare att komma ut i naturen. Den oavbrutet expanderande motorismen till lands och till sjöss skapar nya möjligheter till friluftsliv men också nya problem i förhållandet mellan å ena sidan den rekreationssökande allmänheten och å andra sidan mark- ägarna. Samma sak gäller campingrörelsen, som på sitt sätt har avgörande betydelse för friluftslivet.
Under angivna förhållanden är det enligt utredningens mening icke tillfredsställande att den viktiga frågan om de envar tillkommande rät- tigheterna och skyldigheterna på annans mark är högst ofullständigt
reglerad i gällande lagstiftning. Som framgår närmare av tredje lag- utskottets utlåtande 30/1961 vilar rådande praxis på området i väsentliga delar helt på sedvanerättslig grund. De direkta lagregler man har att lita till i centrala frågor består närmast av vissa straffbestämmelser beträffande åtgärder som icke är tillåtna på annans mark. Dessa straffbestämmelser är för övrigt utformade långt innan den moderna utvecklingen på frilufts- livets område kunnat förutses. Även om sedvanan i betydande utsträckning är stadgad och allmänt erkänd råder därför i den praktiska verksam- heten ute på fältet ovisshet i många fall om rättigheternas och skyldig— heternas omfattning och närmare innebörd. Därom vittnar inte minst de ovan omnämnda framställningarna från länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge samt Göteborgs och Bohus län liksom även andra meningsytt- ringar som delgivits utredningen. Det framgår att oklarhet om innebörden i gällande rätt kan leda till tvistigheter och irritation. Å ena sidan före- kommer det att allmänheten nyttjar enskild mark i en utsträckning som saknar täckning i allemansrättens faktiska innehåll. Å andra sidan före— kommer det också att markägare vidtar åtgärder som saknar stöd i gäl- lande rätt och som hindrar allmänhetens friluftsliv. Avsaknaden av positivt utformade regler på området framstår därför i dagens läge som en stor brist. Till detta kan fogas att sådana regler förefaller önskvärda även i ett annat avseende, nämligen då det gäller att genom upplysning och propa— ganda främja ett föredömligt uppträdande från allmänhetens sida på annans mark. Såväl allmänheten som markägarna har rätt att få veta vad som är tillåtet och icke tillåtet, men det är inte lätt att lämna aukto- ritativ information från den utgångspunkten att några åtgärder är straff- belagda samt att övriga tänkbara åtgärder är tillåtna på ett eller annat sätt eftersom de inte är straffbelagda.
Med hänsyn till det anförda föreligger enligt utredningens mening ett trängande behov av att närmare precisera den praktiska innebörden i allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark. Härtill torde knappast krävas någon ingående rättshistorisk belysning av hithörande problem. Den historiska bakgrunden är känd i stora drag och detaljerna saknar i och för sig intresse för utformningen av tidsenliga regler på området eftersom den tekniska utvecklingen och samhällsutvecklingen i övrigt medfört en radikal ändring av förutsättningarna för bedömningen. Vad man behöver är närmast några enkla regler till ledning för gräns- dragningen mellan den rekreationssökande allmänhetens och markägarnas intressen i de viktigaste och vanligast förekommande fallen där allmän- heten utnyttjar annans mark för friluftsliv. Det gäller att i dessa fall fastslå vad som är skäligt och rimligt i förhållandet mellan en markägare och en friluftsmänniska utifrån den självklara utgångspunkten att båda är lojala och ansvarskännande människor. Sådana regler mäste visserligen bli all- mänt hållna i åtskilliga avseenden varigenom de får mera rådgivande än
tvingande karaktär. Därigenom kommer givetvis inte alla problem att bli lösta. Men trots detta ligger ett resultat inom räckhåll som innebär en stor vinst, nämligen av lagstiftaren sanktionerade enhetliga normer för handlandet i den praktiska verksamheten. Därmed får man också ett gott underlag för upplysningsverksamhet på ett område som av åtskil- liga tecken att döma fångar allmänhetens intresse i hög grad. I dagens läge är det mera angeläget att ge den alldeles ojämförligt största gruppen friluftsmänniskor och markägare —— de ansvarskännande människorna — en handlingsnorm på förevarande område än att söka förutse och beivra tänkbara avvikelser från denna norm i undantagsfall. Rådande oklarhet om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark kan leda till att även lojala och ansvarskännande människor oavsiktligt vidtar åtgärder som saknar täckning i gällande rätt.
I följande avsnitt framlägger utredningen vissa synpunkter som enligt dess mening bör beaktas vid en eventuell lagstiftning på ifrågavarande område.
C. Förslag till riktlinjer för läsning av vissa allemansrättsliga frågor
1 . Färdselrätten
Som framgår av tredje lagutskottets utlåtande 30/1961 råder i vårt land sedan gammalt en relativt stor och för friluftslivet utomordentligt värdefull frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodo— göra sig vissa naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning och dylikt. Utskottet understryker i detta samman- hang att man inte genom lagstiftningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.
Primär betydelse har rätten att färdas över annans mark och vatten- område, den sk färdselrätten. Ur denna rätt härledes övriga rättigheter vilka samtliga framstår som naturliga eller nödvändiga komplement till färdselrätten. För att kunna färdas måste man exempelvis ta rastplats för måltider och nattvila. Den som färdas har å andra sidan skyldigheter gentemot markägaren. Det krävs att han visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när.
Viktigt är att allmänhetens färdselrätt på annans mark utanför vägnätet icke innefattar rätt att färdas med vilka medel som helst. Frågan har främst betydelse vid färd på landområde. Där är färdselrätten faktiskt begränsad till att huvudsakligen avse färd till fots eller på skidor. Mindre praktisk betydelse har det förhållandet att färdselrätten får anses inne- fatta färd med trampcykel, ridhäst och sparkstötting på mindre vägar och stigar över mark som eljest är tillgänglig med färdselrätt. Däremot
existerar helt naturligt ingen allmän rätt att färdas med motorfordon utanför det allmänna och enskilda vägnätet. Motorfordonens tyngd och hastighet måste praktiskt taget alltid leda till skada på mark som fordonen trafikerar såvida det icke finns iordningställd väg. Det föreligger därför icke några praktiskt betydelsefulla möjligheter att ur 24 kap 4 % straff- lagen motsättningsvis sluta sig till någon rätt att färdas med motorfordon på annans mark. Med hänsyn härtill och med tanke även på ordning och trafiksäkerhet kan det enligt utredningens mening icke komma ifråga att i förevarande sammanhang föreslå införande av någon rätt till motortrafik vid sidan av det allmänna och enskilda vägnätet. Härvid bortses från den av utredningen särskilt behandlade frågan om parkering vid sidan av väg.
Till förebyggande av missförstånd må i detta sammanhang erinras om att en särskild rätt att ta väg över annans mark med fordon ofta existerar grannar emellan för nyttotransporter eller eljest, exempelvis inom ett byalag. En sådan rätt grundas ej sällan på ett skiftesservitut med mot- svarande innehåll men kan också upprätthållas genom sedvana i orten. Detta är en fråga som ligger helt vid sidan av allmänhetens färdselrätt.
Allmänhetens rätt att färdas över annans mark eller vattenområde har som nämnts grundläggande betydelse för övriga rättigheter och skyl- digheter på annans mark. Vid en eventuell lagstiftning på förevarande område synes det angeläget att gällande sedvanerätt kodifieras i lagreg- ler som — måhända i en inledande huvudregel — ger klart uttryck åt den viktiga principen att envar äger färdas över mark eller vattenområde som tillhör annan under villkor att det sker med hänsyn och aktsamhet, så att skada eller olägenhet ej uppkommer för ägaren. Med ägare likställes här liksom i det följande den som på grund av nyttjanderättsavtal eller eljest innehar ägarens rätt. Det närmare innehållet av färdselrätten med avseende å färdsätt och i territoriellt hänseende — vilket i första hand betingas av kravet på att färdandet ej får medföra skada — synes om och i den utsträckning detta kan befinnas möjligt böra anges i positiva bestämmelser, eventuellt efter mönster från den norska lagstiftningen i ämnet. Även i den mån innehållet ej kan bestämmas annorlunda än genom beskrivning av de inskränkningar i färdselrätten som följer av nämnda krav bör eftersträvas att allmänhetens rättigheter och skyldigheter på detta område i görligaste mån preciseras i lättfattliga regler.
Någon principiell ändring beträffande allmänhetens rätt till färdsel jämfört med vad som för närvarande anses gälla finner utredningen icke påkallad. Generellt undantagna från fri färdsel bör därför som hittills vara tomt och plantering samt annan mark som kan skadas därav. Med hänsyn till den avgörande betydelse som begreppen tomt och plantering Samt skaderiskerna i avseende a övriga ägoslag har för färdselrättens
omfattning och till den oklarhet som delvis råder på detta område vill utredningen ytterligare framhålla följande.
Med tomt bör enligt utredningens mening i förevarande sammanhang förstås inte bara område omkring ett boningshus —— låt vara att sådana byggnader spelar den största rollen — utan även område omkring annan anläggning som stadigvarande utnyttjas av ägaren och hans familj eller hos honom anställda personer. Som exempel på anläggningar av sist- nämnda slag kan nämnas ekonomibyggnader på brukningscentrum för jordbruk, byggnader för industriell eller annan rörelse samt bad- eller båthus med tillhörande anordningar. Däremot räcker det inte med exem- pelvis en mindre lada ute på ägorna eller enbart en bad- eller båtbrygga för att grundlägga ett tomtinnehav av här åsyftad beskaffenhet.
Avgränsningen av tomtmarkens omfattning omkring byggnaden ur alle- mansrättslig synpunkt bereder åtminstone i ett vanligt förekommande fall inga bekymmer. Här åsyftas det fall att särskild fastighet av normal storlek —— exempelvis en bostadsfastighet om några tusen kvadratmeter —— bildats för bebyggelseändamål. För sådant fall är den officiella fas- tighetsindelningen avgörande för gränsdragningen mellan allmänhetens och markägarens intressen. Å ena sidan gäller färdselrätten icke till någon del inom exempelvis en bostads- eller industrifastighet av här åsyftad beskaffenhet, men å andra sidan kan markägaren icke heller påverka färd— selrätten utanför den egna fastighetens gränser.
Då det gäller jordbruksfastigheter eller andra större fastigheter kan det vara svårare att avgränsa den tomtmark som icke får beträdas. I sådana fall är fastighetens boningshus och andra byggnader i allmänhet belägna på fastighetens brukningscentrum och ofta utan tydlig avgräns- ning från övriga ägor. I den mån sistnämnda ägor utgör odlad jord som ej får beträdas under en stor del av året har frågan mindre praktisk betydelse. Emellertid är det ofta fråga om skogsmark eller annan mark som är tillgänglig med färdselrätt. I sådana fall krävs en gränsdragning mellan denna mark och den tomtmark vid brukningscentrum som icke är tillgänglig med färdselrätt. Denna gränsdragning blir i hög grad be- roende av topografi, hägnader, vegetation mm. Hänsyn måste tagas till hemfridsintresset. Tomtbegreppet bör därför beskrivas på ett sätt som medger hänsynstagande till förhållandena i det särskilda fallet. Där- utöver synes devt vara önskvärt att stadga ett minimiavstånd till bonings- hus eller annan anläggning som aldrig bör underskridas om icke särskilda skäl föranleder annat. Detta minimiavstånd bör enligt utredningens mening ha storleksordningen 50 meter.
Med plantering bör enligt utredningens mening förstås exempelvis trädgård och därmed jämställd specialodling utan samband med tomt i allemansrättslig mening. Även skogsbrukets plantskolor och fröplantager faller under samma begrepp.
Skaderiskerna i fråga om odlad jord i allmänhet lär i vårt land hänföra sig huvudsakligen till den tid på året då marken icke är frusen. Vintertid kan endast vissa relativt sällsynta specialgrödor ta skada och då under förutsättning att marken icke är snötäckt. Även den tid marken icke är frusen kan odlad jord beträdas i viss utsträckning utan skaderisk. Detta kan exempelvis vara fallet efter skörd, då ny sådd icke skall äga rum förrän nästföljande vår. Beträffande skogsmark gäller också att skade- risk kan föreligga under vissa förutsättningar. Så kan vara fallet åtmin- stone under några år då ett nytt skogsbeständ anlagts genom plantering eller frösådd.
Inskränkningarna i rätten till färdsel på vattenområde är helt naturligt mindre omfattande än på land. Som framgår av tredje lagutskottets utlå- tande föreligger en sedvanerätt för envar att —— under förutsättning att allmänna eller vattenrättshavarens enskilda intressen ej förnärmas — utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för båtfärder, vattenhämt- ning odyl. Även här torde motsvarande skydd för området närmast intill boningshus böra medgivas.
Villkoret att vid färd på annans område ej får uppkomma skada för ägaren sammanhänger med allemansrättens väsentligen sekundära natur i förhållande till äganderätten. Härav följer även att den fria färdselrätten måste vika, i den mån markägarens legitima åtgärder för ekonomiskt ut- nyttjande av mark eller vatten lägger faktiska hinder i vägen för dess utövning. Bland inskränkningar av annat slag må nämnas att vissa områ- den kan vara avstängda för allmänheten av militära skäl samt att i an- slutning till den föreslagna naturvårdslagens tre typer av mera genom- gripande områdesskydd, nationalpark, naturreservat och naturminne, kan meddelas föreskrifter som begränsar allmänhetens färdselrätt —— liksom allemansrätten i övrigt. En eventuell lagstiftning angående allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans område bör innehålla en erinran om förekomsten av dylika inskränkningar.
2. Tältning, båtfärtöjning och därmed jämställd rastning
Av ålder har det ansetts tillåtet att vid färd i skog och mark eller över vattenområde taga rastplats för måltider och nattvila i erforderlig utsträck- ning. Detta kan sägas innebära en utveckling av färdselrätten till att omfatta tillfällig vistelse och båtförtöjning på annans område. Härmed torde i detta sammanhang böra jämställas badning. Rätten i fråga har numera större betydelse än någonsin både för friluftslivets utövare och för markägarna med hänsyn till att friluftslivet i våra dagar antar pro- portioner och former som varit okända tidigare. Därmed följer att skade- riskerna ökar i motsvarande mån.
Enligt utredningens mening kan denna utveckling dock icke motivera generella inskränkningar i den frihet att vistas på annans mark som grun- das på stadgad och allmänt erkänd sedvana. Vid en lagstiftning på om- rådet måste huvuduppgiften bli att utforma en regel som ger uttryck för allmänhetens rätt att tillfälligt uppehålla sig på mark eller vattenområde som tillhör annan. De ökade skaderiskerna får mötas genom Specialregler om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt, om parkering av motorfordon samt om särskilda inskränkningar där mark tenderar att utnyttjas i större omfattning (det sk invasionsfallet). Dessa specialfall behandlas i det följande var för sig under särskilda rubriker. I detta av- snitt avhandlas närmast vistandet individuellt eller i mera begränsad omfattning på annans område.
För all vistelse på annans mark gäller i princip liknande inskränk- ningar som för färdselrätten. Det krävs alltså att man visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när. Härvid är att märka att även ett tillfälligt vistande på en plats innebär större risker för skador och störningsmoment än enbart en fot- vandring över samma plats. Detta medför att de territoriella inskränk- ningarna bör vara större för vistelse på än för färd över annans mark. Ytterligare inskränkningar med avseende å det tillfälliga vistandet hänför sig till dels anordningarna för rastning eller nattvila och dels uppehålls- tiden.
Som nämnts tidigare kan allmänhetens färdselrätt utövas på vissa ägor _ tidvis även odlad jord —— under förutsättning att skada icke kan upp- komma. Eftersom vistandet innebär ett relativt intensivt utnyttjande av mark —— låt vara under kort tid — är det som regel icke möjligt att slå läger på odlad jord. Man är därför hänvisad att söka rastplats på sådan skogs- mark eller övrig mark som icke kan skadas därav.
Inte minst hemfridsintresset kräver en större hänsyn till markägaren vid även ett tillfälligt vistande på annans mark än vad som gäller för färdselrätten. Självfallet kan riskerna i detta hänseende variera med hän- syn till förhållandena i de särskilda fallen i vad avser topografi, vegetation m m. Trots detta talar enligt utredningens mening starka skäl för att man här bestämmer ett minimiauständ till boningshus eller därmed jämförlig anläggning inom vilket tältning och därmed jämställd rastning icke mä äga rum utan markägarens lov. Efter mönster av 1957 års norska frilufts- lag föreslär utredningen att ett sådant minimiavständ införes och bestäm- mes till 150 meter. Det bör erinras om att detta avstånd saknar aktualitet i förhållande till boningshus eller anläggning på annan fastighet än den där rastplats tages.
Anordningarna för nattvila eller annan rastning måste naturligen bli högst tillfälliga. Det är fullt klart att allmänhetens rättigheter på annans mark icke innefattar möjligheter att utföra mera varaktiga anordningar
(jfr rättsfallet NJA I 1949 sid 167). Numera är det regelmässigt fråga om att resa ett medfört tält, och något hinder härför torde icke föreligga om det sker aktsamt så att skada ej uppkommer. Däremot är det icke tillåtet att anskaffa material till en lägerplats genom att taga trädgrenar och andra sådana naturalster som avses i 24 kap 2 & strafflagen.
Samma »hemfridszon» som föreslås för tältning bör tillämpas i fråga om båtförtöjning och badning å annan tillhörigt område som är tillgäng- ligt för fri färdsel.
Frågan om den längsta tid varunder det är tillåtet att tälta eller eljest uppehålla sig på samma plats utan markägarens tillåtelse har uppenbarligen stor betydelse. Det är emellertid förenat med särskilda svårigheter att reglera denna fråga enhetligt på grund av de skiftande förhållanden som råder i olika delar av riket. Det är skillnad på vad som kan anses skäligt och rimligt i de tätare befolkade delarna av landet å ena sidan samt i den glesbefolkade skogsbygden och i fjällområdet å andra sidan. Direkt ur färdselrätten torde kunna härledas en frihet att ta rastplats åtminstone för en natts vila överallt där rastning eljest är tillåten. Då man vid lag- stiftning i denna fråga knappast kan räkna med mindre tidsenheter än dygn, synes tidsgränsen för tältning, bätförtöjning och därmed jämställd rastning i varje fall kunna anges .till ett dygn för hela riket. En generell dylik tidsgräns torde dock bli för knappt tilltagen med hänsyn till förhål- landena i vissa delar av riket. I en allmän regel på området synes denna omständighet emellertid enligt utredningens mening knappast kunna beak- tas i vidare mån än att tidsgränsen höjes till två dygn om markägaren bor fjärran eller om han icke är känd i trakten. Utredningen erinrar om att 1957 års norska friluftslag har en motsvarande generell tidsgräns om två dygn, vartill kommer att ägarens samtycke till längre uppehåll som regel icke krävs i högfjället.
Fri tältning bör normalt icke få förekomma inom område som ägaren iordningställt såsom campingplats genom särskilda åtgärder till tjänst för friluftsfolk. Till härmed sammanhängande frågor återkommer utredningen i följande avdelning.
Utredningen är medveten om att här åsyftade regler kan te sig restrik- tiva med hänsyn till lokal sedvänja i vissa trakter. Så till exempel kan det förefalla rimligt att en friluftsmänniska får tälta under längre tid än två dygn på samma plats i fjällområdet utan att dessförinnan inhämta markägarens tillåtelse. Enligt utredningens mening är det emellertid icke möjligt beakta sådana lokala förhållanden i generella regler för hela riket. Såvitt angår kronans mark bör dylika frågor i stället regleras genom administrativa föreskrifter. Om kronan medger större frihet för frilufts- folket i någon del av landet än som inryms i ovan angivna förslag är det självfallet önskvärt att enskilda markägare följer exemplet.
3. Särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt
Tillgängligt utredningsmaterial visar att campingrörelsen numera fått utomordentligt stor omfattning. Därvid spelar den tidigare behandlade sk fria campingen på annans mark kvantitativt sett en förhållandevis begränsad roll i jämförelse med tillströmningen till särskilt iordningställda och avgiftsbelagda campingplatser. Icke minst från västkusten redovisas höga siffror för antalet anläggningar och deras totala beläggningskapa- citet. En liknande utveckling pågår eller kan förutses i andra delar av landet. Karakteristiskt är att man praktiskt taget överallt räknar med en kraftig vidareutveckling av campingrörelsen för de närmaste åren. Paral- lellt härmed följer ökade krav på särskilda anläggningar för bad och friluftsliv i allmänhet. Huvudmannaskapet för anläggningar av här ifråga- varande slag åvilar i allmänhet kommun, friluftsorganisation eller enskilda.
Genom direktiven för utredningens översyn av strandlagen samt genom länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län förutnämnda framställning till Kungl Maj:t har aktualiserats frågan om reglering av permanenta cam- pingplatser ur lokaliseringssynpunkt av det skälet att de kan utestänga en större allmänhet från exempelvis en badstrand. Ett annat spörsmål som anmälts tveksamt är frågan i vad mån en markägare har rätt att avgiftsbelägga tillträde till område för tältning, bad eller dylikt vid det förhållandet att området eljest är fritt tillgängligt för allmänheten på sedvanerättslig grund.
Vad först angår sistnämnda fråga lär för närvarande icke föreligga någon rätt för markägare att utkräva avgift för besök å ett enligt alle- mansrätten tillgängligt område, som ej är avspärrat genom faktiska hinder för tillträde. Det är envar obetaget att passera in å området varhelst detta är praktiskt möjligt. Är dylikt område kringgärdat med oöverkomligt stängsel, torde markägaren däremot enligt gällande rätt knappast kunna hindras från att uppställa villkor för tillträde till området, exempelvis erläggande av viss avgift. I vad avser område, beträffande vilket förord- nande om stängselgenombrott jämlikt 2 % strandlagen kan meddelas, synes denna möjlighet emellertid kunna bringas att upphöra genom sådant förordnande. Dylikt förordnande måste nämligen anses innefatta förbud mot utkrävande av avgift för passage genom den föreskrivna genom- gången. Genom den utvidgning av tillämplighetsområdet för reglerna om stängselgenombrott som föreslås av utredningen öppnas möjlighet för länsstyrelsen att i den mån så finnes erforderligt hindra avgiftsbeläggning av tillträde till friluftsområde i flertalet fall av praktisk betydelse.
Vad nu sagts gäller som nämnts tillträde till område där allmänheten äger att fritt färdas. Om markägare lämnar tillstånd till åtgärd som är mera långtgående än allemansrätten medger, tex tältning eller båt- förtöjning under längre tid, lär intet rättsligt hinder finnas mot att
markägaren uttar avgift härför. Detsamma gäller även tillfällig tältning inom område, som genom åtgärder för vattenförsörjning, sanitära ända— mål el dyl iordningställts som campingplats, samt nyttjandet av vissa andra för friluftsliv, bad eller förströelse uppförda anläggningar.
Det erfarenhetsmaterial som utredningen haft tillgång till har knappast givit belägg för att det föreligger ett mera påtagligt behov av kontroll av anordningar för camping och badning ur de synpunkter för vilka ovan redogjorts.
Sanitära olägenheter av camping kan som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekat redan nu bemästras av myndigheterna med hjälp av kommunala sk campingstadgor samt förbud mot camping på platser där sådana olägenheter uppstått.
I vissa begränsade delar av landet har yppats behov av medel att kon- trollera lokaliseringen av campingplatser och andra anordningar för fri— luftsliv framför allt ur den synpunkten att dylika anläggningar i vissa fall kan väsentligt försvåra allmänhetens möjligheter att nyttja ett värde- fullt friluftsområde. Risk för en dylik utveckling finnes främst inom sådana tättbebyggda regioner i södra och mellersta Sverige där tillgången till goda badstränder är begränsad.
Enligt utredningens mening har anläggningar av här ifrågavarande slag så stor betydelse för friluftslivet att onödiga hinder för deras tillkomst icke bör resas. I större delen av landet föreligger för närvarande ej något påtagligt behov att slå vakt om allemansrättens utövning genom införande av lokaliseringskontroll i fråga om anläggningar av detta slag. Med hänsyn till det anförda synes det för närvarande knappast finnas anledning att införa en generell tillståndsplikt beträffande sådana anläggningar. Där- emot bör enligt utredningens mening länsstyrelsen ges möjlighet att genom särskilt förordnande införa tillståndstvång för anläggningar inom områden som är särskilt känsliga ur ifrågavarande synpunkt. Lokaliseringskon- trollen bör i första hand avse att anläggning erhåller sådant läge att den ej väsentligt försvårar allmänhetens tillträde till friluftsområden. Vid till- ståndsprövningen synes viss hänsyn även kunna tagas till sanitära förhål- landen, trafiksäkerhetssynpunkter m in. Som villkor för tillstånd bör läns- styrelsen meddela de föreskrifter om anläggningens läge och utsträckning som finnes påkallade. Det synes även kunna övervägas att ge länsstyrelsen befogenhet att, då skäl därtill föreligger, i samband med tillstånd till anläggning fastställa en högsta, med hänsyn till kostnaderna för dess iord- ningställande och skötsel skälig avgift, som ägaren må uttaga av den som vill begagna sig av anläggningen.
4. Parkering av motorfordon
Bilismen har alldeles uppenbart haft en revolutionerande inverkan på utövningen av den sk allemansrätten som därigenom fått väsentligt ökad
omfattning. Utvecklingen på området går av allt att döma vidare i accele- rerande takt. Rätt utövad är bilismen en utomordentligt betydelsefull positiv faktor för främjandet av allmänhetens friluftsliv. Ur naturvårdssynpunkt bör det därför icke komma ifråga att föreslå regleringsåtgärder som kan innebära en begränsning av bilismens möjligheter att främja friluftslivet. I stället gäller det att genom lämpliga åtgärder öka dessa möjligheter. Emellertid möter bilisterna liksom även markägarna vissa svårigheter på förevarande område som borde kunna övervinnas. Hit hör en del outredda spörsmål angående det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för ut- byggnaden av det enskilda vägnätet jämte erforderliga parkeringsplatser ävensom allmänhetens rätt att använda detta vägnät för fritidstrafiken. Dessa frågor behandlas i annat sammanhang. Utredningen inskränker sig därför här till att behandla ett enda spörsmål, nämligen frågan om all- mänhetens rätt att parkera motorfordon på annans mark utan ägarens lov.
Rätten att färdas med motorfordon på enskild väg utan markägarens eller väghållarens lov är som tidigare nämnts begränsad för närvarande. I själva verket förefinnes en dylik rätt endast med avseende å en del av de enskilda vägar där statsbidrag till väghållningen utgår. Vidare kan som tidigare nämnts allmänhetens färdselrätt utanför vägnätet på annans mark i princip icke sägas innefatta färd med motorfordon. Det parkerings- problem som avhandlas i detta sammanhang har med hänsyn därtill be- gränsats till att avse mark som är belägen omedelbart intill allmän väg eller sådan enskild väg som är tillgänglig för allmänheten, sk allmänne— ligen befaren enskild väg.
Det är en mycket utbredd sed i vårt land att bilar tillfälligt uppställes utmed allmän eller enskild väg. Med hänsyn till att av väghållaren anord- nade parkerings- och rastplatser utmed väg endast förekommer i begrän- sad utsträckning är detta förfaringssätt ofta nödvändigt ur trafiksäker- hetssynpunkt. Ehuru parkeringsplatser av här avsett slag för närvarande anordnas i stigande omfattning, torde det uppenbarligen dröja länge innan sådana finnes i tillräckligt antal. Utredningen anser det därför motiverat att det, i överensstämmelse med nämnda sed, i en positivt utformad regel fastslås att envar har en begränsad rätt till parkering ä annans mark utmed väg. Begränsningen bör hänföra sig dels till parkeringstidens längd och dels till skade- och störningsrisker. Tidsgränsen bör i princip styras av allmänna regler om rätten att uppehålla sig på annans mark. I detta hän- seende krävs sålunda ett understrykande av parkeringens tillfälliga karak- tär. Skaderisken är högst varierande beroende på förhållandena i det sär- skilda fallet. Klart är att parkering utan ägarens medgivande icke får ske på tomt eller plantering eller odlad jord. Även i övrigt synes i första hand i tillämpliga delar böra följas samma princip som ifrågasättes för tältning och därmed jämställd rastning. Detta innebär att man är hänvisad att
söka parkeringsplats på sådan skogsmark eller övrig mark som icke kan skadas därav. Motorfordonsparkering innebär ett så intensivt markutnytt- jande att för tillfällig parkering å annans mark utmed väg därjämte synes böra krävas att det är uppenbart att ingen skada kan vållas eller eljest för/äng för markägaren uppstå. Vad som i förevarande sammanhang sägs om motorfordon gäller jämväl släpvagn till motorfordon och alltså även husvagn.
5. Tillgodogörandet av naturalster
24 kap 2 % strafflagen innehåller en uppräkning av naturalster som allmänheten icke äger tillgodogöra sig på annans mark utan ägarens till- låtelse. Uppräkningen av de naturalster som på detta sätt förbehålles mark- ägaren innefattar »växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter, eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Som närmare framgår av tredje lagutskottets ovannämnda utlåtande tages lagrummet till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster som ej avses med straffbestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej innefatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar och dylikt av ringa eller intet värde.
Angivna stadgande i strafflagen berör på ett viktigt område allmän- hetens rättigheter och skyldigheter på annans mark och synes därför böra omnämnas eller inarbetas bland reglerna härom vid en eventuell lagstiftning. I detta fall torde det ur flera synpunkter ej vara möjligt eller lämpligt att positivt ange vilka naturalster som får tagas fritt. Här må även påpekas att omfattningen av allmänhetens rättigheter härutinnan i territoriellt avseende hänger intimt samman med rätten att färdas över eller vistas på annans mark. Några väsentliga ändringar i den nuvarande regelns materiella innehåll synes icke påkallade. Däremot torde vissa ändringar syftande till att anpassa innehållet efter nutida betingelser för rationellt skogsbruk och moderna förhållanden i övrigt böra övervägas.
6. Särskilda inskränkningar i allmänhetens rätt att vistas på annans mark
I avsnittet om tältning, båtförtöjning och därmed jämställd rastning har frågor som sammanhänger med allmänhetens vistelse på annans mark behandlats utifrån den utgångspunkten att vistelsen sker individuellt eller i varje fall i begränsad omfattning. Här har alltså uteslutande avsetts ett sådant markutnyttjande som en markägare enligt stadgad sedvana är skyldig tåla utan anspråk på ersättning. I ett därpå följande avsnitt om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt har bla belysts markägares möjligheter att genom sådana anläggningar möta en större
tillströmning av människor på sin mark. Härvid har åsyftats sådana fall där marken utnyttjats intensivt men där markägaren får kompensation för denna olägenhet genom medel som inflyter genom att utnyttjandet av anläggningarna avgiftsbelägges.
I förevarande avsnitt ämnar utredningen behandla den situation som uppkommer där mark utnyttjas av allmänheten mycket intensivt — »in- vasionsfallet» — utan att markägaren har praktiska möjligheter att utfå ersättning eller att över huvud taget påverka frågan. Under nutida for- mer för utövning av allemansrätten kan det ej sällan inträffa att en mängd människor samtidigt uppehåller sig inom ett område som är särskilt begär- ligt för friluftslivet. Även om var och en av dem i och för sig respekterar den begränsning i markutnyttjandet som bestämmes av sedvanerättens innehåll blir resultatet dock att de tillsammans utnyttjar marken mera intensivt än vad markägaren rimligen bör vara skyldig tåla utan ersättning. Särskilt om ett sådant markutnyttjande fortgår en längre tid — exempelvis under en hel sommarsäsong — kan resultatet bli nedslående för mark— ägarens och kringboendes del. Totalt sett kan avsevärda skador uppkomma på mark och växtlighet eller hemfridsintresset trädas för när på ett all- varligt sätt.
Om ett område som avses här har stor betydelse för allmänhetens friluftsliv bör enligt utredningens mening anstalter vidtas för att avsätta det till naturreservat. Därigenom blir det möjligt att dels reglera mark- utnyttjandet genom särskilda föreskrifter och dels i förekommande fall kompensera markägaren för skada eller förlust genom intrångsersättning.
Emellertid kommer det givetvis att uppstå sk invasionsfall där natur- reservat av olika skäl ej kan bildas. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att man bland reglerna om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark infogar ett medel, varigenom markägaren får möjlighet att erhålla rättelse i sådana fall. Detta syfte synes enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom en regel av innebörd att länsstyrelsen, om för allmänheten tillgängligt område utnyttjas i sådan omfattning, att uppenbar fara för varaktig skada å mark eller växtlighet uppstått eller allvarlig olägenhet eljest uppkommit för ägaren eller annan, äger föreskriva de inskränkningar i allmänhetens rätt att uppehålla sig inom området, som erfordras för att återställa ordning och trivsel.
D. Sammanfattning och hemställan
Utredningen är väl medveten om de svårigheter av skilda slag som är förknippade med lagstiftning rörande allemansrättsliga frågor. En under- sökning av den omfattning som erfordras för utarbetande av konkreta förslag till lagregler på området har utredningen ansett icke ingå i dess uppdrag. De allmänt formulerade förslag som framlagts av utredningen
i samband med genomgången av vissa huvudfrågor beträffande allmän- hetens rättigheter och skyldigheter på annans mark eller vattenområde avspeglar den syn på hithörande problem som utredningen bibringats under arbetet med naturvårdsfrågorna. De är endast att betrakta som en skiss till en tänkbar lösning av vissa av dessa problem och är avsedda som diskussionsunderlag vid frågans vidare behandling. Icke desto mindre vill utredningen, som blivit starkt övertygad om angelägenheten av att åtgärder för lagstiftning i ämnet snarast vidtages, såsom sin uppfattning framhålla, att positiva regler med i huvudsak det innehåll som föreslagits skulle fylla en viktig funktion i dagens samhälle därigenom, att man finge auktoritativa grundsatser för den ömsesidiga hänsyn allmänhet och markägare är skyldiga varandra.
Lagregler på förevarande område synes kunna antingen, såsom skett i Norge, ges plats i en särskild friluftslag eller inarbetas i den föreslagna naturvårdslagen. Även vid val av det förra alternativet finge dock vissa av utredningen upptagna frågor behandlas i naturvårdslagen. Enligt utredningens mening talar många praktiska skäl till förmån för det senare alternativet. Allemansrätten har nära beröring med de strävanden att göra naturen tillgänglig för allmänheten som kännetecknar den soci- ala naturvården. Utredningens förslag till naturvårdslag innehåller vissa regler till skydd för friluftslivet (17—18 55) som syftar till att bevara en befintlig allemansrätt, huvudsakligen vid stränderna. Det innehåller vi- dare allmängiltiga regler om uppträdandet i naturen (28—29 åå), avsedda att respekteras av alla oavsett om särskild rätt till marken föreligger eller icke. Instituten nationalpark, naturreservat och naturminne kommer i tillämpningen att på olika sätt påverka allemansrätten, ibland i inskrän- kande riktning men, särskilt i fråga om naturreservat, oftast till förmån för friluftslivet. Ur allmänhetens synpunkt vore det säkerligen en fördel om alla bestämmelser som reglerar vistelsen i naturen funnes samlade i en lag.
På anförda grunder hemställer utredningen att frågan om allmänhe- tens rättigheter och skyldigheter på annans mark efter remissbehandling av utredningens förslag skyndsamt vidare beredes i syfte att åvägabringa en lagstiftning i ämnet.
TIONDE KAPITLET
Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård
A. Vissa samordningsfrågor
Naturvården regleras för närvarande dels i naturskyddslagen, dels i vissa speciallagar. Till de senare hör i första hand byggnadslagstiftningen, strandlagen, väglagstiftningen och vattenlagen. I och för sig vore det önsk- värt att samla alla regler om naturvård i en lag, men detta låter sig av både principiella och praktiska skäl icke göra. Även i framtiden måste vissa naturvårdsbestämmelser återfinnas i den speciallagstiftning, där de av systematiska skäl hör hemma. Därmed är dock icke givet att den disposition, som i dag tillämpas, är den bästa. Utredningen har mot bak- grund av den allmänna målsättning, som uppställts för den framtida natur- vården, funnit det vara av speciellt intresse att närmare undersöka möj- ligheterna till ytterligare samordning inom ett begränsat område, nämli- gen det som representeras av gällande naturskyddslag, strandlagen och reglerna i 86 och 122 %% byggnadslagen. Det nära sammanhang som finns mellan nämnda lagregler uppmärksammades av utredningen på ett tidigt stadium. Med anledning härav införskaffade utredningen genom en sär- skild skrivelse tillämpningsmyndigheternas uppfattning i frågan, huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestäm— melser. En redogörelse för därvid framförda synpunkter och önskemål har lämnats i kap 6 (sid 132). Såsom framgår av redogörelsen redovisar flertalet myndigheter starka praktiska skäl för en samordning. Utred- ningen har vid sitt närmare övervägande av frågan kommit till den slut- satsen att en samordning är i hög grad önskvärd och även fullt möjlig. De avgörande skälen har varit följande.
De resultat som åstadkommes med tillämpning av de tre lagarna eller lagbestämmelserna tjänar alla likartade eller identiska naturvårdsintressen av social eller kulturell art. Den nuvarande splittringen har skapat tvek- samhet om vilket institut som skall tillämpas i ett konkret fall. En allvarlig olägenhet i gällande ordning är att de tre lagarna i viktiga avseenden arbetar med olika formella och materiella villkor för tillämpningen, med olika ersättningsförfaranden och med olika ersättningsmöjligheter för de berörda markägarna. Utredningen har på grund härav funnit en samord- ning vara nödvändig för att erhålla en systematiskt utformad och tillräck-
ligt effektiv ny naturvårdslag. Samordningen är icke minst påkallad för att möjliggöra en lämplig ekonomisk ansvarsfördelning på naturvårdens område.
Det har ibland gjorts gällande, att strandlagen borde inarbetas i bygg- nadslagstiftningen, då den ju arbetar främst med ett förbud mot bebyg- gelse. Av samma skäl borde ju 86 och 122 %% byggnadslagen bibehållas där. Utredningen vill emellertid påpeka att en sådan lösning ingalunda skulle ge någon klar gränsdragning gentemot naturskyddslagstiftningen. Ett mycket väsentligt inslag både i gällande naturskyddslag och i än högre grad i en ny naturvårdslag är rättsmedlen för att säkerställa naturområ- den. För dessa områden skall utfärdas bestämmelser, som tryggar deras användning för avsett ändamål. Därvid uppkommer alltid frågan om för- bud mot eller undantagsvis viss kontroll av bebyggelsen inom området. Den nästan helt avgörande ekonomiska frågan vid bildandet av natur- reservat är ersättningen för mistad bebyggelserätt, dvs samma huvud- spörsmål som uppkommer vid tillämpning av strandlagen eller 122 & byggnadslagen.
I det följande framlägger utredningen av anförda skäl dels förslag till naturvårdslag, som i allt väsentligt bygger på gällande naturskyddslag och i vilken strandlagen och bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen inarbetats, dels vissa förslag och synpunkter rörande naturvården i spe- ciallagstiftningen. På grund av den valda dispositionen har förslagen i sistnämnda avseende kunnat i hög grad begränsas och avser endast detaljer.
'I kap 9 har utredningen föreslagit riktlinjer för en lösning av vissa allemansrättsliga frågeställningar. Av där anförda skäl har utredningen avstått från att nu föreslå lagstiftning i ämnet och rekommenderat en fortsatt utredning på grundval av de synpunkter som framkommer vid remissbehandlingen av detta betänkande. Utredningen vill här endast på nytt understryka synpunkten att dessa regler, om en lagstiftning i ämnet blir aktuell, har sin naturliga plats i naturvårdslagen och mycket lätt låter sig infogas där under en särskild rubrik.
B. Förslag till naturvårdslag
1 . Allmänna riktlinjer
I utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet (kap 8) har utredningen sammanfattningsvis understrukit, att naturvården i framtiden måste vila på en klar målsättning för verksamheten, plan— mässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lag— stiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är avvägda med hänsyntill verksamhetens omfattning. En ny naturvårdslag skall återspegla hela detta sammanhang,
men det ligger i sakens natur att lagen främst sysslar med målsättning och rättsmedel. Enligt allmänt vedertagna principer bör den också i stora drag reglera ansvarsfördelning på myndigheter och förfarandet vid olika slag av åtgärder. Organisation och finansiering förutsättes emellertid i enlighet med allmän praxis komma att bli mera utförligt reglerad i annan ordning.
Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet utförligt uppehållit sig vid de allmänna riktlinjerna för den framtida naturvårdspolitiken och vill i detta sammanhang endast erinra om vissa huvudpunkter i målsätt- ningen, som förslaget till naturvårdslag allmänt vilar på.
I syfte att inbördes samordna och avväga de viktigaste hjälpmedel var- med naturvården i praktiken arbetar har i lagförslaget inarbetats dels gällande strandlag, dels bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen. Samordningen tar sig främst uttryck däri, att samtliga förekommande ersättningsregler samlats till ett särskilt avsnitt av lagen och överarbetats i syfte att vinna enhetlighet och systematik. Utredningen har vidare sökt konsekvent anpassa syftcmålen med de olika instituten till en tidsenlig målsättning. I detta avseende jämställes i princip sociala och kulturella naturvårdssträvanden och lagförslaget kännetecknas. genomgående av ut— redningens allmänna synpunkt, att dessa strävanden i praktiken skall samordnas när detta är möjligt.
På en rad områden syftar lagförslaget till betydligt effektivare rätts- medel än vad som nu finnes. Detta gäller främst möjligheterna att tillskapa naturreservat och att bedriva en aktiv landskapsvård, men även flera andra arbetsuppgifter. Allmänt sett vilar dessa förslag på utredningens ställningstagande, att naturvården i våra dagar är av sådan betydelse för medborgarna och samhället, att dess rättsmedel i princip skall ha samma tyngd och allmänna utformning som de medel med vilka samhällsbyg- gandet i övrigt arbetar.
Med bibehållande i allt väsentligt av systematiken i gällande naturskydds- lag framlägger utredningen nedan sina förslag under följande rubriker, nämligen inledande bestämmelser, naturområden av olika slag, skyddet för växt- och djurarter, skyddet för friluftslivet (huvudsakligen motsvarande gällande strandlag), skyddet av landskapsbilden (hit har hänförts även regler motsvarande 86 och 122 %% byggnadslagen), uppträdandet i naturen, ersättningsfrågor samt övriga frågor.
2. Inledande bestämmelser
I naturskyddslagens inledande paragraf stadgas i första stycket att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och vårdas. I andra stycket av 1 % sägs att envar i sitt umgänge med naturen bör visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.
Stadgandena i fråga tillkom på förslag av naturskyddsutredningen, som emellertid givit huvudprinciperna för naturskyddet en något mera preci- serad utformning. Naturskyddsutredningens lagförslag hade följande lydelse:
Naturen skall med hänsyn till sin allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt skyddas och vårdas som en nationell tillgång under iakt- tagande av att markägares och andra rättsinnehavares enskilda intressen tillbör- ligen beaktas.
Envar bör i sitt umgänge med naturen visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.
Vissa remissmyndigheter framförde emellertid tveksamhet om innebör- den av kulturell, social och ekonomisk synpunkt och även i övrigt fram- kom delade meningar om den allmänna räckvidden av naturskyddslagen. Den nu gällande lydelsen motiverades av departementschefen på följande sätt:
Om naturskyddsverksamheten skall bli effektiv, lär den icke kunna begränsas till ingripanden enligt naturskyddslagen. Minst lika viktigt är att allmänheten med hjälp av upplysning och propaganda fostras att ta allt större hänsyn till naturen och dess värden. För organisationer och andra som ägna sig åt sådan upplysnings- och propagandaverksamhet torde det bli av värde att kunna åberopa ett lagbud, i vilket naturskyddets grundläggande idéer sammanfattas i en kort och lättillgänglig formel. Bland annat av denna anledning delar jag utredningens upp- fattning att naturskyddslagen lämpligen bör inledas med en allmänt hållen para- graf, där principerna för naturskyddet angivas. Emellertid förefaller det mig som om utredningens förslag i denna del icke är alldeles tillfredsställande utformat. Såsom några remissinstanser framhållit, torde tvekan kunna uppstå om den rätta innebörden av uttrycket, att utgångspunkten för naturskyddsarbetet skall vara »naturens allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt». Det synes mig också onödigt att i detta sammanhang särskilt understryka, att hänsyn skall tagas till markägares och andra rättsinnehavares intressen. Enligt min me- ning bör därför paragrafen blott innehålla en förklaring att naturen skall skyd- das och vårdas såsom en nationell tillgång och en uppmaning till alla och envar att visa varsamhet i sitt umgänge med naturen. Departementsförslaget har utfor- mats i enlighet härmed.
Enligt utredningens mening bör inledningsstadgandet ses mot bakgrun- den av innehållet i den nya naturvårdslagen och de allmänna riktlinjer den vilar på. På grund härav förordar utredningen ett förtydligande av stadgan- det. Detta torde böra ske dels genom att naturen betecknas som en allmän, medborgerlig tillgång i stället för nationell tillgång, dels att som vägledande princip för naturens skydd och vård anges hänsynen till samhällets behov. Med sistnämnda precisering kan det icke råda någon tvekan om att natur- värden har att tillgodose alla samhällslivets behov inom området, likgil- tigt om de rubriceras som kulturella, vetenskapliga, estetiska eller sociala. Härmed markeras även utredningens huvudprincip att naturvården är ett
element i samhällsbyggandet och icke ett mer eller mindre exklusivt in- tresse för ett fåtal.
Det ligger i sakens natur att samhälleliga behov skall bedömas icke bara för stunden utan på lång sikt.
Andra stycket av 1 5 i naturskyddslagen är att betrakta som en allmän deklaration om hänsyn mot naturen. Den torde däremot sakna egentlig, fristående betydelse. Enligt utredningens uppfattning är tiden nu mogen att ge stadgandet ett reellt innehåll. Såsom utredningen framhållit i kap 8 bör huvudregeln i framtiden vara, att naturvårdens intressen skall beaktas i all verksamhet, som rör naturens utnyttjande och exploatering. I likhet med vad nu är fallet kan hänsynen lämpligen begränsas till att onödig skada ej får uppkomma. Genom att denna skyldighet fastslås och utnytt- jandet eller exploateringen konkretiseras syftar utredningen närmast till att klarlägga, att ingen längre äger full frihet att utnyttja naturen efter gottfinnande. Detta har, som framgår av det följande, betydelse bla vid utformningen av ersättningsbestämmelserna. Rimliga ingripanden för natu- rens vård bör i konsekvens med den allmänna hänsynsplikten icke för- anleda ersättningsskyldighet för det allmänna.
Naturvårdslagen bör i likhet med exempelvis byggnadslagen inlednings- vis ange vilka myndigheter som är ansvariga för naturvården. I detta syfte har i 2 & lagförslaget i stora drag angivits uppgifterna för statens natur- vårdsnämnd, länsstyrelsen och kommunen. Organisationen av naturvårds- myndigheten behandlas i detalj i kap 11.
3. Naturområden av olika slag Gällande rätt
Naturskyddslagen innehåller tre olika slag av naturskyddsobjekt, nämligen nationalparker, naturminnen och naturparker. I kap 3 har lämnats en över- siktlig redogörelse för innehållet i gällande bestämmelser i naturskydds- lagen och des,s tillämpningskungörelse. I kap 5 har vidare lämnats en beskrivning av de nuvarande objektens antal, läge och allmänna egenska- per. I nu förevarande sammanhang uppehåller sig utredningen främst vid vissa ur lagstiftningssynpunkt viktiga frågor rörande innehållet i gällande rätt och refererar därvid i förekommande fall frågans behandling vid tidigare utredningar.
Enligt 2 % naturskyddslagen kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Däremot uttalas icke uttryckligen, för vilket ändamål sådant område bör bevaras. Detta framgår dock klart av förarbetena till lagen den 25 juni 1909 angående nationalparker, med stöd av vilken våra flesta nationalpar- ker avsatts. I dessa uttalades nämligen mycket klart att nationalparken
skulle'ha den dubbla »karaktåren av på en gång naturmärkvärdighct och framstående turistområde». Ur nämnda förarbeten kan vidare antecknas följande riktlinjer, som i huvudsak alltjämt tillämpas för nationalparkerna.
Nationalparker ansågs av praktiska skäl endast kunna inrättas på kronans mark. Lagstiftningen om nationalparker skulle innehålla bestämmelser, som undantog dylik park från eljest gällande förvaltningsregler om materiellt tillgodogörande för kronans räkning och som tillgodosåg ändamålet att söka bibehålla inte bara område-ts naturliga beskaffenhet samt dess växt- och djurliv utan även dess naturskönhet, och detta genom att området lämnades i största möjliga omfattning åt sig självt. Enskild rätt ävensom lapparnas rättigheter enligt renbeteslagen skulle dock lämnas okränkta. Man förutsåg vidare behovet av att inom parkerna kunde behöva uppföras vissa byggnader eller andra anordningar.
Det ansågs som självfallet att Kungl Maj:t och riksdagen samfällt skulle kunna besluta om upphävande av fattade beslut om områdes avsättande till nationalpark, varför statsmakterna givetvis hade fria händer att för kronans kommersiella utnyttjande återtaga avsatta områden, där så bedömdes önskvärt för utnyttjande av naturtillgångar, sådana som exempelvis vattenkraft eller mineralfyndighet av väsentlig betydelse för folkhushållet.
Det sociala syftet med nationalparkerna underströks särskilt i proposi- tionen nr 102 till 1909 års riksdag. Departementschefen anförde härvid, sedan först det vetenskapliga ändamålet berörts:
En nationalpark är vidare ett fosterländskt åskådningsmaterial. Det ligger i en nationalparks karaktär att locka till sig skaror av besökande, och för den hän- delse parken är vidsträckt och ligger i en ödemark kan det bliva av nöden, att inom densamma vidtaga åtgärder för resandes fortskaffande och härbärgerande os v. Förvaltningsföreskrifter i dessa riktningar komma i många fall att innebära undantag antingen från regeln att området icke skall på något sätt tillgodogöras eller från förbudet mot naturlivet kränkande intrång.
Även naturskyddsutredningen anslöt sig i sitt betänkande 1951 till det dubbla syftet med nationalparkerna och anförde:
Nationalparkerna skola bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning. Men med den begränsning, som föranledes härav eller eljest av hänsyn till naturens bevarande, skola de stå öppna för envar till befordrande av kännedomen om och kärleken till vårt lands natur.
Nationalparkernas syfte är således, vilket utredningen redan tidigare erinrat, såväl kulturellt som socialt. I sistnämnda avseende äro de, kan man säga, ett slags fritidsområden för nationen i dess helhet, ehuru kringgärdade med alldeles speciella skyddsbestämmelser till säkerställande av att det kulturella värdet icke skadas. De stora lappländska nationalparkerna äro goda exempel på vad utred- ningen här åsyftar. Samtidigt som de tjäna till att i en samlad landskapsbild bevara svensk natur av vetenskapligt och estetiskt värde, utgöra de vidsträckta strövområden, dit folk från alla delar av landet söker sig för vila och rekreation.
Gällande bestämmelser i naturskyddslagen om naturminnen ersatte tidi- gare gällande regler i lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmär-
kens fredande. Naturminne fick därvid en vidare innebörd än naturmin- nesmärke. Naturskyddsutredningen framhöll i detta sammanhang att frid- lysning av ett eller flera enstaka föremål även kunde omfatta ett område däromkring av lämplig storlek för att skyddet skulle bli mera effektivt. Utredningen anförde vidare:
För att ett område eller ett naturföremål skall kunna fridlysas såsom natur- minne är det utan betydelse, huruvida det befinner sig i allmän eller enskild ägo. Syftet med ett områdes fridlysning såsom naturminne är avvikande från national- parkernas syfte därutinnan, att —— medan avsikten med nationalparkerna är att bevara större områden av vissa landskapstyper, inom vilka allmänheten fritt skall kunna röra sig med allenast den begränsning som hänsynen till naturen kräver — fridlysning såsom naturminne avser att skydda ur vetenskaplig, allmänt kul- turell eller estetisk synpunkt värdefulla områden och bildningar, växt- eller djur- samhällen, lokaler för enstaka växt- eller djurarter och dylikt. Fridlysningen bör kunna omfatta även områden med helt vanlig natur, om den ur dessa synpunkter är av intresse. Skyddsbestämmelserna få avpassas allt efter ändamålet. Antingen är ett naturminne föremål blott för partiellt skydd, som medgiver att allmänheten har tillträde och att området får begagnas av ägare eller nyttjanderättshavare, ehuru under iakttagande av vissa bestämmelser, eller också är det öppet allenast för vetenskaplig forskning. Ett naturminne kan vara beläget inom eller utom nationalpark; i förra fallet medför fridlysningen strängare skydd än som gäller för nationalparken i övrigt.
Institutet naturpark är det yngsta i naturskyddslagstiftningen och inför- des på förslag av naturskyddsutredningen. Utredningen påpekade i sitt betänkande, att betydelsen av naturens skyddande med hänsyn till dess värde för allmänheten ur fritidssynpunkt måste tillmätas synnerlig vikt. För tillgodoseende av detta sociala syfte konstaterade utredningen att gällande rättsmedel i byggnadslagen och den provisoriska strandlagen icke kunde anses vara tillräckliga. Naturskyddsutredningen fortsatte:
Allmänheten tillbringar sin fritid runt om i naturen. Vissa områden äro härvid mera eftersökta än andra på grund av sitt läge och naturens beskaffenhet. I och med att de på detta sätt äro mål för allmänhetens utflykter i större omfattning ökar icke blott behovet att fortsättningsvis bevara möjligheterna för allmänheten till sådant umgänge med naturen utan hinder av åtgärder från markägare eller andra rättsinnehavare utan även behovet att skydda naturen mot slitage och skador, som kunna orsakas densamma genom allmänhetens färdsel och uppehåll. Utredningen anser det angeläget, att anordningar träffas i syfte att det skydds- behov, som alltså ur dubbel synpunkt föreligger, må kunna tillgodoses. Enligt ut- redningens mening kan detta lämpligen ske i den formen, att särskilda fridlys- ningsbestämmelser meddelas beträffande områden, som i här förevarande avse- enden äro av mera betydande intresse.
Naturparkernas dubbla syfte underströks i propositionen nr 188/1952 av departementschefen som framhöll, att institutets syfte i första hand borde vara att skydda naturen inom ett ur fritidssynpunkt värdefullt
område mot skadegörande åtgärder från såväl markägarens som allmän- hetens sida.
Utredningens förslag Allmänna synpunkter Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet framfört starkt kritiska synpunkter på den nuvarande tillgången av Säkerställda naturområden. Bristerna är framträdande ur såväl kulturell som social naturvårdssyn- punkt. Enligt utredningens uppfattning förestår mycket omfattande upp- gifter för samhället på detta område. Det är under sådana förhållanden av avgörande betydelse att naturvårdslagen innehåller effektiva rättsmedel för att uppnå detta syfte.
Vid sin granskning av den nuvarande tillgången av naturområden (kap 5) har utredningen även funnit, att den gällande lagstiftningens intentio- ner omsatts i praktiken på ett föga systematiskt sätt. En granskning av det nuvarande områdesbeståndet har givit resultatet, att det icke finnes något strängt samband mellan ett områdes rubricering, dess fysiska be- skaffenhet och huvudmotivet för dess skydd. Delvis torde detta ha sin förklaring i att villkoren för bildande av exempelvis naturminne och naturpark är så olika utformade och att man i praktiken, med bortseende från syftet med fridlysningen, tvingats begagna det institut, som över huvud varit möjligt att tillämpa. Vad nu sagts ger anledning att ompröva de gällande institutens utformning.
Den grundläggande synpunkt utredningen vill anlägga i denna fråga är att det i praktiken i regel icke är möjligt och heller icke önskvärt att söka uppehålla en sträng gräns mellan kulturella och sociala markdis- positioner. I detta avseende bör syftena med avsättande av nationalpark bilda mönster för avsättande även av andra slag av naturområden.
En annan synpunkt, som understrukits av remissmyndigheterna, är att det uppenbarligen icke kan vara överensstämmande med tidens krav att det skall vara förenat med större svårigheter att tillgodose sociala intressen i detta sammanhang än kulturella. Det torde enligt utredningens uppfatt- ning icke finnas någon viktigare fråga för dagen i naturvårdslagstiftningen än att undanröja anledningarna till naturparksinstitutets ineffektivitet.
Mot denna allmänna bakgrund anmäler sig då frågan, vilka institut som kan vara behövliga i naturvårdslagen. Det är på detta område knappast möjligt att ansluta till något allmänt vedertaget internationellt system, då förhållandena växlar så avsevärt. Utredningen har, efter att ha prövat olika sätt att lösa frågan, slutligen stannat för att föreslå att man söker uppehålla en någorlunda klar gräns mellan naturområden och naturföre- mål. För den senare kategorien vill utredningen reservera termen natur- minne. Inom områdeskategorien anser utredningen det önskvärt att liksom
nu uppehålla två olika skyddsnivåer. Den högre skyddsnivån bör då representeras av nationalparken. Till denna kategori bör, liksom nu i regel är fallet, hänföras objekt av framträdande riksintresse. Dessa bör säker- ställas dels genom att kronan äger och förvaltar dem, dels genom att avsättande, ändring eller upphävande beslutas av Kungl Maj:t och riks- dagen. För alla övriga naturområden, som bör säkerställas för framtiden, föreslår utredningen beteckningen naturreservat.
Utredningen anser icke att termen nationalpark ur språklig synpunkt är särskilt lämplig. Mot denna term kan dels anföras att prefixet national- föga rimmar med den växande internationella betydelse dessa objekt får, dels att park icke är en lämplig beteckning för ett större område av viss landskapstyp. Å andra sidan har termen gammal hävd här i landet och används internationellt i mycket stor utsträckning för likartade objekt. Övervägande skäl talar därför för att bibehålla den.
Termen naturreservat begagnar utredningen alltså som en sammanfat- tande beteckning på områden av den lägre skyddsnivån. De skall kunna tillskapas på antingen kulturella eller sociala grunder och helst båda i förening. Utredningen har eftersträvat att göra institutet så smidigt och elastiskt som möjligt. I stor utsträckning bör naturreservaten kunna vara områden i enskild ägo, där ett normalt jordbruk, skogsbruk eller fiske upprätthålles, men där vissa inskränkningar rörande markutnyttjandet vidtagits i syfte att för framtiden bibehålla dess väsentliga värden ur natur- vårdssynpunkt.
Utredningen vill här understryka att även naturminne föreslås omfatta det för naturföremålet erforderliga Skyddsområdet och alltså formellt får karaktären av ett områdesskydd. Trots detta är det i regel väsentligt annan utgångspunkt för skyddsåtgärden vid bildande av naturminne än vid bil- dande av naturreservat. Gränsen mellan naturreservat och naturminne kan dock aldrig göras helt skarp. Om ett större antal värdefulla natur- föremål ligger i närheten av varandra, torde det ofta vara praktiskt att innesluta dem i ett naturreservat.
I det följande behandlas närmare de tre institutens utformning i lag- förslaget.
Nationalparker
Utredningen har funnit gällande regler om nationalpark i naturskydds- lagen i allt väsentligt ändamålsenliga. Utredningen har dock funnit påkal- lat att i naturvårdslagen uttryckligen ange för vilka ändamål nationalpark avsättes (3 % lagförslaget). Trots vad som sagts härom i förarbetena till såväl 1909 års lag som naturskyddslagen har det nämligen enligt utred- ningens uppfattning rått ovisshet om nationalparkernas ändamål bland allmänheten och under lång tid har ytterst litet gjorts för att göra dessa
oskattbara områden tillgängliga för en bredare publik. Vad beträffar gäl— lande regler om nationalparkers vård och förvaltning liksom även reglerna om den hänsyn som skall tagas till redan uppkommen enskild rätt och samernas särskilda rättigheter har utredningen icke funnit skål föreslå någon ändring. Utredningen vill dock påpeka, att riksdagen nyligen för nationalparken Padjelanta på förslag av statsrådet och chefen för jord- bruksdepartementet (prop 126/1962, jordbr utsk utl 17/1962) godkänt vissa allmänna riktlinjer för utnyttjandet, som enligt utredningens mening ' bör vara vägledande i tillämpliga delar även för övriga lappländska nationalparker. Departementschefen anförde följande:
Inom området för den föreslagna nationalparken skall inga vattenregleringar få förekomma. Vad gäller gruvnäringen bör erinras om att enligt 5 % 2 gruvlagen inmutat område inte får omfatta vare sig mark, som blivit avsatt till nationalpark, eller mark som statlig myndighet föreslagit Kungl Maj:t skall förklaras såsom nationalpark. Om synnerliga skäl föreligger, kan dock Kungl Maj:t medge undan- tag från inmutningsförbudet. Såsom domänstyrelsen antytt kan detta stadgande inte utan vidare föranleda att all inmutning med därav följande undersökningar och gruvbrytning bör medges. En prövning måste i varje särskilt fall ske om dis- pens kan och bör lämnas. Därvid torde hänsyn böra tas till såväl de ekonomiska intressena som det i naturskyddslagen angivna allmänna ändamålet med en nationalpark.
Vad gäller turismen inom nationalparken bör denna tillgodoses så långt detta kan befinnas lämpligt utan att naturvårdsintressena åsidosätts. Någon begränsning av turisternas rörelsefrihet till vissa delar av parken eller till vissa leder bör inte ske. Ett av motiven för nationalparkens tillkomst anser jag nämligen vara att områdets karaktär av vildmark skall kunna väsentligen i orubbat skick upplevas fritt av envar intresserad. Kommersiell exploatering för turiständamål skall själv- fallet undvikas.
Det måste anses vara till avsevärt gagn för rennäringen att avsätta Padjelanta till nationalpark, då därigenom de rika renbetesmarkerna inom området bevaras och obehindrat kan utnyttjas som hittills. I syfte att motverka att rovdjursproblemet blir besvärande inom parken förordar jag, att rennäringens utövare skall —— utöver den jakt de äger rätt till enligt naturskyddslagen — kunna bedriva inte blott nöd- värnsjakt på björn och lo utan, efter domänstyrelsens medgivande, även annan jakt på dessa rovdjur. De bör likaså kunna medges jaga älg. Även andra personer än renskötare och därvid framför allt sådana som tillhör ortsbefolkningen i övrigt bör efter ansökan kunna beviljas jakttillstånd. Jag förutsätter dock att domän- styrelsen vid tillståndsgivningen och beviljandet av förlängda tillstånd väl bevakar att Padjelantaparken i största utsträckning bibehåller sin karaktär av vildmark samtidigt som renskötarnas intressen uppmärksammas.
Tillkomsten av den nya nationalparken bör inte få leda till att renskötarnas eller den övriga ortsbefolkningens nuvarande möjligheter till fiske i vattendragen inskränks. Rätt till fiske inom parkens gränser bör av domänstyrelsen i begränsad mån kunna lämnas även andra personer, varvid dock permanenta eller yrkes- mässiga fiskeupplåtelser inte bör komma i fråga.
Ansökan om tillstånd att flyga till nationalparken bör normalt prövas av domän- styrelsen. Härvid bör generellt landningstillstånd lämnas polis, ambulans och militär — dock ej för skjut— eller bombfällningsövningar _ liksom också ren- näringens utövare, vattenfallsverket och lappväsendet. Huruvida reguljär flyg-
trafik för befordran av turister skall tillåtas är ett spörsmål som det torde få ankomma på Kungl Maj:t att avgöra efter eventuell ansökan.
I syfte att göra våra nationalparker tillgängliga för en bredare allmänhet bör enligt utredningens mening en allmän översyn göras av gällande före- skrifter för parkerna. Det är därvid av utomordentligt stor betydelse att en lämplig avvägning sker mellan de olika intressen parkerna skall tjäna. Det är viktigt att vissa nationalparker görs lättillgängligare än vad nu är fallet. Detta bör dock endast undantagsvis ske genom att bilvägar byggs genom parkerna; det är i regel tillfyllest att man någorlunda bekvämt kommer fram till parkens närhet och att där även finns parkeringsplatser, övernattningsmöjligheter o s v. I övrigt bör tillgängligheten tillgodoses ge- nom en kanalisering av besökarna till markerade leder och stigar med rast- och övernattningsstugor av enkel beskaffenhet. Vissa områden av parkerna bör kunna helt spärras, exempelvis för att skydda häcklokalen för en sällsynt fågelart. Andra åter kan göras helt fria. Större turiststationer och liknande anläggningar hör naturligen hemma i parkernas närhet och bör endast undantagsvis förekomma inom parkerna. — Den förutsatta över- synen av bestämmelserna för nationalparkerna bör ankomma på den cen- trala naturvårdsmyndigheten i samråd med domänstyrelsen och veder- börande länsstyrelse.
Vissa synpunkter på behovet av nya nationalparker och översyn av om— fattning och gränser för de nu befintliga har framlagts av utredningen i kap 8.
Naturreservat
I enlighet med tidigare angivna riktlinjer har utredningen utformat insti- tutet naturreservat såsom ett medel att tillgodose såväl kulturella som sociala behov (6 % lagförslaget). Det nya institutet ersätter sålunda såväl naturpark som i vissa hänseenden även naturminne enligt gällande rätt. Enligt utredningens bedömningar bör institutet naturreservat i framtiden komma till användning i ett mycket stort antal fall. Det är därför angelä- get att det utformas enkelt och effektivt. Jämfört med naturpark i gällande naturskyddslag har utredningen funnit skäl föreslå förenklingar i två vik- tiga hänseenden, i det utredningen icke ansett lämpligt att bibehålla vare sig villkoret om ägarens samtycke eller det alternativa villkoret att området blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för det avsedda ända- målet. Utredningens förslag i förevarande avseenden utgör visserligen en kraftig skärpning av naturvårdens rättsmedel men framstår dock som en naturlig följd av utvecklingen. Vad först beträffar den viktiga frågan om markägarens rätt får utredningen hänvisa till sin tidigare deklarerade ståndpunkt (sid 163) att detta spörsmål i princip bör behandlas som en ersättningsfräga. Vad beträffar villkoret om överensstämmelse med fast-
ställd plan enligt byggnadslagen hänvisar utredningen till det tidigare kommenterade förhållandet att det praktiskt taget helt saknas sådana planer, som är av något intresse i detta sammanhang och att detta förhål- lande får förklaras av att det i regel faller utanför vederbörande kommuns möjligheter att åtaga sig de ekonomiska förpliktelser som följer av en fastställelse i nu berörda hänseende. Det har slutligen förefallit utred- ningen orimligt att vidare uppehålla specialvillkor för de sociala natur— vårdssträvandena, som icke finns för de kulturella, mot bakgrunden av att de två syftena i praktiken ofta sammanfaller.
Till undvikande av alla missförstånd vill utredningen på nytt under- stryka vad som tidigare uttalats att det vid bildande av naturreservat alltid i första hand skall eftersträvas frivilliga överenskommelser med mark- ägarna. Vidare är det uppenbarligen icke något hinder för bildande av naturreservat att samma område blivit avsatt för ändamålet i en fastställd plan enligt byggnadslagen.
Utredningen har ansett den nuvarande termen fridlysa vara mindre lämplig för bildande av naturreservat och naturminne och föreslår i stället termen avsätta. Fridlysning ger allmänheten intrycket av att det är fråga om något som icke får beträdas eller vidröras. Ofta är ju syftet det rakt motsatta.
I något yttrande har berörts det av fritidsutredningen (SOU 1940: 12) väckta förslaget, att naturområden skulle kunna säkerställas med en ny form av servitut, sk personalservitut. I svensk rätt förekommer icke per- sonalservitut, d v s servitut till förmån för person, utan endast servitut till förmån för fastighet eller därmed jämförlig egendom, s k realservitut. Det skulle sannolikt innebära en genomgripande reform att införa ett servitut till förmån för menighet — i naturvårdssammanhang skulle det väl i regel vara fråga om hela svenska folket. Vid sin bedömning av denna fråga har utredningen emellertid fäst avgörande vikt vid det förhållandet, att man med ett nytt servitutsinstitut i praktiken icke skulle kunna vinna några fördelar, som icke lika lätt skulle kunna uppnås med tillämpningen av institutet naturreservat, sådant utredningen föreslagit detta utformat. Naturreservatet har ju konstruerats så att man till förmån för naturvårds- intresset -— det må vara socialt eller kulturellt — kan belägga ett område med de bestämmelser som erfordras. Även andra institut i förslaget till naturvårdslag verkar i liknande syfte. På grund härav har utredningen an- sett reformer i servitutslagstiftningen icke längre aktuella.
Enligt 1 5 11 p expropriationslagen må expropriation äga rum för att bevara område såsom nationalpark eller naturminne. I 108 % samma lag stadgas att expropriation för detta ändamål endast må äga rum till förmån för kronan samt, då fråga är om naturminne, för kommun eller sådan för- ening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad naturskydd och som kan på ett betryggande sätt ansvara för egendomen.
Utredningen, som anser att de nuvarande möjligheterna till expropriation för nationalpark och naturminne bör bibehållas för framtiden, har sär- skilt övervägt, huruvida behov i framtiden kan anses föreligga av möjlighet till expropriation för tillskapandet av naturreservat. Härvid är särskilt att observera att naturreservatet övertager en viss sektor från nuvarande natur- minnet, nämligen det fall skyddet avser ett mera betydande område och ej endast Skyddsområdet kring ett naturföremål.
I det stora flertalet fall, där bildande av naturreservat aktualiseras, kommer enligt utredningens mening något behov av expropriation icke att finnas. I första hand bör tillgripas frivilliga avtal om vissa inskränkningar i markutnyttjandet och om detta ej leder till resultat tillämpning av naturvårdslagens bestämmelser i ämnet. Utredningen anser sig dock icke helt kunna frånkänna expropriationsmöjligheten betydelse. Det kan myc- ket väl tänkas fall, låt vara sällsynta, där det redan från början står klart att bestämmelserna för områdets utnyttjande och vård blir så ingripande, att ett mycket begränsat utrymme skulle finnas kvar för markägarens förfogande. Denne kanske icke är bosatt i orten och saknar intresse av att stå kvar som formell markägare. Om i ett dylikt fall förhandlingar om förvärv icke leder till resultat synes expropriation vara lämplig. På dessa grunder har utredningen funnit skäl föreslå, att de särskilda bestäm— melserna om expropriation utvidgas att omfatta även naturreservat. I likhet med vad som nu gäller naturminne bör sådan expropriation få förekomma icke blott till förmån för kronan utan även till förmån för kommun eller sådan förening eller stiftelse, som nämns i 108 %. I enlighet härmed har utarbetats förslag till ändring av expropriationslagen.
Naturminnen
I enlighet med vad förut sagts föreslår utredningen att institutet natur- minne reserveras för till fastighet hörande naturföremål jämte erforderligt område på marken däromkring. Naturminne får därmed en konstruktion som nära överensstämmer med skyddet av fast fornlämning enligt 3 5 lag om fornminnen. Enligt nämnda lagrum hör till fast fornlämning så stort område på marken som tarvas för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring.
Det finns redan nu tusentals fridlysta naturminnen i landet av föremåls- typ. Samlingen är delvis mycket heterogen och av skiftande värde. I fram- tiden bör avsättande av naturminnen ske med större urskillning.
Övergångsåtgärder
Vid naturvårdslagens ikraftträdande aktualiseras en rad övergångsåtgär- der. Ur formell synpunkt anser utredningen lämpligast att alla med stöd av äldre lagstiftning träffade beslut om avsättande eller fridlysning fort-
far att gälla intill dess vederbörande myndighet annat beslutat. Ur saklig synpunkt bör en allmän genomgång ske av alla befintliga skyddsobjekt och — efter en gallring — en uppsortering och omklassificering ske på de nya rubrikerna. Befintliga naturparker och naturminnen av områdes- karaktär bör då omföras till naturreservat. Vad naturminnena av föremåls- karaktär beträffar torde myndigheterna i vissa fall få konstatera att de ej längre finns kvar eller att de förlorat sitt värde.
Vid sidan av denna genomgång av egentliga naturskyddsobjekt bör en- ligt utredningens mening också åtgärder vidtagas för att omföra de nuva- rande domänreservaten till definitiva skyddsformer enligt den nya lagen. Det finns enligt utredningens mening ingen anledning att, som nu är fal- let, upprätthålla en särskild samling av naturvårdsobjekt inom domän- verket. Efter genomgång och gallring bör sålunda domänreservaten ges formell ställning som nationalparker, naturreservat eller naturminnen. Det bör understrykas att bland de talrika domänreservaten finns objekt av sällsynt högt värde och att det finns all anledning hysa tacksamhet för domänstyrelsens framsynta skyddsåtgärder.
4. Skyddet för växt- och djurarter
Gällande rätt m m
'I naturskyddslagens 16—18 %% har intagits en särskild avdelning med bestämmelser till skydd för växt- och djurarter. Dessa regler, som grundar sig på tidigare bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande, lyder:
Finnes växtart med hänsyn till fara för utrotning böra skyddas på annat sätt än genom att ett eller flera områden fridlysas såsom naturminne, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt (16 å).
Föreligger beträffande djurart sådant förhållande som sägs i 16 %, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp å person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo.
Om fridlysning av djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske gäller vad därom särskilt stadgas (17 å).
Förbud enligt 16 eller 17 5 skall ej utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande (18 5).
I detta sammanhang kan påpekas att jaktstadgan av den 3 juni 1938 innehåller en särskild avdelning om fridlysta djurslag (ll—27 åå). Enligt 11 % jaktstadgan meddelar Konungen för varje jaktår bestämmelser angå- ende fridlysning av vissa djurarter. För närvarande är ett åttiotal djur- arter totalfridlysta enligt dessa bestämmelser. Vidare hänvisar jaktstadgan
till KK angående skydd för djurlivet på vissa platser (nu gällande kun- görelse av den 28 december 1960). Enligt denna kungörelse beredes fram- för allt fågellivet å vissa platser partiellt och temporärt skydd genom för- bud mot beträdande av häckningsplatser samt genom speciella jaktföre- skrifter. Något skydd mot exploatering av dessa skyddsområden, som i _många fall omfattar avsevärda arealer, finns dock ej. Det är icke heller utsagt vem som handhar vården och tillsynen av områdena (jfr kap 5 sid 97).
Naturskyddsutredningen anförde om bakgrunden till gällande bestäm- melser att, utöver det lokala skydd som beredes växt- och djurarter inom områden som avsättes till nationalpark eller fridlyses som naturminne, föreligger ett behov av generellt skydd för vissa känsliga arter. Med hän— syn till den fridlysning som kan ske av vissa djurarter i jakt- och fiskelag- stiftningen uttalade naturskyddsutredningen att den generella fridlysningen enligt naturskyddslagen skulle få en väsentlig betydelse i fråga om växt- arter. Det generella förbudet avsågs även riktat mot markägaren med de modifikationer som kan vara betingade av omständigheterna i det sär- skilda fallet. Naturskyddsutredningen påpekade att av praktiska skäl borde en sådan utformning av bestämmelserna undvikas, att markägare eller brukare tillskyndas intrång av den omfattningen att ersättning för upp- kommen skada skäligen borde utgå. I motiven (SOU 1951:5 sid 117— 118) anfördes bla: '
Beträffande överhuvud sällsynta växtarter hör i första hand användas icke gene— rell utan lokal fridlysning, d v s växtlokalerna böra fridlysas. Anledningen härtill är att sällsynta växter ofta icke äro så säregna till utseende m m att de utanvidare kunna igenkännas av allmänheten. Visserligen är det givet, att alla lokaler där sällsynta växter förekomma, icke kunna fridlysas, men genom fridlysning av de viktigaste av dessa lokaler torde ett tämligen effektivt skydd kunna beredas.
Möjligheten att beträffande sällsynta växtarter använda även generell fridlys- ning bör dock ej vara utesluten. I vissa fall kan det vara lämpligt att på det sättet komplettera lokala fridlysningsbestämmelser. För närvarande äro ett tiotal av de mycket sällsynta växtarterna skyddade såväl genom fridlysning av växtlokaler som genom generell fridlysning av växtarten. Dylika växtarter äro i regel ej eftersökta av den stora allmänheten utan endast av samlare. Det blir alltså mot ingrepp av dessa som den generella fridlysningen i sådana fall huvudsakligen rik- tas.
Av särskild vikt kan generell fridlysning bli beträffande den andra gruppen eller de mer eller mindre vanliga men på grund av sina dekorativa egenskaper eller eljest särskilt eftersökta växtarterna. Dessa markanta växtarter sätta ofta, framför allt under blomningstider, sin prägel på landskapsbilden samt böra skyddas väsent- ligen av estetiskt-kulturella skäl. De hotas främst genom blomplockning men även genom att hela växter borttagas för att inplanteras i trädgårdar samt kunna, från att tidigare ha varit vanliga inom ett område, bli sällsynta eller till och med helt utrotade.
Alla dylika växter av andra gruppen kunna dock icke skyddas på samma sätt och i samma omfattning. Åtskilliga av dem förekomma rikligt inom vissa trakter
och äro hotade endast inom vissa begränsade områden, i regel belägna inom eller i närheten av större samhällen. Generell fridlysning bör, såsom antytts, företrädesvis meddelas beträffande sådana växter, som allmänheten lätt kan lära sig känna igen, och bör ej omfatta något större antal arter. För att fridlysningen skall ingå i det allmänna medvetandet kan det vara lämpligt, att skyddet omfattar landet i dess helhet. Ur andra synpunkter kan emellertid ett så vidsträckt förbud befinnas mindre lämpligt. Det kan vara svårt att vinna förståelse för en frid- lysningsåtgärd, som innebär, att en växt, sällsynt inom vissa landsdelar men. vanlig inom andra, skyddas även inom dessa. Behöva endast vissa begränsade områden skyddas, kan detta ofta lämpligare ske genom att områdena i fråga fridlysas såsom naturminnen eller, eventuellt, såsom naturparker.
Skulle, vare sig fråga är om sällsynt eller för sina dekorativa egenskaper eftersökt växt, fridlysningsåtgärder icke vara tillfyllest, kunna i vissa fall förtjäna att övervägas särskilda ordningsföreskrifter beträffande handeln med sådana skyddsvärda växter.
Beträffande sådana djurarter, som icke är föremål för jakt eller fiske, uttalade naturskyddsutredningen att om skyddsåtgärder erfordrades borde dessa i första hand genomföras så, att de områden där de hotade arterna vistades, fridlystes som naturminnen. Dock framhölls att beträffande vissa insektsarter, som är eftersökta av samlare, kunde det även vara lämpligt med generell fridlysning.
Naturskyddsutredningens förslag till angivna skyddsföreskrifter intogs i huvudsak oförändrade i den slutligt utformade lagtexten. Departements- chefen uttalade för sin del att han funnit utredningens förslag i denna del väl avvägt. Organisatoriskt företogs dock den ändringen att beslutanderät- ten i fridlysningsfrågor under denna avdelning tillades Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer i stället för den av naturskyddsutred- ningen föreslagna naturvårdsmyndigheten, som ju av andra orsaker icke kom att inrättas.
Vid tiden för naturskyddslagens ikraftträdande hade enligt ovannämnda bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande frid- lysts cirka 80 växtarter och ett tiotal djurarter, en del därav endast lokalt men de flesta inom hela län. Därefter har fridlysts växtarter i ett fyrtiotal fall — i allmänhet för hela län —- och en enda djurart (den ätliga grodan inom Stockholms och Uppsala län). Antalet fridlysta växtarter inom länen varierar från ett fåtal till inemot trettio arter, av vilka dock en del frid— lysts endast lokalt. De djurarter ,som är fridlysta är förutom den ovan- nämnda grodarten, hasselmus inom Örebro län samt ett antal fåglar, vilka även senare har totalfridlysts enligt jaktlagstiftningens bestämmelser. Till detta kommer ett antal skalbaggar, fjärilar och steklar. Den antydda tillämpningen av naturskyddslagen på detta område bestyrker klart natur- skyddsutredningens uttalande att bestämmelserna skulle komma att få sin huvudsakliga tillämpning på växtarter. I allt väsentligt företas skyd- det av djurarter med stöd av jaktlagstiftningen.
Förbud mot kommersiell blomplockning Behovet av ett utvidgat skydd för vissa växtarter har påpekats i motio- nerna I: 130 och II: 154 likalydande till 1958 års riksdag angående förbud mot plockning av vissa växtarter för avsalu. Motionerna jämte remissytt- randena däröver har behandlats i tredje lagutskottets utlåtande nr 11 år 1958. I det följande lämnas en sammanfattning av utskottets utlåtande.
Motionärerna hemställer om att ett tillägg göres till 16 % naturskydds- lagen med innehåll att Konungen eller den myndighet Konungen bestäm- mer, ändock att fara för utrotning ej föreligger, äger meddela sådant förbud som avses i 16 & avseende viss eller vissa växtarters salubjudande och försäljning. Som stöd för sin hemställan anför motionärerna bla föl- jande:
Det förekommer nu på många håll i vårt land, att företagsamma personer efter i pressen kungjord turlista med lastbilar kamma över landsbygden och lassvis uppköpa tex blåsippor och gullvivor, som sedan säljas på torgen eller i någon ringa män i blomsterhandel. Detta affärsmässiga utnyttjande av våra vilda blom- mor har fått till följd, att många arter numera äro i det närmaste utrotade i tät- orternas omgivningar och börjat glesna betänkligt även på större avstånd från samhällena. Likväl kan man icke tala om risk för utrotning i naturskyddslagens mening, varför förutsättningar för plockningsförbud enligt 16 & saknas.
En sådan fridlysning skulle väl knappast respekteras av allmänheten, som icke skulle förstå, varför man ej finge taga med sig en eller annan bukett hem. Det är ej heller denna »husbehovsplockning», som äventyrar bestånden. Ett förbud enligt 16 5 får emellertid generell verkan och förhindrar såväl försiktig plockning som sådant allvarligt missbruk av allemansrätten, som masskövling i affärssyfte måste anses innebära.
Vid motionernas remissbehandling har de flesta instanser givit stöd åt huvudtanken i motionärernas förslag. Från flera håll har dessutom fram- förts att det inte kan anses vara tillräckligt att enbart förbjuda blomplock- ningen utan att dessutom bör tillkomma ett saluförbud i någon form. Svenska naturskyddsföreningen tillstyrker för sin del en sådan ändring av naturskyddslagen att såväl blomplockning för avsalu som själva för- säljandet kan förbjudas. Föreningen påpekar vidare att inte bara plock- ningen i kommersiellt syfte utan även den plockning, som sker i samband med rekreation, utgör en allvarlig fara för den svenska florans utarmning. Föreningen finner skyddsåtgärder i hög grad angelägna och anför vidare:
Fridlysning kan visserligen tillgripas enligt naturskyddslagen när ren utrotning hotar. Men denna åtgärd kommer för sent ur de synpunkter som motionärerna med rätta anlagt. Det gäller att bevara något av de oförstörda markernas rikedom. ej endast att försöka rädda några fåtaliga rester av den förnämligare floran. Ver- kan av fridlysning är för övrigt ofta icke så stor som man hoppas. I många fall plockas fridlysta växter i okunnighet om förbudet eller om vad det är för art man tar. I andra fall trotsas förbudet medvetet i förvissning om att förseelsen ej skall bli upptäckt eller att åtal i allt fall uteblir.
Efter att ha omnämnt föreningens insatser för en god folkupplysning på detta område och uttalat att propaganda dock icke är tillfyllest tillägger föreningen:
Förbud för allmänheten att plocka blommor som ej är direkt sällsynta men kan avsevärt minska, om plockningen får fortgå, kan lätt bli så impopulära och svåra att övervaka, att man är tveksam om en sådan utväg skulle vara framgångsrik. Måhända måste man dock tänka sig att försöka använda en dylik metod. Det är möjligt, att man inom utsatta områden kan vinna förståelse och en viss respekt för bestämmelserna, om de förenas med en lämplig upplysningsverksamhet i ortens tidningsorgan, radio m ut. Det måste i så fall kraftigt understrykas, att det är i allmänhetens intresse som restriktionerna införs. Föreningen anser, att en ändring av naturskyddslagen i denna riktning är önskvärd. Det är möjligt att eventuella förbud mot att sälja vilda växter av den natur som motionärerna före- slagit för att ge större effekt bör kombineras med förbud mot plockning även i annat syfte. På samma sätt som fridlysning av jaktbart vilt bör dylika förbud gälla några år för att man skall avvakta viss effekt. Om de får gälla för länge, torde emellertid följden bli att allmänheten ställer sig likgiltig och nonchalerar dem. Man bör se till att propagandan är levande så länge förbudet gäller.
Slutligen erinrar föreningen, att erfarenheterna av saluförbud i Finland är goda, och tillfogar:
Det är uppenbart att övervakningen icke kan bli alltigenom fullgod, Man bör också vara försiktig med att ingripa mot oskyldigare former av utbjudande som sker efter vägarna, när växtarten ej är fridlyst i vanlig mening. Det ligger emeller- tid i sakens natur att man relativt lätt kan uppdaga försäljning som sker på torg eller i butik, och med hjälp av lämplig propaganda torde lusten att sälja eller köpa efter någon tid ha reducerats så avsevärt att förbudet fyller sin praktiska funktion.
Länsstyrelsen i Stockholms län finner det sannolikt att den plockning, som sker vid nöjesturer under sön- och helgdagar har en betydligt större omfattning än den, som sker till försäljning. Länsstyrelsen tillstyrker emellertid motionerna.
I sitt eget utlåtande över motionerna framhåller tredje lagutskottet in- ledningsvis, att utskottet delar motionärernas uppfattning, att det skydd för växtvärlden, som naturskyddslagen enligt sin nuvarande lydelse erbju- der, på något sätt kan behöva kompletteras. Beträffande möjligheterna att komma till rätta med föreliggande missförhållanden kan olika lösningar övervägas. Genom tillägg till 16 % naturskyddslagen, i enlighet med motio— närernas förslag, kan redan plockning för avsalu förbjudas. En annan utväg är att, såsom några remissinstanser föreslagit, genom ändring av nyssnämnda lagrum tillskapa möjlighet att förbjuda själva försäljningen. Utskottet tar emellertid inte ställning för eller emot de väckta förslagen utan sammanfattar sina synpunkter på följande sätt:
Det är likväl framför allt önskvärt att frågan löses så, att allmänhetens rätt att fritt röra sig i markerna samt att där plocka och taga med sig olika slags vilda
växter samtidigt bevaras med minsta möjliga inskränkning. Utskottet anser där- för att även åtgärder, som helt anknyter till allmänhetens frivilliga medverkan, exempelvis växternas fredande genom folkupplysning, bör allvarligt övervägas. Genom lämplig propaganda kunde kanske sådana företeelser som de nyss berörda uppköpen efter tidningsannonsering bringas att upphöra.
Antingen förbud i en eller annan form finnes böra genomföras eller icke är det enligt utskottets mening betydelsefullt, att allmänheten bibringas förståelse för de värden, som står på spel, så att det icke till nackdel för naturskyddet uppstår onödig motsättning mellan allmänheten och myndigheterna i anledning av deras åtgöranden till växtvärldens skydd.
På grundval av vad som anförts i frågan hemställde utskottet att riks- dagen måtte i anledning av förevarande motioner i skrivelse till Kungl Maj:t anhålla om övervägande av de åtgärder, eventuellt i form av änd- ring i naturskyddslagen, som kan befinnas erforderliga till skydd för lan- dets växtvärld. Riksdagens skrivelse den 28 mars 1958 med anledning av tredje lagutskottets hemställan har genom beslut av Kungl Maj:t den 4 november 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i över- vägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.
Utredningens förslag Särskilda skyddsföreskrifter för växt- och djurarter synes enligt utred— ningens mening vara erforderliga i lika hög grad i dagens läge som vid naturskyddslagens tillkomst. Behovet synes vara mest framträdande i vad det avser skyddet av växtarter. Det synes dock vara önskvärt att även skyddsbestämmelser för djurlivet innefattas i naturvårdslagen, även om de viktigaste skyddsåtgärderna framdeles bör ske med stöd av jaktlag- stiftningen. Härigenom är det möjligt att bland jägarna vinna en snabbare kännedom om vidtagna skyddsåtgärder samt troligen även en större för- ståelse. Skyddet för faunan — även av det jaktbara viltet _— kan dock icke anses vara enbart en jaktfråga. Det är enligt utredningens uppfattning av stor betydelse att naturvårdens biologiska grundsyn beaktas vid tillämp- ningen av jaktlagstiftningen. Härvid bör anmärkas, att många av de djur— arter som nu fridlysts enligt jaktstadgan icke är att betrakta som jaktbart vilt i egentlig mening. Hit hör exempelvis ett flertal fågelarter såsom rör- drom, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, ,sidensvans m fl. Med tanke på att Kungl Maj:t år beslutande myndighet i frågor rörande fridlysning av djur— arter enligt såväl naturskyddslagen som jaktlagen synes det dock vara i princip ovidkommande enligt vilken lag fridlysningen sker. Förslag om mera permanenta skyddsbestämmelser i jaktlagstiftningen har framförts till den pågående utredningen rörande denna lagstiftning. I avvaktan på att berörda utredning fullföljes kan det inte anses erforderligt att för när- varande verkställa en översyn av vilka djurarter som rätteligen borde ha fridlysts enligt naturskyddslagen och vilka som hör hemma under jakt— 14.
stadgans bestämmelser. Utredningen vill vidare understryka att skyddet av en djurart icke är fullständigt i och med att själva arten skyddas för skada. Lika viktigt synes i många fall vara skyddet av det område (bio- topen) där arten uppehåller sig eller har sina boplatser. Såsom ovan fram- hållits kan i detta avseende ett visst lokalt skydd erhållas genom tillämp- ningen av kungörelsen om skydd för djurlivet å vissa platser samt inom områden, som avsatts till nationalpark eller naturreservat.
Utredningen utgår från, att den statliga naturvårdsmyndigheten beredes tillfälle deltaga i handläggningen av jakt- och fridlysningsfrågorna. Som exempel kan nämnas, att domänstyrelsen under en följd av år inbjudit svenska jägareförbundet, vetenskapsakademiens naturskyddskommitté. svenska naturskyddsföreningen och Sveriges ornitologiska förening till årliga överläggningar om jakt- och fridlysningsfrågor. Beträffande utred- ningens synpunkter på förhållandet ur organisatorisk synpunkt mellan jaktvård och naturvård hänvisas till kap 11, sid 382.
Såsom framgår av det ovanstående erbjuder nuvarande lagstiftning goda möjligheter till skydd för växtarter som antingen är sällsynta eller löper risk att minska så starkt att de hotas av utrotning. Det synes dock böra påpekas, att det fullständiga skyddet, i likhet med vad gäller djurarterna, erhålles först därmed att växtlokalens karaktär bevaras. Beträffande icke kulturberoende arter uppnås detta om de skyddas inom gränserna för nationalpark eller naturreservat. Det skydd som på detta sätt kan beredas vissa växtarter blir dock så lokalt betonat att det blir fullständigt endast beträffande ett fåtal av de sällsynta arterna, nämligen de som har en geografiskt mycket begränsad utbredning. Andra arter är trots sin säll- synthet så vitt spridda över landet, att de liksom hittills får fridlysas inom större områden. Därvid bör fridlysningen helst omfatta hela län för att underlätta spridandet av upplysning om de fridlysta arterna. Uppenbart är nämligen att fridlysning av växtarter blir helt illusorisk om inte den- samma kombineras med en intensiv upplysning och propaganda. De initia- tiv på detta område som redan tidigare tagits av svenska naturskydds- föreningen har haft goda verkningar. Föreningen har sålunda snart täckt samtliga län med planscher i flerfärgstryck över de fridlysta växtarterna. En delupplaga av planscherna har i de flesta fall inköpts av länsstyrelserna eller naturskyddsråden och distribuerats till skolor, järnvägsstationer, post- kontor, kommunalkontor och andra offentliga inrättningar. Vidare distri- buerar föreningen själv uppgifter om fridlysningarna till de bokförlag, som utger floror och liknande. Radio, television och press utnyttjas även för att sprida förståelse för dessa frågor. Utredningen önskar understryka vikten av att dylik upplysning och propaganda även för framtiden får åtnjuta det stöd verksamheten förtjänar. Uppgifter på detta område synes lämpligen böra handhas av naturskyddsföreningen.
Vad beträffar den föreslagna utvidgningen av skyddsmöjligheterna för
växtarter genom införande av förbud mot kommersiell blomplockning ' finner utredningen det vara bestyrkt att ett dylikt skyddsbehov uppen- barligen föreligger. De missförhållanden som framkommit i detta sam- manhang är emellertid lokalt begränsade till vissa tätortsregioner i södra och mellersta delarna av landet samt till vissa områden längs riksvägarna. Det måste betraktas som ett klart missbruk av allemansrätten att vissa marker, som nu sker, plundras på liljekonvaljer, blåsippor, gullvivor och andra vårblommor. För att förhindra dylik skövling föreslår utredningen att Konungen eller den myndighet som Konungen bestämmer skall äga att meddela förbud att inom landet eller del därav för avsalu borttaga växt av viss art där den växer vitt eller del av sådan växt (14 å andra stycket lagförslaget).
I likhet med vad som framkommit i bla svenska naturskyddsförening- ens ovan citerade yttrande anser utredningen att föreskrifter med syfte att förbjuda den kommersiella blomplockningen blir verkningslösa utan en aktiv upplysningsverksamhet. Denna bör inrikta sig mot de flagranta formerna av verksamheten. Därest förbud mot sådan blomplockning i förening med upplysningsverksamhet icke skulle visa sig vara tillräckligt för att avhjälpa missförhållandena torde man höra överväga att även reglera försäljningen av ifrågavarande växtarter. Sådan reglering torde dock icke ha sin rätta plats i naturvårdslagen.
5. Skyddet för friluftslivet Inledning I det följande behandlas huvudsakligen den åt utredningen uppdragna översynen av strandlagen. I kap 6 har lämnats en utförlig redogörelse för strandregleringens nuvarande omfattning liksom av innehållet i de yttranden, som avgivits till utredningen och som bla utgör svar på vissa av utredningen ställda frågor.
Om översynen av strandlagen hade företagits separat, är det sannolikt att den i väsentliga avseenden utformats annorlunda än som nu skett. Nu har emellertid strandlagens regler inordnats i den nya naturvårdslagen och har därmed infogats i ett system av rättsmedel, som inbördes stöder eller kompletterar varandra. Det är mot denna bakgrund som den följande analysen av strandskyddet bör ses. Utredningen har sålunda i kap 9 för- utsatt att i en snar framtid en närmare precisering av allemansrättens innebörd kommer att ske i vissa viktiga avseenden. Härigenom skulle även strandskyddets konkreta innehåll preciseras. Vidare har utredningen före— slagit en smidig och effektiv utformning av institutet naturreservat och förutsatt att denna fullständiga skyddsform skall få en utbredd tillämp- ning särskilt i de befolkningsrika delarna av södra och mellersta Sverige och där icke minst för att tillgodose friluftslivets behov i våra strand- och skärgårdsområden. Men det bör i detta sammanhang även observeras,
att utredningens förslag om effektivare landskapsskydd, exempelvis i fråga om bebyggelsekontroll, täktreglering och utvidgad kontroll av arbetsföre- tag i allmänhet, direkt eller indirekt kan få verkningar som i högre grad än nu är fallet tillgodoser friluftslivets behov och intressen även inom strandområden.
Det särskilda strandskyddet Som framgår av kap 6 visar utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser att rikt- linjerna i strandlagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig. Den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig kan i huvudsak sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Utredningen finner därför icke anledning att föreslå några genom- gripande ändringar av det särskilda strandskyddets utformning utan lägger i stället huvudvikten vid att främja en ökad användning av detta skydd. Därvidlag spelar de organisatoriska och ekonomiska resurserna självfallet en avgörande roll. Dessa frågor behandlas närmare i kap 11 och 12. Här behandlas spörsmål som sammanhänger med strandreglernas innehåll och tillämpning. I detta hänseende erbjuder utredningens under- sökning åtskilliga erfarenheter. Dessa består inte minst av synpunkter och önskemål som framförts av tillämpningsmyndigheterna och av andra organ som hörts av dessa. De viktigaste av dessa spörsmål behandlas här nedan var för sig.
Strandskyddet och allemansrätten Allemansrättens grundläggande betydelse för gällande strandskydd och vissa därmed förknippade problem beröres i ett fåtal yttranden. Därvid redovisas inga erfarenheter som skulle kunna motivera någon ändring av gällande rätt i förevarande hänseende. Tvärtom lämnas den nuvarande konstruktionen utan erinran i och för sig. Emellertid anmäles vissa spörs- mål som har samband med strandskyddets beroende av allemansrätten. På denna punkt anför överlantmätaren i Södermanlands län:
I praktiken har några icke tilltalande verkningar av strandlagen framträtt. Sålunda har man föreställt sig, att de förbudslagda områdena fått karaktär av allmänna badplatser eller områden, där allmänheten med undanskjutande av markägaren skulle ha uteslutanderätt till bad, vistelse och camping. Missuppfatt- ningen att bebyggelse vid stränder överhuvudtaget vore förbjuden, är icke ovanlig. Det har framhållits som orättvist, att närliggande fastigheter kommit i ett gynnat läge därigenom att strandlagsförbud meddelats på viss fastighet. Svårigheter har uppstått för markägare att hävda sina enskilda badplatser, som de sedan länge brukat. Även om de anförda exemplen redovisar missuppfattningar rörande strand- lagen, torde finnas anledning framhålla angelägenheten av att strandlagen icke ger anledning till att ur allemansrätten vindieeras större rättigheter för allmän- heten och skyldigheter för markägare att tåla intrång än förenämnda rättsgrunder
ge stöd för. Helt ur vägen torde icke vara, att ifrågasätta en närmare utredning och prövning, eventuellt omprövning, av allemansrättens sakliga innehåll.
Även överlantmätaren i Kronobergs län berör liknande spörsmål men tar även upp andra frågor:
Icke sällan förekommer oklarhet om frågan i vad mån allemansrätt kan vara rådande eller ej. Så kan vara fallet tex ifråga om åkrar, som ligger obrukade. Likaså kan förändringar i följd av skogsplantering på inägojord helt förändra förutsättningarna för strandlagens tillämpning. Normalt upphör allemansrätten i och med att mark genom bebyggelse övergår till tomtplats. Enligt överlantmätarens förmenande kan allemansrätten utsläckas även utan sådan övergång. Inom länet har på flera ställen uppkommit en oreglerad strandbebyggelse av typisk tätorts- karaktär. Även om här icke delar av själva stränderna (t ex badplatser) blivit bebyggda, så har de dock i praktiken övergått från att ha utgjort en allmän tillgång till att ligga som reservat (bad- och båtplats) för blott angränsande tätbebyggelse. Allemansrätten synes alltså här ha övergått till ett mera begränsat klientel.
Distriktslantmätaren i Leksands distrikt vänder sig mot tendensen att undvika odlad mark vid utfärdandet av strandlagsförordnanden och anför:
Strandlagen fyller sitt syfte på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Enligt praxis på detta län anses emellertid strandlagsförbud icke kunna utfärdas på områden där allemansrätt tidigare ej utövats i större omfattning, exempelvis på åkrar som går ned till stranden. Enligt min mening vore strandlagsförbud i många fall motiverat även på sådana områden. Viss allemansrätt utövas ju åtmin- stone vintertid på många områden, som under sommaren brukas som åker. Vidare nedlägges åkrarna från drift i många fall. I och med att exploatering av åkern i fråga till tomter äger rum, sker en inskränkning av den låt vara ringa allemans- rätt som kan ha utövats vid själva strandlinjen. För att undvika detta synes mig strandlagsförbud böra kunna ifrågakomma vid alla stränder, oavsett nuvarande mer eller mindre tillfälliga frekvens av badande odyl, där förhållandena i övrigt därtill föranleder. Klarläggande i reviderad lagtext eller åtminstone principuttalan- de till stöd för ändring i praxis synes mig bliva av värde.
Grunden för det strandskydd som upprätthålles i gällande strandlag ligger i allemansrätten. Strandskyddet innebär i tekniskt hänseende uteslutande ett insättande av åtgärder som avses utgöra ett hinder mot att allemans- rätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv äventyras. Någon rätt för allmänheten att utnyttja marken i större utsträckning än vad allemansrätten medger tillskapas icke genom strandskyddet. Följaktligen kan mark icke göras till- gänglig för allmänheten genom strandskyddsåtgärder, därest marken icke redan förut är tillgänglig på allemansrättslig grund. Detta samspel mellan strandskydd och allemansrätt utgör en bärande princip, som utredningen anser vara ändamålsenlig. Någon ändring i detta avseende föreslås därför icke.
Emellertid blir strandskyddet därigenom i viktiga hänseenden beroende av allemansrättens materiella innehåll. Detta spörsmål behandlas i kap 9. Utredningen vill dock något kommentera de spörsmål som aktualiserats i förevarande sammanhang.
I ett par remissyttranden behandlas det besvärliga problem som upp- kommer, när allmänheten utnyttjar marken inom strandskyddsområde mera intensivt än vad allemansrätten medger. Enligt utredningens erfa- renhet lär det icke vara alldeles ovanligt att markägare i sådana fall till- fogas större intrång än som han rätteligen är skyldig tåla utan ersättning. Om det i sådana fall föreligger ett direkt legitimt behov för allmänheten att utnyttja stränderna mera intensivt än vad allemansrätten medger så bör markens tillgänglighet för fritidsändamål enligt utredningens mening säkerställas på annat sätt än genom det särskilda strandskyddet. Som även framhålles i annat sammanhang bör man i sådana fall överväga att trygga markens användning för angivna ändamål genom att bilda ett naturreservat. Därigenom får markägaren full kompensation för den skada han lider på grund av allmänhetens utnyttjande av hans mark. Om sådana åtgärder vidtas i erforderlig utsträckning lär de missförhållanden som kan föreligga till stor del bli undanröjda därigenom. Om det ändock kvar- står sådana fall där allmänheten utnyttjar mark intensivt utan att ett legitimt behov föreligger är det närmast fråga om ett missbruk som bör stävjas på sätt som är tillämpligt för sådana fall.
Som framhålles av överlantmätaren i Kronobergs län kan allemansrät— ten på stränderna inskränkas genom bebyggelse på två sätt. Det fall som man i allmänhet tänker på och som strandskyddet är avsett att förhindra innebär att själva stranden bebygges och följaktligen övergår till tomtmark varigenom allemansrätten blir utsläckt. Dessutom kan bebyggelse påverka allemansrätten på stränderna på annat sätt. Om tätare bebyggelse upp- kommer innanför själva stranden men i dess omedelbara närhet, övergår nämligen stranden närmast till ett slags markreservat för den angränsande tätbebyggelsen, varigenom allemansrätten visserligen inte utsläckes men dock inskränkes mer eller mindre kraftigt i praktiken. Under avsnittet om strandskyddet och byggnadslagstiftningen (sid 229) behandlas samma spörsmål ur planeringssynpunkt.
I ett par av yttrandena beröres frågan om ägoslagsindelningens bety- delse för allemansrätten. Med anledning härav vill utredningen framhålla att allemansrätten icke innefattar rätt att utan tillstånd av markägaren ta väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav. Då det gäller odlad mark är skaderisken i allmänhet begränsad till den del av året då marken icke är frusen. Detta innebär omvänt att även odlad mark i allmänhet kan beträdas med allemansrätt under en del av året, nämligen vintern. Som distriktslantmätaren i Leksands distrikt framhåller kan det därför i vissa fall vara angeläget att bevara även sådan
allemansrätt genom strandskydd. Något formellt hinder att utfärda strand- skyddsförordnande för odlad mark finnes icke.
Strandskyddets innebörd
Grunden för det särskilda strandskyddet ligger som nämnts i allemansrät— ten. I gällande strandlag bevaras denna rätt genom dels byggnadsförbud och dels tryggad rätt till fri passage. Frågan om denna strandkontroll är tillräcklig för framtiden behandlas i en rad yttranden varvid man även uttalar en hel del önskemål om ändringar. Därvid framställs icke från något håll invänd- ningar eller andra erinringar mot sättet för Säkerställandet av fri passage genom strandskyddsområde. Däremot behandlar flera myndigheter bebyg— gelsekontrollens omfattning och frågan om strandkontrollens utvidgning att omfatta annan verksamhet än bebyggelse inom strandskyddsområde.
Enligt 1 % första stycket strandlagen avser förordnande av här ifråga- varande slag förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Någon definition av be- greppet byggnad finns icke i strandlagen lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det har ansetts att man borde överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vad som skall falla under nämnda begrepp. Rörande begreppet byggnad anförde strandutredningen:
Under beteckningen byggnad faller en mångfald anordningar, som åstadkom- mits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke i för- slaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den proviso- riska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, paviljonger och kiosker är att anse såsom byggnader även om de är av enkel konstruktion torde vara klart. Enligt strand- utredningens åsikt bör däremot under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat utrymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det behövligt att kunna anordna, enkla bryggor. Att sådana uppförs bör icke hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag mm (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gränsfall, att kioskbygg- nader på hjul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggnader samt att stadsplane- utredningen för sin del ansåge det möjligt att sk husbåtar och jämförliga far- koster under vissa omständigheter kunde komma in under begreppet byggnad. Så syntes tex vara fallet, om båten vore stadigvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostadsändamål eller därmed likartade syften.
Utredningen har icke påträffat något fall i den praktiska tillämpningen av strandlagen som skulle kunna innebära att man avvikit från vad strand- utredningen sålunda anfört rörande begreppet byggnad. Det är fullt klart
att byggnad i strandlagens mening har en betydligt snävare innebörd än begreppet nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen. Enligt 158 % byggnadslagen skall vad i lagen sägs om nybyggnad även gälla sådan änd- ring av befintlig byggnad som enligt vad Konungen därom stadgar är att hänföra till nybyggnad. Stadgande av här avsedd innebörd har meddelats i 75 % byggnadsstadgan och innebär att till nybyggnad hänföres inte bara uppförande av helt ny byggnad utan också till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad samt ombyggnads- eller ändringsarbeten i viss utsträck- ning. Den väsentliga skillnaden på denna punkt mellan strandlagen och byggnadslagstiftningen gäller alltså kontrollen av ändringsarbeten och in- nebär att strandlagen endast kontrollerar sådan ändring av befintlig bygg- nad som avser att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd medan byggnadslagstiftningen kontrol- lerar en hel del andra ändringsarbeten därutöver.
Flertalet tillämpningsmyndigheter gör ingen invändning mot begreppet byggnad i gällande strandlag. Några önskar emellertid att begreppet skall ges samma innebörd som nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen eller också att begreppet vidgas på annat sätt. Till dem hör länsstyrelsen i Värmlands län som betecknar det som en brist att icke all byggnation som enligt byggnadslagstiftningens bestämmelser är att betrakta som nybygg- nad innefattas i strandlagens byggnadsbegrepp. Härigenom skulle vissa tolkningssvårigheter undvikas samtidigt som full överensstämmelse i detta hänseende skulle råda mellan dessa båda bebyggelsereglerande författ- ningar.
Länsarkitekten :” Örebro län är inne på samma linje och anför:
Begreppet »helt ny byggnad» i strandlagen har medfört osäkerhet vid tolkningen av lagtexten. Enligt vad länsarkitektkontoret kan finna, innebär skrivningen icke hinder mot, att exempelvis en tillfälligt utformad, obetydlig sovhytt av kolonistuge- karaktär utan hinder av meddelat strandlagsförbud kan på- och tillbyggas i sådan omfattning, att den ursprungligen enkla stugan så småningom förvandlas till en fritidsbyggnad av villatyp med flera gånger större planyta, än det ursprungliga huset. På så sätt har inom länet på några ställen värdefulla stränder med enstaka fritidsbyggnader av sådan karaktär, att de vid ett behov av frigörande av stranden utan alltför stora kostnader skulle kunna inlösts eller flyttats, blivit bebyggda med sommarstugor av den storleksordning, att dessa. knappast numera med de medel, som kan ställas till förfogande, kan beräknas bliva inlösta och rivna. Det skulle enligt länsarkitektkontorets mening med hänsyn härtill vara av stort värde, om vid en revidering av strandlagen nybyggnadsbegreppet kunde samordnas med vad som i byggnadslagstiftningen anges såsom hörande till nybyggnad.
Ett annat spörsmål som berörs i vissa yttranden gäller den undantags- bestämmelse i 1 % tredje stycket strandlagen som innebär att strandlags- förordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Detta spörsmål behandlas endast av ett tiotal myndigheter varför man får
anta att de övriga icke funnit anledning till invändning. Flertalet av dem som yttrar sig i frågan har emellertid invändningar att göra mot angivna undantagsbestämmelse. Till dem hör Skånes naturskyddsförening som an- för:
Från byggnadsförbudet enligt 1 & undantages bla bebyggelse, som erfordras för jordbrukets och fiskets behov. Enligt vad som uppgivits för föreningen, har det emellertid förekommit, att inom förbudsområde nybyggnad uppförts, som uppen- barligen varit avsedd att tjäna som sommarstuga men som ägaren betecknat som »ålabod», »raststuga för potatisplockare» edyl och för vars uppförande han så- lunda icke sökt tillstånd hos länsstyrelsen. För att förhindra ett dylikt kringgående av lagen synes det böra övervägas, huruvida icke nybyggnad för jordbrukets och fiskets behov bör läggas under samma tillståndstvång, som enligt & 1 gäller för byggnader i allmänhet.
Även länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län har vissa invändningar att göra och anför i gemensamt yttrande:
Enligt 1 & sista stycket strandlagen skall förbud enligt samma lag icke utgöra hinder för bebyggelse, som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogssköt- seln eller den allmänna samfärdseln. Vid sjön Norr-Dellens stränder, där strand- lagsförbud varit gällande, har förekommit viss strandbebyggelse, som undandragit sig länsstyrelsens prövning under motivering att bebyggelsen ägt rum för skogs- skötselns behov. Bebyggelsen ifråga har emellertid, såvitt upplysts från byggnads- nämnden i Bjuråker, utnyttjats huvudsakligen för fritidsändamål. Det är vanligt förekommande inom länet att de enskilda fastigheternas skogsinnehav går i smala skiften ner mot sjöar och vattendrag. Skiftesbredden vid vattnet är ofta ringa eller ofta ej större än en ordinär tomtbredd. Skogsmarkernas ägare torde här under åberopande av att bebyggelsen sker för skogsskötselns behov kunna kringgå ett ut- färdat strandlagsförbud. Sedan bebyggelsen uppkommit och redan utnyttjats för fritidsändamål finns små möjligheter att längre bevara stränderna. för allmänhetens behov. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att det i 1 & stadgade undantaget från strandlagsförbud ej bör omfatta bostäder — tillfälliga eller permanenta -——- för skogsskötselns behov.
Ett annat spörsmål som berörs i en rad yttranden avser frågan huruvida strandkontrollen bör utsträckas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Några myndigheter anser att strandkontrol- len skall utökas i sådan riktning. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som i sammanhanget hänvisar till vad länsstyrelsen anfört i yttrande den 23 mars 1961 till riksdagens tredje lagutskott i anledning av motioner om viss översyn av strandlagen. Där hänvisar länsstyrelsen till länsarkitek- ten i samma län som utvecklat sin uppfattning på följande sätt:
Exempelvis 100 meter och även 300 meter är ute i naturen icke något avsevärt stort mätt. Det är långt ifrån orimligt och har för övrigt redan förekommit vid strandlagsområden i detta län att man byggt huset ovanför förbudsområdets övre gräns och så ordnat sin privata brygga. med bojar och båtar vid stranden nedan- för. Hugger man så ut skogen verkar det hela som en ganska vanlig strandtomt. I exempelvis en liten skärgårdsvik, värd att bevara som en naturlig natthamn för
friluftsfolket, bryter ett sådant arrangemang stämningen och kan förstöra praktiskt taget hela värdet av strandlagsområdet. Däremot bör möjligheter givetvis finnas för allmänna badbryggor c (1.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anser att strandkontrol- len skall utvidgas på liknande sätt:
Erfarenheten av strandlagens verkningar inom länet visar, att det är av synnerlig vikt, att bad- och båtbryggor, småbåtshamnar samt enskilda vägar omfattas av strandkontrollen. Dylika anläggningar har ofta visat sig i betydande grad mot- verka strandlagsintressena. Byggandet av småbåtar har på senare år varit föremål för en snabb utveckling, särskilt sedan masstillverkningen av plastbåtar kommit i gång. Den båtägande allmänheten blir allt talrikare. I takt härmed ökar behovet av tilläggsplatser för småbåtar. Småbryggor för enstaka båtar anläggs i ständigt ökad omfattning, men även större bryggor för ett större antal båtar och småbåts- hamnar blir allt vanligare. Dessa anläggningar vare sig det gäller småbryggor, större bryggor eller småbåtshamnar inkräktar på strandutrymmet och försvårar även i övrigt allmänhetens möjligheter att utöva bad och friluftsliv vid stränderna. Därjämte förorenas vattnet och stränderna ej sällan genom oljespill mm.
Skånes naturskyddsförening och överlantmätaren i Kristianstads län föreslår att strandkontrollen skall utökas att omfatta även hamn- och kajanläggning för urlastning av sten odyl.
Det alldeles övervägande flertalet tillämpningsmyndigheter ifrågasätter emellertid ingen utvidgning av strandkontrollen beträffande här avsedda anläggningar. En del — däribland överlantmätarna i Uppsala och Jönkö- pings län — har direkt uttalat att en sådan utvidgning av strandkontrollen icke är av behovet påkallad.
Några få myndigheter behandlar frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. Denna fråga var omstridd vid den permanenta strand- lagens tillkomst. Strandutredningens majoritet föreslog att strandkontrollen skulle innefatta möjligheter att hindra åtgärder av här avsett slag. Vid remissbehandlingen riktades åtskillig kritik mot detta förslag. Huvudsak- ligen av hänsyn till markägareintresset togs bestämmelsen bort ur för- slaget vid departementsbehandlingen utom så vitt angår grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som kontrolleras genom lagen. Härutöver innehåller gällande strandlag icke heller någon möjlighet att hindra åtgärder av här ifrågavarande slag inom strandskyddsområde.
Några få myndigheter önskar nu införa angivna kontrollmöjligheter i strandskyddet. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som även i detta fall hänvisar till sitt tidigare omnämnda yttrande till riksdagens tredje. lagutskott. l här angivna hänseende anför länsarkitekten i samma län följande:
En del strandlagsområden finns i kanten av grusåsar med risk för att grustag kan på ett för friluftslivet olämpligt sätt komma till stånd där. Det synes osäkert
om naturskyddslagens möjligheter kan vara ett tillräckligt skydd i sådana fall. Då det icke är ovanligt att förbudsområdena enligt strandlagen kan komma att inarbetas som parkområden i kommande detaljplaner, synes det rimligt att man där beredes åtminstone samma möjligheter till skydd mot olämplig åverkan på terräng och vegetation som inom partier med byggnadsförbud i avvaktan på detaljplan. Antingen bör därför länsstyrelsen beredas möjlighet att utfärda förbud mot schakt- ning eller trädfällning inom strandlagens byggnadsförbudsområden eller också bör möjlighet till sådant förbud inarbetas i lagen så att det automatiskt sammankopp— las med byggnadsförbudet. Det senare torde vara att föredraga.
Överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anför:
En okontrollerad schaktning, fyllning och även trädfällning kan föranleda, att allemansrätten inom strandlagsområde motverkas eller förhindras. Fall har före— kommit inom länet, som klart motiverar att i varje fall schaktning och fyllning bör omfattas av strandlagskontrollen. Vad angår trädfällning är det önskvärt, särskilt i syfte att bevara den vid kusten ytterst sparsamt förekommande träd- vegetationen, att viss kontroll utövas ifråga om totalavverkning och måhända även införande av särskilda regler beträffande skogsvärden.
Från samtliga län lämnas uppgifter huruvida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det sär- skilda strandskyddet. I denna del refereras utredningsresultatet ovan i kap 9 (sid 175).
I yttranden från en del remissorgan framförs önskemål om andra utök— ningar av strandkontrollens omfattning.
Länsarkitekten i Örebro län anser med utgångspunkt från ett konkret fall att strandkontrollen skall omfatta tomter som är obebyggda.
Överlantmätaren i Blekinge län hävdar att strandkontrollen bör utökas att omfatta även marks ianspråktagande såsom tomt och anför härom:
Enligt min erfarenhet har 1952 års strandlag, bedömd med hänsyn till det be- gränsade syfte densamma avser att tillgodose, fungerat inom länet på ett ända- målsenligt och tillfredsställande sätt. Missförhållanden i samband med allemans- rättens utövande — massinvasioner, nedskräpning, skadegörelse o s v — förekom- mer inom länet liksom annorstädes, men de åtgärder från det allmännas sida, som härutinnan kan vara påkallade, hör knappast hemma inom den nuvarande strand- lagens regleringsområde. En brist i gällande strandlag må emellertid noteras, näm- ligen att lagen icke direkt utan endast via tillståndsgivning till byggande reglerar marks ianspråktagande såsom tomt. Strandlagen kan sålunda icke förhindra att mark på annat sätt än genom nybyggnad förlänas egenskap av tomtmark och därigenom undandrages allemansrättens utövande. Så kan tex i anslutning till befintlig bebyggelse mark överföras till tomtmark i en omfattning, som otvivel- aktigt kan kännbart motverka strandlagens syfte. Några mera påtagliga fall av att hus- eller markägare på detta sätt kringgått lagen har hittills knappast före- kommit, men detta torde i många fall hero mera på okunnighet om strandlagens räckvidd än på god vilja att respektera (less syfte. Det kan därför sättas ifråga huruvida icke förbudsregeln i 1 % strandlagen borde utsträckas till att aVse icke blott bebyggelse utan även marks tagande i anspråk såsom tomt. Efter en sådan ändring skulle länsstyrelsen vid (lispcnsgivning få bestämma icke blott nybyggna-
dens läge och storlek utan även utsträckningen av den mark, som finge nyttjas såsom tomt till nybyggnaden. Dispensgivningens konsekvenser skulle då säkrare kunna bedömas.
Länsarkitekten i Kalmar län anser att strandkontrollen skall innefatta utformningen av tomtplats och anför härom:
Strandlagen reglerar för närvarande endast lokaliseringen av bebyggelse, där- emot icke utformningen av till huset hörande tomtplats. Detta synes vara en brist som bör föranleda komplettering, enär inhägnandet av en större tomtplats, som från byggnaden sträcker sig ned mot strandlinjen, kan innebära mycket stora olägenheter från strandlagssynpunkt, även om strandpassagen icke direkt skäres av.
Av tredje lagutskottets utlåtande nr 20 år 1961 framgår att frågan om det allmänna och enskilda vägnätets inverkan på de intressen strandlagen avser att skydda tagits upp i två motioner, som syftat till en sådan utvidg- ning av strandlagskontrollen att den skulle komma att omfatta byggandet av allmän och enskild väg. Efter viss remissbehandling anförde utskottet härom (sid 14):
Som jämväl motionärerna funnit torde någon lagstiftning emot byggande av enskilda vägar å strandområden icke vara påkallad. Beträffande de allmänna vä- garna torde av den tidigare redogörelsen framgå, att genom väglagstiftningen väl sörjts för att bla sådana intressen som skall tillgodoses genom strandlagens bestäm- melser skall vinna tillbörligt beaktande vid utarbetande och fastställande av arbets- plan för allmän väg. Då det givetvis ej är tänkbart att helt förbjuda, att strand- områdena tas i anspråk för vägbyggnader, synes det — med hänsyn särskilt till att strandlagens tillämpning ankommer på länsstyrelserna, vilka tillika har ett väsentligt inflytande på utformningen av det allmänna vägnätet —— icke finnas anledning förvänta, att en ändring av strandlagen i förevarande avseende skulle medföra ett tillgodoseende av strandlagsintressena i större omfattning än vad nu är fallet. Utskottet kan därför i likhet med flertalet remissinstanser icke förorda en sådan ändring.
Vid den av naturvårdsutredningen verkställda undersökningen har det icke från något håll gjorts gällande att det skulle förefinnas ett behov av att underkasta byggandet av allmänna vägar särskild strandkontroll. Där- emot har ett fåtal myndigheter ifrågasatt sådan särskild kontroll i någon form beträffande enskilda vägar. Till dem hör länsstyrelsen i Kopparbergs län som föreslår obligatoriskt samråd ur landskapsvårdande synpunkt och anför:
I 19 % naturskyddslagen föreskrives beträffande arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse och som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden, att sam- råd bör ske med länsarkitekten eller den han anvisar, innan företaget utföres. I likhet med naturskyddsrådet anser länsstyrelsen att samrådet ifråga om enskilt vägbyggande bör göras obligatoriskt. Bestämmelsen har nämligen beträffande anläggande av enskilda vägar visat sig vara praktiskt taget verkningSlös_ Sålunda
har i några fall dragits fram vägar ovan trädgränsen i länets fjällvärld, vilka utgör ett påtagligt störande inslag i landskapsbilden.
Skånes naturskyddsförening anser att enskilda vägar kan tänkas bli an- lagda inom strandlagsområde på ett sätt som strider mot syftet med regle- ringen. Föreningen vill därför ifrågasätta huruvida lagen icke kan komplet- teras på så sätt att förbud kan utfärdas mot byggande av sådan väg. Även överlantmätaren i Kristianstads län anser det önskvärt ur allmän synpunkt att anläggning av enskild väg kan få prövas på ett eller annat Sätt för att möjlighet skall finnas att få dem förlagda på lämpligaste sätt och plats. Såsom framgår ovan anläggs liknande synpunkter av över- lantmätaren i Göteborgs och Bohus län. Flertalet tillämpningsmyndigheter uttalar emellertid som nämnts inga önskemål om att byggande av enskilda vägar skall underkastas strandkontroll. Överlantmätarna i Uppsala och Jönköpings län diskuterar frågan men konstaterar att någon sådan utökning av strandkontrollen icke är erforderlig.
Som en del myndigheter anfört talar vissa skäl för en utvidgning av strandkontrollens omfattning i gällande strandlag på olika sätt. Samman— fattningsvis kan om dessa skäl sägas att de alla förestavas av omsorgen om att strandkontrollen skall bli verkligt effektiv i så många avseenden som möjligt. Ett sådant resultat är givetvis en klar fördel med hänsyn till strandkontrollens syfte.
Å andra sidan bör enligt utredningens mening beaktas att varje utvidg— ning av kontrollens omfattning också måste beräknas medföra vissa olä- genheter i form av krav på ökade arbetsinsatser från kontrollorganens sida och över huvud taget en sådan komplicering av det administrativa förfarandet som i och för sig kan motverka den eftersträvade effektivi- tetshöjningen. Det särskilda strandskyddet är avsett att få en vidsträckt användning längs rikets kuster och insjöstränder. Det bör därför ha en så enkel och lätthanterlig konstruktion som möjligt. För den praktiska till- lämpningen är detta av stor vikt. Det är också viktigt att allmänheten väl känner strandskyddets innebörd och verkningar och även respekterar dessa såsom överensstämmande med en allmän rättsuppfattning. Av dessa och andra skäl är det angeläget att strandkontrollen icke görs mera ingri- pande än som är nödvändigt med hänsyn till dess huvudsyfte. Som fram- hållits i olika sammanhang är detta huvudsyfte att hindra att allemans- rätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens. till- gång till platser för bad och friluftsliv äventyras.
Då man bedömer hithörande spörsmål bör man samtidigt beakta att utredningen i ett föregående avsnitt av detta kapitel föreslår inrättandet av det nya institutet naturreservat. Detta får en elastisk och för skyddet av friluftslivet mycket användbar utformning. Om man eftersträvar ett
mera definitivt och genomgripande skydd än det som kan uppnås inom ett strandskyddsområde, skall man alltså bilda naturreservat enligt den nya naturvårdslagen. I detta institut kan reservatbestämmelserna anpas- sas efter förhållandena i varje särskilt fall. Det är givetvis ingenting som hindrar att naturreservat bildas i lämplig omfattning av förutvarande strandskyddsområden. Det särskilda strandskyddet bör därvid automatiskt vika för den högre skyddsformen. — Vidare erinrar utredningen att vid- gade möjligheter till kontroll av arbetsföretag föreslagits vilka med för— del kan tillämpas inom strandområden, där detta är påkallat.
Med hänsyn till det anförda är det knappast motiverat att öka bebyg- gelsekontrollens omfattning i gällande strandlag. Denna kontroll utgör det viktigaste för att inte säga huvudsakliga momentet i strandskyddet varför det är angeläget att detta moment får en riktig utformning. Emellertid är det uppenbart att huvudsyftet med hela strandskyddet i allt väsentligt nås genom den omfattning bebyggelsekontrollen nu har eftersom den innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Det viktigaste medlet för utsläckandet av allemansrätten måste ju vara uppförandet av helt ny byggnad samt sådan ändring som avses här. Med hänsyn till strand- skyddets huvudsyfte kan det icke vara nödvändigt att därutöver kontrol— lera alla de ombyggnads- och ändringsarbeten som en byggnad kan be- höva underkastas och som regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. På förekommen anledning vill utredningen särskilt framhålla att till »an- nat ändamål» måste få räknas exempelvis förändring från sommarstuga för en familj till fritidsbyggnad för barnkoloni eller annan grupp av människor liksom även förändring från sjöbod till sommarstuga. Det är enligt utredningens mening icke motiverat att ge bebyggelsekontrollen i den nya naturvårdslagen samma omfattning som den har i byggnadslag- stiftningen. De två lagarna tjänar olika syften som icke kräver samma omfattning på denna kontroll. I sammanhanget erinras att viss bebyg- gelsereglering enligt byggnadslagstiftningen ej sällan förekommer samti- digt med strandkontroll, nämligen genom utomplansbestämmelser. Där- igenom är det legitima behov som kan finnas av en närmare reglering av förekommande bebyggelse inom strandskyddsområden uppfyllt.
Beträffande undantagsbestämmelsen i 1 % tredje stycket strandlagen att ett strandlagsförordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den all- männa samfärdseln föreslår vissa myndigheter en minskning av den koncessionsfria bebyggelsens omfattning. Samtidigt påvisas att visst miss- bruk ägt rum på det sättet att man uppfört bostadshus med stöd av undantagsbestämmelsen trots att det senare visat sig att de varit avsedda
till fritidsändamål. Enligt utredningens mening är det fullt klart att det friluftsintresse som strandlagen bevakar i princip bör vika för de intressen som tillvaratas i angivna undantagsbestämmelse. Det kan därför icke råda någon tvekan om att undantagsbestämmelsen bör behållas. Vad som kan diskuteras är bestämmelsens närmare utformning med avseende på den fria bebyggelsens omfattning. Eftersom visst missbruk faktiskt lär förekomma —— en företeelse som möjligen skulle kunna få större omfatt- ning framdeles — anser utredningen lämpligt föreslå en ändring av nu gällande undantagsbestämmelse. En ändrad bestämmelse bör då utformas på det sättet att ifrågavarande legitima intressen blir tillgodosedda sam- tidigt som möjligheterna till missbruk beskärs. Detta syfte uppnås enligt utredningens mening bäst om man ger undantagsbestämmelsen samma avfattning som nu gäller med tillägget att den icke avser bostadsbyggnad. En sådan utformning av undantagsbestämmelsen innebär ingen nyhet i lagstiftningen. En liknande innebörd har motsvarande undantagsbestäm- melse i byggnadslagstiftningen beträffande utomplansbestämmelser (35 å andra stycket BS).
En del myndigheter anför vissa skäl för att utöka strandkontrollen att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Flertalet större båtbryggor samt kajer och hamnanläggningar anläggs för att tillgodose behov av sådan betydelse att fritidsintresset i princip bör vika. Om avsikten är att påverka anläggningarnas estetiska utform- ning kan och bör detta ske på annat sätt än genom strandkontroll. Anlägg- ningar av här avsett slag bör därför som hittills vara befriade från strand- kontroll. Vad som därefter återstår är i huvudsak små privata bad- och båtbryggor. Beträffande sådana anläggningar kan vissa skäl onekligen tala för att de underkastas strandkontroll. Emellertid är utredningen icke övertygad om att huvudparten av de mindre bad- och båtbryggor som anläggs för närvarande verkligen medför en sådan inskränkning i allmän- hetens friluftsliv att de bör hindras eller kontrolleras på här avsett sätt. Det lär knappast vara vanligt att den kringströvande allmänheten anser sig förhindrad att överskrida ett strandområde enbart av det skälet att en. brygga ligger utanför stranden. Enligt kap 9 uteslutes icke heller allemansrätten på strandområdet av en brygga i och för sig. Det är vidare ett legitimt intresse för markägaren själv och hans sommargäster att ha tillgång till en sådan brygga. Även om markägaren förhindras att upp— föra byggnader på stranden och respekterar detta förhållande så är det inte lika motiverat att han också hindras att anlägga en brygga utanför stranden. Med hänsyn härtill och till de allmänna synpunkter på strand- kontrollens konstruktion som anförts här ovan är utredningen icke beredd föreslå att denna kontroll utvidgas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar.
I frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta schaktning,
fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd vill utredningen anföra följande.
Vad först angår trädfällning kan enligt utredningens mening ett förbud mot sådana åtgärder icke motiveras av strandkontrollens syfte. Det kan knappast göras gällande att avverkning av ståndskog på en strand skulle kunna försvåra allmänhetens tillträde till den. Trädfällning utgör för öv- rigt ett nödvändigt led i ett rationellt skogsbruk och några inskränkningar i möjligheterna att bedriva denna näring skall icke ske enligt allmänt accepterade riktlinjer för strandregleringen. Om det i något fall ter sig nödvändigt eller önskvärt ur naturvårdssynpunkt att införa inskränk- ningar av här avsett slag så kan och bör detta ske med tillämpning av annat naturvårdsinstitut.
Schaktning, fyllning och annan därmed jämförlig åtgärd kan däremot uppenbarligen i vissa fall hindra allmänhetens tillträde till stränderna. Å andra sidan bör skälig hänsyn även här tas till markägarnas ekono- miska intresse av att kunna bedriva exempelvis grus- och lertäkt inom ett strandområde. Med hänsyn härtill kan tillräckliga skäl icke anses före- ligga för att genom strandkontrollen införa en särskild reglering av schaktning, fyllning och därmed jämförliga åtgärder utöver den som utredningen föreslår i annat sammanhang för täktverksamheten. Där- emot synes det motiverat att den begränsade kontroll av åtgärder av här ifrågavarande slag som redan finns i 1 5 första stycket strandlagen bevaras i den nya naturvårdslagen.
På grund av det anförda föreslår utredningen ingen utökning av strand- kontrollen beträffande schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförliga åtgärder.
I den av vissa myndigheter väckta frågan om reglering av permanenta campingläger vill utredningen anföra följande. Campingrörelsen har under senare är onekligen fått en sådan omfattning att företeelsen påkallar nå— gon form av reglering ur allmän naturvårdssynpunkt. Den kontroll av permanenta campingläger som kan vara erforderlig hör dock icke hemma i det särskilda strandskyddet. På grund härav finner utredningen icke skäl föreslå en utvidgning av strandkontrollen 'i här angivna hänseende. Frågan behandlas i föregående kapitel från allemansrättsliga utgångs— punkter. Vid en kommande reglering av allemansrätten bör en möjlighet till kontroll av lokaliseringen av campingplats införas.
Beträffande obebyggda tomter och tomtmark vill utredningen anföra följande.
Strandlagen innehåller ingen regel som medför att obebyggda tomter generellt undantas från strandkontrollen. Tvärtom faller sådana tomter under samma kontroll som annan obebyggd mark inom strandskydds- område. I sammanhanget erinras att avstyckning eller annan fastighets- bildningsåtgärd för bebyggelse icke i och för sig påverkar allemansrätten
inom det av åtgärden berörda området. För att denna rätt skall utsläckas krävs därutöver att den nya fastigheten också tas i praktiskt bruk för avsett ändamål. Även om ett område avskilts till särskild fastighet för bebyggelse så utgör det alltså icke sådan tomt som är fredad från utnytt- jande på allemansrättslig grund förrän det blivit bebyggt. Med hänsyn till fastighetsbildningslagstiftningens krav är det dels uteslutet att nya tomter bildas för bebyggelse inom strandskyddat område utan att dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas och dels mindre sanno- likt att det eljest på stränderna bildas nya tomter, som är direkt olämpliga ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Problemet med de obebyggda tomterna lär därför främst gälla äldre sådana fastigheter. I det fall som omnämnes av länsarkitekten i Örebro län är den aktuella fastigheten bildad genom avsöndring år 1908.
Vid den permanenta strandlagens tillkomst avvisades ett förslag att från strandkontrollen automatiskt undanta för bostadsändamål redan bildade men icke bebyggda fastigheter (jfr prop 187/1952 sid 51—52). Frågan om sådana fastigheter finge bebyggas skulle i förekommande fall avgöras genom dispensprövning. Naturvårdsutredningen delar denna mening men vill tillägga att utvecklingen på senare år i viss mån påverkat frågan. Som framhållits i olika sammanhang motiverar fritidsbebyggelsens snabba utbredning med åtföljande hårda exploatering av stränderna en skärp- ning av hela strandregleringen. Med hänsyn härtill är det icke längre motiverat att — som lär ha skett hittills — praktiskt taget regelmässigt medge byggnadsdispens beträffande bostadsfastigheter som är bildade tidigare men ännu icke bebyggda. Enligt utredningens mening finns det under alla förhållanden knappast anledning ta särskild hänsyn vid dispensprövningen till obebyggda tomter som är bildade före den nu gällande strandlagens tillkomst. Även beträffande tomter som till även- tyrs tillkommit efter denna tidpunkt men innan strandskyddsförordnande utfärdats är stor restriktivitet på sin plats.
Vad som anförts om önskvärdheten av att inom strandskyddat område reglera inte bara själva bebyggelsen utan också marks ianspråktagande såsom tomt är beaktansvärt i och för sig. Med strandkontrollens nuva- rande innebörd kan allemansrätten onekligen utplånas på angivet sätt utan att åtgärden i allmänhet kan förhindras. Detsamma är för övrigt förhållandet med en rad andra markanvändningsåtgärder. Även om olika sätt att utsläcka allemansrätten kan te sig verksamma i enstaka fall har de knappast någon nämnvärd betydelse totalt sett. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att upprätthålla en så lättillgänglig och enkel strandkontroll som möjligt avstår utredningen från att föreslå någon utvidgning av densamma i här avsett eller liknande hänseende.
På grunder som anförts av tredje lagutskottet i dess ovan omnämnda utlåtande nr 20 år 1961 håller utredningen före att tillräckliga skäl icke 15.
förebragts för att underkasta byggandet av allmänna eller enskilda vägar särskild strandkontroll. Utredningen påpekar i detta sammanhang den utvidgade kontroll av arbetsföretag i allmänhet, bla enskilda vägar, som utredningen föreslår i annat sammanhang.
För att närmare precisera strandkontrollens materiella innebörd och bla avgränsa institutet från den mera genomgripande reglering som vin- nes genom bildande av naturreservat, har i 17 % lagförslaget syftet angivits vara att åstadkomma kontroll av lokaliseringen av bebyggelsen. Häri inbe- gripes även att bebyggelse i vissa fall måste helt förhindras. Genom denna precisering, som överensstämmer med gällande rätt, markeras även att en närmare reglering av bebyggelsens utseende är avsedd att ske genom bygg- nadslagstiftningens medel, närmast då utomplansbestämmelser.
300-metersregeln
Gällande strandlag innehåller en betydelsefull inskränkning i strandskyd- dets lokala tillämpningsomräde. Enligt 1 % andra stycket strandlagen skall förordnandeområde avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde prak- tiskt taget fullständig enighet om att detta var en lämplig maximibredd för skyddsområdena. Visserligen räknade man med att de i praktiken tillämpade bredderna i allmänhet skulle vara betydligt mindre. I flertalet fall ansågs den praktiska medelbredden kunna komma att ligga omkring 100 meter. Å andra sidan ansågs det fullt klart att ett effektivt strand- skydd i vissa fall skulle komma att kräva en större maximibredd eller omkring 300 meter. I synnerhet kunde detta väntas bli fallet vid flacka kuster utan vegetation. Trots att medelbredden i allmänhet kunde väntas ligga väsentligt lägre vore det därför nödvändigt att ha en maximibredd av 300 meter. Å andra sidan ville man inte heller höja gränsen över denna siffra eller helt ta bort den. För markägarna ansågs det nämligen innebära en viss trygghet att en dylik övre gräns funnes bortom vilken de icke behövde räkna med möjligheten av ett strandlagsförordnande.
Vid utredningens undersökning uppger flertalet myndigheter som yttrar sig i frågan att 300-metersregeln Visat sig fungera väl varför någon änd- ring icke anses påkallad. Några myndigheter uttalar dock önskemål om ändringar. Till dem hör länsstyrelsen i Hallands län som i särskild skri- velse till Kungl Maj:t den 28 mars 1961 anför:
Enligt 1 % första stycket strandlagen den 30 maj 1952 äger länsstyrelsen — för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag — förordna, att inom visst strandområde bebyg- gelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Dylikt förordnande skall enligt andra stycket i samma paragraf avse land- och vattenområde inom det av-
stånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medel- vattenstånd. Vid behandling av ärenden rörande de intressen strandlagen avser att tillvarataga har det vid olika tillfällen visat sig föreligga behov att kunna skydda en större bredd av strandområdet än nämnda lagrum medger. Enahanda synpunkter har framförts av länsarkitekten i länet i yttrande över motioner nr I: 372 och II: 433 vid innevarande års riksdag. — — _ Länsstyrelsen får därför i underdånighet hemställa, att Eders Kungl Maj:t måtte föranstalta om sådan änd— ring av 1 & andra stycket strandlagen att det angivna avståndet må —— när sär- skilda omständigheter därtill föranleder — kunna utsträckas till förslagsvis längst 600 meter.
I det av länsstyrelsen åberopade yttrandet av länsarkitekten i länet an- för denne:
För Hallands läns del har upprättats en översiktlig plan över strandområdena med anledning av föreskrifterna i nuvarande strandlag. Därvid har strandområ- dena mot havet inventerats och ett omfattande analysarbete beträffande bad- och friluftslivet inom länet företagits. Denna utredning är för närvarande föremål för slutjustering före tryckning. Vid detta arbete har konstaterats att för främ- jande av bad- och friluftslivet i nuvarande strandlagstiftnings anda hade en större bredd av det strandområde som kan skyddas från olämplig bebyggelse enligt strand- lagen varit önskvärt. I strandutredningen har på de kartor som upprättats i flera fall utlagts områden vilka vid utredningen ansetts värdefulla att hålla fria från bebyggelse till avsevärt större bredd än i strandlagen medgivna 300 meter. I vissa fall kan naturskyddslagens föreskrifter tillämpas för skydd åt sådana områden, men icke i andra, och detsamma gäller användandet av byggnadslagstiftningens >>naturskyddsparagraf».
Överlantmätaren i Kristianstads län anför:
För närvarande gäller ju, att förbud enligt 1 & strandlagen ej kan utsträckas längre än 300 meter från strandlinje. I detta län finns emellertid strandallmän- ningar, som är bredare än 300 m. Då det måste vara önskvärt, att dylika allmän- ningar i sin helhet skall kunna skyddas, vill överlantmätaren ifrågasätta, om ej i lagen angivna största avstånd från strandlinjen bör ökas till förslagsvis 600 m. I detta landskap finns även sådana strandformationer, som närmast havet består av en låg strand, vilken sedan brant höjer sig för att därefter övergå till en mera jämn platå. Här finns också särskilt på sydkusten utomordentligt vackra och sär- egna dynområden, vilka till större delen skulle kunna skyddas från olämplig be- byggelse och bevaras som strövområden, om lagens tillämpningsområde bleve utsträckt. Detta ökade avstånd skulle givetvis endast få tillämpas, när alldeles sär- skilda omständigheter kunde föranleda därtill.
Liknande synpunkter anförs av Skånes naturskyddsförening som före- slär att det i lagen angivna största avståndet från strandlinjen ökas till minst 500 meter. Flertalet myndigheter anser emellertid som nämnts att 300—metersregeln fungerat väl och anför även direkta skäl mot en ändring av den. Till dem hör länsstyrelsen i Kristianstads län som säger:
Från flera håll har ifrågasatts om icke strandlagen borde så ändras att förbud enligt 1 g i lagen kunde utsträckas längre än 300 meter från strandlinjen. Läns-
styrelsen delar icke denna uppfattning. För de syften lagen är satt att tjäna — att åt allmänheten trygga. tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag —— får ett avstånd av 300 meter anses vara tillräckligt. Önskar man skydda ett strandområde med större bredd än 300 meter från bebyg- gelse, får detta ske med hjälp av annan lagstiftning tex bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen samt vissa bestämmelser i naturskyddslagen.
Länsstyrelsen i Östergötlands län åberopar vad överlantmätaren i länet anför:
Vid tillämpningen av lagen har inom länet förordnandeområdena så gott som regelmässigt givits en bredd av 100 meter inåt land räknat från stranden. Denna praxis har i praktiken visat sig lämplig. Något behov att göra förordnandeområ- dena bredare än 300 meter, som för närvarande är den övre gränsen, har icke visat sig. Detta sammanhänger med att stränderna inom länet —— i motsats till förhållandena inom den sydvästra delen av landet — endast undantagsvis är flacka och öppna.
Överlantmätaren i Hallands län motsätter sig också en ökning av strand- lagsområdenas maximibredd och anför:
Beträffande nu gällande strandlag synes mig vad Hallands län angår tillräckliga skäl ej föreligga för en lagändring. Några olägenheter vid strandlagens tillämpning har ej förekommit. Strandlagsförbudet, som av allmänheten generellt antages ha en bredd av 300 meter, har respekterats och mig veterligen har några ersättnings- krav ej framställts. För Hallands län föreligger emellertid ett trängande behov av att i tid reservera vissa större områden invid kusten, som den icke fastighetsägande allmänheten kan använda för bad- och friluftsliv. Med den intensiva bebyggelse- exploatering längs kusten, som sedan länge varit rådande, uppstår, om inget åtgö- res, risk att brist på för sagda ändamål lämplig mark uppkommer. Skall en önsk- värd lösning av denna fråga kunna åvägabringas synes det mig emellertid nödvän- digt, att för ändamålet lämpliga områden förvärvas av staten, av de städer såväl inom som utom Halland, vars befolkning i större utsträckning använder Hallands- kusten för rekreationsändamål, samt av länets kustkommuner. Denna fråga torde dock ej kunna lösas genom strandlagstiftningen.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län förordar att 300—me- tersregeln bibehålles och anför därom:
Den begränsning i fråga om strandlagens lokala tillämpningsområde, som ligger i 300-metersregeln, har inom länet i stort sett fungerat väl. Ett påtagligt behov har dock visat sig föreligga av att i strandlagsförbudet kunna inrymma i sin hel- het vissa öar och halvöar med större bredd än 600 meter. En sådan önskvärd utsträckning av 300—metersregeln syftar dock väsentligen till att tillgodose andra intressen än strandlagens, nämligen naturskyddets och landskapsvårdens intressen. Med hänsyn härtill och då 300-metersregeln numera vunnit sådan hävd, att all- mänheten knappast räknar med möjligheten av strandlagsförordnande utanför denna gräns, synes bärande skäl att utsträcka maximigränsen för förbudsområ- dets bredd icke vara för handen.
Syftet med det särskilda strandskyddet är att åt allmänheten trygga till- gången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjöar eller vattendrag genom allemansrättens bevarande. Någon ändring i dessa rikt— linjer för strandskyddet har icke ifrågasatts från något håll och är icke heller eljest påkallad. Det är uppenbart att detta syfte i allmänhet kan tillgodoses inom ramen för 300-metersregeln. Detta förhållande belyses i redogörelsen för det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser med därtill hörande tabellsammandrag över gällande strandskyddsområden vid årsskiftet 1961/62. Härav framgår att omkring 90 % av skyddsområdena har en bredd på land som är väsentligt mindre än 300 meter. Endast 10 0/0 av områdena i hela riket när denna maximi- bredd. Redan med hänsyn härtill förefaller det tveksamt om det kan vara motiverat att införa en sådan ökning av maximibredden som föreslås av vissa myndigheter även om den ökade bredden är avsedd att användas endast när särskilda omständigheter föranleder därtill. Frågan har bety- delse för markägarna i hela riket på det sättet att de för närvarande icke i något fall behöver räkna med strandskyddsområden bortom 300-meters— gränsen. Utredningen delar den mening som uttalas av länsstyrelsen i Kristianstads län att de syften som skulle kunna tillgodoses genom strand- skyddsområden med större bredd än 300 meter kan uppnås med hjälp av andra reservatformer. Icke minst naturreservat i den nya naturvårds- lagen bör därvid kunna tillämpas med fördel. I sammanhanget kan icke bortses ifrån att majoriteten av tillämpningsmyndigheterna funnit att 300-metersregeln fungerat väl hittills. Den lär för övrigt numera ha gått in i det allmänna medvetandet på ett sätt som icke saknar betydelse för det särskilda strandskyddets fortsatta tillämpning. Utredningen finner där— för att de skäl som anförts för en utökning av strandskyddsområdenas maximibredd icke är övertygande och föreslår att 300-metersregeln skall bibehållas.
Beträffande strandskyddets utsträckning över vattenområde framgår av kap 6 att tillämpningen i detta avseende varierar mellan olika delar av landet. Utredningen finner anledning att i detta sammanhang framhålla att strandskyddsområde regelmässigt bör omfatta vattenområde av lämplig bredd — högst 300 meter —— för att därigenom kontroll skall kunna erhål- las över anläggningar i vatten (tex långtidsförtöjda husbåtar) vilka icke regleras på annat sätt.
Strandskyddet och byggnadslagstiftningen
Jämlikt 1 % tredje stycket strandlagen skall vad i lagen stadgas icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området.
Denna undantagsbestämmelse har tillkommit på förslag av strandutred- ningen som ansåg det angeläget förhindra en tillämpning beträffande ett och samma område av förbud både enligt strandlagen och enligt något av byggnadslagens planinstitut. Särskilt med hänsyn till att utredningen samtidigt föreslog en ersättningsregel i strandlagen som något avviker från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel borde bebyggelsereglering icke äga rum samtidigt enligt båda lagarna. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde fullständig enighet om att strand- lagen icke bör gälla beträffande område som ingår i fastställd detaljplan enligt byggnadslagen. Däremot ansågs det i viss mån tveksamt om man i lagtexten borde uppställa ett uttryckligt undantag för områden som ingår i fastställd generalplan. Emellertid ansåg man sig kunna utgå ifrån att en generalplan som omfattar områden med strandlagsförordnanden icke skulle komma att fastställas med mindre den utformats på sådant sätt att behörig hänsyn tagits till intressen som strandlagen vill skydda. Med hänsyn härtill medtogs även generalplan i uppräkningen och kom följ- aktligen att ingå i undantagsfallen.
Vid utredningens undersökning lämnar flertalet myndigheter hela un- dantagsbestämmelsen utan invändning. Icke i något fall anses den med- föra någon olägenhet i vad avser generalplan och stadsplan. Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan uttalas däremot vissa betänkligheter och i en del fall kommer man även in på andra frågor beträffande sam- bandet mellan strandskydd och bebyggelsereglering. Beträffande undan- tagsbestämmelsen anför länsarkitekten i Norrbottens län.-
Förordnande jämlikt 1 & strandlagen skall icke avse område, som ingår i fast- ställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och omvänt skall förordnande jämlikt 1 & strandlagen upphöra att gälla när någon av de nämnda planformerna fastställts över förbudsområdet jämlikt 1 % strandlagen. Där detta gäller general- plan och stadsplan synes intet vara att erinra. Däremot är det tveksamt huruvida strandlagens syfte kan upprätthållas vid genomförandet av en byggnadsplan. De områden, som i byggnadsplan icke utgör mark för enskilt bebyggande, skall om- händertas av en vägförening i vilken planområdets fastighetsägare har bestäm- manderätten. Detta synes kunna medföra att inom byggnadsplanområde för fri- tidsbebyggelse i vilken ingår badplats som utnyttjas av allmänheten, denna kan utestängas genom åtgärder av Vägföreningen.
Länsarkitekten i Östergötlands län anser också att ett behov av strand- skydd kan föreligga inom detaljplanelagda områden och exemplifierar detta förhållande:
Det vore önskvärt, att strandlagen finge tillämpas även för allmän plats inom byggnadsplan och avstyckningsplan. Det har nämligen visat sig, att strandlagen kan vara verksammare än byggnadsplaneinstitutet då det gäller att hålla mark till- gänglig för fritidsändamål. Här må några exempel nämnas avseende fall inom länet, där strandlagsförbud efterträtts av byggnadsplan, varvid strandlagsförbudet i enlighet med nuvarande bestämmelser utgått. Förordnanden enligt 113 & bygg-
nadslagen har dock av olika anledningar icke tillämpats i dessa fall. I lagen om enskilda vägar anvisad möjlighet att medelst vägförening taga mark i anspråk har ej heller ansetts framkomlig bland annat med hänsyn till stadgad ersättningsskyl- dighet.
För några år sedan fastställdes i länet byggnadsplan för ett sommarstugeområde med en utomordentligt vacker badstrand. Enligt planen skall marken närmast stranden utgöra allmän plats till en bredd av 40—70 meter. Sedan planen fast- ställdes har emellertid stora delar av denna strand, som avsågs att betjäna dels de sommarstugcgäster, som sedermera bosatte sig inom planområdet, dels en större allmänhet, tagits i anspråk för utökning av mot strandområdet gränsande tomtplatser. Delar av strandområdet har härvid arrenderats (på upp till 49 år) och även inhägnats. Man kringgår planbestämmelserna genom att förlägga bebyg- gelsen till mark, som enligt byggnadsplanen får bebyggas, medan tomtplatsens friyta utökas med mark, som enligt planen skall utgöra park.
Inom ett sommarstugeområde vid en attraktiv havsvik har ägaren till en större avstyckad tomtplats nyligen arrenderat närmast intill tomtplatsen liggande strand, vilken i byggnadsplan är redovisad som allmän plats. Då stranden i övrigt inom en lång sträcka är mycket brant (den höjer sig nästan lodrätt ca 20 m över havet) blir, om den arrenderade stranden inhägnas, avståndet till någon för allmänheten åtkomlig strand betydande. Inom ett annat byggnadsplanelagt sommarstugeområde hindrar en sommarstugeägare tillträde till en som park i planen redovisad udde med vacker utsikt över sjön medelst en skylt med texten »Enskilt område». Han vill på detta sätt freda sin tomtplats, som är belägen intill udden. Skylten synes ha uppsatts i samförstånd med stamfastighetens ägare.
Inom ett sommartid mycket besökt samhälle är två pensionatsägare nödsakade att betala hyra under sommarmånaderna för den intilliggande badstranden för att pensionatsgästerna skall få tillträde till denna, trots att stranden i byggnadsplan redovisats som allmän plats. Därest icke hyra erlägges hotar markägaren att av- stänga och utnyttja stranden för bete.
I samtliga ovannämnda fall har som nämnts strandlagsförbud tidigare gällt men utgått då byggnadsplan fastställdes. Med hänsyn till förhållandena hade det varit önskvärt att de nämnda områdena kunnat hållas tillgängliga för en större allmän- het även sedan byggnadsplan fastställdes. Detta hade i varje fall i viss utsträckning varit möjligt om strandlagen kunnat tillämpas inom byggnadsplaneområde. På grund av vad sålunda anförts synes i 1 5 andra stycket strandlagen intagen in- skränkning böra utgå i vad den avser i avstycknings- och byggnadsplan redovisad allmän platsmark.
Länsarkitekten i Kronobergs län omnämner samma spörsmål men redo- visar också en del andra synpunkter:
Enbart strandlagen ger ett bristfälligt skydd så till vida som den ej medger kontroll av de enskilda byggnadsföretagens utformning med hänsyn till estetiska synpunkter mm. Ofta visar det sig svårt att erhålla pålitligt kartmaterial så att bebyggelsens läge exakt kan angivas. Jämlikt tillämpningsföreskrifterna till lagen kan man dock ålägga sökande inkomma med dylikt fullt tillfredsställande material. Det har också visat sig svårt övervaka att byggnaderna verkligen uppförs enligt de beslut länsstyrelsen kan ge i dispenser. Råder endast strandlag blir ju byggnads- nämnden sällan inkopplad på utsättning av byggnaderna. Formellt kan kanske byggnadsnämnden ingripa jämlikt 5 1 i byggnadsstadgan för att tillse att beslut av länsstyrelsen följes, men så sker nog ytterst sällan. Det torde för att en något
så när effektiv kontroll skall kunna åstadkommas också fordras utomplansbestäm- melser eller detaljplan för områden med strandlagsförbud.
Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att för de mest attraktiva strand- områdena måste strandlagsförbudet kompletteras med utomplansbestäm- melser eller enklare byggnadsplaner samt hälsovårdsföreskrifter. De sist- nämnda är nödvändiga för att förhindra fortsatt förorening av våra sjöar och vattendrag.
Länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län anför i ett ge- mensamt yttrande:
Tillämpningen av strandlagen inom länet har huvudsakligen berört endast om- råden, vilka varit särskilt eftertraktade för sommarstugebebyggelse. Som regel har därför tillämpningen av strandlagen kompletterats med utomplansbestämmelser enligt byggnadslagen över vidare områden i syfte att få byggnadslovsskyldighet in- förd och nårmare kontroll dels beträffande den bebyggelse, som tillkommer efter dispensgivning från strandlagsförbudet och dels beträffande bebyggelse, som till- kommer inom områden belägna i direkt anslutning till strandlagsområdena.
Länsarkitelrten i Kopparbergs län framhåller att strandskyddsområdena oftast är belägna inom områden med utomplansbestämmelser som med- för byggnadslovsskyldighet. Härigenom blir kontrollen i de flesta fall tillfredsställande vilket synes vara av viss betydelse.
Överlantmätaren i Kronobergs län uttalar att den omständigheten att strandlagen upphör inom fastställda detaljplaner såsom beträffande grön- områden har såvitt bekant icke inneburit några påtagliga nackdelar.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län accepterar gällande undantagsregel med följande motivering:
Anledning synes icke föreligga att föreslå någon ändring i den begränsning i strandlagens lokala tillämpningsområde, som innebär att område som ingår i fast- ställd gencral-, stads- eller byggnadsplan samt i vissa avstyckningsplaner icke kan omfattas av strandlagsförordnande. I detta sammanhang hör framhållas, att man vid byggnadsplaneläggning i länet numera i regel icke medtager strandlagsområde i byggnadsplanerna. Genom att lämna dessa områden helt eller delvis utanför plan- läggningen fortfar strandlagsförbudet att gälla inom de sålunda utelämnade områ- dena. Härigenom vinnes, att planintressenterna icke kan genom uppsättande av stängsel hindra allemansrättens utövande.
Länsstyrelsen i Jämtlands län ansluter sig till ett av Frösö köpings byggnadsnämnd framlagt förslag att ansökan om dispens från byggnads- förbud enligt strandlagen skall vara åtföljd av ritningar. Nämnden anför:
Strandlagen medför att länsstyrelsen kan avgöra huruvida bebyggelse å ett med strandlagsförbud belagt område må tillåtas eller ej. Däremot medför lagen bj skyl- digth att söka byggnadslov eller förete ritningar, såvida utomplansbestämmclscr ej fastställts för området. Detta kan medföra att byggnader uppföras, som i tek- niskt såväl som estetiskt avseende ej är fullvärdiga eller lämpade i omgivningen. Lagstiftningen synes böra kompletteras med föreskrift om att ansökan om dispens
från strandlagsförbud skall vara åtföljd av ritningar så att länsstyrelsen kan bedö- ma byggnadens utformning och lämplighet för platsen i de fall utomplansbestäm- melser ej gäller för berört område.
Slutligen tar länsarkitekten i Östergötlands län upp ett spörsmål som sammanhänger med tillämpningen av 113 & byggnadslagen och säger:
Omfattningen av dispositionsrätten enligt 113 & byggnadslagen och tidpunkten för denna rätts inträdande är oklar. Med hänsyn till de mångskiftande förhållanden, som kan vara förbanden, synes det i och för sig förklarligt, att lagrummet givits en ganska allmän formulering. Ett förtydligande synes emellertid vara väl moti- verat, som reglerar till exempel trädfällning och andra åtgärder, vilka har bety- delse för planområdets ändamålsenliga användande. Bland annat borde sålunda framgå av lagtexten, att markägaren ej äger rätt att utföra arbeten, vilka motver- kar det i planen angivna ändamålet. Han bör således ej äga rätt att utföra olämplig schaktning, plantera tät skog, som skymmer eller skuggar, fälla träd som pryder platsen eller utgör vindskydd mm. Inom bland annat sommarstugeområden där bevarandet av vegetationen är väsentligt, är ofta några åtgärder för iordningstäl- lande av marken icke erforderligt. Det väsentliga är att nyttjanderättsinnehavarna äger rätt vistas inom området och icke förhindras nyttja denna rätt. Inom områ- den av nämnda typ kan ianspråktagandet ofta förenas med och kanske befrämjas av att ägaren bedriver visst skogsbruk med successiv fällning av fullmogna träd och inplantering av nya. I lagtexten borde vidare nyttjanderättsinnehavarna gemen- samt tillförsäkras rätt till vissa åtgärder, som är behövliga för planområdets goda funktion. Denna rätt borde måhända göras avhängig utav bildande av vägförening, fastighetsägareförening eller liknande. Virke från område som omfattas av förord- nande bör tillfalla markägaren om han gör anspråk härpå. Vidare vore det önsk- värt med administrativ prövning av tvister om innebörden av ett förordnande. Härigenom skulle kostnadskrävande handläggning i domstol undvikas. Sådan handläggning kan nämligen verka avskräckande och medföra att önskvärda åtgär- der ej kommer till utförande eller att olämpliga ingrepp ej förhindras. Stadgandet att förordnande enligt 113 & byggnadslagen endast må avse obebyggd mark, har medfört vissa olägenheter i länet. En mindre byggnad, som till exempel ligger vid en badstrand och är lämplig till omklädningshytt borde icke hindra ett förord- nande. Eftersom marken icke skall upplåtas, förrän den behöver tagas i anspråk, borde förordnande icke heller hindras av en äldre byggnad som beräknas ha »tjä- nat ut» inom tillräckligt kort tid. I varje fall synes tillämpning av lagen böra medges för bebyggt område, om vid förordnandet föreskrevs att ianspråktagande av mark ej finge ske så länge densamma. utgör tomtplats, Lagens nuvarande formu- lering kan medföra, att en ur plansynpunkt olycklig uteslutning måste göras inom ett kanske i övrigt sammanhängande parkområde.
Liksom strandutredningen håller naturvårdsutredningen före att bygg- nadsförbud icke bör gälla samtidigt enligt såväl strandlagen som enligt nå- got av byggnadslagens planinstitut. Det måste vara en allmän princip att lagar som reglerar varandra angränsande områden icke utformas så att en dubbelprövning blir nödvändig. En sådan dubbelprövning skulle i före— varande fall kompliceras av att ersättningsreglerna gentemot markägare och andra intressenter är utformade olika i de två lagarna. Med hänsyn
till det anförda talar starka principiella skäl för att man för framtiden upprätthåller undantagsregeln i 1 % tredje stycket strandlagen att strand- skyddet icke skall avse område som ingår i fastställd generalplan eller detaljplan enligt byggnadslagen.
Utredningens undersökning visar som nämnts att det icke i något fall anses uppkomma någon olägenhet av att undantagsbestämmelsen gäller generalplan och stadsplan. Beträffande speciellt förstnämnda institut kan erinras att generalplan hittills kommit att fastställas i så ringa utsträckning att frågan saknar nämnvärd praktisk betydelse. I stället har icke fastställd generalplan som framgår av kap 5 kommit att användas i ej obetydlig utsträckning för vägledande strandplanering eller med andra ord sådan planering som avses i strandlagen. I det enda fall som är bekant för utredningen där generalplan över strandområden fastställts har man för övrigt tagit behörig hänsyn till sådana intressen som strandlagen vill skydda. Här avses en av professor Uno Åhrén upprättad generalplan för icke planlagda delar av Härnön i Härnösands stad som fastställts av Kungl Maj:t den 19 maj 1961. Generalplanen avser i här ifrågavarande del utom annat glesbebyggelseförbud som syftar till att bevara Härnön som ströv- område för allmänheten. Några särskilda strandskyddsområden finns icke på Härnön men i stället gäller ifrågavarande generalplaneförskrift även öns strandområden.
Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan har påvisats att det faktiskt är möjligt att utestänga allmänheten från grönområden inom sådan plan. Till följd härav har det ansetts önskvärt att det särskilda strandskyddet skall kunna tillämpas inom sådana planer.
Med anledning härav vill utredningen understryka att byggnadsplan utgör ett institut för en närmare reglering av bebyggelsen inom ett be- gränsat tätbebyggelseområde. Genomförandet av planen ankommer icke på kommunen utan på markägarna inom planområdet. Utläggandet av allmänna platser i byggnadsplan skall i princip icke ske i större utsträck- ning än som är betingat av planområdets eget behov och markägarnas möjligheter att genomföra planen. Härav följer indirekt att markreservat för invånarna inom ett större område — en kommun eller en region — eller för allmänheten som regel icke skall avsättas genom byggnadsplan utan på annat sätt som kan vara tillämpligt i sådana fall. Inom bebyggel- seplaneringens ram kan det då närmast bli fråga om att tillämpa fastställd generalplan på sätt omnämnts ovan. I övrigt bör i första hand strand— skyddsområde eller naturreservat bildas enligt naturvårdslagen då det gäller stränder som avses vara tillgängliga för allmänheten.
Om det uppkommer ett behov av särskilt strandskydd inom detaljplane- område så kan detta alltså vara ett tecken på att detaljplaneområdet kom- mit att omfatta strandområden som rätteligen skall skyddas på annat sätt. Korrektivet är då närmast att upphäva byggnadsplanen i här ifråga-
varande del och i stället införa det strandskydd som är tillämpligt i sådana fall. Det är under alla förhållanden nödvändigt att man vid strandplane- ring gör klart för sig vart planeringen syftar och vilket institut som är tillämpligt med hänsyn härtill. Då det gäller stränderna är det ofta två intressen som konkurrerar. Det ena representeras av den stora bil- och båtburna allmänheten som har ett rättmätigt behov av tillgång till fria stränder. Det andra intresset representeras främst av ortsbor och som- marstugebyggare i trakten, ofta ägare till fritidstomter inom det bygg- nadsplaneområde som kan vara aktuellt i sammanhanget. Om det förra intresset överväger skall stranden icke tas in i byggnadsplaneområde utan reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder. Om det senare intresset däremot överväger skall stranden tas in i byggnadsplaneområde. Detta får då återverkningar på det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för markreservatet samt även för dess tillgänglighet för allmänheten. I tvek- samma fall kan man tänka sig en kompromiss på det sättet att den när- mast vattnet belägna delen av stranden reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder under det att återstoden av stranden tas in som grönområde i byggnadsplan.
Utredningen är medveten om att det i många fall kan vara svårt att dra en klar gräns mellan de skilda intressen som i förekommande fall skulle styra valet av strandskydd—grönområde i byggnadsplan eller strandskyddsområde, eventuellt naturreservat enligt naturvårdslagen. Många gällande byggnadsplaner, särskilt äldre sådana, lär också inne- hålla mera omfattande grönområden både på stränderna och eljest än som kan vara förenligt med en strikt tillämpning av nu gällande bygg- nadslagstiftning. Med anledning härav vill utredningen understryka att ett beslut om fastställelse av byggnadsplan detta gäller såväl äldre som nyare planer _ icke i och för sig medför någon inskränkning i allemans- rättsligt hänseende inom planområdet. Vad som sker är endast att beslutet öppnar möjligheter för markägarna inom planområdet att utnyttja marken så intensivt att allemansrätten faktiskt utplånas. Därmed är det inte sagt att detta sker och i den mån så inte är fallet beträffande exempelvis grön- områdena så är de givetvis tillgängliga för allmänheten på allemansrätts- lig grund. I sammanhanget erinras att utredningen föreslår en vidgad till- lämpning av strandlagens regel till Säkerställandet av fri passage (18 å). Denna regel blir tillämplig även på grönområden i gällande byggnads- planer om blott de i paragrafen angivna förutsättningarna är för handen.
Det sagda avser närmast byggnadsplan men gäller också i tillämpliga delar avstyckningsplan. Frågan om avstyckningsplans ställning i föreva- rande sammanhang har mindre betydelse eftersom denna plantyp är en övergångsföreteelse. Avstyckningsplanerna upphävs efter hand och ersätts med mera tidsenliga detaljplaner.
Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningens mening följd-
riktigt att för framtiden upprätthålla principen i 1 & tredje stycket strand- lagen att det särskilda strandskyddet icke skall avse områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Utredningen fram- lägger därför icke något förslag att upphäva eller begränsa dessa undan- tagsbestämmelser på annat sätt än att avstyckningsplaneinstitutet uteslutes ur uppräkningen av plantyper som avses. Denna ändring syftar dock icke till någon förändring av undantagsregelns sakliga innehåll utan är uteslu- tande betingad av hänsyn till avstyckningsplaneinstitutets långt fram- skridna avveckling.
Med utomplansbestämmelser förhåller det sig på ett annat sätt. Sådana bestämmelser innebär inget byggnadsförbud som skulle kunna medföra dubbelprövning i förhållande till strandlagen. Utomplansbestämmelserna är en form för reglering av glesbebyggelse i sådana fall där en med bygg- nadslovsplikt förenad tillsyn över sådan bebyggelse är behövlig. I allmän- het lär det därför förhålla sig på det sättet att om utomplansbestämmelser erfordras för en trakt så bör de också gälla för de strandskyddsområden som är belägna i samma trakt. Någon anledning att göra undantag för sådana områden föreligger icke. Därigenom tillgodoses också i viss utsträck- ning det önskemål som framställts från en del håll att di'spensbe'byggelsen inom strandskyddsområden skall kunna regleras något mera än vad som är möjligt enbart med hjälp av strandreglerna.
Den väckta frågan om innebörden i 113 & byggnadslagen har stor bety- delse i och för sig. Emellertid är detta ett spörsmål som icke kan klar- läggas i förevarande sammanhang. Det är uteslutande en fråga om byggnadslagstiftningens tolkning och tillämpning.
Strandskyddet och fastighetsbildningslagstiftningen Gällande strandlag innehåller inga särskilda regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning inom strandskyddsområde. Vid den nu verkställda undersökningen har detta förhållande icke kritiserats från något håll. Tvärtom ger undersökningsresultatet vid handen att reg- lerna för fastighetsbildning bör sammanhållas i den särskilda fastighets- bildningslagstiftningen som anses inrymma tillräckliga möjligheter att be- akta de speciella strandskyddsintressena. I sammanhanget understrykes därjämte fastighetsbildningsorganens omedelbara kontakt med utvecklings- tendenserna beträffande markanvändningen för fritidsändamål, ett förhål— lande som innebär goda möjligheter att i ett tidigt skede bedöma behov av föreliggande åtgärder från det allmännas sida samt att över huvud taget medverka i den erforderliga inventerings- och planeringsverksam- lieten. På denna punkt anför [(mtmätcristyrclscn:
Lantmäteriets olika enheter kommer i sin verksamhet i nära kontakt med såväl köpare av områden för fritidsändamål som med markägare och kommu-
nala och regionala myndigheter. Distriktslantmätarna får bla en omedelbar kän- nedom om utvecklingstendenserna i fråga om markutnyttjande för fritidsändamål mm samtidigt som de genom sin lokalkännedom äger förutsättningar att utan tidsödande utredningar preliminärt bedöma det behov av åtgärder från det all- männas sida, som utvecklingen eventuellt kan motivera. De intressen strandlagen aVSer att tillgodose har också såsom förutsattes redan vid den nu gällande strand- lagens tillkomst kommit att beröras av olika av lantmäteriorganisationen företagna lokala och regionala utredningar.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län tar upp två spörsmål som kan uppkomma vid avstyckning inom strandlagsområde:
I anslutning till den under punkt 1 i Eder skrivelse uppställda frågan vill läns- styrelsen göra vissa påpekanden rörande fastighetsbildningen inom strandlags- förbudsområden. Ärenden rörande dylik fastighetsbildning underställas, enligt praxis i härvarande län, regelmässigt länsstyrelsen för prövning jämlikt 19 kap 13 5 2 mom jorddelningslagen. Självfallet brukar i dylika ärenden förrättnings- mannen i allmänhet söka begränsa styckningslotten till att ej omfatta själva stranden. Ej sällan torde emellertid den inom styckningsfastigheten kvarblivande strandremsan göras alltför smal, varigenom styckningslottens förvärvare frestas att genom arrendeavtal och utförande av speciella anläggningar på stranden söka utplåna allemansrätten därstädes. Stundom förekommer att förrättningsservitut, innefattande rätt för härskande fastigheten att uppföra båthus mm inom strand- lagsförbudsområde, tillskapas. Det torde kunna ifrågasättas om det är lämpligt att tillskapa dylika servitut. Sker emellertid sådan servitutsbildning synes fastighets- bildningen böra underställas länsstyrelsens prövning.
Överlantmätaren i Gotlands län anmäler däremot positiva erfarenheter av allmänhetens inställning till strandfrågorna:
Vid fastighetsbildning för fritidsändamål inom icke detaljplanelagd mark bibe- hålles stranden —— om den icke tidigare är samfälld — till stamfastigheten. Säljare och köpare brukar ha full förståelse för att stranden lämnas fri. Säljaren vill ofta själv ha tillgång till stranden. Dessutom ger en fri strand honom möjlighet att sälja även längre in belägna tomtplatser. Köparen uppskattar de fria, stränderna som strövområden.
I 19 kap 13 ä 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 5 1 mom fastig- hetsbildningslagen för stad föreskrives att avstyckning inom område där särskilda bestämmelser gäller med avseende på markens bebyggande ej må verkställas så att syftet med bestämmelserna motverkas. Detta inne- bär utom annat att avstyckning för bebyggelse inom strandskyddsområde ej får ske med mindre dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas. Dessa två lagregler innebär tillsammans att det är väl sörjt för hänsynen till strandskyddet i gällande fastighetsbildningslagstiftning såvitt angår avstyckning av obebyggd mark. Detta är viktigt eftersom den all- deles övervägande delen av förekommande framställningar om ändring - i fastighetsindelningen längs stränderna avser just avstyckning.
Några direkta regler med motsvarande innehåll finns icke i gällande fastighetsbildningslagstiftning i vad avser andra fastighetsbildningsinsti- tut (laga skifte, ägoutbyte etc). Emellertid är ändringar i fastighetsindel- ningen av detta slag för bostadsändamål sällsynta varför frågan i stort sett saknar praktisk betydelse. I sammanhanget erinras att 1954 års fas- tighetsbildningskommitté väntas framlägga förslag till ny fastighetsbild- ningslag inom kort, varvid det får antas att ovannämnda i och för sig omotiverade olikhet i skilda fastighetsbildningsinstitut föreslås bli upphävd.
På grund av det anförda och då sambandet mellan fastighetsbildning och strandkontroll i princip bör säkerställas i fastighetsbildningslagstift- ningen och icke i strandreglerna anser utredningen att gällande ordning i detta avseende bör bibehållas. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke.
Med anledning av vad lantmäteristyrelsen och vissa andra myndigheter anfört vill naturvårdsutredningen understryka betydelsen av att fastighets- bildningsorganen ägnar strandfrågorna ökad uppmärksamhet i alla delar av riket. För lantmäteriets del lär strandfrågor anmäla sig snart sagt dagligen under fältarbetssäsongen inom kustdistrikten eftersom allmän- heten har att vända sig till vederbörande distriktslantmätare i ärenden angående avstyckning av tomter för fritidsbebyggelse. Fastighetsbildnings- organens insatser på förevarande område måste tillmätas särskild bety- delse i de fall där strandplaneringen släpar efter och där strandskydds- förordnanden ännu icke hunnit utfärdas. Där saknas visserligen grund för att vägra avstyckning för fritidsbebyggelse enbart av hänsyn till strandskyddet som ju ännu icke fått legal form i sådana fall. Genom rådgivnings- och upplysningsverksamhet i samband med förrättnings- åtgärderna torde förrättningslantmätarna ändock ej sällan kunna påverka utvecklingen i gynnsam riktning eftersom det oftast är ett privat mark- ägarintresse jämsides med det allmänna strandskyddsintresset att hålla vissa stränder fria från bebyggelse. Där det icke är möjligt att uppnå sådana resultat på frivillig väg är det särskilt angeläget att förrättnings- lantmätarna medverkar till att frågan så snabbt som möjligt kommer under bedömning av det regionala naturvårdsorganet — länsstyrelsen — som i förekommande fall kan ingripa med stöd av strandreglerna eller andra regler i naturvårdslagen.
Med anledning av vad länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anfört om avstyckning inom strandskyddsområde samt bildandet av servitut vid avstyckning vill utredningen tillägga följande. Som framhållits här ovan innehåller fastighetsbildningslagstiftningen en reell möjlighet att vägra olämplig avstyckning för ny bebyggelse inom strandskyddsområde. En förutsättning för vägran är att länsstyrelsen också vägrar den avsedda bebyggelsen. Därest dispens meddelas för fritidsbebyggelse inom strand— skyddsområde saknas möjlighet att enbart ur strandskyddssynpunkt vägra
avstyckning av en tomt för samma bebyggelse. Länsstyrelsens viktigaste medel att motverka olämplig avstyckning för bebyggelse inom strand- skyddsområde är alltså att själv vägra dispens för bebyggelse.
Om emellertid dispens för bebyggelse kan lämnas och avstyckning begäres är det enligt utredningens mening bäst överensstämmande med 19 kap 13 % 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 5 1 mom fastighets- bildningslagen att iaktta stor restriktivitet vid överförandet av strandskyd- dad mark till avstyckningslott för bebyggelse. Där särskilda skäl ej för- anleder annat skall marktilldelningen i sådana fall icke göras större än som förestavas av allmänna minimikrav samt skälig hänsyn till sedvana i orten. En generös tolkning av gällande författningar i här åsyftade fall kan lätt medföra att avstyckningen motverkar syftet med strandregle- ringen, något som uttryckligen icke får ske enligt angivna lagrum. Det- samma gäller i tillämpliga delar för det fall att byggnad uppförts utanför strandskyddsområde men så nära dess yttergräns att det blir nödvändigt att ta med en del av Skyddsområdet då man skall bilda en lämplig tomt kring denna byggnad.
Med anledning av vad som anförts om bildandet av servitut vid avstyck- ning kan liknande synpunkter anläggas för det fall att servitut avser rätt att uppföra båthus inom strandskyddsområde. Sådan byggnad är underkastad den särskilda strandkontrollen och följaktligen föremål för byggnadstillståndstvång därest byggnaden icke faller under undantags- bestämmelsen i 17 å tredje stycket naturvårdslagen. Det enklaste sättet att undvika servitut avseende rätt att uppföra båthus är alltså att vägra byggnadsdispens beträffande samma byggnad. I andra sammanhang har framkommit ett önskemål att förhindra bildandet av servitut avseende rätt att anlägga båtbrygga inom strandskyddsområde till förmån för fritidsfastighet som ligger inom eller utom samma område. Eftersom anläggandet av båtbrygga icke innefattas i den särskilda strandkontrollen kan man emellertid icke vid tillämpning av avstyckningsreglerna vägra bildandet av servitut för samma ändamål enbart ur strandskyddssynpunkt.
Avstyckningsreglerna kan icke inrymma större hänsyn till det särskilda strandskyddet än som täckes av strandreglernas eget innehåll. Däremot är det fullt klart att avstyckningsreglerna föreskriver full hänsyn till strandskyddets syfte i alla de hänseenden där detta kan påverkas av en ändring i fastighetsindelningen. Syftet med det särskilda strandskyddet får icke i något avseende motverkas genom avstyckning inom strand- skyddsområde.
I procedurfrågan erinras slutligen att ett strandskyddsförordnande icke kan grunda någon formell möjlighet att inhämta länsstyrelsens »medgi- vande» till avstyckning eller att »underställa» fråga om avstycknings tillåtlighet länsstyrelsens prövning. Sistnämnda fråga skall prövas av för- rättningsmannen enligt gällande bestämmelser i fastighetsbildningslagstift-
ningen. Sedan denne efter erforderligt samråd med andra myndigheter prövat frågan och avgivit utlåtande om avstyckningens tillåtlighet kan detta utlåtande i förekommande fall underställas ägodelningsrättens pröv- ning. Byggnadsmyndigheternas inflytande i fastighetsbildningsproceduren är ingående reglerat och det har därigenom tillagts dessa myndigheter befogenhet att föra talan och få sina synpunkter på fastighetsbildnings- åtgärderna prövade.
Strand planeringen
Vid den permanenta strandlagens tillkomst framhölls angelägenheten av att länsstyrelsen bedrev erforderlig inventerings— och planläggningsverk- samhet för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt. Man måste göra klart för sig vilka stränder som borde bevaras för framtiden samt hur den nödvändiga bebyggelsen längs stränderna i stort borde anordnas ävensom hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet längs stränder som vore eller kunde väntas bli särskilt eftersökta för fritids- bebyggelse borde positiva åtgärder vidtas i syfte att åstadkomma en sådan lokalisering av bebyggelsen att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna på bästa möjliga sätt.
I fråga om valet av planeringsform ansågs att översiktlig planläggning enligt byggnadslagen i en del fall skulle kunna vara ett lämpligt medel att åstadkomma en önskvärd utveckling längs stränderna. Emellertid bedömdes det oftast bli nödvändigt att skyndsamt vinna en överblick över läget och att därför åstadkomma en översiktlig planläggning i snabbare och enklare former än dem byggnadslagen erbjuder. Med hänsyn härtill kom statsmakternas beslut i planeringsfrågan att innebära att en sådan planering icke skulle bli i något hänseende bindande utan endast vägle- dande. Om och i vad mån detta planeringsarbete i en framtid borde när- mare regleras och i samband därmed ett nytt och kanske förenklat men dock rättsligt bindande planinstitut införas finge bero på den blivande utvecklingen av strandbebyggelsen.
Den översiktliga strandplanering som alltså vore erforderlig borde syfta till att i stora drag ange hur strandområdena lämpligen bör disponeras för att på bästa möjliga sätt kunna tillgodose de olika behov som finns. Rikt- linjerna för planeringen angavs av strandutredningen på följande sätt:
Planeringen bör sålunda avgränsa de områden, vilka med hänsyn till sitt läge eller sin beskaffenhet om möjligt bör hållas helt fria från bebyggelse för att bibe- hållas såsom ostörda frilufts- och strövområden eller för att erbjuda allmän- heten tillgång till lämpliga badplatser. Därjämte bör den utmärka sådana områden, där allmänhetens rekreationsbehov bör kunna tillgodoses jämsides med en gles bostadsbebyggelse, och samtidigt angiva i vad mån individuell kontroll av bygg- nadernas placering kan anses erforderlig inom dessa områden. Planens innehåll i nu nämnda hänseenden får direkt betydelse dels vid avgörandet var och i vilken
omfattning byggnadsförbud skall meddelas, dels vid prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor enligt strandlagen. Vidare hör av strandplaneringen framgå vilka strandområden, som bör få upplåtas för tätare bebyggelse, antingen för sommar- vistelse eller för permanent bosättning. Hur stränderna inom sistnämnda områden skall utnyttjas för skilda ändamål kan prövas först i samband med den detalj- planering enligt byggnadslagens regler, som måste komma till stånd innan bebyg- gelse medgives. En planläggning i angivna avseenden kommer att vara till nytta icke blott vid tillämpningen av strandlagen utan även vid tillämpningen av bygg- nadslagen. Den blir nämligen vägledande då det gäller att avgöra var och när tätbebyggelse får komma till stånd, icke endast inom strandområdena utan även i viss mån inom närliggande områden. Skall framdeles regionplan eller generalplan upprättas och innefatta säkerställande av markbehoven för friluftsliv och fritids- bebyggelse, kommer den verkställda strandplaneringen att belysa rådande förhål- landen och därigenom väsentligt underlätta de avgöranden, som skall träffas i regi- onplanen eller generalplanen.
Beträffande planeringsbehovet ansågs det slutligen vid strandlagens till- komst att detta behov icke alltid finge anses ådagalagt, varför planering borde ske endast i den mån länsstyrelsen funne detta påkallat av förhål- landena.
Resultatet av den nu verkställda undersökningen stöder uppfattningen att angivna riktlinjer för den översiktliga strandplaneringens bedrivande är i allt väsentligt ändamålsenliga. Så till exempel har det icke ifrågasatts från något håll att planeringen skulle ges rättsligt bindande former genom allmän tillämpning av fastställd plan enligt byggnadslagen eller genom tillskapandet av ett nytt rättsligt bindande planinstitut. I stället visar all erfarenhet att en informell och vägledande planeringsform är att föredra. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke av utredningen.
Emellertid framgår det också av undersökningsresultatet att strand- planeringen uppvisar en betydande eftersläpning i stora delar av landet. Länsstyrelserna har av olika skäl icke kunnat föranstalta om dylik plane- ring i den utsträckning som varit önskvärd. Detta beror dock icke på riktlinjer för strandplaneringen utan på tillämpningssvårigheter. I fler- talet fall anförs bristen på planeringsresurser såsom orsak till eftersläp- ningen.
Med hänsyn till den snabba utveckling av fritidsbebyggelsen som nu sker längs stränderna i stora delar av riket är det angeläget att planerings- frågan tas upp till omedelbar prövning i all erforderlig utsträckning. Ut- redningen tillmäter denna fråga sådan vikt i dagens läge att den kräver kontinuerlig uppmärksamhet och efter hand nya överväganden. Särskilt i sådana delar av riket där frågan tidigare icke ägnats större uppmärk— samhet men där exploateringen av stränderna nu ökar eller kan väntas öka måste en planering av stränderna igångsättas omedelbart och bedrivas med all kraft. För att bredda och effektivisera verksamheten är det enligt 16.
utredningens mening angeläget att ta vara på de möjligheter som kan föreligga att lösa strandfrågorna genom kommunal planering.
Av det sagda framgår att utredningen delar strandutredningens uppfatt- ning att strandplaneringen i huvudsak alltjämt bör få formen av en infor- mell och vägledande planering i likhet med vad utredningen föreslår för naturvårdsplanering över huvud taget. Emellertid vill utredningen samtidigt understryka att detta icke får uppfattas på det sättet att man skall avstå från andra möjligheter att påverka en ändamålsenlig utveckling av bebyggelsen på stränderna där sådana möjligheter föreligger och är lämpliga med hänsyn till föreliggande förhållanden. Så till exempel skall man självfallet i förekommande fall utnyttja byggnadslagens olika plan- institut.
Säkerställandet av fri passage
1952 års strandlag innehåller i 2 & en regel som säkerställer fri passage för allmänheten inom strandskyddsområde och i dess närhet. Innebörden är att länsstyrelsen kan förelägga den som håller stängsel på sådana platser att anordna grind eller annan genomgång därest stängslet hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom strandskyddsområde där all- mänheten eljest skulle ägt att färdas fritt. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som nu gäller om stängsel äger mot5varande tillämpning beträffande dike. Den som efter föreläggande anordnat passage äger enligt 7 % strandlagen i allmänhet rätt till ersättning av kronan för kostnaden och för underhåll av anordningen. Enligt 9 & strandlagen kan handräckning lämnas därest föreläggande enligt 2 % icke efterkommes.
Av förarbetena till strandlagen framgår att man med ifrågavarande regel velat förhindra att hela syftet med ett strandskyddsområde förfelas genom att markägaren inhägnar området med klätterfria stängsel eller avspärrar marken genom att gräva diken som hindrar framkomsten. En sådan avspärrning kan visserligen icke bringa allemansrätten att upphöra inom det avstängda området. Men den kan utgöra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning varför behov anses föreligga av en regel som på här angivet sätt säkerställer rätten till fri passage.
Beträffande tillämpningen av stadgandet i 2 % strandlagen anförde departementschefen (prop 187/1952 sid 102) att det vore angeläget att genomgång i stängsel anordnades på sådant sätt att skada ej behövde uppkomma för jordägaren. Genomgången borde därför såvitt möjligt göras så att det ej uppstod risk för att hemdjur kunde ta sig ut från ett inhägnat område.
Att efter föreläggande passage anordnas genom stängsel eller över dike eller sådana hinder borttages medför icke att allemansrätten får utövas
mer intensivt eller på annan mark än som följer av vanliga regler. Till- lämpning av paragrafen förändrar sålunda icke allemansrättens karaktär. Det skydd för rättens utövning som genom paragrafen kan beredas avser såväl mark som innehas av jordägaren själv som områden vilka upplåtits med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån för annan fastighet. Den fria passagerätten kan icke utan vidare bringas att upphöra genom att marken upplåtes med nyttjanderätt eller servitut.
Av utredningens undersökning rörande strandlagens tillämpning fram- går att strandlagens regel till Säkerställandet av fri passage kommit att utnyttjas i ringa omfattning. Trots detta anser utredningen att starka skäl talar för att bibehålla regeln i befintligt skick. Det föreligger utan tvekan ett faktiskt behov av en regel av här ifrågavarande beskaffenhet som kan tillämpas i undantagsfall. Härtill kommer att hela strandregle- ringen kommer att få ökad betydelse i stora delar av landet under den närmaste framtiden. Detta måste medföra att de regler som avser att upprätthålla strandskyddet kommer att få i motsvarande mån ökad be- lydelse.
Härutöver håller utredningen före att en regel till Säkerställandet av fri passage fyller en viktig uppgift inte bara på strandskyddsområdena utan också på andra platser som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Att så är fallet framgår bl a av i annat sammanhang refererade yttranden angående möjligheterna att utestänga allmänheten från grönområden inom byggnadsplan.
Onekligen talar vissa skäl för att frågor om stängselgenombrott borde lösas i samband med en allmän reglering av allemansrätten. Emellertid har frågan stor praktisk betydelse och på ett viktigt område finns redan bestämmelser i ämnet i gällande strandlag.
På grund härav föreslår utredningen att en regel med här åsyftad inne- börd och tillämpning upptages i en ny naturvårdslag på sätt framgår av 18 % lagförslaget. Regeln avses i sak få samma innehåll som 2 % strand— lagen men med en vidgad tillämpning som alltså innebär att den kommer att tillämpas inte bara inom eller i närheten av strandskyddsområden utan också inom eller i närheten av andra områden som är av väsentlig bety- delse för friluftslivet. Någon ändring föreslås icke i strandlagens regler om ersättning och handräckning som alltså bevaras i lagförslaget med den vidgade tillämpning som följer av utformningen av 18 5.
6. Skyddet av landskapsbilden
Inledning I naturskyddslagen infördes generella föreskrifter rörande arbetsföretag ägnade att främja en ändamålsenlig landskapsvård. Dessa regler var när-
mast avsedda att utgöra en utvidgning och komplettering av det skydd som redan tidigare uppmärksammats i speciallagstiftningen. Dessutom infördes speciella regler för kontroll över täktverksamheten och reklam- anordningarna. Bebyggelsen undantogs emellertid från den avsedda kontrol- len, då dessa företag med större fördel ansågs bli reglerade i den ordning byggnadslagstiftningen anvisar.
Den skadliga inverkan på landskapsbilden, som åstadkommes genom exploaterande arbetsföretag, yttrar sig dels i bortförande eller omformning av vissa terrängpartier och dels i införande av främmande element i land- skapet. Den förra gruppen företag åstadkommer ofta de allvarligaste skadorna, då de för all framtid omformar landskapets utseende. På grund härav framstår skyddet av landskapsbilden mot sådana arbetsföretag som särskilt angeläget, varmed dock icke är utsagt att andra företag är av ringa betydelse i sammanhanget. Allmänt bör nämligen målsättningen vara att såvitt möjligt bevara landskapsbilden från alla de störande förändringar eller inslag, som åstadkommes genom olämpligt placerade eller olämpligt utförda arbetsföretag. Detta kan uppnås om de naturvårdande myndig- heterna erhåller medinflytande vid planeringen av alla sådana företag som kan förväntas medföra betydande skada på landskapsbilden. De krav på hänsyn till naturvårdsintressena som därvid kan framställas förutsättes i allmänhet icke behöva vara av så ingripande natur att företagaren där- igenom åsamkas avsevärt men eller betydande ekonomisk förlust.
I det följande behandlas arbetsföretag i allmänhet, täktverksamheten och reklamanordningarna i enlighet med den indelning lagstiftningen er- hållit i naturskyddslagen. Under arbetsföretag i allmänhet behandlas bil- skrotupplagen, en företeelse som på senare tid kommit att framstå som en särskilt allvarlig naturvårdsfråga. Dessutom har i en särskild avdelning behandlats den bebyggelsereglering, som för närvarande finnes intagen i 86 och 122 55 byggnadslagen.
Av skäl för vilka tidigare redogjorts har utredningen funnit att berörda regler i byggnadslagen bör samordnas med naturvårdslagen. På grund av syftet med nämnda bebyggelsereglering och dess hittillsvarande tillämpning synes densamma med fördel kunna inordnas under de särskilda regler, som gäller skydd för landskapsbilden.
Bebyggelsereglering i vissa fall Gällande rätt m m 122 % byggnadslagen har följande lydelse:
Finnes område som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan böra särskilt skyd- das på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden. eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, må länsstyrelsen för- ordna, att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd.
Ej må tillstånd vägras, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare, utan att skälig ersättning därför gives.
86 % byggnadslagen, som är tillämplig inom stad och stadsliknande samhällen, har identiskt samma lydelse utom i ett avseende. Förordnande enligt denna paragraf meddelas nämligen av Konungen. Länsstyrelsen är dock beslutande myndighet i dispensärenden. Stadsplaneutredningen an- förde i sitt betänkande (SOU 1945: 15) bla att med stöd av 86 och 122 åå ingripande ur naturskyddssynpunkt kunde ske i fråga om tex område kring ett vackert vattendrag, vars skönhetsvården skulle äventyras om bebyggelsen gestaltades godtyckligt och utspreds i terrängen efter varje markägares eget omdöme. Det framhölls emellertid såsom mycket ange- läget att de bebyggelsereglerade områdena icke gavs större utsträckning än förhållandena påkallade. Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag i denna fråga och gjorde bla följande uttalande (prop 131/1947 sid 159):
Det är, såsom jag förut framhållit, ett väsentligt intresse för det allmänna, att område, som på grund av naturskönhet eller säregna naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig, ur historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse finnes böra skyddas, icke vandaliseras genom olämpliga byggnadsföretag. För att skydda ett sådant område behöver bebyggelse därå i allmänhet ej förbjudas. Det är i de allra flesta fall tillräckligt att tillse, att bebyggelsen utformas under hän- synstagande till omgivningen. För att vinna erforderlig kontroll över bebyggelsen bör därför såsom stadsplaneutredningen föreslagit, förordnande kunna meddelas, att nybyggnad inom sådant område ej må ske utan tillstånd av länsstyrelsen. Till- ståndet skulle då kunna göras beroende av att sådana jämkningar vidtagas i den av markägaren tänkta placeringen eller arkitektoniska utformningen av byggnaden, som erfordras för att landskapsbilden ej skall störas. Enligt förslaget skall vid tillståndsprövningen hänsynstagandet till de intressen som man vill skydda icke få sträckas så 'långt att markens ägare tillskyndas märkligt men. Även om det med tillståndsprövningen avsedda syftet i de flesta fall :kan vin—nas utan att ägaren tillfogas sådant men, kunna dock fall förekomma, då ett mera vittgå- ende ingrepp är önskvärt för att bevara ett område från störande bebyggelse. Tillstånd bör därför kunna förvägras, även om markägaren därigenom åsamkas märkligt men. En förutsättning härför måste dock vara, att markägaren får skälig ersättning för den skada han lider. Frågan vem som skall svara för gottgörelsen till markägaren torde icke behöva lösas i lag. Mången gång torde enskilda sam- manslutningar eller kommunerna visa sig villiga att åtaga sig ersättningsskyldig- heten. Kunna erforderliga medel för ändamålet ej ställas till förfogande, lärer det icke kunna. undvikas att tillstånd till åtgärden får lämnas.
Ur social synpunkt föreslog naturskyddsutredningen att 86 och 122 åå byggnadslagen borde givas en vidgad innebörd så att de kunde göras till- lämpliga även inom områden som genom sitt läge vore av väsentlig bety- delse för befolkningens umgänge med naturen. Detta förslag föranledde emellertid ingen åtgärd.
Erfarenheter från lagens tillämpning I den tidigare behandlade skrivelsen till länsstyrelserna med vissa frågor rörande omfattningen av fritidsområden mm inom länen har utredningen anhållit om uppgift om omfattningen av de förbud som meddelats med stöd av 122 % byggnadslagen. Av länsstyrelsernas svar framgår att nämnda paragraf tillämpats i högst varierande omfattning inom länen. Inom fler- talet län har förordnanden i allmänhet utfärdats endast i den begränsade omfattning, som förutsattes vid byggnadslagens tillkomst. Områdena är mestadels små och utgöres av framträdande partier i landskapet såsom utsiktspunkter och strandområden. I Östergötlands och Älvsborgs län förekommer icke något förordnande enligt 122 %. Några län redovisar emel- lertid ganska betydande förbudsområden. Sålunda omfattar förordnanden av angivet slag i Stockholms län hela yttre skärgården, i Södermanlands län ett två mil långt kustområde vid Bråviken jämte utanför liggande holmar och skär, i Kalmar län stora sammanhängande områden på Öland främst på norra udden och västra kustklinten, i Gotlands län ett 500 meter brett område runt hela ön med större djup bl a på Fårön, i Kristianstads län ett tiotal större kustområden, i Jämtlands län områden längs mellanriksvägen mellan Enafors och Storlien och i Tänndalen samt i Västerbottens län större områden vid sjöar och vattendrag i Tärna och Vilhelmina socknar.
Beträffande 86 & byggnadslagen har utredningen erfarit att denna be- stämmelse endast kommit att tillämpas i ringa omfattning.
Av ovannämnda uttalanden vid lagens tillkomst framgår att 86 och 122 %% byggnadslagen har ur naturvårdssynpunkt klart defensiv karaktär och därför bör komma till användning i sådana fall där intresset av skyd- det av naturen själv jämte landskapsbilden överväger intresset av skydd för socialt markutnyttjande. Det är dock uppenbart att landskapsskyddet mången gång har positiva verkningar även för friluftslivet. Den primära innebörden i angivna stadganden är emellertid av estetisk eller kulturell art. Så har även bestämmelserna tillämpats i praktiken, även om det i vissa fall är uppenbart att strandlagen skulle ha bättre tjänat det aktuella syftet. Enligt departementschefens ovan citerade uttalande skulle förord- nande enligt berörda paragrafer få sitt största värde genom möjligheten till kontroll av bebyggelsens läge främst med hänsyn till skyddet av land- skapsbilden. Dessutom skulle myndigheterna i samma syfte ha befogen- het att påverka den tilltänkta byggnadens arkitektoniska utformning. I praktiken har detta uttalande av några länsstyrelser tolkats så att läns- styrelsen därigenom skulle ha vittgående befogenheter att påverka utform- ningen av byggnaden i fråga, medan man åter i andra länsstyrelser ansett stadgandets innebörd i huvudsak medgiva lokaliseringsmöjlighet. En viss osäkerhet synes således råda beträffande innebörden av bebyggelse— regleringen. Någon fullständig klarhet i detta avseende torde icke heller vara att hämta från de fåtal besvärsmål som hittills blivit avgjorda.
Kungl Maj:ts ställningstagande i dessa mål visar dock en tendens mot att föreskrifter i syfte att påverka byggnadens utformning icke får göras alltför långtgående för att vara förenliga med lagens innebörd.
Utredningens förslag
Det väsentliga värdet ur naturvårdssynpunkt av 86 och 122 åå byggnads- lagen ligger i möjligheten att med stöd av dessa regler åstadkomma en lämplig lokalisering av glesbebyggelsen till skydd för en känslig land- skapsbild. Denna lokalisering har emellertid hittills icke kunnat drivas hur långt som helst beroende på att markägare icke får åsamkas avsevärt men utan att ersättning härför utgives. Då det icke är utsagt vem som i förekommande fall skall betala denna ersättning, begränsas reglernas till- lämplighet i praktiken. Glesbebyggelse har sålunda icke helt kunnat förbjudas ens inom de känsligaste områden.
Denna betydande begränsning av ifrågavarande bebyggelsereglering har föranlett de framställningar om en komplettering av lagen med ersätt- ningsbestämmelser, för vilka utredningen tidigare redogjort. Vid över- vägande av samordningsfrågan fann utredningen också det mest över— tygande skälet för en överflyttning av bestämmelserna till naturvårdslagen vara att bebyggelseregleringen därigenom på ett konsekvent sätt kunde förses med ersättningsbestämmelser. Ersättningsbestämmelserna föreslås bli enhetligt utformade för hela naturvårdslagen och intagna i en särskild avdelning av denna. För innehållet i bestämmelserna lämnas en samlad redogörelse senare i detta kapitel (sid 318).
Genom en komplettering på föreslaget sätt kommer de beslutande myn- digheterna att erhålla en starkare ställning och garantier vinnas för att skyddet av värdefulla partier i landskapet mot störande bebyggelse i fort— sättningen icke skall behöva bli eftersatt. Utredningen förutsätter härvid att medel till gäldande av ersättningar till markägare finns tillgängliga i erforderlig omfattning.
Det synes utredningen icke föreligga någon anledning att bibehålla skilda regler för stad och landet i övrigt med avseende på det organisa- toriska handhavandet av de nya reglerna i naturvårdslagen. Eftersom läns- styrelsen i framtiden kommer att få en än mer markerad ställning som beslutande myndighet i naturvårdsfrågor bör länsstyrelsen även i fråga om den här behandlade särskilda bebyggelseregleringen ha fullständiga befogenheter. Härigenom vinnes förutom praktiska fördelar även fördelen av överensstämmelse med motsvarande förhållanden på strandregleringens område.
I samband med en överföring av bestämmelserna i 86 och 122 %% bygg- nadslagen till naturvårdslagen synes det motiverat att klarlägga den fram- tida innebörden av den aktuella bebyggelseregleringen. Såsom ovan fram-
hållits har nämligen begreppet nybyggnad enligt paragrafernas nuvarande lydelse tolkats olika och föranlett viss osäkerhet vid lagens tillämpning. Detta torde främst bero därpå att nybyggnad i detta sammanhang icke kan anses överensstämma med den innebörd av begreppet som kommit till uttryck i 75 % byggnadsstadgan.
Enligt utredningens tidigare framförda mening ligger det största värdet ur naturvårdssynpunkt med nämnda bebyggelsereglering i den möjlighet till lokalisering av bebyggelsen med hänsyn till landskapsbilden som bestämmelserna medger. Däremot torde den i sammanhanget förefintliga möjligheten att samtidigt påverka byggnadens yttre utformning vara av underordnad betydelse. Frågor av denna art bör enligt utredningens uppfattning med större fördel kunna regleras i den ordning byggnads- stadgan anvisar för byggnadslov, varigenom en fullständigare kontroll av byggnadens utförande kan vinnas. Det synes för övrigt vara mindre lämpligt att i en naturvårdslag införa bestämmelser som syftar till en detaljkontroll av bebyggelsen.
På grund av det anförda har utredningen funnit skäl föreslå att den i naturvårdslagen införda bebyggelseregleringen till skydd för landskaps- bilden endast bör omfatta kontroll av byggnadens läge vid uppförande av helt ny byggnad. Därmed erhålles en samordning med vad som gäller vid strandregleringen. Fullständig överensstämmelse mellan de båda insti- tuten har dock icke åstadkommits och synes ej heller erforderlig. Den i strandregleringen intagna kontrollen av ändring av byggnad för tillgodo- seende av ett väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd samt vissa förberedelsearbeten för bebyggelse har nämli- gen till uppgift att förhindra att allemansrätten utsläckes inom området i fråga. Däremot synes dessa åtgärder icke i väsentlig grad kunna inverka på landskapsbilden.
I den mån det inom känsliga områden kan finnas ett behov av närmare reglering av bebyggelsens utförande, rekommenderar utredningen en vid- gad tillämpning av utomplansbestämmelser.
Det nuvarande innehållet i 86 och 122 %% byggnadslagen möjliggör skydd för ett flertal olika syften. Det gemensamma för skyddsområdena är emel- lertid att dessa på grund av läge eller beskaffenhet är speciellt känsliga för hur bebyggelsen lokaliseras med hänsyn till områdets kulturellt-estetiska värde. Att härvid söka åstadkomma en gränsdragning mellan de direkt naturvårdande syftena och uppgiften att skydda vissa värdefulla element i kulturlandskapet har icke förefallit nödvändigt. Omständigheterna är väl i de flesta fall sådana att något motsatsförhållande knappast kan anses föreligga mellan naturvårds- och kulturvårdsintresset i dessa sammanhang. Såsom ett belysande exempel härpå kan omnämnas Björkö i Mälaren. I anslutning till ett större fornlämningsområde har här utfärdats byggnads- förbud enligt 122 % byggnadslagen över ett vidsträckt område. Genom
detta förbud har man önskat få kontroll över bebyggelseutvecklingen för att bevara den ursprungliga miljön kring fornlämningsområdet. Sambandet mellan kultur- och naturvård är i detta fall uppenbart. De byggnadsförbud som utfärdats i syfte att bevara miljön kring kyrkor och andra värdefulla byggnader kan likaså befrämja naturvårdens intressen genom möjligheten att bevara en tilltalande miljö eller landskapsbild.
Även om utredningen sålunda icke syftar till någon väsentlig ändring i sak av innehållet i 86 och 122 %% byggnadslagen, bör vid stadgandenas inordning i naturvårdslagen en överarbetning av lagtexten ske i syfte att klarare framhålla innebörden av det byggnadsförbud, varom här är fråga. Sålunda bör, i likhet med vad som föreslagits för strandskyddet, framgå av stadgandet att vad som åsyftas är att erhålla en kontroll av lokalise- ringen av bebyggelsen inom området. Vidare anser utredningen att villko- ren för institutets tillämpning kan uttryckas enklare än vad som skett i gällande bestämmelser. Det är också önskvärt att åstadkomma en allmän överensstämmelse mellan villkoren för att bilda naturreservat i vissa fall och att tillgripa här ifrågavarande byggnadsförbud. Enligt utredningens allmänna syn är det här fråga om ett fullständigt områdesskydd —— reservatet och ett partiellt _ byggnadsförbudet, där det senare ofta i praktiken får tillgripas som ett provisorium i avvaktan på den definitiva skyddsformen. På här anförda skäl föreslår utredningen att objektet för byggnadsförbudet i fråga i lagtexten beskrives som område, som på grund av naturens eller kulturmiljöns beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild.
Vidare anser utredningen befogat att närmare överse tillämpningsområdet för bebyggelsekontrollen i fråga. Gällande bestämmelser i 86 och 122 %% byggnadslagen äger ej tillämpning inom område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Detta undantag är självklart, då de nämnda planinsti- tuten medför en fullständig reglering av bebyggelsen. Enligt utredningens mening finns fullgoda skäl att undantaga även fastställd generalplan. Men det följer även av utredningens allmänna utgångspunkter att här ifråga- varande bebyggelsekontroll bör vika för de fullständiga områdesskydd, som kan meddelas med stöd av naturvårdslagen å enskild mark, dvs natur- reservat och naturminne. Utredningen föreslår därför att byggnadsför— budet icke skall äga tillämpning inom område, som ingår i naturreservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Härmed får byggnadskontrollen för landskapsskyddet samma tillämpnings- område, som utredningen förordat för det särskilda strandskyddet.
För att erhålla ytterligare samordning med strandskyddsbestämmelserna bör undantag från tillståndsplikten stadgas för sådan för försvaret, jord— bruket, fisket, skogs-skötseln eller den allmänna samfärdseln erforderlig bebyggelse, som ej utgöres av bostadsbyggnad. Detta innebär en uppmjuk- ning jämfört med gällande bestämmelser i byggnadslagen, vilka ej medger
något generellt undantag. Enligt utredningens mening torde dock fördelarna av en samordning med strandregleringens motsvarande regler vara av så stort värde för tillämpningen att man i sammanhanget kan bortse från de eventuella riskerna av detta undantag.
Utredningens förslag har närmare konkretiserats i 19 % förslaget till na- turvårdslag.
I samband med att de nya reglerna i naturvårdslagen träder i kraft synes det vara lämpligt att verkställa en översyn av gällande förbudsområden för att åstadkomma en enhetlig tillämpning i landet. Vid en sådan översyn bör givetvis de översiktliga planeringssammanhangen beaktas för att an— passa förordnandeområdena till de angelägna skyddsbehoven. Därest en sådan översikt saknas torde det bli erforderligt att verkställa inventering för att utröna hur skyddet lämpligast bör avpassas. En sådan inventering måste nödvändigt kombineras med de övriga inventeringar och planeringar, som blir erforderliga för naturvårdens många olika framtida uppgifter. Det synes lämpligt att den centrala naturvårdsmyndigheten i samverkan med byggnadsstyrelsen och riksantikvarieämbetet utger vägledande anvis- ningar i ämnet.
Arbetsföretag i allmänhet
Gällande rätt m m
Naturskyddslagen innehåller i 19 20 %% regler till skydd för landskaps- bilden mot störande inverkan från arbetsföretag. Reglerna har följande innehåll:
Kan arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör innan företaget utföres samråd ske med länsarkitekten eller den han anvisar (19 5). I fall som avses i 19 & äger länsstyrelsen vid vite före- lägga företagaren att vidtaga de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. —— Vad nu sagts skall dock ej gälla, därest frågan om företagets tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen enligt lag skall prövas i särskild ordning
(20 å)-
Naturskyddsutredningen fann det erforderligt att i landskapsvårdande syfte införa en generell regel om förhandskontroll av större arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden. Det skulle emel- lertid ankomma på den enskilde företagaren att själv avgöra huruvida samråd erfordrades, då ett tvångsförfarande av praktiska skäl icke syntes kunna ifrågakomma. Icke desto mindre bedömde naturskyddsutredningen att samråd skulle komma att sökas i de flesta fall där detta var av beho- vet påkallat, främst på grund av den föreslagna regeln om möjlighet för myndigheterna att ingripa reglerande i efterhand. Utredningen påpekade
nämligen att det måste vara ett företagarintresse att de erinringar ur bla naturskyddssynpunkt, som kan riktas mot ett företags planläggning, framfördes redan innan företaget började sin verksamhet. Såsom exempel på arbetsföretag som skulle komma att innefattas under den avsedda förhandskontrollen nämndes grustäkter, väganläggningar och stenröjningar.
I fråga om de nya reglernas tillämpningsområde föreslog naturskydds- utredningen att detaljplaneområden skulle undantagas och anförde som stöd härför:
Då det gäller landskapsvärden intaga tätbebyggelseområden en i viSs mån annan ställning än övriga delar av landskapet. Nämnda områden äro nämligen redan genom planläggning godkända för bebyggelse och anläggningar av olika slag. För att tätbebyggelse skall få ske fordras enligt byggnadslagen att stadsplan eller bygg- nadsplan upprättats. Inom område, som omfattas av sådan plan, blir varje anlägg- ning innan den påbörjas föremål för byggnadsnämndens prövning. Med hänsyn till den särskilda karaktär, som sålunda stadsplane- och byggnadsplaneområden ha ur naturskyddssynpunkt, och den prövning, som inom dem äger rum enligt byggnadslagstiftningens föreskrifter, synas dylika områden böra vara undantagna från stadgandet i förevarande paragraf.
I lagrådsremissen anförde departementschefen om naturskyddsutred- ningens förslag i denna del bla:
Enligt min mening innefattar utredningens förslag i denna del en lycklig avväg- ning mellan de olika intressen som här stå mot varandra. I och för sig vore det naturligtvis önskvärt att man kunde skapa garantier för att varje arbetsföretag, som kan öva inverkan på landskapsbilden, före utförandet bleve underkastat kon- troll ur naturskyddssynpunkt. Detta skulle emellertid knappast kunna åstadkommas på annat sätt än genom att ett allmänt tillståndstvång infördes, och en sådan åtgärd kan av praktiska skäl uppenbarligen ej komma i fråga. Ej heller lär det vara möjligt att genomföra en ordning med obligatorisk förhandskontroll för alla fall då landskapsbilden påverkas mera avsevärt men icke för företag i övrigt. Det torde nämligen möta oöverstigliga svårigheter att i lagtext meddela så klara regler angå- ende gränsdragningen, som måste fordras för att straff eller annan påföljd skulle kunna stadgas för företagare, som icke anmälde sitt företag för kontroll. Man får därför nöja sig med att söka få till stånd en förhandsgranskning på frivillighetens vag.
Därmed kan man emellertid, såsom utredningen framhållit, ej lämpligen stanna. Därest en företagare åsidosätter råd och anvisningar som meddelas honom i sam- band med förhandsgranskning, bör viss möjlighet finnas att tvångsvis åstadkomma rättelse. Och om samråd i förväg överhuvud ej ägt rum samt företaget på grund därav kommit att medföra skador på naturen som rimligen bort kunna undvikas, bör företagaren också kunna tvingas medverka till att missförhållandena avhjälpas. I likhet med utredningen anser jag att dessa önskemål lämpligast kunna förverkligas genom att länsstyrelsen får befogenhet att meddela vitesförelägganden. Sådant före— läggande kan dock naturligtvis icke få avse vilka åtgärder som helst. En begräns- ning måste göras, och det synes mig lämpligt att därvidlag följa utredningens för- slag, enligt vilket åtgärderna ej få vara oskäligt betungande. Huruvida så är fallet får avgöras enligt allmänna ekonomiska principer. I några remissyttranden ha
uttalats betänkligheter mot att göra bestämmelserna om vitesföreläggande tillämp- liga även på företag som tillkommit före den nya lagens ikraftträdande. Något hinder däremot kan dock enligt min uppfattning icke anses föreligga.
Med hänsyn till vad några remissinstanser anmärkt fann departements- chefen icke tillräcklig anledning biträda naturskyddsutredningens förslag om att från tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser undantaga före- tag inom områden som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Departements- chefen framhöll att det inte lär vara uteslutet att behov att ingripa med vitesföreläggande av länsstyrelsen kan uppkomma även inom sådant område.
Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser är vissa anläggningar, ej hänförliga till nybyggnad, underkastade byggnadslovsskyldighet. Enligt 54 & byggnadsstadgan före- skrives sålunda byggnadslov för bla uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämförlig anordning; schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav; inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets hus- behov; samt inrättande av upplag. I 52 % lämnas anvisningar om vilka krav vissa av de nyssnämnda anordningarna bör uppfylla. Beträffande upplag föreskrives att sådant ej må anordnas så, att det orsakar brandfara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder omgivningen eller eljest vållar olägenhet av betydelse. Därest nu nämnd anordning vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot gällande föreskrifter äger byggnadsnämnden enligt 70 5 vid vite meddela anordningens ägare föreläggande att undanröja eller ändra det utförda.
Byggnadslovsskyldigheten för upplag infördes i den nya byggnadsstad- gan vid departementsbehandlingen av 1951 års byggnadsutrednings förslag. Departementschefen anförde i denna fråga (prop 168/1959):
I fråga om kravet på byggnadslov för upplag och anordnande av materialgård är jag av annan mening än utredningen. Visserligen anser jag det överdrivet att uppställa krav på byggnadslov tex i det fall, att en villaägare på sin tomt upp- lägger en vedstapel eller ett måttligt förråd av byggnadsmaterial för en förestående reparation. Så torde emellertid de nuvarande bestämmelserna i allmänhet icke ha tolkats. I praxis torde bestämmelsen ha tillämpats såsom avseende i huvudsak blott mera omfattande eller permanenta upplag. Den har visat sig vara ett rätt gott vapen, när det gällt att komma till rätta med tex sådana fall, då någon använder en tomt inom tättbebyggt område såsom upplag för byggnadsmaterial eller kasserade bilar. Även om ett dylikt upplag hålles i vårdat skick, kan förekomsten därav vålla stor olägenhet för dem, som bebor angränsande tomter. I svårare fall kan dylika upplag helt förändra områdets karaktär. Jag anser därför att den nuvarande bestämmelsen icke kan avvaras.
De problem som sammanhänger med omhändertagandet av det växande antalet skrotningsfärdiga fordon har på senare tid blivit alltmer uppmärk- sammade och föranlett framställningar och förslag till lösning i olika sam- manhang.
Föreningen Sveriges polismästare har i en den 28 maj 1960 till Kungl Maj:t ingiven framställning föreslagit en utvidgning av polismyndigheter- nas befogenhet att flytta och omhändertaga fordon, som anträffas olov- ligen uppställda på allmän plats. Framställningen har sedermera över- lämnats till parkeringskommittén för beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande.
I framställning till Kungl Maj:t den 22 juli 1960 har svenska natur- skyddsföreningen hemställt att åtgärder vidtages för att motverka de växande olägenheterna i fråga om dels uppställningen av herrelösa skrot- bilar utmed vägarna och i skogarna samt dels de s.k bilkyrkogårdarna. Föreningen påpekar att problemen med bilkyrkogårdarna växer till antal och omfattning i takt med det ökande bilbeståndet. En bilkyrkogård upp- står i regel på så sätt att en bilverkstad eller mindre skrotfirma köper in några begagnade bilar för att ha bildelar tillgängliga. Anläggningen breder emellertid ofta ut sig till förfång för grannar och till allvarlig skada för landskapsbilden. Föreningen framhåller vidare att de undanslängda bil- vraken blir allt vanligare längs vägarna, på obebyggda tomtplatser, i övergivna grustag eller inne i skogarna.
Föreningen redovisar därefter de möjligheter nuvarande lagstiftning i bla naturskyddslagen, byggnadsstadgan, vägtrafikförordningen och hitte- godslagen erbjuder för att komma till rätta med problemen och konstate- rar att lagstiftningen ger vissa möjligheter för myndigheterna att ingripa mot både bilkyrkogårdarna och de enskilda bilvraken i naturen. Problemet är emellertid icke löst därmed utan lagstiftningen måste kombineras med lämpliga åtgärder för att göra nedskrotningen lönande, då i annat fall en väsentligt ökad nedskräpning av skrotbilar är att förvänta. Föreningen beräknar således att år 1975 kommer cirka 175000 bilar att skrotas per år jämfört med cirka 50000 i dagens läge.
Föreningen föreslår följande lösning:
Det är angeläget, att man på landsbygden strävar efter att förlägga bilkyrko- gårdarna så, att en skyddande skogsridå kan erhållas mellan upplagen och bebyg- gelse eller allmänna trafikleder. Tendensen att en smedja eller bilreparationsverk- stad utvecklas till en bilkyrkogård bör stävjas. Detta synes som förut nämnts kunna ske med tillhjälp av naturskyddslagstiftningen.
Inom samhällen bör bilskrotningsanläggningar med hänsyn till otrevnaden för omgivningen förläggas perifert i industriområden, och tillräckliga skyddszoner ut— bildas mellan anläggningarna samt industri och bostadsområdena. Byggnadsnämn- derna bör vid lämnande av byggnadslov kunna påfordra skyddsanordningar i form av plank,
De möjligheter som lagstiftningen ger att komma till rätta med de herrelösa bilar- na längs vägarna, pä obebyggda tomter och i skogarna, bör kompletteras med åtgärder för att det hela skall fungera. Problemet är att få reda på ägaren. För- eningen vill här framhålla, att man tex skulle kunna kräva att ägaren i samband med avregistrering företer intyg från skrotfirma om att bilen lämnats in för ned— skrotning. Denna metod förefaller vara ganska enkel. En annan väg är att vid inregistreringen av bilar läggs upp ett register efter bilmärke samt chassinummer. Via detta register skulle ägaren kunna spåras och påvisas. En nackdel härmed är, att chassinumret kan utplånas genom svets, slipning el dyl. Måhända är metoden också för omständlig.
Med hänvisning till det anförda och speciellt till att man framdeles har att räkna med en väsentligt ökad nedskrotning av bilar hemställer för- eningen att frågan om åtgärder mot bilkyrkogårdarna samt i synnerhet mot nedskräpningen med skrotbilar i naturen blir föremål för uppmärk- samhet från Kungl Maj:ts sida, och att lämpliga åtgärder så snart som möjligt vidtages i den riktning föreningen sökt angiva.
Naturskyddsföreningens framställning har av Kungl Maj:t den 4 no- vember 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i övervä- gande vid fullgörande av utredningsuppdraget.
Två likalydande riksdagsmotioner (nr 161 i första kammaren av herr Mårtensson mfl och nr 189 i andra kammaren av herr Svenning mfl) till 1961 års riksdag föranledde efter utlåtande av andra lagutskottet (nr 44) att Kungl Maj:t den 27 juli 1961 föranstaltade om tillsättande av en skyndsam utredning angående omhändertagande och nedskrotning av kas— serade bilar. I direktiven för utredningen påpekas att såväl naturvårds- utredningen som parkeringskommittén har att behandla samhöriga frågor. Vidare framhålles:
Ehuru det kan förväntas, att genom de nämnda utredningarna visst material framkommer, som i någon män kan bidraga att lösa de av utskottet berörda prob- lemen, torde det icke böra ankomma på någondera av dessa utredningar att ta ståndpunkt till det spörsmål som i förevarande sammanhang är det väsentliga. nämligen hur omhändertagandet av kasserade bilar skall kunna göras ekonomiskt lönande eller — om detta icke är möjligt — hur kostnaderna för omhändertagan- det skall bestridas samt hur verksamheten skall organiseras. Härvid bör upp- märksammas, att inom fångvården varit ifrågasatt att inordna bilskrotningen i verkstadsdriften vid öppna anstalter. Ett annat viktigt spörsmål, som också berörts av utskottet och som står i samband med de nu uppräknade frågorna, är hur kon- troll åstadkommes över att de bilar, som tages ur trafik, blir omhändertagna på lämpligt sätt.
Såsom sakkunnig att verkställa den förenämnda utredningen har Kungl Maj:t tillkallat överdirektören i arbetsmarknadsstyrelsen J E 0 Montell. Utredningen har antagit namnet bilskrotningsutredningen.
Inom väg— och vattenbyggnadsstyrclsen har problemet rörande skrot- ningsfärdiga fordons omhändertagande aktualiserats i samband med det
av styrelsen den 31 augusti 1960 framlagda förslaget om obligatorisk kontrollbesiktning av motorfordon och släpfordon. Vid den utredning, som därvid verkställdes, framkom att förslagets antagande torde leda till en avsevärt ökad skrotningsfrekvens. Det var därför angeläget att ingå på skrotningsproblemet bl a med tanke på önskvärdheten att slippa anskräm- liga bilkyrkogårdar och nedskräpning i naturen genom bilvrak.
De överväganden som med anledning härav gjorts inom väg- och vatten- byggnadsstyrelsen har redovisats i en inom trafikbyrån upprättad prome- moria av den 6 september 1961. Häri sammanfattas förslagen på följande sätt:
Problemet med obrukbara, bortglömda bilar, som nu har inträtt i ett akut sta— dium, kan anses löst om en sådan bils transport till en skrotfirma kan te sig ekono- miskt lönsam för fordonsägaren.
De metoder att åstadkomma denna lönsamhet, som här har behandlats är:
a) en avsevärd höjning av skrotpriset samtidigt som skrotningsarbetet i största möjliga grad rationaliseras.
b) en reglering av registreringsförfarandet och införande av skatteplikt ända tills skrotintyg har utfärdats.
c) samma som b) ovan jämte utdebitering av ett med bilens ålder stigande till- läggsbelopp till bilskatten, vilket belopp fonderas och utfås vid uppvisande av skrot-
intyg.
Genom vissa kompletteringar av de författningar, som närmast är tillämpliga beträffande bilkyrkogårdar och enstaka bilvrak bör möjligheter finnas att komma till rätta med hithörande problem.
Av svaren på utredningens skrivelser till länsstyrelserna framgår att problemet med bilkyrkogårdarna och bilvraken i naturen bedömts vara ett av de allvarligaste naturvårdsproblemen. Sålunda har nära hälften av länsstyrelserna ansett frågan så aktuell att den bör behandlas med förtur av utredningen. Bland speciella uttalanden kan nämnas att läns— arkitekten i Östergötlands län framhållit att för anordnande av bilkyrko- gård borde alltid erfordras byggnadslov. Enklast torde vara att utöka 65 % byggnadsstadgan att omfatta anordnande av »störande upplag». Läns- arkitekten i Jönköpings län har anfört att för att få kontroll över bil- kyrkogårdarna borde anmälningsplikt föreligga när sådana skall anordnas. Var och en som avregistrerar en bil bör ha skyldighet att uppvisa kvitto på att bilen är levererad till auktoriserad firma.
Bilskrotningsutredningen har delgivit utredningen materialet från en riksomfattande inventering som nyligen genomförts. Därav framgår att det totala antalet övergivna enstaka bilvrak i början av december 1961 utgjorde cirka 1 200. Inom länen varierade antalet från 8 till 136. Antalet anhopningar av bilvrak vid nämnda tidpunkt har av länsstyrelserna upp- givits utgöra ca 500 med relativt jämn fördelning mellan länen. Uppgif- terna kompletteras med uttalanden från polismyndigheter och länsmyn-
