SOU 1962:36
Naturen och samhället
N 4-0 (;(
oå (- - CUL"
&( 4. IOTQ'
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
Jordbruksdepartementet
NATUREN OCH SAMHÄLLET
BETÄNKANDE AVGIVET AV 1960 ÅRS NATURVÅRDSUTREDNING
Stockholm 1962
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962
Kronologisk förteckning
Skogstillgångarna i Jämtlands län. Idun. 100 &. +1 utvikskarta. S. Yrkesutbildningen på trädgårdsomrädet. Statens Re- produktionsanstalt. 71 5. Jo. Totalförsvarets personalfrågor. Beckman. 305 s. Fb. Arbetsuppgifter och utbildning för viss sjukvårds- personal. Beckman. 165 3. I. Vidgad vuxenutbildning på gymnasiestadiet. Kihl- ström. 116 8. E. ååatsbigrag till enskild väghållning. m.m. Idun. s Kommunal beredskap. Idun. 198 5. I. . Finansplan för budgetåret 1962/63 samt Preliminär gationalbudget för år 1962. Marcus. XXIII+61 s. 1
9. Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Kihlström. 259 s. Fi. 10. Svensk ekonomi 1560—1965. Idun. 220 s. Fi. 11. Svensk ekonomi 1960—1965. Bilagor 1—5. Idun. 296 s.
(”HE-”?!”???
h. 12. Aspekter på utvecklingsbiständet. Idun. 268 s. U. 13. Skärpta regler för rusdrycksinköp. Idun. 125 s. Fi. 14. Atomansvarighet Il. Idun. 205 s. Ju. 15. Den allmänna näringslagstiftningen. Idun. 212 8. H. 16. Korrespondensundervisningen inom skolväsendet. Tryckeribolaget Värmlands Folkblad. Karlstad. 141
5. E.
17. Arbetstidsförkortningens omfattning och utläggning. Idun. 141 s. S. 18. Automatisk databehandling inom folkbokförings— och upphördsväsendet. Del II. Idun. 87 s. Fi. 10. [Själandlssvenskars deltagande i allmänna val. Idun.
s. 11.
20. Nedlre justitierevisionens arbetsorganisation. Idun. 84 5. n.
21. Kommunalt stöd åt studerande från utvecklingslån- derna. Kihlström. 35 s. 1. 22. Samhällsfarlig asocialitet. Idun. 232 8. I. 23. Försvarets tandvård. Idun. 100 9. F6. 24. Exp1opriation för sanering av historiskt eller kultur- historiskt värdefull bebyggelse. Marcus. 45 s. Ju. 25. Revidgrad nationalbudget för år 1962. Marcus. IV + s 1 26. Avgiftsbelagda tratikanläggningar. Idun. 70 s. K. 27. Radions juridiska ansvar. Idun. 131 s. Ju. 28. skolväsendets centrala ledning. Idun. 408 s. E. 29. Säkerhetsinspektion av motorfordon och släpvagnar. Kihlström. 101 5. K. 30. Arbetstidsreglering för militär personal och civil- militär. Idun. 82 5. F6. 31. Stadshypoteks- och bostadskreditinstitutionerna. Nor- stedt & Söner. 153 s. Fi. 32. Automatisk databehandling. Kihlström. 311 s. Fi. 33. Veterinärmedicinsk forskning och undervisning. Del I. Statens Reproduktionsanstalt. 168 5. Jo. 34. Försvarsmedicinsk forskning i totalförsvaret. Idun. 101 5. + 1 utviksblad. E. 35. Svensk trafikpolitik III. Idun. 108 s. K. 36. Nature.? och samhället. Statens Reproduktionsanstait. 440 s 0.
Anm. Om särskild tryckort ci angives, år tryckorten Stockholm.
Jordbruksdepartementez
NATUREN OCH SAMHÄLLET
BETÄNKANDE AVGIVET AV
1960 ÅRS NATURVÅRDSUTREDNING
STATENS REPRODUKTI ONSANSTALT STOCKHOLM 1962
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Jordbruksdepartementet
Genom beslut den 14 oktober 1960 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla en utredningsman för att verkställa utredning angående naturskyddslags-tiftningen mm. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 21 oktober 1960 över- direktör-en, numera generaldirektören och chefen för rikets allmänna kartverk J B Lundgren såsom utredningsman för utredningen i fråga.
Den 16 december 1960 förordnade departementschefen följande per— soner att såsom experter biträda utredningsmannen, nämligen länsarki- tekten i Malmöhus län E L Borg, öve-rjägmästaren i Gävle-Dala distrikt F H Ebeling, intendenten vid Svenska naturskyddsföreningen L—E Esping, överdirektör-en i väg- och vattenbyggnadsstyrelsen G V Hall, dåvarande överingenjören, numera planeringsdirektören i vattenfallsstyrelsen J V Norrby, verkställande direktören i Svenska turistföreningen H Sehlin, dåvarande laboratorn vid skogshögskolan, numera professorn vid Upp- sala universitet H M Sjörs och landsantikvarien i Västerbottens län G A E Westin. — Samtidigt förordnades lantmätaren i lantmäteristyrelsen K E M Jonsson att vara sekreterare åt utredningen.
Expertkretsen har därefter ytterligare utökats, nämligen genom be- slut den 12 maj 1961 med ledamoten i styrelsen för Samfundet för Hem- bygdsvård, riksdagsmannen I B Lassinantti, den 8 augusti 1961 med överlantmätaren i Västernorrlands län N B Kvarby och den 11 maj 1962 med revisionssekreteraren L A Delin.
Utredningen har antagit namnet 1960 års naturvårdsutredning. Till utredningen har för att tagas i övervägande vid fullgörande av utredningsuppdraget överlämnats följande till Kungl Maj:t inkomna framställningar m m:
den 4 november 1960 riksdagens skrivelse (28 mars. 1958, nr 170) i anledning av väckta motioner om förbud mot plockning av vissa växter för avsalu under hänvisning till vad som anförts i tredje lagutskottets utlåtande (nr 11, 1958),
den 4 november 1960 en skrivelse från Svenska naturskyddsföreningen om ändrade bestämmelser rörande utomhusreklamen,
den 4 november 1960 en skrivelse från Svenska naturskyddsföreningen med anhållan att lämpliga åtgärder måtte vidtagas mot »bilkyrkogår- darna» och mot nedskräpningen med skrotbilar i naturen,
den 4 november 1960 skrivelser från Landers Reklam AB rörande reklam- anordningarna vid landsvägarna,
den 16 december 1960 en skrivelse från professorn Bertil Lindquist, Botaniska trädgården, Göteborg, med hemställan om undersökning av möjligheterna att genom tillägg till naturskyddslagen söka i framtiden förhindra, att rätten till Kungl Maj:ts prövning av naturskyddsfrågor blir åsidosatt,
den 9 februari 1962 en promemoria från domänstyrelsen med syn- punkter på organisationen av tillsynen över jakten och jaktvården,
den 26 januari 1962 en framställning från länsstyrelsen i Stockholms län om utredning av frågan om allemansrättens inne-börd i syfte att ernå klarare regler för den praktiska tillämpningen,
den 30 mars 1962 en framställning från länsstyrelsen i Blekinge län om utredning av vissa frågor rörande tillträde till annans mark i sam- band med friluftsliv samt
den 18 maj 1962 en framställning från länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän om utredning rörande möjligheterna att påverka lokaliseringen av campingplatser.
Den 24 november 1961 har för kännedom överlämnats vissa vid 1961 års riksdag väckta motioner angående den sk allemansrätten jämte tredje lagutskottets utlåtande (nr 30) i anledning härav.
Slutligen har den 18 maj 1962 överlämnats dels två vid 1962 års riksdag väckta motioner om viss inskränkning i rätten att arrendera strand- område jämte tredje lagutskottets utlåtande i anledning härav (nr 25), dels en vid 1962 års riksdag väckt motion angående skydd mot jord- vårdestegring m m jämte tredje lagutskottets utlåtande i anledning härav (nr 27).
Utredningen har avgivit följande infordrade utlåtanden: den 2 februari 1961 över vad riksdagens revisorer i berättelse till 1960 års riksdag anfört beträffande planväsendets centrala ledning,
den 14 mars 1961 över vattenvärdskommitténs betänkande om skydd för vattenförsörjningen (SOU 1960: 38),
den 21 april 1961 till riksdagens tredje lagutskott över vissa vid 1961 års riksdag väckta motioner rörande utredning av allemansrätten,
den 16 november 1961 över domänstyrelsens framställning om ändring av förordningen angående grunder för förvaltningen av vissa krono- skogar samt
den 12 februari 1962 till riksdagens jordhruksutskott över vissa vid
1962 års riksdag väckta motioner om viss vidgad användning av anslag till naturskydd.
Efter erhållet bemyndigande har utredningsmannen och sekreteraren företagit resor inom landet, bla för studium av nationalparkerna i Norr- botten, täktverksamheten i södra och mellersta Sverige mm.
Under utredningens gång har hållits ett stort antal överläggningar med myndigheter, organisationer och av naturvården intresserade enskilda personer.
Experterna har deltagit i behandlingen av alla förekommande frågor. Sedan utredningsuppdraget nu slutförts, får utredningen vördsamt över- lämna sitt betänkande Naturen och samhället.
Betänkandet är enhälligt. Stockholm den 21 augusti 1962.
Börje Lundgren
Ebbe Borg Lars Delin Fredrik Ebeling Lars-Erik Esping Gösta Hall Nils Kvarby Ragnar Lassinantti Jonas Norrby Halvar Sehlin
Hugo Sjörs Gunnar Westin
/ Erik Jonsson
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl Justitiedepartementet
Genom beslut den 30 juni 1961 uppdrog Kungl Maj:t åt 1960 års natur- vårdsutredning att företaga en översyn av 1952 års strandlag.
Utredningen, som fullgjort ifrågavarande uppdrag i samband med sin utredning rörande naturskyddslagstiftningen mm, får härmed vördsamt överlämna sitt betänkande Naturen och samhället.
De med översynen av strandlagen sammanhängande frågorna behand- las särskilt i kap 6, kap 10 (sid 211—243, 318—330) samt kap 12 (sid 412).
Stockholm den 21 augusti 1962.
Börje Lundgren
Ebbe Borg Lars Delin Fredrik Ebeling Lars-Erik Esping Gösta Hall Nils Kvarby Ragnar Lassinantti Jonas Norrby Halvar Sehlin
Hugo Sjörs Gunnar Westin
/ Erik J onsson
FÖRSTA KAPITLET
Författningsförslag
Förslag till naturvårdslag
Härigenom förordnas som följer:
Inledande bestämmelser 1 %. Naturen utgör en allmän medborgerlig tillgång som skall vårdas med hänsyn till samhällets behov. Den som nyttjar naturen i samband med arbetsföretag, rekreation eller eljest skall visa varsamhet så att onödig skada ej uppkommer.
2 %.
Det närmaste inseendet över naturvården utövas inom kommunen av kommunens styrelse eller av nämnd som fullmäktige bestämma.
Länsstyrelsen. har att utöva tillsyn över naturvården i länet. Statens naturvårdsnämnd har att följa naturvården i riket och genom råd och anvisningar tillse att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt.
Närmare bestämmelser om naturvårdens organisation samt om till- lämpningen i övrigt av denna lag meddelas av Konungen.
Nationalparker 3 %.
I syfte att trygga vården av större sammanhängande område av viss landskapstyp som erbjuder möjlighet för envar till upplevelse av orörd, vacker eller eljest särpräglad natur eller är av betydelse för kännedomen om landets natur kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark.
4 %. Angående nationalparkers vård och förvaltning förordnar Konungen. Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer äger för varje särskild nationalpark meddela de föreskrifter beträffande rätten att färdas över nationalparken eller eljest vistas där ävensom angående ordningen i övrigt inom området, som finnas erforderliga för att trygga ändamålet med nationalparken. -
5 5.
Enligt 4 & meddelade föreskrifter skola ej lända till inskränkning i redan uppkommen enskild rätt.
Ej heller skola sådana föreskrifter föranleda inskränkning i lapparna medgivna rättigheter till bete, skogsfång, fiske eller jakt efter andra djur än björn, lo, älg och örn eller innebära hinder för lapparna att eljest uppehålla sig inom nationalparken eller att där medföra hundar för bevakning av renhjordar.
Naturreservat
6 %.
Område som på grund av naturens eller kulturmiljöns beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild eller som är av särskild bety- delse för friluftslivet eller för kännedomen om landets natur må avsättas till naturreservat.
7 %.
Beslut om avsättande till naturreservat meddelas av länsstyrelsen. l beslutet skall grunden till avsättandet angivas.
I samband med beslutet har länsstyrelsen att meddela de särskilda föreskrifter, som beträffande naturreservatets vård och förvaltning eller i övrigt finnas erforderliga för att trygga ändamålet med naturreservatet.
Konungen må förordna, att vården och förvaltningen av naturreservat helt eller delvis skall omhänderhavas av myndighet.
8 &.
Då fråga väckts om avsättande av naturreservat må länsstyrelsen för viss tid, högst tre år, meddela förbud mot att beträffande det berörda området utan länsstyrelsens tillstånd vidtaga åtgärd som strider mot naturreservatets syfte. Om särskilda skäl äro därtill, må förbudets giltig- hetstid av länsstyrelsen förlängas med högst tre år.
9 %.
Undantag från bestämmelser som meddelats vid avsättandet av natur- reservat må av länsstyrelsen medgivas då särskilda skäl därtill föranleda.
Beslut om avsättande av naturreservat skall av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas,
1. om det på grund av att naturreservatet förstörts eller avsevärt förändrats till sin beskaffenhet eller av annan särskild anledning fram— står såsom meningslöst eller obehövligt att bibehålla naturreservatet eller del därav eller vissa därtill hörande bestämmelser; samt
2. om det begäres av någon som genom expropriation förvärvat rätt till sådant nyttjande av naturreservatet som icke är förenligt med dess syfte.
Beslut om avsättande av naturreservat må av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas,
1. om naturreservatet finnes hindra eller avsevärt försvåra företag av större allmän eller enskild nytta; samt
2. om naturreservatet på grund av omständigheter som ej tagits i beräkning vid avsättandet av detsamma medför avsevärt större intrång än då förutsatts.
10 %.
Erfordras förberedande undersökning på marken innan beslut om avsättande meddelas eller dylikt beslut upphäves eller jämkas, må sådan verkställas genom länsstyrelsens försorg. Därvid skall tillses, att skada är egendom såvitt möjligt undvikes.
11 %.
Beröres naturreservat av arbetsföretag och erfordras med anledning därav särskild undersökning av naturreservatet eller särskild åtgärd för att bevara det, skall kostnaden därför åvila företaget, såvitt det ej på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.
Undersökning eller åtgärd som avses i första stycket skall vidtagas så skyndsamt som möjligt.
Naturminnen
12 %. Till fastighet hörande naturföremål som är av särskild betydelse för landskapsbilden eller för kännedomen om landets natur må jämte er- forderligt område på marken däromkring avsättas till naturminne.
13 %. Vad i 7—11 %% stadgats om naturreservat skall i tillämpliga delar gälla även beträffande naturminne.
Särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter.
14 %. Finnes växtart med hänsyn till fara för utrotning böra skyddas på annat sätt än genom att ett eller flera områden avsättas som naturrese-re vat, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela
förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt.
Ändock att fara för utrotning ej föreligger äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer för hindrande av skövling meddela förbud att inom landet eller del därav för avsalu borttaga växt av viss art där den växer vilt eller del av sådan växt.
15 %.
Föreligger beträffande djurart sådant förhållande som sägs i 14 % första stycket, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp ä person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo.
Om fridlysning av djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske gäller vad därom särskilt stadgas.
16 &. Förbud enligt 14 eller 15 % skall ej utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande.
Särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet
17 %.
Erfordras för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kontroll av lokaliseringen av bebyggelse inom visst strandområde äger länsstyrelsen förordna att bebyggelse icke må företagas inom området utan länssty- relsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyg- gelse som nu sagts.
Förordnande enligt första stycket skall avse land— och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd.
Vad i första stycket stadgas skall icke avse område som ingår i natur- reservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Förordnande enligt första stycket skall icke utgöra hinder för sådan för försvaret, jordbruket, fisket, skogs-skötseln eller den all— männa samfärdseln erforderlig bebyggelse som ej utgöres av bostads-
byggnad.
18 %.
Finnes å Område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 17 5 eller som eljest är av väsentlig betydelse för friluftslivet, eller i områdets närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må läns- styrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning beträffande dike.
Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite utsättas.
Särskilda bestämmelser till skydd för landskapsbilden
19 %.
Erfordras för skydd av område som på grund av naturen-s eller kul- turmiljöns. beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild kon- troll av lokaliseringen av bebyggelse inom området, må länsstyrelsen förordna att helt ny byggnad icke må uppföras inom området utan läns- styrelsens tillstånd.
Förordnande enligt första stycket skall icke avse område som ingår i naturreservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Förordnande skall icke utgöra hinder för sådan för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna sam- färdseln erforderlig bebyggelse som ej utgöres av bostadsbyggnad.
20 5. Kan arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse eller täkt som sägs i 23 %, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör innan företaget utföres samråd ske med länsstyrelsen eller den länsstyrelsen anvisar.
21 %. I fall som avses i 20 % äger länsstyrelsen vid vite förelägga företagare-n att vidtaga de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden.
22 %.
Finnes anledning antaga att arbetsföretag som avses i 20 % inom visst område skulle komma att varaktigt skada landskapsbilden äger länssty- relsen förordna att sådant företag icke må utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. I beslutet skall länsstyrelsen angiva, vilka slag av företag som förordnandet avser.
I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter rörande företagets utförande att dess skadliga inverkan på landskaps— bilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas.
23 %.
Täkt av sten, grus, sand, jord eller torv för annat ändamål än fastig- hets husbehovsförbrukning må ej utföras utan länsstyrelsens tillstånd.
Tillstånd till täkt som avses i första stycket må göras beroende därav att plan för täkt av lämplig omfattning framlägges och att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av sådan åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift.
24 5.
Vad i 20—23 åå stadgas skall icke avse företag inom område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan eller företag vars tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen skall prövas i särskild ordning samt skall icke lända till inskränkning i rätt som meddelas genom inmutning enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen.
25_ &.
Tavla, skylt, inskrift eller annan varaktig anordning för reklam, pro— paganda eller liknande ändamål må ej finnas anbringad utomhus utan länsstyrelsens tillstånd.
Tillstånd att uppsätta och vidmakthålla anordning som i första stycket sägs må av länsstyrelsen begränsas till högst fem år.
Från förbudet undantages skylt anbringad å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet samt an- slagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, för- eningssammanträden, auktioner elle-r dylikt.
26 %.
Finnes anordning som avses i 25 % tredje stycket vara uppenbart van- prydande i landskapsbilden, må länsstyrelse-n vid vite förelägga anord- ningens ägare eller, om denne ej är känd, ägaren av den mark där an- ordningen är uppsatt att avlägsna anordningen eller vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finne-r erforderliga.
27 5. Vad i 25 och 26 åå stadgas. skall ej gälla i fråga om anordning vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning.
Särskilda bestämmelser om uppträdandet i naturen
28 5.
Vid vistelse i nature-n skall envar iakttaga att han ej skräpar ned med glas, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan, eller uppträder högljutt eller på annat sätt stö- rande eller skadar eller onödigt stör markernas vilda djur eller skövlar markernas bestånd av vilda växter.
29 5.
Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och har därav för närboende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller fara för skada till person eller egendom, äger länsstyrelsen vid vite ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidtaga erforderliga före- byggande åtgärder för framtiden.
Vad nu sagts skall dock ej gälla, där enligt särskilda föreskrifter frå- gan om platsens iordningställande skall prövas i annan ordning.
Ersättningsbestämmelser m m
30 &.
Medför avsättande av område enligt 6 eller 12 % till naturreservat eller naturminne sådan inskränkning i rätten att bebygga fastighet, att ägaren kan använda fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom det avsatta området påverkas av att bebyggelserätten sålunda in- skränkts, allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till det tidigare värdet av nämnda del, eller tillskyndas honom eljest avse-värt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan beslut om avsättandet meddelades.
31 5.
Skulle vägran av tillstånd enligt 8 % medföra sådan inskränkning i möjligheten att nyttja med förbudet avsedd mark på sätt som tidigare skett, att avsevärt men tillskyndas ägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å marken, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Ersättning skall bestämmas att utgå med visst årligt belopp.
Ersättning enligt denna paragraf må, om skäl äro därtill, avräknas å gottgörelse som sedermera kan komma att utgå jämlikt 30 å.
32 5.
Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt elle-r delvis omfattas av förordnande enligt 17 eller 19 %, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda in- skränkts, av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart miss- förhållande till värdet av nämnda del vid tiden för förordnandets med- delande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjan- derätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan för- ordnandet meddelades.
Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnan- dets meddelande.
33 %.
Vägras tillstånd till arbetsföretag enligt 22 5 eller vägras tillstånd till täktverksamhet enligt 23 5 av annat skäl än att sådant villkor som avses i 23 å andra stycket icke fullgjorts eller meddelas särskilda föreskrifter angående företagets eller verksamhetens utförande, och tillskyndas här- igenom markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten avsevärt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider.
I vad avser täktverksamhet skall markens värde den 1 januari 1964 tagas till utgångspunkt vid uppskattningen av skadan.
34 %.
Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande enligt 18 5, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersättning skall dock icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att ute stänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas.
Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning, då på grund av före- läggande enligt 18 å övergång anordnats: över dike.
35 %.
Har någon med stöd av 26 % ålagts att avlägsna där omförmäld an- ordning må, om särskilda skäl föranleda därtill, ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kost- naderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. '
36 å.
Föranleder avsättande till naturreservat eller naturminne eller vägran av tillstånd enligt 32 eller 33 % synnerligt men vid nyttjandet av fastighet eller del därav må ägaren fordra att fastigheten eller den särskilda delen löses av kronan.
Om ersättning för skada och intrång å fastighet eller del därav i an- ledning av åtgärd som avses i första stycket skulle uppgå till två tredje- delar av fastighetens eller den särskilda delens värde äger kronan lösa fastigheten eller delen.
37 %.
Ersättning varom sägs i 30, 32 och 33 %% skall bestämmas att utgå på en gång; dock må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fast- ställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.
38 %.
Har fråga väckts om åtgärd enligt denna lag, äger länsstyrelsen före- lägga den som vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen av fastighet eller del därav att inom viss tid, minst två månader, göra anmä- lan därom hos länsstyrelsen, vid påföljd att han eljest skall hava för— lorat sin talan.
Vad i fråga om ersättning eller lösen avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till gottgörelse uppkom förvärvat sakäga- rens— rätt i avseende å fastigheten.
39 5.
Har ej överenskommelse träffats om ersättning enligt 30—33 55 eller om inlösen av fastighet eller del därav och har icke den, som vill göra anspråk på ersättning elle-r fordra inlösen, jämlikt 38 5 första stycket förlorat sin talan, åligger det honom att väcka talan mot kronan hos expropriationsdomstolen inom ett år från det laga kraft åkommit det beslut, varå anspråket grundas, vid påföljd att han eljest går rätten därtill förlustig.
Kronan äger, då fråga väckts om avsättande av naturreservat, vid expropriationsdomstolen väcka talan mot sakägare om fastställande av de villkor som vid beslut i ifrågavarande hänseende skola gälla beträf- fande» ersättning eller inlösen. Kommer beslut av det innehåll som förut— satts vid expropriationsdomstolen icke till stånd inom ett år från det målet avgjorts. genom lagakraftägande dom, skall domen ej längre vara bindande för parterna. '
40 %.
Är fastighetsägaren enligt 30, 32 eller 33 & tillkommande ersättning bestämd att utgå på en gång och har fastigheten genom den åtgärd som föranlett rätten till ersättning undergått sådan minskning i värde att den. kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för vilken fas— tigheten svarade då rätten till ersättning uppkom, skall ersättningen nedsättas hos. länsstyrelsen; och skall om fördelning och utbetalande av beloppet samt verkan därav i tillämpliga delar gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller servituts— rätt upplåtes.
Har förlust å fordran som avse-s i första stycket uppstått till följd av att nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kronan för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller, där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att er- sättning blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överens- kommelse mellan kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit prövad av domstol. I sistnämnda fall skall talan om ersättning väckas vid expropriationsdomstolen.
41 5.
I mål, som enligt denna lag skall upptagas av expropriationsdomstol, skola bestämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Är fråga om inlösen av fastighet eller del därav skola jämväl stadgandena i 7—10, 48, 49 och 55—60 55 lagen om expro- priation äga motsvarande tillämpning. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader a målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna. .
Ansvarsbestämmelser m m 42 5.
Den som bryter mot förbud som stadgas i denna lag eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen straffes med dags- böter. Äro omständigheterna synnerligen försvårande-, må till fängelse i högst sex månader dömas.
Har någon gjort sig skyldig till nedskräpning som sägs i 28 å och har förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller fara för skada till person eller egendom, straffes med böter, högst femhundra kronor.
43 %. Den som gjort sig skyldig till förseelse varom sägs i 42 5 skall vara pliktig att ersätta all kostnad som föranledes därav.
44 %.
Har någon vidtagit åtgärd i strid mot förbud som stadgas i 23 eller 25 5 eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av 7—9, 13, 17, 19, 22 eller 23 %, äger länsstyrelsen vid vite förelägga honom att rätta vad olagligen skett. Överexekutor äger ock meddela handräck- ning för sådant ändamål. Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare. Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser som äro stadgade för det i 191 % utsökningslagen avsedda fallet.
Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 18 5, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgär- den vidtages.
Kostnad för handräckning som ovan sägs må på utmätningsmannens begäran förskjutas av allmänna medel.
45 %.
Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag före-s hos Konungen genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av för- valtande myndigheters och åmbetsverks beslut.
Innefattar länsstyrelses beslut förbud enligt 8 % eller förordnande enligt 17 eller 19 % eller 22 % första stycket skall förbudet lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan. Detsamma gäller beträffande myndighets beslut om förbud enligt 14 eller 15 &.
Övergångsbestämmelser 46 5.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1964. Genom denna lag upphävas strandlage-n den 30 maj 1952 (nr 382); naturskyddslagen den 21 november 1952 (nr 688); 86 och 122 %% byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385); samt 39 % lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar (nr 431).
Där i lag eller särskild författning förekommer hänvisning till lagrum som ersättes genom bestämmelse i nya lagen, skall denna i stället tillämpas.
47 %.
Beträffande» nationalpark som avsatts enligt äldre lag skall nya lagen tillämpas.
Fridlysning, förbud eller föreläggande som meddelats. med stöd av 11 5 lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmärkens fredande, 6, 8, 9, 13, 16, 17 eller 20 & naturskyddslagen, 1 eller 2 % strandlage-n samt 86 eller 122 % byggnadslagen skola fortfarande gälla intill dess annor- lunda förordnas, och skola därvid nya lagens motsvarande bestämmelser tillämpas.
Har före ikraftträdandet av denna lag ansökan icke bifallits om till- stånd att uppföra byggnad utan hinder av förbud som meddelats enligt 1 & strandlagen, skall den som i anledning därav vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen väcka talan mot kronan hos expropriations— domstolen före den 1 januari 1965, vid påföljd att han eljest går förlustig sin rätt.
48 %. Har tillstånd till täkt lämnats med stöd av 21 % naturskyddslagen, skall så anses som om tillståndet meddelats jämlikt förevarande lag. Annan täkt som pågår vid nya lagens ikraftträdande må utan hinder av vad i 23 & stadgas om förbud mot utförande av täkt utan länsstyrelsens tillstånd fortsätta till dess länsstyrelsen annorlunda förordnar, dock längst till och med den 31 december 1964.
49 5.
I fråga om annonstavla, reklamskylt eller dylikt, vartill tillstånd läm- nats jämlikt 39 5 lagen om allmänna vägar, skall så anses som om till— ståndet meddelats den 1 januari 1964 med stöd av 25 5 nya lagen för en tid av fem år eller för den kortare tid tillståndet må ha avsett.
Annan 1 25 5 första stycket avsedd anordning, som finnes uppsatt vid lagens ikraftträdande, må utan hinder av vad där stadgas bibehållas till och med den 31 december 1966; dock må länsstyrelsen dessförinnan, om särskilda skäl föranleda därtill, i fråga om anordningen förfara som i 26 % sågs, varvid stadgandet i 35 5 om ersättning skall äga tillämpning beträffande densamma.
50 5.
Vad i 34 5 första stycket andra punkten stadgas skall icke gälla med avseende å stängsel eller dike som innan denna lag trädde i kraft upp- förts eller anordnats å område beläget mer än 300 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Har den som håller sådant stängsel eller dike borttagit detsamma på grund av föreläggande enligt 18 5, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning för kostnaderna.
Förslag till lag angående ändring i lagen den 12 maj 1917 (nr 189)
om expropriation
Härigenom förordnas att 1 och 108 55 lagen den 12 maj 1917 om expropria- tion skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan sägs.
(Gällande lydelse:) (Föreslagen lydelse:)
1. Allmänna bestämmelser.
Om expropriationsrätt.
1 %. Fastighet, som tillhör annan än kronan, mä tagas i anspråk genom expropriation, om Konungen prövar det nödigt:
1. för befästning _— — — sandflykt före-bygges;
11. för att bevara område såsom nationalpark eller naturminne;
11. för att bevara område såsom nationalpark, naturreservat eller na- turminne;
12. för att _ —— —- som nu är sagt.
108 &.
Expropriation för att bevara om- råde såsom nationalpark eller natur- minne må äga rum endast till för- män för kronan samt, då fråga är om naturminne, för kommun eller sådan förening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad na- turskydd och som kan på ett be- tryggande 'sätti ansvara för egendo- men.
108 %.
Expropriation för att bevara om- råde såsom nationalpark, natur- reservat eller naturminne må äga rum endast till förmån för kronan, samt, då fråga är om naturreservat eller naturminne, för kommun eller sådan förening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad na- turvård och som kan på ett betryg- gande sätt ansvara för egendomen.
Fråga om expropriation för att bevara kulturhistoriskt märklig bygg-
nad — —— — för egendomen.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till kungörelse om ändring i byggnadsstadgan den 30 december 1959 (nr 612)
Härigenom förordnas att 24 5 1 mom, 54 % 1 mom och 56 % 1 mom byggnadsstadgan den 30 december 1959 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives. (Gällande lydelse:)
24 ä 1 mom.
När förordnande, innefattande för- bud mot nybyggnad utan särskilt tillstånd enligt 15, 35, 80, 82, 86, 97, 106, 109, 110, 119, 121, 122 eller 168 % byggnadslagen eller mot schaktning, fyllning, trädfällning el— ler därmed jämförlig åtgärd med— delas, skall länsstyrelsen underrätta markägarna därom genom kungö- relse i den eller de tidningar, i vilka kommunala meddelanden för orten intagas, eller på annat lämpligt sätt.
(Föreslagen lydelse:)
24 % 1 inom.
När förordnande, innefattande för- bud mot nybyggnad utan särskilt tillstånd enligt 15, 35, 80, 82, 97, 106, 109, 110, 119, 121 eller 168 % bygg- nadslagen eller mot schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd meddelas, skall länsstyrelsen underrätta markägar- na därom genom kungörelse i den eller de tidningar, i vilka kommu- nala meddelanden för orten intagas, eller på annat lämpligt sätt.
Det område, som _ — — kartan är särskilt stadgat.
54 % 1 mom. Åtgärd, som enligt 75 å —— — —
Inom område med stadsplan er- fordras härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av taktäck- ningsmaterial, för rivning av bygg- nad samt för uppsättande eller vä- sentlig ändring av skylt eller ljus- anordning.
54 5 1 mom. inrättande av upplag.
Inom område med stadsplan er— fordras härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av taktäck- ningsmaterial, för rivning av bygg- nad samt för uppsättande eller vä- sentlig ändring av skylt eller ljus- anordning. Länsstyrelsen äger för-
ordna att i fråga om skylt eller ljus- anordning skall erfordras byggnads- lov jämväl inom visst område med byggnadsplan.
Med avseende å område _ —— _ första stycket sägs.
56 5 1 mom.
Vid prövning av ansökan om bygg- nadslov skall byggnadsnämnden till- se, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen, lagen om allmänna vägar, lagen om enskilda vägar, strandlagen, denna stadga eller med stöd av nämnda författ- ningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnadslagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må bygg- nadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet sttällts,
56 % 1 mom.
Vid prövning av ansökan om bygg- nadslov skall byggnadsnämnden till- se, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen, lagen om allmänna vägar, lagen om enskilda vägar, naturvårdslagen, denna stad— ga eller med stöd av nämnda för— fattningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnads- lagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må byggnadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet ställts.
Inom område, solm —— -— — därmed jämförligt behov.
Denna kungörelse- trädcr i kraft den
Förslag till förordning angående täktavgift
Härigenom förordnas som följer:
1 5. För täkt av sten, grus, sand, jord eller torv, vartill erfordras tillstånd av länsstyrelsen enligt 23 % naturvårdslagen, skall erläggas. viss årlig avgift ( täktaugift) att användas för särskilda naturvårdsändamäl.
2 %.
Täktavgift utgår med fem kronor för varje helt hundratal kubikmeter material, mätt i fast mått, som uttagits under nästföregående kalenderår.
Avgiften skall erläggas av den som under tid då uttag skedde var ägare till täkten eller, om länsstyrelsen efter prövning av omständigheterna i varje särskilt fall lämnat medgivande därtill, av den som under sådan tid på grund av upplåtelse av ägaren var berättigad att tillgodogöra densamma.
3 5.
Den avgiftsskyldige skall senast den 15 februari till länsstyrelsen in- komma med uppgift om den mängd material som av honom under föregående kalenderår uttagits från tillständspliktig täkt.
Länsstyrelsen äger förelägga den avgiftsskyldige att styrka hur den uppgivna mängden beräknats samt må även föranstalta om kontrollmät- ning.
Senast den 30 juni skall länsstyrelsen beträffande envar avgiftsskyldig fastställa täktavgiften för föregående år. Avgiften skall inbetalas till länsstyrelsen. Därest avgift icke vederbörligen erlägges, skall länssty- relsen föranstalta om dess indrivning.
4 &.
Underlåter någon att fullgöra uppgiftsskyldighet som åligger honom enligt 3 5 första stycket eller lämnar han veterligen oriktig uppgift, straffes med dagsböter.
5 &.
Över länsstyrelsens beslut om fastställande av täktavgift må talan föras hos Konungen genom besvär. Beslutet skall utan hinder av förd klagan tills vidare lända till efterrättelse. Vinnes nedsättning i eller be- frielse från avgift, återbetalas vad för mycket blivit erlagt.
6 &. Kungl Maj:t äger utfärda för tillämpning av denna förordning erfor- derliga föreskrifter.
Denna förordning träder i kraft den
Förslag till förordning angående avgift å viss fritidsbebyggelse.
Härigenom förordnas. som följer:
1 5.
Då länsstyrelsen fastställt byggnads-plan, som helt eller delvis avser fritidsbe—byggelse, eller ändring av sådan plan eller medgivit undantag från byggnadsförb-ud enligt 109 5 första stycket byggnadslagen eller 17 eller 19 & naturvårdslagen, är ägare av mark som åsyftas med beslutet skyldig att för varje för fritidsändamål avsedd bostadsenhet, som på grund av detsamma kan beräknas bli uppförd å hans mark, erlägga en avgift av 200 kronor att användas för särskilda naturvårdsändamål inom länet.
Vad i första stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning då undantag från byggnadsförbuud som sägs. i 109 5 första stycket bygg— nadslagen medgivits av byggnadsnämnd efter förordnande enligt 67 % 2 mom byggnads-stadgan. I sådant fall skall byggnadsnämnden sedan beslutet fattats ofördröjligen insända handlingarna i ärendet till läns- styrelsen.
2 &.
Avgift enligt 1 % fastställes av länsstyrelsen i omedelbar anslutning till beslut som sägs i första stycket sagda paragraf eller, i fall som avses i andra stycket, så snart handlingarna i ärendet inkommit till länsstyrelsen.
Avgiften skall inbetalas till länsstyrelsen. Därest avgift icke vederbör- ligen erlägges, skall länsstyrelsen föranstalta om dess indrivning.
3 &.
Över länsstyrelsens beslut om fastställande av avgift enligt denna för- ordning må talan föras hos Konungen genom besvär. Beslutet skall utan hinder av förd klagan tills vidare lända till efterrättelse. Vinnes nedsättning i eller befrielse från avgift, återbetalas vad för mycket blivit erlagt.
4 &. Kungl Maj:t äger utfärda för tillämpning av denna förordning erfor- derliga föreskrifter.
Denna förordning träder i kraft den
ANDRA KAPITLET
Utredningsuppdragen och utredningsarbetets uppläggning
A. Utredningsuppdragen
I utlåtande till statsrådsprotokollet över jordbruksärenden den 14 okto- ber 1960 anförde chefen för jordbruksdepartementet följande motiv för en utredning angående naturskyddslagstiftningen mm:
I propositionen nr 1952: 188 med förslag till den nu gällande naturskyddslagen framhöll dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, huru den snabba utveck- ling, som ägt rum på skilda områden, medfört att naturen tagits i anspråk på ett helt annat sätt än tidigare. Nätet av kommunikationsleder hade blivit tätare och befolkningen mera rörlig. De ekonomiska värdena i naturen hade blivit föremål för en allt intensivare exploatering, och naturens estetiska värden hade rönt ökad uppskattning, som bla tagit sig det uttrycket att allmänheten i större ut- sträckning utnyttjade naturen -för friluftsliv.
Den sålunda antydda utvecklingen har sedan dess fortskridit i ett allt snabbare tempo. Då härtill genom naturskyddslagen infördes åtskilliga helt nya och oprö- vade bestämmelser till skydd för naturen, synes tiden nu vara inne att närmare undersöka vilka verkningar lagen haft och i vad mån lagstiftningen över huvud taget motsvarar de krav som ur tidsenlig naturvårdssynpunkt bör ställas på den- samma i dagens läge. Därvid bör särskild uppmärksamhet ägnas åt de problem som kan uppstå genom den utökning av fritiden, som kommit eller kan förväntas komma stora befolkningsgrupper till del, bilismens snabba expansion och den därmed sammanhängande omfattande utbyggnaden av vägnätet jämte kommu- nikationernas utveckling i övrigt.
Under de senare åren har livligt dryftats de svåröverskådli-ga naturskydds- problem som är förenade med den fortskridande utbyggnaden av landets vatten- kraft. Nya regler till lösande av dessa problem innefattas i ett av Kungl Maj:t den 7 oktober 1960 till lagrådet remitterat förslag till vissa ändringar i vatten— lagen, Sedan fråga uppkommit om att skydda vissa sjöar och vattendrag mot exploatering för kraftverksändamål, förordnade Kungl Maj:t den 9 april 1954 landshövdingen B—o Hammarskjöld att sammankalla och såsom ordförande leda möten mellan företrädare för av frågan intresserade organisationer och institu- tioner. Den härigenom tillskapade sk naturvårdsdelegationen är alltjämt verk- sam, och dess verksamhet bör givetvis fortsätta medan den av mig förordade över- synen pågår. — Här må också erin'ras om den samtidigt härmed tillkallade utredningen rörande rennäringen.
Särskilda naturskyddsproblem är likaledes förbundna med den alltmer omfat- tande grusexploaterin-gen. Ett -i detta ämne nyligen avgivet betänkande (SOU 1960: 3) innehåller förslag till vissa skyddsbestämmelser, och vid remissbehandling av
betänkandet har framkommit ytterligare beaktansvärda förslag till frågans lös- ning. Spörsmålet synes böra övervägas på nytt i nu förevarande sammanhang.
Naturskyddslagen tillkom efter förslag av naturskyddsutredningen, som i sitt betänkande (SOU 1951:5) också föreslog att ett statligt centra'lorgan skulle till- skapas för ledning och övervakning av naturskyddsarbetet. Denna tanke vann i princip så gott som allmän anslutning bland de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet. Däremot gick meningarna starkt isär beträffande frågan hur ett sådant organ lämpligen bör vara beskaffat. Utredningens förslag, som avsåg inrättande av en fristående naturvårdsnämnd, biträddes av endast ett fåtal remiss- instanser. I övrigt riktades mot detta förslag kritik ur flera synpunkter. Från många håll förordades att uppgiften som central naturvårdsmyndighet skulle anförtros åt något redan bestående ämbetsverk. Även mot en sådan lösning gjord-es emellertid anmärkningar, delvis av principiell natur. Därtill kom att åsikterna om, vilket ämbetsverk som främst borde komma i fråga, var mycket växlande och att de myndigheter, som utpekats såsom lämpliga, i allmänhet själva ställde sig avvisande. Några remissinstanser fann det över huvud taget olämpligt eller onödigt att inrätta ett centralorgan samt förordade i stället att man framför allt skulle inrikta sig på lokal verksamhet och på åtgärder inom särskilda grenar av naturvården.
I propositionen nr 1952: 188 yttrade departementschefen att vad som före- kommit vid remissbehandlingen enligt hans uppfattning tydligt gav vid handen att tiden inte var mogen för att förverkliga planerna på ett statligt centralt natur- vårdsorgan som skulle svara för ledningen och övervakningen av naturskydds— arbetet i alla dess olika faser. Verksamheten borde därför tills vidare organiseras på i huvudsak samma sätt som dittills. Rörande a-rbetsfördelningen mellan de på området verksamma organen uttalades att befogenheten att meddela beslut i ärenden enligt naturskyddslagen i allmänhet borde tillkomma länsstyrelserna. Det ansågs önskvärt att hos dessa inrättades s k naturskyddsråd. Vården av natio- nalparkerna borde överflyttas från vetenskapsakademien till domänstyrelsen, som också borde övertaga akademiens uppgift att föra rikrsregister över naturminnen. Naturminne på *kronomark borde liksom förut förvaltas av samma myndighet som marken, medan naturminne på enskild mark borde förvaltas av skogsvårds— styrelsen med rätt för länsstyrelsen att förordna annat. Utrednings- och rådgiv- ningsverksamheten borde i huvudsak onrbesörjas av vetenskapsakademien och olika frivilliga sammanslutningar. Akademiens uppgifter därvidlag borde avpassas efter dess vetenskapliga inriktning, medan dess tidigare ställning som allmänt sakkunnig naturskyddsinstitution borde övertagas av Svenska naturskyddsför— eningen, som regelmässigt borde höras i wfridlysningsärenden och andra aktuella naturskyddsfvrågor av någon betydenhet. Samfundet för hembygdsvård borde ut— nyttjas som rådgivande organ i ärenden om skydd för landskapsbilden. Det ansågs slutligen önskvärt att såväl föreningen som samfundet genom propaganda, upp- lysning och initiativ av olika slag verkade på naturskyddets respektive landskaps— vårdens område.
I skrivelse den 12 juni 1958 anhöll riksantikvarieämbetet — under hänvisning till behovet av ett opartiskt centralorgan för naturvetenskapliga undersökningar i vat-t.enmål — om Kungl Maj:ts tillstånd för ämbetet att åta-ga sig förordnanden av vattendo-mstolarna att göra naturundersökningar av områden som beröres av vattenregleringar. Efter remissbehandling förklarades framställningen inte för- anleda någon Kungl Maj:ts åtgärd.
I skrivelse den 25 november 1959 (nr 321) hemställde riksdagen att frågan om naturskyddets organisation måtte utredas.
Även enligt min mening *har utvecklingen nu fört därhän, att frågan om natur- skyddets organisation bör tagas under förnyad prövning. Den hittillsvarande ordningen med arbetsuppgifter-na fördelade på ett flertal organ medför visserligen goda möjligheter att vinna mångsidig belysning av uppkommande spörsmål. Genom de i arbetet deltagande enskilda sammanslutningarna kan också frivilliga insatser tillvaratagas på ett smidigt sätt. Å andra .sidan är det obestridligt att splittringen lätt leder till du'btbelarbete och att effektiviteten blir lidande. Inom ett speciellt avsnitt av naturskyddet har, som förut nämnts, en samordning skett genom naturvårdsdclegationen. Det torde böra övervägas huruvida man genom att fortsätta på denna väg skulle kunna uppnå tillfredsställande resultat. Emel- lertid är det inte osannolikt att en "mera radikal omgestaltni-ng av systemet befin— nes nödvändig. Det blir då angeläget att söka sådana former, att fördelarna med den nuvarande ordningen inte går förlorade. Om en utbyggnad blir oundgänglig, bör undersökas om man lämpligen kan nöja sig med en förstärkning av något redan befintligt ämbetsverk. Inom ramen för en .ny organisation bör också till— godoses vattendomstolarnas behov av tillgång till sakkunskap inom ifrågavarande område. Över huvud taget bör en allmän och förutsättningslös utredning av natur- vårdens organisationsfråga företagas under beaktande av samtliga de synpunkter som kommit till uttryck vid frågans tidigare behandling i olika sammanhang.
I samband med översynen av .na-turskyddslagen bör hinder icke möta att till övervägande upptaga även sådana naturskydd-et berörande frågor, som regleras i andra lagar och författningar.
Utredningen om de olika frågor, som jag berört i det föregående, torde böra anförtros åt en särskiltt 'tillkallad utredningsman med tillgång till experter. Finner utredningsmannen snajra lagändringar vara påkallade, bör förslag härtill fram- läggas i delbetänkande).
Genom beslut den 30 juni 1961 uppdrogs åt naturvårdsutredningen att jämväl företaga en översyn av 1952 års strandlag. I protokollet över justitiedepartementSäirenden samma dag anförde chefen för justitiedepar— tementet följande motiv för sagda översyn:
För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag äger enligt strandlagen den 30 maj 1952 länsstyrelse förordna, att inom viSSt strandområde bebyggelse icke får företagas utan läns- styrelsens tillstånd. Sådant förordnande skall avse 'land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständig- heterna i varje särskilt fall, dock högst 300 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Förbud enligt lagen utgör ej hinder för bebyggelse som erford- ras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Den som .till följd av att förbud meddelas lider inskränkning i sin bebyggelserätt kan enligt grunder som anges i lagen få ersättning av allmänna medel. Vad som i fråga om ersättning avtalats ell-er uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till ersätt- ning uppkom förvärvat sakägarens rätt med avseende på fastigheten. I lagen finns vidare bla vissa regler om anordnande av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel mm. Kostnaden för sådan genomgång skall i princip utgå av allmänna medel. — 1952 års strandlaxg föregicks av en provisorisk lag av år 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden.
Vid 1961 års riksdags vårsession väcktes motioner (1:372 och 11:433) med hemställan om översyn av strandlagen i syfte att skapa bättre skydd för strän-
derna mot olika slags exploatering. I utlåtande över motionerna (nr 20) framhöll tredje lagutskottet, att den särskilda lagstiftningen till strändemas skydd nu har varit i kraft i drygt tio års tid och att eventuella brister i strandlagen i huvud- sak bör ha kommit till synes. Det förefaller naturligt, yttrade utskottet, om vissa problem utkristalliserats som gör en översyn av lagen befogad. För en översyn av dagen talar även att stran'dområdena som en konsekvens av den höjda levnads- standarden och kommunikationernas utveckling i allt större omfattning blivit eftertraktade både som objekt för exploatering och som fritidsområden för en icke strandägande allmänhet, varigenom det konflik—tförhållande som strandlagen är avsedd att lösa ha'r skärpts. Ehuru utskottet var av den uppfattningen att strandlagstiftningen i stort sett torde väl fylla sin funktion, uttalade utskottet sig därför för i första hand en närmare undersökning rörande lagstiftningens verkningar och i andra hand, därest undersökningens resultat så påkallade, en översyn av strandlagens bestämmelser. Utskottet underströk att vid undersök- ningen borde såvitt möjligt utredas vilka ekonomiska konsekvenser strandlag- stixftningen har haft och kan kom-ma att få.
Utskottets hemställan, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl Maj:t giva till känna vad utskottet anfört i anledning av motionerna, bifölls av riksdagen.
I detta sammanhang torde även få anmälas, att länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län .i skrivelse den 7 juli 1960 föreslagit, att bestämmelser måtte meddelas dels om att avtal mellan kronan och sakägare om ersättning för anordnande av grind mm skall gälla jämväl mot den som förvärvar sakägarens rätt, dels om att —— till upplysning för den som förvärvar sakägarens rätt —— anmälan skall göras till inskrivningsdomaren om ersättningsöverenskommelse eller dom i fråga om ersättning enligt strandlagen för anteckning därom i fas-tighets- eller inskriv- ningsboken. Vidare har länsstyrelsen .i Hallands län i skrivelse den 28 mars 1961 hemställt om sådan ändring av strandlagen, att maximigränsen för fönbud enligt lagen må, när särskilda omständigheter föranleder därtill, kunna utsträckas till 600 m från strandlinjen.
Även enligt min mening bör en närmare undersökning av verkningarna av strandlagen nu verkställas. Därvid bör i belysning av erfarenheterna av lagens tillämpning utredas i vad mån ;lagen fyller sitt syfte och förslag framläggas till undanröjande av sådana brister som eventuellt framkommer vid undersökningen. Det bör undersökas om lagen i olika landsdelar tillämpats på olika sätt beträf- fande likartade företeelser. Uppmärksamhet torde också böra ägnas bla det förhållandet, att för bad och friluftsliv lämpade strandområden, som enligt med- delade föreskrifter skall hållas fria från bebyggelse, i vinstsyfte utnyttjas för anordnande av stora permanenta campi-nglläger under sommaren. Såsom tredje lagutskottet framhållit är det angeläget, att lagstiftningens ekonomiska konse- kvenser klarlägges.
Översy-nen torde lämpligen böra anförtros åt den jämlikt Kungl Maj:ts bemyn- digande den 14 oktober 1960 tillsatta utredningen rörande naturskyddslagstift- ningen mm.
På grund av vad sålunda anförts får jag hemställa, att Kungl Maj:t måtte uppdraga åt utredningen rörande naturskyddslagstiftningen mm att företaga en översyn av 1952 års sbrandlag.
Under utredningsarbetets gång har utredningsuppdraget i olika hän- seenden utvidgats eller preciserats genom att till utredningen överläm- nats handlingar rörande särskilda frågor. Av särskild betydelse härvidlag
är tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av vissa motio- ner om utredning angående den s.k allemansrätten.
B. Utredningsarbetets uppläggning
Då det i praktiken råder ett nära samband mellan den socialt inriktade naturvården och s—trandlagen har utredningen funnit lämpligt att behandla båda de åt utredningen anförtrodda uppdragen i ett betänkande.
Inom naturvårdsområdet förekommer otvivelaktigt särskilda frågor av beskaffenhet att höra lösas skyndsamt. Ur såväl lagstiftningssynpunkt som med hänsyn till organisation och finansiering möter det emellertid stora svårigheter att föra fram dessa frågor till separat lösning. Utred- ningen har därför valt arbetsmetodiken att verkställa en total översyn av hela den aktuella lagstiftningen, häri inbegripet 1952 års strandlag, an- passa densamma till en tidsenlig målsättning samt bygga upp en med hänsyn till den sammanlagda arbetsuppgiften lämplig organisation. I detta sammanhang har frågor rörande medelsbehov och finansiering ansetts ha mycket stor betydelse.
Med denna uppläggning av utredningsarbetet gör utredningen dock icke anspråk på att ha löst alla aktuella naturvårdsfrågor. Med hänsyn till naturvårdens allmänna karaktär kan dylika spörsmål aktualiseras i snart sagt alla verksamheter med anknytning till naturens utnyttjande och nya frågeställningar kan snabbt uppkomma i framtiden. Om emellertid, såsom utredningen föreslår, en auktoritativ naturvårdsmyndighet tillskapas, bör denna successivt kunna föra fram återstående och nytillko-mmande spörsmål till en lösning.
I direktiven för utredningen har önskemålet att anpassa naturvårds- lagstiftningen till dagens och framtidens krav fått framträdande plats.
I enlighet härmed har utredningen sökt omsorgsfullt analysera utgångs- läget. De inledande kapitlen av betänkandet ägnas också helt åt grun- derna för det framtida naturvårdsarbetet. Efter en översiktlig redogörelse för nuvarande förhållanden på naturvårdens område (kap 3) redogör utredningen i kap 4 för allmänna erfarenheter och önskemål rörande naturvården. I sistnämnda kapitel, som väsentligen grundas på remiss- yttranden från landets länsstyrelser, lämnas även en sammanställning av svaren på vissa särskilda av utredningen ställda frågor. I kap 5 redo- görs. för resultatet av en av utredningen verkställd riks-omfattande inven- tering av nuvarande tillgång till naturområden av olika slag samt önske- mål för framtiden. Denna inventering och därtill knutna slutsatser bildar utgångspunkten för åtskilliga av utredningens förslag i det följande både ur principiella och praktiska synpunkter.
Kap 6 har reserverats för en ingående redogörelse för det särskilda
strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser. I detta sammanhang redogöres även för myndigheternas uppfattning om beho- vet av en närmare samordning mellan naturskyddslagen, strandlagen och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnadslagen.
För att få en bakgrund till behandlingen av den sociala naturvårdens inriktning m in har utredningen vidare i kap 7 sökt ge en sammanfattande bild av fritidens utnyttjande i dag och i framtiden. På grundval av det material som presenterats i kap 3—7 framlägger utredningen i kap 8 sina förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet. Dessa rikt- linjer fullföljes därefter i tre väsentliga avseenden, nämligen i fråga om lagstiftningen i kap 10, i fråga om organisationen i kap 11 och i fråga om medelsbehov och finansieringsfrågor i kap 12. Ett speciellt lagstift- ningsproblem, nämligen det som rör en precisering av vissa allemans- rätts—liga frågor, har behandlats i kap 9.
I kap 13 lämnas slutligen en kort sammanfattning av huvudpunkterna i utredningens förslag.
TREDJE KAPITLET
Nuvarande förhållanden på naturvårdens område
A. Naturskyddslagstiftningen
Den centrala lagstiftningen på naturvårdens område innefattas i natur- skyddslagen av den 21 november 1952 (nr 688) med tillhörande tillämp- ningsföreskrifter, intagna i kungörelsen den 30 december 1952 (nr 821) med närmare bestämmelser rörande tillämpningen av naturskyddslagen.
I naturskyddslagens inledande bestämmelser fastslås att naturen är en nationell tillgång _som skall skyddas och vårdas och att envar i sitt umgänge med naturen bör visa varsamhet så att onödig skada ej upp- kommer (1 5). Härefter behandlas i skilda avsnitt tre slag av naturskydds— objekt, nämligen nationalparker (2——4 åå), naturminnen (5—11 55) och naturparker (12—15 åå).
Nationalpark kan endast avsättas på mark tillhörig kronan i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess natur- liga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Konungen förordnar om nationalparkers vård och förvaltning samt äger för varje nationalpark meddela de särskilda föreskrifter, som är erforderliga för att trygga ända— målet med nationalparken. Sådana föreskrifter skall dock icke medföra inskränkning i redan uppkommen enskild rätt eller i lapparna medgivna rättigheter.
Såsom naturminne kan fridlysas område eller till fastighet hörande natur- föremål, som på grund av sin betydelse för kännedom om landets natur, sin skönhet, egenart eller eljest märkliga beskaffenhet bör särskilt skyddas. Beslut om fridlysning meddelas av länsstyrelsen, som i samband därmed har att meddela erforderliga föreskrifter om naturminnets vård och förvaltning. Konungen äger att förordna att vård och förvaltning av naturminne helt eller delvis skall omhänderhas av myndighet. Därest beslut om fridlysning medför sådan inskränkning i rätten att bebygga mark, att marken kan nyttjas endast på sätt som står i uppenbart miss- förhållande till dess tidigare värde, är markägare eller annan rättsinne- havare med avseende å fastigheten berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. Ersättning kan även utgå för andra former av avsevärt men, som tillfogas markägaren genom fridlysningen. Vid fall av synnerligt men kan ägaren fordra att fastigheten löses. Då fråga väckts
om fridlysning äger länsstyrelsen för viss tid, högst tre år, meddela förbud att utan länsstyrelsens tillstånd vidtaga åtgärder som strider mot frid- lysningens syfte. Förbudets giltighet kan av länsstyrelsen förlängas med högst tre år. För skada föranledd av sådant interimistiskt förbud är mark- ägare eller annan rättsinnehavare berättigad till ersättning av kronan. Undantag från fridlysning må av länsstyrelsen medgivas för vetenskaplig forskning eller därmed jämförligt ändamål. I vissa fall skall fridlysningen av länsstyrelsen upphävas eller i erforderlig mån jämkas, nämligen dels om naturminnet förstörts eller avsevärt ändrats till sin beskaffenhet och det på grund härav eller av annan anledning framstår såsom meningslöst att bibehålla fridlysningen och dels på begäran av någon som genom expropriation förvärvat rätt till sådant nyttjande av naturminnet som icke är förenligt med fridlysningens syfte. I andra fall må fridlysningen av länsstyrelsen upphävas eller jämkas, nämligen om fridlysningen hind- rar eller avsevärt försvårar företag av större allmän eller enskild nytta samt om fridlysningen på grund av omständigheter, som ej tagits i beräk- ning när fridlysningsbeslutet meddelades, medför avsevärt större intrång än då förutsatts. Om särskild undersökning på marken erfordras innan fridlysning beslutas eller beslutad fridlysning upphäves eller jämkas, må sådan verkställas genom länsstyrelsens försorg. Kostnader för undersök- ning av naturminne eller särskilda åtgärder för dess bevarande föranledda av arbetsföretag som berör naturminnet skall gäldas av företaget såvitt det ej på grund av särskilda förhållanden finnes vara obilligt.
För tillgodoseende av det sociala naturskyddets behov av marker för friluftsliv tillskapades i naturskyddslagen ett helt nytt institut, naturparken. Som naturpark kan genom länsstyrelsens beslut fridlysas område, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. I samband med beslut om fridlysning äger länsstyrelsen meddela de särskilda föreskrifter som är erforderliga för" tryggande av områdets användning för avsett ändamål samt ordningsföreskrifter. Såsom villkor för fridlysning av naturpark stadgas, att fridlysningen ej må ske utan ägarens samtycke med mindre området blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet. I övrigt gäller för naturpark i tillämpliga delar samma regler'rörande ersättning till markägare samt rörande frid- lysningens upphävande eller jämkning m in som gäller för naturminnen.
Under rubriken särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djur- arter har i naturskyddslagens 16—18 %% intagits regler som möjliggör för Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer att meddela frid- lysning för växt eller djurart,'som löper risk att'utrotas. Sådan fridlysning skall ej utgöra hinder mot marks utnyttjande på ekonomiskt ändamåls- enligt sätt. '
De särskilda bestämmelserna till skydd för landskapsbilden (19—25 åå)
innehåller regler om samrådsskyldighet rörande vissa arbetsföretag, om förbud mot täktverksamhet i vissa fall och om utomhusreklamen. — Rörande arbetsföretag i allmänhet stadgas att därest sådant företag, dock ej bebyggelse, kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden bör innan företaget utföres samråd ske med länsarkitekten eller den han anvisar. Vid här avsedda arbetsföretag äger länsstyrelsen vid vile förelägga före- tagaren att vidtaga åtgärder för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. Föreläggandet får dock ej vara oskäligt betungande för företagaren. — Inom vissa utvalda områden äger länsstyrelsen förordna att täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter ej får utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Vid meddelande av tillstånd till täkt äger länsstyrelsen meddela föreskrifter avsedda att begränsa företagets menliga inverkan på landskapsbilden. Därest markägare eller annan rätts- innehavare med avseende å fastigheten förorsakas avsevärt men genom vägrat tillstånd till täkt eller genom de särskilda föreskrifter länsstyrelsen utfärdat för täktcns bedrivande är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. — Den som vill anbringa varaktig anordning för utomhusreklam eller liknande är skyldig att samråda med länsarki- tekten därest anordningen kan komma att störa landskapsbilden. Beträf- fande sådan anordning som är uppenbart vanprydande i landskapsbilden äger länsstyrelsen vid vite meddela föreläggande om anordningens bort- tagande eller ändring. För förlust som uppkommer i anledning av sådant föreläggande kan i särskilda fall ersättning utgå av allmänna medel. Inom vissa känsliga områden äger länsstyrelsen meddela generellt förbud mot all utomhusreklam med undantag för anordning som anbringas på byggnad till upplysning om på stället bedriven rörelse.
Om skydd mot nedskräpning stadgas i en särskild avdelning (26—27 åå). Denna innehåller en allmän hänsynsregel om att envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen på sådant sätt att otrevnad eller skada kan uppkomma för annan. Vidare har länsstyrelsen tillagts befogenhet att vid vite förelägga den som skräpat ned eller osnyggat så att därav för när- boende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller uppenbar fara för skada till person eller egendom att iordningställa platsen efter sig under förutsättning att detta icke framstår såsom oskäligt betungande för vederbörande.
Slutligen innehåller naturskyddslagen anvisningar rörande behandling av ersättningsfrågor (28—31 åå) och ansvarsbestämmelser m m (32—37 åå).
Tillämpningskungörelsen kompletterar naturskyddslagen med närmare anvisningar rörande lagens tillämpning framför allt beträffande vård och förvaltning av de olika naturskyddsobjekten. Genom särskilt tillägg till tillämpningskungörelsen har föreskrivits att täkt av grus, sand eller sten, som ej avser markinnehavarens husbehov, efter den 30 april 1959 ej må företagas utan att skriftlig anmälan därom gjorts hos länsstyrelsen minst
en månad före täktens början. —— Av stor betydelse är vidare bestäm- melsen i 17 5 att länsstyrelsen har att förvissa sig om att erforderliga medel finns tillgängliga, innan beslut fattas i ärende, som kan föranleda ersättnings- eller lösenskyldighet.
B. Strandlagen
Gällande strandlag den 30 maj 1952 (nr 382) innebär följande.
För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts- liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsent- ligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd även- som grävnings- och andra förberedelsearbeten för här avsedd bebyggelse. Förordnandet skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Undantagna från lagens tillämpning är områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan samt områden som ingår i godkänd avstyckningsplan såvida icke förbud mot tätbebyg- gelse utfärdats. Undantagen är också bebyggelse som erfordras för för- svaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln (1 å)-
Finnes på område där förordnande enligt strandlagen meddelats, eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträde till mark inom området där allmänheten eljest kunnat färdas fritt, kan läns- styrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga all- mänheten från området, kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gäller om stängsel skall äga motsvarande tillämpning beträffande dike. Vid meddelande av föreläggande som avses här kan vite utsättas (2 €).
Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt eller delvis omfattas av förordnande enligt strandlagen, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten inskränkts, av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan förordnandet med-
delades. Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande (3 5).
Ersättningen skall bestämmas att utgå på en gång men kan — om sär- skilda skäl föreligger — på begäran antingen av kronan eller av fastig- hetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättnings-berättigade att erhålla ompröv- ning vid åndrade förhållanden. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det rätten till ersättning uppkom förvär- vat sakägarens rätt i avseende å fastigheten (4 5).
Är ersättning bestämd att utgå på en gång skall den under viss förut- sättning nedsättas hos länsstyrelsen. Om fördelning och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar skall gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtes. Kronan ersätter vissa förluster som uppkommer därigenom att nedsättning ej skett eller ersättning som ej prövats av domstol blivit för lågt beräknad (5 €).
Har ej överenskommelse träffats om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt eller för förlust å fordran skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka talan därom vid expropriationsdomstolen. Jäm— väl kronan äger påkalla prövning av ersättningsfrågan i samma ordning. Beträffande målet skall bestämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Kronan skall vidkännas på ömse sidor uppkomna kostnader i målet så framt ej domstolen med hän— syn till omständigheterna finner skäligt förordna annorlunda (6 5).
Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande av länsstyrelsen är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersätt- ning skall doek icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från område där den eljest kunnat färdas fritt. Dessa ersättningsbestämmelser skall äga motsvarande tillämpning då på grund av föreläggande övergång anordnats över dike (7 5).
Den som företar bebyggelse i strid mot förbud enligt strandlagen straf— fas, där han insett eller bort inse att förbudet har ägt tillämpning på åtgärden, med dagsböter. Är omständigheterna synnerligen försvårande må till fängelse i högst sex månader dömas (8 €).
Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid mot förbud enligt strandlagen att undanröja eller ändra det utförda. I förekommande fall kan överexekutor meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett eller utmätningsmannen föranstalta om att förelagd åtgärd vidtages (9 5).
Talan mot länsstyrelsens beslut enligt strandlagen föres hos Konungen
genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förval- tande myndigheters och ämbetsverks beslut. Förordnande enligt strand- lagen skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (10 5).
De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av strandlagen med- delas av Konungen (11 å).
Gällande tillämpningsföreskrifter till strandlagen (SFS 1952:383) inne- håller bestämmelser om förfarandet vid bland annat utfärdande av strand- lagsförordnande samt prövning av fråga om tillstånd till bebyggelse inom förordnandeområde. I det förra hänseendet finns bestämmelser om hö- rande av markägare, kommuner och samhällen samt utstållningsförfarande (1 g), beskrivning av förordnandeområde och publicitet (2 %) samt delgiv- ning (3 €). I det senare hänseendet finns bestämmelser om ansöknings- handlingarnas beskaffenhet samt om besiktning (4 €).
I ersättnings- och planeringsfrågorna föreskrives följande. Den som vill göra anspråk på ersättning för inskränkning i bebyggelse- rätt eller för anordnande och underhåll av grind eller annan genomgång skall göra framställning därom hos länsstyrelsen, som äger att på'kro- nans vägnar träffa överenskommelse med sakägaren om ersättningen. Länsstyrelsen äger anlita sakkunnig person för utredning av ersättnings- frågan (5 €). I vissa fall skall ersättning för inskränkning i bebyggelserätt av länsstyrelsen hållas inne under viss tid även om nedsättning ej skall ske enligt strandlagens regel härom (6 5).
Länsstyrelsen bör i mån av behov låta verkställa utredning angående den befintliga bebyggelsen inom länets" strandområden samt utarbeta rikt- linjer för bebyggelsens fortsatta utveckling därstädes. För sådant ändamål äger länsstyrelsen anlita biträde av sakkunnig person (7 g).
_C. Naturvården i speciallagstiftningen
Frågor rörande naturens skydd och vård behandlas på ett flertal ställen i speciallagstiftningen. Byggnadslagen den 30 juni 1947 med tillhörande byggnadsstadga (den (30 december 1959 har ur naturvårdssynpunkt en utpräglat social prägel. Genom de öVersiktliga planinstituten regionplan och generalplan i kombination med befogenhet att avgöra var tätbebyg- gelse får uppkomma har det allmänna tillagts stora möjligheter att vid samhällsplaneringen tillse att områden för friluftsliv blir i erforderlig utsträckning reserverade för detta ändamål. Sambandet mellan byggnads- lagen och naturskyddslagen i detta avseende har ovan berörts vid be- handling av institutet naturpark. Vid planläggning enligt byggnadslagen skall vidare tillses att områden med särskild naturskönhet, säregna natur— förhållanden eller bebyggelse av historiskt eller kulturhistoriskt värde såvitt möjligt bevaras. Ett stadgande av direkt naturvårdande karaktär
innefattas i 86 och 122 åå byggnadslagen, som ger möjlighet för länssty- relsen att utfärda byggnadsförbud inom områden som bör skyddas bland annat på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda natur- förhållanden. Vidare må omnämnas att byggnadsstadgans bestämmelser om byggande i många avseenden är utformade med hänsyn till natur- och landskapsvård. _ I kombination med byggnadslagens eller strandlagens bestämmelser ger fastighetsbildningslagstiftningen —- jorddelningslagen den 18 juni 1926 och fastighetsbildningslagen den 12 maj 1917 — möjlig- heter till en ur allmän synpunkt ändamålsenlig lokalisering och utformning av nybildade fastigheter. — Även vattenlagen den 28 juni 1918 inne- håller betydelsefulla bestämmelser om naturvård. Enligt 2 kap 3 % får byggande i vatten ej ske om därigenom skulle uppstå sådan bestående ändring av naturförhållandena att väsentligt minskad trevnad för när- boende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. Därest byggnaden är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest ur allmän synpunkt kan dock Kungl Maj:t tillåta densamma oavsett den medför angivna olägenheter. Liknande bestämmelser gäller även vid vattenavledning och torrläggning. Vattenlagen förbjuder vidare sådant byggande i vatten, som medför att allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas. Till bevarande av naturminnesmärke, som ej blivit i laga ordning fridlyst, bör vidtagas sådana anordningar, som utan att för före- taget medföra kostnader av betydenhet kan anses för ändamålet lämpliga (2 kap 12 å). Vattenlagen innehåller i 8 kapitlet bestämmelser om skydd mot vattenförorening genom avloppsvatten. I detta sammanhang kan nämnas att vattenvårdskommittén avgivit ett betänkande (SOU 1960:38) avseende skydd för vattenförsörjningen, vari föreslås vissa ändringar i vattenlagen för beredande av utvidgat skydd för vattentäkter. — Lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar innehåller i 39 å en betydelsefull regel för skyddet av landskapsbilden, innebärande förbud att utan länsstyrelsens tillstånd anbringa reklamanordning eller liknande inom ett avstånd av femtio meter från mitten av allmän väg. Enligt vägstadgan den 30 juni 1943 skall väg om möjligt givas en mjuk och naturlig inpassning i land- skapet, och fornlämning eller naturföremål, som är av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller på grund av märklig naturbeskaf— fenhet eller eljest för framtiden bör skyddas, ej beröras av vägföretaget (15 å). —— Enligt fornminneslagen den 12 juni 1942 skyddas inte bara de fasta fornlämningarna utan även ett så stort markområde som behövs för skyddsföremålens bevarande och erforderligt område däromkring. Lagen om byggnadsminnen den 9 december 1960 ger möjlighet till skydd av områ- de kring kulturhistoriskt värdefull byggnad för att bevara byggnadens utseende och karaktär. — Förutom naturskyddslagen innehåller jakt- och fiskelagstiftningen bestämmelser till skydd för djurlivet. I enlighet med jaktstadgans bestämmelser utfärdar Kungl Maj:t årligen kungörelse an-
gående fridlysning av vissa djurarter. Särskilda skyddsbestämmelser för djurlivet å vissa platser finnes intagna i Kungl kungörelsen den 16 decem- ber 1960 (nr 727).
För att bevara område såsom nationalpark eller naturminne kan expro- priation ske jämligt expropriationslagen den 12 maj 1917 (1 5 p 11).
D. Organisation och arbetsfördelning m m
Ur organisatorisk synpunkt skiljer lagstiftningen på naturvårdens område mellan beslutande, förvaltande, rådgivande, övervakande och taleberätti- gade organ. Denna indelning gäller såväl statliga myndigheter som frivil- liga organisationer. Gränsdragningen mellan olika organs uppgifter är dock inte alltid helt klar. Vidare kan vissa myndigheter samtidigt ha flera funk- tioner inom ett visst begränsat avsnitt av naturvården.
1. Den statliga sektorn
Kungl Maj:t är högsta beslutande instans i naturvårdsfrågor avseende tillstånd till expropriation, fridlysning av djur och växter enligt natur- skyddslagen och jaktlagen, fastställande av reglemente för nationalpark, förordnande om byggnadsförbud enligt 86 % byggnadslagen och tillstånd till viktigare vattenbyggnad, invallning och torrläggning, då åtgärden kan befaras medföra sådan bestående ändring av naturförhållandena, var- igenom väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är att befara. Vid avsättande av nationalpark krävs samstämmiga beslut av Kungl Maj:t och riksdagen. Regionalt är länsstyrelsen beslutande myndighet i flertalet naturvårdsfrågor i fiskelag- stiftningen, byggnadslagstiftningen (med angivet undantag), strandlagen, fornminneslagen, byggnadsminneslagen (endast i vissa fall) och natur- skyddslagen (med undantag av fridlysning av växt- och djurarter). I forn- minneslagen har riksantikvarien tillagts befogenhet att besluta i frågor rörande ändring eller borttagande av fast fornlämning. Riksantikvarien har vidare beslutande befogenhet i de flesta fall enligt den nya lagen om byggnadsminnen. Enligt vattenlagen tillkommer beslutande befogenhet, förutom Kungl Maj:t i vissa fall, i allmänhet vattendomstol.
Bland förvaltande organ kan nämnas domänstyrelsen, som omhänderhar vård och förvaltning av nationalparkerna. Därvid skall domänstyrelsen i samråd med vetensk-apsakademien upprätta förslag till reglemente samt ord— ningsföreskrifter för nationalparkerna. Förslaget till reglemente skall un- derställas Konungen för fastställelse. Dessutom skall domänstyrelsen tillse att kartor och beskrivningar upprättas över nationalparkerna, att dess gränser utmärkes på lämpligt sätt och att kartor och anvisningar om färdleder uppsättes på lämpliga ställen inom eller utom nationalparken.
Domänstyrelsen åligger vidare vården och förvaltningen av naturminnen på kronomark under domänverkets förvaltning samt uppgiften att föra riksregister över alla naturminnen i landet. Naturminnen på övrig krono- mark eller på ecklesiastik mark skall vårdas och förvaltas av den myn- dighet under vilken marken hör, medan motsvarande uppgifter beträffande naturminnen på enskild mark tillkommer skogsvårdsstgrelsen, såvida inte länsstyrelsen förordnar annorlunda. I fråga om vård och skydd av de fasta fornlämningarna äger riksantikvarien omfattande befogenheter.
Inom speciallagstiftningen på naturskyddets område finns på vissa områ- den övervakande organ. Riksantikvarien utövar sålunda tillsyn över de fasta fornlämningarna och över byggnadsminnena, vilka övervakande funktioner kan komma även naturskyddet tillgodo. I mål rörande byggande i vatten och vattenreglering åligger det kammarkollegiet att föra talan för. tillgodoseende av allmänna intressen inbegripande naturvårdsintressen. I sådana mål har fiskeristyrelsen övervakande funktioner med avseende på fiskeintressena. Tillsyn över vattendragen med avseende på vattenförore- ningar utövas av statens vatteninspektion. _— Kommunernas byggnadsnämn- der har betydande åligganden på natur- och kulturvårdens område i an- slutning till ansvaret för plan- och byggnadsväsendet inom kommu- nerna. I och med införandet av den nya byggnadsstadgan har byggnads- nämndernas inflytande i dessa avseenden avsevärt förstärkts. Länsarkitek- terna har stora övervakande uppgifter inom byggnadslagstiftningen på grund av sin allmänna skyldighet att inom byggnadsväsendet tillvarataga det allmännas bästa och främja en sund utveckling. Även inom natur- skyddslagstiftningen har länsarkitekterna vissa övervakande uppgifter i samband med frågor rörande skydd för landskapsbilden.
De ovan angivna övervakande organen har samtidigt i många fall råd- givande funktioner i förhållande till den beslutande myndigheten. I natur- skyddslagen anges vissa organ som har rådgivande eller upplysande funk- tioner utan att samtidigt vara övervakande. I naturskyddsärende åligger det enligt 19 % tillämpningskungörelsen den beslutande myndigheten att inhämta utlåtande från en eller flera institutioner, myndigheter eller orga- nisationer, som besitter sakkunskap i den fråga ärendet rör. I ärenden, där det är av vikt att vetenskapliga synpunkter blir beaktade bör sålunda vetenskapsakademien höras. Akademien har för naturvårdsfrågor inrättat en särskild naturskyddskommitté. l ärenden rörande fridlysning av natur— park bör statens fritidsnämnd höras. Till de rådgivande organen hör även länens naturskyddsräd, vilka har inrättats efter naturskyddslagens tillkomst.
En särställning i organisatoriskt avseende intar den s k naturvärdsdelega- tionen. Denna består av ordförande och sekreterare, utsedda av Kungl Maj:t, samt företrädare för vissa naturskyddsorganisationer. Delegationen har till uppgift att genom överläggningar med vattenkraftssidan söka upp-
nå en avvägning mellan naturvårds- och kraftintresset vid vattenkraft— utbyggnaden.
Talcberättigade organ är allmän åklagare eller länsarkitekt i vissa av- seenden. Vetenskapsakademien har enligt naturskyddslagens tillämpnings- kungörelse (20 &) tilldelats rätt att föra talan i frågor enligt naturskydds- lagen. Kammarkollegiet har tilldelats motsvarande befogenheter med av— seende å allmänna intressen i vissa vattenmål. I ärenden enligt vattenlagen angående vattenföroreningar är statens vatteninspektion taleberättigad.
2. De ideella organisationerna
I 19 & naturskyddslagens tillämpningskungörelse har två större frivilliga organisationer blivit särskilt omnämnda. Sålunda bör svenska natur- skyddsföreningen eller lokal förening, som naturskyddsföreningen utsett för ändamålet, höras i alla naturskyddsärenden av någon betydenhet. Vidare bör i ärenden, som avser tillämpning av naturskyddslagens bestäm- melser till skydd för landskapsbilden eller som eljest är av betydelse för landskapsvärden, yttrande inhämtas från samfundet för hembygdsvård eller lokal organisation, som samfundet utsett. Dessutom har såväl natur- skyddsföreningen som samfundet rätt att för tillvaratagande av natur- skyddets intressen överklaga myndighets beslut i naturskyddsärende. Förutom dessa lagstadgade uppgifter bedriver båda organisationerna en omfattande upplysnings- och propagandaverksamhet. Statsbidrag utgår till både naturskyddsföreningen och samfundet. — Även andra riks- organisationer samt lokala föreningar och förbund bedriver upplysnings- och propagandaverksamhet i naturvårdsfrågor.
E. Naturvården i några andra länder
I naturskyddsutredningens 1951 avgivna betänkande har lämnats en fyllig redogörelse för naturskyddet i de nordiska grannländerna och för inter- nationella naturskyddssträvanden. På grund härav har utredningen nu begränsat sig till att behandla utländska förhållanden mycket översiktligt och med särskilt aktgivande på sådana nyheter i lagstiftning och förvalt- ning, som är av speciellt intresse med hänsyn till utredningens direktiv. Framställningen har begränsats till förhållandena i Danmark, Finland, Norge och Storbritannien med hänsyn till de allmänna vanskligheterna att göra jämförelser mellan svenska och utländska förhållanden.
1 . Danmark
Naturvårdsåtgärderna i Danmark är av speciellt intresse genom att de visar hur långt man tvingats gå i ett tättbefolkat land. Danmarks första naturskyddslag kom till 1917. Enligt denna lag kan områden fredas som
på grund av skönhet, läge eller egendomlig beskaffenhet är av väsentlig betydelse för allmänheten. I stadgandet inbegriper man också träd och trädgrupper, stengården, häckar odyl, geologiska bildningar samt växter och djur, vilkas bevarande är av naturvetenskapligt eller historiskt värde eller av intresse ur undervisningssynpunkt.
Mot ersättning till markägaren kan allmänheten meddelas rätt att får- das i naturen på områden, som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Färdseln skall dock kunna äga rum utan åsidosättande av ägares eller innehavares berättigade och väsentliga intressen.
Ansökan om fredningsåtgärder kan blott inges av departementen, kom— munalbestyrelserna (-fullmäktige) och vissa angivna institutioner som Danmarks naturfredningsforening.
Enligt 1917 års lag tillsattes lokala fredningsnämnder _ en för varje amtsrådskrets. Ordförande i nämnden är en av amtets domare, utsedd av statsministern. I övrigt finns ytterligare två ledamöter — en utsedd av amtsrådet och en av den kommun, inom Vilken fredningsärendet är aktuellt.
Fredningsnämnds beslut kan föras vidare till överfredningsnämnden, vilken består av en av [statsministern utsedd ordförande, fyra av riksdagen valda ledamöter och två av högsta domstolen inom sig valda ledamöter.
Vidare finns en värderingsnämnd om tre personer, varav två, däribland ordföranden, utses av statsministern. Den tredje väljs av berört amtsråd eller borgarrepresentationen i Köpenhamn.
Många naturfredningsåtgärder innebär ett ingrepp i äganderätten. Av hänsyn till bla ersättningsfrågorna har man därför lagt avgörandet i handen på dessa domstolsliknande organ med högt kvalificerad juridisk sakkunskap. Systemet sammanhänger med att Danmarks grundlag stadgar, att ingen kan tvingas avstå sin egendom utan att det allmänna kräver det och i så fall endast mot full ersättning. -
Av intresse är de danska bestämmelserna om ersättningar förorsakade av beslut om fridlysning eller färdselrätt. Statsverket svarar i allmänhet för hälften. Om området är beläget i stad (eller vissa andra kommuner) sva- rar denna för den andra hälften, annars svarar vederbörande amtsfond för ersättningen. Om ersättningsbeloppen är stora och ärendena har bety- delse för hela landet —— men icke direkt för berörd kommun — kan fred- ningsnämnden besluta att statsverket svarar för två tredjedelar av ersätt- ningarna.
Som ett rådgivande och initiativtagande organ finns ett statens natur- fredningsråd. Av rådets sju ledamöter utses tre av undervisningsministern efter samråd med universitetens matematisk-naturvetenskapliga fakultet (närmast de botaniska, zoologiska och geologiska institutionerna). En leda- mot skall vara skogssakkunnig och utses av lantbruksministern. De äter- stående tre utses av statsministern; en av dem skall vara arkitekt.
1937 företogs en genomgripande översyn av naturfredningslagen. De fyra viktigaste förändringarna var följande. Ett absolut förbud mot bebyggelse av landets kuster infördes. En särskild kommission har sedan fastställt den s k byggnadslinjen. Normalt löper denna 100 m från den på gräsväxt blottade stranden. Statsministern kan ge dispens från byggnadsförbudet. Så sker dock mycket sällan och blott om särskilt starka skäl motiverar det.
Vidare skyddades alla skogsbryn. Innanför en linje 300 m från skogs- brynet får byggnad blott uppföras med fredningsnämndens tillåtelse.
Alla jordfasta fornminnen fredades och slutligen infördes ett förbud mot all u'tomhusreklam i landskapet.
Myndigheterna hade alltså genom 1917 och 1937 års lagstiftning möj- lighet att ingripa, när något värdefullt naturskyddsobjekt hotades av exploatering. För att möjliggöra ett tidigt ingripande och en verklig natur— vårdsplanering ändrades lagen 1959.
1959 års lag fastlår, att det åvilar statsministern att låta utarbeta planer över allmänintressanta eller särskilt egendomliga landskap och områden, vilka det på grund av naturskönhet eller läge kan anses önskvärt att bevara fria från bebyggelse eller andra åtgärder, som kan förstöra eller minska deras betydelse för allmänheten.
Planerna utarbetas av särskilda fredningsplanutskott. Vid utgången av år 1960 fanns sju planutskott i arbete. Utskotten är allsidigt samman- satta. Ordförande är vanligen amtsmannen (landshövdingen). I övrigt finns representanter för amtsrådet, kommunerna, vägväsendet, stadspla- nemyndigheterna, Danmarks naturfredningsforening och turist— och fri- luftsintresset.
Vanligen har utskotten en juridisk och en teknisk sekreterare (arkitekt, lantmätare eller ingenjör) jämte erforderligt biträde åt dessa. Efter nog— grann utredning presenteras ett planförslag, vilket efter godkännande i utskottet remitteras till berörda kommuner med förfrågan, om de har några ändringsförslag. Kommunerna har däremot icke att ta ställning till om planen skall genomföras eller ej. Detta avgörs av statsministern. Efter eventuell justering sänder fredningsplanutskottet planen vidare till över- fredningsnämnden, vilken oftast tar förnyad kontakt med kommunerna. Efter godkännande offentliggörs planen i »Statstidende». Slutligen »ting- lyses» den på samtliga berörda egendomar. Tinglysningen innebär att egendomen icke får ändras utan fredningsplanutskottets medgivande. För- budet gäller speciellt uppförandet av byggnader eller master, bodar eller andra ingrepp såsom planteringar, vilka kan ödelägga eller minska om- rådets värde för allmänheten. Vägras markägaren dispens kan han kräva att fridlysning genomföres i enlighet med lagens allmänna bestämmelser. Ersättning utgår då för det men som markägaren lider.
Fredningsplanutskotten kan också föreslå förvärv av viktiga frilufts-
områden, camping- och badplatser m m. Det första område som förvärva- des för sådant ändamål är Holmsland Klit på Jyllands västkust. Priset var 170 000 D kr. I oktober 1960 inköptes ytterligare fyra markområden på Jylland och ett på Nordsjälland i Rågeleje. Det senare kostade 1,7 milj D kr.
Den nya lagen tillkom delvis för att förhindra en under senare år visad tendens till tyska markköp på Jylland liksom anläggandet av stora som- marstugekolonier på natursköna områden.
Redan 1961 utvidgades naturvårdslagen ytterligare. Vid sidan av och delvis trots fredningsplanutskottens verksamhet fortsätter nämligen land- skapsexplo-ateringen. För att hindra en planlös utveckling stadgas att tillstånd krävs för all större samlad bebyggelse inom områden, som ej faller inom dispositionsplan. Undantagen är bebyggelse som tjänar lant- bruk, skogsbruk eller fiskerinäring eller annan på orten naturlig närings- gren och lokal helårsbebyggelse.
Vidare fastställdes att ingen bebyggelse får ske inom ett avstånd av 150 m från insjöar om minst 3 hektar och längs vattendrag med en bredd av minst 4 m utan fredningsplanutskovttets tillstånd. Detsamma gäller för ett område av 150 m från vissa vägar. Byggnader eller andra konstruk- tioner får icke uppföras inom 100 m från fasta fornminnen.
För att ytterligare penetrera vissa frågor och ge naturvårdslagen en enhetligare form beslöt folketinget att lagen i sin helhet skulle ses över under folketingsåret 1964—65. En kommitté förbereder nu detta.
Man har alltså i Danmark en restriktivare naturskyddslagstifning än i Sverige och anslår också väsentligt större summor till ersättningar i sam- band med förbud. Redan före 1959 och 1961 års genomgripande bestäm- melser utbetalades årligen mellan 400 000 och 500 000 D kr för naturfred— ningsarbetet. Beloppen har nu flerdubblats.
Vid sidan av den statliga verksamheten bedriver Danmarks naturfred- ningsforening och Friluftsrådet en betydande informations- och upplys- ningsverksamhet samt tar initiativ i olika fredningsärenden. Naturfred- ningsforeningen har ett stort antal lokala avdelningar och ombud spridda över hela Danmark. I Friluftsrådet är en mängd natur- och hembygds-, turist- och frilufts-, idrotts- och scoutorganisationer samlade. Verksam- heten finansieras med statliga tipsmedel.
2. Finland
Den finska naturskyddslagen av år 1923 är nu föremål för översyn. Lik- som 1909 års svenska naturskyddslagar innehåller den finska lagen blott få bestämmelser till skydd för landskapet. Huvudvikten har lagts på att avsätta reservat och freda vissa märkliga naturminnesmärken. Naturskyddsområdena är av två slag, nationalparker och naturparker,
och avsätts på staten tillhörigt område. Om området är 50 ha eller större eller om det är under 50 ha men av särskilt stor ekonomisk betydelse, fordras riksdagsbeslut för dess avsättande. I annat fall räcker det med regeringens godkännande.
Nationalparkerna benämnes i lagen »särskilt skyddsområde» och utgör områden där en representativ och jungfrulig natur skall stå öppen för tu- rism och friluftsliv. Inom dessa är det förbjudet att upptaga odling eller verkställa avverkning, beta kreatur, utnyttja malmfyndighet eller vatten- kraft eller skada marktäcket genom olika former av täkter eller skada växt- och djurlivet mm.
Naturparkerna, lagens »allmänna skyddsområde», är däremot främst reserverade för den vetenskapliga forskningen. I naturparkerna vill man skydda vetenskapligt värdefulla formationer av olika slag samt växt- och djurlivet för de faror, som alltid hotar i områden där människor får röra sig fritt. I ortsbefolkningens och de nomadiserande lapparnas intresse har man dock varit tvungen att göra många undantag från fredningsbestäm- melserna. De stora rovdjuren björn, lo, varg och järv är fortfarande fred- lösa även i naturparkerna.
Nationalparkerna och naturparkerna har tillkommit efter noga utarbe- tade förslag från landets naturve-tenskapliga och naturskyddsintresserade samfund och från statens naturskyddsinspektör. De är jämnt fördelade över hela landet och utgör alltså en representativ provkarta på olika naturtyper. De förvaltas av skogsforskningsanstalten, so-m även har sär— skilda anställda tillsyningsmän för varje område.
Naturskyddsområden kan avsättas även på enskild mark. Beslut utfär— das av länsstyrelse och markägarens tillstånd erfordras. Expropriation kan också äga rum.
Med naturminnesmärke avses i den finska lagstiftningen endast natur- föremål, såsom enstaka träd eller trädgrupper eller andra naturformatio— ner som flyttblock, grottor o dyl, som på grund av sitt vetenskapliga värde eller av andra orsaker är särskilt värda att bevaras. Gränsen mellan natur- minnesmärke och naturskyddsområde blir dock givetvis ibland oskarp. Av praktiska skäl hänför man i allmänhet fredade områden med en yta mindre än 1 ha till naturminnesmärke. Länsstyrelsen är beslutande myn- dighet.
Alla icke jaktbara fågelarter är fredade enligt naturskyddslagen. Undantag görs dock för några skadegörande arter. Växtarter kan fridlysas i hela eller del av landet. Vidare finns förbud att saluföra följande vårväxter: blåsippa, gullviva, vårärt, lungört, tibast och nattviol.
Ur landskapsvårdande synpunkt innehåller lagen den viktiga bestäm- melsen, att reklamskyltar icke får placeras i landskapet utanför bebyggelse- områdena.
Innan beslut fattas i naturskyddsärende skall yttrande inhämtas från
statens naturskyddsinspektör, vilken är knuten till skogsforskningsanstal- ten. Enligt förordningen den 13 januari 1939 åligger det naturskyddsinspek- tören att befrämja naturskyddsverksamheten genom att ta initiativ och inkomma med förslag till naturskyddsåtgärder, att avgiva utlåtanden i naturskyddsfrågor, att tillhandagå enskilda med råd i frågor rörande na— turskydd samt att utöva en naturskyddet främjande upplysningsverksam- het.
En betydande initiativ- och upplysningsverksamhet bedrivs också av Naturskyddsföreningen i Finland.
3. Norge
Norges första naturskyddslag kom till 1910 och ändrades i vissa delar 1916. Enligt denna lag ägde Konungen bestämma att vissa naturföremål eller områden skulle vara fredade, när det ansågs nödvändigt för att skydda vilda växter och djur, geologiska och mineralogiska bildningar eller liknande, vilkas bevarande var av vetenskaplig eller historisk bety- delse.
1954 antogs en ny lag. Enligt denna gäller att land- och vattenområden skall kunna fredas när det anses önskvärt av vetenskapliga eller histo- riska skäl eller på grund av områdenas naturskönhet eller egenart.
Vidare kan växt- och djursamhällen liksom enskilda växt- och djur- arter, bergarter, mineral och fossil fredas i hela landet eller del därav. Även enskilda föremål, träd, flyttblock os v kan fredas.
Normalt inkräktar en fredning icke. på allmänhetens rätt att vistas inom området. Förbud kan dock utfärdas för ömtåliga områden. Avser fred- ningen en eller flera särskilt angivna egendomar skall den »tinglysas» och antecknas i jordregistret.
De vidgade möjligheterna att freda områden på grund av deras natur- skönhet eller egenart har avsevärt vidgat arbetsfältet och tages nu till intäkt för att framlägga förslag om avsättande av ett antal nationalparker och andra reservat.
Ur landskapsvårdande synpunkt bör observeras, att utomhusreklam icke får ske utanför tätbebyggelse utan departementets samtycke. I detta inne- fattas såväl fristående reklamskyltar som sådana på hus samt inskrip- tioner mm i berg och stenblock. Undantag gäller dock för område, där industri eller annan näring bedrivs.
En viktig nyhet 1954 var vidare att det stadgades, att det skulle inrättas ett naturvernråd, vilket skall bistå myndigheterna vid tillämpningen och genomförandet av lagen. Rådet skall ha en ordförande och så många med- lemmar som Konungen bestämmer. Ordförande och ledamöter samt per- sonliga suppleanter utses för tre är; minst två skall ha naturvetenskaplig utbildning. Rådet har 1960 förstärkts med en heltidsanställd naturvern-
inspektör. Rådets möjligheter att taga initiativ och driva vissa naturfred- ningsfrågor har därigenom väsentligt ökats.
Viktiga naturvårdande bestämmelser finns vidare i 1957 års. friluftslag vilken beröres 1 kap 9.
Huvudorgan för de ideella naturvårdssträvandena är Landsforbundet för Naturvern, till vilket hör ett antal kretsföreningar.
4. Storbritannien
Förhållandena i Storbritannien skiljer sig mycket från de svenska. Det kan dock vara motiverat att här lämna en redogörelse för hur natur- vårdsfrågorna behandlas i Storbritannien, hur man har avsatt national— parker som är ett slags kulturlandskapsreservat och hur man byggt upp en organisation för naturvårdsforskning.
Fram till slutet av 1940-talet hade naturvården ingen statlig organi- sation. En sådan ingick emellertid i den efterkrigsplanering, som pågick under andra världskriget. 1947 års »Town and Country Planning Act» vidgade möjligheterna för de lokala planmyndigheterna att upprätta över- siktsplaner, i vilka hänsyn bla skall tagas till det framtida behovet av mark för rekreation och vissa områdens bevarande ur estetiska och veten- skapliga, naturvårdande synpunkter.
1949 antogs en särskild lag »The National Parks and Access to the Countryside Act», vilken resulterade i två statliga naturvårdande organ: National Parks Commission (för England och Wales) och Nature Conserv- ancg.
Åtta nationalparker avsattes 1950. Dessa skiljer sig dock väsentligt från vad vi menar med nationalparker. Man kan sägas ha syftat till att söka behålla vidsträckta områden, som exempelvis Lake district, i ett något så när oförändrat skick och samtidigt bereda besökarna rätt att få röra sig friare i lanskapet än vad som annars är regel i England. Jord- och skogsbruk liksom andra etablerade näringar bedrivs som tidigare. Men man övervakar noga alla nybyggnader, vägar, kraftledningsdrag- ningar o s v. Gångstigar anläggs, stränder friläggs för bad och rekreation, camping- och husvagnsplatser ordnas, vandrarhem byggs osv.
Nationalparkerna är alltså en form av natur- och kulturreservat i kom- bination med friluftsområden, dvs till syftet närmast jämförbara med våra naturparker. National Parks Commission, som tar initiativ till dem, sorterar under departementet för »Housing and Local Government». Lokalt förvaltas parkerna av en kommitté inom det county _— län — där parken är belägen.
Det vetenskapliga organ, som bildades i samband med National Parks and Access to the Countryside Act, Nature Conservancy, har till uppgift att tillämpa vetenskapliga rön på vården och kontrollen av Storbritanniens
fauna och flora, att avsätta, bevara och vårda naturreservat samt att organisera, utprova och genomföra de försök och vetenskapliga metoder som erfordras härför. I Storbritannien har man alltså fullt ut beaktat, att en tidsenlig naturvårdspolitik måste bygga på vetenskapliga fakta om skeendena i naturen.
Som en röd tråd i det brittiska naturvårdsarbetet finner man den nära anknytningen till ekologien, såväl i det vetenskapliga fältarbetet som i diskussionen om markvård och skyddet av växt- och djurvärld. Nature Conservancy sorterade först under Privy Council, som hör till finans- departementet, och samordnade olika forskningsfrågor. Det överfördes dock 1961 till det nya Department for Science. Styrelsen består av 18 personer, av vilka en representerar regeringen och en det ledande oppositionspartiet. Av de återstående märks två medlemmar av överhuset, tre »landshöv- dingar» och fem professorer i biologi eller geografi. Arbetet planeras vidare av särskilda regionala kommittéer för respektive England, Skott- land och Wales. Det vetenskapliga arbetet leds av en särskild vetenskaplig kommitté. Verkställande chef för Conservancy är generaldirektör och ver- ket har ca 200 anställda, fördelade på de två huvudkontoren i London och Edinburgh, de två vetenskapliga försöksstationerna Merlewood i Lanca- shire och Furzebrook i Dorset och naturreservaten och de mindre fält- stationer, som är knutna till vissa av dem. En tredjedel av de tvåhundra anställda är vetenskapsmän och i övrigt finns utöver kontorspersonalen både jurister och fastighetsförvaltare, lantmätare, kartografer och mete- orologer samt vaktpersonal och skogs- och lantarbetare. Från och med 1953 har man ett 10-tal regionala distriktsbiologer, som sorterar under den s k naturvårdsbyrån. Dessa regionalt arbetande biologer har ansvaret för skötseln och utforskandet av naturreservaten och för att naturvården beaktas vid region- och generalplanearbetet inom de» olika grevskapen. De utför omfattande naturminnes-inventeringar och lämnar råd och anvisningar ur naturvårdssynpunkt vid tex vägdragningar, anläggande av kraftverk, vid skogsplane-ringar, torrläggningar osv.
Nature Conservancy får för verksamheten ett årligt anslag. Man bör- jade med 100000 pund 1949 och hade 1960/61 kommit upp till 413000 pund. Hälften går till det vetenskapliga arbetet, tjugo procent används för förvärv och skötsel av naturreservat. Resten går åt till de allmänna om- kostnaderna.
Vid Merlewood och Furzebrook liksom vid de mindre fältstationerna är åtskilliga forskare anställda, vilka bedriver en intensiv grundforskning med huvudinriktning på markvård och ekologi. Vid sidan av denna verk- samhet understödjer Conservancy genom anslag och stipendier forskning vid universiteten och olika naturvetenskapliga institutioner. Man finan- sierar forskning som bedrivs av t ex Wildfowl Trust, Edward Grey Institut of Field Ornithology, Bureau of Animal Populations eller Botanical Society
of the British Isles. Man anordnar även fältkurser i ekologi och naturvård för examinerade biologer.
I det viktiga kultur- och landskapsvårdande arbetet har också sedan lång tid tillbaka medverkat ett stort antal frivilliga organisationer — mest känd av dem är »National Trust of England and Wales», som äger över 1000 kulturhistoriskt intressanta eller natursköna områden och tom hela byar. Dessutom bör nämnas Council for Nature, som är ett sam- arbetsorgan för de olika biologiska, naturvetenskapliga och naturvårdande organisationer som är intresserade av den brittiska naturens och land— skapets vård och skydd.
FJÄRDE KAPITLET
Allmänna erfarenheter och önskemål rörande naturvården
A . Inledning
För att erhålla ett första underlag för sitt arbete har utredningen genom cirkulärskrivelse den 6 februari 1961 inhämtat länsstyrelsernas allmänna synpunkter och önskemål rörande naturvårdsarbetets målsättning och behov för framtiden. I detta sammanhang ställdes även vissa konkreta frågor, som utredningen var intresserad av att få närmare belysta. Skri- velsen till länsstyrelserna har även i orienterande syfte delgivits ett 60-tal myndigheter och organisationer, vilka i sammanhanget beretts tillfälle att inkomma med de allmänna synpunkter och önskemål, som med hän- syn till deras verksamhetsområde var av särskild betydelse och av beskaf- fenhet att höra beaktas redan i fråga om den allmänna målsättningen. —— Detta material redovisas i det följande i detta kapitel.
B. Allmänna synpunkter på naturvårdens mål och medel
Länsstyrelserna har genomgående visat stort intresse för naturvårdsarbe- tets principiella inriktning. Som exempel härpå må anföras följande utta- lande av länsstyrelsen i Uppsala län:
De naturvetenskapliga intressena torde från början ha varit det huvudsakliga motivet för naturskyddslagstiftningens tillkomst, och fredningen av naturveten- skapligt vårdefulla områden och föremål bör även i fortsättningen ha en fram- trädande plats i naturvårdsarbetet. Genom den allt snabbare omvandlingen av natur och landskap, som blivit följden av modern teknik och ändrad hushållning, blir nämligen risken allt större för att viktiga typer av forskningsobjekt helt för- svinner och således undandrages framtida naturvetenskaplig forskning.
I vissa fall kan avspärrning erfordras i fråga om vetenskapligt motiverade na- turminnesområden. Även om detta i vissa fall är ofrånkomligt bör inskränkning- arna i allmänhetens rätt att utnyttja dylika områden icke göras rigorösare än abso- lut nödvändigt. I flera fall, särskilt beträffande större områden, kan vetenskapens och frilufslivets intressen med fördel förenas.
En viktig uppgift för det framtida. naturvårdsarbetet blir bevarandet av delar av det gamla kulturlandskapet, vilket genom omläggningen av jordbruksdriften riskerar att helt försvinna. Denna landskapstyp utgör ett omistligt drag i den svenska naturen och torde vara den naturliga miljön för många av de fasta forn- lämningarna. Ett nära samarbete bör ske mellan naturvård och kulturminnesvård
på detta område. Dessutom bör framhållas att den landskapstyp det här är fråga om — hagar, ängsbackar och betade åraviner —— ofta är mycket naturskön och uppskattad som utflyktsmål. Naturliga betesmarker torde vidare i ovanligt hög grad tåla även en stark nötning. Den största svårigheten när det gäller att bevara sådana områden är att de kräver aktiv vård, helst inbegripet fortsatt betning och slåtter.
Såsom framgår av de för utredningen givna direktiven har de sociala aspekterna på naturvården blivit allt väsentligare och kan nu anses vara det centrala för naturskyddet. Icke minst har den pågående urbaniseringen bidragit till detta. För den del av landets befolkning som lever i städerna får det anses vara av utom- ordentlig vikt att på :rimligt avstånd från dessa »kunna idka friluftsliv samt komma i kontakt med en tilltalande och omväxlande natur. Lämpliga områden, särskilt i närheten av större tätorter, bör därför avsättas för sådant ändamål.
Genom det sociala momentet i naturvården framhäves vikten av att söka åstad- komma en så trivsam miljö som möjligt. Genom den moderna bilismen har män- niskorna blivit rörligare och en allt större del av landet har blivit tillgängligt. Den pågående och i många fall fullständigt onödiga förstörelsen av naturen måste hejdas. Den ekonomiska exploateringen av naturtillgångarna bör alltid ske under hänsynstagande till dess inverkan på miljön. En allsidig planering på ett tidigt stadium av skilda slags arbetsföretag och ett rimligt hänsynstagande till natur- vårdssynpunkter kan ge stora vinster för den allmänna trevnaden.
Utvecklingen mot ett allt större intresse för naturen har fört med sig vissa sär- skilda problem som måste lösas och här har naturvården en stor uppgift att fylla. Ett förtroendefullt förhållande mellan markägare och allmänhet måste skapas. De som disponerar mark, som är attraktiv för friluftsliv, måste fås att inse det legitima i stadsbornas önskan att komma i kontakt med naturen. Detta får emel- lertid inte innebära att enskilda markägare utan ersättning skall behöva tåla hur stor nedslitning som helst av sina marker. Visar det sig att mera väsentliga skador vållas bör det allmänna träda emellan och lämna skälig gottgörelse. Å andra sidan fordras det av allmänheten att denna lär sig att uppträda med ansvar i naturen. Hår behövs det både undervisning och propaganda. Vidare bör gränserna. för den sk allemansrätten regleras, eventuellt genom särskild lagstiftning tex i stil med den norska. De bestämmelser i ämnet som finns intagna i 24 kap 2 % strafflagen får anses alltför ofullständiga och föråldrade.
Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller med utgångspunkt från den målsättning, som angivits i förarbetena till 1952 års naturskyddslag, föl- jande:
I betänkandet till 1952 års naturskyddslag finner utredarna naturskyddsarbetet vara av kulturell, social och ekonomisk art.
Det kulturella naturskyddet skulle då främst avse att bevara naturen med hän- syn till dess betydelse för vetenskaplig forskning och undervisning samt av histo- riska och estetiska skäl.
Socialt erfordras naturskydd för att säkerställa att natur bevaras för befolkning— ens friluftsliv och såsom rekreationskälla.
Det ekonomiska. naturskyddet erfordras för att hindra att naturtillgångar exploa- teras utan beaktande av nationalekonomiska synpunkter.
Vid utformandet av 1952 års naturskyddslag infogades bestämmelser för samt- liga nämnda kategorier. Fråga är om icke nu tiden är inne för en ökad differen-
tiering av lagstiftningen. Sålunda bör exploateringen av lösa jordarter och sådana mineraler vars ianspråktagande icke är reglerade genom gruvlagen regleras för sig såsom fallet' är med skog, vattenkraft, djur och fisk.
För Säkerställande av vissa sociala behov har bestämmelser intagits i natur- skyddslagen. Dessa har kommit till användning i ringa omfattning. I en speciallag år 1952 tillkom bestämmelser av motsvarande karaktär till Skydd för strandområ- den. Dess bestämmelser har tillämpats i stor omfattning. Människans behov av natur innebär exploatering av naturen och behov att skydda den från annan exploatering. På grund av exploateringskaraktären synes det vara angeläget att även det sociala naturskyddet avgränsas för sig och att sambandet med strand- lagen och regleringen av allemansrätten beaktas.
Även länsstyrelsen i Östergötlands län har, med åberopande av ett ytt- rande av naturskyddsrådet i länet, framhållit behovet av en avsevärt revi- derad målsättning för naturvården:
Hittills har naturskydd och naturvård i vårt land betraktats huvudsakligen som en hobby för ett fåtal »natursvärmare». Tillgången på skogs-, hag-, ängs- och kärrmarker för friluftsliv, naturstudier av olika slag, tävlingar mm har varit fullt tillräcklig, och allemansrätten har tillåtit ett flitigt och givande umgänge med naturen. De fridlysningar, som genomförts alltsedan den första. lagstiftningen på området tillkom 1909, har — bortsett från avsättandet av nationalparkerna — mera kommit att omfatta rena kuriosa, såsom underligt växta träd, flyttblock etc. Där- jämte har förekommit ett antal fridlysningar av vetenskapliga skäl, tex en del sällsynta växtarter mm,
Under senare år har en allt större del av landets befolkning kommit att bo- sätta sig i tätorter av olika storleksordning och landsbygdsbefolkningens antal sjunker snabbt. I samband därmed har ett ökat behov av fritidsområden uppstått. En bidragande orsak är också den ökade levnadsstandarden, bla avspeglad i anta- let registrerade motorfordon. Slitaget på välbelägna naturområden har ökat oerhört, och för mången markägare ter sig en reglering av allmänhetens umgänge med naturen såsom ofrånkomlig. Naturskydd i modern mening avser inte enbart ett skydd, ett förbud, utan i allt större omfattning har positivt verkande krafter dominerat: vård. Nuturvården syftar också mycket långt: i själva verket att på förnuftigaste sätt planera utnyttjandet av alla naturtillgångar, så att de ger maxi- malt, samtidigt som också andra samhällsintressen tillgodoses, vad avser naturen och naturlandskapet. Under tidigare årtionden har stora områden av jordens yta »förvandlats till ofruktbart land, därför att'människans ingrepp i naturliga jäm- vikten varit så djupgående och så långvarig, att vegetationen ej blott förlorat sitt fäste utan också möjligheten att med egna medel återvinna det» (Stålfelt: Växt- ekologi, Sthlm 1960). Naturvårdens företrädare har länge förfäktat den uppfatt- ningen, att utnyttjandet av naturtillgångarna skulle ske på ett sätt, som bättre an- sluter sig till den naturvetenskapliga grundsynen. I alltför hög grad har rent eko- nomiska synpunkter av kortsiktig art fått göra sig gällande, då det varit frågan om exploatering av vattenkraft, grusförekomster etc.
Naturvårdens sociala uppgifter intar enligt flertalet länsstyrelsers be- dömning en mycket framträdande plats. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför i denna fråga:
Frågan om naturvårdsarbetets målsättning och behov för framtiden har under senare år kommit under förnyad diskussion och därvid ha synpunkterna. på de
hithörande problemen i väsentliga hänseenden reviderats. Bilismen, den ökande fritiden, den jäktade nutidsmänniskans behov av avkoppling och sinnesro liksom exempelvis jaktens, fiskets och friluftslivets demokratisering överhuvudtaget ställa stora krav både på dem som frekventera naturen och på dem som ha ansvaret att vårda och rätten att utnyttja densamma. Ett modernt naturvårdsarbete bör därför inriktas på att ge så många som möjligt tillfälle att, utan att inkräkta på mark- ägarens lagliga rätt, komma i åtnjutande av naturen såsom hälsokälla och fostrare av egenskaper hos den enskilde individen såsom hänsyn, respekt inför såväl natu- ren och landskapet som dess minnesmärken och kulturarv. Även rent pedagogiska synpunkter synas böra länkas in i sammanhanget. Om trivseln i naturen skall kunna bevaras, måste nämligen tätortsbefolkningen lära sig att på rätt sätt umgås i vår natur.
Den sociala naturvårdens många konkreta arbetsuppgifter har behand- lats av länsstyrelsen i Västmanlands lån på följande sätt:
Naturskyddet kommer med all sannolikhet att alltmer få inrikta sig på frågor som har samband med den ökade fritiden och det ökade bilinnehavet.
Det är därvid av vikt att stora ströv— och fritidsområden bevaras, I viss utsträck- ning kan så ske genom att kommunerna förvärvar erforderlig mark. Statens sko- gar 'bör utnyttjas som friluftsområden och göras lättillgängliga för allmänheten. Hänsyn till kravet på fritidsområden måste ske vid översiktlig planläggning enligt byggnadslagstiftningen. Undersökning i vilken utsträckning ytterligare förbud enligt strandlagen kan ske bör undersökas. Ur fritidssynpunkt olämplig tätbebyggelse kan enligt byggnadslagen hindras. Att markägare icke utan vidare har rätt till tätbebyggelse bör även ur naturvårdssynpunkt kraftigt beaktas.
Bilismen och den ökade fritiden medföra andra speciella problem. Vissa särskilt eftersökta ur natursynpunkt värdefulla områden utsättas för stark förslitning. Omfattande nedskräpning och nedsmutsning av naturen sker. Camping sker ofta under ur sanitär synpunkt otillfredsställande förhållanden. Rastplatser vid vägarna äro kraftigt nedsmutsade.
Landskapsbildens krav på hänsyn vid bebyggande måste kunna hävdas starkare än vad nu är fallet.
Den fortskridande exploateringen av landskapet för olika ändamål stäl- ler enligt många länsstyrelsers uppfattning naturvården inför svårbemäst- rade problem. Länsstyrelsen i Kopparbergs län ser exploateringsfrågan som en planeringsfråga av stora mått:
Den nuvarande naturskyddslagstiftningen ger enligt länsstyrelsens mening inte naturen och dess värden det skydd som visat sig behövligt. För att naturvården skall kunna hävda sin alltmer tilltagande betydelse, fordras att den förses med ett starkare rättsskydd. Det är givet att naturvården ofta kommer i konflikt med ekonomiska och andra intressen att utnyttja naturen. Vid den avvägning mellan olika intressen som därvid skall ske, bör emellertid naturvårdssynpunkterna beaktas i betydligt högre grad än för närvarande. I de fall, då ett ingrepp skulle få särskilt olyckliga följder ur naturvårdssynpunkt, bör enligt länsstyrelsens me- ning krävas mycket starka skäl för att det ändock skall få företagas. Såsom en förutsättning bör därvid dessutom gälla att dess skadeverkningar så långt möjligt
reduceras. Överhuvud föreligger enligt länsstyrelsens mening behov av vidgade möjligheter att kunna avvärja och minska de olägenheter som ur naturvårds- synpunkt är förbundna med den fortgående exploateringen. Härför krävs betyd- ligt större insatser från såväl det allmännas sida som dem som tillgodogör sig naturtillgångarna. Genom en konstruktiv naturvård kan dessutom stundom inte bara skadegörelse motverkas utan även nya skönhetsvården skapas.
En av de allvarligaste bristerna i den nuvarande naturskyddslagstiftningen är enligt länsstyrelsens mening att den inte nämnvärt kan förhindra planlösheten i många av de ingrepp, som för närvarande sker i naturen. Detta har lett till en omfattande och onödig naturförstöring. Liksom på andra områden inom sam- hällslivet gör sig därför behovet av planering starkt gällande inom naturvården. Detta gäller såväl ifråga om planering av enskilda arbetsföretag med inverkan på landskapsbilden, som en mera översiktlig planering. I sistnämnda hänseende bör naturvården beaktas långt mer än som sker för närvarande. Det kräVS numera översiktliga bedömningar om naturvårdens framtida behov. Samhällsutvecklingen har enligt länsstyrelsens mening dessutom gjort det nödvändigt, att naturvården i långt större utsträckning inlemmas i annan samhällsplanering, såväl lokal som regional.
En av naturvårdens främsta uppgifter är att underlätta och berika människornas umgänge med naturen. Nu föreligger visserligen genom allemansrätten en vid- sträckt frihet att taga naturen i anspråk för rekreation och friluftsliv. Den alltmer omfattande och ingripande exploateringen av naturtillgångarna hotar emellertid att allvarligt förringa möjligheterna att utnyttja naturen i rekreationssyfte. Fri- luftslivets nuvarande utbredning gör det enligt länsstyrelsens mening ofrånkom- ligt att i betydligt högre grad än hittills säkra områden, som av olika skäl är betydelsefulla för människans umgänge med naturen. Då en fortgående välstånds- utveckling dessutom med säkerhet kommer att innebära att befolkningen i allt större utsträckning söker sig ut i naturen, gäller det att planera för framtiden.
Länsstyrelserna konstaterar praktiskt taget genomgående att nuvarande rättsmedel och organisatoriska resurser är otillräckliga för att lösa de många påträngande arbetsuppgifterna. Länsstyrelsen i Jämtlands län sam- manfattar sina önskemål på följande sätt:
Den allmänna standardhöjningen har medfört ett alltmer stegrat intresse och behov att utnyttja naturen för rekreation och fritidsändamål samtidigt som den tekniska utvecklingen i en accelererad takt ställer krav på exploatering av natur- tillgångarna för att skapa grundval för ytterligare standardhöjning. Det måste för naturvårdsarbetet vara en väsentlig uppgift att söka uppnå en lämplig avvägning av de motstående intressen som här föreligga och att därigenom medverka till att allmänhetens ökade fritid får ett reellt innehåll. Då naturvårdsarbetet är av stor betydelse för kommande generationer, måste detta arbete vara inriktat på lång sikt samt bedrivas planmässigt. Härför erfordras icke endast att ekonomiska resurser ställestill förfogande utan även stöd i lagstiftningen samt en effektiv och med goda personella resurser utrustad organisation på såväl det centrala som regionala. planet.
Vissa av länsstyrelserna preciserar sina synpunkter närmare i dessa av- seenden och framlägger konstruktiva förslag. Sålunda sammanfattar läns—
styrelsen i Stockholms län för naturvårdsarbetet särskilt angelägna önske- mål enligt följande:
1) inom länsstyrelsen bör anställas en person, som enbart sysslar med natur- vårdsfrågor; 2) länsstyrelsen måste erhålla möjlighet att anlita expertis i erfor- derlig utsträckning; 3) medel måste ställas till naturskyddsrådets förfogande för dess verksamhet; 4) medel måste anvisas av en sådan storleksordning, att läns- styrelserna icke som nu ängsligt söka undvika åtgärder, som skulle kunna med- föra ersättningsanspråk.
Sker en erforderlig upprustning av naturvården på det lokala planet synes den tidigare framförda tanken på en central statlig naturvårdsnämnd icke behöva för- verkligas. Däremot synes det måhända böra övervägas att i erforderlig grad stärka naturvårdens representation inom jordbruksdepartementet. Slutligen bör stödet till Svenska Naturskyddsföreningen utökas. Dess betydelse för naturvårdsarbetets fram- gångsrika bedrivande i landet kan icke överskattas.
Länsstyrelsen i Södermanlands län framför speciella synpunkter i orga- nisationsfrågan och framhåller det angelägna i att dra upp riktlinjerna för verksamheten så att dubbelarbete i görligaste mån undvikes och att de olika organens arbetsuppgifter samordnas, varvid speciell vikt bör läggas vid samverkan med byggnadsnämndernas, hälsovårdsnämndernas och fritidsnämndernas verksamhet. Liknande synpunkter framföres av läns- styrelsen i Jönköpings län, som ansluter sig till redogörelse lämnad av en arbetsgrupp bestående av länsarkitekten, länsjägmästaren, landsantikva- rien och hushållningssällskapets direktör samt för egen del anför följande:
Såsom framhållits i arbetsgruppens skrivelse handhas de med naturskyddet sammanhängande frågorna av många olika organ. På riksplanet arbetar flera sammanslutningar med syfte att skydda natur och kultur. Även regionalt och lokalt är splittringen på olika natur- och kulturvårdande organ betydande. Det är angeläget att de olika organens verksamhet samordnas. Möjligen bör vissa av dem kunna sammanföras. Genom organisatoriska förändringar bör sålunda kunna uppnås större effektivitet och bättre samordning av arbetet för skydd av naturen.
Vid en sådan organisatorisk reform bör inte minst beaktas de betydelsefulla insatser, som göres av de livaktiga hembygdsförbumden och hembygdsförening- arna. Dessa har, åtminstone i Jönköpings län, tagit som en väsentlig uppgift att skydda och bevara den hembygd som vi just nu har med allt vad däri inrymmes av levande natur och levande kultur.
Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att en central naturskyddsmyndig- het icke längre kan undvaras och föreslår att denna knytes till riksantikva— rieämbetet, vilket skulle vara ägnat att befordra samordningen av kultur- skyddets och naturskyddets intressen. Länsstyrelsen i Värmlands'län un- derstryker att de väsentliga bristerna på naturvårdens område hänför sig till de organisatoriska förutsättningarna för ett rätt bedrivet arbete inom området. Den uppsplittring av naturvårdsarbetet på ett flertal organ, som för närvarande är rådande, finner länsstyrelsen vara mycket otillfreds—
ställande och föreslår att det av naturskyddsutredningen väckta förslaget om inrättande av en central naturvårdsmyndighet bör bli föremål för nya överväganden. Länsstyrelsen uttalar härom:
Ett dylikt organ torde erfordras för att samordna de olika intressen, vilka sam- manhänga med naturvårdsarbetet och göra den översiktliga bedömning, som i dagens läge torde vara nödvändig för en konstruktiv naturvård. Inom ramen för en sådan samlad bedömning torde rymmas exempelvis en så väsentlig fråga som allmänhetens behov av rekreationsområden, vilket spörsmål alltmer tenderar att sträcka sig utöver de kommunala generalplanemässiga bedömningarna Hit hör även frågan om grusexploateringen, där den begränsade tillgången och de ofta planlösa uttagen får anses vara ett jämväl nationalekonomiskt spörsmål.
Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker i sitt yttrande bla att natur— vården måste erhålla en fast kommunal förankring:
Na'turskynddsutredwningen lämnade i sitt i december 1950 avgivna betänkande ( SOU 1951:5 ) en utförlig redogörelse för utredningens allmänna synpunkter be- träffande samhällets naturvårdande uppgifter. De här framförda tankegångarna kan sägas äga större giltighet nu än för tio år sedan. De förändringar inom sam- hällslivet, som inträffat under det senaste decenniet, har medfört att ingreppen i naturen blivit alltmer omfattande. Denna utveckling kan förutses bli alltmer accentuerad i framtiden. Den ökade urbaniseringen medför bla en omvandling av naturen, som inom vissa regioner medför stora ingrepp. Härvid är det ofrånkom- ligt att sådant, som i och för sig kan vara angeläget att bevara, går till spillo. Sam- hället måste dock vara berett att betala välståndsökningen genom uppgivande av bl a naturvärden. Emellertid -— och härom torde alla ansvarskännande vara över- ens — måste vissa områden räddas från ingrepp. Meningsskiljaktigheterna härvid- lag kan endast gälla frågan, vilka områden som skall skyddas och vilka ekono- miska resurser som kan och bör ställas till förfogande för ändamålet.
En av naturvårdens angelägnaste uppgifter synes nu vara att systematiskt »kart— lägga», vilka områden, som bör för framtiden bevaras. Härmed är icke sagt att andra skyddsvärda områden utlämnas åt en ohejdad exploatering. Beträffande dessa områden, där alltså en omvandling måste tillåtas, gäller det självfallet att tillse att omvandlingen sker på ett ur samhällets synpunkter tillfredsställande sätt.
Den här antydda kartläggningen bör enligt länsstyrelsens förmenande komma till stånd i hela landet inom en mycket nära framtid. Annars riskeras att många oersättliga vården går förlorade. Detta arbete kräver emellertid en stor insats i såväl ekonomiskt som personellt hänseende. Att för uppgiften lita till frivilliga kraf- ter, vilket hittills i stor utsträckning varit fallet, är enligt länsstyrelsens mening varken möjligt eller försvarligt med hänsyn till den ökade takt med vilken exploa- teringen går fram inom vissa landsändar. Samhället måste här påtaga sig ökat ansvar, och inte minst gäller det att ge kommunerna ökat administrativt ansvar för naturskyddet. Det får anses vara en stor brist för närvarande, att det icke finnes något kommunalt organ som har sig ålagt att verka i naturvårdande syfte. Ökat kommunalt ansvar härvidlag kan förmodas innebära ökad kommunal för- ståelse för hithörande spörsmål. Enligt länsstyrelsens förmenande bör därför kom- munernas ställning i naturvårdsarbetet bli föremål för närmare utredning. Det torde böra övervägas i första hand att lägga de naturvårdande uppgifterna på byggnads- nämnderna. '
Även i övrigt måste naturskyddet erhålla en fastare organisation såväl centralt
som inom regionala instanser. Detta bör emellertid icke innebära att nya organ tillskapas. Sådana organ, som redan nu fungerar, torde vara mest lämpade för ifrågavarande uppgifter även i framtiden. En förstärkning av organen måste dock till i personellt avseende. För detta läns vidkommande synes i den regionalt beto- nade verksamheten Skånes naturskyddsförening böra beredas en framskjuten plats. Föreningen bör erhålla möjlighet att med bidrag av statsmedel anställa personal i den omfattning som erfordras för att föreningen skall kunna fungera som exklu- sivt sakkunnigorgan och som sådant biträda länsstyrelsen. Behovet av ett dylikt organ, med uppgift att hjälpa länsarkitekten och länsstyrelsen i naturvårdsarbetet har med åren blivit alltmer trängande. Varken länsstyrelsen eller länsarkitekten förmår numera bemästra de många olika uppgifter, som föreligger eller bör ini- tieras inom naturvården.
Centrala verk och organisationer har i mycket begränsad utsträckning begagnat sig av möjligheten att till utredningen redovisa sina synpunkter och önskemål i fråga om naturvårdens allmänna inriktning.
I det femtontal yttranden, som avgivits, har i regel endast behandlats vissa specialfrågor, till vilka utredningen återkommer i annat samman- hang. Mera utförligt behandlas naturvårdens behov och mål av svenska naturskyddsföreningen och samfundet för hembygdsvård.
Efter att ha erinrat om den diskussion av målsättning för naturvården som presenterades av 1951 års naturskyddsutredning, framlägger svenska naturskyddsföreningen följande allmänna program:
I 1951 års utredning framhölls, att man begränsade sina förslag till att närmast avse tillgodoseende av naturskyddets kulturella och sociala syften, De ekonomiska naturskyddsfrågorna ansågs intaga en särställning och borde, i den mån särskilda åtgärder fordrades, regleras genom speciallagstiftning på samma sätt, som skett exempelvis i vattenlagen och skogsvårdslagen.
Det är uppenbart, att naturvården icke är inskränkt till enbart estetiska eller vetenskapliga, aspekter utan gäller hushållningen med mänsklighetens viktigaste kapital —— livsmiljön och den levande naturen i alla dess former och med alla dess arvsanlag. En ekologiskt grundad naturvårdsforskning blir allt nödvändigare för att möjliggöra en avvägning mellan samhällets olika krav på natur och land— skap. Den måste gripa in på en mängd olika verksamhetsområden.
Det är ett ofantligt rikt och mångsidigt arbetsfält som här erbjuder sig. För- eningen har försökt att i några punkter antyda de allmänna riktlinjer efter vilka föreningen arbetar:
1 Utgångspunkten för naturvårdssträvandena måste vara att ständigt känna nuets rent momentana egenskap, sträva efter insikt i den bakomliggande utveck- lingen och försöka urskilja riktlinjer för dess fortsättning i framtiden, Självfallet på så lång sikt som möjligt. Naturvården bör för att vara livskraftig ej endast ses som en nyttosak för människan utan också utveckla känslan för att andra varelser har rätt att leva och att människan ej får utarma livets likedom 2 Sedd ur människans nyttosynpunkt är naturvården formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. I denna hushållning ingår att så långt som möjligt bevara de nedärvda värdena. —arvsanlagen hos allt le-
vande, ännu orörda naturområden, minnen av äldre odlingslandskap och bruk- ningsformer,
att skydda de naturtillgångar som i nutiden allt för hårt exploateras eller onö- digt brutalt förödes, men som framdeles kan väntas bli av stort värde för vår försörjning eller vår trivsel i landet.
att genom en ekologiskt riktig planering med bibehållen balans möjliggöra samhällets fortsatta utveckling,
att om möjligt öka summan av värdena trots växande befolkning och ökade anspråk.
3 Det mest objektiva av naturföreteelsernas värden är det rent vetenskapliga. Vad därav kan komma av ekonomiska värden, av skydd för människan mot män- niskan, av rent intellektuella värden för en elit och en större allmänhet, av intresse för att livet skall vara värt att leva, det kan aldrig förutses. Vetenskaps- männens krav får ej underskattas. Den vetenskapliga forskningen måste självfallet riktas bakåt och på ett för- djupat sätt belysa det förgångna samt å andra sidan ge aspekter på framtiden och material för hushållning med naturvärdena. Föreningen som tagit del av laborator Sjörs promemoria till utredningen den 1 febr 1961 om naturvetenskap och naturskydd vill i övrigt med instämmande hänvisa till denna PM. 4 Naturvården måste arbeta så att den hos folket skapar samhörighet med landet sådant det framsprungit under utvecklingen. Den måste med eftertryck in- riktas på att skapa känsla för det som är äkta. Långsamma förändringar mot ett nytt jämviktsläge stör i regel ej »hemkänslan»: snabba oharmoniska förändringar försätter naturen ur balans och kan i ogynnsamma fall rycka upp människorna med rötterna och skapa en beklämmande känsla av hemlöshet. Endast mindre de- lar av den svenska naturen har utvecklats enbart under naturkrafternas inverkan. De vida övervägande delarna har genomgått en långvarig och växlingsrik historia under påverkan av mänskligt näringsliv. I våra dagar har förutsättningarna blivit helt förändrade genom näringslivets snabba expansion och förödande inriktning och genom att fritidssysselsättningar och resor blivit möjliga för allt större delar av vårt folk. Naturvården bör arbeta med stark historisk känsla för landets, faunans och florans utveckling och därmed också sörja för att människans ofta obeaktade beroendeställning av naturmiljön —— hennes ekologiska krav ——- blir klarlagda och tillgodosedda. 5 Naturvården skall vidare arbeta med insikt i naturens enhet. Det som finns på jordens yta är en levande totalitet som vid ingrepp i ett hänseende ofta reagerar helt oväntat i andra hänseenden. Denna dynamiska enhet måste glida med i en utveckling, som vi av mer eller mindre okontrollerbara krafter inom eller utom landet drivs emot. Naturvårdens uppgift blir att motverka onödiga störningar i denna process. Den måste därvid ständigt påminna om de värden som den dags- aktuella ekonomiska exploateringen vill blunda för eller skjuta på framtiden. 6 En väsentlig del av naturvården måste vara defensiv. Det betyder ej att den är passiv och negativ. Tvärtom måste ständigt understrykas, att även den defensiva sidan av naturvården är i högsta grad aktiv och positiv för att åstadkomma det samlade bästa — ehuru den har den svåra rollen att framställa och motivera in- vändningar mot den ensidiga eller alltför aggressiva exploateringen. I den defensiva sidan av naturvården ingår — förutom tillgodoseende av veten- skapens krav —— bl a följande arbetsuppgifter: a att verka för att den historiskt givna strukturen av vårt land ej brutalt sön- derbrytes.
b att verka för att landet även i framtiden behåller sitt utseende, inte minst när detta som vi tror är naturskönt,
c att motverka att exploateringen efterlämnar ökenartade områden, —— såsom i regleringsmagasinens överdämningsområden —— vilka ej kan biologiskt återställas inom överskådlig tid,
d att motverka slösaktigt eller illa disponerat utnyttjande av de icke förnyelse— bara naturtillgångarna, exempelvis våra grusåsar och överhuvud söka belysa deras värden ur andra synpunkter än som materialförråd,
e att följa utvecklingen beträffande de förnyelsebara naturtillgångarnas (vatt- nens, jordens, skogens, fiskens och viltets) utnyttjande och verka för att dessa ej utsätts för sådan exploatering som försvårar deras successiva förnyelse och framtida avkastning,
f att motverka kortsynt förstöring av naturens värden genom förorening, ned- skräpning, vanställande bebyggelse och liknande,
g att skydda faunan och dess rikedom, därvid skydd mot oriktig inplantering av historiskt och biologiskt främmande inslag också kommer i fråga,
h att skydda floran och vegetationen på motsvarande sätt. 7 Den defensiva naturvården har till sitt förfogande — utom åtskillig lagstift- ning utanför naturskyddslagen —— vissa speciella instrument i denna lag.
3. nationalparker: med naturvetenskapliga och rekreativa värden, i vissa fall också kulturhistoriska värden.
b naturminnen: med liknande värden, om än delvis av mera lokal betydelse, medan de i andra fall uppvisar värden fullt jämförbara med de mindre national— parkernas. Detsamma gäller tillika av domänstyrelsen avsatta reservat, som i prak- tiken är likvärdiga med de enligt naturskyddslagen avsatta.
Nationalparker och naturminnen bör planeras efter bland annat behov av repre- sentativa skyddsobjekt av olika slag. Ur denna synpunkt vore en ökning av bla antalet större nationalparker synnerligen motiverat, även om den i vissa fall finge genomföras med mindre rigorösa skyddsbestämmelser.
Beträffande nationalparkerna torde vidare ett program för deras nyttjande vara önskvärt. Föreningen är således av den uppfattningen, att det kring de stora par- kerna borde finnas en skyddszon till vilken man ställvis lätt kan komma och som är försedd med anordningar för att taga emot även ett större antal besökare. Denna bromszon bör möjliggöra, att även nationalparkens ytterområden skyddas för civilisationens skadeverkningar. Däremot bör parkerna själva ej utan tving- ande skäl öppnas för bilismen. Enkla övernattningsstugor och markerade vandrings- leder även för korta dagsturer bör oftast finnas. Ingenting skyddar så väl den omgivande naturen som en god färdled eller stig, samtidigt som flertalet besökare får ut vida mer av sin vistelse, om den underlättas rent fysiskt.
Man får ej underskatta betydelsen av de naturminnen som utgör enskilda objekt. Ur rikssynpunkt kan visserligen en del av dessa betraktas som kuriositeter, men deras betydelse för bygden kan i regel värderas högre än så. Om de rätt vårdas och vid behov även friställes, kan de utgöra intressanta, ofta imponerande inslag i landskapsbilden.
c skyddsfridlysningar av djur- och växtarter. Fridlysningarnas stora positiva betydelse för fauna och flora är uppenbar, även om de i många fall bara leder till ett fördröjande av artens tillbakagång. I andra fall går arten till uppblomstring. Ofta måste dock mera effektiva åtgärder tillgripas för att skydda den miljö och de vegetationstyper av vilka arten kan vara helt beroende.
Den defensiva naturvården kan även använda sig av institutet naturpark men detta institut ligger på gränsen till området för den socialt betonade, mera plane- rande naturvården.
8 Redan den defensiva naturvården kräver obestridligen långt större resurser än som nu står till buds. Därvid måste ihågkommas den ytterst krävande och tidsödande uppgiften att i alla instanser —— offentliga och enskilda — försöka bevaka och hävda naturvårdens långsiktiga synpunkter. Samtidigt fordras en fast central ledning. Förstärkningen måste komma omedelbart, bland annat för att tillvarataga frukterna av den goda sådd som otvivelaktigt skett. 9 Än större resurser kräver den direkt socialt betonade naturvården. Denna kommer att bli av oerhörd betydelse för den oroliga, men innerst efter avspänning törstande, stadsmänniskan, som får allt svårare att trivas i sin vardagsmiljö och utanför densamma har allt svårare att sysselsätta sig utan kringirrande. Vad man skulle kunna kalla aktiv vistelse i trivsam naturmiljö utövar på många, kanske flertalet, en gynnsam effekt, erkänd av läkar— och socialvetenskap, en rekreation i ordets ursprungliga betydelse. Detta gäller i hög grad de unga. Den ovan omtalade defensiva naturvården utgör en förutsättning för att de sociala naturvårdssynpunk- terna skall kunna tillgodoses. Den måste emellertid kompletteras med avsättande av områden av annan typ, vilkas anskaffning och vård kommer att kräva stora insatser såväl av enskilda företag och föreningar som av planmyndigheterna, kommunerna och staten.
Den socialt betonade naturvården måste inriktas på skapandet och bevarandet av tillräckligt stora reservat med sport-, bad- och fiskemöjligheter kombinerade med tillfartsvägar, serverings— och övernattningslokaler, campingplatser, förströ- elsetillfällen osv. Den bör därvid i regel kanaliseras till objekt som ej är för ömtåliga. Serviceanläggningar, campingplatser osv bör i regel förläggas utanför själva den natur som man samtidigt vill skydda och göra lättillgänglig; självfallet gäller detta också alla anläggningar som kan betraktas som nöjesetablissemang.
Det socialt betingade utnyttjandet av naturen torde bla komma att innebära. hård marknötning, lokal utarmning av växt- och djurliv mm. Många av de hit— tills skyddade områdena är av för ömtålig natur eller för ringa arealutsträckning för att tåla detta någon längre tid och skulle tom kunna tillfogas svårbotlig skada av en enormt ökad besöksfrekvens. Anläggande av stigar och rastplatser kan dock många gånger minska nötning och nedskräpning till en bråkdel av vad som eljest riskeras. Det är alltså viktigt att den socialt betona-de naturvården ej får rtaga överhanden över den kvalificerade defensiva naturvård som är av grundläggande betydelse. Den senare är den [omistliga källan till all förnyelse på området. 'Det är där som de kvalificerade krafterna kan få inspiration för att sedan berika den större allmänheten.
I första hand bör för den socialt inriktade naturvården tillräckligt stora områ- den avsättas av typer som dess bättre ännu är rikligt förekommande i det normala svenska landskapet. Områdena bör vara omväxlande och gärna. inrymma såväl skog som delar av äldre kulturlandskap, samt givetvis i görligaste mån stränder. Möjligheten att förena sådant utnyttjande med skogsbruk, i vissa fall betesbruk osv, bör ytterligare utredas. Vissa modifikationer som kan bli nödvändiga i det ekonomiska utnyttjandet hindrar ej att områdena i många fall kan bli själv— försörjande. .
Anskaffandet eller reserverandet av områden kan naturligen i viss utsträckning ske gemensamt för olika ändamål. Verksamheten bör, liksom bevarandet av
vattnen och grusåsar mm, ingå i en större planläggning, dels för hela landet, dels för länen och dels för regionplaneområden.
Naturvårdens representanter bör framföra behoven och kämpa för deras till- godoseende men de planerande och bestämmande organen måste också som sin ämbetsplikt uppfatta att ge utrymme för erforderliga rekreations- och grönområ- den mm.
10 Givet år till sist att en av de viktigaste uppgifterna är att i alla samman- hang sprida upplysning ej blott om naturvårdens mål och medel, utan även om naturen själv och om allt det man kan få ut av uppmärksam iakttagelse under varsam vistelse i naturen. Skall de här angivna förslagen kunna leda till resultat torde det bla fordras att planerande, exploaterande och planeringsbedömande myndigheter och företag tillförsäkras ekologiskt skolad naturvårdsexpertis.
Samfundet för hembygdsvård belyser vissa dominerande arbetsuppgifter inom landskapsvärden mot bakgrunden av de erfarenheter som gjorts inom samfundets planerande och projekterande verksamhet. Först beröres vatten-
kraftutbyggnaden:
På grund av vattenkraftutbyggnadens betydande omfattning måste självklart den landskapsvårdande planeringen i fortsättningen i allt högre grad åvila sökan- den i målet, och det förefaller naturligt att förslag eller program för landskaps- värden skall utgöra villkor för att ansökningshandlingarna vid en vattenkraft- utbyggnad skall anses fullständiga. Även om detta blir allmän princip, kommer opartisk expertis att erfordras i ökande omfattning. Huvudfrågan i samband med vattenkraftutbyggnaden är sålunda att göra opartisk expertis för landskapsvärden tillgänglig i erforderlig omfattning och därvid i sådan form att behandligen blir mera enhetlig och ger möjlighet för kontinuerlig utveckling av hittills vunna samt nya erfarenheter.
Samfundet berör vidare landskapsvärden vid vägbyggnad — vägvården _ och redogör inledningsvis för den samverkan, som etablerats mellan väg- och vattenbyggnadsverket, länsarkitekterna och samfundet genom dess vägvårdskonsulent. Vägvårdens uppgifter karakteriseras sålunda:
Den fristående vägvården har därför sin väsentliga uppgift i samordning och förmedling av olika synpunkter samt att erfarenhetsmässigt eller annorledes ut- veckla åtgärder och teknik. Det synes därvid självklart fördelaktigt och rentav nödvändigt att en viss vägvårdsverksamhet bibehålles, vilken är oberoende av och fristående från den tekniska och ekonomiska vägplaneringen. Om all vägvårds- verksamhet skulle inordnas under exempelvis Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen skulle det inte kunna undvikas att vägvården kom att intaga en sistahandsställning med hänsyn till de nuvarande dominerande problemen av teknisk och ekonomisk natur. I varje fall synes det kunna medföra att den nödvändiga. anpassningen mel— lan vägvårdssynpunkterna och utbyggnadsintresset skulle ensidigt belasta väg- vården. Däremot måste en fristående vägvårdsverksamhet bygga på ett intimt samarbete med vägutbyggnadsintresset. Det måste också vara av stor betydelse att vägvårdskonsulenten har möjlighet att utföra projekterande arbete för att få så stor erfarenhet och överblick som möjligt.
Enligt samfundets uppfattning finns åtskilliga andra planeringsuppgifter av avgörande betydelse för miljö och trivsel, särskilt planeringen och avsättningen av naturområden för rekreation, fritidsbebyggelse, rast- och campingplatser, samt inom tätbebyggelsen grönområden, parker, allmänna platser mm, och uttalar i sammanhanget följande:
Planeringen av fritidsområden för tätorterna (strövområden, serviceområden) är för närvarande mycket obestämd, och tillkomsten av dem förefaller ske rela- tivt slumpmässigt och utan samordning. Det torde därför finnas ett starkt behov av en översiktlig behovsplanering för reservering av lämpliga områden, I sam- band därmed torde alltmer önskemäl uppkomma om att göra befintliga natur- reservat tillgängliga för allmänheten säsom strövområden. Därmed ökas kravet på översyn och kontroll från central naturvårdsmyndighet. Detaljutformningen av de fritidsområden som har karaktär av serviceområden (campinganläggningar, rast- och badplatser etc) är och kommer att i allt större utsträckning bli en ange- lägen fråga för landskapsvärden. Denna planering måste självfallet handhas av lokala instanser men kommer ständigt att kräva en översyn från det allmännas sida.. Ett remissorgan med landskapsvårdande sakkunskap torde bli oundgäng- ligen nödvändigt för alla de problem som här kan väntas uppkomma. I detta sammanhang kan dessutom uppmärksammas det redan nu stora problemet av den spridda sportstugebebyggelsen.
Samfundet berör även övriga arbetsuppgifter för landskapsvärden, bla grusexploateringen, bilskrotningen, reklamanordningarna och nedskräp- ningen, och understryker behovet av arbetskraft för uppgifterna, nödvän- digheten av en central sakkunnig instans samt behovet av enhetliga nor- mer för tillvaratagande av landskapsvärdens krav i olika sammanhang.
Enligt samfundets uppfattning är utbildningen inom landskapsvärden en av de angelägnaste uppgifterna i dag. Landskapxsvården borde vara repre- senterad vid de flesta av våra högskolor och universitet liksom vid de tekniska högskolorna.
Samfundet understryker avslutningsvis de enskilda organisationernas be- tydelse i naturvårdsarbetet:
Till sist vill vi också understryka hur viktigt det är att man på allt sätt stärker de enskilda organisationer som sedan många år arbetat för landskapsvård och naturskydd. Det är främst genom dessa organ som naturvården vunnit allmänt erkännande och som ett vidsträckt intresse kunnat väckas. Det är givetvis nödvän- digt med lagar och med statlig övervakning, men allt detta blir förgäves eller till ringa nytta om inte naturvården kan byggas på ett starkt personligt intresse. Det måste ständigt vara ett samspel mellan den statliga naturvården och den fri- villiga naturvärdsrörelsen. Det är lika viktigt som exempelvis samspelet mellan den statliga skolan och den fria bildningsverksamheten.
Svenska Icryssarlclubben (riksföreningen för turist- och långfärdssegling) har redovisat sina erfarenheter av strandskyddets nuvarande omfattning med särskild hänsyn till bätsportens växande behov av skyddade hamnar
och ankarplatser. Föreningen har ingivit framställningar till länsstyrel- serna i Södermanlands, Östergötlands och Kalmar län om skydd mot be- byggelse vid lämpliga hamn- och ankarplatser. Med dessa skrivelser följde sjökort, på vilka markerats de ankarplatser, som är av speciellt intresse för båtsporten och områden som det vore angeläget att skydda ur natur- vårdssynpunkt. Resultatet av dessa åtgärder har emellertid hittills icke blivit vad man hoppats på. Mot bakgrund av dessa negativa erfarenheter fortsätter föreningen:
Det gäller därför att utnyttja de möjligheter, som myndigheterna genom strand- lagen direkt anvisat för att skydda och för framtiden bevara den oskattbara till- gång som våra skärgårdar och insjöområden är. Det är en tillgång som knappast något annat land i världen äger. Hade de anslag som riksdagen anvisat — och varit beredd att anvisa — verkligen utnyttjats, skulle stora delar av de ömtåliga områdena redan nu varit skyddade för all framtid.
Länsstyrelserna synes i vissa fall hava sökt undvika att fatta ståndpunkt om tillämpning av strandlagen, och i stället tillgripit utomplansbestämmelser jämlikt 119 % jämfört med 77—80 åå byggnadslagen. Dessa bestämmelser äro bra i och för sig, men de giva icke ett verkligt skydd. Tillämpningen överlåtes ju på lokal myndighet, som Självfallet icke inriktar sig på det riksomfattande intresse, som här är fråga om. Vidare är det ofrånkomligt att grannskapsförhållanden odyl måste sätta sin prägel på tillämpningen.
I andra fall har länsstyrelser tillgripit förbud jämlikt 122 5 i nämnda lag. Då det här saknats anslag till den ersättning, som skall utgå, för att bebyggelse skall kunna vägras, har tillämpningen blivit illusorisk. Tillstånd till bebyggelse kan i realiteten icke vägras.
De för framtiden enda verkliga skyddsåtgärderna äro fn fridlysning samt till- lämpning av strandlagen.
Emellertid skulle ytterligare en möjlighet kunna tillkomma om i svensk rätt infördes institutet personalservitut. Härigenom skulle möjlighet beredas att skapa fritidsområden av samma typ som det milsvida Nordmarkaområdet utanför Oslo. Där äger och brukar alltjämt ortsbefolkningen sin jord, dock med viss inskränk- ning ifråga om nybebyggelse odyl. Markägarna få årlig avgäld för det intrång de lida. Det allmänna å sin sida undgår här den stora engångsinsatsen vid förvärvet samt besväret med förvaltningen.
Sammanfattningsvis förordar föreningen:
att åtgärder vidtagas för att möjliggöra en snabb inventering av Sveriges skär- gårdar, samt att medel lhånför i erforderliga Ifall ställas till förfogande
att alla känsliga skärgårdsområden beläggas med förbud enligt strandlagen att i de fall där inom sådana områden öars inre del icke täckas av strandlags- beståmmelserna, dessa inre delar beläggas med byggnadsbestämmelser jämligt 122 5 i byggnadslagen
att vid fråga om bebyggelse inom »strandlagsomräde» dispens gives allenast i de fall där bebyggelsen saknar betydelse ur naturvårds. eller håtsynpunkt, och således ej av tidigare angivna ekonomisk-taktiska skäl
samt att 1960 års naturvårdsutredning ingår till Kgl Maj:t med framställning om införande i svensk rätt av institutet personalservitut för staten och kommuner i fråga om fritidsreservat av skilda slag.
C. Det nuvarande underlaget för naturvårdsarbetet
Ett effektivt naturvårdsarbete förutsätter självklart en viss kännedom om de föreliggande arbetsuppgifternas omfattning och karaktär. Med an- ledning härav har utredningen i den inledningsvis omnämnda cirkulär- skrivelsen frågat länsstyrelserna, om de för närvarande ansåge sig ha den överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet, som bör utgöra grundvalen för ett systematiskt arbete på området. Frågan preciserades ytterligare i ett avseende, nämligen om de för ändamålet erforderliga inventeringarna (ex av behovet av fritidsområden, av grusåsar, som bör skyddas, av andra skyddsobjekt, etc) vore verkställda. Med hänsyn till den betydelse dessa frågor har för bedömning av naturvårdsarbetets allmänna förutsättningar återger utredningen i det följande i korthet samtliga länsstyrelsernas svar.
Stockholms län. Trots verkställda inventeringar (grusåsar) samt över- siktlig planläggning har man icke den fullständiga och samlade bild över aktuella naturvårdsfrågor, som vore önskvärd.
Uppsala län. Länsstyrelsen anser sig icke ha den överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet att denna kan läggas till grund för ett systema- tiskt arbete på området. Inventeringar och planläggningar har främst verkställts med avseende på grusförekomster. Någon inventering av fri— tidsområden, som bör säkerställas för framtiden, har icke gjorts. Det är framför allt bristen på personal och medel som begränsat verksamheten i nämnt avseende.
Södermanlands län. Viss överblick över aktuella naturvårdsfrågor finnes men denna är knappast tillräcklig. Vissa grundliga inventeringar har verkställts framför allt beträffande grusäsarna samt av förbudsområden enligt strandlagen och 86 och 122 åå byggnadslagen. Förnämliga invente- ringsresultat har även vunnits beträffande olika landsbygdstyper, biotoper mm. Inventering av fritidsområden pågår inom hela länet (inventeringen slutförd inom några kommuner).
Östergötlands län. Länsstyrelsen hänvisar till yttranden av naturskydds- rådet och länsarkitekten i länet varav framgår att önskvärd överblick över aktuella naturvårdsfrågor saknas men att inventering har utförts beträf- fande större grusförekomster, befintliga grustag samt av behov av förord- nanden enligt strandlagen. Däremot saknas inventering av fritidsområden. Mera omfattande inventeringar torde icke vara motiverade därest icke möjligheter skapas till ingripande genom lagändringar eller genom att tillräckliga medel ställs till länsstyrelsens förfogande för gäldande av er- sättningar vid intrång ed.
Jönköpings län. Samlad överblick över naturvårdsfrågorna till grund för ett systematiskt arbete på området saknas. I samband med frågan om förordnanden enligt strandlagen verkställdes en inventering av för frilufts- liv lämpliga områden. Denna inventering har nyligen blivit föremål för översyn. Grusexploateringen har på grund av den rika grusförekomsten ej bedömts vara någon allvarlig naturvårdsfräga.
Kronobergs län. Länsstyrelsen besitter en viss allmän överblick över naturvårdsfrågorna i länet. Denna överblick har fördjupats genom inven- teringar av grusåsar och av sjöstränder lämpade för förordnanden enligt strandlagen. Beträffande grusfrågan anser sig länsstyrelsen icke helt ha denna fråga i sin hand. Behov av ytterligare inventeringar av fritids- områden synes icke föreligga. Beträffande den lokala uppsikten över naturvårdsfrågorna anför länsstyrelsen:
Länsstyrelsen kan med tillfredsställelse notera ett positivt intresse hos kommu- nala myndigheter, hembygdsföreningar och många enskilda personer inom länet för naturvårdsfrågor, Tyvärr är dock intresset icke alltid och överallt av så spon- tan natur, att länsstyrelsen i tillräckligt god tid blir underrättad om företag och åtgärder, vilka redan innan de igångsättas bort bliva föremål för överläggningar mellan länsstyrelsen och berörda intressenter om vad som kunde lämpligen vidta- gas för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden eller eljest bringas i nära överensstämmelse med naturvårdsintressena. — Det synes därför erforderligt, att något organ, exempelvis byggnadsnämnd får ansvaret för den lokala uppsikten.
Kalmar län. Erforderlig överblick saknas. Utredning och inventeringar beträffande skyddsvärda objekt har endast utförts i ringa omfattning. I några kommuner har inventeringar av strandområden verkställts. Åtgär- der för verkställande av en fullständig inventering av grustillgångarna har hittills hindrats eller fördröjts på grund av brist på medel och lämp- lig personal.
Gotlands Iän. Länets ringa ytinnehåll och likformiga geologiska struktur gör naturvårdsfrågorna i stort sett överblickbara. Inventering för förord- nanden enligt 122 % byggnadslagen har utförts. För närvarande pågår översiktsplanering för fritidsbebyggelsen och därmed sammanhängande problem. Behov synes föreligga av en schematisk redovisning av länets grustillgängar.
Blekinge län. Verkställda inventeringar av grusåsar och fritidsområden av olika slag har i stort sett givit den nödvändiga översikten över aktuella naturvårdsfrågor. Genom länets turisttrafikförbund har påbörjats ett omfattande arbete för att få fram flera områden för turism och friluftsliv.
Kristianstads län. Tillräckligt underlag för ett systematiskt arbete på
området saknas. Inventeringar har företagits beträffande grustäkter och bilkyrkogårdar. Hitintills har naturvårdsfrågorna måst behandlas allt eftersom de aktualiserats varvid de större sammanhangen endast i begrän- sad omfattning kunnat beaktas.
Malmöhus län. På grund av otillräckliga resurser i såväl personellt som ekonomiskt avseende har det hittills icke varit möjligt att erhålla erfor- derlig överblick över naturvårdsfrågorna.
Hallands län. En viss översikt har erhållits genom den pågående över- siktliga planläggningen av fritidsbebyggelsen. Reklamanordningar efter vägarna har inventerats och grustäktsinventering pågår inom ”hela länet.
Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen anser sig icke reservationslöst kunna giva ett jakande svar på den synnerligen vidsträckt formulerade frågan. Grusförekomster och naturminnen har inventerats genom natur- skyddsrådet. I flertalet av länets kustkommuner pågår en översiktlig pla- nering för utrönande av bla vilka områden som bör skyddas från bebyg- gelse. Sammanställningar av denna planläggning pågår inom länsarkitekt- kontoret. Länsstyrelsen har vidare uppmanat lantmätarna att till länssty- relsen anmäla områden, som de anser bör bli föremål för skydd ur fritids- eller naturskyddssynpunkt.
Älvsborgs län. Länsstyrelsen anser sig, med bistånd av naturskydds- rådet, besitta en allmän överblick över de frågor, som har samband med naturskyddet i egentlig mening. När det däremot gäller naturvårdens sociala _sida är man icke beredd att göra några konkreta uttalanden. Naturskyddsrådet har i vissa avseenden verkställt översiktliga invente- ringar.
Skaraborgs län. Någon tillfredsställande överblick har länsstyrelsen för närvarande icke. Inventeringar har utförts, exempelvis beträffande grus- förekomster, men inventeringarna har på grund av bristande personella och ekonomiska resurser kunnat ske endast i mycket begränsad omfatt- ning och i ringa utsträckning kunnat bearbetas.
Värmlands Iän. Länsstyrelsen anser sig knappast ha en sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor att på grundval härav ett önskvärt syste- matiskt naturvårdsarbete kan bedrivas. Inventeringar i länsstyrelsens regi har ej förekommit. Det påpekas dock att länets naturskyddsråd till natur- vårdsdelegationen översänt uppgift om värdefulla vattenområden, som genom vattenkraftutbyggnaden är särskilt hotade.
Örebro län. Enligt länsarkitektkontorets mening finnes en klar över- blick över de aktuella naturvårdsfrågorna i länet, speciellt vad avser skyddsobjekten. Grusexploateringen i länet följes och redovisas på kartor. Inventering av bilkyrkogårdarna planeras genom länsarkitektkontoret.
Västmanlands län. Undersökning av behovet av fritidsområden har icke gjorts. En förberedande inventering av grusåsarna har verkställts men behöver kompletteras. En inventering av andra naturskyddsobjekt än de nu nämnda har tidigare verkställts av svenska naturskyddsföreningens länsförening i samråd med naturskyddsrådet.
Kopparbergs län. Länsstyrelsen anför följande:
Kopparbergs län erbjuder på grund av sin storlek och skiftande natur ett mycket stort antal ömtåliga och svårlösta problem ur naturvårdssynpunkt. Bland de viktigaste kan nämnas den ur landskapssynpunkt ingripande utbyggnaden av länets vattenkraft, grusexploateringen, fritidsbebyggelsen och de problem, som skapats av turismen. Arten och mångfalden av naturvårdsproblem har gjort att länsstyrelsen sökt koncentrera sina insatser till områden där de tett sig mest angelägna.
Farhågor för en fortsatt planlös och ur landskapssynpunkt utarmande grus- exploatering ledde till att länsstyrelsen år 1959 med stöd av anslag av statsmedel påbörjade en grusinventering för länet. Utredningen, som utförts med vetenskapliga metoder och som nu är i det närmaste slutförd, avser bland annat att kartlägga länets samlade grusförekomster och klarlägga vilka åspartier som särskilt bör skyddas ävensom var grustäkt kan anvisas utan att landskapsbilden lider allvarlig skada eller det praktiska utnyttjandet av grusförekomsterna försvåras. I samband med en pågående länsplanering för länet kommer naturvårdsfrågorna — även om det måste ske översiktligt —— att göras till föremål för särskild behandling, bland annat i form av en inventering av vissa ur naturvårdssynpunkt för framtiden betydelsefulla områden. Inom länsplaneringens ram har länsstyrelsen dessutom upptagit länets fjällvärld och dess problem till ett tämligen ingående studium, därvid naturvården ägnas stort intresse. Bland annat kommer därvid att ske in- ventering av för natur- och friluftsliv värdefulla områden och anordningar. Vidare kommer att diskuteras de vägar och möjligheter, som står till buds för att bevara och i framtiden på bästa sätt tillvarataga de värden .fjällområdena representerar. I samband med strandlagens genomförande företogs en utredning om var strand- lagsförbud borde utfärdas i länet. Utredningen resulterade sedermera i ett stort antal förbud.
De nu pågående inventeringarna kommer självfallet att öka länsstyrelsens möj- ligheter att vinna överblick över länets aktuella naturvårdsfrågor. För att erhålla en tillfredsställande grundval för ett effektivt naturvårdsarbete, anser länsstyrel- sen emellertid behov föreligga av en ytterligare utvidgad kartläggning av länets naturvårdsobjekt.
Gävleborgs län. Länsstyrelsen anser sig icke ha sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor att den utgör en hållbar grundval för ett syste- matiskt arbete på området. Detta beror mycket på bristande personella
resurser på länsstyrelsens planeringssektion. Visst inventeringsarbete av grusåsar har påbörjats, medan däremot inventering av fritidsområden icke har förekommit.
Västernorrlands län. Länsstyrelsen ansluter sig i denna fråga till ytt- rande av naturskyddsrådet. Därav framgår att viss överblick har erhållits över naturvårdsfrågorna speciellt beträffande verkningarna av kraftverks- och regleringsföretag. Inventering av grus- och sandförekomster har verkställts.
Jämtlands län. Frågan om länsstyrelsen anser sig ha erforderlig över- blick över aktuella naturvårdsfrågor kan med vissa reservationer besvaras jakande. Inventeringar av viktigare objekt har verkställts genom natur- skyddsrådet och dess ortsombud. Viktigare grusförekomster har kartlagts för att en effektiv övervakning av grusexploateringen skall kunna ske.
Västerbottens län. Länsstyrelsen hänvisar till yttrande från. naturskydds- rådet, som icke anser att man inom länet har den samlade överblick över naturvårdsfrågor som kan vara behövlig. Erforderliga inventeringar har ej utförts, medan däremot behov föreligger av inventeringar såväl beträf- fande strandområden som av välbelägna områden inom fjällvärlden, vilka berörs av vattenregleringar. En grusåsinventering kan även vara moti- verad i vissa trakter.
Norrbottens län. Naturskyddsrådet anför följande:
Norrbottens län är ett exploateringslän. Skog, malm och vattenkraft hör till de stora exploateringsobjekten. Av icke mindre betydelse i detta sammanhang är exploateringen av lösa jordarter, vilt- och fiskstammen samt mark för fritids- och byggnadsändamål.
Sådan överblick över aktuella naturvårdsfrågor i länet att den kan utgöra grund- val för systematiskt arbete på naturvårdsområdet föreligger icke i dag.
Utbyggandet av vattenkraften torde med säkerhet komma att beröra hela länet. En samlad överblick över vad vattenkraftutbyggandet innebär för naturen i stort och för alla dess enskildheter saknas.
Malmförekomsterna i länet underkastas en allt intensivare brytning. Bedöm- ning av denna verksamhets inverkan på naturförhållandena saknas.
Jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske bedrivs med ändrade metoder och med allt starkare intensitet. Jakten och fisket tenderar att i vissa fall utrota vissa djur och fiskarter. Kännedom om den inverkan ökat användande av kemiska medel i jord- och skogsbruk kan ha på naturförhållanden saknas.
Ianspråktagandet av grus och sand har ökat kraftigt framför allt i anslutning till de större tätorterna. Inventering av befintliga tillgångar och skyddsvärda ås- partier saknas.
Bebyggandet av tätorterna är underkastat reglering i byggnadslagen. Avsakna- den av översiktsplaner och förefintligheten av föråldrade sådana förorsakar ofta att naturvårdsfrågor förbises.
Uppförandet av fritidsbebyggelse har i länet i huvudsak fått ske oreglerat. Vilka konsekvenser detta och det fortsatta ianspråktagandet av mark för fritidsbebyg- gelse får för natur och landskapsbild kan för närvarande icke överblickas.
Behovet av fritidsområden för länets och landets befolkning har ej utretts. Landskapsbilden och vattendragen i länet påverkas av nedskräpning, nedsmuts- ning, uppsättande av skyltar och kraftledningar samt framdragandet av nya vägar. Inventering av omfattningen och arten av dessa företeelser saknas.
D. Erfarenheter av naturskyddslagens tillämpning
Utredningen har tillfrågat länsstyrelserna, vilka erfarenheter som har vunnits av 1952 års naturskyddslag med tillhörande tillämpningskungö— relse. Därvid har utredningen förklarat sig ha särskilt intresse av erfaren— heterna av bestämmelserna om naturpark samt av lagens ersättnings- bestämmelser.
De flesta länsstyrelserna har i denna fråga varit eniga om att natur- skyddslagen, som i och för sig ger goda möjligheter till naturvårdande åtgärder, i tillämpningen visat sig icke kunna infria de förväntningar man ställt på densamma. Anledningen härtill synes främst vara lagens oklara ersättningsbestämmelser i förening med bristen på medel och per- sonal. Den del av naturvården som härigenom har kommit att bli mest lidande är skyddet av landskapet mot exploatering genom grus- och sten- täkter. Som exempel på yttrande av detta slag kan nämnas att länsstyrelsen i Uppsala län anfört följande:
De erfarenheter som gjorts av 1952 års naturskyddslag är inte tillfredsställande. Enligt länsstyrelsens erfarenhet kan lagen anses ha tjänat sitt syfte endast i så- dana fall där ägaren av det ifrågavarande skyddsobjektet själv biträtt skydds- åtgärden eller det rört sig om små ekonomiska värden. Så snart det däremot varit fråga om risker för några större skadeståndsanspråk har lagens ersättningsbestäm- melser i kombination med bristen på för ändamålet tillgängliga medel verkat för- lamande på naturvårdsarbetet. Vidare är lagens bestämmelser alltför vaga, särskilt när det gäller skyddet för landskapsbilden, och avvägningen mellan allmänna in- tressen och jordägarintressena har skett alltför ensidigt till de senares fördel.
En annan svaghet i lagen, som påpekas av flera länsstyrelser, är bestäm- melserna 0111 reklamanordningarna i naturen. För att komma till rätta med detta problem krävs en skärpning av bestämmelserna. Länsstyrelsen i Örebro län, som hänvisar till länsarkitektens- yttrande, anför härom föl- jande:
Den utformningen naturskyddslagen erhållit ifråga om reklamanordningar i na- turen innebär emellertid, att vanligen först sedan en störande skylt anbringats,
åtgärder kan vidtagas för densammas undanskaffande. Å länsarkitektkontoret har sedan är 1954 handlagts ett 100-tal ärenden rörande reklamanordningar, vilka huvudsakligen inneburit hemställan hos Länsstyrelsen om åtgärder för undanskaf— fande av anordningar, som tillkommit utan att samråd skett på sätt, som i 22 & naturskyddslagen angives. Icke sällan har förekommit, att sedan föreläggande med- delats om undanskaffandc av en skylt, har i närheten samma skylt åter uppsatts, varvid ny anmälan från länsarkitektkontoret och föreläggande från Länsstyrelsen blivit följden.
Då en dylik polisiär verksamhet innebär en onödigt stor belastning såväl för länsarkitektkontoret som för Länsstyrelsen, synes det lämpligt, att vid en översyn av naturskyddslagen föreskrifter meddelas om förbud mot anbringande av reklam- anordningar i naturell utan Länsstyrelsens tillstånd. Den av väg. och vattenbygg- nadsstyrelsen företagna utredningen angående lämpliga anvisningsskyltar för an— ordningar till de vägfarandes nytta synes kunna underlätta ett ställningstagande vid en framtida handläggning av ärenden rörande undantag från ett dylikt förbud.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att det är en allmän. brist i lagstiftningen, att den ej uppställer några preciserade krav på det utred- ningsmaterial, som skall företes vid prövning av frågor om medgivande till åtgärder som medför förändringar av landskapsbilden. Detta förorsakar länsmyndigheterna avsevärt arbete vid lagstiftningens tillämpning och försvårar positiva insatser på ett tidigt stadium.
Bland positiva uttalanden om naturskyddslagen kan nämnas att läns- styrelserna i Östergötlands och Jönköpings län anser att lagen ger goda möjligheter att komma till rätta med mindre komplicerade typer av grus— och stentäkter. Länsstyrelsen i Skaraborgs län redovisar positiva erfaren- heter med undantag för lagens ersättningsbestämmelser. Även länsstyrelsen i Blekinge län har redovisat att erfarenheterna av lagen är. i vissa avseenden goda (bla beträffande utomhusreklamen) medan i andra avseenden kom- pletteringar är nödvändiga (grustäkterna).
Erfarenheterna av institutet naturpark är av förklarliga skäl ytterst ringa. De flesta av de länsstyrelser som framfört åsikter rörande naturpark har helt allmänt konstaterat att behov av sådana områden uppenbar- ligen föreligger, men när det gäller att finna en praktisk och ekonomisk lösning i tillämpningen visar det sig att svårigheterna ligger främst däri att markägarens medgivande fordras utanför fastställd plan men även i det förhållandet att ringa intresse för saken visas från kommunalt håll. Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller att frågan. om att reservera områden som fritids- och strövområden oftast är ett interkommunalt prob- lem som möjligen kan lösas genom införandet av en ny kommunindelning. Länsstyrelsen påpekar vidare att, då det måste vara angeläget att snarast rädda vad som räddas kan av lämpliga fritidsområden, särskilt inom de tätare befolkade delarna av landet, möjligheten att fridlysa naturparker bör utvidgas, varvid statsbidrag bör lämnas vederbörande kommun för inlösen av områden. '
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har framfört konkreta förslag för att underlätta tillkomsten av naturparker:
Bestämmelsen i naturskyddslagen att fridlysning som naturpark av område som ej blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för dylikt ändamål, endast kan ifrågakomma med ägarens samtycke synes länsstyrelsen i hög grad otillfreds- ställande, då den i många fall torde komma att utgöra hinder mot tillskapandet av naturparker. Under innevarande decennium gäller det att rädda de ännu orörda områden, som äro värdefulla ur fritids- och naturskyddssynpunkt. Det är annars överhängande fara för att dessa områden för alltid gå förlorade. Större områden —— bla värdefulla såsom strövområden — tillhöra ofta ett flertal fastigheter med skilda ägare. Här kommer det säkerligen i allmänhet att visa sig svårt att erhålla alla ägarnas medgivande till en fridlysning av området som naturpark. Det minsta man kan begära av lagstiftningen på detta område är att den utformas så att en minoritet av fastighetsägare ej kan hindra en angelägen fridlysning av ett område som naturpark. Där särskilt starka skäl föreligga för fridlysning bör sådan kunna ske även om majoriteten av fastighetsägare motsätter sig densamma. Det bör sedan — om överenskommelse angående ersättningen för intrånget ej kan träffas —- bli domstols sak att avgöra storleken av ersättningsbeloppet. '
När det gäller erfarenheten av naturskyddslagens ersättningsbestäm- melser har, som ovan framhållits, de flesta länsstyrelser varit eniga om att en av de främsta orsakerna till lagens bristande effektivitet är just ersättningsreglernas utformning i förening med bristen på medel. Läns- styrelserna har därför vid tillämpningen av naturskyddslagen i allmänhet tagit sådan hänsyn till markägarnas ekonomiska intressen att ersättnings- krav icke blivit framställda. Ett exempel på tillämpningen av ersättnings- bestämmelserna lämnas av länsstyrelsen i Västmanlands län:
Endast i ett fall har naturskyddslagens ersättningsbestämmelser tillämpats; detta i samband med fridlysning av Vånsjöåsen som naturminne. Länsstyrelsen hade därvid anhållit hos Kungl Maj:t att 55 000 kronor Skulle ställas till länsstyrelsens förfogande för att därmed gälda den ersättning eller lösen som kunde komma ifråga i ärendet sedan vid sakkunnig värdering grustillgångarna, som berördes av fridlysningen uppskattats till nämnda belopp. Länsstyrelsen erhöll dock för ända- målet endast 25000 kronor, i följd varav det område, som avsågs att fridlysas, måste nedskåras. Talan om ytterligare ersättning med över en halv miljon kronor har sedan anhängiggjorts hos expropriationsdomstol från markägarnas sida. Målet är icke avgjort.
Frågan om nedskräpningen i naturen tas upp av länsstyrelsen i Hal- lands län:
På grund av den ökade förekomsten av bilvrak i markerna har bestämmelserna i 27 % naturskyddslagen rörande åtgärder mot den, som är ansvarig för viss ned- skräpning, blivit av allt större praktisk betydelse. Beträffande dessa bestämmelser vill länsstyrelsen särskilt framhålla, att ett föreläggande att iordningställa platsen för nedskräpning bör kunna meddelas vid äventyr, att åtgärden i händelse av tredska verkställes på den tredskandes bekostnad. Då starkt behov förefinnes av en sådan möjlighet vill länsstyrelsen föreslå, att frågan om sådan lagändring snart upptages.
77 E. Erfarenheter av speciallagstiftningens naturvårdsbestämmelser
Såsom framgår av kap 3 regleras vissa frågor rörande naturvård eller landskapsvård i olika speciallagar. Av särskilt intresse i detta samman- hang har utredningen ansett vara bestämmelserna om byggnadsförbud enligt 86 och 122 åå byggnadslagen, naturskyddsbestämmelserna i 2 kap 3 & vattenlagen och anvisningarna om vägs inpassning i landskapet i 15 % 1943 års vägstadga. Utredningen har med anledning härav hemställt om länsstyrelsernas yttrande rörande erfarenheterna på nämnda områden.
Bestämmelserna om byggnadsförbud enligt 86 och 122 %% byggnads- lagen har kommit att tillämpas i högst varierande grad inom länen, varför erfarenheterna blivit av skiftande natur. Av de länsstyrelser som redo- visar några erfarenheter på detta område har de flesta framfört den åsikten att bristen på erforderliga medel hämmat tillämpningen av bestäm- melserna eller givit dessa ringa eller ingen effekt. Bland de avgivna svaren kan citeras länsstyrelsen i Jämtlands län:
Även ifråga om tillämpningen av 122 & byggnadslagen har osäkerheten beträf- fande ersättningsmöjligheterna i någon mån lagt hinder i vägen. Stadgandets vä— sentliga funktion har här varit att ge länsstyrelsen möjlighet att med hänsyn till naturskyddsintressena anpassa och dirigera bebyggelsen inom vissa ömtåliga områden. Däremot har med stöd av förordnande enligt sagda paragraf, Såvitt nu är känt, icke byggnadsföretag helt kunnat förhindras. En annan faktor av bety- delse i detta sammanhang är att det i regel visat sig mycket svårt att på kommu- nalt håll vinna förståelse för förordnanden av detta slag.
I några yttranden har framförts synpunkter på att bestämmelserna i 122 % byggnadslagen icke är tillräckliga för att skydda särskilt vackra partier i landskapet från fritidsbebyggelse i form av glesbebyggelse, vilken i okontrollerad form kan bli till en allvarlig fara för landskapet. Sålunda förordar länsstyrelsen i Jönköpings län att man i likhet med strandlagen borde genom lagbestämmelser kunna förordna om förbudsområden till skydd för en vacker natur. Länsstyrelsen i Kopparbergs län är inne på samma tankegångar:
De jämlikt byggnadslagen tillskapade möjligheterna att meddela byggnadsförbud för områden som på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda natur- förhållanden bör särskilt skyddas, har för Kopparbergs län tillämpats med en viss försiktighet. Då inom länet finns ett mycket stort antal områden med vacker och särpräglad natur har länsstyrelsen — för att icke byggnadsförbud .skall införas i alltför stor omfattning — strängt uppehållit kravet på naturskönhet. Förbud jämlikt 86 & byggnadslagen har inte förekommit i något fall under det att mot- svarande förbud jämlikt 122 & meddelats i ett tiotal fall. Detta har då i allmänhet skett för att säkra särskilt vackra och ur natursynpunkt värdefulla utsiktspunkter. Ifrågavarande bestämmelser får anses utgöra ett betydelsefullt inslag i naturskydds- lagstiftningen. Emellertid hade det enligt länsstyrelsens .mening varit värdefullt om de givits en något mer vidsträckt räckvidd. Viss glesbebyggelse kan nämligen
få ytterst olyckliga följder på platser, som —— utan att kunna hänföras till de i 86 och 122 && angivna områdena —— är särskilt känsliga för ingrepp på landskaps- bilden. Detta förhållande är för Kopparbergs län särskilt framträdande såvitt gäller den fritidsbebyggelse, som vuxit upp eller hotar att växa upp ovan trädgränsen inom vissa delar av länets fjällvärld. En fortsatt bebyggelse skulle enligt länssty- relsens mening allvarligt kunna förringa områdenas framtida värde.
Även om de flesta länsstyrelser redovisar ringa eller negativa erfaren- heter av de naturvårdande bestämmelserna i byggnadslagen, har även en motsatt uppfattning framkommit från några län. Länsstyrelsen i Kalmar län redovisar således god erfarenhet av nämnda bestämmelser men tilläg- ger att den goda effekten kan bero på bristfällig kunskap bland mark- ägarna angående rätten till ersättning vid bestämmelsernas tillämpning. Än mer positiva omdömen framförs av länsstyrelsen i Gotlands län, som påpekar att bestämmelserna i 122 % byggnadslagen i detta. lån kommit till användning i större utsträckning än i kanske något annat län och har visat sig mycket värdefulla för reglering av glesbebyggelse. Man till- fogar emellertid att Kungl Maj:ts beslut i besvärsmäl ej givit stöd för någon strängare tolkning av bestämmelsernas innebörd. Även länsstyrel— serna i Hallands och Kristianstads län anför att nämnda bestämmelser varit till stor nytta.
En samordning av bestämmelserna i 86 och 122 %& byggnadslagen och strandlagen anser länsstyrelsen i Östergötlands län vara önskvärd.
Sambandet mellan naturvårdsbestämmelser och regler för fastighets- bildning har berörts av länsstyrelsen i Kronobergs län:
Beträffande bestämmelserna i 86 och 122 55 byggnadslagen har av överlantmä- taren i länet framhållits, att dessa föreskrifter liksom ock strandlagsförordnanden och skyddsbestämmelser enligt naturskyddslagen uppenbarligen skola respekteras i fastighetsbildningsverksamheten men att om dylika bestämmelser saknas den nuvarande jorddelningslagstiftningen näppeligen lärer göra det möjligt att slå vakt om naturen. Han har därför ifrågasatt, huruvida icke statlig ersättning Skulle kunna utgå när en fastighetsbildning under sistnämnda omständigheter vägras och om därvid kan anses uppkomma uppenbart men,
Erfarenheterna av vägstadgans naturvårdande anvisningar är genom- gående goda. Gott samarbete synes råda mellan vägmyndigheterna och företrädarna för naturvården på länen. Formerna för samarbetet synes dock variera. När det gäller byggande av enskilda vägar, varvid vägstad- gan ej är tillämplig, kan dock ibland uppstå störande ingrepp i landskaps- bilden. Inom Kopparbergs län har sådana problem uppkommit framför allt inom fjällregionen. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller med hän- visning till ett aktuellt fall (riksfyrans sträckning vid Pukavik) att det vid vägplanering är viktigt att hänsyn tas icke enbart till rena trafiksynpunkter utan även till friluftslivets och naturvårdens intressen. Avgränsningen av
begreppet vågrätt enligt lagen om allmänna vägar synes enligt länssty- relsen i Kalmar län vara ur naturskyddssynpunkt mindre lämplig. Om sålunda en allmän väg med tanke på utsikten anlägges utefter en vacker sjö, omfattas markremsan mellan vägen och sjön icke av vägrätten, varför Vägförvaltningen saknar möjlighet att förfoga över området på ett sätt, som motsvarar syftet med vägens förläggning. Med tanke härpå anser länsstyrelsen att en utvidgning av begreppet vågrätt får anses vara moti- verad.
Länsstyrelsen i Norrbottens län redovisar goda erfarenheter av byggan- det av allmänna vägar men framhåller samtidigt att problemet även har en andra sida. Det tas nämligen inga hänsyn när det gäller anskaffandet av vägbyggnadsmaterialet, och genom de upphandlingsmetoder som till- lämpas saknas möjligheter att från beställarens _ statens — sida dirigera uttagen av grus och sand så att minsta skada förorsakas landskapsbild och natur.
Ett mindre antal länsstyrelser har redovisat erfarenheter av vatten- lagens naturskyddsbestämmelser. Länsstyrelserna i Kalmar och Jämtlands län redovisar goda erfarenheter av bestämmelserna. Den senare länssty- relsen förordar emellertid en utredning av frågan hur natur- och fritids- intressena bäst skall kunna bevakas i vattenmål. Länsstyrelsen i Väster- norrlands län framför genom naturskyddsrådet vissa preciserade önske- mål om förfarandet i vattenmäl:
I anslutning härtill vill rådet uttala att bestämmelser utfärdas att sökanden i vattenbyggnads- och regleringsärenden förpliktigas
att till länsstyrelsen överlämna ett ex av till vattendomstol ingivna handlingar, att länsstyrelsen skall erhålla ett ex av i dylika mål avkunnade domar, att länsstyrelsen erhåller kännedom om erosionssakkunnigas verksamhet och ut- låtanden.
Länsstyrelsen i Västerbottens län redovisar flera exempel på ingripanden i vattenmål, där vattenlagens bestämmelser om »minskad trevnad för när- boende» varit aktuella. I samtliga fall har dock Kungl Maj:t lämnat till- stånd till företagen med hänsyn till deras stora allmänna betydelse. Natur— vårds- och bygdeintresset har dock i vissa fall blivit beaktat såtillvida att väsentliga inskränkningar av dämningshöjd respektive sänkningsgräns föreskrivits. Naturskyddsrådet avslutar med att påpeka att i och med att allt flera av de utpräglade fjällsjöarna regleras, blir till sist den eller de kvarstående oreglerade sjöarna unika och enda platsen för det för typiska fjällsjöar utmärkande växt- och djurlivet.
En annan del av vattenlagen beröres av länsstyrelsen i Kronobergs län, som påpekar beröringspunkter mellan naturvården och vattenvården med avseende på skydd för såväl ytvattnet ,som grundvattnet. Härvid påpekar länsstyrelsen att en ökad forskning på vattenvårdens område ävensom
tillkomsten av skyddsområden för vattentäkter i viss utsträckning även kommer naturvården tillgodo.
Sambandet mellan fornminneslagen och naturvården beröres av läns- styrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län. Genom samordning av bestäm— melserna i fornminneslagen och naturskyddslagen skulle möjligheter ska- pas att kunna bevara större sammanhängande landskapspartier (ex grus- åsar). I sammanhanget kan omnämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län redovisat att genom riksantikvarieämbetet verkställts en inventering av samtliga fornminnen på grusåsarna i länet i syfte att bereda dessa skydd genom fornminneslagen.
Ytterligare en fråga om samordning av lagbestämmelser har upptagits av länsstyrelsen i Stockholms län, som påpekat att skogslagens och bygg- nadslagens bestämmelser ej är helt anpassade beträffande avverkningsför- bud, då gränsdragningen mellan skogsmark och blivande tomtmark är oklar.
F. Önskemål och synpunkter rörande behovet av personal för
naturvårdsarbetet
Utredningen har till länsstyrelserna ställt frågan vilka önskemål och syn- punkter som finns rörande behov av personal för naturvårdsarbetet i länet. Därvid har utredningen förklarat sig vara särskilt intresserad av frågan, om ett mera permanent behov förelåge av personal av annan kompetens än den som redan är representerad i den regionala eller lokala statsförvaltningen.
Några få länsstyrelser har i denna fråga anfört att behov av speciell personal för naturvårdsarbetet kan erfordras bara i vissa sammanhang. För anlitande av sakkunskap ej företrädd inom statsförvaltningen före- slår bla länsstyrelserna i Kronobergs och Jämtlands län, att tillräckliga medel ställs till länsstyrelsens förfogande. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det frivilliga naturvårdsarbetet bör utökas genom att svenska naturskyddsföreningen inrättar naturvårdskonsulenter.
Det övervägande antalet länsstyrelser anser emellertid att ett perma- nent behov föreligger av speciell arbetskraft för naturvårdsarbetet. Bland de allmänna synpunkter som här framförts kan nämnas att länsstyrelsen i Västerbottens län med hänvisning till naturskyddsrådets yttrande anfört:
Naturskyddsrådet vågar i denna fråga göra det uttalandet att även om de som i sin tjänst eller såsom frivilliga och av eget intresse arbetar inom naturvården var inom sitt område har den kompetens som, sammantagen, skulle kunna ge ett gott resultat, saknar de till följd av sina andra arbetsuppgifter erforderlig tid och kraft att göra den insats som är behövlig för att åstadkomma ett i allo effektivt och systematiskt arbete på naturskyddets område. Det behövs med andra ord
ökad personal för ändamålet. För ett planmässigt och över alla naturvårdens olika delområden bedrivet arbete kräves på det regionala planet personal som helt får ägna sig däråt. Mycken tid måste i detta län gå åt för de resor som ett aktivt naturvårdsarbete skulle kräva. Överläggningar och undersökningar tar också sin tid. För tjänstemän och frivilliga intresserade med en mångfald andra ordina- rie arbetsuppgifter blir det knappast möjligt att ägna den tid däråt som vore önskvärt. En samlande ledning av arbetet kräves också.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att behovet av ökade personella resurser för naturvårdsarbetet är trängande. I första hand borde en hela det skånska landskapet omfattande regional planläggning för tillgodo- seende av naturvårdens intressen och friluftslivets behov komma till stånd. Härför erfordras ett ingående inventeringsarbete med anlitande av exper- tis av olika slag. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför att en mängd natur- vårdsfrågor är olösta inom länet, men att det saknas personal och medel för utredningar och besiktningar.
När det gäller mer preciserade förslag om vilken personal som bör anställas och vart denna skall knytas har flera olika förslag framförts. Länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Kalmar, Kristianstads, Göte- borgs och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län anser, att länsstyrelserna bör förstärkas med heltidsanställd personal för behand- ling av naturvårdsfrågor. Beträffande kompetensen hos den anställde fram- för länsstyrelsen i Stockholms län att den formella kompetensens art icke är avgörande, eftersom arbetet i hög grad kommer att behöva.in.riktas på samordning av olika experters synpunkter och samarbete med bla kom- munala representanter. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att de per- sonliga kvalifikationerna hos befattningshavaren spelar den största rollen och ej den formella kompetensen. Med hänsyn till värdet av en vidgad planeringsverksamhet inom naturvården synes enligt länsstyrelsens mening en arkitekt eller lantmätare vara särskilt lämpad för uppgiften. Såsom en första åtgärd på detta område föreslår bla länsstyrelsen i Västmanlands län att det tillsättes en naturvårdsintendent gemensamt för en grupp av lån. Länsstyrelsen i Södermanlands län framför i denna fråga ett konkret förslag till lösning av naturvårdens hela organisation:
I fråga om naturvårdens organisation har länsstyrelsen på det lokala planet lyckats förmå samtliga kommuner att utse naturvårdsombud. Fördelen med en sådan anordning är att till uppdraget kunnat utses för uppgiften särskilt intres- serade personer inom orten. Nackdelarna. är att ombuden ofta saknar varje admi- nistrativ utbildning och att organisationen på sina håll icke tillräckligt hålles om ryggen av kommunen vare sig ekonomiskt eller ideellt. Att för uppgiften tillskapa ett särskilt administrativt organ synes icke lämpligt, då något behov av nya kom- munala organ icke föreligger. Däremot skulle man kunna tänka sig att uppgiften anförtros något redan existerande kommunalt organ, exempelvis byggnadsnämn- derna. Dessa får i sin verksamhet ganska ofta såväl när det gäller planväsendet som när det gäller enskilda byggnader ta ställning till naturvårdsfrågor, särskilt genom fritidsbebyggelsen. Det kan ifrågasättas om det överhuvudtaget är rationellt
att utforma organisationen så att verksamheten skall skötas direkt av länsstyrelsen för hela länet. En decentralisering av verksamheten till lokala organ, såsom fallet är med åtskilliga andra samhällsuppgifter, borde öka möjligheterna att få en verk- samhet för naturskyddet att fungera. Detta kan knappast ske annorledes än genom att göra naturskyddet till en kommunal uppgift.
Regionalt måste länsstyrelserna, som till sitt biträde ha länsarkitekterna, anses underbemannade i naturvårdssammanhang. Hos länsstyrelserna handlägges ären- dena av befattningshavare, vilkas verksamhet i stort är inriktat på uppgiften att handha länens planväsende. De har icke möjlighet att ägna erforderlig tid och uppmärksamhet åt naturvården, som kräver ansenliga arbetsinsatser. Erfarenheten har också visat att länsarkitekten icke heller har möjlighet härtill. Det skulle inne- bära en stor fördel om länen fick en naturvårdskonsulent. Dennes uppgift bör vara att ta initiativ i naturvårdsfrågor, lägga fram för länsstyrelsens arbete behövliga förslag och, sedan beslut i ärendena fattats, utöva tillsyn över att besluten verk- ställes. Däremot är det icke lämpligt att ge honom ställning av föredragande i läns- styrelsen. De frågor, som kommer att prövas, avser ofta avgöranden av ekonomisk natur i rättsförhållandet mellan staten och enskilt rättssubjekt. Ej sällan gäller det frågor av mycket invecklad beskaffenhet och åtgärder av kostnadskrävande art. Rättssäkerheten kräver att en föredragande i naturvårdsfrågor icke är främmande för ärendenas juridiska aspekter.
En annan brist i den nuvarande ordningen är avsaknaden av närmare anvis- ningar rörande tillämpningen av lagstiftningen.
Sådana anvisningar torde nämligen med hänsyn till lagens vaga utformning vara nödvändiga för att vinna en någorlunda enhetlig lagtillåmpning, Vill man avhjälpa. den olägenheten, synes knappast någon annan möjlighet stå till buds än att låta na- turvården få ett centralt organ. Att inrätta ett nytt organ för ändamålet torde dock knappast vara nödvändigt. I första hand bör övervägas att de centrala uppgifterna tillföres en redan existerande myndighet. Närmast till hands synes ligga att uppgif- terna anförtros åt Kungl byggnadsstyrelsen. Ett sådant arrangemang skulle inne- bära, att naturvårdsfrågorna i alla instanser skulle komma att tillföras byggnads- väsendet: byggnadsnämnderna, länsstyrelsernas plansektioner med biträde av läns— arkitekterna och Kungl byggnadsstyrelsen.
Flera länsstyrelser (Uppsala, Östergötlands, Gotlands, Hallands, Älvs- borgs, Skaraborgs och Örebro län) anser att naturvården omfattar frågor, som lämpligen bör behandlas av länsarkitektkontoren, vilka i så fall bör förstärkas med lämplig personal. Länsstyrelsen i Uppsala län anför:
Med nuvarande personaltillgång inom den lokala statsförvaltningen kan icke något effektivt naturvårdsarbete utföras. De befattningshavare, som har hand om detta arbete, har naturvården som en uppgift vid sidan om många andra, ofta avsevärt mer brådskande uppgifter. Någon möjlighet att hinna med att taga egna initiativ, göra utredningar samt föra förhandlingar föreligger icke för denna per- sonal. Icke heller det frivilliga naturvårdsarbetet torde ha någon möjlighet att kom- ma till rätta med de allt mer växande problemen på området. Behov föreligger där- för inom varje län av en särskild expert, som har naturvårdsarbetet som huvud— uppgift. Organisatoriskt 'bör en sådan expert, naturvårdsintendent, till en början kunna vara knuten till länsarkitektkontoren.
Några länsstyrelser anser att naturskyddsråden efter lämplig förstärk- ning bör kunna utgöra basen för ett regionalt naturvårdsarbete. Läns-
styrelsen i Värmlands län ifrågasätter om inte till naturskyddsråden kunde knytas en deltidsanställd naturvårdskonsulent, förslagsvis en därför lämpad tjänsteman hos hushållningssällskapen, eller alternativt att landet indelades i konsulentdistrikt vart och ett med en heltidsanställd konsulent. Även läns- styrelsen i Västernorrlands län har genom naturskyddsrådet framfört, att räden bör förstärkas med en naturvårdskonsulent med uppgift att utföra utredningar, följa ärenden och stå i kontakt med olika länsorgan, bevaka vad som händer ute i länet, taga initiativ till åtgärder från naturskydds- rådets sida samt arbeta för en aktiv naturvård och biträda vid upplys- ningsverksamhetcn på detta område.
Bland särskilda initiativ på området kan nämnas att man i Blekinge län genom stiftelsen Blekinge Naturvård tillfört naturvårdsarbetet i länet bland annat naturvetenskaplig sakkunskap. Därest naturvårdsarbetet in— tensifieras bedömer dock länsstyrelsen behovet av arbetskraft ytterligare öka.
För förstärkning av det frivilliga naturvårdsarbetet föreslår länsstyrel— sen i Kristianstads Iän att Skånes naturskyddsförening erhåller en med statsmedel avlönad sekreterare.
G. Erfarenheter av naturskyddsrådens verksamhet
De i samband med tillkomsten av gällande naturskyddslag inrättade naturskyddsråden i länen utgör ett för naturvården specifikt inslag i orga- nisationsbilden. Utredningen har därför ansett vara av intresse att inhämta länsstyrelsernas erfarenheter om råden och har i detta sammanhang särskilt frågat, dels om rådets verksamhet reglerats genom instruktion el dyl av länsstyrelsen, dels i vilka ärenden eller grupper av ärenden rådet hittills gjort sin största insats.
De flesta länsstyrelserna har redovisat goda erfarenheter av natur- skyddsrådens verksamhet. Speciellt är den samlade kompetens, som råden besitter, värdefull för länsstyrelsen vid ställningstagande till naturvårds- frågor i stort. Råden har i de flesta län utgjort remissinstans för läns- styrelsen i naturvårdsfrågor i allmänhet och dessutom på flera håll tagit initiativ till åtgärder, såsom inventeringar av olika naturskyddsobjekt. Ganska genomgående påpekar emellertid länsstyrelserna, att bristen på medel avsevärt begränsat rådens verksamhet som självständigt arbetande organ. Från landstingen har i vissa län utgått mindre bidrag till natur- skyddsråden.
Länsstyrelserna i Uppsala och Gävleborgs län framhåller, att naturskydds- råden endast gjort en ringa insats, vilket enligt länsstyrelsen i Uppsala län delvis kan ha sin orsak i rådets alltför nära anknytning till länsstyrelsen.
Även inom Kristianstads län har rådet varit av mindre betydelse. Sedan år 1956 har således endast ett sammanträde ägt rum.
Instruktion för rådens verksamhet saknas på ett undantag när. Beträf- fande frågan om de ärenden, där råden gjort sin största insats, varierar svaren helt naturligt från de olika länen beroende på arten och omfatt- ningen av aktuella naturvårdsfrågor. Såsom en sammanfattning av svaren kan framhållas, att råden har gjort sin största insats som remissorgan till länsstyrelsen och dessutom medverkat med initiativ och åtgärder vid inventering av grusåsar, reklamanordningar etc. Inom de nordliga länen har råden dessutom medverkat vid ärenden avseende vattenregleringar.
Naturskyddsrådens verksamhet har i några län ansetts så betydelsefull, att man föreslagit, att den sakkunskap råden representerar bör tillvara- tagas i naturvårdens nya organisation. Länsstyrelsen i Jämtlands län behandlar utförligt naturskyddsrådens framtida ställning:
Länsstyrelsen finner det önskvärt att naturskyddsrådets ställning och organisa- tion samt arbetsuppgifter blir föremål för översyn genom utredningens försorg. En viss enhetlighet bör eftersträvas. Rådet bör fungera både som rådgivare och som initiativtagare. Dess arbete bör bedrivas i nära samverkan med länsstyrelsen. Däremot synes det icke nödvändigt eller kanske ens lämpligt att länsstyrelsen är representerad i rådet, enär länsstyrelsen synes böra vara obunden av rådets ställ- ningstagande och beslut vid avgörande av naturvårdsärenden, som underkastas länsstyrelsens prövning. Emellertid bör en representant för länsstyrelsen och då i första hand den befattningshavare, som är föredragande i naturvårdsärenden, regel- mässigt beredas tillfälle att närvara vid alla viktiga. sammanträden inom rådet och även i övrigt följa dettas arbete. Det bör övervägas huruvida naturskyddsrådens allmänna ställning och arbetsuppgifter bör erhålla författningsmässig reglering. I princip bör det dock ankomma på länsstyrelsen i respektive län att uppdraga de närmare riktlinjerna för rådets arbete och sammansättning och i övrigt anpassa organisationen efter de skiftande förhållandena inom olika län. Eftersom alla chefs- tjänstemännen i de särskilda länsförvaltningarna, som i sin verksamhet har att be- akta naturskyddsintressena, samt företrädare för det frivilliga naturvårdsarbetet i länet bör ingå i rådet, torde detta ofta personellt sett bli så stort att inom rådet måste tillsättas ett särskilt arbetsutskott, som har att svara för de löpande arbets- uppgifterna. Så har skett inom naturskyddsrådet här i länet.
Här i länet har landstinget under senare tid årligen anslagit ett mindre belopp för naturskyddsrådets verksamhet. Det bör emellertid övervägas, huruvida icke statliga medel bör ställas till förfogande för naturskyddsråden_ Visserligen bör länstjänstemännens medverkan i råden eller dess arbetsutskott betraktas som veder- börandes tjänsteuppdrag, men de icke statsanställda medlemmarna bör ges möj— lighet att av statsmedel erhålla ersättning åtminstone för sina kostnadsutlägg i sam- band med sammanträden och resor.
H. Synpunkter på naturvårdens nuvarande ekonomiska resurser
Utredningen har slutligen frågat länsstyrelserna, inom vilka områden. bris- ten på medel fn framträder som ett avgörande hinder för naturvårds- arbetet.
Mer än hälften av länsstyrelserna anser att bristen på medel är mest kännbar när det gäller skyddet av landskapsbilden mot exploatering, fram- för allt genom grus- och stentäkter. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför härom:
Bristande resurser utgör för närvarande ett allvarligt hinder för ett effektivt na— turvårdsarbete. För de uppgifter inom naturvården, som är en följd av den omfat- tande och ofta planlösa grusexploateringeu, är bristen på medel särskilt besvärande och försvårar samhällets möjligheter att förhindra eller hindra verkningarna av en fortgående naturförstöring av stora mått. Bristen på medel gör sig här gällande på flera sätt. Otillräckliga anslag av statsmedel stänger till en början praktiskt taget de möjligheter naturskyddslagen anvisar att förhindra en ur landskapssynpunkt olycklig grusexploatering eller att nämnvärt reducera dess skadeverkningar. Vidare saknar markägare och exploatörer i mycket stor utsträckning medel, då det blir aktuellt för dem att ombesörja de återställnings- och uppsnyggningsarbeten, som ålagts dem eller som eljest ankommer på dem. Slutligen saknas också pengar till en många gånger synnerligen önskvärd uppsnyggning av gamla och övergivna grus- tag, vilka nu utgör fula sår i landskapet. Enligt länsstyrelsens mening är bristen på medel för närvarande ett avgörande hinder för naturvårdsarbetet på detta område.
Ett annat område, där bristen på medel utgör hinder för ett effektivt naturvärdsarbete utgör enligt flera länsstyrelser den personella sidan. Bristen yttrar sig härvid i att erforderlig expertis icke kan anlitas för inventeringar och utredningar men även däri att den ordinarie pesonalen inom länsförvaltningen är underbemannad och inte kan ägna sig åt natur- vårdsfrågor i den utsträckning som får anses önskvärd. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Västernorrlands och Norr- bottens län framhåller att bristen på medel till naturskyddsrådens verk— samhet blir särskilt kännbar på grund av den därigenom betingade be- gränsningen av rådens verksamhet.
För en effektiv och snabb tillämpning av naturparksinstitutet framhål- ler länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, att det krävs en avsevärd höj- ning av det nuvarande anslaget för naturskyddsändamål.
Andra områden där bristen på medel blir kännbar är, enligt bla läns- styrelsen i Östergötlands län, vid tillämpningen av strandlagen och 122 & byggnadslagen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att bristen på medel framträder inom naturvårdens alla områden men blir särskilt kännbar, förutom när det gäller grusåsarnas skydd, i samband med fridlysningar och vid förvärv av värdefulla områden.
Slutligen framhåller åtskilliga länsstyrelser att nuvarande komplicerade förfarande för att få besked om medel står till förfogande för viss åtgärd hindrar ett rationellt arbete och att därför ett visst, ej alltför litet belopp bör ställas till förfogande för länsstyrelsen att användas på sätt denna finner lämpligt.
FEMTE KAPITLET
Nuvarande tillgång till och framtida behov av naturområden m 111
A. Inledning
En av de centrala funktionerna för naturvården är att för framtiden säker- ställa olika typer av naturområden. Utredningen har på grund härav ansett sig böra dels presentera en möjligast fullständig överblick över det nuvarande beståndet av områden, dels inskaffa underlag för en be- dömning om detta bestånd kan anses tillfredsställande med hänsyn till behoven i dag och på längre sikt.
Redan på ett tidigt stadium av utredningsarbetet visade det sig, att det finns en riklig flora av objekt, som tillkommit på olika sätt och åtnju- ter ett högst varierande skydd, men som oberoende härav helt eller delvis tjänar samma syften. Rörande vissa slag av objekt saknades en central sammanställning och beskrivning. På grund härav företog utredningen, i samarbete med statens fritidsnämnd, genom länsstyrelserna en hela lan— det omfattande inventering av objekt, som var av särskilt intresse för utredningen. I samband med inventeringen ställdes även vissa frågor till länsstyrelserna rörande behovet för framtiden i olika hänseenden.
De objekt, som tillkommit med stöd av äldre och gällande naturskydds— lagstiftning, är omsorgsfullt förtecknade och beskrivna, dock med undan- tag av naturparkerna, för vilka hittills saknats en sammanfattande över— blick. Nära jämställda med de nämnda objekten är i första hand domän- reservaten, som är många och som i olika hänseenden utgör värdefulla komplement till de egentliga naturskyddsobjekten. En helt ny företeelse på området är fritidsskogarna på kronoparkerna, som till syftet närmast kan jämställas med naturparkerna. Vidare äger eller förvaltar Vitterhets- akademien ett omfattande bestånd av fastigheter, bland vilka vissa större företer påtagliga likheter med naturminnen. Liknande områden äges och förvaltas även av föreningar och stiftelser m 111.
Det bör i detta sammanhang även uppmärksammas att åtskilliga kom- muner har gjort betydelsefulla insatser för att tillskapa fritidsområden. Utredningen har ansett det vara av intresse att få en överblick över dessa åtgärder bl a av den anledningen att hittills föga gjorts för att samordna kommunala och statliga ansträngningar inom naturvården. Ett uttryck för kommunernas allmänna politik på naturvårdens område är vidare de
regionplancr och generalplaner som utarbetats och som mångenstädes upptager betydande grönområden för fritids- och rekreationsändamål. De kommunala fritidsområdena har liksom översiktsplanernas grönområden mycket nära samband med naturparksinstitutet och har därför medtagits i utredningens inventering.
Av intresse i nu förevarande sammanhang är även det partiella skydd, som med stöd av speciallagstiftningen kan ges ett område i ett visst hän- seende. Hit hör i första hand områden, för vilka förordnanden meddelats enligt kungörelsen om skydd för djurlivet på vissa platser, strandlagen samt 86 och 122 %% byggnadslagen. Var för sig utgör de viktiga medel att reglera vetenskapliga, sociala eller kulturella naturvårdsintressen. För förstnämnda typ av områden redogöres i korthet i detta kapitel. Till de två senare typerna återkommer utredningen i kap 6 och 10 med mera ut- förlig redovisning av regleringarnas nuvarande omfattning m m.
Det är slutligen fullt klart att allmänhetens behov av rekreation och friluftsliv i avsevärd utsträckning tillgodoses på marker, som är tillgäng- liga utan att på något sätt vara reserverade för ändamålet. Utredningen har ansett det vara av betydelse att ha en överblick över de viktigaste regionerna i detta hänseende bla av det skälet att de» kan anses utgöra indikationer på objekt som på grund av sin faktiska betydelse redan i dag bör ägnas särskild uppmärksamhet i den framtida naturvårdspoli- tiken.
För ovan omnämnda objekttyper redogöres i avd B—E i detta kapitel. Återstående del av kapitlet behandlar den bedömning av behovet för framtiden, som länsstyrelserna gjort rörande naturområden. I kapitlets avslutande avdelning har utredningen lämnat en kort sammanfattande karakteristik av resultatet av inventering och prognos.
B. De nuvarande naturskyddsobjektens omfattning och karaktär
1. Egentliga naturskyddsobjekt
Under rubriken egentliga naturskyddsobjekt behandlas i det följande områden, som har avsatts eller fridlysts jämlikt gällande naturskyddslag eller motsvarande äldre lagstiftning, d v s nationalparker, naturminnen och naturparker. Naturminnena innehåller icke endast områden av olika stor- lek utan även enstaka naturföremål eller grupper av föremål.
Nationalparkerna
I syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark. I propositionen till 1909 års riksdag föreslogs, att tio områden måtte såsom provstyeken på ursprung-
lig eller märklig natur för framtiden bevaras i huvudsak orubbade såsom nationalparker.
Av förarbetena framgår vidare, att man utgick ifrån att nationalpar- kerna skulle få en dubbelkaraktär av på en gång naturmärkvärdighet och framstående turistområde.
Nationalparkerna skall enligt Kungl Maj:ts beslut den 30 december 1952 vårdas och förvaltas av domänstyrelsen, som även har att i samråd med vetenskapsakademien utarbeta förslag till reglementen samt meddela ord- ningsföreskrifter för nationalparkerna.
I allt har 16 nationalparker om sammanlagt cirka 6000 km2 avsatts. Här lämnas vissa kortfattade uppgifter om parkerna delvis hämtade från »Svenska nationalparker, naturminnen och domänreservat mm», en för- teckning sammanställd av Carl Oldertz och Hans Bäckström och utgiven av domänstyrelsen 1961 (upplaga 2).
Vadvetjåkko nationalpark. Nationalparken är avsatt i syfte att i dess naturliga tillstånd bevara ett område med högnordisk fjällnatur. Den är belägen på Juk- kasjärvi kronoöverloppsmark 11 i Jukkasjärvi socken av Norrbottens län nord- väst om Torneträsk vid 680 30' nordlig latitud.
Nationalparken omfattar fjället Vadvetjåkko samt en söder därom belägen slätt- mark med sjöar, videsnår och myrar. På grund av snörikedomen och den nordliga belägenheten är vegetationsperioden kort, men den geologiskt betingade gynn- samma jordmånen medför dock att i nedre delen av fjällets sydsluttning en ganska omväxlande flora trives. Fågellivet är på slättmarken i sjöar, myrar och snår förvånansvärt rikt.
Arealen är omkring 24,5 kmz. Abisko nationalpark. Nationalparken är belägen på Jukkasjärvi kronoöverlopps- mark I1 i Jukkasjärvi socken av Norrbottens lån på södra sidan av Torneträsk. Den är avsatt i syfte att i dess naturliga tillstånd bevara ett område med högnor- disk fjällnatur som minnesmark och för vetenskaplig forskning.
Nationalparken omfattar Abiskojokks dalgång jämte de närmaste fjällslutt- ningarna däromkring. Den innesluter även en del av Torneträsk med holmen Abiskosuolo. Större delen av parken tillhör björkskogsregionen _ med insprängda tallbestånd i dalens botten. Fjällsidorna når upp i kalfjällsregionen. Abiskodalen är känd för sin rika och omväxlande vegetation; fågel- och insektsliv är även rikligt. På grund av sin lättillgänglighet med järnväg och med Abisko natur— vetenskapliga station i närheten och Abisko Turiststation inom gränserna är Abisko nationalpark vårt noggrannast genomforskade fjällområde.
Arealen är omkring 75 km2. Stora Sjöfallets nationalpark. Nationalparken är belägen i Gällivare och Jokk- mokks socknar av Norrbottens län kring Stora Lule älvs översta lopp från Langas- sjön i öster till och med Luoktanjarka i väster. I norr gränsar den till sjöarna Satisjaure, Kakirjaure, Teusajaure, Suorkejaure och Autajaure, i väster till Ritsem- jokk och Vuojatätno, i söder till Snutjotesjokk, sjöarna Vardojaure och Gasajaure, vidare till Kukkesvaggejokk, Situoändo, Sluggajokk, Rissajaure och Petsaure samt Langas från Saltoluokta till Tsåkesluokta. Den i Gällivare socken belägna delen består av avsöndring från Gällivare kronoöverloppsmark nr 1 jämte fastigheten Rosendal 11, den i Jokkmokks socken belägna delen av avsöndring från dels
Jokkmokks kronoöverloppsmark 171, dels fastigheten Sjöfallet nr 1. Arealen var ursprungligen 1500 km2. För att möjliggöra skapandet av ett vattenmagasin för kraftverket i Porjus utbröts efter riksdagens medgivande genom Kungl Maj:ts beslut den 26 september 1919 ett större område, ca 120 km2, omfattande sjöarna längs parkens mitt från Lilla Sjöfallet (Suorva) väster ut jämte övre hälften av den nedom Lilla Sjöfallet liggande sjön Kårtjejaure, liksom också den korridor söder om Stora Sjöfallet där nu en decauvillebana går fram. Stora Sjöfallet tillhör alltså fortfarande nationalparken.
I den centrala, stora dalgången täckes de nedre sluttningarna av björkskog in genom hela nationalparken. Tall förekommer även genom hela dalgången i smärre dungar, grupper eller enstaka exemplar. Granen når däremot icke längre västerut än till trakten av Stora Sjöfallet.
I västra delen av parken, söder om nuvarande Akkajaure (Suorvasjön) höjer sig det stora Akkamassivet upp till 2 013 m öh och i norra delen av parken når Kallaktjåkko 1845 m. I dessa fjällmassiv finns ännu jöklar.
Sareks nationalpark. Nationalparken är belägen på Jokkmokks kronoöverlopps- mark 171 i Jokkmokks socken av Norrbottens län och är avsatt i syfte att bevara ett område med utpräglad högfjällsnatur.
Nationalparken omfattar bland andra Sarek-, Alkatj- och Pårtefjällen med top- par upp till 2 000 m (Sarektjåkko 2 090 m), högslätter och mellanliggande dal- gångar, exempelvis Rapavagge, Sarvesvagge och Ruotesvagge. Den gränsar i norr till Stora Sjöfallets nationalpark. Endast en ringa del i söder och sydost samt i Rapavagge ligger inom björkskogsregionen. Tall och gran finns insprängda på de lägsta nivåerna. Ett 70-tal jöklar förekommer i högfjällen. Genom beslut av 1962 års riksdag har större delen av Pårekslätten införlivats med Sareks national- park (prop 126).
Arealen är omkring 1 900 km2.
Padjelanta nationalpark. Nationalparken, som inrymmer ett område med utpräg- lad karaktär av vildmark med en speciellt värdefull flora, har tillkommit genom beslut av 1962 års riksdag (prop 126).
Nationalparken är belägen mellan Sareks nationalpark och norska gränsen. Inom området ligger bla de stora sjöarna Virihaure och Vastenjaure, vilka till- sammans med omgivande lågfjåll och högslätter ger området dess karaktär. Berggrunden utgöres huvudsakligen av kalkrika, lättvittrade lågfjäll. Floran är synnerligen art- och individrik med flera sällsynta arter. I faunan återfinns bla åtskilliga arktiska djurarter. Padjelanta är jokkmokksamernas sommarland.
Arealen är omkring 1 950 km2.
Muddus nationalpark. Muddusområdet är avsatt i syfte att i dess naturliga till- stånd bevara ett större, sammanhängande skogs- och myrmarksområde inom norra Norrlands barrskogsregion.
Nationalparken är belägen i Gällivare och Jokkmokks socknar av Norrbottens län mellan allmänna vägen Porjus—Gällivare i norr och Stora Lule älv i söder. Den omfattar inom Gällivare socken dels fastigheten Muddusträsk 11, dels ock delar av fastigheterna Dundret-Råneträsk 11 och Gällivare kronoöverloppsmark 11, samt inom Jokkmokks socken delar av fastigheterna Ananas 11 och Porjusll. Centrum utgöres av sjön Muddusjaure och älven Muddusjokk med omgivande myrar. Västerut når nationalparken till berget Vuosmavare, österut till berget Linavare och sjön Kuobmojaure. I södra delen finns djupa klyftdalar av vilka Muddusjokks kanjon och Moskokorso är de mest framträdande.
Mitt i nationalparken, omslutande Muddusjaure och de närmast kringliggande
myrarna oc'h åsarna, är fridlyst ett särskilt »fågelskyddsområde om ca 97 km!, där tillträde är förbjudet under tiden 15 mars till 31 juli.
Muddus nationalpark omfattar i stort sett Muddusälvens avvattningsområde med skogsåsar och mellanliggande myrar. Stuor Stubba och Vuosmavare når upp över barrskogsgränsen, som ligger på ca 570 m öh. På områdena längst i söder, i närheten av Stora Lule älv har grovskogen avverkats, medan övriga delen ej berörts av avverkning.
Arealen är omkring 492 km2.
Peljekaise nationalpark. Nationalparken är belägen i Arjeplogs socken av Norr- bottens lån på Arjeplogs kronoöverloppsmark 291. Den är avsatt i syfte att bevara ett område med fjällbjörkskog. Den omfattar i huvudsak södra och västra slutt- ningarna av fjället Peljekaise ned till sjöarna Tjalasjaure och Luotaure och inne- sluter i sydöstra delen sjöarna Peljejaure samt deras utlopp.
Björkskogen uppvisar varierande typer, från örtrika till hedartade. Högsta kammen i norr när ett stycke över trädgränsen. Själva Peljekaisefjållet är 1 133 m högt.
Arealen är omkring 146 km2.
Sonfjällets nationalpark. Nationalparken omfattar den söder och väster om Valmån belägna delen av Hede kronopark i Hede socken i Härjedalen och inne- sluter Sonfjällets högsta del, vilken når upp till 1 277 :m ö h. Den är avsatt för att bevara ett fjällområde i landets södra fjälltrakter.
Parkens högsta delar ligger ovan trädgränsen, de nedre delarna faller inom barrskogsregionen.
Arealen är omkring 27 km2.
Tö/singdalens nationalpark. Nationalparken är avsatt från Idre kronopark i Idre socken av Kopparbergs län .i syfte att skydda ett barrskogsområde inom landets sydligaste fjälltrakter. Skogsbeståndet utgöres av gran- och tallurskog på stor- blockig dödismorän. I söder gränsar (nationalparken till Storån, Österdalälvens källflöde. Mot norr når den icke upp i det egentliga kalfjället.
Arealen är 13,65 km2.
Hamra nationalpark. Nationalparken är avsatt från Hamra kronopark inom Orsa finnmark, Hamradelen av Los socken i Gävleborgs län, i syfte att bevara ett område med urskogsartad barrskog. Skogen utgöres av såväl ren tall och gran som blandbestånd med inslag av lövskog.
Arealen är 27 "ha, varav 20 ha skogsmark och 7 ha mossar och tjärn. Garphyttans nationalpark. Nationalparken omfattar större delen av Svenshytte Östergård och är belägen i Kilsbergens södra sluttning i Hidinge socken av Örebro län. Den är avsatt i syfte att bevara delar av ett äldre odlingslandskap och inne- sluter därför inägorna och ängarna kring den gamla tomtplatsen för Svenshytte Östergård. Av byggnaderna på gården finns endast grunderna kvar. Till national- parken hör även -ett 90-tal ha skogsmark, huvudsakligen beväxt med gran.
Arealen är 108 ha.
Ängsö nationalpark. Nationalparken utgöres av holmen Ängsön, förut tillhörande kronoegendomen Väringsö nr 1 och 2 i Länna socken av Stockholms län, och är avsatt i syfte att bevara delar av ett äldre odlingslandskap. Den består av skogs- mark med barrskog, lövbackar, hagar, kala gräsmarker samt ett torp med bygg- nader och något odlad jord. För skötseln är upprättad en detaljerad plan, vilken i huvudsak följts sedan 1943.
Arealen är 75 ha.
Norra Kvills nationalpark. Nationalparken är avsatt i syfte att bevara ett om- råde med urskogsartad barrskog inom den sydsvenska barrskogsregionen. Den är belägen på Norra Kvills kronopark i Rumskulla socken av Kalmar län i en ostlig utkant av det småländska höglandet med ganska kuperad terräng.
Skogen består till övervägande del av tall. Gran förekommer i rena bestånd på bördigare lokaler omkring bäckdrog. Numera synes inga som helst spår av avverkning.
Arealen är 27 ha. Gotska Sandöns nationalpark. Nationalparken är belägen på Gotska Sandön i Fårö socken av Gotlands län och omfattar ett område efter västra stranden av ön, söder om fyrplatsen, med en längd av omkring 2,4 km samt en bredd i norr omkring 1,1 och i söder 2,0 km. Hela parken med undantag av en 100—200 m bred strandremsa upptages av sanddyner, beväxta med huvudsakligen gammal tallskog.
Arealen är 368 ha.
Blå Jungfruns nationalpark. Nationalparken omfattar ön Jungfrun (»Blå Jung- frun») i norra delen av Kalmarsund inom Misterhults socken av Kalmar lån. Genom gåvobrev den 9 sept 1925 av landshövding J Falk i Kalmar län överläm- nades den till Kungl Maj:t och Kronan för att avsättas som nationalpark.
Ön består av röd granit, till större delen i form av kala klippor och hällar. Framför allt i södra delen finns dock även stora blockmarker. Tall, gran och björk förekommer i skrevorna och i södra sluttningen tät ekskog, delvis ekkratt. Den mest intressanta delen av vegetationen utgöres av mossor och i synnerhet lavar. Högsta punkten när nära 88 m öh.
Arealen är 66 ha. Dalby Söderskogs nationalpark. Nationalparken omfattar södra och sydvästra delarna — Söderskogen —— av Dalby hage i Dalby socken av Malmöhus län. Den har avsatts i syfte att bevara en sydsvensk lövskog och skall vårdas enligt in- struktion, utarbetad av domänstyrelsen i samråd med vetenskapsakademien. Mar- ken innehåller baltisk morärtlera med hög kalkhalt och skogen utgöres av alm, ek, ask och bok. Området är starkt kulturpåverkat.
Arealen är 36 ha.
Nationalparkerna kan översiktligt indelas i tre grupper, nämligen fjäll — vildmarksparker, urskog — vildmarksparker och kulturlandskapsparker.
Till den första gruppen bör föras Vadvetjåkko (24,5 km2), Abisko (75 km2), Stora Sjöfallet (1380 kul?), Sarek (1900 kni”), Padjelanta (1950 km2), Peljekaise (146 km?) och Sonfjället (27 kn12). Dessa sju national- parker täcker tillsammans över 5 500 km2 och torde var för sig uppfylla syftet att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick.
Ojämförligt mest representativt är Sarek-området, vilket icke heller utsatts för mänsklig åverkan med undantag av en mindre magnesitbryt- ning under andra världskriget. 400 hektar i Rittakdalen kommer dock enligt beslut av 1962 års riksdag att tagas i anspråk för Tjaktjajaure vatten- regleringsmagasin.
Av de övriga inom den första gruppen är Stora Sjöfallets nationalpark illa åtgången av Suorvaregleringarna och torde komma att åsamkas ytter-
ligare svåra skador om vattenfallsstyrelsens planer för utbyggnaden av Stora Lule älvs övre del genomförs. Dessa torde medföra reglering av sjöarna Autajaure, Teusajaure, Kakirjaure, Petsats och Satisjaure samt ytterligare höjning av Suorvamagasinet.
Även Peljekaise nationalpark har skadats genom reglering av Sädva- jaure. Abisko nationalpark berörs av riksgränsbanan och en 380 kV- kraftledning. Inom parken finns vidare svenska turistföreningens stora turiststation, vilken första gången uppfördes åtta år innan nationalparken avsattes. Föreningen har 1962 fått tillstånd att anlägga en linbana inom nationalparkens område. Denna park har alltmer fått en utpräglat turistisk karaktär och kan närmast jämföras med en naturpark.
De två mindre, Vadvetjåkko och Sonfjällets nationalparker, är helt intakta. Vadvetjåkko är dock avsides belägen och svår att nå.
Till den andra gruppen, urskogs- och vildmarksparkerna, kan föras Muddus (491,75 km2), Töfsingdalen (13,65 km2), Hamra (0,27 km2), Gotska Sandön (3,68 kmz), Norra Kvill (0,27 km2) och Blå Jungfrun (0,66 km2).
Muddus, som omfattar ett stort myr- och urskogsområde, är ur veten— skapliga synpunkter en av de värdefullaste nationalparkerna. En mindre del har tagits i anspråk för Messaure kraftstation. Vandringsleder och övernattningskojor har iordningställts av domänverket.
Av övriga parker inom denna grupp intar Gotska Sandön och Blå Jungfrun en särställning genom det isolerade läget. Bägge har en ömtålig natur, som ej tål stort slitage. Gotska Sandöns nationalpark omfattar blott en tiondel av ön, men resten är dock avsatt som domänreservat med undantag för en mindre del kring fyrstationen. Till sin storlek motsvarar dessa två nationalparker annars bättre bestämmelserna för naturminnen. Deras särpräglade och unika natur gör dock att de ändå väl uppfyller nationalparksfordringarna.
Hamra och Norra Kvills nationalparker är så små att de närmast är jämförbara med naturminnen. Töfsingdalens nationalpark slutligen är visserligen väsentligt större men kan knappast sägas utgöra »större sam- manhängande område av viss landskapstyp».
Till den tredje gruppen, kulturlandskapsparker, kan föras Garphyttan (1,08 km2), Ängsö (0,75 km2) och Dalby Söderskog (0,36 km2).
Dessa små nationalparker fordrar en noggrann vård om de skall kunna bevara sin särskilda karaktär som minnen av ett äldre odlingslandskap eller sydsvensk lövskog. Till sin allmänna karaktär är de närmast natur- minnen. Ängsö är dock en väl avgränsad enhet. En del av ön utgör också ett urskogsreservat.
Naturminnena
Fridlysning av naturminnen kan av länsstyrelse ske på såväl kronans som enskild mark och avse »område eller till fastighet hörande naturföremål
som på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet, egenart eller eljest märkliga beskaffenhet finnes böra särskilt skyddas».
Inom ramen för detta fridlysningsinstitut återfinnes den största och till- lika mest heterogena gruppen av fridlysningsobjekt. Som naturminnen har fridlysts allt från sjöar, häcknings- och rastplatser för fåglar, växtlokaler, urskogspartier, högmossar, myrar, rullstensåsar, öar, utsiktspunkter, löv- ängar och andra rester av ett äldre odlingslandskap till jätteträd, »sup- tallar», märkliga klippformationer, raukar och grottor. En del objekt har klart vetenskapligt värde, andra fyller en uppgift för landskapsbilden eller friluftsfolket och vissa har endast ett begränsat lokalt, musealt hembygds- intresse.
Vid årsskiftet 1960/61 fanns 341 fridlysta områden om sammanlagt drygt 3000 ha. Av områdena är 135 eller mer än en tredjedel mindre än 1 ha. Dessutom fanns 1 079 fridlysningsresolutioner, avseende olika föremål eller grupper av föremål, omfattande ca 5 500 träd, mest ekar, vidare ett 70-tal flyttblock samt raukar, grottor, klippformationer, jättegrytor, åsgropar mm, i allt drygt 6000 föremål.
Nedan lämnas i tabellform länsvis en förteckning över antalet frid- lysningsresolutioner.
Förteckning över antalet fridlysningsresolutioner
. _ Res ang träd .. Fridl Av dessa s.a Res an eol .. Lan områden över 1 ha naturmånåen 0 tradgrup- per m m
Stockholms 31 21 6 102 Uppsala 9 6 8 Södermanlands 17 15 6 20 Östergötlands 15 6 67 Jönköpings 18 10 3 51 Kronobergs 16 9 5 68 Kalmar 31 16 4 199 Gotlands 23 15 4 16 Blekinge 6 3 25 30 Kristianstads 12 9 3 20 Malmöhus 19 12 13 Hallands 9 4 3 33 Göteborgs och Bohus 17 7 3 33 Älvsborgs 9 5 1 43 Skaraborgs 32 21 50 Värmlands 2 1 3 16 Örebro 13 8 8 51 Västmanlands 1 1 7 3 38 Kopparbergs 19 6 23 89 Gävleborgs 5 3 5 Västernorrlands 4 2 7 Jämtlands 13 11 9 Västerbottens 7 6 1 2 Norrbottens 3 3 1 7
341 206 102 977
Av tabellen framgår, att fridlysningarna är ojämnt fördelade över landet. Detta återspeglar dock icke det objektiva fridlysningsbehovet. Erfarenheten ger i stället vid handen, att antalet fridlysningar oftast beror av var det har funnits intresserade och initiativkraftiga föreningar och personer. Detta ger också en antydan om att många naturminnen tillkommit av en tillfällighet.
Vad beträffar de fridlysta områdena varierar ofta graden av skydd. Ibland innebär fridlysningen blott en inskränkning i allemansrätten, i andra fall innebär den ett omfattande skydd för området, dess topografi, fauna och flora mm. Som exempel på ett partiellt skydd kan väljas Hjälstaviken, den populära fågelviken i Uppsala län nära Enköping, och på ett fullständigt skydd den av svenska naturskyddsföreningen ägda fågelön Lilla Karlsö utanför Gotland.
Hjälstaviken med tillhörande landområden fridlystes 1948. Fridlys- ningen innebär att det under tiden 15 mars—15 juli är förbjudet för all— mänheten att vistas på sjön och kringliggande sankängar och mader. Även en del åker och äng samt hag- och skogsmark omfattas av frid- lysningen. Runt sjön har utlagts en markerad vandringsled och ordnats ett par rastplatser. Hjälstaviken kan vissa vårsöndagar besökas av mellan 500 och 1 000 fågelintresserade personer. Allmänheten har fått vidkännas en ofrånkomligt nödvändig inskränkning i rörelsefriheten. Markägarna har dock full frihet att röra sig inom området, även för fiske i sjön. De håller även betesdjur på strandängarna. Fridlysningen innebär inte något skydd för sjön mot sjösänkning och torrläggning. Inte heller åtnjuter de omgi- vande markerna, som utgörs av hagmarker och betade enbulskmarker med en rik vårflora av bla backsippor och kungsängsliljor, något skydd mot tex uppodling eller skogsplantering.
För skyddet av Lilla Karlsö, om ca 150 ha, är det bättre ställt. I frid- lysningsbestämmelserna av år 1954 anges att fridlysningen avser att skydda öns topografi mot skadegörelse, värna om öns karaktär av ålderdomligt gotländskt beteslandskap samt vårda öns fauna och flora. Rätten till landstigning har reglerats och i övrigt gäller särskilda bestämmelser om bla camping och uppgörande av eld. Här inkluderas alltså hela biotopen med vad den rymmer av växt- och djurvärld.
En särställning intar i övrigt de rester av äldre odlingslandskap, som fridlysts som exempelvis Lunnelid och Ea hage i Skaraborgs län, Wick— leby äng och Borga hage på Öland, Rusarbo äng i Jönköpings län, Örups almskog och Stora Hults fälad i Kristianstads län. Dessa landskaps- och odlingsminnen är till arten nära besläktade med många av Vitterhets- akademiens fastigheter. Skall de kunna bevaras och fylla sin uppgift, måste de vårdas efter särskilt uppgjorda planer. Detta kräver dock bety- dande medel och insats av arbetskraft.
Naturparkerna Som naturpark må fridlysas område, som på grund av sin egen eller omgivningens beskaffenhet är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. I och för sig behöver det alltså icke vara något påfallande märkligt naturområde som fridlyses. Avsikten är i stället att få friluftsområden avsatta för tätortsbefolkningen och skyddade för fram- tiden.
Vid årsskiftet 1961/62 fanns följande åtta naturparker.
1. Prästöns naturpark, Kopparbergs län, ca 50 ha, fridlyst 1956. En barrskogs- klädd ö i Insjön för vilken viss inskränkning i skogsskötseln och allemansrätten genomförts.
2. Hallands Väderö naturpark, Kristianstads län, ca 310 ha, fridlyst 1958. Ön är på grund av sin vackra och säregna natur samt rika möjligheter till bad och friluftsliv av stor betydelse ur rekreationssynpunkt. Detaljerade vård- och ord- ningsföreskrifter har utfärdats, bla till skydd för det äldre odlingslandskapet, faunan och floran.
3. Västerås stads fritidsområden. Mälaröarna Östra Holmen, Västra Holmen och Elba (de 5 k Hästholmarna), Amundsgrund, Kattskär oc'h Björnön, Johannis- bergsområdet i Västerås stad samt området Sundängen i Kungsåra kommun fridlystes som naturparker 1959. I fridlysningen ingick även vissa områden i privat eller stiftelses ägo. Områdena företräder en mängd olika naturtyper från ren vildmark till starkt kulturpåverkade marker med en rik fauna och flora. Naturparken bjuder goda tillfällen till rekreation och bad. Fridlysningen avser att i huvudsak utgöra ett skydd mot skadegörelse och slitage från allmänhetens sida.
4. Målaskog naturpark, Kronobergs län, 11,5 ha, fridlyst 1959. Naturparken omfattar ett område bevuxet med lövskog och innefattar hagmarker och örtrika ängar. Området skall vårdas så att lövträdsinslaget och kulturlandskapskaraktären bevaras. All blomplockning och kvistbrytning är förbjuden.
5. Ängsö naturpark, Västmanlands län, nära 1 800 ha, fridlyst 1960. I parken ingår dels 1437 ha av Ängsö fideikommiss, dels ytterligare 346 ha tillhörande pastoratet samt två privata markägare. Ängsö naturpark skall vara ett för allmänheten tillgängligt område, som skall skyddas och vårdas i allas gemensamma intresse och där särskild hänsyn skall tagas till faunan och floran. Detaljerade skyddsbestämmelser för området har utfärdats. Bla gäller att åkerbruk, trädgårdsskötsel, skogsbruk och jakt får bedrivas utan hinder av före- skrifterna; dock med iakttagande av god naturvård och beaktande av landskapets karaktär. Området får icke utnyttjas för fritidsbebyggelse.
6. Hagestads fritidsreservat, Kristianstads län, fridlyst 1960. Området inköptes 1940 med medel ur fonden för friluftslivets främjande. Inom området har anord- nats tillfartsvägar för motorfordonstrafik, parkeringsplatser och tältplatser. Be- söksfrekvensen har under senare är starkt ökat med hårdare marknötning som följd. För att motverka att fritidsreservatet genom onödigt starkt slitage skall mista sitt tilltalande utseende har det skyddats genom fridlysning som naturpark.
7. Strandängsområde mellan Lerberget och Svanebåck, Malmöhus län, fridlyst
1961. Markägarcn har här medgivit betydande inskränkningar i områdets eko- nomiska utnyttjande. Växt- och djurlivet har skyddats och inskränkningar gjorts i allemansrätten.
8. AImö udde, Blekinge län, 120 ha, fridlyst 1961. Avsikten med fridlysningen är att trygga tillgången till ett lättåtkomligt, orört rekreationsområde och samtidigt bevara den för landskapsbilden väsentliga vegetationen av en, hagtorn och vild- rosor.
Även naturparkerna bildar en ganska heterogen grupp. För de rekrea- tionssökande värdefullast och som naturparker bäst lämpade är Västerås stads friluftsområden, Ängsö, Hage-stad och Hallands Väderö. Den sist- nämnda har dock en så särpräglad och värdefull natur, att den väl fyller kraven på nationalpark.
Av övriga områden torde Målasko-gs naturpark bättre motsvara kra- ven på ett naturminne.
2. Domänreservaten
Domänstyrelsen har enligt kungl brev av år 1909 bemyndigande att utfärda skyddsbestämmelser för område eller föremål på domänverkets marker, som är att anse som naturminne. Med stöd av detta bemyndigande avsätts domänreservaten. Vid årsskiftet 1960/61 fanns avsatt 729 reservat om sam- manlagt 47 281 ha. Vidare fanns 778 fredade föremål. Fredningarna förde- lar sig på följande sätt på de olika överjägmästaredistrikten:
Distrikt Område Föremål Antal Areal Övre Norrbottens 18 3 215 4 Nedre Norrbottens 34 16 383 1 Skellefteå 45 7 417 3 Umeå 38 5 329 3 Sollefteå 26 1 497 5 Östersunds 28 1 052 15 Gävle-Dala 65 3 712 28 Bergslags 99 1 306 62 Östra 119 4 348 254 Västra 107 1 676 130 Södra 150 1 346 273
Summa 729 47 281 778
Områdena representerar typer av skog och mark med värde och intresse från skogliga, natur— och kulturhistoriska, landskapliga och sociala syn- punkter och finns spridda över hela landet. Dominerande är de omkring 200 urskogsartade reservaten med en sammanlagd areal av över 29000 ha. I arealen ingår då även inom reservatets gränser liggande tjärnar,
mossar och andra impediment. Helt naturligt finns de flesta ursko-gsreser— vaten i norra Sverige. Det största reservatet, Reivoreservatet i Arvidsjaurs socken av Norrbottens län, hör till denna grupp. Det omfattar totalt 8 700 ha, varav 7200 ha produktiv skogsmark, 900 ha myrar", 500 ha berg och lågfjäll samt 100 ha vatten och innesluter beståndstyper av snart sagt alla inom lappmarken förekommande slag såväl blandbestånd som rena tall-, gran- och björkbestånd.
På Gotska Sandön har domänstyrelsen, som tidigare nämnts, från eko- nomisk drift undantagit hela den under styrelsens förvaltning stående delen av ön, 3167 ha. Detta reservat är avsett som en. komplettering och en inramning av den år 1909 avsatta nationalparken med samma namn.
En viktig kategori skyddade områden utgör lövängar, lövlundar och hagmarker med ädla lövträd av olika slag och särdeles rikhaltig och frodig markvegetation av blommande Örter. På kronans marker finns skyddade ungefär 160 sådana områden med en areal av 770 ha och med spridning från Skåne upp till Dalarna. Som exempel kan nämnas Linnebjers hage, omfattande 23 ha ekskog med underväxt av hassel, hagtorn samt frodig örtflora av lundtyp i gläntorna inom kronoparken Dalby i Södra Sandby socken, Malmöhus län. Ett annat exempel är Bölets ängar i Undenäs socken, Skaraborgs län, fredade redan 1915, och Lövsjö ängar i Ekeberga socken, Kronobergs län. En mycket vacker och välhållen löväng är Allekvia äng i Endre socken på Gotland.
Andra exempel på skyddade objekt är rullstens- och grusåsar, såsom Evedalsåsen vid Växjö, myrar som Degerfors stormyr i Västerbotten, kalk- myrar och kalkkärr, högmossar som Blängs mosse på Billingen, flygsands- fält, sjöar, klapperstensfält och växtgeografiskt intressanta områden liksom också boplatser och häckningsterräng för örn, fiskgjuse, lappuggla, sång- svan och andra fåglar.
Domänreservaten har på detta sätt kommit att bli utomordentligt värde- fulla komplement till fridlysningarna enligt naturskyddslagen. Områden som det stora Reivoreservatet och Gotska Sandön fyller väl fordringarna för nationalpark.
3. Fågelskyddsområdena
Kungörelsen om skydd för djurlivet på vissa platser (SFS 727/1960) inne- håller bestämmelser till skydd för i första hand fågellivet. Kungörelsen möjliggör långtgående inskräkningar i jakträtte—n. Fågellivet inom 83 områden om drygt 5 000 km2 var vid årsskiftet 1960/61 helt eller delvis fredat med stöd av dessa bestämmelser. De största områdena är Sjaunja och Svaipaområdena i Norrbottens län om respektive 2900 och 450 km2 samt Ljungdalsreservatet i Härjedalen om ca 1 000 km2. Även i södra Sve- rige finns emellertid mycket stora fågelskyddsområden, bla kusten från
Ängelholm to m Karups kommun i Halland. Fågellivet på och invid Stora och Lilla Karlsö utanför Gotland skyddas också enligt kungörelsen.
F örbuden varierar betydligt ifråga om antalet skyddade arter, från all jakt inom ett område till skydd för endast någon eller några enstaka arter. Ofta omfattar förbuden endast simfåglar och vadare. När det gäller skydd för häckande fågel är bestämmelserna oftast utformade som förbud att med båt angöra eller beträda vissa öar och holmar eller förbud mot att hålla båt i viss sjö. I några fall omfattar förbudet skydd för flyttfåglar. Vissa svagheter behäftar dock detta institut. Sålunda är det ej utsagt, vem som har hand om förvaltning, vård och övervakning. Icke heller utgör regle- ringen något skydd mot att de områden, där djurlivet fredats, exploateras för bebyggelse, torrläggning, vattenreglering, utsläpp av förorenat vatten m m.
4. Kronans fritidsskogar
Domänstyrelsen har nyligen tagit initiativ till en intensifierad verksamhet för underlättande av friluftslivet på kronans skogar. I första hand avser styrelsen att vissa avgränsade områden skall iordningställas för ett mer intensivt utnyttjande, men avsikten är även att underlätta friluftslivet på de av domänstyrelsen förvaltade skogarna i allmänhet. Såsom typobjekt för den planerade verksamheten har domänstyrelsen utvalt fyra områden med speciellt goda förutsättningar för friluftsliv, nämligen Älvdalens östra revir, kronoparken Hornslandet utanför Hudiksvall, Malingsbo revir i södra Dalarna och Västmanland samt kronoparken Halle- och H unneberg i Väster- götland. Då emellertid Älvdalens östra revir genom riksdagens beslut seder- mera disponerats som artilleriskjutfält, utvaldes i stället Hamra revir i Da- larna.
För att erhålla underlag för utväljande av de kronoparkcr, som i första hand borde ifrågakomma för friluftsändamål, har domänstyrelsen under år 1961 låtit verkställa en inventering av sådana kronoparker. Resultatet av inventeringen upptar ett stort antal större och mindre objekt, fördelade över hela landet, men givetvis med den begränsning i lokaliseringshän- seende som kronans markinnehav i olika landsdelar föranleder. Arealmäs- sigt synes en betydande övervikt föreligga för objekten i norrlandslänen jämfört med övriga delar av landet. Förslag till närmast aktuella åtgärder inom de utvalda områdena har även framkommit vid inventeringen. Do- mänstyrelsen har utvalt sjutton av de föreslagna områdena som första— handsobjekt. För dessa jämte de tidigare utvalda fyra typobjekten lämnas nedan en på inventeringen grundad kortfattad beskrivning rörande belä- genhet, naturförhållanden m m samt viktigare föreslagna åtgärder för främjande av friluftslivet.
Kronoparken Karl Johan, Torneå revir Campingområde i anslutning till badstrand med någorlunda lättillgänglig omgiv- ning och med tillgång till fiske.
Rc'ilctforsområdet, Kalix revir Område i Kalixälvens dalgång, som erbjuder en vacker utsikt på flera platser. Lämpligt camping- och sportfiskeområde.
Reivoreservatet, Malmesjaurs revir Domänreservat om totalt 8 700' ha, väl lämpat som fritidsområde. Lämpliga områ- den för eampingplatser finns och trevliga vandringsleder kan läggas upp.
Fällforsen och Storforsen, Selets revir Fritidsområde på båda sidor om Pite älv genom hela reviret. Vid Fällforsen och Storforsen bör camping- och rastplatser anordnas samt i övrigt företagas uthugg- ning och gallring på lämpliga platser för att förbättra utsikten över älven.
Killingsand, Burträsks revir Sandstrand vid Bottenviken nära europaväg 4. Tillfartsväg, parkeringsplats och högklassig tältplats föreslås.
Kronoparken Kroksjökälen, Degerfors revir
Område om drygt 2 000 ha, beläget vid vägen Umeå—Lycksele cirka 10 mil från Umeå. Rastplatser föreslås efter den vackra vägen utmed Umeälven. Området inne- håller lämplig sportfiskesjö samt ett domänreservat.
Kronoparken Stenbithöjden och Simsjölandet, Dorotea och Åsele revir Vildmarksområde, som lätt nås från bilvägar. Lämpliga kortfiskevatten inom området. Campingplatser med bilparkering kan anordnas och stigar utmärkas.
Käringbergområdet, Fredrika revir Stort vildmarksområde omfattande ca 7200 ha med möjligheter till bad och camping.
Kronoparken Tjärndalskilen, Norra Renbetesfjällens revir Vildmarksområde, lämpligt för kortfiske och camping. Vissa sanitära anlägg- ningar samt uppröjning av lämpliga tältplatser torde bli behövliga.
Hela Hamra revir Stort vildmarksområde, omfattande ca 45000 ha, som bör förses med enklare tältplatser och rastställen.
Kronoparken Hornslandet, Hudiksvalls revir Utnyttjas redan nu som fritidsreservat. Goda badstränder och strövområden. Utbyggnad av området sker efter detaljplan med campingplatsen i Höllick som främsta anläggning.
Fulufjället, Särna revir Skogs- och fjällområde, som redan utnyttjas intensivt för friluftsliv. Vissa an- läggningar finns inom området, men de bör ytterligare utbyggas. Främst behövs vägar, rastplatser. sanitära anläggningar och campingplatser.
Kronoparken Älvdalen, V:a Älvdalens revir Genomfartsområde för turistströmmen Älvdalen—Särna. Enkla rastplatser, tält- platser och parkeringsplatser föreslås vid vägarna inom reviret. Dessutom föreslås anordnande av promenadstigar inom vissa urskogsreservat.
Hela Malingsbo revir Anordningar för fritidsvistelse har sedan flera år vidtagits inom reviret. Rast- och parkeringsplatsernas antal bör utökas.
Kronoparken Lovö, Stockholms revir Livligt besökt strövområde. Parkerings- och rastplatser bör anordnas.
Kronoparken Omberg. Ombergs revir Livligt besökt utflyktsmål. Befintliga parkerings- och rastplatser bör komplet- teras, stigar röjas, och bestämmelser utfärdas om blomplockningen. Eventuellt bör den mest trafikerade vägen permanentas.
Kronoparken Granvik. Tivedens revir Hela kronoparken är ett vildmarksbetonat strövområde med goda sportfiskemöj- ligheter. Campingplatser föreslås.
Kronoparken Halle- och Hunneberg, Hunnebergs revir Kronoparken har sedan länge av domänverket behandlats såsom naturpark. Kronoparken utgör en märklig naturformation med sitt i förhållande till omgiv- ningen höga, avskilda läge, sina »klevar» och fornborgar. Rikt djurliv, framför allt älg men även kronhjort. _— Parkvakt bör anställas. Sanitära anläggningar. bänkar, bord, skyltning och stigmarkering bör anordnas och åtgärder vidtagas mot nedskräpning m m.
Kronoparken Kroppefjäll, Dalslands revir Vildmarksbetonat område, som genom lämpliga åtgärder kan iordningställas till ett frilufts- och sportfiskeparadis.
Kronoparken Böda, Ölands revir Ett idealiskt fritidsområde, som ligger lättåtkomligt och innehåller utmärkta bad- stränder. Semesterbyar och campingplatser finnes men bör utbyggas och förbätt- ras.
Kronoparken Skäralid, Kolleberga skolrevir Området är livligt besökt av turister. Rast— och parkeringsplatser samt sanitära anläggningar bör utbyggas.
”Under år 1961 igångsatte domänstyrelsen en mera organiserad verk- samhet för befrämjande av friluftslivet inom de förut omnämnda fyra typområdena för att därigenom'vinna erfarenheter för en kommande utökning av verksamheten. För att erhålla instruktionsmässigt stöd här- för har domänstyrelsen i skrivelse till Konungen den 24 augusti 1961 hemställt om ändring av förordningen den 10 maj 1935 (nr 157) angående grunderna för förvaltningen av vissa kronoskogar. Ändrings- förslaget innebär ett tillägg till 4 % nämnda förordning med innehåll att domänstyrelsen, där så finnes lämpligt, må vidtaga åtgärder ägnade att öka kronoskogarnas värde såsom fritidsområden för allmänheten.
Till skrivelsen har fogats kostnadsberäkningar för verksamheten i fråga. Därav framgår att domänstyrelsen avser att i sitt generalförslag för år 1962 upptaga en kostnad av 500000 kronor för fritidsverksamheten i
huvudsak till åtgärder inom de tidigare utvalda förstahandsobjekten. Beloppet beräknas fördela sig på följande sätt beträffande sakkostnader:
Vägar, parkerings- och mötesplatser samt strövstigar 139 000 kr Camping- och rastplatser 280000 » Kiosker, vägvisare, skyltar, kartor mm 81000 »
Kostnaderna beräknas även under åren 1963 och 1964 uppgå till cirka 500 000 kronor per år, varefter de bedöms sjunka till en ungefärlig netto- kostnad av 200000 kronor per år. Flertalet objekt väntas nämligen vara utbyggda 1965 och vissa av dem lämna väsentliga intäkter.
I proposition till 1962 års riksdag (nr 39) har domänstyrelsens förslag tagits upp till behandling och tillstyrkts. Kostnaderna för verksamheten skall bestridas av driftmedel. Den årliga medelsdispositionen för ända- målet ansågs böra vara av något mindre omfattning än vad domänstyrelsen föreslagit. Någon ändring i förordningen angående grunderna för förvalt- ningen av vissa kronoskogar ansågs icke erforderlig.
5. Vitterhetsakademiens fastigheter
Kungl Vitterhets-, historie- och antikvitetsakademien äger eller förvaltar ett antal viktiga kulturhistoriska minnesmärken runt om i landet. De av akademien ägda eller förvaltade minnesmärkena utgöres dels av fasta fornlämningar i egentlig mening, såsom gravfält, enstaka storhögar, forn- borgar samt ruiner efter kyrkor, kloster och borgar, och dels av äldre byggnader såsom ödekyrkor, _slott eller liknande. Antalet objekt utgör för närvarande över åttio varav tjugotvå är belägna i Visby. Av beskrivning över vitterhetsakademiens fastigheter, intagen som bilaga till akademiens årsbok 1960, framgår närmare de berörda fastigheternas läge och storlek samt skyddsobjektens ”karaktär. _
Av beskrivningen framgår, att akademien förvaltar ett flertalav våra mest kända kulturhistoriska minnesmärken, såsom Glimmingehus, Visby ringmur och kyrkoruinerna i staden, Visingsborgs slott och Varnhems kloster. De områden, som innefattar fasta fornlämningar och som ofta är av avsevärd storlek synes vara av betydande intresse även ur natur- vårdssynpunkt på grund av den intensiva vård-och det skydd som kommer både själva fornlämningen och området i fråga till del. Bland större om- råden av detta slag må omnämnas följande exempel.
Ett område om cirka 9 ha i Valleberga socken av Kristianstads län, inom vilket landets största skeppssättning — »Ales stenar» — är belägen.
Ett område om cirka 48 ha innefattande bla Ölands största fornborg, Gråborg. Ekornavallen om'cirka 31 ha i Hornberga socken, Skaraborgs län. På området finnes gravfält med bla gånggrifter och bronsåldersröse.
Hovgården om cirka 28 ha i Adelsö socken, Stockholms län med Kungshögarna och Alsnö hus.
Ett större område kring kungshögarna vid Gamla Uppsala. Delar av Björkö i Mälaren. Området innehåller i förhållande till sin areal landets ta'lrikaste fornminnen bla lämningarna efter den gamla vikingastadexn Birka samt betydande gravfält (ett med 1 600 tätt liggande gravhögar).
Ett helt nytt slag av objekt har nyligen med stöd av donationer kommit i akademiens ägo, nämligen Stensjö by i Döderhults socken, Kalmar län. Härigenom har den kulturhistoriskt märkliga byn tillförsäkrats skydd för framtiden.
Genom att ägande- eller förvaltningsrätt till fastigheter eller områden sålunda överförts till akademien har områdenas vård kunnat säkerställas på ett helt annat sätt än vad som kunnat förekomma vid enskild ägande- rätt. I förorden till ovannämnda beskrivning Över akademiens fastigheter göres bla följande uttalande rörande deras vård och förvaltning:
Vården och förvaltningen av akademiens fastigheter omfattar underhåll, repa- rationer, röjningsarbeten, mark- och landskapsvård. Dessa praktiska arbeten ut- föras genom riksantikvarieämbetet. De äro emellertid förenade med stora ekono- miska svårigheter. De till akademiens förfogande ställda statsanslagen för vården av landets fornminnen och byggnadsminnesmärken äro nämligen mycket blyg- samma. En omfattande verksamhet har dock kunnat pågå genom att akademien till vissa arbeten kunnat bidraga med avkastningen av egna fondmedel och genom att i andra fall donatorer intresserat sig för vårdarbeten på särskilda minnes- märken. I viss utsträckning ha restaureringsarbeten utförts av arbetslösa, bla såsom statligt beredskapsarbete, i andra fall har riksantikvarieämbetet tilldelats vapenfria värnpliktiga såsom arbetskraft. Sålunda har skötseln av fornminnes- området på Björkö sedan många är helt baserats på denna arbetsform.
Vid markvärdsarbetena på Björkö ha stegvis nya metoder kunnat utprovas, vilka kommit till användning vid återställandet av landskapsbilden även inom fornlämningsområden på andra håll i landet. Sedan behövliga röjningsarbeten utförts få de återställda ängarna och bagarna samma skötsel, som de fått ända från förhistorisk tid fram till 1800-talet, då de naturliga öppna slåttermarkerna genom den alltmer ökade vallodlingen icke längre behövdes och därför fingo växa igen. Särskilt på Öland ha omfattande arbeten av detta slag utförts på akademiens fastigheter.
6. Kommunalägda fritidsområden
Vid den inventering av naturområden, som utredningen gjort genom läns- styrelserna, har särskilt efterfrågats, vilka större fritidsreservat som finns i länen i kommunal ägo. Såsom större angavs reservat med areal över— stigande 100 ha. Vidare begärdes upplysning om det för reservaten utfär- dats särskilda föreskrifter rörande naturskyddet eller ordningsföreskrifter.
Efter sammanställning av länsstyrelsernas uppgifter har nedanstående förteckning upprättats över nu befintliga kommunalägda fritidsområden med arealer överstigande 100 ha.
Län Antal områden Ungefärlig areal (ha) Stockholms 21 10 300 Uppsala 4 540 Södermanlands 3 1 220 Jönköpings 1 140 Malmöhus 2 1 370 Göteborgs och Bohus 7 3 150 Värmlands 1 150 Örebro 1 100 Västmanlands 3 4 000 Kopparbergs 1 100 Gävleborgs 8 6 000 Västerbottens 3 300 Norrbottens 2 560 Summa 57 27 930
Förteckningen förtjänar att kommenteras närmare i några avseenden. Vad beträffar områdenas fördelning över landet är det markant att nära hälften av länen saknar sådana större områden, som efterfrågats. I öv- rigt synes föreligga en övervikt för tätortsregionerna och speciellt för Stockholms län. Stockholms stad har nämligen sedan lång tid tillbaka bedrivit en aktiv inköpspolitik i det aktuella syftet, som resulterat i att staden nu äger inte mindre än 18 större områden på Södertörn och i skär- gården om sammanlagt cirka 10 000 ha. Bland de största av dessa kan näm- nas Gålö om 1818 ha, Tyresta om 1416 ha och Ågesta om 1141 ha. Genom ytterligare förvärv i Tyresö kommun har staden 1962 ytterligare utökat sina reservat med omkring 1900 ha. — Södertälje stad äger ett område om cirka 950 ha i Enhörna kommun. — För att trygga sin vatten- försörjning har Malmö stad förvärvat stora områden vid Vombsjön. Därav synes ett skogsområde om cirka 1 200 ha lämpligt att utnyttja såsom fri- tidsområde. — Delsjöreservatet i Göteborg och Balltorpsområdet i Mölndal omfattar vardera c:a 1200 ha. De inom Västmanlands län redovisade områdena utgörs dels av Västerås stads fritidsområden (jämför under naturparkerna, sid 95) och dels av ett område om cirka 2500 ha tillhö- rigt Sala stad. — Gävleborgs län uppvisar ett förhållandevis stort antal områden med betydande arealer. Sålunda äger Gävle stad cirka 2 700 ha, varav Norrlandet vid kusten omfattar cirka 1 800 ha. Sandvikens stad är delägare i ett större fritidsområde kring Högbo bruks herrgård om cirka 2 500 ha och Söderhamns stad äger flera kust- och skärgårdsområden om sammanlagt cirka 800 ha.
Naturvårds- eller ordningsföreskrifter har för de angivna områdena utfärdats i ganska ringa utsträckning. Bäst tillgodosedda i detta avseende är Västerås stads fritidsområden (Hästholmarna, Björnön, Johannisberg och Sundängen), vilka fridlysts såsom naturparker. Fridlysningsföreskrif—
terna innebär bla förbud mot plockning av vissa blommor, mot skade- görelse å fågelbon samt mot medförande av lös hund. Vidare får camping och affischering endast ske på de platser och villkor i övrigt som mark- ägarna bestämmer. För övriga kommunalägda områden finns i vissa fall utfärdade särskilda ordningsföreskrifter i allmänhet innehållande förbud mot eller lokalisering av camping, föreskrifter angående eldning samt förbud mot åverkan på naturen.
7. Övriga objekt
Från länsstyrelserna har utredningen erhållit uppgifter om vilka större fritidsreservat ägda av föreningar eller stiftelser som finnes i länen. De redovisade områdena, som närmare beskrives nedan, upptar några objekt, som icke direkt kan sägas ha karaktären av fritidsområden men som dock bör omnämnas i detta sammanhang.
Komosse, högmosse om 2286 ha i Jönköpings län, äges av svenska natur- skyddsföreningen.
Storsand, fågelträsk med stora agfålt och rikt på orkidéer, 118 ha, beläget i Gothems socken, Gotlands län. Ägare: svenska naturskyddsföreningen.
Kullagdrd ]2 och 13 om cirka 257 ha i Brunnby kommun, Malmöhus län. Områ- det, som omfattar bergig och kuperad, havsomfluten terräng med företrädesvis lövskog, äges av AB Kullabergs natur. Bolaget har till uppgift att förvalta områ- det under iakttagande av att egendomarnas natur i största möjliga mån bevaras och skyddas.
Kungsmarken, Södra Sandby kommun, Malmöhus län, omfattar cirka 176 ha del- vis skogbevuxet område, inom vilket finns anlagd en golfbana. Ägare: Lunds universitet.
GustafsbergsstifteIsen i Uddevalla stad äger ett kulturreservat, innehållande skogs- och Strövområden.
Storlienområdet om cirka 3100 ha äges av skid- och friluftsfrämjandet. Sär- skilda donationsbestämmelser hindrar områdets exploatering.
Mörviken 13 mfl, fjäll och skogsmark om cirka 120 ha på Åreskutans sydslutt- ning, äges av Åre Kurortsaktiebolag.
Aktsehemmanet om cirka 1 460 ha vid sjön Laidaure i Jokkmokks kommun, Norr- bottens län. Området omsluter Rapaälvens deltaland i sjöns västände vid gränsen till Sarek. Svenska naturskyddsföreningen är delägare i fastigheten.
Dessutom kan omnämnas några mindre områden, tillhöriga naturskydds- föreningen, nämligen Alvena lindäng på Gotland, Stora Hults fälad i Kris- tianstads län och Rusarbo äng i Jönköpings län. Ett område vid Steninge strand i Hallands län äges av Hallands naturskyddsförening. —— Även veten- skapsakademien äger ett antal mindre områden av karaktären kultur- eller naturreservat, exempelvis Testholmen och Stångehuvudområdet i Göteborgs och Bohus län.
Det har uppenbarligen varit förenat med vissa svårigheter för länssty- relserna att redovisa de efterfrågade objekten. På grund härav gör redo— visningen ovan icke anspråk på fullständighet utan är mera att betrakta som en exemplifiering.
C. I översiktsplaner reserverade »grönområden»
För att erhålla en uppfattning om den översiktliga planläggningens bety- delse för naturvården har utredningen hos länsstyrelserna anhållit om uppgift om de region- och generalplaner som redovisar större grönområ- den. De inkomna svaren upptar några få regionplaner samt ett flertal generalplaner.
Regionplanen för Stockholmstralcten omfattar större delen av Stock- holms län med undantag endast för den nordligaste delen. Planen har fastställts av Kungl Maj:t år 1960. Regionplanen har ett speciellt intresse ur naturvårdssynpunkt på grund av sina riktlinjer för skärgårdsområdets framtida disposition. Sålunda redovisas större delen av ytterskärgården såsom »naturskyddsområde», medan stora delar av den övriga skärgården samt vidsträckta sammanhängande områden närmast permanentbebyggel- sen betecknas såsom område »huvudsakligen avsett att lämnas obebyggt som friluftsområde eller i landskapsvårdande syfte». Fastställelsen å region- planen har icke medfört några rättsverkningar avseende Säkerställandet av angivna områden utan planen har närmast rådgivande karaktär.
Över Kalmar—Nybro-omrddet upprättades regionplan år 1957. Stora sammanhängande grönområden redovisas längs stränderna norr och söder om Kalmar. Vid pågående arbeten med generalplan för Kalmar har denna anpassats till regionplanen med avseende på redovisning av grönområden för friluftsliv. —— I regionplanen för Bordstrakten redovisas ett trettiotal större grönområden med tillhörande beskrivning. Enligt denna kan fri- luftsområdena indelas i tre grupper, nämligen de centralt belägna för dagligt bruk (aktiva parker), de perifert belägna för det rörliga frilufts- livet samt de avlägset belägna (fjärrområdena) för weekends- och semester- vistelse. Vidare påpekas i beskrivningen, att för regionen finns behov av f järrområden utanför dess gränser, främst vid västkusten. — Grönområden av betydelse finns även redovisade i regionplanerna för Sundsvalls- och Örnsköldsviksregionerna.
Regionplanläggning pågår inom ytterligare några regioner i landet. Särskilt bör omnämnas den planläggning, som pågår inom Göteborgsregio- nen. Denna region omfattar ett vidsträckt område kring tätortsbebyggelsen i Göteborg med förorter och berör förutom Göteborgs och Bohus län även vissa delar av Hallands och Älvsborgs län. I förslag till lösning av vissa fritidsfrågor inom regionen har regionplanekontoret framlagt förslag till
avsättande av ett antal större fritidsområden (Svartedalen, Risveden, Här- skogen, Sandsjöbacka, Bergsjöområdet och Delsjöområdet), vilka främst har karaktären av strövområden och som på lång sikt bör bevaras från all exploatering. Eventuellt kommer styrelsen för regionplaneförbundet att senare begära att nämnda områden skall fridlysas såsom naturparker.
Planläggning i större sammanhang berörande ett flertal kommuner be- ' drives även i andra former än den regionplaneinstitutet anvisar. Av största intresse är därvid de strandutredningar, som på senare år igångsatts inom flera län. Exempel på en sådan utredning är den nyligen framlagda Strandutredningen för Hallands län med tillhörande förslag till mark- disposition för fritidsbebyggelsen inom länets strandområden. Strandpla- neringen kommer att närmare behandlas nedan i kap 6 (sid 126). Omfat- tande länsutredningar har även påbörjats under de senaste åren. Även om dessa i allmänhet har andra primära syften än att behandla fritids- frågorna kan de dock på lång sikt komma att bli av väsentlig betydelse för naturvården. Inom Kopparbergs län pågår en allomfattande länspla- nering, där naturvårdsfrågorna tillmätts avsevärd vikt. Speciellt har man ingående behandlat frågan om den lämpligaste hushållningen med länets fjällvärld, som av flera orsaker kommit i farozonen vid en allt intensivare exploatering.
De upprättade generalplanerna, innehållande större grönområden, har icke i något uppgivet fall förts fram till fastställelse. Planerna har sålunda icke erhållit rättsverkningar med avseende på grönområdenas säkerstäl- lande. De flesta län redovisar antagna generalplaner eller generalplane- förslag med innehåll som efterfrågats av utredningen. De grönområden som redovisas i dessa planer har dock i många fall icke tillkommit efter överväganden av behovet av fritidsområden utan huvudintresset vid pla- neringen har varit permanentbebyggelsens lokalisering och omfattning, kommunikationsledernas sträckning etc. Representativt för detta förhål- lande är ett uttalande av länsstyrelsen i Uppsala län, som anfört att marke- ringen som grönområden inom generalplanerna närmast har inneburit att områdena av olika anledningar inte bör bebyggas. Det är inte alltid som de är särskilt lämpade för friluftsliv. — I andra fall åter, speciellt när plan- läggningen verkställts inom landskommuner med attraktiva strandområ- den, har planen haft till väsentlig uppgift att reglera fritidsbebyggelsen, varvid naturligen behovet av marker för friluftsliv kommit i förgrunden. Planer av detta slag redovisas framför allt från Stockholms och Göteborgs och Bohus län.
En omfattande generalplanering pågår för närvarande över hela landet. Helt naturligt koncentreras denna planläggning i första hand till de stora tätortsregionerna men även landskommuner utanför dessa börjar visa ett aktivt intresse för översiktlig planering.
Exempel på enklare kommunal planering har även lämnats till utred-
ningen. Hit hör i första hand sådan strandplanering, som behandlas i kap 6. Ett annat exempel kan förtjäna att särskilt omnämnas, nämligen den dispositionsplan som upprättats för Limafjällen i Kopparbergs län. Planens syfte är att reglera fritidsbebyggelsens utbredning inom nämnda fjäll- område genom att lokalisera bebyggelsen till vissa naturligt avgränsade områden, åtskilda av stora sammanhängande grönområden.
D. Tillgängliga naturområden utan särskilt skydd
Utredningen har i sin inventering även bett länsstyrelserna belysa, vilka större områden i länet som på grund av allemansrätten utnyttjas för fri- luftsliv utan att desamma genom förbud eller i planer är reserverade för detta ändamål.
De flesta länsstyrelser har icke närmare angivit speciella områden av den art, som avses i frågan, utan framhållit att skogsområden och sjöstränder närmast de större tätorterna utnyttjas mer intensivt än övriga delar av länet. Inom Södermanlands och Blekinge län hävdar man att praktiskt taget hela länen utnyttjas för friluftsliv. Länsstyrelsen i Stockholms län anför:
Praktiskt taget alla de markområden i stockholmsregionen som inte disponeras för bebyggelse kan sägas spela en roll för och utnyttjas av befolkningen för rekrea- tion och friluftsliv. Den intensitet varmed området utnyttjas beror av dess när- belägenhet till befolkningskoncentrationerna och områdets speciella naturliga förutsättningar. Så gott som hela skärgården utnyttjas sålunda intensivt.
Länsstyrelsen i Uppsala län har redovisat sexton områden med tillhö- rande beskrivning enligt följande:
Av större områden som på grund av allemansrätten utnyttjas för friluftsliv i större omfattning utan att genom förbud eller i planer vara reserverade för detta ändamål, nämns först några kring Uppsala:
27. Galgbacken — G:la Uppsala inkl Tunäsen. Öppna eller tallbevuxna åskullar.
28. Berthågaomrädet. Skog, åkrar och backar. Permanenta skidspår. Fasta ori- enteringskontroller och terrängbanor. Området kommer delvis att exploateras för kyrkogård och bebyggelse.
29. Hågadalen inkl Kvarnbo-området och Nåsten, inom Uppsala stad och Södra Hagunda kommun. Hågadalen är delvis militärt övningsområde, men utnyttjas, då militära övningar ej äger rum, i betydande utsträckning som fritidsområde. Golfbana. Nåsten är ett större skogsområde. Permanenta skidspår och fasta orien- teringskontroller och punktorienteringsbanor. Körbar väg med parkeringsmöjlig- heter genom området.
30. Sunnerstaskogen och Vårdsätraområdet. Skog, backar, åkrar och något Mälarstrand. Märkt permanent vandringsled från Uppsala till Graneberg. Fasta orienteringskontroller. Området blir allt mer inkräktat av bebyggelse; sommar- stugebebyggelse i Vårdsätra.
31. Kronåsen och Sunnerstaåsen jämte Fyrisåns stränder mellan Uppsala och Flottsund. Promenad- och skidstråk med vackra utsikter. Skidbackar och delvis fasta anläggningar vid Sunnersta.
33. Lunsen-omrädet (delvis i Stockholms län). Större skogsområde med perma- nenta skidspår och vandringsleder Bergsbrunna—Flottsund och Alsike—Flottsund. Sammanhängande med Lunsen ligger Kungshamns-Fredrikslundsområdet (i Stock- holms län). Donerat till en stiftelse som skall sköta området som ett »minnesland- skap». Omväxlande herrgårdslandskap intill Mälaren. Badplatser.
34. Vedyaza-området. Skogsmark med insprängd kulturmark. Fasta orienterings- kontroller och permanent skidspår.
35. Jälla-omrddet. Större skogsområde med delvis nedlagd kulturmark. Fasta orienteringskontroller.
Av mer utnyttjade fritidsområden utanför Uppsala-området kan nämnas:
36. Brämsand-Billudden öster om Dalälvens utlopp. Omväxlande kustnatur med stora sandstränder. Vägar, parkeringsplatser och toaletter.
37. Dalälvens stränder och öar kring Söderfors.
38. Lövstabuktens skärgård och delar av dess stränder. I området ingår Nöttö- badet och åtskillig fritidsbebyggelse.
39. Stränderna vid fiskelägena i Hällnäs kommun. 40. Gimodammens sydliga stränder. Badplats.
41. Stränderna kring Österby Stordamm och vid Dannemorasjöns östra sida samt ekbackarna mellan Österby och Dannemora. Starkt omväxlande natur.
42. Öar och en del strandpartier vid Svinnegarnsviken.
43. Mälaren. Stor betydelse som »sjöströvområde». Särskilt utnyttjade öar är tex V Högholmen och Veckholms Prästholme. (Siffrorna hänvisar till beteckningar på inventeringskartorna).
Flertalet av de nämnda områdena ingår i de större områden som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Dessa redovisas å kartutdra- get, sid 115.
I några fall har länsstyrelserna i denna fråga hänvisat till detaljerade svar som inkommit från länets kommuner.
I de fall länsstyrelserna i övrigt utpekat vissa områden såsom mer frekventerade än andra har gränserna för desamma ofta varit obestämda. De viktigaste av dessa områden är skärgårdarna i Stockholms, Östergöt- lands, Göteborgs och Bohus och Norrbottens län, strandområden i Gotlands och Hallands län samt vid Vänern och Mälaren, skogsområden på Om- berg, åsarna i Skåne, platåbergen i Västergötland och Kilsbergen samt fjällområden i Dalarna och södra Lappland.
E. Vissa principiella synpunkter Och önskemål
Såsom framgått av redovisningen tidigare i detta kapitel utgör de egent- liga naturskyddsobjekten en ganska heterogen och sväröverskådlig grupp. De har också tillskapats under en relativt lång tidrymd, under vilken målsättningen för naturskyddet växlat. Det möter därför vissa svårigheter att få en klar bild av objektens faktiska betydelse för samhället i dag. Mycket närbesläktade med de egentliga naturskyddsobjekten är, såsom framgått av den tidigare framställningen, i första hand domänreservaten. De har i likhet med de egentliga naturskyddsobjekten, till stor del avsatts för tillgodoseende av vissa naturvetenskapliga eller kulturella intressen. Det sociala inslaget i naturvårdspolitiken är ju —— med undantag för vissa nationalparker — en relativt sen företeelse.
Med anledning av de ovan antydda frågeställningarna har utredningen till länsstyrelserna ställt frågan, om inom länet befintliga nationalparker, naturparker, naturminnen och domänreservat, utan att syftet med deras avsättande äventyras, i högre grad än vad hittills skett kan göras till- gängliga för allmänheten och därmed få ökad betydelse som fritidsområ- den. Vidare frågade utredningen, om det i övrigt förelåg önskemål om ändrad målsättning för förvaltningen av här ifrågavarande objekt.
Av länsstyrelsernas svar framgår att de ifrågavarande objekten i all- mänhet icke har någon mera framträdande betydelse ur friluftslivets syn- punkt. Särskilt framhålles att flertalet objekt antingen är så begränsade till arealen att de över huvud icke kan utsättas för någon större besöks- frekvens eller att de är så avlägset belägna, att man icke kan förutsätta att de blir några attraktiva utflyktsmål. Av svarens allmänna karaktär kan man även draga den (slutsatsen, att en stor del av objekten är relativt okända både för myndigheter och allmänheten.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har utvecklat sin principiella syn på målsättningen utförligt och därvid även tagit ställning till frågan om länets stora nationalparker bör göras tillgängliga för allmänheten i högre grad än nu är fallet. Länsstyrelsen anför följande:
Ett behov av fritidsområden är knutet till tätorterna för vilka erfordras större områden för rekreation och friluftsliv. Kraven på dessa områden är i första hand att de skall vara relativt nänbelägna för att kunna utnyttjas ofta och av många.
Behov föreligger dessutom av fritidsområden på vilka kravet främst är att de äger vissa egenskaper — har en speciell miljö. För besök i sådana områden är avståndet av underordnad betydelse.
För att i så hög grad som möjligt berika människans naturupplevelser synes det angeläget att ett så stort antal miljöbetingade områden som möjligt göres till- gängliga som fritidsområden.
Till graden av upplevelse av ett landskap — en miljö bidrar i hög grad sättet att färdas. (Många gånger kan upplevelsen av ett miljöbetingat område vara helt
beroende därav). Sättet att färdas förtjänar därför stort beaktande då det gäller att avgöra vilka områden som skall göras mer tillgängliga för allmänheten.
Allmänt sett bör det finnas både sådana områden för vilkas utnyttjande färd- sättet är valfritt och sådana områden i vilka huvudsakligen endast ett färdsätt är möjligt.
I Norrbottens län finns sex nationalparker, ett flertal naturminnen och ett stort antal domänreservat. Dessa objekt är huvudsakligen lokaliserade så att de saknar betydelse som lokala fritidsområden för tätorterna i länets kustbygd medan säkerligen flera domänreservat bör kunna få betydelse för tätorterna i länets malmfält och inland. Sin stora betydelse som fritidsområde bör de aktu- ella objekten kunna få som miljöbetingade fritidsområden.
Sättet för att göra dessa områden tillgängliga är inte bara en fråga om att iordningställa tekniska detaljer på marken, vägar, broar, P-platser, vandrings- leder, övernattningsmöjligheter olikn. Det är även och kanske främst en fråga om att presentera områdena för allmänheten, att tala om att de existerar och vad besökaren kan vänta inom området och därigenom skapa behov av att besöka dem. För nationalparkernas del har en sådan presentation kommit i bokhandeln under 1960, 50 år efter det de första områdena avsattes till nationalpark.
Mot bakgrund av vad ovan anförts om kraven på de miljöbetingade områdena dvs rik variation och beaktande av färdsätten för områdenas utnyttjande har nationalparkerna i Norrbottens län bedömts vara tillgängliga för allmänheten i fullt tillräcklig omfattning.
Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller, att av de nuvarande naturmin- nesområdena i länet icke något är lämpat för ett intensivare utnyttjande som fritidsområde. Några år ömtåliga fågellokaler eller vetenskapliga reservat av det slag att allt utnyttjande av dem för friluftsliv är och bör vara förbjudet. Ett par av de avstängda reservaten skulle dock möjligen i begränsad utsträckning kunna öppnas för allmänheten. Från en del något mindre ömtåliga reservat har allmänheten icke utestängts, men de är både för små och ur andra synpunkter olämpliga för ett intensivare friluftsliv. — Däremot är det troligt, att några planerade naturminnen kommer att få den storlek och oömhet, att de även kan fylla en funktion som fritidsområden, närmast av typen strövområden eller vackra utflykts- mål.
Länsstyrelserna i Gotlands, Skaraborgs och Jämtlands län uttalar, att de ifrågavarande objekten redan nu är i tillräcklig grad tillgängliga för all- mänheten och att behov av ändrad målsättning ej föreligger.
Länsstyrelsen i Kristianstads län åter anser att åtgärder bör vidtagas för att öka de ifrågavarande områdenas tillgänglighet, bl a genom att ägare av mark ålägges att anordna öppningar i stängsel.
Naturskyddslagstiftningen har alltsedan sin tillkomst haft klart uttalade vetenskapliga och allmänkulturella syften. Det är därför av stort intresse att söka göra en bedömning av det vetenskapliga värdet av det nuvarande
beståndet av nationalparker, naturminnen och domänreservat. I denna fråga har utredningen haft överläggningar med bla vetenskapsakademiens naturskyddskommitté. Utredningen anser sig kunna sammanfatta de från vetenskapligt håll framförda synpunkterna på följande sätt.
Ur vetenskaplig synpunkt vore det önskvärt, att de ur olika synpunkter mest skyddsvärda och skyddsbehövande föremålen och områdena objek- tivt utvaldes och därefter fridlystes med lämpliga skyddsföreskrifter. Verk- ligheten är emellertid helt annorlunda. Vad som blivit skyddat är mestadels rester, som förblivit outnyttjade på grund av avlägset läge, ringa ekono- miskt värde vid avsättandet eller andra för skyddsvärdet strängt taget ovidkommande skäl. Största delen av vårt lands objektivt sett mest skydds- värda naturföremål och naturområden har icke fridlysts och ej heller blivit föreslagna till fridlysning.
De fridlysta objekten är i och för sig talrika. Till stor del är de visser- ligen kuriosa i ett naturaliekabinett i det fria. Sådana »märkliga» natur- föremål, träd, flyttblock osv bör dock ej föraktas; många av dem är framträdande i landskapet, imponerande genom sina dimensioner eller på annat sätt och långt värdefullare än det som skulle ha kommit i stället om de förstördes. De fridlysta områdena är av mycket mångskiftande karaktär, men kan ändock inte sägas representativt företräda det svenska natur- och kulturlandskapet. I viss mån är detta en följd av att »märklig» naturbeskaffenhet fått betraktas som mer värd att skydda än typisk eller representativ. Naturreservaten är också ofta otillräckliga i storlek. De är mycket ojämnt fördelade på kategorier och geografiska zoner. Bla har efter utbrytningen av Akkajaure mm ur Stora Sjöfallets nationalpark större sjöar som i sin helhet ligger inom reservaten saknats, ett förhål- lande som dock i någon mån rättats till genom tillskapandet av Padje- lanta nationalpark. Ingen stor eller medelstor älv åtnjuter skydd. Många former av fjällvegetation, olika slags skog, vissa typer av myrvegetation o s v saknas och våra kuster och skärgårdar är endast i ringa omfattning skyddade i form av fridlysta områden.
F. Friluftslivets behov
1. Det framtida behovet av friluftsområden
I samband med inventeringen av naturområden har utredningen till läns- styrelserna ställt frågan, om det med hänsyn speciellt till de växande tät- orterna och kommunikationernas utveckling kan bedömas, vilka större områden, som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Utred- ningen anhöll vidare att få dessa områden indelade i
a. serviceområden = lättillgängliga områden med serviceanläggningar av olika slag, såsom vägar, parkeringsplatser, bad- och campingplatser, vandrarhem, fritidsgårdar, fjällstationer och raststugor,
b. strövområden = större, sammanhängande skogs- eller fjällområden utan serviceanläggningar eller endast i ringa utsträckning försedda med sådana.
Det har, icke helt oväntat, mött vissa svårigheter för länsstyrelserna att besvara de uppställda frågorna. Det material, som utredningen fått, är sålunda ganska ojämnt. Några länsstyrelser har förklarat att frågorna icke kan besvaras utan ingående, särskilda undersökningar, vilka icke varit möjliga att anordna i detta sammanhang. Vissa andra länsstyrelser nöjer sig med mera allmänt formulerade uttalanden och önskemål. Åtskil- liga länsstyrelser har emellertid inkommit med mera konkreta handlings- program av varierande innehåll. Det ligger i sakens natur, att behovet av fritidsområden växlar avsevärt från län till län beroende på de all- männa förutsättningarna. På grund av frågans stora betydelse för utred- ningsarbetet återges i det följande i kort sammandrag samtliga länssty- relsers bedömning. Utredningen refererar därvid först bedömningen från Uppsala län, som av olika anledningar kommit att bli särskilt utförlig och av betydande principiellt intresse.
Länsstyrelsen i Uppsala län anför:
Det är icke möjligt att i detta sammanhang åstadkomma annat än ett löst utkast till framdeles lämpliga fritidsområden. Rent allmänt kan först sägas, att det allt vanligare bilägandet medför, att sådana områden, särskilt strövområden, i större utsträckning än tidigare kan förläggas långt från tätorterna. Dock bör vid alla tätorter och större bygder säkerställas åtminstone något närbeläget fritids- område, även där man bland de närbelägna naturområdena inte kan utpeka något som självklart är lämpligast som fritidsområde. Uppgörande av ett sådant hand- lingsprogram förutsätter emellertid ett betydligt mer omfattande inventerings- arbete än vad som här kunnat göras.
Indelningen i »service-områden» (a) och »strövområden» (b) i enlighet med frågeformuläret blir delvis ganska konstlad, men nedan görs dock försök att hänföra de uppräknade områdena till endera typen. Stora delar av särskilt de större områdena av typ a bör dock behandlas som strövområden utan särskilda anläggningar.
Det kan ifrågasättas om icke flertalet stränder vid Östersjön och Mälaren bort medtagas.
Omtyckta naturpartier av typ »tilltalande utflyktsmål», som är mindre än några tiotal hektar, har ej medtagits i förteckningen.
Fritidsområdena uppräknas nedan i stort sett från iDOI'I' mot söder.
1. Öarna i Dalälvsmynningen och en några km lång och någon km bred kust- remsa öster därom inkl Brämsand och Billudden. (»Serviceområde», a, men Bill- udden bör fridlysas som naturminne).
2. Öarna och strandpartierna kring Söderfors (inkl Jörsöns norra och västra delar). Området'sträcker sig in i Hedesundafjärden i Västmanlands län (a). ——- Även andra delar av Dalälvens nedre lopp bör på ett eller annat sätt skyddas. Den
märkliga ädellövvegetationen, som till större delen förstörts genom kraftverks- dämningarna, finns bäst bevarad i övärlden norr om Untra.
3. Skärgården i och strandpartierna kring Lövstabukten. (Delvis a, delvis b).
4. Större delen av Hållnäskusten, bla kring Fågelsundet och Ängskär (a).
5. Floran-området, inkl markerna kring sjön Fälaren (b). I fråga om större delen av Floran-området pågår underhandlingar om dess fridlysning som natur- minne, något som dock inte alls utesluter, att det utmärks som ett exklusivt ströv- område. Det består till ca hälften av myr, nära hälften av barrskog och innehåller dessutom flera sjöar.
6. Gimo Damm med omgivande skogsmarker (a).
7. Österby Stordamm med omgivande skogsmarker, myrar och hagar (a).
8. Ängs- och ekbacksområdet mellan Österbybruk och Dannemora och öster om Filmsjön (a).
9. Ett område söder om Österbybruk och Dannemora, innefattande Danne- morasjön och de uppdämda sjöarna Harviksdammen, Slagsmyren och Hammar- dammen samt omgivande skogsmarker och kulturmarker. Särskilt må poängteras vissa områden öster om Dannemorasjön, bl a. länets troligen största lövskogsområ- de, Andersby ängsbackar, som bör fredas som naturminne (a). 10. Delar av Vendelssjöns omgivningar (a). 11. Delar av sjön Tämnarens omgivningar, särskilt nordsidan (a). —- Även vissa delar av Tämnaråns dalgång är självklara skyddsobjekt. 12. Det stora sjörika skogsområdet mellan landsvägen Uppsala Harbo, lands- vägen Pålbo—Molnebo, en linje Tarmlångens västände—Huddunge samt lands- vägen Huddunge—Harho. Området, som är Upplands högst belägna, har karaktä- ren av sjörik vildmark (b). 13. Ulleråkers allmänning och skogen ner till Fibysjön. Området är mer lätt- tillgängligt och lövskogsrikt än föregående område men har delvis samma karak— tär (b). 14. Jumkilsåns dalgång mellan Jumkil och Åkerby. Själva ravinen hör till de mest idylliskt natursköna områdena i Uppsala-trakten, och även dess omgivningar har i ovanligt hög grad kvar prägel av gammalt kulturlandskap (a). 15. Området Storvreta—Vittulsberg—Skölsta—Lövsta (i Funbo)—Funbo k:a— Länna gård—Älvsgärde—Frötuna—Storvreta. Detta område består av några större skogsområden med talrika insprängda odlingar; skogsområdena omges av bitvis småkuperad bygd med en del kvarvarande 'hagar och enbackar. Vidare ingår Funbosjön och delvis Långsjön samt några småsjöar. Området innehåller åtskillig fast bebyggelse och även en del fritidsbebyggelse. Möjligen bör detta område uppdelas på ett par områden och den större odlingsbygden uteslutas. (Delvis a, delvis b). 16. Fyrisåns ravin norr om Uppsala fro m Lena k:a samt delar av dess omgiv- ningar (t ex Fullerö backar). Visserligen kan endast vissa delar av detta stråk för närvarande sägas utgöra mer utnyttjade fritidsområden, men det bör dock betrak- tas som en helhet i skyddshänseende. Dalgången kan f ö säkerligen bli mer utnytt- jad i sin helhet om blott anstalter görs för att underlätta dess användning som skidstråk och som båtled (a). 17. Uppsalaåsen med närmaste omgivningar norr om staden från Gzla Uppsala till Galgbacken. Den värdefullaste delen av området är fornminnesområdet (inkl Tunåsen) vid Gzla Uppsala. Övriga delar av åsen är starkt söndertrasade, men med målmedvetet arbete borde även dessa delar kunna förvandlas till ett närbe-
läget och tilltalande promenadstråk vid norra delen av Uppsalas stadsbebyggelse (a)—
18. Fyrisån och dess omgivningar söder om Uppsala inkl Kungsängen och delar av Uppsalaåsen. Underhandlingar pågår sedan flera år med markägarna angå- ende viss fredning av de öppna markerna kring ån. Kronåsen är redan avsatt som domänreservat, och den likaledes kronoägda Sunnerstaåsen, på vilken finns goda skidbackar med en del fasta anläggningar, sköts i stort sett som ett sådant reservat (a). 19. Skogen Lunsen, som till stor del är ett kargt skogsområde med mycket hällmarker och småmyrar (b). Sammanhängande med Lunsen ligger i Stockholms län Kungshamns-Fredrikslundsområdet. 20. Hågadalen (inkl Kvarnbo-området) och skogen Nåsten. Detta är det mest närbelägna av de större fritidsområdena kring Uppsala. Den tidigare mycket natursköna Hågadalen med dess slånbackar och lundskogsbryn har dock blivit illa åtgången av militär verksamhet och påträngande bebyggelse, och planer finns på en trafikled över dalens norra del. Med lite ansträngning torde dock dalen till stor del kunna återställas och bevaras i ett tilltalande skick. — Skogen Nåsten har en betydligt vildare och oländigare karaktär (a, delvis b). 21. Området Vänge k:a—Hagby k:a—Skärfälten—Läby utgör en fortsättning av föregående. Det består av smärre skogsområden med en del odlade stråk emellan och grupperade kring fd Ekebysjön (b). 22. Området norr om Dalbyviken är ett typiskt omväxlande Mälarherrgårds- landskap med en fågelrik vik, strandängar, utsiktsberg, lundbryn, hagar, åkerfält och barrskogspartier (a?). 23. Det sjörika skogsområdet mellan Ribbingebäck och Skogstibble (b). 24. Uppsalaåsen och en del intilliggande partier utefter Mälarvikarna, Ekoln— Gorran—Oxen—Ryssviken—Stora och Lilla Ullevifjärden samt Biskops-Arnö, Ske- garn och ett skogsbälte öster om Ullevifjärdarna (a?). 25. Skogsområdet med Lejondalssjön i centrum (a). 26. Området kring Enköpingsån söder om Enköping och kring Svinnegarns- vikens norra del (inkl bla Gröngarnsåsen, Haga ekbackar och Nynäs-Fagerudds- området) samt öarna i Svinnegarnsviken. Området består till stora delar av åker- mark och innehåller åtskillig fast bebyggelse och fritidsbebyggelse (a). 27. Bryggholmen i Mälaren. Den har redan köpts av Enköpings stad till fritids- område (a). 28. Lagnö, en halvö som hör till Mälarens lummigaste herrgårdslandskap och är även ur botanisk synpunkt anmärkningsvärd med hänsyn till de stora mistel- förekomsterna. Tyvärr har en kraftledning numera dragits över halvön, men den kan inte anses i någon avgörande grad ha spolierat områdets rekreationsvärden. 29. Mälaren är i sin helhet ett »sjöströvområde», där vissa ögrupper och strand- sträckor bör fredas från all bebyggelse och störande ingrepp i övrigt. Som exem- pel på sådana ögrupper kan nämnas öarna i Görväln sydost om Lennartsnås, skärgården i Norra Björkfjärden (utom Gräsholmen och Alholmen), skärgården i Grönsöfjärden och öarna i Svinnegarnsviken. Skyddsvärda strandområden kan inte uppräknas här (delvis a, delvis b).
På följande sida återges ett utdrag ur inventeringskartan från Uppsala län. De å kartutdraget redovisade sifferbeteckningarna hänvisar till ovan- stående beskrivning över respektive områden.
_ xs till xx X?: . _ (_ X & - - .
"'(()|un_ "%*-1.
((Ni) (”uni , —12[:E2=511.5||”i%x
FÖRSLAG TILL FRITIDSOMRÅDEN
BETECKNINGAR
Stockholms län '
Regionplanen för Stockholmstrak—ten ger i detta avseende !vissa anvisningar (se sid 105). Behovet av sk serviceområden har i viss mån till-fredsställits genom Stockholms stads engagemang söder om staden. Det synes angeläget att motsva- rande behov även täcks norr om staden. I första hand synes därvid Järvafältet med hänsyn till sitt goda läge böra reserveras som friluftsområde i den mån det icke framdeles kommer att utnyttjas för militära eller bostadsändamål. Skär- gårdsområdet synes, i den mån detta icke blir hindrande för den bofasta befolk- ningen, i stor utsträckning böra bibehålla sin karaktär av strövomräde för båt- folket och andra friluftsmänniskor.
Södermanlands län Kan för närvarande icke bedömas.
Östergötlands län Enligt naturskyddsrådets mening kan man med stöd av hittillsvarande erfaren- heter förmoda, att det framtida behovet av serviceområden kommer att dominera, medan tillgången på strövområden alltid kommer att vara tillfredsställande utan speciella arrangemang.
Såsom lämpliga strövområden med viss service (ett mellanting mellan rena service- och strövområden) nämnes det sammanhängande skogsområdet från Kol- mården i öster till Tylöskogen i väster. Ett bälte om ca 10 km bredd längs för- kastningslinjen Bråviken—Motala förefaller kunna tjäna ifrågavarande syfte för hela slättbygdens tätortsregion med huvudorterna Norrköping, Linköping, Motala. Här skulle kunna etableras dels rena serviceområden, dels säkerställas ströv- områden av lämpligt format.
Jönköpings län Med hänsyn till de mycket svårbedömliga faktorerna ur vilka detta framtida behov framgår synes det mycket svårt att lämna ett direkt svar på frågan. Uppenbar- ligen måste det emellertid vara värdefullt att i god tid söka reservera områden avsedda för serviceområden såsom fritidsområden. Såsom exempel härpå har angivits ett antal mindre områden som redan nu har karaktären av serviceom- råden.
Inom Jönköpings län torde huvudparten av länets utmarker utnyttjas som ströv- områden. Som lämpliga områden har nämnts:
1. Komosse på gränsen till Västergötland
2. Delar av Lunnarbo kronopark, belägen öster om Norra Unnaryds kyrka längs Nissan
3. Torrmyra kronopark norr om Värnamo ' .4. Sandvik kronöpark vid sjön Fegen
5. Ryningsholms kronopark söder om Eksjö
6. Hålaveden, Norra Vedbo häradsallmänning
Kronobergs län
För länets del är det närmast områdena vid Växjö och Ljungby samt utmed riks- väg nr 1 som är aktuella i detta sammanhang. Med strandlagsförbud och utom- plansbestämmelser har dock de viktiga områdena reserverats.
Kalmar län Som serviceområden redovisas ett tjugotal områden vid Kalmarsund. De största områdena är belägna på Ölands västkust norr och söder om Borgholm samt mellan Högsrum och Mörbylånga samt i anslutning till Kalmar, Mönsterås, Oskarshamn
och Västervik. Som strövområden anges halvön Norrlandet norr om Västervik samt på Öland dels ett större område kring Bödabukten, dels ett område på östsidan mellan Djurstad och Föra och dels större delen av Alvaret. Som ströv- områden bör för framtiden också skärgårdarna reserveras.
Gotlands län Behovet av serviceområden bör _i en framtida översiktlig planering kunna tillfreds- ställande bedömas. Schematiskt kan dock redan .nu vissa områden bestämmas. De angivna områdena., som uppgår till ett trettiotal, är i allmänhet små och belägna i anslutning till goda badstränder.
Behov av strövområden utöver de lättillgängliga stränderna föreligger knappast. De för detta ändamål mest lämpliga strandområdena har översiktligt angivits vid inventeringen. Deras djup från stranden överstiger sällan en kilometer.
Blekinge län Bedömanden knappast möjliga.
Kristianstads län Efter hörande av länets samtliga kommuner har en sammanställning verkställts genom länsarkitekten. Som resultat härav redovisas några service- och strövområ- den med i allmänhet rätt begränsade arealer. Serviceområden redovisas vid kusten nordost om Magle'hem, vid kusten söder om Yngsjö, söder om V. Vram, vid Osby- sjön söder om Osby, på Söderåsen söder om Klippan och på Göingeåsen (ett större område). Större strövområden redovisas på Hallandsåsen, Söderåsen och väster om Kristianstad, mindre strövområden vid Eljaröd, söder om Degeberga, Fjälkinge backe, Fjälkestad och norr om Bromölla.
Malmöhus län För närvarande är det icke möjligt att närmare angiva de områden, varom nu är fråga. Med tanke på den stora befolkningskoncentrationen som har skett och som kommer att snabbt öka inom länets västra delar blir det nödvändigt att som strövområden i stor utsträckning reservera de skogsklädda delarna av åsarna samt för övrigt bokskogarna i landskapet.
Hallands län I den i-nom länet företagna strandutredningen (se :sid 106) har angivits vilka områ- den utmed kusten som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Även i länets inland bör sådana områden reserveras. En tendens till ökad bebyggelse i inlandet kan förmärkas. Vid Simlångsdalen borde ett dylikt större område reser- veras lämpligen i anslutning 'till Simlångsgården, tillhörig sk*id- och friluftsfräm— jandet.
Göteborgs och Bohus län Beträffande Göt-elborgsregionen hänvisas till de prognoser och program som utarbe- tats av regionplanekontoret (se sid 105). Länet i övrigt är föremål för ännu ej avslutade undersökningar och överväganden. Länsstyrelsen är dock övertygad om att avsevärda områden måste reserveras för fritidsändamål.
Älvsborgs län I första hand hänvisas till de .förslag, som utarbetats vid regionplanlåggning för Borås och Göteborg.
Skaraborgs län Det framtida behovet av större områden för fritidsändamål påverkas givetvis av tätorternas och kommunikationernas utveckling, men detta ej endast inom det
egna länet. Härtill kommer sådana ännu mera svårbedömliga faktorer såsom all- männa konjunkturer, massans inriktning genom påverkan av massmedier etc. Behovet av strövområden i egentlig bemärkelse torde — utan en i åratal bedriven, målmedveten propaganda — minskas i takt med den växande bilismen.
Värmlands län Länsstyrelsen uttalar efter att ha samrått med länsarkitekten och Värmlands .tu- risttrafikförbund att det är svårt att utan en mera ingående undersökning göra den av utredningen åsyftade bedömningen. Enligt länsstyrelsens mening torde härför erfordras en undersökning närmast ur statistisk-sociologisk synpunkt, var- vid särskilt tätorternas influensfält måste utredas.
Örebro län Såsom speciellt lämpliga strövområden anges tre avgränsade områden i Kilsbergen samt ett område (Adolfsberg) inom Örebro stad.
Västmanlands län Länsstyrelsen anser att det för närvarande icke kan bedömas vilka områden inom länet som helhet som för framtiden bör reserveras för fritidsändamål. Länet har emellertid tillgång till mycket stora skogsområden, som även i fortsättningen kommer att 'bevaras såsom sådana och som kan användas som strövområden.
Kopparbergs län Tillgången på lättillgängliga och för friluftsliv lämpliga områden är mycket god i länet. Med hänsyn härtill och till väntad utveckling inom länet torde knappast föreligga behov av att i någon större omfattning reservera några under a. angivna områden. En olämplig bebyggelse kan emellertid många gånger starkt förringa det värde ett område besitter ur fritids- och rekreationssynpunkt. Av naturliga skäl har detta givetvis främst avseende å fritidsbebyggelse. I de fall olämplig bebyg- gelse kan väntas växa upp inom värdefulla fritidsområden, bör denna om möjligt förhindras. Att nu ange några större områden som av detta skäl bör säkerställas låter sig dock ej utan ingående undersökningar göras i ett län som Kopparbergs. Inom Kopparbergs län finnes stora sammanhängande skogs- och fjällområden. Av dessa har särskilt länets fjälltrakter under senare tid kommit att utnyttjas för friluftsliv i mycket stor omfattning. Ett ytterligare stegrat utnyttjande är att för- vänta. Med hänsyn härtill och till områdenas stora värde ur naturvårds- och rek- reationssynpunkt, är det ytterst angeläget att de även i framtiden kan användas för detta ändamål. Liksom för de under a. angivna områdena kan även beträf- fande här ifrågavarande områden olämplig fritidsbebyggelse förringa områdenas värde ur naturvårds- och fritidssynpunkt. Detta har särskilt avseende å bebyggelse ovan trädgränsen i fjälltrakterna.
Gävleborgs län Redovisning av dylika områden kan icke ske utan särskilda utredningar. Vissa lämpliga reservat är emellertid angivna i de av kommunerna lämnade uppgifterna.
Västernorrlands län Denna fråga kan icke besvaras utan ingående och tidsödande undersökning.
Jämtlands län Med hänsyn till tätorternas och kommunikationernas utveckling kommer i fram- tiden de ännu relativt orörda och vildmarksbetonade fjäll- och skogsområdena att få en alltmer ökad betydelse för allmänhetens friluftsliv och för utvecklingen av turismen i detta län. Vissa områden bör så långt möjligt bevaras vid sin vildmarks-
karaktär och icke onödigtvis förses med vägar, medan andra områden måhända genom anläggning av vägar mm bör göras mera tillgängliga för bilturister. Det är emellertid icke möjligt att utan omfattande utredning bedöma i vilken utsträck- ning och hur dessa ödemarksområden i framtiden kan få disponeras för att till- godose allmänhetens behov av friluftsliv. Samverkan mellan framför allt kom- muner, markägare, vattenkraftsintressen, turistväsendet och lappväsendet måste här ske.
Västerbottens län a. Svårbedömbart. Det bör emellertid ligga i de större tätorternas intresse att i tid säkerställa serviceområden. Vissa behov härav synes föreligga i några kommuner, men kan endast av några få preciseras. b. Tillgången på strövområden är nästan obegränsad bl a genom förekomsten av kronomark, allmänningsmark och fjällområden.
Norrbottens län Beträffande serviceområden hänvisas till en sammanställning av yttranden från länets kommuner innehållande ett flertal preciserade områden. Såsom exempel härpå kan nämnas Ädnamvaare 8 km från Kiruna, Sandön samt delar av Hertsön, Mulön m fl utanför Luleå, Storön, Frevisören, Fälesön och Sandgrynnan i Neder- kalix, Kallax, Kvarnträsket, Sinksundet mfl i Nederluleå och Färöarna samt om- rådet mellan Ankarskatavägen och Fårösundet i Piteå stad.
Såsom strövområden bör främst reserveras skärgårdarna och fjällen inom länet.
2. Olika sätt att säkerställa friluftsområden
I samband med inventeringen av naturvårdens framtida markbehov har utredningen även inhämtat länsstyrelsernas synpunkter på hur de i före— gående avsnitt av betänkandet redovisade områdena kunde säkerställas för användning som fritidsområden. Som olika alternativ har utredningen antytt bla kommunala förvärv, åtgärder enligt byggnadslagen eller strand- lagen samt naturskyddslagens bestämmelser om nationalpark och natur- park.
Flertalet länsstyrelser har ansett att det på lång sikt säkraste sättet att bevara fritidsområdena vid deras karaktär måste vara att dessa genom kommunalt engagemang eventuellt kombinerat med statsbidrag överföres i allmän ägo eller eljest säkerställes för sin användning. Härvid kommer det uppenbarligen att bli fråga om stora ekonomiska insatser för marklösen eller till ersättning för mistad glesbebyggelserätt. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller sålunda, att den starka ägosplittringen inom länet gör att ersättningsbelopp av denna art blir högst betydande.
Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att med nuvarande lagstiftning är kommunernas möjligheter att utan stora ekonomiska insatser trygga beho- vet av större fritidsområden mycket begränsade. Det påpekas även att de områden som bör avsättas i de flesta fall icke erfordras för den egna kommunens invånare utan i första hand för befolkningen i storstäderna. Länsstyrelsen anför vidare, att det torde vara nödvändigt att genom en hela det skånska landskapet omfattande översiktlig planläggning klargöra,
vilka områden som bör säkerställas som fritidsområden. Därvid bör kom- munerna aktivt engageras. Vid plangenomförandet synes det vara erforder— ligt att sådana kommuner, som icke har möjlighet att inom egna gränser ordna erforderliga fritidsområden, förvärvar eller skaffar sig dispositions- rätt till för fritidsändamål avsatta områden inom andra kommuner. Sådana områden bör därtill ytterligare tryggas för avsett ändamål jämlikt natur- skyddslagens bestämmelser. Förbud enligt 122 % byggnadslagen torde vara ett lämpligt led i planläggningsarhetet.
Sambandet mellan naturvården och den Översiktliga planläggningen be- röres även av länsstyrelsen Kopparbergs län som bla anför:
Naturvården bör i långt större utsträckning än som sker för närvarande inlem- mas i annan samhällsplanering, såväl lokal som regional. Genom översiktlig pla- nering — vare sig denna sker i de former byggnadslagen anvisar eller ej — i vilken kommunerna medverkar, bör utredas vilka områden som för framtiden bör säkerställas för friluftsändamål. I den mån förekommande möjligheter där- till enligt nuvarande lagstiftning är otillräckliga — tex för att förhindra olämp— lig bebyggelse — är det givetvis önskvärt att kommunerna genom markinköp eller på annat sätt aktivt engagerar sig i naturvårdsarbetet.
Några länsstyrelser anser att nuvarande lagstiftning i naturskyddslagen, byggnadslagen och strandlagen icke är fullt tillfredsställande för säkerstäl— lande av fritidsområden. Bristerna hänför sig framför allt till knappheten på medel vid lagarnas tillämpning, men i något fall även till lagens kon- struktion. Sålunda har bl a länsstyrelsen i Gävleborgs län påpekat att natur— parksinstitutet på grund av de villkor som är förbundna med fridlysningen ger alltför ringa möjligheter.
Länsstyrelsen i Uppsala län har utförligt belyst de uppställda frågorna mot bakgrund av det konkreta handlingsprogram för naturområden, som refererats i föregående avsnitt av betänkandet (sid 112).
Ett säkerställande av ovannämnda områden som fritidsområden betyder i fler— talet fall endast begränsade inskränkningar i deras ekonomiska utnyttjande. Dessa inskränkningar gäller först och främst bebyggelsemöjligheterna, där sådana eljest föreligger. I fråga om några större områden av typ a skulle en viss sk glesbebyg- gelse utöver bebyggelse erforderlig för jord- och skogsbruk kunna tänkas. Enligt byggnadslagstiftningen är bebyggbar mark endast tillförsäkrad glesbebyggelse- värde. Utöver inskränkning i bebyggelserätten är det i viss utsträckning önskvärt, att det inom fritidsområdena görs en del modifieringar i fråga om tex skogsbruket och vägbyggandet och att hagar, ängsbackar och andra naturliga betesmarker behålles i högre grad än annars. Sådana utgör en mycket stor del av områdena 8, 14 och 16 och är även i fråga om flera andra områden väsentliga inslag.
a. Genom kommunalt engagemang i form av köp eller arrende kan rimligtvis endast högst begränsade fritidsområden säkerställas, främst av typ a. Det är omöj- ligt att här bedöma vilka områden som skulle kunna komma i fråga utöver redan kommunalt ägda såsom Bryggholmen (område 27).
b. Byggnadsförbud enligt 86 och 122 55 byggnadslagen är liksom förbud enligt strandlagen otillräckliga för att säkerställa fritidsområden som sådana, ty förbu-
den täcker inte alla de negativt verkande faktorer som är möjliga, t ex olämpligt förlagda eller utformade vägar, militära anläggningar, kraftledningar, granplan- tering av 'hagar mm. Byggnadsförbud enligt 86 och 122 %% byggnadslagen torde vidare inte kunna tillämpas i fråga om större strövområden med mer »normal: natur. Däremot torde byggnadsförbudet vara tillämpligt i fråga om sådana om- råden som 8 och 14 och en del särskilt natursköna partier av flera andra områden, men just i sådana fall framstår deras otillräcklighet särskilt tydligt.
c. Översiktlig planläggning enligt byggnadslagen säkerställer utan fastställelse i och för sig icke några fritidsområden. Möjligheten att fastställa fritidsområden i generalplan torde främst av ekonomiska skäl vara mycket begränsad.
d. Nationalparksinstitutet torde inom länet på sin höjd vara tillämpligt i fråga om smärre kronomarkarealer av speciell beskaffenhet. Ett förslag om att göra Floran-området till nationalpark efter föregående markbyte mellan kronan och enskilda markägare har inte godtagits av Domänverket.
För de kronomarker inom länet, som bör säkerställas som fritidsområden, torde domänreservat eller naturpark mestadels vara de lämpligaste skyddsformerna.
Naturparksintitutet torde dock med nuvarande utformning endast i enstaka fall kunna tillämpas på enskild mark och då närmast i fråga om dels större egen- domar med för den sociala naturskyddstanken förstående ägare, samt dels områ- den, som kan tänkas ingå i fastställd plan. I fråga om ägomässigt starkt splittrade områden torde det vara omöjligt att få alla markägares medgivande till detta slags fridlysning. Sådant medgivande krävs ju enligt lagen, om inte områdena blivit avsatta i fastställd plan.
I en del fall torde en fredning som naturminne vara en framkomlig väg. Det gäller som redan antytts tex Floran-området och Jumkilsåns ravin. Även i fråga om fritidsområden, som säkerställts på annat sätt, kan ifrågasättas om inte ur na- turvetenskapliga eller andra synpunkter särskilt skyddsvärda partier inom områ- dena borde fredas som naturminnen.
e. En tänkbar lösning att säkerställa vissa områden för användning som fritids- områden torde vara att använda servitutsinteckningar. Den har varit på tal i »fritidsutredningen: 1940 och förarbetena till strandlagen och torde med fördel nu närmare böra undersökas, varvid ändringar i servitutslagstiftningen eventuellt måste förutsättas.
Ett mer allmänt avsättande och vidmakthållande av större fritidsreservat synes sålunda fordra en ändrad lagstiftning med dels utvidgade servitutsmöjligheter och med dels möjlighet att liksom i fråga om naturminnen avsätta fritidsområden mot markägarens vilja — givetvis med ersättning för »avsevärt men», i varje fall beträffande markens avkastning. Det lätt missförstådda ordet rnaturpark» bör fö i en ändrad lagstiftning utbytas mot ett mer adekvat uttryck.
G. Utredningens sammanfattande bedömning av inventeringsresultatet
Den under avdelning B av detta kapitel lämnade överblicken över de nuva- rande naturskyddsobjektens omfattning och karaktär ger anledning till åtskilliga reflexioner.
Ett första slående intryck är den påtagliga bristen på systematik och planmässighct som råder i fråga om områdenas hänförande till viss kate- gori. I stort sett likartade objekt kan återfinnas under flertalet rubriker.
Det synes många gånger ha berott på en slump vilket tillvägagångssätt som kommit att utnyttjas vid ett områdes säkerställande. Bland våra na- tionalparker finns objekt, som hellre bort vara naturminnen eller kultur- reservat, och hland naturminnena finns. objekt, som borde vara national- parker. Domänreservaten representerar en slags naturvård vid sidan av den officiella och innehåller vissa objekt, som fullt ut svarar mot kraven på nationalpark och naturminne. Ett belysande exempel är Gotska Sandön, som uppdelats dels i en mindre nationalpark dels i ett domänreservat, om— fattande huvuddelen av ön.
En granskning av det nuvarande områdesbeståndet ur nyssnämnda for— mella synpunkter ger alltså resultatet att det icke finnes något strängt samband mellan ett områdes rubricering, dess fysiska beskaffenhet och huvudmotivet för dess skydd.
Den samlade överblicken över våra skyddade områden ger även underlag för en mera allmän bedömning av deras faktiska värde för samhället. Ur vetenskaplig synpunkt har i detta hänseende anförts starkt kritiska syn- punkter (sid 111), som utredningen anser berättigade. Även en bedömning av objektens värde ur social synpunkt måste bli kritisk. Det finns visser- ligen både bland våra nationalparker, naturminnen, naturparker och. do- mänreservat ett mindre antal objekt av utomordentligt högt värde, men i stort torde beståndet ha relativt liten betydelse som underlag för den bre- dare allmänhetens rekreation och friluftsliv. Det viktigaste initiativet från statens sida i detta hänseende torde vara domänstyrelsens förslag om fri- tidsskogar på kronoparkerna, De faktiska resultaten av denna giv är emel- lertid ännu begränsade. Den natur, som i dag bildar basen för allmän— hetens friluftsliv i vid bemärkelse, saknar i stor utsträckning skydd och hotar inom vissa regioner att snabbt försvinna. Det måste alltså tyvärr konstateras, att den statliga naturvårdspolitiken hittills endast i ringa mån lyckats lösa de uppgifter, som numera framstår som väsentliga för sam- hället.
De kommunala ansträngningarna att lösa friluftslivets markbehov upp— visar mångenstädes stora ambitioner och inom några kommuner även goda resultat. Men även här är läget mycket ojämnt. Såsom framgår av utredningens sammanställning saknar många viktiga län helt större kom- munala reservat. De många ambitiösa översiktsplaner, som under senare tid utarbetats, har vad naturområdena beträffar i stor utsträckning stannat på papperet.
Den av länsstyrelserna gjorda bedömningen av det framtida behovet av friluftsområden kan helt naturligt icke göra anspråk på att vara full- ständig eller enhetlig. Icke desto mindre anser utredningen materialet vara mycket värdefullt därigenom att det ger ett allmänt uttryck för det aktu- ella behovet och innehåller tillräckligt många välmotiverade förslag och synpunkter för att man härur skall kunna härleda nya riktlinjer för sam-
hällets markpolitiska åtgärder på naturvårdens område. Bland de många viktiga spörsmål som aktualiserats kan nämnas behovet av riktlinjer för naturområdenas storlek, allmänna karaktär, utrustning och vård, häri inbe- gripet frågan i vilken utsträckning kulturella och sociala synpunkter kan samordnas, områdenas lokalisering samt en rad frågor rörande metodiken vid Säkerställandet av områdena. Till dessa viktiga frågor återkommer utredningen i det följande.
SJÄTTE KAPITLET
Det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning
och utvecklingstendenser
A. Strandlagens nuvarande tillämpning
Utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser grundas på uppgifter som lämnats av länsstyrelserna med biträde i flertalet fall av länsarkitekterna och överlantmätarna samt i vissa fall därjämte av andra regionala och lokala organ. Byggnadsstyrelsen och lantmäteristyrelsen har i likhet med övriga här nämnda myndigheter beretts tillfälle inkomma med önskemål och synpunkter rörande en översyn av strandlagen och även begagnat sig härav. Lantmäteristyrelsen har därvid överlämnat vi'ssa genom läns— lantmäterikontoren insamlade särskilda uppgifter om strandlagsområdenas kvantitativa omfattning i de olika länen. Dessa uppgifter ligger till grund för nedanstående sammandrag i tabellform av totala strandlinjens längd vid områden med strandlagsförordnanden samt vissa områdens medel- bredd på land årsskiftet 1961/62.
Av tabellen framgår att det särskilda strandskyddet i hela riket för närvarande omfattar mer än 13 700 kilometer strand vid havet samt vid insjöar och vattendrag. I jämförelse med förhållandena vid strandlagens tillkomst innebär detta i stort sett en ökning för hela riket med ungefär 35 o/0_ Jämförelsematerialet avser de uppgifter från september 1951 som strandutredningen redovisat i sitt betänkande SOU 1951: 40, sid 149, och som .avser strandregleringens omfattning enligt den sk provisoriska strandlagen. Ändringarna är väsentligt olika i skilda län. Sjutton län upp- visar en ökning och sex län en minskning av strandskyddets totala om- fattning sedan 1951. I ett län saknas strandlagsförordnanden helt.
Uppgifterna i tabellen hänför sig till strandlagsområden på land. I frå- gan om vattenområde bör ingå i strandlagsområde eller icke tillämpas en skiftande praxis i olika delar av landet. Av rikets länsstyrelser innefattar en tredjedel regelmässigt vattenområde i strandlagsområde under det att en tredjedel regelmässigt utelämnar sådant område. Övriga länsstyrelser tar med vattenområde i vissa fall och i vissa fall icke. I de fall där vatten- område ingår i strandlagsområde har det antingen en bredd som varierar mellan 50 och 300 meter från strandlinjen eller också en oregelbunden
Sammandrag av totala strandlinjens längd vid områden med strandlags- förordnanden samt vissa områdens medelbredd på land årsskiftet 1961/62
Kilometer strandlängd Län V'd _ __ l Medelbredd Vid havet ) "1510 e Summa meter vattendrag 1 2 3 4 5 Stockholms 583 187 770 100 Uppsala 235 376 611 126 Södermanlands 114 283 397 107 Östergötlands 78 193 271 124 Jönköpings —— 223 223 100 Kronobergs —— 811 811 203 Kalmar 2 750 265 3 015 221 Gotlands — — —— —— Blekinge 165 25 190 146 Kristianstads 62 20 82 153 Malmöhus 10 3 13 76 Hallands 261 335 596 131 Göteborgs och Bohus 2 570 320 2 890 »— Älvsborgs — 351 351 146 Skaraborgs -— 912 912 197 Värmlands —- 575 575 141 Örebro — 915 915 100 Västmanlands _ 210 210 100 Kopparbergs —— 142 142 72 Gävleborgs 55 311 366 218 Västernorrlands 43 16 59 111 Jämtlands -—-— 176 176 75 Västerlbottens 51 5 56 124 Norrbottens 41 30 71 177 Hela riket 7 018 6 684 13 702 158 (6 021) (4 099) (10 120)
Uppgifterna i kol 2—4 avser samtliga förordnandeområden i alla län utom Stockholms, där man av praktiska skäl ej medtagit strandlängden hos öar som är mindre än 100 meter. Uppgifterna i kol 5 avser endast de förordnandeområden på land som har enhetlig bredd. Områden med varierande bredd är icke medräknade i denna kolumn. Varierande bredd förekommer till en betydande del av totala strandlängden i Stockholms (50 %), Uppsala (60 %), Kalmar (40 %) och Göteborgs och Bohus län (1000/»). I övrigt förekommer varie- rande bredd i obetydlig utsträckning. Summorna inom parentes i kol 2—4 avser motsva- rande uppgifter från den provisoriska strandregleringen i september 1951.
utformning som beskrives närmare på karta. I fråga om förordnande- områdenas avgränsning tillämpas alltså en lika skiftande praxis beträf- fande land- och vattenområden.
Landområdenas medelbredd framgår av tabellen i vad avser sådana områden som har en enhetlig bredd. Om man sammanställer uppgifterna för hela riket visar det sig att bredden beträffande 47 0/0 av den här avsedda strandlängden är 50—100 meter, beträffande 43 0/0 av strand- längden 150—200 meter och beträffande 10 0/0 av strandlängden maximi- bredden 300 meter.
Undersökningen beträffande strandlagsområdena på land har också omfattat frågan, i vilken omfattning förordnandeområdena nu är bebyggda
i sådan utsträckning att hinder föreligger för allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv. Här avses närmast egentliga strand- tomter men icke sådan indragen bebyggelse som i stort sett icke utgör något hinder för allmänhetens utnyttjande av stranden även om bebyg- gelsen skulle ligga inom strandlagsområde. Frågan har besvarats genom överlantmätarna efter överslagsmässig uppskattning med stöd av orts- kännedom. Med detta tillvägagångssätt som tillämpats av praktiska skäl kan frågan icke sägas ha klarlagts exakt. Men däremot har man fått en god uppfattning om storleksordningen på den ineffektiva delen av strand- regleringen, något som bedömts tillräckligt för utredningens del. Resul- tatet av undersökningen visar att drygt 6 0/0 eller 870 kilometer av den totala strandlängden med särskilt strandskydd bedömts vara bebyggd vid årsskiftet 1961/62 i sådan omfattning att allmänhetens utnyttjande av stranden till bad och friluftsliv är omintetgjord. Även i detta hänseende varierar förhållandena avsevärt mellan de olika länen.
Praktiskt taget samtliga uppgiftslämnare anser att riktlinjerna i strand— lagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig och att den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig i huvudsak kan sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Emel- lertid uttalas också med stöd av erfarenheter från den praktiska tillämp- ningen en hel del önskemål om ändringar av strandlagen samt av tillämp- ningskungörelsen till denna. Till flertalet av dessa spörsmål återkommer utredningen i det följande men vill redan nu redovisa undersöknings- resultatet i tre särskilt betydelsefulla frågor, nämligen strandplaneringen, strandlagens ekonomiska konsekvenser samt en lagteknisk fråga nämligen om det särskilda strandskyddet alltjämt skall regleras i en strandlag eller infogas i annan lagstiftning.
B. Strandplaneringen
Vid utfärdandet av strandlagsförordnanden har ursprungligen tillämpats i huvudsak två olika tillvägagångssätt. I ena fallet har förordnandena avsett stora sammanhängande områden — hela insjöar eller kustband. Vid strandlagens tillkomst har lokaliseringen av sådana förordnandeområden i huvudsak kunnat ske med stöd av ortskännedom men utan egentlig över- siktlig planering. Avsikten har därvid ofta varit att efter hand utföra en sådan planering i länsstyrelsens regi för att med ledning av denna efter— justera områdenas omfattning. En sådan planering har dock uteblivit i flertalet fall, enligt uppgift på grund av brist på resurser. En länsplanering har dock skett åtminstone i Stockholms och Hallands län samt pågår eller förberedes i andra län. Denna översyn kan då syfta till att antingen begränsa de ursprungligen bestämda områdena där detta är motiverat eller
också till att utöka dem i förekommande fall. De ursprungliga förordnan- dena av här ifrågavarande slag har närmast generell karaktär för de områ— den de gäller. Någon individuell prövning i varje särskilt fall har knap- past skett.
En sådan individuell prövning har däremot skett regelmässigt vid till- lämpning av det andra här åsyftade tillvägagångssättet vid utfärdandet av strandlagsförordnanden. Detta innebär att man efter ett mera detaljerat studium av förhållandena avsatt begränsade områden på olika platser som bedömts särskilt värdefulla ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Även lokaliseringen av dessa förordnandeområden har tidigare kunnat ske utan planering i egentlig mening men med stöd av ortskännedom samt iakttagelser vid besiktning på platsen. Tillämpningen av denna metod har alltså i stort sett lett till att en rad värdefulla punktområden blivit skyd- dade. Efterjusteringen har i dessa fall närmast varit avsedd att efter översiktlig planering utveckla detta strandskydd att omfatta även mera sammanhängande strandområden i erforderlig omfattning. Även i detta fall har planeringsåtgärderna oftast uteblivit av liknande skäl som nämnts ovan.
Uppenbart är att de två olika tillvägagångssätten måste ha lett till väsent— ligt olika resultat då det gäller strandskyddets kvantitativa omfattning. Detta framgår också av tabellen över totala strandlinjens längd vid om- råden med strandlagsförordnanden i de olika länen. Den förra metoden förekommer i folkrika delar av landet där tillgången på fria stränder är förhållandevis begränsad och där trycket på dessa stränder därför blir stort. Det andra tillvägagångssättet däremot förekommer helt naturligt mest utpräglat i sådana glesbefolkade delar av landet där tillgången på fria stränder är stor.
Från många håll understrykes att strandskyddets nuvarande omfattning icke får betraktas som ett slutresultat av verksamheten. Tvärtom är man i allmänhet av den uppfattningen att det krävs en översyn av de nuvarande strandlagsområdenas omfattning. En sådan översyn anses i dagens läge motiverad icke enbart eller ens huvudsakligen med hänsyn till vad som sagts tidigare om efterjustering av preliminärt betonade strandreglerings- åtgärder. Det viktigaste skälet till en omprövning av strandregleringen an— ges nu vara fritidsbebyggelsens utomordentligt snabba utveckling på senare år, en utveckling som i många fall har ändrat förutsättningarna för tidigare gjorda överväganden på detta område. Denna utveckling är naturligen starkast uttalad i kustlänen och då icke minst på västkusten.
En redogörelse härom lämnas av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län i en orienterande skrivelse den 25 juli 1961 till vissa statliga och kommu- nala organ m fl:
Under de två senaste decennierna har vårt län kommit att utnyttjas för fritids- ändamål i en utsträckning som man tidigare ej kunnat göra sig en föreställning
om. Här kommer in i bilden sommarstugebebyggelsen, barnkolonier och semester- hemsanläggningar av skilda slag, campingplatser, söndagsinvasion om sommaren av badande och under stora delar av året av bla sportfiskare. Beträffande som- marstugebebyggelsen torde utvecklingen bäst belysas av antalet godkända bygg- nadsplaner för fritidsbebyggelse. Vid 1960 års slut fanns i länet omkring 280 dylika byggnadsplaner. Under ett vart av åren 1958 och 1959 godkändes drygt ett 40-tal men under 1960 ökade denna siffra till 81 st, trots att den nya bygg- nadslagen genom sitt stadgande, att byggnadsplan först skall antagas av kom- munen, tillfälligt bromsade upp fastställandet av byggnadsplaner. Ökningen kom- mer säkerligen att fortsätta i ännu raskare tempo, vilket framgår av dels att länsstyrelsen efter den 1 juli 1960 till byggnadsnämnderna överlämnade ej mindre än 36 upprättade byggnadsplaner för prövning av antagande, dels ock att läns- styrelsen sedan den 1 januari 1958 lämnat tillstånd till upprättande av 71 bygg- nadsplaner och sedan den 1 juli 1960 till vederbörande kommun för prövning överlämnat 79 ansökningar om tillstånd till upprättande av dylika byggnadspla- ner. Länsarkitektkontoret har med ledning av 1958 års fastighetstaxering försökt uppskatta antalet sommarstugor i länet och därvid kommit till en siffra av 30000. Ökningen av antalet sommarstugor har länsarkitektkontoret uppskattat till omkring 1 000 per år. — — —— Campingplatserna har under de senaste fem åren vuxit upp här i länet som svampar ur jorden. Med ledning av uppgifter från de kommuner, som har antagit campingstadga, och hit hör flertalet av länets kommuner, har länsstyrelsen beräknat antalet campingplatser i länet under år 1960 till minst 100, godkända för sammanlagt omkring 10500 bilar och tält. Flera stora campingplatser (bla en å Almön för omkring 500 bilar och tält) är under upprättande och blir färdiga att tagas i bruk denna sommar. Vid hög- säsong torde man ha att räkna med en betydande överbeläggning å camping- platserna, varför antalet campare i detta län under högsäsongen kan beräknas per dygn utgöra 30—40 000 personer. Några nya barnkolonier förväntas ej till- komma, varför dessa numera icke utgör några problem. För närvarande finnes ett 50-tal barnkolonier i länet. Någon exakt siffra beträffande semesterhems- anläggningar har ej gått att uppbringa, men antalet dylika torde uppgå till när- mare ett 100-tal. Trycket på Bohusläns fritidsområde kommer utan tvekan att ytterligare öka med längre semester, fria lördagar och ökat bilbestånd samt allt bättre vägförbindelser från bla Göteborg och Mellansverige till Bohuslän. Vi har även att räkna med en växande turistström från den allt mer överbefolkade kontinenten. EFTA-överenskommelsen har medfört att industrierna i vårt land söker sig söder- och västerut i landet. Industrilokaliseringen till Stenungsunds- området är i full gång. I Saltkällefjorden kan väntas en del industriutbyggnad. Över huvud torde en ökad efterfrågan på industrimark inom området söder om Uddevalla vara att förvänta. Det kan därför bliva aktuellt att taga i anspråk för industriändamål områden, som man ursprungligen avsett för fritidsändamål. En betydligt ökad industribebyggelse framför allt i Göteborgsregionen men även i Trollhätte— och Vänersborgsområdet med ty åtföljande kraftig befolkningsökning i dessa områden kommer otvivelaktigt att ytterligare öka kravet på fritidsom- råden. Denna utveckling är mycket glädjande och ägnad att skapa ytterligare förutsättning för goda försörjningsmöjligheter i Bohuslän. Fritidsbebyggelsen, campingplatser, barnkolonier, semesterhemsanläggningar, för allmänheten öppna badstränder och orörda strövområden har alla en viktig uppgift att fylla för tillgodoseende av befolkningens rekreationsbehov. Men utvecklingen rymmer också åtskilliga problem. Det gäller att skapa möjligheter för de olika intressena att samsas sinsemellan om utrymmet och att undanröja sanitära och andra olägen- heter som uppstår. Det är också högt på tiden att åtgärder vidtagas för säker-
ställande av för den stora allmänheten öppna badstränder ävensom av verkliga strövområden, lätt tillgängliga för den växande stads- och industriortsbefolkningen i Västsverige och därvid i främsta rummet Göteborgsregionens. Det är även angeläget ur fritidssynpunkt att mindre öar och holmar hålles fria från bebyg- gelse så att desamma blir tillgängliga för den båtägande allmänheten. I rekrea- tionshänseende har småbåtarna kommit att spela en allt större roll som ett bekvämt fortskaffningsmedel för dem som vill komma ut i vårt läns rika skär- gård. Denna utveckling kommer otvivelaktigt att fortsätta i ökat tempo, särskilt med hänsyn till den masstillverkning av mindre plastbåtar som nu börjat komma igang.
I rådande läge anser länsstyrelsen att den översyn av strandlagsområ- dena i länet som pågår på länsarkitektkontoret måste med nödvändighet leda till en utökning av förordnandeområdena. Emellertid utlöser det starka trycket på stränderna enligt länsstyrelsens mening därutöver ett behov av att även på annat sätt säkerställa allmänhetens tillgång till stränder på västkusten för bad och friluftsliv. Detta säkerställande skulle i första hand avse dels större strandområden som utgör lämpliga badplatser för en större bilburen allmänhet, dels holmar och mindre öar i skärgården som utgör lämpliga badplatser för den båtburna allmänheten, dels större strövom- råden i Göteborgstrakten och dels slutligen vissa ur naturskyddssynpunkt särskilt värdefulla områden. Angivna syfte skulle kunna uppnås antingen genom direkta markförvärv eller också genom upplåtelse av mark under arrende i en eller annan form, varvid markanskaffning och förvaltning skulle kunna omhänderhas av en stiftelse. Enligt vad utredningen inhäm- tat har det också numera bildats en stiftelse för här avsett ändamål vari ingår som huvudintressenter Göteborgs stad samt Göteborgs och Bohus läns landsting.
Även i sådana delar av landet där strändernas exploatering tidigare icke varit särskilt framträdande pågår nu en snabb utveckling på detta område. Ett slående exempel belyses i en av Sundsvalls södra lantmäteridistrikt år 1961 verkställd inventering av fritidsbebyggelsens utbredning i Njurunda kommun på Medelpadskusten. Där hade antalet sommarstugor fördubblats under 1950-talet från ca 500 till ca 1 000. En viktig iakttagelse i samman- hanget var att denna väldiga ökning skedde i accelererande takt samt att utvecklingstendensen innebar fortsatt stegring. En annan intressant iakt- tagelse var att av totala antalet sommarstugor i Njurunda inte mindre än ca 80 0/0 ligger vid kusten och återstående ca 20 0/o huvudsakligen vid insjöar och vattendrag. En undersökning rörande nytillskottet år 1959 av avstyckade tomter för fritidsändamål i hela Västernorrlands län redovisas i en av Kramfors lantmäteridistrikt år 1960 utarbetad strandutredning för Nordingrå kommun i Ångermanland. Denna undersökning visar att detta nytillskott var 454 tomter, som fördelas med 48 % vid kusten, 38 0/0 vid insjöar och vattendrag samt 14 0/0 i andra lägen. Dessa uppgifter
överensstämmer väl med en från olika delar av landet omvittnad tendens att vattnet attraherar fritidsbebyggelsen i en utsträckning som medför att denna i mycket stor utsträckning är ett strandproblem.
Samtidigt anmäler sig en ökande kommunal aktivitet beträffande strand- regleringen varvid det blir allt vanligare att en översyn av strandskyddet infogas som ett led i den kommunala översiktliga planeringen av bland annat markanvändningen för fritidsändamål. Den moderna strandplane- ringen följer därvidlag två olika men närbesläktade utvecklingslinjer som båda är väl förenliga med strandlagens intentioner. Den ena innebär att kommun låter upprätta generalplan enligt byggnadslagen över bland annat kommunens stränder med närmaste uppland, innefattande utom annat en planering av strandlagsområdenas omfattning. Genom att generalplanen icke fastställes — men väl ofta antages —— uppkommer icke någon kon- flikt med undantagsregeln i 1 % tredje stycket strandlagen att lagen icke avser område som ingår i fastställd generalplan. Därigenom uppfyller generalplan också kravet att strandplaneringen skall vara enbart vägle- dande och icke bindande. Exempel på strandplanering av här ifrågavarande slag finns kanske främst i kustkommunerna i Göteborgs och Bohus län. Det andra tillvägagångssättet innebär att kommun föranstaltar om en in— formell översiktlig planering likaledes över kommunens stränder med närmaste uppland där man reserverar mark för bland annat strandlags— områden och andra naturområden och även gör vissa rekommendationer beträffande markanvändningen i övrigt. I detta fall får planeringsresultatet kommunal sanktion därigenom att ett kommunalt beslutande organ med stöd av strandplaneringen hemställer hos länsstyrelsen om åtgärder enligt 1 % strandlagen och i förekommande fall i andra hänseenden. Strandplane— ringen fungerar i övrigt som ett kommunalt handlingsprogram beträffande markanvändningen för fritidsändamål. Exempel på strandplanering av denna typ finns bland annat i en del kustkommuner i Kalmar och Väster— norrlands län. Vid båda tillvägagångssätten säkerställes länsstyrelsens till- syn över planeringen dels genom kontinuerligt samråd mellan det kom— munala planeringsorganet och vederbörande länsplaneringsorgan och dels genom att länsstyrelsen har beslutanderätt beträffande bland annat strand—
lagsförordnanden.
C. Strandlagens ekonomiska konsekvenser
Av undersökningen framgår att ersättning för inskränkning i bebyggelse- rätt eller annan kostnad för det allmänna på grund av strandlagens till- lämpning utbetalats från vederbörande förslagsanslag i mycket begränsad utsträckning. Sådan ersättning har före 1 mars 1962 förekommit endast i fyra län och till ett sammanlagt belopp av 108 561 kronor 60 öre. För-
delningen på de olika länen och budgetåren framgår av nedanstående ta- bell:
Budgetär Län B D N B 1952/53
53/54
54/55 1 205: — 724: 33 55/56 406: 30 56/57 88: — 515: 53 57/58 168: 93 58/59 11 513: 67 627: 45 59/60 20 885: —— 267: —— 2 947: 58 60/61 35 008: 54 1 674: 97 2 800: —— 61/62* 26 500: —— 3 229: 30
I förhållande till de belopp som ursprungligen beräknats åtgå för här avsett ändamål är denna medelsförbrukning obetydlig. Förhållandet lär bero på två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna iakttagit stor försiktig- het vid handhavandet av dispensfrågorna. I regel har man beviljat begärd byggnadsdispens, i en del fall efter jämkning av byggnads läge. Därigenom har ersättningssituationer oftast kunnat undvikas. Ett annat skäl skulle vara att ersättningsmöjligheterna icke varit så kända för markägarna samt möjligen också att markägarna velat respektera strandregleringen utan krav på ersättning. Detta kan vara anledningen till att man i flera fall av vägrad dispens underlåtit begära ersättning. Från praktiskt taget alla län uppges emellertid att trycket på stränderna nu fått en sådan ökad omfattning att en skärpning av myndigheternas hållning i dispensfrågorna ter sig nödvändig. Med hänsyn härtill anses det allmänt att medelsförbruk— ningen kommer att öka avsevärt beträffande ersättning för inskränkning av bebyggelserätt.
I sammanhanget erinras att även statsverkets kostnader för sådant biträde av sakkunnig person som avses i 7 % tillämpningskungörelsen blivit väsent- ligt lägre än vad som beräknats tidigare och detta av främst två orsaker. Den ena är att länsstyrelserna av olika skäl icke föranstaltat om sådana åtgärder av kostnadskrävande natur i någon större omfattning. Den andra är att strandplaneringen som nämnts i allt större utsträckning kommit att innefattas i sådan översiktlig planering, som bekostas helt av kommun.
En sammanfattning av strandlagens ekonomiska konsekvenser för staten skulle icke vara fullständig om man icke påminde om den avgörande arbetsinsats i strandregleringen som skett och sker utan att kostnaderna belastar anslaget till ersättningar enligt strandlagen. Undersökningen visar
* Intill 1.3.62.
nämligen att huvuddelen av den utrednings- och planläggningsverksamhet som ligger till grund för nu gällande strandlagsförordnanden har utförts som avgiftsfria tjänsteuppdrag av de statliga planeringsorganen. Det är ofta fråga om ett av länsstyrelserna lett lagarbete mellan länsarkitekt— kontoren, länslantmåterikontoren samt lantmäteristatens lokala enheter ute i länen. Inte minst insatserna från sistnämnda enheter har i många fall visat sig värdefulla på grund av deras lokala ortskännedom och nära kontakt med kommunerna.
D. Strandlagens samband med annan lagstiftning
Angivna spörsmål diskuterades ingående redan vid strandlagens tillkomst (jfr prop 187/1952 sid 152—157). Därvid undersökte strandutredningen möjligheterna i tekniskt hänseende såväl att ta in strandreglerna i bygg- nadslagen som att låta dem ingå i den då föreslagna naturskyddslagen och fann i båda fallen att det icke mötte större svårighet att inarbeta dem i respektive lagar. Bland annat av det skälet att frågan om en naturskydds- lag icke var avgjord fann strandutredningen dock lämpligast föreslå en särskild strandlag. Av de ungefär trettio remissinstanser som överhuvud taget diskuterade detta spörsmål ansåg icke fullt en tredjedel att bestäm- melserna borde upptagas i en särskild lag medan de övriga mer eller mindre bestämt ansåg att reglerna borde infogas i annan lagstiftning, närmast i byggnadslagen eller i en blivande naturskyddslag. Med hänsyn till att den provisoriska strandlagen redan ansågs ha ingått i det allmänna medvetandet stannade statsmakterna för att låta även de definitiva bestäm— melserna i ämnet utgöra en speciallag.
Redan i ett inledande skede av naturvårdsutredningens undersökning av strandlagens tillämpning har det visat sig att den praktiska verksamheten möter vissa speciella problem på grund av det nära samband som råder beträffande syftet med dels strandlagen, dels 86 och 122 åå byggnadslagen och dels slutligen vissa regler i naturskyddslagen. Med anledning härav har utredningen till länsstyrelserna ställt frågan huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestämmelser. Detta spörsmål har behandlats av ett sextiotal myndigheter och organ av vilka endast nio förklarat att något praktiskt behov av samordning icke för- märkts. Samtliga övriga remissorgan har på olika sätt styrkt att ett sam- ordningsbehov föreligger eller att frågan i varje fall bör undersökas när- mare. Med hänsyn till yttrandenas innehåll kan dessa remissorgan indelas i tre grupper. Den minsta gruppen eller tre myndigheter uttalar att en samordning av angivna lagar och lagrum bör genomföras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Den ojämförligt största gruppen omfattar ett fyrtiotal organ som mer eller mindre bestämt
förordar att en utredning av förevarande spörsmål tar sikte på att infoga såväl strandlagen som 86 och 122 åå byggnadslagen tillsammans med naturskyddslagen i en ny naturvårdslag. Slutligen anför ett tiotal myndig- heter intressanta synpunkter på samordningsfrågan utan att direkt ta ställning för egen del på annat sätt än att man mer eller mindre uttryck- ligt förordar att frågan undersökes närmare eller i varje fall tillför syn- punkter som utgör motiv för en sådan undersökning.
Till denna grupp hör byggnadsstyrelsen som anför:
Byggnadsstyrelsen vill i första hand beröra den av utredningen ställda frågan om det i praktiken har visat sig vara ett behov att närmare samordna bestäm— melserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå naturskydds- lagen (om naturparker). Man har här i tre olika författningar bestämmelser, som visserligen skiljer sig i fråga om det nominella syftet men som kan beröra lik- artade förhållanden. I praktiken kan därför de olika bestämmelserna ofta framstå som olika vägar att nå ett och samma mål. Det ligger dock i sakens natur att förbuden enligt strandlagen har en lokal begränsning till strandområden. När det gäller att skydda ett strandområde mot olämplig bebyggelse kan man följaktligen använda sig av byggnadsförbud enligt 86 respektive 122 åå byggnadslagen eller enligt strandlagen eller av fridlysning enligt 12—15 åå naturskyddslagen. Valet av form för reglering har sannolikt ofta påverkats av möjligheterna att ta allmänna medel i anspråk för den kompensation som i vissa fall förutsätts utgå till mark- ägare. Det nu tillämpade systemet att genom tre olika författningar reglera en och samma fråga synes ej helt tillfredsställande; bla är det ägnat att skapa osäkerhet och förvirring för »den byggande allmänheten. Oavsett de rättsliga utgångspunkterna måste det bakomliggande motivet här vara att skydda vissa strandområden mot olämplig exploatering. Enligt byggnadsstyrelsens mening fin- nes det anledning för 1960 års naturvärdsutredning att undersöka om icke möj- ligheter skulle föreligga för en mera enhetlig reglering av strandskyddet.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påminner om allemansrättens betydelse i sammanhanget och säger härom:
Det sociala naturskyddet har ett nära samband med allemansrätten. Därest den sistnämnda bleve föremål för legal reglering torde det ligga nära till hands att till samma lag överflytta strandlagsförbuds- och naturparksinstituten. Vad den nuvarande strandlagen beträffar har ju densamma ett så pass begränsat syfte att behovet av en samordning med naturparksinstitutet icke torde framträda med särskild styrka. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang framhålla, att strand- lagen, såväl ifråga om benämning som beträffande innehåll och funktion, fått en fast förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Oavsett lösningen av nyss- nämnda legislativa spörsmål synes i den byggnadspolitiska lagstiftningen böra bibehållas ett instrument för skyddande av ömtåliga naturområden och kultur- minnesområden, därvid torde böra bemä'rkas att det naturskyddande syftet vid en sådan fridlysning icke behöver vara socialt och allemansrättsligt betonat. Givetvis kan med nuvarande lagstiftning i vissa fall en kollision inträffa mellan de ovannämnda tre grupperna av föreskrifter; i en dylik situation bör uppen- barligen ett förbud som till sitt innehåll är mindre omfattande än ett annat eller som eljest innefattar en onödig dubblering, återkallas.
Länsarkitekten i Stockholms län anför:
I den av länsarkitekten till länsstyrelsen år 1956 avlämnade utredningen om bla fritidsproblemen i skärgårdsområdet vid Stockholm har denna fråga i viss mån behandlats. Det är givet att naturskyddet och friluftslivet nästan alltid har ett visst samband. Lika svårt som det är att bortse från önskemålet om vacker na- tur vid exempelvis en badplats eller en tillfällig natthamn för fritidsbåtar, lika svårt är det att bortse från behovet av att vistas i och njuta av naturen i områden där den rena naturvården är ett särskilt starkt intresse. Emellertid finns det självfallet en gradering härvidlag. Man kan ganska lätt särskilja en typ av om- råden (ex stora badplatser) dit man önskar att många skall kunna samlas och där naturförhållandena frånsett terrängens lämplighet för friluftslivet är av avgjort underordnad betydelse och en annan typ där naturen har speciella särdrag som bör skyddas (landskap, djurliv och växter) och som följaktligen icke tål en alltför stark invasion av människor med därav orsakad markförslitning och annan skadegörelse. I exempelvis Stockholms läns skärgårdar finns partier som böra skyddas likaväl med hänsyn till den direkta användningen för friluftsliv som med hänsyn till naturförhållandena. I samband med den ovannämnda utred- ningen år 1956 hade man mot bakgrunden av den svåra situationen ifråga om fritidsbebyggelsens utbredning och lokalisering föreslagit såsom en omedelbar åtgärd en revidering av gällande strandlagsförbud och utökning av tillämpnings- områdena för 86 och 122 åå byggnadslagen. Det visade sig emellertid då att inom en del partier, företrädesvis i gränsområdet mellan det yttre skärgårdsbandet och skärgården innanför, det erbjöd svårigheter att bedöma vilken av dessa lagar som skulle tillämpas. Det vore önskvärt att man hade möjlighet att bevara sådana partier med skyddsföreskrifter, där hänsyn tages i lika hög grad till friluftslivet som till naturen. En omständighet av betydelse för hur 86 och 122 åå byggnads- lagen skall tillämpas är, liksom för strandlagen, ersättningsfrågan. I nuvarande läge, där ersättningsfrågan lämnats öppen, torde dessa byggnadslagens föreskrifter i regel icke innebära byggnadsförbud, men de ge dock större möjligheter än vad man annars har till en sådan speciell vård och lokalisering av bebyggelsen som exempelvis naturförhållandena motivera.
Som nämnts ovan förordar flertalet remissorgan en samordning av de här behandlade lagarna och lagrummen i en ny naturvårdslag. Till denna grupp hör länsstyrelsen i Gävleborgs län som åberopar två av länsarkitekten och överlantmätaren i länet utarbetade gemensamma yttranden. Innan naturvårdsutredningen ställt sin samordningsfråga anför de:
Därest behov skulle uppkomma att säkerställa och särskilt reglera använd— ningen av sådana strövområden, för vilka strandlagen ej kan tillämpas, synes gällande lagstiftning för ändamålet komplicerad och svår att tillämpa. Vid sidan av byggnadslagen är väl fridlysning såsom naturpark enligt 12 å naturskyddslagen den utväg, som närmast står till buds, men då åtgärden erfordrar ägarens sam- tycke, därest området icke i fastställd plan enligt byggnadslagen blivit avsatt för det med fridlysningen avsedda ändamålet, torde detta institut gc alltför ringa möj- ligheter. Det synes vara lämpligt att de lagbestämmelser av social natur som syftar till att på ett eller annat sätt skydda och säkerställa fritidsområden för en större allmänhet, samordnas och samlas, antingen i en gemensam lag eller också inord- nas i byggnadslagen. Bestämmelserna bör utformas så, att lagstiftningen blir effek-
tiv och enkel att tillämpa. Förekommande ersättningar till markägare bör gäldas av kronan.
Med anledning av utredningens fråga tillägger samma länsorgan i ett nytt liknande yttrande:
Behovet av en stark upprustning av lagstiftningen på naturvårdens område är stort. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att bestämmelserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå naturskyddslagen bör ges sådan avfattning och tillämpning att de kommer att utgöra ett mera effektivt skydd för befintliga naturvärden. Vid sådant förhållande bör bestämmelserna sammanföras i en gemensam lag, lämpligen en ny naturvårdslag.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det mycket önskvärt att en sam- ordning av angivna bestämmelser i byggnadslagen, strandlagen och na— turskyddslagen kommer till stånd. De förhållanden man avser att skydda i nämnda lagrum har så stark beröring med varandra att det ur praktisk synpunkt är lämpligt att samtliga lagbestämmelser sammanföres i en enda lag, förslagsvis en omarbetad naturskyddslag.
Länsstyrelsen i Blekinge län åberopar vad överlantmätaren i länet anför i denna fråga:
Om således strandlagen får anses i stort sett tillfredsställande med hänsyn till dess begränsade syfte, så är det likväl uppenbart att lagen tangerar viktiga sam- hällsproblem, som ännu är långt ifrån tillfredsställande lösta. Här kan nämnas de kontroverser med såväl naturskyddsintresset som markägareintresset, som upp- kommer genom allemansrättens i många fall alltför intensiva utövande. Vidare må påpekas att strandlagen vid sidan av sitt egentliga syfte kommit att i icke ringa utsträckning tjäna etzt vidsträcktare naturskyddsintresse och att det icke minst med hänsyn härtill kan ifrågasättas huruvida icke möjligheter också borde öppnas för liknande skyddsmöjligheter även för områden utan anknytning till stränder. Ett utbyggande av den skyddsmöjlighet, som bestämmelserna i 86 och 122 åå bygg- nadslagen avsett att skapa, kunde behöva övervägas. Överhuvud taget synes de problem, som röra naturens rätta tillvaratagande såsom samhällelig tillgång, ha sådant inbördes sammanhang, att de bör regleras i en enhetlig lagstiftning. Om en sådan lagstiftning kan komma till stånd, bör den givetvis också omfatta den nuva- rande strandlagens område.
Länsarkitekten i Gotlands län framhåller att 86 och 122 åå byggnads- lagen, strandlagen och 12—15 åå naturskyddslagen behandlar varandra angränsande eller identiska delar av ett landskapsskydd, som till gagn för en framsynt sainhällsplanering gärna bör samordnas i en form. Inte minst en grundlig genomgång av grunderna för ett ändamålsenligt ersättnings- förfarande måste vara betjänt av en sådan förenkling. Hinder av ekono- misk art för lagarnas rätta tillämpning är ju i nuvarande utformning ofta
oöverkomliga. Överlantmätaren i Stockholms län motiverar en samordning på följande sätt:
Syftet med strandlagen är i huvudsak socialt och har nära anknytning till naturskyddslagens syfte med bestämmelserna rörande naturparker. Därjämte har strandlagen betydelse för landskapsvärden och därmed också för naturvården i vidare mening. Bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen, vilka har en ut- präglat defensiv karaktär, har ett klart naturvårdande syftemål. Samma år för- hållandet med 12—15 55 naturskyddslagen. Överlantmätaren anser att strandlagens inordnande även formellt i en omarbetad naturskyddslag kan ge ökade möjligheter till samordning av de praktiska naturvårdsåtgärderna. En separat lag för strän— dernas skydd synes numera icke så starkt motiverad som vid strandlagens tillkomst.
Även Östersunds stads byggnadsnämnd förordar en lagteknisk samord- ning av här ifrågavarande bestämmelser och säger:
Frågan om behovet av samordning av bestämmelserna i 86 och 122 55 bygg- nadslagen, strandlagen och 12—15 55 naturskyddslagen bedömer vi så, att enär dessa bestämmelser finns inom tre olika lagar, det är relativt lätt att förbise någondera av lagens bestämmelser. Det torde vara en fördel om samtliga här ovan nämnda bestämmelser samlades i tex naturskyddslagen. Genom denna koncentration skulle ernås större tyngd och klarhet åt bestämmelserna, varige- nom man i praktiken bättre skulle kunna bevaka de intressen, som dessa bestäm- melser avser att tillgodose.
I samma ämne anför Skånes naturskyddsförening:
De objekt som kan bli föremål för behandling enligt de nämnda lagrummen är tämligen likartade. Vidare torde kunna sägas att de åtgärder som med stöd av dem kan vidtas framförallt innebär att objektens utnyttjande för bebyggelse läggs under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill vill föreningen ifrågasätta huruvida icke de nämnda paragraferna i byggnadslagen lämpligen bör utbrytas ur denna och i stället infogas i naturskyddslagen samt huruvida icke strandlagen i sin helhet bör inarbetas i sistnämnda lag. Onekligen är naturskydds- lagstiftningen nu rätt splittrad. Utom i de tre nu nämnda lagarna finner man till exempel i vattenlagen och jaktstadgan bestämmelser som är av betydelse för na- turskyddet. Föreningen finner det därför önskvärt att åtgärder vidtas som kan leda till en större koncentration av naturskyddslagstiftningen. Ett steg i sådan riktning vore de åtgärder som föreningen ovan bragt på tal.
Liknande synpunkter anläggs av överlantmätaren i Kristianstads län som anför:
Det har i diskussionen rörande strandlagen också ifrågasatts, om den alltjämt skall vara en fristående lag eller om den skall infogas i annan lagstiftning. De objekt, som blir föremål för behandling enligt strandlagen, är tämligen likartade med dem, som behandlas i 86 och 122 55 byggnadslagen och i 12—15 åå natur- skyddslagen. Gemensamt för dessa lagar torde kunna sägas, att de åtgärder, som med stöd av dem vidtages, framförallt innebär, att områdenas utnyttjande för bebyggelse lägges under tillståndstvång eller eljest försvåras. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas, huruvida ej naturskyddslagen, strandlagen och »naturvårdsdelen»
i ovannämnda åå i byggnadslagen borde ingå i en särskild naturvårdslag. Detta skulle onekligen vara till en stor fördel såväl för myndigheterna, som skall till- lämpa lagstiftningen på området, som för allmänheten.
Även länsarkitekterna i Uppsala och Östergötlands län samt överlant- mätarna i Göteborgs och Bohus samt Skaraborgs län förordar bland annat ur effektivitetssynpunkt en ny naturvårdslag som i sig innefattar inte bara naturskyddslagen utan också strandlagen och angiva regler i byggnads- lagen. Därvid framhålles utom annat att en sådan samordning skulle inne- bära en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration till gagn för såväl allmänheten som de myndigheter som omhänderhar lagtillämp- ningen. Länsstyrelsen i Jönköpings län ansluter sig till de synpunkter som framkommit i yttranden av överlantmätaren och länsarkitekten i länet. Den senare säger att en samordning av de här behandlade bestämmelserna vore av värde. Överlantmätaren anför:
Beträffande erfarenhet i avseende är behovet av närmare samordning av be- stämmelserna i 86 och 122 åå byggnadslagen, strandlagen och 12—15 åå natur- skyddslagen må slutligen anföras att vid inventering till grund för strandlagsför- ordnandena frågeställningen ofta var den, om ett förslag till förordnande verkligen var till fullo motiverat av strandlagen eller om vad man åsyftade icke istället var skyddande av intressen som 86 och 122 åå byggnadslagen avser att tillgodose. Även om sålunda frågorna nära berör varandra och en samordning därför kan tillstyrkas, synes de båda byggnadsförbudstyperna böra åtskiljas med hänsyn till sina olika syften. Ersättningsfrågan enligt de nämnda paragraferna i byggnads- lagen bör lösas på ett effektivare sätt än nu är fallet. Naturligast synes vara att dessa bestämmelser flyttas från byggnadslagen och tillsammans med strandlagen och naturskyddslagen sammanföras i en ny lag.
Tre av de remissinstanser som förordar en utredning om samordning av här angivna bestämmelser uttalar som nämnts att åtgärden bör genom- föras endast på det sättet att strandlagen infogas i byggnadslagstiftningen. Icke i något fall anförs någon närmare motivering för denna ståndpunkt. I ett fall sägs att en sådan samordning vore naturlig och lämplig.
Som nämnts finns det också nio remissinstanser som icke erfarit något praktiskt behov av en samordning av här ifrågavarande bestämmelser. I allmänhet förekommer icke heller i dessa fall någon närmare motivering för eller utveckling av denna ståndpunkt. I frågan anför emellertid läns- arkitekten i Kristianstads län:
Förbud enligt strandlagen och enligt 86 eller 122 åå byggnadslagen ävensom förbud enligt 21 å naturskyddslagen har tillämpats samtidigt till exempel vid Hovs hallar utan att några praktiska olägenheter märkts därav. Något praktiskt behov av att samordna naturskyddslagens bestämmelser om naturparker med bestäm- melserna i strandlagen och i 86 och 122 åå byggnadslagen föreligger ej då frid-
lysningsbestämmelserna i allmänhet är sådana att något ytterligare förbud ej erfordras.
Samma åsikt har länsarkitekten i Kopparbergs län som anför:
I Kopparbergs län omfattar de områden för vilka förbud jämlikt 122 å byggnads- lagen meddelats ej betydelsefulla strandområden. Detsamma gäller de med stöd av naturskyddslagen fridlysta naturparkerna. Något praktiskt behov av samord- ning av de under denna punkt omnämnda lagrummen har på grund härav ej kun- nat konstateras i detta län.
Sannnanfattningsvis kan sägas att flertalet uppgiftslämnare redovisar starka praktiska skäl för en lagteknisk samordning av strandlagen, 86 och 122 åå byggnadslagen samt naturskyddslagen. De naturområden som skyddas med stöd av de tre lagarna anses alla tjäna likartade eller iden- tiska naturvårdsintressen av kulturell och social art. Det påpekas att skyddsreglernas splittring på tre olika lagar i många fall skapar osäkerhet om vilken lag som skall tillämpas på ett konkret objekt. Olägenheterna i praktiken ökas av att de tre lagarna arbetar med olika formella och materiella villkor för skyddsåtgärderna samt med olika ersättningsför- faranden och er'sättningsmöjligheter gentemot de berörda markägarna. Särskilt med hänsyn till den snabba utveckling som nu sker och som innebär att naturen tas i anspråk för inte minst rekreation och friluftsliv på ett helt annat sätt än tidigare anser man att det krävs en stark upp— rustning av lagstiftningen på naturvårdens område. Vid en sådan upp- rustning som skall trygga naturens rätta tillvaratagande som samhällelig tillgång anses det idag nödvändigt eftersträva en så vitt möjligt enhetlig lagstiftning. En koncentration av förevarande regler till en ny natur- vårdslag skulle enligt remisso—rganen i praktiken möjliggöra en bättre överblick över lagstiftningens möjligheter på förevarande område, större samlad effekt samt en förenklad administration, allt till gagn för all— mänheten och för de myndigheter som omhänderhar lagtillämpningen.
Mot en lagteknisk samordning av reglerna i strandlagen, 86 och 122 åå byggnadslagen samt naturskyddslagen anförs i stort sett endast att det dock är möjligt att använda bestämmelserna i de tre lagarna alternativt eller till och med att samtidigt tillämpa alla tre- eller två av dem på ett och samma naturområde.
SJUNDE KAPITLET
Om fritidens utnyttjande i dag och i framtiden
A. Den ökade fritiden
År 1900 beräknades den sammanlagda normala arbetstiden under ett år till drygt 3 100 timmar. Den har därefter minskats med ungefär en tredje- del och är nu omkring 2 100 timmar per år.
Fram till år 1919 tillämpades i stort sett 60—70—timmars vecka. År 1919 tillkom lagen om 48-timmars vecka, som dock först efterhand infördes inom alla yrkesområden. Så kom år 1957 lagen om 45-timmars vecka införd under en 3-årsperiod, och inom räckhåll ligger nu 40-timmarsveckan. I allt större utsträckning blir lördagarna arbetsfria genom denna minsk- ning och omläggning av arbetstiden.
Parallellt med minskningen av arbetstiden per vecka går utvecklingen ifråga om semestern _ den sammanhängande längre ledigheten från arbetet med bibehållna löneförmåner. Den var tidigare en sällsynthet för gemene man. När en vanlig arbetare i början av seklet blev ledig, var det huvudsakligen genom arbetslöshet, strejk eller lockout.
År 1919 beräknades omkring 113000 arbetare ha en viss semester garanterad, vanligen mindre än en vecka, genom avtal på arbetsmark- naden. År 1937 hade siffran stigit till 575 000 eller omkring tre fjärdedelar av alla avtalsberörda arbetare. Av dem beräknades emellertid 60 0/0 ha kortare semester än sex dagar. För tjänstemännens del var två veckors semester (12 arbetsdagar) det vanliga på 1930—talet.
År 1938 lagfästes semestern med 12 arbetsdagar per år för alla anställda med minst ett års anställning. Lagstiftningen utvecklades sedan år 1951 med treveckorssemestern, och för närvarande pågår utredning om fyra veckors semester.
Semesterreformerna har visserligen beträffande vissa grupper i sam- hället inneburit, att man lagstiftningsvägen fastställt rättigheter, som i praktiken redan varit erkända, men de har därtill medfört stora föränd- ringar ifråga om semesterns omfattning och därmed också givit stora nya grupper möjlighet till miljöbyte och längre sammanhängande turist- färder.
Svenska folket disponerar nu ett mångdubbelt större antal semester- dagar än tidigare. Man beräknar, att mer än 2,5 miljoner arbetstagare nu
disponerar mer än 50 miljoner semesterdagar mot att samma grupp personer disponerade omkring 15 miljoner semesterdagar vid mitten av 1930-talet.
Därtill kommer den tid, som i mera fria former står till förfogande för företagare _ särskilt den stora gruppen jordbrukare —— pensionärer, personer inom fria yrken mfl —— tillsammans över 2 miljoner vuxna personer.
Vissa nya ledighetsdagar (t ex 1 maj, fria sommarlördagar) har tillkom- mit. Medan man år 1930 kunde räkna med att en anställd genomsnittligt hade 70 fridagar per år, har antalet nu stigit till omkring 100.
Det förtjänar också att nämnas, att rätt stora grupper har kortare arbetstid än genomsnittet. Det gäller exempelvis underjordsarbetare, tre— skiftsarbetare i kontinuerlig drift, vissa tjänstemän etc.
Inom en nära överskådlig framtid torde de flesta människor i landet vara lediga en dag av tre.
Som jämförelse utifrån kan nämnas, att i Förenta Staterna har den genomsnittliga arbetstiden under perioden 1850—1950 minskat till ungefär hälften, från 72 timmar per vecka till 38.
B. Fritidens användning
Fritiden används givetvis på en mängd olika sätt. Det ligger i själva begreppets natur: »fri» är den tid som man själv bestämmer över. Män- niskorna är olika, lever under skiftande förhållanden och har olika önsk- ningar om den tid, som de disponerar.
Trots dessa allmänna reservationer kan man finna vissa huvudgrupper av fritidssysselsättningar, som ökat snabbt under de senaste årtiondena. De har blivit möjliga genom att man dels fått mer fritid, dels kunnat kosta på sig mer under fritiden.
Främst användes fritiden naturligtvis till avkoppling och för att till- godose alla slags intressen. Dagspress, veckotidningar, film, radio och, icke minst under de senaste åren, television, spelar en allt större roll. Upplagorna för dagstidningar, veckotidningar och nyutgivna böcker, särskilt i billigare» upplagor, stiger mäktigt i höjden, och bibliotekens utlåningssiffror har fördubblats på 30 år.
Idrott och friluftsliv har blivit en folkrörelse under det senaste halvseklet med en alltmer varierad mängd av idrottsgrenar och olika former för friluftsliv. Allt flera människor kan ägna sig åt motorsport, sportfiske, orientering, camping, segling, tennis, golf, skytte, ridning för att bara nämna några exempel. Många vinter- och sommaridrotter har blivit fritidsintressen också för de icke utövande genom publika arrangemang.
Det aktiva utövandet även av personer, som icke blir stjärnor, visar
en ökning, exemplifierat bla i korporationsidrottens framväxt efter kriget. Allt flera skaffar sig också en frilufts- och naturkontakt genom användande av sommarställen och sportstugor och med motorbåtar och bilar, som under- lättar förbindelsen med _den landsbygd, som inte längre är hemvist men där man alltjämt har intresset kvar. År 1959 beräknades antalet sommar- stugor i landet uppgå till omkring 200000 och ca 10000 beräknades tillkomma varje år.
En allt vanligare fritidsanvändning blir då också arbete i eget hem och på egen tomt, även mer avlägset belägna sportstugetomter.
Motorismen har fått en utomordentligt snabb ökning under de senaste årtiondena och alldeles särskilt efter andra världskrigets slut. År 1930 var antalet personbilar i Sverige omkring 100000, 1954 var det 530000, år 1962 beräknas antalet bli 1,3 miljoner och 1970 2 miljoner. Därtill kommer motorcyklar och mopeder till ett antal av mer än 500000. -—— Sannolikt används bilar och motorcyklar till mer än 50 0/0 av tiden för fritidsresor.
Motorismen har betytt, att den gamla lokala geografiska isoleringen i landet har brutits, och att man tack vare bil och motorcykel rör sig inom en väsentligt vidare räjong än förr. Det finns en icke obetydlig pendeltrafik mellan tätort och landsbygd eller mellan förstad och cen- trala stadskärnor, varigenom många människor kunnat bo kvar i en mera ursprunglig miljö trots arbetet i utpräglad stadsmiljö. Och naturligtvis har det förändrat fritidsvanorna i hög grad. Inte minst har det underlättat en fritid med friluftsaspekt.
En stor del av fritiden används av en mycket stor grupp människor också för fritidsstudier över ett mycket vitt och varierat register och för hobbies av olika slag. Där ingår exempelvis musik i olika former, foto- grafering, bridge etc och inte minst — som redan nämnts — hobbies med anknytning till naturupplevelser och friluftsliv.
C. Fritidens ekonomi
Ett försök att utreda hur mycket pengar svenska folket årligen lägger ner på sin fritida konsumtion, dv s på varor och tjänster som är avsedda att ge innehåll och värde åt tillvaron utanför arbetet, har gjorts i Ekonomisk Revy, häfte 1, 1961, av Nils Kjellström.
Där påpekas inledningsvis den tendens, som kan påvisas under senare år, att man kan köpa sig ytterligare fritid genom arbetsbesparande maski- ner av olika slag. En svensk sociolog har genom tidsstudier visat, att ett hushåll, som använder industriellt beredda livsmedel i stället för råvaror, sparar 42 0/0 av den totala matlagningstiden eller 210 timmar av sam- manlagt 500 matlagningstimmar per år. I ett hushåll, där man begagnar helautomatisk tvättmaskin i stället för att tvätta för hand, sparar man
20 0/0 av den totala tvättiden eller 121 av sammanlagt 419 tvättimmar per år. Liknande siffror kan naturligtvis erhållas från andra områden, disk- maskiner, dammsugare etc. Det kan sålunda vara av intresse att konsta- tera, att en betydande effekt på fritidstillväxten har inte bara lagstift- ningsåtgärderna och arbetsavtalen utan också de högförädlade konsum— tionsvarorna och de arbetsbesparande kapitalvarorna.
Vid en beräkning av fritidskonsumtionen står man alltid inför svårig- heten att avgränsa den från den övriga dagliga konsumtionen, livsmedel, bostad, beklädnad, transporter etc. Vanligen sätter man då upp en sista huvudgrupp med etiketten rekreation, dit man för det, som inte ingick i de andra mer »existensviktiga» grupperna, och hänför till denna sista grupp sportartiklar, leksaker, böcker, tidningar, biograf— och teaterbesök, offentliga nöjen, kameror, resor etc. Om man på det sättet uppställer ett särskilt rekreationskonto för hela Sverige, skulle det år 1939 röra sig om ungefär 645 miljoner kronor men 1958 om 1895 miljoner kronor eller i runt tal en tredubbling, vilket med hänsyn till den allmänna prisfördy- ringen inte verkar så märkligt.
I verkligheten finns det emellertid på hela konsumtionsfältet knappast någon vara eller tjänst, som inte har en viss fritids- eller rekreations- andel. Särskilt gäller detta på sådana stora områden som transporter, där summan av fritidsresor alltid blir stor i förhållande till resor .till eller från arbetet eller i arbetet. Ett försök till inventering av hela konsumtio- nen för fritiden har gjorts i den nämnda artikeln, och där slutar fritids- utgifterna på en summa av 4 780 miljoner kronor för 1958 eller två och en halv gånger det belopp, som hade redovisats. so-m särskilt rekreations- konto.
På annat sätt framräknade siffror visar, att man år 1935 kunde räkna med att omkring 11 0/0 av den privata konsumtionen gick till resor och rekreation men 20 år senare, år 1955, hela 16 0/0. Siffran är säkerligen stigande.
D. Semestern och dess användning
Semestern har en särskild plats när det gäller fritiden. Det moderna sam- hället med sitt mångförgrenade arbetsliv och högt uppdrivna arbetstakt ställer stora krav på människorna. Arbetsinsatsen har visserligen blivit mer begränsad tidsmässigt och bättre betald men samtidigt pressar den hårdare den enskilda människan. Detta medför uttröttning och behov av rekreation och mil jöbyte. Det är därför naturligt, att parallellt med maskin- teknikens och rationaliseringens utveckling inom arbetslivet har följt en förändring av semester och semestervanor.
Semesterns värde är naturligtvis främst beroende på dess användning.
Flertalet människor torde alltjämt anse arbetet som något nödtvunget, ofta enformigt och ointressant. Därför blir avbrottet i arbetsårets enahanda i och för sig önskvärt. Under de lediga dagarna vill man så finna omväx- ling och upplevelser utanför det vardagliga. Några av de vanligen anförda värdena är följande.
Rekreationsbehovet tillgodoses. Den stegrade arbetstakten och det ökade jäktet under senare tid ger ökade påfrestningar för arbetstagarna, och det är nödvändigt med en tillräcklig rekreationstid för att arbetskraften inte i förtid skall förslitas.
Arbetseffektiviteten ökar genom semesterns avkoppling. Visserligen har rationaliseringen och användandet av mekaniska hjälpmedel ökat inom olika näringar, men den mänskliga faktorn spelar alltjämt en huvudroll. Utvilade människor blir mera effektivt arbetande till glädje för sig själva men också för produktionen.
En förbättrad hälsa är en av följderna av det friluftsliv, som är innehål- let i mångas semester och som man praktiskt taget överallt i vårt land har möjlighet att utöva i omväxlande natur.
En ökad trivsel ligger i den möjlighet till vidgat privatliv, som semestern erbjuder.
Ett bildningsvärde ligger i och för sig i den semesterfård, som för en mycket stor del av semesterfirarna är den naturliga formen för semesterns användning. Sedan kommer det givetvis an på varje persons egen fallenhet och energi —- tyvärr också reskassa —— vad man får ut av sin färd. I den mån resan går utom landets gränser, ger den möjlighet att lära känna andra länder och folk och kan därigenom också bli en fredsfaktor.
Semestervanorna är svåra att klarlägga. En del mycket begränsade utred- ningar har gjorts om jsemestertagarnas önskemål beträffande semestrarna och de faktiska semestervanorna.
En relativt omfattande och allsidig undersökning gjordes år 1949 av arbetstidsutredningen (SOU 1950:32) genom frågeformulär till omkring 6500 arbetare och tjänstemän anslutna till LO och TCO. Undersökningen visade bland annat, att 70 '3/0 av de tillfrågade i LO-gruppen reste till annan ort än hemorten under semestertiden mot 90 0/0 inom TCO-gruppen. Kvinnorna reste i större utsträckning än männen —— 80 0/0 mot 65 0/o. Särskilt de äldre männen var mera orörliga, och av män över 50 år stan- nade nästan varannan arbetare hemma under semestern.
Av det övervägande flertal, som reste bort från bostadsorten, for den största gruppen för att hälsa på hos släktingar och vänner. Av övriga var det en stor grupp som for till egna sportstugor och sommarnöjen med bil, motorbåt eller på annat sätt. De hade sålunda gjort veckoslutsvanorna till semestervana. Särskilt gällde detta många av invånarna i större städer och tätorter, och sammanlagt omkring 10 0/0 av arbetstagarna nyttjade semestern på detta sätt.
De som firade semester på olika semesteranläggningar, pensionat, hotell, semestergårdar, vandrarhem etc uppgick till mindre än 10 0/0 av den angivna LO-gruppen men närmare 25 0/0 av TCO-gruppen.
Semestervanorna har säkerligen undergått en del förändringar efter den nämnda undersökningen 1949. Särskilt har volymen resor ökat högst avsevärt.
En stark tendens har varit att färderna allt mer företages med egna motorfordon. Den bilande familjen i den egna bilen är numera den van- ligaste enheten inom turistlivet i Sverige.
En utveckling mot billiga inkvarteringsformer är också mycket mar- kerad. Ett i och för sig rimligt övernattnings- eller inackorderingspris på ett familjepensionat eller turisthotell blir om det multipliceras med ett antal familjemedlemmar, oftast en oöverkomlig dygnskostnad för en semes- ter om två eller tre veckor. Därför har också under hela efterkrigstiden sådana billiga inkvarteringsformer som turistföreningens vandrarhem, Resos bygdesemester och inte minst camping fått allt större betydelse.
Undersökningar, som åren 1955—1956 företagits i Jämtland och Härje- dalen beträffande bilturisterna och deras inkvarterings- och matvanor, visar, att 57 olo av bilturisterna under sommarens högsäsong övernattar i eget tält eller i bilen. En ungefär lika stor procent har uppgivit, att de ombesörjer sina måltider genom självhushållning.
En mera översiktlig undersökning av annat slag beträffande semestern och semestervanorna har 1961 företagits under ledning av professor Gun- nar Arpi vid Handelshögskolan i Stockholm på uppdrag av bland andra vattenfallsstyrelsen. Ett urval av 800 personer mellan 25 och 60 år repre- senterande olika landsändar och yrkesgrupper, tillfrågades om sina semest- rar, och därvid framkom bland annat följande.
Det dominerande semesterlandet för svenskarna är alltjämt Sverige. Av semestertiden har 80 0/o tillbragts i sommar-Sverige, 10 0/0 har tagits ut som vintersemester i Sverige och 10 0/o som sommarsemester i andra länder.
Av dem, som hade sin sommarsemester i Sverige, bodde omkring 25 0/o hemma under semestern eller använde sig av eget sommarnöje. De vikti- gaste semesterlandskapen var Bohuslän och Halland, därnäst kom Uppland och Småland och fjällandskapen Lappland, Jämtland och Härjedalen.
En fördelning av semestrarna på årets månader visade en topp under juli månad, som berördes av inte mindre än 71 0/0 av alla semesterperioder 1960.
En särskild undersökning gjordes beträffande dem, som varit i Lapp- land och Norrbotten, och till dem ställdes bland annat frågan: »Vilket uppskattar Ni mest om Ni tänker på Lappland och Norrbotten: stora områ- den orörd natur, även om de är mer svårtillgängliga, eller mer lättillgäng- liga naturområden med mindre krav på orördhet?» Av hela antalet till-
frågade svarade 43 %, att de mest uppskattade den orörda naturen, 30 olo att de föredrog lättillgängligheten, medan de återstående inte kunde taga ställning. De personer, som kände till nordligaste Sverige och visste vad de talade om, ville till 65 0/o ha orördhet mot 28 0/0 lättillgänglighet. Det omnämndes också att exploateringen av vattenkraften medförde, att man fick bygga vägar som kunde användas av allmänheten. På en fråga om den utvecklingen var fördelaktig eller ofördelaktig blev svaret, att 60 0/0 av de tillfrågade tyckte att exploatering och vägbyggande var fördelaktigt.
Sevärdheterna i ett land drar till sig de stora reseströmmarna, och därmed för de med sig behovet av kommunikationer, inkvarteringsställen och andra anordningar för turismen.
År 1960 utgav svenska turistföreninge-n boken. »Tusen sevärdheter i Sverige». Urvalet i den boken kan ge en antydan om vad Sverige har att ge turisterna. Varje landskap har fått sin översiktliga skildring, och alla Sveriges städer har ansetts vara sevärda. Därefter återstår de tusen spe- ciella sevärdheterna, som i själva verket är 1057 och fördelar sig på följande sätt. Först kommer 179 olika orter _ utom städerna — som ansetts sevärda just som samhällen. Den största gruppen därefter omfattar kulturhistoriskt intressanta byggnader och omfattar 270 kyrkor och 231 slott och herrgårdar. Tillsammans utgör de således ungefär hälften av sevärdheterna. Fornminnena är 129 stycken. Det moderna arbetslivet representeras av 52 industrier eller industrigrupper.
Natursevärdheterna — fågelsjöar, åsar, vattenfall, fjäll etc _— uppgår till 196 eller närmare en femtedel. I den gruppen återfinnes många sevärd- heter, som kräver större kunskap, bakgrund av fackerfarenheter eller ett särskilt utvecklat estetiskt sinne. Det är väl också så att just dessa sevärd- heter ofta förändras, de lever vidare och är underkastade dynamiken i ett levande landskap. Det kan gälla fågelsjöar som slammar igen och slutar att vara fågelsjöar, märkliga växter som dör ut, ängsmarker som växer igen till skog och mycket annat. Kanske kan det också sägas, att just detta slag av sevärdheter är svårare att peka ut. Naturupplevelsen kan på ett mycket mera allmänt sätt erhållas på de flesta ställen i landet utan att man därför ställer upp särskilda sevärdheter.
När man sedan som jämförelse ställer upp frågan, vart turistström- marna verkligen går visar det sig, att turisterna i praktiken kanske inte söker upp det som resehandböcker eller sevärdhetsskyltar särskilt har pekat på. Besökssiffrorna från ett antal sevärdheter, så som de lämnas från landets lokala turistorganisationer, visar en viss övervikt för sådant, som är roligare och mera nöjesbetonat.
Naturparker av olika slag drar stora folkströmmar. Skansen i Stock- holm har på ett år sammanlagt 2 miljoner besökare, varav naturligtvis en mycket stor del kommit även för annat än för naturen och de vilda djuren. Furuvik utanför Gävle och parken i Eskilstuna har på ett år vardera
omkring 500000 besökare. Skånes djurpark har 170000 och Kullabergs naturpark 175000, medan Norrvikens trädgårdar i Båstad har 80000 besökare.
Vattenfall har varit en pålitlig sevärdhet under långliga tider. Det är svårt att få någon klar besöksstatistik från dem, men Tännforsen beräk- nas ha omkring 40 000 besökare per år, Harsprånget 10 000 och Stornorr- fors 15 000.
Vackra utsikter har sin givna publik. På Smålands Taberg räknar man med omkring 100 000 besökare om året och på Ombergs hjässa torde det vara ännu flera. Åre fjällbana har ca 175 000 resenärer, till stor del förstås skidåkare vintertid.
E. Nya turistvanor — nya anläggningar
Turistfärderna, som tidigare följt järnvägar och båtlinjer till vissa betydande, ofta klart begränsade turistområden, har i största utsträckning övergått till resor med motorfordon och fått en tendens att sprida sig över landet till tidigare mera undangömda trakter.
Undersökningar från de senaste åren visar, att närmare en tredjedel av alla hushåll i landet nu disponerar egen bil, och att bilarna i genom- snitt för samtliga hushåll mätt i antalet körda mil till ca 19 0/o använ- des för körningar i arbetet, till ca 17 0/0 för färd till och från arbetsplat- sen och till ca 64 0/0 för andra privata resor. Givetvis varierar bilens användning i förvärvsverksamheten starkt mellan olika yrkesgrupper, men påtagligt är — som tidigare framhållits — att bilen genomsnittligt till mer än 50 "lo användes för fritid och semester.
Bilismen har givit semesterfirarna en annan räckvidd i färdandet, och turistiska sevärdheter av skilda slag får en dragningskraft över stora områden. Detta har givit ett större och rikare urval av upplevelse för den enskilda resenären men det kan också leda till alltför mycket kringflac- kande med en tendens till ytlighet och brist på verkligt eget engagemang i upplevelsen.
Tendensen till ökad rörlighet —— vilken inte alltid kan statistiskt beläg— gas — kan belysas med ett exempel från turistföreningens vandrarhem. De hade år 1948 omkring 230 000 övernattningar, varvid 54 % av gästerna kom per cykel och 12 0/0 per bil. Sex år senare, år 1954, hade antalet över- nattningar stigit till 380000 och de, som färdades per bil, motorcykel och moped stod för 55 0/0 av gästerna medan cyklisterna minskat till 12 %. Utvecklingen har sedan gått vidare, och år 1961 färdades 68 0/0 av gästerna med egen bil, motorcykel eller moped och 13 0/0 per buss, medan 10 0/o använde sig av tåg, 4 0/0 av cykel och 5 0/0 av andra färdmedel.
Semesteranläggningarna i Sverige före den första semesterlagen av år
1938 var övervägande anläggningar för personer, som hade tillfälle att under en relativt lång semester på en och samma plats ägna sig åt frilufts- liv eller annan rekreation. Den starka ökningen av semestertagare med begränsad reskassa gjorde det angeläget att skapa nya och billigare över- nattningsmöjligheter. De större fritidsorganisationerna såg här en väsentlig uppgift.
Svenska turistföreningen fullföljde sina traditioner från fjälltrakternas enkla raststugor och fjällstationer och anordnade en kedja av vandrarhem, som för en billig penning erbjöd enkelt men rejält logi. Reso anskaffade först en serie semestergårdar, övergick senare mera till större hotell- anläggningar i tätorterna men tog parallellt därmed upp bygdesemestern med dess enkla inkvartering i befintliga bondgårdar etc. Skid- och fri- luftsfrämjandet skapade genom sina lokalavdelningar en serie frilufts— gårdar i närheten av tätorterna avsedda för utflykter mest under endags- besök eller under veckoslut, och några få större anläggningar i fjälltrak— terna har blivit replipunkter för en kursverksamhet, exempelvis för utförs- åkning på skidor och annat friluftsliv.
Det stora antalet anläggningar i Sverige är emellertid alltjämt de privat— ägda turisthotellen och pensionaten, och även sådana har naturligtvis tillkommit under senare år. Byggnadskostnaderna har dock ökat så kraf- tigt, krav på komfort och modernitet har medfört mera omfattande renoveringar och tillsammans med de stegrade kostnaderna för arbets- kraften har det medfört, att lönsamheten varit dålig. Nyetableringen har därför varit påfallande blygsam. Paradoxalt nog har den starkt ökade semesteraktiviteten följts av en ofta krisbetonad situation för turistanlägg- ningarna.
En mycket stark utveckling har under efterkrigsåren skett beträffande campingen, och som tidigare nämnts sker en mycket stor del av samtliga övernattningar under semesterfärd i Sverige som camping. I stigande grad har kommuner landet runt ombesörjt anordningar för camping i form av nya eller mycket förbättrade campingplatser, och de har därvid sett åtgär— derna både som turistfrämjande anordningar och som hälsofrågor. Genom samarbete mellan de stora riksorganisationerna på turismens område har skapats en särskild campingkommitté, som utger en förteckning över campingplatserna i landet, klassificerar dem och lämnar en viss aukto- risation till de bättre anläggningarna.
För friluftslivet har det varit av stor betydelse att man från statens sida lämnat ett ekonomiskt stöd genom statens fritidsnämnd, som fördelat den del av tipsmedlen, som regelmässigt tillförs fonden för friluftslivets främjande. Under de år, som gått sedan fritidsnämndens tillkomst år 1939, har sammanlagt omkring 25 miljoner kronor fördelats såsom bidrag till fritidsreservat, friluftsgårdar, vandrarhem, semesterhem för husmödrar och andra anläggningar för friluftsliv och semester.
Fritidsorganisationerna har starkt utvecklats under de senaste årtiondena och räknar nu tillsammans ett stort antal medlemmar.
Svenska turistföreningen är den äldsta och största av organisationerna, grundad 1885, uppnådde 100 000 medlemmar redan 1924 och har nu pas- serat 202 000 medlemmar.
Skid- och friluftsfrämjandet, grundat 1892, har utvecklat en sto-r akti- vitet genom lokalavdelningar och landskapsförbund, vilka har egna fri- luftsgårdar nära tätorterna. Medlemsantalet är omkring 34000.
Motororganisationerna har haft den mest markerade frammarschen under åren efter kriget. Motormännens riksförbund har passerat 180000 medlemmar, motorförarnas helnykterhetsförbund 150000 och KAK 30000 medlemmar.
Reso, bildat 1937 av de stora folkrörelserna och vissa av fritidsorga- nisationerna, såsom svenska turistföreningen och skid- och friluftsfräm- jandet, har 87000 medlemmar och en omfattande verksamhet inom hotell- och resebyråområdet.
Många av dessa föreningar har betydelse genom egna turistanläggningar. Turismens snabba utveckling har emellertid medfört, att fritidsorganisa- tionerna icke ensamma förmår bygga ut verksamheten i tillräcklig grad. Under kommande år torde därför i allt större omfattning ett samarbete ske mellan de frivilliga organisationerna och kommunala och statliga organ.
Inom län och landskap liksom på många orter har tillkommit allt flera och allt mer effektivt arbetande regionala turisttrafikorganisationer. Dessa, liksom det med statligt stöd arbetande svenska turisttrafikförbundet, ägnar sig väsentligen åt turisttrafiken, särskilt med hänsyn tagen till dess ekonomiska betydelse.
F. Turism och naturvård
Svenska folket har flyttat från landsbygden till tätorterna — 70 0/o bor nu i tätorter, medan endast 30 0/o är kvar på landsbygden. Med en högre standard följer bilinnehav, och under en allt längre fritid —— var tredje dag genomsnittligt — kan man med hjälp därav återvända till en friare natur — en kompensationsmiljö.
De stora folkströmmarna från städer och andra tätorter ut på lands- bygden medför en stark nötning av både den ursprungliga naturen, av åker och äng och andra delar av kulturlandskapet. För många jordägare har uppstått mycken förargelse och även ekonomisk förlust genom tank— löshet från semesterfararnas sida. Särskilt gäller detta naturligtvis de trakter, som ligger närmast de större städerna, där folkströmmarna är störst.
Det är ett av naturvårdens huvudproblem. Men det år också en allt längre gränslinje mellan naturvård och turism. Det kan mycket väl hända, att de båda företeelsernas företrädare kan komma att stå i opposition till varandra.
Det är i högsta grad rimligt —— och det måste av turistorganisationernas företrädare helt naturligt hävdas —— att semesterfararna under sin lediga tid får tillgång till den fria ursprungliga natur, som bör vara ett gemensamt värde för alla invånare i landet. Det är samtidigt klart, att markägarna har ett högst legitimt krav att få sin egendom bevarad oskadad. Att helt undvika skadegörelse på natur- och kulturvärden med så stora strömmar av människor blir svårt. Det finns olika vägar att söka bättra på detta sakernas tillstånd.
En väg är lagstiftning. En annan — lika viktig, ja kanske rent av vikti- gare — är folkuppfostran. Uppenbarligen skulle en propaganda för ökat naturvett och hänsyn till markägarna vinna i effektivitet om den kunde anknytas till de stora folkrörelserna.
Svenska folkets umgänge med naturen kommer att bli allt livligare och allt mer differentierat. Det är inte bara frågan om vissa speciella större fritidsområden med fjäll, skogar och stränder utan också de ströv- marker som ligger närmare tätorterna. Det behövs ett stort register ifråga om friluftslivet och en stor valfrihet för människorna.
En modern och framsynt naturvårdspolitik måste alltså anpassas efter dessa medborgarnas ändrade fritidsvanor och behov.
Av stort intresse är den utredning om friluftslivet i Förenta Staterna, »Outdoor Recreation for America», som i början av år 1962 överlämnats till presidenten. Det framgår därav bland annat, att man genomsnittligt räknar med att en fjärdedel av fritiden används för friluftsliv. Hela ame- rikanska folkets årliga antal friluftsdagar har beräknats. till omkring 4 miljarder och prognosen för utvecklingen till år 2 000 visar att antalet då skulle ha stigit till 12 miljarder, dvs en tredubbling.
Med utgångspunkt från denna sannolika ökning har de framtida beho— ven av strövområden bedömts bli allt större. Utredningen har därför rekom- menderat snabba åtgärder i form av planering och avsättande av olika slag av områden från »närområden» för tätorterna till de mest svårtill— gängliga och orörda vildmarksområden.
Av särskilt intresse är att i det storstilade program för anskaffande av friluftsområden, som den amerikanska utredningen framlagt, betydande utrymme beretts åt kulturella inslag liksom åt områden där jordbruk, skogsbruk och fiske fortfarande skall bedrivas på hävdvunnet sätt.
ÅTTONDE KAPITLET
Utredningens förslag till allmänna riktlinjer
för naturvården i landet
A. Naturvårdens grundläggande karaktär och syften
I inledningen till gällande naturskyddslag uttalas, att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och vårdas. Stadgandet bör främst tolkas som ett erkännande av det välkända faktum att naturen och natur- tillgångarna utgör grundvalen för mänsklig civilisation och att samhället därför måste slå vakt om dessa värden. Sett ur människans nyttosynpunkt kan naturvården, såsom svenska naturskyddsföreningen framhållit, sägas vara formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden.
Begreppet natur är utomordentligt vidsträckt. Det får anses omfatta berggrunden, de lösa jordlagren, vattnet och luften samt det härur fram- sprungna växt- och djurlivet i alla dess skiftande former. Växter och djur är icke endast inbördes nära beroende av varandra utan de är även beroende av olika slags mark och vatten, där de kan livnära sig och som de själva påverkar. Deras existens styrs även både direkt och indirekt av de fysiska faktorer, som omformar jordytan. Det är sålunda en komplice- rad växelverkan, som formar det naturliga landskapet. Naturen är vidare ej statisk utan är underkastad kontinuerliga, oftast långsamma ändringar vilka dock kan leda till att hela miljön — biotopen — förändras. Det är vidare att märka, att det mesta som i vårt land betecknas som »ursprung- lig natur» i själva verket djupt påverkats av mänsklig aktivitet och bibe— hålles i sitt nuvarande skick endast om denna aktivitet fortsättningsvis uppehålles. Om man alltså önskar bibehålla ett stycke natur i ett visst tillstånd, är praktiskt taget alltid en viss aktiv insats nödvändig. Det måste på ett eller annat sätt tillses att den biologiska balansen upprätthålles. Denna numera allmänt omfattade syn på den levande naturen som en biologisk balansföreteelse, som ytterst lätt påverkas av mänsklig aktivitet, måste enligt utredningens uppfattning vara grundläggande för en modern naturvårdspolitik. För att markera denna ståndpunkt har utredningen ansett sig böra använda beteckningen naturvård i stället för naturskydd för samhällets olika åtgärder för att upprätthålla vissa karakteristiska egenskaper hos naturen.
Av denna allmänna syn på naturvården följer omedelbart vissa grund-
läggande slutsatser. Naturvårdspolitiken måste alltid vara grundad på en ingående kännedom om de biologiska sammanhangen i naturen. Särskilt är den naturvetenskapligt orienterade ekologien, som sysslar med samspelet mellan jordarter, klimat och andra miljöfaktorer, vegetation och djurliv, av grundläggande betydelse. Även humanekologien, som ägnar sig åt natur- förhållandenas och kulturmiljöns inverkan på människans biologiska existensvillkor, är härvid av stor betydelse. Vidare måste uppmärksam- mas, att naturvården måste nära samordnas med samhällets insatser för det egentliga kulturlandskapets vård. Inom dessa arbetsområden måste det praktiska handlandet grundas på kännedom om den historiska utveck- lingen. Exempelvis i fråga om de äldre odlingsformernas inverkan på kul- turlandskapet möts de två arbetsområdena.
Då det gäller att säkerställa naturområden för olika behov har vår gäl- lande lagstiftning ett dubbelt syfte. Vad som av ålder betecknats som den kulturella naturvården eftersträvar sålunda främst att säkerställa områden, som erfordras för vetenskaplig forskning, att bevara exempel på det äldre odlingslandskapet eller att slå vakt om detaljer i landskapet av betydelse ur estetisk eller kulturell synpunkt. Vården av dylika objekt innebär ofta att eljest gängse utnyttjande av marken av ägaren eller allmänheten måste begränsas eller förhindras. Man brukar tillspetsat säga att objekten skyd- das mot människan. Den sociala naturvården åter eftersträvar främst att säkerställa erforderliga områden för rekreation och friluftsliv. Förvalt- ningen av dylika områden går ofta ut på att i ökad utsträckning göra dem tillgängliga för en besökande allmänhet. De skyddas för människan. Ibland uppträder vissa motsättningar mellan dessa två strävanden inom naturvården. Den kulturella naturvårdens målsmän har ibland mindre intresse för den sociala uppgiften och bland friluftsfolket saknas ibland förståelse för naturvårdens kulturella uppgift.
Enligt utredningens uppfattning är denna motsättning obefogad och farlig. Ur samhällelig synpunkt är den kulturella och den sociala natur— vården lika viktiga och i hög grad beroende av varandra. Om icke tillräck- ligt många representativa forskningsobjekt reserveras för det nödvändiga studiet av naturen, löper naturvårdspolitiken risken att förlora sitt sakliga underlag och den önskvärda effekten kan utebli. Å andra sidan kan hävdas att skyddet av storslagen, vacker eller särpräglad natur vore i viss mån meningslöst, om icke allmänheten kunde uppsöka den och njuta av den. Den verkliga förståelsen för naturens värden uppstår hos den stora all- mänheten först då den får kontakt med och kännedom om de värden, som den kulturella naturvården vill bevara. De flesta större naturvårdsobjekt är även av den karaktären att både kulturella och sociala intressen kan tillgodoses tillsammans. Våra stora norrländska nationalparker är exempel på objekt, som redan från början uttryckligen avsatts för båda ändamålen.
Då gällande naturskyddslag antogs 1952, uttrycktes viss tvekan om
institutet naturpark hörde hemma i denna lag. Enligt utredningens mening råder i praktiken ett sådant intimt sammanhang mellan kulturell och social naturvård, att det är uppenbart att frågorna lagstiftningsmässigt och förvaltningsmässigt bör samordnas. Utredningen har därför sett som sin uppgift att fullt ut även söka klarlägga den sociala naturvårdens villkor och behov i nu förevarande sammanhang. Denna uppfattning har också fått ett praktiskt taget fullständigt stöd i avgivna remissyttranden.
B. Naturvården som förvaltningsuppgift
Rent principiellt kan naturvård, som ovan framhållits, sägas vara formen för den på lång sikt bästa hushållningen med naturens värden. Definitio- nen täcker ett ofantligt stort verksamhetsområde i dagens samhälle, efter- som den innesluter snart sagt varje form av utnyttjande av eller ingrepp i naturen. Åtskilliga former av markutnyttjande, exempelvis jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske, behandlas av ålder som självständiga förvalt- ningsområden. Samma är förhållandet med vissa ingrepp i naturen, exem- pelvis husbyggnad, vägbyggnad, vattenbyggnad, vattenförsörjning, avlopp 0 s v. Det möter på grund härav vissa svårigheter att ange klara och distinkta gränser för naturvården ur förvaltningssynpunkt. Det synes nöd- vändigt att skilja mellan å ena sidan rådgivande och bevakande funktioner för naturvården och å andra sidan egentliga naturvårdsuppgifter, varmed förstås uppgifter, som skall förvaltas på naturvårdsorganens huvudansvar. Denna uppdelning innebär icke, att utredningen anser den ena eller den andra delen genomgående vara mindre viktig eller mindre omfattande än den andra.
Som huvudregel bör gälla, att naturvårdens kulturella och sociala behov och intressen skall beaktas i all verksamhet, som rör naturens utnyttjande och exploatering, oberoende av vilken myndighet som övervakar utnytt- jandet eller svarar för exploateringen. Den hänsyn, som i det enskilda fallet kan tagas till naturvårdsintresset, beror i regel på den vikt som till- mätes andra samhällsintressen, exempelvis intresset av rationellt jordbruk eller skogsbruk, av en utbyggd kraftförsörjning o s v. Det är härvidlag ofta fråga om en grannlaga inbördes avvägning mellan motstående samhälls- intressen. Ett första villkor för att en sådan avvägning skall kunna ske torde vara att det finns en naturvårdsinstans, som i olika sammanhang övertygande kan styrka naturvårdens behov.
Med dessa allmänna utgångspunkter har utredningen icke ansett det erforderligt att nu föreslå mera genomgripande förändringar i förvaltnings- apparatens nuvarande ansvarsfördelning. Utredningen anser sig sålunda till egentliga naturvårdsuppgifter kunna hänföra huvudsakligen de arbets— områden, som omfattas av gällande naturskyddslag. På grund av sitt nära
sammanhang med naturskyddslagstiftningen bör emellertid det särskilda strandskyddet samt åtgärder enligt 86 och 122 %% byggnadslagen, såsom framgått av kap 6, betraktas som element i naturvårdspolitiken och syste— matiskt samordnas med naturskyddslagens nuvarande innehåll.
På något längre sikt anser utredningen det önskvärt att viss översyn kunde ske av riktlinjerna för viltvård, jakt och fiske i syfte att på dessa områden i ökad utsträckning bereda utrymme för tidsenliga naturvårds- synpunkter. I nu förevarande sammanhang har det emellertid icke varit möjligt för utredningen att gå in på dessa var för sig vidsträckta och kom- plicerade lagstiftnings- eller förvaltningso-mråden.
C. Allmänna riktlinjer för tillskapandet av naturområden
Det av utredningen inhämtade materialet, som närmare redovisats i kap 4—7, ger värdefull vägledning för slutsatser om naturvårdens arbetsupp- gifter i stort. Bland de egentliga naturvårdsuppgifterna framstår i första hand Säkerställandet av naturområden av olika slag som en arbetsuppgift av mycket stora dimensioner. Enligt utredningens uppfattning bör här- vidlag, såsom tidigare uttalats, principiellt eftersträvas att söka tillgodose både kulturella och sociala behov samtidigt. En sådan målsättning kräver jämförelsevis stora områden, som tillåter ett differentierat utnyttjande. Stor uppmärksamhet måste därvid ägnas områdenas tillgänglighet, dvs utrustning med vägar, parkeringsplatser och övernattningsmöjligheter, iordningställandet av vandringsleder samt områdenas beskrivning. Vidare måste en betydligt ökad omsorg ägnas åt områdenas skötsel, särskilt med syfte att slå vakt om en värdefull flora och fauna. Icke minst ur social synpunkt måste dessa allmänna kvalitetskrav understrykas. Den värdefulla rekreationen uppnås endast i en kvalificerad naturmiljö med väl bevarad och intresseväckande flora och fauna, tillgång till rena vatten osv. På längre sikt torde dessa krav på naturområdenas standard i den allmänna opinionen framstå som lika berättigade som kraven på goda bostäder, goda kommunikationer osv. Utredningens undersökningar har gett vid handen att vårt nuvarande bestånd av fridlysta naturområden företer bris— ter i framför allt två avseenden: det är ur kulturell synpunkt föga repre- sentativt för svensk natur och det är ur social synpunkt regio-nvis klart otillräckligt.
Utredningen har inledningsvis i detta kapitel understrukit vikten av att naturvårdspolitiken grundas på vetenskapligt riktiga principer. Forsk- ningen rörande de biologiska sammanhangen i naturen förutsätter fält- studier av ett antal objekt, som tillsammans kan anses representativa för svenska förhållanden. De fridlysta objekten är visserligen redan nu många och av mångskiftande karaktär men kan dock icke, på grund av sin många
gånger slumpvisa tillkomst, sägas representativt företräda det svenska natur- och kulturlandskapet. I stället kan med viss rätt göras gällande att en stor del av landets objektivt sett mest skyddsvärda naturområden icke fridlysts och ej heller föreslagits till fridlysning. En komplettering är där- för nödvändig, syftande till en jämnare fördelning på både kategorier och geografiska zoner. Bland de mera framträdande önskemålen, som anmälts från naturvetenskapligt håll, må här nämnas skyddet av ett antal större sjöar, av en större eller medelstor älv i hela dess utsträckning, av kust- och skärgårdsområden på både ost- och västkusten, av ett stort alvar- område samt av ett antal exempel på nu icke representerade former av myr-, fjäll- och hedlandskap.
Den sociala naturvårdens behov har i remissyttrandena tilldragit sig mycket stor uppmärksamhet och har av många betecknats som den domi- nerande arbetsuppgiften i svensk naturvård. Det ligger i sakens natur, att ett program för tillgodoseende av framför allt tätortsbefolkningens behov av naturområden för rekreation och friluftsliv bör eftersträva en anpass- ning till svenska folkets fritidsvanor på längre sikt. Man finner då att det är ett rikt differentierat behov, som skall tillgodoses. Även om vissa fritidsvanor dominerar, finns det anledning varna för att tillgodose frilufts- behovet med alltför standardiserade eller ensartade objekt. Man bör i stället söka ge allmänheten valmöjligheter i större utsträckning än vad som nu är fallet. Denna princip kan kort sammanfattas så, att den sociala naturvården bör inrikta sig på ett möjligast rikt urval av miljöbetonade naturområden. I detta avseende företer det sociala behovet alltså vissa gemensamma drag med det kulturella behovet.
Enligt utredningens mening kan man vidare icke bortse från att det råder ett bestämt sammanhang mellan befolkningskoncentration och behov av friluftsområden. Det gäller icke blott att möta behovet av rekreation under semester och andra längre ledigheter utan lika viktigt är att beakta det mera kortfristiga behovet, (1 vs det dagliga och weekendbehovet. Med ett visst berättigande kan man tala om behov av både »närområden» och »fjärrområden». Ur dessa synpunkter synes fullt klart att uppmärksamhet främst måste ägnas behovet av friluftsområden i södra och mellersta Sveriges tättbefolkade regioner. Inom vissa av dessa sammanfaller dess- utom den egna befolkningens behov av närområden med det övriga landets behov av fjärrområden. Inom de angivna delarna av landet anser utred- ningen att det föreligger ett överhängande behov i ostkustens och väst- kustens strand- och skärgårdsområden, på Öland, Gotland och i Skåne samt i en bred region med ungefärlig axel Göteborg—Stockholm. Vidare föreligger angelägna uppgifter i vissa fjälltrakter. — Även med hänsyn till behovets regionala fördelning företer alltså den sociala och kulturella naturvården vissa gemensamma drag.
Den av utredningen verkställda inventeringen av behovet av natur-
områden uppvisar alltför stora ojämnheter för att kunna läggas till grund för ett konkret handlingsprogram, som skulle kunna snabbt realiseras på bred front. Övervägande skäl talar för en successivt uppbyggd insats. I princip bör alla åtgärder på detta område grundas på inventering och planering samt förundersökningar med kostnadsberäkningar och åtgärds- program. Inom vissa län finns emellertid tillräckligt omsorgsfullt utförda förundersökningar för att verksamheten skall kunna påbörjas. Som en allmän målsättning rekommenderar utredningen att landets mest skydds- värda objekt säkras under en tioårsperiod. Såsom länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län med rätta anfört är en sådan målsättning nödvändig, om de ännu orörda områden, som är värdefulla ur fritids- eller naturskyddssyn- punkt, över huvud skall kunna räddas.
De områden av vårt land, som är mest angelägna att skydda ur natur- vårdssynpunkt, är ofta samtidigt de mest attraktiva för fritidsbebyggelsen. Det avvägningsproblem, som här möter, är särskilt grannlaga, eftersom ju även fritidsbebyggelsen syftar till att bereda människan rekreation i naturmiljö. Särskilt synes den planlöst fortskridande glesbebyggelsen för fritidsändamål ibland kunna åstadkomma betänkliga återverkningar ur allmän naturvårdssynpunkt. Enligt utredningens uppfattning är det av mycket stor betydelse att en ur samhällets synpunkt riktig avvägning sker mellan å ena sidan det exklusiva markutnyttjande, som fritidsbebyggelsen innebär, och å andra sidan behovet av att bereda den icke fastighetsägande befolkningen tillräckligt utrymme för dess fritidsbehov. Det förtjänar emellertid understrykas, att de två konkurrerande behoven ytterst möts. Även innehavaren av en fritidsstuga vill ha tillgång till orörda naturom- råden i närheten av sin fastighet.
Det ligger i sakens natur, att ett realiserande av det skisserade program- met rörande naturområden i princip måste innebära ett överförande av sammanlagt stora arealer från enskild till någon form av allmän disposi- tion. Det är emellertid ingalunda alltid nödvändigt att samhället förvärvar dem med äganderätt. Mycket ofta är syftet med ett naturområde tillgodo- sett genom relativt obetydliga inskränkningar i ägarens förfogande. Till de praktiskt taget alltid återkommande inskränkningarna torde höra att området ej skall exploateras för bebyggelse och att vägbyggnad och andra anläggningsarbeten sker under viss kontroll. Däremot är det i regel i hög grad önskvärt att jordbruk och skogsbruk även fortsättningsvis bedrives, även om det i olika hänseenden bör ske med ökat hänsynstagande till naturvårdssynpunkter. Med anledning härav framstår det som utomordent- ligt viktigt att Säkerställandet av ett naturområde i första hand betraktas som en förhandlingsfråga om ett modifierat utnyttjande av området och icke som ett expropriationsärende.
Tillskapandet av naturområden kan av flera skäl, bla statsfinansiella, dock icke drivas hur långt som helst. Verksamheten i fråga får i första
band inrikta sig på klart dokumenterbara behov, dv s områden som vid en bedömning av samhällets behov på längre sikt bedömes som ound- gängliga. Redan en sådan inskränkt målsättning kommer att ställa mycket stora anspråk på naturvårdspolitiken. I detta sammanhang bör emellertid uppmärksammas att vidsträckta områden av lämplig beskaffenhet på många håll i landet på grund av sedvanerätt är tillgängliga för friluftsliv utan att de genom särskilda åtgärder från samhällets sida disponeras för ändamålet. Ett villkor för allemansrättens utövande är dock, att vistelse på annans mark sker i hyfsade former och under iakttagande av hänsyn till markägarens berättigade intressen. Hithörande frågor är av kontro- versiell natur och ur både juridisk och praktisk synpunkt synnerligen komplicerade. Utredningen har ansett det falla utanför dess uppdrag att verkställa en fullständig utredning rörande hela detta rättskomplex. Icke desto mindre anser utredningen det i hög grad önskvärt att söka formu- lera vissa enkla ordningsregler rörande allmänhetens uppträdande på annans mark, allt i enlighet med den praxis som redan utvecklats i dagens faktiska umgänge mellan det ansvarskännande friluftsfolket och mark- ägarna. I detta syfte framlägger utredningen ett utkast till hur de viktigaste praktiska frågorna på området skulle kunna lösas.
D. Vetenskapliga och allmän-kulturella önskemål
Utredningen har förutsatt att de nya naturområden, som behöver säker- ställas för framtiden, framkommer ur en av länsstyrelserna verkställd inventering och planering. Uppenbarligen måste härvid även vissa riks- intressen beaktas. Ett viktigt sådant önskemål är att Säkerställda områden totalt sett skall kunna anses representativa för svensk natur och det svenska odlingslandskapet. Denna målsättning är icke enbart dikterad av den naturvetenskapliga forskningens intressen utan även av det allmän- kulturella önskemålet att till eftervärlden bevara exempel på äldre odlings— former och försvinnande landskapstyper.
I kap 5 har utredningen närmare redovisat länsstyrelsernas allmänna prognos för behovet av naturområden för friluftslivets intressen. I några fall finns konkreta planer utarbetade, som bildar en god utgångspunkt för den fortsatta verksamheten, i andra fall föreligger ännu endast viss allmän målsättning. Vid planeringen bör uppenbarligen även vetenskapliga och allmän-kulturella objekt medtagas. Enligt utredningens allmänna mål- sättning torde i många fall sociala och kulturella intressen kunna säker- ställas samtidigt. Det är sålunda önskvärt att ett område, som skyddas för fritidsändamål, innehåller enklaver av framträdande värde på grund av flora eller fauna, inslag av äldre bebyggelse eller odlingslandskap eller andra slag av kulturminnen. Man får i stället anpassa skyddsbestämmel-
ser och vårdföreskrifter efter områdets sammansättning. Bibehålles en äldre bosättning bör även de kvarboendes intressen tillgodoses, exempelvis i fråga om betning eller fiske. Man bör sålunda eftersträva att bibehålla och stödja den verksamhet, som förlänat landskapet dess typiska karaktär.
Utredningen har icke varit i tillfälle att göra någon uttömmande inven- tering av objekt, som bör säkerställas ur vetenskapliga eller allmän-kultu- rella synpunkter. Det material, som presenteras i det följande har därför närmast karaktären av en exemplifiering av objekttyper, som nu saknas, och påpekande av åtgärder i övrigt, som är önskvärda för att konsolidera det nuvarande beståendet av objekt. Utredningen har ansett lämpligast att i regel hålla skyddsformen öppen, enär denna i praktiken är intimt beroende av äganderätts- och fastighetsförhållanden.
Stockholms län Stockholms skärgård torde tillhöra landets allra viktigaste naturvårdsområden. Allmänna riktlinjer för dess disposition för olika ändamål finns uppdragna i regionplanen för Stockh-olmstrakuten liksom i länsstyrelsens pågående plane- ring. Ur kulturell synpunkt är det mycket angeläget att ett eller ett par områden av ytterskärgården, innefattande kalskär, och åtminstone en sektor av den björk- bevuxna zonen intill den yttre barrskogen säkras, helst som nationalpark. Det vore önskvärt att en areal (huvudsakligen vatten) om minst 500 km2 avsattes. Andra viktiga objekt är delar av den inre och yttre södra skärgården, ytterskär- gården utanför Norrtälje och Öregrunds yttre skärgård.
Uppsala Iän har gjort en första planering, som redan upptar de flesta viktiga objekt inom länet.
I Södermanlands län bör ett lämpligt åslandskap (ex Sundbyholmsåsen) avsättas. I Tullgarn finnes ett aggregat av talrika men små domänreservat, som möjligen skulle kunna uthyggas. Ön Fifång utanför Trosa, nu domänreservat, bör ges en slutgiltig skyddsform.
Östergötlands län har en utomordentligt värdefull skärgård, som snarast möjligt bör planmässigt skyddas i vissa delar. Frågan är redan under behandling i läns- styrelsen. Vissa utskärgårdar i Sankta Anna och Gryts socknar utgör objekt av framträdande riksintresse.
Jönköpings län har några mycket värdefulla mossar, i första hand Komosse (del- vis i Älvsborgs län), Dumme mosse och Henja mosse. Vidare bör de inledda skydds- åtgärderna för Kävsjöområdet med Store Mosse utvidgas och fullföljas. Taberg förtjänar av flera skäl uppmärksamhet.
Kronobergs län är ur vetenskaplig synpunkt av intresse med hänsyn till vissa sjö- och myrområden. Sjön Möckeln med omgivningar bör uppmärksammas. Visjön i Ekeberga är nu domänreservat, som kan bilda grundval för vidare åtgärder.
Kalmar län Kalmar län har f n mycket få skyddade områden i förhållande till länets framtida betydelse. Utredningen rekommenderar på fastlandsdelen i första hand undersök- ningar rörande lämpliga objekt i Misterhults norra och södra skärgårdar och en utökning av N. Kvills nationalpark.
Vidare är det utomordentligt angeläget att Öland efter planering beredes ett allsidigt och konsekvent skydd ur både kulturell och social naturvårdssynpunkt. Av Stora Alvaret bör avsättas ett eller helst flera reservat om tillsammans åtmin- stone 100 km2 för att bevara Europas förnämligaste och mest extrema kalkhäll- mark med talrika märkliga växtarter. Om möjligt bör visst bete bibehållas. Reser- vatet bör innefatta Vickleby karstalvar och Möckelmossen samt en stor del av det typiska släta hällmarks- och spricksträngsalvaret utanför Vickleby och Resmo. -—- Vidare finns på Öland ett stort antal mindre men högst skyddsvärda objekt.
Gotlands län Den nuvarande nationalparken Gotska Sandön bör snarast utökas med domän- reservatet, så att parken kommer att omfatta huvuddelen av ön. På Fårön är önskvärt att lämpliga delar med raukområden och flygsandsfält avsättes. Vidare är det angeläget att vissa mindre gotlandsmyrar skyddas helt.
Blekinge län Torhamns udde _ Utlängan är en av landets förnämsta rast- och observations- lokaler för flyttfåglar och även i övrigt av stort intresse. Ett annat objekt av intresse är Vångsö-Saltärna sydväst om Ronneby.
Mörrumsån och dess dalgång bör parallellt med den fortsatta vattenkraftutbygg- naden förses med lämpliga skyddsbestämmelser. Det är även önskvärt att inom länet avsättes några lämpliga lövskogsreservat.
Kristianstads län Hallands Väderö, nu naturpark, vore i hög grad förtjänt att avsättas som national- park. Hallandsåsen bör få ett lämpligt skydd, särskilt de kvarvarande ljungheds- partierna på åsens högsta del samt strandbranten vid Hovs hallar.
I länets östra del bör lämpliga bokskogsreservat undersökas. Immeln och Ivösjön är mycket värdefulla objekt, som hör uppmärksammas. Skäralid-Kopparhatten jämte andra delar av Söderåsen bör med utgångspunkt från ett befintligt domänreservat bilda nationalpark eller naturreservat.
På ostkusten utgör Stenshuvud, Kåseberga backar med Kåsehuvud och utvalda delar av Sandhammaren mycket angelägna objekt.
Malmöhus län är redan och kommer i framtiden i än högre grad att bli utomordentligt intensivt utnyttjat. Vid en planering av naturområden bör särskilt uppmärksammas Kulla- berg, Skanör-Falsterboområdet, strandängarna söder om Klagshamn med Fote- viken samt Öresundskusten och Ven.
Det bör undersökas om Dalby Söderskogs nationalpark kan kompletteras.
Hallands län . Vid den fortsatta bearbetningen av länsutredningen bör särskild uppmärksamhet ägnas Haverdalsområdet, Älvsåker-Sandsjöbacka och Tjolöholmsområdet. Vidare finns angelägna uppgifter i ljungheds-myrlandskapet vid Esmared. Simlångsdalen—Tönnersjö omfattar talrika smärre skyddsvärda partier.
Göteborgs och Bohus län har ett gott utgångsmaterial i regionplanen för Göteborgstrakten. I övrigt domi- neras länets problem av att Bohusläns övärld norr om Marstrand torde bli ett av Västeuropas mest attraktiva semestområden. Det är då mycket angeläget att länets många vetenskapligt och kulturellt värdefulla objekt iii-planeras som enklaver i de större reservat, som sannolikt måste bildas, och beredas ett speciellt skydd. Till dessa bör räknas Tjurepannain i Tanums socken, Halla—Vagnaren—Skärjeberge-n
i Hogdals socken och Härmanö utanför Orust. Skyddsvärda mindre områden finns på flera andra håll, exempelvis bland Kosteröarna, i Hamburgsundsområdet, Mollö- sundsområdet och på Öckerö.
Slutligen bör Kynnefjäll vid Stora Holmevatten beredas lämpligt skydd.
Älvsborgs län Kroppefjäll, innefattande högplatån samt de nordvästra, östra och västra kant— stupen samt den brutna terrängen söder om det egentliga Kroppelfjäll (mot Sjö- botten *i Sundals-Ryr ooh Rådanesjön) bör bli föremål för närmare undersökningar. Vidare är Komosse på gränsen till Jönköpings län av intresse. Härtill kan even- tuellt läggas domänreservatet Kringeslättsmossen. Halle-Hunneberg, delvis i Skaraborgs län, bör skyddas som viltreservat, för sin geologi och för sin värdefulla rasmanksvegetation.
Skaraborgs län Delar av Billingen med dess kalkrika slänter, branta stup och mossar bör skyddas. Goda utgångspunkter finns i några domänreservat.
I Tiveden skulle vara önskvärt att avsätta en nationalpark med övervägande barrskog.
Vidare utgör Djurö skärgård i Vänern ett objekt av mycket hög angelägenhets- grad.
Värmlands län Som ett av de angelägnaste objekten vill utredningen peka på Lurö—Eskilssäters skärgårdar i Vänern, som är landets och kanske Europas förnämsta sötvattens- skärgård.
Vidare bör uppmärksammas Åråsviken (Kilsviken), delvis i Skaraborgs län, som har en säregen naturtyp med rik vattenvegetation och fågelfauna, Segerstads skärgård samt Glahöjden vid Stora Gla.
Örebro län Länet har i Hammarrnossen vid Hällefors landets intressantaste gölmosse, i högsta grad säregen och skyddsvärd.
Vidare är området Älvlången (Näsmarkerna)—Älvhyttan—Venakärret i Vikers socken i hög grad skyddsvärt bla för den rika florans skull. — Området är till större delen kronomark.
Kilsbergen, som redan är föremål för länsstyrelsens uppmärksamhet som fri- luftsområde, har även vetenskapligt intressanta partier.
Västmanlands län Av särskild betydelse synes vara att slå vakt om ännu icke exploaterade partier av Mälarens stränder och vatten, exempelvis Asköfjärden.
Kopparbergs län Det bör undersökas om Töfsingdalens nationalpark kan utökas norrut mot Rogen- området (jämför Jämtlands län).
Vissa stora myrar är av intresse, exempelvis Koppången i Orsa och Skattlösbergs Stormosse med Digelskytt- och Silmamossarna i Grangärde.
Vid den pågående planeringen av länets fjällvärld är det önskvärt med en även på vetenskapliga intressen differentierad disposition, vilket underlättas av bety- dande kronoinnehav.
Gävleborgs län Hamra nationalpark bör utökas.
Enligt utredningen är älvlandskapet mellan Färnebo- och Hedesundafjärdarna (jämför Uppsalautredningen) i hög grad förtjänt av uppmärksamhet och vård.
Bland övriga värdefulla objekt må nämnas Mårdängssjön norr om Gävle (för- nämlig fågelsjö), Jordbärsmyren vid Gysinge och ön Storjungfrun i Bottenhavet.
Västernorrlands län Den utomordentligt vackra och i många hänseenden värdefulla Mjältön i Vibyggerå, eventuellt jämte Ulvöarna, Trysunda, Skrubban m fl öar, bör helst avsättas som nationalpark. Vidare är Brämön och Ändesvikslandet i Njurunda mycket förtjänta av uppmärksamhet.
Länet bör även kunna bidraga med några typiska myrområden.
Jämtlands län Utredning pågår om bildande av Gröndalens nationalpark i Anarisfjällen. Inom länet kan också ett flertal förnämliga reservat av fjäll- och höjdlägesskog tillskapas, exempelvis inom området Ankarvattnet—Leipikvattnet och Rogenområdet.
I länets mera låglänta områden är önskvärt att skydd beredes någon större kalkmyr.
Sjöarna Ånn och Solbergsvattnet med omgivningar torde även böra studeras för att beredas lämpligt skydd.
Västerbottens län har en ur friluftslivets synpunkt mycket värdefull fjällvärld med inslag av objekt av högt naturvetenskapligt värde, i första hand Tärnasjöområdet. Detta kommer att utredas särskilt vid den fortsatta behandlingen av objekten på den sk upp- skovslistan i planen för vattenkraftutbyggnaden.
Flera värdefulla domänreservat torde kunna givas ett mera slutgiltigt skydd. Skyddet av en lämplig skogsälv bör närmare undersökas.
Norrbottens län innehåller redan nu landets största och förnämsta nationalparker samt ett stort antal till arealen mycket betydande domänreservat. Detta utgör givetvis en mycket stor tillgång ur kulturell och social naturvårdssynpunkt. Nyligen har till den tidigare samlingen fogats nationalparken Padjelanta.
Trots detta innehåller länet en hel del områden av säregen typ och mycket högt värde vilka ännu ej skyddats alls _eller åtnjuter endast ofullständigt skydd, exempelvis Pältsaområdet — landets nordligaste hörn —, Ultevis-Nausta invid Sarek, Sjaunja ifågelskyddsområde, fjällområdet kring Ikisjaure, ett av våra skö- naste fjällvatten, mfl.
Å andra sidan är länet föremål för en mycket omfattande vattenkraftexploate- ring. Även i övrigt reserveras stora delar av länet för speciella ändamål, exempel- vis skjutfält. En alltför långt gående disposition för olika slag av riksintressen kan verka ogynnsamt för befolkningen och näringslivet. Uppenbarligen måste därför fortsatta reservat för naturvårdens riksintressen planeras under större hänsyns- taganden till länets och näringslivets intressen än på de flesta andra håll. En dylik metodik tillämpas redan sedan flera år i länet. Utredningen vill därför i första hand anlägga mera allmänna synpunkter på den fortsatta utvecklingen ur natur- vårdssynpunkt.
De ursprungligen avsatta nationalparkerna i Norrbotten tillkom efter ganska lättvindiga förundersökningar och i många fall ter sig gränsdragningarna som slumpmässiga. Efter avsättandet har exempelvis Stora Sjöfallets nationalpark berövats det primära värde, som motiverade den höga skyddsformen. En ompröv- ning av både omfattning och gränser ter sig på längre sikt befogad även med
anledning av förändrade förhållanden i övrigt. Det synes utredningen i viss mån tveksamt av vilken anledning intill varandra gränsande nationalparker, exempelvis Stora Sjöfallet, Sarek och Padjelanta, skall administreras som fristående objekt. Ett stort, sammanhängande och rikt differentierat högfjälls- och vildmarksområde bör vara målsättningen på lång sikt. Även gällande bestämmelser för nationalparkerna synes mogna för en översyn så att dessa ter sig rimliga i alla avseenden. Därvid måste hela skalan av intressen -— från vetenskapliga spärrområden till med an- läggningar utrustade turistområden — tillgodoses, så att parkerna kommer till verkligt utnyttjande.
Vid denna översyn bör det nuvarande beståndet givetvis icke undergå någon minskning, såvida icke syftet med det ursprungliga skyddet gått förlorat. Upp- märksamhet bör ägnas alla angelägna kompletteringsbehov. Vissa utvidgningar kommer sannolikt att visa sig möjliga iden mån hänsyn tages till ortsbefo-lkningens speciella behov och önskemål, särskilt samernas.
Den skisserade uppgiften torde få fullföljas i nära samarbete mellan det nya centrala naturvårdsorganet, domänstyrelsen och länsstyrelsen, och samordnas med lösandet av ännu öppna frågor om den fortsatta vattenkraftutbyggnaden.
E. Landskapsvården
Vid sidan av Säkerställandet av naturområden och åtgärder i övrigt till skydd för friluftslivet utgör landskapsvärden, såsom framgått av remiss- yttrandena, ett utomordentligt viktigt arbetsområde för naturvården. Landskapets utseende och karaktär bestämmes på ett avgörande sätt av markens utnyttjande och exploatering, verksamheter, som ur förvaltnings- synpunkt i dag är fördelade på ett stort antal myndigheter och organ. En speciell grupp av åtgärder med vittgående återverkningar i landskapet är de direkta uttagen av vissa icke reproducerbara naturprodukter, såsom malm, sten, grus, jord och torv. I det komplex av verksamheter, som till- sammans formar landskapet, har i gällande rätt endast ett fåtal åtgärder, huvudsakligen den sk tåktverksamheten, karaktären av egentliga natur- vårdsuppgifter.
Landskapsvård i vidare bemärkelse är sålunda ett mycket splittrat arbets- område. Det saknas helt enkelt en instans, som koordinerar alla land— skapspåverkande åtgärder till en lämplig syntes. Visserligen syftar plane- ringen enligt byggnadslagen till ett klarläggande av markens användning för olika ändamål, men i stort sett har dessa planinstitut endast kommit _till användning för att lösa tätbebyggelsens problem. De områden, som därvid icke varit aktuella för tätbebyggelse, har av olika skäl i detta sammanhang i stor utsträckning lämnats åt sitt öde.
Det har icke saknats röster för att åtgärder borde vidtagas för att åstadkomma en ökad samordning av den fysiska planeringen. Bland annat har riksdagens 1960 församlade revisorer vid sin behandling av plan- väsendets centrala ledning ifrågasatt, om icke tiden nu vore inne för en mera allomfattande landskapsplanering, inom vilken även naturvården
11.
erhåller sin tillbörliga plats. Det vore, uttalade revisorerna, en fråga om gestaltningen av hela den miljö, i vilken dagens och morgondagens män- niskor har att leva, verka och finna rekreation.
Utredningen vill helt instämma i den nyss angivna målsättningen. Det faller emellertid utanför utredningens kompetens att utforma en samord- nad organisation för alla de skilda verksamheter, som på ett eller annat sätt medverkar i landskapsplaneringen. Denna fråga kommer för övrigt att inom kort bli föremål för en särskild utredning (prop nr 98/1962, sid 81). Utredningen har i stället ansett som sin centrala uppgift att söka klarlägga, hur naturvårdsintresset skall bevakas och tillgodoses i den nuva— rande förvaltningsapparaten, varvid utredningen i allt väsentligt har att utgå från den ansvarsfördelning som nu gäller. Ur nyss anförda synpunk- ter kan naturvården på landskapsvårdcns område anses ha dels ett stort antal bevaknings— och samrådsuppgifter, dels inom ett begränsat, men myc— ket viktigt område en uppgift att förvalta på eget huvudansvar. I sistnämnda avseende erfordras enligt utredningens mening en grundlig översyn och samordning av åtgärder för bebyggelsekontrollen, kontrollen av vissa arbetsföretag, särskilt täkterna och bilskrotningsföretagen, samt utomhus- reklamen.
F. Den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
Såsom framgått av de tidigare avsnitten av betänkandet är det betänkligt illa ställt med samhällets möjligheter att snabbt förverkliga den ovan skisserade allmänna målsättningen för en komplettering av våra natur- områden. Utredningen vill här något nårmare beröra en av orsakerna härtill. Det har länge ansetts, att ansvaret för tillskapandet av frilufts- områden främst vore en kommunal uppgift. Detta är exempelvis en genomgående princip i byggnadslagstiftningen. Det har också enligt bygg— nadslagens regler utarbetats ett stort antal översiktsplaner, av vilka många upptager betydande sk grönområden. I regel har det emellertid stannat härmed. Vid genomförandet av planerna har kommunerna tvekat med hänsyn till kostnaderna. I och för sig är detta fullt förklarligt. Genom den rörlighet, som numera kännetecknar friluftslivet är det mycket van- ligt, att allmänheten söker sin rekreation i en annan kommun än den egna. Den gängse kommunala planeringen måste främst inriktas på kommunens egna behov och det är därför helt naturligt svårt att inom ramen för kommunens ekonomi finna utrymme för en aktiv insats till fromma för folk från andra delar av landet. I många fall är även det enskilda länet en alltför trång bas för en planering av friluftslivets markbehov. Det kan med fog göras gällande att säkerställande av exempelvis delar av ostkustens eller västkustens stränder och skärgårdar, delar av Öland eller
Gotland eller särskilt attraktiva delar av fjällvärlden till avgörande del är en riksangelägenhet. På grund härav är det enligt utredningens upp- fattning nödvändigt att göra en med hänsyn härtill riktig ekonomisk ansvarsfördelning på det sociala naturvårdsområdet mellan staten och kommunerna. Det torde vara helt orealistiskt att förutsätta en ökad kom- munal aktivitet på det sociala naturvårdsområdet utan ett väsentligt utbyggt statligt stöd för markpolitiska åtgärder. En utveckling i denna riktning synes även befogad med hänsyn till att kronan iklätt sig det primära ekonomiska ansvaret för alla åtgärder enligt naturskyddslagen och strand- lagen.
G. Vissa rättsliga huvudfrågor
I de till utredningen avgivna yttrandena har från flera håll stor upp- märksamhet ägnats åt de rättsmedel som gällande lagstiftning innehåller för genomförande av markpolitiska åtgärder på naturvårdens område. Det har härvidlag bla uttalats att viktiga naturvårdsåtgärder hindrats genom det inflytande lagstiftningen i olika sammanhang ger markägar- intresset. Utan att i detta sammanhang gå in på några detaljer vill utred- ningen här i korthet belysa frågan principiellt.
Inledningsvis vill utredningen på nytt understryka betydelsen av att naturvårdsåtgärder i största möjliga utsträckning genomförs genom fri- villiga avtal med vederbörande markägare. Naturvården torde ha särskilt intresse av detta tillvägagångssätt i de fall, då naturobjektet stannar i den nuvarande ägarens hand och kanske även under hans vård. Det är då av utomordentlig betydelse att han kan bli positivt engagerad i projektet. Icke minst torde sådana lösningar böra eftersträvas för åtskilliga fri— luftsområden.
Ibland är det emellertid av olika skäl uteslutet att uppnå frivilliga avtal. Då får lagens tvångsregler betydelse. Vid en diskussion av deras utform- ning bör observeras att vår moderna lagstiftning på en rad områden innehåller regler av innebörd att det enskilda markägarintresset i princip Skall vika för ett klart dokumenterat samhällsintresse. Som exempel må här anföras byggnadslagstiftningen, strandlagen, väglagstiftningen och expropriationslagstiftningen. I dessa sammanhang behandlas den viktiga frågan att bereda markägaren full rättvisa i princip som en ersättnings- fråga. Om nu åtgärder exempelvis för att avsätta naturområden ur sam- hällets synpunkt betraktas lika angelägna som tex en ändamålsenlig reglering av bebyggelsen finns det ingen anledning att i naturvårdslag- stiftningen bereda markägaren ett större inflytande på besluten än vad som sker i byggnadslagstiftningen. Det förtjänar emellertid understrykas att denna tankegång förutsätter att naturvårdsbehovet är klart dokumen— terat genom utredning. Den kan däremot icke tillämpas på löst framkas—
tade projekt, som icke är förankrade i en allsidig och ansvarsfull bedöm- ning.
Av yttrandena från länsstyrelserna framgår även att tillämpningen av naturvårdslagstiftningens ersättningsregler — i de få fall man över huvud vågat sig på att tillämpa dem —— vållat åtskilliga bekymmer. Detta torde dock knappast vara specifikt för naturvårdssektorn. Generellt möter markvärderingsfrågor här i landet stora svårigheter och i flertalet mål i expropriationsdomstolarna uppvisar parternas ståndpunkter mycket stora differenser. Åtskilliga av svårigheterna sammanhänger med beräkning av ersättning för mistad glesbebyggelserätt, ett begrepp som i sin tur sam- manhänger med byggnadslagens grundläggande konstruktion av tätbebyg- gelsebegreppet. Ett annat huvudproblem är ersättningen för förhindrad grustäkt. I båda fallen föreligger ringa ledning i hittills utbildad rätts- praxis. Det är uppenbart av stor praktisk betydelse att ersättningsgrun- derna analyseras så långt möjligt är. Utredningen vill emellertid påpeka att naturvårdslagstiftningens ersättningsregler mycket nära sammanhänger med byggnadslagstiftningens och att det icke är möjligt att med utgångs- punkt från förstnämnda begränsade arbetsområde skapa några helt nya värderingsregler, som skulle vara enkla i den praktiska tillämpningen. Hela detta problemkomplex sammanhänger ytterst med att frågan om indragning till samhället av den s k oförtjänta markvärdestegringen ännu icke lösts i vårt land. Så länge detta icke skett torde det på naturvårds- området endast kunna ifrågakomma partiella klarlägganden.
Med utgångspunkt från diskussionen om reglering av täktverksamheten har väckts en annan ersättningsfråga av mycket stor räckvidd för natur- vårdsarbetet. Frågan gäller den skada, som exploatör i vissa sammanhang vållar på naturen. Det har därvidlag uttalats att det synes naturligt att en verksamhet, som typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet, får tillhandahålla de penningmedcl som krävs för att begränsa nya skade- verkningar eller eliminera äldre sådana. Synpunkten har i första hand ”anförts som ett motiv för en grusavgift. Enligt utredningens uppfattning förtjänar det närmare undersökas, huruvida icke all exploatering, som varaktigt förstör för samhället värdefull natur, det må gälla enstaka objekt eller hela regioner, borde avgiftsbeläggas av samhället i syfte att möjliggöra kompensation av skadeverkningarna i andra sammanhang. I första hand synes en avgiftsbeläggning vara befogad för exploatering som tillgodoser enskilt vinstintresse eller '-värdefull naturs överförande till exklusivt utnyttjande. Mera tveksamt är om principen bör tillämpas för exploatering i samhällets eget intresse såvida den icke är uppenbart vinst- givande. Utredningen betraktar frågan som viktig icke enbart därför att den innebär en ny finansieringsmöjlighet för samhällets naturvårdskost- nader utan även därför att förfarandet skulle medverka till en hänsyn mot naturvärdena, som kanske eljest icke skulle vara möjlig att uppnå.
Den kortfattade karakteristik, som i det föregående lämnats. av natur- vårdens allmänna karaktär och huvuduppgifter, ger underlag för vissa allmänna slutsatser om arbetsmetodiken på området. Principiellt bör, så- som tidigare anförts, naturvården betraktas som ett element i samhälls- planeringen i stort. I många väsentliga hänseenden är naturvården en fråga om markutnyttjande och möter här konkurrens från andra sam- hälleliga anspråk, mot vilka en avvägning måste ske. Härav följer att naturvårdsarbetet måste grundas på verklig kännedom om naturens fak- tiska beskaffenhet, inventering, en klassificering av naturen i värdefulla och mindre värdefulla element samt en härpå grundad utformning av skyddsobjekt och skyddsåtgärder, planering. Slutligen kommer ett skede av verkställighetsåtgärder, omfattande förvärv eller annat säkerställande av dispositionen, olika slag av iordningställande samt utformningen av konkreta vård- och förvaltningsprogram. Verkställighetsskedet inrymmer så gott som alltid en förhandlingsuppgift men kan även föranleda en rad mer eller mindre vittgående rättsliga åtgärder. Mycket ofta aktualiseras markvärderingsspörsmål av den mest skiftande beskaffenhet. — Natur- vården följer sålunda det vanliga schemat för fysisk planering.
Vid en närmare granskning av frågan finner man att planeringen, som det här är fråga om, måste ske i flera steg. Enligt utredningens mening kan man på naturvårdsområdet icke undvara viss central vägledning eller styrning. Detta följer redan därav att vissa regioner av landet kräver större uppmärksamhet än andra. Vid begränsade medelsramar för genom- förandet måste alltid en prioritering ske. Då en riksomfattande översiktlig plan för verksamheten föreligger, bör det emellertid vara lämpligt att eftersträva största möjliga handlingsfrihet regionalt, dvs ute i länen. I fråga om det regionala arbetet bör emellertid anmärkas, att vissa natur- vårdsfrågor icke låter sig innestängas i det enskilda länet. Som exempel må hänvisas till Göteborgsregionens reservatbehov, som uppenbarligen redan nu berör tre län. I dylika fall är en samverkan mellan berörda län och en gemensam behandlingsprocedur nödvändig. Slutligen är det själv- klart att naturvårdspolitiken mycket intimt berör den enskilda kommu- nen. Inom ett vidsträckt fält är det nödvändigt att förutsätta ett samför- stånd mellan kommunens handlande och regionala eller riksintressen. I fråga om såväl planering och genomförandeåtgärder som organisation och finansiering erfordras enligt utredningens uppfattning en lämplig ansvarsfördelning på tre nivåer, den centrala, den regionala och den kom- munala.
I fråga om planeringsmetodiken föreligger redan nu erfarenheter av två skilda förfaranden, nämligen å ena sidan planering enligt byggnads- lagen, närmast då regionplan eller generalplan, och å andra sidan den
informella planeringen enligt tillämpningskungörelsen till strandlagen. Som förut anmärkts finns det här i landet gott om färdigställda eller antagna generalplaner, men ytterst få fastställda sådana. I sin behandling av natur- vårdens markbehov är de relativt ojämna, ett förhållande som ytterst beror på att det hittills saknats allmänt accepterade riktlinjer på området. Detta hindrar givetvis icke att en generalplan kan vara ett utmärkt underlag för konkreta naturvårdsåtgärder i många fall. Utredningen har dock icke ansett sig kunna utgå från att varje hittills utarbetad generalplan utan översyn kan utgöra lämpliga lokala riktlinjer för den framtida naturvården.
Den informella strandplaneringen har, där den tillämpats riktigt, visat sig ha betydande fördelar. Enligt utredningens mening talar många skäl för att naturvårdsplaneringen utformas som en vägledande planering, som får rättsverkningar först därigenom att den utgör underlag för ett särskilt beslut enligt en ny naturvårdslag, t ex i fråga om avsättande av reservat. Beroende på omständigheterna torde därför naturvårdsplaneringen au- tingen kunna ha karaktären av fristående, informell planering eller utnyttjande av en planering enligt byggnadslagen, i vilken naturvårds- synpunkterna funnit en ur allmän synpunkt aktuell och rimlig lösning.
Såsom antytts tidigare bör i naturvårdsarbetet ingå ett rikhaltigt system av rättsmedel, som medger ett differentierat och nyanserat åtgärdsprogram. Det synes nödvändigt att planeringen beaktar behovet av syntes. Sålunda bör en naturvårdsplanering om möjligt behandla avsättandet av reservat, strandskydd och landskapsvårdande åtgärder, såsom täktreglering, kon- troll av andra arbetsföretag, behov av bebyggelselokaliserande åtgärder 0 s v i ett sammanhang. Först genom en lämplig samordning av alla dessa åtgärder torde man kunna tala om en systematisk naturvård.
För att samhällets insatser på naturvårdsområdet skall bli fruktbärande är det av utslagsgivande betydelse att alla medborgargrupper kommer till insikt om det ansvar, som vilar på den enskilda människan vid vistelse i naturen. Detta ansvar har två särskilt framträdande sidor. Den ena avser hänsynen mot den levande naturen och måste bygga på vissa fundamentala kunskaper om växt- och djurliv och det biologiska sammanhanget i stort. Den andra sidan, som med utredningens allmänna utgångspunkter kan förväntas få allt större betydelse, avser hänsynen mot markägarna och landsbygdens näringsliv över huvud. Om en tätortsbo skall kunna uppträda på ett hänsynsfullt sätt ute i den »vanliga» naturen, måste han veta något om jordbruk och skogsbruk mm, så att han förstår, vilka åtgärder från hans sida som kan föranleda skada eller olägenhet.
Här föreligger enligt utredningens mening en folkuppfostraruppgift av stora dimensioner, till vilken både skolväsendet, åtskilliga fackmyndig- heter samt de stora folkrörelserna bör knytas och där både press, radio och television bör utnyttjas. En god utgångspunkt finns i de insatser, som redan nu görs av de ideella organisationerna på naturvårdsområdet.
167 I. Vissa sammanfattande synpunkter
Av den tidigare framställningen har framgått att det i flertalet väsentliga frågor råder en allmän enighet om den framtida inriktningen av natur- vårdspolitiken i landet. Det är också uppenbart att önskemålen om en aktivare insats från samhällets sida numera bärs upp av en mycket bred allmän opinion.
Å andra sidan har utredningens undersökningar klarlagt, att natur- vården av i dag lider av många allvarliga brister. Det kan i stort icke råda någon tvekan om att ett betydande reformarbete är ofrånkomligt. Då dessa reformer planeras, är det av utomordentlig vikt att de ofrån- komliga huvudkomponenterna i verksamheten får en inbördes rimlig avvägning i förhållande till varandra. Till dessa räknar utredningen i första hand en klar målsättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lagstiftningen, till— räckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finan- siella resurser, som är avvägda med hänsyn till verksamhetens omfattning.
Mot denna bakgrund framlägger utredningen i det följande sina huvud- förslag i tre särskilda kapitel, nämligen ett om lagstiftningen (kap 10), ett om organisationen (kap 11) och ett om finansieringen (kap 12). De har ett nära inbördes sammanhang och för att möjliggöra en aktiv naturvård i landet är de tre sidorna av verksamheten lika viktiga.
I kap 9 framlägger utredningen ett utkast till lösning av vissa allemans- rättsliga frågor.
NIONDE KAPITLET
Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark
A. Sedvanerättens innehåll och tillämpning
Den 5 k allemansrätten har berörts i vissa motioner och utskottsutlåtanden vid 1960—1962 års riksdagar samt i flera framställningar till Kungl Maj:t under senare år. Riksdagstryck och framställningar i ämnet — som sam- lats i justitie-, inrikes-, kommunikations- och jordbruksdepartementen -— har överlämnats till naturvårdsutredningen för att tagas i övervägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget eller för kännedom. En del syn- punkter på samma spörsmål redovisas direkt till utredningen i yttranden av vissa myndigheter i samband med utredningens översyn av strandlagen. Den följande redogörelsen för sedvanerättens innehåll och tillämpning bygger helt på angivet material.
I tredje lagutskottets utlåtande nr 30 år 1961 i anledning av motionerna 1:512, II: 602 och II: 607 om utredning angående den sk allemansrätten lämnas en redogörelse för gällande rätt mm på förevarande område. Därvid anför utskottet inledningsvis följande:
Den enskilde medborgaren i vårt land åtnjuter sedan gammalt relativt stor frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodogöra sig olika naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning od. De befogenheter som således tillkommer envar brukar samman- fattas i termen allemansrätt. Vissa rättigheter av speciell art har uttryckligen lag- fästs. Sålunda finns bestämmelser om viss rätt till fiske i enskilt fiskevatten och till jakt å annans jaktområde samt om frihet att beträda annans mark vid fiske, jakt och flottning i 6—21 åå och 27 % lagen om rätt till fiske, 14 % lagen om rätt till jakt respektive 5 & lagen om flottning i allmän flottled. Även gruvlagens be— stämmelser om rätt i princip för envar att erhålla inmatning och därmed att taga i besittning vissa i lagen uppräknade mineral är till formen en »alle mans» rätt. Det är emellertid ej sådana speciella rättigheter man vanligen åsyftar när man talar om allemansrätten, utan därmed brukar avses de rättigheter av mer generell natur som tillkommer allmänheten i de hänseenden som ovan inledningsvis nämnts. Allemansrätten i denna mening är ej stadfäst i lag utan vilar helt på sedvanerätts- lig grund. Ehuru sedvanan på området i betydande utsträckning torde vara stadgad och allmänt erkänd, råder i brist på laglig reglering viss oklarhet om allemans- rättens omfattning och närmare innebörd, i synnerhet som praxis synes ha i rela- tivt liten omfattning haft att lösa hithörande frågor. Emellertid finns vissa lag- bestämmelser inom andra rättsområden, vilka tjänar till ledning vid bestämmande
av allemansrättens omfattning i särskilda hänseenden eller som i vart fall antyder existensen av en allemansrätt.
En sådan bestämmelse är 24 kap 4 5 strafflagen, vilket lagrum bygger på ett stadgande som upptagits redan i 1864 års strafflag. I lagrummet stadgas bötes- straff för den som tager »olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav». Vad som således straffbelagts omfattas uppenbarligen inte av allemansrätten. Däremot anses allt tagande av väg över annans mark, vilket ej är straffbelagt enligt lagrummet, i princip tillåtet. Medan det alltså under alla förhållanden är förbjudet att utan lov färdas å annans tomt och plantering, har envar frihet att taga väg över andra främmande ägor — däribland odlad mark — under förutsättning att ägorna ej kan skadas därav. Det är att märka, att begrep- pet tomt i straffstadgandet ej har samma betydelse som tex i fastighetsbildnings- lagstiftningen utan torde bestämmas främst av hänsyn till det hemfridsintresse som rimligen bör anses skyddat i varje särskilt fall. Vad som således skall i en given situation anses vara »tomt» kan naturligen bli föremål för delade meningar, liksom det kan stöta på svårigheter att avgöra. vad som skall förstås med »skada» i det konkreta fallet. Sålunda kan tillåtligheten av gång- eller cykeltrafik, som i och för sig inte förefaller vara ägnad att medföra skada, bli mera svårbedömd om trafiken sker vid upprepade tillfällen eller förehaves av en större allmänhet. Vad angår trafik med motor- och hästfordon torde enligt vedertagen uppfattning denna presumeras innebära sådan fara för skada att den i princip anses förbjuden å annan enskild mark än ren utmark. Bla får alltså sådan trafik ej ske å enskild väg utan ägarens tillåtelse. (Här bortses från vad som kan gälla på grund av bestämmelserna om statsbidrag till enskild väghållning, varför en redogörelse lämnats i utskottets utlåtande nr 20/1960).
24 kap 4 % strafflagen tjänar alltså till ledning vid bestämmande av i vilken omfattning rätt föreligger att färdas över annans mark. Till stöd för förefintlig- heten av en rätt att å annans mark tillgodogöra sig vissa naturalster brukar på motsvarande sätt åberopas 24 kap 2 5 strafflagen, vilken bestämmelse -— jämte 20 kap 8 % samma lag — stadgar straff för den »som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Lagrummet tages till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster, som ej avses med straff- bestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej inne- fatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar od av ringa eller intet värde, ett förfarande som måste förutsättas för inmutningssystemet i gruvlagen.
I 1 kap 1 & vattenlagen slutligen heter det: »Envar äger att, med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar, råda över det vatten, som finnes å hans grund». Med orden »eljest lagligen gällande inskränkningar» åsyftas enligt förarbetena bla den rätt som sedvanerättsligt anses tillkomma envar att —— under förutsättning att allmänna eller vattenägarens enskilda intressen ej förnär- mas —— utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för bätfårder, badning, vattenhåmtning o d. Jämväl is torde envar ha rätt att taga på annans vattenområde.
För den rätt som otvivelaktigt förefinnes att uppehålla sig & annans mark kan ej på samma sätt utläsas stöd i skriven lag. Hur långt denna rätt — som uppenbar- ligen avser allenast sådan mark som man enligt allemansrätten äger rätt att beträda —— sträcker sig har också blivit i särskild grad föremål för stridiga meningar. Frå- gan har betydelse bla med hänsyn till den utbredning campinglivet fått i våra dagar. Alla former av vistelse å annans mark, som kan medföra skada å marken
eller innebär ett mera varaktigt besittningstagande av denna, torde vara otillåtna utan jordägarens medgivande. S k långtidscamping anses allmänt falla utom ramen för vad jordägaren i detta avseende är skyldig att tåla.
Begreppet allemansrätt är inte adekvat i den meningen att det är fråga om en »rätt» eller »rättighet» i egentlig civilrättslig mening. Allemansrätten åtnjuter näm- ligen ingalunda något fullständigt rättsskydd. Visserligen anses en markägare inte enbart genom ett förbud, tillkännagivet i form av skyltar eller på annat sätt, kunna betaga allmänheten dess befogenheter enligt allemansrätten. Däremot är mark- ägaren i princip oförhindrad att omöjliggöra tillträde till sina ägor genom exem- pelvis uppsättande av oöverkomliga stängsel. Intet hindrar heller, att markägaren bringar allemansrätten att upphöra genom dispositioner som förändrar markens karaktär, såsom uppförande av byggnad och anläggande av plantering. Någon rätt för den, som haft ekonomisk vinning av att utöva allemansrätten i ett visst avseende, att erhålla ersättning då denna rätt går honom förlustig genom åtgärder av markägaren föreligger inte. Ej heller torde lagstiftningsåtgärder, innebärande inskränkningar i allemansrätten, kunna grunda ersättningsanspråk för dem som därigenom åsamkas ekonomisk förlust.
Beträffande frågans tidigare behandling hänvisar utskottet till bla fri- tidsutredningens och strandutredningens betänkanden 1940 och 1951, för- arbetena till 1939 års lag om enskilda vägar, vattenrätts- och diknings- lagskommittéernas betänkande 1910, lagberedningens förslag till jordabalk 1909 och 1947 samt riksdagens behandling vid en rad tillfällen av frågan om rätten att plocka bär.
Efter en redogörelse för rättsläget i övriga nordiska länder refereras i utlåtandet innehållet i motionerna samt i remissyttranden däröver som avgivits av hovrätten över Skåne och Blekinge, lantbruksstyrelsen, skogs- styrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kopparbergs och Norr- bottens län, 1960 års naturvårdsutredning samt svenska naturskyddsför- eningen och Sveriges riksidrottsförbund. Samtliga motionärer anser att det förr eller senare blir nödvändigt med lagstiftning rörande allemans- rätten och framhåller den år 1957 i Norge antagna friluftslagen som exem- pel på hur en sådan lagstiftning lämpligen kan utformas. Av remissinstan— serna ställer sig hovrätten över Skåne och Blekinge bestämt avvisande till förslaget om utredning. Även länsstyrelsen i Jönköpings län förkastar tan- ken på utredning i syfte att kodifiera allemansrätten men ifrågasätter en begränsad utredning med särskilt syfte. 1960 års naturvårdsutredning upp- lyser att den har för avsikt att med nuvarande direktiv arbeta på vissa partiella reformer inom allemansrätten. Sveriges riksidrottsförbund synes ej finna någon särskild utredning angående allemansrättens innehåll och utövande behövlig. I övrigt tillstyrkes motionerna i remissyttrandena, var- vid lantbruksstyrelsen och Skogsstyrelsen förordar en utvidgning av direk- tiven för naturvårdsutredningen medan länsstyrelserna i Stockholms och Kopparbergs län anser att uppdraget bör anförtros en särskild utredning. Enligt Skogsstyrelsen omvittnar skogsvårdsstyrelserna allmänt att behov föreligger av en närmare precisering av allemansrätten. Svenska natur-
skyddsföreningens åsikt att man skyndsamt måste närmare fastställa all— mänhetens rättigheter och skyldigheter uppbäres av yttranden som för- eningen inhämtat från olika håll i landet.
Slutligen anför tredje lagutskottet för egen del följande:
Genom att skapa rättsligt skydd för olika befogenheter tillkommande ett subjekt såsom ägare av fast egendom och genom att stadga inskränkningar i givna befo- genheter har samhället från tid till annan bestämt jordägandcrättcns innehåll och gränser. »Alle mans» rätt till mark och vatten och till de nyttigheter naturen frambragt har härvid fått vika för äganderättsbegreppet. Ehuru reglerna om ägan- derättens utsträckning varierat, torde begreppet aldrig ha haft en så vid innebörd att allmänheten varit betagen de befogenheter den nu har i förhållande till jord- ägaren. Allemansrätten sådan den nu existerar kan därför sägas ha uråldrig hävd. En annan sak är, att med befolkningens ökade rörlighet och med det alltmer utbredda intresset för friluftsliv allemansrätten kommit att utnyttjas i en utsträck- ning, som varit otänkbar endast för några decennier sedan, och i former, som tidigare varit okända. Medan rätten att färdas och uppehålla sig på annans område tidigare haft sitt huvudsakliga värde för den lokala samfärdseln, har den genom den nu antydda utvecklingen kommit att på ett helt annat sätt innebära en omistlig tillgång för hela vårt folk. Utskottet vill redan inledningsvis framhålla. såsom sin uppfattning, att de befogenheter, som nu kan anses rättmätigt tillkomma allmän- heten, ej bör i någon mån beskäras genom ny lagstiftning.
Det är naturligt, att den radikala förändringen i allemansrättens utövande medfört problem. Å ena sidan har det blivit en samhällets angelägenhet att så långt övriga allmänna intressen medger det bevara tillgången på naturområden och i övrigt på olika sätt främja friluftslivet. Å andra sidan kan inte en sådan invasion i naturen som den som nu försiggår äga rum utan att frågor aktualiseras om naturskydd och om tillgodoseende av den enskilde jordägarens berättigade intre55e av ostördhct och av ordning i sina marker.
Motionärernas begäran om utredning rörande allemansrätten har närmast för- anletts av sistnämnda frågor. Av motionerna synes framgå, att avsikten med yrkandena om utredning inte är att få till stånd en inskränkning i allmänhetens nuvarande befogenheter, utan att motionärerna anser ett närmare klarläggande av gränserna för allemansrätten nödvändigt för att minska avarterna i dess utövande till gagn inte bara för markägarna utan även för den övervägande delen av fri- luftsfolket.
Frågan om bevarande av naturområden för befolkningens friluftsliv har, som framgår av den tidigare redogörelsen, i avsevärd grad redan beaktats, framför allt genom strandlagstiftningen och naturskyddslagstiftningen. Såsom jämväl fram— går av vad utskottet tidigare angivit, överväges för närvarande åtgärder som före- faller ägnade att ytterligare tillgodose detta syfte och att leda till att nya områden göres tillgängliga för friluftsfolket. En sådan utveckling torde vara önskvärd ur de synpunkter motionärerna företräder och synes böra leda till såväl ett minskat »slitage» på naturen som en nedgång i antalet konfliktsituationer i förhållandet mellan friluftsfolket och markägarna. De insatser i övrigt som såväl från kom- munernas som från olika företags sida göres till främjande av friluftslivet torde även ha en i flera avseenden mycket stor betydelse för de syften motionärerna önskar uppnå.
Det finns, som framgår av utskottets redogörelse för gällande rätt, redan nu bestämmelser till motverkande av de »avigsidor» och det »missbruk» av allemans- rätten som motionärerna önskar skall stävjas genom den åsyftade lagstiftningen.
I själva verket är de företeelser i form av »intrång på växande gröda, åverkan på stängsel, gren— och lövbrytning utan urskiljning» som påtalats i de två likalydande motionerna alls inte yttringar av allemansrätten utan fastmera genom stadganden i strafflagen klart uteslutna från vad allmänheten äger rätt att företaga sig. Det torde kunna sägas, att med bestämmelsen i 24 kap 2 % strafflagen kriminaliserats så gott som samtliga ur naturskyddssynpunkt icke önskvärda ingrepp av allmän- heten i naturens växtvärld. Åtgärder till motverkande av att den sk kommer- siella blomplockningen — för vilken straffbestämmelsen ej utgör hinder — leder till utarmning av växtbeståndet i markerna övervägs för närvarande av natur- vårdsutredningen, som för övrigt har att ingå på frågan om naturskyddet i hela dess vidd. Enligt 24 kap 4 & strafflagen är det vidare vid straffansvar förbjudet att ens beträda tomt, plantering och alla andra ägor »som kan skadas därav». Av uttrycket »kan skadas» framgår, att påvisbar skada ej förutsättes för straffbarhet (jfr rättsfallet NJA 1916 s 65). Detta lagrum måste anses innebära ett åtminstone ur ekonomisk synpunkt långt gående skydd för den enskilde markägaren mot intrång av utomstående å hans fastighet. Utskottet kan svårligen tänka sig, att civilrättsliga bestämmelser i nu angivna hänseenden skulle vara mer ägnade än de givna straffstadgandena att upprätthålla allmänhetens respekt för efterlevnad av reglerna. Motionärerna synes anse, att en civilrättsligt given laglig reglering av allemansrätten skulle skapa större klarhet rörande gränserna för allmänhetens befogenheter. Det är obestridligt, att gränserna för vad som enligt 24 kap 4 % straff- lagen skall förstås med uttrycken »tomt», »plantering» och »skada» är flytande och att det måste möta svårigheter att avgöra vad som är tillåtet i varje konkret fall. Utskottet är emellertid ej övertygat om, att det är möjligt att i en ny lag- stiftning skapa så mycket större klarhet i förhållandet mellan jordägaren och allmänheten, att en lagstiftning av denna anledning bör anses påkallad, Som i olika. sammanhang framhållits (bla av strandlagsutredningen och av hovrätten över Skåne och Blekinge i dess yttrande över motionerna) torde det möta stora svårigheter att få till stånd entydiga bestämmelser med giltighet för alla de skiftande förhål- landen som kan möta på olika håll i landet. Den norska friluftslagen, vilken av motionärerna framhållits som ett exempel på hur en motsvarande lagstiftning i vårt land lämpligen bör utformas, synes i många stycken illustrera detta förhål- lande. I påfallande hög grad har vid definition av områden, som särskilt tillerkänts skydd, eller av förfaranden, som enligt lagen ej skall tillåtas, tillgripits uttryck som »u-tilborlig fortrengsel», »tilberlig varsomhet» och »nwevneverdig skade eller ulempe». Utskottet finner anledning antaga, att tolkningen av sådana begrepp kan bli föremål för stridiga meningar och ge anledning till konflikter i lika hög grad som de antydda tolkningssvårighcterna rörande allemansrättens innehåll i vårt land.
Beträffande vissa särskilda former av friluftslivet får emellertid frågan om behovet av laglig reglering ses mot bakgrunden av, att i visst hänseende helt saknas bestämmelser till ledning vid avgörande av vad som skall anses tillåtet eller ej. I fråga om tillåtligheten av tältning, parkering av fordon och förtöjning av båtar å annans mark är nämligen av betydelse ej blott om besittningstagandet inkräktar på tomt eller plantering eller medför risk för skada å annan äga utan också om det innebär ett mera. varaktigt utnyttjande av fastigheten. Ett sådant nyttjande anses allemansrätten inte medge, men hur långt varaktighetcn skall sträcka sig för att förfarandet skall bli att betrakta som en besittningskränkning är en omdiskuterad fråga även bland rättslärda. Även i ett annat hänseende, näm- ligen då tältning, parkering od — utan att man kan tala om risk för skada å marken i vart fall ej såvitt avser envar tältande eller bilist för sig — förehaves
av ett stort antal människor samtidigt, kan det understundom förefalla befogat anse, att ett intrång i markägarens besittningsrätt äger rum. I nu berörda fall synes ett behov av regler för fastställande av hur långt allmänhetens rättigheter sträcker sig mera påtagligt. Naturvårdsutredningen har, såsom framgår av dess yttrande Över motionerna, för avsikt att i viss mån ta befattning med allemans- rättsliga problem, och har som exempel på frågor, som torde bli aktuella, anfört just tillåtligheten att tälta eller parkera bil på annans mark. Vid detta förhål- lande finner utskottet någon åtgärd i saken ej för närvarande påkallad. Utskottet vill i detta sammanhang ånyo betona sin inställning, att man inte genom lagstift- ningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.
I vad hittills upptagits har utskottet ej bemött den i motionerna 1:512 och I[:602 särskilt nämnda. frågan om nedskräpning av naturen. Utskottet har tidi- gare redogjort för de möjligheter som för närvarande står till buds och överväges för att komma till rätta med detta otvivelaktigt viktiga och svårbemästrade problem. Utskottet finner det väl kunna förväntas, att med nu möjliga och redan tilltänkta åtgärder det skall bli möjligt att råda bot på missförhållandena å plat- ser, där en större allmänhet regelbundet samlas och förutsättningarna således är goda för anordnande av övervakning och tillsyn. Bestämmelserna i 26 och 27 åå naturskyddslagen torde emellertid ej ha nått sitt syfte att åstadkomma en tillfredsställande lösning av frågan beträffande områden, där möjlighet till ingri- pande i annan ordning saknas. Utskottet bemärker emellertid, att naturvårds- utredningen jämväl ämnar överväga skärpta åtgärder mot nedskräpning, och anser därför ej heller denna fråga för närvarande påkalla ytterligare utredning.
Utskottet har, med hänsyn till utformningen av det ena motionsyrkandet och vad till stöd därför anförts om önskemålet av en såvitt möjligt samnordisk lag- stiftning, tidigare i utlåtandet lämnat uppgifter om gällande rätt på ifrågavarande område i de övriga nordiska länderna.. Ehuru i vissa stycken väl torde finnas möjlighet att skapa likartade regler, är förhållandena dock i väsentliga delar olikartade de nordiska länderna emellan och tanken på en enhetlig lagstiftning förefaller åtminstone för närvarande ej realistisk. . Genom tidigare uttalanden emot den av motionärerna begärda utredningen har utskottet givetvis ej velat förringa värdet av ett gott förhållande mellan markägarna och friluftsfolket. En positiv inställning från jordägarnas sida gent- emot den allmänhet, som söker avkoppling och kontakt med naturen på deras marker, är inte minst ett friluftsfolkets eget intresse. Svenska orienteringsför- bundet säger sig i ett yttrande, som utskottet tidigare redovisat, ha genom mång- årig kontakt med markägare och jakträttsinnehavare lärt, »att man kommer långt med ömsesidig förståelse och hänsyn», samt finner det för förbundets egen del knappast behövligt med någon utredning. Uttalandet torde utvisa, att frilufts- folkets egen inställning, dess förståelse för naturens värden och för markägarens intressen, kanske är den viktigaste förutsättningen för uppnående av tillfreds- ställande förhållanden på friluftslivets område. Det stora flertalet av dem som söker sig ut i skog och mark har säkerligen en sådan inställning. De som av olika. anledningar ej hör till denna kategori torde man enligt utskottets mening ha stora möjligheter att påverka genom upplysning och propaganda. Den upp- lysningsverksamhet som bedrives genom skolor och olika organisationer samt på ”annat sätt måste därför anses vara av utomordentligt värde. Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande. Friluftsfrågorna står för närvarande i olika sammanhang i blickfältet. Vissa frågor som berör allemans- rätten är under utredning. Detta gäller såväl de frågor utskottet enligt ovan funnit böra närmare övervägas som vissa andra i motionerna ej berörda. problem, bla
den viktiga frågan huruvida strandlagens bestämmelser visat sig tillräckligt effek- tiva för dess syfte. Andra områden inom allemansrätten avgränsas av regler som — särskilt i kombination med upplysning -— bör vara väl ägnade att i nuvarande form tillgodose syftet med motionerna. Utskottet finner med hänsyn till det sagda någon framställning från riksdagens sida om ytterligare utredning för när- varande ej påkallad.
I skrivelse den 14 september 1956 till Kungl Maj:t har länsstyrelsen i Blekinge län hemställt om utredning av vissa frågor rörande tillträde till annans mark i samband med friluftsliv. Härvid åberopar länsstyrelsen en skrivelse från Blekinge skärgårdskommitté, som behandlar vissa olägen- heter som kan uppkomma vid sedvanerättens tillämpning. Enligt kommit- téns erfarenhet nyttjas enskild mark numera av allmänheten i en omfatt- ning som saknar täckning i de för allemansrätten gällande rättsgrundsat- serna, varvid förekommande intressemotsättningar i vissa fall skärps ytterligare genom åtgärder från markägarnas sida. Då klara lagregler saknas ser en del kommuner bla av ekonomiska skäl ej någon möjlighet att lösa de problem som sammanhänger med inrättandet av ett välordnat fritidsområde. Kommittén uttalar att det under angivna förhållanden måste betraktas som en synnerligen kännbar brist att berörda förhållanden ej närmare reglerats genom lagstiftning.
I skrivelse den 12 juni 1959 till statsrådet och chefen för kommunika- tionsdepartementet har länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län hemställt om utredning rörande möjligheterna att påverka lokaliseringen av cam- pingplatser. Inledningsvis erinrar länsstyrelsen om campingrörelsens snab- ba utveckling inom länet under senare år och dess betydelse för främjan- det av friluftslivet inom stora grupper av landets befolkning. Tillkomsten av goda campingsplatser bör främjas av statsmakterna. Samtidigt gäller det att komma till rätta med de olägenheter som kan vara förenade med dem. För närvarande kan myndigheterna bemästra sanitära olägenheter med hjälp av kommunala sk campingstadgor samt förbud mot camping på plats där sanitär olägenhet uppstått. Enligt länsstyrelsens mening före- ligger det ett behov av att kontrollera campingplatsernas lokalisering även ur andra synpunkter. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att cam— pingplats som förlägges till ett av allmänheten för bad utnyttjat strand- område kan komma att motverka strandregleringens syfte genom att en större allmänhet utestänges från möjligheten att utnyttja badplatsen för dess egentliga ändamål.
I ett remissyttrande över framställningen påpekar byggnadsstyrelsen att campingen kan uppdelas i två olika slag, nämligen avgiftsbelagd camping som utövas på iordningställda campingplatser samt sk fri camping som utövas med stöd av allemansrätten. Länsstyrelsens fram— ställning avser närmast den avgiftsbelagda campingen. Med hänsyn till de oklara rättsförhållanden som råder ifråga om campingen vill bygg-
nadsstyrelsen icke ställa sig avvisande till förslaget av länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län att campingfrågan utredes närmare. Styrelsen anser emellertid att en utredning icke kan inskränkas enbart till den avgifts- belagda campingen utan att den måste omfatta campingverksamheten i dess helhet och därmed också frågan om innehållet i den rätt — alle- mansrätten — som ligger till grund för campingverksamhetens utövning.
HOS naturvårdsutredningen föreligger uppgifter från samtliga län, huru- vida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det särskilda strandskyddet. Detta sammanhänger med att utredningen för fullgörandet av sina direktiv om översyn av strand— lagen ställt en direkt fråga till länsstyrelserna på denna punkt. I allmänhet uppges därvid att några olägenheter av här ifrågavarande slag icke före- kommer och icke heller väntas uppkomma. Några länsstyrelser hyser dock betänkligheter. Till dem hör länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som hänvisar till sin ovannämnda framställning i ämnet hos statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet. I andra delar av landet förekommer enligt utredningens undersökning för närvarande inga direkta olägenheter av att campingplatser lokaliseras till strandskyddsområden. Länsstyrelserna i Kalmar och Hallands län anser dock med tanke på utvecklingstendenserna att sådana olägenheter kan uppkomma rätt snart. Den senare myndigheten säger att det därför är önskvärt att i strandlagen förbjudes anordnande av permanenta campingläger inom strandskydds- område utan länsstyrelsens tillstånd. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län finner det påkallat med en rättslig reglering av campingplatserna.
I skrivelse den 29 oktober 1960 har länsstyrelsen i Stockholms län hemställt att Kungl Maj:t måtte låta närmare utreda frågan om allemans- rättens innebörd i syfte att ernå klarare regler för den praktiska tillämp- ningen. Bland problem som är förbundna med att ett ständigt växande antal människor från tätortsområdena söker sig ut i glesbygderna för rekreation och friluftsliv framhåller länsstyrelsen särskilt campingverk- samheten samt bil- och båtparkeringen efter kusten och på öarna. Läns- styrelsen säger sig vara medveten om att de skisserade problemen inte kan slutgiltigt lösas genom att utformningen av allemansrätten diskuteras eller förändras. Det skulle emellertid enligt länsstyrelsens mening vara av utomordentlig betydelse om man till grund för de positiva åtgärder som måste sättas in hade möjlighet att få ett fastare grepp om de rättigheter och inskränkningar allemansrätten kan erbjuda i berörda avseenden.
Naturvårdsutredningens undersökningsmaterial rörande översyn av strandlagen innehåller ytterligare erfarenheter av allemansrättens tillämp- ning inom strandskyddsområdena. Dessa spörsmål har emellertid ett sådant samband med tillämpningen av det särskilda strandskyddet att de behandlas i samband därmed i kap 10.
Andra lagutskottets utlåtande nr 68 är 1960 i anledning av motion
11: 156 samma år om hälsovårds— och ordningsstadga för campingplatser innehåller i huvudsak följande.
Motionen avser begäran om utredning och förslag till en hela riket omfattande hälsovårds- och ordningsstadga för campingplatser. Med campingplatser avser motionären därvid sådana platser, där allmänheten kan erhålla tältplats mot avgift. Remissyttranden över motionen förelig- ger från medicinalstyrelsen, länsstyrelsen i Hallands län, statens fritids- nämnd, svenska landskommunernas förbund, svenska stads-förbundet och riksorganisationernas campingkommitté. Fem av dessa sex remissorgan menar med hänvisning till bestämmelser som redan finns att behov av ytterligare föreskrifter av det innehåll motionären förordat icke föreligger. Utskottet är av samma uppfattning.
Emellertid understryker utskottet att ur ordnings- och hälsovårdssyn- punkt tillfredsställande förhållanden på campingplatserna inte kan uppnås enbart genom föreskrifter. Härutöver erfordras ständig övervakning av bestämmelsernas efterlevnad samt snabba och effektiva ingripanden från myndigheternas sida där brister i ordning eller sanitär standard före- kommer. Utskottet nämner också särskilt andra campingplatser som icke är avgiftsbelagda samt badstränder och andra platser där ett större antal människor samlas. Kontroll och tillsyn krävs även här. Visst resultat torde också kunna ernås genom intensifierad propaganda och upplysning mot nedskräpning i naturen.
Tredje lagutskottets utlåtande nr 25 år 1962 i anledning av motionerna I: 174 och 11:220 samma år om viss inskränkning i rätten att arrendera strandområde innehåller i huvudsak följande.
I motionerna som är likalydande hemställes »att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj:t måtte anhålla om prövning av frågan om rätt till arren- den av strandområden bör begränsas att gälla för i huvudsak kommun, såvida icke avses mark med huvudsaklig användning för jordbruksdrift, camping eller för näringslivet väsentligt ändamål i enlighet med vad i motionen anförts». Motionärerna finner erfarenheterna av strandlagen i fråga om möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till bad— och fri— luftsområden övervägande positiva. Under senare tid har det enligt motio- närerna emellertid kunnat noteras vissa tendenser att genom arrendeavtal söka kringå strandlagens principer. Det förekommer sålunda sägs det att sommarstugeägare bildar en förening som arrenderar strandområden till badplatser varigenom områdena undandrages från allmänhetens nyttjande. Ett allmänt tillämpande av detta system skulle enligt motionärerna få betänkliga konsekvenser varför samhället i tid bör inskrida mot sådana företeelser. Motionärerna menar att förhållandena skulle bli annorlunda om kommun uppträdde som arrendator av strandområden i det allmän- heten då skulle tillförsäkras nyttjanderätten. Det framhålles dock som motiverat att tex företag arrenderar strandområde för sina anställdas
semestervistelser. Remissyttranden över motionerna föreligger från läns- styrelserna i Kalmar samt Göteborgs och Bohus län. Sistnämnda länssty- relse har vid sitt utlåtande fogat yttrande av länsarkitekten i länet. I samt- liga yttranden uttalas en positiv inställning till motionernas syfte.
Utskottet erinrar om att det främsta syftet med strandlagen är alle- mansrättens tryggande inom för friluftslivet värdefulla strandområden. Förordnande enligt strandlagen innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt mot vissa ändringar av befintlig byggnad ävensom mot grävnings- och andra förberedelsearbeten för otillåten bebyggelse. Däremot regleras icke vissa andra anläggningar samt planteringar trots att strandområdena därigenom kan undandras allmänheten. Det torde närmast vara nu berörda förfaranden som åsyftas när i motionerna talas om ett kringgående av strandlagens principer. En nyttjanderättshavare har emellertid inte i något avseende större laglig möjlighet än markägaren att vidtaga några allemansrättsförintande åtgärder. Den av motionärerna föreslagna utvägen att begränsa rätten att utarrendera strandområden sy- nes därför ej ägnad att medföra någon lösning av frågan. Genom motio- nerna har även aktualiserats ett i remissyttrandena berört problem om allmänhetens rätt då strandområde ingår i fastställd byggnadsplan och enligt planen avsättes såsom allmän plats. Strandlagens bestämmelser kan som framgår av den tidigare redogörelsen i sådant fall ej längre tillämpas på området. Utskottet förutsätter att de här berörda frågorna kommer att uppmärksammas av naturvårdsutredningen.
B. Utredningens allmänna synpunkter
Allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark har enligt ut- redningens mening grundläggande betydelse för utformningen av ett aktivt naturvårdsprogram i våra dagar. Frågan måste ses mot bakgrunden av den utveckling som nu sker och som innebär att människorna i allt större utsträckning söker psykisk och fysisk rekreation i naturen. Den stigande levnadsstandarden och den ökande fritiden främjar denna utveckling. I samma riktning verkar utbyggnaden av vägnätet och kommunikationernas utveckling i övrigt. Det blir allt lättare att komma ut i naturen. Den oavbrutet expanderande motorismen till lands och till sjöss skapar nya möjligheter till friluftsliv men också nya problem i förhållandet mellan å ena sidan den rekreationssökande allmänheten och å andra sidan mark- ägarna. Samma sak gäller campingrörelsen, som på sitt sätt har avgörande betydelse för friluftslivet.
Under angivna förhållanden är det enligt utredningens mening icke tillfredsställande att den viktiga frågan om de envar tillkommande rät- tigheterna och skyldigheterna på annans mark är högst ofullständigt
reglerad i gällande lagstiftning. Som framgår närmare av tredje lag- utskottets utlåtande 30/1961 vilar rådande praxis på området i väsentliga delar helt på sedvanerättslig grund. De direkta lagregler man har att lita till i centrala frågor består närmast av vissa straffbestämmelser beträffande åtgärder som icke är tillåtna på annans mark. Dessa straffbestämmelser är för övrigt utformade långt innan den moderna utvecklingen på frilufts- livets område kunnat förutses. Även om sedvanan i betydande utsträckning är stadgad och allmänt erkänd råder därför i den praktiska verksam- heten ute på fältet ovisshet i många fall om rättigheternas och skyldig— heternas omfattning och närmare innebörd. Därom vittnar inte minst de ovan omnämnda framställningarna från länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge samt Göteborgs och Bohus län liksom även andra meningsytt- ringar som delgivits utredningen. Det framgår att oklarhet om innebörden i gällande rätt kan leda till tvistigheter och irritation. Å ena sidan före- kommer det att allmänheten nyttjar enskild mark i en utsträckning som saknar täckning i allemansrättens faktiska innehåll. Å andra sidan före— kommer det också att markägare vidtar åtgärder som saknar stöd i gäl- lande rätt och som hindrar allmänhetens friluftsliv. Avsaknaden av positivt utformade regler på området framstår därför i dagens läge som en stor brist. Till detta kan fogas att sådana regler förefaller önskvärda även i ett annat avseende, nämligen då det gäller att genom upplysning och propa— ganda främja ett föredömligt uppträdande från allmänhetens sida på annans mark. Såväl allmänheten som markägarna har rätt att få veta vad som är tillåtet och icke tillåtet, men det är inte lätt att lämna aukto- ritativ information från den utgångspunkten att några åtgärder är straff- belagda samt att övriga tänkbara åtgärder är tillåtna på ett eller annat sätt eftersom de inte är straffbelagda.
Med hänsyn till det anförda föreligger enligt utredningens mening ett trängande behov av att närmare precisera den praktiska innebörden i allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark. Härtill torde knappast krävas någon ingående rättshistorisk belysning av hithörande problem. Den historiska bakgrunden är känd i stora drag och detaljerna saknar i och för sig intresse för utformningen av tidsenliga regler på området eftersom den tekniska utvecklingen och samhällsutvecklingen i övrigt medfört en radikal ändring av förutsättningarna för bedömningen. Vad man behöver är närmast några enkla regler till ledning för gräns- dragningen mellan den rekreationssökande allmänhetens och markägarnas intressen i de viktigaste och vanligast förekommande fallen där allmän- heten utnyttjar annans mark för friluftsliv. Det gäller att i dessa fall fastslå vad som är skäligt och rimligt i förhållandet mellan en markägare och en friluftsmänniska utifrån den självklara utgångspunkten att båda är lojala och ansvarskännande människor. Sådana regler mäste visserligen bli all- mänt hållna i åtskilliga avseenden varigenom de får mera rådgivande än
tvingande karaktär. Därigenom kommer givetvis inte alla problem att bli lösta. Men trots detta ligger ett resultat inom räckhåll som innebär en stor vinst, nämligen av lagstiftaren sanktionerade enhetliga normer för handlandet i den praktiska verksamheten. Därmed får man också ett gott underlag för upplysningsverksamhet på ett område som av åtskil- liga tecken att döma fångar allmänhetens intresse i hög grad. I dagens läge är det mera angeläget att ge den alldeles ojämförligt största gruppen friluftsmänniskor och markägare —— de ansvarskännande människorna — en handlingsnorm på förevarande område än att söka förutse och beivra tänkbara avvikelser från denna norm i undantagsfall. Rådande oklarhet om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark kan leda till att även lojala och ansvarskännande människor oavsiktligt vidtar åtgärder som saknar täckning i gällande rätt.
I följande avsnitt framlägger utredningen vissa synpunkter som enligt dess mening bör beaktas vid en eventuell lagstiftning på ifrågavarande område.
C. Förslag till riktlinjer för läsning av vissa allemansrättsliga frågor
1 . Färdselrätten
Som framgår av tredje lagutskottets utlåtande 30/1961 råder i vårt land sedan gammalt en relativt stor och för friluftslivet utomordentligt värdefull frihet att färdas över och uppehålla sig på annans mark, att där tillgodo— göra sig vissa naturprodukter samt att utnyttja annans vattenområde för båtfärder, badning och dylikt. Utskottet understryker i detta samman- hang att man inte genom lagstiftningsåtgärder bör inskränka allmänhetens nuvarande rättigheter.
Primär betydelse har rätten att färdas över annans mark och vatten- område, den sk färdselrätten. Ur denna rätt härledes övriga rättigheter vilka samtliga framstår som naturliga eller nödvändiga komplement till färdselrätten. För att kunna färdas måste man exempelvis ta rastplats för måltider och nattvila. Den som färdas har å andra sidan skyldigheter gentemot markägaren. Det krävs att han visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när.
Viktigt är att allmänhetens färdselrätt på annans mark utanför vägnätet icke innefattar rätt att färdas med vilka medel som helst. Frågan har främst betydelse vid färd på landområde. Där är färdselrätten faktiskt begränsad till att huvudsakligen avse färd till fots eller på skidor. Mindre praktisk betydelse har det förhållandet att färdselrätten får anses inne- fatta färd med trampcykel, ridhäst och sparkstötting på mindre vägar och stigar över mark som eljest är tillgänglig med färdselrätt. Däremot
existerar helt naturligt ingen allmän rätt att färdas med motorfordon utanför det allmänna och enskilda vägnätet. Motorfordonens tyngd och hastighet måste praktiskt taget alltid leda till skada på mark som fordonen trafikerar såvida det icke finns iordningställd väg. Det föreligger därför icke några praktiskt betydelsefulla möjligheter att ur 24 kap 4 % straff- lagen motsättningsvis sluta sig till någon rätt att färdas med motorfordon på annans mark. Med hänsyn härtill och med tanke även på ordning och trafiksäkerhet kan det enligt utredningens mening icke komma ifråga att i förevarande sammanhang föreslå införande av någon rätt till motortrafik vid sidan av det allmänna och enskilda vägnätet. Härvid bortses från den av utredningen särskilt behandlade frågan om parkering vid sidan av väg.
Till förebyggande av missförstånd må i detta sammanhang erinras om att en särskild rätt att ta väg över annans mark med fordon ofta existerar grannar emellan för nyttotransporter eller eljest, exempelvis inom ett byalag. En sådan rätt grundas ej sällan på ett skiftesservitut med mot- svarande innehåll men kan också upprätthållas genom sedvana i orten. Detta är en fråga som ligger helt vid sidan av allmänhetens färdselrätt.
Allmänhetens rätt att färdas över annans mark eller vattenområde har som nämnts grundläggande betydelse för övriga rättigheter och skyl- digheter på annans mark. Vid en eventuell lagstiftning på förevarande område synes det angeläget att gällande sedvanerätt kodifieras i lagreg- ler som — måhända i en inledande huvudregel — ger klart uttryck åt den viktiga principen att envar äger färdas över mark eller vattenområde som tillhör annan under villkor att det sker med hänsyn och aktsamhet, så att skada eller olägenhet ej uppkommer för ägaren. Med ägare likställes här liksom i det följande den som på grund av nyttjanderättsavtal eller eljest innehar ägarens rätt. Det närmare innehållet av färdselrätten med avseende å färdsätt och i territoriellt hänseende — vilket i första hand betingas av kravet på att färdandet ej får medföra skada — synes om och i den utsträckning detta kan befinnas möjligt böra anges i positiva bestämmelser, eventuellt efter mönster från den norska lagstiftningen i ämnet. Även i den mån innehållet ej kan bestämmas annorlunda än genom beskrivning av de inskränkningar i färdselrätten som följer av nämnda krav bör eftersträvas att allmänhetens rättigheter och skyldigheter på detta område i görligaste mån preciseras i lättfattliga regler.
Någon principiell ändring beträffande allmänhetens rätt till färdsel jämfört med vad som för närvarande anses gälla finner utredningen icke påkallad. Generellt undantagna från fri färdsel bör därför som hittills vara tomt och plantering samt annan mark som kan skadas därav. Med hänsyn till den avgörande betydelse som begreppen tomt och plantering Samt skaderiskerna i avseende a övriga ägoslag har för färdselrättens
omfattning och till den oklarhet som delvis råder på detta område vill utredningen ytterligare framhålla följande.
Med tomt bör enligt utredningens mening i förevarande sammanhang förstås inte bara område omkring ett boningshus —— låt vara att sådana byggnader spelar den största rollen — utan även område omkring annan anläggning som stadigvarande utnyttjas av ägaren och hans familj eller hos honom anställda personer. Som exempel på anläggningar av sist- nämnda slag kan nämnas ekonomibyggnader på brukningscentrum för jordbruk, byggnader för industriell eller annan rörelse samt bad- eller båthus med tillhörande anordningar. Däremot räcker det inte med exem- pelvis en mindre lada ute på ägorna eller enbart en bad- eller båtbrygga för att grundlägga ett tomtinnehav av här åsyftad beskaffenhet.
Avgränsningen av tomtmarkens omfattning omkring byggnaden ur alle- mansrättslig synpunkt bereder åtminstone i ett vanligt förekommande fall inga bekymmer. Här åsyftas det fall att särskild fastighet av normal storlek —— exempelvis en bostadsfastighet om några tusen kvadratmeter —— bildats för bebyggelseändamål. För sådant fall är den officiella fas- tighetsindelningen avgörande för gränsdragningen mellan allmänhetens och markägarens intressen. Å ena sidan gäller färdselrätten icke till någon del inom exempelvis en bostads- eller industrifastighet av här åsyftad beskaffenhet, men å andra sidan kan markägaren icke heller påverka färd— selrätten utanför den egna fastighetens gränser.
Då det gäller jordbruksfastigheter eller andra större fastigheter kan det vara svårare att avgränsa den tomtmark som icke får beträdas. I sådana fall är fastighetens boningshus och andra byggnader i allmänhet belägna på fastighetens brukningscentrum och ofta utan tydlig avgräns- ning från övriga ägor. I den mån sistnämnda ägor utgör odlad jord som ej får beträdas under en stor del av året har frågan mindre praktisk betydelse. Emellertid är det ofta fråga om skogsmark eller annan mark som är tillgänglig med färdselrätt. I sådana fall krävs en gränsdragning mellan denna mark och den tomtmark vid brukningscentrum som icke är tillgänglig med färdselrätt. Denna gränsdragning blir i hög grad be- roende av topografi, hägnader, vegetation mm. Hänsyn måste tagas till hemfridsintresset. Tomtbegreppet bör därför beskrivas på ett sätt som medger hänsynstagande till förhållandena i det särskilda fallet. Där- utöver synes devt vara önskvärt att stadga ett minimiavstånd till bonings- hus eller annan anläggning som aldrig bör underskridas om icke särskilda skäl föranleder annat. Detta minimiavstånd bör enligt utredningens mening ha storleksordningen 50 meter.
Med plantering bör enligt utredningens mening förstås exempelvis trädgård och därmed jämställd specialodling utan samband med tomt i allemansrättslig mening. Även skogsbrukets plantskolor och fröplantager faller under samma begrepp.
Skaderiskerna i fråga om odlad jord i allmänhet lär i vårt land hänföra sig huvudsakligen till den tid på året då marken icke är frusen. Vintertid kan endast vissa relativt sällsynta specialgrödor ta skada och då under förutsättning att marken icke är snötäckt. Även den tid marken icke är frusen kan odlad jord beträdas i viss utsträckning utan skaderisk. Detta kan exempelvis vara fallet efter skörd, då ny sådd icke skall äga rum förrän nästföljande vår. Beträffande skogsmark gäller också att skade- risk kan föreligga under vissa förutsättningar. Så kan vara fallet åtmin- stone under några år då ett nytt skogsbeständ anlagts genom plantering eller frösådd.
Inskränkningarna i rätten till färdsel på vattenområde är helt naturligt mindre omfattande än på land. Som framgår av tredje lagutskottets utlå- tande föreligger en sedvanerätt för envar att —— under förutsättning att allmänna eller vattenrättshavarens enskilda intressen ej förnärmas — utnyttja de naturliga vattendragen och sjöarna för båtfärder, vattenhämt- ning odyl. Även här torde motsvarande skydd för området närmast intill boningshus böra medgivas.
Villkoret att vid färd på annans område ej får uppkomma skada för ägaren sammanhänger med allemansrättens väsentligen sekundära natur i förhållande till äganderätten. Härav följer även att den fria färdselrätten måste vika, i den mån markägarens legitima åtgärder för ekonomiskt ut- nyttjande av mark eller vatten lägger faktiska hinder i vägen för dess utövning. Bland inskränkningar av annat slag må nämnas att vissa områ- den kan vara avstängda för allmänheten av militära skäl samt att i an- slutning till den föreslagna naturvårdslagens tre typer av mera genom- gripande områdesskydd, nationalpark, naturreservat och naturminne, kan meddelas föreskrifter som begränsar allmänhetens färdselrätt —— liksom allemansrätten i övrigt. En eventuell lagstiftning angående allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans område bör innehålla en erinran om förekomsten av dylika inskränkningar.
2. Tältning, båtfärtöjning och därmed jämställd rastning
Av ålder har det ansetts tillåtet att vid färd i skog och mark eller över vattenområde taga rastplats för måltider och nattvila i erforderlig utsträck- ning. Detta kan sägas innebära en utveckling av färdselrätten till att omfatta tillfällig vistelse och båtförtöjning på annans område. Härmed torde i detta sammanhang böra jämställas badning. Rätten i fråga har numera större betydelse än någonsin både för friluftslivets utövare och för markägarna med hänsyn till att friluftslivet i våra dagar antar pro- portioner och former som varit okända tidigare. Därmed följer att skade- riskerna ökar i motsvarande mån.
Enligt utredningens mening kan denna utveckling dock icke motivera generella inskränkningar i den frihet att vistas på annans mark som grun- das på stadgad och allmänt erkänd sedvana. Vid en lagstiftning på om- rådet måste huvuduppgiften bli att utforma en regel som ger uttryck för allmänhetens rätt att tillfälligt uppehålla sig på mark eller vattenområde som tillhör annan. De ökade skaderiskerna får mötas genom Specialregler om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt, om parkering av motorfordon samt om särskilda inskränkningar där mark tenderar att utnyttjas i större omfattning (det sk invasionsfallet). Dessa specialfall behandlas i det följande var för sig under särskilda rubriker. I detta av- snitt avhandlas närmast vistandet individuellt eller i mera begränsad omfattning på annans område.
För all vistelse på annans mark gäller i princip liknande inskränk- ningar som för färdselrätten. Det krävs alltså att man visar hänsyn och aktsamhet så att skada ej uppkommer och så att hemfridsintresset ej trädes för när. Härvid är att märka att även ett tillfälligt vistande på en plats innebär större risker för skador och störningsmoment än enbart en fot- vandring över samma plats. Detta medför att de territoriella inskränk- ningarna bör vara större för vistelse på än för färd över annans mark. Ytterligare inskränkningar med avseende å det tillfälliga vistandet hänför sig till dels anordningarna för rastning eller nattvila och dels uppehålls- tiden.
Som nämnts tidigare kan allmänhetens färdselrätt utövas på vissa ägor _ tidvis även odlad jord —— under förutsättning att skada icke kan upp- komma. Eftersom vistandet innebär ett relativt intensivt utnyttjande av mark —— låt vara under kort tid — är det som regel icke möjligt att slå läger på odlad jord. Man är därför hänvisad att söka rastplats på sådan skogs- mark eller övrig mark som icke kan skadas därav.
Inte minst hemfridsintresset kräver en större hänsyn till markägaren vid även ett tillfälligt vistande på annans mark än vad som gäller för färdselrätten. Självfallet kan riskerna i detta hänseende variera med hän- syn till förhållandena i de särskilda fallen i vad avser topografi, vegetation m m. Trots detta talar enligt utredningens mening starka skäl för att man här bestämmer ett minimiauständ till boningshus eller därmed jämförlig anläggning inom vilket tältning och därmed jämställd rastning icke mä äga rum utan markägarens lov. Efter mönster av 1957 års norska frilufts- lag föreslär utredningen att ett sådant minimiavständ införes och bestäm- mes till 150 meter. Det bör erinras om att detta avstånd saknar aktualitet i förhållande till boningshus eller anläggning på annan fastighet än den där rastplats tages.
Anordningarna för nattvila eller annan rastning måste naturligen bli högst tillfälliga. Det är fullt klart att allmänhetens rättigheter på annans mark icke innefattar möjligheter att utföra mera varaktiga anordningar
(jfr rättsfallet NJA I 1949 sid 167). Numera är det regelmässigt fråga om att resa ett medfört tält, och något hinder härför torde icke föreligga om det sker aktsamt så att skada ej uppkommer. Däremot är det icke tillåtet att anskaffa material till en lägerplats genom att taga trädgrenar och andra sådana naturalster som avses i 24 kap 2 & strafflagen.
Samma »hemfridszon» som föreslås för tältning bör tillämpas i fråga om båtförtöjning och badning å annan tillhörigt område som är tillgäng- ligt för fri färdsel.
Frågan om den längsta tid varunder det är tillåtet att tälta eller eljest uppehålla sig på samma plats utan markägarens tillåtelse har uppenbarligen stor betydelse. Det är emellertid förenat med särskilda svårigheter att reglera denna fråga enhetligt på grund av de skiftande förhållanden som råder i olika delar av riket. Det är skillnad på vad som kan anses skäligt och rimligt i de tätare befolkade delarna av landet å ena sidan samt i den glesbefolkade skogsbygden och i fjällområdet å andra sidan. Direkt ur färdselrätten torde kunna härledas en frihet att ta rastplats åtminstone för en natts vila överallt där rastning eljest är tillåten. Då man vid lag- stiftning i denna fråga knappast kan räkna med mindre tidsenheter än dygn, synes tidsgränsen för tältning, bätförtöjning och därmed jämställd rastning i varje fall kunna anges .till ett dygn för hela riket. En generell dylik tidsgräns torde dock bli för knappt tilltagen med hänsyn till förhål- landena i vissa delar av riket. I en allmän regel på området synes denna omständighet emellertid enligt utredningens mening knappast kunna beak- tas i vidare mån än att tidsgränsen höjes till två dygn om markägaren bor fjärran eller om han icke är känd i trakten. Utredningen erinrar om att 1957 års norska friluftslag har en motsvarande generell tidsgräns om två dygn, vartill kommer att ägarens samtycke till längre uppehåll som regel icke krävs i högfjället.
Fri tältning bör normalt icke få förekomma inom område som ägaren iordningställt såsom campingplats genom särskilda åtgärder till tjänst för friluftsfolk. Till härmed sammanhängande frågor återkommer utredningen i följande avdelning.
Utredningen är medveten om att här åsyftade regler kan te sig restrik- tiva med hänsyn till lokal sedvänja i vissa trakter. Så till exempel kan det förefalla rimligt att en friluftsmänniska får tälta under längre tid än två dygn på samma plats i fjällområdet utan att dessförinnan inhämta markägarens tillåtelse. Enligt utredningens mening är det emellertid icke möjligt beakta sådana lokala förhållanden i generella regler för hela riket. Såvitt angår kronans mark bör dylika frågor i stället regleras genom administrativa föreskrifter. Om kronan medger större frihet för frilufts- folket i någon del av landet än som inryms i ovan angivna förslag är det självfallet önskvärt att enskilda markägare följer exemplet.
3. Särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt
Tillgängligt utredningsmaterial visar att campingrörelsen numera fått utomordentligt stor omfattning. Därvid spelar den tidigare behandlade sk fria campingen på annans mark kvantitativt sett en förhållandevis begränsad roll i jämförelse med tillströmningen till särskilt iordningställda och avgiftsbelagda campingplatser. Icke minst från västkusten redovisas höga siffror för antalet anläggningar och deras totala beläggningskapa- citet. En liknande utveckling pågår eller kan förutses i andra delar av landet. Karakteristiskt är att man praktiskt taget överallt räknar med en kraftig vidareutveckling av campingrörelsen för de närmaste åren. Paral- lellt härmed följer ökade krav på särskilda anläggningar för bad och friluftsliv i allmänhet. Huvudmannaskapet för anläggningar av här ifråga- varande slag åvilar i allmänhet kommun, friluftsorganisation eller enskilda.
Genom direktiven för utredningens översyn av strandlagen samt genom länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län förutnämnda framställning till Kungl Maj:t har aktualiserats frågan om reglering av permanenta cam- pingplatser ur lokaliseringssynpunkt av det skälet att de kan utestänga en större allmänhet från exempelvis en badstrand. Ett annat spörsmål som anmälts tveksamt är frågan i vad mån en markägare har rätt att avgiftsbelägga tillträde till område för tältning, bad eller dylikt vid det förhållandet att området eljest är fritt tillgängligt för allmänheten på sedvanerättslig grund.
Vad först angår sistnämnda fråga lär för närvarande icke föreligga någon rätt för markägare att utkräva avgift för besök å ett enligt alle- mansrätten tillgängligt område, som ej är avspärrat genom faktiska hinder för tillträde. Det är envar obetaget att passera in å området varhelst detta är praktiskt möjligt. Är dylikt område kringgärdat med oöverkomligt stängsel, torde markägaren däremot enligt gällande rätt knappast kunna hindras från att uppställa villkor för tillträde till området, exempelvis erläggande av viss avgift. I vad avser område, beträffande vilket förord- nande om stängselgenombrott jämlikt 2 % strandlagen kan meddelas, synes denna möjlighet emellertid kunna bringas att upphöra genom sådant förordnande. Dylikt förordnande måste nämligen anses innefatta förbud mot utkrävande av avgift för passage genom den föreskrivna genom- gången. Genom den utvidgning av tillämplighetsområdet för reglerna om stängselgenombrott som föreslås av utredningen öppnas möjlighet för länsstyrelsen att i den mån så finnes erforderligt hindra avgiftsbeläggning av tillträde till friluftsområde i flertalet fall av praktisk betydelse.
Vad nu sagts gäller som nämnts tillträde till område där allmänheten äger att fritt färdas. Om markägare lämnar tillstånd till åtgärd som är mera långtgående än allemansrätten medger, tex tältning eller båt- förtöjning under längre tid, lär intet rättsligt hinder finnas mot att
markägaren uttar avgift härför. Detsamma gäller även tillfällig tältning inom område, som genom åtgärder för vattenförsörjning, sanitära ända— mål el dyl iordningställts som campingplats, samt nyttjandet av vissa andra för friluftsliv, bad eller förströelse uppförda anläggningar.
Det erfarenhetsmaterial som utredningen haft tillgång till har knappast givit belägg för att det föreligger ett mera påtagligt behov av kontroll av anordningar för camping och badning ur de synpunkter för vilka ovan redogjorts.
Sanitära olägenheter av camping kan som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekat redan nu bemästras av myndigheterna med hjälp av kommunala sk campingstadgor samt förbud mot camping på platser där sådana olägenheter uppstått.
I vissa begränsade delar av landet har yppats behov av medel att kon- trollera lokaliseringen av campingplatser och andra anordningar för fri— luftsliv framför allt ur den synpunkten att dylika anläggningar i vissa fall kan väsentligt försvåra allmänhetens möjligheter att nyttja ett värde- fullt friluftsområde. Risk för en dylik utveckling finnes främst inom sådana tättbebyggda regioner i södra och mellersta Sverige där tillgången till goda badstränder är begränsad.
Enligt utredningens mening har anläggningar av här ifrågavarande slag så stor betydelse för friluftslivet att onödiga hinder för deras tillkomst icke bör resas. I större delen av landet föreligger för närvarande ej något påtagligt behov att slå vakt om allemansrättens utövning genom införande av lokaliseringskontroll i fråga om anläggningar av detta slag. Med hänsyn till det anförda synes det för närvarande knappast finnas anledning att införa en generell tillståndsplikt beträffande sådana anläggningar. Där- emot bör enligt utredningens mening länsstyrelsen ges möjlighet att genom särskilt förordnande införa tillståndstvång för anläggningar inom områden som är särskilt känsliga ur ifrågavarande synpunkt. Lokaliseringskon- trollen bör i första hand avse att anläggning erhåller sådant läge att den ej väsentligt försvårar allmänhetens tillträde till friluftsområden. Vid till- ståndsprövningen synes viss hänsyn även kunna tagas till sanitära förhål- landen, trafiksäkerhetssynpunkter m in. Som villkor för tillstånd bör läns- styrelsen meddela de föreskrifter om anläggningens läge och utsträckning som finnes påkallade. Det synes även kunna övervägas att ge länsstyrelsen befogenhet att, då skäl därtill föreligger, i samband med tillstånd till anläggning fastställa en högsta, med hänsyn till kostnaderna för dess iord- ningställande och skötsel skälig avgift, som ägaren må uttaga av den som vill begagna sig av anläggningen.
4. Parkering av motorfordon
Bilismen har alldeles uppenbart haft en revolutionerande inverkan på utövningen av den sk allemansrätten som därigenom fått väsentligt ökad
omfattning. Utvecklingen på området går av allt att döma vidare i accele- rerande takt. Rätt utövad är bilismen en utomordentligt betydelsefull positiv faktor för främjandet av allmänhetens friluftsliv. Ur naturvårdssynpunkt bör det därför icke komma ifråga att föreslå regleringsåtgärder som kan innebära en begränsning av bilismens möjligheter att främja friluftslivet. I stället gäller det att genom lämpliga åtgärder öka dessa möjligheter. Emellertid möter bilisterna liksom även markägarna vissa svårigheter på förevarande område som borde kunna övervinnas. Hit hör en del outredda spörsmål angående det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för ut- byggnaden av det enskilda vägnätet jämte erforderliga parkeringsplatser ävensom allmänhetens rätt att använda detta vägnät för fritidstrafiken. Dessa frågor behandlas i annat sammanhang. Utredningen inskränker sig därför här till att behandla ett enda spörsmål, nämligen frågan om all- mänhetens rätt att parkera motorfordon på annans mark utan ägarens lov.
Rätten att färdas med motorfordon på enskild väg utan markägarens eller väghållarens lov är som tidigare nämnts begränsad för närvarande. I själva verket förefinnes en dylik rätt endast med avseende å en del av de enskilda vägar där statsbidrag till väghållningen utgår. Vidare kan som tidigare nämnts allmänhetens färdselrätt utanför vägnätet på annans mark i princip icke sägas innefatta färd med motorfordon. Det parkerings- problem som avhandlas i detta sammanhang har med hänsyn därtill be- gränsats till att avse mark som är belägen omedelbart intill allmän väg eller sådan enskild väg som är tillgänglig för allmänheten, sk allmänne— ligen befaren enskild väg.
Det är en mycket utbredd sed i vårt land att bilar tillfälligt uppställes utmed allmän eller enskild väg. Med hänsyn till att av väghållaren anord- nade parkerings- och rastplatser utmed väg endast förekommer i begrän- sad utsträckning är detta förfaringssätt ofta nödvändigt ur trafiksäker- hetssynpunkt. Ehuru parkeringsplatser av här avsett slag för närvarande anordnas i stigande omfattning, torde det uppenbarligen dröja länge innan sådana finnes i tillräckligt antal. Utredningen anser det därför motiverat att det, i överensstämmelse med nämnda sed, i en positivt utformad regel fastslås att envar har en begränsad rätt till parkering ä annans mark utmed väg. Begränsningen bör hänföra sig dels till parkeringstidens längd och dels till skade- och störningsrisker. Tidsgränsen bör i princip styras av allmänna regler om rätten att uppehålla sig på annans mark. I detta hän- seende krävs sålunda ett understrykande av parkeringens tillfälliga karak- tär. Skaderisken är högst varierande beroende på förhållandena i det sär- skilda fallet. Klart är att parkering utan ägarens medgivande icke får ske på tomt eller plantering eller odlad jord. Även i övrigt synes i första hand i tillämpliga delar böra följas samma princip som ifrågasättes för tältning och därmed jämställd rastning. Detta innebär att man är hänvisad att
söka parkeringsplats på sådan skogsmark eller övrig mark som icke kan skadas därav. Motorfordonsparkering innebär ett så intensivt markutnytt- jande att för tillfällig parkering å annans mark utmed väg därjämte synes böra krävas att det är uppenbart att ingen skada kan vållas eller eljest för/äng för markägaren uppstå. Vad som i förevarande sammanhang sägs om motorfordon gäller jämväl släpvagn till motorfordon och alltså även husvagn.
5. Tillgodogörandet av naturalster
24 kap 2 % strafflagen innehåller en uppräkning av naturalster som allmänheten icke äger tillgodogöra sig på annans mark utan ägarens till- låtelse. Uppräkningen av de naturalster som på detta sätt förbehålles mark- ägaren innefattar »växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter, eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk». Som närmare framgår av tredje lagutskottets ovannämnda utlåtande tages lagrummet till indirekt stöd för att det är tillåtet för allmänheten att tillgodogöra sig organiska naturalster som ej avses med straffbestämmelserna, såsom vilda bär och blommor, svamp, kottar, mossor och lavar. Vad angår oorganiska naturprodukter torde straffstadgandet trots lydelsen ej innefatta hinder för envar att fritt tillägna sig stenar och dylikt av ringa eller intet värde.
Angivna stadgande i strafflagen berör på ett viktigt område allmän- hetens rättigheter och skyldigheter på annans mark och synes därför böra omnämnas eller inarbetas bland reglerna härom vid en eventuell lagstiftning. I detta fall torde det ur flera synpunkter ej vara möjligt eller lämpligt att positivt ange vilka naturalster som får tagas fritt. Här må även påpekas att omfattningen av allmänhetens rättigheter härutinnan i territoriellt avseende hänger intimt samman med rätten att färdas över eller vistas på annans mark. Några väsentliga ändringar i den nuvarande regelns materiella innehåll synes icke påkallade. Däremot torde vissa ändringar syftande till att anpassa innehållet efter nutida betingelser för rationellt skogsbruk och moderna förhållanden i övrigt böra övervägas.
6. Särskilda inskränkningar i allmänhetens rätt att vistas på annans mark
I avsnittet om tältning, båtförtöjning och därmed jämställd rastning har frågor som sammanhänger med allmänhetens vistelse på annans mark behandlats utifrån den utgångspunkten att vistelsen sker individuellt eller i varje fall i begränsad omfattning. Här har alltså uteslutande avsetts ett sådant markutnyttjande som en markägare enligt stadgad sedvana är skyldig tåla utan anspråk på ersättning. I ett därpå följande avsnitt om särskilda anläggningar för tältning, bad eller dylikt har bla belysts markägares möjligheter att genom sådana anläggningar möta en större
tillströmning av människor på sin mark. Härvid har åsyftats sådana fall där marken utnyttjats intensivt men där markägaren får kompensation för denna olägenhet genom medel som inflyter genom att utnyttjandet av anläggningarna avgiftsbelägges.
I förevarande avsnitt ämnar utredningen behandla den situation som uppkommer där mark utnyttjas av allmänheten mycket intensivt — »in- vasionsfallet» — utan att markägaren har praktiska möjligheter att utfå ersättning eller att över huvud taget påverka frågan. Under nutida for- mer för utövning av allemansrätten kan det ej sällan inträffa att en mängd människor samtidigt uppehåller sig inom ett område som är särskilt begär- ligt för friluftslivet. Även om var och en av dem i och för sig respekterar den begränsning i markutnyttjandet som bestämmes av sedvanerättens innehåll blir resultatet dock att de tillsammans utnyttjar marken mera intensivt än vad markägaren rimligen bör vara skyldig tåla utan ersättning. Särskilt om ett sådant markutnyttjande fortgår en längre tid — exempelvis under en hel sommarsäsong — kan resultatet bli nedslående för mark— ägarens och kringboendes del. Totalt sett kan avsevärda skador uppkomma på mark och växtlighet eller hemfridsintresset trädas för när på ett all- varligt sätt.
Om ett område som avses här har stor betydelse för allmänhetens friluftsliv bör enligt utredningens mening anstalter vidtas för att avsätta det till naturreservat. Därigenom blir det möjligt att dels reglera mark- utnyttjandet genom särskilda föreskrifter och dels i förekommande fall kompensera markägaren för skada eller förlust genom intrångsersättning.
Emellertid kommer det givetvis att uppstå sk invasionsfall där natur- reservat av olika skäl ej kan bildas. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att man bland reglerna om allmänhetens rättigheter och skyldigheter på annans mark infogar ett medel, varigenom markägaren får möjlighet att erhålla rättelse i sådana fall. Detta syfte synes enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom en regel av innebörd att länsstyrelsen, om för allmänheten tillgängligt område utnyttjas i sådan omfattning, att uppenbar fara för varaktig skada å mark eller växtlighet uppstått eller allvarlig olägenhet eljest uppkommit för ägaren eller annan, äger föreskriva de inskränkningar i allmänhetens rätt att uppehålla sig inom området, som erfordras för att återställa ordning och trivsel.
D. Sammanfattning och hemställan
Utredningen är väl medveten om de svårigheter av skilda slag som är förknippade med lagstiftning rörande allemansrättsliga frågor. En under- sökning av den omfattning som erfordras för utarbetande av konkreta förslag till lagregler på området har utredningen ansett icke ingå i dess uppdrag. De allmänt formulerade förslag som framlagts av utredningen
i samband med genomgången av vissa huvudfrågor beträffande allmän- hetens rättigheter och skyldigheter på annans mark eller vattenområde avspeglar den syn på hithörande problem som utredningen bibringats under arbetet med naturvårdsfrågorna. De är endast att betrakta som en skiss till en tänkbar lösning av vissa av dessa problem och är avsedda som diskussionsunderlag vid frågans vidare behandling. Icke desto mindre vill utredningen, som blivit starkt övertygad om angelägenheten av att åtgärder för lagstiftning i ämnet snarast vidtages, såsom sin uppfattning framhålla, att positiva regler med i huvudsak det innehåll som föreslagits skulle fylla en viktig funktion i dagens samhälle därigenom, att man finge auktoritativa grundsatser för den ömsesidiga hänsyn allmänhet och markägare är skyldiga varandra.
Lagregler på förevarande område synes kunna antingen, såsom skett i Norge, ges plats i en särskild friluftslag eller inarbetas i den föreslagna naturvårdslagen. Även vid val av det förra alternativet finge dock vissa av utredningen upptagna frågor behandlas i naturvårdslagen. Enligt utredningens mening talar många praktiska skäl till förmån för det senare alternativet. Allemansrätten har nära beröring med de strävanden att göra naturen tillgänglig för allmänheten som kännetecknar den soci- ala naturvården. Utredningens förslag till naturvårdslag innehåller vissa regler till skydd för friluftslivet (17—18 55) som syftar till att bevara en befintlig allemansrätt, huvudsakligen vid stränderna. Det innehåller vi- dare allmängiltiga regler om uppträdandet i naturen (28—29 åå), avsedda att respekteras av alla oavsett om särskild rätt till marken föreligger eller icke. Instituten nationalpark, naturreservat och naturminne kommer i tillämpningen att på olika sätt påverka allemansrätten, ibland i inskrän- kande riktning men, särskilt i fråga om naturreservat, oftast till förmån för friluftslivet. Ur allmänhetens synpunkt vore det säkerligen en fördel om alla bestämmelser som reglerar vistelsen i naturen funnes samlade i en lag.
På anförda grunder hemställer utredningen att frågan om allmänhe- tens rättigheter och skyldigheter på annans mark efter remissbehandling av utredningens förslag skyndsamt vidare beredes i syfte att åvägabringa en lagstiftning i ämnet.
TIONDE KAPITLET
Förslag till reformer rörande lagstiftningen om naturvård
A. Vissa samordningsfrågor
Naturvården regleras för närvarande dels i naturskyddslagen, dels i vissa speciallagar. Till de senare hör i första hand byggnadslagstiftningen, strandlagen, väglagstiftningen och vattenlagen. I och för sig vore det önsk- värt att samla alla regler om naturvård i en lag, men detta låter sig av både principiella och praktiska skäl icke göra. Även i framtiden måste vissa naturvårdsbestämmelser återfinnas i den speciallagstiftning, där de av systematiska skäl hör hemma. Därmed är dock icke givet att den disposition, som i dag tillämpas, är den bästa. Utredningen har mot bak- grund av den allmänna målsättning, som uppställts för den framtida natur- vården, funnit det vara av speciellt intresse att närmare undersöka möj- ligheterna till ytterligare samordning inom ett begränsat område, nämli- gen det som representeras av gällande naturskyddslag, strandlagen och reglerna i 86 och 122 %% byggnadslagen. Det nära sammanhang som finns mellan nämnda lagregler uppmärksammades av utredningen på ett tidigt stadium. Med anledning härav införskaffade utredningen genom en sär- skild skrivelse tillämpningsmyndigheternas uppfattning i frågan, huruvida det i praktiken visat sig ett behov av närmare samordning av dessa bestäm— melser. En redogörelse för därvid framförda synpunkter och önskemål har lämnats i kap 6 (sid 132). Såsom framgår av redogörelsen redovisar flertalet myndigheter starka praktiska skäl för en samordning. Utred- ningen har vid sitt närmare övervägande av frågan kommit till den slut- satsen att en samordning är i hög grad önskvärd och även fullt möjlig. De avgörande skälen har varit följande.
De resultat som åstadkommes med tillämpning av de tre lagarna eller lagbestämmelserna tjänar alla likartade eller identiska naturvårdsintressen av social eller kulturell art. Den nuvarande splittringen har skapat tvek- samhet om vilket institut som skall tillämpas i ett konkret fall. En allvarlig olägenhet i gällande ordning är att de tre lagarna i viktiga avseenden arbetar med olika formella och materiella villkor för tillämpningen, med olika ersättningsförfaranden och med olika ersättningsmöjligheter för de berörda markägarna. Utredningen har på grund härav funnit en samord- ning vara nödvändig för att erhålla en systematiskt utformad och tillräck-
ligt effektiv ny naturvårdslag. Samordningen är icke minst påkallad för att möjliggöra en lämplig ekonomisk ansvarsfördelning på naturvårdens område.
Det har ibland gjorts gällande, att strandlagen borde inarbetas i bygg- nadslagstiftningen, då den ju arbetar främst med ett förbud mot bebyg- gelse. Av samma skäl borde ju 86 och 122 %% byggnadslagen bibehållas där. Utredningen vill emellertid påpeka att en sådan lösning ingalunda skulle ge någon klar gränsdragning gentemot naturskyddslagstiftningen. Ett mycket väsentligt inslag både i gällande naturskyddslag och i än högre grad i en ny naturvårdslag är rättsmedlen för att säkerställa naturområ- den. För dessa områden skall utfärdas bestämmelser, som tryggar deras användning för avsett ändamål. Därvid uppkommer alltid frågan om för- bud mot eller undantagsvis viss kontroll av bebyggelsen inom området. Den nästan helt avgörande ekonomiska frågan vid bildandet av natur- reservat är ersättningen för mistad bebyggelserätt, dvs samma huvud- spörsmål som uppkommer vid tillämpning av strandlagen eller 122 & byggnadslagen.
I det följande framlägger utredningen av anförda skäl dels förslag till naturvårdslag, som i allt väsentligt bygger på gällande naturskyddslag och i vilken strandlagen och bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen inarbetats, dels vissa förslag och synpunkter rörande naturvården i spe- ciallagstiftningen. På grund av den valda dispositionen har förslagen i sistnämnda avseende kunnat i hög grad begränsas och avser endast detaljer.
'I kap 9 har utredningen föreslagit riktlinjer för en lösning av vissa allemansrättsliga frågeställningar. Av där anförda skäl har utredningen avstått från att nu föreslå lagstiftning i ämnet och rekommenderat en fortsatt utredning på grundval av de synpunkter som framkommer vid remissbehandlingen av detta betänkande. Utredningen vill här endast på nytt understryka synpunkten att dessa regler, om en lagstiftning i ämnet blir aktuell, har sin naturliga plats i naturvårdslagen och mycket lätt låter sig infogas där under en särskild rubrik.
B. Förslag till naturvårdslag
1 . Allmänna riktlinjer
I utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården i landet (kap 8) har utredningen sammanfattningsvis understrukit, att naturvården i framtiden måste vila på en klar målsättning för verksamheten, plan— mässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lag— stiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är avvägda med hänsyntill verksamhetens omfattning. En ny naturvårdslag skall återspegla hela detta sammanhang,
men det ligger i sakens natur att lagen främst sysslar med målsättning och rättsmedel. Enligt allmänt vedertagna principer bör den också i stora drag reglera ansvarsfördelning på myndigheter och förfarandet vid olika slag av åtgärder. Organisation och finansiering förutsättes emellertid i enlighet med allmän praxis komma att bli mera utförligt reglerad i annan ordning.
Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet utförligt uppehållit sig vid de allmänna riktlinjerna för den framtida naturvårdspolitiken och vill i detta sammanhang endast erinra om vissa huvudpunkter i målsätt- ningen, som förslaget till naturvårdslag allmänt vilar på.
I syfte att inbördes samordna och avväga de viktigaste hjälpmedel var- med naturvården i praktiken arbetar har i lagförslaget inarbetats dels gällande strandlag, dels bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen. Samordningen tar sig främst uttryck däri, att samtliga förekommande ersättningsregler samlats till ett särskilt avsnitt av lagen och överarbetats i syfte att vinna enhetlighet och systematik. Utredningen har vidare sökt konsekvent anpassa syftcmålen med de olika instituten till en tidsenlig målsättning. I detta avseende jämställes i princip sociala och kulturella naturvårdssträvanden och lagförslaget kännetecknas. genomgående av ut— redningens allmänna synpunkt, att dessa strävanden i praktiken skall samordnas när detta är möjligt.
På en rad områden syftar lagförslaget till betydligt effektivare rätts- medel än vad som nu finnes. Detta gäller främst möjligheterna att tillskapa naturreservat och att bedriva en aktiv landskapsvård, men även flera andra arbetsuppgifter. Allmänt sett vilar dessa förslag på utredningens ställningstagande, att naturvården i våra dagar är av sådan betydelse för medborgarna och samhället, att dess rättsmedel i princip skall ha samma tyngd och allmänna utformning som de medel med vilka samhällsbyg- gandet i övrigt arbetar.
Med bibehållande i allt väsentligt av systematiken i gällande naturskydds- lag framlägger utredningen nedan sina förslag under följande rubriker, nämligen inledande bestämmelser, naturområden av olika slag, skyddet för växt- och djurarter, skyddet för friluftslivet (huvudsakligen motsvarande gällande strandlag), skyddet av landskapsbilden (hit har hänförts även regler motsvarande 86 och 122 %% byggnadslagen), uppträdandet i naturen, ersättningsfrågor samt övriga frågor.
2. Inledande bestämmelser
I naturskyddslagens inledande paragraf stadgas i första stycket att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och vårdas. I andra stycket av 1 % sägs att envar i sitt umgänge med naturen bör visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.
Stadgandena i fråga tillkom på förslag av naturskyddsutredningen, som emellertid givit huvudprinciperna för naturskyddet en något mera preci- serad utformning. Naturskyddsutredningens lagförslag hade följande lydelse:
Naturen skall med hänsyn till sin allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt skyddas och vårdas som en nationell tillgång under iakt- tagande av att markägares och andra rättsinnehavares enskilda intressen tillbör- ligen beaktas.
Envar bör i sitt umgänge med naturen visa varsamhet, så att onödig skada ej uppkommer.
Vissa remissmyndigheter framförde emellertid tveksamhet om innebör- den av kulturell, social och ekonomisk synpunkt och även i övrigt fram- kom delade meningar om den allmänna räckvidden av naturskyddslagen. Den nu gällande lydelsen motiverades av departementschefen på följande sätt:
Om naturskyddsverksamheten skall bli effektiv, lär den icke kunna begränsas till ingripanden enligt naturskyddslagen. Minst lika viktigt är att allmänheten med hjälp av upplysning och propaganda fostras att ta allt större hänsyn till naturen och dess värden. För organisationer och andra som ägna sig åt sådan upplysnings- och propagandaverksamhet torde det bli av värde att kunna åberopa ett lagbud, i vilket naturskyddets grundläggande idéer sammanfattas i en kort och lättillgänglig formel. Bland annat av denna anledning delar jag utredningens upp- fattning att naturskyddslagen lämpligen bör inledas med en allmänt hållen para- graf, där principerna för naturskyddet angivas. Emellertid förefaller det mig som om utredningens förslag i denna del icke är alldeles tillfredsställande utformat. Såsom några remissinstanser framhållit, torde tvekan kunna uppstå om den rätta innebörden av uttrycket, att utgångspunkten för naturskyddsarbetet skall vara »naturens allmänna betydelse ur kulturell, social och ekonomisk synpunkt». Det synes mig också onödigt att i detta sammanhang särskilt understryka, att hänsyn skall tagas till markägares och andra rättsinnehavares intressen. Enligt min me- ning bör därför paragrafen blott innehålla en förklaring att naturen skall skyd- das och vårdas såsom en nationell tillgång och en uppmaning till alla och envar att visa varsamhet i sitt umgänge med naturen. Departementsförslaget har utfor- mats i enlighet härmed.
Enligt utredningens mening bör inledningsstadgandet ses mot bakgrun- den av innehållet i den nya naturvårdslagen och de allmänna riktlinjer den vilar på. På grund härav förordar utredningen ett förtydligande av stadgan- det. Detta torde böra ske dels genom att naturen betecknas som en allmän, medborgerlig tillgång i stället för nationell tillgång, dels att som vägledande princip för naturens skydd och vård anges hänsynen till samhällets behov. Med sistnämnda precisering kan det icke råda någon tvekan om att natur- värden har att tillgodose alla samhällslivets behov inom området, likgil- tigt om de rubriceras som kulturella, vetenskapliga, estetiska eller sociala. Härmed markeras även utredningens huvudprincip att naturvården är ett
element i samhällsbyggandet och icke ett mer eller mindre exklusivt in- tresse för ett fåtal.
Det ligger i sakens natur att samhälleliga behov skall bedömas icke bara för stunden utan på lång sikt.
Andra stycket av 1 5 i naturskyddslagen är att betrakta som en allmän deklaration om hänsyn mot naturen. Den torde däremot sakna egentlig, fristående betydelse. Enligt utredningens uppfattning är tiden nu mogen att ge stadgandet ett reellt innehåll. Såsom utredningen framhållit i kap 8 bör huvudregeln i framtiden vara, att naturvårdens intressen skall beaktas i all verksamhet, som rör naturens utnyttjande och exploatering. I likhet med vad nu är fallet kan hänsynen lämpligen begränsas till att onödig skada ej får uppkomma. Genom att denna skyldighet fastslås och utnytt- jandet eller exploateringen konkretiseras syftar utredningen närmast till att klarlägga, att ingen längre äger full frihet att utnyttja naturen efter gottfinnande. Detta har, som framgår av det följande, betydelse bla vid utformningen av ersättningsbestämmelserna. Rimliga ingripanden för natu- rens vård bör i konsekvens med den allmänna hänsynsplikten icke för- anleda ersättningsskyldighet för det allmänna.
Naturvårdslagen bör i likhet med exempelvis byggnadslagen inlednings- vis ange vilka myndigheter som är ansvariga för naturvården. I detta syfte har i 2 & lagförslaget i stora drag angivits uppgifterna för statens natur- vårdsnämnd, länsstyrelsen och kommunen. Organisationen av naturvårds- myndigheten behandlas i detalj i kap 11.
3. Naturområden av olika slag Gällande rätt
Naturskyddslagen innehåller tre olika slag av naturskyddsobjekt, nämligen nationalparker, naturminnen och naturparker. I kap 3 har lämnats en över- siktlig redogörelse för innehållet i gällande bestämmelser i naturskydds- lagen och des,s tillämpningskungörelse. I kap 5 har vidare lämnats en beskrivning av de nuvarande objektens antal, läge och allmänna egenska- per. I nu förevarande sammanhang uppehåller sig utredningen främst vid vissa ur lagstiftningssynpunkt viktiga frågor rörande innehållet i gällande rätt och refererar därvid i förekommande fall frågans behandling vid tidigare utredningar.
Enligt 2 % naturskyddslagen kan kronan tillhörig mark avsättas till nationalpark i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Däremot uttalas icke uttryckligen, för vilket ändamål sådant område bör bevaras. Detta framgår dock klart av förarbetena till lagen den 25 juni 1909 angående nationalparker, med stöd av vilken våra flesta nationalpar- ker avsatts. I dessa uttalades nämligen mycket klart att nationalparken
skulle'ha den dubbla »karaktåren av på en gång naturmärkvärdighct och framstående turistområde». Ur nämnda förarbeten kan vidare antecknas följande riktlinjer, som i huvudsak alltjämt tillämpas för nationalparkerna.
Nationalparker ansågs av praktiska skäl endast kunna inrättas på kronans mark. Lagstiftningen om nationalparker skulle innehålla bestämmelser, som undantog dylik park från eljest gällande förvaltningsregler om materiellt tillgodogörande för kronans räkning och som tillgodosåg ändamålet att söka bibehålla inte bara område-ts naturliga beskaffenhet samt dess växt- och djurliv utan även dess naturskönhet, och detta genom att området lämnades i största möjliga omfattning åt sig självt. Enskild rätt ävensom lapparnas rättigheter enligt renbeteslagen skulle dock lämnas okränkta. Man förutsåg vidare behovet av att inom parkerna kunde behöva uppföras vissa byggnader eller andra anordningar.
Det ansågs som självfallet att Kungl Maj:t och riksdagen samfällt skulle kunna besluta om upphävande av fattade beslut om områdes avsättande till nationalpark, varför statsmakterna givetvis hade fria händer att för kronans kommersiella utnyttjande återtaga avsatta områden, där så bedömdes önskvärt för utnyttjande av naturtillgångar, sådana som exempelvis vattenkraft eller mineralfyndighet av väsentlig betydelse för folkhushållet.
Det sociala syftet med nationalparkerna underströks särskilt i proposi- tionen nr 102 till 1909 års riksdag. Departementschefen anförde härvid, sedan först det vetenskapliga ändamålet berörts:
En nationalpark är vidare ett fosterländskt åskådningsmaterial. Det ligger i en nationalparks karaktär att locka till sig skaror av besökande, och för den hän- delse parken är vidsträckt och ligger i en ödemark kan det bliva av nöden, att inom densamma vidtaga åtgärder för resandes fortskaffande och härbärgerande os v. Förvaltningsföreskrifter i dessa riktningar komma i många fall att innebära undantag antingen från regeln att området icke skall på något sätt tillgodogöras eller från förbudet mot naturlivet kränkande intrång.
Även naturskyddsutredningen anslöt sig i sitt betänkande 1951 till det dubbla syftet med nationalparkerna och anförde:
Nationalparkerna skola bilda centralhärdar för vetenskaplig forskning. Men med den begränsning, som föranledes härav eller eljest av hänsyn till naturens bevarande, skola de stå öppna för envar till befordrande av kännedomen om och kärleken till vårt lands natur.
Nationalparkernas syfte är således, vilket utredningen redan tidigare erinrat, såväl kulturellt som socialt. I sistnämnda avseende äro de, kan man säga, ett slags fritidsområden för nationen i dess helhet, ehuru kringgärdade med alldeles speciella skyddsbestämmelser till säkerställande av att det kulturella värdet icke skadas. De stora lappländska nationalparkerna äro goda exempel på vad utred- ningen här åsyftar. Samtidigt som de tjäna till att i en samlad landskapsbild bevara svensk natur av vetenskapligt och estetiskt värde, utgöra de vidsträckta strövområden, dit folk från alla delar av landet söker sig för vila och rekreation.
Gällande bestämmelser i naturskyddslagen om naturminnen ersatte tidi- gare gällande regler i lagen den 25 juni 1909 angående naturminnesmär-
kens fredande. Naturminne fick därvid en vidare innebörd än naturmin- nesmärke. Naturskyddsutredningen framhöll i detta sammanhang att frid- lysning av ett eller flera enstaka föremål även kunde omfatta ett område däromkring av lämplig storlek för att skyddet skulle bli mera effektivt. Utredningen anförde vidare:
För att ett område eller ett naturföremål skall kunna fridlysas såsom natur- minne är det utan betydelse, huruvida det befinner sig i allmän eller enskild ägo. Syftet med ett områdes fridlysning såsom naturminne är avvikande från national- parkernas syfte därutinnan, att —— medan avsikten med nationalparkerna är att bevara större områden av vissa landskapstyper, inom vilka allmänheten fritt skall kunna röra sig med allenast den begränsning som hänsynen till naturen kräver — fridlysning såsom naturminne avser att skydda ur vetenskaplig, allmänt kul- turell eller estetisk synpunkt värdefulla områden och bildningar, växt- eller djur- samhällen, lokaler för enstaka växt- eller djurarter och dylikt. Fridlysningen bör kunna omfatta även områden med helt vanlig natur, om den ur dessa synpunkter är av intresse. Skyddsbestämmelserna få avpassas allt efter ändamålet. Antingen är ett naturminne föremål blott för partiellt skydd, som medgiver att allmänheten har tillträde och att området får begagnas av ägare eller nyttjanderättshavare, ehuru under iakttagande av vissa bestämmelser, eller också är det öppet allenast för vetenskaplig forskning. Ett naturminne kan vara beläget inom eller utom nationalpark; i förra fallet medför fridlysningen strängare skydd än som gäller för nationalparken i övrigt.
Institutet naturpark är det yngsta i naturskyddslagstiftningen och inför- des på förslag av naturskyddsutredningen. Utredningen påpekade i sitt betänkande, att betydelsen av naturens skyddande med hänsyn till dess värde för allmänheten ur fritidssynpunkt måste tillmätas synnerlig vikt. För tillgodoseende av detta sociala syfte konstaterade utredningen att gällande rättsmedel i byggnadslagen och den provisoriska strandlagen icke kunde anses vara tillräckliga. Naturskyddsutredningen fortsatte:
Allmänheten tillbringar sin fritid runt om i naturen. Vissa områden äro härvid mera eftersökta än andra på grund av sitt läge och naturens beskaffenhet. I och med att de på detta sätt äro mål för allmänhetens utflykter i större omfattning ökar icke blott behovet att fortsättningsvis bevara möjligheterna för allmänheten till sådant umgänge med naturen utan hinder av åtgärder från markägare eller andra rättsinnehavare utan även behovet att skydda naturen mot slitage och skador, som kunna orsakas densamma genom allmänhetens färdsel och uppehåll. Utredningen anser det angeläget, att anordningar träffas i syfte att det skydds- behov, som alltså ur dubbel synpunkt föreligger, må kunna tillgodoses. Enligt ut- redningens mening kan detta lämpligen ske i den formen, att särskilda fridlys- ningsbestämmelser meddelas beträffande områden, som i här förevarande avse- enden äro av mera betydande intresse.
Naturparkernas dubbla syfte underströks i propositionen nr 188/1952 av departementschefen som framhöll, att institutets syfte i första hand borde vara att skydda naturen inom ett ur fritidssynpunkt värdefullt
område mot skadegörande åtgärder från såväl markägarens som allmän- hetens sida.
Utredningens förslag Allmänna synpunkter Utredningen har i tidigare avsnitt av betänkandet framfört starkt kritiska synpunkter på den nuvarande tillgången av Säkerställda naturområden. Bristerna är framträdande ur såväl kulturell som social naturvårdssyn- punkt. Enligt utredningens uppfattning förestår mycket omfattande upp- gifter för samhället på detta område. Det är under sådana förhållanden av avgörande betydelse att naturvårdslagen innehåller effektiva rättsmedel för att uppnå detta syfte.
Vid sin granskning av den nuvarande tillgången av naturområden (kap 5) har utredningen även funnit, att den gällande lagstiftningens intentio- ner omsatts i praktiken på ett föga systematiskt sätt. En granskning av det nuvarande områdesbeståndet har givit resultatet, att det icke finnes något strängt samband mellan ett områdes rubricering, dess fysiska be- skaffenhet och huvudmotivet för dess skydd. Delvis torde detta ha sin förklaring i att villkoren för bildande av exempelvis naturminne och naturpark är så olika utformade och att man i praktiken, med bortseende från syftet med fridlysningen, tvingats begagna det institut, som över huvud varit möjligt att tillämpa. Vad nu sagts ger anledning att ompröva de gällande institutens utformning.
Den grundläggande synpunkt utredningen vill anlägga i denna fråga är att det i praktiken i regel icke är möjligt och heller icke önskvärt att söka uppehålla en sträng gräns mellan kulturella och sociala markdis- positioner. I detta avseende bör syftena med avsättande av nationalpark bilda mönster för avsättande även av andra slag av naturområden.
En annan synpunkt, som understrukits av remissmyndigheterna, är att det uppenbarligen icke kan vara överensstämmande med tidens krav att det skall vara förenat med större svårigheter att tillgodose sociala intressen i detta sammanhang än kulturella. Det torde enligt utredningens uppfatt- ning icke finnas någon viktigare fråga för dagen i naturvårdslagstiftningen än att undanröja anledningarna till naturparksinstitutets ineffektivitet.
Mot denna allmänna bakgrund anmäler sig då frågan, vilka institut som kan vara behövliga i naturvårdslagen. Det är på detta område knappast möjligt att ansluta till något allmänt vedertaget internationellt system, då förhållandena växlar så avsevärt. Utredningen har, efter att ha prövat olika sätt att lösa frågan, slutligen stannat för att föreslå att man söker uppehålla en någorlunda klar gräns mellan naturområden och naturföre- mål. För den senare kategorien vill utredningen reservera termen natur- minne. Inom områdeskategorien anser utredningen det önskvärt att liksom
nu uppehålla två olika skyddsnivåer. Den högre skyddsnivån bör då representeras av nationalparken. Till denna kategori bör, liksom nu i regel är fallet, hänföras objekt av framträdande riksintresse. Dessa bör säker- ställas dels genom att kronan äger och förvaltar dem, dels genom att avsättande, ändring eller upphävande beslutas av Kungl Maj:t och riks- dagen. För alla övriga naturområden, som bör säkerställas för framtiden, föreslår utredningen beteckningen naturreservat.
Utredningen anser icke att termen nationalpark ur språklig synpunkt är särskilt lämplig. Mot denna term kan dels anföras att prefixet national- föga rimmar med den växande internationella betydelse dessa objekt får, dels att park icke är en lämplig beteckning för ett större område av viss landskapstyp. Å andra sidan har termen gammal hävd här i landet och används internationellt i mycket stor utsträckning för likartade objekt. Övervägande skäl talar därför för att bibehålla den.
Termen naturreservat begagnar utredningen alltså som en sammanfat- tande beteckning på områden av den lägre skyddsnivån. De skall kunna tillskapas på antingen kulturella eller sociala grunder och helst båda i förening. Utredningen har eftersträvat att göra institutet så smidigt och elastiskt som möjligt. I stor utsträckning bör naturreservaten kunna vara områden i enskild ägo, där ett normalt jordbruk, skogsbruk eller fiske upprätthålles, men där vissa inskränkningar rörande markutnyttjandet vidtagits i syfte att för framtiden bibehålla dess väsentliga värden ur natur- vårdssynpunkt.
Utredningen vill här understryka att även naturminne föreslås omfatta det för naturföremålet erforderliga Skyddsområdet och alltså formellt får karaktären av ett områdesskydd. Trots detta är det i regel väsentligt annan utgångspunkt för skyddsåtgärden vid bildande av naturminne än vid bil- dande av naturreservat. Gränsen mellan naturreservat och naturminne kan dock aldrig göras helt skarp. Om ett större antal värdefulla natur- föremål ligger i närheten av varandra, torde det ofta vara praktiskt att innesluta dem i ett naturreservat.
I det följande behandlas närmare de tre institutens utformning i lag- förslaget.
Nationalparker
Utredningen har funnit gällande regler om nationalpark i naturskydds- lagen i allt väsentligt ändamålsenliga. Utredningen har dock funnit påkal- lat att i naturvårdslagen uttryckligen ange för vilka ändamål nationalpark avsättes (3 % lagförslaget). Trots vad som sagts härom i förarbetena till såväl 1909 års lag som naturskyddslagen har det nämligen enligt utred- ningens uppfattning rått ovisshet om nationalparkernas ändamål bland allmänheten och under lång tid har ytterst litet gjorts för att göra dessa
oskattbara områden tillgängliga för en bredare publik. Vad beträffar gäl— lande regler om nationalparkers vård och förvaltning liksom även reglerna om den hänsyn som skall tagas till redan uppkommen enskild rätt och samernas särskilda rättigheter har utredningen icke funnit skål föreslå någon ändring. Utredningen vill dock påpeka, att riksdagen nyligen för nationalparken Padjelanta på förslag av statsrådet och chefen för jord- bruksdepartementet (prop 126/1962, jordbr utsk utl 17/1962) godkänt vissa allmänna riktlinjer för utnyttjandet, som enligt utredningens mening ' bör vara vägledande i tillämpliga delar även för övriga lappländska nationalparker. Departementschefen anförde följande:
Inom området för den föreslagna nationalparken skall inga vattenregleringar få förekomma. Vad gäller gruvnäringen bör erinras om att enligt 5 % 2 gruvlagen inmutat område inte får omfatta vare sig mark, som blivit avsatt till nationalpark, eller mark som statlig myndighet föreslagit Kungl Maj:t skall förklaras såsom nationalpark. Om synnerliga skäl föreligger, kan dock Kungl Maj:t medge undan- tag från inmutningsförbudet. Såsom domänstyrelsen antytt kan detta stadgande inte utan vidare föranleda att all inmutning med därav följande undersökningar och gruvbrytning bör medges. En prövning måste i varje särskilt fall ske om dis- pens kan och bör lämnas. Därvid torde hänsyn böra tas till såväl de ekonomiska intressena som det i naturskyddslagen angivna allmänna ändamålet med en nationalpark.
Vad gäller turismen inom nationalparken bör denna tillgodoses så långt detta kan befinnas lämpligt utan att naturvårdsintressena åsidosätts. Någon begränsning av turisternas rörelsefrihet till vissa delar av parken eller till vissa leder bör inte ske. Ett av motiven för nationalparkens tillkomst anser jag nämligen vara att områdets karaktär av vildmark skall kunna väsentligen i orubbat skick upplevas fritt av envar intresserad. Kommersiell exploatering för turiständamål skall själv- fallet undvikas.
Det måste anses vara till avsevärt gagn för rennäringen att avsätta Padjelanta till nationalpark, då därigenom de rika renbetesmarkerna inom området bevaras och obehindrat kan utnyttjas som hittills. I syfte att motverka att rovdjursproblemet blir besvärande inom parken förordar jag, att rennäringens utövare skall —— utöver den jakt de äger rätt till enligt naturskyddslagen — kunna bedriva inte blott nöd- värnsjakt på björn och lo utan, efter domänstyrelsens medgivande, även annan jakt på dessa rovdjur. De bör likaså kunna medges jaga älg. Även andra personer än renskötare och därvid framför allt sådana som tillhör ortsbefolkningen i övrigt bör efter ansökan kunna beviljas jakttillstånd. Jag förutsätter dock att domän- styrelsen vid tillståndsgivningen och beviljandet av förlängda tillstånd väl bevakar att Padjelantaparken i största utsträckning bibehåller sin karaktär av vildmark samtidigt som renskötarnas intressen uppmärksammas.
Tillkomsten av den nya nationalparken bör inte få leda till att renskötarnas eller den övriga ortsbefolkningens nuvarande möjligheter till fiske i vattendragen inskränks. Rätt till fiske inom parkens gränser bör av domänstyrelsen i begränsad mån kunna lämnas även andra personer, varvid dock permanenta eller yrkes- mässiga fiskeupplåtelser inte bör komma i fråga.
Ansökan om tillstånd att flyga till nationalparken bör normalt prövas av domän- styrelsen. Härvid bör generellt landningstillstånd lämnas polis, ambulans och militär — dock ej för skjut— eller bombfällningsövningar _ liksom också ren- näringens utövare, vattenfallsverket och lappväsendet. Huruvida reguljär flyg-
trafik för befordran av turister skall tillåtas är ett spörsmål som det torde få ankomma på Kungl Maj:t att avgöra efter eventuell ansökan.
I syfte att göra våra nationalparker tillgängliga för en bredare allmänhet bör enligt utredningens mening en allmän översyn göras av gällande före- skrifter för parkerna. Det är därvid av utomordentligt stor betydelse att en lämplig avvägning sker mellan de olika intressen parkerna skall tjäna. Det är viktigt att vissa nationalparker görs lättillgängligare än vad nu är fallet. Detta bör dock endast undantagsvis ske genom att bilvägar byggs genom parkerna; det är i regel tillfyllest att man någorlunda bekvämt kommer fram till parkens närhet och att där även finns parkeringsplatser, övernattningsmöjligheter o s v. I övrigt bör tillgängligheten tillgodoses ge- nom en kanalisering av besökarna till markerade leder och stigar med rast- och övernattningsstugor av enkel beskaffenhet. Vissa områden av parkerna bör kunna helt spärras, exempelvis för att skydda häcklokalen för en sällsynt fågelart. Andra åter kan göras helt fria. Större turiststationer och liknande anläggningar hör naturligen hemma i parkernas närhet och bör endast undantagsvis förekomma inom parkerna. — Den förutsatta över- synen av bestämmelserna för nationalparkerna bör ankomma på den cen- trala naturvårdsmyndigheten i samråd med domänstyrelsen och veder- börande länsstyrelse.
Vissa synpunkter på behovet av nya nationalparker och översyn av om— fattning och gränser för de nu befintliga har framlagts av utredningen i kap 8.
Naturreservat
I enlighet med tidigare angivna riktlinjer har utredningen utformat insti- tutet naturreservat såsom ett medel att tillgodose såväl kulturella som sociala behov (6 % lagförslaget). Det nya institutet ersätter sålunda såväl naturpark som i vissa hänseenden även naturminne enligt gällande rätt. Enligt utredningens bedömningar bör institutet naturreservat i framtiden komma till användning i ett mycket stort antal fall. Det är därför angelä- get att det utformas enkelt och effektivt. Jämfört med naturpark i gällande naturskyddslag har utredningen funnit skäl föreslå förenklingar i två vik- tiga hänseenden, i det utredningen icke ansett lämpligt att bibehålla vare sig villkoret om ägarens samtycke eller det alternativa villkoret att området blivit i fastställd plan enligt byggnadslagen avsatt för det avsedda ända- målet. Utredningens förslag i förevarande avseenden utgör visserligen en kraftig skärpning av naturvårdens rättsmedel men framstår dock som en naturlig följd av utvecklingen. Vad först beträffar den viktiga frågan om markägarens rätt får utredningen hänvisa till sin tidigare deklarerade ståndpunkt (sid 163) att detta spörsmål i princip bör behandlas som en ersättningsfräga. Vad beträffar villkoret om överensstämmelse med fast-
ställd plan enligt byggnadslagen hänvisar utredningen till det tidigare kommenterade förhållandet att det praktiskt taget helt saknas sådana planer, som är av något intresse i detta sammanhang och att detta förhål- lande får förklaras av att det i regel faller utanför vederbörande kommuns möjligheter att åtaga sig de ekonomiska förpliktelser som följer av en fastställelse i nu berörda hänseende. Det har slutligen förefallit utred- ningen orimligt att vidare uppehålla specialvillkor för de sociala natur— vårdssträvandena, som icke finns för de kulturella, mot bakgrunden av att de två syftena i praktiken ofta sammanfaller.
Till undvikande av alla missförstånd vill utredningen på nytt under- stryka vad som tidigare uttalats att det vid bildande av naturreservat alltid i första hand skall eftersträvas frivilliga överenskommelser med mark- ägarna. Vidare är det uppenbarligen icke något hinder för bildande av naturreservat att samma område blivit avsatt för ändamålet i en fastställd plan enligt byggnadslagen.
Utredningen har ansett den nuvarande termen fridlysa vara mindre lämplig för bildande av naturreservat och naturminne och föreslår i stället termen avsätta. Fridlysning ger allmänheten intrycket av att det är fråga om något som icke får beträdas eller vidröras. Ofta är ju syftet det rakt motsatta.
I något yttrande har berörts det av fritidsutredningen (SOU 1940: 12) väckta förslaget, att naturområden skulle kunna säkerställas med en ny form av servitut, sk personalservitut. I svensk rätt förekommer icke per- sonalservitut, d v s servitut till förmån för person, utan endast servitut till förmån för fastighet eller därmed jämförlig egendom, s k realservitut. Det skulle sannolikt innebära en genomgripande reform att införa ett servitut till förmån för menighet — i naturvårdssammanhang skulle det väl i regel vara fråga om hela svenska folket. Vid sin bedömning av denna fråga har utredningen emellertid fäst avgörande vikt vid det förhållandet, att man med ett nytt servitutsinstitut i praktiken icke skulle kunna vinna några fördelar, som icke lika lätt skulle kunna uppnås med tillämpningen av institutet naturreservat, sådant utredningen föreslagit detta utformat. Naturreservatet har ju konstruerats så att man till förmån för naturvårds- intresset -— det må vara socialt eller kulturellt — kan belägga ett område med de bestämmelser som erfordras. Även andra institut i förslaget till naturvårdslag verkar i liknande syfte. På grund härav har utredningen an- sett reformer i servitutslagstiftningen icke längre aktuella.
Enligt 1 5 11 p expropriationslagen må expropriation äga rum för att bevara område såsom nationalpark eller naturminne. I 108 % samma lag stadgas att expropriation för detta ändamål endast må äga rum till förmån för kronan samt, då fråga är om naturminne, för kommun eller sådan för- ening eller stiftelse, vars huvudsakliga uppgift är ägnad naturskydd och som kan på ett betryggande sätt ansvara för egendomen.
Utredningen, som anser att de nuvarande möjligheterna till expropriation för nationalpark och naturminne bör bibehållas för framtiden, har sär- skilt övervägt, huruvida behov i framtiden kan anses föreligga av möjlighet till expropriation för tillskapandet av naturreservat. Härvid är särskilt att observera att naturreservatet övertager en viss sektor från nuvarande natur- minnet, nämligen det fall skyddet avser ett mera betydande område och ej endast Skyddsområdet kring ett naturföremål.
I det stora flertalet fall, där bildande av naturreservat aktualiseras, kommer enligt utredningens mening något behov av expropriation icke att finnas. I första hand bör tillgripas frivilliga avtal om vissa inskränkningar i markutnyttjandet och om detta ej leder till resultat tillämpning av naturvårdslagens bestämmelser i ämnet. Utredningen anser sig dock icke helt kunna frånkänna expropriationsmöjligheten betydelse. Det kan myc- ket väl tänkas fall, låt vara sällsynta, där det redan från början står klart att bestämmelserna för områdets utnyttjande och vård blir så ingripande, att ett mycket begränsat utrymme skulle finnas kvar för markägarens förfogande. Denne kanske icke är bosatt i orten och saknar intresse av att stå kvar som formell markägare. Om i ett dylikt fall förhandlingar om förvärv icke leder till resultat synes expropriation vara lämplig. På dessa grunder har utredningen funnit skäl föreslå, att de särskilda bestäm— melserna om expropriation utvidgas att omfatta även naturreservat. I likhet med vad som nu gäller naturminne bör sådan expropriation få förekomma icke blott till förmån för kronan utan även till förmån för kommun eller sådan förening eller stiftelse, som nämns i 108 %. I enlighet härmed har utarbetats förslag till ändring av expropriationslagen.
Naturminnen
I enlighet med vad förut sagts föreslår utredningen att institutet natur- minne reserveras för till fastighet hörande naturföremål jämte erforderligt område på marken däromkring. Naturminne får därmed en konstruktion som nära överensstämmer med skyddet av fast fornlämning enligt 3 5 lag om fornminnen. Enligt nämnda lagrum hör till fast fornlämning så stort område på marken som tarvas för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring.
Det finns redan nu tusentals fridlysta naturminnen i landet av föremåls- typ. Samlingen är delvis mycket heterogen och av skiftande värde. I fram- tiden bör avsättande av naturminnen ske med större urskillning.
Övergångsåtgärder
Vid naturvårdslagens ikraftträdande aktualiseras en rad övergångsåtgär- der. Ur formell synpunkt anser utredningen lämpligast att alla med stöd av äldre lagstiftning träffade beslut om avsättande eller fridlysning fort-
far att gälla intill dess vederbörande myndighet annat beslutat. Ur saklig synpunkt bör en allmän genomgång ske av alla befintliga skyddsobjekt och — efter en gallring — en uppsortering och omklassificering ske på de nya rubrikerna. Befintliga naturparker och naturminnen av områdes- karaktär bör då omföras till naturreservat. Vad naturminnena av föremåls- karaktär beträffar torde myndigheterna i vissa fall få konstatera att de ej längre finns kvar eller att de förlorat sitt värde.
Vid sidan av denna genomgång av egentliga naturskyddsobjekt bör en- ligt utredningens mening också åtgärder vidtagas för att omföra de nuva- rande domänreservaten till definitiva skyddsformer enligt den nya lagen. Det finns enligt utredningens mening ingen anledning att, som nu är fal- let, upprätthålla en särskild samling av naturvårdsobjekt inom domän- verket. Efter genomgång och gallring bör sålunda domänreservaten ges formell ställning som nationalparker, naturreservat eller naturminnen. Det bör understrykas att bland de talrika domänreservaten finns objekt av sällsynt högt värde och att det finns all anledning hysa tacksamhet för domänstyrelsens framsynta skyddsåtgärder.
4. Skyddet för växt- och djurarter
Gällande rätt m m
'I naturskyddslagens 16—18 %% har intagits en särskild avdelning med bestämmelser till skydd för växt- och djurarter. Dessa regler, som grundar sig på tidigare bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande, lyder:
Finnes växtart med hänsyn till fara för utrotning böra skyddas på annat sätt än genom att ett eller flera områden fridlysas såsom naturminne, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt (16 å).
Föreligger beträffande djurart sådant förhållande som sägs i 16 %, äger Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp å person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo.
Om fridlysning av djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske gäller vad därom särskilt stadgas (17 å).
Förbud enligt 16 eller 17 5 skall ej utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande (18 5).
I detta sammanhang kan påpekas att jaktstadgan av den 3 juni 1938 innehåller en särskild avdelning om fridlysta djurslag (ll—27 åå). Enligt 11 % jaktstadgan meddelar Konungen för varje jaktår bestämmelser angå- ende fridlysning av vissa djurarter. För närvarande är ett åttiotal djur- arter totalfridlysta enligt dessa bestämmelser. Vidare hänvisar jaktstadgan
till KK angående skydd för djurlivet på vissa platser (nu gällande kun- görelse av den 28 december 1960). Enligt denna kungörelse beredes fram- för allt fågellivet å vissa platser partiellt och temporärt skydd genom för- bud mot beträdande av häckningsplatser samt genom speciella jaktföre- skrifter. Något skydd mot exploatering av dessa skyddsområden, som i _många fall omfattar avsevärda arealer, finns dock ej. Det är icke heller utsagt vem som handhar vården och tillsynen av områdena (jfr kap 5 sid 97).
Naturskyddsutredningen anförde om bakgrunden till gällande bestäm- melser att, utöver det lokala skydd som beredes växt- och djurarter inom områden som avsättes till nationalpark eller fridlyses som naturminne, föreligger ett behov av generellt skydd för vissa känsliga arter. Med hän— syn till den fridlysning som kan ske av vissa djurarter i jakt- och fiskelag- stiftningen uttalade naturskyddsutredningen att den generella fridlysningen enligt naturskyddslagen skulle få en väsentlig betydelse i fråga om växt- arter. Det generella förbudet avsågs även riktat mot markägaren med de modifikationer som kan vara betingade av omständigheterna i det sär- skilda fallet. Naturskyddsutredningen påpekade att av praktiska skäl borde en sådan utformning av bestämmelserna undvikas, att markägare eller brukare tillskyndas intrång av den omfattningen att ersättning för upp- kommen skada skäligen borde utgå. I motiven (SOU 1951:5 sid 117— 118) anfördes bla: '
Beträffande överhuvud sällsynta växtarter hör i första hand användas icke gene— rell utan lokal fridlysning, d v s växtlokalerna böra fridlysas. Anledningen härtill är att sällsynta växter ofta icke äro så säregna till utseende m m att de utanvidare kunna igenkännas av allmänheten. Visserligen är det givet, att alla lokaler där sällsynta växter förekomma, icke kunna fridlysas, men genom fridlysning av de viktigaste av dessa lokaler torde ett tämligen effektivt skydd kunna beredas.
Möjligheten att beträffande sällsynta växtarter använda även generell fridlys- ning bör dock ej vara utesluten. I vissa fall kan det vara lämpligt att på det sättet komplettera lokala fridlysningsbestämmelser. För närvarande äro ett tiotal av de mycket sällsynta växtarterna skyddade såväl genom fridlysning av växtlokaler som genom generell fridlysning av växtarten. Dylika växtarter äro i regel ej eftersökta av den stora allmänheten utan endast av samlare. Det blir alltså mot ingrepp av dessa som den generella fridlysningen i sådana fall huvudsakligen rik- tas.
Av särskild vikt kan generell fridlysning bli beträffande den andra gruppen eller de mer eller mindre vanliga men på grund av sina dekorativa egenskaper eller eljest särskilt eftersökta växtarterna. Dessa markanta växtarter sätta ofta, framför allt under blomningstider, sin prägel på landskapsbilden samt böra skyddas väsent- ligen av estetiskt-kulturella skäl. De hotas främst genom blomplockning men även genom att hela växter borttagas för att inplanteras i trädgårdar samt kunna, från att tidigare ha varit vanliga inom ett område, bli sällsynta eller till och med helt utrotade.
Alla dylika växter av andra gruppen kunna dock icke skyddas på samma sätt och i samma omfattning. Åtskilliga av dem förekomma rikligt inom vissa trakter
och äro hotade endast inom vissa begränsade områden, i regel belägna inom eller i närheten av större samhällen. Generell fridlysning bör, såsom antytts, företrädesvis meddelas beträffande sådana växter, som allmänheten lätt kan lära sig känna igen, och bör ej omfatta något större antal arter. För att fridlysningen skall ingå i det allmänna medvetandet kan det vara lämpligt, att skyddet omfattar landet i dess helhet. Ur andra synpunkter kan emellertid ett så vidsträckt förbud befinnas mindre lämpligt. Det kan vara svårt att vinna förståelse för en frid- lysningsåtgärd, som innebär, att en växt, sällsynt inom vissa landsdelar men. vanlig inom andra, skyddas även inom dessa. Behöva endast vissa begränsade områden skyddas, kan detta ofta lämpligare ske genom att områdena i fråga fridlysas såsom naturminnen eller, eventuellt, såsom naturparker.
Skulle, vare sig fråga är om sällsynt eller för sina dekorativa egenskaper eftersökt växt, fridlysningsåtgärder icke vara tillfyllest, kunna i vissa fall förtjäna att övervägas särskilda ordningsföreskrifter beträffande handeln med sådana skyddsvärda växter.
Beträffande sådana djurarter, som icke är föremål för jakt eller fiske, uttalade naturskyddsutredningen att om skyddsåtgärder erfordrades borde dessa i första hand genomföras så, att de områden där de hotade arterna vistades, fridlystes som naturminnen. Dock framhölls att beträffande vissa insektsarter, som är eftersökta av samlare, kunde det även vara lämpligt med generell fridlysning.
Naturskyddsutredningens förslag till angivna skyddsföreskrifter intogs i huvudsak oförändrade i den slutligt utformade lagtexten. Departements- chefen uttalade för sin del att han funnit utredningens förslag i denna del väl avvägt. Organisatoriskt företogs dock den ändringen att beslutanderät- ten i fridlysningsfrågor under denna avdelning tillades Konungen eller den myndighet Konungen bestämmer i stället för den av naturskyddsutred- ningen föreslagna naturvårdsmyndigheten, som ju av andra orsaker icke kom att inrättas.
Vid tiden för naturskyddslagens ikraftträdande hade enligt ovannämnda bestämmelser i 1909 års lag angående naturminnesmärkens fredande frid- lysts cirka 80 växtarter och ett tiotal djurarter, en del därav endast lokalt men de flesta inom hela län. Därefter har fridlysts växtarter i ett fyrtiotal fall — i allmänhet för hela län —- och en enda djurart (den ätliga grodan inom Stockholms och Uppsala län). Antalet fridlysta växtarter inom länen varierar från ett fåtal till inemot trettio arter, av vilka dock en del frid— lysts endast lokalt. De djurarter ,som är fridlysta är förutom den ovan- nämnda grodarten, hasselmus inom Örebro län samt ett antal fåglar, vilka även senare har totalfridlysts enligt jaktlagstiftningens bestämmelser. Till detta kommer ett antal skalbaggar, fjärilar och steklar. Den antydda tillämpningen av naturskyddslagen på detta område bestyrker klart natur- skyddsutredningens uttalande att bestämmelserna skulle komma att få sin huvudsakliga tillämpning på växtarter. I allt väsentligt företas skyd- det av djurarter med stöd av jaktlagstiftningen.
Förbud mot kommersiell blomplockning Behovet av ett utvidgat skydd för vissa växtarter har påpekats i motio- nerna I: 130 och II: 154 likalydande till 1958 års riksdag angående förbud mot plockning av vissa växtarter för avsalu. Motionerna jämte remissytt- randena däröver har behandlats i tredje lagutskottets utlåtande nr 11 år 1958. I det följande lämnas en sammanfattning av utskottets utlåtande.
Motionärerna hemställer om att ett tillägg göres till 16 % naturskydds- lagen med innehåll att Konungen eller den myndighet Konungen bestäm- mer, ändock att fara för utrotning ej föreligger, äger meddela sådant förbud som avses i 16 & avseende viss eller vissa växtarters salubjudande och försäljning. Som stöd för sin hemställan anför motionärerna bla föl- jande:
Det förekommer nu på många håll i vårt land, att företagsamma personer efter i pressen kungjord turlista med lastbilar kamma över landsbygden och lassvis uppköpa tex blåsippor och gullvivor, som sedan säljas på torgen eller i någon ringa män i blomsterhandel. Detta affärsmässiga utnyttjande av våra vilda blom- mor har fått till följd, att många arter numera äro i det närmaste utrotade i tät- orternas omgivningar och börjat glesna betänkligt även på större avstånd från samhällena. Likväl kan man icke tala om risk för utrotning i naturskyddslagens mening, varför förutsättningar för plockningsförbud enligt 16 & saknas.
En sådan fridlysning skulle väl knappast respekteras av allmänheten, som icke skulle förstå, varför man ej finge taga med sig en eller annan bukett hem. Det är ej heller denna »husbehovsplockning», som äventyrar bestånden. Ett förbud enligt 16 5 får emellertid generell verkan och förhindrar såväl försiktig plockning som sådant allvarligt missbruk av allemansrätten, som masskövling i affärssyfte måste anses innebära.
Vid motionernas remissbehandling har de flesta instanser givit stöd åt huvudtanken i motionärernas förslag. Från flera håll har dessutom fram- förts att det inte kan anses vara tillräckligt att enbart förbjuda blomplock- ningen utan att dessutom bör tillkomma ett saluförbud i någon form. Svenska naturskyddsföreningen tillstyrker för sin del en sådan ändring av naturskyddslagen att såväl blomplockning för avsalu som själva för- säljandet kan förbjudas. Föreningen påpekar vidare att inte bara plock- ningen i kommersiellt syfte utan även den plockning, som sker i samband med rekreation, utgör en allvarlig fara för den svenska florans utarmning. Föreningen finner skyddsåtgärder i hög grad angelägna och anför vidare:
Fridlysning kan visserligen tillgripas enligt naturskyddslagen när ren utrotning hotar. Men denna åtgärd kommer för sent ur de synpunkter som motionärerna med rätta anlagt. Det gäller att bevara något av de oförstörda markernas rikedom. ej endast att försöka rädda några fåtaliga rester av den förnämligare floran. Ver- kan av fridlysning är för övrigt ofta icke så stor som man hoppas. I många fall plockas fridlysta växter i okunnighet om förbudet eller om vad det är för art man tar. I andra fall trotsas förbudet medvetet i förvissning om att förseelsen ej skall bli upptäckt eller att åtal i allt fall uteblir.
Efter att ha omnämnt föreningens insatser för en god folkupplysning på detta område och uttalat att propaganda dock icke är tillfyllest tillägger föreningen:
Förbud för allmänheten att plocka blommor som ej är direkt sällsynta men kan avsevärt minska, om plockningen får fortgå, kan lätt bli så impopulära och svåra att övervaka, att man är tveksam om en sådan utväg skulle vara framgångsrik. Måhända måste man dock tänka sig att försöka använda en dylik metod. Det är möjligt, att man inom utsatta områden kan vinna förståelse och en viss respekt för bestämmelserna, om de förenas med en lämplig upplysningsverksamhet i ortens tidningsorgan, radio m ut. Det måste i så fall kraftigt understrykas, att det är i allmänhetens intresse som restriktionerna införs. Föreningen anser, att en ändring av naturskyddslagen i denna riktning är önskvärd. Det är möjligt att eventuella förbud mot att sälja vilda växter av den natur som motionärerna före- slagit för att ge större effekt bör kombineras med förbud mot plockning även i annat syfte. På samma sätt som fridlysning av jaktbart vilt bör dylika förbud gälla några år för att man skall avvakta viss effekt. Om de får gälla för länge, torde emellertid följden bli att allmänheten ställer sig likgiltig och nonchalerar dem. Man bör se till att propagandan är levande så länge förbudet gäller.
Slutligen erinrar föreningen, att erfarenheterna av saluförbud i Finland är goda, och tillfogar:
Det är uppenbart att övervakningen icke kan bli alltigenom fullgod, Man bör också vara försiktig med att ingripa mot oskyldigare former av utbjudande som sker efter vägarna, när växtarten ej är fridlyst i vanlig mening. Det ligger emeller- tid i sakens natur att man relativt lätt kan uppdaga försäljning som sker på torg eller i butik, och med hjälp av lämplig propaganda torde lusten att sälja eller köpa efter någon tid ha reducerats så avsevärt att förbudet fyller sin praktiska funktion.
Länsstyrelsen i Stockholms län finner det sannolikt att den plockning, som sker vid nöjesturer under sön- och helgdagar har en betydligt större omfattning än den, som sker till försäljning. Länsstyrelsen tillstyrker emellertid motionerna.
I sitt eget utlåtande över motionerna framhåller tredje lagutskottet in- ledningsvis, att utskottet delar motionärernas uppfattning, att det skydd för växtvärlden, som naturskyddslagen enligt sin nuvarande lydelse erbju- der, på något sätt kan behöva kompletteras. Beträffande möjligheterna att komma till rätta med föreliggande missförhållanden kan olika lösningar övervägas. Genom tillägg till 16 % naturskyddslagen, i enlighet med motio— närernas förslag, kan redan plockning för avsalu förbjudas. En annan utväg är att, såsom några remissinstanser föreslagit, genom ändring av nyssnämnda lagrum tillskapa möjlighet att förbjuda själva försäljningen. Utskottet tar emellertid inte ställning för eller emot de väckta förslagen utan sammanfattar sina synpunkter på följande sätt:
Det är likväl framför allt önskvärt att frågan löses så, att allmänhetens rätt att fritt röra sig i markerna samt att där plocka och taga med sig olika slags vilda
växter samtidigt bevaras med minsta möjliga inskränkning. Utskottet anser där- för att även åtgärder, som helt anknyter till allmänhetens frivilliga medverkan, exempelvis växternas fredande genom folkupplysning, bör allvarligt övervägas. Genom lämplig propaganda kunde kanske sådana företeelser som de nyss berörda uppköpen efter tidningsannonsering bringas att upphöra.
Antingen förbud i en eller annan form finnes böra genomföras eller icke är det enligt utskottets mening betydelsefullt, att allmänheten bibringas förståelse för de värden, som står på spel, så att det icke till nackdel för naturskyddet uppstår onödig motsättning mellan allmänheten och myndigheterna i anledning av deras åtgöranden till växtvärldens skydd.
På grundval av vad som anförts i frågan hemställde utskottet att riks- dagen måtte i anledning av förevarande motioner i skrivelse till Kungl Maj:t anhålla om övervägande av de åtgärder, eventuellt i form av änd- ring i naturskyddslagen, som kan befinnas erforderliga till skydd för lan- dets växtvärld. Riksdagens skrivelse den 28 mars 1958 med anledning av tredje lagutskottets hemställan har genom beslut av Kungl Maj:t den 4 november 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i över- vägande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.
Utredningens förslag Särskilda skyddsföreskrifter för växt- och djurarter synes enligt utred— ningens mening vara erforderliga i lika hög grad i dagens läge som vid naturskyddslagens tillkomst. Behovet synes vara mest framträdande i vad det avser skyddet av växtarter. Det synes dock vara önskvärt att även skyddsbestämmelser för djurlivet innefattas i naturvårdslagen, även om de viktigaste skyddsåtgärderna framdeles bör ske med stöd av jaktlag- stiftningen. Härigenom är det möjligt att bland jägarna vinna en snabbare kännedom om vidtagna skyddsåtgärder samt troligen även en större för- ståelse. Skyddet för faunan — även av det jaktbara viltet _— kan dock icke anses vara enbart en jaktfråga. Det är enligt utredningens uppfattning av stor betydelse att naturvårdens biologiska grundsyn beaktas vid tillämp- ningen av jaktlagstiftningen. Härvid bör anmärkas, att många av de djur— arter som nu fridlysts enligt jaktstadgan icke är att betrakta som jaktbart vilt i egentlig mening. Hit hör exempelvis ett flertal fågelarter såsom rör- drom, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, ,sidensvans m fl. Med tanke på att Kungl Maj:t år beslutande myndighet i frågor rörande fridlysning av djur— arter enligt såväl naturskyddslagen som jaktlagen synes det dock vara i princip ovidkommande enligt vilken lag fridlysningen sker. Förslag om mera permanenta skyddsbestämmelser i jaktlagstiftningen har framförts till den pågående utredningen rörande denna lagstiftning. I avvaktan på att berörda utredning fullföljes kan det inte anses erforderligt att för när- varande verkställa en översyn av vilka djurarter som rätteligen borde ha fridlysts enligt naturskyddslagen och vilka som hör hemma under jakt— 14.
stadgans bestämmelser. Utredningen vill vidare understryka att skyddet av en djurart icke är fullständigt i och med att själva arten skyddas för skada. Lika viktigt synes i många fall vara skyddet av det område (bio- topen) där arten uppehåller sig eller har sina boplatser. Såsom ovan fram- hållits kan i detta avseende ett visst lokalt skydd erhållas genom tillämp- ningen av kungörelsen om skydd för djurlivet å vissa platser samt inom områden, som avsatts till nationalpark eller naturreservat.
Utredningen utgår från, att den statliga naturvårdsmyndigheten beredes tillfälle deltaga i handläggningen av jakt- och fridlysningsfrågorna. Som exempel kan nämnas, att domänstyrelsen under en följd av år inbjudit svenska jägareförbundet, vetenskapsakademiens naturskyddskommitté. svenska naturskyddsföreningen och Sveriges ornitologiska förening till årliga överläggningar om jakt- och fridlysningsfrågor. Beträffande utred- ningens synpunkter på förhållandet ur organisatorisk synpunkt mellan jaktvård och naturvård hänvisas till kap 11, sid 382.
Såsom framgår av det ovanstående erbjuder nuvarande lagstiftning goda möjligheter till skydd för växtarter som antingen är sällsynta eller löper risk att minska så starkt att de hotas av utrotning. Det synes dock böra påpekas, att det fullständiga skyddet, i likhet med vad gäller djurarterna, erhålles först därmed att växtlokalens karaktär bevaras. Beträffande icke kulturberoende arter uppnås detta om de skyddas inom gränserna för nationalpark eller naturreservat. Det skydd som på detta sätt kan beredas vissa växtarter blir dock så lokalt betonat att det blir fullständigt endast beträffande ett fåtal av de sällsynta arterna, nämligen de som har en geografiskt mycket begränsad utbredning. Andra arter är trots sin säll- synthet så vitt spridda över landet, att de liksom hittills får fridlysas inom större områden. Därvid bör fridlysningen helst omfatta hela län för att underlätta spridandet av upplysning om de fridlysta arterna. Uppenbart är nämligen att fridlysning av växtarter blir helt illusorisk om inte den- samma kombineras med en intensiv upplysning och propaganda. De initia- tiv på detta område som redan tidigare tagits av svenska naturskydds- föreningen har haft goda verkningar. Föreningen har sålunda snart täckt samtliga län med planscher i flerfärgstryck över de fridlysta växtarterna. En delupplaga av planscherna har i de flesta fall inköpts av länsstyrelserna eller naturskyddsråden och distribuerats till skolor, järnvägsstationer, post- kontor, kommunalkontor och andra offentliga inrättningar. Vidare distri- buerar föreningen själv uppgifter om fridlysningarna till de bokförlag, som utger floror och liknande. Radio, television och press utnyttjas även för att sprida förståelse för dessa frågor. Utredningen önskar understryka vikten av att dylik upplysning och propaganda även för framtiden får åtnjuta det stöd verksamheten förtjänar. Uppgifter på detta område synes lämpligen böra handhas av naturskyddsföreningen.
Vad beträffar den föreslagna utvidgningen av skyddsmöjligheterna för
växtarter genom införande av förbud mot kommersiell blomplockning ' finner utredningen det vara bestyrkt att ett dylikt skyddsbehov uppen- barligen föreligger. De missförhållanden som framkommit i detta sam- manhang är emellertid lokalt begränsade till vissa tätortsregioner i södra och mellersta delarna av landet samt till vissa områden längs riksvägarna. Det måste betraktas som ett klart missbruk av allemansrätten att vissa marker, som nu sker, plundras på liljekonvaljer, blåsippor, gullvivor och andra vårblommor. För att förhindra dylik skövling föreslår utredningen att Konungen eller den myndighet som Konungen bestämmer skall äga att meddela förbud att inom landet eller del därav för avsalu borttaga växt av viss art där den växer vitt eller del av sådan växt (14 å andra stycket lagförslaget).
I likhet med vad som framkommit i bla svenska naturskyddsförening- ens ovan citerade yttrande anser utredningen att föreskrifter med syfte att förbjuda den kommersiella blomplockningen blir verkningslösa utan en aktiv upplysningsverksamhet. Denna bör inrikta sig mot de flagranta formerna av verksamheten. Därest förbud mot sådan blomplockning i förening med upplysningsverksamhet icke skulle visa sig vara tillräckligt för att avhjälpa missförhållandena torde man höra överväga att även reglera försäljningen av ifrågavarande växtarter. Sådan reglering torde dock icke ha sin rätta plats i naturvårdslagen.
5. Skyddet för friluftslivet Inledning I det följande behandlas huvudsakligen den åt utredningen uppdragna översynen av strandlagen. I kap 6 har lämnats en utförlig redogörelse för strandregleringens nuvarande omfattning liksom av innehållet i de yttranden, som avgivits till utredningen och som bla utgör svar på vissa av utredningen ställda frågor.
Om översynen av strandlagen hade företagits separat, är det sannolikt att den i väsentliga avseenden utformats annorlunda än som nu skett. Nu har emellertid strandlagens regler inordnats i den nya naturvårdslagen och har därmed infogats i ett system av rättsmedel, som inbördes stöder eller kompletterar varandra. Det är mot denna bakgrund som den följande analysen av strandskyddet bör ses. Utredningen har sålunda i kap 9 för- utsatt att i en snar framtid en närmare precisering av allemansrättens innebörd kommer att ske i vissa viktiga avseenden. Härigenom skulle även strandskyddets konkreta innehåll preciseras. Vidare har utredningen före— slagit en smidig och effektiv utformning av institutet naturreservat och förutsatt att denna fullständiga skyddsform skall få en utbredd tillämp- ning särskilt i de befolkningsrika delarna av södra och mellersta Sverige och där icke minst för att tillgodose friluftslivets behov i våra strand- och skärgårdsområden. Men det bör i detta sammanhang även observeras,
att utredningens förslag om effektivare landskapsskydd, exempelvis i fråga om bebyggelsekontroll, täktreglering och utvidgad kontroll av arbetsföre- tag i allmänhet, direkt eller indirekt kan få verkningar som i högre grad än nu är fallet tillgodoser friluftslivets behov och intressen även inom strandområden.
Det särskilda strandskyddet Som framgår av kap 6 visar utredningens undersökning av det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser att rikt- linjerna i strandlagen är i stort sett tillfredsställande i och för sig. Den skärpning av strandregleringen som nu anses nödvändig kan i huvudsak sägas vara en tillämpningsfråga samt en organisatorisk och ekonomisk fråga. Utredningen finner därför icke anledning att föreslå några genom- gripande ändringar av det särskilda strandskyddets utformning utan lägger i stället huvudvikten vid att främja en ökad användning av detta skydd. Därvidlag spelar de organisatoriska och ekonomiska resurserna självfallet en avgörande roll. Dessa frågor behandlas närmare i kap 11 och 12. Här behandlas spörsmål som sammanhänger med strandreglernas innehåll och tillämpning. I detta hänseende erbjuder utredningens under- sökning åtskilliga erfarenheter. Dessa består inte minst av synpunkter och önskemål som framförts av tillämpningsmyndigheterna och av andra organ som hörts av dessa. De viktigaste av dessa spörsmål behandlas här nedan var för sig.
Strandskyddet och allemansrätten Allemansrättens grundläggande betydelse för gällande strandskydd och vissa därmed förknippade problem beröres i ett fåtal yttranden. Därvid redovisas inga erfarenheter som skulle kunna motivera någon ändring av gällande rätt i förevarande hänseende. Tvärtom lämnas den nuvarande konstruktionen utan erinran i och för sig. Emellertid anmäles vissa spörs- mål som har samband med strandskyddets beroende av allemansrätten. På denna punkt anför överlantmätaren i Södermanlands län:
I praktiken har några icke tilltalande verkningar av strandlagen framträtt. Sålunda har man föreställt sig, att de förbudslagda områdena fått karaktär av allmänna badplatser eller områden, där allmänheten med undanskjutande av markägaren skulle ha uteslutanderätt till bad, vistelse och camping. Missuppfatt- ningen att bebyggelse vid stränder överhuvudtaget vore förbjuden, är icke ovanlig. Det har framhållits som orättvist, att närliggande fastigheter kommit i ett gynnat läge därigenom att strandlagsförbud meddelats på viss fastighet. Svårigheter har uppstått för markägare att hävda sina enskilda badplatser, som de sedan länge brukat. Även om de anförda exemplen redovisar missuppfattningar rörande strand- lagen, torde finnas anledning framhålla angelägenheten av att strandlagen icke ger anledning till att ur allemansrätten vindieeras större rättigheter för allmän- heten och skyldigheter för markägare att tåla intrång än förenämnda rättsgrunder
ge stöd för. Helt ur vägen torde icke vara, att ifrågasätta en närmare utredning och prövning, eventuellt omprövning, av allemansrättens sakliga innehåll.
Även överlantmätaren i Kronobergs län berör liknande spörsmål men tar även upp andra frågor:
Icke sällan förekommer oklarhet om frågan i vad mån allemansrätt kan vara rådande eller ej. Så kan vara fallet tex ifråga om åkrar, som ligger obrukade. Likaså kan förändringar i följd av skogsplantering på inägojord helt förändra förutsättningarna för strandlagens tillämpning. Normalt upphör allemansrätten i och med att mark genom bebyggelse övergår till tomtplats. Enligt överlantmätarens förmenande kan allemansrätten utsläckas även utan sådan övergång. Inom länet har på flera ställen uppkommit en oreglerad strandbebyggelse av typisk tätorts- karaktär. Även om här icke delar av själva stränderna (t ex badplatser) blivit bebyggda, så har de dock i praktiken övergått från att ha utgjort en allmän tillgång till att ligga som reservat (bad- och båtplats) för blott angränsande tätbebyggelse. Allemansrätten synes alltså här ha övergått till ett mera begränsat klientel.
Distriktslantmätaren i Leksands distrikt vänder sig mot tendensen att undvika odlad mark vid utfärdandet av strandlagsförordnanden och anför:
Strandlagen fyller sitt syfte på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Enligt praxis på detta län anses emellertid strandlagsförbud icke kunna utfärdas på områden där allemansrätt tidigare ej utövats i större omfattning, exempelvis på åkrar som går ned till stranden. Enligt min mening vore strandlagsförbud i många fall motiverat även på sådana områden. Viss allemansrätt utövas ju åtmin- stone vintertid på många områden, som under sommaren brukas som åker. Vidare nedlägges åkrarna från drift i många fall. I och med att exploatering av åkern i fråga till tomter äger rum, sker en inskränkning av den låt vara ringa allemans- rätt som kan ha utövats vid själva strandlinjen. För att undvika detta synes mig strandlagsförbud böra kunna ifrågakomma vid alla stränder, oavsett nuvarande mer eller mindre tillfälliga frekvens av badande odyl, där förhållandena i övrigt därtill föranleder. Klarläggande i reviderad lagtext eller åtminstone principuttalan- de till stöd för ändring i praxis synes mig bliva av värde.
Grunden för det strandskydd som upprätthålles i gällande strandlag ligger i allemansrätten. Strandskyddet innebär i tekniskt hänseende uteslutande ett insättande av åtgärder som avses utgöra ett hinder mot att allemans- rätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv äventyras. Någon rätt för allmänheten att utnyttja marken i större utsträckning än vad allemansrätten medger tillskapas icke genom strandskyddet. Följaktligen kan mark icke göras till- gänglig för allmänheten genom strandskyddsåtgärder, därest marken icke redan förut är tillgänglig på allemansrättslig grund. Detta samspel mellan strandskydd och allemansrätt utgör en bärande princip, som utredningen anser vara ändamålsenlig. Någon ändring i detta avseende föreslås därför icke.
Emellertid blir strandskyddet därigenom i viktiga hänseenden beroende av allemansrättens materiella innehåll. Detta spörsmål behandlas i kap 9. Utredningen vill dock något kommentera de spörsmål som aktualiserats i förevarande sammanhang.
I ett par remissyttranden behandlas det besvärliga problem som upp- kommer, när allmänheten utnyttjar marken inom strandskyddsområde mera intensivt än vad allemansrätten medger. Enligt utredningens erfa- renhet lär det icke vara alldeles ovanligt att markägare i sådana fall till- fogas större intrång än som han rätteligen är skyldig tåla utan ersättning. Om det i sådana fall föreligger ett direkt legitimt behov för allmänheten att utnyttja stränderna mera intensivt än vad allemansrätten medger så bör markens tillgänglighet för fritidsändamål enligt utredningens mening säkerställas på annat sätt än genom det särskilda strandskyddet. Som även framhålles i annat sammanhang bör man i sådana fall överväga att trygga markens användning för angivna ändamål genom att bilda ett naturreservat. Därigenom får markägaren full kompensation för den skada han lider på grund av allmänhetens utnyttjande av hans mark. Om sådana åtgärder vidtas i erforderlig utsträckning lär de missförhållanden som kan föreligga till stor del bli undanröjda därigenom. Om det ändock kvar- står sådana fall där allmänheten utnyttjar mark intensivt utan att ett legitimt behov föreligger är det närmast fråga om ett missbruk som bör stävjas på sätt som är tillämpligt för sådana fall.
Som framhålles av överlantmätaren i Kronobergs län kan allemansrät— ten på stränderna inskränkas genom bebyggelse på två sätt. Det fall som man i allmänhet tänker på och som strandskyddet är avsett att förhindra innebär att själva stranden bebygges och följaktligen övergår till tomtmark varigenom allemansrätten blir utsläckt. Dessutom kan bebyggelse påverka allemansrätten på stränderna på annat sätt. Om tätare bebyggelse upp- kommer innanför själva stranden men i dess omedelbara närhet, övergår nämligen stranden närmast till ett slags markreservat för den angränsande tätbebyggelsen, varigenom allemansrätten visserligen inte utsläckes men dock inskränkes mer eller mindre kraftigt i praktiken. Under avsnittet om strandskyddet och byggnadslagstiftningen (sid 229) behandlas samma spörsmål ur planeringssynpunkt.
I ett par av yttrandena beröres frågan om ägoslagsindelningens bety- delse för allemansrätten. Med anledning härav vill utredningen framhålla att allemansrätten icke innefattar rätt att utan tillstånd av markägaren ta väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav. Då det gäller odlad mark är skaderisken i allmänhet begränsad till den del av året då marken icke är frusen. Detta innebär omvänt att även odlad mark i allmänhet kan beträdas med allemansrätt under en del av året, nämligen vintern. Som distriktslantmätaren i Leksands distrikt framhåller kan det därför i vissa fall vara angeläget att bevara även sådan
allemansrätt genom strandskydd. Något formellt hinder att utfärda strand- skyddsförordnande för odlad mark finnes icke.
Strandskyddets innebörd
Grunden för det särskilda strandskyddet ligger som nämnts i allemansrät— ten. I gällande strandlag bevaras denna rätt genom dels byggnadsförbud och dels tryggad rätt till fri passage. Frågan om denna strandkontroll är tillräcklig för framtiden behandlas i en rad yttranden varvid man även uttalar en hel del önskemål om ändringar. Därvid framställs icke från något håll invänd- ningar eller andra erinringar mot sättet för Säkerställandet av fri passage genom strandskyddsområde. Däremot behandlar flera myndigheter bebyg— gelsekontrollens omfattning och frågan om strandkontrollens utvidgning att omfatta annan verksamhet än bebyggelse inom strandskyddsområde.
Enligt 1 % första stycket strandlagen avser förordnande av här ifråga- varande slag förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Någon definition av be- greppet byggnad finns icke i strandlagen lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det har ansetts att man borde överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vad som skall falla under nämnda begrepp. Rörande begreppet byggnad anförde strandutredningen:
Under beteckningen byggnad faller en mångfald anordningar, som åstadkom- mits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke i för- slaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den proviso- riska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, paviljonger och kiosker är att anse såsom byggnader även om de är av enkel konstruktion torde vara klart. Enligt strand- utredningens åsikt bör däremot under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat utrymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det behövligt att kunna anordna, enkla bryggor. Att sådana uppförs bör icke hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag mm (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gränsfall, att kioskbygg- nader på hjul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggnader samt att stadsplane- utredningen för sin del ansåge det möjligt att sk husbåtar och jämförliga far- koster under vissa omständigheter kunde komma in under begreppet byggnad. Så syntes tex vara fallet, om båten vore stadigvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostadsändamål eller därmed likartade syften.
Utredningen har icke påträffat något fall i den praktiska tillämpningen av strandlagen som skulle kunna innebära att man avvikit från vad strand- utredningen sålunda anfört rörande begreppet byggnad. Det är fullt klart
att byggnad i strandlagens mening har en betydligt snävare innebörd än begreppet nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen. Enligt 158 % byggnadslagen skall vad i lagen sägs om nybyggnad även gälla sådan änd- ring av befintlig byggnad som enligt vad Konungen därom stadgar är att hänföra till nybyggnad. Stadgande av här avsedd innebörd har meddelats i 75 % byggnadsstadgan och innebär att till nybyggnad hänföres inte bara uppförande av helt ny byggnad utan också till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad samt ombyggnads- eller ändringsarbeten i viss utsträck- ning. Den väsentliga skillnaden på denna punkt mellan strandlagen och byggnadslagstiftningen gäller alltså kontrollen av ändringsarbeten och in- nebär att strandlagen endast kontrollerar sådan ändring av befintlig bygg- nad som avser att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd medan byggnadslagstiftningen kontrol- lerar en hel del andra ändringsarbeten därutöver.
Flertalet tillämpningsmyndigheter gör ingen invändning mot begreppet byggnad i gällande strandlag. Några önskar emellertid att begreppet skall ges samma innebörd som nybyggnad i den allmänna byggnadslagstiftningen eller också att begreppet vidgas på annat sätt. Till dem hör länsstyrelsen i Värmlands län som betecknar det som en brist att icke all byggnation som enligt byggnadslagstiftningens bestämmelser är att betrakta som nybygg- nad innefattas i strandlagens byggnadsbegrepp. Härigenom skulle vissa tolkningssvårigheter undvikas samtidigt som full överensstämmelse i detta hänseende skulle råda mellan dessa båda bebyggelsereglerande författ- ningar.
Länsarkitekten :” Örebro län är inne på samma linje och anför:
Begreppet »helt ny byggnad» i strandlagen har medfört osäkerhet vid tolkningen av lagtexten. Enligt vad länsarkitektkontoret kan finna, innebär skrivningen icke hinder mot, att exempelvis en tillfälligt utformad, obetydlig sovhytt av kolonistuge- karaktär utan hinder av meddelat strandlagsförbud kan på- och tillbyggas i sådan omfattning, att den ursprungligen enkla stugan så småningom förvandlas till en fritidsbyggnad av villatyp med flera gånger större planyta, än det ursprungliga huset. På så sätt har inom länet på några ställen värdefulla stränder med enstaka fritidsbyggnader av sådan karaktär, att de vid ett behov av frigörande av stranden utan alltför stora kostnader skulle kunna inlösts eller flyttats, blivit bebyggda med sommarstugor av den storleksordning, att dessa. knappast numera med de medel, som kan ställas till förfogande, kan beräknas bliva inlösta och rivna. Det skulle enligt länsarkitektkontorets mening med hänsyn härtill vara av stort värde, om vid en revidering av strandlagen nybyggnadsbegreppet kunde samordnas med vad som i byggnadslagstiftningen anges såsom hörande till nybyggnad.
Ett annat spörsmål som berörs i vissa yttranden gäller den undantags- bestämmelse i 1 % tredje stycket strandlagen som innebär att strandlags- förordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Detta spörsmål behandlas endast av ett tiotal myndigheter varför man får
anta att de övriga icke funnit anledning till invändning. Flertalet av dem som yttrar sig i frågan har emellertid invändningar att göra mot angivna undantagsbestämmelse. Till dem hör Skånes naturskyddsförening som an- för:
Från byggnadsförbudet enligt 1 & undantages bla bebyggelse, som erfordras för jordbrukets och fiskets behov. Enligt vad som uppgivits för föreningen, har det emellertid förekommit, att inom förbudsområde nybyggnad uppförts, som uppen- barligen varit avsedd att tjäna som sommarstuga men som ägaren betecknat som »ålabod», »raststuga för potatisplockare» edyl och för vars uppförande han så- lunda icke sökt tillstånd hos länsstyrelsen. För att förhindra ett dylikt kringgående av lagen synes det böra övervägas, huruvida icke nybyggnad för jordbrukets och fiskets behov bör läggas under samma tillståndstvång, som enligt & 1 gäller för byggnader i allmänhet.
Även länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län har vissa invändningar att göra och anför i gemensamt yttrande:
Enligt 1 & sista stycket strandlagen skall förbud enligt samma lag icke utgöra hinder för bebyggelse, som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogssköt- seln eller den allmänna samfärdseln. Vid sjön Norr-Dellens stränder, där strand- lagsförbud varit gällande, har förekommit viss strandbebyggelse, som undandragit sig länsstyrelsens prövning under motivering att bebyggelsen ägt rum för skogs- skötselns behov. Bebyggelsen ifråga har emellertid, såvitt upplysts från byggnads- nämnden i Bjuråker, utnyttjats huvudsakligen för fritidsändamål. Det är vanligt förekommande inom länet att de enskilda fastigheternas skogsinnehav går i smala skiften ner mot sjöar och vattendrag. Skiftesbredden vid vattnet är ofta ringa eller ofta ej större än en ordinär tomtbredd. Skogsmarkernas ägare torde här under åberopande av att bebyggelsen sker för skogsskötselns behov kunna kringgå ett ut- färdat strandlagsförbud. Sedan bebyggelsen uppkommit och redan utnyttjats för fritidsändamål finns små möjligheter att längre bevara stränderna. för allmänhetens behov. Länsarkitekten och överlantmätaren anser att det i 1 & stadgade undantaget från strandlagsförbud ej bör omfatta bostäder — tillfälliga eller permanenta -——- för skogsskötselns behov.
Ett annat spörsmål som berörs i en rad yttranden avser frågan huruvida strandkontrollen bör utsträckas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Några myndigheter anser att strandkontrol- len skall utökas i sådan riktning. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som i sammanhanget hänvisar till vad länsstyrelsen anfört i yttrande den 23 mars 1961 till riksdagens tredje lagutskott i anledning av motioner om viss översyn av strandlagen. Där hänvisar länsstyrelsen till länsarkitek- ten i samma län som utvecklat sin uppfattning på följande sätt:
Exempelvis 100 meter och även 300 meter är ute i naturen icke något avsevärt stort mätt. Det är långt ifrån orimligt och har för övrigt redan förekommit vid strandlagsområden i detta län att man byggt huset ovanför förbudsområdets övre gräns och så ordnat sin privata brygga. med bojar och båtar vid stranden nedan- för. Hugger man så ut skogen verkar det hela som en ganska vanlig strandtomt. I exempelvis en liten skärgårdsvik, värd att bevara som en naturlig natthamn för
friluftsfolket, bryter ett sådant arrangemang stämningen och kan förstöra praktiskt taget hela värdet av strandlagsområdet. Däremot bör möjligheter givetvis finnas för allmänna badbryggor c (1.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anser att strandkontrol- len skall utvidgas på liknande sätt:
Erfarenheten av strandlagens verkningar inom länet visar, att det är av synnerlig vikt, att bad- och båtbryggor, småbåtshamnar samt enskilda vägar omfattas av strandkontrollen. Dylika anläggningar har ofta visat sig i betydande grad mot- verka strandlagsintressena. Byggandet av småbåtar har på senare år varit föremål för en snabb utveckling, särskilt sedan masstillverkningen av plastbåtar kommit i gång. Den båtägande allmänheten blir allt talrikare. I takt härmed ökar behovet av tilläggsplatser för småbåtar. Småbryggor för enstaka båtar anläggs i ständigt ökad omfattning, men även större bryggor för ett större antal båtar och småbåts- hamnar blir allt vanligare. Dessa anläggningar vare sig det gäller småbryggor, större bryggor eller småbåtshamnar inkräktar på strandutrymmet och försvårar även i övrigt allmänhetens möjligheter att utöva bad och friluftsliv vid stränderna. Därjämte förorenas vattnet och stränderna ej sällan genom oljespill mm.
Skånes naturskyddsförening och överlantmätaren i Kristianstads län föreslår att strandkontrollen skall utökas att omfatta även hamn- och kajanläggning för urlastning av sten odyl.
Det alldeles övervägande flertalet tillämpningsmyndigheter ifrågasätter emellertid ingen utvidgning av strandkontrollen beträffande här avsedda anläggningar. En del — däribland överlantmätarna i Uppsala och Jönkö- pings län — har direkt uttalat att en sådan utvidgning av strandkontrollen icke är av behovet påkallad.
Några få myndigheter behandlar frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. Denna fråga var omstridd vid den permanenta strand- lagens tillkomst. Strandutredningens majoritet föreslog att strandkontrollen skulle innefatta möjligheter att hindra åtgärder av här avsett slag. Vid remissbehandlingen riktades åtskillig kritik mot detta förslag. Huvudsak- ligen av hänsyn till markägareintresset togs bestämmelsen bort ur för- slaget vid departementsbehandlingen utom så vitt angår grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som kontrolleras genom lagen. Härutöver innehåller gällande strandlag icke heller någon möjlighet att hindra åtgärder av här ifrågavarande slag inom strandskyddsområde.
Några få myndigheter önskar nu införa angivna kontrollmöjligheter i strandskyddet. Till dem hör länsstyrelsen i Stockholms län som även i detta fall hänvisar till sitt tidigare omnämnda yttrande till riksdagens tredje. lagutskott. l här angivna hänseende anför länsarkitekten i samma län följande:
En del strandlagsområden finns i kanten av grusåsar med risk för att grustag kan på ett för friluftslivet olämpligt sätt komma till stånd där. Det synes osäkert
om naturskyddslagens möjligheter kan vara ett tillräckligt skydd i sådana fall. Då det icke är ovanligt att förbudsområdena enligt strandlagen kan komma att inarbetas som parkområden i kommande detaljplaner, synes det rimligt att man där beredes åtminstone samma möjligheter till skydd mot olämplig åverkan på terräng och vegetation som inom partier med byggnadsförbud i avvaktan på detaljplan. Antingen bör därför länsstyrelsen beredas möjlighet att utfärda förbud mot schakt- ning eller trädfällning inom strandlagens byggnadsförbudsområden eller också bör möjlighet till sådant förbud inarbetas i lagen så att det automatiskt sammankopp— las med byggnadsförbudet. Det senare torde vara att föredraga.
Överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län anför:
En okontrollerad schaktning, fyllning och även trädfällning kan föranleda, att allemansrätten inom strandlagsområde motverkas eller förhindras. Fall har före— kommit inom länet, som klart motiverar att i varje fall schaktning och fyllning bör omfattas av strandlagskontrollen. Vad angår trädfällning är det önskvärt, särskilt i syfte att bevara den vid kusten ytterst sparsamt förekommande träd- vegetationen, att viss kontroll utövas ifråga om totalavverkning och måhända även införande av särskilda regler beträffande skogsvärden.
Från samtliga län lämnas uppgifter huruvida permanenta campingläger under sommaren medför olägenheter av betydelse för syftet med det sär- skilda strandskyddet. I denna del refereras utredningsresultatet ovan i kap 9 (sid 175).
I yttranden från en del remissorgan framförs önskemål om andra utök— ningar av strandkontrollens omfattning.
Länsarkitekten i Örebro län anser med utgångspunkt från ett konkret fall att strandkontrollen skall omfatta tomter som är obebyggda.
Överlantmätaren i Blekinge län hävdar att strandkontrollen bör utökas att omfatta även marks ianspråktagande såsom tomt och anför härom:
Enligt min erfarenhet har 1952 års strandlag, bedömd med hänsyn till det be- gränsade syfte densamma avser att tillgodose, fungerat inom länet på ett ända- målsenligt och tillfredsställande sätt. Missförhållanden i samband med allemans- rättens utövande — massinvasioner, nedskräpning, skadegörelse o s v — förekom- mer inom länet liksom annorstädes, men de åtgärder från det allmännas sida, som härutinnan kan vara påkallade, hör knappast hemma inom den nuvarande strand- lagens regleringsområde. En brist i gällande strandlag må emellertid noteras, näm- ligen att lagen icke direkt utan endast via tillståndsgivning till byggande reglerar marks ianspråktagande såsom tomt. Strandlagen kan sålunda icke förhindra att mark på annat sätt än genom nybyggnad förlänas egenskap av tomtmark och därigenom undandrages allemansrättens utövande. Så kan tex i anslutning till befintlig bebyggelse mark överföras till tomtmark i en omfattning, som otvivel- aktigt kan kännbart motverka strandlagens syfte. Några mera påtagliga fall av att hus- eller markägare på detta sätt kringgått lagen har hittills knappast före- kommit, men detta torde i många fall hero mera på okunnighet om strandlagens räckvidd än på god vilja att respektera (less syfte. Det kan därför sättas ifråga huruvida icke förbudsregeln i 1 % strandlagen borde utsträckas till att aVse icke blott bebyggelse utan även marks tagande i anspråk såsom tomt. Efter en sådan ändring skulle länsstyrelsen vid (lispcnsgivning få bestämma icke blott nybyggna-
dens läge och storlek utan även utsträckningen av den mark, som finge nyttjas såsom tomt till nybyggnaden. Dispensgivningens konsekvenser skulle då säkrare kunna bedömas.
Länsarkitekten i Kalmar län anser att strandkontrollen skall innefatta utformningen av tomtplats och anför härom:
Strandlagen reglerar för närvarande endast lokaliseringen av bebyggelse, där- emot icke utformningen av till huset hörande tomtplats. Detta synes vara en brist som bör föranleda komplettering, enär inhägnandet av en större tomtplats, som från byggnaden sträcker sig ned mot strandlinjen, kan innebära mycket stora olägenheter från strandlagssynpunkt, även om strandpassagen icke direkt skäres av.
Av tredje lagutskottets utlåtande nr 20 år 1961 framgår att frågan om det allmänna och enskilda vägnätets inverkan på de intressen strandlagen avser att skydda tagits upp i två motioner, som syftat till en sådan utvidg- ning av strandlagskontrollen att den skulle komma att omfatta byggandet av allmän och enskild väg. Efter viss remissbehandling anförde utskottet härom (sid 14):
Som jämväl motionärerna funnit torde någon lagstiftning emot byggande av enskilda vägar å strandområden icke vara påkallad. Beträffande de allmänna vä- garna torde av den tidigare redogörelsen framgå, att genom väglagstiftningen väl sörjts för att bla sådana intressen som skall tillgodoses genom strandlagens bestäm- melser skall vinna tillbörligt beaktande vid utarbetande och fastställande av arbets- plan för allmän väg. Då det givetvis ej är tänkbart att helt förbjuda, att strand- områdena tas i anspråk för vägbyggnader, synes det — med hänsyn särskilt till att strandlagens tillämpning ankommer på länsstyrelserna, vilka tillika har ett väsentligt inflytande på utformningen av det allmänna vägnätet —— icke finnas anledning förvänta, att en ändring av strandlagen i förevarande avseende skulle medföra ett tillgodoseende av strandlagsintressena i större omfattning än vad nu är fallet. Utskottet kan därför i likhet med flertalet remissinstanser icke förorda en sådan ändring.
Vid den av naturvårdsutredningen verkställda undersökningen har det icke från något håll gjorts gällande att det skulle förefinnas ett behov av att underkasta byggandet av allmänna vägar särskild strandkontroll. Där- emot har ett fåtal myndigheter ifrågasatt sådan särskild kontroll i någon form beträffande enskilda vägar. Till dem hör länsstyrelsen i Kopparbergs län som föreslår obligatoriskt samråd ur landskapsvårdande synpunkt och anför:
I 19 % naturskyddslagen föreskrives beträffande arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse och som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden, att sam- råd bör ske med länsarkitekten eller den han anvisar, innan företaget utföres. I likhet med naturskyddsrådet anser länsstyrelsen att samrådet ifråga om enskilt vägbyggande bör göras obligatoriskt. Bestämmelsen har nämligen beträffande anläggande av enskilda vägar visat sig vara praktiskt taget verkningSlös_ Sålunda
har i några fall dragits fram vägar ovan trädgränsen i länets fjällvärld, vilka utgör ett påtagligt störande inslag i landskapsbilden.
Skånes naturskyddsförening anser att enskilda vägar kan tänkas bli an- lagda inom strandlagsområde på ett sätt som strider mot syftet med regle- ringen. Föreningen vill därför ifrågasätta huruvida lagen icke kan komplet- teras på så sätt att förbud kan utfärdas mot byggande av sådan väg. Även överlantmätaren i Kristianstads län anser det önskvärt ur allmän synpunkt att anläggning av enskild väg kan få prövas på ett eller annat Sätt för att möjlighet skall finnas att få dem förlagda på lämpligaste sätt och plats. Såsom framgår ovan anläggs liknande synpunkter av över- lantmätaren i Göteborgs och Bohus län. Flertalet tillämpningsmyndigheter uttalar emellertid som nämnts inga önskemål om att byggande av enskilda vägar skall underkastas strandkontroll. Överlantmätarna i Uppsala och Jönköpings län diskuterar frågan men konstaterar att någon sådan utökning av strandkontrollen icke är erforderlig.
Som en del myndigheter anfört talar vissa skäl för en utvidgning av strandkontrollens omfattning i gällande strandlag på olika sätt. Samman— fattningsvis kan om dessa skäl sägas att de alla förestavas av omsorgen om att strandkontrollen skall bli verkligt effektiv i så många avseenden som möjligt. Ett sådant resultat är givetvis en klar fördel med hänsyn till strandkontrollens syfte.
Å andra sidan bör enligt utredningens mening beaktas att varje utvidg— ning av kontrollens omfattning också måste beräknas medföra vissa olä- genheter i form av krav på ökade arbetsinsatser från kontrollorganens sida och över huvud taget en sådan komplicering av det administrativa förfarandet som i och för sig kan motverka den eftersträvade effektivi- tetshöjningen. Det särskilda strandskyddet är avsett att få en vidsträckt användning längs rikets kuster och insjöstränder. Det bör därför ha en så enkel och lätthanterlig konstruktion som möjligt. För den praktiska till- lämpningen är detta av stor vikt. Det är också viktigt att allmänheten väl känner strandskyddets innebörd och verkningar och även respekterar dessa såsom överensstämmande med en allmän rättsuppfattning. Av dessa och andra skäl är det angeläget att strandkontrollen icke görs mera ingri- pande än som är nödvändigt med hänsyn till dess huvudsyfte. Som fram- hållits i olika sammanhang är detta huvudsyfte att hindra att allemans- rätten utsläckes på stränderna i sådan omfattning att allmänhetens. till- gång till platser för bad och friluftsliv äventyras.
Då man bedömer hithörande spörsmål bör man samtidigt beakta att utredningen i ett föregående avsnitt av detta kapitel föreslår inrättandet av det nya institutet naturreservat. Detta får en elastisk och för skyddet av friluftslivet mycket användbar utformning. Om man eftersträvar ett
mera definitivt och genomgripande skydd än det som kan uppnås inom ett strandskyddsområde, skall man alltså bilda naturreservat enligt den nya naturvårdslagen. I detta institut kan reservatbestämmelserna anpas- sas efter förhållandena i varje särskilt fall. Det är givetvis ingenting som hindrar att naturreservat bildas i lämplig omfattning av förutvarande strandskyddsområden. Det särskilda strandskyddet bör därvid automatiskt vika för den högre skyddsformen. — Vidare erinrar utredningen att vid- gade möjligheter till kontroll av arbetsföretag föreslagits vilka med för— del kan tillämpas inom strandområden, där detta är påkallat.
Med hänsyn till det anförda är det knappast motiverat att öka bebyg- gelsekontrollens omfattning i gällande strandlag. Denna kontroll utgör det viktigaste för att inte säga huvudsakliga momentet i strandskyddet varför det är angeläget att detta moment får en riktig utformning. Emellertid är det uppenbart att huvudsyftet med hela strandskyddet i allt väsentligt nås genom den omfattning bebyggelsekontrollen nu har eftersom den innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Det viktigaste medlet för utsläckandet av allemansrätten måste ju vara uppförandet av helt ny byggnad samt sådan ändring som avses här. Med hänsyn till strand- skyddets huvudsyfte kan det icke vara nödvändigt att därutöver kontrol— lera alla de ombyggnads- och ändringsarbeten som en byggnad kan be- höva underkastas och som regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. På förekommen anledning vill utredningen särskilt framhålla att till »an- nat ändamål» måste få räknas exempelvis förändring från sommarstuga för en familj till fritidsbyggnad för barnkoloni eller annan grupp av människor liksom även förändring från sjöbod till sommarstuga. Det är enligt utredningens mening icke motiverat att ge bebyggelsekontrollen i den nya naturvårdslagen samma omfattning som den har i byggnadslag- stiftningen. De två lagarna tjänar olika syften som icke kräver samma omfattning på denna kontroll. I sammanhanget erinras att viss bebyg- gelsereglering enligt byggnadslagstiftningen ej sällan förekommer samti- digt med strandkontroll, nämligen genom utomplansbestämmelser. Där- igenom är det legitima behov som kan finnas av en närmare reglering av förekommande bebyggelse inom strandskyddsområden uppfyllt.
Beträffande undantagsbestämmelsen i 1 % tredje stycket strandlagen att ett strandlagsförordnande icke skall utgöra hinder för bebyggelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den all- männa samfärdseln föreslår vissa myndigheter en minskning av den koncessionsfria bebyggelsens omfattning. Samtidigt påvisas att visst miss- bruk ägt rum på det sättet att man uppfört bostadshus med stöd av undantagsbestämmelsen trots att det senare visat sig att de varit avsedda
till fritidsändamål. Enligt utredningens mening är det fullt klart att det friluftsintresse som strandlagen bevakar i princip bör vika för de intressen som tillvaratas i angivna undantagsbestämmelse. Det kan därför icke råda någon tvekan om att undantagsbestämmelsen bör behållas. Vad som kan diskuteras är bestämmelsens närmare utformning med avseende på den fria bebyggelsens omfattning. Eftersom visst missbruk faktiskt lär förekomma —— en företeelse som möjligen skulle kunna få större omfatt- ning framdeles — anser utredningen lämpligt föreslå en ändring av nu gällande undantagsbestämmelse. En ändrad bestämmelse bör då utformas på det sättet att ifrågavarande legitima intressen blir tillgodosedda sam- tidigt som möjligheterna till missbruk beskärs. Detta syfte uppnås enligt utredningens mening bäst om man ger undantagsbestämmelsen samma avfattning som nu gäller med tillägget att den icke avser bostadsbyggnad. En sådan utformning av undantagsbestämmelsen innebär ingen nyhet i lagstiftningen. En liknande innebörd har motsvarande undantagsbestäm- melse i byggnadslagstiftningen beträffande utomplansbestämmelser (35 å andra stycket BS).
En del myndigheter anför vissa skäl för att utöka strandkontrollen att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar. Flertalet större båtbryggor samt kajer och hamnanläggningar anläggs för att tillgodose behov av sådan betydelse att fritidsintresset i princip bör vika. Om avsikten är att påverka anläggningarnas estetiska utform- ning kan och bör detta ske på annat sätt än genom strandkontroll. Anlägg- ningar av här avsett slag bör därför som hittills vara befriade från strand- kontroll. Vad som därefter återstår är i huvudsak små privata bad- och båtbryggor. Beträffande sådana anläggningar kan vissa skäl onekligen tala för att de underkastas strandkontroll. Emellertid är utredningen icke övertygad om att huvudparten av de mindre bad- och båtbryggor som anläggs för närvarande verkligen medför en sådan inskränkning i allmän- hetens friluftsliv att de bör hindras eller kontrolleras på här avsett sätt. Det lär knappast vara vanligt att den kringströvande allmänheten anser sig förhindrad att överskrida ett strandområde enbart av det skälet att en. brygga ligger utanför stranden. Enligt kap 9 uteslutes icke heller allemansrätten på strandområdet av en brygga i och för sig. Det är vidare ett legitimt intresse för markägaren själv och hans sommargäster att ha tillgång till en sådan brygga. Även om markägaren förhindras att upp— föra byggnader på stranden och respekterar detta förhållande så är det inte lika motiverat att han också hindras att anlägga en brygga utanför stranden. Med hänsyn härtill och till de allmänna synpunkter på strand- kontrollens konstruktion som anförts här ovan är utredningen icke beredd föreslå att denna kontroll utvidgas att omfatta bad- och båtbryggor samt kajer och andra hamnanläggningar.
I frågan huruvida strandkontrollen bör utökas att omfatta schaktning,
fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd vill utredningen anföra följande.
Vad först angår trädfällning kan enligt utredningens mening ett förbud mot sådana åtgärder icke motiveras av strandkontrollens syfte. Det kan knappast göras gällande att avverkning av ståndskog på en strand skulle kunna försvåra allmänhetens tillträde till den. Trädfällning utgör för öv- rigt ett nödvändigt led i ett rationellt skogsbruk och några inskränkningar i möjligheterna att bedriva denna näring skall icke ske enligt allmänt accepterade riktlinjer för strandregleringen. Om det i något fall ter sig nödvändigt eller önskvärt ur naturvårdssynpunkt att införa inskränk- ningar av här avsett slag så kan och bör detta ske med tillämpning av annat naturvårdsinstitut.
Schaktning, fyllning och annan därmed jämförlig åtgärd kan däremot uppenbarligen i vissa fall hindra allmänhetens tillträde till stränderna. Å andra sidan bör skälig hänsyn även här tas till markägarnas ekono- miska intresse av att kunna bedriva exempelvis grus- och lertäkt inom ett strandområde. Med hänsyn härtill kan tillräckliga skäl icke anses före- ligga för att genom strandkontrollen införa en särskild reglering av schaktning, fyllning och därmed jämförliga åtgärder utöver den som utredningen föreslår i annat sammanhang för täktverksamheten. Där- emot synes det motiverat att den begränsade kontroll av åtgärder av här ifrågavarande slag som redan finns i 1 5 första stycket strandlagen bevaras i den nya naturvårdslagen.
På grund av det anförda föreslår utredningen ingen utökning av strand- kontrollen beträffande schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförliga åtgärder.
I den av vissa myndigheter väckta frågan om reglering av permanenta campingläger vill utredningen anföra följande. Campingrörelsen har under senare är onekligen fått en sådan omfattning att företeelsen påkallar nå— gon form av reglering ur allmän naturvårdssynpunkt. Den kontroll av permanenta campingläger som kan vara erforderlig hör dock icke hemma i det särskilda strandskyddet. På grund härav finner utredningen icke skäl föreslå en utvidgning av strandkontrollen 'i här angivna hänseende. Frågan behandlas i föregående kapitel från allemansrättsliga utgångs— punkter. Vid en kommande reglering av allemansrätten bör en möjlighet till kontroll av lokaliseringen av campingplats införas.
Beträffande obebyggda tomter och tomtmark vill utredningen anföra följande.
Strandlagen innehåller ingen regel som medför att obebyggda tomter generellt undantas från strandkontrollen. Tvärtom faller sådana tomter under samma kontroll som annan obebyggd mark inom strandskydds- område. I sammanhanget erinras att avstyckning eller annan fastighets- bildningsåtgärd för bebyggelse icke i och för sig påverkar allemansrätten
inom det av åtgärden berörda området. För att denna rätt skall utsläckas krävs därutöver att den nya fastigheten också tas i praktiskt bruk för avsett ändamål. Även om ett område avskilts till särskild fastighet för bebyggelse så utgör det alltså icke sådan tomt som är fredad från utnytt- jande på allemansrättslig grund förrän det blivit bebyggt. Med hänsyn till fastighetsbildningslagstiftningens krav är det dels uteslutet att nya tomter bildas för bebyggelse inom strandskyddat område utan att dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas och dels mindre sanno- likt att det eljest på stränderna bildas nya tomter, som är direkt olämpliga ur de synpunkter strandlagen har att bevaka. Problemet med de obebyggda tomterna lär därför främst gälla äldre sådana fastigheter. I det fall som omnämnes av länsarkitekten i Örebro län är den aktuella fastigheten bildad genom avsöndring år 1908.
Vid den permanenta strandlagens tillkomst avvisades ett förslag att från strandkontrollen automatiskt undanta för bostadsändamål redan bildade men icke bebyggda fastigheter (jfr prop 187/1952 sid 51—52). Frågan om sådana fastigheter finge bebyggas skulle i förekommande fall avgöras genom dispensprövning. Naturvårdsutredningen delar denna mening men vill tillägga att utvecklingen på senare år i viss mån påverkat frågan. Som framhållits i olika sammanhang motiverar fritidsbebyggelsens snabba utbredning med åtföljande hårda exploatering av stränderna en skärp- ning av hela strandregleringen. Med hänsyn härtill är det icke längre motiverat att — som lär ha skett hittills — praktiskt taget regelmässigt medge byggnadsdispens beträffande bostadsfastigheter som är bildade tidigare men ännu icke bebyggda. Enligt utredningens mening finns det under alla förhållanden knappast anledning ta särskild hänsyn vid dispensprövningen till obebyggda tomter som är bildade före den nu gällande strandlagens tillkomst. Även beträffande tomter som till även- tyrs tillkommit efter denna tidpunkt men innan strandskyddsförordnande utfärdats är stor restriktivitet på sin plats.
Vad som anförts om önskvärdheten av att inom strandskyddat område reglera inte bara själva bebyggelsen utan också marks ianspråktagande såsom tomt är beaktansvärt i och för sig. Med strandkontrollens nuva- rande innebörd kan allemansrätten onekligen utplånas på angivet sätt utan att åtgärden i allmänhet kan förhindras. Detsamma är för övrigt förhållandet med en rad andra markanvändningsåtgärder. Även om olika sätt att utsläcka allemansrätten kan te sig verksamma i enstaka fall har de knappast någon nämnvärd betydelse totalt sett. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att upprätthålla en så lättillgänglig och enkel strandkontroll som möjligt avstår utredningen från att föreslå någon utvidgning av densamma i här avsett eller liknande hänseende.
På grunder som anförts av tredje lagutskottet i dess ovan omnämnda utlåtande nr 20 år 1961 håller utredningen före att tillräckliga skäl icke 15.
förebragts för att underkasta byggandet av allmänna eller enskilda vägar särskild strandkontroll. Utredningen påpekar i detta sammanhang den utvidgade kontroll av arbetsföretag i allmänhet, bla enskilda vägar, som utredningen föreslår i annat sammanhang.
För att närmare precisera strandkontrollens materiella innebörd och bla avgränsa institutet från den mera genomgripande reglering som vin- nes genom bildande av naturreservat, har i 17 % lagförslaget syftet angivits vara att åstadkomma kontroll av lokaliseringen av bebyggelsen. Häri inbe- gripes även att bebyggelse i vissa fall måste helt förhindras. Genom denna precisering, som överensstämmer med gällande rätt, markeras även att en närmare reglering av bebyggelsens utseende är avsedd att ske genom bygg- nadslagstiftningens medel, närmast då utomplansbestämmelser.
300-metersregeln
Gällande strandlag innehåller en betydelsefull inskränkning i strandskyd- dets lokala tillämpningsomräde. Enligt 1 % andra stycket strandlagen skall förordnandeområde avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde prak- tiskt taget fullständig enighet om att detta var en lämplig maximibredd för skyddsområdena. Visserligen räknade man med att de i praktiken tillämpade bredderna i allmänhet skulle vara betydligt mindre. I flertalet fall ansågs den praktiska medelbredden kunna komma att ligga omkring 100 meter. Å andra sidan ansågs det fullt klart att ett effektivt strand- skydd i vissa fall skulle komma att kräva en större maximibredd eller omkring 300 meter. I synnerhet kunde detta väntas bli fallet vid flacka kuster utan vegetation. Trots att medelbredden i allmänhet kunde väntas ligga väsentligt lägre vore det därför nödvändigt att ha en maximibredd av 300 meter. Å andra sidan ville man inte heller höja gränsen över denna siffra eller helt ta bort den. För markägarna ansågs det nämligen innebära en viss trygghet att en dylik övre gräns funnes bortom vilken de icke behövde räkna med möjligheten av ett strandlagsförordnande.
Vid utredningens undersökning uppger flertalet myndigheter som yttrar sig i frågan att 300-metersregeln Visat sig fungera väl varför någon änd- ring icke anses påkallad. Några myndigheter uttalar dock önskemål om ändringar. Till dem hör länsstyrelsen i Hallands län som i särskild skri- velse till Kungl Maj:t den 28 mars 1961 anför:
Enligt 1 % första stycket strandlagen den 30 maj 1952 äger länsstyrelsen — för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag — förordna, att inom visst strandområde bebyg- gelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Dylikt förordnande skall enligt andra stycket i samma paragraf avse land- och vattenområde inom det av-
stånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medel- vattenstånd. Vid behandling av ärenden rörande de intressen strandlagen avser att tillvarataga har det vid olika tillfällen visat sig föreligga behov att kunna skydda en större bredd av strandområdet än nämnda lagrum medger. Enahanda synpunkter har framförts av länsarkitekten i länet i yttrande över motioner nr I: 372 och II: 433 vid innevarande års riksdag. — — _ Länsstyrelsen får därför i underdånighet hemställa, att Eders Kungl Maj:t måtte föranstalta om sådan änd— ring av 1 & andra stycket strandlagen att det angivna avståndet må —— när sär- skilda omständigheter därtill föranleder — kunna utsträckas till förslagsvis längst 600 meter.
I det av länsstyrelsen åberopade yttrandet av länsarkitekten i länet an- för denne:
För Hallands läns del har upprättats en översiktlig plan över strandområdena med anledning av föreskrifterna i nuvarande strandlag. Därvid har strandområ- dena mot havet inventerats och ett omfattande analysarbete beträffande bad- och friluftslivet inom länet företagits. Denna utredning är för närvarande föremål för slutjustering före tryckning. Vid detta arbete har konstaterats att för främ- jande av bad- och friluftslivet i nuvarande strandlagstiftnings anda hade en större bredd av det strandområde som kan skyddas från olämplig bebyggelse enligt strand- lagen varit önskvärt. I strandutredningen har på de kartor som upprättats i flera fall utlagts områden vilka vid utredningen ansetts värdefulla att hålla fria från bebyggelse till avsevärt större bredd än i strandlagen medgivna 300 meter. I vissa fall kan naturskyddslagens föreskrifter tillämpas för skydd åt sådana områden, men icke i andra, och detsamma gäller användandet av byggnadslagstiftningens >>naturskyddsparagraf».
Överlantmätaren i Kristianstads län anför:
För närvarande gäller ju, att förbud enligt 1 & strandlagen ej kan utsträckas längre än 300 meter från strandlinje. I detta län finns emellertid strandallmän- ningar, som är bredare än 300 m. Då det måste vara önskvärt, att dylika allmän- ningar i sin helhet skall kunna skyddas, vill överlantmätaren ifrågasätta, om ej i lagen angivna största avstånd från strandlinjen bör ökas till förslagsvis 600 m. I detta landskap finns även sådana strandformationer, som närmast havet består av en låg strand, vilken sedan brant höjer sig för att därefter övergå till en mera jämn platå. Här finns också särskilt på sydkusten utomordentligt vackra och sär- egna dynområden, vilka till större delen skulle kunna skyddas från olämplig be- byggelse och bevaras som strövområden, om lagens tillämpningsområde bleve utsträckt. Detta ökade avstånd skulle givetvis endast få tillämpas, när alldeles sär- skilda omständigheter kunde föranleda därtill.
Liknande synpunkter anförs av Skånes naturskyddsförening som före- slär att det i lagen angivna största avståndet från strandlinjen ökas till minst 500 meter. Flertalet myndigheter anser emellertid som nämnts att 300—metersregeln fungerat väl och anför även direkta skäl mot en ändring av den. Till dem hör länsstyrelsen i Kristianstads län som säger:
Från flera håll har ifrågasatts om icke strandlagen borde så ändras att förbud enligt 1 g i lagen kunde utsträckas längre än 300 meter från strandlinjen. Läns-
styrelsen delar icke denna uppfattning. För de syften lagen är satt att tjäna — att åt allmänheten trygga. tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag —— får ett avstånd av 300 meter anses vara tillräckligt. Önskar man skydda ett strandområde med större bredd än 300 meter från bebyg- gelse, får detta ske med hjälp av annan lagstiftning tex bestämmelserna i 86 och 122 %% byggnadslagen samt vissa bestämmelser i naturskyddslagen.
Länsstyrelsen i Östergötlands län åberopar vad överlantmätaren i länet anför:
Vid tillämpningen av lagen har inom länet förordnandeområdena så gott som regelmässigt givits en bredd av 100 meter inåt land räknat från stranden. Denna praxis har i praktiken visat sig lämplig. Något behov att göra förordnandeområ- dena bredare än 300 meter, som för närvarande är den övre gränsen, har icke visat sig. Detta sammanhänger med att stränderna inom länet —— i motsats till förhållandena inom den sydvästra delen av landet — endast undantagsvis är flacka och öppna.
Överlantmätaren i Hallands län motsätter sig också en ökning av strand- lagsområdenas maximibredd och anför:
Beträffande nu gällande strandlag synes mig vad Hallands län angår tillräckliga skäl ej föreligga för en lagändring. Några olägenheter vid strandlagens tillämpning har ej förekommit. Strandlagsförbudet, som av allmänheten generellt antages ha en bredd av 300 meter, har respekterats och mig veterligen har några ersättnings- krav ej framställts. För Hallands län föreligger emellertid ett trängande behov av att i tid reservera vissa större områden invid kusten, som den icke fastighetsägande allmänheten kan använda för bad- och friluftsliv. Med den intensiva bebyggelse- exploatering längs kusten, som sedan länge varit rådande, uppstår, om inget åtgö- res, risk att brist på för sagda ändamål lämplig mark uppkommer. Skall en önsk- värd lösning av denna fråga kunna åvägabringas synes det mig emellertid nödvän- digt, att för ändamålet lämpliga områden förvärvas av staten, av de städer såväl inom som utom Halland, vars befolkning i större utsträckning använder Hallands- kusten för rekreationsändamål, samt av länets kustkommuner. Denna fråga torde dock ej kunna lösas genom strandlagstiftningen.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län förordar att 300—me- tersregeln bibehålles och anför därom:
Den begränsning i fråga om strandlagens lokala tillämpningsområde, som ligger i 300-metersregeln, har inom länet i stort sett fungerat väl. Ett påtagligt behov har dock visat sig föreligga av att i strandlagsförbudet kunna inrymma i sin hel- het vissa öar och halvöar med större bredd än 600 meter. En sådan önskvärd utsträckning av 300—metersregeln syftar dock väsentligen till att tillgodose andra intressen än strandlagens, nämligen naturskyddets och landskapsvårdens intressen. Med hänsyn härtill och då 300-metersregeln numera vunnit sådan hävd, att all- mänheten knappast räknar med möjligheten av strandlagsförordnande utanför denna gräns, synes bärande skäl att utsträcka maximigränsen för förbudsområ- dets bredd icke vara för handen.
Syftet med det särskilda strandskyddet är att åt allmänheten trygga till- gången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjöar eller vattendrag genom allemansrättens bevarande. Någon ändring i dessa rikt— linjer för strandskyddet har icke ifrågasatts från något håll och är icke heller eljest påkallad. Det är uppenbart att detta syfte i allmänhet kan tillgodoses inom ramen för 300-metersregeln. Detta förhållande belyses i redogörelsen för det särskilda strandskyddets nuvarande omfattning och utvecklingstendenser med därtill hörande tabellsammandrag över gällande strandskyddsområden vid årsskiftet 1961/62. Härav framgår att omkring 90 % av skyddsområdena har en bredd på land som är väsentligt mindre än 300 meter. Endast 10 0/0 av områdena i hela riket när denna maximi- bredd. Redan med hänsyn härtill förefaller det tveksamt om det kan vara motiverat att införa en sådan ökning av maximibredden som föreslås av vissa myndigheter även om den ökade bredden är avsedd att användas endast när särskilda omständigheter föranleder därtill. Frågan har bety- delse för markägarna i hela riket på det sättet att de för närvarande icke i något fall behöver räkna med strandskyddsområden bortom 300-meters— gränsen. Utredningen delar den mening som uttalas av länsstyrelsen i Kristianstads län att de syften som skulle kunna tillgodoses genom strand- skyddsområden med större bredd än 300 meter kan uppnås med hjälp av andra reservatformer. Icke minst naturreservat i den nya naturvårds- lagen bör därvid kunna tillämpas med fördel. I sammanhanget kan icke bortses ifrån att majoriteten av tillämpningsmyndigheterna funnit att 300-metersregeln fungerat väl hittills. Den lär för övrigt numera ha gått in i det allmänna medvetandet på ett sätt som icke saknar betydelse för det särskilda strandskyddets fortsatta tillämpning. Utredningen finner där— för att de skäl som anförts för en utökning av strandskyddsområdenas maximibredd icke är övertygande och föreslår att 300-metersregeln skall bibehållas.
Beträffande strandskyddets utsträckning över vattenområde framgår av kap 6 att tillämpningen i detta avseende varierar mellan olika delar av landet. Utredningen finner anledning att i detta sammanhang framhålla att strandskyddsområde regelmässigt bör omfatta vattenområde av lämplig bredd — högst 300 meter —— för att därigenom kontroll skall kunna erhål- las över anläggningar i vatten (tex långtidsförtöjda husbåtar) vilka icke regleras på annat sätt.
Strandskyddet och byggnadslagstiftningen
Jämlikt 1 % tredje stycket strandlagen skall vad i lagen stadgas icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads- plan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området.
Denna undantagsbestämmelse har tillkommit på förslag av strandutred- ningen som ansåg det angeläget förhindra en tillämpning beträffande ett och samma område av förbud både enligt strandlagen och enligt något av byggnadslagens planinstitut. Särskilt med hänsyn till att utredningen samtidigt föreslog en ersättningsregel i strandlagen som något avviker från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel borde bebyggelsereglering icke äga rum samtidigt enligt båda lagarna. Vid den permanenta strandlagens tillkomst rådde fullständig enighet om att strand- lagen icke bör gälla beträffande område som ingår i fastställd detaljplan enligt byggnadslagen. Däremot ansågs det i viss mån tveksamt om man i lagtexten borde uppställa ett uttryckligt undantag för områden som ingår i fastställd generalplan. Emellertid ansåg man sig kunna utgå ifrån att en generalplan som omfattar områden med strandlagsförordnanden icke skulle komma att fastställas med mindre den utformats på sådant sätt att behörig hänsyn tagits till intressen som strandlagen vill skydda. Med hänsyn härtill medtogs även generalplan i uppräkningen och kom följ- aktligen att ingå i undantagsfallen.
Vid utredningens undersökning lämnar flertalet myndigheter hela un- dantagsbestämmelsen utan invändning. Icke i något fall anses den med- föra någon olägenhet i vad avser generalplan och stadsplan. Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan uttalas däremot vissa betänkligheter och i en del fall kommer man även in på andra frågor beträffande sam- bandet mellan strandskydd och bebyggelsereglering. Beträffande undan- tagsbestämmelsen anför länsarkitekten i Norrbottens län.-
Förordnande jämlikt 1 & strandlagen skall icke avse område, som ingår i fast- ställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och omvänt skall förordnande jämlikt 1 & strandlagen upphöra att gälla när någon av de nämnda planformerna fastställts över förbudsområdet jämlikt 1 % strandlagen. Där detta gäller general- plan och stadsplan synes intet vara att erinra. Däremot är det tveksamt huruvida strandlagens syfte kan upprätthållas vid genomförandet av en byggnadsplan. De områden, som i byggnadsplan icke utgör mark för enskilt bebyggande, skall om- händertas av en vägförening i vilken planområdets fastighetsägare har bestäm- manderätten. Detta synes kunna medföra att inom byggnadsplanområde för fri- tidsbebyggelse i vilken ingår badplats som utnyttjas av allmänheten, denna kan utestängas genom åtgärder av Vägföreningen.
Länsarkitekten i Östergötlands län anser också att ett behov av strand- skydd kan föreligga inom detaljplanelagda områden och exemplifierar detta förhållande:
Det vore önskvärt, att strandlagen finge tillämpas även för allmän plats inom byggnadsplan och avstyckningsplan. Det har nämligen visat sig, att strandlagen kan vara verksammare än byggnadsplaneinstitutet då det gäller att hålla mark till- gänglig för fritidsändamål. Här må några exempel nämnas avseende fall inom länet, där strandlagsförbud efterträtts av byggnadsplan, varvid strandlagsförbudet i enlighet med nuvarande bestämmelser utgått. Förordnanden enligt 113 & bygg-
nadslagen har dock av olika anledningar icke tillämpats i dessa fall. I lagen om enskilda vägar anvisad möjlighet att medelst vägförening taga mark i anspråk har ej heller ansetts framkomlig bland annat med hänsyn till stadgad ersättningsskyl- dighet.
För några år sedan fastställdes i länet byggnadsplan för ett sommarstugeområde med en utomordentligt vacker badstrand. Enligt planen skall marken närmast stranden utgöra allmän plats till en bredd av 40—70 meter. Sedan planen fast- ställdes har emellertid stora delar av denna strand, som avsågs att betjäna dels de sommarstugcgäster, som sedermera bosatte sig inom planområdet, dels en större allmänhet, tagits i anspråk för utökning av mot strandområdet gränsande tomtplatser. Delar av strandområdet har härvid arrenderats (på upp till 49 år) och även inhägnats. Man kringgår planbestämmelserna genom att förlägga bebyg- gelsen till mark, som enligt byggnadsplanen får bebyggas, medan tomtplatsens friyta utökas med mark, som enligt planen skall utgöra park.
Inom ett sommarstugeområde vid en attraktiv havsvik har ägaren till en större avstyckad tomtplats nyligen arrenderat närmast intill tomtplatsen liggande strand, vilken i byggnadsplan är redovisad som allmän plats. Då stranden i övrigt inom en lång sträcka är mycket brant (den höjer sig nästan lodrätt ca 20 m över havet) blir, om den arrenderade stranden inhägnas, avståndet till någon för allmänheten åtkomlig strand betydande. Inom ett annat byggnadsplanelagt sommarstugeområde hindrar en sommarstugeägare tillträde till en som park i planen redovisad udde med vacker utsikt över sjön medelst en skylt med texten »Enskilt område». Han vill på detta sätt freda sin tomtplats, som är belägen intill udden. Skylten synes ha uppsatts i samförstånd med stamfastighetens ägare.
Inom ett sommartid mycket besökt samhälle är två pensionatsägare nödsakade att betala hyra under sommarmånaderna för den intilliggande badstranden för att pensionatsgästerna skall få tillträde till denna, trots att stranden i byggnadsplan redovisats som allmän plats. Därest icke hyra erlägges hotar markägaren att av- stänga och utnyttja stranden för bete.
I samtliga ovannämnda fall har som nämnts strandlagsförbud tidigare gällt men utgått då byggnadsplan fastställdes. Med hänsyn till förhållandena hade det varit önskvärt att de nämnda områdena kunnat hållas tillgängliga för en större allmän- het även sedan byggnadsplan fastställdes. Detta hade i varje fall i viss utsträckning varit möjligt om strandlagen kunnat tillämpas inom byggnadsplaneområde. På grund av vad sålunda anförts synes i 1 5 andra stycket strandlagen intagen in- skränkning böra utgå i vad den avser i avstycknings- och byggnadsplan redovisad allmän platsmark.
Länsarkitekten i Kronobergs län omnämner samma spörsmål men redo- visar också en del andra synpunkter:
Enbart strandlagen ger ett bristfälligt skydd så till vida som den ej medger kontroll av de enskilda byggnadsföretagens utformning med hänsyn till estetiska synpunkter mm. Ofta visar det sig svårt att erhålla pålitligt kartmaterial så att bebyggelsens läge exakt kan angivas. Jämlikt tillämpningsföreskrifterna till lagen kan man dock ålägga sökande inkomma med dylikt fullt tillfredsställande material. Det har också visat sig svårt övervaka att byggnaderna verkligen uppförs enligt de beslut länsstyrelsen kan ge i dispenser. Råder endast strandlag blir ju byggnads- nämnden sällan inkopplad på utsättning av byggnaderna. Formellt kan kanske byggnadsnämnden ingripa jämlikt 5 1 i byggnadsstadgan för att tillse att beslut av länsstyrelsen följes, men så sker nog ytterst sällan. Det torde för att en något
så när effektiv kontroll skall kunna åstadkommas också fordras utomplansbestäm- melser eller detaljplan för områden med strandlagsförbud.
Länsstyrelsen i Kronobergs län påpekar att för de mest attraktiva strand- områdena måste strandlagsförbudet kompletteras med utomplansbestäm- melser eller enklare byggnadsplaner samt hälsovårdsföreskrifter. De sist- nämnda är nödvändiga för att förhindra fortsatt förorening av våra sjöar och vattendrag.
Länsarkitekten och överlantmätaren i Gävleborgs län anför i ett ge- mensamt yttrande:
Tillämpningen av strandlagen inom länet har huvudsakligen berört endast om- råden, vilka varit särskilt eftertraktade för sommarstugebebyggelse. Som regel har därför tillämpningen av strandlagen kompletterats med utomplansbestämmelser enligt byggnadslagen över vidare områden i syfte att få byggnadslovsskyldighet in- förd och nårmare kontroll dels beträffande den bebyggelse, som tillkommer efter dispensgivning från strandlagsförbudet och dels beträffande bebyggelse, som till- kommer inom områden belägna i direkt anslutning till strandlagsområdena.
Länsarkitelrten i Kopparbergs län framhåller att strandskyddsområdena oftast är belägna inom områden med utomplansbestämmelser som med- för byggnadslovsskyldighet. Härigenom blir kontrollen i de flesta fall tillfredsställande vilket synes vara av viss betydelse.
Överlantmätaren i Kronobergs län uttalar att den omständigheten att strandlagen upphör inom fastställda detaljplaner såsom beträffande grön- områden har såvitt bekant icke inneburit några påtagliga nackdelar.
Även överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län accepterar gällande undantagsregel med följande motivering:
Anledning synes icke föreligga att föreslå någon ändring i den begränsning i strandlagens lokala tillämpningsområde, som innebär att område som ingår i fast- ställd gencral-, stads- eller byggnadsplan samt i vissa avstyckningsplaner icke kan omfattas av strandlagsförordnande. I detta sammanhang hör framhållas, att man vid byggnadsplaneläggning i länet numera i regel icke medtager strandlagsområde i byggnadsplanerna. Genom att lämna dessa områden helt eller delvis utanför plan- läggningen fortfar strandlagsförbudet att gälla inom de sålunda utelämnade områ- dena. Härigenom vinnes, att planintressenterna icke kan genom uppsättande av stängsel hindra allemansrättens utövande.
Länsstyrelsen i Jämtlands län ansluter sig till ett av Frösö köpings byggnadsnämnd framlagt förslag att ansökan om dispens från byggnads- förbud enligt strandlagen skall vara åtföljd av ritningar. Nämnden anför:
Strandlagen medför att länsstyrelsen kan avgöra huruvida bebyggelse å ett med strandlagsförbud belagt område må tillåtas eller ej. Däremot medför lagen bj skyl- digth att söka byggnadslov eller förete ritningar, såvida utomplansbestämmclscr ej fastställts för området. Detta kan medföra att byggnader uppföras, som i tek- niskt såväl som estetiskt avseende ej är fullvärdiga eller lämpade i omgivningen. Lagstiftningen synes böra kompletteras med föreskrift om att ansökan om dispens
från strandlagsförbud skall vara åtföljd av ritningar så att länsstyrelsen kan bedö- ma byggnadens utformning och lämplighet för platsen i de fall utomplansbestäm- melser ej gäller för berört område.
Slutligen tar länsarkitekten i Östergötlands län upp ett spörsmål som sammanhänger med tillämpningen av 113 & byggnadslagen och säger:
Omfattningen av dispositionsrätten enligt 113 & byggnadslagen och tidpunkten för denna rätts inträdande är oklar. Med hänsyn till de mångskiftande förhållanden, som kan vara förbanden, synes det i och för sig förklarligt, att lagrummet givits en ganska allmän formulering. Ett förtydligande synes emellertid vara väl moti- verat, som reglerar till exempel trädfällning och andra åtgärder, vilka har bety- delse för planområdets ändamålsenliga användande. Bland annat borde sålunda framgå av lagtexten, att markägaren ej äger rätt att utföra arbeten, vilka motver- kar det i planen angivna ändamålet. Han bör således ej äga rätt att utföra olämplig schaktning, plantera tät skog, som skymmer eller skuggar, fälla träd som pryder platsen eller utgör vindskydd mm. Inom bland annat sommarstugeområden där bevarandet av vegetationen är väsentligt, är ofta några åtgärder för iordningstäl- lande av marken icke erforderligt. Det väsentliga är att nyttjanderättsinnehavarna äger rätt vistas inom området och icke förhindras nyttja denna rätt. Inom områ- den av nämnda typ kan ianspråktagandet ofta förenas med och kanske befrämjas av att ägaren bedriver visst skogsbruk med successiv fällning av fullmogna träd och inplantering av nya. I lagtexten borde vidare nyttjanderättsinnehavarna gemen- samt tillförsäkras rätt till vissa åtgärder, som är behövliga för planområdets goda funktion. Denna rätt borde måhända göras avhängig utav bildande av vägförening, fastighetsägareförening eller liknande. Virke från område som omfattas av förord- nande bör tillfalla markägaren om han gör anspråk härpå. Vidare vore det önsk- värt med administrativ prövning av tvister om innebörden av ett förordnande. Härigenom skulle kostnadskrävande handläggning i domstol undvikas. Sådan handläggning kan nämligen verka avskräckande och medföra att önskvärda åtgär- der ej kommer till utförande eller att olämpliga ingrepp ej förhindras. Stadgandet att förordnande enligt 113 & byggnadslagen endast må avse obebyggd mark, har medfört vissa olägenheter i länet. En mindre byggnad, som till exempel ligger vid en badstrand och är lämplig till omklädningshytt borde icke hindra ett förord- nande. Eftersom marken icke skall upplåtas, förrän den behöver tagas i anspråk, borde förordnande icke heller hindras av en äldre byggnad som beräknas ha »tjä- nat ut» inom tillräckligt kort tid. I varje fall synes tillämpning av lagen böra medges för bebyggt område, om vid förordnandet föreskrevs att ianspråktagande av mark ej finge ske så länge densamma. utgör tomtplats, Lagens nuvarande formu- lering kan medföra, att en ur plansynpunkt olycklig uteslutning måste göras inom ett kanske i övrigt sammanhängande parkområde.
Liksom strandutredningen håller naturvårdsutredningen före att bygg- nadsförbud icke bör gälla samtidigt enligt såväl strandlagen som enligt nå- got av byggnadslagens planinstitut. Det måste vara en allmän princip att lagar som reglerar varandra angränsande områden icke utformas så att en dubbelprövning blir nödvändig. En sådan dubbelprövning skulle i före— varande fall kompliceras av att ersättningsreglerna gentemot markägare och andra intressenter är utformade olika i de två lagarna. Med hänsyn
till det anförda talar starka principiella skäl för att man för framtiden upprätthåller undantagsregeln i 1 % tredje stycket strandlagen att strand- skyddet icke skall avse område som ingår i fastställd generalplan eller detaljplan enligt byggnadslagen.
Utredningens undersökning visar som nämnts att det icke i något fall anses uppkomma någon olägenhet av att undantagsbestämmelsen gäller generalplan och stadsplan. Beträffande speciellt förstnämnda institut kan erinras att generalplan hittills kommit att fastställas i så ringa utsträckning att frågan saknar nämnvärd praktisk betydelse. I stället har icke fastställd generalplan som framgår av kap 5 kommit att användas i ej obetydlig utsträckning för vägledande strandplanering eller med andra ord sådan planering som avses i strandlagen. I det enda fall som är bekant för utredningen där generalplan över strandområden fastställts har man för övrigt tagit behörig hänsyn till sådana intressen som strandlagen vill skydda. Här avses en av professor Uno Åhrén upprättad generalplan för icke planlagda delar av Härnön i Härnösands stad som fastställts av Kungl Maj:t den 19 maj 1961. Generalplanen avser i här ifrågavarande del utom annat glesbebyggelseförbud som syftar till att bevara Härnön som ströv- område för allmänheten. Några särskilda strandskyddsområden finns icke på Härnön men i stället gäller ifrågavarande generalplaneförskrift även öns strandområden.
Beträffande byggnadsplan och avstyckningsplan har påvisats att det faktiskt är möjligt att utestänga allmänheten från grönområden inom sådan plan. Till följd härav har det ansetts önskvärt att det särskilda strandskyddet skall kunna tillämpas inom sådana planer.
Med anledning härav vill utredningen understryka att byggnadsplan utgör ett institut för en närmare reglering av bebyggelsen inom ett be- gränsat tätbebyggelseområde. Genomförandet av planen ankommer icke på kommunen utan på markägarna inom planområdet. Utläggandet av allmänna platser i byggnadsplan skall i princip icke ske i större utsträck- ning än som är betingat av planområdets eget behov och markägarnas möjligheter att genomföra planen. Härav följer indirekt att markreservat för invånarna inom ett större område — en kommun eller en region — eller för allmänheten som regel icke skall avsättas genom byggnadsplan utan på annat sätt som kan vara tillämpligt i sådana fall. Inom bebyggel- seplaneringens ram kan det då närmast bli fråga om att tillämpa fastställd generalplan på sätt omnämnts ovan. I övrigt bör i första hand strand— skyddsområde eller naturreservat bildas enligt naturvårdslagen då det gäller stränder som avses vara tillgängliga för allmänheten.
Om det uppkommer ett behov av särskilt strandskydd inom detaljplane- område så kan detta alltså vara ett tecken på att detaljplaneområdet kom- mit att omfatta strandområden som rätteligen skall skyddas på annat sätt. Korrektivet är då närmast att upphäva byggnadsplanen i här ifråga-
varande del och i stället införa det strandskydd som är tillämpligt i sådana fall. Det är under alla förhållanden nödvändigt att man vid strandplane- ring gör klart för sig vart planeringen syftar och vilket institut som är tillämpligt med hänsyn härtill. Då det gäller stränderna är det ofta två intressen som konkurrerar. Det ena representeras av den stora bil- och båtburna allmänheten som har ett rättmätigt behov av tillgång till fria stränder. Det andra intresset representeras främst av ortsbor och som- marstugebyggare i trakten, ofta ägare till fritidstomter inom det bygg- nadsplaneområde som kan vara aktuellt i sammanhanget. Om det förra intresset överväger skall stranden icke tas in i byggnadsplaneområde utan reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder. Om det senare intresset däremot överväger skall stranden tas in i byggnadsplaneområde. Detta får då återverkningar på det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för markreservatet samt även för dess tillgänglighet för allmänheten. I tvek- samma fall kan man tänka sig en kompromiss på det sättet att den när- mast vattnet belägna delen av stranden reserveras genom särskilda strandskyddsåtgärder under det att återstoden av stranden tas in som grönområde i byggnadsplan.
Utredningen är medveten om att det i många fall kan vara svårt att dra en klar gräns mellan de skilda intressen som i förekommande fall skulle styra valet av strandskydd—grönområde i byggnadsplan eller strandskyddsområde, eventuellt naturreservat enligt naturvårdslagen. Många gällande byggnadsplaner, särskilt äldre sådana, lär också inne- hålla mera omfattande grönområden både på stränderna och eljest än som kan vara förenligt med en strikt tillämpning av nu gällande bygg- nadslagstiftning. Med anledning härav vill utredningen understryka att ett beslut om fastställelse av byggnadsplan detta gäller såväl äldre som nyare planer _ icke i och för sig medför någon inskränkning i allemans- rättsligt hänseende inom planområdet. Vad som sker är endast att beslutet öppnar möjligheter för markägarna inom planområdet att utnyttja marken så intensivt att allemansrätten faktiskt utplånas. Därmed är det inte sagt att detta sker och i den mån så inte är fallet beträffande exempelvis grön- områdena så är de givetvis tillgängliga för allmänheten på allemansrätts- lig grund. I sammanhanget erinras att utredningen föreslår en vidgad till- lämpning av strandlagens regel till Säkerställandet av fri passage (18 å). Denna regel blir tillämplig även på grönområden i gällande byggnads- planer om blott de i paragrafen angivna förutsättningarna är för handen.
Det sagda avser närmast byggnadsplan men gäller också i tillämpliga delar avstyckningsplan. Frågan om avstyckningsplans ställning i föreva- rande sammanhang har mindre betydelse eftersom denna plantyp är en övergångsföreteelse. Avstyckningsplanerna upphävs efter hand och ersätts med mera tidsenliga detaljplaner.
Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningens mening följd-
riktigt att för framtiden upprätthålla principen i 1 & tredje stycket strand- lagen att det särskilda strandskyddet icke skall avse områden som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Utredningen fram- lägger därför icke något förslag att upphäva eller begränsa dessa undan- tagsbestämmelser på annat sätt än att avstyckningsplaneinstitutet uteslutes ur uppräkningen av plantyper som avses. Denna ändring syftar dock icke till någon förändring av undantagsregelns sakliga innehåll utan är uteslu- tande betingad av hänsyn till avstyckningsplaneinstitutets långt fram- skridna avveckling.
Med utomplansbestämmelser förhåller det sig på ett annat sätt. Sådana bestämmelser innebär inget byggnadsförbud som skulle kunna medföra dubbelprövning i förhållande till strandlagen. Utomplansbestämmelserna är en form för reglering av glesbebyggelse i sådana fall där en med bygg- nadslovsplikt förenad tillsyn över sådan bebyggelse är behövlig. I allmän- het lär det därför förhålla sig på det sättet att om utomplansbestämmelser erfordras för en trakt så bör de också gälla för de strandskyddsområden som är belägna i samma trakt. Någon anledning att göra undantag för sådana områden föreligger icke. Därigenom tillgodoses också i viss utsträck- ning det önskemål som framställts från en del håll att di'spensbe'byggelsen inom strandskyddsområden skall kunna regleras något mera än vad som är möjligt enbart med hjälp av strandreglerna.
Den väckta frågan om innebörden i 113 & byggnadslagen har stor bety- delse i och för sig. Emellertid är detta ett spörsmål som icke kan klar- läggas i förevarande sammanhang. Det är uteslutande en fråga om byggnadslagstiftningens tolkning och tillämpning.
Strandskyddet och fastighetsbildningslagstiftningen Gällande strandlag innehåller inga särskilda regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning inom strandskyddsområde. Vid den nu verkställda undersökningen har detta förhållande icke kritiserats från något håll. Tvärtom ger undersökningsresultatet vid handen att reg- lerna för fastighetsbildning bör sammanhållas i den särskilda fastighets- bildningslagstiftningen som anses inrymma tillräckliga möjligheter att be- akta de speciella strandskyddsintressena. I sammanhanget understrykes därjämte fastighetsbildningsorganens omedelbara kontakt med utvecklings- tendenserna beträffande markanvändningen för fritidsändamål, ett förhål— lande som innebär goda möjligheter att i ett tidigt skede bedöma behov av föreliggande åtgärder från det allmännas sida samt att över huvud taget medverka i den erforderliga inventerings- och planeringsverksam- lieten. På denna punkt anför [(mtmätcristyrclscn:
Lantmäteriets olika enheter kommer i sin verksamhet i nära kontakt med såväl köpare av områden för fritidsändamål som med markägare och kommu-
nala och regionala myndigheter. Distriktslantmätarna får bla en omedelbar kän- nedom om utvecklingstendenserna i fråga om markutnyttjande för fritidsändamål mm samtidigt som de genom sin lokalkännedom äger förutsättningar att utan tidsödande utredningar preliminärt bedöma det behov av åtgärder från det all- männas sida, som utvecklingen eventuellt kan motivera. De intressen strandlagen aVSer att tillgodose har också såsom förutsattes redan vid den nu gällande strand- lagens tillkomst kommit att beröras av olika av lantmäteriorganisationen företagna lokala och regionala utredningar.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län tar upp två spörsmål som kan uppkomma vid avstyckning inom strandlagsområde:
I anslutning till den under punkt 1 i Eder skrivelse uppställda frågan vill läns- styrelsen göra vissa påpekanden rörande fastighetsbildningen inom strandlags- förbudsområden. Ärenden rörande dylik fastighetsbildning underställas, enligt praxis i härvarande län, regelmässigt länsstyrelsen för prövning jämlikt 19 kap 13 5 2 mom jorddelningslagen. Självfallet brukar i dylika ärenden förrättnings- mannen i allmänhet söka begränsa styckningslotten till att ej omfatta själva stranden. Ej sällan torde emellertid den inom styckningsfastigheten kvarblivande strandremsan göras alltför smal, varigenom styckningslottens förvärvare frestas att genom arrendeavtal och utförande av speciella anläggningar på stranden söka utplåna allemansrätten därstädes. Stundom förekommer att förrättningsservitut, innefattande rätt för härskande fastigheten att uppföra båthus mm inom strand- lagsförbudsområde, tillskapas. Det torde kunna ifrågasättas om det är lämpligt att tillskapa dylika servitut. Sker emellertid sådan servitutsbildning synes fastighets- bildningen böra underställas länsstyrelsens prövning.
Överlantmätaren i Gotlands län anmäler däremot positiva erfarenheter av allmänhetens inställning till strandfrågorna:
Vid fastighetsbildning för fritidsändamål inom icke detaljplanelagd mark bibe- hålles stranden —— om den icke tidigare är samfälld — till stamfastigheten. Säljare och köpare brukar ha full förståelse för att stranden lämnas fri. Säljaren vill ofta själv ha tillgång till stranden. Dessutom ger en fri strand honom möjlighet att sälja även längre in belägna tomtplatser. Köparen uppskattar de fria, stränderna som strövområden.
I 19 kap 13 ä 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 5 1 mom fastig- hetsbildningslagen för stad föreskrives att avstyckning inom område där särskilda bestämmelser gäller med avseende på markens bebyggande ej må verkställas så att syftet med bestämmelserna motverkas. Detta inne- bär utom annat att avstyckning för bebyggelse inom strandskyddsområde ej får ske med mindre dispens från där rådande byggnadsförbud kan utverkas. Dessa två lagregler innebär tillsammans att det är väl sörjt för hänsynen till strandskyddet i gällande fastighetsbildningslagstiftning såvitt angår avstyckning av obebyggd mark. Detta är viktigt eftersom den all- deles övervägande delen av förekommande framställningar om ändring - i fastighetsindelningen längs stränderna avser just avstyckning.
Några direkta regler med motsvarande innehåll finns icke i gällande fastighetsbildningslagstiftning i vad avser andra fastighetsbildningsinsti- tut (laga skifte, ägoutbyte etc). Emellertid är ändringar i fastighetsindel- ningen av detta slag för bostadsändamål sällsynta varför frågan i stort sett saknar praktisk betydelse. I sammanhanget erinras att 1954 års fas- tighetsbildningskommitté väntas framlägga förslag till ny fastighetsbild- ningslag inom kort, varvid det får antas att ovannämnda i och för sig omotiverade olikhet i skilda fastighetsbildningsinstitut föreslås bli upphävd.
På grund av det anförda och då sambandet mellan fastighetsbildning och strandkontroll i princip bör säkerställas i fastighetsbildningslagstift- ningen och icke i strandreglerna anser utredningen att gällande ordning i detta avseende bör bibehållas. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke.
Med anledning av vad lantmäteristyrelsen och vissa andra myndigheter anfört vill naturvårdsutredningen understryka betydelsen av att fastighets- bildningsorganen ägnar strandfrågorna ökad uppmärksamhet i alla delar av riket. För lantmäteriets del lär strandfrågor anmäla sig snart sagt dagligen under fältarbetssäsongen inom kustdistrikten eftersom allmän- heten har att vända sig till vederbörande distriktslantmätare i ärenden angående avstyckning av tomter för fritidsbebyggelse. Fastighetsbildnings- organens insatser på förevarande område måste tillmätas särskild bety- delse i de fall där strandplaneringen släpar efter och där strandskydds- förordnanden ännu icke hunnit utfärdas. Där saknas visserligen grund för att vägra avstyckning för fritidsbebyggelse enbart av hänsyn till strandskyddet som ju ännu icke fått legal form i sådana fall. Genom rådgivnings- och upplysningsverksamhet i samband med förrättnings- åtgärderna torde förrättningslantmätarna ändock ej sällan kunna påverka utvecklingen i gynnsam riktning eftersom det oftast är ett privat mark- ägarintresse jämsides med det allmänna strandskyddsintresset att hålla vissa stränder fria från bebyggelse. Där det icke är möjligt att uppnå sådana resultat på frivillig väg är det särskilt angeläget att förrättnings- lantmätarna medverkar till att frågan så snabbt som möjligt kommer under bedömning av det regionala naturvårdsorganet — länsstyrelsen — som i förekommande fall kan ingripa med stöd av strandreglerna eller andra regler i naturvårdslagen.
Med anledning av vad länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anfört om avstyckning inom strandskyddsområde samt bildandet av servitut vid avstyckning vill utredningen tillägga följande. Som framhållits här ovan innehåller fastighetsbildningslagstiftningen en reell möjlighet att vägra olämplig avstyckning för ny bebyggelse inom strandskyddsområde. En förutsättning för vägran är att länsstyrelsen också vägrar den avsedda bebyggelsen. Därest dispens meddelas för fritidsbebyggelse inom strand— skyddsområde saknas möjlighet att enbart ur strandskyddssynpunkt vägra
avstyckning av en tomt för samma bebyggelse. Länsstyrelsens viktigaste medel att motverka olämplig avstyckning för bebyggelse inom strand- skyddsområde är alltså att själv vägra dispens för bebyggelse.
Om emellertid dispens för bebyggelse kan lämnas och avstyckning begäres är det enligt utredningens mening bäst överensstämmande med 19 kap 13 % 2 mom jorddelningslagen samt 5 kap 8 5 1 mom fastighets- bildningslagen att iaktta stor restriktivitet vid överförandet av strandskyd- dad mark till avstyckningslott för bebyggelse. Där särskilda skäl ej för- anleder annat skall marktilldelningen i sådana fall icke göras större än som förestavas av allmänna minimikrav samt skälig hänsyn till sedvana i orten. En generös tolkning av gällande författningar i här åsyftade fall kan lätt medföra att avstyckningen motverkar syftet med strandregle- ringen, något som uttryckligen icke får ske enligt angivna lagrum. Det- samma gäller i tillämpliga delar för det fall att byggnad uppförts utanför strandskyddsområde men så nära dess yttergräns att det blir nödvändigt att ta med en del av Skyddsområdet då man skall bilda en lämplig tomt kring denna byggnad.
Med anledning av vad som anförts om bildandet av servitut vid avstyck- ning kan liknande synpunkter anläggas för det fall att servitut avser rätt att uppföra båthus inom strandskyddsområde. Sådan byggnad är underkastad den särskilda strandkontrollen och följaktligen föremål för byggnadstillståndstvång därest byggnaden icke faller under undantags- bestämmelsen i 17 å tredje stycket naturvårdslagen. Det enklaste sättet att undvika servitut avseende rätt att uppföra båthus är alltså att vägra byggnadsdispens beträffande samma byggnad. I andra sammanhang har framkommit ett önskemål att förhindra bildandet av servitut avseende rätt att anlägga båtbrygga inom strandskyddsområde till förmån för fritidsfastighet som ligger inom eller utom samma område. Eftersom anläggandet av båtbrygga icke innefattas i den särskilda strandkontrollen kan man emellertid icke vid tillämpning av avstyckningsreglerna vägra bildandet av servitut för samma ändamål enbart ur strandskyddssynpunkt.
Avstyckningsreglerna kan icke inrymma större hänsyn till det särskilda strandskyddet än som täckes av strandreglernas eget innehåll. Däremot är det fullt klart att avstyckningsreglerna föreskriver full hänsyn till strandskyddets syfte i alla de hänseenden där detta kan påverkas av en ändring i fastighetsindelningen. Syftet med det särskilda strandskyddet får icke i något avseende motverkas genom avstyckning inom strand- skyddsområde.
I procedurfrågan erinras slutligen att ett strandskyddsförordnande icke kan grunda någon formell möjlighet att inhämta länsstyrelsens »medgi- vande» till avstyckning eller att »underställa» fråga om avstycknings tillåtlighet länsstyrelsens prövning. Sistnämnda fråga skall prövas av för- rättningsmannen enligt gällande bestämmelser i fastighetsbildningslagstift-
ningen. Sedan denne efter erforderligt samråd med andra myndigheter prövat frågan och avgivit utlåtande om avstyckningens tillåtlighet kan detta utlåtande i förekommande fall underställas ägodelningsrättens pröv- ning. Byggnadsmyndigheternas inflytande i fastighetsbildningsproceduren är ingående reglerat och det har därigenom tillagts dessa myndigheter befogenhet att föra talan och få sina synpunkter på fastighetsbildnings- åtgärderna prövade.
Strand planeringen
Vid den permanenta strandlagens tillkomst framhölls angelägenheten av att länsstyrelsen bedrev erforderlig inventerings— och planläggningsverk- samhet för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt. Man måste göra klart för sig vilka stränder som borde bevaras för framtiden samt hur den nödvändiga bebyggelsen längs stränderna i stort borde anordnas ävensom hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet längs stränder som vore eller kunde väntas bli särskilt eftersökta för fritids- bebyggelse borde positiva åtgärder vidtas i syfte att åstadkomma en sådan lokalisering av bebyggelsen att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna på bästa möjliga sätt.
I fråga om valet av planeringsform ansågs att översiktlig planläggning enligt byggnadslagen i en del fall skulle kunna vara ett lämpligt medel att åstadkomma en önskvärd utveckling längs stränderna. Emellertid bedömdes det oftast bli nödvändigt att skyndsamt vinna en överblick över läget och att därför åstadkomma en översiktlig planläggning i snabbare och enklare former än dem byggnadslagen erbjuder. Med hänsyn härtill kom statsmakternas beslut i planeringsfrågan att innebära att en sådan planering icke skulle bli i något hänseende bindande utan endast vägle- dande. Om och i vad mån detta planeringsarbete i en framtid borde när- mare regleras och i samband därmed ett nytt och kanske förenklat men dock rättsligt bindande planinstitut införas finge bero på den blivande utvecklingen av strandbebyggelsen.
Den översiktliga strandplanering som alltså vore erforderlig borde syfta till att i stora drag ange hur strandområdena lämpligen bör disponeras för att på bästa möjliga sätt kunna tillgodose de olika behov som finns. Rikt- linjerna för planeringen angavs av strandutredningen på följande sätt:
Planeringen bör sålunda avgränsa de områden, vilka med hänsyn till sitt läge eller sin beskaffenhet om möjligt bör hållas helt fria från bebyggelse för att bibe- hållas såsom ostörda frilufts- och strövområden eller för att erbjuda allmän- heten tillgång till lämpliga badplatser. Därjämte bör den utmärka sådana områden, där allmänhetens rekreationsbehov bör kunna tillgodoses jämsides med en gles bostadsbebyggelse, och samtidigt angiva i vad mån individuell kontroll av bygg- nadernas placering kan anses erforderlig inom dessa områden. Planens innehåll i nu nämnda hänseenden får direkt betydelse dels vid avgörandet var och i vilken
omfattning byggnadsförbud skall meddelas, dels vid prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor enligt strandlagen. Vidare hör av strandplaneringen framgå vilka strandområden, som bör få upplåtas för tätare bebyggelse, antingen för sommar- vistelse eller för permanent bosättning. Hur stränderna inom sistnämnda områden skall utnyttjas för skilda ändamål kan prövas först i samband med den detalj- planering enligt byggnadslagens regler, som måste komma till stånd innan bebyg- gelse medgives. En planläggning i angivna avseenden kommer att vara till nytta icke blott vid tillämpningen av strandlagen utan även vid tillämpningen av bygg- nadslagen. Den blir nämligen vägledande då det gäller att avgöra var och när tätbebyggelse får komma till stånd, icke endast inom strandområdena utan även i viss mån inom närliggande områden. Skall framdeles regionplan eller generalplan upprättas och innefatta säkerställande av markbehoven för friluftsliv och fritids- bebyggelse, kommer den verkställda strandplaneringen att belysa rådande förhål- landen och därigenom väsentligt underlätta de avgöranden, som skall träffas i regi- onplanen eller generalplanen.
Beträffande planeringsbehovet ansågs det slutligen vid strandlagens till- komst att detta behov icke alltid finge anses ådagalagt, varför planering borde ske endast i den mån länsstyrelsen funne detta påkallat av förhål- landena.
Resultatet av den nu verkställda undersökningen stöder uppfattningen att angivna riktlinjer för den översiktliga strandplaneringens bedrivande är i allt väsentligt ändamålsenliga. Så till exempel har det icke ifrågasatts från något håll att planeringen skulle ges rättsligt bindande former genom allmän tillämpning av fastställd plan enligt byggnadslagen eller genom tillskapandet av ett nytt rättsligt bindande planinstitut. I stället visar all erfarenhet att en informell och vägledande planeringsform är att föredra. Någon ändring på denna punkt föreslås därför icke av utredningen.
Emellertid framgår det också av undersökningsresultatet att strand- planeringen uppvisar en betydande eftersläpning i stora delar av landet. Länsstyrelserna har av olika skäl icke kunnat föranstalta om dylik plane- ring i den utsträckning som varit önskvärd. Detta beror dock icke på riktlinjer för strandplaneringen utan på tillämpningssvårigheter. I fler- talet fall anförs bristen på planeringsresurser såsom orsak till eftersläp- ningen.
Med hänsyn till den snabba utveckling av fritidsbebyggelsen som nu sker längs stränderna i stora delar av riket är det angeläget att planerings- frågan tas upp till omedelbar prövning i all erforderlig utsträckning. Ut- redningen tillmäter denna fråga sådan vikt i dagens läge att den kräver kontinuerlig uppmärksamhet och efter hand nya överväganden. Särskilt i sådana delar av riket där frågan tidigare icke ägnats större uppmärk— samhet men där exploateringen av stränderna nu ökar eller kan väntas öka måste en planering av stränderna igångsättas omedelbart och bedrivas med all kraft. För att bredda och effektivisera verksamheten är det enligt 16.
utredningens mening angeläget att ta vara på de möjligheter som kan föreligga att lösa strandfrågorna genom kommunal planering.
Av det sagda framgår att utredningen delar strandutredningens uppfatt- ning att strandplaneringen i huvudsak alltjämt bör få formen av en infor- mell och vägledande planering i likhet med vad utredningen föreslår för naturvårdsplanering över huvud taget. Emellertid vill utredningen samtidigt understryka att detta icke får uppfattas på det sättet att man skall avstå från andra möjligheter att påverka en ändamålsenlig utveckling av bebyggelsen på stränderna där sådana möjligheter föreligger och är lämpliga med hänsyn till föreliggande förhållanden. Så till exempel skall man självfallet i förekommande fall utnyttja byggnadslagens olika plan- institut.
Säkerställandet av fri passage
1952 års strandlag innehåller i 2 & en regel som säkerställer fri passage för allmänheten inom strandskyddsområde och i dess närhet. Innebörden är att länsstyrelsen kan förelägga den som håller stängsel på sådana platser att anordna grind eller annan genomgång därest stängslet hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom strandskyddsområde där all- mänheten eljest skulle ägt att färdas fritt. Är det uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som nu gäller om stängsel äger mot5varande tillämpning beträffande dike. Den som efter föreläggande anordnat passage äger enligt 7 % strandlagen i allmänhet rätt till ersättning av kronan för kostnaden och för underhåll av anordningen. Enligt 9 & strandlagen kan handräckning lämnas därest föreläggande enligt 2 % icke efterkommes.
Av förarbetena till strandlagen framgår att man med ifrågavarande regel velat förhindra att hela syftet med ett strandskyddsområde förfelas genom att markägaren inhägnar området med klätterfria stängsel eller avspärrar marken genom att gräva diken som hindrar framkomsten. En sådan avspärrning kan visserligen icke bringa allemansrätten att upphöra inom det avstängda området. Men den kan utgöra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning varför behov anses föreligga av en regel som på här angivet sätt säkerställer rätten till fri passage.
Beträffande tillämpningen av stadgandet i 2 % strandlagen anförde departementschefen (prop 187/1952 sid 102) att det vore angeläget att genomgång i stängsel anordnades på sådant sätt att skada ej behövde uppkomma för jordägaren. Genomgången borde därför såvitt möjligt göras så att det ej uppstod risk för att hemdjur kunde ta sig ut från ett inhägnat område.
Att efter föreläggande passage anordnas genom stängsel eller över dike eller sådana hinder borttages medför icke att allemansrätten får utövas
mer intensivt eller på annan mark än som följer av vanliga regler. Till- lämpning av paragrafen förändrar sålunda icke allemansrättens karaktär. Det skydd för rättens utövning som genom paragrafen kan beredas avser såväl mark som innehas av jordägaren själv som områden vilka upplåtits med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån för annan fastighet. Den fria passagerätten kan icke utan vidare bringas att upphöra genom att marken upplåtes med nyttjanderätt eller servitut.
Av utredningens undersökning rörande strandlagens tillämpning fram- går att strandlagens regel till Säkerställandet av fri passage kommit att utnyttjas i ringa omfattning. Trots detta anser utredningen att starka skäl talar för att bibehålla regeln i befintligt skick. Det föreligger utan tvekan ett faktiskt behov av en regel av här ifrågavarande beskaffenhet som kan tillämpas i undantagsfall. Härtill kommer att hela strandregle- ringen kommer att få ökad betydelse i stora delar av landet under den närmaste framtiden. Detta måste medföra att de regler som avser att upprätthålla strandskyddet kommer att få i motsvarande mån ökad be- lydelse.
Härutöver håller utredningen före att en regel till Säkerställandet av fri passage fyller en viktig uppgift inte bara på strandskyddsområdena utan också på andra platser som är av väsentlig betydelse för friluftslivet. Att så är fallet framgår bl a av i annat sammanhang refererade yttranden angående möjligheterna att utestänga allmänheten från grönområden inom byggnadsplan.
Onekligen talar vissa skäl för att frågor om stängselgenombrott borde lösas i samband med en allmän reglering av allemansrätten. Emellertid har frågan stor praktisk betydelse och på ett viktigt område finns redan bestämmelser i ämnet i gällande strandlag.
På grund härav föreslår utredningen att en regel med här åsyftad inne- börd och tillämpning upptages i en ny naturvårdslag på sätt framgår av 18 % lagförslaget. Regeln avses i sak få samma innehåll som 2 % strand— lagen men med en vidgad tillämpning som alltså innebär att den kommer att tillämpas inte bara inom eller i närheten av strandskyddsområden utan också inom eller i närheten av andra områden som är av väsentlig bety- delse för friluftslivet. Någon ändring föreslås icke i strandlagens regler om ersättning och handräckning som alltså bevaras i lagförslaget med den vidgade tillämpning som följer av utformningen av 18 5.
6. Skyddet av landskapsbilden
Inledning I naturskyddslagen infördes generella föreskrifter rörande arbetsföretag ägnade att främja en ändamålsenlig landskapsvård. Dessa regler var när-
mast avsedda att utgöra en utvidgning och komplettering av det skydd som redan tidigare uppmärksammats i speciallagstiftningen. Dessutom infördes speciella regler för kontroll över täktverksamheten och reklam- anordningarna. Bebyggelsen undantogs emellertid från den avsedda kontrol- len, då dessa företag med större fördel ansågs bli reglerade i den ordning byggnadslagstiftningen anvisar.
Den skadliga inverkan på landskapsbilden, som åstadkommes genom exploaterande arbetsföretag, yttrar sig dels i bortförande eller omformning av vissa terrängpartier och dels i införande av främmande element i land- skapet. Den förra gruppen företag åstadkommer ofta de allvarligaste skadorna, då de för all framtid omformar landskapets utseende. På grund härav framstår skyddet av landskapsbilden mot sådana arbetsföretag som särskilt angeläget, varmed dock icke är utsagt att andra företag är av ringa betydelse i sammanhanget. Allmänt bör nämligen målsättningen vara att såvitt möjligt bevara landskapsbilden från alla de störande förändringar eller inslag, som åstadkommes genom olämpligt placerade eller olämpligt utförda arbetsföretag. Detta kan uppnås om de naturvårdande myndig- heterna erhåller medinflytande vid planeringen av alla sådana företag som kan förväntas medföra betydande skada på landskapsbilden. De krav på hänsyn till naturvårdsintressena som därvid kan framställas förutsättes i allmänhet icke behöva vara av så ingripande natur att företagaren där- igenom åsamkas avsevärt men eller betydande ekonomisk förlust.
I det följande behandlas arbetsföretag i allmänhet, täktverksamheten och reklamanordningarna i enlighet med den indelning lagstiftningen er- hållit i naturskyddslagen. Under arbetsföretag i allmänhet behandlas bil- skrotupplagen, en företeelse som på senare tid kommit att framstå som en särskilt allvarlig naturvårdsfråga. Dessutom har i en särskild avdelning behandlats den bebyggelsereglering, som för närvarande finnes intagen i 86 och 122 55 byggnadslagen.
Av skäl för vilka tidigare redogjorts har utredningen funnit att berörda regler i byggnadslagen bör samordnas med naturvårdslagen. På grund av syftet med nämnda bebyggelsereglering och dess hittillsvarande tillämpning synes densamma med fördel kunna inordnas under de särskilda regler, som gäller skydd för landskapsbilden.
Bebyggelsereglering i vissa fall Gällande rätt m m 122 % byggnadslagen har följande lydelse:
Finnes område som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan böra särskilt skyd- das på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden. eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, må länsstyrelsen för- ordna, att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd.
Ej må tillstånd vägras, om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare, utan att skälig ersättning därför gives.
86 % byggnadslagen, som är tillämplig inom stad och stadsliknande samhällen, har identiskt samma lydelse utom i ett avseende. Förordnande enligt denna paragraf meddelas nämligen av Konungen. Länsstyrelsen är dock beslutande myndighet i dispensärenden. Stadsplaneutredningen an- förde i sitt betänkande (SOU 1945: 15) bla att med stöd av 86 och 122 åå ingripande ur naturskyddssynpunkt kunde ske i fråga om tex område kring ett vackert vattendrag, vars skönhetsvården skulle äventyras om bebyggelsen gestaltades godtyckligt och utspreds i terrängen efter varje markägares eget omdöme. Det framhölls emellertid såsom mycket ange- läget att de bebyggelsereglerade områdena icke gavs större utsträckning än förhållandena påkallade. Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag i denna fråga och gjorde bla följande uttalande (prop 131/1947 sid 159):
Det är, såsom jag förut framhållit, ett väsentligt intresse för det allmänna, att område, som på grund av naturskönhet eller säregna naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig, ur historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse finnes böra skyddas, icke vandaliseras genom olämpliga byggnadsföretag. För att skydda ett sådant område behöver bebyggelse därå i allmänhet ej förbjudas. Det är i de allra flesta fall tillräckligt att tillse, att bebyggelsen utformas under hän- synstagande till omgivningen. För att vinna erforderlig kontroll över bebyggelsen bör därför såsom stadsplaneutredningen föreslagit, förordnande kunna meddelas, att nybyggnad inom sådant område ej må ske utan tillstånd av länsstyrelsen. Till- ståndet skulle då kunna göras beroende av att sådana jämkningar vidtagas i den av markägaren tänkta placeringen eller arkitektoniska utformningen av byggnaden, som erfordras för att landskapsbilden ej skall störas. Enligt förslaget skall vid tillståndsprövningen hänsynstagandet till de intressen som man vill skydda icke få sträckas så 'långt att markens ägare tillskyndas märkligt men. Även om det med tillståndsprövningen avsedda syftet i de flesta fall :kan vin—nas utan att ägaren tillfogas sådant men, kunna dock fall förekomma, då ett mera vittgå- ende ingrepp är önskvärt för att bevara ett område från störande bebyggelse. Tillstånd bör därför kunna förvägras, även om markägaren därigenom åsamkas märkligt men. En förutsättning härför måste dock vara, att markägaren får skälig ersättning för den skada han lider. Frågan vem som skall svara för gottgörelsen till markägaren torde icke behöva lösas i lag. Mången gång torde enskilda sam- manslutningar eller kommunerna visa sig villiga att åtaga sig ersättningsskyldig- heten. Kunna erforderliga medel för ändamålet ej ställas till förfogande, lärer det icke kunna. undvikas att tillstånd till åtgärden får lämnas.
Ur social synpunkt föreslog naturskyddsutredningen att 86 och 122 åå byggnadslagen borde givas en vidgad innebörd så att de kunde göras till- lämpliga även inom områden som genom sitt läge vore av väsentlig bety- delse för befolkningens umgänge med naturen. Detta förslag föranledde emellertid ingen åtgärd.
Erfarenheter från lagens tillämpning I den tidigare behandlade skrivelsen till länsstyrelserna med vissa frågor rörande omfattningen av fritidsområden mm inom länen har utredningen anhållit om uppgift om omfattningen av de förbud som meddelats med stöd av 122 % byggnadslagen. Av länsstyrelsernas svar framgår att nämnda paragraf tillämpats i högst varierande omfattning inom länen. Inom fler- talet län har förordnanden i allmänhet utfärdats endast i den begränsade omfattning, som förutsattes vid byggnadslagens tillkomst. Områdena är mestadels små och utgöres av framträdande partier i landskapet såsom utsiktspunkter och strandområden. I Östergötlands och Älvsborgs län förekommer icke något förordnande enligt 122 %. Några län redovisar emel- lertid ganska betydande förbudsområden. Sålunda omfattar förordnanden av angivet slag i Stockholms län hela yttre skärgården, i Södermanlands län ett två mil långt kustområde vid Bråviken jämte utanför liggande holmar och skär, i Kalmar län stora sammanhängande områden på Öland främst på norra udden och västra kustklinten, i Gotlands län ett 500 meter brett område runt hela ön med större djup bl a på Fårön, i Kristianstads län ett tiotal större kustområden, i Jämtlands län områden längs mellanriksvägen mellan Enafors och Storlien och i Tänndalen samt i Västerbottens län större områden vid sjöar och vattendrag i Tärna och Vilhelmina socknar.
Beträffande 86 & byggnadslagen har utredningen erfarit att denna be- stämmelse endast kommit att tillämpas i ringa omfattning.
Av ovannämnda uttalanden vid lagens tillkomst framgår att 86 och 122 %% byggnadslagen har ur naturvårdssynpunkt klart defensiv karaktär och därför bör komma till användning i sådana fall där intresset av skyd- det av naturen själv jämte landskapsbilden överväger intresset av skydd för socialt markutnyttjande. Det är dock uppenbart att landskapsskyddet mången gång har positiva verkningar även för friluftslivet. Den primära innebörden i angivna stadganden är emellertid av estetisk eller kulturell art. Så har även bestämmelserna tillämpats i praktiken, även om det i vissa fall är uppenbart att strandlagen skulle ha bättre tjänat det aktuella syftet. Enligt departementschefens ovan citerade uttalande skulle förord- nande enligt berörda paragrafer få sitt största värde genom möjligheten till kontroll av bebyggelsens läge främst med hänsyn till skyddet av land- skapsbilden. Dessutom skulle myndigheterna i samma syfte ha befogen- het att påverka den tilltänkta byggnadens arkitektoniska utformning. I praktiken har detta uttalande av några länsstyrelser tolkats så att läns- styrelsen därigenom skulle ha vittgående befogenheter att påverka utform- ningen av byggnaden i fråga, medan man åter i andra länsstyrelser ansett stadgandets innebörd i huvudsak medgiva lokaliseringsmöjlighet. En viss osäkerhet synes således råda beträffande innebörden av bebyggelse— regleringen. Någon fullständig klarhet i detta avseende torde icke heller vara att hämta från de fåtal besvärsmål som hittills blivit avgjorda.
Kungl Maj:ts ställningstagande i dessa mål visar dock en tendens mot att föreskrifter i syfte att påverka byggnadens utformning icke får göras alltför långtgående för att vara förenliga med lagens innebörd.
Utredningens förslag
Det väsentliga värdet ur naturvårdssynpunkt av 86 och 122 åå byggnads- lagen ligger i möjligheten att med stöd av dessa regler åstadkomma en lämplig lokalisering av glesbebyggelsen till skydd för en känslig land- skapsbild. Denna lokalisering har emellertid hittills icke kunnat drivas hur långt som helst beroende på att markägare icke får åsamkas avsevärt men utan att ersättning härför utgives. Då det icke är utsagt vem som i förekommande fall skall betala denna ersättning, begränsas reglernas till- lämplighet i praktiken. Glesbebyggelse har sålunda icke helt kunnat förbjudas ens inom de känsligaste områden.
Denna betydande begränsning av ifrågavarande bebyggelsereglering har föranlett de framställningar om en komplettering av lagen med ersätt- ningsbestämmelser, för vilka utredningen tidigare redogjort. Vid över- vägande av samordningsfrågan fann utredningen också det mest över— tygande skälet för en överflyttning av bestämmelserna till naturvårdslagen vara att bebyggelseregleringen därigenom på ett konsekvent sätt kunde förses med ersättningsbestämmelser. Ersättningsbestämmelserna föreslås bli enhetligt utformade för hela naturvårdslagen och intagna i en särskild avdelning av denna. För innehållet i bestämmelserna lämnas en samlad redogörelse senare i detta kapitel (sid 318).
Genom en komplettering på föreslaget sätt kommer de beslutande myn- digheterna att erhålla en starkare ställning och garantier vinnas för att skyddet av värdefulla partier i landskapet mot störande bebyggelse i fort— sättningen icke skall behöva bli eftersatt. Utredningen förutsätter härvid att medel till gäldande av ersättningar till markägare finns tillgängliga i erforderlig omfattning.
Det synes utredningen icke föreligga någon anledning att bibehålla skilda regler för stad och landet i övrigt med avseende på det organisa- toriska handhavandet av de nya reglerna i naturvårdslagen. Eftersom läns- styrelsen i framtiden kommer att få en än mer markerad ställning som beslutande myndighet i naturvårdsfrågor bör länsstyrelsen även i fråga om den här behandlade särskilda bebyggelseregleringen ha fullständiga befogenheter. Härigenom vinnes förutom praktiska fördelar även fördelen av överensstämmelse med motsvarande förhållanden på strandregleringens område.
I samband med en överföring av bestämmelserna i 86 och 122 %% bygg- nadslagen till naturvårdslagen synes det motiverat att klarlägga den fram- tida innebörden av den aktuella bebyggelseregleringen. Såsom ovan fram-
hållits har nämligen begreppet nybyggnad enligt paragrafernas nuvarande lydelse tolkats olika och föranlett viss osäkerhet vid lagens tillämpning. Detta torde främst bero därpå att nybyggnad i detta sammanhang icke kan anses överensstämma med den innebörd av begreppet som kommit till uttryck i 75 % byggnadsstadgan.
Enligt utredningens tidigare framförda mening ligger det största värdet ur naturvårdssynpunkt med nämnda bebyggelsereglering i den möjlighet till lokalisering av bebyggelsen med hänsyn till landskapsbilden som bestämmelserna medger. Däremot torde den i sammanhanget förefintliga möjligheten att samtidigt påverka byggnadens yttre utformning vara av underordnad betydelse. Frågor av denna art bör enligt utredningens uppfattning med större fördel kunna regleras i den ordning byggnads- stadgan anvisar för byggnadslov, varigenom en fullständigare kontroll av byggnadens utförande kan vinnas. Det synes för övrigt vara mindre lämpligt att i en naturvårdslag införa bestämmelser som syftar till en detaljkontroll av bebyggelsen.
På grund av det anförda har utredningen funnit skäl föreslå att den i naturvårdslagen införda bebyggelseregleringen till skydd för landskaps- bilden endast bör omfatta kontroll av byggnadens läge vid uppförande av helt ny byggnad. Därmed erhålles en samordning med vad som gäller vid strandregleringen. Fullständig överensstämmelse mellan de båda insti- tuten har dock icke åstadkommits och synes ej heller erforderlig. Den i strandregleringen intagna kontrollen av ändring av byggnad för tillgodo- seende av ett väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd samt vissa förberedelsearbeten för bebyggelse har nämli- gen till uppgift att förhindra att allemansrätten utsläckes inom området i fråga. Däremot synes dessa åtgärder icke i väsentlig grad kunna inverka på landskapsbilden.
I den mån det inom känsliga områden kan finnas ett behov av närmare reglering av bebyggelsens utförande, rekommenderar utredningen en vid- gad tillämpning av utomplansbestämmelser.
Det nuvarande innehållet i 86 och 122 %% byggnadslagen möjliggör skydd för ett flertal olika syften. Det gemensamma för skyddsområdena är emel- lertid att dessa på grund av läge eller beskaffenhet är speciellt känsliga för hur bebyggelsen lokaliseras med hänsyn till områdets kulturellt-estetiska värde. Att härvid söka åstadkomma en gränsdragning mellan de direkt naturvårdande syftena och uppgiften att skydda vissa värdefulla element i kulturlandskapet har icke förefallit nödvändigt. Omständigheterna är väl i de flesta fall sådana att något motsatsförhållande knappast kan anses föreligga mellan naturvårds- och kulturvårdsintresset i dessa sammanhang. Såsom ett belysande exempel härpå kan omnämnas Björkö i Mälaren. I anslutning till ett större fornlämningsområde har här utfärdats byggnads- förbud enligt 122 % byggnadslagen över ett vidsträckt område. Genom
detta förbud har man önskat få kontroll över bebyggelseutvecklingen för att bevara den ursprungliga miljön kring fornlämningsområdet. Sambandet mellan kultur- och naturvård är i detta fall uppenbart. De byggnadsförbud som utfärdats i syfte att bevara miljön kring kyrkor och andra värdefulla byggnader kan likaså befrämja naturvårdens intressen genom möjligheten att bevara en tilltalande miljö eller landskapsbild.
Även om utredningen sålunda icke syftar till någon väsentlig ändring i sak av innehållet i 86 och 122 %% byggnadslagen, bör vid stadgandenas inordning i naturvårdslagen en överarbetning av lagtexten ske i syfte att klarare framhålla innebörden av det byggnadsförbud, varom här är fråga. Sålunda bör, i likhet med vad som föreslagits för strandskyddet, framgå av stadgandet att vad som åsyftas är att erhålla en kontroll av lokalise- ringen av bebyggelsen inom området. Vidare anser utredningen att villko- ren för institutets tillämpning kan uttryckas enklare än vad som skett i gällande bestämmelser. Det är också önskvärt att åstadkomma en allmän överensstämmelse mellan villkoren för att bilda naturreservat i vissa fall och att tillgripa här ifrågavarande byggnadsförbud. Enligt utredningens allmänna syn är det här fråga om ett fullständigt områdesskydd —— reservatet och ett partiellt _ byggnadsförbudet, där det senare ofta i praktiken får tillgripas som ett provisorium i avvaktan på den definitiva skyddsformen. På här anförda skäl föreslår utredningen att objektet för byggnadsförbudet i fråga i lagtexten beskrives som område, som på grund av naturens eller kulturmiljöns beskaffenhet företer en särskilt värdefull landskapsbild.
Vidare anser utredningen befogat att närmare överse tillämpningsområdet för bebyggelsekontrollen i fråga. Gällande bestämmelser i 86 och 122 %% byggnadslagen äger ej tillämpning inom område som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Detta undantag är självklart, då de nämnda planinsti- tuten medför en fullständig reglering av bebyggelsen. Enligt utredningens mening finns fullgoda skäl att undantaga även fastställd generalplan. Men det följer även av utredningens allmänna utgångspunkter att här ifråga- varande bebyggelsekontroll bör vika för de fullständiga områdesskydd, som kan meddelas med stöd av naturvårdslagen å enskild mark, dvs natur- reservat och naturminne. Utredningen föreslår därför att byggnadsför— budet icke skall äga tillämpning inom område, som ingår i naturreservat eller naturminne eller i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Härmed får byggnadskontrollen för landskapsskyddet samma tillämpnings- område, som utredningen förordat för det särskilda strandskyddet.
För att erhålla ytterligare samordning med strandskyddsbestämmelserna bör undantag från tillståndsplikten stadgas för sådan för försvaret, jord— bruket, fisket, skogs-skötseln eller den allmänna samfärdseln erforderlig bebyggelse, som ej utgöres av bostadsbyggnad. Detta innebär en uppmjuk- ning jämfört med gällande bestämmelser i byggnadslagen, vilka ej medger
något generellt undantag. Enligt utredningens mening torde dock fördelarna av en samordning med strandregleringens motsvarande regler vara av så stort värde för tillämpningen att man i sammanhanget kan bortse från de eventuella riskerna av detta undantag.
Utredningens förslag har närmare konkretiserats i 19 % förslaget till na- turvårdslag.
I samband med att de nya reglerna i naturvårdslagen träder i kraft synes det vara lämpligt att verkställa en översyn av gällande förbudsområden för att åstadkomma en enhetlig tillämpning i landet. Vid en sådan översyn bör givetvis de översiktliga planeringssammanhangen beaktas för att an— passa förordnandeområdena till de angelägna skyddsbehoven. Därest en sådan översikt saknas torde det bli erforderligt att verkställa inventering för att utröna hur skyddet lämpligast bör avpassas. En sådan inventering måste nödvändigt kombineras med de övriga inventeringar och planeringar, som blir erforderliga för naturvårdens många olika framtida uppgifter. Det synes lämpligt att den centrala naturvårdsmyndigheten i samverkan med byggnadsstyrelsen och riksantikvarieämbetet utger vägledande anvis- ningar i ämnet.
Arbetsföretag i allmänhet
Gällande rätt m m
Naturskyddslagen innehåller i 19 20 %% regler till skydd för landskaps- bilden mot störande inverkan från arbetsföretag. Reglerna har följande innehåll:
Kan arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör innan företaget utföres samråd ske med länsarkitekten eller den han anvisar (19 5). I fall som avses i 19 & äger länsstyrelsen vid vite före- lägga företagaren att vidtaga de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, må anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. —— Vad nu sagts skall dock ej gälla, därest frågan om företagets tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen enligt lag skall prövas i särskild ordning
(20 å)-
Naturskyddsutredningen fann det erforderligt att i landskapsvårdande syfte införa en generell regel om förhandskontroll av större arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra landskapsbilden. Det skulle emel- lertid ankomma på den enskilde företagaren att själv avgöra huruvida samråd erfordrades, då ett tvångsförfarande av praktiska skäl icke syntes kunna ifrågakomma. Icke desto mindre bedömde naturskyddsutredningen att samråd skulle komma att sökas i de flesta fall där detta var av beho- vet påkallat, främst på grund av den föreslagna regeln om möjlighet för myndigheterna att ingripa reglerande i efterhand. Utredningen påpekade
nämligen att det måste vara ett företagarintresse att de erinringar ur bla naturskyddssynpunkt, som kan riktas mot ett företags planläggning, framfördes redan innan företaget började sin verksamhet. Såsom exempel på arbetsföretag som skulle komma att innefattas under den avsedda förhandskontrollen nämndes grustäkter, väganläggningar och stenröjningar.
I fråga om de nya reglernas tillämpningsområde föreslog naturskydds- utredningen att detaljplaneområden skulle undantagas och anförde som stöd härför:
Då det gäller landskapsvärden intaga tätbebyggelseområden en i viSs mån annan ställning än övriga delar av landskapet. Nämnda områden äro nämligen redan genom planläggning godkända för bebyggelse och anläggningar av olika slag. För att tätbebyggelse skall få ske fordras enligt byggnadslagen att stadsplan eller bygg- nadsplan upprättats. Inom område, som omfattas av sådan plan, blir varje anlägg- ning innan den påbörjas föremål för byggnadsnämndens prövning. Med hänsyn till den särskilda karaktär, som sålunda stadsplane- och byggnadsplaneområden ha ur naturskyddssynpunkt, och den prövning, som inom dem äger rum enligt byggnadslagstiftningens föreskrifter, synas dylika områden böra vara undantagna från stadgandet i förevarande paragraf.
I lagrådsremissen anförde departementschefen om naturskyddsutred- ningens förslag i denna del bla:
Enligt min mening innefattar utredningens förslag i denna del en lycklig avväg- ning mellan de olika intressen som här stå mot varandra. I och för sig vore det naturligtvis önskvärt att man kunde skapa garantier för att varje arbetsföretag, som kan öva inverkan på landskapsbilden, före utförandet bleve underkastat kon- troll ur naturskyddssynpunkt. Detta skulle emellertid knappast kunna åstadkommas på annat sätt än genom att ett allmänt tillståndstvång infördes, och en sådan åtgärd kan av praktiska skäl uppenbarligen ej komma i fråga. Ej heller lär det vara möjligt att genomföra en ordning med obligatorisk förhandskontroll för alla fall då landskapsbilden påverkas mera avsevärt men icke för företag i övrigt. Det torde nämligen möta oöverstigliga svårigheter att i lagtext meddela så klara regler angå- ende gränsdragningen, som måste fordras för att straff eller annan påföljd skulle kunna stadgas för företagare, som icke anmälde sitt företag för kontroll. Man får därför nöja sig med att söka få till stånd en förhandsgranskning på frivillighetens vag.
Därmed kan man emellertid, såsom utredningen framhållit, ej lämpligen stanna. Därest en företagare åsidosätter råd och anvisningar som meddelas honom i sam- band med förhandsgranskning, bör viss möjlighet finnas att tvångsvis åstadkomma rättelse. Och om samråd i förväg överhuvud ej ägt rum samt företaget på grund därav kommit att medföra skador på naturen som rimligen bort kunna undvikas, bör företagaren också kunna tvingas medverka till att missförhållandena avhjälpas. I likhet med utredningen anser jag att dessa önskemål lämpligast kunna förverkligas genom att länsstyrelsen får befogenhet att meddela vitesförelägganden. Sådant före— läggande kan dock naturligtvis icke få avse vilka åtgärder som helst. En begräns- ning måste göras, och det synes mig lämpligt att därvidlag följa utredningens för- slag, enligt vilket åtgärderna ej få vara oskäligt betungande. Huruvida så är fallet får avgöras enligt allmänna ekonomiska principer. I några remissyttranden ha
uttalats betänkligheter mot att göra bestämmelserna om vitesföreläggande tillämp- liga även på företag som tillkommit före den nya lagens ikraftträdande. Något hinder däremot kan dock enligt min uppfattning icke anses föreligga.
Med hänsyn till vad några remissinstanser anmärkt fann departements- chefen icke tillräcklig anledning biträda naturskyddsutredningens förslag om att från tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser undantaga före- tag inom områden som ingår i stadsplan eller byggnadsplan. Departements- chefen framhöll att det inte lär vara uteslutet att behov att ingripa med vitesföreläggande av länsstyrelsen kan uppkomma även inom sådant område.
Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser är vissa anläggningar, ej hänförliga till nybyggnad, underkastade byggnadslovsskyldighet. Enligt 54 & byggnadsstadgan före- skrives sålunda byggnadslov för bla uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämförlig anordning; schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav; inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets hus- behov; samt inrättande av upplag. I 52 % lämnas anvisningar om vilka krav vissa av de nyssnämnda anordningarna bör uppfylla. Beträffande upplag föreskrives att sådant ej må anordnas så, att det orsakar brandfara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder omgivningen eller eljest vållar olägenhet av betydelse. Därest nu nämnd anordning vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot gällande föreskrifter äger byggnadsnämnden enligt 70 5 vid vite meddela anordningens ägare föreläggande att undanröja eller ändra det utförda.
Byggnadslovsskyldigheten för upplag infördes i den nya byggnadsstad- gan vid departementsbehandlingen av 1951 års byggnadsutrednings förslag. Departementschefen anförde i denna fråga (prop 168/1959):
I fråga om kravet på byggnadslov för upplag och anordnande av materialgård är jag av annan mening än utredningen. Visserligen anser jag det överdrivet att uppställa krav på byggnadslov tex i det fall, att en villaägare på sin tomt upp- lägger en vedstapel eller ett måttligt förråd av byggnadsmaterial för en förestående reparation. Så torde emellertid de nuvarande bestämmelserna i allmänhet icke ha tolkats. I praxis torde bestämmelsen ha tillämpats såsom avseende i huvudsak blott mera omfattande eller permanenta upplag. Den har visat sig vara ett rätt gott vapen, när det gällt att komma till rätta med tex sådana fall, då någon använder en tomt inom tättbebyggt område såsom upplag för byggnadsmaterial eller kasserade bilar. Även om ett dylikt upplag hålles i vårdat skick, kan förekomsten därav vålla stor olägenhet för dem, som bebor angränsande tomter. I svårare fall kan dylika upplag helt förändra områdets karaktär. Jag anser därför att den nuvarande bestämmelsen icke kan avvaras.
De problem som sammanhänger med omhändertagandet av det växande antalet skrotningsfärdiga fordon har på senare tid blivit alltmer uppmärk- sammade och föranlett framställningar och förslag till lösning i olika sam- manhang.
Föreningen Sveriges polismästare har i en den 28 maj 1960 till Kungl Maj:t ingiven framställning föreslagit en utvidgning av polismyndigheter- nas befogenhet att flytta och omhändertaga fordon, som anträffas olov- ligen uppställda på allmän plats. Framställningen har sedermera över- lämnats till parkeringskommittén för beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande.
I framställning till Kungl Maj:t den 22 juli 1960 har svenska natur- skyddsföreningen hemställt att åtgärder vidtages för att motverka de växande olägenheterna i fråga om dels uppställningen av herrelösa skrot- bilar utmed vägarna och i skogarna samt dels de s.k bilkyrkogårdarna. Föreningen påpekar att problemen med bilkyrkogårdarna växer till antal och omfattning i takt med det ökande bilbeståndet. En bilkyrkogård upp- står i regel på så sätt att en bilverkstad eller mindre skrotfirma köper in några begagnade bilar för att ha bildelar tillgängliga. Anläggningen breder emellertid ofta ut sig till förfång för grannar och till allvarlig skada för landskapsbilden. Föreningen framhåller vidare att de undanslängda bil- vraken blir allt vanligare längs vägarna, på obebyggda tomtplatser, i övergivna grustag eller inne i skogarna.
Föreningen redovisar därefter de möjligheter nuvarande lagstiftning i bla naturskyddslagen, byggnadsstadgan, vägtrafikförordningen och hitte- godslagen erbjuder för att komma till rätta med problemen och konstate- rar att lagstiftningen ger vissa möjligheter för myndigheterna att ingripa mot både bilkyrkogårdarna och de enskilda bilvraken i naturen. Problemet är emellertid icke löst därmed utan lagstiftningen måste kombineras med lämpliga åtgärder för att göra nedskrotningen lönande, då i annat fall en väsentligt ökad nedskräpning av skrotbilar är att förvänta. Föreningen beräknar således att år 1975 kommer cirka 175000 bilar att skrotas per år jämfört med cirka 50000 i dagens läge.
Föreningen föreslår följande lösning:
Det är angeläget, att man på landsbygden strävar efter att förlägga bilkyrko- gårdarna så, att en skyddande skogsridå kan erhållas mellan upplagen och bebyg- gelse eller allmänna trafikleder. Tendensen att en smedja eller bilreparationsverk- stad utvecklas till en bilkyrkogård bör stävjas. Detta synes som förut nämnts kunna ske med tillhjälp av naturskyddslagstiftningen.
Inom samhällen bör bilskrotningsanläggningar med hänsyn till otrevnaden för omgivningen förläggas perifert i industriområden, och tillräckliga skyddszoner ut— bildas mellan anläggningarna samt industri och bostadsområdena. Byggnadsnämn- derna bör vid lämnande av byggnadslov kunna påfordra skyddsanordningar i form av plank,
De möjligheter som lagstiftningen ger att komma till rätta med de herrelösa bilar- na längs vägarna, pä obebyggda tomter och i skogarna, bör kompletteras med åtgärder för att det hela skall fungera. Problemet är att få reda på ägaren. För- eningen vill här framhålla, att man tex skulle kunna kräva att ägaren i samband med avregistrering företer intyg från skrotfirma om att bilen lämnats in för ned— skrotning. Denna metod förefaller vara ganska enkel. En annan väg är att vid inregistreringen av bilar läggs upp ett register efter bilmärke samt chassinummer. Via detta register skulle ägaren kunna spåras och påvisas. En nackdel härmed är, att chassinumret kan utplånas genom svets, slipning el dyl. Måhända är metoden också för omständlig.
Med hänvisning till det anförda och speciellt till att man framdeles har att räkna med en väsentligt ökad nedskrotning av bilar hemställer för- eningen att frågan om åtgärder mot bilkyrkogårdarna samt i synnerhet mot nedskräpningen med skrotbilar i naturen blir föremål för uppmärk- samhet från Kungl Maj:ts sida, och att lämpliga åtgärder så snart som möjligt vidtages i den riktning föreningen sökt angiva.
Naturskyddsföreningens framställning har av Kungl Maj:t den 4 no- vember 1960 överlämnats till naturvårdsutredningen att tagas i övervä- gande vid fullgörande av utredningsuppdraget.
Två likalydande riksdagsmotioner (nr 161 i första kammaren av herr Mårtensson mfl och nr 189 i andra kammaren av herr Svenning mfl) till 1961 års riksdag föranledde efter utlåtande av andra lagutskottet (nr 44) att Kungl Maj:t den 27 juli 1961 föranstaltade om tillsättande av en skyndsam utredning angående omhändertagande och nedskrotning av kas— serade bilar. I direktiven för utredningen påpekas att såväl naturvårds- utredningen som parkeringskommittén har att behandla samhöriga frågor. Vidare framhålles:
Ehuru det kan förväntas, att genom de nämnda utredningarna visst material framkommer, som i någon män kan bidraga att lösa de av utskottet berörda prob- lemen, torde det icke böra ankomma på någondera av dessa utredningar att ta ståndpunkt till det spörsmål som i förevarande sammanhang är det väsentliga. nämligen hur omhändertagandet av kasserade bilar skall kunna göras ekonomiskt lönande eller — om detta icke är möjligt — hur kostnaderna för omhändertagan- det skall bestridas samt hur verksamheten skall organiseras. Härvid bör upp- märksammas, att inom fångvården varit ifrågasatt att inordna bilskrotningen i verkstadsdriften vid öppna anstalter. Ett annat viktigt spörsmål, som också berörts av utskottet och som står i samband med de nu uppräknade frågorna, är hur kon- troll åstadkommes över att de bilar, som tages ur trafik, blir omhändertagna på lämpligt sätt.
Såsom sakkunnig att verkställa den förenämnda utredningen har Kungl Maj:t tillkallat överdirektören i arbetsmarknadsstyrelsen J E 0 Montell. Utredningen har antagit namnet bilskrotningsutredningen.
Inom väg— och vattenbyggnadsstyrclsen har problemet rörande skrot- ningsfärdiga fordons omhändertagande aktualiserats i samband med det
av styrelsen den 31 augusti 1960 framlagda förslaget om obligatorisk kontrollbesiktning av motorfordon och släpfordon. Vid den utredning, som därvid verkställdes, framkom att förslagets antagande torde leda till en avsevärt ökad skrotningsfrekvens. Det var därför angeläget att ingå på skrotningsproblemet bl a med tanke på önskvärdheten att slippa anskräm- liga bilkyrkogårdar och nedskräpning i naturen genom bilvrak.
De överväganden som med anledning härav gjorts inom väg- och vatten- byggnadsstyrelsen har redovisats i en inom trafikbyrån upprättad prome- moria av den 6 september 1961. Häri sammanfattas förslagen på följande sätt:
Problemet med obrukbara, bortglömda bilar, som nu har inträtt i ett akut sta— dium, kan anses löst om en sådan bils transport till en skrotfirma kan te sig ekono- miskt lönsam för fordonsägaren.
De metoder att åstadkomma denna lönsamhet, som här har behandlats är:
a) en avsevärd höjning av skrotpriset samtidigt som skrotningsarbetet i största möjliga grad rationaliseras.
b) en reglering av registreringsförfarandet och införande av skatteplikt ända tills skrotintyg har utfärdats.
c) samma som b) ovan jämte utdebitering av ett med bilens ålder stigande till- läggsbelopp till bilskatten, vilket belopp fonderas och utfås vid uppvisande av skrot-
intyg.
Genom vissa kompletteringar av de författningar, som närmast är tillämpliga beträffande bilkyrkogårdar och enstaka bilvrak bör möjligheter finnas att komma till rätta med hithörande problem.
Av svaren på utredningens skrivelser till länsstyrelserna framgår att problemet med bilkyrkogårdarna och bilvraken i naturen bedömts vara ett av de allvarligaste naturvårdsproblemen. Sålunda har nära hälften av länsstyrelserna ansett frågan så aktuell att den bör behandlas med förtur av utredningen. Bland speciella uttalanden kan nämnas att läns— arkitekten i Östergötlands län framhållit att för anordnande av bilkyrko- gård borde alltid erfordras byggnadslov. Enklast torde vara att utöka 65 % byggnadsstadgan att omfatta anordnande av »störande upplag». Läns- arkitekten i Jönköpings län har anfört att för att få kontroll över bil- kyrkogårdarna borde anmälningsplikt föreligga när sådana skall anordnas. Var och en som avregistrerar en bil bör ha skyldighet att uppvisa kvitto på att bilen är levererad till auktoriserad firma.
Bilskrotningsutredningen har delgivit utredningen materialet från en riksomfattande inventering som nyligen genomförts. Därav framgår att det totala antalet övergivna enstaka bilvrak i början av december 1961 utgjorde cirka 1 200. Inom länen varierade antalet från 8 till 136. Antalet anhopningar av bilvrak vid nämnda tidpunkt har av länsstyrelserna upp- givits utgöra ca 500 med relativt jämn fördelning mellan länen. Uppgif- terna kompletteras med uttalanden från polismyndigheter och länsmyn-
digheter rörande problemens omfattning och behov av eller förslag till åtgärder. Därav framgår bla att en viss osäkerhet synes råda beträffande tillämpningen av byggnadsstadgan, naturskyddslagen, hittegodslagen mfl lagar av betydelse i sammanhanget. De framförda förslagen till förtydli- ganden i dessa avseenden innebär i stort sett inga nyheter utöver vad som framkommit i det material, för vilket redogjorts ovan.
Utredningens förslag
De förhoppningar som vid naturskyddslagens tillkomst ställdes till de nya reglerna kan enligt vad utredningen erfarit icke sägas ha blivit helt in- friade, i varje fall icke beträffande flertalet mindre arbetsföretag. Orsa- kerna härtill ligger främst i den utformning samrådsförfarandet erhållit i det att det överlämnats till företagarens subjektiva omdöme att avgöra om samråd skall komma i fråga. Länsstyrelsens möjligheter att ingripa regle- rande i efterhand har även kraftigt reducerats genom föreskriften att åtgär- der i detta syfte icke får vara oskäligt betungande för företagaren. Bely- sande exempel på lagstiftningens ofullkomlighet i denna del utgör grus- täkterna, som fortfarande bedrives med en planlöshet som gör dem till ett av dagens allvarligaste naturvårdsproblem. Liknande negativa erfaren- heter föreligger även beträffande möjligheterna att erhålla kontroll över vissa andra arbetsföretag såsom enskilda vägar, upplag och mindre luft— ledningar.
Flertalet större arbetsföretag planeras och utföres emellertid numera i allt högre grad på ett sätt som väl tillgodoser naturvården, även om naturskyddslagens samrådsbestämmelser icke är direkt tillämpliga på företagen i fråga. Härvid åsyftar utredningen främst vattenkraftutbygg- naderna och byggandet av allmänna vägar med därtill hörande anlägg- ningar. Samrådsformerna torde vid planläggningen av dessa företag ha utbildats på ett sätt som ger både centrala och lokala naturvårdssyn- punkter möjligheter att göra sig gällande. I den avvägning mellan olika delvis motstridiga allmänna intressen, som ofta förekommer i dessa fall, finns en klar tendens till ökat hänsynstagande till naturvården.
Det förekommer dock vissa andra större arbetsföretag, där prövningen av företagets tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på naturen icke är särskilt reglerad. I dessa fall äger naturskyddslagens samrådsbestäm- melser tillämpning. De vanligaste av dessa företag är utan tvekan hög— spänningsledningarna.
Enligt lag den 27 juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elek- triska anläggningar (ändrad 27 juni 1957) erfordras tillstånd av Konungen eller den Konungen bestämmer för framdragande av elektrisk starkströms- ledning. Dylikt tillstånd meddelas i de flesta fall av kommerskollegium. Tillstånd meddelas för ledning med en i huvudsak bestämd sträckning
(linjekoncession) eller ledningsnät inom visst område (områdeskoncession). Inom sistnämnda områden erfordras dock linjekoncession för framdra- gande av större ledningar (i allmänhet med en spänning överstigande tio kilovolt).
Sedan naturskyddslagens tillkomst har en betydligt ökad hänsyn tagits till naturvärdssynpunkterna vid anläggandet av kraftledningar. Detta gäl- ler speciellt i fråga om de stora stamlinjcrna av riksomfattande karaktär. I dessa fall har den största slamlinjebyggaren — vattenfallsstyrelsen —— föregått med gott exempel och på ett tidigt stadium av företagens plane- ring samrått med naturvårdsrepresentanterna ute i länen. På grund av de invändningar mot en föreslagen sträckning, som därvid framförts med hänsyn till landskapsskyddet, har i många fall väsentliga och kostnads- krävande ändringar i linjedragningen verkställts. Ett liknande samråds- förfarande har även börjat tillämpas av andra linjebyggare, delvis av intresse att påskynda ärendets behandling i kommerskollegium.
Militära anläggningar, såsom befästningar, flygfält eller liknande, måste ofta lokaliseras till vissa strategiskt viktiga lägen, varvid naturvårdssyn- punkterna måste vika. Om det däremot ifrågakommer val mellan alter- nativa lägen synes inverkan på landskapet och naturvårdssynpunkter i övrigt böra tillmätas större betydelse än vad hittills kunnat ske. Exploa- tering av natur för exempelvis skjutfält har enligt utredningens mening icke alltid skett med rimlig hänsyn till verkningarna ur naturvårdssyn- punkt.
Ovanstående exemplifiering visar att gällande rättsmedel i naturskydds- lagen icke är tillräckliga för att åstadkomma den fullständiga kontroll över arbetsföretagen som skulle erfordras för att förhindra eller mildra deras skadliga inverkan på landskapsbilden. Hittillsvarande erfarenheter pekar på att garantier för att föreskriven samrådsskyldighet iakttages säk- rast kan vinnas i fall där företagets tillåtlighet prövas av myndighet.
Utredningen har emellertid funnit det orealistiskt att föreslå införande av en generell koncessionsplikt för alla ifrågavarande företag. Med instäm- mande i ovan refererade uttalanden ur förarbetena till naturskyddslagen anser utredningen det nämligen vara omöjligt att konkretisera alla de före— tag som härvid skulle komma ifråga. Lagens tillämpning skulle dessutom komma att medföra en orimlig arbetsbelastning för de beslutande myn- digheterna. Därtill kommer att en fullständig kontroll över de vanligaste arbetsföretagen, bebyggelsen, icke har åstadkommits i byggnadslagstift- ningen, varför en generell koncessionsplikt på andra arbetsföretag skulle te sig ologisk. I stället har utredningen valt att föreslå vissa partiella reformer i lagstiftningen för att komma till rätta med de allvarligaste for- merna av arbetsföretag eller för att skydda vissa speciellt känsliga land- skapspartier.
Den hittillsvarande samrådsskyldigheten vid utförande av arbetsföretag
grundad på frivillig medverkan från företagarens sida synes kunna utgöra grundval för det hänsynstagande till naturvården som skall iakttagas vid markexploalering i alla dess olika former. Detta överenstämmer väl med de allmänna principer som utredningen tidigare redovisat i kap 8 och i in- ledningen till detta kapitel. Samrådsskyldighet bör således föreligga vid alla former av arbetsföretag som kan förväntas inverka störande på land- skapsbilden och oberoende av vem som utför företaget.
På grund av vunna erfarenheter torde emellertid denna allmänna regel — som ej ges tvingande karaktär — i första hand komma att erhålla avsedd effekt på företag, som är beroende av myndighets beslut eller där det allmänna äger medinflytande i någon form. Samrådsformerna torde därvid med fördel kunna utbildas i samverkan mellan naturvårds- myndigheten och vederbörande tillståndsgivande eller exploaterande myn- dighet.
För att komma till rätta med övriga former av arbetsföretag, synes det bli nödvändigt att i landskapsvårdande syfte införa vidgade kontroll- möjligheter för det allmänna. I det följande kommer utredningen för detta ändamål att föreslå skärpta lagbestämmelser för täktverksamheten och för reklamanordningarna. Vidare kommer utredningen nedan (sid 363) att beröra behovet av ökad kontroll över de enskilda vägarna med avse— ende på deras lokalisering ur naturvårdssynpunkt. Kvar står emellertid att vissa arbetsföretag icke kommer att omfattas av en vidgad kontroll och därför kommer att kräva speciell uppmärksamhet. Bland företag av denna art kan nämnas mindre luftledningar, upplag, murar och plank i den mån dessa ej regleras enligt byggnadsstadgan, sport- och rekreations- anläggningar etc. I framtiden kan man därtill säkert räkna med att nya former av nu okända arbetsföretag kommer att uppträda. Ett exempel härpå är de i USA så vanliga »drive-in»-biograferna, som för övrigt redan uppträtt i vårt land. Utvecklingen är sålunda dynamisk och därför kan man icke i dag helt gardera sig mot alla nytillkommande arter av arbets- företag.
Den allmänna samrådsskyldigheten kompletteras i naturskyddslagen med möjlighet till ingripande av länsstyrelsen för att åstadkomma åtgärder avsedda att begränsa eller motverka företagets inverkan på landskapsbil- den. Föreläggande i detta syfte kan verkställas både i samband med sam- råd rörande företagets utförande och i efterhand gentemot redan igång varande företag. En viss osäkerhet synes emellertid råda hur långtgående föreskrifter som kan utfärdas utan att dessa blir oskäligt betungande — en omständighet som synes ha bidragit till regelns hittillsvarande ineffek- tivitet. I detta sammanhang vill utredningen understryka att den allmänna målsättningen för naturvården, som bla kommit till uttryck i den inle— dande paragrafen till den nya lagen, för varje exploaterande verksamhet innebär skyldighet att undvika onödig skada. Mot bakgrund härav kan
relativt långtgående föreskrifter utfärdas utan att därför dessa kan beteck- nas som oskäligt betungande.
Enligt antydda riktlinjer torde det vara möjligt att förhindra eller åt- minstone minska den skadliga inverkan på landskapsbilden av flertalet arbetsföretag. Även om sålunda de arbetsföretag, över vilka fullt tillför- litlig kontroll icke kan erhållas, är både få och mestadels av ringa inver- kan på landskapsbilden, kan de dock inom vissa känsliga områden åstad- komma en betydande skada. För den skull är det enligt utredningens mening nödvändigt med ett utökat skydd för dessa landskapspartier. Detta skydd kan lämpligen åstadkommas genom att länsstyrelsen erhåller möjlighet att förordna om tillståndsskyldighet rörande visst eller vissa slag av arbetsföretag inom bestämda områden. Regeln synes förete stora likheter med gällande bestämmelse rörande täktverksamheten i 21 % naturskyddslagen och kan lämpligen utformas på ett liknande sätt. För att företag skall omfattas av angivet tillståndstvång bör dessa kunna förväntas medföra en varaktig förändring av landskapsbilden av nega- tiv art. Därigenom avgränsas företag av tillfällig natur såsom exem- pelvis upplag av material avsett för användning inom nära förestående tid och liknande företeelser. — Utredningens förslag till utvidgade kon- trollmöjligheter har intagits i 22 & lagförslaget.
Utredningen anser alltså, att arbetsföretag i allmänhet, varmed förstås arbetsföretag, som avser annat än bebyggelse eller sådana täkter för vilka skärpta lagbestämmelser föreslås i det följande, i framtiden bör kontrolleras dels genom bibehållande av samrådsplikt och möjligheter till vitesföreläggande i huvudsaklig överensstämmelse med 19—20 åå naturskyddslagen, dels genom införande av möjlighet till tillståndsplikt inom vissa områden för vissa angivna slag av arbetsföretag. I likhet med vad nu är fallet bör vitesföreläggande icke kunna tillgripas i fråga om företag, vilkas tillåtlighet med hänsyn till dess inverkan på natu- ren skall prövas i särskild ordning. Vid sådant förhållande synes heller icke anledning finnas att bibehålla samrådsplikten beträffande nyssnämnda arbetsföretag. Det återstår emellertid ytterligare en gräns- dragningsfråga av icke ringa praktisk betydelse, nämligen gentemot byggnadslagen. Av referatet av gällande rätt framgår att natur- skyddslagens bestämmelser gäller inom område med fastställd stadsplan och byggnadsplan. Utredningen delar helt naturskyddsutredningens syn— punkter att en sådan dubbelkontroll är överflödig. De detaljplanerade tätbebyggelseområdena är föremål för en ingående detaljkontroll enligt byggnadsstadgans regler icke enbart med hänsyn till bebyggelsen utan med avseende på praktiskt taget alla anläggningar eller företag av något intresse i förevarande sammanhang. Därför bör naturvårdslagens bestämmelser om arbetsföretag icke äga tillämpning där.
Trots den föreslagna gränsdragningen torde det icke kunna undvikas
att både byggnadslagen och naturvårdslagen kan bli tillämpliga på samma slag av företag inom vissa områden. Detta gäller exempelvis upplag inom område med fastställd generalplan eller utomplansbestämmelser. I sådana fall torde dock en dubbelprövning vara enbart till fördel eftersom natur- vårdslagens regler (22 %) erbjuder längre gående möjligheter till lokali- sering av företaget än vad som är möjligt med stöd av byggnadsstadgan. Kontroll av detaljutförandet av sådana företag bör självfallet lösas genom byggnadslov.
Den föreslagna regeln bör tillämpas på sådant sätt att avsevärt men för enskilda på grund av vägrat tillstånd till företag eller särskilt betung- ande föreskrifter rörande företags utförande av beskaffenhet att föranleda ersättningsskyldighet för det allmänna normalt icke uppkommer.
Naturvårdssynpunkterna torde i allmänhet kunna tillgodoses genom måttliga justeringar i ett företags lokalisering eller utförande. Genom att det överlämnas till länsstyrelserna att avgöra omfattningen av skyddet såväl beträffande arbetsföretagens art som skyddsområdets utsträckning underlättas en anpassning till de regionala förhållandena och till den framtida utvecklingen.
Regeln torde även kunna tillämpas för att inom större områden erhålla kontroll över uppkomsten av visst eller vissa slag av arbetsföretag av sådan art att desamma alltid kan väntas medföra väsentligt störande ändring av landskapsbilden. Härvid har utredningen främst haft i åtanke de på vissa håll vanligt förekommande bilskrotupplagen.
Ur naturvårdssynpunkt synes det växande antalet skrotbilar väsentligen medföra två problem nämligen dels fler och större upplag av skrotbilar med negativ inverkan på landskapsbilden och dels ett ökande antal bil- vrak ute i naturen.
Omhändertagandet av skrotbilarna synes emellertid icke enbart vara en naturvårdsfråga utan även en ekonomisk fråga av stor vikt. Det är sålunda icke tillräckligt att erforderlig kontroll tillskapas över bilskrotupplagen och att kvarlämnande av skrotbilar i naturen kriminaliseras såsom nedskräp— ning. Kvar står ändå problemet med att de uttjänta bilarna måste finna en ekonomiskt rimlig användning eller eljest undanskaffas så att inte allt större markområden skall behöva tas i anspråk för skrotet under över— skådlig tid. Denna sida av problemet har utredningen icke ansett sig ha anledning att gå närmare in på eftersom en utredning tillsatts speciellt härför. Vid samråd med bilskrotningsutredningen har en gränsdragning i arbetsuppgifterna fastställts sålunda att naturvårdsutredningen begränsar sig till att behandla bilskrotupplagens inverkan på landskapsbilden och den nedskräpning i naturen som åstadkommes av de övergivna bilvraken, medan ekonomiska frågor behandlas av bilskrotningsutredningen. Till de sistnämnda frågorna hör inte bara hur bilskrotningen skall bli lönsam för de industriella företagen utan även hur densamma skall lösas för den
enskilde fordonsägaren. I det följande förutsätter utredningen att de eko- nomiska frågorna kan finna en godtagbar lösning och koncentrerar fram- ställningen till behandling av vissa samhörande naturvårdsfrågor. Bilskrotupplagen är i regel kombinerade med någon form av rörelse och är därför att betrakta såsom arbetsföretag i naturvårdslagens mening. Denna uppfattning stöds av den nya terminologi på detta område som
branschorganis-ationen _ Sveriges bilskrotares riksförbund _ förordat. Förbundet har nämligen enat sig om följande termer.
Bilskrotning — anläggning där man tar hand om bilvraken och skrotar ned dem helt, varefter skrotet säljs.
Bildemontering anläggning där man tar hand om vissa delar av bi-
larna, varefter återstoden skrotas ned och skrotet säljs.
Bildelspark — anläggning där kunden själv får ta delar från uppställda bilar och betala för dem.
Det förekommer ibland även ansamlingar av skrotbilar, som icke är förenade med sådan rörelse som ovan nämnts. Till denna grupp hör fram- för allt de i naturen övergivna bilarna. Dessa former av mindre »upplag» kan knappast hänföras till arbetsföretag i lagens mening utan får behand— las enligt de regler som gäller nedskräpningen i naturen. Enligt utred- ningens mening torde det dock icke möta några svårigheter att i det en- skilda fallet avgöra om ett upplag av skrotbilar är att betrakta såsom arbetsföretag eller som nedskräpning.
I takt med det ökande bilantalet får man i framtiden räkna med en avsevärt ökad bilskrotning. Detta skulle, sett med utgångspunkt från nu- varande förhållanden, få till följd att bilskrotupplagen skulle öka både till antal och omfattning. Därest frågan om bilskrotets ekonomiska an— vändning kan finna en tillfredsställande lösning, blir problemet dock av mindre akut karaktär.
Även om bilskrotningen kan förväntas anta mer industrimässiga former och koncentreras till större anläggningar förefaller det sannolikt att ett rikt förgrenat nät av mindre uppsamlingsstationer för skrotbilarna blir erforderligt från vilka stationer bilarna, eventuellt efter viss förberedande behandling, sändes vidare till de större företagen. Det är troligt att behovet av sådana upplagsplatser kommer att medföra uppkomsten av nya bil- skrotupplag. Då dessa emellertid huvudsakligen blir av genomgångskarak- tär är det icke troligt att de kommer att få den utbredning, som känne— tecknar flera nu befintliga upplag.
De åtgärder rörande bilskrotupplagen som ur naturvårdssynpunkt fram- står som nödvändiga synes böra inriktas dels på att begränsa de skadliga verkningarna på landskapsbilden av nu befintliga upplag och dels på kontroll över läge och utförande av nytillkommande upplag.
För att uppnå tillfredsställande resultat i dessa avseenden bör, enligt utredningens uppfattning, i första hand gällande rättsmedel komma till
effektiv tillämpning och först i andra hand synes speciella regler för dessa företag böra tillskapas.
Inom område med fastställd plan eller utomplansbestämmelser synes reglerna om upplag i byggnadsstadgan kunna erbjuda goda möjligheter till en effektiv kontroll. Byggnadslovsskyldigheten torde dock få full effekt endast beträffande upplag, som tillkommit efter den tid då denna skyl- dighet inträdde. Denna uppfattning stöds av ett nyligen avgjort mål i rege- ringsrätten (utslag 10.2.1960 nr 199) rörande avlägsnande av ett bilskrot- upplag i Vaksala kommun, Uppsala län. Länsstyrelsen hade, med åbero- pande av att byggnadslov ej sökts för upplaget, vid vite förelagt ägaren av upplaget att avlägsna detta inom viss tid. Regeringsrätten, som återförvi- sade målet till ny utredninf', faim emellertid att laga grund för länssty- relsens vitesföreläggande förelåg endast beträffande den del av upplaget, som tillkommit efter utomplansbestämmelsernas fastställande. Byggnads- nämnden har sedermera meddelat vitesföreläggande om uppröjning av vissa delar av upplaget samtidigt som byggnadslov meddelats för åter- stående del.
De befintliga upplag, som inom angivna områden icke omfattas av bygg- nadslovsskyldighet är emellertid underkastade bestämmelserna om upplags ordnande enligt 52 & byggnadsstadgan. Med tillämpning härav torde bygg- nadsnämnden äga att föreskriva åtgärder rörande uppsnyggning eller av- skärmning av platsen ägnade att minska otrevnaden för de närboende och att mildra företagets inverkan på landskapsbilden.
Inom landet i övrigt kommer naturvårdslagens regler om arbetsföretag att äga tillämplighet. Med stöd av naturvårdslagen torde åtgärder av samma slag som jämlikt 52 % byggnadsstadgan kunna föreskrivas för att begränsa företagets skadliga inverkan på landskapsbilden. Åtgärder i detta syfte kan sällan komma att bli av sådan omfattning att de framstår som oskäligt betungande för företagaren. Tvärtom torde det vara dennes självklara plikt att anlägga upplaget och utveckla verksamheten på ett sådant sätt att de negativa verkningarna på omgivningen begränsas.
Sammanfattningsvis finns alltså redan nu ganska vittgående möjligheter enligt såväl byggnadsstadgan som gällande naturskyddslag att neutralisera de ogynnsamma verkningarna i landskapet av bilskrotupplagen. Särskilt bör understrykas de möjligheter byggnadsstadgan ger inom utomplansbe- stämmelseområden, som redan nu täcker stora delar av svenska landsbygden. Vad som härutöver främst erfordras torde vara en kontroll, att nyetable- ringen av bilskrotningsföretagen icke sker på ett olämpligt sätt. Utred- ningen har övervägt möjligheterna att införa ett generellt tillståndstvång för all nyetablering av dessa företag, men funnit en sådan åtgärd alltför vittgående. Så länge vi icke här i landet har en nyetableringskontroll över all bebyggelse eller alla industriföretag, kan man icke lämpligen införa den för bilskrotupplagen. Däremot innebär utredningens förslag om ar-
betsföretag i allmänhet en möjlighet för länsstyrelsen att inom vissa områ- den, där omsorgen om landskapsbilden är speciellt viktig, förbehålla sig kontrollen över vissa arbetsföretag och alltså även bilskrotupplagen. Vid vägran av tillstånd till arbetsföretag inom sådant område har utredningen även såsom tidigare framgått, föreslagit att ersättning i vissa fall skall kunna utgå. Härigenom anser sig utredningen ha tillskapat rimliga möjlig- heter för myndigheterna att såväl allmänt begränsa dessa företags skad— liga verkan i landskapsbilden som att i exceptionella fall helt vägra till- komst av nya sådana.
Inom område med såväl tillståndsplikt enligt 22 & nya naturvårdslagen som exempelvis utomplansbestämmelser skulle sålunda i framtiden komma att gälla en dubbel reglering, i det vissa arbetsföretag där även skulle vara underkastade byggnadslovsskyldighet. Utredningen har, som förut anmärkts, icke ansett en sådan anordning opraktisk. Principen bör vara att länssty- relsen med stöd av naturvårdslagen prövar företagets tillåtlighet främst ur lokaliseringssynpunkt men att frågor rörande företagets närmare utfö- rande i händelse av dispens prövas av vederbörande byggnadsnämnd. —— En liknande gränsdragning sker i de fall, då byggnadsförbud enligt natur- vårdslagen för skydd av stränder eller av landskapsbilden utfärdats för visst område, för vilket även gäller utomplansbestämmelser.
Utredningens överväganden och förslag rörande arbetsföretag i allmän- het har närmare preciserats i 20, 21, 22 och 24 %% lagförslaget.
Täktverksamheten Gällande rätt
Gällande bestämmelser om täktverksamheten återfinnes i naturskyddslagen med tillhörande tillämpningskungörelse samt i vissa speciallagar och för- fattningar.
Av naturskyddslagens bestämmelser under avdelningen om skydd för landskapsbilden har tidigare behandlats de regler i 19—20 55, som berör arbetsföretag i allmänhet, och som även äger tillämplighet på täktverksam- heten. Bestämmelser direkt hänförliga till grus- och liknande täkter har intagits i 21 % naturskyddslagen, som har följande innehåll:
Finnes anledning antaga, att täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter inom visst område skulle komma att väsentligt ändra landskapsbilden, äger länsstyrelsen förordna, att sådant arbetsföretag icke må utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. Ej må förordnandet inkräkta på rätt, som meddelas genom inmutning enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen (första stycket). I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas (andra stycket). Vägras tillstånd eller meddelas föreskrifter enligt andra stycket och tillskyn- das därigenom markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastig- heten avsevärt men, är han berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider. Ersättning må bestämmas att utgå med visst årligt belopp, med rätt för
sakägaren eller kronan att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden (tredje stycket).
Naturskyddslagens tillämpningskungörelsc innehåller några bestämmelser av särskild vikt rörande täktverksamheten. 14 a 5 har följande lydelse:
Grus- eller sandtag eller stenbrott må efter den 30 april 1959 ej upptagas utan att skriftlig anmälan därom gjorts hos länsstyrelsen minst en månad före täktens början (första stycket). Vad i första stycket sägs har ej avseende å täkt som sker allenast för tillgodoseende av markinnehavarens husbehov eller som enligt natur- skyddslagen eller annan författning ej må ske utan tillstånd av offentlig myndighet (andra stycket). Länsstyrelsen äger medgiva undantag från bestämmelserna i första stycket, då sådant betingas av brådskande vägreparation eller annan särskild om- ständighet. Förseelse mot denna paragraf må ej åtalas utan medgivande av läns- styrelsen (tredje stycket).
Av indirekt men största betydelse är bestämmelsen i 17 % om att vid beslut som kan föranleda ersättnings- eller inlösensskyldighet det åligger länssty- relsen att förvissa sig 0111 att erforderliga medel finns tillgängliga.
Bland andra författningsbestämmelser av betydelse för täktverksamheten bör här omnämnas att fridlysning som naturminne enligt 5 5 naturskydds- lagen kan omfatta område som i och för sig är lämpligt för täktändamål, till exempel en grusås. — Enligt fornminneslagen skyddas förutom själva fornlämningen ett så stort område på marken, som erfordras för att bevara fornlämningen och bereda med hänsyn till dess art och betydelse nödigt utrymme däromkring. — Även byggnadslagen innehåller några bestämmel- ser av betydelse på området. Sålunda får enligt 40 % inom område som ingår i stadsplan schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd icke vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen är av beskaffenhet att kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Enligt 110 & äger länsstyrelsen meddela likartat förbud för område som ingår i byggnadsplan. Motsvarande regler gäller enligt 17 och 102 55 i fråga om områden som ingår i fastställd generalplan. I närheten av befästningar och vissa flygplatser må bl a schaktning ej äga rum, om därigenom befästningens eller flygplatsens användning för avsett ändamål försvåras eller avsevärt men åsamkas försvaret eller luftfarten. Sådant förbud gäller i vissa fall auto- matiskt och kan i andra fall utfärdas av länsstyrelsen (81—82 åå). — Med hänsyn till grusåsarnas stora betydelse för grundvattenförsörj- ningen är det av intresse att 2 kap 58 å” vattenlagen innehåller bestäm- melser rörande försiktighetsåtgärder vid grävning mm. Enligt paragrafen stadgas att den, som vill utföra grävning eller sprängning eller anordna upp- lag eller vidtaga annan åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, är skyldig iakttaga de försiktighetsmått som skäligen föranledes av omständigheterna. Vid försummelser i detta avseende äger läns- styrelsen vid vile förordna om rättelse. I ett av vattenvårdskommittén avgivet
betänkande om skydd för vattenförsörjningen (SOU 1960: 38) har föreslagits en genomgripande ändring av vattenlagen i berörda avseende, med innehåll att 2 kap 58 % vattenlagen upphör att gälla och ersättes med befogenhet för länsstyrelsen att fastställa skyddsområde för grundvattentillgång. Inom så- dant skyddsområde har länsstyrelsen att utfärda föreskrifter om vad som skall iakttagas till skydd för grundvattnet när bla grus-täkt bedrives ino-m Skyddsområdet. Den, nuvarande möjligheten att hos vattendomstol utverka servitut till skydd för grundvattentillgång bibehålles. Kommitténs förslag har ännu ej föranlett någon lagstiftningsåtgärd.
Ur förarbetena till naturskyddslagen må återges vissa uttalanden ägnade att närmare belysa innebörden av de särskilda reglerna om täkter. Natur- skyddsutredningen anförde sålunda att utredningen ansåg det uteslutet att införa tillståndstvång beträffande varje företag, som kan ha ur naturskydds- synpunkt ogynnsamma verkningar, men fann det lämpligt att sådan pröv- ning må kunna ske beträffande vissa slag av arbetsföretag varvid främst borde ifrågakomma sådana som avser täkt av sand, grus, sten och dylikt. På grundval härav föreslog utredningen att länsstyrelsen skulle erhålla möj- lighet att förordna om tillståndstvång för täktverksamhet inom områden utanför stadsplan eller byggnadsplan. Utredningens förslag var i övrigt i stort sett utformat enligt gällande lydelse i 21 % naturskyddslagen. I moti- ven anförde naturskyddsutredningen bland annat följande:
Vid övervägande av de åtgärder som kunna vara påkallade i frågan har utred- ningen ansett sig kunna utgå från att det skyddsbehov, som ur vetenskaplig synpunkt torde föreligga, kan i erforderlig utsträckning tillgodoses genom att områden, som ur sådan synpunkt prövas särskilt värdefulla fridlysas såsom naturminnen. Det skyddsbehov, som det därutöver gäller att tillgodose, torde, såvitt frågan är av beskaffenhet att böra lösas genom förevarande lagstiftning, hänföra sig uteslutande till landskapsbilden. — — —— Vid tillstånd böra kunna knytas villkor om sättet för arbetets utförande samt om vidtagande av olika åtgärder till landskapsbildens skyd- dande. Ofta torde enkla åtgärder kunna leda till goda resultat. Såsom exempel å föreskrifter, som kunna ifrågakomma, må nämnas åläggande att icke börja ett grus- tag från sådan sida, som är synlig från allmän trafikled, att dölja ingreppet i natu- ren genom trädplanteringar eller besåning, att, sedan företaget avslutats eller allt- eftersom det fortskrider, verkställa avplaning av skarpa kanter och terrassering av branta stup. Genom dylika villkor torde skadeverkningarna kunna begränsas eller motverkas utan nämnvärda kostnader för företaget. Detta är givetvis av stor bety- delse. Av allmänna rättsprinciper torde nämligen följa att tillstånd till visst företag ej bör kunna vägras, om markägaren eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten därigenom skulle tillskyndas avsevärt men, med mindre skälig ersätt- ning lämnas. På samma sätt bör ersättningsskyldighet inträda, därest vid tillstånds- givningen knytes villkor av beskaffenhet att medföra sådant men.
Vid remissen till lagrådet yttrade departementschefen bland annat föl- jande om naturskyddsutredningens förslag rörande täktverksamheten:
För min del är jag icke beredd att förorda längre gående åtgärder än dem utred- ningen föreslagit. Dessa torde också i praktiken kunna medföra goda resultat. Vis-
serligen torde det av ekonomiska hänsyn icke bli möjligt att i någon större utsträck- ning vägra tillstånd till företag av nu ifrågavarande slag, men mycket kan vinnas genom att länsstyrelsen utnyttjar möjligheten att vid meddelande av tillstånd ge särskilda föreskrifter angående företagets utförande.
Nalurskyddsutredningens förslag om undantag för områden som ingår i stadsplan eller byggnadsplan kunde dock icke biträdas av departements- chefen.
Tidigare verkställd utredning
Efter av Kungl Maj:t den 28 november 1958 erhållet bemyndigande till— kallade chefen för jordbruksdepartementet häradshövdingen ÅBraunstein att såsom sakkunnig verkställa utredning om den framtida exploateringen av grus och liknande tillgångar ävensom av uttagande av exploateringsavgif— ter vid grus- och stentäkter att användas för naturvårdande uppgifter. Utred- ningsmannen framlade den 4 januari 1960 sitt betänkande, Grusexploate- ringen i Sverige, SOU 1960: 3.
Efter remissbehandling av betänkandet har de där framförda förslagen till skärpning av lagstiftningen icke föranlett annan åtgärd än att hela frå- gan i enlighet med naturvårdsutredningens direktiv överlämnats till utred- ningen att övervägas på nytt i nu förevarande sammanhang. I det följande lämnas en sammanfattning av Braunsteins betänkande.
Efter en inledande översikt av gällande rätt m m lämnar Braunstein en redo- görelse för de framställningar som legat till grund för utredningsuppdraget. Där- efter behandlas i ett särskilt kapitel grusexploateringens omfattning och resurser, varvid först redogöres för grusmaterialets geologiska ursprung och sammansättning och därefter för gruskonsumtionen i landet. Av intresse att notera är därvid att den totala gruskonsumtionen uppskattats till 21,4 miljoner kubikmeter årligen, medan landets sammanlagda grustillgångar, i den mån de består av isälvsmaterial, har uppskattats till 35 miljarder kubikmeter motsvarande åtminstone 1000 års för- brukning. Grustillgångarna är emellertid inte jämnt fördelade över landet utan betydande bristområden förefinnes redan nu eller kan förväntas uppstå i en inte alltför avlägsen framtid. Under detta kapitel redovisas vidare de grusinventeringar, som har utförts inom länen och vilka inventeringar som pågår eller planeras. I två län -— Uppsala och Södermanlands — har grusinventeringar helt slutförts medan arbeten härmed pågår inom flera län. Någon enhetlig metodik har inte utformats utan inventeringsarbetet har bedrivits i ett flertal olika former med insatser av medel och personal från såväl staten som kommuner.
I kapitlet »Grusexploateringen ur nationalekonomisk synpunkt» konstaterar Braunstein inledningsvis att det med hänsyn till bristen på fullständig översikt över de exploateringsbara grustillgångarna framstår såsom önskvärt att den lokala inven- teringsverksamheten snarast fullföljes och avslutas. Med tanke på de kostnader och den tidsåtgång en mera fullständig inventering skulle kräva förordar Braunstein en förenkling av det fortsatta inventeringsarbetet särskilt i vad det avser landets mera grusfattiga delar. En metod som därvid framställes såsom en förebild är den inven- tering som i Kristianstads län bedrivits med anlitande av lantmäteripersonalen. Beträffande landets grusrika delar _ särskilt de mellansvenska länen —— framhålles
den inom Uppsala län verkställda åsinventeringen såsom ett mönster, men vissa förenklingar i arbetsprinciperna förordas.
Med tanke på den antydda ovissheten rörande grustillgångarnas storlek och en trolig ökning av konsumtionen, ävensom med hänsyn till att gruset är en icke för- nyelsebar naturtillgång framhåller Braunstein det nödvändiga i att söka utröna de möjligheter som föreligger till förebyggande av den bristsituation som inom vissa delar av landet blivit märkbar. Därvid bör dels undersökas huruvida en rationali- sering av grusutvinningen låter sig göra, dels om några hittills icke beaktade grus- resurser står till förfogande och dels om besparingsåtgärder med avseende på grus- förbrukningen kan genomföras.
Vad beträffar rationalisering av verksamheten framhålles att det otvivelaktigt skulle vara lämpligare med ett färre antal stora grustag, försedda med ordentliga sorteringsverk och stenkrossar m m än de många små och medelstora företag, som nu existerar. Braunstein fortsätter:
»I mycket få grustag av sistnämnda storleksordning kommer annat material än grus- och sandfraktionerna till användning. Stenar och block bortsorteras och få kvarligga mången gång till hinder för fortsatt brytning -— trots att det utan allt- för stora investeringar skulle ha låtit sig göra att krossa ned detta grövre material och därigenom nyttiggöra även detsamma.
Särskilt mindre grustag skulle ibland, utan nämnvärt ökad maskinell utrustning, jämväl genom andra åtgärder än de sist omnämnda kunna utnyttjas på ett bättre sätt än fn är fallet. Sålunda borde alltid före en grustäkts upptagande en noggrann avbaning ske av det område, som beröres av exploateringen. Det händer nämligen ej sällan, att matjordstäcket samt ris och stubbar från ett grustags kanter tillåtas falla ned i och blanda sig med gruset. Gäller det utvinning av grus för vägändamål, spelar detta förhållande mindre roll, men är gruset avsett för betonggjutning, måste varje inblandning av organiskt material undvikas.
Det må också erinras om att rullstensåsarna inom områden under den marina gränsen avsatts före den lera, som täcker åskanterna; därest lerslänterna avbanas, kunna därför icke obetydliga grusmängder utvinnas ur dylika åsar.
Vidare böra beaktas de vid utvinning av grus ur rullstensåsar ofta föreliggande möjligheterna att utan risk för grundvattenförorening gå djupare ned i mera avsides belägna åspartier än som nu är brukligt och att fullständigare än vad hittills van- ligen skett bryta ut sådana. Nu stoppas i regel brytningen vid grundvattenytan eller ovanför denna, i allmänhet för att in- och utfarterna till grustaget ej skola bli för branta utan kunna göras så enkla och billiga som möjligt men även av den anled- ningen, att man ansett sig ej kunna upplasta material, som legat under nämnda yta. I många fall borde emellertid en djupare grusutvinning utan olägenhet kunna komma till stånd, även om en sådan form av täkt med utvidgning på djupet regel- mässigt kräver betydande återställningsarheten.
Den ur rationaliseringssynpunkt mest påtagliga bristen vid grusets uttagning torde vara den planlöshet, varmed uttagningen i många fall sker. De allra flesta grustag ha öppnats utan att det dessförinnan på sakkunnigt sätt klargjorts vad slags mate- rial de innehålla; på sin höjd ha upptagits ett par små provgropar till kanske 1 a 1,5 meters djup. Men det finns knappast någon enda grusförekomst, som genom- gående har homogent material, utan fyndigheterna bestå i regel av åtminstone till synes oförklarligt och nyckfullt växlande lager av grovt och fint, rent och lerhaltigt, stenfritt och stenigt, användbart och oanvändbart material. Bristande förhands— kännedom har medfört, att i otaliga fall antingen grustag mäst övergivas eller arbe- tet däri fått omläggas efter en helt annan och måhända alltjämt osäker arbetsplan med nya angreppsriktningar för upplastningen, andra maskiner osv. Om en till—
fredsställande ordning skall bli möjlig att uppnå på detta område, är det nödvän- digt, att innan ett grustag öppnas, detsamma på sakkunnigt sätt underkastas en undersökning i avseende å materialets beskaffenhet. Det räcker således ej med nyss berörda ytliga undersökningsmetod, utan proven måste gå på djupet —— i åtskilliga fall även under grundvattenytan — för att en samlad detaljbild av hela fyndigheten skall erhållas. Om berg eller större moränlager förekomma, bör detta förhållande framgå av undersökningen; ibland har det inträffat, att exploateringen av en fyn- dighet startats med full maskinattiralj, oaktat fyndigheten till stor del bestått av berg, som gått upp till blott ett par meter under markytan, vilken lockat genom ett lager av svallad morän el dyl.»
När det gäller frågan om att finna reservmaterial för det konventionella åsgruset bör närmare undersökas möjligheterna till undervattensbrytning såväl där grus- åsarna passerar sjöar och vattendrag som under havsytan. Med hänsyn till sin ensartade sammansättning torde dock material av sistnämnda slag endast lämpa sig för vissa speciella ändamål.
Besparingsåtgärder avseende grusförekomsterna, framför allt det värdefulla ås- materialet, synes enligt Braunstein kunna åstadkommas antingen genom ökat utnytt- jande av andra grusfyndigheter än rullstensåsarna eller genom övergång till begag- nande av andra materialsorter än grus. Synpunkter härpå sammanfattas sålunda:
»Vad angår åsgrusets ersättande med grus från andra fyndigheter må framhållas, att det icke torde vara nödvändigt att använda åsgrus för underhåll av grusvägarna. I stället lärer för nämnda ändamål kunna nyttjas morängrus (pinnmo), för vilket material framställningskostnaderna dock torde ställa sig något högre, beroende på att detsamma merendels är hårdbrutet och genom tvättning måste befrias från över- skott av finjord (mjäla, lera o dyl), som normalt gör det olämpligt vid vägarbeten. Berörda kostnader ha hittills föranlett, att när båda materialsorterna funnits till- gängliga, pinnmon kommit till användning blott när så visat sig gynnsamt med hän- syn till transportutgifterna. Stora åsgruskvantiteter borde emellertid kunna ersättas med morängrus, varigenom åsgruset kunde förbehållas mera högklassiga betong- och putsningsarbeten. Jämväl för vissa byggnadsändamål borde tvättad morän kunna träda i stället för åsgrus. —— I viss utsträckning användes redan nu förutom åsgrus även svallgrus såsom fyllnadsmaterial vid vägbyggen. En utökning av svall- grusets begagnande i detta avseende torde vara ett sätt att spara åsgrus utan att åsamka vägbyggandet ökade kostnader, då svallgrusförekomsterna i allmänhet ligga väl till för vägändamål.
Vidkommande därefter möjligheterna att ersätta grus med annat material skulle säkerligen stora mängder grus kunna sparas genom ökat tillvaratagande av spräng- sten odyl för berbetning till makadam och krosstensgrus. Avsevärda kvantiteter dylikt material skulle kunna erhållas från varphögar vid gruvor, från anläggnings- arbeten av olika slag m m. Tyvärr lära dock framställningskostnaderna beträffande material som nu avses vanligen visa sig dyrare än kostnaderna för åsgruset. Såsom fyllnadsmaterial i vägbäddar etc borde emellertid gruset i betydligt större utsträck- ning än fn sker kunna ersättas med makadam och finskärv. Vidare synes kross- stensmaterialet med fördel kunna användas för normal betonggjutning. Allt efter- som grusförekomsterna intill de större samhällena utnyttjats och transporterna till dessa orter blivit längre, ha krosstensprodukterna redan nu mångenstädes visat sig ekonomiskt kunna konkurrera med naturmaterialet. Därför bör tillses, att för fram- ställning av dylika produkter lämpligt material icke går till tipp —— vilket även i och för sig måste betraktas som ett slöseri, eftersom i regel stora kostnader redan ned- lagts på sprängningsarbete _ utan i stället nedkrossas till lämpliga dimensioner. Jämväl överskottsmaterial av annat slag än nyss nämnts, exempelvis gråberg, slagg,
flinta m ni, skulle ej sällan kunna komma till användning för fyllnadsändamål. En förutsättning härför synes dock vara att såväl myndigheter som enskilda i betydligt större utsträckning än nu sker planera på lång sikt, så att material av antytt slag redan från början kan transporteras till förbrukningsstället. Därest materialet först skall lagras på annan plats i avbidan på lämpliga användningsmöjligheter, torde nämligen kostnaderna för detsamma i regel bli för stora i förhållande till kostna- derna för grus.»
I betänkandets sista kapitel, »Grusexploateringen ur naturskyddssynpunkt», har Braunstein mot bakgrunden av den tidigare framställningen anfört synpunkter på behov av ändringar i lagstiftningen och på grundval därav föreslagit vissa ändringar i naturskyddslagen jämte dess tillämpningskungörelse. Inledningsvis konstateras att de förfulande ändringar av landskapsbilden som åstadkommes av täktverksamheten, och som man vid införandet av de nya reglerna i naturskyddslagen hoppades kunna motverka eller begränsa, fortfarande utgör ett allvarligt naturvårdsproblem. Visser- ligen har förbättringar inträtt jämfört med tidigare förhållanden men läget kan dock ännu icke på långt när betraktas som tillfredsställande. Fortfarande utövas nämligen den planlösa och enbart på ekonomiskt utbyte inriktade täktverksamhet för vilken naturskyddslagen avsåg att råda bot. I synnerhet den grustäkt som är förlagd till rullstensåsarna måste betecknas som oroväckande och enighet torde råda därom att skyndsamma och effektiva åtgärder erfordras om den fortgående förstörelsen av åsarna skall vara möjlig att hejda.
Beträffande sättet att åstadkomma detta angelägna skydd avvisar Braunstein möj- ligheten av en statlig inlösen av alla rullstensåsar, då detta av statsfinansiella skäl skulle vara ogenomförbart. Däremot bör beträffande sådana åsar eller åspartier, som är att betrakta som oersättliga, ett förvärv av desamma från kronans sida komma till stånd. Förslag om införandet av koncession för all täkt av grus avvisas också med hänvisning till det tvång på näringslivets frihet och den ökade arbets- belastning för de statliga myndigheterna ett sådant förfarande skulle föranleda.
Naturskyddslagens nuvarande möjligheter att komma till rätta med missförhål- landena ävensom dess begränsning beröres därefter:
»De möjligheter, som enligt gällande rätt stå en länsstyrelse till buds för att för- hindra en ur naturskyddssynpunkt olämplig grusexploatering, innefattas —— såsom framgår av vad tidigare anförts — i 21 % naturskyddslagen, vilket lagrum ger läns- styrelsen befogenhet att inom visst område lägga all utvinning av grus under till- ståndstvång. Ett meddelat avslag på ansökan om tillstånd till grustäkt kan emeller- tid, om sakägare därigenom tillskyndas skada, föranleda ersättningsskyldighet från statsverkets sida; och sådan skyldighet kan även, under enahanda förutsättning, inträda till följd av föreskrift, som anknutits till ett lämnat tillstånd till täkt. På grund av osäkerhet rörande lagrummets rätta tolkning, då det gällt att fastslå för- handenvaron och omfattningen av ersättningsgill skada, och med hänsyn till det förhållandet, att tillräckliga medel för gäldandet av ersättning, som funnits böra utgå, ej alltid kunnat med visshet påräknas stå till förfogande, ha antydda möjlig- heter till ingripande kommit att anlitas i allenast obetydlig utsträckning.
Ett närmare övervägande av ifrågakomna lagrums avfattning och ett studium av förarbetena till detsamma synas leda till den slutsatsen, att förordnanden avseende förbud att utan tillstånd upptaga täkt av grus skulle ha i betydligt större omfattning än myndigheterna ansett möjligt kunnat tillgripas utan att därigenom ersättnings- skyldighet för statsverket behövt inträda. Den skada, som genom avslag på begäran om täkttillstånd eller genom utfärdandet av föreskrifter i anslutning till sådant till- stånd drabbar sakägare, skall för att föranleda dylik skyldighet innebära avsevärt men; och för att skadan skall kunna rubriceras såsom avsevärt men måste fordras,
att den är av en tämligen allvarlig karaktär. Föreskrifter, vilka endast åsyfta ett normalt tillrättaläggande av täktarbetets utförande, liksom ock föreskrifter angående rimliga återställningsåtgärder efter avslutat arbete böra under alla förhållanden kunna givas utan att sakägare på grund därav skall med utsikt till framgång kunna göra rätt till ersättning gällande.»
För att komma till rätta med missförhållandena på grusexploateringsområdet konstaterar Braunstein att större ekonomiskt underlag måste tillskapas för att kunna tillgodose berättigade ersättningsanspråk. En utväg som föreslagits härför är in- förandet av en mindre exploateringsavgift vid grustäkter. Om en sådan avgift sattes så lågt som till fem öre per kubikmeter skulle därigenom cirka en miljon kronor årligen bli disponibla för naturskyddsändamål. Samtidigt framhåller emellertid Braunstein att en icke obetydlig del av de sålunda upptagna avgifterna skulle åtgå till bestridande av utgifter för medlens indrivande, förvaltning och fördelning, var- för återstående medel knappast skulle förslå till andra naturskyddsåtgärder än behövliga återställningsarbeten vid nedlagda grustag — någon möjlighet att inlösa åsar eller åspartier av ej alltför obetydlig omfattning skulle således ej komma att föreligga. Förutom dessa praktiska betänkligheter finner Braunstein att även ur prin- cipiell synpunkt åtskilliga invändningar kan resas mot det ifrågasatta förfarandet:
»Vidkommande till en början de principiella betänkligheterna synes det vara mindre tilltalande att belasta en särskild näringsgren med avgifter avsedda att komma ett allmänt intresse till godo.
Vidare bör beaktas, att tillkomsten av en exploateringsavgift skulle komma att föranleda en fördyring av de redan höga kostnaderna på de områden, varest grus främst kommer till användning, eller alltså inom kommunikationsväsendet och byggnadsindustrien. Ju högre avgiften sattes, desto mera kännbar skulle denna för- dyring bli.
Uttagandet av en grusexploateringsavgift, avsedd att tagas i bruk för främjande av naturskyddsintressen, skulle i samtliga de fall, då exploateringen vore förlagd till en plats, där inga som helst eller ock blott obetydliga skönhetsvården hos naturen påverkades av densamma, svårligen kunna motiveras.
Ej heller skulle framstå såsom tillfredsställande, om en grusexploatör, som önskade och otvivelaktigt också vore kompetent att själv föranstalta om olika, med täktarbetets företagande förbundna, till skydd för naturell syftande åtgärder, det oaktat ålades gälda en speciell avgift för tillgodoseende av samma ändamål.
Slutligen skulle, för den händelse de medel, som genom uttagandet av en grus- exploateringsavgift komme att inflyta, bestämdes skola få användas för återställ- nings— och uppsnyggningsarbeten ej endast vid pågående utan även vid äldre, redan nedlagda täkter, mot ett sådant arrangemang kunna med fog riktas den anmärk- ningen, att giltig grund saknas för att låta den exploatör, som i våra dagar utövade en verksamhet mot vilken inga berättigade erinringar ur naturskyddssynpunkt kunde framställas, få svara för de underlåtenhetssynder, som under förfluten tid på samma gebit begåtts av andra, mindre nogräknade exploatörer.»
Med tanke på att drygt hälften av gruskonsumtionen i landet faller på det statliga kommunikationsväsendet framhålles vidare att huvudparten av avgiftsmedlen skulle komma att gäldas av allmänna medel. På grund av den omständigheten hävdar Braunstein att erforderliga omkostnader för naturskyddets främjande lämpligare än genom erläggande av exploateringsavgifter kunde från statens sida bestridas genom att direkta anslag beviljades till belopp motsvarande det, vartill dessa avgifter belöpte.
Bland ytterligare skäl som talar mot en grusavgift anföres att en sådan skulle verka hämmande på den frivilliga saneringsverksamhet som bedrivs av de seriösa
företagen i branschen, framförallt av exploatörer anslutna till grus- och makadam- föreningen. Vidare skulle svårigheter uppstå när det gäller en rättvis och lämplig gränsdragning mellan de grupper av exploatörer som skulle fritagas från avgift —— framförallt vid husbehovstäkter och andra täkter av ringa omfattning — och dem som skulle åläggas avgiftsskyldighet. Beträffande avgiftens storlek uppstår frågan om denna skall vara lika oberoende av grusets beskaffenhet. Därest grusavgiften differentierades efter kvalitet skulle —— även om detta system syntes ur rättvisesyn- punkt vara att föredraga — ett sådant förfarande medföra avsevärda svårigheter för de myndigheter som skulle handha avgifternas uttagande. Likartade svårigheter skulle uppstå om man, såsom hade ifrågasatts, införde en avgift vid tex stenbryt- ning. Därtill kommer att länsstyrelserna för behandling av administrativa uppgifter i samband med införandet av ett avgiftssystem med visshet skulle komma att behöva en kraftig förstärkning av sin personal. Det föreslagna systemet borde enligt Braun- stein vidare få till följd att exploatören i gengäld befriades från att vidtaga sådana åtgärder, som hänförde sig till tillgodoseendet av naturvården, varigenom motsva- rande uppgifter fick övertagas av statsverket — ett förfarande som uppenbart skulle innebära synnerligen svårlösta organisatoriska problem. Slutligen framhålles att den beslutande myndigheten ofta skulle komma att ställas inför svårlösta problem då den hade att fördela disponibla medel mellan olika ändamål.
På grund av anförda tungt vägande skäl finner Braunstein att avgiftsskyldighet bör införas allenast under den förutsättningen, att det icke är möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars förverkligande varit anledning till framställandet av förslaget.
I stället anvisar Braunstein en möjlighet till lösning av problemet inom natur- skyddslagens ram:
»»De med grvusutvinnjn-gen förenade olägenheter, för vilka naturskyddslagens be- stämmelser i ämnet ej förmått råda bot, synas främst vara dels den planlöshet var- med exploateringen stundom sker, och dels svårigheten att erhålla garanti för att möjlighet föreligger att, sedan ett täktarbete slutförts, bringa området kring täkten i tillfredsställande skick.
Ehuru, enligt utredningsmannens åsikt, stadgandena i 21 % naturskyddslagen böra tolkas så, att länsstyrelsens tillstånd till upptagandet av grustäkt kan göras beroende av att exploatören framlägger en plan för sin tilltänkta verksamhet, synes denna åsikt vara långt ifrån allmänt omfattad av de myndigheter, på vilkas handläggning naturskyddsärendena ankomma. Det förefaller önskvärt att i lagen uttryckligen fastslås, att framläggandet av plan för täktverksamheten kan uppställas såsom vill- kor för tillstånd till densamma.
En plan av antytt slag bör innefatta uppgifter om det sätt, varpå arbetet avsetts skola bedrivas, och rörande de återställningsåtgärder, som efter arbetets avslutande tänkts skola komma till utförande. För att länsstyrelsen skall bli i tillfälle att be- döma lämpligheten av vad planen i angivna hänseenden går ut på måste densamma tydligen lämna upplysningar även om den mängd grus, som beräknats komma att uttagas, och om beskaffenheten av materialet. Vid prövning av planen bör läns- styrelsen förvissa sig om att förutsättningar föreligga för att arbetet verkligen kommer att bedrivas i överensstämmelse med vad planen härom innehåller. För ändamålet kan visa sig erforderligt att särskild tillsyn över arbetet anordnas.
Genom upprättandet av en grusexploateringsplan kunna vissa utgifter åsamkas exploatören. Sådana kunna också för honom uppstå, därest tillsyn över arbetet kommer i fråga. Utgifterna för nu berörda ändamål torde emellertid regelmässigt ej komma att uppgå till högre belopp och i varje fall städse motsvara endast en obetydlig bråkdel av inkomsten genom täktverksamheten.
Såsom av det föregående framgår ha en del länsstyrelser ansett sig med stöd av gällande bestämmelser kunna av en exploatör fordra framläggandet av en exploa- teringsplan, innefattande bla redogörelse för tillämnade anordningar för att mot- verka skada å naturen. I nu åsyftade fall liksom ock då beviljat täkttillstånd för- bundits med föreskrifter till skydd för naturen synas dock ej sällan ha mött svårig- heter att få de avsedda anordningarna genomförda på grund av bristande förmåga hos exploatören att gälda de därmed förbundna kostnaderna. Det förefaller förden- skull nödvändigt att söka skapa garanti för att medel för ändamålet komma att finnas tillgängliga. Detta mål synes lämpligast kunna nås genom att länsstyrelsen erhåller befogenhet att ålägga sökanden att ställa godtagbar säkerhet för att ifråga- komna åtgärder komma till utförande. Mot en dylik problemlösning torde någon befogad invändning icke kunna framställas; exploatören måste ju — såsom förut i olika sammanhang påpekats — anses skyldig att utöva sin verksamhet på sådant sätt, att skada å naturen i görligaste mån undvikes, och då de kostnader, vilka nyss antydda åtgärder betinga, i vanliga fall kunna, vid en jämförelse med vinsten å verksamheten, antagas bli skäligen betydelselösa, lärer någon svårighet att upp- bringa erforderlig säkerhet ej behöva uppstå för exploatören.
En ändring av naturskyddslagens bestämmelser i de hänseenden, som nu avhand- las, skulle innebära ett bibehållande av grundprincipen för lagens ersättningsregler och samtidigt skapa klarhet rörande länsstyrelsens möjligheter att begränsa eller motverka ett grusexploateringsföretags menliga inverkan på landskapsbilden samt tillika väsentligt öka förutsättningarna för realiserandet av dessa möjligheter. Några särskilda kostnader för statsverket skulle ej föranledas av den föreslagna ändringen i och för sig; arbetet med granskningen av grusexploateringsplaner och med pröv- ningen av erbjudna säkerheter synes nämligen icke kräva personalförstärkning hos länsstyrelserna, eftersom sagda arbete mer än väl torde kompenseras av befrielsen från de ofta tidsödande och mödosamma förhandlingar, som enligt uppgift fn måste tillgripas för att på frivillighetens väg få till stånd önskvärda anordningar med avseende å täktverksamheten.»
Då det naturskyddsanslag som utgår för närvarande är otillräckligt sett med utgångspunkt från de utgifter som förorsakas direkt eller indirekt av täktverksam- heten förordar Braunstein att detsamma höjes till 500000 kr per år. Därigenom skulle medel bli disponibla för gäldande av skadeersättningar till sakägare och för grusinventeringar samt även för kostnader avseende uppsnyggningsarbeten vid äldre nedlagda täkter i sådana fall, där sådan skyldighet icke kan anses åvila veder- börande markägare. För inlösen av åsar eller åspartier som är att betrakta såsom omistliga torde dock för varje särskilt fall framställning om nödig medelsanvisning böra göras hos riksdagen.
På grundval av denna allmänna motivering föreslår Braunstein ett tillägg till 21 % naturskyddslagen med innehåll att tillstånd till täkt må göras beroende därav att plan för företaget framlägges och att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av sådan åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift (andra stycket). Dessutom föreslås en mindre änd- ring av tredje stycket samma paragraf innebärande att vägran av tillstånd till täkt på grund av att villkor som stadgats i andra stycket ej fullgjorts icke medför rätt till ersättningsanspråk för avsevärt men.
I specialmotiven till den föreslagna lagändringen framhålles bl a att behov kan föreligga att i planen lämna upplysningar om de åtgärder exploatören avser att vid- taga för att under pågående täkt dölja de ingrepp i naturen, som täkten föranleder. Vidare framhålles att plankravet ej alltid måste upprätthållas. Vid täkter av mindre
betydelse kan det ofta vara tillfyllest att meddela vissa föreskrifter i anslutning till beviljandet av tillstånd. Beträffande planer som är ofullständiga i något avseende eller som inte uppfyller kraven ur naturskyddssynpunkt får det ankomma på läns- styrelsen att genom meddelandet av föreskrifter sörja för komplettering eller änd- ring av planen. Vid större täktföretag kan det stundom vara erforderligt att en till- syningsman beträffande verksamheten förordnas medan i övriga fall behövlig till- syn kan komma till stånd genom inspektion av länsarkitekten eller annan lämplig befattningshavare. I fråga om den säkerhet som skall ställas för kostnader i anled— ning av meddelade föreskrifter bör sådan säkerhet avse kostnaderna under såväl pågående som efter avslutad täkt och därtill de utgifter som erfordras för tillsyn av företaget. Underlåtenhet från sökandens sida att ställa påfordrad säkerhet bör uppenbarligen föranleda att tillstånd till den sökta verksamheten vägras.
Angivna förslag till ändringar i 21 & naturskyddslagen påkallade tillägg till 15 & lagens tillämpningskungörelse med följande innehåll:
»Plan, vars framläggande enligt 21 å andra stycket naturskyddslagen uppställts såsom villkor för tillstånd till arbetsföretag, bör innefatta uppgifter om beskaffen- heten och mängden av den nyttighet, som genom företaget avses skola uttagas, även- som rörande tillämnad åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden.
Där länsstyrelsen, med stöd av sistnämnda lagrum, gjort tillstånd till arbetsföre- tag beroende därav, att säkerhet ställes för kostnad som föranledes av meddelad föreskrift rörande åtgärd som i fjärde stycket avses, har länsstyrelsen, för den händelse säkerhet som erbjudes utgöres av pant eller borgen, att pröva huruvida densamma kan godtagas; sker nedsättning av penningar, skola dessa av länsstyrelsen insättas i bankinrättning samt, sedan åtgärden blivit vidtagen, jämte upplupen ränta åter-bäras i den mån de ej behövt tagas i anspråk.»
Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av experten, intendenten L E Es- ping. Denne instämmer i Braunsteins motivering till förslaget om ändring av naturskyddslagens 21 %. Däremot anser Esping att införandet av en speciell grus- accis skulle vara ett säkrare sätt att erhålla medel till de angelägna skyddsända- målen och till återställningsarbeten vid nedlagda täkter än den föreslagna höjningen av naturskyddsanslaget. Uttagande av en sådan avgift bör dock icke medföra be- frielse för grusexploatören att utföra ordinarie återställningsarbeten. Beträffande de praktiska invändningarna mot införandet av ett avgiftssystem påpekar Esping att liknande avgifter redan nu uttages för byggnadsforskning och skogsvård samt att rcgleringsavgift utdömes vid vattenkraftutbyggnad att användas för allmänna bygdefrämjande åtgärder. I dessa fall har man funnit praktiska vägar för upp- börden. En grusavgift skulle kunna uttagas med ledning av exploatörens själv- deklaration, i vilken denne skulle ha att ange antalet kubikmeter grusmaterial som utbrutits under året.
Esping påpekar vidare att tredje lagutskottet i utlåtande (23/1959) med anled- ning av motioner om översyn av naturskyddslagen mm, bla anfört att sedan det under föregående år tillsatts en utredning om uttagande av exploateringsavgifter vid grus- och stentäkter att användas för naturvårdande uppgifter synes man kunna räkna med att i framtiden ytterligare medel skall kunna ställas till natur- skyddets förfogande utan att riksstaten belastas. Esping framhåller med anledning härav att om en allmän grusavgift införes, denna av utskottet bedömes kunna möjliggöra nödvändig förstärkning av naturvården. En sådan avgift skulle kanske även kunna resultera i att naturvårdskunnig person kunde knytas till respektive länsstyrelse för att i naturskyddsärende av här aktuellt slag vara länsstyrelsen och länets naturskyddsråd samt länsarkitekten behjälplig med utredningar och åtgärder.
Remissyttranden
Betänkandet har blivit föremål för remissbehandling varvid yttranden av- givits av statskontoret, riksräkenskapsverket, kammarkollegium, kommers- kollegium, domänstyrelsen, Skogsstyrelsen, riksantikvarieämbetet, veten- skapsakademien, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, järn- vägsstyrelsen, samtliga länsstyrelser jämte överståthållarämbetet, vatten- vårdskommittén, Sveriges geologiska undersökning, svenska naturskydds- föreningen, samfundet för hembygdsvård, föreningen för vattenhygien, svenska väg- och vattenbyggares riksförbund, RLF, Sveriges lantbruksför- bund och grus- och makadamföreningen.
I det följande ges en sammanfattning av remissvaren med avseende dels på de föreslagna ändringarna i naturskyddslagen och dels på frågan om exploateringsavgifter. _
Vad beträffar de föreslagna ändringarna i naturskyddslagen och tillämp- ningskungörelsen har flertalet remissinstanser tillstyrkt Braunsteins förslag. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser sig dock ej kunna tillstyrka de före- slagna författningsändringarna och anför härom bland annat:
De nu föreslagna lag- och författningsändringarna går ut på att tillstånd prin- cipiellt villkoras av att plan för företaget framlägges och att säkerhet ställes för kostnad, som föranledes av åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, varom länsstyrelsen i anslutning till dylik plan eller eljest finner anledning meddela föreskrift. Men härigenom löses icke det problem, som enligt länsstyrelsens mening är det centrala, nämligen frågan om rätt till ersättning. Vanskligheten att bedöma vad som innebär avsevärt men kvarstår. Denna fråga har utredningsmannen, i förlitande på att statsmakterna skall ställa större anslag till förfogande, icke tagit upp till prövning. Länsstyrelsen anser inte realistiskt räkna med en dylik anslagsökning, som måste bli synnerligen betydande, om den skall fylla avsedd uppgift. Att i en bestämmelse, som i praktiken mycket sällan tillämpas, uppställa krav på plan och säkerhet för återställningsåtgärder synes meningslöst. Med den utformning 21 % naturskyddslagen har kan ersättnings- rätten vara ett vapen i handen på skrupelfria exploatörer. Och sådan paragrafen utformas, om förslaget antages, blir det även risk för att de, som nu är benägna att ingå överenskommelser utan ersättningsanspråk, genom att deras förpliktelser fixeras till planerings- och återställningsätgärder, kommer att söka gottgörelse för vad som faller utanför denna ram och vad som enligt deras mening innebär avse- värt men.
En omprövning bör ske av de principer, som ligger till grund för lagrummet. Det är svårt att inse, att grusexploatören skall intaga ett slags förmånsställning i samhället. På så många andra områden, tex inom byggnadslagstiftningen, måste den enskilde tåla begränsningar i dispositionen över sin egendom utan att erhålla ersättning av allmänna medel.
Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller det berättigade i att ett allmänt koncessionstvång införes på gruset och förordar, att en utredning om förut- sättningarna härför snarast kommer till stånd. Länsstyrelsen anför härom:
I fråga om tillståndstvång för rätten till grusexploatering har länsstyrelsen en annan uppfattning än utredningsmannen. Dennes invändningar mot ett koncessions-
förfarande äro enligt länsstyrelsens mening icke hållbara. Vad först gäller invänd- ningen att hinder därigenom utan tvingande skäl skulle läggas på näringslivets frihet så skulle väl därmed närmast avses att ett tillståndstvång i detta fall skulle utgöra en obefogad inskränkning i ett fritt utövande av jordäganderätten. Med hänsyn till det ofta planlösa och enbart på ekonomiskt utbyte inriktade sätt, på vilket grustäktsverksamheten alltjämt bedrives på flera håll, torde man knappast kunna hävda att ett ingripande från statsmakternas sida sker utan skäl. När det sedan gäller inskränkningen i utövandet av äganderätten så är fastighetsägarens handlingsfrihet i avseende å sin egendom i åtskilliga andra hänseenden kraftigt beskuren till skydd för andra, ofta väsentligt mindre vitala intressen än de här föreliggande. Länsstyrelsen vill bara här nämna lagstiftningen rörande skogar, vat- ten, gruvor, jorddelning, tomtindelning, byggande, uppsikt över jordbruk, forn- minnes-, fiske— och jaktlagstiftningen etc. På dessa områden är utövandet av ägande- rätten ingalunda fritt, och det måste då vara ägnat att förvåna att jordäganderätten skall vara i det närmaste oinskränkt i det här aktuella hänseendet, där det kan gälla en total omdaning av en hel bygd.
Enligt länsstyrelsens mening har man såväl vid naturskyddslagstiftningens ut- formning som vid dess hittillsvarande tillämpning alltför ensidigt tagit hänsyn till markägare- och exploatörintressena, när det gäller frågan om rätten till ersättning för liden skada. 21 & naturskyddslagen talar endast om det fall att markens ägare eller annan rättsinnehavare med avseende å fastigheten tillfogas avsevärt men. Det borde rimligtvis vid avvägningen av skadeståndsrätten jämväl tagits hänsyn till den skada på naturen, som det allmänna tillfogas genom en mer eller mindre längt driven exploatering. Naturskyddslagen fastslår _— som ovan nämnts — att naturen utgör en nationell tillgång, som skall skyddas och värnas, men något skydd av samma styrka, som tex grundvattnet får genom vattenlagstiftningen, synes natur- skyddslagen i sin nuvarande utformning icke ge.
0
Utredningsmannen synes a sid 70 antyda, att markägarens rätt till 100-procentig ersättning för det grus, som på grund av förbud eller föreskrift ej får uttagas, ingalunda är självklar, men han lämnar problemet utan att ge några vidare per- spektiv över detsamma. Det synes länsstyrelsen angeläget, att frågan om det all- männas rätt till ersättning för den skada, som vållas genom exploatering av tex en för landskapsbilden väsentlig ås, tages upp till närmare övervägande. Det synes rimligt, att markägaren utan ersättning får finna sig i relativt långtgående inskränk- ningar i sin dispositionsrätt, när det gäller skydd för naturtillgångar av mera betydande värde för det allmänna, liksom fallet är när det gäller skydd för forn- lämningar, grundvatten m m.
Den andra invändningen utredningsmannen riktar mot ett koncessionsförfarande är att ett sådant i onödan skulle åsamka statens organ arbete. Så torde icke vara fallet. Tvärtom skulle ett tillståndstvång underlätta länsstyrelsernas arbete med dessa ärenden. Sedan den 1 maj 1959 föreligger anmälningsplikt vid öppnandet av nya grustag, och varje sådan anmälan föranleder från länsstyrelsens sida en noggrann undersökning om vilken inverkan företaget kan få på landskapsbilden. I de fall då några menliga inverkningar icke kan befaras uppkomma meddelas sökanden att hinder ur naturskyddssynpunkt icke möter mot att utnyttja det i ansökningen avsedda området för grustäkt under förutsättning att han iakttar vissa föreskrifter om släntlutningar, eventuella ridåer, städningsarbeten etc, varjämte sökanden upp- manas att till länsstyrelsen meddela huruvida dessa villkor kunna godtagas. Något merarbete torde icke uppkomma för länsstyrelsen om i dessa fall i stället tillstånd meddelades till ifrågavarande grustäkt, och inte heller för sökanden torde ett sådant förfarande innebära några nackdelar. — Skulle det å andra sidan vara så att utred-
ningen visar att det ifrågasatta företaget skulle komma att väsentligt ändra landskaps- bilden skulle en koncessionsplikt innebära att vederbörande länsstyrelse sluppc ifrån det oftast omständliga och tidsödande förfarandet med att meddela förbud enligt 21 % naturskyddslagen. Enligt vad som framgår av den inom länet verk- ställda grusåsinventeringen borde större delen av åsarna inom Uppsala län beläggas med 21 å-förbud, men på grund av bristande personella resurser har så icke kunnat ske annat än i ett par enstaka fall, där utvecklingen framtvingat ett sådant förbud. Förutom att ett koncessionsförfarande således skulle skapa bättre möjligheter än för närvarande för länsstyrelserna att komma till rätta med grusexploaterings- problemet skulle på så sätt också markeras att det här, både när det gäller gruset och naturen, vore fråga om nationella tillgångar, som man icke finge handskas med efter godtycke och ur krasst ekonomiska synpunkter. Länsstyrelsen vill därför för sin del förorda att en utredning snarast möjligt kommer till stånd för att undersöka förutsättningarna för införande av koncessionsplikt för all täkt av grus.
Av några remissinstanser har vissa smärre erinringar och påpekanden gjorts. Sålunda anför domänstyrelsen, att av plan som framlägges för före- taget normalt ej bör fordras en mera ingående materialundersökning än att visshet vinnes om att fyndigheten är brytvärd, och vidare att möjlighet bör finnas att revidera den framlagda planen med hänsyn bland annat till avsättningsmöjligheterna för olika sortiment. Inventering bör snarast verk- ställas inom länen för att fastställa dels viktiga skyddsobjekt och dels objekt med särskilda återställningsvillkor. Kravet på inventering har för övrigt framförts av flera andra remissinstanser. Kammarkollegiet anser författ- ningsändringarna vara så välmotiverade att de bör kunna genomföras om- gående och oberoende av lösningen av frågan om grusaccis. Riksantikvarie- ämbetet framhåller grusåsarnas stora betydelse ur kulturhistorisk synpunkt och hänvisar till direkta beröringspunkter med lagen om fornminnen. Ämbe- tet har vidare i likhet med flera andra myndigheter påpekat att den i natur- skyddslagens tillämpningskungörelse (14a %) angivna anmälningstiden på minst en månad synes vara alltför kort. Länsstyrelsen i Kalmar län fram— håller att det bör klarläggas i vad mån de nya bestämmelserna bör göras till- lämpliga jämväl på företag som pågår vid tiden för bestämmelsernas ikraft- trädande. Den brist på samstämmighet som råder mellan 19 & naturskydds- lagen och 14 a % tillämpningskungörelsen påpekas av länsstyrelsen i Gävle- borgs län, som föreslår att dessa bestämmelser bättre samordnas. Länsstyrel- sen ifrågasätter även om inte orden »sådan åtgärd» i den föreslagna lag- ändringen bör utbytas mot »företaget» för undvikande av missförstånd. Länsstyrelsen i Kopparbergs län understryker vikten av att effektiva åtgär- der snarast tillskapas för lösandet av de viktiga naturvårdsfrågor det här är fråga om, och man tillstyrker de föreslagna lagändringarna men beto- nar samtidigt att de är av provisorisk art och icke löser frågan i sin helhet:
Självfallet måste det förhållandet accepteras, att vår nuvarande höga tekniska byggnadskultur nödvändiggör en betydande förbrukning av grus. Även om en bättre hushållning och ökad användning bla av krossgrus är möjlig, måste man räkna
med en fortsatt stegring av grusåtgången. Betydande ingrepp i landskapsbilden blir därför under alla förhållanden oundvikliga även i framtiden. Det måste emellertid fastslås, att den nuvarande exploateringen ofta innebär onödigt brutala åtgärder. En bättre översyn av tillgängliga resurser, en planering av grusutvinningen, en minskad hänsyn till rena profitintressen och ett ökat krav på godtagbara återställ- ningsarbeten skulle kunna motverka de skador som följer i grusutvinningens spår. Det måste hållas i minnet att värdet av en grustillgång icke skapats av ägaren. Det kan inte vara på något sätt självklart att ägandet under någon tid av en grusås skulle innebära fullmakt att fördärva det skönhetsvärde åsen utgör. Det borde tvärtom vara en självklar förpliktelse för den som är ansvarig för en genom— gripande förändring av naturen att svara för att medel finns för återställnings- arbeten i den utsträckning som från naturvårdssynpunkt kan anses påfordrat. Ett sådant krav synes stå i samklang både med svenskt rättsmedvetande och med god sed.
Vad utredningsmannens förslag beträffar synes det förtjäna att läggas till grund för en snabb lagstiftningsåtgärd i syfte att, innan följdverkningarna av den pågående utvecklingen inom grusutvinningens område förvärrats, öppna möjligheter till skade- begränsande åtgärder.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har, liksom flera andra remissinstanser, framhållit det såsom en brist i motiveringen till lagförslaget att krav ej upp- ställts, att exploatören vid betydande grusförekomster skulle vara skyldig att komplettera sin plan med hänsyn till företagets inverkan på grund- vattenförhållandena. Länsstyrelsen i Örebro län föreslår att ett tillägg göres till 15 & fjärde stycket tillämpningskungörelsen med orden »såväl under pågående som efter avslutad täkt». Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår att tillägg bör göras till bestämmelserna i 15 % tillämpningskungörelsen så att därav framgår, att uppgift om bl a täktens allmänna omfattning och djup jämte avsedda släntlutningar bör intagas i planen. Vidare framhåller man att det inte kan anses tillräckligt, att länsstyrelsen enbart utfärdar bestäm- melser för företagets bedrivande utan att det dessutom krävs en fortlöpande övervakning av att bestämmelserna följes. Denna övervakning bör åvila byggnadsnämnderna i kommunerna eller hälsovårdsnämnderna för de fall, då föreskrifter utfärdats om skydd för grundvattenförekomster. Länsstyrel- sen önskar även ett förtydligande av 21 % naturskyddslagen på så sätt, att den framlagda planen kräver länsstyrelsens godkännande, innan företaget får igångsättas, och att det skall åligga exploatören att göra de ändringar i planen, som kan vara erforderliga för ett sådant godkännande. Flera läns- styrelser har framhållit att ett förtydligande bör göras huruvida de före- slagna bestämmelserna är tillämpliga på äldre men fortfarande använda grustäkter. För att förhindra att inom ett begränsat område uppkommer ett flertal mindre grustäkter på grund av äganderättsliga förhållanden föreslår länsstyrelsen i Östergötlands län att såsom villkor för täkter bör kunna före- skrivas att exploatören förfogar över sådana områden, att dessa med hänsyn till täktens inverkan på landskapsbilden kan anses utgöra lämpliga enheter. Vidare framhåller länsstyrelsen, att tillägg bör göras till 21 % naturskydds-
lagen, innebärande att rätt till ersättning — utöver den som redan till- erkänts vederbörande — endast kan ifrågakomma efter prövning i admini- strativ ordning i högsta instans. Länsstyrelsen i Västerbottens län föreslår att den plan exploatör har att ingiva till länsstyrelsen bör innehålla ett tids- schema för täktens bedrivande, så att de naturvårdande åtgärderna ej skall kunna fördröjas under lång tid. Beträffande den förundersökning som måste föregå upprättandet av plan för grusexploatering hänvisar Sveriges geolo- giska undersökning till de goda tekniska hjälpmedel som numera finnes varigenom grustäkterna med stor säkerhet kan lokaliseras till områden där ett fullgott material erhålles. Svenska naturskyddsföreningen framför några synpunkter på komplettering av författningsändringarna:
I 21 & naturskyddslagen bör nämnas —— förutom menlig inverkan på landskaps- bilden — även annan väsentlig skada ur naturvårdssynpunkt, såsom å naturveten- skapligt värdefulla naturminnen, vattentäkter, fritidsområden mm. Det bör klar- göras, att förbud mot grustäkt kan utfärdas för hela åsar eller andra större partier. Att i paragrafen förutsättes plan är utomordentligt viktigt, men föreningen förordar att det direkt utsäges att länsstyrelsen äger själv på ägarens bekostnad låta upp- rätta erforderlig plan. Om länsstyrelsen får personal som sysslar med dessa frågor, bör det i enklare fall vara betydligt lättare att få fram en plan på det sättet. I andra fall bör vederbörande hänvisas till någon institution eller konsulent för utförande av de undersökningar beträffande grusfyndighetens kvalitativa och kvan- titativa uppbyggnad, som erfordras för ärendets handläggning.
I förslaget till 5 15 i tillämpningskungörelsen presenteras synpunkter på den plan, som skall uppställas som villkor för tillstånd till arbetsföretag. Någon tvekan har uppstått om i uttrycket »åtgärd i syfte att begränsa eller motverka företagets inverkan på landskapsbilden» kan innefattas plan för den slutgiltiga terrängutform- ningen. Ett klarläggande är önskvärt.
Möjlighet bör vidare beredas länsstyrelsen att tvångsvis åstadkomma gemensam plan för flera täkter som berör samma område eller samma del av en ås. Ett mera komplicerat önskemål är, att de även i övrigt bör kunna behandla hela åspartier som en samfällighet. Detta skulle vara av utomordentligt värde för att motverka irrationell exploatering.
Länsstyrelsen bör vidare ha uppgifter om när tillämnad grustäkt skall tagas i bruk och hur många kubikmeter man avser att bryta ut per år. F n lär det pågå en viss upphandling av grusförekomster, vilka torde exploateras först om en 10 a 15 år. Anmälan om grustäkt inges redan nu. Föreningen kan icke finna, att läns- styrelserna i dag skall behöva binda sig och meddela tillstånd för en täkt, som kanske icke skall tagas i bruk förrän om åtskilliga år. Helt andra förhållanden kan då föreligga.
I samband med att länsstyrelsen meddelar tillstånd till grustäkt inom område som kan vara av väsentligt intresse ur naturskyddssynpunkt borde det vidare finnas möjlighet för länsstyrelsen att i överensstämmelse med fornminneslagens bestäm- melser ålägga exploatören att bekosta erforderlig naturvetenskaplig undersökning. Många rullstensåsar innehåller nämligen betydande naturvetenskapliga värden, vilka helt undandrages forskningen om de icke undersöks innan täkt företages.
Föreningen vill dessutom fästa uppmärksamheten på att den kungörelse, SFS 37/1959, som utfärdats angående skyldighet att anmäla upptagandet av nya grus-, sand- eller stenbrott, på sina håll föranleder praktiska svårigheter för länsstyrel- serna till följd av att dessa fått blott en månad på sig för bedömning av ärendena.
Föreningen vill ifrågasätta, om icke tiden bör kunna förlängas till två eller even- tuellt tre månader.
Vidare vill föreningen förorda, att i föreskrift till statliga organ som handlägger försäljning av fast egendom och fastighetsbildning m m anges att de, om egendomen omfattar brytbara grusförekomster, bör tillse att lämpliga åtgärder vidtages för att hindra att landskapsbilden eller andra naturskyddsvärden äventyras genom försälj- ningen och följande exploatering.
Frågan om finansieringen av naturskyddsåtgärder i samband med grus- exploateringen har blivit föremål för stort intresse vid remissbehandlingen, och ett flertal skilda synpunkter har framförts. De flesta instanserna har tillstyrkt Braunsteins förslag, flera med understrykande av vissa av de framförda motiven mot exploateringsavgifter. I några fall har dock tillstyr- kandet gjorts under villkor att den föreslagna lösningen visar sig vara effek— tiv, då i annat fall frågan om avgifterna får tas upp till förnyad prövning. Byggnadsstyrelsen framhåller sålunda att ett system med avgifter ej bör prö— vas nu men kan bli nödvändigt längre fram.
Bland dem som avstyrker Braunsteins förslag och förordar införandet av exploateringsavgifter befinner sig statskontoret, som framhåller:
Såvitt statskontoret kan finna lärer det ej stå annan utväg till buds än att låta de betänkligheter vika, som kunna resas mot uttagande av en speciell avgift för exploatering av grus mm. Statskontoret är alltså för sin del benäget att ansluta sig till den av utredningen anlitade experten Espings förslag om införande av en speciell grusavgift att disponeras för varaktigt skydd av märkliga och värdefulla rullstensåsar och andra intressanta grusförekomster samt för återställningsarbeten i redan nedlagda täkter. Uttagande av en sådan avgift bör, såsom Esping förutsatt, icke medföra befrielse för grusexploatören att utföra ordinära återställningsarbeten.
Kammarkollegiet föreslår att frågan om avgift för grusexploateringen göres till föremål för fortsatt utredning och anför som skäl härför:
Spörsmålet, huruvida kostnaderna för tillgodoseende av ett visst allmänt intresse böra täckas med avgifts- eller skattemedel, är snarare en lämplighetsfråga än ett principiellt spörsmål. Kammarkollegiet föreställer sig att för skyddande av grusåsar erforderliga medel kunna påräknas med långt större säkerhet om en exploaterings- avgift införes än om saken, på sätt utredningsmannen föreslår, behandlas som en anslagsfråga. Anses principiella synpunkter böra läggas på frågan, får kollegiet anmärka att det synes naturligt att en verksamhet, som typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet, får tillhandahålla de penningmedel som krävas för att begränsa nya skadeverkningar eller eliminera äldre sådana.
I betänkandet återgivna allmänna synpunkter av landshövdingen Elfving (s 33) utgöra enligt kollegiets mening grund icke blott för att låta en exploatör bestrida kostnaderna för återställningsarbeten vid egen täkt utan även för en allmän accis.
I likhet med utredningsmannen anser kollegiet det ej kunna komma i fråga att avgiftsbelägga alla grustäkter oavsett deras storlek. Mindre husbehovstäkter böra sålunda undantagas. Olika metoder för gränsdragningen kunna övervägas. En möj- lighet är att anknyta avgiftsbeläggningen till tillämpningen av 21 & naturskydds- lagen. Mot denna metod synes dock kunna anföras att det bedömande, som läns- styrelsen har att göra vid tillämpningen av sagda lagrum, måste taga sikte icke på
storleken av det årliga uttaget av grus ur viss täkt utan på verkningarna ur land- skapssynpunkt av arbetsföretaget då detta är avslutat. Med hänsyn härtill kan som alternativ övervägas att göra avgiftsskyldigheten beroende av att uttaget för visst är uppgår till viss mängd grus.
Utredningsmannens farhågor för att länsadministrationen icke utan kraftig per- sonalförstärkning skulle kunna bemästra uppbörds- med flera bestyr torde vara ogrundade. Den arbetsmängd, som skulle tillföras länsstyrelserna, komme med säkerhet att bliva ringa i jämförelse med den kapacitet som uppbördsorganisationen numera har.
Såväl uppbörds- som kontrollverksamheten torde för övrigt kunna ordnas relativt enkelt. Det torde få förutsättas, att uppbörden icke sker via de allmänna debet- sedlarna.
I anslutning till ytterligare några av utredningsmannens framförda invändningar mot en accis vill kollegiet förorda att någon differentiering av avgiften efter olika slag av grus ej göres samt att avgiftsbeläggningen begränsas till naturligt grus och sålunda ej får omfatta även andra substansuttag såsom stenbrytning.
Inflytande avgiftsmedel lära i första hand böra användas för inköp av skydds- värda åsar eller åspartier och för landskapsvårdande åtgärder vid äldre täkter. Emellertid torde sådana medel undantagsvis böra användas även för landskapsvård vid ny täkt. Detta bör kunna komma i fråga därest av särskilda skäl osedvanligt kostsamma åtgärder äro önskvärda. I dylikt fall torde företagaren kunna utföra arbetet såsom entreprenör för det allmänna.
Förnyad utredning förordas även av domänstyrelsen, som ej delar Braun- steins principiella betänkligheter mot exploateringsavgiften, utan anser det rimligt och riktigt, att en verksamhet, som åstadkommer en obotlig spo- liering av naturvärden, även belastas med avgifter för att lämna samhället gottgörelse för denna skada. Beträffande den befarade fördyring av väg- och husbyggnadskostnader, som en grusaccis skulle medföra, ansluter sig styrel- sen till de synpunkter härom, som framförts av reservanten Esping och tillägger:
Enligt styrelsens uppfattning bör skyldigheten att erlägga grusexploateringsavgift i princip åvila fastighetens ägare, även om det kanske kan visa sig möjligt att ifråga om avgiftens erläggande finna praktiska genvägar. Fastän staten utgör den största gruskonsumenten, befinner sig endast en ringa del av de utnyttjade grus- täkterna i statlig ägo; i övrigt sker vanligen den statliga grusanskaffningen antingen genom arrende eller särskilda avtal med fastighetsägarna om grusupplåtelse eller genom inköp av grus direkt från leverantörer eller indirekt genom entreprenörer. Självfallet kan det befaras, att fastighetsägarna i motsvarande grad höja avgälderna för upplätelserna, varigenom det i sista hand blir konsumenterna, som få känning av avgiften.
Ett förslag till helt ny lösning av avgiftsfrägan framlägges av Skogsstyrel- sen. Styrelsen förordar införandet av en accis begränsad till vissa ur natur- skyddssynpunkt viktiga områden i enlighet med en klassindelning grundad på en ingående inventering. Styrelsen anför:
Svensk lagstiftning erbjuder exempel på att staten för tillgodoseende av allmänna intressen i vissa fall anser sig utan ersättning till markägaren kunna inskränka
dennes rätt att på ekonomiskt bästa sätt utnyttja sin mark. Strandlagen är ett sådant exempel. Den innebär bla, att en grupp av landets markägare tvingas avstå från förmåner, i vissa fall av högt ekonomiskt värde, för tillgodoseende av allmän- hetens behov av rekreation mm. Det synes Skogsstyrelsen som en förordning om accis för uttagning av grus, sten m m inom enbart sådana lokaler, där exploateringen bör regleras ur naturskyddssynpunkt, skulle utgöra en i flera avseenden nästan fullständig parallell till strandlagen. Motivet för accisen liksom för strandlagens begränsning av markägarnas förfoganderätt till strandmark skulle sålunda vara att det allmännas intressen hotas. Givetvis förutsätter nämnda slag av accis en inven- tering av materialförekomsterna med hänsyn till skadeverkningarna ur natur- skyddssynpunkt av en exploatering. Önskvärt vore att vid inventeringen förekoms- terna uppdelades i exempelvis tre klasser med hänsyn till skadeverkningarna, (svåra, måttliga och obetydliga sådana). I konsekvens med vad ovan anförts skulle enbart materialförekomsterna av de båda förstnämnda klasserna komma i fråga vid accis- beläggning. Vidare skulle, om accisen differentierades, detta ske med hänsyn till skadeverkningarna (klassindelningen) och obeaktat materialets kvalitet och använd- barhet för olika ändamål. Det får förutsättas, att accisen under alla förhållanden skulle bli mycket måttlig och föga påverka materialpriset vid konsumtionsorten.
En del av utredningsmannens invändningar mot en allmän grusaccis torde för- svagas eller bortfalla, om avgiften uttages efter de här uppdragna linjerna. Möjligen kan andra invändningar resas. Beklagligtvis lämnar betänkandet ej tillräcklig grund för bedömning rörande de praktiska möjligheterna att genomföra en accis av detta slag och de ekonomiska konsekvenserna av en sådan. Måhända skulle det material, som i vissa län insamlats vid grusinventeringarna, kunna ge ledning för dylika be- dömanden. Det skulle enligt Skogsstyrelsens uppfattning vara av värde, om i något eller några län en bearbetning av det insamlade inventeringsmaterialet kunde göras med hänsyn härtill.
Ett flertal av de spörsmål, som framkommit i samband med utredningen, blir i hög grad beroende av ställningstagandet i finansieringsfrågan. Sålunda kan medlens användning för olika ändamål behöva avgöras med hänsyn till medlens art, accis— eller anslagsmedel. Likaså kan de åtgärder, som en exploatör ålägges vidtaga, på- verkas av en eventuell skyldighet att därutöver erlägga accis. Skogsstyrelsen, som med hänsyn till svårigheterna att bedöma det härovan skisserade accissystemet ej är beredd att taga ställning i finansieringsspörsmålet, anser sig därför böra för egen del lämna därmed sammanhängande frågor öppna.
Avslutningsvis får Skogsstyrelsen som sin åsikt framhålla, att utredningen ej till— räckligt klarlagt förutsättningarna att uttaga en grusaccis. Det vore därför önskvärt att utredningen kompletterades i detta avseende. Härvid torde uppmärksamhet böra ägnas möjligheterna att genomföra en sådan till särskilda lokaler begränsad accis som skogsstyrelsen härovan angivit. Vidare torde, oavsett frågan om accis, böra undersökas om de ur naturskyddssynpunkt ömtåliga områdena kunde geografiskt avskiljas. Härigenom skulle måhända särskilda skyddsbestämmelser kunna begrän- sas att gälla nämnda områden, medan byggnadsverksamheten inom landet i övrigt skulle kunna fortgå utan hinder av onödigt stränga sådana bestämmelser.
Vetenskapsakademiens naturskyddskommitté ställer sig positiv till in- förande av en generell accis vid kommersiell drift och understryker, att svå- righeterna med uttagandet av denna avgift ej får överdrivas.
Länsstyrelsen i Kalmar län finner att bärande skäl ej anförts mot tanken
på införandet av exploateringsavgift. Länsstyrelsen är av den meningen, att en kombination av statsanslag och avgiftstvång å vissa enskilda exploate- ringsföretag utöver den allmänna återställningsskyldigheten är den enda möjligheten att få till stånd en ur naturskyddssynpunkt acceptabel lösning. Vidare framhåller länsstyrelsen:
Det finnes även grustag av annan karaktär än de nyss nämnda, nämligen sådana där driften pågår endast under kortare tid, kanske endast under ett par månader och där alltså exploateringsavgifterna skulle sakna praktisk betydelse. Sådana grus- tag äro ofta belägna utefter allmän väg. En stor del av dem kommer till i samband med vägbyggande. I andra fall är det fråga om grunda grusförekomster. Täkten flyttas från ställe till ställe, när grusförekomsten sinat, så att hål efter hål uppstår, vilka äro synliga utefter vägarna. Dessa gamla grustag utgöra ett irriterande inslag i landskapsbilden. Av förarbetena till naturskyddslagen framgår att dylika ingrepp i naturen i regel icke anses ha sådan karaktär att landskapsbilden kan anses så väsentligt ändrad att naturskyddslagens 21 % är tillämplig på dem. Det hade därför varit lyckligt om utredningsmannen även upptagit till bedömning frågan om en omarbetning av 19—21 55 naturskyddslagen så att desamma är tillämpliga även i dessa fall.
I samband med byggande och underhåll av vägar uppstå speciella problem. De statliga vägmyndigheterna har numera en mer positiv inställning till dessa frågor än tidigare. Till vägförvaltningarnas förfogande finnes numera en anslagspost »Återställande av materielfyndigheter», och denna användes till ett uppsnyggande av vägförvaltningarnas egna grustag. Det finnes emellertid även sådana grustag för vilka vägförvaltningarna har det moraliska ansvaret genom att de upptagits av entreprenör i samband med vägbyggande eller att från dem levereras grus till väg— förvaltningarna. För att få dessa företag under kontroll bör tillses att, som läns- arkitekten föreslagit, i entreprenadanbuden angives hur grustäktsfrågan avses att lösas. Därjämte bör länsstyrelsen innan arbetsföretag igångsättes, erhålla avskrift i erforderlig mån av entreprenadhandlingarna, eller i förekommande fall avskrift av de avtal vägförvaltning sluter med grusleverantör.
Förutom vägförvaltningarna finnes det andra statliga verk som äro stora grus- exploatörer. Att även en återställningsskyldighet efter grusexploatering åvilar stat- liga myndigheter synes icke stå klart vare sig för Kungl Järnvägsstyrelsen eller dess lokala organ. Detta har länsstyrelsen erfarit i ett grustäktsärende i Lindås stationssamhälle i Vissefjärda kommun. Kungl Järnvägsstyrelsen har icke ansett sig ha någon skyldighet att verkställa några återställningsåtgärder sedan dess grus- täkt i centrum av ifrågavarande samhälle upphört att bedrivas.
Länsstyrelsen har i detta yttrande sökt att visa på några av de problem som ännu stå olösta i samband med det många gånger planlösa exploaterandet av grusfyndig- hetcr och på de för närvarande dåliga garantierna för att en läkning av såren i naturen verkligen äger rum. Utredningsmannen har beklagligtvis begränsat sin utredning på ett långt ifrån lyckligt sätt. Visserligen bör de av utredningsmannen framlagda förslagen snarast genomföras. Men därjämte bör enligt länsstyrelsens mening en ny utredning verkställas som på ett allsidigare sätt tager upp frågan om en omarbetning av de delar i naturskyddslagen varom nu är fråga.
Mot bakgrund av sina synpunkter på införandet av ett allmänt konces- sionstvång framhåller länsstyrelsen i Uppsala län:
Enbart införandet av en koncessionsplikt innebär emellertid långt ifrån någon slutlig lösning av naturskyddsproblemen i samband med grusexploateringen. En sådan lösning torde nämligen även fordra ekonomiska resurser av en helt annan storleksordning än dem som från statsmakternas sida hittills satsats på naturvården. Att undersöka förutsättningarna för åstadkommandet av sådana resurser genom uttagande av en exploateringsavgift vid grus- och stentäkter har varit andra ledet i utredningsuppdraget. Utredningsmannens utgångspunkt har därvid varit en tänkt exploateringsavgift om fem öre per kubikmeter uttaget grus, vilket vid leverans på konsumtionsorten skulle utgöra 3—5 promille av kostnaden för gruset samt årligen ge ett belopp av omkring en million kronor. Emellertid anser utrednings- mannen att införandet av en sådan avgift är behäftat med så stora betänkligheter av såväl principiell som praktisk natur att det bör tillgripas allenast under den förutsättningen, att det icke är möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars förverkligande varit anledning till framstäl- landet av förslag härom. Detta syfte anser sig utredningsmannen ha nått genom att föreslå att det statliga anslaget för naturvårdande åtgärder höjes till 500000 kronor.
Länsstyrelsen vill framhålla att det torde vara tveksamt huruvida en sådan höj— ning av anslaget som föreslagits kan komma till stånd och bli bestående. Läns- styrelsen delar därför reservantens, herr Espings, åsikt att en grusaccis måste anses vara ett säkrare sätt att erhålla medel för ifrågavarande ändamål. De av utred- ningsmannen framförda principiella betänkligheterna mot en sådan accis finner länsstyrelsen överdrivna. Dessa liksom den av utredningsmannen framförda tanken att en grusaccis skulle befria exploatören från skyldigheten att vidtaga återställ- nings— och städningsarbeten efter avslutad grustäkt, vilka arbeten i stället skulle övertagas av en statlig grustagsreparationskår, ha utförligt bemötts i länsarkitek— tens, överlantmätarens och hushållningssällskapets yttranden, varför länsstyrelsen här nöjer sig med att hänvisa till dessa. Länsstyrelsen kommer i stället att uppe— hålla sig något vid de av utredningsmannen framförda praktiska invändningarna mot en exploateringsavgift.
Vad först gäller husbehovstäkterna så torde någon avgift här icke höra utgå. Däremot bör det icke spela någon roll om exploatering till avsalu sker i större eller allenast i ringa omfattning.
Exploateringsavgiften bör, såsom herr Esping framhållit, kunna uppbäras med ledning av exploatörens självdeklaration, och genom ett sådant system torde några större svårigheter icke behöva uppkomma när det gäller avgifternas indrivning.
Vid grusets kvalitet bör icke fästas något avseende när det gäller exploaterings- avgiftens storlek. Att det uttagna gruset är av sämre kvalitet gör icke skadorna på landskapsbilden mindre. Tvärtom torde det ofta vara så att det är vid exploaterings- företag, där gruskvaliteten är dålig, som de största skadeverkningarna på landskapet uppkommer och där misshushållningen med materialet är som störst. Det kan där- för icke anses obefogat att låta dessa företag satsa lika mycket som de rationellt drivna företagen på de genom själva verksamhetens art förlorade naturvärdena.
När det slutligen gäller de svårigheter, som enligt utredningsmannen kunna be- faras uppkomma vid träffandet av avgöranden rörande användningen av de erlagda exploateringsavgifterna, så torde man få brottas med dessa svårigheter vare sig de till fördelning tillgängliga medlen influtit genom en exploateringsavgift eller ansla- gits av statsverket.
Länsstyrelsen vill för sin del i motsats till utredningsmannen hävda att de av denne framförda invändningarna mot en exploateringsavgift icke äro så tungt vägande att frågan därom för närvarande får anses förfallen. Vissa svårlösta pro-
blem lorde visserligen komma att uppstå i samband med införandet av en sådan avgift, men dessa problem kunna icke anses olösliga. Länsstyrelsen får därför föreslå att frågan om införandet av exploateringsavgift vid grustäkt göres till före- mål för fortsatt utredning, vilken utredning bör vara förutsättningslös beträffande avgiftens storlek.
Länsstyrelsen i Östergötlands län anlägger i finansieringsfrågan en helt ny synpunkt:
I likhet med utredningsmannen anser länsstyrelsen det mycket angeläget, att naturskyddsanslaget höjes till åtminstone en halv miljon kronor om året för möjlig- görande av att åtminstone en del av landets ur naturskyddssynpunkt värdefullaste områden skyddas från förstörelse. Utredningsmannen har avstyrkt förslaget om särskild grustäktsavgift under åberopande bla av kostnaderna för kontroll och uppbörd. I samband härmed må framhållas, att jord, sand, grus och sten undan- tagits från allmän varuskatt under åberopande av kontrolltekniska skäl. Kostnaderna för kontroll och upphörd av allmän varuskatt å sand, grus och dylikt torde emeller- tid bliva mindre än dylika kostnader beträffande grustäktsavgift. En del av de av utredningsmannen anförda invändningarna i övrigt mot grustäktsavgift torde ej heller kunna åberopas mot slopandet av undantagsstadgandet från allmän varu- skatt. Frågan om allmän varuskatt å ifrågavarande nyttigheter synes därför böra tagas under förnyat övervägande, därest erforderlig höjning av naturskyddsanslaget ej kan säkerställas med mindre statsverket beredes motsvarande ökning av inkoms- terna från grus- och sandtäkt.
Överstäthållarämbetet, som ej hyser några principiella betänkligheter mot uttagandet av en exploateringsavgift, förordar att frågan därom blir före- mål för ny utredning.
Förnyad utredning förordas även av länsstyrelsen i Älvsborgs län, som pekar på alla de fall i vår lagstiftning, då sådana principiella skäl, som av Braunstein anförts mot införandet av exploateringsavgift, icke ansetts utgöra hinder mot uttagande av liknande avgifter.
Svenska naturskyddsföreningen framhåller att frågan om grusavgift bör upptagas till ny skyndsam utredning, därvid utredningens uppdrag bör begränsas till utformningen av bestämmelser i ämnet. Den politiska avväg- ningen synes ej höra ankomma på utredningen.
Samfundet för hembygdsvård kommer till den slutsatsen att uttagande av speciell grusaccis blir ett säkrare sätt än Braunsteins förslag för att erhålla medel till den naturvård, som grusexploateringen onekligen aktualiserar. Samfundet framhåller:
Av vad som ovan anförts framgår att Samfundet för Hembygdsvård för sin del icke funnit utredarens avstyrkan av särskild grusavgift tillfredsställande motiverad. Fördelarna av införande av sådan avgift, vilka framkommit vid tidigare behandling av denna fråga, kvarstår. Samfundet vill här också ytterligare understryka bety- delsen av den säkerhet och även rörlighet som denna särskilda avgift skulle kunna ge. I och med att influtna medel blir direkt knutna till exploateringen av denna naturtillgång, skapas en framtida garanti för att medlen blir tillgängliga samt att de' till sin storlek alltid är anpassade till exploateringens omfattning.
Om det av utredaren förordade förfaringssättet med direkta anslag till natur- vårdsåtgärder skall kunna ge motsvarande fördelar, bör i så fall anslagets storlek bestämmas icke enbart på grundval av den statliga konsumtionen. Starka skäl talar för att anslagets storlek bör baseras på den totala grusutvinningen, och att anslaget göres rörligt. Hänsyn bör även tagas till kostnadsutvecklingen.
Slutligen har föreningen för vattenhygien framhållit att en grusavgift bör uttagas av exploatören och att skälig del därav anslås för täckande av kost- nader även för vattenvårdande åtgärder.
Av naturvårdsutredningen inhämtade synpunkter och önskemål
Av de svar som kommit utredningen tillhanda från länsstyrelserna med anledning av utredningens tidigare omnämnda skrivelser framgår tydligt att flertalet länsstyrelser bedömer täktverksamheten såsom ett av de allvar- ligaste naturvårdsproblemen inom länet. Mer än hälften av länsstyrelserna har sålunda upptagit grusexploateringen bland de spörsmål som utredningen borde behandla och lösa med förtur. I övrigt har i stor utsträckning hän- visats till de yttranden, som avgavs över Braunsteins betänkande och som tidigare återgivits.
Länsstyrelsen i Södermanlands län har anfört att det med tanke på de stora ekonomiska värden grusåsarna representerar är angeläget att uppdra riktlinjer på området ägnade att åstadkomma större enhetlighet i lagtillämp- ningen. Länsstyrelsen har sökt gå fram på den vägen att åstadkomma avtal med markägare eller brukare om hur den enskilda täkten skall bedrivas. Detta system är emellertid förenat med de betydande olägenheterna att till- lämpningen kräver tillgång till särskild personal och att avtalet gäller endast mot den person, som undertecknat detsamma. Inom länet har ersättnings- frågor uppkommit huvudsakligen beträffande grusåsar. Därvid har knapp- heten på medel i hög grad begränsat länsstyrelsens möjlighet att ingripa. Även då medel funnits till förfogande har svårigheter förelegat att bedöma skäligheten av den ersättning som bort utgå. Länsarlcitekten i Östergötlands län framhåller att ett bemästrande av naturvårdsproblemen i samband med grustäkterna synes vara nära nog ogörligt så länge generell rätt till täkt finnes, varför det bör övervägas om inte denna rätt kan upphävas. Läns- arkitekten påpekar att en sådan rättsuppfattning icke är främmande i svensk lagstiftning utan paralleller kan dragas med byggnadslagstiftningen och fornminneslagen. I båda dessa lagar föreskrives inskränkningar i mark- användningen utan att ersättning förekommer. Länsarkitelrten i Örebro län, som synes ha stor erfarenhet av behandling av grustäktsårenden, anför bla:
Grustäktsverksamhetcn inom länet är av betydande omfattning. Genom initiativ från naturskyddsrådet har Länsstyrelsen med stöd av 21 % naturskyddslagen för- ordnat om förbud mot täkt av grus och sand för de viktigaste åssträckningarna inom länet. Den knappa medelstillgången för inlösen av grusåsar har emellertid
inneburit, att grustäkter inom åsarna ej har helt kunnat förhindras, men genom förbuden har verksamheten kunnat ställas under kontroll, så att företagens menliga inverkan på landskapsbilden kunnat reduceras till minsta möjliga. Även den sani- rådsverksamhet och anmälningsskyldighet, som angives i 19 & naturskyddslagen samt 14 a 5 i tillämpningskungörelsen, synes i stor utsträckning beaktas av exploa- törerna vid nyöppnandet av grustag. Sedan år 1954 har å länsarkitektkontoret handlagts över 200 ärenden avseende grustäktsverksamheten, varav ca ett 90-tal avser undantag från meddelade grustäktsförbud och resten i huvudsak omfattar samrådsärenden jämlikt 19 % naturskyddslagen.
Även om således samarbetet med de större grusavnämarna inom länet är gott och kontoret i stort mött förståelse från dessa ifråga om synpunkter på grus- uttagens utformning med hänsyn till landskapsbilden, har däremot vissa svårig- heter mött vad beträffar de mindre grusexploatörerna. Deras sk husbehovstäkt har medfört, att kanterna av vissa åspartier på långa sträckor blivit söndergnagda. Genom att täktverksamheten för varje avnämare vanligen inskränkes till några få lass grus varje år att användas för iordningställande av åkervägar od, föreligga mycket små förutsättningar för att ett återställande eller en återläkning av grus- täkterna skall kunna ske inom överskådlig tid. Länsarkitektkontoret vill föreslå, att i samband med den akuella översynen av naturskyddslagen denna för naturbilden i många fall synnerligen störande småtäktsverksamhet blir föremål för närmare utredning, i avsikt att finna en lösning på problemet. Tänkbara åtgärder vore, att ett täktförbud hårt kunde tillämpas för dylika åspartier samt att i gengäld medel ställdes till lantbrukarnas förfogande för inköp av erforderligt väggrus från större grusexploatörer. En annan lösning vore, att lämpligt utformade grussamfälligheter kunde bildas och förläggas till områden, där täkt ur naturbildssynpunkt icke skulle innebära så allvarliga men.
Som svar på utredningens inventeringsfrågor har länsstyrelserna inkom— mit med ett omfattande kartmaterial bla utvisande befintliga förbud enligt: 21 % naturskyddslagen. Av materialet framgår att täktförbud inom de flesta län utfärdats endast i mindre omfattning och i allmänhet omfattat punkt- områden. I några län skiljer sig emellertid tillämpningen från denna huvud- regel. Skaraborgs, Gotlands och Gävleborgs län saknar sålunda helt förbuds- områden. Större sådana redovisas inom Stockholms län (stora samman- hängande partier av de nord-sydliga åsarna), Kalmar län (12 områden av varierande storlek på Öland i anslutning till kustklintarna eller Alvaret), Kristianstads län (Hovs hallar vid Hallandsåsen), Hallands län (större om— råde vid Fjärås), Göteborgs och Bohus län (åtta hela socknar i södra delen av länet), Örebro län (ett femtontal större områden å de viktigaste åssträck- ningarna), Kopparbergs län (ett större område vid Sundborn) samt Norr- bottens lån (Dundret i Gällivare socken).
Av intresse att notera i detta sammanhang är att inom Södermanlands län ett antal åspartier fridlysts som naturminnen. Bland dessa kan omnämnas Sundbyholmsåsen samt åsryggen en kilometer västnordväst om Kjulatorp inom Kafjärdens kommun, omkring 900 m av en rullstensås inom Stora Malms och Sköldinge kommuner och ett antal grusåsar vid de enskilda vägarna till Rockelsta slott inom Sparreholms kommun.
I skrivelse till utredningen den 5 juli 1961 har sekreteraren i naturskydds- rådet i Hallands län påtalat avsaknaden av bestämmelser om att i arbetsplan rörande större allmänna vägar, speciellt motorvägar, skall redovisas var och hur sidotagsmassor skall uttagas vid arbetets utförande. För att avhjälpa denna brist föreslås att sidotagsfrågan löses vid arbetsplanens upprättande med samma omsorg som vägbyggnadsutredningen i övrigt samt att länets natur- och fornminnesvårdande myndigheter får tillfälle att pröva samma fråga utan tidspress. Svenska naturskyddsföreningen har i skrivelse till ut- redningen den 7 september 1961 framhållit att föreningen i princip finner dessa förslag värdefulla och tillstyrker att de av naturskyddsrådet i Hallands län framförda synpunkterna måtte övervägas inom utredningen.
Naturskyddsrådet [ Östergötlands län har i skrivelse till utredningen den 11 november 1961 bla anfört att en tillräckligt omfattande upplysning och kontroll beträffande grustäktsverksamheten icke är möjlig inom ramen för nuvarande organisation En förstärkning av länsarkitektkontorens personal— resurser synes därför vara oundgängligen nödvändig, liksom en sådan skärp- ning och komplettering av naturskyddslagen, att exploatören hindras att under avsevärd tid uppskjuta överenskomna iordningställningsarbeten.
Svenska grus- och makadamföreningen har i skrivelse till utredningen den 11 oktober 1961 framfört synpunkter på de förslag till lösningar av grusexploateringsfrågan, som framställts under senare tid. Föreningen, som utgör en sammanslutning av de flesta större företag inom branschen med en sammanlagd årlig gruskonsumtion av cirka 7 miljoner kubikmeter, d v s nära en tredjedel av den totala konsumtionen i landet, har därvid fram- hållit följande.
Föreningen stöder helt kravet på att grustäktsplan skall framläggas och godkännas innan brytningen får igångsättas samt att säkerhet skall ställas för rätta fullgörandet av de i planen meddelade föreskrifterna och gjorda åtagandena. Däremot anser föreningen att tillräckliga skäl icke förebringats för att motivera införandet av särskild accis å grusnäringen.
Vad beträffar grustäktsplan konstaterar föreningen inledningsvis att syftet med sådan plan bör vara att medelst i planen intagna bestämmelser och anvisningar reglera grusbrytningen och den efterföljande återställningen av området. För att komma till rätta med den rovdrift som bedrives av an- svarslösa exploatörer bör lagen föreskriva att grustäktsplan skall godkännas av länsstyrelsen och säkerhet ställas innan brytningen får påbörjas.
Kravet på upprättande av grustäktsplan bör gälla även för statlig och kommunal verksamhet medan undantag bör stadgas för husbehovstäkter avseende markägarens eget behov med uttag understigande 100 kubikmeter årligen. Härvid påpekar föreningen att uppmärksamhet bör fästas på sam- fällda grustag där den sammanlagda utvinningen överstiger 100 kubikmeter årligen. Plankravet skulle även gälla sidotag vid vägbyggen och andra större byggnadsföretag, därest dessa sidotag inte kan anses ingå i själva projektet.
Med uttag av grus synes böra likställas uttag av sand, lera, jord, sten och liknande nyttigheter i den mån exploateringen därav icke regleras genom andra bestämmelser. Utformningen av exploateringsplanen blir i sådana fall beroende av arten av ifrågavarande nyttighet.
Beträffande planens yttre utformning samt naturskyddsfrågornas regle- ring i densamma anför föreningen följande:
Planen bör omfatta en karta eller kartskiss över det område där brytningen skall ske. Kravet på kartmaterialets utförlighet bör icke ställas alltför högt vid små täkter.
Av kartan bör framgå gränserna för grustagsområdet, nivåkurvor visande mar- kens höjdläge före exploateringen samt uppgift om områdets utseende efter grus- utvinningens avslutande genom nivåkurvor eller angivande av schaktningsbottens blivande höjdläge samt släntlutningar. Detta kan ske tex genom att nivåkurvorna för det orörda området anges med en färg och nivåkurvorna för området i tänkt slutbrutet skick anges med annan färg. Som nedan skall närmare utvecklas, torde det i många fall vara svårt att redan innan brytningen påbörjats ange mera defini- tivt hur nivåkurvorna skall dragas genom det slutbrutna området, det torde ibland få anses tillräckligt att släntlutningarna jämte schaktbottens höjdläge angivits för det slutbrutna området.
Utöver kartmaterialet bör planen innehålla en sk arbetsplan innefattande de bestämmelser som skall gälla för brytningens bedrivande och återställningsarbetenas genomförande samt ev övriga bestämmelser såsom rörande ställda säkerheter, sam— hällsbildning, grundvattenförekomst, fornlämningar och naturskyddsföreskrifter. Om särskilda hänsyn tagits till markens efteranvändning, bör detta lämpligen anges. Det är givetvis till fördel om förekomsten av berg, mäktigare lerlager och andra omständigheter, som kan inverka på planens genomförande, redovisas i densamma. För större grustag, som fordrar stora investeringar, företar grusexploatören numera undersökningar i dessa avseenden, men dessa är vanligen mycket kostsamma och bör därför som regel icke sättas som fordran för en grustäktsplans godkännande. I en eventuell tillämpningskungörelse bör dessa synpunkter beaktas.
Sedan exploatören framlagt planförslaget får detta efter samråd med länsstyrelsen eventuellt kompletteras av sökanden innan det slutligen godkännes och brytningen får ta sin början. I vissa fall — tex i samband med brådskande vägarbeten e (1 —— torde länsstyrelsen dock kunna bevilja dispens från igångsättningsförbudet, därest planjusteringen blott gäller någon mindre betydelsefull detalj. Säkerhet synes dock i dylikt fall böra ha ställts innan dispens beviljas.
Äterställningsarbetena bör i görligaste mån ta sikte på efteranvändningen. Det torde dock icke kunna krävas att området på exploatörens bekostnad omvandlas till exempelvis en fritidsanläggning eller annan mera kostsam anläggning.
Nivåkurvor resp släntlutningar och schaktbottens höjdläge bör om möjligt be- stämmas i planen.
Allmänna bestämmelser rörande schaktningsdjup, släntlutningar mm bör nor- malt icke göras mera restriktiva än som av tekniska skäl är nödvändigt. Vidare bör det kunna medges att ta ut värdefullt grusmaterial under de schaktningsdjup och släntlutningar, som anges i grustäktsplanen och i stället ersätta detsamma med lämpligt fyllnadsmaterial.
Ridåer av buskar och träd bör ibland lämnas (eller undantagsvis planteras) för att skydda mot insyn. Vad angår eventuell återplanteringsskyldighet bör framhållas, att föreskrifter härom bör inriktas på att underlätta för den i omgivningen före-
kommande naturliga växtligheten att vandra in igen av sig själv utan dyrbara anläggningar av trädgårdstyp.
Föreskrifter om uppsnyggning av området bör ges i planen. Sålunda bör alltefter- som brytningen går fram skräp, storsten, stubbar och avtäckningsmassor m m dylikt samlas i högar och om möjligt brännas eller grävas ner.
Ofta torde svårigheter möta att vidtaga åtgärder för återställning allteftersom brytningen går fram, sk successiv återställning. Det händer nämligen att på grund av tex materialets sammansättning brytningen måste pågå på flera ställen sam- tidigt, eller att ett område med material som ej efterfrågats överhoppats men senare blir aktuellt att bryta ut. Emellanåt är det nödvändigt att inom grustagsområdet tillfälligt lagra uttaget material som icke kan omedelbart avsättas. Hänsyn härtill synes böra tagas i planen.
Genom svårigheten, för att inte säga omöjligheten, att i förväg vinna fullständig kännedom om förekomsten av otjänligt material, tex lera, berg eller större stenar, torde det icke låta sig göra att på förhand kategoriskt bestämma områdets utseende efter slutad brytning. Justeringar av planen kan därför bli nödvändiga vartefter brytningen fortskrider.
I fråga om hänsyn till grundvattenskyddet framhåller föreningen att möj- lighet att gå på djupet med brytningen bör föreligga i sådana fall där grund- vattentillgången inte kan förväntas bli tillgodogjord eller eljest där säker- hetsåtgärderna är så betryggande att menlig inverkan på grundvattenföre- komsten icke är att befara.
Godkännande av grustäktsplan medför enligt föreningens uppfattning för- utom tidigare angivna fördelar en säkerhet för företagaren att få fullfölja exploateringen i enlighet med planen, vilket synes vara mycket värdefullt på grund av de stora investeringar, som i allmänhet måste göras för utvin- ningen. Ett godkännande bör dock å andra sidan icke innebära skyldighet för exploatören att fullfölja planen med hänsyn till de ändrade förhållan- dena avseende efterfrågan, konkurrens etc som kan inträffa. Skäl till av- vikelse från planen bör inträda om berg, lera och annat onyttigt material icke kan borttagas till rimlig kostnad. Exploatören bör emellertid i sådana fall åläggas att avslänta de kvarvarande partierna.
Vid plans upprättande bör enligt föreningens åsikt samordning ske med den planläggning som sker inom byggnadslagstiftningens ram. Härvid bör uppmärksamhet riktas på den efteranvändning av täkten i fråga som kan ha föreslagits i ifrågavarande planer.
Kostnaderna för planens upprättande bör åvila sökanden medan den översiktliga planeringen av grusnäringen inom länet bör bekostas av det allmänna. Föreningen konstaterar att det ofta kan bli fråga om stora kostna- der för den materialundersökning som bör ligga till grund för planen och att det med tanke härpå är önskvärt att plankostnaderna i övrigt icke göres ytterligare betungande genom alltför vittgående krav från länsstyrelsens sida. Föreningen understryker att det synes väsentligt att till grund för varje framställning om öppnande av täkt bör framläggas viss utredning om fyndighetens brytvärdhet, såväl kvantitativt som kvalitativt.
I fråga om arten av den säkerhet som skall ställas framhåller föreningen att det endast undantagsvis bör begäras deposition av penningbelopp. Be- stämmelser om ställande av säkerhet bör intagas i varje godkänd grustäkts- plan.
Kontroll och inspektion av att grustäktsplanen följes bör kunna handhas av byggnadsnämnderna.
Slutligen framhåller föreningen att såväl marken som nyttjanderätten till grustäkten kan byta ägare respektive innehavare under den tid som grus- utvinningen enligt planen pågår. Om två eller flera grustag gränsar till varandra bör länsstyrelsen kunna föreskriva en samordning av grustäkts- planerna.
Avseende frågan om införande av en grusaccis konstaterar grus- och makadamföreningen att det skäl som anförts härför är att detta vore säk- raste sättet att erhålla medel för angelägna naturskyddsändamål, varvid främst åsyftas inlösen av åspartier och betalning av ersättning vid starkt inskränkande föreskrifter för grusbrytningen samt även uppsnyggning av redan nedlagda täkter.
Vad beträffar gamla nedlagda täkter synes dessa enligt föreningen icke utgöra något större problem och erfordra kostnadskrävande åtgärder med hänsyn till att naturen i de flesta fall själv ordnat återställningen genom att schaktbranterna under årens lopp lagt sig i naturliga rasvinklar och växtlig- heten samtidigt vandrat in.
Även för övriga ändamål framhåller föreningen att medelsbehovet icke synes vara så stort som man antagit. Det är nämligen inte utan vidare klart att »avsevärt men» föreligger ens vid totalförbud mot exploatering eller vid utfärdande av starkt inskränkande föreskrifter för brytningen. Beträffande igång varande täkter torde en nödvändig reglering endast böra avse mindre inskränkande föreskrifter i grustäktsplanens form, som icke torde medföra ersättningsskyldighet. Rörande medelsbehovet vid planerade täkter anför föreningen:
Ej heller synes — möjligen med undantag för områden, som av företagare i branschen bevisligen avsatts för framtida grustäkt -—— totalförbud eller starkt in- skränkande föreskrifter rörande en planerad men ännu icke påbörjad täkt utan vidare kunna påstås innebära »avsevärt men». Det ankommer nämligen på sökan- den att visa att förbudet respektive inskränkningen verkligen medför avsevärt men för honom. Sålunda torde, för att ersättningsskyldighet för det allmänna skall upp- komma, sökanden ha att bevisa bla att fyndigheten innehåller brytvärt material, att det är efterfrågan på materialet, att området lönar sig att exploatera med hänsyn till prisläget på marknaden, transportkostnader osv. I många fall torde nuvärdet —— d v 5 det värde som skall ersättas i händelse av förbud —— vara ringa om fyndig- heten ej kan bli föremål för lönande brytning förrän i en framtid. Till detta kom- mer att förekomsten av byggnadsplaner, grundvatten och fornminnen eventuellt ändock skulle omöjliggjort exploatering i den utsträckning sökanden tänkt sig, var- för ersättningen för mistad exploateringsrätt reduceras ytterligare.
På sålunda anförda skäl och med hänsyn till att storleksordningen av medelsbehovet icke är klarlagt anser föreningen att en så genomgripande åtgärd som införandet av en specialskatt på grusnäringen bör anstå till det är visat att de i den braunsteinska utredningen föreslagna anslagen verk- ligen icke förslår till gäldande av de ersättningar som kan komma i fråga. Till understrykande av denna ståndpunkt framhåller föreningen några av de praktiska svårigheter ett avgiftssystem skulle medföra med avseende på upphörd och fördelning samt den fördyring av byggnadskostnaderna som avgiften skulle föranleda.
Utredningens förslag
De tidigare refererade utredningarna och remissyttrandena visar utom- ordentligt klart, att täktverksamheten och främst grustäkterna här i landet befinner sig i ett djupt otillfredsställande läge. Anledningen härtill är främst den allmänna planlöshet, som utmärker verksamheten, bristande rättsmedel samt otillräckliga personella och ekonomiska resurser hos myndigheterna. Det föreligger enligt samstämmiga uttalanden ett överhängande behov att komma till rätta med dessa missförhållanden. Det finns emellertid även positiva drag i bilden. Till dessa räknar utredningen främst den förståelse för naturvårdssynpunkterna, som utredningen mött hos ansvarsfulla repre- sentanter för grusnäringen och icke minst från den största statliga grus- konsumenten, väg- och vattenbyggnadsverket.
I fortsättningen behandlar utredningen först och utförligast den domi- nerande sektorn av täktverksamheten, nämligen grusbrytningen, och diskuterar därefter mot bakgrund härav behovet av reglering av täkt av andra nyttigheter.
Som allmän bakgrund för diskussionen vill utredningen betona att gruset utgör en omistlig råvara för åtskilliga verksamheter i samhället, främst byggnadsindustrin och kommunikationsväsendet, och att det därför icke kan ifrågakomma att införa något slag av reglering av grusbrytningen. som äventyrar näringslivets försörjning. Detta är heller icke nödvändigt, efter- som landets sammanlagda grustillgångar, enligt vad Braunstein visat, förslår för ungefär 1 000 års konsumtion. Huvudproblemet är i stället att förlägga grusbrytningen till platser, där den gör ringa skada på motstående samhälls- intressen och att där se till att den utföres på skonsammast möjliga sätt. Ur dessa enkla riktlinjer, varom de flesta är ense, kan omedelbart härledas krav på två olika slag av planering, nämligen dels en översiktlig med syfte att klassificera grusfyndigheterna i angelägenhetsgrad efter deras värde ur naturvårds-, kulturvårds- eller vattenförsörjningssynpunkt, dels en detalj- plan, som visar hur grusbrytningen och återställningsarhetena skall ske i ett fall där grusbrytning tillåtes. Utredningen återkommer i det följande till vissa rekommendationer om hur dessa planer bör utarbetas, men vill redan
här framhålla att det icke torde finnas anledning att konstruera dessa pla- ner med fastställelse och därav följande rättsverkningar i likhet med bygg- nadslagens planinstitut. Det bör i båda fallen vara tillräckligt att välja formen informell, vägledande planering, som bildar det utredningsmaterial. på vilket myndigheterna grundar sina beslut.
En annan sida av täktverksamheten, som hittills uppenbarligen utgjort en hämmande faktor på en förnuftig utveckling på området, är de med verksamheten förknippade privatekonomiska och statsfinansiella frågorna. Spörsmålet sammanhänger ytterst med den rätt en markägare har att för— foga över naturtillgångarna på sin fastighet. På denna punkt har intressanta synpunkter framkommit bla från länsstyrelserna i Uppsala, Älvsborgs och Kopparbergs län. Sistnämnda länsstyrelse erinrar om att värdet av en grustillgång icke skapats av ägaren och att det icke på något sätt kan vara självklart att ägandet under någon tid av en grusås skulle innebära fullmakt att fördärva det skönhetsvärde åsen utgör.
Redan av utredningens allmänna riktlinjer torde framgå, att utredningen icke hyser några principiella betänkligheter mot att grustäkt förbjudes på en plats, som anses böra skyddas såsom obestridligen av framstående värde ur samhällets synpunkt. Detta är för övrigt innebörden redan av gällande rätt. Den i praktiken helt avgörande frågan är i stället vilken ersättning. som samhället skall betala för ett dylikt ingrepp. Även i detta avseende är gällande rätt restriktiv, i det endast skada, som innebär avsevärt men, är ersättningsgill. Huvudproblemet blir då, var gränsen går för avsevärt men. På denna punkt föreligger praktiskt taget ingen ledning i rättspraxis. Utredningen återkommer till denna fråga under avsnittet om ersättnings- bestämmelser (sid 332), men. vill redan här anmärka, att det med nuva- rande uppfattning om jordäganderättens innehåll icke torde kunna ifråga- sättas att frånkänna markägare varje» rätt till ersättning för utebliven grusbrytning. — Finansiering'sfrågan, som är nära förknippad med ersättningsreglerna, behandlas i kap 12 (sid 423).
För att grusbrytningen skall kunna ledas in i planmässiga och rationella former erfordras, enligt vad ovan anförts, dels en lämplig lokalisering av densamma, dels en detaljplanläggning av verksamheten i de fall den tillåtes. Redan på grund härav är det nödvändigt att myndigheterna bereds möjlig- het att i förhand pröva varje tillämnad grustäkt av någon betydelse. Denna princip har redan införts i gällande rätt genom stadgandet om anmälnings- plikt enligt 14 a % tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen. Denna be- stämmelse har i praktiken icke fungerat tillfredsställande, bl a beroende på den korta tid, en månad, som disponeras- för utredning av och ställnings- tagande till den tillämnade grusbrytningen.
Utredningen har i likhet med åtskilliga remissinstanser funnit tiden nu vara mogen att införa generell tillståndsplikt för all grusbrytning av någon betydelse. En sådan åtgärd har även reservationslöst föreslagits av ansvariga
representanter för grusnäringen. Reformen innebär att nuvarande tillstånds- plikt enligt 21 % naturskyddslagen, som av vissa länsstyrelser börjat tilläm- pas över stora områden, nu utsträckes till hela landet. Ur administrativ syn- punkt synes en sådan reform ha ganska begränsade verkningar. Volymen av prövningsfall förutsättes nämligen bli i stort sett densamma, som redan nu förekommer med anledning av anmälningsplikten enligt tillämpnings- kungörelsen.
Från den generella tillståndsplikten bör enligt utredningens mening undantag stadgas för mindre täkter av icke kommersiell natur, sk hus- behovstäkter. Dylika undantag förekommer ofta i samband med reglerande ingrepp över förfoganderätten till fastigheter och har sin naturliga plats även i naturvårdslagstiftningen. Undantag för husbehovstäkt har för övrigt redan gjorts rörande anmälningsplikt enligt 14 a % tillämpningskungörelsen. Någon remissmyndighet har visserligen påtalat de negativa verkningar, som ett stort antal smärre täkter kan åstadkomma i en grusås. Dessa farhågor bör emellertid ej överdrivas. Utvecklingen synes nämligen gå i den rikt- ningen, att även jordbrukets och skogsbrukets behov i allt större utsträck- ning tillgodoses i större, tekniskt välrustade grustäkter. Härtill kommer önskemålet att naturvårdsmyndigheterna i rådande läge helt bör koncentrera sig på de stora, verkligt betydelsefulla ärendena.
Det kan i praktiken ibland vara svårt att draga en gräns mellan hus- behovstäkt och kommersiell täkt. Utredningen har med husbehov i före- varande sammanhang avsett den förbrukning, som är knuten till en genom- snittlig jordbruks- eller skogsbruksfastighet med de förpliktelser som nor- malt åvilar en sådan, exempelvis andel i vägsamfällighet. För att ytterligare avgränsa begreppet erfordras emellertid även en övre gräns för det årliga uttaget. Därvid har utredningen valt att förorda den av grus- och makadam- föreningen föreslagna gränsen 100 kubikmeter. Denna volym är så rikligt tilltagen att den även bör kunna tillämpas för det sammanlagda uttaget från för flera fastigheter samfällda grustag.
Även om grusbrytningen är helt dominerande inom täktverksamheten förekommer åtskillig annan täktverksamhet, som kan medföra lika negativa verkningar i landskapsbilden. I 21 % naturskyddslagen talas om täkt av sten, grus, sand, jord eller därmed jämförliga nyttigheter. Denna uppräk- ning är icke helt entydig. Utredningen föreslår det förtydligandet att även torv tages med i uppräkningen. Vidare bör understrykas att begreppet jord i lagtexten icke får fattas i betydelsen det övre matjordslagret utan i prin- cip omfattar även övriga förekommande lösa jordlager, exempelvis lera, morän o s v. Enligt utredningens mening bör även täkt av sten, sand, jord och torv underkastas den generella tillståndsplikt, som ovan diskuterats för grus. Detta är befogat med hänsyn till täktverksamhetens verkningar ur naturvårdssynpunkt och lösningen blir även enkel därigenom att täktverk— samheten i praktiken blir definierad. Det förtjänar i detta sammanhang
påpekas, att en normal grustäkt mycket ofta förutsätter även brytning av sten och jord.
Uttag av förenämnda material sker emellertid inte alltid i sådana former att täkt i naturvårdslagens mening kan anses förekomma. Med hänsyn spe— ciellt till de till täktbegreppet anknutna rättsverkningarna synes därför en närmare definition av detta begrepp vara motiverad.
Enligt utredningens mening torde till täkt i detta sammanhang böra hän- föras företag som primärt syftar till att nyttiggöra det uttagna materialet antingen genom direkt försäljning eller inom företagarens övriga verksam- het. Därmed avgränsas uttag av material som sker huvudsakligen för att bereda plats för annan verksamhet, såsom exempelvis sprängningar av tunnlar, bergrum, husgrunder och dylikt eller skärningar för vägbyggen och andra större arbetsföretag. Uttag av massor ur sidotag vid vägbyggen faller däremot inom naturvårdslagens täktbegrepp. I sammanhanget bör fram- hållas att uttag av material som tidigare blivit flyttat från annan plats icke är att betrakta som täkt i naturvårdslagens mening.
Upptagande av sand och liknande material från sjö- eller havsbotten bör heller icke anses såsom täkt i detta sammanhang då denna verksamhet icke medför någon synlig förändring av naturförhållandena. Analogt härmed bör uttag av massor under en blivande dämningsgräns vid vattenregleringsföre- tag icke underkastas täktreglering.
Såsom framgått av det föregående har utredningen föreslagit den gene- rella tillståndsplikten för sten, grus, sand, jord och torv främst för att till- skapa ett effektivt rättsmedel för myndigheterna att kontrollera täktverk- samheten ur naturvårdssynpunkt. Det bör emellertid redan i detta samman- hang understrykas, att en sådan lösning medför betydelsefulla verkningar även ur andra viktiga synpunkter. Sålunda påverkar en sådan lösning de med täktverksamheten förknippade privatekonomiska och statsfinansiella frågorna. I det förstnämnda avseendet må här endast anmärkas, att värdet av exempelvis grusfyndigheter måste förutsättas i viss mån bli påverkat av om tillståndsplikt för grusbrytning införes eller ej. I den senare frågan vill utredningen påpeka att om statsmakterna vill genomföra en grusavgift av något slag, utgör den generella tillståndsplikten underlag för en administra- tivt sett mycket enkel lösning av denna fråga. Inom täktregleringen finns alltså ett nära samband mellan plantekniska, lagtekniska, privatekonomiska och statsfinansiella frågor. Det finns all anledning att beakta detta samman- hang om en lösning av frågan i dess helhet skall kunna åstadkommas.
Utredningen övergår härefter till att närmare kommentera, vilket under- lag myndigheterna måste förfoga över för att kunna pröva tillstånd till täkt. Enligt vad tidigare anförts är det fråga om dels en översiktlig planläggning, dels —— vid positiva beslut — en detaljplanering.
Den översiktliga täktplaneringen skall syfta till att klarlägga hur täktverk-
samheten skall lokaliseras för att dess negativa verkningar på natur och miljö skall bli så begränsade som möjligt.
Med utredningens allmänna utgångspunkter måste av den översiktliga planeringen även krävas att den bereder näringslivet tillräckligt stort ut— rymme för dess försörjning med nyttigheter, liksom att exploateringsmöjlig- heterna får en rimlig lokalisering. Ett självklart inslag i den översiktliga planeringen är därför en noggrann inventering av alla pågående större täk- ter med uppgift om deras årskapacitet och återstående disponibla tillgångar. Såsom framgått av Braunsteins utredning finns här i landet i fråga om grus både överskottsregioner och bristområden. Bla på grund härav måste det förutsättas att den översiktliga grusplaneringen sammanhålles i stora drag centralt. Det synes därvid lämpligt med ett fortlöpande samarbete med näringsliv och huvudkonsumenter, exempelvis väg- och vattenbyggnads- styrelsen.
Utmärkande för den översiktliga grusplaneringen är vidare att den direkt berör vissa andra viktiga samhällsintressen, i första hand kulturminnes- vården och vattenförsörjningen. Det är därför praktiskt och lämpligt att den centrala naturvårdsmyndigheten vid utarbetandet av råd och anvis- ningar liksom vid verksamhetens administration i övrigt nära samverkar med de centrala företrädarna för nämnda samhällsintressen.
Tyngdpunkten i den översiktliga grusplaneringen kommer dock att ligga regionalt och bör ledas av länsstyrelsen. Åtskilliga sådana planer eller inven- teringar har redan gjorts, exempelvis i Uppsala, Södermanlands och Kristian- stads län. Inom andra län åter håller liknande planer på att färdigställas. Inom många län har emellertid dessa arbeten ännu ej påbörjats. Utred- ningen har emellertid fått det intrycket att en översyn av verkställda åtgär- der i flertalet fall kommer att visa sig motiverad. Den allmänna omfatt- ningen av objekt, som för framtiden bör skyddas, kan nämligen svårligen fastställas utan att den ekonomiska ramen för verksamheten är känd eller utan att en vederhäftig prognos gjorts om näringslivets långsiktiga behov, som måste tillfredsställas inom en viss region.
Såsom ett exempel på en i och för sig mycket omsorgsfullt gjord översikt- lig grusplanering vill utredningen här referera slutresultatet av den i Upp- sala län verkställda planeringenl). Fyndigheterna har där indelats i följande tre klasser:
Klass 1: Åspartierna böra ovillkorligen skyddas mot grusbrytning. — Bebyggd tomtmark samt områden med stadsplan ha hänförts till klass 1 B (= »klass 1 på grund av bebyggelse»).
Klass 2: Grusbrytning bör inte få ske annat än under tvingande omständigheter. Aspartiema böra betraktas som reserver, vilka böra få utnyttjas tidigast när alla andra lämpliga och ur natur- och kulturvårdssynpunkt mindre värdefulla åspartier inom en rimlig rayon från förbrukningsorterna äro utbrutna.
1) K G Eriksson och T Ingmar: Inventering av Uppsala läns åsar; 1958, stenc.
Klass 3: Hinder ur natur- och kulturvårdssynpunkt bör inte resas mot grusbryt- ning.
Enligt approximativa överslagsberäkningar har de tre klasserna beräknats om- fatta respektive 223, 66 och 271 milj kubikmeter. Dessa volymer ger icke någon uppfattning om i åsarna ingående materialsorter. Av klass 1, totalt 223 milj kubik- meter, hänföres icke mindre än 63 milj kubikmeter till klass 1 B.
Utredningen har funnit de allmänna principerna bakom Uppsalautred- ningen mycket förtjänstfulla, men vill i detta sammanhang endast under- stryka att varje sådan planering delvis är ett slag i luften så länge icke den allmänna ekonomiska ramen för vad åsskyddet får kosta samhället är känd för myndigheterna.
En minst lika viktig faktor som den översiktliga planeringen är detaljpla- neringen eller vad som redan nu i dagligt tal kallas grustäktsplanen. Denna plan är av utomordentligt stor betydelse, enär det är genom denna som det i princip avgöres hur all framtida täktverksamhet av någon betydelse skall ske. På grund härav bör den uttryckligen omnämnas i lagtexten i enlighet med vad Braunstein föreslagit, d v 5 att tillstånd till täkt må göras beroende därav att plan för företaget framlägges. Länsstyrelsen kan då enkelt ansluta sitt beslut till en plan, som den finner tillfredsställande.
Den praktiska delen av upprättandet av en grustäktsplan har endast i ringa utsträckning berörts av Braunstein. Däremot har grus- och makadam- föreningen i sitt yttrande till utredningen framlagt detaljerade och konstruk- tiva synpunkter på planens innehåll. Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till dessa. Någon detaljreglering av grustäktsplanen bör dock knappast införas i naturvårdslagen eller dess tillämpningskungörelse. Det torde vara tillräckligt att i den sistnämnda författningen allmänt framhålla, att planen skall utvisa grunddragen av terrängförhållandena före samt efter fullbordad täkt jämte befintliga fastighets- och äganderättsförhållanden samt dessutom innehålla en redogörelse för den materialundersökning, varpå planen grun- dar sig, hur motstående allmänna intressen såsom naturvård, kulturminnes- vård, grundvattenskydd och bebyggelse beaktats, under vilken tid bryt- ningen planeras pågå samt omfattningen av de återställningsarbeten, som avses att utföras såväl under pågående som efter avslutad täkt. Länsstyrelsen torde endast ha anledning beakta vederhäftigt upprättade planer, som grun- dar sig på ett styrkt aktuellt behov. Brister planen i något väsentligt av- seende, utgör detta anledning för länsstyrelsen att vägra tillstånd, innan bristen avhjälpts. Dylikt avslag bör icke vara ersättningsgrundande.
Innehållet i en plan bör i övrigt vara beroende av ärendets allmänna om- fattning och betydelse ur naturvårdssynpunkt. Det kommer säkerligen att i framtiden även finnas täkter, som är relativt betydelselösa ur allmän syn- punkt, och då bör länsstyrelsen kunna avstå från att påfordra plan eller nöja sig med mycket enkel sådan. Utredningen vill starkt understryka nöd- vändigheten av att undvika en byråkratisering av grustäktsplaneringen. Det
väsentliga är att stor omsorg nedlägges på de verkligt betydelsefulla ingrep- pen i natur och miljö.
En speciell fråga, som berörts i ett par remissyttranden, utgör den täkt- verksamhet som erfordras i samband med byggandet av allmänna vägar. Utredningen har icke funnit lämpligt föreslå att förekommande behov av täkter intas och i detalj redovisas i arbetsplanerna för vägarna. På detta stadium av projekteringen kan i regel icke behovet av fyllnadsmaterial i detalj förutses och för övrigt skulle ett utpekande vid denna tidpunkt av vissa fyndigheter föranleda en för det allmänna ogynnsam prisspekulation. Det torde i stället vara lämpligare att vägmyndigheterna i samråd med länsmyndigheterna verkar för en lämplig lokalisering av täkterna under arbetets gång, en uppgift som vägmyndigheterna numera har alldeles spe- ciella förutsättningar att kunna åtaga sig. För de enskilda sidotagen, som kommer till utförande, bör plankravet i princip uppehållas. Länsstyrelser- nas handläggning av dessa tillståndsfrågor får helt naturligt förutsättas anpassas i stort efter vad som kan anses rimligt för vägbyggnadsprogram- met i dess helhet. Utredningen har ansett sig med visshet kunna utgå från att vägväsendet kommer att fylla högt ställda anspråk i här berörda av- seenden. _— Liknande tillvägagångssätt är önskvärt även vid byggandet av skogsbilvägar och andra enskilda vägar.
Ett annat detaljspörsmål, som berörts i remissyttrandena, är den gällande fastighetsindelningens betydelse för en rationell täktverksamhet. Uppenbar- ligen är i många fall parcelleringen så djup eller fastighetsindelningen i övrigt så irrationell, att en täktverksamhet, som helt bygger på den enskilde fastighetsägarens intressen och individuella önskemål, framstår som högst betänklig. Utredningen har övervägt att i samband med den pågående över- synen av fastighetsbildningslagstiftningen aktualisera frågan om bildande av särskilda grussamfälligheter genom ett tvångsförfarande. Enligt utred- ningens mening skulle emellertid de värderingsförfaranden, som skulle behö- vas för att ex officio reglera delaktighet i en dylik samfällighet, bli mycket komplicerade. Utredningen har därför avstått från denna lösning. Enligt vad utredningen inhämtat kommer förslag om bildande av dylik samfällig- het under frivillig medverkan av berörda sakägare att framläggas och det kan då vara skäl_att först få någon erfarenhet hur ett frivilliginstitut verkar.
Med tanke på rådande ägosplittring i olika delar av landet lär det ej vara ovanligt att en täktfyndighet är uppdelad på flera fastigheter med skilda ägare på ett sådant sätt att en ur naturvårdssynpunkt acceptabel lösning knappast kan åstadkommas annat än under samverkan mellan samtliga berörda fastighetsägare. Som regel torde även tekniska och ekonomiska skäl tala för en sådan samverkan. I sådana fall bör enligt utredningens mening krävas en gemensam plan för hela täktområdet eller den mindre del därav som ur naturvårdssynpunkt lämpligen bör kunna exploateras för sig. Detta kommer till uttryck i 23 % lagförslaget på så sätt att tillstånd till täkt före-
slagits kunna göras beroende därav att plan för täkt av lämplig omfattning framlägges.
Den fastighetsägare som i fall som här avses önskar bedriva täkt på sin fastighet trots att han icke lyckats åvägabringa samverkan med grannarna befinner sig uppenbarligen i ett betydligt ogynnsammare läge än om sam- verkan kunnat åstadkommas. Förutom att han ensam får stå för kostna- derna för en gemensam täktplan måste han nämligen räkna med att nöd- vändigheten av att vid uttaget respektera fastighetsgränserna medför ett betydligt försämrat ekonomiskt utbyte. Han torde också i allmänhet ha att räkna med större återställningskostnader än som skulle ha belöpt på hans del i ett gemensamt uttag. Det torde därför i praktiken bli mindre vanligt att en ensam fastighetsägare under angivna omständigheter fullföljer an- sökan om täkttillstånd. I fall då det likväl sker torde det ofta utan större olägenheter ur naturvårdssynpunkt vara möjligt att meddela sökanden till- stånd till täkt på hans fastighet i den omfattning detta är förenligt med den gemensamma planen. Detta förfarande bör kunna komma i fråga särskilt i sådana fall, då täkt enligt planen kan antagas komma till stånd även å övriga berörda fastigheter inom en icke alltför avlägsen framtid.
Fastighetsbildning bildar numera ofta grund för exploatering av i varje fall större täkter. Företagarna behöver nämligen äga inteckningsbara fastig- heter för att kunna anskaffa erforderliga krediter för verksamheten. Gäl- lande beskattningsregler verkar vidare i den riktningen att markägare ofta föredrar att sälja det område där täkt skall bedrivas framför att erhålla årliga inkomster av täkten. De materiella reglerna för avstyckning är därför betydelsefulla. De bestämmelser, som närmast är aktuella, återfinns i jord- delningslagens 19 kap om avstyckning. I 2 % stadgas att varje styckningsdel skall till omfång och beskaffenhet i övrigt samt med hänsyn till belägen- heten vara sådan att den bildar fastighet som är varaktigt lämpad för sitt ändamål och att avstyckning ej må ske därest det kan antagas att styck- ningsdel ej inom nära förestående tid erhåller användning för det av- sedda ändamålet. Den informella grustäktsplanen ko-mmer att vara av stor betydelse i fastighetsbildningsfrågor eftersom densamma i förekom- mande fall utgör grund för bedömande av en tilltänkt fastighets varaktiga lämplighet för täktändamål samt för utformningen av fastigheten ifråga. Finnes inte plan, men det är att förmoda att sådan kommer att krävas av länsstyrelsen, utgör sådan omständighet grund för stor försiktighet i bedöm- ningen från förrättningsmannens sida. Det är sålunda önskvärt att plan- läggning av täkter och fastighetsbildning samordnas så långt detta är möjligt.
Som villkor för tillstånd till täkt må länsstyrelsen även kunna kräva säker- het för återställningsarbeten. Denna fråga har utförligt behandlats i Braun- steins betänkande varför här endast framhålles att säkerhetens storlek bör grunda sig på en överslagsmässig beräkning av kostnaderna för återställ- ningsarbeten under såväl pågående som efter avslutad täkt. Arten av ställd
säkerhet får bedömas i det enskilda fallet men länsstyrelsen bör ha full rätt att avvisa säkerhet som ej är fullt betryggande. I sådana fall blir tillstånd till täkten beroende av att ny säkerhet kan framläggas. Det synes dock vara att förmoda att en exploatör som lagt ned stora kostnader på upprät- tande av plan även skall kunna ställa tillfredsställande säkerhet för åter- ställningsarheten.
De överväganden, för vilka utredningen redogjort i det föregående, har föranlett utarbetandet av väsentligt förändrade lagregler, vilka intagits i 23 % förslaget till ny naturvårdslag. Utredningen har icke funnit anledning att i detta sammanhang föreslå någon ändring av byggnadslagens bestäm- melser om förbud mot schaktning mm. Dessa har en annan och vidare innebörd än täktförbudet i naturvårdslagen och har därför sin självständiga betydelse. Däremot har utredningen funnit det befogat att söka verkställa en klarare gränsdragning mellan de båda lagarnas tillämpningsområden än den som nu gäller.
Såsom framgår av redogörelsen för gällande rätt (sid 266) avvisade de- partementschefen naturskyddsutredningens förslag att område med stads- plan och byggnadsplan skulle undantagas från naturskyddslagens täkt- bestämmelser. Departementschefen ansåg nämligen att byggnadslagens stad- ganden angående förbud mot schaktning och därmed jämförliga åtgärder var avfattade så att de knappast kunde anses erbjuda tillräcklig säkerhet mot åtgärder som står i strid mot naturskyddsintresset. Som exempel nämn- des att upptagandet av ett grustag icke nödvändigtvis behöver försvåra om- rådets användning för bebyggelse men att åtgärden ändock kan vara i hög grad olämplig ur naturskyddssynpunkt om det kan förutses att någon bebyg- gelse icke kommer till stånd förrän i en mer eller mindre avlägsen framtid.
En av byggnadslagens grundläggande principer är att detaljplan icke upp- rättas över större område än vad som kan komma att tagas i anspråk inom nära förestående tid. På grund härav torde de ovan uttalade farhågorna vara obetydliga. Då därtill kommer att byggnadslagens schaktningsförbud kom- binerat med planbestämmelser synes erbjuda fullgod säkerhet för att ett detaljplaneområde icke i strid mot något allmänt intresse kan komma att utnyttjas för täktändamål på ett olämpligt sätt finner utredningen skäl föreslå att områden med stadsplan eller byggnadsplan undantages från den generella tillståndsplikten för täkt.
Däremot har utredningen icke ansett det lämpligt att även undantaga fastställd generalplan eller område kring befästning eller flygplats från till- ståndsplikten. Även om sådana fall är och även i framtiden kan förväntas förbli sällsynta synes dock schaktningsförbudet inom dessa områden vara betingat av intressen som inte alltid överensstämmer med naturvårdsintres- set. Några olägenheter av att både byggnadslagens och naturvårdslagens ifrågavarande bestämmelser gäller inom område med fastställd generalplan
synes dock knappast kunna uppstå, då länsstyrelsen är beslutande myndig- het i båda fallen.
Vid den nya lagens ikraftträdande mäste speciell uppmärksamhet ägnas den redan pågående täktverksamheten. Det är ur näringslivets synpunkt utomordentligt viktigt att den nya regleringen genomföres smidigt, så att icke några ens tillfälliga avbrott inträffar i råvaruförsörjningen. Den på- gående täktverksamheten innefattar vissa företag, för vilka tillstånd med- delats enligt 21 & naturskyddslagen. Dessa bör enligt utredningens mening accepteras såsom meddelade enligt nya lagen. Större delen av täktföretagen har emellertid icke undergått någon prövning eller bedrives enligt under hand träffade överenskommelser utan för framtiden bindande verkan. Hela denna grupp måste under en lämplig övergångstid föras in under den nya lagens prövningsformer. För detta erfordras rimlig tid för både myndigheter och företagare. Utredningens förslag till övergångsb-estämmelser (sid 353) har utformats i enlighet med dessa tankegångar.
Utomhusreklamen Gällande rått
Särskilda bestämmelser om utomhusreklamen återfinns i naturskyddslagen, lagen om allmänna vägar, byggnadsstadgan och i de lokala ordnings- stadgorna.
Naturskyddslagens regler i 22—25 %% har följande innehåll:
Vill någon utomhus varaktigt anbringa tavla, skylt, inskrift eller därmed jäm- förlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål, hör han, om anordningen på grund av sin storlek eller av annan orsak kan komma att störa landskapsbilden, samråda med länsarkitekten innan anordningen anbringas (22 å). Finnes anordning som avses i 22 5 vara uppenbart vanprydande i landskapsbilden, må länsstyrelsen vid vite förelägga anordningens ägare eller, om denne ej är känd, ägaren av den mark, där anordningen är uppsatt, att avlägsna anordningen eller vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finner erforderliga (23 & första stycket). Har någon enligt första stycket ålagts att avlägsna där omförmäld anordning må, om särskilda skäl föranleda därtill, ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kostnaderna för anord- ningens anskaffande, anbringande och borttagande (23 5 andra stycket). Vad i 22 och 23 åå stadgats skall ej gälla i fråga om anordning, vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning (24 å). För område som genom märklig naturbeskaffenhet eller naturskönhet är av särskilt intresse mä länsstyrelsen, i den mån så finnes lämpligt för att skydda landskapsbilden, förbjuda att anordning som avses i 22 % anbringas utomhus annorledes än å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärs- rörelse eller annan verksamhet. — Förbud som nu sagts skall anses innefatta jäm- väl förbud mot åtgärder för att vidmakthålla dylik anordning, vilken tillkommit innan förbudet trädde i kraft (25 5).
I lagen om allmänna vägar har föreskrifter angående reklamanordningar intagits i 39 å som har följande lydelse:
Annonstavla, reklamskylt eller dylikt mä ej utan länsstyrelsens tillstånd före- komma utmed väg på mindre avstånd än femtio meter från vägbanans mitt. Vad nu är sagt avser dock icke ä byggnad inom tättbebyggt område uppsatt tavla, skylt eller dylikt samt ej heller sådan anordning, som uppsatts å annorstädes belägen byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksam- het. Stadgandet i första punkten äger ej heller tillämpning beträffande anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auk- tioner eller dylikt (första stycket). Ej må i något fall inom synhåll från väg före- komma i första stycket avsedd anordning, som till form, färg eller eljest är av beskaffenhet att av vägfarande kunna förväxlas med vägmärke eller säkerhets- anordning av fastställd typ (andra stycket). Anordning, som allenast på grund av vägs omläggning eller annan därmed jämförlig omständighet skulle komma att falla under förbud enligt första stycket, må förbliva orubbad, där ej vägsynenämn- den föreskriver skyldighet för fastighetens ägare att borttaga anordningen. För skada, som uppkommer i anledning av sådant föreläggande, skall väghållaren gälda ersättning med belopp, som bestämmes av vägsyncnämnden (tredje stycket).
Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan och utomplansbestämmelser gäller vissa regler om skyltars anordnande mm jämlikt 1960 års byggnadsstadga. I 52 & föreskrives att skylt till form, färg och utförande i övrigt skall fylla skäliga anspråk på prydlighet och vara lämpad för platsen. Särskilt skall tillses, att den ej inverkar menligt på stads- eller landskapsbilden eller medför brandfara eller risk för olycksfall samt att den ej skymmer sikten längs gata eller på annat sätt verkar stö- rande på trafiken å gata eller annorstädes eller för närboende. Skadad eller eljest bristfällig anordning skall, om den ej iståndsättes, snarast borttagas. Byggnadslov för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt fordras enligt 54 % endast inom område med stadsplan. —— Därest anordning vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot gällande föreskrifter äger byggnadsnämnden enligt 70 5 vid vite förelägga anordningens ägare att undanröja eller ändra det utförda. Vid föreläggande av denna art kan även föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämn- dens försorg på den tredskandes bekostnad.
Med stöd av allmänna ordningsstadgan har i de lokala ordningsstadgorna i många fall intagits särskilda bestämmelser om affischering och liknande reklam å eller vid allmän plats. Till ledning för utformningen av ordnings- stadgorna har landskommunernas förbund utgivit ett normalförslag till lokal ordningsstadga. Enligt 12 å i detta normalförslag må affisch, annons eller annat dylikt anslag icke utan tillstånd av polismyndigheten anbringas på allmän plats eller å husvägg, staket eller dylikt som vetter mot sådan plats. Undantag från tillståndsskyldigheten stadgas för anslag som uppsättes på härför anvisad plats eller å byggnad till upplysning om på stället bedriven rörelse.
Naturskyddsutredningen fann det bestyrkt att rådande missförhållanden motiverade införandet av restriktiva regler om reklamanordningar. Utred- ningen föreslog därför att anordningar för reklam och propaganda av be-
stående art skulle underkastas tillståndsprövning av vederbörande bygg- nadsnämnd. Vid byggnadsnämndens prövning av tillstånd förutsatte natur- skyddsutredningen en restriktiv tillämpning av lagen varvid särskilt anord- ningens inverkan på landskapssbilden skulle beaktas. Tillstånd föreslogs tidsbegränsat till högst fem år. Undantag från bestämmelserna skulle bla gälla anordning till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse varmed skulle förstås reklam inom det egentliga området för rörelsen i fråga. De- partementschefen fann emellertid att vägande invändningar kunde göras mot det framförda förslaget och anförde härom bla (prop 188/1952 sid 74—75):
Ett system med generellt tillståndstvång synes mig alltför tungrott och omständ- ligt. Med hänsyn till de undantag från tillståndstvånget som utredningen av prak- tiska skäl funnit nödvändigt att föreslå kan det också ifrågasättas, om förbudsregeln skulle få någon större självständig betydelse. Enligt min uppfattning är huvudsaken att det allmänna får möjlighet att tillse att uppenbart vanprydande anordningar avlägsnas. Och beträffande större delen av vår landsbygd bör detta också vara tillräckligt. För vissa särskilt känsliga områden bör emellertid, liksom hittills, för- bud kunna meddelas mot fristående reklamanordningar över huvud. Såväl befogen- heten att ingripa mot vanprydande anordningar som rätten att meddela särskilda förbudsförordnanden för vissa områden synes lämpligen böra anförtros åt läns- styrelserna.
Det sagda får icke uppfattas så, som om jag skulle vilja förneka önskvärdheten av att naturskyddssynpunkterna få tillfälle att göra sig hörda redan innan en större anordning för utomhusreklam uppsättes. Jag finner tvärtom synnerligen angeläget att man söker verka för att en sådan ordning genomföres på frivillighetens väg. I anslutning till vad jag föreslagit i fråga om arbetsföretag torde därför höra med- delas föreskrift, att om anordning varom nu är fråga kan på grund av sin storlek eller av annan orsak komma att störa landskapsbilden, samråd bör ske med läns- arkitekten innan anordningen anbringas.
Enligt utredningens förslag skulle regeln om tillståndstvång gälla endast beträf- fande anordning vars syfte är att hänföra till reklam eller propaganda. I betänkan- det har framhållits att genom denna begränsning uteslutits bla anslagstavlor för meddelanden angående kommunala angelägenheter eller för tidtabeller över kom- munikationer och dylikt. Emellertid är det tydligen även beträffande sådana anord= ningar önskvärt att de fylla rimliga estetiska krav, och om lagstiftningen utformas i enlighet med vad jag nyss föreslagit, torde det ej heller möta något avgörande hinder att likställa dem med reklamskyltar. Jag förordar därför att de nya bestäm- melserna få avse tavlor, skyltar, inskrifter och därmed jämförliga anordningar för reklam, propaganda eller annat liknande ändamål.
Å andra sidan vill jag framhålla att det icke torde vara nödvändigt att — såsom förutsatts i utredningens förslag — ett ingripande mot en vanprydande anordning alltid skall ha formen av ett förbud mot anordningens bibehållande. Det lär stundom kunna vara tillräckligt att ändringar vidtagas i fråga om anordningens storlek, form, färg eller utstyrsel i övrigt i syfte att få den att bättre smälta in i landskapsbilden. Den lämpligaste utvägen synes mig därför vara, att länsstyrelsen får vid vite före- lägga anordningens ägare antingen att avlägsna anordningen eller att vidtaga de särskilda åtgärder därmed som länsstyrelsen finner påkallade. Kan upplysning ej vinnas om vem anordningen tillhör, bör föreläggandet i stället kunna riktas mot ägaren av den mark där den är uppsatt.
Någon anledning att begränsa rätten till ingripande mot vanprydande anord- ningar genom att stadga undantag för reklam på själva rörelsestället föreligger tydligen icke. Däremot skulle det lätt kunna te sig stötande om sådant ingripande gjordes mot en anordning som godkänts vid prövning enligt 39 & väglagen eller uppsatts med stöd av byggnadslov enligt byggnadslagstiftningen. En föreskrift torde därför lämpligen böra meddelas, att ingripande av länsstyrelsen icke må äga rum beträffande anordning vars tillåtlighet prövats i särskild ordning.
I sådana fall där föreläggande meddelas om borttagande av anordning som tillkommit före lagens ikraftträdande fann departementschefen det vara berättigat att ersättning i särskilda fall skulle utgå till anordningens ägare för förlust direkt hänförlig till anordningens anskaffande, anbringande och borttagande medan däremot ersättning för förlust i form av minskad för- säljning eller dylikt icke skulle ifrågakomma.
Reglerna om förbudsförordnanden inom vissa speciellt känsliga områden utformades i enlighet med tidigare gällande bestämmelser i lagen angående naturminnesmärkens fredande. Det undantag från förbudsregeln som erford- rades med avseende på rörelsereklam utformades i enlighet med bestämmel- serna i allmänna väglagen medan naturskyddsutredningens förslag om att i undantagsregeln eftergiva kravet på placering å byggnad icke kunde biträdas. I detta sammanhang påpekade departementschefen att länsstyrelsen såväl inom förbudsområde som eljest självfallet bör kunna ingripa mot anordning som är uppenbart vanprydande vare sig densamma tillkommit före för- budets ikraftträdande eller med stöd av den nämnda undantagsregeln. I enlighet med departementsförslaget blev den nu gällande lagstiftningen i denna del av naturskyddslagen utformad.
Vad beträffar den tillfälliga reklamen i form av affischering eller dylikt hade naturskyddsutredningen föreslagit införande av restriktioner härom under avdelningen om skydd mot nedskräpning med huvudinnehåll att dylik reklamanordning skulle vara avlägsnad ino-m en månad efter det den till- dragelse förevarit, som åsyftas med anordningen, och senast fyra månader efter det anordningen anbringats. Polismyndigheten skulle emellertid äga rätt att i särskilda fall medgiva undantag från huvudregeln. Departements- chefen biträdde emellertid icke förslaget med hänvisning till att bestämmel- serna var alltför rigorösa och i praktiken kunde medföra orimliga resultat. Som stöd härför anförde departementschefen (prop 188/1952 sid 82—83):
Särskilt i fråga om sådana anordningar, som ej hänföra sig till någon viss till- dragelse utan röra förhållanden av mera permanent natur, skulle en skyldighet att avlägsna dem viss tid efter uppsättandet mången gång kunna framstå som menings- löst betungande. Som exempel vill jag erinra om de tryckta anslag i litet format som .bruka finnas luppsatta vid busshållplatser och liknande ställen på landsbygden för att lämna upplysningar angående bilstationer, damfriseringar och dylikt i när- belägna tätorter. Dessa anslag äro ofta tillverkade av ganska stadig kartong och äro därför jämförelsevis hållbara. Och om de falla sönder eller på annat sätt fördärvas, blir olägenheten därav ytterst obetydlig. Det skulle därför vara föga rimligt att
tvinga företagaren att byta ut dem var fjärde månad. l-lcträffandc affischer som avse en viss tilldragelse äro nackdelarna av utredningens förslag måhända icke lika framträdande. Det lär i allmänhet ej kunna anses för mycket begärt att tex en festarrangör efter festens slut avlägsnar de affischer som han låtit sätta upp för att locka folk och därigenom bereda sig förtjänst. Av betänkandet framgår emellertid, att utredningen till anordningar med reklam- eller propagandasyfte hänför även sådana tillkännagivanden om sammanträden, möten och tillställningar av olika slag som sättas upp av föreningar och andra sammanslutningar. Och med hänsyn till den ideella föreningsverksamhetens stora sociala betydelse är det tydligen angeläget att den icke utan starka skäl betungas med besvär och utgifter. I övrigt må anmär- kas att det torde stå fritt för vem som helst att riva ned en affisch om en viss till- dragelse så snart tilldragelsen ägt rum och affischen följaktligen upphört att fylla någon funktion. Jag vill också framhålla att den nedskräpning som vållas genom trasiga affischer och anslag icke är artskild från den som kan uppkomma på annat sätt. Det torde följaktligen saknas anledning att underkasta affischeringen en speciell reglering.
På grund av vad jag sålunda anfört ha några särskilda regler rörande affischer och därmed jämförliga anordningar ej upptagits i departementsförslaget. I den mån kvarlämnade och söndertrasadc affischer kunna anses orsaka obehag av betydenhet kan emellertid ingripande ske enligt de allmänna bestämmelserna mot nedskräpning.
Ur förarbetena till byggnadsstadgan kan nämnas att byggnadslovsskyldig- heten beträffande skyltar o d i och med införandet av den nya byggnads- stadgan preciserades att gälla endast inom stadsplan. 1951 års byggnads- utredning anförde härom (SOU 1957: 21 sid 136):
[nom städer och liknande tätorter torde det i regel vara ofrånkomligt att någon form av förhandsprövning anordnas, eftersom skyltning ofta förekommer i sådan omfattning och sådana former, att den rentav kan komma att dominera stadsbilden. Inom andra områden har liknande tendenser visserligen framträtt tid efter annan men företeelsen har dock kunnat hållas inom rimliga gränser med hjälp av stadgan— dena i 39 & lagen om allmänna vägar samt 22 och 23 åå naturskyddslagen. Ehuru vissa skäl talar för en förhandsprövning av skyltfrågor i större omfattning, har dock utredningen i enkelhetens intresse ansett sig böra stanna vid att föreslå, att byggnadslov för skylt skall fordras blott inom områden med stadsplan. I övrigt vill utredningen hänvisa till bestämmelserna i nyssnämnda lagar.
Av förarbetena till väglagen framgår att bestämmelserna i 39 % avser att reglera utformning och belägenhet av reklamanordningar enbart ur trafik- säkerhetssynpunkt. Affischering synes ej kunna inrymmas under tillstånds- tvång enligt denna lag (prop 223/1943 sid 106—107).
Framställningar och förslag
I skrivelse till Konungen den 8 januari 1959 har svenska naturskydds- föreningen hemställt om åtgärder för ändrade bestämmelser rörande utom- husreklamen. Vidare har Landers Reklam AB, Göteborg, i skrivelse till jordbruksdepartementet framfört önskemål om åtgärder för enhetlig be-
handling av frågor rörande utomhusreklam. Berörda skrivelser jämte till— hörande remissyttranden har den 4 november 1960 överlämnats till natur- vårdsutredningen att tagas i övervägande vid fullgörandet av utrednings— uppdraget.
Landers Reklam AB har i sin skrivelse till jordbruksdepartementet, med hänvisning till ett aktuellt fall inom Uddevalla stad, påpekat det anmärk- ningsvärda i att ärende rörande uppsättande av reklamanordning inom en kommun kan avgöras olika av olika myndigheter (drätselkammare respek- tive byggnadsnämnd). I svar på denna skrivelse den 10 november 1960 har departementet bland annat framhållit att det påtalade fallet knappast kan anses erbjuda något prejudikat och att säkrast är att i varje särskilt fall anlita det i 22 % naturskyddslagen rekommenderade samrådsförfarandet.
Svenska naturskyddsföreningen redogör inledningsvis för gällande rätt angående reklamanordningar och påpekar att det nuvarande stadgandet i naturskyddslagen ej är effektivt och att detsamma medför mycket onödigt besvär enär skyltar ofta uppsätts utan att länsarkitekten hörts. Till sin skri- velse har föreningen bilagt yttranden från länsarkitekterna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Hallands och Jämtlands län varav framgår att svårig- heterna vid lagtillämpningen synes vara aktuella över hela landet. Såsom ett belysande exempel på svårigheternas art kan här citeras utdrag ur skri- velse från länsarkitekten i Jämtlands län:
Nuvarande bestämmelser om skyltning i landskapet är, trots att Kungl Maj:t veterligt alltid varit restriktiv vid bedömningen av skyltärenden, svåra att göra effek- tiva och de är onödigt invecklade. En ändring, främst i naturskyddslagen, synes motiverad.
Det må först understrykas att för skyltning inom tättbebyggt område (vilket tillnärmelsevis motsvarar område med fartbegränsning på allmänna vägarna), bör byggnadsnämnds granskning vara tillräcklig. Det är där andra synpunkter som bör läggas än för den rena landsbygden. Byggnadslovgivningen för skyltar bör emeller- tid utsträckas utöver vad nu gäller —— för städer, köpingar, municipal- och andra stadsplanesamhällen — så att även byggnadsplaneområden inbegripas häri.
För de rena landsbygdsområdena är själva principfrågan om skyltningens berätti— gande ganska komplex. Reklamanordningar för på annan plats bedriven verksamhet och för riksomfattande företag kan inte sägas ha något berättigande i vår natur och efter våra vägar. Annat är förhållandet med företag på platsen. De bör få annon- sera sig, och om skylt ej lämpligen kan sättas på själva byggnaden är intet att säga om att en gott utformad, ej för stor, fristående skylt sättes intill vägen. Däremot har 5 k förvar-ningsskyltar, med uppgift att den och den anläggningen kommer efter 1 km eller 500 m os v, inte något berättigande på vägar som ej har autostrada- karaktär. De bidrar också till att slappa bilistens uppmärksamhet. Särskilt olyck- ligt är det att om ett företag sätter upp sådana skyltar så kommer snart andra efter och man är inne i ett skyltraseri som egentligen tar bort all reklamverkan hos skyl- tarna samtidigt som det blir ödeläggande för landskapet.
Nuvarande lagbestämmelser innebär som bekant att fristående skyltar intill 50 m från mitten av allmän väg faller under länsstyrelsens prövning genom väglagens& 39. Denna bestämmelse har närmast tillkommit ur trafiksäkerhetssynpunkt. Väg- förvaltningen här i länet, som handlägger dessa ärenden, brukar dock även ta hän- 20.
syn till naturskyddet och remitterar ärendena regelbundet till länsarkitekten. Egent- ligen utcsluter dock naturskyddslagens % 24 att iiaturskyddssynpunktcr lägges på dessa ärenden. För övriga skyltärenden är det naturskyddslagens %% 22—25 som skall tillämpas. Då allmänhetens kännedom om dessa bestämmelser är ringa, brukar tillämpningen oftast vara den att länsarkitekten anmäler särskilt störande fall till länsstyrelsen.
Denna dualism i behandlingen (vilken ytterligare försvåras av att skyltar i stads- samhällen omkring gata som är allmän väg skall ha tillstånd både från den lokala byggnadsnämnden och från länsstyrelsen, eftersom väglagens% 39 icke innehåller något undantag för stadssam-hällen) borde ibortarhetas.
Enklast vore väl ett totalförbud mot reklamskyltar på mer än 50 m avstånd från mitten av allmän trafikled, däri inbegripen enskild, allmänneligen befaren väg. Dessa skyltar måste ju alltid bli så stora att de skämmer landskapet. För övriga områden bör, som ovan framhållits, viss skyltning anses berättigad, men den bör endast få ske efter länsstyrelsens tillstånd. Undantag bör finnas för stadssamhällen och tätbebyggda områden på landet, där byggnadsnämnden lämnar tillstånd.
Om så ändrade bestämmelser införes i naturskyddslagen kunde hela väglagens % 39 bortfalla. Naturligen borde eventuella nya bestämmelser innehålla att skylt- ' ärende skall bedömas ur trafik-, säkerhets-, naturskydds— och utseendesynpunkt, varav naturligt följer remiss till vägförvaltning och länsarkitekt.
Med hänvisning till det anförda finner föreningen det uppenbart påkallat att man till skydd för landskapsbilden hör bättre reglera eller helt förbjuda uppsättande av reklamanordningar. Föreningen hänvisar vidare till de restriktiva bestämmelser på området som gäller i Danmark och Finland.
I den danska naturfredningslagen stadgas att friluftsreklam icke får före- komma annorstädes än vid gator, vägar och platser i städer och stads- liknande samhällen. Förbudet gäller dock icke reklam för rörelse eller annan verksamhet som utövas i fastighet varå reklamanordningen uppsatts. Enligt den finska naturskyddslagen får »affärsannons» utom stad eller annat tätt- bebygggt samhälle ej anbringas annorstädes i det fria än å byggnad som används till bostad eller till affärs- eller arbetslokal.
Naturskyddsföreningen framlägger följande förslag:
Ett förbud torde icke heller i Sverige böra innefatta anordningar av i Danmark och Finland tillåtet slag eller kortvarigt anslagna meddelanden och affischer. Allt- för rigorösa förbud mot för trafikanter nyttiga anslag om serviceanläggningar, ben- sinstationer, hotell och näringsställen o d torde icke heller böra generellt utfärdas. Givetvis är det dock ett allmänt önskemål att dessa meddelanden kunde koncentre- ras till gemensamma anslagstavlor vid infarterna till samhällena.
Föreningen får med anledning av det anförda i underdånighet hemställa, att Eders Kungl Maj:t måtte vidtaga åtgärder för en ändring av de nuvarande bestäm- melserna i naturskyddslagen så att antingen varaktig utomhusreklam i princip förbjudes eller en obligatorisk anmälningsskyldighct införes för uppsättandet av reklamanordningar av nämnt slag.
Föreningens skrivelse har utsänts på remiss varvid svar avgivits av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, länsstyrelserna i Stock- holms, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro och Väster-
norrlands län, samfundet för hembygdsvärd, svenska reklamförbundet, svenska annonsörers förening, svenska landskommunernas förbund, svenska stadsförbundet och nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande. Det övervägande antalet remissinstanser har instämt i de framförda önske- målen om en översyn av lagbestämmelserna i naturskyddslagen och därvid i flertalet fall ytterligare understrukit eller belyst de missförhållanden som råder och som bl a framkommit i länsarkitektens i Jämtlands län ovan cite- rade yttrande. I några svar har direkt förordats införandet av tillståndstvång och i ett fall (nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande) införan- det av generell anmälningsskyldighet medan övriga instanser icke direkt tagit ställning till de av naturskyddsföreningen framförda förslagen utan förordat en allmän utredning av problemen. Till den sistnämnda gruppen hör våg— och vattenbyggnadsstyrelsen, som förordar en utredning av proble- met med reklamanordningarna i hela dess vidd även innefattande frågan om möjligheten av förbud mot viss affischering utmed väg. Styrelsen anser att hithörande spörsmål bör upptagas till diskussion i samband med på- gående översyn av vägmärkeskungörelsen samt väglagen. — I flera av ytt- randena har berörts nödvändigheten av att samordning åstadkommes mellan reglerna i naturskyddslagen och väglagen. Ett förslag härvid är att i 39 & väglagen införa regler om beaktande av naturvårdande synpunkter vid behandling av dispensärenden. Härom anför t ex länsstyrelsen i Örebro län:
39 % väglagen föreskriver, bland annat, att annonstavla, reklamskylt eller liknande ej må utan länsstyrelsens tillstånd förekomma utmed väg på mindre avstånd än femtio meter från vägbanans mitt. Denna tillståndsprövning brukar för härvarande läns vidkommande icke bara innebära ett bedömande "av den sökta anordningens lämplighet ur trafiksäkerhetssynpunkt utan även ett övervägande av huruvida den- samma skall kunna medgivas med hänsyn till dess inverkan på landskapsbilden. Sålunda plågar länsstyrelsen vid handläggningen av dessa ärenden så gott som utan undantag inhämta yttrande i ärendet från länsarkitektkontoret. Därest nämnda stadgande i väglagen gives den .kompletteringen, att länsstyrelse vid prövning av nämnda tillståndsärenden jämväl bör taga hänsyn till naturvårdande synpunkter, bleve de områden av landskapet, som ligga inom gränsen för väglagens bestäm- melser härutinnan, på ett fullt tillfredsställande sätt skyddade mot vanprydande anordningar.
Länsstyrelsen i Stockholms län har ifrågasatt om det finnes anledning att ha olika bestämmelser ur naturskyddssynpunkt för områden invid all- männa vägar och övrig mark och förordat att i samband med ändring av naturskyddslagen erforderlig ändring i samordningssyfte bör ske även av allmänna väglagen . — Ytterligare en viktig samordningsfråga gäller tillämp- ligheten av naturskyddslagens, väglagens och byggnadsstadgans regler inom tättbebyggda områden. Vad gäller väglagens tillämplighet inom planlagda områden har länsstyrelsen i Kronobergs län framhållit att frågan om bibehållande av väglagens regler saknar nämnvärd betydelse i sådana städer
som är egna väghållare, medan inom stads- och byggnadsplaneområden på landsbygden försiktigheten tordc bjuda att förbudet bibehålles. Tillämplig- heten av naturskyddslagens bestämmelser inom områden med byggnads- reglerande bestämmelser och den därmed sammanhängande frågan om beslutanderätten i vad det avser skylts tillåtlighet har berörts av bland andra svenska landskommunernas förbund som anser det vara lämpligt att vid sidan av den tillståndsprövning som avses i 39 % allmänna väglagen eller enligt lokal ordningsstadga kan ankomma på polismyndighet införa ett i princip generellt tillståndstvång med beslutanderätten förlagd till veder- börande byggnadsnämnd. Förbundet lämnar emellertid frågan öppen huru- vida därvid särskilda regler bör gälla inom och utom planlagt område. I denna fråga har svenska stadsiörbuntlet ifrågasatt om icke generellt till- ståndstvång för skylt m m med byggnadsnämnden som beslutande myndig- het borde införas inom områden med fastställd generalplan, stadsplan, bygg- nadsplan eller utomplansbestämmelser. Länsstyrelsen i Malmöhus län fram- för förslag om en jämförelsevis begränsad jämkning av gällande regler:
Enligt det av 1951 års byggnadsutredning framlagda förslaget till ny byggnads— stadga kommer skyldighet att söka byggnadslov att föreligga beträffande uppsät- tande eller väsentlig ändring av skylt endast inom område med stadsplan. Införes generellt tillståndstvång till utomhusreklam med länsstyrelsen som tillståndsmyndig- het bör möjlighet föreligga att delegera beslutanderätten till byggnadsnämnden, då fråga är om område med byggnadsplan, särskilt där bebyggelsen är av samma art som inom stadsplanelagt område. Delegeringen skulle kunna lösas på så sätt, att till den i byggnadsstadgeförslaget upptagna föreskriften om byggnadslov för skylt göres ett tillägg, att länsstyrelsen äger föreskriva att vad som i nyssberörda hän- seende är stadgat beträffande område med stadsplan även skall kunna tillämpas inom område med byggnadsplan. Löses frågan om tillståndstvång i enlighet med vad som nu skisserats, blir länsstyrelsens prövning begränsad till i huvudsak om- råden utanför detaljplan.
Bland de tre remissinstanser, som avstyrker en närmare utredning enligt det framförda förslaget, befinner sig byggnadsstyrelsen som motiverar sitt ställningstagande på följande sätt:
Byggnadsstyrelsen är medveten om att nu rådande förhållanden i vad avser skyl- tar och dylikt i landskapet på många håll icke är tillfredsställande. Däremot är styrelsen icke helt övertygad om att anledningen härtill är att i första hand söka i brister i den nuvarande lagstiftningen. Såsom av det föregående framgår kan med stöd av denna vanprydande skyltar i naturen avlägsnas. Att så icke skett i någon större utsträckning torde emellertid väsentligen bero på olika omständigheter, som ligger vid sidan om lagstiftningen. Ej sällan torde allmänheten, organisationer och myndigheter ännu sakna tillräcklig kännedom om innehållet i de förefintliga lag- bestämmelserna till skydd för naturen. Intresset för att genom framställningar eller påpekanden hos myndigheterna, t ex byggnadsnämnderna, länsarkitekterna och läns- styrelserna, väcka frågan om avlägsnande av missprydande skyltar torde också ofta vara för ringa. Det förefaller byggnadsstyrelsen som om man i stället för att ändra på bestämmelser, som ännu varit i kraft relativt kort tid, borde söka genom en
intensifierad propaganda och upplysning från såväl myndigheter som organisa- tioner på naturskyddets område stimulera till insatser i syfte att å ena sidan mot- verka tillkomsten av nya icke önskvärda skyltar och å andra sidan få till stånd en upprensning bland de redan befintliga ur naturskyddssynpunkt mest störande insla- gen i vår natur. Det bör kunna förutsättas, att länsstyrelserna, som i sina yttranden över naturskyddsutredningens förslag visat en starkt positiv inställning till natur- skyddet, var och en i sitt län skall om de görs uppmärksamma på aktuella miss- förhållanden vara beredda att med kraft begagna sig av de relativt goda möjlig- heterna som lagstiftningen givit dem att få för landskapsbilden störande reklam- anordningar avlägsnade. Vinner den uppfattningen spridning, att ägaren av en icke önskvärd skylt eller anordning löper en betydande risk att bliva förelagd att av- lägsna densamma är det anledning förmoda att intresset för reklam i naturen betyd- ligt minskar. Det är nämligen att märka att ägaren till anordningen, om den upp- satts utan samråd med länsarkitekten, får räkna med att de kostnader — ofta ganska betydande — som varit förenade med reklamanordningen merendels är helt bortkastade i och med densammas borttagande. Därtill kommer kostnaderna för själva avlägsnandet, som det också ankommer på ägaren att svara för. Att det av naturskyddsföreningen i dess skrivelse omnämnda exemplet, att en skylt som efter föreläggande nedtagits ånyo uppsatts och då på en ännu mer iögonfallande plats, skulle vara belysande för förhållandena, förefaller styrelsen mindre sannolikt. Sna- rare torde exemplet kunna förmodas vara ett undantagsfall.
Mot en lagstiftning som i princip innefattar ett förbud mot varaktig utomhus- reklam kan alltjämt åberopas de skäl, som departementschefen anförde i förut- nämnda proposition nr 188/1952. Ett dylikt förbud måste sålunda helt naturligt för- ses med så många undantag och förutsätta dispensmöjligheter i sådan utsträckning, att det kan ifrågasättas om en förbudsregel skulle få någon självständig betydelse. Därtill kommer, vilket också naturskyddsföreningen anförde i sitt yttrande över naturskyddsutredningens förslag i vad det avsåg regleringen av utomhusreklamen, att ett system med generellt förbud och tillståndsprövning förefaller tungrott. Slut- ligen må framhållas, att den nuvarande lagstiftningen ger länsstyrelsen befogenhet att i fråga om särskilt känsliga områden meddela förbud mot fristående reklam- anordningar över huvud.
Naturskyddsföreningens alternativa förslag att en obligatorisk anmälningsskyldig- het skullc införas för uppsättandet av varaktig utomhusreklam torde väl få förut- sätta, att om en anmälan icke inom viss tid föranlett någon åtgärd från länsstyrel- sens sida en efter denna tid uppsatt skylt komme att betraktas som godkänd. I allt fall torde man icke kunna skäligen förelägga skyltens ägare att avlägsna densamma med mindre han erhåller ersättning för de av honom havda kostnaderna för skylten och dess anordnande samt för de med avlägsnandet förbundna utgifterna. Den nuvarande ordningen, som innebär ett till tiden icke begränsat hot för en annonsör att när som helst kunna få ett föreläggande om att avlägsna en av honom uppsatt skylt utan att därvid kunna påräkna någon ekonomisk gottgörelse är enligt bygg- nadsstyrelsen bättre än föreningens förslag ägnat att tillgodose naturskyddssyn- punkterna. Förslaget torde i"allt fall få förutsätta, att länsstyrelserna äger möjlig- heter att inom rimlig tid företaga de undersökningar, till vilka anmälningarna kan ge anledning. Med den stora arbetsbelastning, som flertalet länsstyrelser har att dragas med, torde emellertid denna förutsättning tyvärr icke vara tillfinnandes.
Svenska försäljnings— och reklamförbundet, som anfört att naturskydds- föreningens hemställan icke måtte föranleda någon åtgärd från Kungl
Maj:ts sida, har förordat en sådan ändring i 1943 års väglag att inom visst område kring allmän eller allmänt befaren väg sådan skyltreklam blir till- låten, som antingen är placerad på byggnad eller inhägnad där rörelse bedrives, eller utgör förvarning till sådan rörelse som står till vägtrafikan- ternas tjänst samt att bestämmelser om tillåten skyltning längs vägarna får giltighet för hela riket, efter anvisningar som utfärdas av förslagsvis väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, och att dessa stadganden utformas efter enkla och entydiga linjer.
Slutligen har svenska annonsörers förening förklarat att det väckta för— slaget icke bör föranleda någon åtgärd bl a därför att reklamen är en funda- mental förutsättning för vårt fria konkurrenssamhälle och icke bör kring- gärdas med alltför rigorösa bestämmelser.
Av det material som kommit utredningen tillhanda som svar på utred- ningens tidigare omnämnda skrivelser till länsstyrelserna framgår att frågan om utomhusreklamen inom skilda delar av landet bedömes vara ett allvarligt naturvårdsproblem. Sålunda har fem länsstyrelser bedömt denna fråga vara av så brådskande natur att den upptagits bland önskemålen om de spörsmål som av utredningen bör lösas i förtur. Bland speciella uttalanden i frågan kan här nämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län anfört:
Utvecklingen i fråga om förelägganden att ta bort reklamskyltar har här i landet icke följt nägra enhetliga linjer. Genom att länsstyrelserna var för sig utan tillgång till allmänna riktlinjer fått bedöma om en skylt i det särskilda fallet skulle anses uppenbart vanprydande i landskapsbilden och länsstyrelserna även vid samråd sinsemellan förfäktat helt skilda uppfattningar, har tillämpningen av naturskydds- lagens bestämmelser på området givit synnerligen olika resultat med avseende på skyltfloran i olika delar av landet. Numera har utvecklingen dock i någon mån hunnit stabiliseras, sedan ökade erfarenheter vunnits och en del ärenden varit före- mål för regeringsrättens prövning. Det tillämpade försiktiga tillvägagångssättet att låta praxis få bestämma utvecklingen beträffande reklamskyltarna har icke varit rationellt, då enhetliga linjer endast långsamt utbildas Även mycket allmänna rikt- linjer hade utan tvekan varit att föredraga. Det synes därför nu i dagens situation vara angeläget att riktlinjer äntligen utarbetas och att därmed förutsättningar skapas för större enhetlighet på området mellan landets olika delar.
Vad som förekommit kan enligt länsstyrelsens mening ses som ett tecken på att det behövs ett centralt, samordnande naturvårdsorgan, som inriktar sin verksamhet på att lämna sådana anvisningar rörande tillämpningen som förutsättes i 37 % naturskyddslagen.
Beträffande reklamskyltarna har uppmärksammats den långa tid som kan för- flyta, innan vanprydande skyltar blir slutligen avlägsnade. Detta sammanhänger med att det stundom kan dröja något, innan en sådan skylt blir uppmärksammad. Något tillståndstvång föreligger ju inte. Efter upptäckten vidtas ett vidlyftigt hand- läggningsförfarande, som ägaren ofta av reklamhänsyn finner angeläget att för- länga genom att föra ärendet under Kungl Maj:ts prövning. Har Kungl Maj:t funnit skylten böra tagas bort, föreligger intet hinder att skylten i samma eller liknande utformning kan dyka upp i något angränsande terrängavsnitt.
Vidare har länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Skaraborgs och Väst- manlands län, länsarkitekten i Blekinge län och naturskyddsråden i Öster— götlands och Västerbottens län framfört bestämda synpunkter på att utom- husreklam i princip bör göras till föremål för tillståndstvång med vissa dispensmöjligheter. Naturskyddsrådet i Västerbottens län anför i frågan:
Förbudet i 39 % lagen om allmänna vägar mot uppsättande av reklamskyltar inom 50 m från allmän vägs mitt och myndigheternas välmotiverade restriktivitet vid meddelande av undantag från förbudet torde bidraga till att de reklamskyltar som företag eller annonsbyråer vill sätta upp utanför 50-metersavståndet blir stora och ofta även genom sina färger iögonenfallande. Härigenom får de också som regel effekten att verka störande i landskapsbilden. Enligt naturskyddsrådets uppfattning borde man kunna vara ense om att dylik reklam i princip överhuvud ej borde före- komma utmed våra vägar, och det kan med fog ifrågasättas om denna reklam för varor m m verkligen har någon betydelse för annonsören. Med hänsyn härtill och till det ofta omfattande arbete från polisens och myndigheternas sida som erfordras, innan ett ingripande mot skyltar av detta slag genom föreläggande om deras bort- tagande kan ske, borde det vara motiverat att vidtaga den ändringen i lagstiftningen att reklamskyltarna i princip helt förbjödes utanför de områden, där uppsättande av skylt skall föregås av prövning av byggnadsnämnden, dvs där byggnadslov erfordras, dock med möjlighet till undantag såsom nu är fallet enligt 39 5 lagen om allmänna vägar.
I skrivelse till utredningen den 18 juli 1961 har länsstyrelsen i Norrbottens län med hänvisning till ett av länsarkitekten avgivet yttrande påtalat det störande inslag i landskapsbilden som affischreklamen utgör inom detta län, där denna reklammetod har speciella förutsättningar genom den talrika förekomsten av ängslador.
Utredningens förslag
Av den föregående redogörelsen framgår att det bland ansvariga instanser råder en nära nog enhällig uppfattning att gällande ordning för kontroll av utomhusreklamen är långt ifrån tillfredsställande. Det föreliggande behovet avser två huvudfrågor, nämligen dels en allmän skärpning av bestämmel- serna i riktning mot ökad restriktivitet, dels en lagteknisk samordning av bestämmelserna för att samla ansvaret för kontrollen efter enhetliga rikt- linjer.
Beträffande övriga bestämmelser rörande skyddet av landskapsbilden, exempelvis lokalisering av bebyggelsen eller regleringen av täktverksam- heten, har, såsom framgått av det föregående, förelegat en grannlaga uppgift att avväga naturvårdsintresset gentemot något annat, många gånger högst berättigat allmänt eller enskilt intresse. Utredningen anser detta knappast vara fallet vad beträffar huvuddelen av utomhusreklamen och vill med bestämdhet hävda att det har föga eller ingen betydelse för näringslivet i våra dagar med den allmänna utveckling reklamen nått om möjligheten att
sätta upp reklamanordningar i naturen bibehålles eller icke. Med hänsyn till företeelsens mycket störande inverkan på landskapsbilden anser utred- ningen att reklamanordningar i naturen i princip skall vara förbjudna. Då det emellertid finns en begränsad sektor av reklamanordningar som har ett berättigande har utredningen funnit den lämpligaste konstruktionen vara att i lag stadga att reklamanordningar ej må anbringas utomhus utan myn- dighets tillstånd och att från denna allmänna tillståndsplikt undantaga vissa närmare angivna företeelser.
I den andra huvudfrågan. som gäller samordning och koncentration av gällande bestämmelser i ämnet, har utredningen efter prövning av olika möjligheter funnit lämpligast att söka upprätthålla en principiell gräns mel- lan frågornas behandling i tätort och på landsbygd. Detta synes möjliggöra en administrativt någorlunda enkel lösning och är i sak motiverat av att reklamanordningar har väsentligt olika effekt i tätbebyggelse och i natur- miljö. Utredningen vill sålunda hänföra den första uppgiften till byggnads- organens verksamhet, den senare till naturvärdsorganens.
En sådan lösning kompliceras i viss mån av att reklamanordningarna även har betydelse ur trafiksäkerhetssynpunkt, vilket motiverat gällande bestämmelser i 39 5 lagen om allmänna vägar. Det bör i detta sammanhang framhållas, att vägmyndigheterna gjort en helhjärtad insats för att inom väglagens tillämplighetsområde hålla skyltfloran inom rimliga gränser. Om utredningens principiella ståndpunkt, att reklamanordningar i naturen icke skall förekomma, accepteras, bortfaller uppenbarligen till avsevärd del moti- ven för gällande bestämmelser i väglagen. Om undantagen från den gene- rella tillståndsplikten utformas i enlighet med motsvarande regler i 39 5 lagen om allmänna vägar, kvarstår uppgiften att bevaka trafiksäkerhets- intresset endast i de fall, då skäl föreligger att lämna dispens från det all- männa förbudet. Under sådana förhållanden synes det befogat att i fort- sättningen välja utvägen att reglera reklamanordningarna utanför tätorterna som en naturvårdsfråga med länsstyrelsen som beslutande myndighet. I naturvårdslagens tillämpningskungörelse bör stadgas, att länsstyrelsen vid meddelande av tillstånd till reklamanordning —— dessa dispenser förutsättes bli få — alltid skall höra Vägförvaltningen rörande den avsedda anord- ningens verkan ur trafiksäkerhetssynpunkt.
Enligt utredningens förut angivna allmänna riktlinjer bör reklamanord- ningars tillåtlighet inom tätort prövas enligt byggnadsstadgan. Så sker redan nu inom område med stadsplan enligt 54 & byggnadsstadgan. Tätbebyggelsen här i landet är emellertid i stor utsträckning reglerad även med byggnads- plan. Inom åtskilliga byggnadsplaneområden, som avser permanent bebyg- gelse, borde därför för konsekvensens skull enahanda ordning tillämpas. Detta bör enligt utredningens uppfattning möjliggöras på så sätt, att genom tillägg till 54 % byggnadsstadgan möjlighet öppnas för länsstyrelsen att för- ordna att vad som gäller om stadsplan även må gälla om byggnadsplan.
39 % lagen om allmänna vägar gäller för närvarande generellt, d v s även inom tätort. Frågan är då slutligen, om en dubbel prövning av reklamanord- ningar erfordras inom detaljplaneområden, d v 5 enligt såväl väglagen som byggnadsstadgan. Skälen härför har icke förefallit utredningen särskilt starka, då detaljplaneområdena i praktiken torde sammanfalla med fart- begränsningssträckor. Utredningen, som utgått från att länsstyrelse före meddelande av förordnande enligt 54 % byggnadsstadgan för område med byggnadsplan alltid inhämtar yttrande från Vägförvaltningen, har vid sitt slutliga ställningstagande funnit att övervägande skäl talar för att be- stämmelserna i 39 % lagen om allmänna vägar under angivna förutsättningar upphör att gälla.
I enlighet med det anförda har utarbetats förslag till bestämmelser i en ny naturvårdslag (175—27 55) samt förslag till ändring av lagen om all- männa vägar och byggnadsstadgan.
Rörande den nya naturvårdslagens innehåll i detta avseende vill utred- ningen anföra följande.
De anordningar, som framdeles skall underkastas tillståndsplikt, har beskrivits i överensstämmelse med 22 % naturskyddslagen såsom tavla, skylt, inskrift eller annan varaktig anordning för reklam, propaganda eller lik- nande ändamål. Denna uppräkning torde vara tillräckligt klargörande för den praktiska tillämpningen.
Då anordningar, varom här är fråga, har relativt kort varaktighet jämfört med egentliga ingrepp i naturen, har utredningen ansett det naturligt att införa en tidsbegränsning av de tillstånd som lämnas. I detta syfte föreslås att länsstyrelses tillstånd må begränsas till högst fem år. Det ligger i övrigt i sakens natur, att länsstyrelsen till ett eventuellt tillstånd knyter de villkor rörande placering, utförande, underhåll osv som i det särskilda fallet är motiverade.
Såsom förut anförts, erfordras att vissa särskilda anordningar undantages från den generella tillståndsplikten. Dessa undantag torde lämpligen kunna beskrivas i enlighet med gällande lydelse av 39 5 lagen om allmänna vägar och avse skylt anbringad å byggnad till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet samt anslagstavla för meddelanden rörande kommunala angelägenheter, föreningssammanträden, auktioner eller dylikt.
Det föreslagna undantaget har i första hand synts utredningen erforderligt för att undvika en anhopning av detaljärenden i länsstyrelsen. Här som på andra naturvårdsområden måste myndigheterna koncentrera sig på de stora och viktiga ärendena. Det torde dock vara fullt klart, att även den undan— tagna sektorn ibland kan uppvisa exempel på allvarlig vandalisering av miljön. För att lösa dessa mera sporadiskt förekommande problem föreslär utredningen att det i den nya naturvårdslagen införes en möjlighet för läns- styrelsen att ingripa mot sådana företeelser inom den tillståndsfria sektorn,
som är uppenbart vanprydande i landskapsbilden. Bestämmelsen, som in- tagits i 26 % lagförslaget, har utformats efter mönster av 23 % naturskydds— lagen. I sistnämnda stadgande finnes även en ersättningsbestämmelse med mycket begränsad räckvidd. Utredningen har ansett att denna bör bibehållas för framtiden, även om den sannolikt kommer till mycket begränsad använd- ning.
I likhet med gällande naturskyddslag bör även i den nya naturvårdslagen undantag stadgas för anordning, vars tillåtlighet skall prövas i särskild ord- ning. Med den lösning som utredningen rekommenderat får stadgandet en ny innebörd och innebär främst en hänvisning till den nya 54 % byggnads- stadgan. I detta sammanhang bör även erinras om det förslag till ny väg- märkeskungörelse, som väg- och vattenbyggnadsstyrelsen framlagt den 18 mars 1961 och som ännu endast föranlett vissa partiella reformer på om— rådet. Man synes ha anledning räkna med att på längre sikt utmed våra allmänna vägar kommer att finnas rikligt med lämpligt utformade anvis- ningsskyltar till trafikanternas tjänst rörande sådana företeelser som hotell, restauranger, campingplatser. servicestationer o s v. Denna verksamhet hör av praktiska skäl helt skötas på vägmyndigheternas ansvar. Undantaget i den föreslagna 27 % naturvårdslagen bör därför avse även alla åtgärder enligt väglagstiftningen.
Genom vägmyndigheternas nyssberörda verksamhet minskar uppenbar- ligen behovet i stort av skyltar till upplysning om på stället bedriven affärsrörelse eller annan verksamhet.
Utredningens förslag om ändring av 54 & byggnadsstadgan bygger på tidigare angivna principer. Genom en reform som beslutats av 1962 års riksdag (prop nr 87) har den ändringen vidtagits i byggnadsstadgan att byggnadslov för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanord— ning inom område med stadsplan må förenas med villkor rörande den tid, under vilken skylten eller anordningen får bibehållas. Härigenom har sam— ma princip redan vunnit insteg i byggnadsstadgan, som ovan förordats i nya naturvårdslagen.
Byggnadsnämndernas befattning med reklamanordningar blir emellertid betydligt vidsträcktare än att sköta byggnadslovsgivningen inom område med stadsplan eller i vissa fall byggnadsplan. Bestämmelserna om skylt, annan fast anordning, upplag mm i 52 % byggnadsstadgan är nämligen tillämpliga förutom inom detaljplaneområde, som nyss nämnts, även inom område med fastställd generalplan eller utomplansbestämmelser. Sistnämnda form av reglering tillämpas numera inom vidsträckta regioner av svenska landsbygden. Länsstyrelsens befogenheter enligt förslaget till naturvårdslag kommer alltså inom utomplansbestämmelseområdena att kompletteras med byggnadsnämndernas övervakande befogenheter enligt byggnadsstadgan. Härigenom kan byggnadsnänmderna, i samverkan med länsstyrelsen, göra mycket värdefulla insatser för att befrämja landskapsvärden.
Den framställning från Landers Reklam AB, som tidigare refererats (sid 305) och som överlämnats till utredningen för övervägande, har föga intresse ur principiell synpunkt. Den visar, att två kommunala myndigheter kommit till olika slutsatser i ett och samma ärende. Dylika olyckshändelser torde i framtiden med säkerhet kunna undvikas, om vägledande anvisningar i ämnet utarbetas gemensamt av den centrala naturvårdsmyndigheten och byggnadsstyrelsen.
De föreslagna nya bestämmelserna erfordrar vid ikraftträdandet vissa omedelbara åtgärder. För närvarande finns i naturen en rik flora av skyl- tar rn in, som i åtskilliga fall torde ha tillkommit utan samråd med läns- arkitekten. För att få ett grepp om nuvarande läge och riktlinjer för verk- samheten för framtiden synes ofrånkomligt att, i den mån så icke redan skett, inventera reklamanordningarna i länet. En nära samverkan med byggnadsnämnderna är därvid lämplig. Materialet torde med hänsyn till den fortsatta behandlingen böra differentieras på detaljplaneområden och övriga områden och redovisas kommunvis.
I det sålunda framkomna materialet finns en grupp av reklamanordningar som kräver särbehandling, nämligen anordningar för vilka tillstånd med— delats enligt 39 5 lagen om allmänna vägar. Utredningen föreslår att dylika anordningar behandlas såsom om för dem meddelats tillstånd enligt nya lagen för en maximal tidsperiod, (] v s fem år. Övriga vid naturvårdslagens ikraftträdande befintliga anordningar, som faller under tillståndsplikten enligt utredningens förslag, bör skäligen få bibehållas under en lämplig övergångstid. Under denna tid bör länsstyrelsen dock, liksom enligt nu gäl- lande bestämmelser, ha möjlighet att föranstalta om avlägsnande av uppen- bart olämpliga anordningar. Härom hänvisas vidare till specialmotiven till övergångsbestämmelserna (sid 354). Om länsstyrelsen undantagsvis skulle finna skäl att meddela föreläggande om borttagande av skylt vilken uppsatts i överensstämmelse med anvisningar som lämnats av länsarkitekten enligt 22 % naturskyddslagen, bör sistnämnda förhållande givetvis beaktas vid prövningen av eventuella ersättningsanspråk.
7. Uppträdandet i naturen
Gällande rätt m m
Naturskyddslagens särskilda bestämmelser till skydd mot nedskräpning har följande lydelse:
Envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen med glas, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan (26 5). Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och har därav för närboende eller andra uppkommit obehag av betydenhet eller uppenbar fara för skada till per- son eller egendom, äger länsstyrelsen, i den mån det kan ske utan oskäligt be-
tungande, vid vite ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidtaga erforderliga åtgärder för framtiden. Vad nu sagts skall dock ej gälla, där enligt särskilda föreskrifter frågan om platsens iordningställande skall prövas i annan ordning (27 5).
Enligt 32 % stadgas böter, högst trehundra kronor, för den som åsidosatt bestämmelserna i 26 5 under förutsättning att förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller uppenbar fara för skada till person eller egendom. Den som gjort sig skyldig till sådan förseelse är enligt 33 % pliktig att ersätta all kostnad som föranledes därav.
Departementschefen framhöll (prop 188/1952 sid 81—82) att viss tvekan kunde anses föreligga angående lämpligheten av att straffbelägga sådan ned- skräpning som förekommer i samband med allmänhetens vistande i naturen. Mest tilltalande vore om man kunde göra straffbestämmelser överflödiga genom att medelst upplysning och propaganda bibringa allmänheten ökad känsla för ansvar och hänsynstagande vid idkandet av friluftsliv. Departe- menschefen fann emellertid att starka skäl talade för att vid straffansvar förbjuda nedskräpning i skog och mark även om bevissvårigheter torde begränsa omfattningen av möjliga ingripanden.
Utredningens förslag Bestämmelser som syftar till att närmare reglera uppträdandet i naturen till förebyggande av onödig skadegörelse eller annan störande inverkan har enligt utredningens mening sin givna plats i en ny naturvårdslag. De bestäm- melser som närmast blir aktuella i detta sammanhang är av arten ordnings- eller förhållningsregler i likhet med gällande bestämmelser om skydd mot nedskräpning. Gemensamt för reglerna i fråga är dessutom att de riktar sig mot alla som vistas i naturen, således både allmänheten, markägare och före- tagare.
Naturskyddslagens bestämmelser om skydd mot nedskräpning torde bilda en naturlig utgångspunkt vid en närmare precisering av regler om uppträ- dandet i naturen. Dessa bestämmelser är otvivelaktigt de i sammanhanget viktigaste och har dessutom vunnit viss hävd. Nedskräpningen tenderar även att bli ett allt större problem i takt med friluftslivets utbredning och den ökade rörligheten och är närmast jämförlig med en form av natur- exploatering med märkbart ogynnsamma verkningar. Stora svårigheter är emellertid att övervinna innan detta problem kan lösas på ett tillfredsstäl- lande sätt. Utredningen är även väl medveten om att lagstiftning på området — även en skärpt sådan —— blir av ringa verkan, därest det icke genom folk- uppfostran och propaganda kan skapas förståelse för en nödvändig hänsyn.
Den i naturskyddslagen intagna exemplifieringen av vad som bör hänföras till nedskräpning i detta sammanhang synes ha föranlett viss oklarhet rörande innebörden av begreppet skräp. Detta har främst framkommit i
diskussionen om de i naturen lwarlämnade skrotbilarna. På grund härav finner utredningen anledning framhålla, att det allt vanligare förfarings- sättet att övergiva en skrotningsfärdig bil i naturen klart måste vara att anse som sådan kvalificerad nedskräpning för vilken här behandlade regler avser att råda bot. Problemet med. de övergivna bilarna, vilket tidigare berörts under arbetsföretag i allmänhet, är emellertid ingalunda löst med nyssnämnda precisering. Oftast torde nämligen förhållandena vara sådana att bilens ägare icke kan uppspåras. Vidare kan svårigheter uppstå vid omhändertagandet av fordonet på grund av hittegodslagens bestämmelser. Enligt utredningens uppfattning torde dock här antydda problem komma att bli av mindre omfattning för att så småningom helt upphöra därest frågan om kontroll av nedskrotningen av de- avre- gistrerade fordonen kan lösas tillfredsställande. Rörande denna fråga får utredningen hänvisa till bilskrotningsutredningens kommande förslag.
Nedskräpningsbestämmelserna syftar väsentligen till att motverka upp- kommande otrevnad eller skada för annan. Även andra åtgärder vid vistelse i naturen kan dock ha liknande negativa verkningar. Utredningen har där- vid främst haft i åtanke de former av störande oljud som blivit följden av de allt vanligare förekommande transistorapparaterna, motorbåtarna och andra moderna företeelser. En ohämmad användning av dylik utrustning kan i många fall inverka skadligt på djurlivet och dessutom väsentligt för- ringa naturupplevelsens värde för rekreationssökande personer. Visserligen är alltför ohämmade former av störande oljud i vissa fall underkastade straffbestämmelser i strafflagen och ordningsstadgan, men icke desto mindre torde det vara värdefullt med en allmän hänsynsregel på detta område även i naturvårdslagen. En sådan regel bör dock icke lämpligen åtföljas av spe- ciella sanktionsföreskrifter i denna lag utan närmast utgöra underlag för upplysningsverksamheten.
Hänsynen till den levande naturen har tidigare understrukits i olika sam- manhang. En allmän regel med bl a detta syfte ingår sålunda i lagförslagets inledande paragraf, som närmare- behandlats ovan (sid 193). Vidare har dessa frågor berörts under avdelningen om skydd för växt- och djurarter (sid 204). Emellertid torde härutöver finnas; behov av att understryka att onödig skadegörelse på växter och djur skall undvikas vid uppträdandet i naturen främst av den anledningen att propagandan för ett ökat naturvett skulle vinna i styrka, om den kunde hänvisa till ett lagstadgande. Regler av denna art kan dock icke utformas på ett så tvingande sätt, att över- trädelser medför ansvar.
På grund av det anförda föreslår utredningen att den nu gällande ned- skräpningsregeln utvidgas att omfatta uppträdandet i naturen mera allmänt. Stadgandet bör lämpligen innehålla att vid vistelse i naturen envar skall iakttaga att han ej skräpar ned med glas, papper, avfall eller annat så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan eller uppträder hög-
ljutt eller på annat sätt störande eller skadar eller onödigt stör markernas vilda djur eller skövlar markernas bestånd av vilda växter.
Enligt vad tidigare anförts torde regler för ingripande mot överträdelser av bestämmelserna erfordras endast beträffande nedskräpningen. Nu före- liggande möjligheter till ingripande i efterhand med vitesföreläggande mot den som är ansvarig för nedskräpning eller osnyggande torde vara i behov av en viss skärpning. Utredningen har särskilt reagerat mot den begränsning av ansvaret som ligger däri att länsstyrelses åläggande att iordningställa efter nedskräpning eller osnyggande endast får ske i den mån detta icke är oskäligt betungande för den ansvarige. En sådan begränsning är oförenlig med ett modernt betraktelsesätt och bör därför utgå.
För närvarande gäller enligt 27 % naturskyddslagen som villkor för läns- styrelses rätt att ingripa vid nedskräpning och dylikt bl a att uppenbar fara för skada till person eller egendom uppkommit till följd av åtgärden. Enligt utredningens mening bör den begränsning, som ligger i kravet att faran skall vara uppenbar, ej bibehållas.
Den av länsstyrelsen i Hallands län (sid 76) föreslagna komplette-ringen av vitesbestämmelserna med möjlighet för länsstyrelsen att vid tredska själv iordningställa platsen på den tredskandes bekostnad har övervägts av utred- ningen. Därvid har dock enligt utredningens mening icke framkommit så övertygande skäl för denna komplettering att utredningen funnit anledning föreslå densamma. Problemet med de övergivna bilvraken, som närmast föranlett det framförda förslaget, torde —— enligt ovan — vara att anse såsom en övergångsfråga.
Gränsen mellan vad som är att betrakta såsom nedskräpning i lagens mening och verksamhet som utgör ett led i ett företags drift kan ibland vara svår att dra. Detta har föranlett viss osäkerhet vid naturskyddslagens till— lämpning speciellt i fråga om behandlingen av bilvraken i naturen och de sk bilkyrkogårdarna. Svårigheterna i detta fall torde dock kunna lösas genom en i tillämpningen praktisk avgränsning av begreppet arbetsföretag. Genom undantagsbestämmelsen i naturskyddslagens 27 &, vilken bör bibehål- las i naturvårdslagen, undvikes en i sammanhanget olämplig dubbelprövning.
De här behandlade särskilda bestämmelserna om uppträdandet i naturen återfinnes i 28 och 29 %% av utredningens lagförslag.
8. Ersättningsfrågor
Allmänna synpunkter Utredningens förslag till allmänna riktlinjer för naturvården innefattar en rad åtgärder som syftar till att säkerställa naturområden i tillräcklig om- fattning för samhällets behov på längre sikt. Utgångsläget är att nu säker- ställda naturområden är föga representativa ur kulturell synpunkt samt helt otillräckliga ur social synpunkt. Inte minst markanvändningen för fritids-
ändamål kan beräknas ökat kraftigt. I den mån en sådan markanvändning kan utvecklas inom den ram som bestäms av allemansrättens innehåll med- för den inga särskilda kostnader för ianspråktagandet av mark. En stor del av allmänhetens behov av friluftsliv kan säkerligen i framtiden liksom hittills täckas på detta sätt och alltså utan att förorsaka anspråk på ersätt- ningar till markägare. Med tanke på dels den allmänna bristsituationen beträffande naturreservat och dels den fortlöpande exploateringsverksam- heten i naturen _ som efter hand utplånar allemansrätten eller gör den illusorisk — krävs emellertid därjämte ett säkerställande i ökad omfattning av naturområden av skilda slag. Detta förutsätter i allmänhet åtgärder som kan föranleda ersättningar till markägare.
Så långt det är möjligt bör man lita till helt frivilliga avtal med veder- börande markägare alldeles oavsett om Säkerställandet av naturområden sker med tillämpning av naturvårdslagens institut eller i en friare form. En sådan arbetsform och över huvud taget en generös inställning till mark- ägarna är avgjort att föredra framför tvångsåtgärder. Ett viktigt skäl härtill är att man bör undvika varje åtgärd som kan medverka till att skapa mot- sättningar mellan naturvårdsintressen och markägarintressen. Sådana mot- sättningar vore olyckliga med tanke på att naturvården utgör en gren av samhällsplaneringen som mer än de flesta är beroende av samlade insatser från alla berörda intressen. I sammanhanget kan särskilt erinras om alla de fall där markägare förvaltar områden som har stor betydelse ur kultu- rell eller social naturvårdssynpunkt. Det bör också beaktas att tvångsåtgär- der gentemot markägare bör undvikas redan av det skälet att de kan med- föra en kraftig ökning av naturvårdens administrationskostnader.
Utredningens förslag till naturvårdslag är avsett att ersätta gällande natur- skyddslag, strandlagen samt 86 och 122 åå byggnadslagen. Naturvårdslagen kommer därigenom att innehålla dels medel för ett mera genomgripande områdesskydd, representerat av nationalpark, naturreservat och naturminne, dels medel för ett partiellt områdesskydd, som endast tar sikte på kontroll av lokalisering av bebyggelse. Ur ersättningssynpunkt kan i detta samman- hang bortses frän nationalparken liksom från de fall då expropriation till- gripes för att bevara område som naturreservat eller naturminne. De par- tiella områdesskydden kallas i fortsättningen strandskyddsområde (17 %) och landskapsskyddsområde (19 5). Den närmare innebörden i dessa olika markreservat framgår av förslaget till lagtext med tillhörande motiv. Möjlig- heterna att ur naturvårdssynpunkt förhindra eller reglera arbetsföretag eller täktverksamhet avhandlas i 22 och 23 åå lagförslaget. I förslagets 34 och 35 %% återfinns regler om ersättning i vissa fall för anordnande av genom- gång genom stängsel eller övergång över dike samt för avlägsnande av reklamanordning. Det saknas anledning att närmare behandla dessa två ersättningsregler.
Enligt utredningens mening är det fullt klart att det kvantitativt ojämför-
ligt största markbehovet för t'riluftsändamål och annat naturvårdande ända- mål måste tillgodoses genom tillämpning av något av de nämnda områdes- skydden, åtgärder som alltså syftar till att trygga markens användbarhet för reservatets ändamål samtidigt som markägaren behåller marken och utnyttjar den på bästa möjliga sätt under för handen varande förhållanden. Den begränsning som därigenom läggs på markägarens möjlighet att fritt disponera över sin mark kan medföra att han icke kan bruka marken på sätt som eljest skulle vara ekonomiskt motiverat. Den skada han lider därigenom skall i förekommande fall kompenseras genom intrångsersätt- ning, varvid beloppets storlek i princip motsvarar mellanskillnaden mellan markens tidigare värde å ena sidan och det lägre värde å andra sidan som marken har för sin ägare på grund av den inskränkning i markanvänd- ningen som uppkommit genom åtgärderna. För det fall att regleringen av arbetsföretag eller täktverksamhet leder till en ersättningssituation är det också fråga om en form av intrångsersättning.
Fortsättningsvis indelas förekommande ersättnings-grunder vid beräkning av intrångsersättning enligt naturvårdslagen i två underavdelningar, näm- ligen inskränkning i bebyggelserätt och annan inskränkning i rätten att för- foga över mark. Den första ersättningsgrunden förekommer i såväl natur- skyddslagen och strandlagen som 86 och 122 %% byggnadslagen. Om man bortser från ovannämnda specialregel i strandlagen beträffande vissa stäng- selfrågor mm förekommer den andra ersättningsgrunden endast i natur- skyddslagen. I utredningens lagförslag återkommer båda ersättningsgrun- derna delvis i modifierad form. Därvid eftersträvar utredningen att utnyttja de möjligheter till ett enhetligare ersättningsförfarande som föreligger på grund av den föreslagna lagtekniska samordningen av naturskyddslagen och strandlagen samt 86 och 122 %% byggnadslagen.
Ersättning för inskränkning i bebyggelserätt Som framgår närmare av lagtexten är de ersättningsregler som avser att kompensera inskränkning i bebyggelserätt olika utformade i naturskydds— lagen, strandlagen och 86 och 122 %% byggnadslagen. Det förekommer skill- nader i villkoren för ersättningarnas bestämmande. Härtill kommer att till- gången på medel för att genom ersättningar till markägare upprätthålla intentionerna i skyddsområdena är väsentligt olika. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att man nu genomför en så vitt möjligt full- ständig samordning av angivna ersättningsregler rörande inskränkning i bebyggelserätt. De naturområden, som skyddas enligt de tre lagarna tjänar alla kulturella och sociala naturvårdsintressen. I dagens läge är de alla lika nödvändiga för att vart och ett på sitt sätt tillgodose ett växande behov av mark inte minst för allmänhetens friluftsliv och rekreation. Med hänsyn härtill är det icke sakligt motiverat att de i sammanhanget så viktiga ersätt-
ningsreglerna fungerar olika. Som framgår av kap 6 är det också en allmänt utbredd uppfattning bland tillämpningsmyndigheterna att man bör efter- sträva en lagteknisk samordning av dessa institut. En sådan samordning skulle också innebära en värdefull förenkling i administrativt hänseende. Denna förenkling skulle vara betydelsefull för tillämpningsmyndigheternas arbetsformer men den kanske största vinsten skulle ligga däri, att allmän- heten lättare skulle kunna "överblicka och acceptera statsmakternas inten- tioner i naturvårdens ersättningsfrågor.
Gällande ersättningsregler på området har hittills kommit att tillämpas i ringa omfattning. Såvitt utredningen har sig bekant är det endast 3 % strand- lagen som över huvud taget kommit att tillämpas i någon nämnvärd om- fattning. Även detta erfarenhetsmaterial är alltför ringa för att man skall kunna göra gällande att regelns ändamålsenlighet prövats allsidigt i prak- tiken. Under alla förhållanden kan den nu verkställda undersökningen icke motivera behov av lagändring i något väsentligt avseende. Emellertid ger resultatet av undersökningen ändock anledning att understryka vissa syn- punkter på tillämpningen av ersättningsregeln samt att föreslå vissa detalj- justeringar. Med hänsyn till de föreliggande förhållandena är det i varje fall erfarenheterna från tillämpningen av 3 % strandlagen som kan få bety- delse vid en översyn av ersättningsreglerna.
Utredningens förslag innebär att man nu sammanför nuvarande regler i naturskyddslagen och strandlagen samt 86 och 122 åå byggnadslagen om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt till två lagrum, ett för natur- reservat och naturminnen samt ett för strand- och landskapsskyddsområden. Även om det icke föreligger någon principiell skillnad mellan ersättnings- metodiken i de två fallen så talar dock praktiska skäl för att man upprätt- håller en sådan åtskillnad. Vid naturreservat och naturminnen är det prak- tiskt taget alltid fråga om ett oavvisligt byggnadsförbud som dessutom regel- mässigt är förenat med annan inskränkning i rätten att förfoga över marken. I detta fall aktualiseras hela ersättningsfrågan omedelbart vid tidpunkten för beslutet om avsättandet av naturreservat. Vid strand- och landskaps- skyddsområden är det däremot ej fråga om ett oavvisligt byggnadsförbud utan om en kontroll av bebyggelsens lokalisering som dessutom aldrig är förenad med någon annan form av inskränkning i rätten att förfoga över marken. I detta fall aktualiseras ersättningsfrågan icke i samband med beslutet om inrättandet av Skyddsområdet — som består av ett länsstyrelsens förordnande om byggnadsförbud enligt ifrågavarande lagrum —— utan först då tillstånd till bebyggelse vägras första gången.
Strand— och Iandskapsskyddsområden
I allmänhet är strand- och landskapsskyddsområdena belägna på jord- bruks- och skogsfastigheter. Enligt allmänt accepterade riktlinjer för an- givna skyddsinstitut, vari någon ändring icke ifrågasättes i förevarande
sammanhang, skall något hinder icke föreligga för rationellt jordbruk eller skogsbruk på platsen. Vad som hindras genom de inom skyddsområdena gällande byggnadsförbuden är endast rätten till viss bebyggelse. På grund av undantagsbestämmelser kan man uppföra vissa byggnader utan tillstånd för jordbruks- och skogsbruksändamål samt vissa andra ändamål inom skyddsområdena. Såvitt angår jordbruk och skogsbruk behåller marken alltså sitt fulla värde för markägaren inom dessa områden. Utöver jordbruk och skogsbruk kan det förekomma andra användningsformer trots att mar- ken avsatts till strand- eller landskapsskyddsområde. Sådana användnings- former kan utgöra ett komplement till jordbruk och skogsbruk eller också ett alternativ till dessa näringar. Teoretiskt är det fråga om alla använd- ningsformer som icke kräver otillåten bebyggelse på platsen. Markvärden som grundas på sådana användningsformer kan alltså också förekomma inom ett strand- eller landskapsskyddsområde. Härav följer att man vid beräkning av intrångsersättning har att ta hänsyn till att sådana markvär- den kvarstår oförändrade som grundas på jordbruk och skogsbruk samt andra här avsedda användningsformer och som icke hindras genom angivna byggnadsförbud.
Där dispens från byggnadsförbudet inom ett strand- eller landskaps- skyddsområde vägras mister markägaren däremot i förekommande fall rät- ten till viss bebyggelse på platsen. Det är förlusten av detta latenta bebyg- gelsevårde som skall kompenseras till den del det överstiger jordbruks- och skogsvärdet (jämte ev kompletterande värden) eller motsvarande värde genom intrångsersättning. I naturskyddslagen och byggnadslagen är in- trångsersättningen konstruerad som mellanskillnad mellan angivna två värdenivåer. I strandlagen tillkommer hänsynen till den nytta som en regle- rande åtgärd på en del av en fastighet kan medföra i form av värdestegring på annan del av fastigheten. En sådan värdestegring uppstår genom sk influensverkan och kallas därför här influensvärde. Eftersom det är bäst överensstämmande med en allmän rättsuppfattning att inte bara skada utan också nytta av en reglerande åtgärd tas i beräkning vid fastställandet av intrångsersättning på grund av regleringen föreslår utredningen att de gemensamma ersättningsreglerna får en häremot svarande avfattning. Inne— börden blir alltså att intrångsersättningens storlek i princip skall fastställas genom att man i förekommande fall från ett konstaterat bebyggelsevärde drar inte bara jordbruks- och skogsvärdet eller motsvarande värde utan också influensvärdet. För att intrångsersättning över huvud taget skall kunna utgå gäller vidare generellt att ägaren kan använda fastigheten alle— nast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Detta medför att vilken värdeskillnad som helst icke är tillräcklig för att grunda ersättningsanspråk. Den måste ha sådan relativ storlek att det rim- ligtvis kan göras gällande att det föreligger ett sådant uppenbart missför- hållande som avses här.
Influensvärdet hänför sig uteslutande till förhållanden utanför skydds- området under det att de två övriga delvärdena hänför sig uteslutande till förhållanden inom detta område. Oftast kan man för övrigt räkna med bebyggelsevärde blott för en del av skyddsområdet och ett annat värde för återstoden. I den sistnämnda delen bortfaller marken som regel ur beräk- ningarna emedan markvärdet icke påverkas av byggnadsförbudet. Bebyg- gelsevärde för hela skyddsområdet kan komma ifråga endast om det har begränsad areal — exempelvis om det motsvarar en eller annan byggnads- tomt eller består av en mindre 6 eller holme.
Vid beräkning av här ifrågavarande intrångsersättning har den tidpunkt till vilken delvärdena hänföres stor betydelse. Bebyggelsevärdet utgör i före— varande sammanhang ett outtaget övervärde som enligt allmänna principer i byggnadslagen och strandlagen skall bestämmas vid den tidpunkt då inskränkningen i bebyggelserätten införes eller med andra ord vid den tid- punkt då länsstyrelsens förordnande om byggnadsförbud utfärdas. Eftersom flertalet nu gällande strandlagsförordnanden — som kommer att bevaras i övergångsbestämmelser till den nya naturvårdslagen — utfärdats vid års- skiftet 1952/53 eller någon senare tidpunkt under 1950-talet är det i dessa fall denna tidpunkt som blir avgörande för bebyggelsevärdet. Vid denna tidpunkt har den på bebyggelserätt grundade realvärdestegringen avbrutits.. Eftersom ersättningen skall utbetalas vid en senare tidpunkt _ i samband med att byggnadsdispens vägras första gången —— skall en framräkning ske med hänsyn till under mellantiden inträffad penningvärdeförändring. Detta är innebörden i gällande strandlag i vad avser fastställandet av bebyg- gelsevärdet och någon ändring på denna punkt före-slås icke av utred- ningen. Beträffande övriga två delvärden —— jordbruks- och skogsvärdet eller motsvarande samt influensvärdet — medför länsstyrelsens förord- nande ingen liknande inverkan. I dessa fall fortsätter realvärdestegringen trots — eller beträffande influensvärdet på grund av — att länsstyrelsen utfärdat ett byggnadsförbud för det aktuella skyddsområdet. Anledning sak- nas därför att förfara på annat sätt än att man tar hänsyn till denna real.- värdestegring fram till tidpunkten för ersättningsberäkningens aktualise— rande i samband med att byggnadsdispens vägras första gången. Detta över— ensstämmer också med byggnadslagens principer för beräkning av intrångs- ersättning i liknande fall. Av förarbetena till 3 % strandlagen vill det synas som om man där avsett att även realvärdeberäkningen i denna del skulle hänföras till tidpunkten för länsstyrelsens förordnande. Utredningen kan emellertid icke finna några bärande motiv för att upprätthålla en sådan från byggnadslagens värderingsprinciper avvikande regel i naturvårdslag- stiftningen för framtiden. Utredningens förslag-innebär därför att bestäm- mandet av de två här avsedda delvärdena skall hänföras till den senare tidpunkt då ersättningsfrågan aktualiseras eller med andra ord till den tid- punkt då byggnadsdispens vägras.
Vid beräkning av intrångsersättning skall jordbruks- och skogsvärdet samt motsvarande kompletterande eller alternativa värden bestämmas med led- ning av allmänna värderingsprinciper. Förfaringssättet härvidlag tarvar inga ytterligare kommentarer i detta sammanhang. Däremot finns det anledning att utveckla några synpunkter på metodiken för bestämmandet av de två andra delvärdena som här har kallats bebyggelsevärdet och influensvärdet.
Vid uppskattning av bebyggelsevärdet gäller det till en början att avgöra vilken slags bebyggelse som kunnat tillåtas därest byggnadsförbud icke utfärdats inom skyddsområdet. I byggnadslagstiftningen skiljer man på tät- bebyggelse och glesbebyggelse. För att mark skall få användas för tätbebyg- gelse förutsättes enligt 5 å andra stycket 1947 års byggnadslag att den vid planläggning enligt samma lag prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Glesbebyggelse däremot regleras under enklare former eller icke alls.
Redan på grund av allmänna principer i gällande byggnadslagstiftning är det fullt klart att tätbebyggelse som regel icke kan vara aktuell inom om- råden som har sådant värde för allmänhetens friluftsliv och rekreation att de anses böra bevaras med stöd av naturvårdslagens regler om strand- och landskapsskyddsområden. Om tätbebyggelseintresset ändock i något fall skulle överväga bör detta intresse tillgodoses i författningsenlig ordning genom att plan för tätbebyggelse upprättas och fastställes. Därigenom upp- häves automatiskt ett byggnadsförbud som kan ha utfärdats med stöd av naturvårdslagstiftningen till den del det berör planområdet.
Motsvarande spörsmål behandlades tämligen ingående vid strandlagens tillkomst (jfr prop 187/1952 sid 168—169 samt tredje lagutskottets utlåtande 27/1952 sid 21—22). Resultatet blev att 1952 års lagstiftning i detta hän- seende innebär följande. Det är fullt klart att markägaren skall få tillgodo- räkna sig tätbebyggelsevärde som inträtt före den 1 januari 1948 efter mönster av en allmän princip i 1947 års byggnadslag. Även såvitt angår tätbebyggelsevärde som kan ha uppkommit efter angivna tidpunkt skall de grundsatser som gäller enligt byggnadslagen vara vägledande. Med hänsyn till vad som förekommit under förarbetena till byggnadslagen råder dock icke full klarhet om den närmare innebörden av dessa grundsatser. Utskottet ansåg därför att dessa problem tills vidare finge överlämnas till rättspraxis för bedömande och eventuellt framdeles tagas upp till prövning lagstiftnings- vägen.
Såvitt utredningen har sig bekant har det hittills icke förekommit något prejudicerande rättsfall på förevarande område. Någon klarhet om möjlig- heterna för en markägare att vid ersättningsberäkning enligt 3 % strandlagen tillgodoräkna sig tätbebyggelsevärde som uppkommit efter 1947 har alltså icke vunnits i rättspraxis.
Att angivna spörsmål icke blivit aktualiserat innebär i och för sig ett stöd för strandutredningens ståndpunkt att frågan om tätbebyggelsevärden sak-
nar egentlig betydelse för strandlagens del. Detta stöd förringas dock av att rättspraxis beträffande tillämpningen av 3 % strandlagen totalt sett har begränsad omfattning. Utredningen delar emellertid strandutredningens me- ning och vill för egen del tillägga följande. Strandlagen avser endast mark som icke är planlagd enligt byggnadslagstiftningen. Eftersom tätbebyggelse för fritidsändamål lika väl som för andra ändamål normalt skall regleras genom sådan planläggning kan den alldeles övervägande delen av de marker som uppbär tätbebyggelsevärden lämnas ur räkningen redan på grund härav. Emellertid är det icke uteslutet att tätbebyggelsevärden kan ha uppkommit även utanför de planlagda områdena och då oftast på ettdera av två sätt som berörs närmare här nedan.
Det ena är att tätbebyggelse uppkommit utan föregående planläggning, en företeelse som icke är ovanlig då det gäller äldre fritidsbebyggelse och som självfallet för med sig tätbebyggelsevärde på den mark som tagits i anspråk för sådan bebyggelse. I förhållande till strandlagen kan emellertid sådan icke planreglerad tätbebyggelse närmast jämställas med planlagd bebyggelse eftersom det av lätt insedda skäl icke är lämpligt eller möjligt att tillämpa strandlagen på sådana områden. Syftet med strandregleringen är ju att bevara allemansrätten och denna rätt är redan utplånad i sådana fall som avses här.
Den andra här åsyftade och i detta sammanhang mest intressanta utveck- lingslinjen skulle vara att obebyggd mark har ett sådant läge att den tar åt sig tätbebyggelsevärde enbart på grund av sin begärlighet för ändamålet. Detta fall måste dock av planpolitiska och plantekniska skäl vara ytterligt sällsynt då det gäller områden som är aktuella för strandreglering. Alltsedan byggnadslagens tillkomst den 1 januari 1948 har det ankommit på det all- männa att avgöra var och när tätbebyggelse får ske. Den första förutsätt- ningen för att ett tätbebyggelsevärde över huvud taget skall kunna upp- komma på en plats efter denna tidpunkt måste alltså vara ett medgivande från det allmännas sida att sådan bebyggelse får ske eller i varje fall en icke obefogad förväntan att ett sådant medgivande kan utverkas. Uppen- barligen är sådana förutsättningar i allmänhet icke för handen i fråga om stränder som har sådan betydelse för allmänhetens friluftsliv och rekreation att de är föremål för strandreglering.
Slutligen kan erinras om att icke ens planläggning för tätbebyggelse kan medföra att bebyggelse tillåtes på själva stranden. På grund av allmänna bestämmelser för planläggning är det nämligen uteslutet att upprätta och fastställa detaljplan i sådana fall som avses här _ tätbebyggelse för fritids- ändamål _ utan att tillgång till fria stränder finns. Detta behov av fria stränder kan säkerställas på olika sätt. Ett är att stranden intages i detalj- plan och avsätts som allmän plats, en plandisposition som innebär ett oavvis- ligt byggnadsförbud. Ett annat är att stranden icke infogas i detaljplan utan reserveras för allmänt ändamål genom strandreglering eller genom bygg-
nadsförbud i fastställd generalplan. Ingen av dessa eller andra liknande dispositioner kan föranleda något nytt tätbebyggelsevärde på själva stranden.
Av det anförda framgår att möjligheterna att konstatera förekomsten av sådana tätbebyggelsevärden på stränderna som uppkommit efter byggnads- lagstiftningens tillkomst är så begränsade att de knappast framstår som realistiska. Även sådana värden som skulle ha uppkommit före denna tid- punkt men som ännu icke aktualiserats genom krav på markens ianspråk- tagande för bebyggelse måste framstå som ytterligt sällsynta eller helt orealistiska. I sammanhanget erinras om att detta spörsmål kan ha varit tämligen aktuellt vid tiden för 1952 års lagstiftning eller endast fyra är efter införandet av de nya värderingsnormerna i byggnadslagstiftningen. Nu _ tio år senare — är frågan i ett annat läge som är betydligt ogynnsam- mare beträffande möjligheterna att påvisa outnyttjade tätbebyggelsevärden som skulle ha uppkommit före 1948. Ju längre tiden går utan att mark inom strandreservaten tas i anspråk för tätbebyggelse, ju mindre sannolika blir möjligheterna att påvisa sådana outnyttjade tätbebyggelsemöjligheter som skulle ha uppkommit före angivna tidpunkt. Vid en viss tidpunkt måste dessa möjligheter bli helt obefintliga. Denna tidpunkt torde som regel redan ha inträtt.
Vad ovan sagts om möjligheterna att tillgodoräkna markägaren tätbebyg- gelsevärden vid beräkning av intrångsersättning gäller uteslutande strand- skyddsområdena. Samma synpunkter kommer emellertid i motsvarande män att gälla landskapsskyddsområdena. De två områdestyperna har likartad beskaffenhet och den väsentliga skillnaden är att den ena är lokaliserad till stränderna medan den andra förekommer företrädesvis i andra delar av land- skapet. Om det skulle vara någon skillnad i här avhandlat hänseende så skulle det närmast vara att tätbebyggelsevärden är ännu mindre sannolika inom landskapsskyddsområden än inom strandskyddsområden emedan åt- minstone fritidsbebyggelsen _ som är den mest aktuella bebyggelseformen ino-m naturområden i allmänhet _ erfarenhe—tsmässigt utövar ett större tryck på stränderna än på andra delar av landskapet.
Naturvårdsutredningen finner det icke lämpligt eller möjligt att föreslå någon ändring i gällande rätt i vad avser möjligheterna att tillgodoräkna markägaren tätbebyggelsevärden i här avsedda fall. På grund av vad som anförts här ovan kan utredningen emellertid konstatera att det bebyggelse- värde som kan komma ifråga vid beräkning av intrångsersättning beträf- fande strandskyddsområden och landskapsskyddsområden praktiskt taget uteslutande är ett glesbebyggelsevärde. Därest fråga om tätbebyggelsevärde ändock skulle bli aktuell i något fall skall den lösas enligt allmänna vär- deringsprinciper i byggnadslagen. Det i förevarande sammanhang väsentliga värderingsproblemet utgör frågan om bestämmandet av ett glesbebyggelse- värde. Även i detta fall skall allmänna värderingsprinciper följas men meto- diken föranleder några kommentarer.
Det torde ofta bli nödvändigt att ersättningsfrågan prövas i ett samman- hang för hela den inom ett skyddsområde belägna delen av en fastighet. Om intrångsersättning begärs på grund av att byggnadsdispens vägrats i ett enstaka fall på en del av fastigheten kan prövningen ändock behöva utvidgas i angiven omfattning. På denna punkt hänvisas till vad strandutredningen anfört härom (SOU 1951: 40, sid 112—113).
Även möjligheterna att konstatera förekomsten av glesbebyggelsevärden är starkt begränsade inom strand- och landskapsskyddsområdena främst av två skäl. Det ena sammanhänger med efterfrågan på mark av här ifråga- varande slag. Denna efterfrågan beror i sin tur bla på markens ändamåls- enlighet och belägenhet. Då en byggnadsdispens avslås är det i varje fall fullt klart att en bebyggelse är aktuell. Därutöver kan det icke vara moti- verat att räkna med annan förväntad bebyggelse än sådan som är antingen omedelbart aktuell eller också att förvänta inom nära förestående tid. Några längre gående förväntningar för framtiden kan icke få läggas till grund för beräkning av glesbebyggelsevärden i dessa sammanhang.
Det andra skälet till att glesbebyggelsevärden måste förekomma sparsamt på skyddsområden av här ifrågavarande slag sammanhänger med den starka begränsning som ligger i glesbebyggelsebegreppet. I själva verket kan gles- bebyggelse tillåtas i mycket liten utsträckning innan den tenderar att övergå till tätbebyggelse. Med anledning härav vill utredningen med några ord beröra gränsdragningen mellan glesbebyggelse och tätbebyggelse.
I den praktiska bebyggelseregleringen kan det förekomma fall där man medger bebyggelse utan fastställd detaljplan trots att bebyggelsen vid ett strikt betraktelsesätt är hänförlig till tätbebyggelse i lagens mening och följ- aktligen skall regleras i detaljplan. Detta gäller kanske inte minst fritids- bebyggelse där det för övrigt synes vara svårare än vid permanent bebyg- gelse att dra en klar gräns mellan de två begreppen. Angivna förfaringssätt måste självfallet tillämpas med stor urskillning men har för sådant fall lagligt stöd. Om man vill vägra tätbebyggelse så räcker det nämligen inte alltid med att konstatera att fastställd detaljplan saknas för sådan bebyg- gelse. Man måste också kunna konstatera att åtgärden föranleder tätbebyg- gelse som är olämplig ur någon synpunkt. Utredningen vill emellertid under- stryka att angivna bedömningssätt kan förekomma enbart i sådana fall där bebyggelse över huvud taget kan medges och där diskussionen alltså begrän- sar sig till frågan hur denna tillåtliga bebyggelse skall regleras förvaltnings- mässigt. Däremot är samma förfaringssätt icke tillämpligt i sådana fall där bebyggelse över huvud taget icke kan tillåtas eller där viss glesbebyggelse men ingen tätbebyggelse kan tillåtas. Det är någon av de två sistnämnda situationerna som kan vara aktuell inom strand- och landskapsskyddsområ- dena. Här finns det som regel ingen möjlighet att ta hänsyn till tätbebyg- gelsesituationer. Man har endast att räkna med bebyggelse som vid ett strikt betraktelsesätt är hänförlig till glesbebyggelse.
I den mån glesbebyggelse tillåtes inom strand- och landskapsskydds- område minskas kvarstående glesbebyggelsevärde i motsvarande grad. Det är i så fall möjligt att hela den ursprungliga glesbebyggelserätten konsu- meras på angivet sätt varigenom någon ersättningssituation icke vidare upp- kommer. Även detta spörsmål sammanhänger intimt med frågan om en gränsdragning mellan glesbebyggelse och tätbebyggelse.
Metodiken för bestämmandet av förekommande glesbebyggelsevärden kan utformas på olika sätt, beroende på om markägaren uppträder som exploa- tör och säljer färdigställda tomter eller om han säljer råmark. I båda fallen krävs —— åtminstone i något mera komplicerade fall — en enkel dispositions- plan som klarlägger hur mycket mark som rimligtvis skulle ha kunnat utnyttjas för glesbebyggelse därest byggnadsförbud icke förelegat. I exploa- teringsfallet får man fram bruttovärden med ledning av ortsprisnivån för färdigställd tomtmark av här ifrågavarande slag. Därifrån skall i förekom- mande fall dras kostnader för anläggningar och administration. I allmänhet lär inkomsterna av exploateringen beräknas komma att utfalla under en följd av år och då får man i erforderlig utsträckning diskontera framtida nettoinkomster till den för bebyggelsevärdets bestämmande aktuella tid- punkten. För det fall markägaren säljer råmark blir huvuduppgiften att fastställa ortsprisnivån för sådan mark. Även här kan det bli fråga om att diskontera framtida beräknade inkomster till samma tidpunkt. I svårbe- dömda fall kan det vara lämpligt att pröva båda beräkningsmetoderna samt där omständigheterna icke föranleder annat vid fastställandet av intrångs- ersättningen ge företräde åt den metod som berättigar markägaren till den högre ersättningen. Det förefaller för övrigt mest naturligt att använda exploateringskalkylmetoden vid större områden samt råmarksmetoden vid enstaka tomter.
Med influensvärde avses som förut nämnts den nytta som byggnadsför- budet inom ett strand- eller landskapsskyddsområde kan medföra genom värdestegring på mark utanför skyddsområdet. Förhållandet är kanske sär- skilt påtagligt vid stränderna. Uppenbart är nämligen att ett friläggande av vissa stränder och öar eller holmar —— som är särskilt lämpade för bad och friluftsliv -— kan medföra att flera byggnadstomter kan anordnas på mark innanför eller vid sidan av de frilagda områdena än om även dessa områden bebyggts. Försäljning vid kusten eller i närheten av insjöar och vattendrag av fritidstomter utan direkt kontakt med stranden förutsätter nämligen som regel tillgång på annat sätt till fria stränder. I trakter där det råder stor efterfrågan på tomter för fritidsbebyggelse är det sannolikt att detta influens- värde i många fall är så stort att det mer än väl uppväger värdet av den glesbebyggelsemöjlighet på själva stranden som kan ha gått förlorad genom strandregleringen. Friläggandet av vissa stränder och öar eller holmar kan i sådana fall öppna möjlighet till sådan tätbebyggelse för fritidsändamål som eljest icke kunnat tillåtas. På grund av allmänna bestämmelser för
planläggning är det nämligen som nämnts tidigare uteslutet att upprätta och fastställa detaljplan i sådana fall som avses här utan att tillgång till fria stränder står till buds. I de här åsyftade fallen innebär strandreglering på en fastighet närmast en ändamålsenlig planläggning av fastighetens möjlig- heter till exploatering för fritidsändamål. Med eller utan strandreglering bör stränderna friläggas. Därigenom kan åstadkommas en ej oväsentlig värdestegring beträffande mark utanför strandskyddsområdet. I tillämpliga delar gäller samma förhållande för landskapsskyddsområdena. Även här kan friläggandet av ett särskilt värdefullt område för kulturella eller sociala naturvårdsändamål få en värdestegrande effekt på intilliggande mark.
Det saknas sålunda anledning att bortse från en värdestegring av ifråga- varande slag utanför strand- och landskapsskyddsområdena vid beräkning av intrångsersättning på grund av byggnadsförbuden inom dessa områden. Tvärtom är det angeläget att detta förhållande beaktas. Det är viktigt att man i varje särskilt ersättningsfall undersöker huruvida ett positivt — eller i undantagsfall negativt —— influensvärde kan påvisas. Om regleringsåtgärder på en del av en fastighet återverkar på värdet av andra delar av fastigheten är det också nödvändigt att detta förhållande tas i beräkning vid faststäl— landet av intrångsersättning på grund av regleringen. Denna fråga har stor betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av naturvårdsverksamheten.
Där det förekommer ett influensvärde så är detta som nämnts i allmänhet positivt för markägaren men det kan också inträffa att influensvärdet är negativt. Sådana situationer torde dock höra till rena undantagsfall. Möj- ligen skulle det kunna uppkomma ett negativt influensvärde om skydds- området exempelvis omfattar huvuddelen av en fastighet och restområdet utanför är så litet och har sådan utformning att ett självständigt brukande är uteslutet. Om det sålunda förekommer ett negativt influensvärde skall detta tas i beräkning och öka markägarens intrångsersättning.
I detta sammanhang har utredningen övervägt frågan om icke principen att nytta för fastighet av åtgärd av här ifrågavarande slag skall avräknas mot skada vid bestämmande av intrångsersättning borde utvidgas att om- fatta icke endast förhållandena inom en och samma fastighet utan också inom en grupp av fastigheter i en ägares hand. Det senare alternativet vore att föredra ur rättvisesynpunkt. Ett fastighetsinnehav bör icke få i vissa fall kanske väsentligt annorlunda behandling ur ersättningssynpunkt enbart därför att det är uppdelat på två eller flera registerfastigheter. Emellertid återkommer motsvarande spörsmål vid tillämpningen av flera andra lagar, icke minst expropriationslagen. Med hänsyn härtill och då frågan är av komplicerad natur saknar utredningen möjlighet att nu föreslå en reform på detta område enbart för naturvårdslagens del. Innebörden i utredningens förslag liksom i gällande rätt är alltså att den officiella fastighetsindelningen vid tiden för skyddsförordnandets meddelande skall ligga till grund vid beräkning av intrångsersättning. Detta torde dock icke hindra att flera
formellt för sig bestående fastigheter ändock behandlas som en enhet om särskilda skäl föreligger, tex om det ekonomiska sambandet mellan dem är så markerat att det svårligen kan brytas vid en värdering.
Naturreservat och naturminnen
Frågan om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt inom område för naturreservat eller naturminne skall i tillämpliga delar bedömas på samma sätt som motsvarande fråga inom strand- och landskapsskyddsområden. Därvid är samma metodik tillämplig på ett undantag när, nämligen att ersättningsfrågan skall aktualiseras omedelbart i samband med länsstyrel- sens beslut om avsättande av reservatet. Detta medför vissa konsekvenser för värderingsförfarandet. Klart är att problemet med olika tidpunkter för beräkningen av olika delvärden i princip bortfaller. I praktiken kan det ändock bli nödvändigt att i tidpunktsfrågan tillämpa samma beräkningssätt som vid de tidigare behandlade områdesskydden. Detta blir exempelvis fallet i fråga om ersättning för inskränkning i bebyggelserätt om ett nyinrättat naturreservat ersätter ett äldre strandskyddsområde. Någon bebyggelse torde oftast icke vara aktuell vid den tidpunkt naturreservat eller naturminne avsättes för sitt ändamål. Ofta torde det vara mindre sannolikt att bebyg— gelse på platsen över huvud taget kan vara att förvänta. Tätbebyggelse torde i allmänhet vara utesluten. Även för glesbebyggelse är möjligheterna begrän- sade. Skärpta krav måste därför ställas på dispositionsplanering och annan bevisning om förväntad bebyggelse inom nära förestående tid.
I sammanhanget bör beaktas att intrångsersättning vid avsättande av naturreservat och naturminnen ofta kan komma att domineras av annan ersättningsgrund än den som avser inskränkning i bebyggelserätt. Detta för— hållande kan påverka frågan om uppskattning av eventuellt förekommande bebyggelsevärden. Som exempel på sådana verkningar kan nämnas att annan användningsform än bebyggelse — exempelvis täktverksamhet av något slag — kan utesluta bebyggelse. För sådant fall kan man givetvis icke tillgodo- räkna markägaren värden som grundas på båda användningsformerna. Där- emot är det skäligt att tillgodoräkna honom det högre värdet av de två. I andra fall kan annan verksamhet förutsätta att eljest möjlig bebyggelse begränsas kvantitativt eller kvalitativt, något som i så fall måste få mot- svarande återverkningar på värderingsförfarandet.
Utredningens förslag innebär alltså att beräkning av intrångsersättning i vad avser inskränkning i bebyggelserätt skall följa samma principer vid naturreservat och naturminnen som vid strandskyddsområden och land— skapsskyddsområden med den avvikelse därifrån som betingas av att ersätt- ningsfrågan alltid aktualiseras omedelbart vid reservatens tillkomst såvida icke särskilda ovan exemplifierade skäl föranleder annat. Detta innebär att man i förekommande fall beräknar bebyggelsevärde, jordbruks- och skogs-
värde eller motsvarande värde samt influensvärde -— varvid värdena i samt- liga fall hänföres till tidpunkten för länsstyrelsens beslut om avsättandet — och bestämmer intrångsersättningen genom att från bebyggelsevärdet dra de övriga delvärdena.
Ersättning för annan inskränkning i rätten att förfoga över mark
Ersättning på annan grund än inskränkning i bebyggelserätten kan aktu- aliseras genom att mark avsättes till naturreservat enligt 6 % eller natur- minne enligt 12 5 eller genom att arbetsföretag eller täktverksamhet hindras eller regleras jämlikt 22 och 23 %% i förslaget till naturvårdslag. Även preli- minära regleringsåtgärder enligt 8 % lagförslaget kan medföra att liknande ersättningsfrågor blir aktuella. I samtliga dessa fall är det en generell förut- sättning för att ersättning skall kunna utgå att regleringsåtgärden på en fastighet föranleder intrång som är av någon mera väsentlig betydelse. In- trånget måste ha en allvarlig karaktär för att kunna bedömas som ersätt- ningsgillt.
Vid inskränkning i bebyggelserätt genom åtgärder enligt gällande natur- skyddslag och strandlag innebär det generella villkoret för ersättning att det råder ett uppenbart missförhållande mellan markens värde före och efter byggnadsförbudet. Detta är samma princip som gäller i liknande fall enligt byggnadslagen varför det ansetts ligga närmast till hands att tillämpa den- samma även eljest då begränsningar i rätten att bebygga mark föreskrives. Vid här behandlad annan inskränkning i rätten att förfoga över mark enligt naturskyddslagen innebär det generella villkoret för ersättning att åtgärden föranleder avsevärt men för markägaren eller annan rättsinnehavare. Därmed torde icke ha avsetts att göra någon principiell åtskillnad mellan de två intrångstyperna i vad avser metodiken för uppskattning av ersättningarna. Vad man velat vinna med kravet på avsevärt men — i jämförelse med uttrycket uppenbart missförhållande mellan angivna markvärden —— synes närmast vara att undvika ersättningsplikt i fall där det visserligen före-ligger ett uppenbart missförhållande mellan mark- värdena före och efter en åtgärd enligt naturskyddslagen men där den av åtgärden förorsakade förlusten ändock är praktiskt taget betydelselös för markägaren (prop 188/1952, sid 44—45). Någon ändring häri föreslås icke av utredningen.
I utredningens lagförslag samlas ersättningsreglerna beträffande här av- sedda ersättningsgrunder i tre särskilda lagrum. I 30 % regleras ersättning inom naturreservat och naturminne tillsammans med motsvarande ersätt- ning för inskränkning i bebyggelserätt. I 33 & förekommer regler om ersätt- ning vid arbetsföretag eller täktverksamhet som hindras eller regleras enligt ovan. I 31 % slutligen förekommer en ersättningsregel som uteslutande
behandlar skador som uppkommer genom preliminära åtgärder för avsät- tande av naturreservat eller naturminne.
För ersättningsförfarandet i samtliga här avsedda fall gäller att bedöm— ningen skall ske enligt gängse värderingsprinciper. Därvid skall beaktas att det varken enligt gällande rätt eller enligt utredningens förslag existerar någon allmän frihet att företa åtgärder hur som helst i naturen. I den inledande paragrafen till naturvårdslagen har utredningen fastslagit att den som nyttjar naturen i samband med arbetsföretag, rekreation eller eljest skall visa varsamhet så att onödig skada ej uppkommer. Detta innebär utom annat att exploatering av naturtillgång eller annan verksamhet i naturen i princip icke får ske på sådant sätt att onödig skada tillfogas landskaps- bilden eller andra allmänna intressen. Detta medför i sin tur att all verk- samhet i naturen i förekommande fall har att bära kostnaderna för sådana återställningsåtgärder som skäligen kan krävas. På denna punkt hänvisas till vad utredningen anfört i motiven till 1 & och även utvecklat i all- männa motiv rörande arbetsföretag i allmänhet och täktverksamhet. Ut- redningen vill ånyo understryka att samma princip gäller generellt och alltså icke endast i naturvårdslagstiftningen utan också för speciallagstift- ning som berör naturvårdsfrågor. Nämnda förhållande måste få konsekven- ser vid beräkning av intrångsersättning på det sättet att från beräknat bruttoersättningsbelopp alltid skall dras utom annat kostnader för återställ- ningsåtgärder i naturen.
I övrigt kommer beräkningen av intrångsersättning i här ifrågavarande del att ske på ett sätt som liknar det som tillämpas vid inskränkning i bebyg- gelserätt. Från det tidigare värdet dras det markvärde som återstår efter det inskränkning införts eller tillstånd vägrats till viss åtgärd. Avser ersätt- ningen naturreservat eller naturminne skall därutöver i förekommande fall avdrag ske för sk influensvärde som uppkommit på mark utanför reser- vatet. Härutöver finns det anledning att var för sig något kommentera ersätt- ningsberäkningen i vad avser täktverksamhet och arbetsföretag.
Täktv erksamhet
En viktig ersättningsfråga är den som sammanhänger med täktverksamhet och alldeles särskilt grustäkt. Denna ersättningsfråga regleras som nämnts i 33 & lagförslaget som har en konstruktion som liknar 21 % tredje stycket gällande naturskyddslag. Detta innebär att avslag på ansökan om tillstånd till grustäkt kan föranleda ersättningsskyldighet för kronan om sakägare tillskyndas avsevärt men. Liknande ersättningsskyldighet kan inträda under enahanda förutsättning till följd av föreskrift som anknytes till lämnat tillstånd till täkt.
Någon rättspraxis beträffande tolkning och tillämpning av 21 % natur- skyddslagen finns icke. Detta sammanhänger med att man i allmänhet
avstått från att vidta sådana ingripanden som kan föranleda en ersättnings- situation, enligt uppgift främst av två skäl. Det ena skulle vara att man varit osäker om lagrummets rätta tolkning då det gäller att fastslå för- handenvaron och omfattningen av ersättningsgill skada. Det andra skulle vara att man ofta icke med visshet ansett sig kunna påräkna tillräckliga medel för gäldandet av ersättning som skulle komma att utgå. Enligt utred— ningens mening borde det dock ha varit möjligt att göra ingripanden i betyd— ligt större utsträckning än vad som blivit fallet utan att ersättningsskyldighet för kronan behövt inträda. På denna punkt delar utredningen den mening som kommit till uttryck i Braunsteins utredning för vilken redogjorts ovan.
Enär utredningen föreslår att all täktverksamhet med undantag av sådan som avser att tillgodose fastighets husbehovsförbrukning skall vara under- kastad generell tillståndsplikt kommer ersättningssituationer att kunna upp- stå efter hand som länsstyrelsen vägrar tillstånd till täkt eller förenar sådant tillstånd med långtgående regleringsföreskrifter.
För att en ersättningssituation beträffande här åsyftad kommersiell täkt över huvud taget skall kunna uppstå krävs till en början att den aktuella fastigheten är lämpad för täktändamål. Faktorer som inverkar på denna bedömning är täktmaterialets kvalitet och kvantitet samt läge i förhållande till kommunikationsnätet ävensom efterfrågan på material av ifrågavarande beskaffenhet. Om tillräckliga förutsättningar icke föreligger i något av dessa hänseenden förfaller frågan om ersättning redan på grund härav.
I de allmänna motiven för täktregleringen har utredningen särskilt be- handlat det fallet att en fyndighet berör ett flertal enskilda fastigheter. Här- vid har stor vikt lagts på att länsstyrelsen för att befrämja en lämplig exploatering skall kunna påfordra en plan av lämplig omfattning. Den fastig- hetsägare som icke lyckas åvägabringa en samverkan med övriga berörda fastigheter i enlighet med planen kommer uppenbarligen i ett ogynnsamt ekonomiskt läge som enskild exploatör. Härav följer att hans läge även blir ogynnsamt ur ersättningssynpunkt, därest länsstyrelsen finner att en separat exploatering av sökandens fastighet har så skadliga verkningar ur natur- vårdssynpunkt att den icke kan tillåtas. Vid tillståndsfrågans prövning bör man eftersträva att undvika den situationen att ersättning måste ges för material, som kan antagas komma att exploateras inom en överskådlig framtid.
Som framgår av redogörelsen för täktverksamheten har flera läns.- styrelser uttalat starka betänkligheter mot den utformning 21 % natur- skyddslagen nu har. Kritiken går ut på att regeln medger alltför höga ersätt- ningar varigenom den kan vara ett vapen i handen på skrupelfria exploatö- rer. På grund därav förordas en omprövning av de principer som ligger till grund för lagrummet. Liknande synpunkter har framförts även i andra sammanhang. Utredningen är också medveten om att just ersättningsfrågan hittills varit ett svårt hinder för en ur allmän synpunkt ändamålsenlig täkt-
reglering varför starka skäl onekligen talar för en mera restriktiv utform- ning av denna regel. Å andra sidan är det enligt utredningens mening icke möjligt att utan kompensation frånkänna markägarna en rätt som de nu har. Däremot håller utredningen före att starka skäl talar för införandet i den nya naturvårdslagens ersättningsregel rörande täktverksamhet av den prin— cip som redan gäller generellt i byggnadslagen och strandlagen och som inne- bär att mark som belägges med inskränkning i dispositionsrätten skall i ersättnings- eller inlösningsfall uppskattas efter realvärdet vid den tidpunkt då inskränkningen inträdde. I byggnadslagen gäller denna princip alla där förekommande former av inskränkning i dispositionsrätten och således även täktreglering genom sk schaktningsförbud. I strandlagen som endast avser bebyggelsereglering gäller den endast denna form av inskränkning i disposi- tionsrätten. Som framgår ovan (sid 323) föreslår utredningen att principen i denna omfattning skall införas i den nya naturvårdslagens strandskydds- och landskapsskyddsinstitut. I vad avser täktverksamheten innebär prin- cipen enligt utredningens mening en godtagbar kompromiss mellan mot- stående intressen i täktregleringens besvärliga ersättningsfråga. På längre sikt tillgodoser den naturvårdens intressen på ett tillfredsställande sätt utan att någon berövas en tillgång som han nu förfogar över.
I vad avser täktverksamhet föreslår utredningen därför att markens värde vid den nya lagens ikraftträdande skall tagas till utgångspunkt vid uppskatt— ning av skada i ersättningsfall.
Som flera länsstyrelser framhållit kommer i många ersättningsfall den svårbedömda frågan om innebörden i uttrycket »avsevärt men» att få stor betydelse. Utredningen finner det icke möjligt att på denna punkt föreslå några enhetliga normer eftersom det är en fråga som med nödvändighet måste bedömas från fall till fall. Utredningen inskränker sig därför till att anlägga några allmänna synpunkter på frågan. Såväl i gällande rätt som i utredningens lagförslag är det fråga om avsevärt. men med avseende å fastigheten. Som regel torde det vara en jordbruks- eller skogsfastighet som inrymmer täktfyndighet. Med anledning härav erinras att sådana fastigheter icke är underkastade tillståndsplikt beträffande täkt som sker för fastig- hetens husbehovsförbrukning. Häri ligger en begränsning i den skada som fastigheten kan tillfogas genom vägrad täkt. Den kan under alla förhållan- den tillgodose det egna behovet av grus o dyl varför fastighetens normala drift icke förorsakas något som helst men. Snarare tillfogas den men i bruk- ningshänseende om en del av fastighetens ägor avstås till grustäkt. Som nämnts ovan existerar det icke någon allmän frihet att företa åtgärder hur som helst i naturen. Utgångsläget är därför att ingen markägare har ovill- korlig rätt att exploatera täktfyndigheter på sin mark i den utsträckning som kan betingas av enbart tekniska och ekonomiska överväganden. Han är skyldig tåla inskränkningar däri till förmån för naturvårdsintresset intill gränsen för avsevärt men utan att någon ersättning kan utkrävas. Det skulle
givetvis förenkla befattningen med ersättningsfrågorna om avsevärt men kunde uttryckas generellt i exempelvis ett visst procenttal av den totala uttagbara täktvolymen. Som nämnts ovan är detta icke möjligt. Enligt utred- ningens mening kan inskränkningen dock gå långt utan att avsevärt men behöver föreligga. Inte ens om en stor del av en täktfyndighet måste lämnas orörd kan det hållas för visst att avsevärt men uppkommer med avseende å den berörda fastigheten.
Slutligen vill utredningen på nytt understryka angelägenheten av att täkt- regleringen betraktas och behandlas som en planeringsfråga av stor vikt. Den snabba samhällsutvecklingen kräver betydande årliga uttag av täkt- material, främst grus av olika kvaliteter. Det kan icke komma i fråga att ur naturvårdssynpunkt hindra dessa uttag i sådan omfattning att viktiga behov icke kan tillgodoses. Detta är icke heller nödvändigt. Det är de planlösa ingreppen i naturen som måste hindras och enligt utredningens mening före- ligger goda förutsättningar för att nå ett sådant resultat. De totala grustill- gångarna är så omfattande att det i allmänhet måste vara möjligt att i rimlig omfattning tillgodose såväl naturvårds- som exploateringsintresset. Detta förutsätter emellertid snabba och effektiva inventerings- och plane- ringsåtgärder från länsstyrelsernas sida men också från grusnäringens egen sida. Därigenom bör det öppnas goda möjligheter att inrikta exploateringen på täktfyndigheter som kan friges helt och hållet ur naturvårdssynpunkt. Att sådana fyndigheter finns i stor mängd till och med i det känsliga upp- ländska landskapet framgår av ovan på sid 295 omnämnda utredning be- träffande Uppsala län. Med en sådan inriktning av exploateringsverksam- heten kommer kanske flertalet ersättningsfall att kunna undvikas. I de fall åter där partiella uttag kan medges ur naturvårdssynpunkt är det angeläget att täktregleringen betraktas icke som en ersättningsfråga utan som en för- handlingsfråga där man eftersträvar att nå fram till en täktplan som kan accepteras ur såväl naturvårds- som exploateringssynpunkt. Om detta är möjligt kommer även sådana ersättningsfall att bli sällsynta.
Arbetsföretag Till skydd för landskapsbilden äger länsstyrelsen enligt 22 % lagförslaget förordna att viss typ av arbetsföretag icke må utföras inom visst område utan länsstyrelsens tillstånd. Där tillstånd meddelas kan det förenas med föreskrifter rörande företagets utförande som avser att minska dess skadliga inverkan på landskapsbilden. Som exempel på arbetsföretag av här ifråga- varande slag kan nämnas upplag, stängsel, luftledningar, murar, »drive-in»- biografer och golfbanor samt andra liknande anläggningar som icke är underkastade kontroll genom byggnadslagstiftningen eller annan särskild lagstiftning.
Förhindrandet eller ett långtgående reglerande av arbetsföretag inom om-
råde för sådant förordnande kan föranleda skador som medför ersättnings- situationer av skilda slag. Vid bedömning av intrångsersättningarnas storlek skall allmänna värderingsprinciper vara vägledande. Av liknande skäl som anförts ovan om grustäkt är det fullt klart att varje skada icke kan grunda ersättningsanspråk. Härtill krävs att skadan innebär avsevärt men vilket som nämnts icke kan anses föreligga såvida skadan icke har en allvarlig karaktär. Även i övrigt skall de principer för ersättningsberäkningen som enligt ovan gäller beträffande täktverksamhet i tillämpliga delar komma till användning också för arbetsföretag.
Lösningsplikt och lösningsrätt Såväl naturskyddslagen som strandlagen samt 86 och 122 åå byggnads- lagen utgår från att ersättning till markägare i förekommande fall skall ha formen av intrångsersättning varvid markägaren behåller marken med äganderätt och använder den på sätt som är möjligt med hänsyn till i sam- manhanget utfärdade bestämmelser. I strandlagen och de nämnda lagrum- men i byggnadslagen är denna regel utan undantag. I naturskyddslagen där- emot finns en regel i 7 å andra stycket som innebär att markägare för visst fall äger fordra att hans fastighet löses av kronan. Förutsättningen är att ett beslut om fridlysning av naturminne på hans fastighet föranleder synnerligt men vid fastighetens brukande. Denna inlösningsregel har så vitt bekant icke kommit att tillämpas i något enda fall varför all erfarenhet om dess ändamålsenlighet saknas.
Vid den nu verkställda undersökningen har några myndigheter uttalat önskemål om att det allmänna tillförsäkras rätt att förvärva strandområden i vissa fall i samband med reglering av ersättningsfrågor enligt 3 % strand- lagen. Utgångspunkten har därvid varit att intrångsersättning enligt sist- nämnda lagrum i något fall kommit att uppgå till en mycket stor del — ända till 80—90 0/0 — av markens totalvärde vid användning för bebyggelse. I sådana fall har man känt behov av en möjlighet för kronan att definitivt säkerställa marken för fritidsändamål genom äganderättsförvärv då man ändå betalar så mycket i intrångsersättning. I sammanhanget har också berörts möjligheten och önskvärdheten av att kommun eller ideell samman- slutning i en del fall tillskjuter mellanskillnaden mellan markens totalvärde och intrångsersättningen för att ekonomiskt underlätta ett äganderättsför- värv. Kommun eller sådan sammanslutning borde i dessa och även andra fall kunna svara för förvaltningen av området därest inlösning komme till stånd.
Enligt naturvårdsutredningens mening kan frågan om lösningsplikt och lösningsrätt knappast få någon större praktisk betydelse för genomförandet av ett aktivt naturvårdsprogram i framtiden. De av utredningen förordade riktlinjerna för verksamheten innebär att naturområden i allmänhet skall
säkerställas för avsett ändamål på annat sätt än genom markförvärv. Där sådana förvärv ändock anses vara att föredra skall de i första hand genom- föras genom frivilliga avtal med vederbörande markägare. Utrymmet för tillämpningen av ett inlösningsinstitut som främst är avsett att tillgripas i kontroversiella lägen måste därför te sig begränsat. Icke desto mindre håller utredningen före att inlösningsinstitutet bör bevaras i naturvårdslagstift- ningen såsom ett i undantagsfall användbart komplement till gällande regler om intrångsersättning. Ett sådant komplement kan vara önskvärt där ett särskilt svårt intrång enligt naturvårdslagstiftningen drabbar en fastighet men också där en beräknad intrångsersättning eljest motsvarar en större del av markvärdet samt särskilda skäl talar för inlösen. Härav följer att inlösningsinstitutets tillämpning icke bör som hittills formellt begränsas genom att dels knytas till en speciell åtgärd enligt naturvårdslagstiftningen och dels förbehållas ena parten att påkalla. Inlösningsinstitutet bör i fort- sättningen kunna användas i undantagsfall vid alla viktigare typer av in— trång enligt naturvårdslagstiftningen och i förekommande fall bör des-s tillämpning kunna påfordras inte bara av markägaren utan också av kro- nan såsom företrädare för naturvårdsintresset.
Ett undantagsfall av här åsyftat slag är uppenbarligen för handen om en åtgärd enligt naturvårdslagstiftningen medför en så allvarlig skada på en fastighet eller fastighetsdel att skadan förtjänar betecknas som synnerligt men. I ett sådant fall är det rimligt att fastighetsägaren äger påfordra att kronan löser hela fastigheten eller fastighetsdelen. Utredningen föreslår där- för att en regel med detta innehåll införes i 36 5 första stycket lagförslaget.
Med beaktande av framställda önskemål föreslås vidare i 36 å andra stycket en regel som öppnar möjlighet för kronan att i vissa fall lösa fastighet eller del därav som beröres av åtgärd enligt lagen. Ett första villkor för sådan lösningsrätt är att den intrångsersättning som eljest skolat utgå för fastigheten eller fastighetsdelen uppgår till en viss större del av fastighetens eller delens totala värde. Efter mönster av 12 å andra stycket expropriationslagen har denna del satts till två tredjedelar. Där detta villkor är uppfyllt ankommer det på kronan att i varje särskilt fall ta ställning till frågan huruvida lösningsrätt skall utövas eller icke. Enligt utredningens mening bör lösningsrätten icke utövas såvida icke sär- skilda skäl talar för att området övergår i allmän ägo. Som sådana skäl kan godtas att marken har särskilt stor betydelse ur kulturell eller social natur- vårdssynpunkt eller att området behöver utnyttjas mera intensivt för fritids- eller annat naturvårdsändamål än vad allemansrätten medger. Ett viktigt praktiskt villkor för att inlösning skall tillgripas är också att förvaltning av området kan ordnas tillfredsställande på längre sikt genom försorg av staten, kommun eller ideell sammanslutning.
Beräkning av ersättningar till markägare i fall av inlösen lär icke bereda några särskilda svårigheter utöver dem som möter vid beräkning av intrångs-
ersättning. I sammanhanget vill utredningen särskilt understryka att lösen- beloppet i förekommande fall skall bestämmas med tillämpning av den genomgående princip i byggnadslagen och strandlagen för vilken redogjorts ovan och som innebär att mark som belägges med inskränkning i disposi- tionsrätten skall i inlösnings- eller ersättningsfall uppskattas efter realvärdet vid den tidpunkt då inskränkningen inträdde.
Behandlingen av ersättningsfrågor
Fråga om ersättning eller inlösen enligt naturvårdslagen lär oftast upp- komma på det sättet att den som vill ställa sådana anspråk gör framställning därom hos länsstyrelsen. För ärendets handläggning är det önskvärt att sökanden vid framställningen fogar den utredning i saken som han förfogar över och som han önskar åberopa till stöd för framställningen. Denna utred- ning bör i första hand ta sikte på att visa att en ersättnings- eller inlösnings- situation över huvud taget föreligger eller med andra ord att i förekom— mande fall ett uppenbart missförhållande eller avsevärt men eller synnerligt men kan konstateras. I andra hand bör sökandens utredning därjämte styrka det belopp som yrkas såsom intrångsersättning eller lösensumma.
I förekommande fall äger länsstyrelsen enligt 38 5 första stycket lagför- slaget förelägga den som vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen att inom viss tid, minst två månader, göra anmälan därom hos länsstyrelsen vid påföljd att han eljest skall ha förlorat sin talan. Denna regel har tillkom- mit genom direkt överflyttning av motsvarande bestämmelse i 28 5 första stycket naturskyddslagen. Enligt utredningens mening kan regeln främst få betydelse i sådana fall där ersättningsfrågan har en avgörande betydelse för möjligheterna att vidta en önskvärd åtgärd enligt naturvårdslagen.
Länsstyrelsen har att i egenskap av regionalt naturvårdsorgan ta ställning till framställningar av här ifrågavarande slag med biträde av den expertis som är tillgänglig för länsstyrelsen på länsplanet. Därvid lär det ofta visa sig att den av sökanden förebragta utredningen i frågan behöver komplet- teras i olika avseenden. Detta bör i första hand ske så att utredning verk- ställes i tjänsten genom överlantmätaren under erforderlig samverkan med annan länsmyndighet. Om viss utredning icke kan åstadkommas på detta sätt äger länsstyrelsen anlita annan sakkunnig person för ändamålet.
Sedan saken blivit tillfredsställande utredd skall länsstyrelsen i första hand ta ställning till frågan om en ersättnings- eller inlösningssituation över huvud taget föreligger. Om länsstyrelsen finner att så icke är fallet skall framställningen avslås. Detta innebär att länsstyrelsen anser sig sakna möj- lighet inleda förhandlingar med sökanden eftersom hans anspråk är ogrun- dat. Däremot kan avslaget icke påverka sökandens generella rätt enligt 39 % lagförslaget att bringa frågor om ersättning eller inlösen under expropria- tionsdomstolens prövning.
Om länsstyrelsens eget ställningstagande innebär att en ersättnings- eller inlösningssituation är för handen skall länsstyrelsen förhandla med mark- ägare och andra rättsinnehavare om storleken av intrångsersättning eller lösensumma samt därefter fatta beslut i ärendet.
Om överenskommelse ej kan träffas om ersättning enligt 30—33 åå eller om inlösen enligt 36 % lagförslaget kan frågan hänskjutas till expropriations- domstolens prövning i den ordning som stadgas i 39 % lagförslaget. Det är angeläget att faktiska ersättningsfall i största möjliga utsträckning regleras genom överenskommelse samt att frågan icke hänskjutes till domstol i andra fall än då detta är oundgängligen nödvändigt. Detta kan vara fallet exempel- vis om frågan gäller mycket stora värden eller om den har prejudicerande betydelse för andra liknande ersättningsfall.
I mål rörande ersättnings- och lösenfrågor bör kronans talan enligt utred- ningens mening föras av kammarkollegiet. Detta innebär en ändring i för— hållande till nuvarande ordning enligt vilken länsstyrelsen i förekommande fall anlitar särskilt juridiskt biträde. Enligt utredningens mening medför anlitandet av kammaradvokatfiskalsämbetet så stora fördelar att detta system nu bör införas generellt vid tillämpningen av naturvårdslagstift- ningen. Därigenom kommer naturvårdsintresset att tillvaratas vid expro— priationsdomstolarna över hela riket på ett mera enhetligt sätt än som eljest kan vara möjligt. Samtidigt kommer kostnaderna för denna del av verksamheten sannolikt att kunna nedbringas.
Fråga om registrering av avtal eller dom rörande ersättning eller inlösen
I skrivelse den 7 juli 1960 till statsrådet och chefen för justitiedepartementet anför länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:
Jämlikt 3 % strandlagen den 30 maj 1952 är ägare till fastighet, som helt eller delvis omfattas av förordnande enligt 1 % samma lag, då ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastigheten icke bifallits under vissa förutsättningar berättigad till ersättning av kronan för den skada han därigenom lider. Detsamma gäller om inne- havare av viss nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. I 4 5 andra stycket samma lag stadgas, att vad i fråga om ersättning, varom sägs i 3 &, avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den, som efter det rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastigheten. Någon bestämmelse om att —— till upplysning för den som förvärvar sakägarens rätt — anmälan skall göras hos inskrivningsdomaren om ersättningsöverenskommelse mellan kronan och sakägaren eller, ifall expropriations- domstol avgjort ersättningsfrågan, dess dom ifråga om ersättningen för anteckning därom i fastighets- eller inskrivningsboken finnes ej meddelad. Länsstyrelsen ifråga- sätter om icke lämpligen sådan bestämmelse bör meddelas. Det synes även kunna ifrågasättas om icke bestämmelsen i 4 5 andra stycket jämte nyssnämnd anmäl- nings- och anteckningsskyldighet lämpligen bör gälla även för det fall ersättning enligt 7 5 på grund av föreläggande enligt 2 & ifrågavarande lag bestämts utgå för anordnande av genomgång i stängsel eller över dike.
Vid naturvårdsutredningens undersökning av strandlagens tillämpning har frågan aktualiserats av överlantmätaren i Stockholms län som yttrar:
En fråga, som tidigare bla motionsvägen varit uppe till behandling i riksdagen, är problemet med registreringen av de fall ersättning enligt strandlagen utbetalats. Enligt överlantmätarens mening bör denna fråga lösas. Huruvida erforderliga an- teckningar bör ske i fastighetsbok eller i fastighetsregister torde böra närmare övervägas.
Enligt utredningens mening är det fullt klart att ett rättsgiltigt avgörande i en ersättnings- eller inlösningsfråga enligt naturvårdslagstiftningen mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som förvärvar sakägarens rätt efter det rätten till ersättning eller lösen uppkom. Såvitt angår avtal mellan kronan och sakägare har principen kommit till uttryck i gällande lag i fråga om ersättning enligt 3 % strandlagen samt all ersättning och lösen enligt naturskyddslagen. Som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fram- hållit bör samma sak gälla för det fall ersättning enligt 7 % strandlagen bestämts utgå för anordnande av genomgång i stängsel eller över dike. Utredningen vill också tillägga att detsamma bör gälla ersättning enligt 86 och 122 åå byggnadslagen då dessa regler nu inarbetas i en ny naturvårds- lag. Utredningens förslag innebär att dessa önskemål tillgodoses i en gemen- sam regel i 38 å andra stycket lagförslaget.
Frågan om avtal eller dom av här ifrågavarande slag skall anmälas hos inskrivningsdomaren för anteckning i fastighetsboken är mera tveksam. Enligt utredningens mening skulle en anteckning av detta slag lämpligast ske på fastighetsbokens inteckningsspalt. Emellertid talar starka skäl för att man iakttar en viss försiktighet med tillskapandet av nya anteckningar på denna spalt, särskilt om de såsom i förevarande fall är avsedda att stå kvar för all framtid. Med hänsyn till ersättningsreglernas utformning i utred- ningens förslag kommer ersättningsfrågan vid bebyggelse- och täktreglering att avla i betydelse på längre sikt. Detta förhållande kan sägas bidra till att minska olägenheterna av uteblivna anteckningar av här avsedd art efter- som hela frågan efter hand får mindre dimensioner. För övrigt uppvisar fastighetsrätten en mängd situationer där en fastighet kan vara underkastad avsevärt intrång av olika slag utan att detta förhållande kommer till synes på fastighetsbokens inteckningsspalt. Här kan särskilt nämnas vissa ej inteck- nade skogsfångsservitut, sk skiftesservitut samt flertalet inskränkningar i markanvändningen enligt byggnadslagstiftningen. Om man nu inför anteck- ningsplikt beträffande avtal eller dom i ersättningsfråga enligt naturvårds- lagen kommer detta alltså icke att leda till att upplysningarna i fastighets- boken blir fullständiga i här ifrågavarande avseende. Tvärtom kommer det alltjämt att saknas upplysningar som med större skäl borde komma till synes där.
I sammanhanget erinras om att frågan om anteckning i fastighetsboken
var aktuell redan vid strandlagens tillkomst. Därvid anförde departements- chefen i de speciella motiven till 4 % i lagen att tillräckliga skäl icke syntes föreligga att just i strandlagen uttryckligen behandla detta eljest oreglerade spörsmål. Samma förhållande kan nu sägas gälla den nya naturvårdslagen. Utredningen förutsätter för övrigt att det alltid skall vara möjligt att hos länsstyrelsen i vederbörande län inhämta erforderliga upplysningar i dessa frågor. På denna punkt hänvisas till vad som anföres nedan (sid 342) o-m registrering av naturvårdsåtgärder.
På grund av det anförda kan utredningen icke finna att tillräckliga skäl föreligger för att nu införa föreskrift om att avtal eller dom enligt natur- vårdslagen skall anmälas hos inskrivningsdomaren för anteckning på fastig- hetsbokens inteckningsspalt.
9. Övriga frågor
De två senare avsnitten av utredningens lagförslag behandlar ansvarsbeståm- melser mm samt övergångsbeståmmelser. Beträffande ansvarsbestämmel- serna hänvisas till specialmotiven (sid 351). Övergångsbestämmelserna har redan tidigare berörts under de särskilda avdelningarna och kommen- teras ytterligare i specialmotiven (sid 352).
Till den nya naturvårdslagen kommer även att behövas en särskild tillämpningskungörelse. Utredningen har icke ansett påkallat att i detta sammanhang framlägga ett i detalj utarbetat förslag till en sådan kungö- relse utan inskränker sig till att allmänt skissera dess innehåll.
För närvarande finns en särskild tillämpningskungörelse till natur"- skyddslagen och en motsvarande kungörelse rörande strandlagen. Till avsevärd del företer de båda kungörelserna stora likheter och kan med fördel sammanarbetas. På vissa områden erfordras nya eller utvidgade bestämmelser. Ett fåtal nuvarande bestämmelser erfordras icke för fram- tiden.
Den nya tillämpningskuugörelsen synes bla böra innehålla allmänna riktlinjer rörande naturvårdens arbetsmetodik, detaljbeståmmelser rörande förfarandet vid beslut enligt naturvårdslagen, förvaltningsbestämmelser rörande naturvårdsobjekt, bestämmelser rörande riksregister och annan form av översikt över beslut enligt naturvårdslagen samt vissa special— bestämmelser rörande fideikommiss, häradsallmänning, samfällighet mm.
Vad först beträffar naturvårdens arbetsmetodik i allmänhet synes de riktlinjer som fn gäller för den sk strandplaneringen (7 % tillämpnings- kungörelsen till strandlagen) kunna tjäna som mönster för naturvårds- arbetet i allmänhet.. Hithörande spörsmål har närmare utvecklats i kap 8 (sid 165). De kan måhända med större fördel behandlas. i en naturvårds- instruktion, varom mer i det följande.
Olika slag av detaljbestämmelser rörande förfarandet vid beslut enligt
naturvårdslagen har sin naturliga plats i en tillämpningskungörelse. Hit hör bla vilka myndigheter och rättsinnehavare, som skall höras, even- tuella utställningsförfaranden före beslut, formerna för publicering av beslut respektive underrättelse till berörda myndigheter m m. I detta hän— seende innehåller de gällande tillämpningsförfattningarna förfaranderegler, som i allt väsentligt torde böra tillämpas även i framtiden. Här bör dock uppmärksammas att kommunen alltid skall höras i flertalet ärenden. Vidare torde förfarandet i ersättningsärenden böra något utvecklas i syfte bl a att betona betydelsen av förhandlingar för att uppnå frivilliga överenskom- melser.
Den gällande tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen innehåller förvaltningsbestämmer, som i allt väsentligt bör gälla även för framtiden. Härvidlag bör emellertid uppmärksammas att kommunen i framtiden enligt utredningens förslag bör få en betydligt utvidgad förvaltningsuppgift i fråga om naturreservat med övervägande socialt syfte på enskild mark.
Det kommer i framtiden att bli av ökad betydelse för såväl myndigheter som enskilda att ha en fullständig och lättillgänglig överblick över alla gällande beslut enligt naturvårdslagen. De nuvarande bestämmelserna om riksregister hos domänstyrelsen och särskilda register hos länsstyrelserna torde därför behöva överarbetas. Riksregistret bör i framtiden skötas av statens naturvårdsnämnd, vilket givetvis icke hindrar att domänstyrelsen bör ha utdrag ur detta rörande alla objekt under dess förvaltning. Vidare måste varje kommun äga tillgång till alla beslut enligt naturvårdslagen inom kommunen. Ett framtida naturvårdsregister måste kunna ge en sam- lad överblick över samtliga gällande naturvårdsåtgärder, sålunda icke blott nationalparker, naturreservat och naturminnen utan även strandskydds- områden, landskapsskyddsområden, regionala förordnanden rörande ar- betsföretag, tillstånd till täkt, skydd för växt- och djurlivet jämte alla i samband härmed meddelade bestämmelser, träffade avtal osv. För att denna registrering skall komma till verklig nytta torde det bli nödvändigt att som bilaga till registret föra särskilda kartöversikter, exempelvis genom införande av besluten på ett exemplar av ekonomiska kartans svarttryck i likhet med vad som tillämpas beträffande den inom lantmäteriet förda bestämmelsekartan. Registret måste vidare på ett enkelt sätt hänvisa till förekommande akter till besluten. Vid registrets kontorstekniska utform- ning mäste hänsyn tagas till att det skall vara lätt att delge myndigheter och allmänheten utdrag och sammanställningar av gällande bestämmel- ser. Utredningen har utgått från att förekommande registreringsåtgärder icke skall ha särskilda rättsverkningar.
Förutom den ovan skisserade tillämpningskungörelsen kommer vid bifall till utredningens förslag att behöva utfärdas en instruktion för naturvårds- myndigheterna, naturvårdsinstruktionen. I denna bör regleras verksam- heten i statens naturvårdsnämnd, lämpligen med utgångspunkt från all-
männa verksstadgan, samt verksamheten i länsstyrelserna och kommu- nerna.
Utredningen har ansett att utarbetandet av naturvårdsinstruktionen bör ske sedan beslut fattats på grundval av utredningens betänkande och lämpligen genom försorg av statens naturvårdsnämnd i ett förberedande skede av organisationen (jämför sid 405). Samtidigt torde vara aktuellt att utarbeta råd och anvisningar till länsstyrelser och kommuner i en rad naturvårdsfrågor. Det kommer då att finnas förutsättningar för att i detalj kunna göra en lämplig fördelning av materialet mellan tillämpningskun— görelsen till naturvårdslagen, naturvårdsinstruktionen och råd och anvis- ningar för verksamheten av mera temporär karaktär.
10. Specialmotiv
Motiven till utredningens utkast till naturvårdslag har utförligt redovisats tidigare i detta och i föregående kapitel. I allmänhet torde motiveringen till de förslag som innehålles i de olika paragraferna utan svårighet kunna återfinnas med hjälp av innehållsförteckningen. Det bör anmärkas att utredningen i den mån regler i strandlagen och naturskyddslagen oför- ändrade eller med endast redaktionella jämkningar överförts till den före— slagna naturvårdslagen ansluter sig till de motiv för reglerna som åberopa- des av lagstiftaren under förarbetena till de nämnda lagarna. Detta gäller icke minst i fråga om de principer som bör följas vid bedömningen av uppkommande ersättningsfrågor och proceduren vid behandlingen av dy- lika frågor. De följande kommentarerna inskränker sig till vissa anmärk— ningar.
1 &. I den inledande å:en fastslås två grundläggande principer i naturvårds- lagen ur vilka en stor del av de följande bestämmelserna kan härledas. Till skillnad från motsvarande stadgande i 1 % naturskyddslagen avser andra stycket i förevarande & all verksamhet i naturen.
2 %. I denna % fastlägges i huvuddrag den planerade organisationen för na- turvården.
3 %. Stadgandet om nationalparker i 2 % naturskyddslagen har omarbetats i syfte att de ändamål som nationalparkerna enligt utredningens mening bör tillgodose skall komma till uttryck i lagtexten.
4 och 5 åå. Dessa %% motsvarar 3 och 4 åå naturskyddslagen.
6 5.
Område skall sålunda kunna avsättas till naturreservat av hänsyn till landskapsbilden, friluftslivet eller vetenskapens behov. Ej sällan torde inträffa att ett område uppfyller kvalifikationerna i mer än ett av dessa hänseenden. Den ordning i vilken de tre ändamålen uppräknas i åzen innebär ingen gradering.
Något principiellt hinder avses ej finnas mot avsättande av naturreservat eller naturminne inom detaljplanelagt område. I enstaka fall kan föreligga behov att förläna ett naturobjekt inom planområde ett mera vittgående skydd än vad som kan ske enligt byggnadslagen. Det måste emellertid förutsättas att dispositionsbestämmelserna enligt de båda lagarna i tillämp- liga delar överensstämmer. Någon risk att så icke skulle bli fallet före— ligger knappast med hänsyn till att kommun även skall vara naturvårds- myndighet.
7g.
Denna & har avfattats efter mönster från 6 % naturskyddslagen.
8 &.
Länsstyrelsen föreslås erhålla samma befogenhet att meddela tempo- rära förbud då fråga väckts om avsättande av naturreservat som enligt 8 5 första stycket naturskyddslagen tillkommer densamma vid planerad fridlysning. Behov härav kan föreligga när beslut i sådant ärende måste föregås av tidsödande utredning.
9—11 åå. Stadgandena är avfattade efter mönster av 9—11 55 naturskyddslagen. Det bör observeras, att medan enligt den inledande bestämmelsen i 9 % naturskyddslagen undantag från fridlysning kan medgivas blott för veten— skaplig forskning eller därmed jämförligt ändamål, så skall enligt utred- ningens förslag undantag från bestämmelser meddelade i samband med inrättande av naturreservat kunna medgivas, då särskilda skäl därtill föranleder. Från bestämmelserna för ett naturreservat med väsentligen social funktion bör exempelvis undantag kunna göras till förmån för idrottstävlingar, scoutläger, folkfester el dyl.
12 och 13 55.
Termen naturminne skall enligt utredningens förslag blott användas i fråga om naturföremål jämte erforderligt område på marken däromkring.
14—16 åå.
Dessa stadganden innehåller, bortsett från det tillagda andra stycket i 14 å, bestämmelser till skydd för växt- och djurarter motsvarande dem som nu finnes i 16—18 åå naturskyddslagen.
Andra stycket innehåller bestämmelser angående förbud mot kom- mersiell blomplockning. Överträdelse av dylikt förbud medför ansvar enligt 42 å. Ansvar drabbar icke blott den som borttar med förbudet avsedda växter eller växtdelar i syfte att själv sälja dessa utan även den som plockar blommor för annans räkning med vetskap om att de är avsedda att säljas. Enligt utredningens mening behöver man åtminstone ej då det gäller sådana fall av blomplockning i stor skala mot vilka för— budet främst riktar sig räkna med särskilda svårigheter i bevishänseende. Ofta nog torde samband kunna påvisas med redan inledd försäljning.
17 och 18 åå.
De särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet som dessa åå inne- håller har överförts från 1 och 2 åå strandlagen, varvid vissa ändringar skett beträffande innehållet i 1 å samt tillämpningsområdet för reglerna om stängselgenombrytning utvidgats.
19 å. Denna å motsvarar med vissa ändringar, för vilka redogörelse lämnats i de allmänna motiven, 86 och 122 åå byggnadslagen.
20—22 åå.
20 och 21 åå har samma innehåll som 19 å och 20 å första stycket naturskyddslagen med den skillnaden, att de icke skall omfatta tillstånds- pliktig täkt samt att — med hänsyn till länsstyrelsens ställning i den föreslagna naturvårdsorganisationen —— samråd bör ske med länsstyrelsen eller den länsstyrelsen anvisar i stället för med länsarkitekten eller den han anvisar. Länsstyrelsens uppgift i det senare hänseendet bör dock kunna delegeras till länsarkitekten eller annan lämplig tjänsteman.
22 å saknar helt motsvarighet i naturskyddslagen. Att vissa företag av det slag som anges i 20 å föreslås undantagna från reglerna i 20—22 åå framgår av 24 å.
23 å.
I denna å stadgas allmänt tillståndstvång för i huvudsak samma slags fyndigheter som de beträffande vilka för närvarande kan meddelas för- ordnande om täktförbud jämlikt 21 å naturskyddslagen.
Enligt 24 å skall inom detaljplanelagt område belägna täkter av det
slag som åsyftas i 23 å icke vara underkastade tillståndsplikt enligt naturvårdslagen.
Beviljat täkttillstånd och i anslutning därtill meddelade föreskrifter bör även gälla i förhållande till ny innehavare av täkten.
Som villkor för tillstånd kan bla föreskrivas att täkt jämte återställ- ningsarbeten skall vara avslutad före viss tidpunkt. Om tillstånd icke utnyttjats till fullo vid denna tidpunkt, förfaller det såvitt avser då out- tagna massor, såvida ej länsstyrelsen efter ansökan beviljat anstånd. Har tillståndet förfallit bör exploatören anmanas att utföra återställningsåt- gärder beträffande redan gjorda ingrepp vid äventyr att sådana eljest med anlitande av ställd säkerhet verkställes genom länsstyrelsens försorg. — Brott mot föreskrifter givna som villkor för tillstånd är straffbelagt enligt 42 å. — Om utredningens förslag om täktavgift genomföres, bör i till- ståndsbeslutet intagas en erinran om skyldigheten att erlägga sådan avgift.
24 å.
För skälen till den av utredningen föreslagna gränsdragningen mellan naturvårdslagens och byggnadslagstiftningens tillämplighetsområden i vad gäller företag som avses i 20—23 åå har tidigare redogjorts (se beträf- fande arbetsföretag i allmänhet sid 259 samt täktverksamhet sid 299). Med arbetsföretag vars tillåtlighet med hänsyn till deras inverkan på naturen skall prövas i särskild ordning åsyftas främst företag enligt vatten- lagen. Bestämmelserna i ifrågavarande åå torde vidare icke böra äga till- lämpning å arbete, som bedrives enligt gruvlagen eller lagen den 28 maj 1886 angående stenkolsfyndigheter mm eller i övrigt i enlighet med koncession eller annat beslut av Kungl Maj:t. Utredningen utgår från att Kungl. Maj:t i här avsedda ärenden, som ankommer på dess avgörande, så långt möjligt beaktar naturvårdssynpunkter. I vissa ärenden torde det vara naturligt att Kungl Maj:t innan beslut fattas inhämtar naturvårds- nämndens mening.
25 å. I första stycket åsyftas samma slag av anordningar som i 22 å natur- skyddslagen. Beskrivningen i tredje stycket av de anordningar som föreslås undantagna från tillståndsplikt har förebild i 39 å första stycket väglagen.
26 å.
Denna å är bortsett från hänvisningen till föregående å likalydande med 23 å första stycket naturskyddslagen. Den får med hänsyn till. den föreslagna tillståndsplikten ett reducerat användningsområde i jämförelse med stadgandet i nämnda lag.
Angående ersättning i fall som här avses stadgas i 35 å.
27 å.
Med anordning vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning åsyftas främst anordning som uppsatts med stöd av byggnadslov enligt byggnads- lagstiftningen. Om det av utredningen föreslagna tillägget till 54 å bygg- nadsstadgan antages, kommer byggnadslov att krävas för skylt eller ljus- anordning ej blott inom stadsplan utan även, i den mån länsstyrelsen förordnar härom, inom område med byggnadsplan. — Där tillämplig— hetsområdet för 52 å byggnadsstadgan och 25 å naturvårdslagen samman- faller kommer förstnämnda stadgande i vad det avser skylt och ljusanord- ning i fortsättningen främst att ha betydelse i fråga om anordningar som avses i sistnämnda åts tredje stycke; det bör däremot icke kunna åberopas beträffande anordning som är anbringad helt i överensstämmelse med tillstånd som meddelats jämlikt 25 å första stycket.
28 å.
Stadgandet i 26 å naturskyddslagen angående nedskräpning har kom- pletterats med en allmän förhållningsregel rörande uppträdandet i naturen i vissa andra avseenden. Överträdelse har dock inte förenats med straff- ansvar.
29 å.
I jämförelse med 27 å naturskyddslagen föreslås länsstyrelsens befogen- het att ingripa vid nedskräpning utökad i två hänseenden. Dels synes det icke påkallat att bibehålla nuvarande villkor att uppkommen fara för skada till person eller egendom skall vara uppenbar och dels bör inskränk- ningen att vitesåläggande får meddelas blott i den mån det kan ske utan att oskäligt betunga den försumlige utgå.
30—32 åå.
Enligt strandlagens ersättningsregler skall vid prövning av fråga om eller i vad mån gottgörelse skall utgå i anledning av vägrat tillstånd till bebyg- gelse inom förbudsområde även beaktas den nytta som genom influens- verkan kan uppkomma för den berörda fastigheten tillhörande mark utanför förbudsområdet. Denna kvittningsregel uttryckes i 3 å strandlagen genom stadgandet att den där åsyftade jämförelsen skall avse den ifråga- varande fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för förordnandet påverkas av att bebyggelserätten inskränkts. Genom kra- vet på att jämförelsen skall avse den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet, förebygges även ett obilligt resultat för markägaren i det fall, att värdet av den opåverkade delen av fastigheten är mycket högt. Regeln har med i sak oförändrat innehåll intagits i 32 å.
Som framgår av de allmänna motiven bör enligt utredningens mening
hänsyn till uppkommande influensvärde tagas även då det gäller ersätt- ning i anledning av avsättande av naturreservat eller naturminne. En regel med motsvarande innehåll har intagits i 30 å, varest frågan om ersättning vid avsättande av mark för nämnda ändamål regleras. Även då fråga är om gottgörelse för annat intrång än inskränkning i bebyggelserätt bör ersättningen, om avsättandet jämväl medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt till denna, jämkas med hänsyn därtill.
31 å motsvarar 8 å andra och tredje styckena i naturskyddslagen. Det är att märka att ersättning i ifrågavarande fall utgår endast då dispens- vägran medfört att marken icke vidare kan nyttjas så som den nyttjats innan förbudet meddelades. Även här bör i princip eventuell nytta av åtgärden avräknas mot skadan.
33 å.
Såvitt avser ersättning i anledning av beslut rörande täktverksamhet motsvarar första stycket i denna å, bortsett från ett mindre tillägg, 21 å tredje stycket första punkten naturskyddslagen. Stadgandet i fråga föreslås bli tillämpligt även då tillstånd vägras till annat arbetsföretag än täkt. Den i andra stycket intagna regeln avses däremot icke skola gälla dylikt arbets- företag; något praktiskt behov härav torde knappast finnas.
34 å. Denna å motsvarar 7 å strandlagen.
35 å.
Beträffande de skyltar som avses i denna å föreslås varken tillstånds- tvång eller föreskrift om sådant förhandssamråd med länsarkitekten som sägs i 22 å naturskyddslagen. Avgörandet om en tilltänkt anordning är vanprydande eller icke är överlämnat åt den enskilde själv. Med hänsyn härtill synes i de sannolikt relativt sällsynta fall då ifrågavarande ersätt- ningsregel blir aktuell denna böra tillämpas något mindre restriktivt än som i motiven till 23 å naturskyddslagen förutsättes i fråga om ersättnings- regeln i nämnda lagrums andra stycke. Dock torde ersättning i allmänhet ej böra ifrågakomma om länsstyrelsens åläggande blott avser ändrings- arbeten eller om anordning som skall avlägsnas är ytterligt vanprydande, så att vederbörande måste ha insett dess olämplighet.
Ersättningens belopp får bestämmas med hänsyn till samtliga förelig- gande omständigheter såsom anordningens ålder, dess värde i nedmon- terat skick osv. Det bör dock ej kunna sättas högre än till vad som mot- svarar kostnaderna för anordningens anskaffande, anbringande och bort- tagande. Någon gottgörelse för förlust i form av minskad försäljning eller motsvarande bör ej komma ifråga.
36 å.
Föranleder fridlysning enligt naturskyddslagen synnerligt men vid fastig- hets nyttjande, må enligt 7 å samma lag ägaren fordra att fastigheten löses. Utredningen föreslår att motsvarande möjlighet att påfordra inlösen införes vid samtliga i förevarande å angivna åtgärder. Inlösen hör till exempel kunna ifrågakomma om en för bostads- eller grustäktsändamål bildad fastighet på grund av tillståndsvägran enligt naturvårdslagen ej får nyttjas för ändamålet. Inlösen föreslås kunna ske jämväl av del av fastighet. Om exempelvis avsättande av naturreservat föranleder synnerligt men vid nytt- jandet av ett friliggande skifte till en fastighet, bör inlösen kunna påfordras av skiftet i fråga. Vid prövningen av inlösenyrkande bör hänsyn tagas till eventuell influensverkan å område som icke omfattas av det beslut som ligger till grund för yrkandet.
Rätt till inlösen föreslås jämväl tillkomma kronan beträffande fastighet eller del därav, för vilken i förhållande till värdet mycket höga ersättningar ifrågakommer. Som framhållits i de allmänna motiven bör denna utväg blott tillgripas undantagsvis. I dylika fall bör kronan vid expropriations- domstolen framställa alternativt yrkande om inlösen för den händelse dom- stolen skulle finna ersättningen komma att uppgå till två tredjedelar av det ifrågavarande värdet.
37 å. Stadgandet har utformats efter mönster från 7 å naturskyddslagen och 4 å strandlagen. Ersättning med årligt belopp bör komma i fråga blott i undantagsfall, tex om intrånget förutsättes vara av övergående karaktär och ersättningsbeloppet är av mera betydande storlek.
38 å.
Denna å överensstämmer i huvudsak med 28 å naturskyddslagen. Andra stycket har dessutom motsvarighet i 4 å andra stycket strandlagen.
Bestämmelsen i första stycket avser att ge länsstyrelsen möjlighet att innan beslut fattas om åtgärd enligt naturvårdslagen få kännedom om huruvida sakägare gör anspråk på gottgörelse och, där så är fallet, om- fattningen av hans anspråk. Ehuru länsstyrelsen enligt utredningens förslag antages komma att förfoga över medel för naturvårdsändamål i helt annan omfattning än för närvarande, torde ett visst behov att kunna tillgripa ett dylikt förfarande kvarstå i fall där mycket höga ersättningar aktualise- ras. Förfarandet bör kunna begagnas vid åtgärder av skilda slag enligt naturvårdslagen. I samband med föreläggande skall sakägaren erhålla en fullständig redogörelse för den åtgärd och de därmed sammanhängande föreskrifter som överväges.
39 å.
Denna å har avfattats efter mönster av 29 å naturskyddslagen. I strand- lagen behandlas den fråga som beröres i första stycket i 6 å.
Beträffande första stycket i förevarande å anmärkes att överenskom- melse om inlösen av fastighet eller del därav bör ske i form av köpeavtal. Gäller detta del av fastighet bör därefter avstyckning begäras. Enbart ett beslut av länsstyrelsen om inlösen av fastighetsdel medför icke —— även om sakägaren åtnöjes med beslutet — fastighetsbildande verkan. —— För samt- liga här avsedda fall föreslås en tidsfrist av ett år, räknat från angiven tidpunkt för framställande av ersättningsanspråk vid expropriationsdom- stolen. Med hänsyn till denna preklusionsfrist synes det icke finnas något behov att bibehålla den i 6 å strandlagen stadgade rätten för kronan att påkalla prövning av ersättningsfråga.
I 29 å andra stycket naturskyddslagen stadgas möjlighet för kronan att vid expropriationsdomstolen erhålla förhandsprövning av de villkor som vid ifrågasatt fridlysning skall gälla beträffande ersättning eller in- lösen. Bestämmelsen får ses i samband med den i 8 å samma lag stadgade befogenheten för länsstyrelsen att då fråga om fridlysning väckts meddela interimistiskt beslut i avvaktan på ärendets slutliga avgörande. Ehuru möjligheten att erhålla förhandsprövning får antagas minska i betydelse, om utredningens förslag till upprustning av naturvårdens resurser genom- föres, anser utredningen densamma dock böra bibehållas i fråga om till— tänkta naturreservat. I fall där ett dylikt planeras omfatta ett mycket stort antal fastigheter, kan erfordras tidskrävande utredning, varunder temporärt förbud jämlikt 8 å naturvårdslagen lämpligen bör gälla, samt krav på sammanlagt mycket höga ersättningsbelopp framkomma. I ett sådant läge torde exempelvis möjligheten att genom förhandsprövning av vissa typfall erhålla prejudicerande besked från expropriationsdomstolen vara av värde.
40 å. Bestämmelser i motsvarande ämne finnes i 30 å naturskyddslagen och 5 å strandlagen.
41 å.
Stadgandet överensstämmer i huvudsak med 31 å naturskyddslagen. Hithörande frågor behandlas i strandlagen — utom såvitt avser inlösen — i 6 å. Utredningens förslag att inlösen skall kunna ske även av del av fastighet har föranlett en hänvisning jämväl till 9 å expropriationslagen. Beträffande hänvisningarna till bestämmelserna om expropriationsersätt- ning anmärkes att om lösen sker på grund av tillståndsvägran enligt 17, 19 eller 23 å eller föreskrifter jämlikt sistnämnda stadgande skall markens värde vid den tidpunkt då förordnande jämlikt 17 eller 19 å meddelades
respektive då naturvårdslagen trädde i kraft tagas till utgångspunkt vid löseskillingens bestämmande.
42 å.
Denna å innehåller enhetliga ansvarsbestämmelser som utformats efter mönster från 8 å strandlagen, 32 å naturskyddslagen och 147 å byggnads- lagen. Sammanförandet av straffbestämmelserna i de nämnda lagarna har lett till vissa jämkningar i sakligt hänseende. Sålunda har i vad avser strandlagens ansvarsbestämmelse den där stadgade begränsningen i straff- barheten att gärningsmannen insett eller bort inse att förbudet enligt 1 å strandlagen ägt tillämpning på gärningen borttagits. Utredningen har an- sett att de skäl som vid strandlagens tillkomst föranledde uppställandet av nämnda krav för straffbarhet numera, då strandlagens huvudsakliga innebörd i fråga om rätten till bebyggelse på stränderna hunnit växa in i allmänhetens medvetande, avsevärt förlorat i styrka och att anledning därför icke längre finnes att upprätthålla kravet i fråga. Om brott mot förbud som har motsvarighet i naturskyddslagen förövats under synnerli- gen försvårande omständigheter bör enligt utredningens mening fängelse- straff kunna utmätas, liksom fallet är beträffande gärningar av här ifråga- varande slag som är straffbelagda enligt strandlagen och byggnadslagen.
I andra stycket har, liksom i 29 å, det i 32 å naturskyddslagen stadgade kravet att faran för skada av nedskräpning skall vara uppenbar bort- tagits. Med hänsyn till penningvärdets förändring har böternas maximi— belopp höjts till 500 kr.
43 å. Denna å motsvarar 33 å naturskyddslagen.
44 å.
Bestämmelser i motsvarande ämne finnes i 9 å strandlagen, 34 å natur- skyddslagen och 148 å byggnadslagen. Länsstyrelsen, som enligt utred- ningens förslag tilldelas väsentliga befogenheter på naturvårdens område, har alltid möjlighet att begära handräckning genom att för ändamålet anlita allmän åklagare. Enligt utredningens mening finnes ej skäl att bibehålla den självständiga rätt att begära handräckning som enligt nuva- rande lagstiftning tillkommer länsarkitekt, byggnadsnämnd och byggnads- inspektör. Om myndighet eller tjänsteman som har att bevaka naturvårds- intressen finner anledning till sådan åtgärd synes med den nu föreslagna organisationen den naturliga gången vara att vederbörande gör hänvän- delse i ärendet till länsstyrelsen.
45 å. Bestämmelser angående de frågor som avhandlas i å:en återfinnes i 10 å strandlagen samt 35 och 36 åå naturskyddslagen.
Besvär över länsstyrelsens beslut i mål enligt naturvårdslagen förutsät- tes skola upptagas av Kungl Maj :t i statsrådet, utom såvitt angår mål om föreläggande av vite samt om föreläggande att anordna genomgång genom stängsel mm. Dylika mål bör analogt med vad som nu gäller för mot- svarande fall prövas av regeringsrätten. Med hänsyn till den utvidgning av möjligheten att anordna genomgång i stängsel m in som föreslagits av utredningen synes stadgandet i 2 å 16:e) andra punkten regeringsrätts- lagen böra ändras till att gälla 18 å naturvårdslagen.
I anseende till det ansvar för naturvården som enligt utredningens förslag skall åvila länsstyrelsen finnes enligt utredningens mening ej anledning att i nya lagen bibehålla den i 35 å naturskyddslagen stadgade möjlig- heten för Kungl Maj:t att bemyndiga lämplig myndighet eller organisation att föra talan å naturskyddsintressets vägnar.
46 å.
Sedan numera nära tio år förflutit från strandlagens ikraftträdande finnes enligt utredningens mening ej längre skäl att bevara den särskilda övergångsbestämmelse till sagda lag som avser att vid anordnande av passage genom stängsel mm trygga ägarens "rätt till ersättning i det fall att stängslet före lagens ikraftträdande uppsatts uteslutande i syfte att utestänga allmänheten. Ej heller i övrigt finnes, med de undantag som följer av 47 å, anledning att bibehålla övergångsbestämmelser till de lagar som avses skola ersättas genom naturvårdslagen.
47 å.
År 1960 utfärdades med stöd av 3 å naturskyddslagen reglementen för samtliga nationalparker som tillkommit före nämnda lags ikraftträdande. Dessa reglementen bör gälla till dess annorlunda förordnas. Vid tillämp- ningen av reglementena bör så anses som om de utfärdats med stöd av nya lagen, och förekommande hänvisningar till naturskyddslagen bör anses gälla motsvarande bestämmelser i nya lagen.
De i åzens andra stycke angivna lagrummen motsvaras i tillämpliga delar av 7—9, 13—15, 17—19 och 21 åå naturvårdslagen. Med hänsyn till den sakliga överensstämmelse som i stort sett föreligger mellan de institut mm som åsyftas i de ifrågavarande äldre lagrummen och deras motsvarigheter i nya lagen anser utredningen det praktiskt lämpligt att naturvårdslagens bestämmelser blir tillämpliga även å ärenden som rör sådana äldre institut.
Har föreläggande enligt 20 å naturskyddslagen avsett enligt nya lagen tillståndspliktig täktverksamhet, kommer det på grund av stadgandet i 48 å andra stycket i lagförslaget att upphöra att gälla senast vid 1964 års utgång.
Vid tillämpning av ersättningsregeln i 32 å naturskyddslagen då till- stånd vägras till bebyggelse å område som omfattas av förordnande enligt 1 å strandlagen eller 86 eller 122 å byggnadslagen skall ersättning för mistad bebyggelserätt bestämmas med utgångspunkt från värdet vid tid- punkten för förordnandet.
Ett förbud jämlikt 1 å strandlagen kommer uppenbarligen icke utan särskilt förordnande enligt nya lagen att omfatta bostadsbyggnad för för- svaret etc. Däremot synes det undantag som stadgas i 19 å andra stycket andra punkten nya lagen i fortsättningen även böra tillämpas beträffande område som omfattas av förordnande enligt 86 eller 122 å byggnadslagen. Sådant förordnande bör vidare framdeles blott äga tillämpning å nybygg- nad som faller under definitionen helt ny byggnad i 19 å första stycket.
I tredje stycket förutsättes att beslutet om tillståndsvägran vunnit laga kraft före nya lagens ikraftträdande. Strandlagen och byggnadslagen upp- tager i motsats till naturskyddslagen och nya lagen ingen tidsfrist inom vilken anspråk på ersättning senast skall framställas i anledning av vägrat tillstånd att uppföra byggnad inom förbudsområde. För att icke frågor om ersättning på grund av tillståndsvägran enligt strandlagen skall hållas svävande under obestämd tid torde böra stadgas att ersättningstalan skall väckas mot kronan vid expropriationsdomstolen inom viss tid, förslagsvis ett år efter nya lagens ikraftträdande. Härvid föreslås nya lagens ersätt- ningsregler bli tillämpliga. Något avslag å ansökan om dispens från för- bud enligt 86 eller 122 å byggnadslagen, som föranlett ersättning, lär aldrig ha meddelats. vilket sammanhängermed att frågan om vem som skall svara för gottgörelsen till markägaren icke lösts i lagen. Att stadga en tidsfrist för detta fall torde ej vara behövligt.
48 å.
Det synes rimligt att tillstånd till täkt som meddelats med stöd av 21 å naturskyddslagen jämställes med tillstånd enligt nya lagen.
Det övervägande flertalet av nu befintliga grustag och andra täkter beröres inte av förordnande enligt nämnda lagrum. Beträffande sådana påbörjade täkter som inte är i drift vid tiden för nya lagens ikraftträdande bör denna lag omedelbart bli tillämplig. Dylik täkt bör sålunda inte få återupptagas utan tillstånd jämlikt 23 å. Övriga här åsyftade täkter, som påbörjats tidigare och pågår vid lagens ikraftträdande utan att hinder däremot föreligger på grund av förbud enligt 21 å naturskyddslagen eller eljest, bör få fortsätta under en övergångstid, till dess frågan huruvida tillstånd till täkterna kan lämnas enligt 23 å nya lagen hunnit prövas av länsstyrelsen. Sådan prövning bör enligt utredningens mening i allmänhet medhinnas under det första året. Därefter bör ingen täkt få fortgå utan att tillstånd lämnats enligt naturvårdslagen. Med hänsyn härtill är det
angeläget att innehavare av pågående täkter som önskar fortsätta täkt- verksamheten så snart som möjligt inger ansökan härom. Att så sker ligger uppenbarligen i företagarnas eget intresse. Finnes fortsättande av pågående täkt under hela övergångsåret medföra vådor ur naturvårds- synpunkt, bör länsstyrelsen kunna förordna att täkten efter av länsstyrel- sen utsatt tidpunkt ej får fortsätta med mindre tillstånd därtill gives jämlikt nya lagen. Härvid bör vederbörande lämnas skäligt rådrum för ingivande av ansökan och fristen utmätas så, att ansökningen, om sådan inkommer, hinner prövas före fristens utgång. Om fristen på grund av att ett snabbt ingripande befinnes nödvändigt måste bestämmas. så kort att en definitiv prövning av tillståndsfrågan ej medhinnes före den utsatta tiden, synes provisoriskt tillstånd böra meddelas att gälla till dess en allsidig prövning hunnit ske. Sådant tillstånd bör exempelvis kunna utfor- mas så, att uttag tills vidare blott får ske på områden som är mindre ömtåliga ur naturvårdssynpunkt. Prövningen av eventuella ersättnings- anspråk synes i regel kunna uppskjutas till den slutliga prövningen av tillståndsfrågan, som förutsättes äga rum inom tämligen kort tid efter meddelandet av det provisoriska tillståndet. I detta sammanhang bör er- inras om att länsstyrelsen för närvarande synes ha möjlighet att meddela förordnande enligt 21 å naturskyddslagen jämväl med avseende å påbör- jade täkter. Befogenheten att under övergångsåret ingripa mot pågående täkter bör utövas med varsamhet, så att störningar i näringslivet och obil- liga konsekvenser för grusexploatörer undvikes. Utvägen med provisoriska tillstånd bör kunna anlitas jämväl därest länsstyrelsen i något fall ej skulle hinna taga slutlig ställning i tillståndsfrågan före övergångsårets slut. Särskilda föreskrifter synes böra meddelas med anvisningar angående förfarandet under övergångstiden.
49 å.
Såsom anföres i de allmänna motiven (sid 315) bör skyltar som tillåtits jämlikt 39 å lagen om allmänna vägar behandlas som om tillståndet meddelats enligt nya lagen för en tid av fem år. Tillståndet bör dock uppenbarligen ej gälla för längre tid än beslutet därom avsett.
I åzens andra stycke behandlas sådana vid nya lagens ikraftträdande befintliga, i 25 å första stycket avsedda anordningar, mot vilkas uppsät- tande och bibehållande hinder ej mött enligt hittills gällande bestämmel— ser. Övergångsstadgandet i fråga avser sålunda icke exempelvis anord- ningar som är anbringade i strid mot förbud enligt 25 å naturskyddslagen eller mot reglerna i 39 å väglagen. De reklamskyltar mm som avses i förevarande stycke bör skäligen: få bibehållas under en övergångstid, som utredningen föreslagit till tre år. Om särskilda skäl föranleder där- till bör dock ingripande mot sådan skylt kunna ske under denna tid.
I fråga om anordning, som finnes vara uppenbart vanprydande i land- skapsbilden, bör länsstyrelsen sålunda under övergångstiden äga samma befogenhet att föranstalta om dess avlägsnande som nu finnes enligt 23 å naturskyddslagen. Motsvarande befogenhet synes böra tillkomma länsstyrelsen där sådan i 39 å första stycket väglagen avsedd anordning, som före nya lagens ikraftträdande på grund av belägenhet mer än 50 meter från vägbanans mitt ej varit underkastad tillståndsplikt, till följd av vägomläggning eller annan därmed jämförlig omständighet kommit att ligga för nära väg. Länsstyrelsen skulle sålunda i detta fall under över- gångstiden få övertaga den befogenhet som enligt 39 å tredje stycket väg- lagen tillkommer vägsynenämnden. Anordning, beträffande vilken tillstånd enligt nya lagen icke meddelats vid övergångstidens slut, blir att betrakta som olagligen anbringad.
Ålägges någon under övergångstiden att avlägsna anordning som avses i 49 å andra stycket nya lagen bör om särskilda skäl föranleder därtill ersättning för förlust lämnas honom av allmänna medel med belopp högst motsvarande kostnaderna för anordningens anskaffande, anbringande och borttagande. Vid prövningen av ersättningsanspråk beträffande anord- ning, som finnes uppenbart vanprydande i landskapsbilden, bör givetvis beaktas, huruvida densamma uppförts efter samråd med länsarkitekten enligt 22 å naturskyddslagen. Om anledningen till föreläggande om anord- nings avlägsnande uteslutande är att densamma på grund av vägs omlägg- ning eller dylikt kommit att verka störande ur trafiksäkerhetssynpunkt synes, i analogi med nuvarande regel i 39 å tredje stycket väglagen , ersätt- ning som regel böra utgå.
Om utredningens förslag genomföres, kommer det att ligga i ägarnas eget intresse att så snart som möjligt ansöka om tillstånd att bibehålla befintliga anordningar.
50 å.
Enligt övergångsbestämmelse till strandlagen skall den, som på grund av föreläggande enligt 2 å borttagit stängsel eller dike som uppförts eller anordnats innan lagen trädde i kraft, med avvikelse från huvudregeln vara berättigad till ersättning även om det är uppenbart att anordningen vidtagits uteslutande i syfte att utestänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas. Motsvarande undantagsregel synes böra införas i fråga om stängsel eller dike som före nya lagens ikraft- trädande i nämnda syfte anordnats annorstädes än inom område, beträf- fande vilket förordnande enligt 1 å strandlagen kunnat meddelas. Till- räckliga skäl synes ej finnas att låta undantagsregeln gälla område inom sistnämnda zon, för vilket dylikt förordnande icke meddelats. Av prak- tiska skäl har förslaget fått den innebörden att undantagsregeln även gäller område som ligger närmast utanför sagda zon.
356. C. Naturvårdsfrågor i speciallagstiftningen
Såsom tidigare framhållits har utredningen begränsat översynen av natur- vårdslagstiftningen till naturskyddslagen, strandlagen och 86 och 122 åå byggnadslagen, vilka inarbetats i förslaget till ny naturvårdslag. Därvid har dock även vissa frågor som regleras i annan lagstiftning kommit att behandlas i olika sammanhang. I samordningssyfte har utredningen sålunda funnit anledning föreslå vissa mindre ändringar i expropriations- lagen, lagen om allmänna vägar och byggnadsstadgan. Därutöver har utredningen icke ansett det förenligt med utredningsuppdraget att verk- ställa någon mera fullständig översyn av speciallagstiftningen. I det föl- jande behandlas därför endast vissa särskilda frågor som aktualiserats under utredningsarbetet och som huvudsakligen berör byggnadslagstift- ningen, väglagstiftningen och skogsvårdslagen. I kap 11 behandlas vissa organisatoriska frågor i vattenlagen berörande vattendomstolarnas behov av speciell sakkunskap på naturvårdsområdet.
1. Byggnadslagstiftningen
Vid behandling av frågor rörande skyddet av landskapsbilden har utred- ningen på flera punkter föreslagit ett klarläggande av gränsen mellan naturvårdslagens och byggnadslagstiftningens tillämpningsområden. Detta har främst resulterat i att områden med fastställd detaljplan och i vissa fall generalplan undantagits från speciell reglering enligt naturvårdslagen. Enligt utredningens uppfattning är nämligen naturvårdsfrågorna inom tätorterna huvudsakligen att betrakta såsom plan- och byggnadsfrågor vilka bör behandlas på' byggmyndigheternas huvudansvar. Någon helt skarp gränsdragning mellan de båda lagarna har dock icke åstadkom- mits, och detta synes ej heller önskvärt. De båda lagarna kompletterar nämligen varandra på flera områden utan att därför några tillämpnings- svårigheter torde vara att förvänta. I det följande behandlar utredningen två viktiga avsnitt av byggnadslagstiftningen av speciell betydelse för naturvården.
Byggnadslagens grundläggande definition av tätbebyggelsebegreppet har — såsom framgår av ovanstående avsnitt om ersättningsfrågor _ mycket -stor betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av markpolitiska åtgärder enligt naturvårdslagen. Den faktiska innebörden av glesbebyggelserätten, vilken i förekommande-fall skall ersättas, är dock icke klarlagd i och med nämnda definition i byggnadslagen. Domstolsavgöranden i frågan lämnar icke heller någon större klarhet. Utredningen önskar därför fram- hålla att det för det framtida naturvårdsarbetet är angeläget att före- nämnda oklarhet skingras genom normerande bestämmelser i ämnet.
Vid sin diskussion av byggnadslagens planinstitut —— framför allt
regionplan och generalplan — har utredningen bla framhållit att hittills utarbetade planer sällan fastställts och att de i de flesta fall ensidigt inrik- tats på tätbebyggelsefrågor och mera sällan ger användbara riktlinjer för en ur samhällets synpunkt lämplig markdisposition i vidare bemärkelse. I detta sammanhang är av speciellt intresse att utredningen med utgångs— punkt från naturvårdssynpunkter funnit sig böra rekommendera en pla- nering i tre steg, nämligen genom såväl centrala som regionala och lokala planeringsinsatser. Anledningen härtill är främst den att naturvårdsfrågorna icke lämpligen kan lösas separat inom den enskilda kommunen, ibland icke ens inom det enskilda länet. Dessa administrativa gränser har för länge sedan sprängts av den rörlighet som kännetecknar friluftslivet. Det synes därför fullt klart att man på naturvårdens område icke kan avvara en bedömning ur rikssynpunkt eller anknuten till större regioner. Utredningen har emellertid kommit till den slutsatsen att ett liknande betraktelsesätt blir mer och mer aktuellt även på samhällsplaneringsområ- det över huvud och även på byggnadslagstiftningens område. Det synes ligga särskilt nära till hands att anlägga denna synpunkt på den fortsatta utvecklingen av fritidsbebyggelsen. Denna verksamhet är socialt betydelse—_ full OlCh i allra högsta grad förtjänt av samhällets positiva stöd. Får den fortsätta som hittills föreligger emellertid en överhängande risk för att den i vissa delar av landet helt konsumerar de markreserver som ännu finns kvar för den mera rörliga befolkningens behov. Ur naturvårdssyn- punkt finns därför all anledning att hävda, att det är ofrånkomligen nöd- vändigt att samhället får ett fastare grepp om fritidsbebyggelsens lokali- sering och närmare utformning. En hårdare kontroll måste emellertid förenas med rent positiva ansträngningar från samhällets sida att ställa mark till förfogande för ändamålet. Fritidsbebyggelsen går snabbt över till att gälla en fråga om den dubbla bosättningen och förtjänar då samma omsorg från samhällets sida som permanentbebyggelsen. Utredningen har kommit till den uppfattningen att byggnadslagstiftningen icke helt fyllt förhoppningarna på detta område eller i vart fall icke tillämpats av myn- digheterna med denna målsättning i sikte. Fritidsbebyggelsen kan i stället med rätta betecknas som ett område, där en systematisk lokaliserings- politik i stort sett saknas och där enskilda spekulationsintressen driver markpriserna i höjden. Detaljplaneringen på området går för långsamt med den följden att alltför många fall med otillfredsställande resultat behandlas dispensvägen. Framför allt vill utredningen hävda att fritids- bebyggelsen i södra och mellersta Sverige fortfarande i alltför stor utsträck— ning sker i form av glesbebyggelse i stället för att koncentreras till väl planlagda gruppbebyggelser. Konsekvenserna av en spridd bebyggelse i landskapet bör även ses mot bakgrunden av utredningens analys av alle- mansrätten och de hemfridszoner som automatiskt omsluter bebyggelsen och utsläcker allemansrätten. Utredningen anser att här aktualiserade
spörsmål skyndsamt bör utredas i lämpligt sammanhang. I avvaktan på resultatet av denna bör byggnadsmyndigheterna inom ramen för gällande lagstiftning på allt sätt verka för en utveckling i antydd riktning.
Sambandet mellan fritidsbebyggelsens utveckling och tillskapandet av naturreservat behandlas ytterligare i kap 12 i samband med diskussionen av en exploateringsavgift å fritidsbebyggelsen (sid 432).
2. Väg frågor
På grund av friluftslivets utbredning i takt med den ökade motoriseringen blir belastningen av vägnätet och efterfrågan på lämpliga parkerings- och rastplatser utmed vägarna allt större. I detta sammanhang anmäler sig även frågan om rätten till bilkörning på enskild väg samt rätten till parkering på enskild mark, vilka frågor tidigare berörts i samband med behandlingen av allemansrätten i kap 9. Utredningen anser emellertid vägfrågorna vara av sådan vikt att de sammanfattningsvis bör belysas yt- terligare i detta avsnitt.
Beträffande det allmänna vägnätet har utredningen i kap 4 (sid 78) redo- gjort för vissa uttalanden från länsstyrelserna angående erfarenheterna av vägstadgans naturvårdande anvisningar. Vidare har utredningen från länsstyrelserna inhämtat uppgifter i vilken utsträckning de för friluftsliv lämpliga områdena är utrustade med vägar och parkeringsplatser.
Av förenämnda material framgår att erfarenheterna av tillämpningen av vägstadgans bestämmelser är genomgående goda. Däremot framhålles från många håll att bristen på parkeringsplatser är kännbar.
De viktigaste av de synpunkter och önskemål beträffande de allmänna vägarna, som sålunda framställts är följande.
1. Parkerings— och uppställningsplatser bör anordnas i större antal vid de allmänna vägarna.
2. Ansvaret för renhållning vid vägar och rastplatser bör fastställas.
3. Vägrättsbegreppet bör ges en vidare innebörd (jfr uttalande av läns- styrelsen i Kalmar län, sid 79). Utredningen anser samtliga dessa frågeställningar vara av stor bety- delse för naturvården och en snar lösning av problemen synes påkallad. Då emellertid en allmän översyn av väglagstiftningen redan pågår inom 1960 års vägsakkunniga har naturvårdsutredningen, efter samråd med vägsakkunniga, ansett lämpligast "överlämna materialet i fråga till de sakkunniga. Det enskilda vägnätets betydelse för i första hand den sociala natur- vården är allmänt omvittnad och kan förväntas snabbt öka. Under sådana förhållanden är det nödvändigt att den judiciella och administrativa regle- ringen av de enskilda vägarna snarast anpassas till den utveckling som
sker. I detta sammanhang anmäler sig främst frågor sammanhängande med gällande lag om enskilda vägar av den 3 september 1939 samt vissa statsbidragsförfattningar rörande enskild väghållning.
Av 1 å enskilda väglagen framgår, att behörig vägintressent i första hand är registerfastighet samt i andra hand gruva och i vissa fall bygg- nad eller industriell anläggning på ofri grund.
Enligt utredningens förslag kommer i framtiden åtskilliga nya national- parker, naturreservat och naturminnen att bildas och det befintliga beståndet av motsvarande objekt att överses. Man torde allmänt kunna utgå från att flertalet av dessa objekt, om de skall fylla sitt syfte, måste vara tillgängliga med bilväg. För att uppnå detta torde objekten i fråga, om de icke är särskilda fastigheter, böra ges ställning som vägintressent, dvs likställas med fastighet. Vidare torde det med hänsyn till övriga intressenter vid vägen ifråga vara av värde att naturvårdsobjekt formellt kan åläggas en mot dess utnyttjande svarande andel av väghållningskost- naderna. Utredningen förordar därför nu angiven komplettering av 1 å enskilda väglagen .
Rätt att påkalla förrättning och att vid förrättning föra talan regleras i 16 å enskilda väglagen. Här krävs en sådan utvidgning som svarar mot en samtidig utvidgning av vägintressentbegreppet. I sammanhanget erinras att länsstyrelsen, som kommer att vara det regionala naturvårds- organet, har andra viktiga uppgifter i enskilda väglagen. Rätten att vid förrättning föra talan och svara för naturvårdsobjekten bör därför genom förordnande av länsstyrelsen anförtros den förvaltande myndigheten.
Begreppet väg regleras närmare i 2 å enskilda väglagen. Denna para- graf överenstämmer med motsvarande lagrum i allmänna väglagen. I prak- tiken har det visat sig tveksamt, huruvida parkerings- och rastplatser in- ryms i vägbegreppet. Till nöds har man löst problemet så att man ansett att vägbegreppet innefattar sådana begränsade platser som erfordras för den flytande trafiken längs vägen. Däremot har man icke ansett att större parkerings- och rastplatser av typen ändpunktsanordningar kunnat inräk- nas. Enligt utredningens uppfattning är det dock för naturvårdens del önskvärt att även sådana större platser kan anordnas med stöd av en- skilda väglagen.
Vad Ovan anförts beträffande en ur naturvårdssynpunkt angelägen komplettering av enskilda väglagen synes enligt utredningens mening böra behandlas vid en mera fullständig översyn av nämnda lag. Då 1960 års vägsakkunniga kan förväntas behandla även denna lagstiftning har utredningen i förevarande hänseende ansett sig böra inskränka sig till att fästa uppmärksamheten på de berörda problemen.
Bestämmelserna om statsbidrag till enskild väghållning är i detta sam- manhang av betydelse varför' nedan lämnas en översikt av gällande för- fattningar. '
Statsbidrag» till enskild väghållning utgår i förekommande fall beträffande tre olika typer av vägar, znämligen 'byvägar, skogsvägar och jordbruksvägar.
Byvågar
Enligt sta-tsbidragskungörelsen (SFS 793/52, ändrad 205/516) är länsstyrelsen beslutande myndighet. Byggnadsbidrag och underhållsbidrag beviljas på skilda grunder.
Enligt 3 å må byggnadsbidrag utgå för sådan väg som är av väsentlig betydelse såsom .samfärdsled .för en bygds befolkning. Enligt 3 å kan byggnadsbidrag utgå med 75 0/0 av kostnaden för utarbetande av arbetsplan samt med högst 60 ”(0 eller i vissa fall högst 75 0/0 av beräknad övrig kostnad för företaget.
Enligt 15 å må underhållsbidrag utgå
a) där vägen är av väsentlig betydelse för en :stor allmänhet eller för trafik av andra än väghållare, eller
b) där vägen är av väsentlig betydelse såsom samfärdsled eller utfart för en bebyggelse och vägen är av betydande längd eller vägens nödiga underhåll eller vi'nterväghållning måste anses vara för väghållarna synnerligen betungande.
Enligt 16 å kan underhållsbidrag utgå årligen med 65 0/o eller i vissa fall 80 0/0 av underhållskostnaden. Enligt 17 å kan visst iståndsättningsbidrag — högst 60 [1/0 av den beräknade kostnaden — utgå till-l »u—nderhållsvägarna», nämligen om istånd- sättningen prövas erforderlig 'ur atrafiksylnpunkt.
Enligt 20 å statsbidragskungörelsen skall såsom villkor för årligt underhålls- bidrag gälla utom annat skyldighet för väghållarna att icke utan länsstyrelsens medgivande avstänga vägen för trafik.
1960 års vägsakkunniga har i ett nyligen avgivet betänkande, »Statsbidrag till enskild väghållning, mm» (SOU 1962: 6), föreslagit ändringar i statsbidragskun- görelsen (793/1952) bla innebärande viss höjning av ovan angivna bidragsprocent.
Skogsvägar
Enligt statsbidragskungölrelsen (SFS 142/57, ändrad 324/59, 325/60) är skogs- vårdsstyrelsen beslutande myndighet.
Enligt kungörelsen i fråga kan byggnadsbidrag med högst 50 eller högst 40 % utgå till sådan skogsväg som är farbar med motorfordon och som har till huvud- sakligt ändamål att främja utforsling av skogsprodukter. Då synnerliga skäl föreligger kan byggnadsbidrag utgå med högst 75 0/0.
J ord bruksvägar
Enlligt rationaliseringsku-ngörelsen (»SFS 246/59, ändrad 176/61, 648/61 och 97/62) är Iantbruksnåmnden beslutande myndighet.
Enligt 4 å avses med jordbruksväg sådan väg som prövas vara av väsentlig betydelse såsom inre förbindelse å en eller flera bruk-ningsenheter eller såsom förbindelseled rtill odlingsområde eller såsom wtfart för enstaka eller ett fåtal fastigheter. Enligt 10 å fjärde stycket skall vad enligt kungörelsen gäller om bidrag till anläggande av jordbruksväg äga motsvarande tillämpning beträffande annan väg _såvida anläggandet prövas erforderligt som led i fastighetsreglering.
Bidragsgivningen avser byggnadsbidrag och kan enligt 14 å för olika fall utgå med 50, 40 eller 25 o/o av totala byggnadskostnaden.
I skrivelse till Skogsstyrelsen har utredningen hemställt om att skogs- styrelsen ville belysa vissa frågeställningar rörande skogsbilvägarnas roll för friluftslivets utbredning över större områden. De i sammanhanget vik- tigaste frågorna gällde dels vilka rättsliga utgångspunkter som för närva— rande gäller rörande allmänhetens möjligheter att begagna skogsbilväg för färd med bil och dels om ett gemensamt utnyttjande av skogsbilvägar i vissa fall för skogsbrukets och friluftslivets intressen skulle underlättas genom ändrad utformning av statens stöd för byggande och underhåll.
Beträffande de rättsliga utgångspunkterna framhåller Skogsstyrelsen att praktiskt taget alla skogsvårdsstyrelser, som avgivit yttrande i ärendet, besvarat frågan så, att väghållarna har rättighet att avstänga en skogs- bilväg för allmän trafik, såvida ej underhållsbidrag beviljats av läns- styrelsen.
I sitt svar på den andra delfrågan framhåller Skogsstyrelsen:
En vidgad förståelse (från väghållarnxas sida för allmänhetens behov av rekrea- tion i skog och mank ligger i tiden liksom ett ökande socialt ansvar från alla samhällsmedllemmars sida. Ytterligare framsteg i dessa avseenden kan förvisso vinnas genom intensifierad upplysningsverksamhet. Likaså torde, närmast genom insatser av skogsvårdsstyrelserna, »de estetiska synpunkterna på skogsvägarnas inpassning i terrängen och vissa deta'ljar—betens utförande alltmer vinna beaktande. Frågorna ägnas uppmärksamhet bla vid Skogsstyrelsens kurser för skogsvårds- styrelsernas vägpersonal. I (nämnda avseenden torde allmänhetens och väghållarnas intressen alltmer komma att sammanfalla. Det bör emellertid ej förtigas, att i vissa andra avseenden de olika parternas intressen ofta är kontroversiella. Det kan gälla vägsträckning eller anordnandet av parkeringsplatser som är ur skoglig synpunkt onödiga och produktionsiznskränkande. Framför allt gäller det emellertid den principiella frågan om, eller i vilken utsträckning, skogsvägarna och därmed skogsmankerna bör hållas öppna för allmänheten.
Skogsvägsanslawget får ses som ett statligt stöd till skogsnäringen, och de skog- li'gt-ekonomiska transportsynpunkterna bör vara avgörande för vägarnas förlägg- ning och utförande m m. I detta sammanhang må även fram—hållas det lönsamhets— krav som ibidragseförfattningen uppställer —— byggnadsbidrag må utgå endast under förutsättning att nyttan av företaget beräknas minst motsvara kostnaderna därför, kung .nr 142/1957 2 å 3 mom. Det förefaller skogsstylrelsen .som det skulle möta vissa svårigheter att .i samma bidragsförfattning tillgodose de ekonomiska trans- portkraven och samtidigt friluftslivets önskemål. Framför allt torde det -i prak- tik-en bli ytterligt svårt att med anlitande av samma anslag skäligt tillgodose önskemål, som kan vara direkt motstridiga.
Enligt Skogsstyrelsens mening skulle det ligga närmare till hands att särskilda medel ställdes till naturvårdens förfogande. Med stöd av dessa skulle, efter över- enslkommelse :med markägarna, önskvärda anstalter såsom parkeringsplatser, stickvägar till utsiktspunkter mm kunna utföras. Ersättning till markägarna för direkta merkostnader och indirekta olägenheter mm kunde avgöras från fall till fall med hänsyn till beräknad turistfrekvens, och kraven om vägens öppethållande under olika årstider kunde likaså varieras med hänsyn till föreliggande förhål- landen.
Ett separat statligt anslag för sådant ändamål, lämpligen förstärkt genom kom- munala bidrag med hänsyn till att frågan i hög grad är ett kommunalt intresse
borde, synes det skogsstyrelsen, kunna förenas med tämligen flria föreskrifter rörande medelsanvändningen, vilket synes vara till stor fördel med hänsyn till de skiftande lokala förhållandena.
Vidare ställde utredningen till Skogsstyrelsen frågan, huruvida det är möjligt att i framtiden i ökad utsträckning beakta friluftslivets och land- skapsvårdens intressen vid planläggning av skogsbilvägar, i fråga om deras inpassning i terrängen och byggande samt i fråga om anordnande av parkeringsplatser.
Skogsstyrelsen anför att enighet råder om att man försöker tillgodose friluftsintressena i den mån så är möjligt, utan att vägbyggnadskostnaderna avsevärt ökas. Ofta sammanfaller för övrigt de tekniska och de estetiska synpunkterna. Om emellertid tillgodoseendet av friluftslivets intressen skulle kräva en annan vägsträckning eller överhuvud en väsentligt högre anläggningskostnad än som är betingad av skogsbrukets transportbehov och frågan drivs till sin spets, måste friluftslivets intressen eftersättas. Gällande bidragsförfattningar ger nämligen ej skogsvårdsstyrelserna något stöd för att uppställa särskilda villkor i detta avseende. Vad beträffar frågan om anordnandet av parkeringsplatser för friluftslivets och natur— vårdens intressen framhåller Skogsstyrelsen att sådana åtgärder måste förutsätta att markägarna helt kompenseras för merkostnader och intrång. Detta betyder bla att ersättning även för upplåtande av mark kan behöva utgå till markägaren.
Av ovanstående redogörelse för gällande statsbidragsbestämmelser fram- går att byggnadsbidrag till enskild väg (byväg) utgår för sådan väg, som är av väsentlig betydelse som samfärdsled för en bygds befolkning. Detta torde bl a utesluta statsbidrag till byggande av enskild väg som nyttjas för naturreservat. Skälet till angivna begränsning torde vara att behovet av farbara vägar till gagn för friluftslivet icke var lika uttalat på 1930-talet, då de väsentliga dragen i statsbidragsförfattningarna tillskapades, som det är i dagens läge. Utredningen ifrågasätter om icke angivna brist borde, i samband med en allmän översyn av berörda statsbidragsförfattningar, hävas genom att man i den av länsstyrelsen tillämpade statsbidragskun- görelsen inför den ändringen att inte bara underhållsbidrag utan även byggnadsbidrag må utgå där vägen *är av väsentlig betydelse för en stor allmänhet eller för trafik av andra än väghållare.
En annan och i sammanhanget mera ingripande brist i berörda för— fattningar är att skogsbilvägarna och vissa andra enskilda vägar uppen- barligen kan avstängas för allmän trafik även om bidrag utgått till vägens byggande. Det är i hög grad önskvärt att friluftslivets intressen tillgodoses i ökad utsträckning i vart fall beträffande ett urval av skogsbilvägar som kommer att få betydelse för allmänhetens möjligheter att komma ut i skog och mark. Utredningen anser för sin del att en lösning. av detta
problem skulle uppnås genom att det villkor som nu förekommer enligt 20 å statsbidragskungörelsen (SFS 793/52) — »skyldighet för väghållarna att icke utan länsstyrelsens medgivande avstänga vägen för trafik» — utsträckes att omfatta all bidragsgivning till enskild väghållning i samtliga statsbidragsförfattningar. Ändringen skulle innebära den nyheten att även enbart statligt byggnadsbidrag skulle medföra hinder mot att avstänga vägen för trafik utan länsstyrelsens tillstånd. Om detta i sin tur medför ökad trafik i sådan utsträckning att underhållet fördyras får detta för- anleda att väghållaren söker statligt bidrag även till det årliga under- hållet.
Detta problem synes — i varje fall beträffande skogsbilvägarna — komma att upptas till behandling av den nyligen tillkallade utredningen rörande den statliga bidrags-, låne- och kreditgarantigivningen till produktions- främjande åtgärder till förmån för det enskilda skogsbruket. I direktiven till nämnda utredning framhåller nämligen departementschefen att utred- ningen bör till prövning upptaga den av 1962 års riksdag i skrivelse den 23 februari 1962 (nr 73) berörda frågan, huruvida stöd till skogsväg— byggnad bör förbindas med villkor att allmänheten äger trafikera vägen.
Slutligen bör i samband med de enskilda vägarna även något beröras lokaliseringssynpunkter. Enskilda väglagen innehåller ingen motsvarande bestämmelse till vägstadgans 15 å om vad som skall iakttagas vid vägs inpassning i landskapet. Detta har i vissa påtalade fall föranlett en ur naturvårdssynpunkt mindre lämplig vägsträckning. Enligt utredningens mening är dock icke problemet av den storleksordningen att några spe- ciella åtgärder behöver vidtagas för närvarande utöver vad som är möj- ligt enligt de tidigare behandlade reglerna om arbetsföretag i allmänhet (sid 256). Därest mer avgörande missförhållanden skulle uppstå i framtiden bör dock lämpligen naturvårdsmyndigheten i samråd med de myndigheter som handhar bidragsgivningen till de enskilda vägarna, framlägga förslag om erforderliga åtgärder, eventuellt såsom villkor för erhållande av bidrag till vägbyggnad.
3. Skogsvårdslagen m ut
På senare tid har det i flera sammanhang gjorts gällande att skogsvårds- lagen skulle vara naturvårdsfientlig bla därigenom att den skulle utgöra hinder mot bibehållande av exempelvis ängs- och hagmarker, där detta skulle vara önskvärt ur landskapsvårds- eller miljösynpunkt. Kritiken har ibland gått ännu längre ,och hävdat att skogsvårdslagen vilar på felaktiga naturvetenskapliga förutsättningar. De bestämmelser i skogsvårdslagen ,
som är aktuella i detta sammanhang, är främst 2 5, som har följande innehåll:
Med skogsmark förstås för skogspi'odukt'ion lämplig mark, .som ej i väsentlig utsträckning nyttjas för annat ändamål. Mark, som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad, skall dock ej anses såsom skogsmark, om marken är mera ägnad att användas annorledes än till skogsbörd eller på grund av särskilda förhållande-n ej bör rtagas i anspråk :för skogsproduktion (första stycket). Ändå att det ej följer av bestämmelserna i första stycket, skall mark anses såsom skogsmark, såframt skog därå bör finnas till skydd mot sand- eller jordflykt eller fjällgränsens ned- gående eller med hänsyn till annan därmed jämförlig omständighet.
I 16 % stadgas vidare att om skogstillståndet är uppenbart otillfredsstäl-
:)
lande a skogsmark skall, även om skyldighet att sörja för återväxt icke föreligger, sådana åtgärder vidtagas, som erfordras för att inom skälig tid
0
nöjaktig skog skall finnas a marken. Åtgärder fordras dock icke till större kostnad än som motsvarar värdet av de träd, vilka bör fällas i samband med åtgärdernas vidtagande.
Utredningen har i dessa frågor samrått med Skogsstyrelsen, som för- klarat sig stå i begrepp att utfärda nya anvisningar till skogsvårdslagen. I fråga om den närmast aktuella paragrafen, nämligen 2 %, torde anvis- ningarna få följande huvudsakliga innehåll.
I paragrafens första stycke ges en definition av begreppet skogsmark innefat- tande -bl a en avgränsning gentemot andra intressen beträffande markens nytt- jande. I fråga om mark ,som helt eller i väsentlig utsträckning nyttjas för annat ändamål än skogsbörd gäller som :regel att det faktiska användningssättet ska'll godtas om det ter sig rim—ligt från samhällets syn-punkt. Att detta rimlighetskrav upprätthålles är vik-tigt inte minst då fråga är om användningssätt med sociala och ideella motiv, exempelvis marks utnyttjande på visst sätt för tillgodoseende av fritidsintressen.
Vad som i det enskilda fallet skall vara att anse som »i väsentlig utsträckning» är en fråga som bör anknyvtas till en bedömning av intensiteten i utnyttjandet. Är intensiteten låg och markens användning påtaglig-t illa svarar mot normala krav på rationellt nyttjande bör området [hänföras till skogsmark. Dåligt utnytt- jade eller underhållna betesmarker med obetydlig gräsproduktion erbjuder exem- pel på fall där en bedömning enlig—t nämnda princip ovfta torde resultera i att marken skall hänföras 'till skogsmark. Ibland användes noproportionerligt stora arealer för såväl nyss angivna .som vissa andra ändamål vilka vid ra'tionellare drift skulle kunna tillgodoses med anlitande av mindre områden.
I samband med förändringar av jordbruksdriften på en fastighet kan det ibland uppstå svårigheter att bedöma markens egentliga :karak-tär (åker-, betes- eller skogsmark). Vid avgörandet av frågor av sådan art eller mera tveksamma spörs- mål 'i övrigt rörande marks utnyttjande för visst ändamål torde samarbete mellan skogsvårdsstyrelse, lantbruksnämnd, lhushållningssällskap och/eller annat organ ofta vara påkallat.
Förekommer inom ett område markinslag som avviker från områdets karaktär i övrigt skall beskaffenheten i stort av området vara avgörande för hur området som helhet skalll karaktäriseras. Sålunda bör exempelvis smärre skogsdungar som förekommer isolerade inom ett såsom åker eller betesmark nyttjat område inte
anses som skogsmark. På motsvarande sätt torde u'tmark som —— sedd i stort —- är lämplig för skogsproduktion i .sin h-elhet böra räknas som skogsmark oavsett om inom densamma förekommer smärre områden som i och för sig är mindre läm- pade för skogsbörd.
Beträffande helt eller i huvudsak outnyttjad mark som lämpar sig för skogs- produktion gäller som huvudregel att den skall anses såsom skogsmark. Undantag utgör fall då de-t finns grundad anledning anta att markägaren kommer a-tt utnyttja marken för ett från ekonomisk synpunkt mera värdefullt ändamål än skogspro— duktiwon eller då marken med »hänsyn till visst socialt eller ideellt intresse av inte alltför ringa storleksordning finnes böra vara undantagen från sådan produktion. Vid prövningen om outnyttjad mark skall anses som skogsmark skall avseende fästas inte blott vid markens nuvarande beskaffenhet utan också vid den höjning av dess virkesproducerande förmåga som kan ernås genom eko-nomiskt försvar- bara förbä'ttringsåtgärder.
Som redan antytts avser skogsvårdslagen inte att lägga hinder i vägen för ett rimligt tillgodoseende av ideella och sociala synpunkter på naturens nyttjande. För skogsvårdsstyrelserna bör det tvärtom vara en uppgift att i samråd med markägarna samt de natur-, *landskaps- och kwulturmvinnesvålrdande organen med- verka till att i skälig omfattning kommer att under lämplig vård bevaras sådana träd, trädgrupper, skogsbeständ och landskapstyper —— exempelvis hagmarker, lövängar, ljunghedar, strandängar och myrar _ .som är värdefulla från natur- skydds- och landskapsvårdssy—npunkter.
Enligt tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen (se Svensk författnings- samling 1952 .nr 821 med ändring 1959:37) skall naturminne på enskild mark vårdas och förvaltas av skogsvårdsstyrelsen om länsstyrelsen inte förordnar annorlunda. Skogsvårdsstyrelserna bör emellertid inte begränsa sin uppgift på ifrågavarande område till att vårda och Åfölrvalta nuvarande naturminnen. Om ett bevarande för framtiden av ett område eller naturföremål som naturminne synes kräva lagenlig fridlysning bör skogsvårdsstyrelsen efter samråd med mark- ägaren b-egära sådan fridlysning hos länsstyrelsen. Även i tillskapandet och värden av naturparker kan skogsvårdsstyrelserna ta aktiv del. Ibland kan det vara till- räckligt med ett mera begränsat ingripande än fridlysning, tex frivillig överens- kommelse med markägaren om skyddsåtgärder eller särskilda skötselmetoder. Härvidlag kan skogsvårdsstyrelserna också medverka.
Genom lämpliga huggnings- och återväxtåtgärder bör eftersträvas att vidmakt- hålla och utöka lövträdsvegetationen öppna utsikte1 mm på platser som in av särskild betydelse »för landskapsbilden såsom i skogsbryn, längs vägar och strän- der, intill bebyggelse mm.
Anvisningarna till 16 % torde bl a komma att innehålla följande.
De uppenbart illa utnyttjade marker förevarande paragraf tar sikte på omfattar såväl skogbevuxna områden som marker utan skog. Exempel är: förvildade hagmarker, för skogsproduktion lämpliga kalmarker (såsom vissa ljunghedar, fäladsmarker, andra av ålder kala marker, nedlagda åker- och betesmarker), områden med höggradigt glesa äldre och yngre skogar eller med tätväxande ungskogar, karaktäriserade av så nedsatt skiktningsförmåga och värdeproduktion att en utglesning (eller slutavverkning) krävs för att skogen skall kunna utvecklas (resp marken utnyttjas) på ett nöjakwtigt sätt, dikningsbara sumpmarker —— vilka inte i väsentlig utsträckning nyttjas eller avses för annat ändamål.
Såsom under 2 & anmärkts bör vid tillämpningen av nu ifrågavarande paragraf skälig hänsyn tagas till naturskyddets och landskapsvärdens berättigade krav.
Skogsvårdslagen måste enligt utredningens uppfattning främst ses som ett utryck för samhällets intresse av en rationell skogsproduktion. Skogen är ju basen för en av våra främsta exportindustrier. Om skogsvårdslagen med hänsyn till sitt huvudsyfte vilar på riktiga principer eller icke faller helt utanför utredningens kompetens att bedöma. Utredningen förlitar sig på att vederbörande fackmyndigheter har sin uppmärksamhet riktad på dessa frågor. Däremot har utredningen sökt bilda sig en uppfattning om frågan, huruvida skogsvårdslagen tillåter en rimlig hänsyn till sociala och kulturella naturvårdsintressen. Det refererade innehållet i de kommande anvisningarna till lagen visar klart att så är fallet. Enligt utredningens mening går anvisningarna än längre och påbjuder en aktiv naturvårds- insats från skogsvårdsstyrelsernas sida vid lagens tillämpning. Utredningen kan under sådana förhållanden icke finna den inledningsvis refererade kritiken befogad.
I samband med den djupgående strukturomvandling som i våra dagar sker inom landsbygdsnäringama inträffar, såsom anwmärkts i åtskilliga yttranden, en radikal förändring av landskapets utseende. I samband med nedläggandet av de mindre jordbruken, åke-rns omfö—ring till skogsmark osv försvinner det klassiska ljusa och leende landskapet och ersätts av ett mörkare, mera stereotypt. Samtidigt försvinner åtskillig värde-full gammal bebyggelse. Ur många synpunkter kan denna utveckling beklagas. Det är emellertid enligt utredningens mening helt orealistiskt att ur naturvårdssynpunkt söka hejda eller vända på denna utveckling i stort. Vad som är möjligt ur ekonomisk synpunkt är att målmedvetet söka be- vara ett tillräckligt stort antal exempel på det äldre odlingslandskapet i särskilt betydelsefulla miljösammanhang. Redan en sådan begränsad målsättning medför avsevärda kostnader. I enlighet härmed har utred- ningen förutsatt att myndigheterna vid avsättandet av nationalparker, naturreservat och naturminnen i samverkan med företrädare för kultur- minnesvården särskilt skall ge akt på möjligheterna att rädda försvin— nande element i det gamla kulturlandskapet till eftervärlden.
Även mot bakgrund av denna begränsade målsättning kan åtskilligt göras i syfte att slå vakt om viktiga miljöinslag i landskapsbilden. I detta hänseende vill utredningen fästa uppmärksamheten på den pågående omföringen av åker till skogsmark genom skogsplantering eller sådd. Det nu gällande programmet tar sikte på omföring av över 500 000 ha sådan mark, motsvarande cirka 12 0/0 av all åker och betesmark som fanns i riket 1958. Dessa ärenden föranleder prövning av lantbruksnämnd enligt 2 & tredje stycket lagen den 30 juni 1947 om uppsikt å jordbruk. Denna lag tar enbart sikte på en ekonomisk bedömning av omföringen och medger icke formellt något utrymme för hänsyn till naturvårdsintressen. Enligt vad utredningen erfarit föreligger därför hos ansvariga myndig- heter viss tveksamhet om i sammanhanget över huvud finns något utrym-
me för tillgodoseende av landskapsvärdsintressen. Enligt utredningens uppfattning framgår ej heller klart av den proposition i ämnet, nr 148/ 1959, i vilken riktlinjerna för verksamheten i fråga uppdragits, hur det förhåller sig med den aktuella frågan.
På grund av det anförda föreslår utredningen att ett kompletterande uttalande göres av statsmakterna att gällande riktlinjer för omföring av åke-r mm till skogsmark, häri inbegripet den prövning som i sam- manhanget skall företagas enligt uppsiktslagen, icke skall utgöra hinder för markägaren att i skälig omfattning tillgodose landskapsvårdsintressen av betydelse.
ELFTE KAPITLET
Förslag rörande naturvårdens framtida organisation
A. Allmänna utgångspunkter
Från praktiskt taget alla ansvariga instansers sida har understrukits att bristen på personal och anslag för naturvårdsarbetet lett till orimliga situa- tioner redan nu. Av utredningens allmänna målsättning har framgått att naturvårdsarbetet bör högst väsentligt intensifieras. Under dessa förhållan- den måste det vara av utslagsgivande betydelse att åstadkomma rimliga relationer mellan arbetsuppgifter och organisatoriska resurser.
Som allmän bakgrund för en diskussion av naturvårdens organisation vill utredningen först diskutera vissa primära gränsdragningar.
]. Naturvården och den vetenskapliga forskningen
Utredningen har i olika sammanhang understrukit vikten av att det prak- tiska naturvårdsarbetet vilar på en vetenskapligt riktig grund. Det är då av intresse att något närmare belysa vetenskapens förhållande till naturskyddet. Detta samband har närmare utvecklats av ordföranden i vetenskapsakade- miens naturskyddskommitté på följande sätt:
Denna fråga torde få sin bästa belysning, om den skärskådas efter följande två linjer, nämligen: vetenskapens behov av naturskydd, och naturskyddets behov av vetenskaplig kompetens i sitt skydds- och vårdarbete.
Behovet av naturskyddade objekt inom vetenskapen är av tvenne slag. Dels önskar man freda enskilda objekt och områden för att de skall tjäna som dokument för framtida forskning, ungefär på samma sätt som historikern vill bevara sitt primärmaterial i arkiv. Dels vill man ha områden skyddade för att de skall tjäna som jämförelseområden då det gäller att jämföra och studera naturlig utveckling och utvecklingen efter olika av människan gjorda ingrepp.
Vad den första frågan beträffar, nämligen den om naturdokuments bevarande, så är huvudavsikten därmed att man skall försöka bibehålla prov på olika natur- typer och växt— och djurarter, som sedan gammalt funnits inom landet. Dessutom är det av stor vikt att man har kvar typexempel på olika slags natur i vidaste bemärkelse, för att man skall kunna ha möjlighet att framdeles ompröva forsk- ningsresultat och frågeställningar, om så skulle behövas.
Det är sålunda för vetenskapsmannen ofta icke nog med att ha tillgång till en beskrivning över hur det var eller såg ut vid ett visst tillfälle. Han måste i många
fall ha tillgång till primärmaterialet i naturen för att kunna ompröva ett problem i samband med att nya frågeställningar kommit fram inom detta. Det är sällan som frågeställningarna inom en forskningsgren är definitiva eller oföränderliga, utan som regel måste man räkna med ändringar i frågeställningarna under forskningens utveckling. För övrigt kan en beskrivning sällan vara fullständig.
Vad den andra frågan beträffar, nämligen den om avsättandet av naturområden som jämförelseobjekt vid studiet av naturlig utveckling kontra utveckling inom kulturinfluerade områden, har den under senare tid ådragit sig allt större och större uppmärksamhet. Så är exempelvis fallet inom skogsbruket, där talrika skogsreservat blivit avsatta som jämförelseområden i samband med produktionsundersökningar.
Jag vill så övergå till nästa huvudfråga, nämligen naturskyddets behov av veten- skaplig kompetens i sitt skydds- och vårdarbete.
Vetenskaplig kompetens är behövlig, dels vid bedömandet av ett områdes skydds- värde, dels vid objektens beskrivning, dels vid de lokala fridlysningsbestämmelsernas utformande och slutligen i många fall vid naturreservatens skötsel.
Då avsättandet av ett naturreservat ofta är förbundet med en ekonomisk upp- offring från det allmännas eller det enskildas sida, är det av största vikt att noga pröva om de till fridlysning föreslagna objekten verkligen förtjäna fridlysas. Likaså är det av vikt att objekt av stort naturskyddsligt värde icke förbises eller under- värderas. Vid prövningen eller bedömningen av naturobjekts skyddsvärde bör per- soner med naturvetenskaplig kompetens ha stort medinflytande för att avgörandet skall kunna fattas med största möjliga objektivitet och icke endast av känsloskäl.
Av stor betydelse är att reservaten verkligen komma till nytta. De bör därför icke ligga oundersökta, utan undersökas och beskrivas. För detta arbete fordras både kunskaper och förmåga till ett objektivt tänkande.
Många objekt, såsom skogar och naturtyper tillskapade av den gamla lanthushåll- ningen, tex ljunghedar och vissa ängs- och alvartyper, kan efter en total fridlysning sällan bibehållas i oförändrat skick. I skogar sker som regel trädslagsväxlingar, vilka helt kan förändra Skogstypen. Många tall- och lövskogar visar sålunda, om de lämnas åt sig själva, benägenhet att övergå till granskog. Ljunghedar och somliga ängs- och alvartyper förändras genom igenväxning till något helt annat än de varit, om de lämnas utan vård.
I fråga om dylika, lätt föränderliga objekt gäller att, redan innan fridlysningen trätt i kraft, avgöra, vad man önskar vinna med fridlysningen, d v s om man önskar bibehålla objektet i ett visst tillstånd eller om man vill följa en naturlig, fri utveck- ling. Skall ett sådant objekt bibehållas i ett visst tillstånd. måste vårdbestämmelser meddelas i samband med fridlysningen, och deras uformande bör läggas på natur- vetenskaplig och i flera fall även kulturhistorisk grund.
Jag har nu uppehållit mig vid vetenskapens ställning inom det officiella natur- skyddet eller det naturskydd, som naturskyddslagen tar sikte på.
Naturskyddsarbetet inskränker sig emellertid icke enbart till naturskyddslagens objekt. Det ägnar även stort intresse åt att den :vanliga naturen» icke i onödan förfulas eller förstörs eller får sina produktionsbetingelser försämrade.
Det moderna naturskyddet följer sålunda med uppmärksamhet landskapets ekologiska förändringar eller miljöförändringar i samband med exempelvis ökad bebyggelse, modern skogsvård, vattenregleringar, vägbyggnader och användandet av kemiska bekämpningsmetoder, eller med andra ord människans påverkan på naturen.
Många hithörande frågor har sedan länge varit föremål för forskning vid uni- versiteten, Skogshögskolan och Lantbrukshögskolan, Statens växtskyddsanstalt och Statens skogsförskningsinstitut m fl. Av stor vikt är att ett intimt samarbete mellan 24
dessa vetenskapliga forskningsinstitutioner och naturskyddets organisationer äger rum, och detta har ju också dess bättre sedan länge varit fallet.
Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till de angivna riktlinjerna. Härav följer dock icke att det praktiska naturvårdsarbetet lämpligen skulle kunna anförtros ett vetenskapligt organ. Det torde i stället vara riktigast att på naturvårdsområdet, liksom på andra områden av samhällslivet, där det finns ett samband mellan vetenskap och praktik, särskilja forsk- ningsuppgifter från praktiskt-administrativa förvaltningsuppgifter. Detta ställningstagande innebär icke någon diskriminering av forskningens bety- delse utan i första hand ett erkännande av att forskning och praktiskt för- valtningsarbete har olika organisatoriska grundkrav. En huvudfråga blir då, hur man på den vetenskapliga sidan skall utforma en ur allmän natur- vårdssynpunkt representativ och auktoritativ instans med tillräckligaresur- ser. Hittills har vetenskapsakademien representerat den högsta vetenskap— liga auktoriteten inom naturskyddsarbetet, vilket även framgår av tillämp- ningskungörelsen till naturskyddslagen. Akademien har av praktiska skäl delegerat denna sin uppgift till en särskild naturskyddskommitté. Dennas sammansättningär icke närmare preciserad i någon författning utan har inom akademien reglerats mera formlöst. Akademien bedriver icke själv egentlig naturvårdsforskning. Denna bedrivs på ett stort antal relativt själv- ständiga institutioner vid universitet och fackhögskolor och vid vissa forsk- ningsinstitut. Däremot kan akademien sägas representera en viss överblick över forskningens resultat. _ Ett intressant initiativ för att skapa större överblick och sammanhang i den här aktuella forskningen är den av statens naturvetenskapliga forskningsråd nyligen inrättade »Kommittén för forsk- ning rörande våra naturresursers bevarande och utnyttjande». Kommitténs huvuduppgift är att stimulera och understödja forskning. Denna forskning skall vara allsidig och komma alla intresserade parter till del. Till kom— mitténs verksamhetsområde har främst hänförts biologiskt-ekologiska sam- manhang med människan i centrum, exempelvis vattenfrågan med alla slags aspekter, luftföroreningarna samt skogs- och jordbruksekologi.
Utredningen har kommit till den uppfattningen, att många grundläggande problem rörande de biologiska sammanhangen i naturen och om män- niskans beroende av sin miljö icke blivit vetenskapligt genomarbetade över huvud taget eller endast i obetydlig omfattning. Man torde egentligen veta ganska litet om följderna på längre sikt av den våldsamma naturomvand- ling, som sker i våra dagar. I vissa fall synes vetenskapsmännen icke ens äga tillgång till elementära fakta. Det har synts utredningen djupt otill- fredsställande att den faktiska kännedomen om vår natur är så bristfällig. Det borde ju i stället vara så, att vetenskapsmännen i sitt arbete låg före exploateringen. ' -
Enligt utredningens övertygelse måste forskningen i landet inom natur-
vårdens område förstärkas och ges sådana villkor att föreliggande problem- komplex kan angripas planmässigt och uthålligt. Naturvårdsforskningen, sådan utredningen ser den, är till sin kärna naturvetenskaplig, företrädesvis ekologisk, men har i ovanligt hög grad anknytningar till bla teknisk, social och kulturhistorisk grundforskning. Den ansluter sig också till nyttobetonad forskning på olika samhällsområden, tex den skogliga och agrikulturella forskningen, viltforskningen, renforskningen, fiskeribiologisk och hydrotek- nisk forskning 111 m. Naturvårdsforskningen måste bygga på rön från olika håll, framför allt inom den allmänna zoologiska och botaniska ekologien, varav den kan anses utgöra en del. Det allra viktigaste kravet, när det gäller naturvårdens forskningsunderlag, är därför en stärkt allmänekologisk och biogeografisk forskning. Men därutöver behövs även en speciell, program- styrd naturvårdsforskning, omedelbart inriktad på naturvårdens speciella problem. Bland aktuella frågor, som borde angripas systematiskt, kan näm- nas grunderna för naturvärdesbedömning och dokumentation i samband med exploatering de sällsynta arternas och försvinnande miljöernas pro- blem, studiet av jämvikt och jämviktsförskjutningar i naturen samt frågor sammanhängande med naturmiljöns inverkan på människans fysiska och psykiska tillstånd. Inom den konstruktiva landskapsforskningen finns även en rad problem, som hittills penetrerats ytterst litet.
Redan denna kortfattade karakteristik av naturvårdsforskningen ger vid handen att någon enskild forskare, som behärskar hela naturvårdens om- råde, icke existerar och att det därför är nödvändigt att finna en organisa- tion som uppbyggts för långsiktig samverkan mellan en rad specialister. Kännetecknande för naturvårdsforskningen är vidare att den måste bygga på omfattande fältstudier, spridda över hela landet. I detta hänseende torde de brittiska och amerikanska naturvårdsforskningsorganisationerna kunna ge åtskillig vägledning, även om det med Sveriges begränsade resurser icke är möjligt att kopiera dem.
En naturforskningsorganisation kan tänkas uppbyggd på flera olika sätt. Skäl kan anföras både för att den skall uppbyggas fristående och för att den skall anslutas till en institution vid universitet eller fackhögskola eller ett befintligt forskningsorgan. Denna fråga faller väsentligen utanför natur- vårdsutredningens kompetensområde och bör i första hand bedömas av vederbörande berörda eller intresserade vetenskapliga organ, bla forsk- ningsråden. Utredningen anser sig därför böra inskränka sig till några syn- punkter på forskningsorganets kapacitet. För att i någorlunda: betryggande former kunna bereda naturvårdsforskningen en rimlig start får organet ej göras för litet. Som ett minimum i fråga om vetenskapligt kvalificerad arbetskraft räknar utredningen med förutom föreståndaren (professor) tre eller fyra fasta högre befattningar, exempelvis laborato—rer, samt ett antal forskningsasisstenter. På grund av arbetets. natur bör dessa forskare ha rik- ligt med hjälpkrafter i form av institutionspersonal i olika lönegrader; En
sammanlagd personalstat på femton år tjugo personer torde utgöra en rimlig avvägning i starten. Vid organets uppbyggnad bör största vikt fästas vid angelägenheten att ge organet goda kontakter med angränsande forsknings- områden och smidiga arbetsformer över huvud. Utredningen håller det icke för osannolikt att ett naturvårdsforskningsorgan av antydd kapacitet delvis skulle kunna åstadkommas genom ett effektivare utnyttjande eller en änd- rad inriktning av befintliga resurser, exempelvis inom naturhistoriska riks- museet.
Utredningen föreslår alltså att inrättandet av ett målinriktat naturvårds- forskningsorgan med ovan antydda arbetsuppgifter upptages till vidare behandling av statsmakterna, sedan utredningens betänkande undergått remissbehandling hos vederbörande berörda vetenskapliga instanser samt de övriga myndigheter och organ, som i sin verksamhet skulle vara betjänta av en intensifierad naturvårdsforskning.
2. Naturvården och organisationerna
I gällande tillämpningskungörelse till naturskyddslagen har två ideella orga- nisationer tilldelats vissa uppgifter som sakkunnigorgan. Sålunda stadgas i 19 % kungörelsen att svenska naturskyddsföreningen eller lokal förening, som naturskyddsföreningen utsett för ändamålet, bör höras i alla natur- skyddsärenden av någon betydenhet. Vidare bör enligt samma stadgande i ärenden, som avser tillämpning av naturskyddslagens bestämmelser om skydd för landskapsbilden eller som eljest är av betydelse för landskaps- vården, yttrande inhämtas från samfundet för hembygdsvård eller lokal organisation, som samfundet utsett. Organisationerna har på grund härav kommit att utnyttjas som remissorgan i stor utsträckning. Särskilt kan nämnas att kammarkollegium regelmässigt inhämtat yttranden från orga- nisationerna i vattenmål.
Rent allmänt har framgått av utredningens ställningstaganden att natur- vården i framtiden måste anslutas till de för samhällsplanering i övrigt gängse formerna. Naturvårdens behov skall sålunda dokumenteras genom inventering och planering och avvägas gentemot motstående allmänna intres- sen. Av kravet på koordination följer att naturvårdens arbetsuppgifter bör förvaltas av statliga eller kommunala organ. Dessa organ måste uppbyggas så att de i sig själva representerar den erforderliga kompetensen på området. Ur nyss anförda synpunkter, som utvecklas närmare i det följande, torde det i framtiden icke längre vara erforderligt att naturvårdsmyndigheten för sitt ställningstagande i löpande ärenden utnyttjar den sakkunskap, som kan finnas i de ideella organisationerna.
Vad nu sagts avser dock endast en detalj i organisationernas verksamhet. De har på andra områden en ytterst väsentlig funktion att fylla. Det kan
med rätta sägas att det i hög grad är organisationernas förtjänst att allmän- het och myndigheter fått upp ögonen för betydelsen av en aktiv naturvård. Vidare har framgått av utredningens tidigare presenterade riktlinjer och förslag att naturvården i avsevärd grad är beroende av att människan upp- träder hänsynsfullt i naturen och att det fulla tillgodogörandet av natur- värdena som rekreationskälla kräver kunskap om och inlevelse i samman— hangen i naturen. I detta avseende föreligger fortfarande åtskilliga brister, som endast kan avhjälpas med ökad upplysning och propaganda. Dessa åtgärder bör sättas in på bredast möjliga front och särskilt riktas mot ung- domen och tätorternas befolkning. Enligt utredningens uppfattning har orga- nisationerna i sin tidigare verksamhet övertygande visat sin kompetens som folkuppfostrare och bör i fortsättningen få vidgade möjligheter att ägna sig åt denna uppgift. Till denna fråga återkommer utredningen i det föl- jande. I detta sammanhang inskränker sig utredningen till att påpeka att organisationernas inkoppling på upplysningsarbetet förutsätter ett nära sam- arbete mellan naturvårdsmyndigheten och organisationerna.
B. Naturvårdsorganisationens principiella uppbyggnad
Beslutsfunktionerna på naturskyddets område utövas f 11 under Kungl Maj:t huvudsakligen av länsstyrelserna. Dessa har till sitt förfogande naturskydds- råd av växlande sammansättning. I fråga om åtgärder av betydelse för landskapsbilden har länsarkitekten i gällande naturskyddslag givits speciella uppgifter (19 och 22 åå). Vetenskapsakademiens roll har tidigare berörts. Slutligen har domänstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna genom tillämpnings- kungörelsen till naturskyddslagen tillagts vissa förvaltningsuppgifter m m.
Utredningen har funnit att naturvårdsarbetet även i framtiden bör ha sin tyngdpunkt regionalt. Länsstyrelsen torde vara den enda instans, som har möjligheter och kompetens att samordna naturvårdsarbetet med övrig sam- hällsplanering. I likhet med praktiskt taget samtliga myndigheter, som uttalat en uppfattning i denna fråga, anser utredningen länsstyrelsen vara självklar naturvårdsmyndighet i länet. Såsom framgått av föregående kapitel av betänkandet bör praktiskt taget samtliga beslutsfunktioner enligt den nya naturvårdslagen ankomma på länsstyrelsen.
Emellertid skulle man enligt utredningens övertygelse icke uppnå en ratio- nell naturvårdsorganisation enbart genom att förstärka länsstyrelsernas resurser för ändamålet. Det är även ofrånkomligen nödvändigt att nu inrätta ett centralt naturvårdsorgan. I själva verket har behov av ett centralorgan funnits länge. Att realisera den nya målsättningen på naturvårdsområdet, som utredningen skisserat, torde vara uteslutet utan central ledning. Denna slutsats grundar utredningen främst på följande skäl.
Utredningen har konstaterat att den pågående exploateringen av naturen måste präglas av hänsyn till väsentliga naturvärden. I flera viktiga hän- seenden styrs exploateringen av central planering. Så är exempelvis fallet med vattenkraftexploateringen, vägbyggandet, anläggandet av skjutfält eller andra militära övningsområden mm. Även på jordbrukets, skogsbrukets, vattenvårdens mfl områden utövas genom centrala myndigheter en viss ledning genom utfärdandet av föreskrifter, råd och anvisningar i olika hän- seenden. Det är knappast tänkbart att alla dessa åtgärder skall kunna influeras av naturvårdssynpunkter på ett tillräckligt tidigt stadium, om det icke finns en auktoritativ central naturvårdsinstans, med vilken dessa myn- digheter kan samråda eller som själv kan taga initiativ vid behov.*Ett mycket belysande exempel på denna art av naturvårdsarbete är naturvårds- delegationens och vattenfallsstyrelsens överenskommelse 1961 om riktlinjer för vattenkraftutbyggnaden i framtiden. Det är också av intresse att notera, att denna överenskommelse är resultatet av ett långvarigt samarbete, som krävt omfattande fältinventeringar och särskilda undersökningar, och att överenskommelsen förutsätter ett fortsatt samarbete av samma art under hela (SO-talet.
Även om naturvårdens bevakningsfunktioner i exploateringssammanhang är betydande, är dock ledningen av det egentliga naturvårdsarbetet enligt det av utredningen skisserade programmet det främsta skälet att inrätta ett centralorgan. Två huvuduppgifter dominerar härvidlag, nämligen tillskapan- det av naturområden — nationalparker och naturreservat — samt uppbyg- gandet av en konstruktiv landskapsvård, i vilken bl a täktregleringen ingår som ett viktigt moment.
I fråga om naturområdena torde i första hand erfordras centrala råd och anvisningar om deras beskaffenhet och allmänna utformning samt om inventering och planering för att lokalisera och närmare avgränsa dem. För de objekt, som är av riksbetydelse, måste förutsättas att centralorganet självt skaffar sig närmare överblick. Även de bebyggelselokaliserande åtgärder, som ingår i den nya naturvårdslagen och som svarar mot strandlagen samt 86 och 122 55 byggnadslagen, kräver enligt vad utredningens analys gett vid handen, stöd av central vägledning. Täktregleringen kräver en omedel— bar kraftinsats av mycket stor omfattning. Det är exempelvis nödvändigt att komplettera de spridda grusinventeringar, som hittills verkställts, under aktgivande på vattenförsörjningens och fornminnesskyddets intressen och härur härleda en översiktlig plan för den fortsatta täktverksamheten, som även tillgodoser näringslivets behov. För denna arbetsuppgift behövs ound- gängligen central, sakkunnig vägledning. Vidare erfordras åtskillig råd- givande verksamhet för att upprättande av grustäktsplaner, återställnings- arbeten m m skall kunna ske med nödvändig enhetlighet. Slutligen kommer enligt utredningens uppfattning arbetet med naturvårdens medelsdispositio- ner att kräva ett betydande centralt arbete. För det första är det en makt-
påliggande uppgift att klarlägga naturvårdens medelsbehov på kortare-och längre sikt, att uppgöra erforderliga finansiella planer för verksamheten och att avge anslagsäskanden till Kungl Maj:t för såväl den löpande verksam- heten som för de större projekt, som kommer att behöva särskilt under- ställas riksdagen. I detta sammanhang vill utredningen understryka, att naturvårdsverksamheten med nödvändighet måste förutsättas bli inriktad på de ur samhällets synpunkt väsentligaste objekten och åtgärderna. Till- gängliga medel kommer med all sannolikhet icke att förslå för alla aktuali- serade åtgärder. Under sådana förhållanden är en av centralorganets vikti- gaste uppgifter att åstadkomma en riktig angelägenhetsgradering och priori- tering. Enligt utredningens övertygelse aktualiserar verkställigheten av beslut enligt den nya naturvårdslagen, oavsett om man därvid bygger på frivilliga avtal med markägarna eller tillgriper lagens tvångsmedel, en mängd juri- diska och ekonomiska problem av delvis ny art. Särskilt erfordras en grund- lig genomarbetning av de ersättningssituationer, som uppstår vid olika slag av ingripanden. Det är nödvändigt för att uppnå en enhetlig praxis och rättstillämpning att naturvårdsorganisationen besitter sakkunskap på hit- hörande områden, särskilt då beträffande de ersättningsfrågor, som är speci- fika för naturvården, exempelvis ersättning för vissa inskränkningar i mark- användningen eller för hindrad grustäkt. Härvidlag synes rationellast att i första hand bygga upp en central expertis, som ställes till länsstyrelsernas förfogande i mera invecklade ärenden.
Till de mera betydande arbetsuppgifterna för naturvården i framtiden hör även naturobjektens vård och förvaltning. I princip anser utredningen önskvärt att dessa uppgifter decentraliseras så djupt som möjligt. Man kan dock icke bortse från att även på detta område behövs vissa råd och anvis- ningar liksom fortlöpande medelsanvisningar.
Slutligen är det ställt utom allt tvivel att Kungl Maj:t i framtiden måste ha tillgång till ett sakkunnigt remissorgan på naturvårdens område. Det torde icke kunna undvikas att en aktiv naturvårdspolitik ger anledning till exempelvis besvär över länsstyrelses beslut enligt naturvårdslagen.
Såsom redan framgått av utredningens förslag till ny naturvårdslag bör i framtiden kommunerna inkopplas mer aktivt i naturvårdsarbetet än nu är fallet. Kommunerna har redan nu klart formulerade uppgifter berörande naturvården genom sina åligganden enligt byggnadslagstiftningen och hälso— vårdsstadgan. Det synes nu konsekvent att deras medansvar kommer till klart uttryck. Såsom framgått av föregående kapitel har utredningen visser- ligen icke funnit skäl att göra kommunen till beslutsorgan enligt naturvårds- lagen, men icke desto mindre förutsätter åtskilliga av länsstyrelsens beslut kommunernas aktiva medverkan. Det finns även stort utrymme för insatser från kommunernas sida i övrigt. Enligt utredningens uppfattning år kom- munernas inkoppling i naturvårdsarbetet det verksammaste sättet att få en bred medborgerlig förankring av naturvården. Deras främsta uppgift bör
enligt utredningens förslag vara att ekonomiskt medverka vid säkerställan- det av naturreservat av övervägande social karaktär, att förvalta och vårda dessa objekt, att biträda länsstyrelserna vid flertalet markpolitiska åtgärder enligt naturvårdslagen liksom vid övervakningen av tillämpningen samt att inom kommunen i övrigt taga initiativ till åtgärder för naturens vård.
C. Centralt naturvårdsorgan
1. Statens naturvårdsnämnd
I utredningens direktiv har särskilt betonats, att utredningen har att över- väga om ett eventuellt centralt naturvårdsorgan skall vara fristående eller om uppgiften lämpligen kan anförtros något nu befintligt centralt organ. Utredningen har ansett lämpligast att primärt söka förutsättningslöst klar- lägga, hur centralorganet bör vara beskaffat för att fylla sin uppgift på bästa sätt samt att därefter undersöka, om detta organ utan eftergivande av några väsentliga intressen kan anslutas till någon befintlig myndighet.
Vid valet av organisationsform för centralorganet har utredningen fäst avgörande vikt vid naturvårdsarbetets allmänna karaktär. De viktigaste dragen är naturvårdens behov av god förankring i samhällslivet och kontakt med andra verksamhetsområden samt förmågan att medverka till ur allmän synpunkt riktiga avvägningar. Ur dessa synpunkter anser utredningen en nämnd eller styrelse vara att föredraga framför typen enrådighetsverk. Centralorganet bör erhålla namnet statens naturvårdsnämnd. I nämnden bör finnas representanter för naturvårdens viktigaste kontaktbehov. Efter övervägande av olika alternativ har utredningen funnit lämpligast föreslå att antalet ledamöter begränsas till fem. Det är önskvärt att bland leda- möterna finns representanter för naturvetenskaplig forskning, folkrörelserna, landsbygdsnäringarna och kommunerna. Enligt utredningens mening bör alla ledamöter förordnas av Kungl Maj:t för en tid av sex år och utan sär- skilt nomineringsförfarande. För arbetet inom nämnden kräves tillgång till en väl utbyggd tjänstemannastab, innehållande olika slag av specialister. För att uppnå smidiga arbetsformer bör nämnden i plenum endast avgöra ärenden av större vikt eller principiell innebörd och det löpande arbetet i huvudsak delegeras till tjänstemannaplanet. Nämndens chefstjänsteman bör vara överdirektör. Nämndens personal bör under överdirektören organiseras på tre byråer, nämligen en kanslibyrå, innehållande juridisk-ekonomisk sak- kunskap, en naturvårdsbyrå, innehållande huvudsakligen naturvetenskaplig expertis samt en landskapsplaneringsbyrå med väsentligen teknisk sakkun- skap. Nämndens personal bör dimensioneras så att den i väsentlig utsträck— ning kan biträda länsstyrelserna med större, kvalificerade ärenden.
Utredningens detaljkalkyler rörande personalbehovet i statens naturvårds-
nämnd har lett fram till att redan från starten behov föreligger av följande befattningar:
1 överdirektör Bp 5 Kanslibyrdn 1 byråchef Bo 1 1 byrådirektör Ae 27 2 byråsekreterare (varav en kamrer) Ae 21 1 kansliskrivare Ae 11 ! kanslibiträde Ae 7 2 biträden i reglerad befordringsgång Ae 3
Naturvårdsbyrdn
1 byråchef Bo 1 1 byrådirektör Ae 27 2 byråsekreterare Ae 21 2 assistenter Ae 19 2 ritbiträden Ae 9
Land skaps pI aneri ngsb yrdn 1 byråchef Bo 1 1 byrådirektör Ae 27 2 byråingenjörer Ae 21 2 assistenter Ae 19 2 ritbiträden Ae 9
Som motiv för den föreslagna personalsammansättningen får utredningen anföra följande.
Den föreslagna personalstaten omfattar 25 befattningshavare, vilket inne- bär att naturvårdsnämnden skulle bli ett av våra minsta centrala verk. I stället har utredningen lagt stor vikt vid en kvalitativt högtstående sam- mansättning. Chefstjänstemannen kan icke gärna sättas lägre än som över- direktör om man önskar förvärva en skicklig och auktoritativ kraft.
Beträffande byråindelningen har utredningen lagt avgörande vikt vid att till nämnden måste knytas framstående specialister av olika slag, nämligen juridisk-ekonomisk, naturvetenskaplig och praktisk-teknisk. Det är enligt utredningens uppfattning icke lämpligt, att underordna endera av dessa specialister någon av de andra, enär arbetsledningen då endast skulle bli formell. Det är i samspelet mellan dessa tre typer av fackmän, som goda arbetsresultat kan uppnås.
Vid dimensioneringen av personaluppsättningen har utredningen tagit sär- skild hänsyn till att naturvårdsnämndens tjänstemän i avsevärd utsträck- ning måste företaga tjänsteresor för undersökningar och inspektioner ute i fält samt överläggningar med länsstyrelser och kommuner m fl. På grund härav måste inom varje byrå finnas en högt kvalificerad ersättare för byrå-
chefen. Vidare har hänsyn tagits till att tjänstemän i nämnden direkt skall kunna ställas till länsstyrelsernas förfogande för vissa arbetsuppgifter. Nämnden skall alltså kunna fungera som ett serviceorgan åt länsstyrelserna i sådana typer av arbetsuppgifter, för vilka det icke är rationellt att regionalt anställa särskilda fackmän.
Utredningen övergår därefter till att något kommentera de särskilda byrå- ernas arbetsuppgifter.
Kanslibyrån skall främst svara för den juridiska och administrativa delen av naturvårdsverksamheten och bla utarbeta råd och anvisningar i rättsliga frågor. Det har förutsatts att huvuddelen av remissärendena handläggs på denna byrå för att bereda fackbyråerna tid för konstruktivt utvecklings- arbete. Vidare skall byrån svara för de årliga anslagsäskandena samt den fortlöpande medelsförvaltningen, häri inbegripet tillgängliga medels fördel- ning på länsstyrelserna. En annan viktig uppgift för byrån i samverkan med fackbyråerna är att fortlöpande ägna ersättningsfrågorna enligt natur- vårdslagen uppmärksamhet och vidareutveckla ersättningsmetodiken. Byrån skall ytterligare administrera förekommande naturundersökningar i vatten- mål (jämför sid 402). Inom byrån finns slutligen nämndens kamrer, registra- tor och skrivcentral.
Naturvårdsbyrån skall representera nämndens naturvetenskapliga kom- petens och bla svara för de externa vetenskapliga kontakter, som erfordras. Dess huvuduppgifter är dock av praktisk art och består främst i att svara för en riksomfattande, översiktlig plan för beståndet av naturvårdsobjekt av olika slag samt riktlinjer för beståndets fortsatta utbyggnad. Byrån kommer i denna uppgift att behöva nära samarbeta med länsstyrelser och kommuner. Byrån bör med anledning av sin huvuduppgift svara för riks— registret över naturvårdsobjekt. På byrån kommer även att falla ett bety- dande ansvar för samverkan med andra centrala organ, exempelvis rörande vattenkraftutbyggnaden.
Till byråns centrala uppgifter har utredningen även hänfört utarbetande av råd och anvisningar om nationalparkernas och naturreservatens vård och förvaltning.
Landskapsplaneringsbyrån skall främst syssla med konstruktivt utveck- lingsarbete, råd och anvisningar rörande landskapsvärden, i första hand åtgärder enligt 19—27 %% naturvårdslagen. Under en följd av år kommer exempelvis den av utredningen föreslagna täktregleringen att kräva mycket stora insatser från byråns sida, bla för att utarbeta en riksomfattande plan för täktverksamhetens lokalisering i stora drag, att medverka till att detalj— planeringen av täkterna styrs in på lämpliga banor samt att återställnings- åtgärder vidtages efter rationella och rimliga riktlinjer. I denna verksamhet måste byrån från början bygga upp goda kontakter med bl a företrädarna för kulturvärden, vattenförsörjningen och näringslivet. Med den av utred— ningen föreslagna byråindelningen kan landskapsplaneringsbyrån i fråga
om personalens kompetens givas en huvudsakligen teknisk-ekonomisk inriktning. .
I de båda fackbyråerna ingår enligt förslaget även högskolepersonal i rekryteringslönegrader. Anordningen kan på längre sikt erbjuda en möjlig- het att rekrytera specialister i facket för tjänstgöring i länen. Assistent— befattningarna på fackbyråerna är avsedda för personal i ett mellanskikt med lämplig grundutbildning, exempelvis skogsmästare.
Förutom personal enligt förteckningen ovan måste naturvårdsnämnden ha möjlighet tillfälligt anlita särskilda sakkunniga.
2. Självständigt eller anslutet centralorgan
Utredningen övergår härefter till att diskutera frågan om den centrala naturvårdsfunktionen, sådan den i det föregående skisserats, med fördel kan anslutas till något befintligt organ.
Först vill utredningen påpeka, att det bland olika framlagda förslag även väckts tanken att naturvårdens centrala funktioner skulle kunna anslutas till naturvårdsdelegationen. Delegationen består av en av Kungl Maj:t för- ordnad ordförande samt representanter för svenska naturskyddsföreningen, samfundet för hembygdsvård och vetenskapsakademiens naturskyddskom— mitté. Till sitt förfogande har delegationen en av Kungl Maj:t förordnad sekreterare. Medel har vidare anslagits eller ställts till förfogande för inven- teringar och naturundersökningar av rikskaraktär eller för aktuella regioner. I viktiga frågor äger överläggningar rum med en större krets intresserade myndigheter och organisationer. Delegationens arbete har hittills helt be- gränsats till översiktlig planering av vattenkraftsbyggnader.
Den av utredningen skisserade statens naturvårdsnämnd kan sägas vara en konsekvent utveckling av de grundläggande principer, på vilka natur- vårdsdelegationen uppbyggts. Den avgörande skillnaden är att nämnden genom något större antal ledamöter och de intresseområden de förutsatts företräda har större representativitet än delegationen, ett förhållande som motiveras av det betydligt större verksamhetsområdet. Vidare har den före- slagna nämnden en för verksamheten väl utbyggd tjänstemannastab, medan delegationen härvidlag fått nöja sig med otillfredsställande provisorier. Jäm- förelser i övrigt torde vara av mindre intresse, då delegationens uppgifter ju endast omfattar en mindre del av den föreslagna nämndens.
Innan utredningen redovisar sin detaljundersökning rörande anslutnings- möjligheterna skall först något beröras, vari fördelarna i en anslutning kan tänkas bestå. Dessa fördelar torde kunna vara av två slag. Den primära är att sammanförandet av två närbesläktade verksamheter, som kräver samma slag av expertis, medger en rationellare arbetsfördelning och ger garantier att dubbelarbete undvikes. Ett annat argument för samordning är att bespa-
ringar kan vinnas genom gemensamt utnyttjande av samma administrativa basapparat, exempelvis vissa lokaler, arkiv, kamerala funktioner, kansli, skrivbyrå, expedition o s v. Den senare typen av fördelar bygger främst på en lokal samordning och förutsätter icke nödvändigtvis nära relationer i fråga om arbetsuppgifternas art.
I remissyttrandena och i diskussionen i övrigt har ett stort antal myndig- heter förts fram som lämpliga eller tänkbara att vara central naturvårds- myndighet. De viktigaste är byggnadsstyrelsen, domänstyrelsen, kammar- kollegium, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. Redan vid en första överblick av förslagen märks, att en del av dessa förutsätter naturvårdens överflyttning från jordbruksdepartementet till annat departement, i det byggnadsstyrelsen sorterar under kommunika- tionsdepartementet, kammarkollegium under finansdepartementet och riks- antikvarieämbetet under ecklesiastikdepartementet. Redan på detta stadium av diskussionen vill utredningen anmärka, att även om departementstill— hörigheten är en sekundär fråga stora fördelar torde vara förknippade med att naturvårdsfrågor handläggs inom samma departement som svarar för jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske samt specialhögskolor och forskning inom dessa områden.
Av de nyss uppräknade verken är en del enrådighetsverk —— byggnads- styrelsen, domänstyrelsen och lantmäteristyrelsen — medan andra har en särskild styrelse »— lantbruksstyrelsen och Skogsstyrelsen. Kammarkollegium är ett kollegialt verk och riksantikvarieämbetet står under visst överinseende av Vitterhets-, historie- och antikvitetsakademien. Uppenbarligen har ingen av de aktuella myndigheterna en högsta ledning, som påminner om den skisserade naturvårdsnämnden. Det är nämligen att märka, att samman- sättningen av Skogsstyrelsen och lantbruksstyrelsen helt naturligt avgjorts med hänsyn till dessa myndigheters speciella verksamhetsområde och därför icke automatiskt kan anses representera naturvården.
Vid en anslutning skulle det därför bli nödvändigt att tillskapa special- regler för handläggning av naturvårdsärenden, vilket i och för sig är möjligt men knappast befordrar enkelhet och effektivitet i den totala administra— tionen.
Om man därefter granskar möjligheterna att samordna den skisserade naturvårdsnämndens verksamhet på tjänstemannaplanet med motsvarande närbesläktade verksamhet hos de aktuella myndigheterna finnes på de flesta håll vissa tekniska samordningsmöjligheter. Sålunda skulle naturvårdsnämn— dens kanslibyrå kunna bilda en sektion i en byrå med juridiskt-administra- tiva uppgifter i byggnadsstyrelsen, domänstyrelsen, kammarkollegium, lant- bruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen och Skogsstyrelsen. Cheferna för dessa enheter har emellertid redan nu så maktpåliggande uppgifter, att det icke kan förutsättas att de i någon högre grad kan ägna sig åt den nya uppgiften.
De skisserade fackbyråerna, naturvårdsbyrån och landskapsplanerings-
byrån, saknar närmare motsvarigheter i statsförvaltningen. Vissa anknyt- ningspunkter finns visserligen hos domänstyrelsens naturvårdsavdelning, byggnadsstyrelsens stadsplanebyrå och lantmäteristyrelsens landsbygdsbyrå. De är dock så begränsade att man kan bortse från dem i detta sammanhang. De tekniska anslutningsmöjligheterna hos olika centrala verk bör för övrigt knappast tillmätas någon avgörande vikt. Det torde i stället vara myndig- hetens arbetsuppgifter och funktioner i stort, som har största betydelsen. Man måste taga med i bilden hela den nya naturvårdsorganisationen vid bedömandet av centralorganets lämplighet. Ur denna synpunkt bör enligt utredningens mening en anslutning endast ifrågakomma till myndighet, som redan nu har en viss funktion inom samhällsplaneringen och som på grund härav nära samarbetar med länsstyrelser och kommuner. Fästes avgörande vikt vid dessa förhållanden kan knappast domänstyrelsen, kammarkollegium eller riksantikvarieämbetet betraktas som idealiska anslutningsmöjligheter. Lantbruksstyrelsens och Skogsstyrelsens regionala organ har relativt obetyd- liga kontakter med länsstyrelser och kommuner. De har däremot väl ut- byggda kontakter med den jordägande befolkningen. Byggnadsstyrelsens och lantmäteristyrelsens regionala organ, länsarkitekten och överlantmäta- ren, har redan nu karaktär av sakkunnigorgan till länsstyrelsen. Lantmäte- riets lokalförvaltning har slutligen en klar kommunal orientering.
Diskussionen om anslutningsmöjligheterna försvåras av att flertalet av de myndigheter, som i sammanhanget är av intresse, kan komma att förändras som resultat av pågående utredningar. Av allt att döma torde domänverket komma att övergå till en mera utpräglat affärsmässig driftsform — bildande av statligt bolag har ifrågasatts. Därvid torde det bli mera aktuellt att avlasta verket administrativa uppgifter än att pålägga det nya. Inom 1960 års jord- bruksutredning överväges organisatoriska ändringar för verksamheten för jordbrukets och skogsbrukets rationalisering, som kan komma att beröra såväl Skogsstyrelsen som lantbruksstyrelsen och lantmäteristyrelsen. En ut- redning om en översyn av riksantikvarieämbetets organisation har nyligen igångsatts. En partiell översyn av byggnadsstyrelsens organisation har nyligen ägt rum, som tagit sikte på styrelsens byggande och byggnadsför- valtande funktioner. Däremot råder ännu ovisshet om den vid flera tillfällen aktualiserade översynen av planväsendets organisation. Denna fråga kom— mer, såsom framgår av propositionen nr 98/1962, att utredas i samband med en större undersökning rörande möjligheterna att närmare samordna sam- hällsplaneringens olika grenar.
De myndigheter, som med hänsyn till samtliga omständigheter av bety- delse erbjuder de bästa anslutningsmöjligheterna, torde enligt utredningens uppfattning vara byggnadsstyrelsen med länsarkitektkontoren och lant- mäteristyrelsen med sin regionala och lokala organisation. Ingen av de två verksstyrelserna är emellertid för närvarande så utformad att den utan utbyggnad med åtminstone en ny byrå kan omhändertaga ledningen av
naturvården. Eftersom båda styrelserna är enrådighetsverk, skulle särskilda bestämmelser få meddelas om handläggningen av naturvårdsärenden. I båda fallen skulle den främsta effekten bli att verkschefen i fråga skulle utvidga sitt redan maktpåliggande arbetsområde med ledningen av naturvården. En sådan kombination är knappast lämplig vid en tidpunkt då samhällets naturvårdspolitik skall nyorienteras och intensifieras. Vederbörande verks- chef skulle vid en dylik anslutning även automatiskt böra förordnas som ordförande i statens naturvårdsnämnd.
Utredningen har med anledning av de anförda betänkligheterna stannat för att förorda, att statens naturvårdsnämnd gives ställning som självstän- digt organ, lydande direkt under Kungl Maj:t (jordbruksdepartementet). Den obestridliga kompetens inom delar av naturvården, som de tidigare diskuterade myndigheterna besitter, bör emellertid, särskilt på länsplanet, komma naturvården till godo. Till denna fråga återkommer utredningen i det" följande. Utredningen anser vidare att alla möjligheter att åstadkomma besparingar bör tillvaratagas genom att lokalmässigt samordna naturvårds- nämnden med lämplig myndighet, som kanerbjuda allmän-administrativ service. Naturvårdsnämnden är ett så litet organ att det knappast vore ratio- nellt, att den ensam här alla sedvanliga fasta kostnader för ett ämbetsverk.
Utredningen vill emellertid framhålla, att förutsättningarna i framtiden för en samordning av statens naturvårdsnämnd med annan central myndig- het kan komma att förändras. Därest exempelvis ett nytt verk för samhälls- planering i vidare bemärkelse skulle komma att inrättas, anser utredningen att den centrala ledningen av naturvården bör infogas i detta nya verk. I avvaktan på en utveckling i antydd riktning är det emellertid nödvändigt att en statens naturvårdsnämnd inrättas.
3. Vissa speciella samordningsfrågor
Vid utarbetande av sitt förslag till organisation av statens naturvårdsnämnd har utredningen koncentrerat sig på att tillskapa ett organ som snabbt skulle kunna taga itu med de högaktuella naturvårdsfrågorna. På längre sikt har utredningen hållit möjligheten öppen att ansluta den centrala naturvårds— funktionen till ett nyinrättat organ för en samordnad samhällsplanering, om ett sådant kommer tillstånd. Mellan dessa alternativ. finns emellertid vissa möjligheter till partiella samordningar, som utredningen vill något närmare kommentera, även om de av olika skäl icke nu föranleder några förslag från utredningens sida. '
Utredningen har i kap 8 något berört det mycket nära samband som finns mellan" naturvård sådant området avgränsats i naturvårdslagen å ena sidan-samt jakt och viltvård å andra sidan. Detta samband har närmare kommenterats av domänstyrelsen i en till'statsrådet och chefen för jord- bruksdepartementet överlämnad promemoria av den 22 januari 1962,'vi1ken
överlämnats till utredningen för att tagas under övervägande vid fullgörande av dess uppdrag.
I promemorian erinrar domänstyrelsen inledningsvis om sitt ställnings- tagande till vissa förslag från svenska jägareförbundet rörande omorganisa- tion av de s k jaktvårdskonsulentdistrikten samt till sina yttranden angående norrländska vattenkraftutredningens betänkande och 1960 års betänkande rörande de statliga företagsformerna. I sistnämnda sammanhang utvecklar domänstyrelsen sin allmänna syn på tillsynen över jakten och jaktvården på följande sätt:
Ifråga om jakten och jaktvården må först erinras att förvaltningen av jakten och utövandet av jaktvården ej kan lösgöras från förvaltningen av skogarna. Domän- verket kommer därför under alla förhållanden att svara för denna verksamhet vad angår statens skogar och jordbruksdomäner. Den allmänna tillsynen över jakten och jaktvården i riket är däremot en administrativ uppgift och motiven för anknyt— ningen till domänverket äro numera betydligt svagare än tidigare. Som domän- styrelsen berört bla i underdånigt yttrande den 27 januari 1954 angående fram- ställning från Svenska Jägareförbundet rörande omorganisation av de s k jaktvårds- konsulentdistrikten och i yttrande den 3 februari 1958 angående den norrländska vattenkraftutredningens betänkande växer sig sambandet mellan viltvård och natur- vård allt starkare. Viltvården bör enligt styrelsens mening betraktas som en del av naturvården och jakten som ett medel att reglera viltstammen. Även om jakten bla på grund av sin flerstädes mycket stora betydelse för trivseln på landsbygden, fram— för allt för skogsbygdens befolkning, gärna vill betraktas som en självständig näringsgren hör den dock administrativt behandlas gemensamt med naturvården och liksom denna samordnas med skogsbruk och jordbruk. Enligt styrelsens mening bör detta — såsom styrelsen i nämnda yttrande föreslagit — ske genom inrättande av en särskild nämnd för naturskydds- och jaktfrågor. I samband därmed bör sty— relsen befrias från befattningen med allmänna jakt- och jaktvårdsfrågor.
Avslutningsvis förklarar sig domänstyrelsen alltjämt hysa den uppfatt- ningen att, därest ett nytt naturvårdsorgan kommer till stånd, den allmänna tillsynen över jakten och jaktvården i riket bör överflyttas till nämnda organ samt att denna fråga därför bör upptagas av 1960 års naturvårdsutredning.
Utredningen, som övervägt den av domänstyrelsen aktualiserade frågan, vill först helt instämma med styrelsen i dess allmänna syn på sambandet mellan naturvård och jaktvård. Utredningen vill emellertid erinra om att jaktlagstiftningen för närvarande är föremål för översyn inom 1949 års jakt- utredning. Jaktutredningen har visserligen framlagt åtskilliga delförslag i olika ämnen, men översynen är ännu icke avslutad. Naturvårdsutredningen håller före att frågan om den administrativa tillsynen över jakteoch jaktvård lämpligen bör tagas upp till behandling sedan lagöversynen verkställts och därmed en tidsenlig målsättning på detta område förverkligats. Om det vid denna tidpunkt skulle visa sig önskvärt att ansluta den administrativa till- synen över jakt och jaktvård till statens naturvårdsnämnd torde detta kunna Ske utan större svårigheter. Med hänsyn till här "anförda skäl har natur-
vårdsutredningen icke ansett sig ha möjlighet att nu framlägga några förslag i ämnet. Utredningen rekommenderar i stället att frågan tas upp till särskild prövning vid en senare tidpunkt.
Statens fritidsnämnd utövar sedan mer än tjugo år tillbaka en verksamhet av mycket stor betydelse för friluftslivet och därmed även indirekt för den sociala naturvården. Detta samband har kommit till uttryck i naturskydds- lagens tillämpningskungörelse, där i 19 & fjärde stycket stadgas att nämn- den skall höras i ärenden som rör fridlysning av område som naturpark.
Fritidsnämnden utgör statens rådgivande organ i frågor rörande fritidens utnyttjande för friluftsliv och har hittills främst sysslat med att utarbeta förslag om bidrag eller understöd ur fonden för friluftslivets främjande samt utöva viss kontroll över anvisade bidrag. Nämnden saknar egen tjänste- mannastab och disponerar endast en deltidsanställd sekreterare.
Sedan friluftsfonden tillskapades fro m budgetåret 1939/40 till och med budgetåret 1961/62 har på grundval av fritidsnämndens förslag fördelats omkring 25 miljoner kronor för olika ändamål. De helt dominerande bidrags- ändamålen har utgjorts av friluftsgårdar, semesterbyar och vandrarhem. Sporadiskt har även bidrag lämnats till fritidsreservat, varvid såväl staten som kommuner och organisationer förekommit som mottagare. — Avsätt- ningen till fonden för friluftslivets främjande har under senare år ökat och utgör för budgetåret 1962/63 1 800000 kronor. Av årets statsverksproposi- tion framgår att medlen främst skall komma till användning för att avhjälpa bristen på ändamålsenliga friluftsanläggningar, såsom tältplatser, frilufts- gårdar, raststugor och f jällstugor.
Det kommer uppenbarligen att råda ett nära samband mellan verksam- heten i statens fritidsnämnd och vissa delar av verksamheten i statens natur- vårdsnämnd. Vid det planmässiga utbyggandet av nationalparker och natur- reservat kommer att aktualiseras åtskilliga anläggnings- och utrustningsfrå- gor, kanske icke så mycket inom parkerna och reservaten som i deras rand- zoner. Skäl kan därför anföras för att de två nämndernas verksamhet skulle samordnas. Andra skäl talar emellertid mot en sådan samordning. Fritids- nämnden sorterar under handelsdepartementet, som även är huvudman för statens stöd åt turistnäring och turistpropaganda samt idrottsrörelsen. Fri- tidsnämnden har och bör ha en delvis annan sammansättning än den utred- ningen föreslagit för naturvårdsnämnden. Utredningen anser därför efter överläggningar med fritidsnämnden att det nu icke finnes anledning att aktualisera någon samordning av de två organen. I stället bör man bygga på ett nära samarbete mellan dem. Utredningen anser att den planmässiga utbyggnad av landets nationalparker och naturreservat, som den nya naturvårdsorganisationen i samverkan med kommunerna avses skola omhänderha, kan komma att bli av stor nytta för fritidsnämnden. Här- igenom erhåller fritidsnämnden nämligen ett underlag för sin investerings- politik på anläggningssektorn, som hittills saknats. Det kan heller knappast
från naturvårdshåll göras anspråk på andel i de medel, som fritidsnämnden nu disponerar. Det torde i stället vara så att det är angeläget att avsätt- ningarna till friluftsfonden ökas, så att det på anläggningssidan kan hållas jämna steg med utvecklingen på reservatavsättningens område. Utredningen utgår från att fritidsnämnden inom sitt verksamhetsområde tar de initiativ som kan bli aktuella vid ett förverkligande av naturvårdsutredningens för- slag. För att erhålla en renodlad gräns mellan verksamhetsområdena torde friluftsfonden icke böra tagas i anspråk för statens kostnader på grund av beslut enligt naturvårdslagen.
Såsom framgått av utredningens synpunkter på naturvårdens grundläg- gande karaktär och syfte (sid 150) kan ur systematiska synpunkter till naturvård i vidare bemärkelse mycket väl hänföras vattenvård i allmänhet, omfattande bla skyddet mot föroreningar av såväl de naturliga vattendragen som grundvattnet. Beröringspunkterna mellan naturvården i inskränkt be- märkelse och dessa verksamheter är många och viktiga. Det territoriella skyddet av stränder och skärgårdar ur både kulturell och social synpunkt kan bli meningslöst om man icke samtidigt kan förhindra att vattnet för- orenas. Den av utredningen förordade regleringen av grustäkterna i landet måste intimt sammankopplas med grundvattenskyddet. På vattenvårdens område behövs, liksom på naturvårdens, en samverkan mellan naturveten- skaplig, teknisk och juridisk sakkunskap för att åstadkomma rimliga lös- ningar. Alla verksamheterna är intimt förknippade med den fysiska sam- hällsplaneringen i stort.
Inom den praktiska vattenvården är det särskilt två organ, som natur- vårdsnämnden kommer att få anledning att nära samarbeta med, nämligen väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå—med dess regio- nala distriktsingenjörskontor samt den till fiskeristyrelsen anknutna vatten- vårdsnämnden och statens vatteninspektion. För närvarande är såväl lag- stiftningen på vattenvårdens område som vattenvårdens organisation föremål för översyn inom vattenvårdskommittén. Vid sådant förhållande har natur- vårdsutredningen saknat anledning att närmare befatta sig med hithörande frågor. Utredningen vill emellertid framhålla som sin åsikt att släktskapen ' mellan naturvård och vattenvård är så nära, att man i framtiden bör upp- märksamma varje möjlighet att på lämpligt sätt samordna verksamheterna eller i varje fall underlätta en samverkan mellan dem.
D. Länsstyrelsen som regionalt naturvårdsorgan
Länsstyrelsen kommer enligt utredningens förslag att få betydligt vidgade arbetsuppgifter på naturvårdens område. Länsstyrelsen skall sålunda svara för huvuddelen av inventerings- och planeringsarbetet, de flesta beslut enligt nya naturvårdslagen samt verkställigheten av besluten ända fram till ord-
nandet av vård och förvaltning av naturreservaten, kontrollen av att täkt- exploateringen följer upprättade planer o s v. För att sätta länsstyrelserna i stånd att fullfölja sina åligganden erfordras enligt samstämmiga remiss- yttranden ökade resurser både i fråga om personal och medel.
Flera olika förslag har väckts, hur personalförstärkningen i länsinstansen skulle kunna ske. Sålunda har framkastats tanken att länsstyrelserna skulle förses med särskilda befattningshavare för ändamålet, naturvårdsintenden- ter, att länsarkitektkontorens personal skulle förstärkas, att medel skulle anvisas till lokal naturvårdsförening för en heltidsanställd sekreterare m m. I diskussioner med utredningen har även påpekats att lantmäteriet, skogs- vårdsstyrelserna och landsantikvarieorganisationen på olika områden kan göra betydelsefulla insatser för naturvården i anslutning till sin ordinarie tjänsteutövning.
Det möter onekligen vissa svårigheter att organisera naturvårdsarbetet i länet efter någon enkel princip, beroende på att naturvårdssynpunkter bör beaktas i så många verksamheter. Ansvaret för naturvårdsarbetet i dess helhet torde emellertid icke kunna läggas annorstädes än i länsstyrelsen och då närmast i dess plansektion. Detta bör dock icke medföra att special- myndigheter med obestridlig kompetens inom delar av naturvårdsområdet avskärmas från verksamheten. Det är tvärtom önskvärt och lämpligt att deras insatser under länsstyrelsens ledning utökas och intensifieras. Till de viktigaste länsmyndigheterna i detta avseende räknar utredningen länsarki- tekten, överlantmätaren och den lokala lantmäteriorganisationen, lands- antikvarien samt länsjägmästaren med den lokala organisation han förfogar över. De nu nämnda fyra organen bör enligt utredningens mening ha perma- nenta uppgifter i naturvårdsarbetet och, i den mån så icke redan är fallet, bör länsstyrelsen kunna påkalla deras medverkan. Denna medverkan bör enligt utredningens uppfattning lämnas utan debitering av kostnader. Även andra länsorgan har betydelsefulla uppgifter inom naturvården eller berö- rande denna, exempelvis lantbruksnämnden, hushållningssällskapet, väg- direktören, distriktsingenjören för vatten och avlopp m fl. I vissa län, sär- skilt Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, torde över- jägmästarna komma att spela en betydande roll för naturvårdsarbetet med hänsyn till statsskogarnas omfattning där. Det är enligt utredningens upp- fattning nödvändigt och rationellt att i första hand utnyttja den redan till- gängliga expertisen i länet i ett väl samordnat lagarbete, innan andra per- manenta förstårkningsåtgärder vidtas.
Från flera länsstyrelser har betygats, att behov redan nu föreligger av särskilda naturvårdstjänstemän. Emellertid föreligger delade meningar eller osäkerhet om den kompetens, som bör krävas av vederbörande. Från vissa håll hävdas, att han bör vara akademiskt utbildad biolog, andra tror sig föredraga en lantmätare eller arkitekt. En länsstyrelse uttalar att veder- börandes formella kompetens icke är avgörande, eftersom arbetet i hög grad
kommer att behöva inriktas på samordning av olika experters synpunkter och samarbete med bla kommunala representanter.
Efter övervägande av denna fråga har utredningen funnit det vanskligt att på detta stadium förorda bestämda, allmängiltiga kompetenskrav för nya befattningar i länsstyrelsernas personalstat. Huvudsakliga anledningen här- till är, förutom de ovan refererade, divergerande åsikterna, att en befattning som naturvårdsintendent i länsstyrelse knappast bör tillsättas utan att läns- styrelsen först haft tillfälle pröva vederbörandes lämplighet för uppgiften. Det finns för närvarande ingen kategori av yngre tjänstemän, ur vilken naturvårdsintendenterna självklart skulle kunna rekryteras. Det kan under sådana förhållanden knappast vara tillrådligt att nu inrätta befattningar som naturvårdsintendenter.
I stället föreslår utredningen att medel anvisas för att länsstyrelserna skall kunna anlita särskild arbetskraft för förekommande större uppgifter. Sanno- likt kommer det därvid att visa sig att det i olika län erfordras olika slags sakkunniga, beroende på att naturvårdsarbetet har väsentligt olika inrikt- ning i skilda delar av landet. Efter någon tid torde tillräcklig erfarenhet ha vunnits rörande kompetenskraven på de tjänstemän, som bör ställas till länsstyrelsernas förfogande i naturvårdsarbetet. Därvid bör även prövas om behovet av särskilda naturvårdsintendenter lämpligen kan samordnas för grupper av lån. Väljes en sådan lösning torde befattningarna böra uppföras på naturvårdsstaten. Många skäl talar för att denna organisationsfråga löses i samband med den allmänna översynen av organisationen av samhällsplane- ringen. — Utredningen vill emellertid med bestämdhet understryka att medelsanvisningen till länsstyrelserna under inledningsskedet icke får till- mätas för lågt. Det torde befrämja smidighet i arbetet om anslaget i fråga av länsstyrelserna finge utnyttjas relativt fritt till såväl ersättningar till sakkunniga och övrigt arbetsbiträde som reseersättningar och expenser. Ut- redningen återkommer till storleken av medelsanvisningen till länsstyrelserna under kostnadsberäkningarna i kap 12.
I likhet med praktiskt taget samtliga länsstyrelser anser utredningen att anordningen med ett särskilt råd för naturvårdsfrågor i varje län bör bibehållas. Rådet bör benämnas naturvårdsrdd. _
Rådens sammansättning varierar fn avsevärt, från 7 upp till 18 leda- möter. En viss normalisering av deras sammansättning torde vara önskvärd.
Enligt utredningens förslag övergår naturvårdsarbetet i framtiden mer och mer till expertarhete på tjänstemannaplanet, styrt av långsiktig plane- ring. Härav följer att rådets väsentligaste uppgifter kommer att bestå i att deltaga i diskussionerna om den allmänna målsättningen för naturvården i länet, att därvid taga initiativ inom hittills försummade områden samt att avge yttranden i frågor av principiell innebörd. Rådet bör däremot icke belastas med yttranden i detaljärenden.
Den värdefullaste egenskapen hos de nuvarande naturskyddsråden ligger
enligt utredningens uppfattning däri, att de bildar ett diskussionsforum för berörda länstjänstemän och av naturvård särskilt intresserade lekmän eller Specialister. Härigenom får det allmänna medborgarintresset en möjlighet att göra sin röst hörd i länsinstansen. Vid utseendet av lekmannarepre- sentanterna bör beaktas att såväl tätorterna som landsbygden blir represen- terade. Härigenom synes nämligen åtskilliga kontroversiella frågor, som oundvikligen följer med en aktiv naturvårdspolitik, kunna få en allsidig belysning. Lekmannainslaget torde i övrigt främst böra bedömas med ut- gångspunkt från rent personliga kvalifikationer och icke som en fråga om representation för vissa lokala föreningar.
Utredningen har tidigare uttalat att fyra länstjänstemän, nämligen läns- arkitekten, Överlantmätaren, landsantikvarien och länsjägmästaren, bör permanent knytas till naturvårdsarbetet i länet. I vissa län gäller detta även överjägmästaren. På grund härav bör nämnda tjänstemän även ingå i rådet som ledamöter. Lekmannarepresentationen bör enligt utred- ningens uppfattning vara lika stor eller i regel fyra personer. Av dessa bör två representera tätortsbefolkningen och två landsbygdsnäringarna. Som sekreterare i rådet bör förordnas lämplig tjänsteman i länsstyrelsen. Det är enligt utredningens uppfattning en stor fördel om landshövdingen har möj- lighet åtaga sig vara ordförande i naturvårdsrådet.
Vid den skisserade sammansättningen av naturvårdsråden torde det vara praktiskt att tjänstemannadelen samt sekreteraren fungerar som arbets- utskott för beredning av större ärenden.
Från en remissinstans har påpekats, att länsstyrelsen, som har att besluta i naturvårdsärenden, borde vara obunden av rådets ställningstaganden. Ut- redningen förstår helt skälen till denna synpunkt, men anser icke att prin- cipen bör drivas så långt, att gemensamma diskussioner mellan rådgivande och beslutande instans förhindras. Ledamot av rådet, som i tjänsten har att taga ställning i ett naturvårdsärende ur en viss synpunkt, har alltid möjlighet att med hänvisning härtill avstå från att deltaga i rådets yttrande i ärendet.
Utredningen har icke ansett nödvändigt att i författning närmare reglera naturvårdsrådens sammansättning och arbetsuppgifter. De skiftande förhål— landena i olika län kommer "även i framtiden att motivera avsteg från de riktlinjer, som ovan skisserats. Rådens ställning kan även komma att radi- kalt påverkas av en eventuell reform av länsförvaltningen, varom utredning "pågår. I stället torde statens naturvårdsnämnd få befogenhet att meddela rådgivande anvisningar i ämnet.
E. Naturvården i kommunen
I gällande naturskyddslagstiftning intar kommunen en mycket undanskymd ställning. I tillämpningskungörelsen till naturskyddslagen stadgas" endast att
länsstyrelse, då fråga om fridlysning av naturpark uppkommer, i den mån, så prövas lämpligt skall bereda av frågan närmast berörda kommuner och samhällen tillfälle att yttra sig (13 5). Ett liknande förfarande föreskrives i samband med meddelande av förordnande om förbud mot täkt.
I verkligheten gör kommunerna redan nu en betydligt aktivare insats på naturvårdsområdet än den som direkt följer av naturskyddslagen. Detta sammanhänger främst med kommunernas ansvar enligt byggnadslagstift— ningen, strandlagen och hälsovårdsstadgan. Av kap 10 framgår hur nära sammanhanget i praktiken är mellan åtgärder enligt nämnda lagar å ena sidan och framför allt den sociala naturvården och landskapsvärden å andra sidan.
Utredningens allmänna riktlinjer för naturvården i framtiden accentuerar mycket påtagligt vikten av en aktiv kommunal insats. Detta sammanhänger främst med den vikt utredningen tillmätt den sociala naturvården och land—_ skapsvården. En annan viktig faktor är att utredningen betraktar natur— värden som en integrerande del av samhällsplaneringen i stort, ett område där kommunen har ett vittgående ansvar. Slutligen må påpekas att utred— nlngens förslag till naturvårdslag innehåller element från annan lagstift- ning, där kommunen redan nu har betydelsefulla uppgifter. Redan på nu- .mförda allmänna grunder framstår det som i det närmaste självklart att kommunens ansvar på naturvårdsområdet bör komma till klart uttryck i naturvårdslagen.
Utredningen övergår därefter till att närmare behandla på vad sätt och i vilka sammanhang kommunen enligt utredningens mening bör inkopplas i naturvårdsarbetet.
Enligt förslaget till naturvårdslag ankommer alla beslut enligt lagen på länsstyrelse eller Kungl Majt. Detta sammanhänger främst med det förhål- landet att kronan enligt lagen har det primära ekonomiska ansvaret för de ersättningar, som kan aktualiseras av besluten. I andra hand motiveras beslutsnivån av att flertalet viktigare beslut kräver överblick över en större region. Emellertid skall av nyss anförda omständigheter icke dragas den slutsatsen att kommunen saknar inflytande över de beslut som träffas. Av utredningens utkast till innehåll i en tillämpningskungörelse till den nya lagen (sid 341) framgår att utredningen förutsatt att berörda kommuner skall höras. före varje viktigare beslut enligt naturvårdslagen. Viktigast torde härvid vara avsättande av nationalpark och naturreservat, förord- nande om strandskydd eller landskapsskydd samt riktlinjerna för tillstånd. till täktverksamhet. Uppenbarligen kommer den beslutande myndigheten att taga den största hänsyn till de lokala önskemålen. Utredningen hyser den förhoppningen, att länsstyrelses beslut enligt naturvårdslagen ofta skall grunda sig på kommunala initiativ, som är så välmotiverade att de direkt kan realiseras.
I ett viktigt avseende har utredningen förutsatt en ny'form av samverkan
mellan staten och kommunerna i praktiskt naturvårdsarbete, nämligen vid avsättandet av naturreservat. Här förutsätter utredningen att stat och kom- mun tillsammans svarar för de kostnader som uppstår gentemot mark- ägarna. De allmänna riktlinjerna för statens bidrag till dessa kostnader utvecklas närmare i kap 12 (sid 410). Enligt utredningens bedömning kom- mer detta finansiella stöd att vara av avgörande betydelse för en aktiv kom- munal insats. Utredningen hyser förhoppningen att kommunerna i gengäld skall visa sig villiga att övertaga ansvaret för vård och förvaltning av dessa objekt. I här berörda typer av ärenden kommer det att finnas stort behov av och stort utrymme för interkommunal samverkan.
På strandskyddets och landskapsskyddets områden kommer att föreligga ett omfattande fält för kommunala insatser. Dessa inskränker sig icke till en medverkan för att få fram underlag för beslut om lämpliga åtgärder utan det är även önskvärt att kommunerna medverkar vid den fortlöpande kon- trollen av beslutens efterföljd. Kommuner med tillgång till teknisk expertis bör sålunda kunna åtaga sig erforderlig kontroll att tillåten täktverksamhet följer upprättade planer. För sistnämnda uppgift bör kommun kunna erhålla ersättning för sina självkostnader (jämför sid 431). Kommuner med tillgång till egen teknisk utrustning i form av maskinpark odyl bör även enligt utredningens uppfattning kunna åtaga sig uppgiften att på naturvårds— myndighetens bekostnad iordningställa nedlagda grustäkter i landskaps— vårdande syfte.
Sammanfattningsvis bör alltså kommunens uppgifter på naturvårds- området vara
att under länsstyrelsens ledning eller i enlighet med riktlinjer angivna av länsstyrelsen medverka vid inventering och planering, som erfordras som underlag för åtgärd enligt naturvårdslagen, främst avsättande av natur— reservat, förordnande till skydd för friluftslivet eller förordnande till skydd för landskapsbilden;
att träffa överenskommelse med andra berörda kommuner och länsstyrelsen om ekonomisk samverkan med kronan, främst vid avsättande av natur- reservat, men även vid andra åtgärder enligt naturvårdslagen, om skäl därtill föreligger;
att på uppdrag av länsstyrelsen åtaga sig ansvaret för vård och förvaltning av naturreservat, huvudsakligen för friluftsändamål;
att biträda länsstyrelsen vid den allmänna övervakningen och kontrollen av tillämpningen av meddelade beslut, främst rörande täktregleringen; samt
atti övrigt taga de initiativ till en förbättrad naturvård inom kommunen, som finnes påkallade.
Utredningen har särskilt övervägt, vilken kommunal myndighet som lämp- ligen skulle kunna anförtros de ovan skisserade uppgifterna. Många av dessa är nära besläktade med de uppgifter som nu ankommer på byggnadsnämnd. Emellertid förekommer även viktiga uppgifter, som rör ekonomi och för- valtning, och därför närmast hör hemma hos kommunalnämnd eller drätsel— kammare. Vidare är att märka att förhållandena måste variera avsevärt inom olika kommuner. Inom vissa kommuner finns redan nu specialnämn- der för friluftsfrågor o dyl. Utredningen har därför ansett att det borde vara en fördel att varje kommun finge frihet att anpassa sig till vad som är mest praktiskt för dess vidkommande. På nu anförda grunder har utredningen funnit sig böra föreslå, att det närmaste inseendet över naturvården inom kommunen utövas av kommunens styrelse eller av nämnd som fullmäktige bestämmer.
Enligt utredningens uppfattning är de arbetsuppgifter som enligt ovan skisserats för kommun rimligt avvägda för ett inledande skede av en aktiv naturvård enligt den nya lagen. På längre sikt kan det visa sig möjligt och önskvärt att utvidga kommunernas befogenheter och delegera beslutsfunk- tioner till kommunen. Den gällande byggnadslagstiftningen reserverar exem- pelvis ett betydligt större kompetensområde för kommunen än det som utredningen nu föreslår på naturvårdsområdet. Hithörande frågor torde lämpligen böra tagas under övervägande vid den förestående översynen av samhällsplaneringen och den likaledes aktuella ändrade kommunindel- ningen. Innan dessa större frågor lösts finns anledning att på naturvårds- området gå fram med viss försiktighet.
F. Särskilda organisatoriska frågor
1. Naturvården och vattenkraftutbyggnaden
Mlmttnna förutsättningar I utredningens direktiv har särskilt påpekats, att vattendomstolarnas behov av sakkunskap på naturvårdsområdet bör tillgodoses inom ramen för en ny organisation. Detta behov sammanhänger i första hand med de svåröverskåd- liga naturvårdsproblem, som aktualiseras i samband med den fortskridande utbyggnaden av landets vattenkraft. Sedan naturvårdsutredningen tillsattes, har på detta område dels vidtagits vissa reformer i vattenlagen, dels genom naturvårdsdelegationen utarbetats en översiktlig plan med hänsyn till natur- vårdsintresset för den fortsatta utbyggnaden av den statliga vattenkraften. Då dessa åtgärder i väsentliga avseenden kommer att verka styrande för bevakningen av naturvårdsintressena i vattenmålen i framtiden, vill utred-
ningen som en bakgrund för sina ställningstaganden i korthet erinra om deras innebörd.
Av grundläggande betydelse för bevakningen av naturvårdssynpunkter i vattenmål är uppenbarligen i första hand de regler i vattenlagen, enligt vilka domstolen har att bedöma verkningarna av ett vattenbyggnadsföretag. Dessa återfinnes, såvitt nu är fråga, i 2 kap 3 & andra stycket vattenlagen. Enligt den före den 1 juli 1961 gällande lydelsen skulle ett företag icke tillåtas, där genom byggande i vatten skulle förorsakas sådan bestående ändring av naturförhållandena, varigenom väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust för landets djur- eller växtvärld vore att befara. Genom lagändring som trätt i kraft nyssnämnda dag har orden »för landets djur- och växtvärld» utbytts mot »från naturskyddssynpunkt». I departementschefens motivering för denna ändring (prop 13/1961) anfördes följande:
Beträffande de intressen som avhandlas i andra styckets andra punkt bör jämk- ningar ske med hänsyn till nutida uppfattning om naturvård. Den moderna natur- vården eftersträvar ur vetenskapliga, kulturella, estetiska, sociala och ekonomiska synpunkter att för framtiden bevara den levande naturen och landskapsbilden. Det synes ej erforderligt att formulera lagtexten så, att i densamma vissa grenar av na- turskyddet — tex skyddet för landskapsbilden eller för djur- eller växtvärlden —- särskilt framhålles. Den tillståndsbevil jande myndigheten bör beakta alla betydande ingrepp i naturen, vartill en tillämnad vattenbyggnad kan befaras leda. I stadgandet torde alltså böra angivas de fall, då genom byggande i vatten skulle förorsakas sådan bestående ändring av naturförhållandena, varigenom väsentligt minskad trev- nad för närboende eller betydande förlust ur naturskyddssynpunkt är att befara. Det har även framförts förslag, att »annan avsevärd olägenhet för landsdelen» skall nämnas särskilt. Detta uttryck synes dock alltför obestämt och omfattande, och jag anser mig ej kunna förorda att det upptages i lagtexten.
Det torde sålunda vara fullt klart, att lagrummet kan anses innefatta en hänvisning till samhällets naturvårdspolitik i allmänhet sådan denna kom- mer till uttryck i naturvårdslagstiftningen och motiven till denna. Pröv- ningen är därmed väsentligt utvidgad i förhållande till den tidigare lydelsen och framhäver enligt utredningens mening särskilt behovet av en samman- fattande bedömning av återverkningarna på den levande naturen, landskaps- bilden och rekreationsintresset.
Genom lag om ändring i vattenlagen, som trätt i kraft den 1 januari 1962 (prop 154/1961, tredje lagutskottets utlåtande 29/1961), har ytterligare en reform vidtagits av betydelse i nu förevarande sammanhang, i det att kom- munerna — landskommuner, köpingar och städer — tillagts rätt att själv— ständigt föra talan i flertalet vattenmål för tillgodoseende av allmänna intressen inom orten. Någon inskränkning i kammarkollegiets behörighet att bevaka det allmännas talan i vattenmål har dock icke åsyftats med lag- ändringen. »
Utredningen har från allmänna utgångspunkter funnit anledning föreslå
att kommunen får ett betydande medansvar i naturvården. De arbetsupp- gifter, som därvid blir aktuella, har närmare utvecklats i föregående avsnitt av detta kapitel. Utredningens ställningstagande synes överensstämma väl med den refererade reformen i vattenlagen. Man torde sålunda kunna utgå från att lokala naturvårdsintressen, främst sådana som sammanhänger med behovet av friluftsområden och omsorgen om landskapsbild och miljö, primärt bevakas av vederbörande kommun.
Mellan naturvårdens representanter i naturvårdsdelegationen (jfr sid 379) å ena sidan samt vattenfallsstyrelsen å andra sidan har den 5 oktober 1961 ingåtts en överenskommelse om planeringen av vattenkraftexploateringen i vissa norrländska nederbördsområden. Överenskommelsen innefattar en pla- nering som är avsedd att följas av vattenfallsstyrelsen vid dess vattenkraft- exploatering och att beaktas. av de naturvårdande organen vid deras fram- tida behandling av exploateringsprojekten. Genom överenskommelsen kan självfallet ej åsidosättas den prövning, som åvilar vattendomstolarna eller som eljest följer av lag eller författning. Icke desto mindre har det bedömts som möjligt att på grundval av det material som förelegat göra en sådan allmän planering som överenskommelsen innefattar. Vattenfallsstyrelsen har kommenterat densamma på i huvudsak följande sätt.
Sammanlagt omfattar överenskommelsen 70 objekt (sjöar, forsar, älvsträckor), som naturvårdsdelegationen ansett vara av särskilt värde ur naturskyddssynpunkt. Av dessa 70 objekt har genom överenskommelsen 28 friställts för utbyggnad och 28 undantagits från utbyggnad, medan ställningstagandet uppskjutits beträffande 14 objekt, därav för 7 sådana till år 1966 och för 7 sådana till år 1971.
Till belysning av överenskommelsens ekonomiska innebörd för det statliga vatten- kraftintresset må anföras, att de statliga outbyggda vattenkrafttillgångarna inom det avhandlade området utgör ungefär 12 TWh/år (miljarder kWh per år). Härav har genom överenskommelsen ca 2 TWh undantagits från utbyggnad, beträffande ytterligare ca 2 TXVh har ställningstagandet uppskjutits, medan resterande ca 8 TWh har friställts för utbyggnad såvitt avser naturskyddsintresset.
Bland de från utbyggnad undantagna objekten utgör Vuojatätno i Stora Lule älv det viktigaste med hänsyn till produktionsförmåga, regleringsmöjligheter och utbyggnadskostnader.
Även en del av övriga undantagna objekt är gynnsamma från kraftekonomisk synpunkt, men det finns också åtskilliga, vars betydelse för kraftförsörjningen mera kan sägas vara att de utgjort en reserv på längre sikt.
Vad gäller uppskovsobjekten, har styrelsen i stort sett funnit det möjligt att under en begränsad tid insätta alternativa produktionsobjekt, utan att detta skulle innebära alltför kännbara olägenheter. Innan uppskovstiden är till ända, får en ny bedömning göras med utgångspunkt från den kännedom, som man då har om olika kraftkällors produktionsförmåga, och med de värderingar, som då befinns aktuella i fråga om naturskydd och andra allmänna intressen.
Ehuru den träffade överenskommelsen för vattenfallsstyrelsens del. innebär eko- nomiska uppoffringar av högst betydande storleksordning, har vattenfallsstyrelsen med hänsyn till angelägenheten och vikten av de intressen, som naturvårdsintres- senterna företrätt, ansett uppoffringarna böra göras. Det föreliggande resultatet
utgör enligt vattenfallsstyrelsens mening en med hänsyn till alla föreliggande om- ständigheter rimlig avvägning mellan de motstående intressena.
Överenskommelsen har anmälts av statsrådet och chefen för jordbruks- departementet i propositionen nr 126 år 1962 om avsättande av området Padjelanta i Norrbottens län till nationalpark mm och har i sin helhet intagits i propositionen som bilaga A. Departementschefen uttalar sin till- fredsställelse över att överenskommelsen kunnat komma till stånd och uttrycker förhoppningen att därigenom lagts en grund som gör det möjligt för berörda parter att senare uppnå enighet i enahanda spörsmål beträffande andra av våra vattendrag.
Av särskilt intresse i nu förevarande sammanhang är de objekt, som upp- förts på den sk uppskovslistan. Dessa objekt är fördelade i två grupper, en som avser uppskov till 1 januari 1966 och en som avser uppskov till 1 januari 1971. Rörande båda dessa grupper förutsätts fortsatta diskussioner och utredningar i delegationen eller organ som trätt i dess ställe. Till grup- pen 1966 har hänförts Partaure (Skellefte älv), Vapstälven (avrinner mot Norge), ett flertal objekt tillhörande Ångermanälven samt Åreälven (Indals- älven). Till gruppen 1971 har hänförts ett flertal objekt tillhörande Lilla Lule älv samt Tärnaån (Ume älv).
Av speciellt intresse är vidare överenskommelsens punkt 4, vari förutsättes att diskussionen fortsättes beträffande Torne, Kalix och Pite älvar, sedan dels nordiska vattenkraftkommittén framlagt rapport angående vattenkraf- tens utnyttjande i förstnämnda två älvar, dels preliminär utredning rörande Pite älv färdigställts av vattenfallsstyrelsen vilket beräknas kunna ske hösten 1962.
Natur-undersökningar i samband med vattenbyggnadsföretag Utredningar eller undersökningar rörande ett vattenbyggnadsföretags verk- ningar ur naturvårdssynpunkt kan aktualiseras i många olika sammanhang och på flera olika sätt. Med bortseende från i vilket sammanhang beslut eller överenskommelse träffas om sådana naturundersökningar torde dessa, med en viss schematisering, med hänsyn till sitt sakliga innehåll kunna indelas i tre huvudgrupper, nämligen
a) utredningar till grund för bedömning av ett företags tillåtlighet och lämpligaste utformning ur allmän naturvårdssynpunkt;
b) utredningar rörande åtgärder av landskapsvårdande karaktär som erford- ras för att neutralisera de negativa verkningarna av ett företag som till- låtes; samt
c) utredningar av dokumentariskt-inventerande karaktär som syftar till att för framtiden bevara kunskapen om ett försvinnande natur- eller kultur- element.
De undersökningar, som föregått den förenämnda överenskommelsen, har företagits i rent administrativ ordning och har syftat till en översiktlig plan för i första hand utbyggnaden av den staten tillhöriga vattenkraften med hänsyn till naturvårdsintresset. Detta slag av förberedande utredningsarbete —— som närmast är hänförligt till gruppen a —— torde bla resultera i att vissa objekt över huvud icke aktualiseras i vattendomstol. I ett konkret fall, vattensystemet Virihaure, Vastenjaure mfl sjöar, har överenskommelsen haft den praktiska effekten, att vattnen i fråga kunnat intagas- i national— parken Padjelanta, d v s givits det högsta skydd mot exploatering som gäl- lande lagstiftning över huvud medger. Beträffande de objekt, som i överens- kommelsen karakteriserats som »erforderliga för vattenfallsstyrelsens aktu- ella utbyggnadsplan», torde man ha anledning förutsätta att deras tillåtlig- het med hänsyn till verkningarna ur naturvårdssynpunkt icke kommer att ifrågasättas från det allmännas sida, då frågan kommer upp till behandling i vattendomstol.
Vissa naturundersökningar aktualiseras som förberedelse för vattenmål. Förfarandet regleras närmare i K K 24 april 1953 angående förberedelse av vissa företag enligt vattenlagen. Kungörelsen åsyftar i första hand att beträf- fande vissa större, närmare angivna typer av företag åvägabringa en över- läggning mellan företagaren å ena sidan och de myndigheter och organisa- tioner, som har att bevaka av före-taget berörda allmänna intressen, å andra sidan rörande företagets huvudsakliga planläggning m m. Enligt 5 å andra stycket kungörelsen ankommer det på kammarkollegiet att efter samråd med vattenrättsdomaren föranstalta om sådan särskild utredning, som kan anses erforderlig med hänsyn till företagets planering ur allmänna natur- skyddssynpunkter. I samband med förberedelserna för ett vattenmål kan även förekomma att sökandeparten föranstaltar om utredning för bedöm- ning av företagets tillåtlighet i naturvårdshänseende med begagnande av möjligheten att enligt 14 kap 5 & 2 mom vattenlagen i förväg få opartisk sakkunnig förordnad. De nämnda slagen av naturundersökningar torde i huvudsak kunna hänföras till grupp a.
Sedan ett vattenmål anhängiggjorts kan ytterligare material i naturvårds- frågor tillkomma såväl genom parter som genom sakkunniga, vilka förord- nats av vattendomstolen eller vattenrättsdomaren med stöd av 11 kap 45 & vattenlagen. Sådana utredningar kan göras både för att erhålla ytterligare underlag för bedömningen av tillåtlighetsfrågan och i syfte att få fram förslag hur n-ya anläggningar skall kunna inpassas i landskapet på ett estetiskt tilltalande sätt, hur olika förfulande ingrepp i övrigt skall kunna neutraliseras osv, således åtgärder av typen a och b. I detta skede kan även undersökningsarbeten av typen c bli aktuella.
Vad angår ordningen för naturvårdsfrågornas behandling i vattenmål åligger det enligt särskilda stadganden kammarkollegiet att i sådana mål föra talan för tillvaratagande av viss bygds intressen eller eljest för bevakan-
de av det allmännas rätt. Vid utförandet av sin talan såvitt avser det all- männa naturskyddsintresset brukar kollegiet, i varje fall då det gäller företag som innebär mera allvarliga ingrepp i naturen, ofta åberopa yttranden som kollegiet inhämtat från svenska naturskyddsföreningen, samfundet för hem- bygdsvård eller vetenskapsakademien. Undantagsvis torde det även ha hänt att dessa sammanslutningar efter förordnande av vattendomstolen eller vattenrättsdomaren jämlikt 11 kap 45 % vattenlagen avgivit sakkunnig- utlåtanden i målet. För dokumentariska undersökningar av typ c — vilka många gånger efter åtagande utföres genom sökandens försorg —— kräves i regel sakkunskap av speciellt slag. Bortsett härifrån förekommer det i betydande utsträckning att naturvårdsfrågor avgöres av vattendomstolen utan att särskild sakkunskap anlitats. Detta torde framför allt gälla vatten- byggnadsföretag beträffande vilka allvarligare motsättningar i fråga om hänsynen till naturvårdsintresset ej framkommit samt företag vars verk- ningar ur denna synpunkt inte är alltför ingripande. Vid vattendomstolarna torde förmärkas vissa svårigheter att i önskad omfattning tillgodose behovet av sakkunniga i naturvårdsfrågor; den sakkunskap de nämnda samman- slutningarna representerar anses vanligen — med hänsyn till dessas starka engagemang för naturvårdsintressen och funktion som expertorgan på den partssida kammarkollegiet företräder — icke böra tagas i anspråk för ändamålet.
Utredningens förslag Betydande meningsmotsättningar kan uppstå om hur vittgående naturunder- sökningarna i samband med vattenkraftutbyggnader bör vara och om vilken inriktning undersökningarna bör givas. Sedan förfarande inför vattendom— stol inletts ankommer frågans avgörande ytterst på domstolen. Utredningen anser sig med anledning härav i förevarande hänseende huvudsakligen böra inskränka sig till att anlägga vissa allmänna synpunkter beträffande det utredningsarbete, som hittills bedrivits i samråd mellan naturvårdsdelega- tionen och vattenkraftsintressena och som kan leda fram till att vissa objekt över huvud icke aktualiseras, d v s icke kommer under vattendomstols pröv- ning. Sistnämnda slag av utredningar avser närmast, hur staten själv bör utnyttja sina egna naturtillgångar. Det kan ju med fog göras gällande att staten i högre grad än enskilda bör beakta samhällets behov på längre sikt av en klok hushållning med naturtillgångarna.
Utredningen vill först erinra om att regelmässigt en mångfald samhälleliga intressen aktualiseras i samband med en större vattenkraftutbyggnad. Själva initiativet är ett utslag av ett betydande samhällsintresse, nämligen kraft- försörjningen. I fråga om motstående samhällsintressen, som erfordrar sär- skilda undersökningar, återkommer i de senare årens utbyggnadsplaner regelmässigt utbyggnadens inverkan på befolknings- och bosättningsförhål- landen, jordbruk, skogsbruk, renskötsel, fiske, kommunikationer, naturför-
hållanden, kulturförhållanden, turistväsendet, kommunala intressen mm. Det kan i detta sammanhang icke å priori hävdas att verkningarna ur natur- vårdssynpunkt är betydelsefullare eller mera vittgående än exempelvis verk- ningarna på näringsliv och arbetsmarknad. Den slutliga bedömningen måste alltid bli en avvägning mellan samhällsintressen av olika slag. Härav följer enligt utredningens uppfattning att omfattningen och grundligheten av en naturundersökning för bedömningen av frågan om ett vattenbyggnadsföretag bör komma till stånd i princip skall avvägas med hänsyn till den metodik, som tillämpas rörande utredningar om återverkningar beträffande övriga samhällsintressen. Ur dessa synpunkter torde naturundersökningarna böra ges karaktären av kvalificerad, översiktlig bedömning av återverkningar på den levande naturen, landskapsbilden och rekreationsintresset och huvud- sakligen inriktas på sammanhang, där väsentliga intressen står på spel. Utredningen hyser goda förhoppningar om att den föreslagna nya natur- vårdsorganisationen skall kunna utforma denna delvis nya undersöknings- metodik i samverkan med vattenkraftsintressenterna och därmed fortsätta och vidareutveckla det grundläggande arbete som hittills gjorts inom natur- vårdsdelegationen. Den nya naturvårdsorganisationen är så uppbyggd, att den erfarenhet och sakkunskap, som länsstyrelser och kommuner besitter, automatiskt blir utnyttjad.
Liknande synpunkter torde böra anläggas beträffande sådana naturunder- sökningar i vattenmål som syftar till att ge underlag för prövningen av ett vattenbyggnadsföretags tillåtlighet ur naturskyddssynpunkt enligt reglerna .i 2 kap 3 % andra stycket vattenlagen.
Enligt utredningens principiella målsättning bör stor omsorg ägnas åt landskapsplaneringen i samband med vattenkraftutbyggnad och alla nega- tiva verkningar bör i möjligaste mån neutraliseras eller kompenseras med positiva åtgärder. På detta område har under senare tid lagts ned stora kostnader och förtjänstfulla resultat har även uppnåtts. Enligt utredningens uppfattning är det dock av stor betydelse att kommuner och länsstyrelser blir aktivt inkopplade på detta område på grund av arbetsuppgifternas nära sammanhang med främst planeringen enligt byggnadslagen. Utredningen anser sålunda att utformningen av de landskapsvårdande åtgärderna i sam- band med vattenkraftutbyggnader är en huvuduppgift för kommunen vid dess bevakning av allmänna intressen inom orten.
Vad särskilt beträffar undersökningar av typ c, dokumenteringen av ett försvinnande natur— eller kulturelement, torde dessa i högre grad än övriga undersökningar kräva medverkan av vetenskapligt utbildad arbetskraft. Någon allmän norm för hur dessa arbetsuppgifter skall lösas, torde icke kunna uppställas. Kravet på dokumentation drives ibland mycket långt. Enligt utredningens uppfattning torde även dessa åtgärder främst böra sättas in på objekt, som ur vetenskaplig eller allmänkulturell synpunkt obestridligen är av framträdande intresse.
Innan utredningen övergår till att diskutera, hur behovet av sakkunskap för utredningsarbeten rörande aktuella vattenbyggnadsföretag lämpligen bör tillgodoses, vill utredningen något uppehålla sig vid den sannolika omfattningen på längre sikt av vattenkraftutbyggnaden i landet. Det har från naturvårdens företrädare under senare år gjorts gällande att det ur samhällets synpunkt vore lämpligt att kraftförsörjningen i högre grad än vad hittills varit fallet baserades på andra energikällor än vatten- kraften och att om så skedde åtskilliga ännu orörda vattendrag skulle kunna sparas för framtiden. Utredningen vill i denna fråga först påpeka, att problemställningen i fråga kontinuerligt är föremål för uppmärk- samhet hos kraftintressenterna och att vattenfallsstyre-lsen för den stat- liga sektorns del i mars 1962 publicerat en preliminär bedömning av sina utbyggnadsplaner på längre sikt (Vattenfall, mars 1962, s 2 ff).
Av prognosen framgår att styrelsen redan nu räknar med en kraftig minskning av utbyggnadstakten på vattenkraftssidan fram till 1975 och att i stället en ökad värmekraftutbyggnad kommer att ske. Härigenom under- lättas även introduktionen av kommersiell atomkraft i landet. Det betonas att de presenterade riktlinjerna icke innebär ett fastlagt handlingsprogram.
Såvitt utredningen kunnat finna är det icke nu sannolikt, att inom den statliga sektorn inom överskådlig tid aktualiseras andra vattenbyggnads- projekt än de som omfattas av överenskommelsen med naturvårdsdelega— tionen 1961, vilken enligt vad ovan anförts numera får anses ha karaktären av allmänna riktlinjer, godkända av statsmakterna. En reservation bör emellertid göras för en eventuell utbyggnad av Pite älv samt för Torne och Kalix älvar. En utbyggnad av sistnämnda älvar har på grund av sin karaktär att beröra även Norge och Finland utretts inom den sk nordiska vatten- kraftkommittén. Det framgår emellertid av den i december 1961 publicerade utredningen i sistnämnda ärende att utbyggnadskostnaderna i stort sett är högre än för andra svenska utbyggnadsobjekt. Det framstår därför knappast såsom något för dagen aktuellt intresse för Sverige att påskynda en total utbyggnad av dessa älvar.
Även om osäkerhet föreligger om vilka projekt som kan komma att aktualiseras av enskilda kraftintressen, måste dock slutsatsen av vad nyss anförts bli att naturundersökningar i samband med vattenkraftutbyggnader icke är någon för all framtid bestående naturvårdsuppgift utan att det snarare är fråga om en uppgift, som visserligen har stor omfattning under 60-talet, men som därefter kan förväntas snabbt avtaga. Det bör emellertid tilläggas, att även anläggning av värmekraftverk och framför allt atom— kraftverk kan föranleda bevakningsuppgifter för naturvårdsorganen, men av delvis annan karaktär.
Av den föregående framställningen har framgått, att vattenkraftutbygg— naden aktualiserar en rad olika arbetsuppgifter i skiftande sammanhang för naturvården. Flertalet av dessa bör lösas med beaktande av att de utgör
delfrågor i en judiciell procedur. I sistnämnda hänseende bör framhållas, att utredningen icke funnit det möjligt eller av behovet påkallat att disku- tera några ändringar i vattenlagen i fråga om de materiella villkoren för företags tillåtlighet. I detta hänseende har som förut nämnts nyligen vid- tagits betydelsefulla ändringar, om vilkas effekt i praktiken ännu föga erfarenhet föreligger. Det kan under sådana förhållanden knappast göras gällande att ytterligare reformer av vattenlagen är omedelbart påkallade ur naturvårdssynpunkt.
Då det gäller den judiciella behandlingen av naturvårdsfrågor i samband med vattenbyggnadsföretag och den funktion som därvid bör tillkomma den av utredningen föreslagna statens naturvårdsnämnd ligger det nära till hands att göra jämförelser med den ordning som för närvarande tillämpas i vattenmål berörande fisket och vattenvården. I mål som avser byggande i vatten skall vattenrättsdomaren enligt 11 kap 36 % vattenlagen översända ett exemplar av ansökningshandlingarna till fiskeristyrelsen, vilken om fiskeri- intresse finnes röna inverkan av företaget förordnar fiskeritjänsteman att avgiva yttrande till vattenrättsdomaren rörande verkningarna ur nämnda synpunkt och åtgärder som kan erfordras till skydd för fisket. Om sådant yttrande inte kan avgivas utan undersökning på platsen ankommer det på vattenrättsdomaren att uppdraga åt nyssnämnde eller annan av fiskeri- styrelsen föreslagen tjänsteman att åt vattendomstolen verkställa undersök- ning och avgiva utlåtande som sägs i 11 kap 45 % vattenlagen. Den utred- ning och de förslag som härvid framlägges rörande det allmänna fiskeri- intresset åberopas regelmässigt av kammarkollegiet vid utförandet av dess talan i förevarande hänseende. Det förekommer även i stor utsträckning att fiskeristyrelsens sötvattenslaboratorium samt fiskeriintendenter och andra fiskeritjänstemän förordnas att utföra sakkunnigutredningar rörande före- tagets inverkan på enskilt fiske. Ansökningshandlingarna i mål som gäller tillstånd till avledande av kloakvatten eller industriellt avloppsvatten enligt 8 kap vattenlagen ävensom annat företag som kan antagas leda till ökad vattenförorening skall jämlikt stadgande i 11 kap 36 % vattenlagen över- sändas till statens vatteninspektion, vilken enligt en lag av den 30 november 1956 övar tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden inom riket till motverkande av vattenförorening. Vatteninspektionen avger där- efter yttrande i målet med förslag till åtgärder. I vattenmålet framställer vanligen kammarkollegiet yrkanden i överensstämmelse med inspektionens förslag. Enligt nämnda lag äger vatteninspektionen även befogenhet att själv föra talan hos vattendomstolen.
Otvivelaktigt kan vissa skäl anföras för att bereda den planerade natur- vårdsnämnden en ställning i vattenrättsprocessen motsvarande den som för närvarande intages av fiskeristyrelsen eller vatteninspektionen. Härför talar framför allt nämndens egenskap av ett centralt naturvårdsorgan med upp- gift att bevaka naturvårdens utveckling i riket. En dylik ordning skulle
innebära att ansökningshandlingarna i flertalet mål angående vattenbygg- nadsföretag av vattenrättsdomaren översändes till naturvårdsnämnden som, i regel efter undersökning på platsen, hade att avge yttrande i naturvårds- frågorna. Därefter finge den talan för det allmänna naturvårdsintresset var- till yttrandet kunde föranleda föras antingen av kammarkollegiet eller av nämnden själv.
Enligt utredningens mening kan emellertid vägande invändningar riktas mot att fast inordna nämnden i vattendomstolsproceduren på det sätt som skisserats. Såsom framgår ovan av redogörelsen för naturvårdsorganisatio- nens principiella uppläggning (sid 373) kommer naturvårdsnämndens verk- samhet väsentligen att vara inriktad på andra arbetsuppgifter än natur- vårdsfrågor i vattenmål. Om nämndens hörande göres obligatoriskt i alla vattenmål vari naturvårdsintresse av någon betydelse beröres torde en kraf- tig förstärkning av organisationens resurser jämfört med utredningens för- slag bli nödvändig. Naturvårdsnämndens främsta uppgift i samband med vattenkraftutbyggnader bör enligt utredningens uppfattning vara att i sam- råd med andra myndigheter verka för en översiktlig planering av utnyttjan- det av våra naturtillgångar på längre sikt med hänsyn till naturvårdsintres- set. I detta hänseende bör nämnden ha goda förutsättningar att direkt övertaga naturvårdsdelegationens hittills bedrivna arbete. Vidare synes det angeläget att nämnden beredes tillfälle att avge yttrande beträffande de mycket stora vattenutbyggnadsföretagens verkningar ur naturvårdssyn- punkt. I vad avser detaljplaneringen av åtgärder i fråga om sådana företag eller bedömandet av naturvårdsfrågor i samband med andra företag torde däremot naturvårdsintresset merendels kunna behörigen tillgodoses utan nämndens medverkan.
Härtill kan läggas en annan synpunkt. Enligt utredningens förslag avses
'naturvårdsnämnden komma. att deltaga i samhällsplaneringen på ett helt annat sätt än fiskeristyrelsen och vatteninspektionen, varvid nämnden har att beakta även andra samhällsintressen än naturvården. Med hänsyn här- till framstår det som ett önskemål att nämnden i den mån den biträder i vattenmål så långt möjligt beredes ställning som ett opartiskt organ, vars verksamhet icke präglas av ett alltför ensidigt hävdande av naturvårdens intressen.
Vid övervägande av anförda omständigheter har utredningen stannat för att föreslå att naturvårdsnämnden skall kunna åtaga sig förordnande som sakkunnig i vattenmål jämlikt 11 kap 45 % vattenlagen men däremot icke obligatoriskt medverka i mål, vari naturvårdsfrågor beröres, på motsva- rande sätt som de två nämnda myndigheterna. Önskemålet att trygga viss medverkan från nämndens sida i fråga om de mycket stora vattenutbygg— nadsföretagen bör enligt utredningens mening tillgodoses på det sättet att nämnden övertar kammarkollegiets nuvarande uppgift att under det ur planeringssynpunkt viktiga förberedelsestadiet för dylikt företag efter sam-
råd med vattenrättsdomaren föranstalta om sådan särskild utredning som kan anses erforderlig med hänsyn till företagets planering ur allmänna naturskyddssynpunkter. Föreskrift härom föreslås införd i 5 % andra stycket förberedelsekungörelsen. I fråga om dylik utredning synes samråd även böra ske med kammarkollegiet och företagaren. Underrättelse om företaget bör tillställas nämnden genom länsstyrelsens försorg.
Den föreslagna ordningen innebär ej någon ändring i kammarkollegiets nuvarande uppgift i vad avser bevakningen av naturskyddsintresset i vatten- mål. För utförandet av talan vid vattendomstol erfordras juridisk expertis av just den art som är representerad i kammaradvokatfiskalsämbetet och som torde böra sammanhållas där på grund av de många viktiga övriga uppgifter, som åvilar ämbetet.
Som förut nämnts har kammarkollegiet hittills vänt sig till samfundet för hemhygdsvård, svenska naturskyddsföreningen och vetenskapsakademien vid behov av sakunderlag för talans utförande. Detta sammanhänger med att de nämnda organen i naturskyddslagens tillämpningskungörelse angivits som sakkunnigorgan. Sistnämnda bestämmelser erfordras ej längre, sedan en central naturvårdsinstans inrättats. Det bör dock självfallet alltjämt stå kollegiet fritt att höra de intressen kollegiet finner lämpligt. Yttrande bör uppenbarligen även kunna begäras från naturvårdsnämnden. Härvid bör dock uppmärksammas att det med hänsyn till nämndens föreslagna funk— tion som sakkunniginstans för vattendomstolarna synes angeläget att sådana yttranden endast infordras i begränsad omfattning och att de yttranden som avgives inskränkes till att avse faktiska förhållanden. Särskilt i fall då utfärdande av sakkunnigförordnande jämlikt 11 kap 45 % vattenlagen är att förvänta i målet synes kollegiet böra undvika att självt vända sig till nämnden. Har så skett torde det nämligen — trots nämndens ställning som självständigt statligt fackorgan — med hänsyn till innehållet i 40 kap 2 5 rättegångsbalken ofta framstå som mindre lämpligt att naturvårdsnämnden förordnas som sakkunnig i målet. Enligt utredningens mening bör natur- vårdsnämndens huvudsakliga uppgift i anhängiggjorda vattenmål vara att tjänstgöra som sakkunniginstans åt vattendomstolarna. Då sakkunnigför- ordnande ifrågakommer, torde detta i allmänhet komma att meddelas i ett tidigt skede av målet. Kammarkollegiet — som har möjlighet att hos vatten- domstolen begära att sakkunnig i naturvårdsfråga förordnas i målet för den händelse förordnande ej utfärdas ex officio — kan, sedan naturvårds- nämndens yttrande inkommit, i likhet med övriga parter använda detta som underlag för sin argumentation vid domstolen. I fråga om sådana större företag som omfattas av förberedelsekungörelsen måste viss utred— ning i förevarande hänseende i regel antagas stå till parternas förfogande genom den utredning nämnden på detta stadium skall föranstalta om.
Redan av 2 % förslaget till naturvårdslag framgår att statens naturvårds- nämnd skall representera högsta sakkunskap under Kungl Maj:t på natur-
vårdsområdet. Allmänt sett måste det för vattendomstolarna framstå som en avsevärd förbättring av rådande läge att få tillgång till denna sakkun- skap. Möjligheten att uppdraga åt naturvårdsnämnden att utföra sakkunnig- undersökningar synes av vattendomstolarna böra begagnas företrädesvis då frågan om ett företags tillåtlighet är beroende av bedömningen av dess inverkan på naturförhållandena samt då en kontroversiell naturvårdsfråga eljest har stor räckvidd eller intrikat karaktär.
I den mån vattendomstolen i andra fall anser sig ha behov av särskild sakkunskap på förevarande område torde med stöd av 11 kap 49 % vatten- lagen yttrande kunna inhämtas från länsstyrelsen, som enligt utredningens förslag skall få viktiga funktioner beträffande naturvården i länet, eller till sakkunnig förordnas lämplig person som anvisas av naturvårdsnämnden. Det senare förfaringssättet torde få tillgripas inte minst i fråga om doku- mentariska undersökningar. I stor utsträckning torde den sakkunskap som finnes företrädd inom vattendomstolen liksom hittills vara tillfyllest för att garantera en tillfredsställande behandling av uppkommande naturvårds— frågor. Detta gäller inte minst sådana fall där naturvårdsintressets sociala aspekt är av dominerande betydelse. Naturvårdsfrågor torde under målets handläggning ofta erhålla värdefull belysning genom material som fram- lägges av enskilda parter, kommuner och lokala naturvårdsorganisationer.
Av gällande regler följer att kostnad för naturundersökningar som företa- ges enligt förberedelsekungörelsen samt på grund av förordnande enligt 11 kap 45 & eller 14 kap 5 5 2 mom vattenlagen skall gäldas av sökandeparten. Detsamma gäller enligt rättspraxis särskild utgift och kostnad som kammar- kollegiet fått vidkännas för dylik utredning. För myndighets yttrande jäm- likt 11 kap 49 % vattenlagen torde däremot kostnader i regel icke påföras part.
Vid utförandet av naturundersökningar i samband med vattenmål har naturvårdsnämnden att taga vederbörlig hänsyn till de önskemål rörande utredningsmaterialets omfattning och beskaffenhet som kan framställas från vattendomstolens sida. Nämnden bör, beroende på ärendets art, själv svara för de ytterligare kontakter, exempelvis vetenskapliga, som i det aktuella fallet kan vara av betydelse. Det ligger vidare i sakens natur att nämndens ställningstagande även grundas på vederbörande regionala och lokala naturvårdsorgans upplysningar och synpunkter, liksom att nämnden söker samordna lokala och regionala intressen med riksintressen. Enligt utredningens uppfattning har förfarandet hittills kännetecknats av bristen på en sammanfattande syntes vid bedömningen av naturvårdsintresset, en brist som nu torde kunna avhjälpas.
Det ankommer givetvis på naturvårdsnämnden att administrera och leda det utredningsarbete nämnden har att utföra i samband med vattenmål. Det är emellertid helt uteslutet att nämnden i sin egen personalstat skulle kunna upprätthålla en ständig beredskap för att tillgodose alla uppträdande
utredningsbehov. Detta är för övrigt uteslutet redan av den anledningen att det icke låter sig i förväg överblickas vilket slag av specialkunskap framtida vattenbyggnadsärenden kan aktualisera. I stället torde nämnden böra för ett aktuellt ärende sammansätta en för uppgiften lämpad arbetsgrupp av specialister. Det för en dylik verksamhet bästa organisationsunde-rlaget torde vara att inrätta ett särskilt förslagsanslag under statens naturvårds- nämnd, som formellt upptages med ett mindre belopp, exempelvis 1 000 kronor, och vars verkliga volym bestämmes av de medel, som sökande- parten antingen på grund av åläggande från vattendomstolen eller genom frivilligt åtagande ställer till förfogande. Utredningen föreslår därför att ett sådant anslag inrättas efter mönster av exempelvis anslaget för fiskeri- styrelsens undersökningar inom sötvattenslaboratoriet. Utredningen har icke förutsett något behov av att med dessa anslagsmedel inrätta några extra ordinarie befattningar.
Vid alla slag av naturundersökningar i samband med vattenbyggnadsföre- tag bör enligt utredningens mening även kulturminnesvårdens intressen i erforderlig utsträckning bevakas. Vid organiserandet av erforderliga fält- undersökningar bör därför samverkan ske centralt med riksantikvarie- ämbetet och regionalt med landsantikvarien.
2. Naturvårdsupplysningen och organisationerna
I sina allmänna riktlinjer för naturvården i landet (sid 166) har utredningen framhållit att det för att samhällets insatser på naturvårdsområdet skall bli fruktbärande är av utslagsgivande betydelse att alla medborgargrupper kommer till insikt om det ansvar, som vilar på den enskilda människan vid vistelse i naturen. Detta ansvar avser dels hänsynen mot den levande natu- ren, dels hänsynen mot markägarna och landsbygdens näringsliv över huvud. Naturvårdsupplysningen bör sålunda icke enbart taga sikte på att meddela vissa fundamentala kunskaper om växt- och djurliv och det bio- logiska sammanhanget i stort utan även att sprida kännedom om jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske m m. Vidare finns ett klart sammanhang mellan naturvård och friluftsliv i allmänhet. Det är därför riktigt att naturvårds- upplysningen även tar upp frågan om naturens betydelse för människans fysiska och psykiska hälsa, d v s propagerar för naturens rekreationsvärden.
Det ligger i sakens natur att naturvårdsupplysningen främst bör inriktas mot tätortsbefolkningen, då det är denna som främst »exploaterar» naturen. Det är realistiskt att utgå från att denna stora befolkningsgrupp — på sikt inemot 80 % av landets befolkning — ännu icke på långt när har fått insikt och mognad att uppträda i naturen på rätt sätt. Här föreligger alltså en folkuppfostringsuppgift av stora dimensioner.
Om naturvårdsupplysningen skall kunna nå alla och ge" goda resultat, måste den begagna sig av de effektiva upplysnings- och propagandamedel
som numera står till buds. Hit hör bl a dags- och veckopress, radio, television och film. Inom naturvårdsupplysningen måste även organiseras mera kvali— ficerade inslag, som tar sikte på att vidareutbilda ungdomsledare, lärare och fackmän av olika slag, som i sin verksamhet kommer i kontakt med natur- vårdsfrågor. Härvid kommer delvis andra medel till utnyttjande, ex upp- satser i fackpressen, föreläsningar, kurser, pedagogdagar, utställningar o s v. All erfarenhet tyder på att stor omsorg måste nedläggas på att utarbeta program, samla och systematisera åskådningsmaterial o s v. På detta område är av speciell vikt att i tid bibringa den uppväxande ungdomen naturvett. Härvidlag kommer naturvården att vara starkt beroende av en positiv sam— verkan med allmänna skolväsendet liksom med de stora ungdomsorganisa- tionerna med inriktning på friluftsliv. De effektivaste kanalerna till den vuxna befolkningen torde representeras av de stora folkrörelserna med olika former av friluftsliv och samhällsfrågor på sitt program. Bland befintliga organisationer, som sedan lång tid tillbaka gjort en aktiv insats på området. märks i första hand svenska naturskyddsföreningen och samfundet för hembygdsvård. De kan i nu förevarande sammanhang betraktas som specialistorgan på området.
De två naturvårdsorganisationerna åtnjuter redan nu visst statligt stöd för sin verksamhet. Av det under nionde huvudtiteln upptagna anslaget Bidrag till svenska naturskyddsföreningen mfl, som för budgetåret 1962/63 upptagits med 150000 kronor, kommer att under nämnda budgetår utgå anslag till naturskyddsföreningen med 75000 kronor och samfundet med 65 000 kronor. Sedan en följd av år har naturskyddsföreningen även erhål— lit bidrag ur jaktvårdsfonden med betydande belopp.
Vad beträffar stödet i framtiden till de ideella organisationerna har utredningen icke funnit anledning att nu föreslå några fasta normer, grun- dade på organisationernas hittillsvarande verksamhet. Vid bifall till utred— ningens förslag kommer att inledas ett aktivt skede i svensk naturvård, kännetecknat av kraftigt ökade insatser från samhällets sida. Det är att förmoda att denna utveckling även kommer att inverka avsevärt på de ideella organisationernas uppbyggnad och inriktning. Det tillkommer emel- lertid helt organisationerna själva att besluta härom. Under sådana förhål- landen bör nu organisationernas fortsatta utveckling och insatser allmänt tryggas men ställning till det konkreta stödets omfattning avgöras först sedan deras anpassning till det nya skedet verkställts.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att anslaget i fråga ombetitlas till Naturvård: Bidrag till naturvårdsupplysning mm och upptages med 300 000 kronor. Utredningen vill särskilt understryka att detta belopp längre fram, då upplysningsverksamheten fått fastare former, kan behöva väsent- ligt utökas. Anslagets fördelning bör göras av Kungl Maj:t på förslag av statens naturvårdsnämnd efter överläggningar med berörda organisationer. Utredningen har förutsatt att anslaget icke skall komma till användning
för verksamhetsområden inom organisationerna som är eller enligt allmänna grundsatser bör vara självfinansierande, exempelvis uppdragsverksamhet. Allmänt sett är det en fördel ur statens synpunkt om organisationerna visar sig beredda till en nära samverkan i de av staten understödda uppgifterna. Även andra organisationer än de nyss nämnda bör ur anslaget kunna åtnjuta stöd för upplysningsverksamhet inom naturvårdsområdet. — Vid avväg- ningen av anslagets storlek har utredningen utgått från att naturskydds- föreningen, liksom hittills, skall erhålla särskilt bidrag ur jaktvårds-fonden.
Ur det nuvarande anslaget utgår för budgetåret 1962/63 även ett bidrag till vetenskapsakademien å 10 000 kronor avsett för dess naturskyddskom- mitté. Enligt utredningens förslag övertas de funktioner naturskyddskommit- tén hittills fyllt av statens naturvårdsnämnd och, i väsentligt utbyggda for- mer, av ett särskilt målforskningsorgan. Något vidare understöd åt veten— skapsakademien synes därför icke aktuellt. Om akademien även i fortsätt- ningen vill uppehålla en verksamhet inom det vetenskapliga naturskyddet bör denna enligt utredningens mening inrymmas i akademiens ordinarie budget och medel äskas för ändamålet under ecklesiastikdepartementets huvudtitel.
G. Den nya naturvårdsorganisationens ikraftträdande
Vid bifall till utredningens förslag i olika hänseenden kommer att inledas ett i jämförelse med nuvarande förhållanden mycket aktivt skede i svensk naturvård. De ansvariga myndigheterna kommer därför att utsättas för mycket hårda påfrestningar i ett inledande skede. Utredningen behöver i detta avseende endast hänvisa till det omfattande utrednings- och planlägg- ningsarbete som förutsatts för genomgång av äldre och tillskapande av nya nationalparker och naturreservat, för en översyn av strand- och landskaps- skyddsområden. för täktregleringen os v.
Vid övervägande av de påfrestningar av olika slag som är förknippade med inledningsskedet har utredningen kommit till den bestämda uppfatt- ningen att det icke är tillrådligt att den nya naturvårdslagen träder i kraft samtidigt som den nya organisationen träder i funktion. Detta skulle kunna leda till en sådan ansamling av arbetsuppgifter, som myndigheterna icke skulle kunna tillfredsställande lösa. Viktigast av allt är enligt utredningens uppfattning att statens naturvårdsnämnd tillskapas skyndsamt, om så erford— ras i provisoriska former, och får tillfälle att snabbt bygga upp en tjänste- mannastab av experter. Ungefär samtidigt bör länsstyrelserna få tillfälle inrätta sig efter de nya uppgifterna och då få disponera medel för anlitande av särskild expertis, tillsätta naturvårdsråd, besluta om fördelning av arbets- uppgifter på redan tillgänglig personal osv. Naturvårdsnämndens första uppgifter bör vara att avge förslag till Kungl Maj:t om tillämpningskun-
görelse till naturvårdslagen, naturvårdsinstruktion och övriga beslut från Kungl Maj:ts sida. Parallellt härmed måste förberedas råd och anvisningar till länsstyrelserna i en rad frågor, av vilka täktregleringen torde vara den mest överhängande. Alla de åtgärder, som nu nämnts, förutsätter samråd och samförstånd mellan naturvårdsnämnden, länsstyrelserna och en rad Specialintressen med central representation. Många skäl talar även för att de kommunala naturvårdsorganen utsetts vid denna tidpunkt, så att i vart fall informationen gentemot kommunerna fungerar på ett tidigt stadium.
Vad nu sagts ger utredningen anledning föreslå att statens naturvårds- nämnd inrättas skyndsamt och helst ett år före lagens ikraftträdande och att den regionala och lokala naturvårdsorganisationen likaledes inrättas i god tid, minst ett halvt år före samma tidpunkt.
TOLFTE KAPITLET
Medelsbehov och finansieringsfrågor m m
A. Allmänna synpunkter
Av olika skäl, som utredningen redovisat i det föregående, kan naturvårds- verksamheten icke omedelbart få full effekt redan från starten. Om målsättningen i fråga om säkerställande av naturreservat skall kunna realiseras inom önskvärd tidrymd bör dock icke upp-byggnadsperioden vara för lång. Utredningen anser vid beaktande av samtliga föreliggande omständigheter att den nya organisationen bör ha full effekt efter en uppbyggnadsperiod av tre år. I fråga om den administrativa sidan har utredningen funnit att statens naturvårdsnämnd bör organiseras i full omfattning från början. Anledningen härtill är att det redan från början föreligger ett ansamlat behov att utarbeta riktlinjer och anvisningar för flertalet typer av naturvårdsärenden. Som tidigare nämnts bör nämn- dens tjänstemän, särskilt under de första åren, i betydande utsträckning biträda länsstyrelserna vid deras organiserande av naturvårdsarbetet. Vid uppbyggnadsperiodens slut bör tidpunkten vara inne att inrätta särskilda befattningar för det regionala naturvårdsarbetet.
Även i fråga om kostnaderna för inlösen och intrångsersättningar kommer medelsbehovet att successivt öka, allteftersom planeringen av- kastar konkreta resultat. Åtskilliga större projekt, exempelvis skyddet av ostkustens och västkustens skärgårdar, torde bli av sådan omfattning att det bör förutsättas att kostnadsramarna för åtgärderna kräver sär- skilda riksdagsbeslut. Samma blir förhållandet med de förslag om inrät- tande av nya nationalparker eller komplettering av det befintliga bestån- det av nationalparker, som utredningen förutsatt skola utarbetas.
B. Administrationskostnader m m
För naturvården bör på nionde huvudtiteln upptagas. ett särskilt avlö- ningsanslag, täckande kostnaderna för statens naturvårdsnämnd. Ett sär- skilt belopp bör beräknas för kostnader för anlitande av sakkunniga. Utredningen har förutsatt att till nämndens ledamöter bör utgå årligt arvode i likhet med vad som är fallet i liknande organisationer. För
nämnden bör dessutom anvisas medel för omkostnader, avvägda bla med hänsyn till att nämndens ledamöter och tjänstemän måste- företaga tjänsteresor i landet i betydande omfattning.
För länsstyrelsernas kostnader för naturvårdsarbetet bör upptagas ett särskilt anslag. Som utredningen tidigare anfört, bör länsstyre-lsema ha viss frihet att utnyttja detta för ersättningar till särskild arbetskraft, resekostnader och expenser. Till lekmannaledamöter i" naturvårdsrådet bör utgå dagarvode samt i förekommande fall resekostnadsersättning och traktame-nte enligt kommittékungörelsen. Det torde böra ankomma på statens naturvårdsnämnd att fastställa närmare bestämmelser o-m läns- styrelseanslagets utnyttjande liksom att besluta om medlens fördelning mellan olika länsstyrelser. Utredningen har beräknat, att anslaget för länsstyrelsernas naturvårdsarbete icke bör understiga 720000 kronor, dvs genomsnittligt 30000 kronor per länsstyrelse. Det bör ankomma på statens naturvårdsnämnd att noga följa verksamheten i länen och i sina anslagsäskanden begära de ökade medelsanvisningar, som utveck- lingen motiverar.
Utredningen har emellertid även förutsatt att vissa befintliga myndig- hete-r i ökad utsträckning skall biträda med naturvårdsarbetet. På det regionala planet är det främst fråga om länsarkitekten, överlantmäta- ren, länsjägmästaren och landsantikvarien, samt den organisation dessa tjänstemän förfogar över. Vidare har utredningen föreslagit att kam- maradvokatfiskalsämbetet skall föra kronans talan i expropriationsdom- stol i naturvårdsärenden. Allmänt har förutsatts att denna medverkan skall ske i tjänsten och utan debitering av kostnad. Alla de berörda myn- digheterna är redan nu hårt belastade och, även om de hittills lagt ned betydande arbete i naturvårdssammanhang, måste deras. framtida insats förväntas bli så betydande att särskilda organisationsförstärkningar blir påkallade. Det är emellertid icke nu möjligt att göra några beräkningar om organisationsåterverkningarna i detalj hos berörda myndigheter. För flertalet av dem gäller att en förstärkning för en insats i naturvårdsarbe- tet icke kan ses isolerad utan bör bedömas mot bakgrund av övriga aktu- ella organisationsfrågor. För att få fram det önskvärda utrymmet för exempelvis en länsarkitekt eller landsantikvarie kan behövas e-n avlast- ning av hans nuvarande uppgifter på ett helt annat område genom inkoppling av en hjälpkraft och olika lösningar kan bli aktuella i olika län. För övrigt torde först efter ett eller annat års erfarenhet den lämp- ligaste arbetsfördelningen mellan berörda länstjänstemän och särskilt anlitad expertis ha utbildats. Utredningen har därför utgått från att berörda centrala verk i samråd med statens naturvårdsnämnd tar upp förstärkningsförslag successivt i sina anslagsäskanden. Utredningen vill med bestämdhet understryka att den medverkan, som ovan förutsatts, på sikt icke är möjlig att erhålla inom nu gällande ramar för dessa myn-
digheter. — För skogsvårdsstyrelsernas det är det omedelbart nödvändigt att skapa utrymme för naturvårdsarbetet genom en utökning av antalet icke taxebelagda förrättningsdagar. Denna fråga torde böra beaktas vid den pågående översynen av skogsvårdsstyrelsearbe-tets- finansiering.
Uppenbarligen måste länsstyrelsernas befogenhet att påkalla medver- kan från expertorganen i länet följa vissa närmare riktlinjer. Utredningen utgår från att berörda centrala verk, (1 v s byggnadsstyrelsen, lantmäteri- styrelsen, skogsstyrelsen och riksantikvarieämbetet i samverkan sins- emellan och med statens naturvårdsnämnd kommer att utfärda närmare anvisningar i ämnet.
Med ledning av vad sålunda anförts har utredningen beräknat natur- vårdens administrationskostnader under det inledande budgetåret till följande.
Statens naturvårdsnämnd: Avlöningar
1. Avlöningar till ordinarie tjänstemän, förslagsvis ............ 147 000 2. Arvoden och särskilda ersättningar, bestämda av Kungl Maj:t, förslagsvis .............................................. 16 000 3. Avlöningar till icke-ordinarie personal, förslagsvis .......... 352 000 4. Kostnader för anlitande av särskilda sakkunniga, förslagsvis . . 20 000 5. Rörligt tillägg (43 0/0), förslagsvis ........................ 214000 6. Kompensation för höjda folkpensionsavgifter, förslagsvis . .. . 10 000
Summa kronor 759000
Statens naturvårdsnämnd: Omkostnader
1. Sjukvård m m, förslagsvis ................................ 1 000 2. Reseersättningar, förslagsvis .............................. 50 000 3. Expenser, förslagsvis .................................... 100 000 4. Publikationstryck, förslagsvis ............................ 20 000
Summa kronor 171000
Anm: Expensposten har beräknats för att täcka vissa engångskostnader för möbler, inventarier, maskiner mm.
Naturvård: Kostnader för länsstyrelsernas naturvårdsarbete,
reservationsanslag ....................................... 720 000 Naturvård: Bidrag till naturvårdsupplysning mm, reservationsanslag (jämför sid 404) ........................ 300 000
Naturvård: Naturundersökningar i vattenmål, förslagsanslag (jämför sid 403) ............................ 1 000
410. C. Kostnader för ersättningar till markägare m m
Naturvårdens dominerande kostnader i framtiden kommer att utgöras av rena sakkostnader. De viktigaste utgiftsposterna kommer att avse överförande i kronans ägo av nya nationalparker, säkerställande av nya naturreservat, ersättningar för mistad glesbebyggelserätt mm med an- ledning av byggnadsförbud, ersättningar i samband med täktregleringen samt kostnader för naturvårdsobjektens iordningställande, vård och förvaltning. Vid uppskattningen av dessa kostnader står föga ledning att finna i tidigare erfarenheter.
Det finns huvudsakligen två vägar att begränsa dessa kostnader för staten. Den ena utvägen är att, där så är möjligt, undvika att med ägan- derätt förvärva naturreservat och att i stället nöja sig med att ersätta markägarna för det intrång, som de av naturvårdsskäl betingade inskränk- ningarna i områdets utnyttjande föranleder. Ett sådant tillvägagångssätt har bedömts möjligt i ett betydande antal fall. Den andra möjligheten är att stat och kommuner gemensamt finansierar säkerställningskost— naderna för objekt av övervägande social betydelse. Ansvarsfördelningen stat—kommun på naturvårdsområdet är så betydelsefull för framtiden, att utredningen funnit nödvändigt närmare utveckla frågan i det följande.
Det kan redan nu sägas ingå i kommunens ansvar enligt byggnadslag- stiftningen och hälsovårdsstadgan att tillse att det inom kommunen för kommunens egna invånare anordnas lämpliga friluftsområden. Så har också skett i flera fall, särskilt i vissa större städer. För att lösa dessa frågor har emellertid kommunerna ibland tvingats gå utanför den egna kommunens gränser, såsom exempelvis är fallet med Stockholms stad. Understundom torde man även få gå över gränsen till annat län; detta torde exempelvis bli fallet med Göteborg och Borås. På grund härav framtvingas alltmer en interkommunal samverkan för Säkerställandet av fritidsområden. Exempel på sådana initiativ är bl a stiftelsen Stockholms skärgård och västkuststiftelsen.
Å andra sidan är att märka att staten traditionellt iklätt sig det primära eko-nomiska ansvaret för vissa delar av naturvården. Kronan gäldar så- lunda kostnaderna för alla ingrepp enligt gällande naturskyddslag och strandlag. I praktiken har det haft ringa betydelse, att lagstiftningen förutsatt, att kostnader med anledning av beslut enligt strandlagen och vid tillämpningen av institutet naturpark i vissa situationer kunnat del- vis ersättas. av kommun.
Vid realiserandet av den nya målsättning, som utredningen förordar, varvid några distinkta gränser mellan social och kulturell naturvård icke längre uppehålles, bör det ekonomiska ansvaret anpassas härefter. Detta är även nödvändigt med hänsyn till att utvecklingen klart ådagalagt, att de mindre kommunerna icke rimligen kan åläggas ett ekonomiskt huvud-
ansvar på naturvårdsområdet till förmån för befolkningsgrupper, som icke är bosatta i kommunen.
Det kan uppenbart bli föremål för delade meningar, enligt vilka rela- tioner stat och kommun bör repartisera kostnader för naturreservat. I Danmark (jfr sid 47) tillämpas principen att staten svarar för hälften, ibland mera av kostnaden. Utredningen har för egen del stannat för en differentierad skala. Liksom hittills bör staten helt svara för alla kostnader för nationalparker, naturreservat av utpräglat kulturell eller vetenskaplig betydelse samt för naturminnen. För naturreservat av över- vägande social betydelse, dvs egentliga fritidsområden, bör eftersträvas en gemensam finansiering av staten och berörda kommuner enligt en glidande skala. Som förutsättning för statligt stöd bör generellt gälla, att området får den formella karaktären av naturreservat enligt den nya naturvårdslagen. Detta är nämligen enklaste sättet att garantera, att området varaktigt utnyttjas för avsett ändamål och att lämpliga utnyttjande- och vårdbestämmelser meddelas. Om det aktuella reser- vatet uppenbarligen kommer att utnyttjas huvudsakligen av den egna kommunens invånare, bör statens åtagande begränsas till 20 0/0 av kostnaderna för förvärv eller dispositionsrätt. Om å andra sidan reser- vatet mer eller mindre har rikskaraktär, dvs utnyttjas av folk från hela landet, bör staten bidraga med hela kostnaden. Emellan dessa ytter- lighetsfall torde en avvägning böra ske i varje enskilt fall. Om flera kommuner har uppenbart intresse i reservatets tillkomst bör som villkor för statens stöd gälla, att vederbörande kommuner solidariskt samverkar.
Utredningen har tidigare uttalat, att förvaltning och vård av natur- reservat är en uppgift, som bör decentraliseras så djupt som möjligt, helst till markägaren själv i det fall reservatet ej övergår i allmän ägo-. Då det gäller naturreservat av övervägande social betydelse är det efter- strävansvärt att kommunen, där reservatet ligger, får ansvaret för för- valtningen. Dylika åttaganden bör utverkas redan vid reservatets avsät- tande och kan då, beroende på omständigheterna, utgöra skäl till högre statsbidrag än eljest skulle vara skäligt.
De principer, som här i korthet skisserats, bör enligt utredningens mening icke läsas i författning. Det är nämligen nu omöjligt att i detalj förutse alla de situationer, som kan föranleda speciella hänsyn. I stället förordar utredningen att statens naturvårdsnämnd fortlöpande under- ställer Kungl Maj:t förslag till åtgärder med anledning av de förslag, som inkommit från länsstyrelserna. Då de faktiska kostnaderna ibland icke är kända — då tvångsreglerna tillämpas avgörs de av domstol — får Kungl Maj:ts beslut karaktären av ett garantibelopp. Detta kan be- höva omprövas, då de faktiska kostnaderna är kända.
Det möter uppenbarligen betydande Svårigheter att uppskatta kost-
naderna för avsättande av nationalparker och naturreservat i framtiden, då ännu ingen slutgiltig planering av områdena skett. Vissa utgångs- punkter finns dock. Som exempel har utredningen valt den relativt långt genomförda planeringen för Uppsala län (jfr sid 112). De däri upptagna områdena innehåller sammanlagt en areal av storleksordningen 700 ka. Många av de-m kräver endast mycket litet ingripande bestämmelser. En del av dem är redan partiellt Säkerställda. Alla kan heller icke betraktas vara av högsta angelägenhetsordning. Överslagsmässigt torde rimliga sä- kerställningsåtgärder kräva en totalkostnad av storleken 4 a 5 miljoner kronor. Uppsala län torde kunna betraktas som typiskt län för södra och mellersta Sverige. Däremot torde kostnaderna för flertalet norr- landslän bli lägre, huvudsakligen beroende på den rikliga tillgången på krono-mark därstädes. Efter en rad överslagsmässiga beräkningar anser sig utredningen kunna uppskatta totalkostnaderna för ett rimligt säker- ställande under en tioårsperiod av landets viktigaste, nu oskyddade natur- områden till storleksordningen 80 åt 100 miljoner kronor. Av detta belopp torde uppskattningsvis 50 a 60 miljoner kronor falla på staten. Kostna- derna under de första åren av verksamheten torde vara relativt låga för att sedan öka mot mitten och slutet av tioårsperioden. Om man vidare utgår från att större projekt, förslagsvis sådana som drager kostnader över 500000 kronor, underställs riksdagens särskilda prövning, torde anslaget för ändamålet för de tre första verksamhetsåren icke böra sättas lägre än respektive 2, 3 och 4 miljoner kronor.
De här diskuterade beloppen kan synas avsevärda. De är dock i rela- tion till statens budget i dess helhet obetydliga. Det är även fråga om investeringar med låga riskmarginaler. Principiellt torde allmänna in- vesteringar i mark eller dispositionsrätt till mark alldeles bortsett från det sociala och kulturella motivet — tillhöra de på lång sikt mest fram- synta investeringar samhälle-t kan göra.
Nästa grupp av sakkostnader, som up-pkommer vid den nya natur- vårdslagens tillämpning, utgöres av ersättningar till markägare med an- ledning av den fortsatta och intensifierade strandregleringen och bygg- nadsförbud till skydd för landskapsbilden. Här bör först observeras att det definitiva skyddet av de omistliga strandområdena och landskaps- partie—rna förutsättes. ske genom att de avsätts som naturreservat och alltså finansieras av den nyss. behandlade utgiftsposten. Bortsett här- ifrån föreligger ett mycket omfattande skyddsbehov, Det bör här på nytt erinras om att medel hittills över huvud icke anvisats för ersättning till markägare so-m förvägrats byggnadstillstånd enligt nuvarande 86 och 122 %% byggnadslagen. Utredningen har på grund av verkställda kalkyler ansett skäligt uppskatta kostnaderna för de nu ifrågavarande ändamålen till samma belopp som för budgetåret 1953/54 anvisades för ersättningar enligt strandlagen eller 800 000 kronor per år.
Den tredje typen av kostnader är de som sammanhänger med skyddet av de grusåsar, som befinns helt böra undantagas från exploatering samt med uppsnyggning och iordningställande av äldre täkter. Även dessa kostnader är svåra att uppskatta, enär en systematiskt genomförd inve-n- tering och klassificering av grusförekomstema ännu endast genomförts i ett fåtal län. Enstaka aktuella fall, som berörts i länsstyrelsernas ytt- randen tyder dock på att kostnaderna för hindrad grustäkt kan bli avse- värda trots att bedömningen av ersättningsfrågorna enligt såväl utred- ningens: som branschorganisationens bedömning bör präglas av stor restriktivitet. Ett visst begrepp om storleksordningen av skyddsbe-hovet ger den tidigare refererade utredningen rörande Uppsala län (sid 295).
För en bedömning av kostnaderna för att totalskydda vissa objekt får utredningen främst hänvisa till sin behandling av ersättningsfrågorna i kap 10 (sid 332). Vidare bör observeras, att åtskilliga grusåsar åtnjuter ett partiellt punktskydd på grund av fornminneslagens bestämmelser, ett skydd som icke föranleder någon ersättning alls. Sistnämnda förhål— lande framgår mycket klart av en inventering av grusåsarna i Söder- manlands län, som verkställts av riksantikvarieämbetet och som visar att en totalexploatering av grusåsa-rna i regel är otänkbar. Slutligen är att vänta att ytterligare restriktioner tillkommer till följd av nödvän- digheten att skydda grundvattentillgångarna (jfr SOU 1960: 38). Vid be- dömningen av totalkostnaderna måste å andra sidan tagas med i beräk- ningen att skyddsbehovet på många håll är överhängande och att ersätt- ningsfall aktualiseras i stort antal så snart länsstyrelserna med stöd av den nya lagen vägrar tillstånd till täkt. Uppgiften att iordningställa äldre täkter kan däremot planmässigt utspridas över en längre tidrymd.
I avvaktan på närmare erfarenheter anser utredningen att medels— behovet under det första verksamhetsåret icke bör sättas lägre än 2 mil- joner kronor. På längre sikt torde detta medelsbehov avtaga. Utredningen har på detta område av naturvården icke ansett sig kunna ifrågasätta ekonomisk medverkan av kommunerna.
De nu redovisade kostnadsposterna avser alla e-n relativt enhetlig kostnadstyp, nämligen ersättningar till markägare för förvärv av mark eller för intrång i de-n frihet att utnyttja mark, som kan anses ligga inom äganderätten i våra dagar. Utredningen anser därför att ko-stna- derna bör bestridas från samma anslag, vilket lämpligen kan betitlas Naturvård: Ersättningar till markägare mm och ges karaktär reserva- tionsanslag. Enligt de uppskattningar, som ovan gjorts, skulle anslaget inledningsvis behöva upptagas med ett belopp av 4,8 miljoner kronor, därest anslagsfinansiering befinnes lämpligast. Vissa möjligheter att till- gripa avgiftsfinansiering på särskilda områden belyses närmare i det följande.
414 D. Förvaltningskostnader m m
Den fjärde gruppen av sakkostnader inom naturvården avser natur- objektens iordningställande, vård och förvaltning. I samband härmed uppkommer även vissa administrationskostnader.
Vad beträffar naturobjekt i kronans ägo har domänstyrelsen hittills förvaltat nationalparkerna och domänreservaten. Vidare har styrelsen tagit initiativet till fritidsskogar på kronoparkerna. Erfarenheterna på dessa områden är enbart goda och enligt utredningens uppfattning bör domänstyrelsen bibehållas vid dessa uppgifter och i framtiden även omhänderha naturreservat i kronans ägo. Domänverket har en förvalt- ningsapparat uppbyggd, som täcker hela landet och innehåller sakkun- nig personal med lämplig stationering. Det torde under dessa omstän- digheter icke vara möjligt att ordna en lämplig förvaltning billigare och bättre än genom domänverket. Liksom hittills bör förvaltningskost- naderna bestridas av domänverkets driftmedel enligt Kungl Maj:ts när- mare bestämmande.
Enligt utredningens målsättning bör i framtiden ett stort antal natur- reservat avsätta-s för allmän disposition. Därest reservat på grund av förutsatt intensivt utnyttjande därvid förvärvas med äganderätt anser utredningen önskvärt att de i avsevärd utsträckning överförs i kommunal ägo-. Därvid bör helt naturligt kommun eller grupp av kommuner även övertaga ansvaret för vård och förvaltning i enlighet med de bestäm- melser länsstyrelsen utfärdar.
Åtskilliga reservat kommer emellertid, enligt vad tidigare anförts, att stanna i markägarens hand. Det är under dylika förhållanden ibland även lämpligt att markägaren ombesörjer vården. Ofta behöver han då sakkunnig hjälp. Om emellertid markägaren icke är bosatt på platsen kan en särskild förvaltare eller tillsyningsman behöva anlitas. Även denne torde ofta behöva sakkunnig hjälp. Sakkunskapen bör i de flesta fall lämpligast kunna tillhandahålla-s av skogsvårdsstyrelsen i länet. Även denna organisation har en väl utbyggd lokalförvaltning med länsskog- vaktare stationerade ute i bygderna, som är väl förtrogna med uppgiften i fråga. Även skogsvårdsstyrelsernas ifrågavarande hjälp för natur- objektens förvaltning och vård bör enligt utredningens mening lämnas kostnadsfritt såsom tjänsteuppdrag. Uppgiften sammanhänger mycket nära med skogsvårdsstyrelsens ordinarie tjänsteåligganden och en detaljdebitering av tjänster mellan två statliga organ torde icke tjäna något väsentligt ändamål, helst som här ifrågavarande förrättningar i regel torde kunna kombineras med annan tjänsteresa. Skogsvårds- styrelses biträde åt kommun i dess egenskap av ägare till naturreservat torde däremot i förekommande fall få debiteras enligt gängse normer.
Förvaltningen medför emellertid även en rad sakutgifter, ett förhål-
lande som hittills i betänklig grad förbisetts. Till dessa bör hänföras i första hand utmärkande av reservatens gränser på marken, iordning- ställande av vägar, parkeringsplatser, vandringsleder osv, uppsättande av skyltar med upplysning om objektets sevärdheter, ordningsföreskrif- ter, m rn. Ibland torde även vara nödvändigt att företaga gallringar eller röjningar samt olika slag av markkultiveringsåtgärder. För dessa typer av åtgärder måste medel finnas anvisade och ställas till länsstyrelsernas förfogande. Utgifterna kan beräknas stiga i takt med att nya reservat och naturminnen avsätts på enskild mark. Utredningen har beräknat att kostnaderna för ändamålet under första verksamhetsåret kommer att uppgå till genomsnittligt 20000 kronor per län eller avrundat 500000 kronor. Vid beräkningen har hänsyn tagits till det förhållandet att nu befintliga skyddsobjekt är allmänt eftersatta ur vårdsynpunkt.
Medlen i fråga torde böra upptagas under ett särskilt reservations— anslag, betitlat Naturvård: Kostnader för vård och förvaltning av natur- reservat m m.
E. Möjligheter till avgiftsfinansiering m m av naturvårdskostnader
i vissa fall
1 . Inledning
Av föregående avsnitt av detta kapitel har framgått att kostnaderna, sär- skilt sakkostnaderna, för en aktiv naturvård i framtiden av utredningen beräknas stiga till betydande belopp. En av anledningarna härtill är att utredningen i allt väsentligt utgått från gällande principer i svensk rätt i fråga om markägares rätt till ersättning för inskränkningar i jord- äganderätten.
Vid vissa slag av exploatering kan det med fog göras gällande, att exploatören genom ingrepp i naturen förorsakar bestående skada för samhället. Det vore i dylikt fall berättigat att exploatören, utöver kost- naderna för att på olika sätt begränsa skadeverkningarna, även ålades att till samhället gälda viss ersättning för skada, som kvarstår för all framtid. Principen är icke ny i. svensk rätt; den ligger till grund för de enligt vattenlagen utgående regleringsavgiftema. Såsom utredningen framhållit i kap- 8 är en exploateringsavgift i vissa sammanhang av betydande intresse icke enbart därför att härigenom en ny finansierings- möjlighet skulle öppnas för samhällets naturvårdskostnader utan även därför att förfarandet skulle medverka till en hänsyn mot naturvärdena, som kanske eljest icke skulle vara möjlig att uppnå. .
I det följande diskuterar utredningen närmare tre möjligheter till finan- siering av naturvård-skostnader genom avgifter, nämligen reglerings-
avgifterna enligt vattenlagen, en täktavgift och en exploateringsavgift å viss bebyggelse. Regleringsavgiften har funnits sedan länge och här- vidlag är utredningens uppgift närmast att söka få en uppfattning om formella och praktiska möjligheter att utnyttja en viss del av dessa medel för naturvårdsändamål. Vad en eventuell täktavgift beträffar ingår det i utredningens direktiv att på nytt överväga denna fråga. Frågan om en eventuell exploateringsavgift på viss bebyggelse har väckts inom utred- ningen. Ur systematisk synpunkt föreligger ett nära sammanhang mellan de tre spörsmålen.
2. Regleringsavgift” enligt vattenlagen och deras användning för naturvårdsändamål
Gällande bestämmelsen-1) Regleringsavgiftens konstruktion mm
Vattenlagens bestämmelser om .regleringsavgif-ter finnes i 4 kap 14 och 15 55.
Enligt 5 14 skall avgift utgå, när en reglering för vattenkraf'tändamål genom- föres jämlikt vattenlagen. Avgifsten skall erläggas av ägare till det eller de ström- fall för vilkas räkning regleringen utföres. Om regleringen medför båtnad även för annat strömfall, kan vattendomstolen, efter år 1944 vidtagen lagändring, för- klara ägaren av detta pliktig att gälda ;regleringsavgift. Förutsättning för avgifts- plikt är vidare att den uttagbara vattenkraften genom regleringen ökas med i medeltal 500 turbinhästkrafter. Efter 1944 års lagändring och en lagändring år 1959 gäller därjämte, att om regleringen medför sådan ändring av vattenföringen att förut uttagbar vattenkraft kan utnyttjas på fördelaktigare sätt, skall så stor del av denna vattenkraft, som svarar mot förhöjningen av dess värde, anses såsom en ökning av den uttagbara vattenkraften.
Avgiften är ärlig och skal] av vattendomstolen bestämmas särskilt för varje strömfall till belopp utgörande minst tre och högst åtta kronor för varje turbin- hästkraft. Därvid skall hänsyn tagas dels till den större eller mindre förändring av vattenstånds- och avrinni-ngsförhällandena, som förorsakas genom företaget, och till den olägenhet eller fördel, vilken härigenom uppkommer för den kring- liggande bygden, dels ock till den större eller mindre kostnad, som är förenad med företaget, samt företagets ekonomiska betydelse för varje särskilt ström- fall. Om särskilda skäl föreligger kan avgiften bestämmas till lägre belopp, dock minst femtio öre för varje turbi-nhästkraft.
Lägsta och högsta avgift var ursprungligen 10 öre och 3 kronor och ändrades genom lagändring år 1955 till 20 öre och 6 kronor. Genom lagändring år 1959 fastställdes nu gällande avgiftslati—tud.
Avgiften skall erläggas från och med kalenderåret näst efter det, då vatten- domstolens tillstånd till vattenregleringen först tages i anspråk. När det gäller regleringsföretag med tvångsdelaktighet skall dock avgift för .strömfall, vars ägare är skyldig att taga del i kostnaden för företaget först sedan detta fullbordats, ej utgå förrän från och med kalenderåret näst efter betalningsskyldighetens inträde.
Valttendomstolens avgöra-nde gäller efter 1959 års lagändring för en tidrymd
1) Redogörelsen har för utredningens räkning sammanställts av vattenregleringsföreta- gens samarbetsorgan (VASO).
av tio år i sänder. Därest icke under nionde åiret ny prövning påkallas av ström- fallets ägare eller av myndighet, som Konungen bestämmer, skall den förut meddelade bestämmelsen lända till efterrättelse jämväl för nästa period. Om strömfall bebyggts efter det avgift bestämts, äger vattendomstolen, oaktat tio- årsperioden ej gått till ända, för återstående tid meddela ändrad föreskrift när det påkallas av myndighet som Konungen bestämmer.
På yrka—nde av myndighet, som Konungen bestämmer, kan vattendomstolen enligt en bestämmelse som infördes år 1959 om det finnes erforderligt och lämpligt bestämma att den för tioårsperioden stadgade avgiften skall erläggas med högst hälften av det beräknade sammanlagda nuvärdet av avgifterna på en gång och återstoden genom årliga inbetalningar und-er perioden.
Influtna avgifter skall, efter de närmare bestämmelser som meddelas av Konungen, användas dels till förebyggande eller minskande av skada eller olä- genhet, som vållas genom företaget och för vilke-n ersättning icke blivit av vatten- domstolen bestämd, .samt till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet, dels ock för tillgodoseende av annat ändamål beträffande den bygd, som beröres av företaget, såsom jordbrukets främjande särskilt genom jlords torrläggning eller beredande av tillgång till elektrisk kraft för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småindustri eller eljest för befolkningens behov.
Kungl Maj:t har i kungörelse den 2 oktober 1953, angående indrivningen och användningen av Visa med anledning av företag enligt vattenlagen utgående avgifter, meddela-t bestämmelser om bla regleringsavgifterna. Dessa skall inbe- talas till länsstyrelsen i det län där före-taget huvudsakligen utförts.
Om någon anser sig genom vattenregleringsföretag ha tilliskyndats skada eller olägenhet, för vilken ersättning icke bestämts av vattendomstolen, och vill han ha bidrag av regleringsmedel till kostnad för förebyggande eller minskande av så— dan skada eller olägenhet eller gottgörelse därför, skall han göra ansökan härom hos vattenrättsdomaren. Ärendet avgöres av vattenrättsdomaren, en eller två vat- tenrättsingenjörer samt två vattenrättsnämndemän. Kostnader, som är förenade med ärendets utredning och avgörande, skall gäldas av .regleringsavgiftsmedel. Över beslutet må talan föras hos Kungl Maj:t. Ansökan om bidrag eller gottgörelse upptages icke till prövning förrän efter utgången av tiden för anmälan om ersätt- ning för s k oförutsedd ska-da, därest icke särskilda skäl föreligger.
Om användningen av regleringsavgifter för annat ändamål än nyss sagts skall framställning göras hos Kungl Maj:t. Sådan framställning skall ingivas till vederbörande länsstyrelse, som har att med eget rutlåtande översända densamma till Kungl Maj:t.
De ursprungliga bestämmelserna om regleringsavgifter har, som framgår av redogörelsen ovan, ändrats vid tre tillfällen, 1944, 1955 och 1959. År 1944 före- skrevs att regleringsavgift skulle utgå icke blott såsom dit-tills för ökning av den uttagbara vattenkraften, utan även med anledning av förhöjning av den uttagbara kraftens värde genom förändringar i vattenföringen under året. Genom lagändringen 1959 ändrades bestämmelsen så att även sk korttidsregleringar blev avgiftsbelagda.
Latit-uden, inom vilken avgift-erna tkan bestämmas, har ändrats såväl år 1955 som år 1959.
År 1959 ändrades den tidrymd, under vilken vattendomstolens avgöra-nde gäl- ler, från 20 år till 10 år. Vid samma tillfälle lades till 14 å en bestämmelse, som innebär att vattendomstolen kan ålägga de avgiftsp'liktiga att utge förskottsinbe- talning av viss del av de för en avgiftsperiod bestämda årliga avgifterna.
Föreskrifterna om regleringsavgifternas användning ändrades år 1944. Dittills hade gällt att avgiftsmedlen skulle användas .i första hand till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet samt till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet och först därefter till allmänna ändamål inom bygden. År 1944 jämställdes de båda användningsområdena.
Motiven till regleringsavgifter
I en motion till 1915 års riksdag gav motionären uttryck åt den uppfattningen, att i samband med tillåtelse till en vattenreglering skälig andel av företagets vinst borde tillförsäkras staten och vederbörande kommuner för att användas till motverkande av de risker, ävensom tillgodoseende av de berättigade krav i övrigt, som äger samband med företaget. Till stöd härför framhölls bla att ett dylikt företag kan ge anledning till avsevärda naturförändringar i den omgivande byg- den och att företaget kan medföra olägenheter i olika riktningar, ävensom minskad trevnad för den trakt som beröres.
Inom jordbruksu'tskottet, till vars behandling motionen överlämnades, uttal-ade utskottets vänsterledamöter sin anslutning till motionärens synpunkter.
I en reservation till det betänkande, som avgavs av de sakkunniga den 14 mars 1917 med förslag till vattenlag m m, togs jämväl denna fråga upp till behandling.
Med biträdande av motionärens ståndpunkt hade reservanterna upptagit skyl- dighet fför ägare av större vattenkraftanläggningar att erlägga viss årlig avgift för tillgodoseende av [den bygd, .som berördes av företaget.
När förslaget till vattenlag efter lagrådsbehandling föredrogs inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet, anförde departementschefen i spörsmål-et om särskilda avgifter bla följande:
»Vad i denna fråga från reservanternas sida anförts, anser jag mig i huvudsak kunna biträda. Dock har jag ansett det riktig-ast att låta ifrågavarande avgift utgå alle-nast vid regleringsföretag.
Beträffande företag av annat slag torde allenast i undantagsfall föreligga så- dana förhållanden, att en dylik avgift kan anses berättigad. Såsom redan förut framhållits intaga däremot :regleringsföretagen en särställning. Ej utan fog har det sagts, att de värden, som skapas genom ett dylikt företag, ligga utom grän- serna för strömfallsägarens vattenrätt. I varje fall hava de åstadkommits genom en samverkan, frivillig eller tvungen, mellan en mångfald av intressen. Vatten- kraftintresset förfogar över den för regleringsvinstens tillgodogörande oumbärliga fallhöjden. Men av icke mindre betydelse för företagets genomförande är rätten till själva regleringsbassängen. Då lagstiftaren utillerkänner vattenkraftintresset tvångsrätt i sistnämnda hänseende, .kan det enligt min mening icke anses obilligt, att samtidigt åt de intressen, som härigenom utsättas för intrång, tillförsäkras ett skäligt vederlag.
Vidare har jag ansett det vara av vikt att något närmare precisera de ändamål, för vilkas tillgodogörande avgiften må tagas i anspråk. I överensstämmelse med vad som i den förutnämnda motionen framhållits, har jag sålunda föreslagit, att avgiften -i första hand skall användas till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas genom företaget och för vilken ersättning icke be- stämts att utgå i samband med domstolens medgivande till företaget, ävensom till gottgörelse för sådan skada eller olägenhet. I den mån influtna avgifter därtill lämna tillgång, kunna de därefter användas för tillgodoseende av allmännyttiga ändamål beträffande den omgivande bygden, såsom jordbrukets främjande sär- skilt genom torrläg—gningsföretag, ell-er beredande av tillgång till elektrisk kraft
för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småindustri eller eljest för befolkningens behov.)
Den av departementschefen föreslagna avgiftsskyldigheten för regleringsfötretag behandlades 'sedan av lagrådet, utskottet och riksdagen utan att några principiella ändringar genomfördes.
Regleringsavgifter för nu!urskyddsändamål
Orsaken till ovannämnda 1944 års lagändring beträffande regleringsavgifternas användning var, att avgifterna dittills icke kommit till praktisk nytta. Detta för- hållande ansågs väsentligen bero på att avgifterna enligt lagens dåvarande ly- delse i första hand skulle användas till förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas av företaget och för vilken ersättning ej blivit av vattendomstolen bestämd, samt till gottgörelse för .sådan skada eller olägenhet. Departementschefen anförde i propositionen, att genom att jämställa de olika ändamålen kunde tvekan icke råda om tillåtligheten av att omedelbart utanordna en del, vilken i regel torde kunna bestämmas till minst hälften av reglerings- avgifternas belopp för tillgodoseende av bygdens allmänna behov. Departements- chefen anfötrde vidare bla:
»Det närmare bestämmandet av den del som i det särskilda fallet bör reserveras för avhjälpande av oförutsedda skador od får ske med hjälp av erfarenhetens vittnesbörd och med hänsyn till omständigheterna. Att såsom i ett yttrande föreslås överlåta åt vattendomstol-en att :i samband med avgift-ens fastställande bestämma, hur stor del därav som skall gå till bygdens allmänna behov, synes mig icke lämpligt. Det torde vara mera ändamålsenligt att låta Kungl Maj:t träffa avgörande i detta hänseende. Hittills gjorda erfarenheter tyda på att sannolik— heten för att anspråk skola framställas med anledning av oförutsedda skador är mycket liten. Sannolikt är, att sedan en del av utdömda avgifter för ett företag under några år avsatts för avhjälpande av oförutsedda skador, avsättande av ytterligare belopp .för sådant ändamål kan anstå .till dess det visar sig om något behov yppas.»
Frågan om användningen av regléringsavgifterna har berörts efter lagändringen 1944 även om detta icke medfört någon ytterligare ändring av den då fastställda bestämmelsen. I tredje lagutskottets utlåtande nr 33 år 1953 i anledning av väckta motioner om förhöjning av regleringsavgifternva anföres, att avgifterna bör vara Så. avpassade att de även förslår till att bestrida den verksamhet, som genom naturskyddsorgan m fl sker i syfte att begränsa de allmänna skadeverkningarna av wregleringsföret-ag. Vidare anförde utskottet bla:
»Enligt utskottets mening är det önskvärt, att avgiftsmedlen kommer till an- vändning så snart de vuxit till belopp, som kan nyttjas för väsentliga åtgärder. I detta hänseende är initiativ från naturskyddsråd, kommunala organ mfl lokala instanser av stor betydelse. Hänsyn till eventuella krav på ersättning för ofö-r- utsedda skador synes icke få föranleda att framställningar om utanordnande av medel för bygdens allmänna behov avvisas, därest förstnämnda krav bedömes icke kunna avse mer än jämförelsevis obetydliga belopp.»
Utskottets utlåtande låg till grund för 1955 års höjning av avgifternas storlek. Norrländska vattenkraftutredningen har li sitt den 25 september 1957 dag- tecknade betänkande även behandla—t frågan om avgiftsmedlens användning. Utredningen föreslog, att den nuvarande exemplifieringen av bygdeändamål, som skall tillgodoses genom avgifter, antingen helt utgår eller ersättes med en allmännare formulering, som ger vid handen att det primära är att underlätta bygdens anpassning till de ändrade förhållandena samt att ändamål av bestå-
ende värde för bygden och befolkningen därvid skall betjänas. Som ett skäl härför anförde utredningen, att en dylik uppräkning av vissa ändamål lätt leder till att dessa tillgodoses i första hand, medan andra får stå tillbaka. Utredningens förslag föranledde ingen ändring av lagreglerna på denna punkt. Departements- chefen anförde dock i proposition nr 31 år 1959 med förslag till lag om ändrad lydelse av 4 kap 14 & vattenlagen bl a följande:
»I fråga om de allmänna ortsän—damålen innehåller lagtexten i sin gällande lydelse vissa exempel, nämligen jordbrukets främjande, särskilt genom jords torrläggning, samt beredande av tillgång till elektrisk kraft för samfärdsel, jordbruk, hantverk eller småindustri eller eljest för befolkningens behov. Av lydelsen framgår klart, att uppräkningen ej är avsedd att vara uttömmande, Jämväl andra allmänna ändamål kan tillgodo-ses, exempelvis naturskyddet. Av en vid utredningens betänkande fogad redogörelse framgår också, att avgifterna kommit till användning för mångskiftande ändamål. Något behov av att ändra lagreglerna på denna punkt torde därför icke föreligga.»
I tredje lagutskottets utlåtande i anledning av propositionen anfördes i frågan bla:
»Självfallet är det av vikt att den i 15 % förekommande uppräkningen av bygde- ändamål endast uppfattas som en exemplifiering och att även andra beaktans- värda behov av allmän art inom bygden blir tillgodosedda. Så har bestämmelsen också tillämpats i praxis, vilke—t omvittnas såväl av utredningen som av vissa remissinstanser och av departementschefen. En vid utredningens betänkande fogad tabellbilaga, innehållande bla uppgifter om de ändamål, för vilka avgifter tagits i anspråk, ger vid handen att avgifterna kommer till en mycket skiftande användning. Bla kan nämnas byggande av vägar, elektrifiering av fastigheter m m, främjande av fiske, anslag till hushållningssällskaps jordbruksförsök, iord- ningställande av badplatser, bryggor och friluftsplatser, anläggande av vatten- ledning, bidrag till turiststation och bygdegård samt bidrag till lappväsendet. Som departementschefen framhållit kan bla även naturskyddet tillgodoses på denna väg. I likhet med departementschefen finner utskottet därför någon lag- ändring på förevarande punkt icke behövlig.»
Med frågan om regleringsavgifternas användning sammanhänger frågan vilken tolkning, som bör ges de i 14 och 15 %% förekomma-nde begreppen »den kring- liggande bygden» respektive »den bygd som berörs av förslaget». Härom anför departementschefen i ovannämnda proposition nr 31 år 1959:
»I likhet med utredningen anser jag ej möjligt att i lagtexten närmare definiera detta begrep-p. Sås-om utredningen framhållit bör bygdeområdet ej avgränsas för snäv-t. Det kan sålunda ej anses riktigt att dit hänföra endast trakten kring själva regleringsbassängen. »
Tredje lagutskottets förenämnda utlåtande i anledning av propositionen inne- håller i detta spörsmål:
»Med hänsyn till de från fall till fall starkt skiftande förhållandena, i synnerhet beträffande omfattningen av skadeverkningarna av skilda regleringsföretag, är det självfallet icke möjligt att i lagtext giva en klar och entydig bestämning av dessa begrepp. När utskottet år 1953 bla efterlyste ett klarläggande av innebör— den av bygdebegreppet åsyftades ej heller en sådan legal definition. Utskottets mening var närmast att utredningen skulle kunna leda fram till ett uttalande om att förevarande bestämmelser ej finge tolkas så snävt att endast trakten när- mast omkring själva regleringsmagasinet komme att tillgodoses vid bestämmandet och utanordnandet av avgiftsmedel. Utskottet instämmer därför i de uttalanden i denna riktning som nu gjorts av såväl utredningen som departementschefen.»
Av det ovan sagda framgår att gällande bestämmelser ang regleringsavgifter och deras användnig icke hindrar att anslag till naturskyddsåtgärder beviljas från regleringsavgiftsmedel. En sammanställning över anslag från regleringsavgifter 1/7 1956—30/4 1961 visar också att medel beviljats till de mest skilda allmänna ändamål. Åtminstone i ett fall (Jönköpings län är 1958) har medel beviljats för naturs-kyddsändamål.
Regleringsavgiftemas storlek
Av intresse i sammanhanget är också avgifternas storlek nu jämfört med tidigare är. Av den anledningen har nedanstående tabell upprättats, vari för de fyra nordligaste länen redovisas inkomster och utgifter, avseende budgetåret 1942/43, 1955/56 och 1960/61. Vidare anges behållningen (utgående balans) per den 30/6 1956 och 30/6 1961. För de två tidigare budgetåren har siffrorna framräknats ur de uppgifter, som återfinnes i Norrländska vattenkraftutredningens betänkande, medan uppgifterna för 1960/61 erhållits från resp länsstyrelse.
En prognos för wtvecklingen av avgifternas storlek i framtiden har gjorts senast i samband med remissbehandlingen av förenämnda betänkande. I en pro- memoria av civilingenjör Bengt G Sterne, som åberopats av Svenska Vatten— k'raftföreningen såsom dess yttrande över betänkandet, [anges den totala avgifts- summan för regleringar i Ljusnan och älvarna norr därom år 1965 'bli ca 10,5 Mkr/år och vid slutlig utbyggnad omkring 18,5 Mkr/år. Härvid har Sterne utgått ifrån att genomsnittliga avgiften skulle komma att bli 5 kr per turbinhästkraft. Om däremot genomsnittliga avgiften beräknades utgå efter 3 kr per turbinhäst- kraft skulle motsvarande summa bli ca 6,5 Mkr år 1965 och 11 Mkr i slutstadiet.
Tabell utvisande avgifter enligt 4 kap 14 & vattenlagen för de fyra nordligaste länen ( i I OOO—tal kronor)
1942/43 1955/56 1960/61 Län I Behåll- I Behåll- k n- Utgifter k In- Utgifter ning k n. Utgifter ning omster omster 30/6 _5 6 omster 30/6 -61 Norrbotten 49 9 261 184 553 393 94 1.192 Västerbotten — —— 35 71 48 856 800 982 Jämtland 14 — 394 394 1.839 1.799 562 4.087 Västernorrland 2 — 62 —- 275 94 108 458 Summa 65 9 752 649 2.715 3.142 1.564 6.719 Utredningens synpunkter Av den föregående redogörelsen framgår otvetydigt, att regleringsavgifterna, jämte mycket annat, även kan utnyttjas för naturvårdsåtgärder. Enligt utredningens mening har detta hittills skett i överraskande blygsam ut- sträckning.
En mycket viktig faktor i sammanhanget är att inflytande reglerings- avgifter är disponibla med vissa lokala begränsningar. Med hänvisning till anförda uttalanden om att begreppen »den kringliggande bygden» res- pektive »den bygd, som beröres av företaget» icke skall tolkas alltför snävt har utredningen ansett sig — som en. grov schematiser'ing —— kunna utgå från att de från ett visst regleringsföretag inflytande avgifterna en- ligt gällande bestämmelser knappast kan utnyttjas utanför vederbörande vattendrags nederbördsområde. Ur dessa synpunkter är regle-ringsavgif— terna främst en norrlandstillgån-g och utredningen har icke funnit någon anledning påkalla ändring i detta förhållande.
Det föreligger naturligtvis stora svårigheter att beräkna naturvårdens framtida andel. i regleringsavgifterna. Utredningen vill icke göra gällande att naturvården är angelägnare än andra samhälleliga behov, som stöds genom regleringsmedlen. De norrlandskommuner, som det i regel gäller, har uppenbarligen stora allmänna behov att tillgodose med därav följande investeringsproblem. Den lokala anknytningen av regleringsavgifterna medger för övrigt knappast att därmed tillgodose några naturvårdsintres- sen av ren riksnatur. Huvudsakligen bör naturvårdens andel av regle- ringsmedlen utnyttjas. för den kommunala landskaps-vården och för det lokala naturvårdsintresset av social natur.
Både den faktiska storleken av »naturvårdsandelen» av reglerings- medlen och det område av naturvården, där denna andel kan sättas in kan alltså nu endast uppskattas mycket grovt. Vid övervägandet av denna fråga har utredningen ansett det skäligt att beräkna att 10 % av reg— leringsavgifterna bör inräknas i naturvårdens budget. Detta skulle med utgångspunkt från de förut refererade uppskattningarna av Sterne inne-- bära, att norrlandslänen på sikt skulle kunna disponera ett belopp av storleksordningen 1 miljon kronor per år för vissa slag av naturvårds- åtgärder. — Utredningen, som anser en sådan disposition skälig, vill dock påpeka att detta i och för sig betydande medelstillskott icke sam- manfaller med naturvårdsarbetets mest kostnadskrävande delar av landet.
För att förenkla administrationen av regleringsmedlen för naturvårds- ändamål föres-lår utredningen att Kungl Maj:t årligen ställer ett belopp till förfogande motsvarande 10 % av disponibla medel och med den för— delning mellan. vederbörande länsstyrelser, som följer av avgiftens lokala anknytning.
Enligt utredningens uppfattning är syftet med regleringsavgiften, sådant det utbildats under utvecklingens gång, av betydande principiellt intresse. Från att från början ha avsetts i första hand för förebyggande eller minskande av skada eller olägenhet, som vållas av en exploatering, används. medlen nu till allmänt bygdebefrämjande åtgärder. Skador på grund av vattenreglering kompenseras sålunda genom så vitt skilda åtgår-
der som bidrag till samlingslokaler, elektrifieringar, väganläggningar, idrottsplatser, barnkolonier o s v.
3 . Täktavgift
Utredningens principiella synpunkter I kap 10 (sid 266—291) har lämnats en utförlig redogörelse för den tidi- gare behandlingen av frågan om en särskild avgift på täktverksamheten liksom av innehållet i yttranden, som avgivits till naturvårdsutredningen. Frågan har av olika skäl nu kommit i ett delvis nytt läge och bör bla ses mot bakgrunden av utredningens förslag om reglering av täktverk- samheten i stort.
Braunstein avvisade förslaget om införande av en särskild grusavgift främst av principiella skäl. Avvisandet var emellertid icke kategoriskt. Braunstein framhöll nämligen, att avgiftsskyldigheten borde införas alle- nast under den förutsättningen, att det icke var möjligt att på annan väg helt eller åtminstone till huvudsaklig del uppnå det syfte, vars för- verkligande varit anledning till framställandet av förslaget.
Utredningen vill i det följande närmare granska vissa av de skäl, som Braunstein framförde mot en avgift.
Ett av skälen angavs vara, att avgiften skulle komma att medföra en fördyring (w kommunikationsväsende och byggnadsindustri. Utredningen vill först medge att införandet av en avgift otvivelaktigt kommer att på- verka prissättningen på de produkter, som kommer från täktverksam- heten. Det bör emellertid också påpekas att återverkningarna vid en avgiftsnivå av den storlek som diskuterats — 5 a 10 öre per m3 — blir ytterst obetydliga, då andra kostnadsposter helt dominerar.
Om frågan bedömes ur en vidare aspekt bör även uppmärksammas att numera allmän varuskatt införts på de flesta nyttigheter och tjänster. Härvid har jord, sand, grus och sten i obearbetat eller krossat skick undan- tagits från allmän varuskatt (SFS 507/1959, 10 å). Undantaget torde ha skett av administrativa skäl. Läget för dagen är alltså att ifrågavarande näringsgrenar kommit att bli särskilt gynnade i förhållande till närings- livet i övrigt. Ur dessa synpunkter kan en avgiftsbeläggning enligt utred- ningens mening icke längre betraktas som oskälig, i vart fall icke så länge den håller sig under varuskattenivån.
Vidare anförde Braunstein, att det måste anses mindre tillfredsställande att belasta en särskild näringsgren med avgifter avsedda att tillgodose ett allmänt intresse.
Vid en närmare granskning av detta motiv synes på nu ifrågavarande område goda skäl kunna anföras för den motsatta ståndpunkten, som åberopats. av bl.a kammarkollegium, nämligen att en verksamhet, som
typiskt sett har en negativ inverkan på landskapet bör tillhandahålla de penningmedel, som krävs för att begränsa nya skadeverkningar eller eliminera äldre sådana. Utredningen vill särskilt understryka att reg- leringsavgiften enligt vattenlagen numera får betraktas som ett exempel på att denna princip vunnit insteg på ett särskilt område och att dess berättigande där över huvud icke sättes i fråga. Enligt utredningens upp- fattning är den i sammanhanget avgörande frågan, att det skall finnas ett klart samband mellan skadeverkningarna på grund av exploateringen och de kompensationsåtgärder, vartill avgiftsmedlen utnyttjas. Ju sträng- are detta samband är, desto mindre vägande förefaller invändningarna mot en avgift vara.
Emellertid bör nu frågan om införande av en avgift i första hand be- dömas. mot bakgrunden av den reglering av täktverksamheten, som utredningen förordat i kap 10. Denna innebär att landets grustillgångar efter inventering och översiktlig planering uppdelas i sådana som på grund av sitt värde ur Iandskapsvårdssynpunkt m m icke bör exploateras och sådana som med högre eller lägre grad av försiktighet kan exploa- teras. En sådan klassificering drabbar markägarna slumpmässigt. De som tillåtes exploatera får en mera gynnad ställning ekonomiskt sett än de som icke tillåtes exploatera. Det bör här understrykas, att den skyldighet att vidtaga återställningsåtgärder, som förutsätts åligga exploa— tören, aldrig kommer att mera avsevärt påverka det faktum att exploa- teringen i dess helhet är lönsam vid en rationellt planlagd täkt. —— Enligt utredningens förslag skall den som vägras täktverksamhet erhålla ersätt- ning, om han genom vägran lider allvarlig ekonomisk skada. De medel som erfordras för ändamålet kan anskaffas på huvudsakligen två sätt, antingen genom anvisning över budgeten i vanlig ordning eller genom någon form av avgiftsfinansiering. Det synes ingalunda orimligt enligt utredningen att i sådan situation tillgripa en ekonomisk utjämning, inne- bärande att de markägare, som tillåtes exploatera naturtillgångama i en vinstgivande rörelse, får bidraga till finansieringen av samhällets kost- nader för att rädda andra naturtillgångar av samma art från exploatering.
Braunstein, har ytterligare anfört att administrationslcostnaderna för medlens indrivning mm skulle bli oskäligt höga i förhållande till avgif- tens storlek. Denna fråga sammanhänger mycket nära med täktregleringens allmänna utformning och konstruktionen av avgiften. Utgångsläget är nu att all täkt —— bortsett från husbehovstäkt — enligt utredningens förslag faller under tillståndsplikt. Härigenom kan alltså förutsättas att myndig- heterna icke blott har kännedom om all kommersiell täktverksamhet utan även haft tillfälle taga ställning till den närmare utformningen, tids- programmet mm för varje särskild täkt. Nämnda faktiska upplysningar utgör huvudinnehållet i den sk täktplan, som länsstyrelsen i regel torde kräva före tillstånds meddelande. Under dessa förutsättningar föreligger
möjligheter till en mycket enkel administration för upphörd av en täktavgift. Enligt utredningen finns det ingen anledning att befara några höga administrationskostnader för indrivningen av en avgift, om utred- ningens förslag till täktreglering accepteras.
Ytterligare ett skäl mot införande av ett avgiftssystem har anförts av grus- och makadamföreningen, nämligen att medelsbehovet icke är klarlagt.
Såsom framgått av utredningens kostnadsberäkningar tidigare i detta kapitel möter stora svårigheter att fn göra några mera preciserade upp- skattningar av kostnaderna för ersättningar i samband med vägrad grustäkt elle-r ko—stnadema för iordningställande av äldre täkter. Däremot talar föreliggande omständigheter för att kostnaderna under alla för- hållande-n blir högst betydande. Detta är enligt utredningens mening det väsentliga i nu förevarande sammanhang. Ett mindre antal redan aktualiserade täktprojekt, som utredningen haft kontakt med, repre- senterar sakägaranspråk på mer än 1 miljon kronor och de utgör endast en bråkdel av den aktuella sektorn i hela landet. Härav framgår att medel omedelbart måste bli tillgängliga för att rädda viktiga objekt. Utred- ningen anser dock att det på längre sikt bör råda balans mellan de medel, som inflyter genom ett eventuellt avgiftssystem och täktregle- ringens. faktiska sakkostnader. Detta torde emellertid kunna uppnås genom att avgiften avståmmes till behovet. För närvarande torde vara tillräckligt att konstatera, att det redan föreligger ett ansamlat behov av medel av den storleksordning utredningen uppskattat.
Såsom framgått av den föregående diskussionen har utredningen icke funnit de anförda skälen mot ett avgiftssystem Övertygande. För att möjliggöra en lösning av naturvårdens finansiering har utredningen därför ansett sig böra utarbeta ett förslag till avgift på täktverksam- heten. Endast härigenom torde det vara möjligt för statsmakterna att mot varandra väga de fin-ansieringsmöjligheter, som står till buds.
Utformningen av en eventuell täktavgift
Grus- och makadamföreningen, som ställer sig avvisande till en täkt- avgift, har oaktat detta på anmodan av utredningen redovisat sina synpunkter på hur ett avgiftssystem borde vara utformat, om ett sådant införes, för att bereda både företagare och myndigheter minsta möjliga arbete och kostnader. Föreningen har framlagt följande synpunkter och förslag:
A. Allmänna synpunkter En eventuell grusaccis bör utformas på sådant sätt att den kan genomföras med minsta möjliga arbete och administra't'io-ns-kostnader för såväl företagarna som myndigheterna. Beräkningsgrunden bör vara enkel och lätt att kontrollera.
Föreningen har vid utarbetandet av här följande [förslag försökt att beakta dessa synpunkter.
B. Accisens beräkning Accisen bör beräknas på omsättningen av de material, som komma att beläggas med accis (se vidare nedan under F.), och i omsättningen bör inräknas såväl material, som har »försålts, som material, som exploatörerna ha använt för egna behov. Vid försäljning bör accisen utt-as i första .försäljni'ngsledet. Ur fyndigheterna uttagna material, .som ha .lagerförts av exploatörerna, 'böra accis- beläggas först när de ha försålts eller tagits -i bruk.
Man har att välja emellan att ange omsättningen i försäljningsvärde eller i masterialkvacntitet. Båda sätten ha fördelar och nackdelar.
Försäljningsvärdet är i detta fall icke ett entydigt begrepp beroende på att grus- och liknande material försäljas såväl för avhämtning av kunderna vid grustagen som utkörda till *förb'rnkningsplatserna genom exploatörernas försorg. I det senare fallet ingår alltså transportkostnader i wfö-rsäljnirngspriset och dessa transportkostnader variera med transportsträckornas längd. Många gånger är transportkostnaden större än priset på varan i grustaget. Om accisen skulle be- räknas på det fakturerade beloppet, skulle den alltså bli större, om exploatören säljer varaan vid lförbrukningsplatsen än om han säljer den vid grustaget för avhämtning. Man skulle kunna tänka sig, att man — för att undvika denna olikhet vid beräkningen av accisen — vid leveranser vid förbrukningsplatserna droge transportkostnaderna från försäljningspriset, men ett sådant förfarande skulle medföra ett tidsödande och kostnadskrävande arbete. Det skulle dessutom vara svårt att med hänsyn till de många omständigheter, som kunna inverka på prissättningen vid leverans på förbrukningsplatserna, göra en rättvis fördel- ning mellan material- och transportkostnadernas andel i försäljningsprisen. Särskilt gäller detta i de ofta förekommande fallen, då grusexploatören är ett åkeriföretag, som kombinerar grusleveranserna med .trans-po-rtåtaganden av andra slag för kundernas räkning :till vilka hänsyn tages vid prissättningen av grus- leveranserna. Vä-rderingen skulle komma att bli godtycklig och svårkontrollerbar. Om försäljningssummorna hade kunnat användas som bas för accisberäkningen, hade .man vunnit den fördelen, att accisen automatiskt hade kommit att varieras efter de olika materialens skiftande enhetsvärd-en. Olägenheterna äro emellertid för stora för att uppvägas av denna fördel.
Det synes därför vara att föredraga, att accisen beräknas på materialmängden, trots att även härvid vissa svårigheter att uppnå en full rättvisa uppstå. Grus- och makadammaterial levereras i vissa fall efter vikt och i andra fall efter volym. Om accisen fastställes till ett visst belopp per ton, måste således en omräkning ske i de fall, då försäljningen sker efter volym. Volymvikten är olika för de olika grus- och makadamkvaliteterna och kan dessutom variera för olika mine— ralslag och i ännu högre grad, särskilt ifråga om finkorniga kvaliteter, beroende på fuktighetshalten. Volymvikten för en enkornig anatu'rfu'ktig finsand kan så- lunda vara 1.2 eller något mindre, men kan för vissa singel- och makadam- kvaliteter ligga mellan 1.8 och 2.0. Man kan emellertid, utan att för stor orätt- visa begås, använda volymvikten 1.5 vid omräkning från volym- till viktmått för sand-, grus-, singel- och makadammaterial. Så sker för närvarande inom vår förening vid beräkning av medlemmarnas avgifter till föreningen, vilka äro baserade just på de materialkvantiteter, som lämpligen skulle kunna ligga till grund för en acci'sberäkni-ng. Det är mest praktiskt att accisen anges till ett visst belopp per ton för såväl sand-, grus-, singel- och makadammaterial, som för övriga stenmaterial av olika slag.
De olika materialkvaliteterna ha olika försäljningsvärden och dessa variera från ort till ort, beroende på tillgången och efterfrågan på materialsorterna. Fyllnadsmaterial betinga de lägsta priserna, under det att de sorterade mate- rialen äro de dyraste. F—inkornigare material äro i allmänhet dyrare än material med större styckestorlek. Priset på de dyraste kvaliteterna kan vara mer än dubbelt så högt som priset på de billigaste. Men även om det skulle vara önskvärt att åtminstone i viss grad rätta accisens storlek efter försälj'ningsvärdena på de olika materialkvalite-terna, vill föreningen förorda, att accisen per ton blir densamma för alla sand-, grus-, singel- och mak-adammaterial. Därigenom för- enklas såväl deklarations- som kontrollförfarandet högst avsevärt.
C. Vem skall erlägga accisen? Fastighetsägaren ombesörjer icke alltid själv uttagning från ett grustag. Ofta har han för viss tid överlåtit nyttjanderätten till fyndigheten till en annan person eller ett annat företag mot en årlig avgift, som vanligen utgår efter ett visst belopp per ton eller kubikmeter uttagen eller försåld mängd material. Mängden fastställes på olika sätt antingen genom uppmätningar av grustaget eller genom att exploatören redovisar försålda eller på annat sätt nyttiggjorda kvantiteter.
Såsom .redan framhållits bör accisen beräknas just på sistnämnda kvantiteter. Dessa bokföras av exploatören och redovisas av denne till fastighetsägaren endast om nyttjanderättsavgifterna beräknas på desamma. Exploatören är alltså den som i första hand bär ansvaret för att kvantitetsuppgifterna äro riktiga, och den ende som under alla förhållanden har tillgång till dessa. Det synes därför vara riktigast, att exploatören dvs nyttjanderättshavaren får deklarera de uppgifter, som skola ligga till grund för acoisberäkningen och att han även får erlägga acetsen.
D. Deklaration och uppbörd Accisen bör upptagas på debetsedlarna för slutlig skatt och beräknas på de kvan- titeter accisbelagda material som exploatörerna försålt eller använt för egna behov under det inkomstår som debetsedeln avser.
Den som är skyldig att erlägga accis bör vid avgivandet av allmän själv- deklaration lämna erforderliga försäljnings- och förbrukningsuppgifter. Det synes ur kontrollsy-npunkt lämpligt, att kvantitetsuppgifterna detaljeras i viss utsträck- ning, även om detta skulle behöva ske i en särskild bilaga till deklarationerna. Det bör exempelvis uppges, hur mycket som har .försål-ts och hur mycket som har använts för egna behov. Vidare böra de kvantiteter, som har försålts efter vikt, anges för sig och de, ISOIH .ha försålts efter volym, för sig. Omräkningen till viktmått bör göras i deklarationen eller [den eventuella bilagan. Slutligen bör angiva-s om exploatören äger marken eller endast har nyttjanderätten till den- samma, i vilkiet senare fall markägaren bör uppges.
E. Accisens storlek Efter vad föreningen kunnat finna skulle det väsentliga motivet för en accis vara, att skaffa erforderliga medel för ersättningar till ägare eller annan rättsinnehavare av fastigheter med fyndigheter, vilkas utnyttjande förbjudes eller starkt inskrän- kes i naturskyddande intresse. Föreningen har den uppfattningen —- såsom framgår av den tidigare skrivelsen till Utredningen — att frågan om en accis icke bör tas upp förrän medelsbehovet har utretts och det har visat sig att andra resurser äro otillräckliga. Om en accis ändock införes dessförinnan, anser föreningen att accisen icke bör sättas högre än som är nödvändigt för att täcka på förhand
preciserade ändamål, som äro samhöriga med grusnäringen. Någon extra skatte- belast-ning på denna näring därutöver bör icke [få ske genom accisen.
I likhet med vad som gäller för skogsvårdsavgif-ten bör i en eventuell förord- ning om grusaccis anges det högsta belopp med vilket accisen skall utgå. För varje är bör sedan bestämmas med vilket öresbelopp per ton accisen skall utgå för året ifråga.
F. Vilka material skola uccisbeläggas? Då föreningen är emot införandet av en accis, kan föreningen icke komma med något förslag om vilka material, som böra omfattas av accisen. Föreningen vill emellertid beröra några avgränsningsproblem, som komma att förefinnas, om Utredningen skulle framlägga ett förslag till accis.
Det torde 'bli nödvändigt att med en preciserad uppräkning beskriva de mate- rialslag som avses att accisbeläggas, enär det icke finn-es :någon allmängiltig sammanfattande benämning för de materialslag, som kunna komma ifråga. I de statliga betongbestämmelserna användes visserligen benämningen ballast och Kungl Väg- och Vat'teanfbyggnadsstyrelsen använder benämningen stenmaterial, men ingen av dessa är användbara i detta fall. Geologerna ha en annan termi- nologi, som emellertid icke överensstämmer med den kommersiella.
Ej heller i övrigt finnes det någon vedertagen enhetlig nomenklatur. Ett initiativ från föreningen för att söka råda bot för denna brist har ännu ej lett till åsyftat resultat.
Med grus avses vanligen endast en fraktion av de material, som kunna utvinnas ur en grusfyndighret. Kommersiellt brukas beteckningarna sand, grus, singel och sten för de olika materialsorterna från en fyndighet alltefter kornstorlekarna. Den grövre stenen i en fyndighet kan i [regel användas först efter krossning. Ibland säljes eller användes detta krossade material som makadam och stenmjöl, men oftast blandas det med det okrossade materialet som därigenom kommer att innehålla varierande mängder krossade beståndsdelar. Någon bestämd gräns mellan okrossat och krossat material är därför svår att dra.
Inom de olika materialslagen förekommer dessutom detalj—benämningar, som antingen hänföra sig till användningssättet, ex. putssand, mu'rsand, be-tonggrus osv eller till storleksförhållandet ex finsand, grovsaand, ärtsingel, finsingel, grovsing-el, finmak-adam osv. Man använder även beteckningssättet sand 0—3 mm, makadam 8—16 mm, makadam 16—32 mm etc.
Makadam och stenmjöl kan som nämnts erhållas genom krossning av sten ur grusfyndigheter. Vanligast läs de dock genom krossning av utsprängt bergmate- rial. Krossningen och sorteringen sker i :stora anläggningar i anslutning till berg- brytningen. Det finnes emellertid även fristående dylika anläggningar, vilka erhålla sitt råmaterial i form av sprängsten från sprängningar för grunder och andra byggnadsarbeten och som sedan sälja det krossade och sorterade mate— rialet i form av stenmjöl och maka—dam. I en del fall betalar man vid dessa anläggningar .för den mottagna sprängstenen, i andra fal-l får man den gratis, men det förekommer även att man tar betalt för att ta emot stenen, beroende på tillgången och efterfrågan på sprängsten respektive makadam och på före- fintligheten av tillgängliga tippnivngsplatser.
En del gruvföretag krossa gråberg, som erhålles i samband med malmbryt- ningen, till makadam 'för avsalu. Även inom stenindustrin förekommer att mindre högvärdigt material på detta sätt säljes som makadam.
Vid vägbyggen behövas sand-, grus- sin-gel- och makadammaterial, och sådana material fås ibland i de skärningar, som göras i samband med planerings- arbetena men vanligen få de anskaffas frå-n andra fyndigheter, som icke direkt
ansluta till vägbygget. Liknande förhållanden kunna förekomma även vid andra byggnadsföretag.
På flera platser tages sand-, grus- och ,siwngelmaterial upp från sjö- och havs- botten genom sugning, pumpning eller muddring.
Det förekommer såväl export som import av krossat och okrossat stenmaterial. Detta är en del omständigheter, som böra beaktas vid utarbetandet av bestäm- melser för eventuell accis.
G. Övrigt Skyldighet att erlägga accis bör föreligga jämväl för statliga och kommunala exploa- törer,
Accisen bör bliva avdragsgill i skattehänseende. Om exploatören ej erhåller betalning för försålt accisbelagt material till följd av kundens obestånd eller av annan orsak, bör detta icke befria exploatören från skyldigheten att erlägga accis för materialet ifråga.
H. Sammanfattning
Grus- och Makadamföreningen, som vidhåller sin uppfattning att en grusaccis icke bör införas, anser att — därest en dylik avgift dock beslutas —— densamma bör beräknas på mängden omsatt material samt deklareras och erläggas av exploa- tören.
Utredningen kan i åtskilliga hänseenden ansluta sig till föreningens syn- punkter, men anser att ytterligare förenklingar bör kunna ske. Utredningen vill understryka, att det allmänna motivet för avgiften bör möjliggöra en konstruktion efter starkt schematiska riktlinjer.
Den viktigaste frågan torde vara, vilket material som skall vara avgifts- pliktigt. Utredningen anser att en nära anslutning till täktregleringen i stort är önskvärd och finner därför övervägande skäl tala för att avgift utgår på allt sådant material, vars brytning i framtiden faller under tillståndsplikt enligt naturvårdslagen, dvs täkt av sten, grus, sand, jord och torv. För- slaget innebär att från avgiften avgränsas dels rena husbehovsuttag, dels även material, som härrör från annat än täkt, exempelvis sådant, som er- hålles vid sprängning av tunnlar, bergrum. husgrunder och dylikt, uttages ur skärningar vid vägbyggen, upptages från sjö- eller havsbotten eller im- porteras.
Genom en lösning på föreslaget sätt undvikes svårigheterna, som skulle uppstå om endast vissa materialsorter skulle vara avgiftsbelagda. Det är enligt utredningens uppfattning möjligt att från avgiften undantaga torv, om särskilda skäl skulle kunna anföras härför, men det är icke möjligt att*- behandla sten, grus, sand och jord på olika sätt. Utredningen har alltså i detta sammanhang medvetet bortsett från att nyssnämnda material kan ha helt olika marknadsvärde. Detta är också fullt berättigat, eftersom de negativa verkningarna ur naturvårdssynpunkt, som avgiften skall kompen- sera, icke är beroende av materialsorten, som utvinnes, utan av ingreppet som sådant.
I likhet med grus- och makadamföreningen har utredningen funnit lämp- ligast anknyta avgiften till mängden uttaget material. Enligt utredningen finns ingen anledning att skilja på material, som försäljs, som används i exploatörens rörelse eller som lagras på annat håll. Det enda väsentliga är att en icke reproducerbar naturtillgång uttages. Det är härigenom skadan sker.
För beräkning av den uttagna materialmängden torde volymen vara den bästa grunden. Volymen är ju det bästa måttet på ingreppets storlek. Visser- ligen kan det möta vissa svårigheter att beräkna den uttagna volymen av material, som normalt räknas på annat sätt, men i dessa fall bör en tillfreds- ställande uppskattning av volymen kunna ske genom erfarenhetsmässiga förvandlingstal. Avgiften bör beräknas på volymen fast mått. Denna kvan- titet är möjlig att i stort kontrollera med ledning av täktplanen.
I enlighet med utredningens principiella syn på täktavgiften bör denna vara lika för alla förekommande materialsorter.
Ytterligare en viktig fråga är vem som skall erlägga avgiften. Enligt utred- ningens uppfattning bör i princip avgiften erläggas av ägaren till den fastig- het, där fyndigheten är belägen. Nu händer det ofta i praktiken att annan förvärvat särskild rätt till fyndigheten genom arrende eller annat avtal. Det bör i dylika fall icke vara hinder att exploatören erlägger avgiften, därest han avtalat härom med markägaren. Sådant avtal skall i så fall före- tes vid ansökan om tillstånd till täkt.
Enligt utredningens uppfattning bör stat och kommun erlägga avgift enligt samma grunder som det enskilda näringslivet. Utredningen har visserligen fullt klart för sig att det ur vissa synpunkter kan te sig mindre tilltalande att exempelvis det statliga vägväsendet —— en av våra största gruskonsumen- ter — skall betala täktavgift, helst som denna myndighet på ett föredömligt sätt sköter den landskapsvårdande sidan av sin verksamhet. Å andra sidan begagnar sig vägväsendet i stor utsträckning av enskilda företagare vid sidan av sina egna täkter och det skulle över huvud icke vara möjligt att undan- taga täkt som sker i statens egna eller av statens arrenderade grustag med hänsyn till de verkningar som skulle uppträda på marknaden i stort. —— Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att den statliga verksam- heten i tillämpliga delar icke undantagits från allmän varuskatt.
En eventuell täktavgift bör lämpligen uttagas årligen i efterskott och grunda sig på en från markägaren eller exploatören lämnad uppgift om mängden under föregående kalenderår utbrutet material fast mått. Uppgifts— lämnandet bör underlättas genom att en enkel blankett utarbetas för ända— målet. Den avgiftsskyldige bör svara för att årsbrytningen bestämmes på tillfredsställande sätt. Det tjänar dock ej något rimligt ändamål att göra dessa uppskattningar alltför noggrant. En osäkerhet på ca 100 m3 hör till- låtas. Om länsstyrelsen finner anledning antaga att lämnade uppgifter icke
.. __ ___,—
överensstämmer med verkliga förhållandet, bör länsstyrelsen ha möjlighet att företaga kontrollåtgärder i skälig omfattning.
Länsstyrelsens uppbördsåtgärder torde med denna lösning i stort sett kunna inskränkas till att med ledning av lämnade uppgifter årligen debi- tera vederbörande avgiftsbelopp för föregående år. Dessa avgifter bör in- sättas på ett centralt postgirokonto för statens naturvårdsnämnd.
Slutligen återstår att diskutera en eventuell avgifts storlek. Till en början vill utredningen framhålla att en eventuell täktavgift icke bör utnyttjas för några andra ändamål än dem som direkt sammanhänger med den av ut- redningen föreslagna täktregleringen. En dylik sträng begränsning skulle bl a ha den betydande fördelen att näringslivet skulle acceptera avgiften lättare och kanske med tiden finna tillfredsställelse av att se de goda verk- ningarna som ett resultat av egna uppoffringar. Även om skäl skulle kunna anföras för att använda avgiftsmedlen för kompensation av täktverksam- hetens skadeverkningar genom andra naturvårdsåtgärder, vill utredningen alltså avråda härifrån.
Kostnaderna för täktregleringen kommer att bestå av såväl administra— tionskostnader som sakkostnader. Till de förra hör exempelvis den över- siktliga inventeringen och planeringen, handläggningen av tillståndsärenden i länsstyrelsen, utarbetandet av täktplaner, kontrollen att den tillåtna täkt— verksamheten följer uppställda villkor, uppbörden av täktavgifter, förfa- randet i ersättningsmål, m m. Till sakkostnaderna hör främst ersättningar till markägare med anledning av vägrad täkt m m samt kostnader för upp- snyggning och iordningställande av äldre täkter. Enligt utredningens me- ning bör avgiftsmedlen främst komma till användning för rena sakkostna- der. Till dessa hör i praxis nära de på kronan ankommande rättegångskost- naderna i expropriationsdomstol. Kostnaderna för uppgörande av täktplaner skall enligt utredningens förslag gäldas av exploatören. Sådana åtgärder som översiktlig planering för naturvårdsändamål och myndighets åtgärder enligt naturvårdslagen bör i princip bekostas av det allmänna på sedvanligt sätt. Däremot förefaller det utredningen ligga nära till hands att utnyttja avgiftsmedel för den erforderliga kontrollen av att täktverksamheten följer i tillstånd meddelade villkor.
Utredningen anser sålunda att avgiftsmedel, om en avgift beslutas, bör utnyttjas för ersättningar till markägare med anledning av beslut enligt naturvårdslagens täktbestämmelser, häri inbegripet på kronan ankommande rättegångskostnader för annan part, till bestridande av kostnader för iord- ningställande av äldre täkter samt för erforderlig kontroll av att tillåten täktverksamhet bedrivs enligt föreskrivna villkor.
Vidare måste ställning tagas till frågan om avgiftsmedlen skall avvägas så att de skall kunna förslå till ovannämnda kostnader i deras helhet eller om de blott skall utgöra ett bidrag till dessa kostnader. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att avgiftsmedlen, om en avgift in-
föres, avvägs så att den framtida täktverksamheten betalar kostnaderna för skyddssektorn. Däremot synes tveksamt om näringslivet i framtiden skall bekosta uppsnyggningen av äldre, nu nedlagda täkter. Den sistnämnda sektorn är dock begränsad i förhållande till den förra. Å andra sidan bör icke täktverksamheten belastas med avgifter, som märkbart påverkar pris- bildningen på de samhällsviktiga nyttigheter, som kommer ur täktverksam- heten. Vid övervägandet av samtliga föreliggande omständigheter har utred- ningen funnit skäl föreslå att täktavgiften, om en sådan införes, avväges så att den ger ett belopp av närmare 2 miljoner kronor per år under det inle- dande skedet av den nya naturvårdslagen.
Våra sand- och grustäkter levererar f n cirka 23 miljoner kubikmeter material löst mått per år. Stenbrytningen torde representera en volym av omkring 4 a 5 miljoner kubikmeter löst mått per år. Utvinningen av jord är mycket svår att statistiskt klarlägga. Det ojämförligt största uttaget torde äga rum bl a i form av s k sidotag i samband med vägbyggnad och andra anläggningsarbeten för att få fyllnadsmassor. Enligt uppgift från väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har det totala uttaget av sidotag för vägändamål för terrassering för samtliga företag som är upptagna i byggnadsprogrammet för år 1962 beräknats till 4,6 miljoner kubikmeter fast mått. Motsvarande uttag i samband med annan anläggningsverksamhet kan uppgå till samma storleksordning. Uttag från sidotag vid byggande av enskilda vägar liksom täkt av matjord och torv är i jämförelse med förenämnda materialuttag obetydliga.
Säker kännedom om det totala uttaget i hela landet från tillståndspliktiga täkter får man först sedan regleringen fungerat ett år. Med hänsyn till den betydande osäkerhet som föreligger rörande den sammanlagda årskvanti— teten bör därför inledningsvis en eventuell täktavgift avvägas med försiktig- het för att sedermera anpassas till dels utvinningens faktiska omfattning, dels de faktiska kostnaderna för skyddsåtgärderna. Med hänsyn till vad nu anförts föreslår utredningen att grusavgiften under de tre första åren sättes till 5 öre per kubikmeter, vilket torde komma att uppskattningsvis tillföra statsverket minst 1,5 miljoner kronor per år.
För att närmare angiva den tekniska konstruktionen av en täktavgift har utredningen utarbetat ett utkast till förordning i ämnet (kap 1).
4. Exploateringsavgift å viss bebyggelse Det torde knappast finnas någon exploatering i dagens samhälle som tar i anspråk större arealer värdefull natur än exploateringen för fritidsbebyg- gelse. Det bildas f n omkring 8 000 nya fritidsfastigheter varje år och ten- densen är kraftigt ökande till följd av den stigande levnadsstandarden. En- bart investeringarna i markkostnader torde f n uppgå till 40 a 50 miljoner kronor per år.
Fritidsbebyggelsen är en i och för sig vällovlig företeelse, som förtjänar att uppmuntras. Den har emellertid ur social naturvårdssynpunkt den nack- delen, att den överför mark från ett mera fritt utnyttjande till ett exklusivt. Om fritidsbebyggelsen får utveckla sig ohämmat, kan den få förödande verk- ningar på den icke fastighetsägande befolkningens möjligheter till frilufts— liv. Förhållandena är helt naturligt mest akuta i tätortsregionerna. — För att närmare illustrera förhållandena, när de är kritiska, vill utredningen närmare beröra situationen i Göteborgsregionen.
Den pågående regionplaneringen i Göteborgsområdet omfattar ett trettiotal kommuner, av vilka flertalet är belägna i Göteborgs och Bohus län men vissa i Älvsborgs och Hallands län. Befolkningen inom området uppgår nu till cirka 550 000. Om trettio år beräknas denna ha vuxit till cirka 750 000.
Antalet fritidshus inom Göteborgsregionen uppgick 1956 till omkring 19 000 och hade i januari 1962 vuxit till omkring 26 000. Medtages i beräk- ningen ytterligare fem kommuner, som nu ej ingår i regionplaneförbundet, är motsvarande siffror 22 000 resp 32 000, motsvarande en ökning på sex år av 10 000 fritidsfastigheter. Enligt regionplanekontorets kalkyler kommer under de närmaste trettio åren antalet fritidshus att behöva fördubblas.
För att i någon mån tillgodose den icke fastighetsägande befolkningens behov av tillgång till fri natur har inom regionen planlagts sex större fri- luftsreservat, omfattande sammanlagt omkring 400 km2 samt ett antal mindre reservat vid kusten och i skärgården. Mellan eller intill dessa större reservat skall alltså under de närmaste decennierna beredas plats för omkring 25 000 nya fritidshus.
De refererade planerna illustrerar mycket påtagligt den konkurrens, som råder markpolitiskt mellan önskemålet att bibehålla en fri orörd natur och bebyggelseexploateringen för fritidsändamål. Förhållandena är likartade inom de flesta av landets tättbefolkade regioner.
I kap 10 (sid 356) har utredningen framlagt en del allmänna önskemål rörande tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Bland annat har under- strukits, att det för framtiden är oundgängligen nödvändigt ur naturvårds- synpunkt att hålla fritidsbebyggelsen inom landets tätortsregioner samlad och koncentrerad. Detta innebär, att den nästan undantagslöst måste detalj- planeras genom byggnadsplan. Om så sker kan områden mellan tätbebyggel- segrupperna hållas fria för den rörliga befolkningens behov. En sådan politik är till fördel för alla befolkningsgrupper.
Enligt utredningens mening har utvecklingen nu gått så långt att den fortsatta exploateringen för fritidsbebyggelse måste direkt sammankopplas med åtgärder för att säkerställa naturreservat. I annat fall kommer den icke fastighetsägande befolkningens möjligheter till vistelse i naturen inom någorlunda nära räckhåll från bostadsorten att undan för undan minska och till slut försvinna. I den konkurrenssituation, som råder i fråga om markutnyttjandet, kan den person som bygger ett fritidshus sägas få en
förmån i förhållande till dem som icke har möjligheter att bygga. Genom exploateringen utsläckes nämligen i regel en tidigare på platsen gällande allemansrätt. Utredningen hänvisar i detta avseende till de »hemfridszoner», som enligt utredningens uppfattning bildas kring ett boningshus och som närmare berörts 1 kap 9. Det skulle därför icke vara ur samhällelig synpunkt orimligt att rätten att bygga belades med en avgift i syfte att inom samma större region säkerställa en fli natur. Om avgiftsmedlen i fråga återfördes till samma trakt skulle ägaren av fritidsfastigheten ofta få direkt nytta av dem och värdet på hans fastighet öka.
På nu anförda grunder anser utredningen det skäligt att fritidsbebyg gel- sen avgiftsbelägges för sociala naturvårdsändamål Utredningen har erfarit att vissa kommuner redan börjat praktisera en dylik exploateringsavgift, men på ganska lösa grunder. Det finns därför en särskild anledning att ge anordningen stadga. Avgiften bör 1 princip koncentreras till fritidsbebyggelse. För den permanenta beby" ,,gelsen bör naturvardsmh esset här som i andra sammanhang vika.
Det har framgått av den förda diskussionen att det i första hand är i de tättbefolkade delarna av landet som utredningen anser avgiften berättigad. Det bör nämligen samtidigt föreligga ett påtagligt exploateringsintresse och ett lika påtagligt behov av fria naturområden. I och för sig vore det en tänk- bar lösning att man i en författning angav, inom vilka län eller kommuner avgiften skulle gälla. En sådan reglering skulle emellertid sannolikt bli be- svärlig, i det tid efter annan nya områden skulle behöva föras in under regleringen. Utredningen har i stället stannat för att föreslå en annan lös- ning, som fångar det väsentliga i syftet med avgiften, nämligen att denna anknyts till fastställelse av byggnadsplaner för fritidsändamål samt till dis- penser från byggnadsförbud enligt 109 & första stycket byggnadslagen och till tillstånd till bebyggelse inom område för vilket gäller förordnande en- ligt 17 eller 19 % naturvårdslagen, där dessa beslut avser bebyggelse för fritidsändamål. Härigenom blir det även möjligt att åstadkomma en enkel administration av avgiftsuppbörden. Bortsett från visst undantag kräver nämligen samtliga nämnda åtgärder beslut av länsstyrelsen. Undantaget ut- göres av det hittills sällsynta fallet att länsstyrelsen till byggnadsnämnd delegerat befogenheten att medgiva undantag från byggnadsförbud enligt 109 % byggnadslagen och dispens från sådant förbud beviljas för uppförande av fritidshus. Även i sådant fall synes avgiften böra fastställas av länssty- relsen, som för detta ändamål bör få del av byggnadsnämndens beslut och Övriga handlingar i ärendet.
Avgiften bör beräknas efter det antal för fritidsändamål avsedda bostads- enheter som länsstyrelsen beräknar komma att uppföras på grund av be- slutet om fastställande av byggnadsplan eller om dispens från byggnadsför- bud. Med bostadsenhet bör i detta sammanhang förstås familjebostad med därtill eventuellt hörande uthusbyggnader, gäststuga etc. Radhusbyggnad
kan sålunda innehålla flera bostadsenheter. Även då det gäller semesterhem el dyl bör antalet enheter som självständigt kan användas som familjebo- stad vara avgörande för avgiftens storlek. Utredningen förutsätter att till- lämpningsföreskrifter utarbetas i förevarande ämne.
Avgift för planerad byggnad bör givetvis blott erläggas en gång. Ny avgift bör sålunda ej uttagas om, sedan dispens medgivits jämlikt 109 % byggnads- lagen eller 17 eller 19 % naturvårdslagen, byggnadsplan för området fast- ställes innan tillämnad nybyggnad hunnit påbörjas.
I fråga om avgiftens storlek bör först anmärkas, att avgiftsmedlen i princip endast bör utgöra en mindre del av samhällets kostnader för av- sättande av naturreservat. Vidare bör avgiften vara så avvägd att den aldrig framstår som en påtaglig ekonomisk belastning för den som ämnar bygga. En avgift av storleksordningen 200 kronor torde i regel falla helt inom osä- kerhetsmarginalerna av kostnadsberäkningarna även för ett enkelt sport- stugebygge. Det finns även anledning jämföra en sådan avgift med den accis, som utgår vid köp av bil — minst av storleksordningen 1 000 kronor — och som icke synes påverka köplusten nämnvärt.
Utredningen har tidigare i detta kapitel uppskattat de förestående sak- kostnaderna för stat och kommun vid avsättande av naturreservat m m till storleksordningen 8 51 10 miljoner kronor genomsnittligt per år under en tioårsperiod. Det förefaller utredningen skäligt att en exploateringsavgift ä bebyggelsen finge svara för åtminstone 1 miljon kronor per år. De enligt ovan avgiftsbelagda bebyggelsefallen är svåra att uppskatta till antalet. Dessa torde öka i den mån länsstyrelserna enligt utredningens förslag skärper planläggningskraven på fritidsbebyggelsen. En försiktig kalkyl pekar mot att antalet avgiftsfall torde uppgå till åtminstone 5 000 per år med tyngd- punkt i ost- och västkustlänen. Om avgiften sättes till 200 kronor per be- byggelseenhet skulle alltså denna väg kunna tillföras naturvården 1 miljon kronor per år. -
Utredningen anser kommunen vara ett alltför begränsat område för att vara styrande för avgiftsmedlens utnyttjande. Däremot anser utredningen länet vara en lämplig enhet. De avgiftsmedel, som inflyter från ett län, bör sålunda även utnyttjas för säkerställande av naturområden inom länet. Härigenom uppnås även det nära samband mellan bebyggelseregleringen och avsättandet av naturområden, som utredningen åsyftat.
Ett utkast till förordning om exploateringsavgift å viss bebyggelse har utarbetats och intagits i kap 1.
5. Sammanfattande synpunkter
Den verkställda undersökningen ger vid handen att en avgiftsfinansiering av naturvårdens sakkostnader är tekniskt möjlig i betydande omfattning. Regleringsavgifterna borde på längre sikt och huvudsakligen för Norrland
kunna bidraga med omkring 1 miljon kronor per år, en täktavgift skulle kunna ge ungefär 1,5 miljoner kronor per år och en exploateringsavgift å viss bebyggelse omkring 1 miljon kronor per år.
Den genomförda diskussionen syftar främst till att redovisa de tekniska finansieringsmöjligheterna. Om en avgiftsfinansiering skall tillämpas inom naturvårdsområdet är en fråga av skattepolitisk art, som egentligen faller utanför utredningens kompetens. Den måste givetvis bedömas i ett större sammanhang och under jämförelse med vad som gäller på andra områden av samhällslivet. Utredningen har dock sökt bedöma verkningarna av ett avgiftssystem ur allmän naturvårdssynpunkt och har därvid funnit åtskilliga principiella och praktiska skäl som talar för en utsträckt avgiftsfinansiering. Sammanfattningsvis vill utredningen uttala, att såväl en täktavgift som en avgift på viss bebyggelse _ regleringsavgifterna finns ju redan — skulle medverka till ett ökat hänsynstagande till naturvärdena i det allmänna med- vetandet och dessutom möjliggöra en rättvisare fördelning av samhällets naturvårdskostnader än den som blir resultatet av en ren skattefinansiering.
Om därför avgörande svårigheter skulle uppkomma att skattefinansiera den av utredningen föreslagna naturvårdsbudgeten, vill utredningen rekom- mendera att en avgiftsfinansiering tillgripes i full utsträckning. En sådan inverkar endast på anslaget: Kostnader för ersättningar till markägare mm. På detta anslag har utredningen beräknat medelsbehovet under de tre första verksamhetsåren till respektive 4.8, 5.8 och 6.8 miljoner kronor. Vid en full tillämpning av de diskuterade avgifterna kan detta anslag efter någon tid begränsas högst väsentligt. Det är emellertid att märka att täktavgifterna börjar debiteras först under andra året samt att regleringsmedlen först på längre sikt växer till förut angivet belopp. Vid en avgiftsfinansiering torde därför över budgeten böra anslås respektive 3.3, 2.8 och 3.8 miljoner kronor för de tre första budgetåren. Detta innebär sålunda att avgifterna på någon sikt skulle svara för ungefär hälften av naturvårdens sakkostnader.
TRETTONDE KAPITLET
Sammanfattning
Utredningen syftar till att klarlägga de anspråk samhället och medborgarna ställer på naturvården i dag och i framtiden och anpassa verksamhetens målsättning och resurser härefter.
Vid sin analys av utgångsläget har utredningen funnit att naturvården kännetecknas av åtskilliga framträdande brister.
Av kap 4 i betänkandet framgår sålunda att det är en genomgående upp- fattning hos ansvariga myndigheter att förutsättningar hittills i stort sett saknats för ett planmässigt och systematiskt naturvårdsarbete och att verk- samheten delvis behöver en ny målsättning. För att klarlägga utgångsläget mera konkret har utredningen gjort en riksomfattande inventering av nu- varande tillgång till och framtida behov av naturområden m. m. Resultatet av undersökningen, som redovisas i kap 5, är nedslående, särskilt mot bak- grunden av anmälda behov. Sammanfattningsvis finner utredningen att det nuvarande beståndet av skyddade objekt ur kulturell synpunkt är föga rep- resentativt för svensk natur och ur social synpunkt regionvis klart otillräck- ligt. Även utredningens undersökningar om det särskilda strandskyddets omfattning och utvecklingstendenser (kap 6) ger utrymme för kritiska syn- punkter.
Utredningen har, för att få ett grepp om naturvårdens sociala ansvar, sökt klarlägga vissa allmänna utgångspunkter i fråga om fritidens utnytt- jande i dag och i framtiden (kap 7). Analysen visar att rekreationsintresset måste bli ett mycket väsentligt inslag i samhällets naturvårdspolitik.
I kap 8 framlägger utredningen sina allmänna riktlinjer för naturvården i landet. Sammanfattningsvis konstateras att det råder en allmän enighet på flertalet väsentliga punkter om naturvårdspolitikens framtida inriktning och att det är uppenbart att önskemålen om en aktivare insats från sam- hällets sida bärs upp av en mycket bred allmän opinion. Vid det förestående reformarbetet erfordras i första hand en klar målsättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lag- stiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är avvägda med hänsyn till verksamhetens omfattning.
I fråga om den allmänna målsättningen understryker utredningen betydel-
sen av att det praktiska naturvårdsarbetet vilar på riktiga vetenskapliga ut- gångspunkter, men framhåller även kravet på koordination med samhälls- planeringen i övrigt. Inom praktisk naturvård behandlar utredningen särskilt två dominerande arbetsuppgifter, nämligen ett planmässigt avsättande av naturområden för kulturella och sociala behov samt en aktivare landskaps- vård. I fråga om den förstnämnda uppgiften rekommenderar utredningen att landets mest skyddsvärda objekt säkras under en tioårsperiod. Denna verksamhet bör enligt utredningen ha sin tyngdpunkt i södra och mellersta Sverige och icke minst i kust- och skärgårdsområdena. Utredningen rekom- menderar vidare att kulturella och sociala behov tillgodoses i möjligaste mån inom samma reservat.
Utredningens förslag om en aktivisering av naturvården uppföljes i tre särskilda avsnitt av betänkandet, nämligen ett om lagstiftningen (kap 10), ett om organisationen (kap 11) och ett om medelsbehov och finansiering (kap 12).
I lagstiftningshänseende har utredningen funnit lämpligast att utarbeta förslag till en ny naturvårdslag, som utgör en sammanarbetning av gällande naturskyddslag, strandlag och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnads- lagen jämte åtskilliga nyheter. Härigenom räknar utredningen främst med att vinna ökad systematik i naturvårdsarbetet.
Naturvårdslagens rättsmedel för att säkerställa naturområden skiljer sig i vissa avseenden från naturskyddslagens. För ett definitivt skydd upptas tre institut, nämligen nationalpark, naturreservat och naturminne, av vilka de två första avser områdesskydd medan naturminnet reserverats för före- målsskydd. Alla tre instituten avses komma till användning för tillgodo- seende av både kulturella och sociala intressen. Nationalparken represen- terar som nu den högre skyddsnivån, naturreservatet en lägre, innebärande att objektet normalt icke överförs i allmän ägo. Även i övrigt har eftersträ- vats att göra naturreservatet enkelt och smidigt i tillämpningen. De defini- tiva skyddsformerna kompletteras med institut för partiell kontroll av mark- användningen i syfte att lokalisera glesbebyggelsen, dels vid stränderna dels för bevarande av en värdefull natur— eller kulturmiljö. De två sistnämnda instituten motsvarar i sak gällande strandlag och 86 och 122 %% byggnads- lagen.
De nuvarande rättsmedlen, som avser skydd av landskapsbilden i sär- skilda hänseenden, har skärpts väsentligt i förslaget till naturvårdslag. Så- lunda föreslås en genomgripande reglering av täktverksamheten, innebäran— de generell tillståndsplikt för alla täktföretag av någon betydelse. Tillstånd till täkt förutsättes beviljas i förekommande *fall på grundval av en av före- tagaren upprättad täktplan, som anger alla väsentliga detaljer i ingreppet, tidsplan för uttaget samt erforderliga återställningsåtgärder. Även för ar- betsföretag i övrigt föreslås effektivare kontrollmöjligheter, som bl a kan
tillämpas på bilskrotupplag mm. Reklamen i landskapet förutsättes bli mer restriktivt behandlad än för närvarande.
Av särskilt intresse ur lagstiftningssynpunkt är vidare att utredningen 1 kap 9 framlägger ett principförslag, hur vissa allemansrättsliga frågor skulle kunna närmare regleras. Utredningen föreslår, att dessa spörsmål skynd- samt löses vid en fortsatt utredning.
I fråga om organisationen av naturvården har utredningen funnit radikala åtgärder nödvändiga. Organisationen liksom verksamheten i övrigt föreslås uppbyggd i tre steg. Centralt bör inrättas ett nytt organ, statens naturvårds- nämnd, regionalt bör verksamheten ledas av länsstyrelsen och lokalt av kommunens styrelse eller nämnd som fullmäktige bestämmer. Tyngdpunkten i verksamheten förutsättes ligga i länsstyrelserna. Naturvårdsnämnden, som ledes av en styrelse med fem av Kungl Maj:t utsedda ledamöter, föreslås i övrigt under en överdirektör vara organiserad på tre byråer, nämligen en kanslibyrå, en naturvårdsbyrå och en landskapsplaneringsbyrå. För natur— vårdsarbetet i länen föreslås icke nu inrättandet av särskilda befattningar. I stället bör enligt utredningens förslag medel ställas till länsstyrelsernas för- fogande för anlitande av särskild arbetskraft m rn. Härjämte föreslås att länsarkitekten, överlantmätaren, länsjäglnästaren och landsantikvarien i ökad utsträckning skall kunna biträda länsstyrelsen i naturvårdsarbetet. De nuvarande naturskyddsråden föreslås bibehållas under namnet natur- vårdsråd med smärre modifikationer i fråga om sammansättning och ar— betsuppgifter.
Utredningen anser att forskningen inom naturvårdens område är illa till- godosedd för närvarande och utvecklar skälen för att inrätta ett målforsk- ningsorgan på området. Utredningen förutsätter att denna fråga föres fram till en lösning av berörda vetenskapliga instanser.
Finansieringen av naturvårdsarbetet är på grund av utgångsläget och an- språken för framtiden en utomordentligt stor och betydelsefull fråga. Er- farenheterna visar att kommunerna, som hittills själva fått bära det eko- nomiska ansvaret för avsättande av friluftsreservat, icke förmått lösa denna uppgift i erforderlig utsträckning och heller icke, mot bakgrunden av fri- luftslivets rörlighet, rimligen kan åläggas denna uppgift ensamma. Utred- ningen föreslår nu att kronan primärt svarar för alla kostnader för åtgärder enligt naturvårdslagen men förutsätter att vid avsättandet av naturreservat av övervägande social betydelse — egentliga friluftsreservat —— kronan och kommunerna gemensamt svarar för kostnaderna.
Den naturvårdsbudget som utredningen lägger fram i kap 12 är jämfört med nuvarande förhållanden mycket hög. Administrationskostnaderna, vari ingår kostnaderna för statens naturvårdsnämnd, länsstyrelsernas naturvårds- arbete, fortsatt stöd åt vissa ideella organisationer för särskilda arbetsupp-
gifter m m, slutar sålunda på omkring 2,0 miljoner kronor. För sakkostna- derna har utredningen räknat lned ett sammanlagt medelsbehov i start— skedet av 5,3 miljoner kronor. De dominerande utgiftsposterna i sistnämnda hänseende är ersättningar till markägare i samband med avsättande av nya nationalparker och naturreservat, i samband med byggnadsförbud för skydd av stränder eller landskapsmiljö, i samband med totalförbud mot täkt samt kostnader för naturvårdsobjektens skötsel och vård.
Då det kan förväntas föreligga vissa svårigheter att bereda utrymme för en naturvårdsbudget av storleksordningen 7 miljoner kronor per år inom statsutgifterna har utredningen ansett sig böra närmare undersöka de tek— niska möjligheterna att avgiftsfinansiera vissa naturvårdskostnader. I detta syfte diskuteras närmare dels möjligheterna att utnyttja regleringsavgifter enligt vattenlagen, dels tillskapa en täktavgift och en exploateringsavgift å viss bebyggelse. Utredningen visar, att även med en tillämpning av mycket måttliga normer skulle de tre avgiftssystemen tillsammans kunna bidraga med ett belopp av sammanlagt omkring 3,5 miljoner kronor per år. På grund härav rekommenderar utredningen att en avgiftsfinansiering kommer till användning i full utsträckning, om avgörande svårigheter föreligger att skattefinansiera den föreslagna naturvårdsbudgeten,
KUNGL BIBL. 29 AUG 1962 STOCKHOLM
NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1962
1. 2. 3. 4.
Helsetjeneste for soiarende. Nordiskt samarbete inom rudlo och television. Vattenkraiten i Torne och Kalix älvar. Nordisk bogmarked.
STATENS
_: '444'”£ir:-_—/ ..—
OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1962
Systematisk förteckning
(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen)
J ustitiedepartementet
Atomansvarighet II. [14] Utlandssvenskars deltagande i allmänna val. [19] Nedre justitiercvisionens arbetsorganisation. [20] Exprupriation för sanering av historiskt eller kultur- historiskt vårdefull bebyggelse. [24] Radions juridiska ansvar. [27]
Utrikeedepartementot Aspekter på utvecklingshiständet. [12]
Försvarsdepartementet
Totalförsvarets personalfrågor. [3] Försvarets tandvård. [23 Arpetlstidsreglering för militär personal och civilmilitär. 30
Socialdepartementet
Skogstillgångarna i Jämtlands län. [i] Arbetstidstörkortningens omfattning och utläggning. [17]
Kommunikationsdepartomentet
Statsbidrag till enskild väghållning, m. m. [6] Avgiftsbelagda trafikanlåggningar. [26] Säkerhetsinspektion av motorfordon och släpvagnar. [29] Svensk trafikpolitik III. [35]
Finansdepart—entet
Finanspian för budgetåret 1962/63 samt Preliminär natio- nalbudget för är 1962. [8] Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i för- hållande till staten. [9] 1959 års ]ångtidsutredning. 1. Svensk ekonomi 1960—1965. [10] 2. Svensk ekonomi 1960—1965. Bilagor 1—5. [11]! Skärpta regler för rusdrycksinköp. [13] Automatisk databehandling inom folkbokförings- uppbördsväsendet. Del II. [18] Reviderad nationalbudget för år 1962. [25] Stadshypoteks- och bostadskreditinstltutionerna. [at] Automatisk databehandling. [32]
Ecklesinstikdepartemontet Vidgnd vuxenutbildning på gymnasiestudiet. [5] Korrespondensundervisningen inom skolväsendet. [16]
Skolvåsendets centrala ledning. [28] Försvarsmedicinsk forskning i totalförsvaret. [34]
Jordbruksdeparte-eutet Yrkesutbildningen på trådgårdsområdet. [2] Veterinärmedicinsk forskning och undervisning. [83] Naturen och samhället. [36]
Handelsdepertanemet Den allmänna nårlngslagstiftningen. [15]
Inrikesdepartementet Arbetlsupägitter och utbildning för viss sjukvårdsperso-
na .
och '
Kommunalråttskommtttén. 2. Kommunal beredskap. [7] 3. Kommunalt stöd åt studerande från utvecklingslin- derna. [21] Samhällsferlia asocialitet. [22]