HFD 2014 not 65

Not 65. Ansökan av Vapstens sameby om rättsprövning av ett beslut ang. bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45). - Bergmästaren beviljade den 23 juni 2010 IGE Nordic AB bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 i Storumans kommun, Västerbottens län. Vapstens sameby, som bedriver rennäring inom koncessionsområdena, överklagade besluten hos regeringen, som avslog överklagandet i beslut den 21 oktober 2010. Samebyn begärde rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen, som i dom den 25 maj 2012 (mål nr 443-11) upphävde regeringens beslut. Som skäl angavs att beslutet inte innehöll en avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken mellan aktuella riksintressen - intresset av att utvinna mineral och intresset av att bedriva rennäring - och därför stred mot bestämmelsen. - I december 2011 ansökte Nickel Mountain AB, som tagit över mineralrättigheterna, hos bergmästaren om en tredje bearbetningskoncession, Rönnbäcken K nr 3. Bergmästaren beslutade den 1 oktober 2012 att bevilja den sökta koncessionen. Samebyn överklagade beslutet hos regeringen. - Samebyn och bolaget begärde båda att samtliga tre koncessionsbeslut skulle tas till beslut vid samma tillfälle. - Regeringen (Näringsdepartementet, 2013-08-22) avslog överklagandena i ett gemensamt beslut för de tre koncessionerna och anförde följande skäl för sitt beslut. Av 4 kap. 2 § minerallagen framgår att en bearbetningskoncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap.miljöbalken om hushållning med mark och vatten tillämpas. Om koncessionsärendet avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärendet om beviljande av koncession ska en miljökonsekvensbeskrivning fogas till ansökan. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap.3 och 7 §§, 8 § första stycket, 9, 10, 19 och 20 §§miljöbalken tillämpas. Koncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. - I 3 kap.miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. - Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen ska enligt 3 kap. 5 § första stycket miljöbalken så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Enligt paragrafens andra stycke ska områden som är av riksintresse för rennäringen skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet ska enligt 3 kap. 6 § första stycket miljöbalken så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Enligt paragrafens andra stycke ska områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Enligt 3 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Enligt paragrafens andra stycke ska områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska enligt 3 kap. 10 § första stycket miljöbalken företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ett beslut enligt paragrafens första stycke får enligt andra stycket inte strida mot bestämmelserna i 4 kap.miljöbalken. - Bergmästaren har funnit att de aktuella koncessionerna avser fyndigheter som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt och att fyndigheternas belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får de begärda koncessionerna. Bergmästaren har också gjort bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningarna uppfyller kraven i 6 kap.miljöbalken. Regeringen delar bergmästarens uppfattning i dessa frågor och konstaterar i likhet med bergmästaren att koncessionerna inte berör något område med detaljplan eller områdesbestämmelser. - Vid tillämpning av bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken gör regeringen följande bedömning. - Enligt förarbetena till miljöbalken ska bestämmelserna i 3 kap. om hushållning med mark och vatten kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas (prop. 1997/98:45 del 1, s. 245). - När miljöbalken trädde i kraft upphävdes lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. Bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken motsvarar den tidigare regleringen i 2 kap. naturresurslagen. I förarbetena till denna (prop. 1985/86:3 s. 151 f.) angavs bl.a. följande. - ”I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt ligger ett krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandet skall beaktas. Däri ligger bl.a. ett krav på att lämpliga områden ställs till förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av t.ex. anläggningar för produktion och teknisk försörjning, för skilda vetenskapliga, kulturella och rekreativa behov samt för det militära och civila försvaret. - I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mångformigheten i natur- och kulturmiljön bevaras. Beslut om användningen av våra naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hushållning [- - -] - Vid valet mellan att bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i princip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den samhällsekonomiska värderingen måste göras bl.a. med utgångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Det innebär att effekterna på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse.” - Området för de tre beviljade bearbetningskoncessionerna ligger inom ett område som utgör riksintresse för både rennäringen och för värdefulla ämnen eller mineral. Området är även av riksintresse med hänsyn till dess natur- och kulturvärden enligt 4 kap.miljöbalken. I närheten av området för den planerade gruvverksamheten finns ett område som utpekats som riksintresse för kulturmiljövården. - Av utredningen i ärendet framgår att det inom de aktuella områdena inte går att bedriva rennäring och mineralutvinning parallellt. Detta innebär att områdena utgör riksintressen för två oförenliga ändamål. Bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken ska därför tillämpas. Företräde ska då ges åt det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Vid avvägningen ska bedömningen ske utifrån ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska synpunkter. - En gruvverksamhet kommer oundvikligen innebära ingrepp i naturen. Hur stora dessa ingrepp kommer att bli är svåra att förutsäga i detta skede då villkor för gruvverksamheten ännu inte är fastställda. Det är dock uppenbart att det aktuella områdets ekologiska värden skulle påverkas mer negativt av gruvverksamheten, för det fall denna kommer till stånd, än vad de gör av den pågående rennäringen. - Rennäringen är en viktig del i det samiska kulturarvet. Samerna har en lång sammanhängande historisk anknytning till de områden där de bedrivit sin näring och utvecklat sin kultur som går tillbaka till tiden före nationalstatens bildande. Den samiska rätten till mark och vatten, renskötselrätten, grundas på sedvana/urminnes hävd och är en förutsättning för rennäringen. Såväl renskötselrätten som den samiska kulturen är grundlagsskyddade. Inskränkningar i egendomsrätten är dock undantagsvis tillåtna om det är i det allmännas intresse, under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. - Det kan konstateras att rennäringen har en positiv effekt i avseendet kulturella värden, medan det är tveksamt vilken effekt en gruvbrytning skulle ha i det avseendet. - Den planerade gruvan avser utvinning av i första hand nickel. Den aktuella nickelfyndigheten är den i särklass största fyndigheten som har kartlagts i Sverige. Någon utvinning av nickel har inte förekommit i Sverige sedan 1945. Landet är alltså helt beroende av import vad avser konsumtion av nickel. Sveriges konsumtion av nickel uppgick 2011 till cirka 28 000 ton medan den årliga produktionen i gruvan beräknas till cirka 26 000 ton. Gruvan skapar alltså möjligheter att avsevärt minska Sveriges importbehov av nickel. - Gruvverksamheten beräknas pågå i 27 år. Bolaget avser att anställa cirka 550 gruvarbetare. Enligt en studie som gjorts vid Luleå tekniska universitet kan detta resultera i ytterligare cirka 290 arbetstillfällen i Storumans kommun och cirka 150 arbetstillfällen i Västerbottens län i övrigt. Gruvan kan alltså komma att generera uppemot 1 000 arbetstillfällen i Västerbottens län. - Såvitt regeringen kan bedöma kommer den planerade gruvverksamheten ge upphov till betydande samhällsekonomiska vinster. Om bolaget inte beviljas de aktuella bearbetningskoncessionerna kommer dessa vinster att utebli. - Storumans kommun har under lång tid haft en fallande befolkningsutveckling där sysselsättningen till stor del har bestått av säsongsarbeten. Det tillskott av arbetstillfällen som beskrivits ovan kommer naturligtvis att få stor betydelse för sysselsättningen, för samhällsutvecklingen och för sociala förhållanden i främst Storumans kommun, men även i angränsande kommuner. Det är inte otänkbart att den tilltänkta gruvetableringen har potential att ge Storumans kommun och angränsande kommuner ökade möjligheter till företagande genom främjandet av ett diversifierat näringsliv samt förbättrade sociala förhållanden för kommunens invånare i form av stärkt ekonomi för skolor, detalj- och dagligvaruhandel samt restauranger m.m. - Sammanfattningsvis kan det konstateras att samebyns verksamhet medför mindre negativ påverkan på det aktuella områdets ekologiska värden, samt med stor sannolikhet större positiv påverkan på kulturella värden, än vad en tilltänkt gruvverksamhet skulle göra. Det är emellertid otvivelaktigt så att den tilltänkta gruvverksamheten skulle ge större samhällsekonomiskt positiva effekter och större möjligheter till ökad social välfärd än vad pågående rennäring genererar i dag. Det bör i avvägningen även tillmätas vikt vid att den planerade gruvverksamheten planeras pågå under 27 år varefter marken kommer att efterbehandlas och återigen kunna tas i bruk för rennäringen. I ett långsiktigt perspektiv är gruvverksamheten att betrakta som en kortlivad insats med potential att generera betydande samhällsekonomiskt positiva effekter, vilket är att betrakta som god hushållning med områdets resurser. - Vid en samlad bedömning av vilket intresse som ska ges företräde i de nu aktuella områdena finner regeringen mot bakgrund av vad som anförts ovan att företräde ska ges åt riksintresset för värdefulla ämnen eller material. - Vid denna prövning beaktar regeringen också turismen och friluftslivets intressen enligt 4 kap.miljöbalken och konstaterar att den planerade verksamheten kan utföras på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I fråga om det område som utpekats som riksintresse för kulturmiljövården i den planerade verksamhetens närhet gör regeringen bedömningen att verksamheten inte kommer att påtagligt skada detta intresse. - Mot bakgrund av dessa förhållanden finner regeringen att hinder mot att bevilja de sökta bearbetningskoncessionerna inte föreligger enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. - Att riksintresset för värdefulla ämnen eller material ges företräde innebär att förutsättningarna att bedriva rennäring inom de nu aktuella områdena temporärt upphör. Området som är utpekat som riksintresse för rennäringen är dock betydligt större än de nu aktuella områdena. Det kan antas att renskötseln kan komma att bli påverkad även inom de övriga delarna av det område som är av riksintresse för rennäringen, men hur stor denna påverkan blir, är svårt att avgöra. Samebyn anser att denna påverkan blir mycket stark, och att man till och med kan bli tvungen att helt lägga ner renskötseln inom samebyns område. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som har yttrat sig i ärendena, anser emellertid att rennäringen inom samebyn kan fortsätta om kraftfulla skadebegränsande åtgärder vidtas. Regeringen vill understryka att även om rennäring inte är möjlig att bedriva inom de aktuella områdena om företräde ges åt gruvverksamhet, behöver detta inte nödvändigtvis medföra att samebyns möjligheter att i övrigt bedriva rennäring omintetgörs, vilket skulle strida mot renskötselrätten och Sveriges folkrättsliga åtaganden. - Klagandenas invändningar ifråga om gruvverksamhetens miljömässiga konsekvenser, som inte berör prövningen enligt 3 och 4 kap.miljöbalken, är av sådan karaktär att de bör behandlas i samband med den kommande prövningen om tillstånd enligt miljöbalken. Den prövningen gör mark- och miljödomstolen. - Regeringen konstaterar slutligen att beviljande av bearbetningskoncessionerna, under ovan nämnda förutsättningar, tillgodoser Sveriges folkrättsliga förpliktelser. Vad klagandena anfört i övrigt ger inte heller anledning att ändra bergmästarens beslut. - Det finns därmed förutsättningar att bevilja bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1, Rönnbäcken K nr 2 och Rönnbäcken K nr 3. De av bergmästaren fastställda villkoren är lämpliga. - Mot bakgrund av det anförda bör överklagandena från Vapstens sameby m.fl. avslås. - Som har angivits ovan kommer den planerade gruvan att medföra störningar på renskötseln. Hur stora dessa störningar blir är svårt att bedöma i detta ärende. - Bergmästaren har i sina beslut som villkor föreskrivit att koncessionshavaren årligen ska genomföra samråd med samebyn och att koncessionshavaren ska verka för att minimera den negativa påverkan på renskötseln från gruvverksamheten. - Frågan om ytterligare villkor behövs får prövas i samband med bolagets ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.miljöbalken. Som nämnts ovan prövas en sådan ansökan av mark- och miljödomstolen. - Regeringen vill också framhålla möjligheten att parterna kontaktar varandra och försöker komma överens om åtgärder för att minimera störningarna på renskötseln. - Vapstens sameby ansökte om rättsprövning och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva regeringens beslut. Samebyn begärde vidare att ersättning skulle lämnas för kostnader som företrädare för samebyn haft för resor och övernattningar vid inställelse till muntlig förhandling i målen. Ersättning för inställelsekostnader begärdes också av Öje Danell som hördes som vittne. - Samebyn anförde bl.a. följande. Regeringen har inte fullgjort sin skyldighet enligt 3 kap. 10 § miljöbalken då det av beslutet inte tydligt framgår vilket område som omfattas av prövningen av riksintressena. Denna brist sammanfaller med att regeringen felaktigt underlåtit att ta ställning till den sammantagna effekt som en gruvetablering får för samebyns möjligheter att bedriva rennäring. Trots att lokaliseringsfrågan avgörs vid ett beslut om koncession har regeringen inte gjort någon fullständig prövning av de miljömässiga konsekvenserna, utan ansett att detta får ske inom ramen för tillståndsprövningen enligt miljöbalken. I den processen ges villkor för verksamheten men någon ny avvägning mellan riksintressena görs inte. Regeringen skulle därför inför sitt beslut ha behövt ta ställning till den sammanlagda negativa effekten för samebyns renskötsel samt till om det är möjligt att reducera den förväntade negativa effekten med skadebegränsande åtgärder. Genom att skjuta upp de bedömningar som krävs för en fullgod intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken brister regeringens beslut i formellt hänseende. - Vidare har regeringen gjort en felaktig bedömning av vilket riksintresse som ska ges företräde. Sverige är skyldigt att säkerställa möjligheten till fortsatt bedrivande av renskötsel i varje sameby och exploateringar som riskerar att omintetgöra denna möjlighet ska enligt Sveriges folkrättsliga åtaganden inte tillåtas. Utredningsansvaret för att en exploatering kan genomföras utan att påverka rennäringen i otillåten omfattning ligger på den som ansöker om koncessionen och beslutsfattande myndighet. Varken sökanden, länsstyrelsen, Bergsstaten eller regeringen har kunnat presentera någon relevant forskning om förväntade konsekvenser av gruvan för samebyn. Inte heller har några fungerande skyddsåtgärder presenterats. I brist på sådan utredning ska den bevisning som samebyn presenterat läggas till grund för bedömningen av vilket riksintresse som ska ges företräde. Till skillnad från andra gruvetableringar som beviljats inom samebyns område ligger de nu sökta koncessionerna inom ett mycket viktigt renskötselområde inom samebyns året-runt-mark. Renarna kommer till området i mitten av april efter flytten från vinterbetesområdet och får då ströva fritt och sprida sig för att hitta bra bete. De rör sig fram och tillbaka från odlingsgränsen och västerut beroende på födotillgången. Det handlar således inte om ett område som bara ska passeras, utan ett mycket viktigt betesområde under tiden april - juni och även under augusti och september. Om en gruva skulle etableras skulle renarna aldrig våga gå in och beta i området. De skadelindrande åtgärder som bolaget har föreslagit i form av lastbilstransporter och stödutfodring kommer inte att fungera. Den planerade gruvan påverkar ett så vitalt område att bara ett väsentligt lägre antal renar kommer att kunna hållas, kanske en fjärdedel av det antal som samebyn har i dag. Av dagens sju renskötselföretag kommer fem att behöva läggas ned. Eftersom renskötseln är arbetsintensiv kommer återstående företag inte klara av att bevaka renarna, genomföra förflyttningar och andra väsentliga arbetsuppgifter. Det kommer att leda till att samebyn måste upphöra med renskötseln helt. Regeringens beslut brister även i formellt hänseende då samebyns begäran om att ett muntligt sammanträde ska hållas i ärendet har avslagits. Rätten till muntlighet i 14 § förvaltningslagen (1986:223) utgör en grundläggande förvaltningsrättslig regel som regeringen har att tillämpa i förvaltningsärenden. Med tanke på ärendets art och omfattning innebär beslutet att avslå samebyns begäran om muntligt sammanträde att beslutet är olagligt och ska upphävas. - Nickel Mountain AB anförde bl.a. följande. Regeringen har riktigt bedömt att riksintresset för mineral ska ges företräde framför rennäringen. Den nickelfyndighet som har gjorts är den största som kartlagts i Sverige och medför att Sverige kan bli oberoende av import av nickel i 27 år. Den planerade gruvan beräknas ge upp emot 1 000 arbetstillfällen i Västerbottens län. Det är således betydande samhällsekonomiska vinster som uteblir om gruvan inte tillåts. Bolaget har hela tiden försökt samverka med samebyn och anlitade en oberoende konsult som gjorde en rennäringsanalys där bl.a. skyddsåtgärder planerades tillsammans med samebyn. Den godkändes också av samebyn innan den lämnades till Bergsstaten. Utgångspunkten är att möjligheterna att bedriva rennäring inte utsläcks. Det är först i tillståndsprocessen enligt miljöbalken som en detaljgranskning av verksamheten sker och det är i den processen som villkor får sättas upp för att i möjligaste mån minska störningarna för renskötseln. - Professor emeritus Öje Danell anförde i skriftligt yttrande och vid den muntliga förhandling som Högsta förvaltningsdomstolen höll i målen bl.a. följande. Rönnbäcksnäset och området norr och söder om detta utgör synnerligen värdefull renbetesmark under tidig vår till förvinter. Området är dessutom förbindelselänk mellan den västra och östra halvan av samebyns året-runt-mark och utgör ett s.k. funktionellt område för samebyn, som får resten av markerna att fungera under barmarkstiden. Förutom det viktiga betet och strövmarken på våren och sommaren behövs marken på hösten för att renarna inte ska gå ner till vintermarken för tidigt, eftersom betet där inte räcker då. Såväl vetenskap som praktisk erfarenhet visar att en renhjord påverkas av förhållandevis milda störningar från t.ex. vägar, friluftsområden, kraftledningar och vindkraftverk på cirka fyra-åtta kilometers avstånd. Då skingras hjorden och renarna sprids över större områden. Studier från Alaska och Kanada samt erfarenheter från Svartlidengruvan inom samebyns område visar att verksamhet vid gruvor medför större undvikelseeffekt på grund av starka ljud från tippning av sten, borrning och detonationer. Med de bullernivåer och andra störningar som kan utläsas av bolagets miljökonsekvensbeskrivning kommer hela året-runt-marken i höjd med Rönnbäcksnäset tveklöst att ligga inom en undvikelsezon med mycket kraftiga undvikelseeffekter för renarna. Det kommer att förhindra betesströvning inom området och avsevärt försvåra för samebyn att vid behov flytta renarna genom området. Det finns inga skadereducerande åtgärder som skulle kunna undanröja undvikelseeffekter av den här omfattningen och möjliggöra renskötsel i området. Konsekvensen av en gruvetablering i enlighet med bolagets ansökan är att samebyn inte kommer att kunna fortsätta med renskötsel i nuvarande omfattning. Det mest sannolika resultatet är en total nedläggning av renskötseln och därmed av samebyn av både resurs- och arbetsmässiga skäl. - Sametinget förklarade sig vid den muntliga förhandlingen stödja samebyns och Öje Danells bedömning att en gruva i Rönnbäcken kommer att medföra sådana konsekvenser att området inte längre kan användas för renskötsel. Detta borde medföra att riksintresset för rennäringen ges företräde framför riksintresset för mineralutvinning. - Regeringen , som bereddes tillfälle att yttra sig i målen, anförde bl.a. följande. Regeringen har prövat konsekvenserna av den planerade gruvverksamheten i enlighet med vad som krävs vid tillämpningen av 3 och 4 kap.miljöbalken, vilket är den prövning som ska ske i ett ärende om bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 § minerallagen. Det underlag som funnits tillgängligt vid beslutstillfället har möjliggjort en allsidig och övergripande avvägning av hur de mark- och vattenområden som koncessionerna avser bäst bör användas. Miljöeffekterna har fått en grundlig belysning och beaktats i enlighet med lagstiftarens intentioner (se t.ex. prop. 1991/92:161 s. 8). Den prövningen har dock vissa, av lagstiftaren avsedda, begränsningar. Ett ärende om bearbetningskoncession avgörs i ett tidigt skede av den process som krävs för att etablera en ny gruva och det är inte möjligt att i detalj avgöra hur stor miljöpåverkan den framtida gruvverksamheten kommer att medföra. Regeringen har bedömt att rennäringen och gruvverksamheten inte kan samexistera inom koncessionsområdena under den tid som gruvdriften kommer att pågå. Vid prövningen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken bedömde regeringen att riksintresset för fyndigheten av mineral skulle ges företräde inom det aktuella området. Regeringen fann vidare att renskötseln kunde komma att bli påverkad även inom de övriga delarna av det område som bedömts vara av riksintresse för rennäringen men delade Länsstyrelsen i Västerbottens läns bedömning att samebyn kan fortsätta med sin verksamhet i området om kraftfulla skadebegränsande åtgärder vidtas. Regeringens utgångspunkt var och är fortfarande att samebyn inte skulle tvingas att upphöra med sin renskötselverksamhet till följd av gruvverksamheten. Samebyn har inom sina områden utanför koncessionsområdena en grundlagsskyddad rätt att använda marken för renskötsel. Det följer också av Sveriges folkrättsliga åtaganden. Mark- och miljödomstolen har vid sin kommande tillståndsprövning möjlighet att i detalj reglera hur gruvdriften ska få bedrivas så att störningarna från verksamheten påverkar samebyns verksamhet i så liten utsträckning som möjligt. Den utredning som samebyn har lagt fram i målen om rättsprövning blir sannolikt en viktig del av det underlag som domstolen har att ta ställning till. Sammanfattningsvis finner regeringen att det inte finns skäl till någon annan bedömning än den som gjordes i regeringens beslut den 22 augusti 2013.- Högsta förvaltningsdomstolen (2014-10-29, Melin, Dexe, Knutsson, Nymansson, Rynning) : Skälen för avgörandet . Tillämpliga bestämmelser m.m . Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen föreskrivs att det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Vidare sägs i 2 kap. 17 § andra stycket att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. - Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken ska då tillämpas. Om ett ärende om koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. - I 3 kap.miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. - Mark- och vattenområden som har betydelse för bl.a. rennäringen ska enligt 3 kap. 5 § första stycket så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för rennäringen skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Enligt 3 kap. 7 § första stycket ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller mineral så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Enligt andra stycket ska områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska enligt 3 kap. 10 § första stycket företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. - Förarbeten till miljöbalkens bestämmelser . Enligt förarbetena ska bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 245). - Vid en bedömning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riksintresse som har företräde har Sveriges internationella åtaganden betydelse (prop. 1997/98:45 del 2 s. 35). - När miljöbalken trädde i kraft upphävdes lagen om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. Bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken motsvarar den tidigare regleringen i 2 kap. naturresurslagen. I förarbetena till denna angavs bl.a. följande. - I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt ligger ett krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandet ska beaktas. Däri ligger bl.a. ett krav på att lämpliga områden ställs till förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av t.ex. anläggningar för produktion och teknisk försörjning, för skilda vetenskapliga, kulturella och rekreativa behov samt för det militära och civila försvaret. I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mångformigheten i natur- och kulturmiljön bevaras. Beslut om användningen av våra naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hushållning. Vid valet mellan att bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i princip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den samhällsekonomiska värderingen måste göras bl.a. med utgångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Det innebär att effekterna på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse (prop. 1985/86:3 s. 150 ff.). - Högsta förvaltningsdomstolens bedömning . I det klandrade beslutet har regeringen haft att ta ställning till vilket ändamål som ska ges företräde såvitt gäller ett område som är av riksintresse för två oförenliga ändamål. - Det ena ändamålet är rennäringen. Om detta ändamål hade getts företräde skulle det ha inneburit att det redan nu stått klart att en mycket stor nickelfyndighet, som bl.a. beräknas göra Sverige oberoende av import av nickel i 27 år och ge upp emot 1 000 arbetstillfällen, inte skulle kunna bearbetas. - Det andra ändamålet är mineralutvinning. Att detta ändamål har getts företräde innebär att en sameby inte kommer att kunna bedriva renskötsel inom koncessionsområdena. Det görs emellertid i målen vidare gällande att renskötsel inte heller kommer att kunna bedrivas inom ett omgivande område av betydande storlek samt att antalet renar inom återstående delar av det aktuella området måste begränsas i sådan grad att näringen kommer att sakna ekonomisk bärkraft, med följd att samebyn kommer att tvingas helt upphöra med renskötsel. - Regeringen har vid sin avvägning ansett att ”även om rennäring inte är möjlig att bedriva inom de aktuella områdena om företräde ges åt gruvverksamhet, behöver detta inte nödvändigtvis medföra att samebyns möjligheter att i övrigt bedriva rennäring omintetgörs, vilket skulle strida mot renskötselrätten och Sveriges folkrättsliga åtaganden.” - Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska, som tidigare framgått, det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. I förarbetena till stadgandets ursprungliga lydelse uttalas att ordet kultur i detta sammanhang ska ges en vidsträckt tolkning och även innefatta den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt (prop. 1975/76:209 s. 138). Renskötselrätten nämns särskilt i 2 kap. 17 § regeringsformen där det sägs att den regleras i lag. - Skydd för rennäringen i lag ges främst genom de återgivna bestämmelserna i 3 kap. 5 § miljöbalken. Mark- och vattenområden ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen ska skyddas mot sådana åtgärder. - En motsvarande reglering fanns tidigare i 2 kap. 5 § naturresurslagen. I förarbetena till den bestämmelsen konstaterades att rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen och erinrades om att riksdagen i olika sammanhang uttalat att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras (prop. 1985/86:3 s. 57 f.). Detta innebär, sades det vidare, att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång till sådana områden inom både året-runt-markerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a. flyttningsleder, särskilt sådana avsnitt där på grund av terränghinder m.m. alternativa framkomstvägar saknas, liksom viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållanden. - I ett senare lagstiftningsärende om samerna och samisk kultur m.m. gjordes bedömningen att bestämmelserna i naturresurslagen och vad som uttalats i förarbetena till denna lag innebär ett skydd för rennäringens markanvändning som är betydligt starkare än det som får anses följa av landets folkrättsliga förpliktelser (prop. 1992/93:32 s. 105). - Regeringen har i dessa mål, som redan redovisats, konstaterat att även om rennäring inte är möjlig att bedriva inom de aktuella områdena om företräde ges åt gruvverksamhet, behöver detta inte nödvändigtvis medföra att samebyns möjligheter att i övrigt bedriva rennäring omintetgörs. En fråga blir, mot nyss angiven bakgrund, om regeringens faktabedömning i denna del är så bristfällig att beslutet bör upphävas. - Till grund för regeringens beslut ligger bl.a. att Länsstyrelsen i Västerbottens län i ett yttrande i september 2012 gjort bedömningen att det kan vara möjligt för samebyn att bedriva fortsatt bärkraftig renskötsel om kraftigt skadereducerande åtgärder vidtas. Dessa åtgärder får, framhöll länsstyrelsen, regleras genom villkor vid den prövning av miljöfarlig verksamhet som senare ska ske enligt miljöbalken. Bergmästaren och regeringen har anslutit sig till länsstyrelsens bedömning. - Samebyn har emellertid, som framgått, gjort gällande att gruvdriften kommer att skapa sådana störningar inom omgivande året-runt-marker att en direkt konsekvens blir att fem av samebyns sju renskötselföretag måste läggas ned, vilket i sin tur kommer att medföra att samebyn tvingas helt upphöra med renskötsel. - Det står klart att en gruvdrift i enlighet med vad som planeras medför påtagliga negativa effekter för möjligheten att bedriva renskötsel även på mark som omger själva koncessionsområdena, i synnerhet i nära anslutning till dessa områden. De områden som kommer att påverkas utgör såväl flyttningsleder som för rennäringen särskilt värdefull året-runt-mark. Det går emellertid inte att nu göra någon säker bedömning av i vilken grad gruvdriften kommer att skapa sådana störningar utanför koncessionsområdena att renskötsel inte alls kan bedrivas där. Därmed är det inte heller möjligt att bedöma i vilken omfattning renskötsel även fortsatt kan bedrivas utanför det område inom vilket sådana störningar kan uppträda. Av avgörande betydelse är att det ännu inte har ställts upp några villkor för gruvverksamheten med avseende på konkreta skyddsåtgärder samtidigt som det förutsatts att kraftfulla skadebegränsande åtgärder måste vidtas. Som regeringen anfört i sitt yttrande i målen har mark- och miljödomstolen möjlighet att vid en kommande tillståndsprövning enligt miljöbalken i detalj reglera hur gruvdriften ska få bedrivas så att störningarna från verksamheten påverkar renskötseln i så liten utsträckning som möjligt. - Den ordning som tillämpas i ärenden av detta slag, med en inledande prövning av om koncession kan beviljas och en därpå följande tillståndsprövning, innebär således att en viss osäkerhet kan komma att prägla den först nämnda prövningen och därmed också den avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken som då ska ske. Regeringens beslut i koncessionsfrågan bygger på bedömningen att sådana kraftfulla skadebegränsande åtgärder kan vidtas att samebyn inte tvingas upphöra med sin renskötselverksamhet. Denna bedömning kan, enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening, inte sägas ha sådana brister att regeringsbeslutet bör upphävas på den grunden. - Vidare bör framhållas att den avvägning som ska göras enligt 3 kap. 10 § miljöbalken allmänt sett ger ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. Regeringen har motiverat sitt beslut utifrån de ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden som enligt förarbetena bör beaktas samt också ansett att beslutet är förenligt med Sveriges folkrättsliga åtaganden. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan regeringens bedömning inte medföra att beslutet kan anses strida mot 3 kap. 10 § miljöbalken. - Vad härefter gäller samebyns invändning om att regeringen avslagit dess begäran om muntligt sammanträde konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att det inte finns någon rättsregel som innefattar en skyldighet att hålla ett sådant sammanträde. - Sammanfattningsvis anser Högsta förvaltningsdomstolen inte att det framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av detta slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därmed inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som samebyn har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Ersättningsyrkandena . Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får enskild part som inställt sig till muntlig förhandling vid förvaltningsdomstol tillerkännas ersättning av allmänna medel för sina inställelsekostnader om domstolen finner att han skäligen bör ersättas. Med hänsyn till målens karaktär och de uppgifter som framkommit vid den muntliga förhandlingen bör samebyn tillerkännas ersättning för inställelsekostnader för två företrädare för samebyn. Ersättning bör beviljas med begärda 4 826 kr för nattlogi och - såvitt gäller kostnader för resa med egen bil med hänsyn till att ersättning kan lämnas med 18 kr per mil - 9 458 kr för resa. - Öje Danell har enligt 26 § förvaltningsprocesslagen som vittne rätt till ersättning för kostnader för sin inställelse vid den muntliga förhandlingen. Ersättningen till honom bör bestämmas till begärda 1 904 kr för nattlogi och - med hänsyn till vad som nyss sagts beträffande bilkostnader - 882 kr för resa. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande . Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - Högsta förvaltningsdomstolen beviljar samebyn ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader för två företrädare för samebyn vid muntlig förhandling med sammanlagt 14 284 kr, varav 9 458 kr för resa och 4 826 kr för nattlogi. Öje Danell beviljas ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader med 2 786 kr, varav 882 kr för resa och 1 904 kr för nattlogi. - (mål nr 7425-7427-13, fd Malmborg)