MIG 2013:13
En utlänning med lagakraftvunnet utvisningsbeslut har ansökt om förlängning av sitt tidsbegränsade uppehållstillstånd meddelat med stöd av bl.a. 5 kap. 15 a § utlänningslagen innan tillståndet löpt ut. Utlänningens ansökan har ansetts kunna prövas enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen utan hinder av vad som föreskrivs i paragrafen om att ansökan ska ges in inom två veckor från att beslutet om utvisning eller avvisning vann laga kraft. Vid denna prövning har upprepad brottslighet i form av grovt rattfylleri som medfört tre kortare fängelsestraff ansetts utgöra särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd enligt 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen. Även fråga om handläggande myndighet i fråga om förvar när verkställigheten av ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut inhiberats.
A ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd som skyddsbehövande i maj 2008. Migrationsverket avslog hans ansökan och beslutade att utvisa honom från Sverige. Utvisningsbeslutet vann laga kraft den 12 juli 2010.
Migrationsverket beviljade därefter A ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd för arbete i Sverige med stöd av bl.a. 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) under perioden den 23 juli 2010 t.o.m. den 22 juli 2012. A ansökte den 5 juni 2012 om förlängt uppehålls- och arbetstillstånd.
Migrationsverket avslog A:s ansökan den 11 februari 2013. Med hänvisning till sitt rättsliga ställningstagande den 13 april 2012 angående förlängning av ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd när det finns ett gällande lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning (RCI 10/2012) uttalade verket bl.a. följande. Ansökningsfristen på två veckor i andra stycket 5 kap. 15 a § utlänningslagen bedöms enbart vara tillämplig vid den första ansökan enligt bestämmelsen och således inte vid en ansökan om förlängt tillstånd. En annorlunda tolkning skulle innebära att den som beviljats tillstånd med stöd av 5 kap. 15 a § utlänningslagen inte skulle kunna få en ansökan om förlängt tillstånd prövad utan att lämna Sverige, något som rimligen inte kan ha varit lagstiftarens mening. Det innebär att en ansökan om förlängt tillstånd kan prövas enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen utan hinder av bestämmelsen i paragrafens andra stycke.
Migrationsverket uttalade därefter att A erbjudits en tillsvidareanställning i Sverige och att det därför fanns förutsättningar för att bevilja honom förlängt tillstånd i Sverige på grund av arbete. Verket konstaterade dock att A vid tre tillfällen dömts till en månads fängelse för grovt rattfylleri. Migrationsverket bedömde att risken för att A åter skulle göra sig skyldig till liknande brott fick anses vara betydlig. Med utgångspunkt i en bedömning av A:s framtida levnadssätt ansåg Migrationsverket att det fanns skäl att vägra honom uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen.
A överklagade Migrationsverkets beslut. Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2013-03-13, ordförande Lyrestam), avvisade överklagandet i fråga om arbetstillstånd och avslog överklagandet i fråga om uppehållstillstånd. I frågan om uppehållstillstånd uttalade domstolen bl.a. följande. A har vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till ett allvarligt brott med högt artvärde för vilket han dömts till fängelse i sammanlagt tre månader. Detta utgör skäl för att vägra honom uppehållstillstånd i Sverige. Även med beaktande av att A numera har vidtagit åtgärder genom att delta i behandling för sitt alkoholberoende, bedömer migrationsdomstolen att skälen mot att bevilja honom uppehållstillstånd väger tyngre än skälen för att bevilja ett sådant tillstånd.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen
A överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade att han skulle beviljas ett förlängt uppehållstillstånd. Han anförde bl.a. följande. Hans alkoholberoende har uppstått på grund av tillfälliga omständigheter. Han har drabbats av ångest i samband med att hans far drabbats av sjukdom och har mått psykiskt dåligt på grund av separationen från sina barn. Han har inlett en behandlingsplan för att bli av med sitt alkoholberoende. Behandlingsplanen har varit framgångsrik och hans psykiska hälsotillstånd har förbättrats sedan han deltagit i regelbunden behandling. Behandlingen har även medfört att han blivit av med sitt alkoholberoende och han avser att fortsätta behandlingsplanen för att eliminera risken för återfall. Risken för att han skulle göra sig skyldig till fortsatt brottslighet får därför anses ha minskat betydligt och han har även visat en vilja att komma till rätta med sina alkoholproblem. Han har vid tre tillfällen dömts till en månads fängelse för trafikbrott. Han har för övrigt inte visat någon misskötsamhet. Han har skött sitt arbete och levt ett välordnat liv. Behandlingsplanen och de förhållandevis korta fängelsestraffen måste väga tungt i ärendet. Återfallsrisken har nu minskat i sådan omfattning att utvisning inte är motiverad. Till stöd för sin talan åberopade han ett intyg från den 27 maj 2013 utfärdat av en specialist i psykiatri, av vilket framgick att han sedan den 21 februari 2013 gått på behandling för sitt alkoholberoende, att han regelbundet träffade behandlande sjuksköterska och läkare och fick Antabus samt att han inte hade haft några återfall.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, meddelade prövningstillstånd och förordnade att det lagakraftvunna utvisningsbeslutet från den 16 juni 2009 inte fick verkställas innan Migrationsöverdomstolen prövat den aktuella frågan slutligt eller beslutat något annat.
Vidare beslutade kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, den 3 juni 2013 (Linder, Landelius, referent, och Axelsson) att upphäva ett tidigare beslut från Migrationsverkets att ta A i förvar och yttrade:
Migrationsöverdomstolen har inledningsvis att ta ställning till vilken myndighet som är handläggande myndighet för förvaret. Huvudregeln om handläggande myndighet i förvarsfrågor finns i 10 kap. 12 § första stycket utlänningslagen och innebär att beslut om förvar fattas av den myndighet eller domstol som beslutar i ärenden om avvisning eller utvisning och den därmed sammanhängande frågan om uppehållstillstånd (se prop. 1988/89:86 s. 181).
Det har inte bedömts nödvändigt att särskilt föreskriva när domstol ska anses vara behörig att besluta om förvar, utan bestämmelsen i 10 kap. 12 § utlänningslagen har ansetts tillräcklig. I 10 kap.13 och 14 §§utlänningslagen förtydligas när polismyndigheten och Migrationsverket ska vara handläggande myndighet. För domstolarna innebär bestämmelserna att de får ansvar som handläggande myndighet i ett överklagat ärende, t.ex. ett ärende om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § eller ett beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 §, först om inhibition meddelas. (Se prop. 2004/05:170 s. 294.)
Ansvaret som handläggande myndighet i frågan om förvar i detta fall övergick enligt 10 kap. 14 § 2 utlänningslagen från Migrationsverket till polismyndigheten då verket överlämnade ärendet om verkställighet av utvisningsbeslutet dit. Migrationsöverdomstolen har därefter i målet om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen inhiberat verkställigheten av utvisningsbeslutet med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ordalydelsen i 10 kap. 13 § 2 utlänningslagen ger inte något klart besked i frågan om ansvaret som handläggande myndighet därmed har gått över till domstolen. Situationen är dock så pass likartad den där t.ex. domstolen beslutat om inhibition i ett mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att den bör behandlas på samma sätt. Lagstiftarens utgångspunkt synes dessutom vara att den myndighet som beslutat att inhibera verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, förfogar över verkställigheten på ett sådant sätt att den ska vara handläggande myndighet i frågan om förvar (jfr 10 kap. 12 § första stycket, 13 § 2, 14 § 2, 15 § tredje stycket och 16 §utlänningslagen). Migrationsöverdomstolen får därmed anses vara handläggande myndighet i frågan om förvar i detta mål.
Enligt 1 kap. 8 § utlänningslagen ska lagen tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Mot bakgrund av att Migrationsöverdomstolen har meddelat prövningstillstånd och inhiberat verkställigheten av utvisningsbeslutet bör Migrationsverkets beslut om förvar upphävas.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Migrationsverkets beslut i fråga om arbetstillstånd är inte överklagbart. Migrationsdomstolen har följaktligen avvisat överklagandet i fråga om arbetstillstånd. Migrationsöverdomstolen har vidare i avgörandet MIG 2010:3 uttalat att Migrationsverkets beslut i fråga om arbetstillstånd i ärenden av nu aktuellt slag inte får överklagas enligt utlänningslagen och att denna ordning inte heller strider mot Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Detta innebär att Migrationsöverdomstolen inte kan bevilja klaganden något arbetstillstånd, eftersom beslut i fråga om arbetstillstånd inte heller kan fattas av migrationsdomstol som första instans i ett mål av nu aktuellt slag. Migrationsöverdomstolen kan således inte heller lagligen bevilja klaganden uppehållstillstånd på grund av åberopad anställning, eftersom detta förutsätter att han samtidigt beviljas ett arbetstillstånd. För det fall Migrationsöverdomstolen inte delar Migrationsverkets bedömning att överklagandet bör avslås redan på grund av att rätten inte lagligen kan bifalla yrkandet om uppehållstillstånd på åberopad grund, vill Migrationsverket framhålla följande. Det föreligger ingen rätt att beviljas uppehållstillstånd som arbetstagare i Sverige utan det är fråga om fakultativa bestämmelser till skillnad från när grunden t.ex. är familjeanknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen. A har gjort sig skyldig till upprepad brottslighet som inte kan anses som ringa. De brottsliga gärningarna ligger nära i tiden. Att framföra fordon under sådan påverkan som utgör grovt rattfylleri kan innebära en avsevärd fara och respektlöshet för andras liv och hälsa. Upprepad sådan brottslighet som inte ligger långt tillbaka i tiden får anses normalt utgöra särskilda skäl för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen. Ingivna läkarintyg om att A använder Antabus utgör inte anledning att frångå vad som normalt bör gälla med tanke på att brottsligheten är upprepad och inte ligger långt tillbaka i tiden samt att klaganden inte vistats i Sverige någon avsevärd tid och inte heller i övrigt har någon stark anknytning hit.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2013-06-25, samma ledamöter som ovan), yttrade:
1. Förlängt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen följer att det bara är föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18-20 §§ som är tillämpliga i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som vunnit laga kraft.
Enligt 5 kap. 15 a § första stycket 1 utlänningslagen får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § eller 2 a § eller motsvarande äldre bestämmelser avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och sedan minst sex månader har en anställning som uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Enligt paragrafens andra stycke ska en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft.
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska enligt 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd före inresan i landet. Från denna regel finns vissa undantag. Den gäller bl.a. inte om utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §.
I förarbetena till 5 kap. 15 a § utlänningslagen (prop. 2007/08:147 s. 47 f.) uttalas bl.a. följande. Att införa en möjlighet att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan skapa osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen. Mot detta ska vägas att en utlänning som har kommit till Sverige och arbetat under tiden för handläggningen av ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, har påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Att någon i en sådan situation ska tvingas lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete är inte i linje med regeringens övriga förslag om ett effektivare system för arbetskraftsinvandring. Därtill kommer att det kan framstå som oskäligt och inte minst vara kostsamt för den enskilde och hans eller hennes familj. För att motverka missbruk av möjligheten att efter avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt kunna ansöka om uppehållstillstånd för arbete utan att lämna landet, bör det införas en tidsgräns för när ansökan senast ska ha kommit in till Migrationsverket för att den ska kunna beviljas.
Migrationsöverdomstolens bedömning
En förutsättning för att ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen ska beviljas är, enligt andra stycket, att ansökan har kommit in till Migrationsverket senast två veckor efter att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande vann laga kraft. Bestämmelsen tar enligt sin ordalydelse sikte på situationen då utlänningen efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut första gången ansöker om uppehållstillstånd på grund av arbete. Det saknas däremot bestämmelser som reglerar förlängningen av uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 a § utlänningslagen.
Som framgår av förarbetena har tvåveckorsfristen införts i syfte att förhindra missbruk när en person fått avslag på en asylansökan. När det däremot gäller förlängning av ett uppehållstillstånd som beviljats enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen saknas det skäl att göra något sådant övervägande. I stället för den tidsfrist som anges i andra stycket bör krävas att ansökan lämnas in inom giltighetstiden för det tidigare beviljade tillståndet. Här kan en jämförelse göras med vad som stadgas i 5 kap. 3 § utlänningsförordningen (2006:97) om att den som haft arbetstillstånd och som inom giltighetstiden för tillståndet ansöker om förlängning inte behöver ha arbetstillstånd för tiden till dess tillståndsfrågan har avgjorts.
Alternativet till att pröva en ansökan om förlängning av uppehållstillståndet enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen skulle vara att en sådan ansökan antingen prövas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen eller att utlänningen hänvisas till att lämna Sverige för att i stället ansöka om sådant tillstånd utifrån. Inget av dessa alternativ framstår emellertid som ändamålsenligt. Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen lämpar sig inte för en sådan prövning. Det kan inte heller ha varit lagstiftarens mening att en utlänning vid ansökan om förlängning av ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen ska behöva lämna Sverige för att ansöka utifrån. Det skulle även drabba utlänningen på ett sätt som framstår som oskäligt.
Migrationsöverdomstolen anser därför att en ansökan om förlängning av ett uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 a § utlänningslagen och som kommit in till Migrationsverket innan det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut, kan prövas utifrån de rekvisit som uppställs i 5 kap. 15 a § första stycket utlänningslagen utan hinder av vad som föreskrivs i paragrafens andra stycke.
A har under perioden den 23 juli 2010 t.o.m. den 22 juli 2012 haft ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd enligt bl.a. 5 kap. 15 a § utlänningslagen. Hans ansökan om förlängning av uppehållstillståndet kom in till Migrationsverket innan det tidsbegränsade uppehållstillståndet hade löpt ut. Migrationsverket har därför haft fog för att pröva hans ansökan utifrån de kriterier som föreskrivs i 5 kap. 15 a § första stycket utlänningslagen.
2. Vad domstolens prövning omfattar
Migrationsverkets beslut innebär att A i och för sig uppfyller förutsättningarna för att få uppehållstillstånd på grund av arbete men att detta vägras på grund av brottslighet. Av Migrationsöverdomstolens praxis följer att en migrationsdomstol, vid prövningen av avslag på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen, är förhindrad att göra en självständig prövning i sak om de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen är uppfyllda. Kravet på anställningstid i 5 kap. 15 a § första stycket 1 utlänningslagen omfattas inte av villkoren för att få arbetstillstånd och kan därför prövas av domstol. (Se MIG 2010:3.)
Migrationsverket har inte ifrågasatt att A uppfyller kravet på anställningstid i 5 kap. 15 a § första stycket 1 utlänningslagen och Migrationsöverdomstolen har inte anledning att göra någon annan bedömning. Migrationsverket har vidare ansett att förutsättningarna för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § utlänningslagen är uppfyllda. Dessa förutsättningar är Migrationsöverdomstolen, enligt vad som anförts ovan, förhindrad att pröva. För domstolen återstår därför att pröva om det enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen på grund av brottslighet finns särskilda skäl mot att bevilja A uppehållstillstånd.
3. Fråga om brottsligheten utgör särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen följer att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt kapitlet, utom i fall som avses i 1, 2, 3 eller 4 §, ska särskilt beaktas bl.a. om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet.
I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2004/05:170 s. 202) anförs bl.a. följande. För att uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet ska kunna vägras bör det av rättssäkerhetsskäl finnas en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet. Vid bedömningen ska ses till straffets längd och gärningens art. Liksom hittills bör de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd ska vägras. Den tyngd som anmärkningarna ska ha för att uppehållstillstånd ska vägras ska alltså bli beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska hänsyn tas till de skäl som utlänningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd.
De avgöranden som finns beträffande om brottslighet utgör skäl för att vägra uppehållstillstånd avser bestämmelsen i 5 kap. 17 a § första stycket 3 utlänningslagen och rör uppehållstillstånd på grund av anknytning till familjemedlem i Sverige (jfr MIG 2007:10, MIG 2007:49, MIG 2008:46 I och II samt MIG 2009:21). För att uppehållstillstånd ska kunna vägras enligt denna bestämmelse krävs att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, vilket innebär brottslighet av allvarligare beskaffenhet. För att uppehållstillstånd ska kunna vägras med stöd av 5 kap. 17 § utlänningslagen behöver däremot brottsligheten inte vara lika allvarlig (jfr MIG 2007:10).
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2008:46 I och II uttalat att det vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras på grund av att sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet även ska beaktas den tid som förflutit sedan sökanden senast dömdes för brott. Denna omständighet bör enligt Migrationsöverdomstolens mening även beaktas vid bedömningen av om brottslighet utgör skäl att vägra uppehållstillstånd enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolens bedömning
Av utdrag ur belastningsregistret framgår att A har dömts till en månads fängelse för grovt rattfylleri vid tre tillfällen, den 16 augusti 2010, den 25 januari 2012 samt den 21 augusti 2012. Domarna har vunnit laga kraft. Även om man räknar ihop strafftiden för de tre fängelsestraffen får den sammanlagda strafftiden anses som relativt kort. Det rör sig dock om upprepad brottslighet av allvarligt slag med högt artvärde som har begåtts nära i tiden. Den omständigheten att A, trots avtjänat fängelsestraff, åter gjort sig skyldig till brott av samma slag talar även för en relativt hög återfallsrisk. Sammantaget får brottsligheten anses vara sådan att den kan utgöra grund att vägra honom uppehållstillstånd. Det faktum att A påbörjat behandling för sitt alkoholberoende ändrar inte denna bedömning.
Mot brottsligheten ska vägas skälen för att bevilja A uppehållstillstånd. A har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd som arbetstagare. Han har en tillsvidareanställning i Sverige och har vistats i Sverige i fem år, under vilka han har haft uppehållstillstånd i två år. Det har inte framkommit att A härutöver har någon särskild anknytning till Sverige. Han har hela sin familj kvar i hemlandet. Migrationsöverdomstolen anser att de skäl som talar för att bevilja honom uppehållstillstånd inte är starka. Den brottslighet A gjort sig skyldig till utgör därför särskilda skäl att enligt 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen vägra honom uppehållstillstånd. Överklagandet ska därmed avslås.
Domslut
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.