MÖD 2009:2
Utformning av villkor med angivande av begränsningsvärde ----- Användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden. Dessa villkor bör i stället preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § miljöbalken uppfylls. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska anges är en avvägningsfråga. Det kan av praktiska skäl vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till kontrollprogrammet. (Se även dom samma dag i mål MÖD 2009:9 (M 3792-07).)
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2007-01-26 i mål M 2928-06, se bilaga
KLAGANDE
Länsstyrelsen i Kronobergs län, 351 86 Växjö
MOTPART
Kalmar Industries AB, Långgatan 14-16, 341 81 Ljungby
SAKEN
Tillstånd till produktion av lyftenheter m. m; nu fråga om villkor för buller
___________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljööverdomstolen gör följande ändringar av villkorspunkten 9 i den del villkorspunkten är överklagad (ekvivalenta ljudnivåer).
1. Ordet "riktvärden" utgår i villkorets första stycke.
2. I villkoret införs ett nytt andra stycke med följande lydelse.
De angivna begränsningsvärdena ska kontrolleras genom närfältsmätningar och beräkningar. Ekvivalentvärdena ska beräknas för de tidsperioder som anges ovan. Kontroll ska ske så snart det skett förändringar i verksamheten som kan medföra ökade bullernivåer, dock minst en gång vart tredje år.
___________________
YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen har yrkat att Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom så att de i villkor 9 angivna ekvivalenta ljudnivåerna utomhus vid bostäder anges som gränsvärden. Villkoret är inte överklagat i den del det avser momentant buller.
Länsstyrelsen har i andra hand yrkat att villkoret för ekvivalent ljudnivå nattetid ska gälla som riktvärde intill ett år efter det att beslutet har vunnit laga kraft, och därefter som gränsvärde.
Kalmar Industries AB (bolaget) har bestritt ändring.
UTVECKLING AV TALAN OCH YTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen har åberopat sitt yttrande till miljödomstolen och har därutöver anfört följande.
Rättsläget är oklart beträffande användning av gränsvärden eller riktvärden för bullerimmission i villkor i tillståndsvillkor enligt 9 kapitlet miljöbalken, eftersom den vägledning som kan utläsas ur förarbetena till miljöbalken om när gränsvärden eller riktvärden ska användas (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 172), står i strid med vad som vanligen tolkas ut av de kvartssekelgamla allmänna råd som Naturvårdsverket fortfarande anvisar (Naturvårdsverkets riktlinjer 1973:5, reviderad 1983).
Även om miljödomstolen i huvudsak har kommit till ungefär samma slutsatser om principerna för de fall då gränsvärden bör användas, anser länsstyrelsen att dessa principer har tillämpats alltför snävt av miljödomstolen i den nu aktuella domen. Gränsvärden bör, enligt länsstyrelsens uppfattning, inte enbart användas när det föreligger en allvarlig bullersituation. Gränsvärden bör också användas för att förhindra att en sådan situation uppstår i framtiden, även om bullersituationen vid prövningstillfället inte skulle utgöra någon svår belastning för omgivningen.
När det gäller den av miljödomstolen uttalade förutsättningen för gränsvärden att kontrollmöjligheterna ska vara goda, tolkar länsstyrelsen det som att med kontrollmöjligheter menas att verksamhetsutövaren har möjlighet att vidta åtgärder för att påverka bullersituationen, och inte kontrollmöjligheter vad gäller mätningsförhållanden, eftersom miljödomstolen tidigare i domen har avfärdat mätsvårigheter som grund för valet mellan gränsvärde och riktvärde.
Bolaget
Kalmar Industries fick sitt nuvarande bullervillkor i samband med tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen 1989.
4. "Från och med 1991-01-01 ska buller från verksamheten begränsas så att bidraget till den ekvivalenta ljudnivån utomhus vid närmaste bostadsbebyggelse inte överskrider följande värden:
Vardag kl. 0700 - 1800 50 dB(A)
Sön- och helgdag kl. 0700 - 1800 45 dB(A)
Kväll kl. 1800 - 2200 45 dB(A)
Natt kl. 2200 - 0700 40 dB(A)
Momentana ljud nattetid får inom samma avstånd inte överstiga 55 dB(A). Om hörbara toner eller impulsljud förekommer, ska angivna värden sänkas 5 dB(A)."
I samband med den senaste besiktningen (som utfördes 2004 före omprövning av verksamheten gjordes) noterades:
Närmätning och beräkning av ljudbidraget vid närmaste bostäder har gjorts 26/8 och 30/8 2004. Rapporten visar att dag-, kvälls- och nattvärdena innehålls i de båda mätpunkterna Mpl och Mp2. Under morgontimmarna är det beräknade värdet i Mpl i nivå med riktvärdet, dvs 40 dBA, vilket innebär att vid denna tidpunkt finns ingen marginal till riktvärdet.
Eftersom det inte finns någon marginal till riktvärdet är det viktigt att inte bullervallen rensas från vegetation. Bolaget får upplysa kommunen om detta, så att inte slyrensning sker.
Vid tidigare besiktningstillfälle diskuterades med tillsynsmyndigheten om detta villkor utgör ett s.k. gränsvärde eller riktvärde. I miljödepartementets skrivelse från 1990 anges klart att de av Naturvårdsverket angivna riktlinjerna avseende buller till omgivningen är riktvärden. Bolaget betraktar villkorsvärdena som riktvärden och tillsynsmyndigheten hade ingen avvikande mening i detta fallet.
I den nyligen genomförda tillståndsprövningen gjorde bolaget följande yrkande avseende buller.
Bolaget föreslår att villkoret formuleras på samma sätt som nu gällande villkor i form av riktvärden. Motiveringen till att bolaget yrkar på riktvärden avseende bullervärdena är att det ej är praktiskt möjligt att mäta bullret i mätpunkterna, på grund av övriga ljudkällor t ex E4 och annan närliggande industri.
Buller från verksamheten får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än följande riktvärden:
Dagtid kl. 07 - 18 50 dB (A)
Kvällstid kl. 18 - 22 45 dB (A)
Sön- och helgdagar kl. 07 - 18 45 dB (A)
Nattetid kl. 22 - 07 40 dB (A)
Nattetid ska dessutom gälla att momentanvärden får uppgå till högst 55 dB(A).
Det i bolagets ansökan föreslagna bullervillkoret bygger på samma formulering som funnits i Naturvårdsverkets Allmänna Råd sedan 1978, dvs. man skiljer på sön- och helgdagar och andra dagar (vardagar). Den gamla formuleringen jämställer således lördag med vardag. Bolaget har inte för avsikt att regelbundet bedriva verksamhet under lördagar, men om så sker kommer verksamheten att ge upphov till buller som överskrider 45 dB(A). Senaste mätningen visar att dagtidsvärdena är ca 46 dB(A), vilket till övervägande del består av ljud från interna trucktransporter. Att precisera vardagar till att bara gälla helgfri måndag till fredag går således ej, eftersom bolaget då inte skulle kunna bedriva verksamhet på lördagar.
För buller har bolaget i sitt yrkande motiverat riktvärdet med att det ej är praktiskt möjligt att mäta bullret i mätpunkterna, p g a övriga ljudkällor t ex E4:an och andra närliggande industrier.
Bullervillkoret verifieras genom att bullerbidraget från verksamheten mäts i form av s.k. närfältsmätningar. Mätning sker vid olika tidpunkter och vid flera tillfällen för att få ett representativt svar på verksamhetsbullret. Med utgångspunkt i dessa närfältsmätningar sker en omräkning till ekvivalent bullerbidrag vid olika tidpunkter i tänkta geografiska mätpunkter vid de närmast belägna bostäderna. Verksamhetens bullerbidrag vid bostäder går således ej att verifiera genom frifältsmätning på grund av att det finns andra källor som bidrar såsom trafikbuller, som nämnts ovan.
Bullerbidraget från verksamheten ligger under de riktlinjer som anges i Naturvårdsverkets riktlinjer (1978:5) för nyetablering. Detta verifieras periodiskt enligt bolagets egenkontroll och senaste mätresultatet visar att man klarar villkorsvärdena, även om detta sker utan marginal.
Om det vid mätning/beräkning visar sig att villkorsvärdet överskrids, sker bullerreducerande åtgärder för den/de delar som orsakat överskridandet. Om gränsvärde tillämpas får det till effekt att verksamheten måste stoppas om något inträffar, t ex att en ljuddämpare går sönder till en fläkt, eller till en truck.
Såvitt bolaget förstår, accepteras värdena som riktvärden av tillsynsmyndigheten och bolaget ser inte det logiska i att de skulle kunna vara gränsvärden under ovanstående omständigheter. Bolaget är medvetet om närboendes synpunkter som framkom vid samrådet. Några klagomål har inte inkommit.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket har beträffande den principiella frågan i målet anfört sammanfattningsvis följande.
Vid bedömning av om begränsningsvärde i villkor ska uttryckas som gränsvärde, riktvärde eller på annat sätt är det framför allt av betydelse att det görs en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.
Rättssäkra villkorsformuleringar måste eftersträvas oavsett om ett begränsningsvärde föreskrivs som riktvärde eller som gränsvärde eller som något annat.
Riktvärde bör användas i provisoriska föreskrifter i samband med prövotider.
Vad gäller slutliga villkor finns ett antal generella argument som talar för användning av gränsvärde. Prövningsmyndigheten bör alltid överväga om riktvärde ska användas som ett komplement till gränsvärde. Argument i det enskilda fallet som talar för användning av enbart gränsvärde kan vara att det föreligger ett stort skyddsbehov. Argument i det enskilda fallet för att använda enbart riktvärde kan vara
- att bristande rättssäkerhet kan befaras uppstå till följd av svårigheter att kontrollera villkoret,
- att det bedöms oproportionerligt ingripande att verksamheten måste stängas vid ett överskridande samt
- att åtalsanmälan bedöms oproportionerligt ingripande i förhållande till vad som orsakar ett överskridande.
Villkorskonstruktioner med begränsat accepterande av överskridande kan vara lämpliga då det bedöms dels att det blir orimligt kostsamt att förebygga enstaka överskridanden, dels att skyddsbehovet kan tillgodoses även om enstaka överskridanden tillåts.
Beträffande konstruktionen av bullervillkoret i nu aktuellt mål anser Naturvårdsverket inte att det framkommit skäl för att ändra villkor 9 i den överklagade domen.
I målet har parterna hänvisat till att begreppet riktvärde används i Naturvårdsverkets Råd och riktlinjer 1978:5 "Externt industribuller - allmänna råd". Med anledning av detta vill Naturvårdsverket framföra följande. Under 70-talet var det vanligt att Naturvårdsverket utarbetade och publicerade "riktlinjer" för utsläpp från olika branscher. I dessa "riktlinjer" angavs "riktvärden" för utsläpp från olika källor och för olika föroreningar. Begreppet riktvärde användes då för att tydliggöra att Naturvårdsverket inte utfärdat bindande föreskrifter utan endast nivåer till vägledning för beslutsmyndigheterna vilka i det enskilda fallet skulle bedöma och fastställa lämplig nivå. Bland annat publicerades Statens Naturvårdsverks Råd och riktlinjer 1978:5 "Riktlinjer för externt industribuller" i vilket angavs "riktvärden" för immission av buller till t.ex. bostäder. Senare förekommer på liknande sätt "riktvärden" angivna i allmänna råd från Naturvårdsverket. Begreppet "riktvärde" hade i dessa således en annan betydelse än vad det senare fått i praxis och har därför inte någon direkt betydelse för frågan om gränsvärde eller riktvärde bör föreskrivas i ett enskilt ärende.
Länsstyrelsen
Generella principer
Länsstyrelsen vill komplettera Naturvårdsverkets sammanställning av generella aspekter på användningen av gräns- och/eller riktvärden med ytterligare en distinktion, som finns med i länsstyrelsens yttrande till miljödomstolen; gränsvärden bör användas när krav behöver ställas utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler för att begränsa betydande störningar i miljön eller störningar som påverkar människors hälsa och välbefinnande, dvs. när det finns ett direkt skyddsbehov.
Riktvärden bör i första hand användas för att tillse att allmänt formulerade mål uppnås; för att precisera vad som är bästa tillgängliga teknik för en viss verksamhet och för att tillse att t.ex. reningsanläggningar drivs optimalt från miljösynpunkt.
Detta synsätt skulle innebära en tydlig bakgrund till Naturvårdsverkets resonemang om att de två villkorstyperna kan medföra olika krav på rättssäkerhet och sanktioner. Länsstyrelsen saknar i Naturvårdsverkets yttrande vissa ställningstaganden till oklarheter kring bullervillkor i allmänhet, främst kring begreppet ekvivalent ljudnivå, vilket har betydelse för förutsättningarna för när gräns- eller riktvärden bör användas, vilket framgår nedan under "Ställningstagande i detta ärende". Länsstyrelsen har i sitt yttrande till miljödomstolen påpekat att det finns olika tolkningar av hur begreppet ekvivalent ljudnivå ska tillämpas, när det i ett villkor anges klockslag för den tid mellan vilka en viss bullernivå har villkorats, t.ex. nattetid mellan kl. 22.00 och 07.00. Den ena tolkningen innebär att den ekvivalenta ljudnivån ska beräknas för hela den i villkoret angivna perioden, den andra att villkorsnivån ska uppnås under olika delar av denna tid, för sammanhängande perioder med en likartad produktionssituation.
Begreppsförvirringen kan hänga samman med att det för trafikbuller anges ekvivalentnivåer för hela dygn och i EU-direktiv 2002/49/EG definieras t.ex. ekvivalenta ljudnivån för nattbuller i ett mått Lnight som ska anges som årsmedelvärde för en 8-timmars nattperiod mellan kl. 23.00 och 07.00, med möjlighet till vissa nationella avvikelser. Samtidigt talas i Naturvårdsverkets meddelande 6/1984, Metod för immissionsmätning av externt industribuller, om olika drifttidsintervall och mättidsintervall. Allt detta tyder på att nuvarande praxis när det gäller att skriva bullervillkor för industrier inte är tillräckligt exakt, utan bör förtydligas. Det är kanske så att det bör utvecklas nya anvisningar för villkorsskrivning, t.ex. att det i villkor bör anges hur många och långa drift- och mättidsintervall som ska användas för att beräkna ett ekvivalent värde. Alternativet är att Miljööverdomstolen i detta ärende ger en tydlig anvisning om hur ekvivalentbegreppet ska tolkas i aktuell typ av villkor, som har varit allmänt förekommande.
Ställningstagande i detta ärende
Även om länsstyrelsen i huvudsak delar Naturvårdsverkets syn på vilka kriterier som allmänt sett bör tillämpas för valet mellan rikt- och gränsvärden, anser länsstyrelsen att i detta fall bör man komma till ett annat bedömningsresultat än det som Naturvårdsverket har yrkat.
Det tycks inte råda något tvivel om att det finns ett skyddsbehov i detta fall, utifrån de yttranden som inkommit från närboende, vilket gör att gränsvärden bör övervägas. För dag- och kvällstid finns marginaler mellan uppmätt bullernivå och villkorsnivån. Det bör inte vara förenat med oskäliga kostnader att följa upp sådana villkor. Det bör räcka med mätning vid besiktning eller vid befogade klagomål. Länsstyrelsen ser alltså inte det som ett krav att gränsvärden alltid måste följas upp kontinuerligt. Mätomfattningen bör avstämmas mot skyddsbehovet. I detta sammanhang bör det finnas en villkorsnivå att värdera eventuella framtida klagomål på störningar emot. Det bör alltså vara möjligt och rimligt att sätta gränsvärden för dag- och kvällstidsbuller.
För villkorsnivån för buller nattetid är det av betydelse vilken tolkning som görs av vilket tidsintervall som den ekvivalenta ljudnivån ska beräknas utifrån. Om man beräknar ljudnivån på hela villkorsperioden (hela natten), visar mätresultaten att det finns god marginal till gränsvärdet vid nuvarande driftförhållanden. Om man tillämpar en tolkning att villkoret ska uppfyllas under varje delperiod, som är längre än för förekommande momentana ljud, måste ytterligare åtgärder vidtas för buller under perioden kl. 06.00 -07.00. I det fallet anser länsstyrelsen att tidigare framfört andrahandsyrkande om viss tid bör medges för att bolaget ska kunna genomföra sådana åtgärder att marginaler skapas, innan ett gränsvärde ska börja att gälla. Eftersom större delen av den tid som sattes i tillståndsbeslutet redan har gått, på grund av överklaganden, bör ny tidpunkt anges för när gränsvärdet ska börja att gälla. Det är då bättre att koppla denna tid till tidpunkten för när beslutet har vunnit laga kraft.
I övrigt hänvisas till länsstyrelsens yttrande till miljödomstolen.
Miljönämnden
Nämnden har anfört att länsstyrelsens beslut om villkor för verksamheten från oktober 2006 ska gälla.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS ÖVERVÄGANDEN
Den fråga som är aktuell i detta mål gäller hur begränsningsvärdet för det ekvivalenta bullret i det tillståndsvillkor som länsstyrelsen meddelat ska utformas. Ska det utformas som ett gränsvärde eller som ett riktvärde? Länsstyrelsen och miljödomstolen har olika uppfattningar och det yttrande som Naturvårdsverket avgett i målet väcker frågor av principiell natur. För att kunna ta ställning till frågan inleder Miljööverdomstolen med några allmänna utgångspunkter för villkorsskrivning samt en redovisning av bakgrunden till den hittillsvarande användningen av riktvärden. Därefter vill Miljööverdomstolen ange de huvudsakliga principer som enligt domstolens mening bör gälla för den fortsatta användningen av begränsningsvärden i villkor. Slutligen kommer Miljööverdomstolen in på frågan om hur bullret från bolagets verksamhet bör regleras.
Några utgångspunkter vid villkorsskrivning
Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap.3 och 7 §§miljöbalken). Dessa försiktighetsmått anges som villkor i den dom eller det beslut som tillståndsmyndigheten meddelar. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Ofta innehåller villkoren någon typ av begränsningsvärden (22 kap. 25 § 6) som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet. Tillståndshavaren är skyldig att följa villkoren och denna skyldighet är straffsanktionerad enligt 29 kap. 4 § 2. En överträdelse av villkoren kan också medföra att tillståndet återkallas (24 kap. 3 § första stycket 2).
Miljöbalken innehåller inga bestämmelser om hur ett begränsningsvärde ska utformas. Begreppen gränsvärde och riktvärde förekommer inte i miljöbalken, utan tillståndsmyndigheten får anses ha frihet att utforma begränsningsvärdet på det sätt som anses lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller emellertid att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär. Det betyder att tillståndsmyndigheten när den fastställer begränsningsvärdet måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 §.
Ett villkor måste också vara så utformat att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren. Det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. Vikten av klara och tydliga villkor har understrukits av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2006 s. 310. Målet gällde ett villkor som ställde krav på en tillståndshavare att ha "dokumenterad kunskap" i vissa avseenden om de kemikalier som fick användas. Efter att ha konstaterat att villkoret hade ett angeläget syfte anförde Högsta domstolen följande:
Mot detta skall ställas det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Med hänsyn härtill skall villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204, se också NJA 2006 s. 188).
Villkoret i Miljööverdomstolens dom inger betänkligheter från denna synpunkt. I uttrycket "dokumenterad kunskap" saknas varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Tillståndshavaren kan inte av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts.
I förarbetena till miljöbalken finns några uttalanden som gäller användningen av riktvärdesbegreppet (prop.1997/98:45 del 1 s. 171 f.). Lagstiftarens utgångspunkt är att riktvärden som huvudregel endast bör komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor ska fastställas senare.
Den hittillsvarande användningen av riktvärden
Fram till år 1981 gällde att enskild eller allmän rätt skulle ha kränkts för att ett överskridet villkor skulle kunna leda till ett straffrättsligt ansvar för tillståndshavaren. Genom att slopa det s.k. kränkningsrekvisitet blev villkoren direkt straffsanktionerande. Något ytterligare moment behövde alltså inte tillkomma för straffbarhet (utöver de subjektiva momenten). Samtidigt med att detta rekvisit togs bort infördes också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades.
Bakgrunden till dessa lagändringar var att straffbestämmelserna i den dåvarande miljöskyddslagen sällan aktualiserades, trots att man - enligt vad en statlig utredning Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80 s. 80) kommit fram till - kände till att överträdelserna inte var så få. Utredningen drog också den slutsatsen att straffbestämmelserna på sina håll uppfattades som ett tomt hot och att överträdelser på vissa håll fick ske med myndigheternas goda minne.
Som en konsekvens av dessa lagändringar började en del begränsningsvärden i tillståndsvillkoren att formuleras som riktvärden. Riktvärdet formulerades då som ett värde som, om det överskreds, skulle medföra en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att villkoret kunde hållas. Riktvärdet ansågs åtgärdsinriktat och straffsanktionen var knuten till underlåtenheten att vidta åtgärder när ett begränsningsvärde överskreds. Denna konstruktion gav tillståndshavaren en möjlighet att vidta åtgärder och därmed undvika att direkt göra sig skyldig till brott när ett värde i ett villkor överskreds. Själva syftet med riktvärdeskonstruktionen var således att komma förbi att den straffbara handlingen knöts till det överskridna villkorsvärdet utan i stället till underlåtenheten att vidta åtgärder vid ett överskridande. Därmed öppnades också en möjlighet för tillsynsmyndigheten att avvakta med att ta ställning till om anmälan till åtal skulle göras eller ej.
I Koncessionsnämndens praxis användes inte riktvärden om det var osäkert om en tillståndshavare kunde klara ett visst villkorsvärde. I sådana fall tillämpades i stället ett prövotidsförfarande. De begränsningsvärden som inte angavs gälla som riktvärden ansågs som gränsvärden utan att det särskilt angavs. Gränsvärdet definierades således inte, utan begränsningsvärdet i villkoret ansågs vara en tillräckligt tydlig beskrivning av vad tillståndshavaren skulle klara. Enligt Koncessionsnämndens praxis skulle gränsvärden prioriteras framför riktvärden (se Bjällås - Rahmn Miljöskyddslagen 2. uppl. s. 123ff).
Den praxis som utvecklats under de tio år som miljöbalken varit ikraft skiljer sig från den praxis som Koncessionsnämnden tillämpade på miljöskyddslagens tid, och den skiljer sig markant från vad lagstiftaren gett uttryck för i förarbetena till miljöbalken. Riktvärden används nu frekvent och i olika situationer, och inte enbart vid prövotidsförfaranden. Någon enhetlig uppfattning om när riktvärdeskonstruktionen ska användas tycks inte finnas hos myndigheterna enligt vad Miljööverdomstolen uppfattat; det illustreras bl.a. av vad som framkommit i detta mål och andra mål hos Miljööverdomstolen (se dom denna dag i mål nr M 3792-07).
Numera anges oftast i tillstånden om ett begränsningsvärde gäller som ett gränsvärde eller ett riktvärde; gränsvärdet definieras som ett värde som aldrig får överskridas och riktvärdet som ett värde som, om det överskrids, ska leda till åtgärder. Genom att ställa dessa definitioner mot varandra ger definitionen av riktvärdet intrycket att det är tillåtet att överskrida värdet om man bara vidtar någon åtgärd för att undvika ett upprepande. För både gränsvärden och riktvärden gäller naturligtvis att begränsningsvärdet inte får överskridas. Riktvärdeskonstruktionen som sådan ger inte svar på frågan inom vilken tid tillståndshavaren ska börja vidta åtgärder eller inom vilken tid åtgärderna ska ha sådan effekt att värdet innehålls. Konstruktionen kan inte anses så konkret och exakt att det objektivt går att konstatera om en överträdelse har begåtts. Riktvärdeskonstruktionen uppfyller därmed inte det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner.
De krav på rättssäkerhet som sålunda gör sig gällande när ett villkor fastställs innebär att det inte får råda någon tvekan om innebörden av villkoret, varken från tillståndshavarens sida, som har att följa villkoret, eller från tillsynsmyndighetens sida som har att kontrollera efterlevnaden (26 kap. 1 §). Även tillståndsmyndigheten måste ha klart för sig innebörden av villkoret och den kontroll som behövs för att kunna göra avvägningarna enligt 2 kap. 3 och 7 §§. Villkoren måste formuleras med dessa utgångspunkter, annars är risken att systemet med tillståndsprövning och villkorsskrivning inte får den styrande effekt det är avsett att ha, och att det på nytt uppstår den situation som rådde i slutet på 1970-talet, då begränsningsvärdena i många fall uppfattades som målsättningar och efterlevnaden var dålig (SOU 1978:80 s. 100 f. och prop. 1980/81:92 s. 50, 54).
Den fortsatta användningen av villkor med begränsningsvärden
Miljööverdomstolen konstaterar alltså att det finns problem från rättssäkerhetssynpunkt med den praxis som nu växer fram med en kategorisering av begränsningsvärden i riktvärden och gränsvärden, och särskilt den flitiga användningen av riktvärden.
De krav som ställs på en tillståndshavare i fråga om skyddsåtgärder och begränsningar kan formuleras på olika sätt i villkor. De kan exempelvis uttryckas som krav på att en viss teknik ska tillämpas samtidigt som det ställs krav på underhåll och drift. I många fall är det emellertid lämpligt att formulera villkorskraven som begränsningsvärden som ger uttryck för vad en åtgärd (t.ex. produktionsförändringar eller installation av reningsutrustning) ska klara i form av minskade utsläpp, utan att åtgärden för den skull anges i villkoret. En sådan villkorsformulering ger tillståndshavaren möjlighet att själv välja sättet för att klara värdena. På det sättet ger de tillståndshavaren en önskvärd flexibilitet och lägger inte hinder i vägen för teknikutveckling. Det finns således i många fall fördelar med att konstruera ett villkor med begränsningsvärde i stället för att ange vilken åtgärd som ska vidtas. Begränsningsvärden tillämpas också i EG- rätten. I exempelvis IPPC-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) förutsätts också att begränsningsvärden fastställs (artikel 9, 3.).
Frågan är då hur begränsningsvärden ska anges för att tillgodose kravet på rättssäkerhet. Enligt Miljööverdomstolens mening fordras en högre grad av precisering av begränsningsvärdena än vad som nu brukar förekomma.
I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillståndshavaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsynsmyndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets utformning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller ej.
Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhållanden som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis utsläpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsammans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör i stället hemma i egenkontrollen.
Eftersom villkoren har samma formella status, samtidigt som de har olika tyngd i sakligt avseende, finns det behov av att formulera dem på ett nyanserat sätt. Skillnaderna i sakligt hänseende mellan olika villkor i ett tillstånd leder därmed - liksom de tidigare påtalade kraven på rättssäkerhet - till att villkoren måste preciseras bättre.
Som Naturvårdsverket lyft fram i sitt yttrande är förutsättningarna för utförandet av kontrollen ofta avgörande för innebörden av villkor och det gäller särskilt kontrollen av begränsningsvärden. Vissa typer av utsläpp innebär en sådan risk för påverkan att kontinuerlig mätning är nödvändig. Ibland kan kontrollen fordra så kostsamma och komplicerade insatser, att det är med hänsyn till risken för miljöpåverkan och de tekniska förutsättningarna inte är rimligt att genomföra kontrollen annat än under korta tider med långa mellanrum. Ofta finns det ett samband, så att det fordras en mer omfattande kontroll när det gäller villkor som reglerar förhållanden som är av stor betydelse för människors hälsa eller miljön, än när det gäller villkor som inte har denna betydelse. Närmare föreskrifter om kontrollen kan på det sättet ge den nödvändiga nyanseringen av villkorens betydelse i sakligt hänseende.
För tillståndsmyndigheten kan det många gånger också vara nödvändigt att göra klart för sig hur kontrollen ska genomföras för att kunna göra den rimlighetsprövning som krävs enligt 2 kap. 7 §. Blir kostnaderna för kontrollen så höga att de inte framstår som rimliga bör villkorets utformning övervägas.
I EG-rätten förutsätts att begränsningsvärden preciseras genom föreskrifter om kontroll. I det nu gällande IPPC-direktivet anges i artikel 9 (med rubriken Villkor för tillståndet) följande.
5. Tillståndet ska innehålla lämpliga krav för utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod samt omfatta en skyldighet att till den behöriga myndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera att villkoren i tillståndet iakttas. . . .
Direktivet utgår således från att villkor med begränsningsvärden kombineras med villkor om hur de ska följas upp. Direktivet har i den delen genomförts i svensk rätt genom 22 kap. 25 § första stycket där följande föreskrivs.
En dom som innebär att tillstånd lämnas skall i förekommande fall innehålla bestämmelser om . . .
3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod, . . .
Bestämmelserna har hittills i praxis tillämpats så att kontrollfrågorna inte behandlats i tillståndsavgörandet utan oftast separat i ett kontrollprogram. Kontrollen har således främst varit en fråga för tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren. Denna praxis har en praktisk bakgrund. Med det system vi har i Sverige där tillstånden har en omfattande rättsverkan och en giltighet som oftast inte är tidsbegränsad, är en omprövning av villkor hos tillståndsmyndigheten en omfattande procedur. Sättet att utföra kontrollen har ansetts kunna behöva ändras enligt ett enklare förfarande.
Kommissionen har år 2007 lagt fram ett förslag till ett nytt direktiv som innebär en översyn och omarbetning av sju nu gällande direktiv, bland annat IPPC-direktivet (KOM[2007]844). Förslaget innebär skärpningar av kraven på kontroll i tillståndsavgöranden jämfört med det nu gällande IPPC-direktivet.
Det kan också konstateras att EG:s miljörättsliga reglering även i övrigt ofta innehåller detaljerade anvisningar om hur utsläpp ska mätas, vilken mätfrekvens som ska tillämpas, tillgängligheten av mätutrustningen och utvärderingen av kontrollen, till exempel hur många mätvärden som får eller inte får överskrida begränsningsvärdet. Det framgår exempelvis av Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:28) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (2001:11) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar, som båda baserar sig på EG-direktiv. I föreskrifter av detta slag preciseras begränsningsvärdena ofta inte bara genom att förutsättningarna för kontroll anges, utan även genom kompletterande krav på tillgängligheten av reningsanordningar och/eller uppgifter om i vilka situationer en verksamhet måste stängas av.
Miljööverdomstolen konstaterar således att en precisering av begränsningsvärdet som innebär att ramarna för kontrollen också anges i villkor skulle tillgodose kraven på rättssäkerhet och samtidigt stämma överens med IPPC-direktivet. Det ligger också i övrigt i linje med den reglering som sker genom EG-rätten. Det kan också finnas behov av att i vissa sammanhang närmare ange tillgängligheten av viss apparatur eller under vilka förutsättningar en process får drivas vidare respektive måste stängas av.
Naturvårdsverket har i sitt yttrande valt att inte utveckla alternativ till att formulera begränsningsvärden med riktvärden och gränsvärden, men har ändå pekat på möjligheten att minska risken för rättsosäkerhet genom att föreskriva när och hur villkorsefterlevnaden ska kontrolleras.
Miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden och att dessa villkor i stället bör preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § uppfylls. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska anges är en avvägningsfråga. Det kan av praktiska skäl - så som påtalats ovan - vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till kontrollprogrammet. Det är givetvis så att villkoret med begränsningsvärdet gäller även under perioder då det inte mäts; hur uppföljningen då ska ske är också en fråga för kontrollprogrammet.
Frågan i detta mål
Länsstyrelsen har i detta mål yrkat att de ekvivalenta ljudnivåer som föreskrivits i tillståndets bullervillkor ska anges vara gränsvärden och inte riktvärden, utan någon ändring av värdenas nivå. Frågan om begränsningsvärdet för det momentana ljudet är inte föremål för Miljööverdomstolens prövning.
Med tillämpning av de principer som Miljööverdomstolen redovisat ovan, bör begreppet riktvärde utgå ur villkoret. Det bör dock inte ersättas med något annat begrepp, utan i stället bör anges ramarna för kontrollen av villkoret.
Miljööverdomstolen delar miljödomstolens uppfattning att det här är fråga om bullernivåer som är normala för industriell verksamhet. Det är inte fråga om någon allvarlig bullersituation med överskridanden av beslutade bullernivåer eller upprepade klagomål från närboende.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till förutsättningarna att i detta fall följa upp bullerutbredningen, finner Miljööverdomstolen att det i villkoret bör anges att kontrollen ska ske genom närfältsmätningar och beräkningar samt att kontroll ska ske så snart det skett förändringar i verksamheten som kan medföra ökade bullernivåer, dock minst en gång vart tredje år.
Länsstyrelsen har påtalat behovet av att klargöra vilken tidsbas som ska användas vid beräkningen av ekvivalentnivåerna. I det här aktuella fallet bör värdena beräknas med de tidsperioder som anges i villkoret som bas.
Om det mellan de treårsperioder som anges finns anledning att tro att bullernivån överskrids - om det exempelvis börjar förekomma klagomål som kan antas befogade - kan tillsynsmyndigheten besluta om ytterligare mätning/beräkning.
Skulle kontrollen visa att ett värde överskridits åligger det tillståndshavaren att vidta de åtgärder som behövs för att klara villkoret. För tillsynsmyndigheten gäller i en sådan situation att den ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap.1 §). Tillsynsmyndigheten får sedan själv bedöma vilken eller vilka åtgärder som behövs (se t.ex. 26 kap. 9, 17-18 §§ och 24 kap. 3 §). Anser tillsynsmyndigheten att det går att objektivt verifiera att villkorsvärdet överskridits ska tillsynsmyndigheten dessutom anmäla överträdelsen till polis- eller åklagarmyndigheten (26 kap. 2 §).
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljöråden Anna-Lena Rosengardten och Rolf Svedberg samt hovrättsråden Henrik Runeson, referent, och Karin Kussak. Enhälligt.
___________________________________
BILAGA
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDE
Kalmar Industries AB, Långgatan 14-16, 341 81 Ljungby
MOTPART
Länsstyrelsen i Kronobergs län, 351 86 Växjö
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens (miljöprövningsdelegationen) i Kronobergs län beslut den 3 oktober 2006, dnr 551-7487-05, se bilaga 1
SAKEN
Tillstånd till produktion av lyftenheter m.m.; nu fråga om villkor för buller
__________
DOMSLUT
Miljödomstolen ändrar villkor 9 i det överklagade beslutet till följande:
9. Buller från verksamheten får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än följande riktvärden 2:
Dagtid vardagar kl. 07-18 50 dB (A)
Sön- och helgdagar kl. 07-18 45 dB (A)
Kvällstid kl. 18-22 45 dB (A)
Nattetid kl. 22-07 40 dB (A)
Nattetid skall dessutom gälla att momentanvärden som gränsvärde får uppgå till högst 55 dB(A) vid bostäder.
2) Med riktvärde avses ett värde som om det överskrids skall föranleda verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs för att förhindra att överskridandet upprepas.
3) Med gränsvärde avses ett värde som inte får överskridas.
____________
BAKGRUND
Kalmar Industries AB (bolaget) bedriver tillverkning av främst gaffeltruckar på fastigheten Vagnen 1 i Ljungby. Genom det överklagade beslutet gav länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen, "MPD") bolaget tillstånd till befintlig och utökad verksamhet inom produktion av lyftenheter eller motsvarande, omfattande bl.a. svetsning och målning med en maximal förbrukning av flyktiga organiska ämnen (lösningsmedel) om 35 ton per år. Tillståndet omfattar en produktion av lyftenheter motsvarande 650 000 mantimmar per år och 300 000 mantimmar i svetsverkstad, samt en förbrukning av högst 100 ton färg per år. Tillståndet omfattar även verksamheter som i sig är anmälningspliktiga enligt miljöbalken i form av verkstadsindustri, blästring, provning av fordon samt behandling av farligt avfall som uppkommer i egen anläggning (ej deponering eller materialåtervinning).
Som villkor för buller beslutade länsstyrelsen (MPD) följande:
9. Buller från verksamheten får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än följande gränsvärden3:
Dagtid vardagar kl. 07-18 50 dB (A)
Sön- och helgdagar kl. 07-18 45 dB (A)
Kvällstid kl. 18-22 45 dB (A)
Nattetid kl. 22-07 40 dB (A)
Nattetid skall dessutom gälla att momentanvärden får uppgå till högst 55 dB(A) vid bostäder.
3) Med gränsvärde avses ett värde som aldrig får överskridas.
YRKANDEN M.M.
Kalmar Industries AB (bolaget) har yrkat att miljödomstolen ändrar villkor 9 om buller så att det avser riktvärden och därmed får följande lydelse:
"9. Buller från verksamheten får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än följande riktvärden:
Dagtid vardagar kl. 07-18 50 dB (A)
Sön- och helgdagar kl. 07-18 45 dB (A)
Kvällstid kl. 18-22 45 dB (A)
Nattetid kl. 22-07 40 dB (A)
Nattetid skall dessutom gälla att momentanvärden får uppgå till högst 55 dB(A) vid bostäder."
Till stöd för sitt yrkande har bolaget anfört bl.a. följande:
Som motivering för villkoret har länsstyrelsen (MPD) angett följande: "I enlighet med vad som vanligen har föreskrivits för liknande verksamheter, och eftersom det finns marginaler, bör bullervillkoret anges som gränsvärden." Som kommentar till detta vill bolaget framhålla att det av bolagets komplettering till ansökan framgår att det för närvarande inte finns någon marginal för att uppfylla bullervillkoret, vilket innebär att MPD:s motivering i denna del inte är relevant. Bolaget har samarbetat med den större akustikfirman Ingemanssons och har den erfarenheten att man endast i undantagsfall sätter bullervillkor som gränsvärden, d.v.s. det är inte vanligt att man föreskriver gränsvärden för liknande verksamheter. Anledningen är bl.a. de praktiska svårigheterna i att mäta buller eftersom det utgörs av en kombination av mätningar och beräkningar.
Det vore helt fel att skapa ett juridiskt problem av något som man inte kan utreda. Kontakter med Naturvårdsverket visar att man på verket anser att buller skall regleras genom riktlinjer som man avser ska utgöra riktvärden. Sakkunniga på Naturvårdsverket har uppgett att det ställer till "onödiga juridiska problem" när gör denna typ av villkor till gränsvärden. Bolaget känner samma ansvar att rätta till ett eventuellt överskridet riktvärde som ett gränsvärde, men kan inte förstå varför man per definition skall bli åtalbar om exempelvis en fläkt går sönder, man tappar en plåt eller någon annan alldaglig händelse, som kan inträffa då och då inom industrin. Om det vid mätning/beräkning visar sig att villkorsvärdet överskrids, sker bullerreducerande åtgärder för den/de delar som orsakat överskridandet. Om gränsvärde tillämpas får det till effekt att verksamheten måste stoppas om något inträffar, t.ex. att en ljuddämpare går sönder till en fläkt, eller till en truck. Såvitt bolaget förstår, accepteras värdena som riktvärden av tillsynsmyndigheten och bolaget ser inte det logiska i att de skulle kunna vara gränsvärden under ovanstående omständigheter. Bolaget är medvetet om närboendes synpunkter som framkom vid samrådet. Några klagomål har inte inkommit.
Mätningssvårigheterna beror på följande. Bullerbidraget från verksamheten mäts i form av s.k. närfältsmätningar. Mätning sker vid olika tidpunkter och vid flera tillfällen för att få ett representativt svar på verksamhetsbullret. Med utgångspunkt i dessa närfältsmätningar sker en omräkning till ekvivalent bullerbidrag vid olika tidpunkter i tänkta geografiska mätpunkter vid de närmast belägna bostäderna. Verksamhetens bullerbidrag vid bostäder går således inte att verifiera genom frifältsmätning på grund av att det finns andra källor som bidrar såsom trafikbuller från E4:an och från närliggande industrier. Bullerbidraget från verksamheten ligger under de riktvärden som anges i Naturvårdsverkets riktlinjer (1978:5) för nyetablerad industri. Detta verifieras periodiskt enligt bolagets egenkontroll och senaste mätresultatet visar att man klarar villkorsvärdena även om detta sker utan marginal.
Länsstyrelsen har i första hand motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och i andra hand medgett att beslutet i andra hand ändras så att bullervillkoret för ekvivalent ljudnivå nattetid (kl. 22 - 07) utgörs av ett riktvärde till den 31 december 2007 och därefter övergår till gränsvärde. Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.
Principfrågan om gränsvärden eller riktvärden för buller.
Även villkor för buller kan och bör sättas som gränsvärden där det är möjligt. I avsaknad av tydlig vägledning i denna fråga från Naturvårdsverket har länsstyrelsen grundat detta ställningstagande bl.a. på uttalandena i förarbetena till miljöbalken, där det anges att gränsvärden i första hand bör användas för villkor, och att användandet av riktvärden bör begränsas till situationer där osäkerhet råder om vilken nivå som kan uppnås, t.ex. i samband med prövotider. Miljödomstolen har i ett mål (Växjö tingsrätt M 4520-04) använt just denna motivering för att fastställa gränsvärden för buller. Miljööverdomstolen har nyligen i ett annat fall, där just gränsvärde för buller har överklagats beslutat att inte ge prövningstillstånd (Svea Hovrätt M 7648-06).
Den vägledning som finns är fortfarande Naturvårdsverkets riktlinjer (1978:5). Länsstyrelsen anser att tolkningen av förarbetena till miljöbalken, genom bl.a. ovannämnda domar, väger tyngre än de allmänna riktlinjerna, eftersom dessa inte har uppdaterats formellt sedan miljöbalken infördes.
Länsstyrelsen anser att gränsvärden bör användas när krav behöver ställas utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler för att begränsa betydande störningar i miljön eller störningar som påverkar människors hälsa och välbefinnande, d.v.s. när det finns ett direkt skyddsbehov. Riktvärden bör i första hand användas för att tillse att allmänt formulerade mål uppnås, för att precisera vad som är bästa tillgängliga teknik för en viss verksamhet och för att tillse att t.ex. reningsanläggningar drivs optimalt från miljösynpunkt. Med ett sådant synsätt bör i första hand gränsvärden användas för att begränsa bullerimmission, i de fall störningar kan befaras.
I något rättsfall har också framhållits att gränsvärden (för buller) inte skall sättas slentrianmässigt. I detta fall har närboende vid samråd framfört att buller upplevs som störande. Det är därför motiverat att sätta villkor om buller som gränsvärden. En tänkbar generell konsekvens av gränsvärden är att en förutseende verksamhetsutövare ser till att ha gott förebyggande underhåll, reservdelslager och instruktioner för att undvika överskridanden. Riktvärden tenderar att premiera efterhandslösningar, d.v.s. att åtgärder vidtas först när problem har konstaterats.
Mätosäkerhet
Alla mätvärden som används för villkorskontroll är behäftade med mätosäkerhet i olika hög grad. Därvid skiljer sig inte bullermätningar från andra mätningar. I princip bör det inte vara någon skillnad mellan gräns- och riktvärden i detta avseende. Av ovannämnda miljödomstolsbeslut framgår också, att förekomst av bakgrundsljud och mätsvårigheter inte i allmänhet bör göra bullervillkor olämpliga.
Länsstyrelsen anser att det bör vara möjligt att följa upp bullervillkor med beräkningar och närfältsmätningar, vilket i vissa fall t.o.m. är att föredra framför frifältsmätningar. Det är främst en fråga för företagens egenkontroll och en tillsynsfråga, att i kontrollprogram klara ut hur mätosäkerheter ska minimeras och för tillsynsmyndigheten att vid överträdelser bedöma mätresultatens tillförlitlighet. Att det då kan finnas olika krav på bevisens styrka om det är fråga om straffutdömande eller fråga om föreläggande om rättelse, bör inte vara avgörande för valet mellan rikt- eller gränsvärde.
Marginaler till villkorsnivåer och enstaka ljudhändelser
I förarbetena till miljöbalken kan utläsas att det bör finnas viss säkerhetsmarginal till ett gränsvärde (prop.1997/98:45 del l sid. 172). Ett skäl till säkerhetsmarginal, vid tillämpning av bullervillkor, är också att en verksamhet kan bidra till överskridande av en bullernivå genom addition av ljudbidrag från bakgrundsljud och ljud från andra verksamheter i området, även om verksamheten ensam inte skulle medföra överskridanden. I detta fall har de beräknade nivåerna för dagtid en marginal på 4 dB (A), kvällstid på 8 dB (A) och natt, fram till kl. 06.00 på 6 dB (A). Mellan kl. 06.00 och kl. 07.00 beräknas dock bullernivån vara i nivå med villkoret för natt. Om man tolkar begreppet ekvivalent ljudnivå som att den skall räknas över hela den period som anges i villkoret, d.v.s. om bullret under timman 06.00 - 07.00 vägs mot hela den ekvivalenta nattperioden, höjs ekvivalentnivån med drygt l dB (A), och det skulle alltså fortfarande vara god marginal till villkoret (4-5 dB (A)).
Emellertid framgår av Naturvårdsverkets Råd och riktlinjer 1978:5 att i de fall en verksamhet pågår endast en del av en period, bör den ekvivalenta ljudnivån beräknas för den tid under vilken verksamheten pågår. Denna tolkning har varit vanligt förekommande vid tillsynsmyndigheter, och den omfattas tydligen även av bolaget. För att ge bolaget möjlighet att säkerställa goda marginaler till villkorsgränser även för perioden mellan kl. 06.00 och 07.00, med den sistnämnda tolkningen av ekvivalent nivå, kan länsstyrelsen som andrahandsyrkande medge att villkoren sätts som riktvärden under ett år, och därefter övergår till gränsvärden.
Bolaget befarar att varje ljudhändelse som ger förhöjd bullernivå skulle vara omedelbart åtalbar eller medföra krav på produktionsstopp, på grund av att villkoret har utformats som gränsvärde. De nämnda exemplen är dock sådana som, om de åtgärdas omedelbart, sannolikt inte skulle förhöja den ekvivalenta ljudnivån väsentligt, vägd över hela de tidsintervall som anges i villkoren. De utgör inte sådana driftfall som skulle kunna betraktas som en separat driftperiod enligt ovannämnda resonemang.
Nattetid gäller dock, för denna typ av enstaka ljudhändelser, villkoret för momentanljud, men det är satt som riktvärde. Det villkoret gäller alltså även mellan kl. 06.00 och 07.00, den tid som, enligt samrådet, kringboende påtalat förekomst av ljudstörningar av denna typ (plåtskrammel). Bullervillkoren kräver alltså viss varsamhet fram till kl. 07.00, även om man beräknar ekvivalentnivån över en längre period.
Kalmar Industries AB (bolaget) har vidhållit sin inställning i målet.
DOMSKÄL
Det är i målet fråga om en industri för tillverkning av lyftenheter, såsom gaffeltruckar m.m., som är lokaliserad i ett industriområde med flera industrier i utkanten av sydvästra Ljungby. Bullerkällorna är huvudsakligen fläktar ovan tak, trucktransporter och testning av truckar. Norr och nordväst om anläggningen finns bostäder längs bl.a. Torsgatan. Från de nordligaste bullerkällorna är avståndet till närmast belägna bostadshus omkring 150 m. Från vissa centrala delar av tillverkningen och platser där lastning av truckar sker är detta avstånd omkring 250 m. Avståndet till testbanan för truckar är drygt 400 m från närmaste bostadshus.
Den bullerberäkning som har gjorts inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningen har gett följande ekvivalenta ljudtrycksnivåer från den ansökta verksamheten vid de två mätpunkterna som ligger vid de närmast belägna bostadshusen norr om anläggningen; morgon (kl. 06 - 07); 40 och 37 dB(A), dag (07 - 18); 46 och 46 dB(A), kväll (18 - 22); 37 och 36 dB(A), natt (22 - 06); 34 och 34 dB(A).
Den typ av villkor det nu är fråga om föreskrivs med stöd av 2 kap. 3 § första stycket miljöbalken. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att alla som avser att bedriva en verksamhet skall utföra de skyddsåtgärder som behövs för att hindra att verksamheten medför olägenhet för människors hälsa.
Miljöbalkens förarbeten innehåller vissa allmänt hållna uttalanden om valet mellan gränsvärde och riktvärde. Villkoren skall vara konkreta och exakta. Detta innebär inte något hinder mot att villkoren, när det är lämpligt utformas som riktvärden. Det anges bl.a. att användning av tidigare oprövad teknik kan göra det svårt att avgöra vilken utsläppsbegränsning som är möjlig och att det då kan finnas skäl att använda riktvärden istället för gränsvärden. Vidare anges att ett gränsvärde förutsätter en viss säkerhetsmarginal och att ett riktvärde bör följas upp för att ersättas med ett gränsvärde. Vidare anges att riktvärden som huvudregel endast bör komma i fråga vid prövotidsförfaranden där slutliga villkor skall fastställas senare (prop. 1997/98:45, del 1, s. 172).
Naturvårdsverket har utgett allmänna råd för externt industribuller (1978:5) som alltjämt är gällande. Råden anger bullervärden som riktvärden, men innehåller i sina kommentarer inte något om valet mellan rikt- respektive gränsvärde.
Miljööverdomstolen har föreskrivit villkor för buller som gränsvärde i ett mål som bl.a. rörde buller från en biobränslepanna där det rörde sig om en allvarlig bullersituation vid ett bruksområde och bidraget från biobränslepannan var långt från försumbart (MÖD 2003:133). Miljööverdomstolen har haft att ta ställning till frågan om rikt- eller gränsvärden för buller i mål om aluminiumsmältverk som är centralt beläget i Älmhult. Miljööverdomstolen ansåg att verksamhetsutövaren hade god kontroll över verksamheten vad gäller buller och goda möjligheter att undvika att begränsningsvärden överskrids, samt fann att begränsningsvärdena för buller skulle bestämmas som gränsvärden med hänsyn till det stora behovet av bullerbegränsningar (MÖD 2002:27).
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Under lång tid har en praxis utvecklats beträffande villkorsskrivning. Gränsvärden väljs vanligen för årsutsläpp av olika parametrar till vatten och luft till exempel COD, fosfor till vatten och exempelvis lösningsmedel (VOC) och svavel räknat som svaveldioxid til luft. Samtidigt kan ett månadsmedelvärde eller veckomedelvärde för samma parameter uttryckas som riktvärde. Gränsvärden kan även väljas för utsläppsbegränsningar under kortare tider som dygn och vecka. När det gäller halter av till exempel stoft, särskilda typer av ämnen, i allmänhet uttryckta i ppm, mg/Nm3, mg/MJ samt halter av olika ämnen i vatten, används vanligen riktvärden. Detta är vanligen parametrar som är medelvärden över kortare tider, för stoft t.ex. ett medelvärde över någon eller några timmar, för en metallhalt i vatten ett dygnsmedelvärde erhållet som ett flödesproportionellt prov med automatisk insamling. Anledningen är att mätosäkerhetheten kombinerat med osäkerheten i provtagningen ger ett relativt stort mätfel. En rättslig process för ett villkorsöverskridande av ett gränsvärde leder till komplicerade förhandlingar och inte automatiskt till att ett villkorsöverskridande kan konstateras och att straff kan utdömas. Om utsläppsvärdet istället föreskrivs som riktvärde innebär ett överskridande att åtgärder skall vidtas för att förhindra detta. När det gäller buller kan dock vid kontrollmätning ett antal parametrar försvåra bedömningen som vindriktning, styrka, andra källor, mättid, inversion, mm. Beräkningar kan i och för sig ge ett säkrare resultat, men det torde inte alltid vara tillräckligt som underlag för en rättslig bedömning.
Ett överskridande av ett gränsvärde kan således få straffrättsliga konsekvenser, medan så i regel inte är fallet vid ett överskridande av ett riktvärde. I båda fallen måste dock verksamhetsutövaren se till att ett överskridande inte upprepas eller fortgår. Oavsett vilken form av värde som beslutas måste verksamheten alltså följas upp. I anläggningens närområde finns andra bullerkällor från andra industrier och trafikbuller från E 4. Det torde vara vanligt förekommande att ett bullervillkor avser bidrag från en viss anläggning i en miljö där ett visst bullerutrymme redan är ianspråktaget. Vad bolaget har anfört om mätsvårigheter kan därför inte påverka valet mellan gränsvärde eller riktvärde.
I Naturvårdsverkets allmänna råd om externt industribuller anges att ekvivalenta ljudnivåer bör beräknas för den tid under vilken verksamheten pågår (1978:5, s. 3). Det rör sig i detta fall om en verksamhet som inte bedrivs i skiftgång med nattskift utan genom dagtidsarbete. Av bullerkarteringen framgår att det i stort sett endast är frånluftsfläkten vid måleriet av det stora antalet bullerkällor som är igång dygnet runt medan de övriga bullerkällorna är begränsade till dagtid och i vissa fall dagtid samt kväll. Miljödomstolen anser därför att bullret under morgontimman (06 - 07) inte kan beräknas till en lägre nivå genom sammanräkning med bullret under hela nattperioden. Därmed saknas det säkerhetsmarginal som gör att ett gränsvärde i vart fall nu inte kan beslutas som gäller under morgontimmen, utan en särskild reglering måste i så fall ske enligt vad länsstyrelsen har medgett i andra hand. Det kan även konstateras att såsom länsstyrelsen (MPD) har avfattat villkoret så gäller momentanvärdet som ett gränsvärde.
I det ena avgörandet av miljödomstolen som länsstyrelsen har åberopat gällde frågan buller från en energianläggning i Ljungby där bullerkällorna i allt väsentligt bestod av fläktar som lätt kunde byggas in, d.v.s. bullerkällor med en helt stabil ljudnivå som kan åtgärdas (miljödomstolens dom den 8 mars 2005, mål nr M 4520-04). Det andra avgörandet gällde buller från buller från mekanisk verkstad och gjuteri där avstånden till närliggande bebyggelse var mycket korta, endast omkring 60 m som närmast (miljödomstolens dom den 14 september 2006, mål nr 680-06).
Miljödomstolen anser att gränsvärden främst bör vara aktuella när kontrollmöjligheterna är goda och när det är fråga om en allvarlig bullersituation. En sådan situation kan exempelvis föreligga om det finns överskridanden av beslutade bullernivåer, upprepade klagomål från boende i området eller om det är fråga om mycket korta avstånd mellan verksamheten och närliggande bostadsbebyggelse. I detta fall rör det sig om bullernivåer som är normala för industriell verksamhet. Verksamheten ligger till vissa delar relativt nära bebyggelse, men det kan inte anses röra sig om mycket korta avstånd. Sammanfattningsvis finner miljödomstolen att det inte har förelegat förutsättningar för att besluta om gränsvärden för buller när det gäller ekvivalentvärden. När det emellertid gäller momentannivåerna konstaterar miljödomstolen att synpunkter inkommit från närboende inför samrådet inför ansökan. Synpunkterna avsåg bl.a. plåtljud före kl. 7 på morgonen. Av bolagets bullerberäkningar framgår att de momentana ljuden för vändning av plåtar uppgick till 72-73 dB(A) samt för skrottömning upp till 78 dB(A). Enligt miljödomstolens bedömning är det befogat att gränsvärde kvarstår för momentana ljud nattetid eftersom dessa avviker så kraftigt från den normala ljudnivån så att störningseffekten blir betydande. Det överklagade beslutet skall därför ändras enligt domslutet.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (prövningstillstånd krävs)
Överklagande senast den 16 februari 2007
Marianne Nilsson Magnus Björkhem
I detta avgörande har deltagit rådmannen Marianne Nilsson, ordförande, miljörådet Magnus Björkhem samt de sakkunniga ledamöterna Gregor Holmgren och Jan-Åke Jacobson. Föredragande har varit beredningsjuristen Henrik Skanert.