NJA 1995 s. 677

Bostadsrättsföreningen Fågelbärsträdet (föreningen) yrkade vid Marknadsdomstolen att förbud skulle meddelas staten - i första hand enligt 1 § lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och 1 § lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare att använda viss klausul - i andra hand enligt 2 § marknadsföringslagen (1975:1418) att använda uttrycket "garanterad ränta" vid marknadsföring av bostadslån eller räntebidrag. Endast andrahandsyrkandet är av intresse, såvitt nu är i fråga.

Staten bestred genom LSt:n i Stockholms län, Bostadsenheten, föreningens talan.

Marknadsdomstolen anförde i dom d 10 okt 1994, såvitt nu är i fråga:- - -

Parterna har anfört i huvudsak följande.

Föreningen

Föreningen äger och driver fastigheten "Kollektivhuset", vilken uppfördes år 1935. Under åren 1989-1991 genomförde föreningen en omfattande ombyggnad av huset. I samband härmed har föreningen ansökt och beviljats två separata bostadslån med räntebidrag. Den statliga subventionen, räntebidraget, utgörs av skillnaden mellan en sk garanterad ränta och det allmänna ränteläget på marknaden, den s k subventionsräntan. Preliminärt beslut avseende det först sökta lånet meddelades d 20 okt 1989 och slutligt beslut d 4 febr 1991. Det andra lånet beviljades genom preliminärt beslut d 26 sept 1991 och slutligt beslut d 16 dec samma år. Det första lånet uppgick till totalt 4 982 000 kr, varav 1311000 kr utgjorde statligt lån och 3 671000 kr bottenlån. Det andra lånet uppgick till totalt 10 202 000 kr, varav 2 684 000 kr utgjorde statligt lån och 7 518 000 kr bottenlån. I anslutning till föreningens ansökan om bostadslån tillhandahöll Länsbostadsnämnden informationsskriften "Lån och bidrag till förbättring av flerbostadshus", utgiven av Bostadsstyrelsen i april 1987. Enligt denna stod staten för ett statligt bostadslån motsvarande 25 % av låneunderlaget samt garanterade räntan genom en känd utgångsränta och en känd ränteupptrappningstakt. Enligt de slutliga lånebesluten för föreningen uppgick den statliga "garanterade räntan" första året till 3,4 % med en årlig uppräkning med 0,25 procentenheter.

I ombyggnadslåneförordningen (SFS 1990:919) anges numera i 45 § att "Låntagaren är skyldig att godta de ändringar i fråga om räntebidrag som regeringen föreskriver". Klausulen har sitt ursprung i 43 § bostadsfinansierings-förordningen (1974:946), vilken föreskrev att låntagaren var skyldig att underkasta sig de ändringar som regeringen beslutade rörande ränta och räntebidrag samt amortering. Det är denna formulering som återfinns i de slutliga besluten avseende föreningens lån. Formuleringen i 45 § ombyggnadslåneförordningen förekommer i låneförbindelsen avseende föreningens andra lån. Ombyggnadslåneförordningen ändrades genom en särskild förordning SFS 1992:989. Enligt denna förordning, vilken trädde i kraft d 1 jan 1993, infördes en generell förändring av den "garanterade räntesatsen" med 0,375 procentenheter årligen. Vidare infördes en differentierad höjning för olika årgångar hus. Enligt denna extra upptrappning belastades föreningens första lån med 0,35 procentenheter och föreningens andra lån med 0,30 procentenheter.

Garanterad ränta.

Den till låneansökan fogade finansieringsplanen med angivande av kalkylerad årsavgift var avhängig reglerna för räntebidrag. En förutsättning för föreningsstämmans godkännande av ombyggnadsprojektet var kostnadskalkylen, vilken baserades på den statliga "garanterade räntan". Vid beslut om ombyggnad visste därmed föreningsmedlemmarna vilket ekonomiskt åtagande man gick in i och vad detta skulle innebära under räntebidragets löptid. Föreningens möjlighet att finansiera restaureringsprojektet och klara av räntor och amorteringar var helt avhängig de statliga "garanterade" villkoren. På samma sätt var lånemyndigheterna och kreditinstitutet helt beroende av dessa uppgifter om de faktiska förhållandena för att kunna bedöma projektet och dess finansiering.

Uttrycket "garanterad ränta" förekommer i informationsskrifter, ansökningshandlingar och beslut. Härigenom bibringas låntagaren uppfattningen att staten garanterar en viss utgångsränta med känd upptrappningstakt. I informationsskriften från Bostadsstyrelsen återfinns också särskilda referenser till statens räntegaranti som centralt argument för anslutning till lånesystemet. Detta material beskriver otvetydigt, att den statliga låneverksamheten är kopplad till preciserade utfästelser om räntenivåer i lånesystemet i form av garanterad ränta under lånets löptid.

Användning av uttrycket "garanterad ränta" i statens marknadsföring av bostadslån och användningen av uttrycket som avtalsinnehåll i överenskommelser om ombyggnadsprojekt med statligt lånestöd är otillbörligt enligt 2 § marknadsföringslagen. Utfästelsen om garanterad ränta med en över tiden garanterad ränteutveckling under ombyggnadslånets löptid har uppfattats som en betryggande förutsättning för föreningens ombyggnadsengagemang. Infrias ej av staten utfästa räntegarantier i föreningens låneavtal, har föreningen vilseletts om avtalets innebörd till följd av att uttrycket "garanterad ränta" kommit till användning på ett vilseledande sätt. Användningen av uttrycket är därför otillbörlig och bör förbjudas.

Staten

Staten har tidigare lämnat bostadslån och räntebidrag enligt nybyggnadslåneförordningen för bostäder (SFS 1986:692) och ombyggnadslåneförordningen för bostäder (SFS 1986:693). Genom förordningen (1991:1932) om upphävande av vissa författningar om bostadslån och räntebidrag upphörde dessa förordningar att gälla vid utgången av år 1991. De upphävda författningarna gäller dock, med vissa undantag, fortfarande i ärenden i vilka bostadslån har beviljats före utgången av år 1991. Sedan år 1992 lämnar staten endast räntebidrag och hela finansieringen sker numera på den öppna kreditmarknaden. Räntebidrag kan lämnas enligt förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder och förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention.

Föreningens yrkanden är riktade mot en text som tidigare användes i blanketten för slutligt beslut om bostadslån. Den av föreningen åberopade texten har dock ändrats. I blanketterna för slutligt beslut om bostadslån, nybyggnad, och slutligt beslut om bostadslån, ombyggnad, används numera texten "Låntagaren är skyldig att underkasta sig de ändringar regeringen beslutar rörande räntebidrag". Höjning av årlig upptrappning av garanterade räntan från 0,25 till 0,375 procentenheter och extraupptrappning av garanterade räntan from d 1 jan 1993 har skett i enlighet med SFS 1992:989.

Länsbostadsnämnden kan inte betraktas som näringsidkare såvitt avser dess verksamhet med att lämna räntebidrag. De av föreningen åberopade lagarna är således inte tillämpliga på denna nämndens verksamhet.

Begreppet näringsidkare har samma innebörd i alla de konsumenträttsliga lagarna. Definitionen av näringsidkare är mycket vidsträckt och omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur. För de fall då en nyttighet tillhandahållits av ett offentligt organ gäller samma regler. Detta gäller dock bara om det offentliga organet kan anses ha handlat i egenskap av näringsidkare. Vid bedömningen av denna fråga kan förarbetena till preskriptionslagen tjäna till vägledning. Av dessa framgår bl a att ett offentligt organ inte kan anses ha handlat i egenskap av näringsidkare när det är fråga om ren myndighetsutövning.

Den grundläggande definitionen av myndighetsutövning återfinns i motiven till den äldre förvaltningslagen (jfr prop 1973:90 s 397 med hänvisning till prop 1971:30 s 330ff). Med myndighetsutövning avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinåtgärd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Denna definition är också utgångspunkten för nya förvaltningslagen (1986:223) som konsekvent talar om myndighetsutövning mot någon enskild. Ordalagen i förvaltningslagen antyder att lagstiftaren med myndighetsutövning har avsett förvaltningsavgöranden i enskilda fall, dvs beslut som verkställande förvaltningsorgan fattar med tillämpning av statsmakternas normgivning. Emellertid sägs i förarbetena till förvaltningslagen att begreppet myndighetsutövning mot enskild täcker även ärenden som avser meddelande av föreskrift till allmän efterrättelse (normbeslut).

Myndighetsutövning förutsätter således lag- eller annat författningsstöd. Länsbostadsnämndens beslut om bostadslån och räntebidrag är grundade på författning. Av författningen framgår att låntagaren är skyldig godta de ändringar i fråga om räntebidrag som regeringen föreskriver. Beslutsgivningen och all annan författningsreglerad verksamhet med det generella bostadsstödet är myndighetsutövning och Länsbostadsnämnden är i denna roll inte att anse som näringsidkare. Eftersom Länsbostadsnämnden i den anmälda verksamheten inte är att anse som näringsidkare bör föreningens talan avslås redan på denna grund.

Garanterad ränta

Till främjande av ny- och ombyggnad av bostäder och vissa lokaler lämnades fram till utgången av år 1991 statliga bostadslån och räntebidrag. I tillämplig förordning angavs vilka förutsättningar som skulle vara uppfyllda för att Länsbostadsnämnden skulle bevilja lån. Vidare fanns bestämmelser om lånets storlek, pantvärde och inteckningssäkerhet, ränte- och amorteringsvillkor för lånet samt även regler om räntebidrag.

De statliga bostadslånen finansieras och utbetalas från d 1 juli 1985 av Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, ett av staten helägt kreditaktiebolag som står under Finansinspektionens tillsyn. Fram till utgången av år 1992 förvaltade Länsbostadsnämnden lånen på uppdrag av SBAB. Härefter har SBAB successivt övertagit hela ansvaret för lånen i förvaltningsskedet. Länsbostadsnämnderna prövar sedan d 1 juli 1993 i princip endast frågor om räntebidrag. Bidraget betalas ut av Boverket. Härvid avräknas den del av bidraget som belöper på bostadslånet mot lånekostnaderna för detta lån. Den del av bidraget som belöper på den underliggande krediten betalas normalt ut direkt till den som har beviljat krediten.

Av 34 § ombyggnadslåneförordningen för bostäder framgår att bostadslån löper med bunden ränta från utbetalningsdagen. Räntesatsen samt tidpunkt och villkor för ändring av räntesatsen under lånetiden fastställs med ledning av räntevillkoren för obligationslån utgivna av SBAB.

Av 38 § samma förordning följer att räntebidrag lämnas till en på visst sätt beräknad kostnad för ränta på bostadslån och underliggande kredit. Enligt 42 § förordningen lämnas räntebidrag från dagen för utbetalningen av bostadslånet. Bidraget lämnas för den tid under vilken den beräknade räntekostnaden överstiger en garanterad ränta, dock högst under 25 år. Den garanterade räntan beräknas på det ursprungliga låneunderlaget och efter den i ärendet tillämpliga garanterade räntesatsen. Räntebidraget skall motsvara mellanskillnaden mellan den beräknade räntekostnaden och den garanterade räntan. Av detta följer att den garanterade räntan är ett i förordningen definierat begrepp som används för att beräkna räntebidragets storlek. Begreppet skall således inte sammanblandas med den i lånevillkoren fastställda räntesatsen. Det bestrids dock inte att begreppet kan missuppfattas.

I många fall kan det vara svårt att dra någon klar gräns mellan civilrättsliga och offentligrättsliga inslag när det gäller frågor som berör lånet. Bestämmelserna om räntebidrag, där begreppet garanterad ränta återfinns, är dock i sin helhet att hänföra till nämndens offentligrättsliga verksamhet.

Mot bakgrund av det anförda kan det inte vitsordas att det i förordningen definierade begreppet garanterad ränta använts på ett sätt som strider mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörligt.

Föreningen

Det allmännas interventionspolitik på bostadsmarknaden kan beskrivas som ett typiskt inslag i vår s k blandekonomi, där offentlig styrning i form av ekonomiska incitament och reglering i anslutning härtill utmynnat i avtalsförhållanden på bostadsmarknaden med enskilda parter, som åtagit sig att fullgöra och förverkliga olika kravspecifikationer - främst i fråga om standard och prisnivå - som det allmänna ställt som villkor vid långivningen för att uppfylla de bostadspolitiska målsättningarna. Det allmännas långivning har härvid kombinerats med finansiering från reguljära kreditinstitutioner på lånemarknaden i fråga om byggnadskreditiv och bottenlångivning mm. Den garanterade ränteutveckling, som staten ställt i utsikt till sina lånekunder, har härvid infriats så, att kreditinstituten instruerats att genomföra s k nettoavisering till sina lånekunder gällande enbart räntekostnader som skall belasta lånekunderna enligt statens garantiåtaganden. Överskjutande räntekostnader har staten betalat direkt till låneinstituten för att infria sina garantiåtaganden.

Domstolarna har i sin tillämpning tagit fasta på att den konsumenträttsliga lagstiftningen enligt förarbetena skall ha ett mycket vidsträckt tillämpningsområde, när det gäller näringsidkarbegreppets omfattning.

Offentligt organiserade organ betraktas därför som näringsidkare, när de tillhandagår allmänheten med tjänster och service av olika slag, tex post- eller teletjänster, va-service etc. Att verksamhet med långivning, som har direkta motsvarigheter i det civila tjänstesamhället, omfattas av föreskrifterna i konsumenträttslig lagstiftning torde få anses uppenbart.

I bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) anges att "Låne- och bidragsverksamheten" ombesörjs av statliga organ (Bostadsstyrelsen och Länsbostadsnämnderna) i samverkan med kommunerna (förmedlingsorganen). Till och med år 1991 fungerade dessa offentliga organ därför som ett av flera kreditinstitut på den allmänna bostadslånemarknaden. Länsbostadsnämnden bedriver yrkesmässigt verksamhet av ekonomisk natur och är långivare till en del (25%) av föreningens båda bostadslån. Bl a genom sin informationsskrift informerade nämnden marknaden om sin verksamhet som långivare. Genom att erbjuda sina lån till en förmånlig statlig räntegaranti har nämnden otvivelaktigt agerat på lånemarknaden och påverkat efterfrågan på den produkt nämnden marknadsfört. Vid tiden för avtalens ingående var därför nämnden att betrakta som en näringsidkare.

Staten

De extra upptrappningar av den garanterade räntan, vilka beslutats av riksdagen, berör inte lånevillkoren utan endast statens ensidiga subventionsåtaganden.

Rätten att meddela bestämmelser om statsbidrag, t ex räntebidrag, ingår i regeringens s k restkompetens enligt 8 kap 13 § regeringsformen. Något krav på lagform finns inte. Ej heller finns något förbud mot retroaktiv tillämpning av sådana bestämmelser. Riksdagens beslut om upptrappning av den garanterade räntan och regeringens förordningar till följd härav står helt i överensstämmelse med gällande rätt. Någon konflikt gentemot andra författningar eller rättsgrundsatser existerar inte. Marknadsdomstolens prövning bör dock inte innefatta en konstitutionell granskning av räntebidragsreglerna.

Domskäl.

Föreningens yrkanden innebär att förbud skall meddelas enligt 1 § lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, 1 § lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare och, i andra hand, 2 § marknadsföringslagen. En första förutsättning för att förbud skall kunna meddelas enligt dessa bestämmelser är att den åtgärd som är påtalad har vidtagits av en näringsidkare.

Begreppet näringsidkare har samma innebörd i de tre aktuella lagarna. Begreppet skall fattas i vidsträckt mening och omfattar varje fysisk och juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (prop 1970:57 s 90). Att verksamheten inte drivs i vinstsyfte är utan betydelse. Även statliga och kommunala organ kan vara att anse som näringsidkare.

Staten har gjort gällande att Länsbostadsnämndens författningsreglerade verksamhet med det generella bostadsstödet är myndighetsutövning och att nämnden i denna verksamhet inte kan anses som näringsidkare.

Begreppet myndighetsutövning återfinns bl a i förvaltningslagen (1986:223). Begreppet avser allmänt beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det omfattar även gynnande beslut, tex beviljande av en förmån. Som regel torde en verksamhet som innebär myndighetsutövning inte samtidigt kunna betraktas som näringsverksamhet och omvänt. Det kan dock förekomma att en verksamhet bör betraktas som näringsverksamhet trots att den innehåller inslag av myndighetsutövning.

Frågan om gränsdragning mellan myndighetsutövning och näringsverksamhet kan uppkomma också vid tillämpningen av bl a preskriptionslagen (1981:130). Termen näringsidkare har i den lagen samma innebörd som i de konsumenträttsliga lagarna. För fordringar mot konsumenter föreskrivs i lagen att preskriptionstiden är tre år, om fordringen avser en vara, tjänst eller annan nyttighet som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit konsumenten för huvudsakligen enskilt bruk. För fall då en nyttighet tillhandahållits av ett offentligt organ anger lagmotiven att treårspreskriptionen kan vara tillämplig men att detta gäller bara om det offentliga organet kan anses ha handlat i egenskap av näringsidkare. I fråga om fordringar som härrör från "ren" myndighetsutövning är enligt motiven bestämmelserna om treårspreskription inte tillämpliga. Som exempel härpå anges statens fordringar på återbetalning av studiemedel och bostadslån (prop 1979/80:119 s 92). HD har i rättsfallet NJA 1988 s 503 (I), med hänvisning till det intresse som uppbär särregeln om konsumentfordringar, angett att bestämmelsen om treårspreskription bör ges en vidsträckt tillämpning, att utgångspunkten för bedömningen bör vara hur rättsförhållandet uppfattas ur en konsuments perspektiv och att ett inslag av myndighetsutövning inte skall vara avgörande. Samtidigt uttalade domstolen att den längre preskriptionstiden blir tillämplig, när rättsförhållandet uppvisar så påtagliga moment av offentlig maktutövning att det helt skiljer sig från en privaträttslig relation. I rättsfallet fann HD att en kommuns fordran på engångsavgift för utförande av allmän va-anläggning var att betrakta som konsumentfordran och således underkastad treårspreskription.

De bedömningsgrunder som HD sålunda tillämpat i fråga om förhållandet mellan näringsverksamhet och myndighetsutövning bör vara vägledande även vid Marknadsdomstolens prövning enligt de marknadsrättsliga lagar som nu är aktuella.

Det står klart att Länsbostadsnämndens författningsenliga handläggning av ärenden om bostadslån och räntebidrag utgjort myndighetsutövning. Nämndens verksamhet i samband med långivningen kan emellertid allmänt betecknas som en yrkesmässig verksamhet av ekonomisk art. Verksamheten har inte innehållit några påtagliga moment av offentlig maktutövning. Tvärtom har rättsförhållandet till låntagarna och berörda kreditinstitut till stor del privaträttslig prägel, särskilt ur låntagarens perspektiv. Staten har också vitsordat att det sedan lånet utbetalats föreligger ett civilrättsligt avtalsförhållande mellan parterna. Med hänsyn till det anförda finner Marknadsdomstolen övervägande skäl för att Länsbostadsnämnden i förevarande sammanhang skall betraktas som näringsidkare.

I andra hand har föreningen yrkat att Marknadsdomstolen enligt 2 § marknadsföringslagen förbjuder staten att använda uttrycket "garanterad ränta" vid marknadsföring av bostadslån eller räntebidrag.

Förbud enligt 2 § marknadsföringslagen kan avse reklamåtgärd eller annan handling som näringsidkare företar vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet. Som framgår av motiven till marknadsföringslagen och Marknadsdomstolens praxis finns inget hinder mot att domstolen meddelar förbud i fråga om ett påtalat förfarande även om förfarandet har upphört.

För att marknadsföringslagen skall vara tillämplig i föreliggande fall krävs emellertid att Länsbostadsnämnden beträffande bostadslånen och räntebidragen har vidtagit åtgärder som kan anses utgöra marknadsföring. I begreppet marknadsföring ligger att det skall vara fråga om åtgärder som syftar till att främja avsättning av varor, tjänster eller andra nyttigheter. Liksom näringsidkarbegreppet måste begreppet marknadsföring ges en vidsträckt innebörd. Länsbostadsnämndens erbjudanden om bostadslån och räntebidrag görs i första hand i den påtalade broschyren. I denna används argument som är vanliga i reklam avseende krediter och som är ägnade att stimulera läsarna att utnyttja erbjudandena. Ett huvudsyfte med de erbjudna lånen och bidragen är att främja statliga intressen, bl a av att fastighetsbeståndet hålls i gott skick. För att få lån och bidrag måste fastighetsägaren göra åtaganden om närmare angivna motprestationer beträffande byggnadsarbeten o d. Det kan även förekomma krav på motprestationer av annat slag, t ex i fråga om kommunal förmedlingsrätt och kvarboendegarantier. Oavsett att staten inte för räntebidraget får något vederlag i traditionell mening, ligger således i viss mån ett statligt intresse av motprestationer bakom de aktuella erbjudandena. Under dessa förhållanden får erbjudandena anses vara avsättningsfrämjande i den mening som avses i marknadsföringslagen, och de måste således betraktas som marknadsföring. Marknadsföringslagen är därför tillämplig på den påtalade framställningen i broschyren.

Marknadsdomstolen har i tidigare beslut framhållit att stränga vederhäftighetskrav måste ställas på användningen av ordet garanti vid marknadsföring. Uttrycket "garanterad ränta" måste anses innebära en utfästelse om att den räntesats som är angiven inte kommer att höjas. Formuleringen är otvivelaktigt ägnad att av en låntagare uppfattas som en sådan utfästelse. Vad staten avser med formuleringen är dock endast att räntan inte påverkas av ändringar i den allmänna räntenivån. Däremot anser staten att den uppgivna räntan kan ändras genom en författning och som framgått i målet har så också skett. Användningen av uttrycket "garanterad ränta" i den påtalade broschyren är under dessa förhållanden vilseledande och därmed otillbörlig enligt marknadsföringslagen. Att uttrycket har använts på samma sätt i den förordningstext som broschyren bygger på ändrar inte denna bedömning. Förbud skall därför meddelas staten att i samband med marknadsföring av bostadslån eller räntebidrag använda uttrycket "garanterad ränta", om den ränta som åsyftas kan komma att höjas.

HD (JustR:n Vängby, Jermsten, Lars Å Beckman och Lambe) fattade slutligt beslut i enlighet med betänkandet.

Referenten, JustR Thorsson, var skiljaktig och anförde: Det av Marknadsdomstolen förbjudna uttrycket garanterad ränta sammanhänger med de räntebidrag som lämnats bl a enligt de upphörda nybyggnads- och ombyggnadslåneförordningarna (1986:692 och 693) och numera lämnas enligt förordningen (1991:1933) om statligt räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder och förordningen (1992:986) om statlig ombyggnadssubvention. Den garanterade räntan eller räntekostnaden är ett i förordningarna definierat begrepp som används för att beräkna räntebidragets storlek.

Lämnandet av räntebidrag innebär att myndighet ensidigt bestämmer om en förmån för enskild, och detta måste enligt min mening anses utgöra ren myndighetsutövning. Inte heller sett ur bidragsmottagarens perspektiv (jfr NJA 1988 s 503) är förhållandet ägnat att uppfattas på annat sätt. Staten kan därför inte anses som näringsidkare i det sammanhanget. Ett förbud enligt 2 § marknadsföringslagen som avser uttrycket garanterad ränta i samband med information om räntebidragen innefattar därför en sådan rättstillämpning som föranleder att resning skall beviljas jämlikt 58 kap 1 § 1 st 4 RB.

HD:s beslut meddelades d 21 nov 1995 (nr SÖ 190).