NJA 2001 s. 673

Justitiekanslern väckte vid Mora TR åtal mot L. S., född 1957, under åberopande av 3 kap.4 och 5 §§tryckfrihetsförordningen (TF) för brott mot bestämmelserna om förbud mot efterforskning av meddelare enligt följande gärningsbeskrivning: Mora tidning innehöll d. 19 juni 1998 ett nyhetsreportage om uppvaktningen av ett kommunalråd i Mora. L. S., som är ledamot av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i Mora kommun, tog samma dag per telefon kontakt med M. H. för att förhöra sig om bakgrunden till uppvaktningen. Sedan M. H., som är anställd som assistent hos kommunen, berättat om samtalet för sina arbetskamrater innehöll tidningen Dala Demokraten d. 30 juni 1998 uppgifter om att L. S. frågat ut en kommunanställd i saken. I anslutning härtill ringde L. S. ånyo M. H. och efterfrågade vem som lämnat uppgifter till tidningen rörande deras tidigare telefonsamtal. Härigenom har L. S. i strid mot TF:s efterforskningsförbud sökt utröna vem som lämnat uppgifter för publicering. Efterforskningen har skett uppsåtligen.

Vid utveckling av sin talan uppgav Justitiekanslern att efterforskningen skett genom det senare av telefonsamtalen, vilket ägt rum före eller efter det att Dala Demokraten publicerade sin artikel samt att L. S. agerat som myndighetsföreträdare i egenskap av ledamot i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen.

L. S. förnekade brott.

Justitiekanslern överklagade i Svea HovR och yrkade bifall till åtalet. L. S. bestred ändring.

HovR:n (hovrättspresidenten Hirschfeldt, hovrättslagmannen Karlstedt och hovrättsrådet Korfitsen, referent, samt nämndemännen Trägårdh och Fransson) anförde i dom d. 16 jan. 2001: HovR:ns domskäl. En första förutsättning för bifall till åtalet är att det kan anses styrkt att efterforskning har skett på det sätt som anges i gärningsbeskrivningen. Med efterforskning avses i förevarande sammanhang varje åtgärd som är ägnad att ge upplysning som direkt eller indirekt leder till att en författares eller meddelares identitet avslöjas. Vad som förekommit i HovR:n i denna del ger inte anledning att frångå TR:ns bedömning att L. S. uppsåtligen har försökt utröna vem som lämnat de ifrågavarande uppgifterna för publicering. Efterforskning i den mening som avses i 3 kap. 4 § TF har därmed skett.

Nästa fråga blir då om L. S. omfattas av TF:s regler om efterforskningsförbud. L. S. har bestritt detta och anfört i huvudsak och i linje med TR:ns domskäl att, åtminstone numera, endast den som i mera formell mening varit ställföreträdare för kommunen och som haft rättslig möjlighet att handla på kommunens/myndighetens vägnar kan göras straffrättsligt ansvarig, något som inte är fallet med en enskild ledamot av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen.

HovR:n gör i denna del följande bedömning.

De nuvarande reglerna om förbud mot efterforskning i TF infördes år 1978. Tidigare fanns inte någon uttrycklig reglering i saken men enligt rättspraxis innebar TF:s regler om meddelarskydd och anonymitet att en myndighet inte fick försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kommer (SOU 1975:49 s. 119). Detta hade sin grund i TF:s formella ansvarighetssystem som innebär att i princip endast en efter formella regler bestämd person skall vara ansvarig för innehållet i tryckt skrift. Det finns då inte någon befogad anledning för en myndighet att söka ta reda på vilka som i övrigt medverkat till innehållet i skriften. En tjänsteman som efterforskade källan till ett publicerat pressmeddelande gjorde sig i regel skyldig till tjänstefel.

I prop. 1975/76:204 förordade föredragande statsrådet att det i rättspraxis fastslagna förbudet för myndighet och annat allmänt organ att söka utröna källan till i tryckt skrift publicerade meddelanden i fall då TF inte medgav ingripande mot författaren eller uppgiftslämnaren skulle komma till uttryck i grundlagen (anf. prop. s. 112). En bestämmelse av sådant slag infördes också och har gällt alltsedan dess (3 kap. 4 § TF). Samtidigt infördes en särskild straffbestämmelse i TF för bl.a. den som bryter mot efterforskningsförbudet (3 kap. 5 § TF). Detta var en följd av att det tidigare ämbetsansvaret, enligt vilket varje fel eller försummelse i tjänsten kunde föranleda straffansvar, avskaffades och ersattes med ett system som i första hand bygger på de sanktionsmedel som privaträtten erbjuder vid fel och försummelser i tjänsten, dvs. varning, löneavdrag etc. För tjänstefel döms numera endast den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften och det sker vid myndighetsutövning.

Den fråga som parterna i förevarande mål har ägnat särskild uppmärksamhet åt är, som framgått, vilken Personkrets som omfattas av efterforskningsförbudet. I tidigare sammanhang där frågan om införande av ett efterforskningsförbud hade varit föremål för överväganden har anförts, beträffande då gällande ordning, att det i regel torde vara straffbart som tjänstefel, om en ämbetsansvarig bland underordnade försökte utröna om ett publicerat pressmeddelande härstammade från någon av dem (offentlighetskommittens betänkande Offentlighet och sekretess, SOU 1966:60 s. 117). I det betänkande som föregick införandet av efterforskningsförbudet talas allmänt om förbudet för tjänstemän att försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kommer (SOU 1975:49 s. 111). I propositionen sägs inget vidare i denna fråga.

Efterforskningsförbudets innebörd har i några fall blivit föremål för domstols bedömning. För tiden innan det uttryckliga förbudet infördes i TF kan nämnas NJA 1901 s. 280 (major mot beväringsman), NJA 1914 s. 381 (chef för Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen mot tjänsteman hos styrelsen) och NJA 1944 s. 610 (försvarsområdesbefälhavare mot bl.a. luftvärnsbefäl). I TR:ns dom har angetts några fall där HovR för brott mot efterforskningsförbudet i TF gentemot underordnad prövat mål avseende en chef för en flyktingförläggning respektive en direktör för Språk- och folkminnesinstitutet.

Frågor om ifrågasatt handlande mot efterforskningsförbudet har även aktualiserats i ärenden inför JO och JK Från JOs ämbetsberättelser kan nämnas 1964 s. 431 (polischef mot polisassistenter), 1971 s. 367 I (avdelningschef mot kollegor) och II (kriminalassistent mot författare), 1973 s. 346 (generaldirektör i skolöverstyrelsen mot en arbetsgrupp inom styrelsen), 1974 s. 407 (socialchef mot tjänsteman) samt 1994/95 s. 543 (kommunal nämnds uppdrag till tjänsteman att efterforska). I TR:ns dom har angetts två beslut av JK avseende dels en prefekt, och dels ett kommunalråd. Från JKs beslut kan vidare nämnas 1983 B.3 (polisintendent mot polisinspektör), 1983 B.4 (chef för öppenvård mot vårdpersonal) och 1991 B.I I (polisinspektör mot tilltalad).

Frågan om den närmare innebörden av 3 kap. 4 § TF har behandlats i vissa utredningssammanhang i samband med överväganden bl.a. om en utvidgning av efterforskningsförbudet till förhållandet mellan enskilda. I yttrandefrihetsutredningens betänkande Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) talas om att 1978 års uttryckliga efterforskningsförbud lagfäst en tidigare praxis enligt vilken det ansågs felaktigt om en överordnad bedrev efterforskningar för att få klarhet i källan till ett publicerat meddelande (bet. s. 171). I meddelarskyddskommittens betänkande Meddelarrätt (SOU 1990:12) anges att efterforskningsförbudet riktar sig mot den som har en sådan ställning att han kan sägas representera myndigheten eller det allmänna organet och att t.ex. kanslipersonal hos en myndighet inte omfattas av förbudet (bet. s. 216).

Vad som nu har återgetts torde visa dels att införandet år 1978 av en uttrycklig lagregel mot efterforskning inte syftade till någon förändring eller begränsning i möjligheterna att lagföra den som efterforskar, dels också att det såväl för tiden före som för tiden efter lagregleringen har funnits en sammanhängande och samsynt uppfattning om hur efterforskningsförbudet allmänt skall uppfattas i aktuellt hänseende. Och denna uppfattning är inte som L. S. hävdar att förbudet gäller enbart dem som i rättslig mening företräder en myndighet utan att förbudet tar sikte på alla dem som kan sägas representera myndigheten. Ett annat synsätt skulle för övrigt inte vara förenligt med ett av huvudsyftena bakom förbudet, nämligen att motverka repressalier för dem som lämnar meddelanden för publicering i tryckt skrift. Tilläggas kan att samma synsätt ligger bakom det förslag att utvidga efterforskningsförbudet till att gälla även mellan enskilda som lades fram av meddelarskyddskommitten. Ett sådant förbud på den privata sidan borde enligt kommitten så långt möjligt motsvara det efterforskningsförbud som finns på den offentliga sidan. I fråga om den personkrets som borde omfattas av ett efterforskningsförbud på den privata sidan nämns i fråga om anställda personer i företagsledande och arbetsledande ställning, alltså förmän (SOU 1990:12 s. 292 f.).

Med hänvisning till det nu anförda finner HovR:n att enbart det förhållandet att L. S. i egenskap av ledamot i kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen inte varit formell ställföreträdare för kommunen inte utesluter bifall till åtalet. Prövningen måste således fortsätta med inriktning i första hand på spörsmålet om han i nämnda egenskaper kan sägas representera kommunen.

Kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens uppgifter regleras i kommunallagen (1991:900). Enligt 3 kap. 9 § skall fullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Det kan röra sig om mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer, ansvarsfrihet m.m. Kommunstyrelsens uppgifter är enligt 6 kap. 1 § att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. I uppgifterna ingår bl.a. att bereda eller yttra sig i de ärenden som skall avgöras av fullmäktige, ta hand om den ekonomiska förvaltningen och verkställa fullmäktiges beslut (6 kap. 4 §).

Enligt HovR:ns mening kan en enskild fullmäktigeledamots ställning som regel inte anses vara sådan att vederbörande i denna egenskap kan sägas representera kommunen och ha en sådan maktfunktion som efterforskningsförbudet tar sikte på. Utredningen visar inte att L. S. som fullmäktigeledamot i det aktuella fallet haft en sådan roll att efterforskningsförbudet skall anses tillämpligt. Åtalet i den delen kan därför inte vinna bifall.

Kommunstyrelsen har som framgått en ledande och samordnande roll. Styrelsen har det yttersta ansvaret för verkställigheten av fullmäktiges beslut och för i princip kommunens talan i mål och ärenden. Över huvud taget intar kommunstyrelsen en central position i det kommunala systemet. En enskild styrelseledamot har dock inte själv någon bestämmande- eller beslutanderätt utan beslut av kommunstyrelsen fattas kollektivt och som huvudregel med enkel majoritet. Om beslutet innefattar brott kan straffansvar komma i fråga för dem som står bakom beslutet (jfr NJA 1988 s. 26) men inte för dem som reserverat sig däremot. Nämndledamöter torde även i vissa andra fall kunna individuellt ställas till ansvar (jfr Bertil Wennergren, Offentlig förvaltning som fullgörs av ledamöter i kommunala nämnder, Festskrift till Fredrik Sterzel, s. 415 f). Exempelvis har en ordförande i en kommuns tekniska nämnd, med hänsyn till föreliggande förhållanden, ansetts ha ett sådant ansvar för en försöksverksamhet vid kommunens avloppsreningsverk att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls (NJA 1995 s. 204).

Flera av de personer som enligt framställningen i det föregående har varit föremål för ingripanden i anledning av ifrågasatt otillåten efterforskning får anses ha representerat myndigheten närmast i egenskap av överordnad i förhållande till den mot vilken efterforskning skett och det är i maktfunktioner av sådant slag som efterforskningsförbudet har betydelse. Fråga är om en ledamot i kommunstyrelsen kan sägas ha en dylik maktfunktion.

Kommunallagen bygger på att det är de förtroendevalda som ytterst har ansvaret för hela den kommunala förvaltningen, dvs. för alla led från beslutsfattande till genomförande. Alla kommunalt anställda är underställda någon nämnd, bland vilka kommunstyrelsen intar en särställning. Rättsligt sett är de anställda biträden åt nämnden och till skillnad från statsförvaltningen kan alltså den kommunala förvaltningen sägas vara politikerstyrd (jfr Paulsson, Riberdahl, Westerling, Den nya kommunallagen s. 160). Kommunstyrelsens maktmedel är visserligen begränsade men i förhållande till den som, likt M. H., arbetar i en kommunal enhet som är underställd kommunstyrelsen är det naturligt att i ljuset av det nyss anförda anse att också en enskild ledamot av styrelsen har en sådan funktion och ställning att han kan anses representera kommunen som myndighet och därmed att TF:s efterforskningsförbud kan slå till, om ledamoten vidtar åtgärder mot en anställd på enheten. Som en jämförelse kan även i detta sammanhang nämnas meddelarskyddskommittens tidigare berörda förslag till utvidgning av efterforskningsförbudet till att omfatta även förhållandet mellan enskilda, vilket förslag syftade till att så långt som möjligt motsvara det efterforskningsförbud som finns på den offentliga sidan. Ett sådant förbud på den privata sidan skulle omfatta inte bara personer som är anställda i ledande ställning utan även uppdragstagare som exempelvis styrelseledamöter (SOU 1990:12 s. 292).

Enligt L. S. bör han emellertid inte fällas till ansvar i förevarande fall eftersom han här agerat inte som kommunstyrelseledamot utan som kristdemokratisk politiker. HovR:n håller med L. S. om att det måste finnas ett visst utrymme för en kommunstyrelseledamot att uppträda i skilda roller (jfr JK beslut 1993 B.7). På motsvarande sätt som andra förtroendevalda måste en nämndledamot vid sidan av de funktioner som ankommer på en sådan ledamot också kunna verka allmänt politiskt i egenskap av företrädare för ett visst parti, låt vara att utrymmet härför vid tillämpning av efterforskningsförbudet måste vara begränsat.

Vid bedömande av den nu resta invändningen, vilket naturligen måste ske mindre utifrån L. S:s subjektiva uppfattning om vad som förekommit och mer på objektiva grunder, gör HovR:n följande överväganden.

Utredningen i målet ger inget stöd för antagande att L. S. har kontaktat M. H. i anledning av något ärende som varit anhängiggjort i kommunstyrelsen eller som på annat sätt mera direkt knutit an till något kommunstyrelsens uppdrag. Visserligen synes de händelser som föregått kontakten ytterst ha sitt ursprung i spörsmål som rör den ekonomiska förvaltningen i kommunen, något som bl.a. ledde till att ansvarsfrihet inte beviljades ett kommunalråd och ledamot av kommunstyrelsen. Men det som, såvitt framkommit, utgör den omedelbara anledningen till kontakterna mellan L. S. och M. H. var en tidningsartikel med bild avseende en blomsteruppvaktning för den nyssnämnda kommunstyrelseledamoten av personalen på kommunkansliet, bland dem M. H. L. S. har uppgett att anledningen till att han först kontaktade M. H. var att han ville undersöka om det förhöll sig på det sättet som angavs i tidningen, nämligen att samtliga anställda gav den ovannämnda styrelseledamoten, som tillhör ett annat politiskt parti än L. S., sitt massiva och enhetliga stöd.

Utifrån M. H:s synvinkel skulle det i och för sig kunna hävdas att de efterforskningsåtgärder som L. S. därefter vidtog mot henne var ägnade att väcka samma oro och resa samma farhågor som typiskt sett aktualiseras när en överordnad vidtar efterforskningsåtgärder gentemot en underordnad.

Samtidigt är det svårt att komma ifrån att L. S:s agerande i ett mer objektivt perspektiv framstår som inriktat på främst relationen mellan olika partier och partipolitiska grupperingar. Väl torde det första samtalet mellan L. S. och M. H. ha tangerat interna kommunala frågor, förhållandet mellan anställda på kommunkansliet och dess chefer, men såvitt utredningen ger vid handen kom detta spörsmål inte att ägnas vidare uppmärksamhet av någon av dem. I stället kom samtalet in på annat. Bl.a. har M. H. uppgett att L. S. frågade om hon agerat "vallokomotiv" åt ett visst parti. Det har inte heller framkommit något i målet som ger stöd för antagande att det senare samtalet mellan honom och M. H. skulle ha knutit an till kommunala förvaltningsangelägenheter. Utredningen pekar snarare i motsatt riktning.

Vid en straffrättslig bedömning, med utgångspunkt i den utredning som har lagts fram här, anser HovR:n att det inte finns tillräckligt underlag för annan slutsats än att L. S. får anses ha vidtagit de påtalade åtgärderna i egenskap av kristdemokratisk politiker. Inte heller åtalet i den delen det rör honom i egenskap av kommunstyrelseledamot kan därför vinna bifall.

TR:ns domslut skall följaktligen fastställas. ---.

HovR:ns domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Justitiekanslern överklagade och yrkade att HD skulle döma L. S. för brott mot bestämmelserna i 3 kap. 4 § TF om förbud mot efterforskning av meddelare och justerade därvid gärningsbeskrivningen genom att ur andra meningen utesluta att L. S. är ledamot av kommunfullmäktige.

L. S. bestred ändring.

Målet avgjordes efter huvudförhandling.

HD (JustR:n Nyström, Munck, Thorsson, referent, Håstad och Dahllöf} beslöt följande dom: Domskäl. L. S. står under åtal för att han i ett telefonsamtal i slutet av juni 1998 frågat M. H. vem som lämnat uppgifter till tidningen Dala Demokraten om ett tidigare telefonsamtal från honom till henne. Det tidigare samtalet rörde bakgrunden till en uppvaktning av ett kommunalråd i Mora som rapporterats i Mora Tidning d. 19 juni 1998. L. S:s handlande innebar enligt åtalet en uppsåtlig efterforskning i strid med förbudet i 3 kap. 4 § TF varvid han agerat som myndighetsföreträdare i egenskap av ledamot i kommunstyrelsen.

Det står enligt 1 kap. 1 § TF envar fritt, med vissa undantag som inte är aktuella nu, att meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till, jämte andra, skriftens redaktion. Myndighet eller annat allmänt organ får enligt 3 kap. 4 § TF inte efterforska den som lämnat ett sådant meddelande. Uppsåtlig efterforskning i strid med förbudet straffas med böter eller fängelse i högst ett år.

För att L. S. skall kunna fällas till ansvar enligt åtalet fordras således att han skall anses ha efterforskat vem som lämnat uppgift till Dala Demokraten om det tidigare telefonsamtalet, att efterforskningen skett uppsåtligen och att han vidtagit denna i sin egenskap av ledamot av kommunstyrelsen.

L. S. och M. H. har hörts vid huvudförhandling inför HD. De har lämnat i huvudsak samma uppgifter om samtalet som dem som antecknats i TR:ns dom. L. S. har tillagt att han kände sig anklagad av att M. H., sedan han informerat henne om att det tidigare telefonsamtalet blivit känt för tidningen, omedelbart sade att hon inte hade gått vidare med uppgifter om det till pressen samt att hans fråga om hon inte ens nämnt något i fikarummet var en spontan reaktion och inte någon fråga i egentlig mening. M. H. har bekräftat L. S:s uppgift att hans första uttalanden under telefonsamtalet tog sikte på att informera henne om att uppgifter om telefonsamtalet hade blivit kända för pressen och att hon så långt uppfattade honom på det sättet att han lämnade denna information av hänsyn till henne. Beträffande samtalet i övrigt har hon uppgett att hon inte längre minns de exakta ordvändningarna men är säker på att L. S. frågade hur pressen fått reda på det tidigare samtalet och använde uttrycket "läckt".

Mot L. S:s bestridande kan det inte anses ställt utom rimligt tvivel att han frågat M. H. om det var hon som hade lämnat uppgifterna till pressen. Spörsmålet blir då om vad han i övrigt sagt under samtalet - närmast frågan om M. H. inte sagt eller "läckt" något i kafferummet - kan anses utgöra uppsåtlig efterforskning av meddelare i den mening som avses i TF.

Som allmän utgångspunkt gäller att uttrycket efterforska skall förstås i vid mening och att alla former av förfrågningar eller åtgärder som syftar till att nå kunskap om vem som lämnat ut en uppgift eller hur ett sådant uppgiftslämnande gått till principiellt sett är otillåtna. En fråga till en anställd huruvida det är han eller hon som på arbetsplatsen eller i annat sammanhang lämnat ut en uppgift som senare återgetts i tryckt skrift är som regel att anse som ett typfall av otillåten efterforskning.

Samtalet mellan L. S. och M. H. måste emellertid ses mot bakgrund av att de uppgifter som hade kommit ut avsåg ett enskilt samtal dem emellan och att det därför måste ha stått klart för dem båda att uppgifterna hade blivit kända genom att hon i något sammanhang återberättat innehållet i det tidigare telefonsamtalet. Ur L. S:s synvinkel kan hans fråga därför inte rimligen ha varit inriktad på att få reda på om det var hon som hade berättat om det tidigare telefonsamtalet; att detta var fallet visste han redan.

L. S:s syfte med frågan skulle kunna tänkas ha varit att få upplysning om till vilka M. H. hade lämnat en sådan berättelse för att sedan genom ytterligare undersökningar klarlägga vem som hade gått vidare med uppgifterna till tidningen. L. S. har emellertid hävdat att det för honom saknade varje betydelse vem som hade vidarebefordrat hennes uppgifter till tidningen och att hans fråga, som var en spontan reaktion, inte syftade till något annat eller mera än att ge uttryck åt hans besvikelse över att hon hade återberättat samtalet. Denna uppgift kan med hänsyn till omständigheterna inte lämnas utan avseende.

Med hänsyn härtill kan det inte anses utrett att L. S. uppsåtligen åsidosatt det i 3 kap. 4 § TF meddelade efterforskningsförbudet. Vid detta förhållande kan överklagandet inte vinna bifall.