SOU 1983:70

Värna yttrandefriheten

1. Författningsförslag

1.1 1.2 1.3

Förslag till yttrandefrihetsgrundlag . . Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Förslag till lag om ändring i regeringsformen

2 Våra förslag i korthet

3 Inledning

4 Överväganden om en grundlagsreglering av yttrandefriheten efter mönster av TF

4.1

4.2

4.3

4.4

Allmänna synpunkter på yttrandefriheten och på regleringens utformning . . . . 4.1.1 Yttrandefrihetens villkor

4.1.2 Den odelbara yttrandefriheten 4.1.3 Den lagtekniska metoden

Förbud mot censur och andra hindrande åtgärder 4.2.1 Allmänt censurförbud

4.2.2 Skydd mot andra hinder . . . .

4.2.3 Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda 4.2.4 Ändringar i regeringsformen rörande bl. a. demon- strationer och allmänna sammankomster

Etableringsfrihet m. m.. . . .

4.3.1 Debattbetänkandet och remissyttrandena 4.3.2 Regler om etableringsfrihet 1 allmänhet 4.3.3 Närmare om etableringsfrihet för trådsändningar

Ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och rätt till anony- mitet............. 4.4.1 Debattbetänkandet och remissutfallet . 4.4.2 Överväganden om ensamansvaret för olika ut-

trycksformer

Allmänt . . . Film, videogram och fonogram Radio, TV och andra överföringar

29 58

63

71

77

77 77 80 83

88 88 88 94

. 100

. 106 . 106 . 107 . 110

.115 .115

.117 .117 .118 .119

4.5

4.6

SOU 1983:70 Teater och utställningar . 124 Radiotidningar m.m. . . . . . 126 Sammankomster och demonstrationer . 127 Närmare om ansvarige utgivarens ställning . 127 Anonymitetsskydd för tipsare . . . 128 4.4.3 Meddelarskydd för offentliga funktionärer m.fl . 129 4.4.3.1 Gällande bestämmelser . 129 4.432 Bakgrunden till våra överväganden . 131 4.4.3.3 Våra överväganden . . 133 Utlämnande av hemlig handling . 133 Det lagtekniska problemet . . 134 Skyddet för tredje man vid myndighets- utövning . . 137 Grundlagsbestämmelserna . 138 Advokater, präster, läkarem. fl. . . 139 Förbehåll och andra myndighetsbeslut 143 Offentliga funktionärer i allmänhet, en- skilda intressen . . . . . 145 Psykologiska undersökningar m. m. . 146 Skatter, socialtjänst, sjukvård . 147 a) beskattningsväsendet . 147 b) socialtjänst, sjukvård . 151 Myndighetsutövningiallmänhet . 153 Enskildas ekonomi . . . 154 , 4.4.4 Meddelarskydd utanför den offentliga rätten . 154 4.4.4.1 Lagstadgade tystnadsplikter för enskilda, en översikt . 156 4442 Tidigare reformkrav . 163 4.4.4.3 Överväganden . . 165 Principståndpunkt . . 165 Metoder att vidga offentligheten utan- för myndighetsområdet . 167 Utformningen av en utvidgad medde- larfrihet . . . . . . . 168 Bör meddelarfriheten kompletteras med ett efterforskningsförbud? . 171 4.4.5 Meddelarskydd vid brott mot rikets säkerhet . 173 4.4.5.1 Historik . 173 4.4.5.2 Överväganden . 176 Särskild brottskatalog . . . . . . 181 4.5.1 Gällande rätt, debattbetänkandet och remissutfallet 181 4.5.2 Yttrandefrihetsbrott och andra brott . 182 4.5.3 Närmare om otillåtet offentliggörande . 188 4.5.4 Hets mot folkgrupp . 191 4.5.5 Den s.k. instruktionen . 196 Processuella regler . 198 4.6.1 Rättegångsformen . 198 4.6.1.1 Överväganden . 199

SOU 1983z70 4.6.2 Mål om meddelarfrihet utanför den offentliga rätten 204 4.6.3 Domkretsindelningen . . . . . . . . . . . 205 4.6.4 Val av jurymän . . . . . . . . . . . . . 205 4.6.5 Tillsyn och åtal . . . . . . . . . . . . . 207 4.6.6 Tvångsmedel . . . . . . . . . . . . . . 209 5 Yttrandefrihet och reklam . . . . . . . . . . . . . 213 5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 5.2 Gällande rätt . . . . . . . . . . . 214 5.3 Reklamfrågans tidigare behandling . . . 218 5.3.1 Reklamfrågan 1 förarbetena till gällande lagstiftning . . 218 5.3.2 1972 års förslag av massmedieutredningen . . . 224 5.3.3 1975 års förslag av massmedieutredningen . . . 228 5.4 Överväganden om reklam i allmänhet . . . . . . . . 231 5.5 Reklambegränsningarivissa medier . . . . . . . . 241

5.6 Möjlighet till överprövning av marknadsdomstolens beslut 242

6Skydd för den enskildes integritet . . . . . . . . . . . 245 6.1 Debattbetänkandet . . . . . . . . . . . . . . 245 6.2 Remissyttrandena över debattbetänkandet . . . . . . 246 6.3 Integritetsskyddskommittens betänkande (SOU 1980:8) Pri- vatlivets fred . . . . . . . . . . . . . . . . 246 6.4 Remissyttrandena över betänkandet Privatlivets fred . . 248 6.5 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . 248 7 Filmcensur pornografi och våldsskildringar . . . . . . . 259 7.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . 259 7.1.1 Kortfattat om gällande rätt . . . . . . . . . 259 7.1.2 Våra direktiv 260 7.1.3 Frågornastidigare behandling . . . . . . . 261 7.1.4 Kort resumé av läget inom påverkansforskningen . 271 7.2 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . 273 SSpecialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . 287 8.1 Förslaget till yttrandefrihetsgrundlag 287 8.2 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . . 322 8.3 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen . . . . . 332 9 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . 335 Bilaga 1 Dir 1977:71, ny yttrandefrihetsgrundlag . . . . 341 Bilaga 2 Alternativet en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag 357

Bilaga 3 Specialmotivering till alternativet en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag . . . . . . . . . 389

Förkortningar.................429

1 Författningsförslag

1.1. Förslag till Yttrandefrihetsgrundlag

I Kap. Grundläggande bestämmelser

1 5 Denna grundlags syfte är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

2 5 Varje svensk medborgare har gentemot det allmänna rätt att i enlighet med denna grundlag offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor, offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt offentligen läm- na uppgifter i vilket ämne som helst. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. [ de hänseenden som inte berörs i denna grundlag gäller regeringsfor- men. Beträffande tryckfriheten gäller dock vad som är föreskrivet i

tryckfrihetsförordningen .

3 5 Varje svensk medborgare eller svensk juridisk person har gentemot det allmänna rätt att utan andra begränsningar än dem som följer av denna grundlag framställa, till riket införa och bland allmänheten sprida ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Samma rätt gäller i fråga om trådsändare, mottagare för eter- eller trådsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning av ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder.

4 5 Varje svensk medborgare eller svensk juridisk person har gentemot det allmänna rätt att, utan andra begränsningar än dem som följer av denna grundlag, bedriva verksamhet för

1. offentligt framförande av dramatik, musik, balett eller andra lik- nande framställningar (scenisk framställning),

2. sändning till allmänheten av ljud, bilder eller text genom tråd,

3. offentlig visning av filmer eller andra upptagningar av rörliga bilder,

4. offentlig uppspelning av ljudupptagningar,

5. offentligt utställande av bilder eller andra föremål (utställning).

I vanlig lag får meddelas föreskrifter om begränsning av den i första stycket 2 angivna rätten, om föreskrifternas ändamål är

1. att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser, eller

2. att möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt inriktat på våldsframställningar eller pornografiska skild— ringar.

5 (5 Varje svensk medborgare har rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner och nyhetsbyråer lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande genom eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Han har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. Dessa rättigheter gäller både gentemot det allmänna och i förhållandet mellan enskilda. l rättig- heterna får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Bestämmelserna i första stycket om rätt att lämna och anskaffa upp- gifter gäller också när avsikten är att uppgifterna skall offentliggöras genom sådana sceniska framställningar eller utställningar som avses i 2 kap. 1 5 första stycket.

6 & Myndigheter och andra allmänna organ får inte förhandsgranska yttranden som är avsedda att framföras genom offentliga framställning- ar. Myndigheter och andra allmänna organ får inte heller, utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i en framställning förbjuda eller hindra dess offentliggörande.

Som villkor för offentlig återgivning av upptagningar av rörliga bilder får dock i vanlig lag föreskrivas att upptagningarna har granskats i förväg. I vanlig lag får också föreskrivas förbud att utan i förväg lämnat tillstånd sprida upptagningar av rörliga bilder till dem som inte har fyllt arton år eller offentligen återge sådana upptagningar för dem.

7 & Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han har yttrat sig i en offentlig framställning eller medverkat till ett sådant yttrande.

8 5 Den som skall döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttran- defriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick. Han bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet. Om han är tveksam, bör han hellre fria än fälla.

Den som i övrigt skall döma i brottmål skall iaktta samma förhåll- ningssätt, om det av omständigheterna framgår att syftet har varit att tillgodose yttrande- eller informationsfriheten.

2. Kap. Begrepp och avgränsningar

] & Denna grundlags bestämmelser om offentliga framställningar skall

tillämpas på följande slag av framställningar under förutsättning att de har gjorts offentliga:

1. program i eter- eller trådsändningar,

2. ljudupptagningar,

3. upptagningar av rörliga bilder,

4. sceniska framställningar, som har en utgivare, under förutsättning att en uppgift om vem utgivaren är har hållits tillgänglig på föreskrivet sätt,

5. utställningar, som har en utgivare, under förutsättning att en uppgift om vem utgivaren är har hållits tillgänglig på föreskrivet sätt.

Beträffande sådana bild- och ljudupptagningar samt program i eter- och trådsändningar, genom vilka innehållet i en periodisk skrift helt eller delvis sprids till allmänheten, gäller vad som är föreskrivet i 1 kap. 7 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen.

Framställningar är offentliga l. program i eter- eller trådsändningar, när sändning till allmänheten har ägt rum,

2. ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder, när de har blivit utlämnade för försäljning eller annan spridning till allmänheten eller blivit återgivna för allmänheten,

3. sceniska framställningar och utställningar, när allmänheten har kunnat ta del av dem.

2 5 I denna grundlag menas med program i eter- eller trådsändning innehållet i varje sådan sändning av ljud, bild eller text om sändningen är avsedd för allmänheten.

3 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om den rätt som tillkommer upphovsmannen till ett litterärt eller konstnärligt verk eller framställaren av en fotografisk bild eller om förbud mot att återge litterära eller konstnärliga verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen.

4 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter för näringsidkare om innehållet i och utformning- en av yttranden i näringsverksamhet, om föreskrifterna har till ändamål

1. att skydda konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intres- sen,

2. att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa,

3. att skydda enskilda individers namn eller bild. I de syften som anges i första stycket får också i vanlig lag föreskrivas skyldighet för näringsidkare att rätta felaktiga eller vilseledande uppgif- ter som har lämnats i deras näringsverksamhet.

Med yttrande 1 näringsverksamhet menas varje yttrande av näringsid- kare som syftar till att främja avsättningen eller anskaffandet av varor, tjänster eller andra nyttigheter och som angår hans egen eller någon annan näringsidkares verksamhet eller nyttigheter som tillhandahålls eller efterfrågas i verksamheten.

1 det syfte som anges i första stycket 2 får i vanlig lag även meddelas förbud mot att i näringsverksamhet yttra sig om visst slag av nyttigheter.

5 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om förbud mot reklam i program i eter- eller trådsändning.

6 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av sådana upplysningar om enskilda som är oriktiga eller missvisande eller som i övrigt innebär ett otillbörligt intrång i deras personliga integritet.

7 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om ansvar för det sätt som uppgifter har anskaffats på och om skyldighet att ersätta den skada som har vållats genom anskaffandet.

3. Kap. Rätten till anonymitet

] & Upphovsmannen till en offentlig framställning är inte skyldig att röja vem han är. Detsamma gäller den som har framträtt i framställning- en och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 5 5.

I vanlig lag får föreskrivas undantag från bestämmelserna i första stycket i fråga om näringsidkares yttranden i näringsverksamhet.

2 5 I mål om yttrandefrihetsbrott genom en offentlig framställning får ingen ta upp frågan om vem som är framställningens upphovsman, vem som har framträtt i den eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 5 &.

Det finns inte något hinder att i en och samma rättegång handlägga både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott enligt 6 kap. 2—7 åå.

3 5 Den som har tagit befattning med förberedelser till eller tillkomsten av en offentlig framställning eller den som har varit verksam på en nyhetsbyrå får inte, utan samtycke av den som saken rör, yppa vad han därvid har erfarit om

]. vem som är upphovsman till framställningen eller har framträtt i denna,

2. vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 5 &. Tystnadsplikten gäller inte i rättegång eller vid vittnesförhör under förundersökningen i ett brottmål, om

1. det är fråga om ett brott enligt 6 kap. 7 & 3,

2. det är fråga om ett brott enligt 7 kap. 2 5 eller ett annat brott enligt 6 kap. än som anges under 1 och rätten finner det nödvändigt för prövningen av åtalet att uppgiften lämnas,

3. rätten, vid vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran, i andra fall av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.

4 5 Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska

1. upphovsmannen till ett yttrande som har offentliggjorts eller varit avsett att offentliggöras genom en offentlig framställning eller den som har framträtt i en sådan,

2. den som har offentliggjort eller avsett att offentliggöra ett yttrande på sådant sätt,

3. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 5 &. Detsamma gäller den som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning om yttrandet eller uppgifterna rör företaget eller sammanslutningen eller någon som är verksam eller utövar inflytande där.

Dessa förbud hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger åtal eller något annat ingripande. I sådana fall skall den i 3 & angivna tystnadsplikten beaktas.

55 Den som bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 5 skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som vid offentliggöran- det av en offentlig framställning lämnar felaktiga uppgifter om vem som är framställningens upphovsman eller utgivare, vem som framträder i denna eller vem som har lämnat uppgifter i den. Den som bedriver efterforskning i strid med 4 5 skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

4. Kap. Utgivare för offentliga framställningar

1 5 Varje program i eter- och trådsändningar och varje ljud- eller bildupptagning som är en offentlig framställning enligt 2 kap. l & skall ha en utgivare.

Varje scenisk framställning och varje utställning får ha en utgivare.

2 & Utgivaren skall vara svensk medborgare. Också utlänning får vara utgivare, om det medges i vanlig lag. Den som är utgivare skall vara bosatt här i riket. Den som är omyndig eller i konkurs får inte vara utgivare.

Utgivaren utses av den som bedriver verksamheten. Uppgift om vem som är utgivare skall vara tillgänglig för allmänheten.

Utgivaren skall ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans vilja. Varje inskränkning i den befogenheten skall vara utan verkan.

3 & Närmare bestämmelser om hur utgivare skall utses och om hur uppgiften om vem som är utgivare skall hållas tillgänglig för allmänhe- ten meddelas genom vanlig lag.

Genom vanlig lag får straff föreskrivas för den som bryter mot någon bestämmelse i detta kapitel eller i en vanlig lag som meddelats med stöd av en sådan bestämmelse.

5. Kap Framställande och spridande av ljud- och bildupptagningar

[ & Sådana ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder som framställs i riket för att ges ut här, skall förses med uppgift om vem som har framställt dem. Närmare bestämmelser meddelas i vanlig lag.

2 & Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av ljud- och bild- upptagningar för granskning samt om skyldighet att lämna sådana ex- emplar till bibliotek eller arkiv meddelas i vanlig lag.

3 5 Vad som sägs i 1 kap. 2—4 och 6 (55 hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning av kartor, rit- ningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

4 & Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter om straff för den som

1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka allmän anstöt,

2. utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder,

3. bland barn och ungdom sprider upptagningar av rörliga bilder, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.

5 & Postverket och andra allmänna trafikinrättningar får inte underlåta att befordra ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder på grund av deras innehåll.

En allmän trafikinrättning som för befordran tar emot en sådan fram- ställning som avses i första stycket skall inte anses som spridare av framställningen.

6 5 Den som framställer en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder och bryter mot 1 5 skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

7 5 Om en upptagning som avses i 1 & saknar sådan uppgift som är föreskriven där, skall spridaren dömas till böter, lägst femtio kronor och högst ettusen kronor. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider eller offentligen återger en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder trots att han vet att den enligt denna grund- lag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

6. Kap. Tystnadsplikt och meddelarfrihet

] & Trots vad som sägs i 1 kap. 5 5 kan den som lämnar uppgifter för

offentliggörande i vissa fall fällas till ansvar och dömas till ersättnings- skyldighet om han bryter mot en straffbelagd tystnadsplikt. Dessa fall anges i 2—7 (55.

2 5 Den som uppsåtligen bryter mot det förbud att röja uppgiftslämnare och utgivare som finns i 3 kap. 3 & svarar för sitt brott.

3 5 Den som uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt som gäller för

]. dem som är prästvigda inom svenska kyrkan i fråga om det som de har erfarit under bikt eller annat själavårdande samtal,

2. advokater eller biträden på advokatbyråer eller försvarare i brott- mål i fråga om vad de har erfarit i samband med hänvändelser från dem som söker hjälp eller råd,

3. dem som har deltagit i handläggningen av tillsynsärenden hos något organ som är behörigt att utöva tillsyn över advokater i fall då tystnads- plikten gäller till förmån för någon annan än den advokat som avses med prövningen,

svarar för sitt brott om det i en särskild lag, antagen iden ordning som gäller för vanliga lagar, har föreskrivits att brottet kan beivras.

4 5 Den som är läkare eller i övrigt är verksam inom hälso- och sjukvården och som bryter mot en tystnadsplikt i fråga om vad han har erfarit i samband med hänvändelser från vårdsökande, svarar för sitt brott, om det i en särskild lag, antagen i den ordning som gäller för vanliga lagar, har föreskrivits att brottet kan beivras.

Detsamma gäller om han uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt i fråga om vad han har erfarit angående anmälningar och andra utsagor av någon enskild om andras personliga förhållanden, om det dessutom kan antas att brottet medför fara för att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men.

5 5 Den som uppsåtligen bryter mot ett förbud att utlämna eller tillhan- dahålla handlingar som ej är tillgängliga för alla svarar för sitt brott om han har fått tillgång till handlingen på grund av allmän befattning, lagstadgad tjänsteplikt eller en myndighets beslut att med förbehåll om tystnadsplikt lämna ut handlingen till honom.

6 5 Den som uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt som är angiven i 7 & svarar för sitt brott under följande förutsättningar.

1. Han har fått kännedom om uppgifterna på grund av allmän befatt- ning eller lagstadgad tystnadsplikt, i samband med en rättegång eller en förundersökning om brott, varvid förordnande om tystnadsplikt har meddelats, eller till följd av en myndighets beslut att till honom med förbehåll om tystnadsplikt lämna uppgifter som inte är tillgängliga för alla.

2. Brottet förövas på annat sätt än det som anges i 5 5.

3. Det är föreskrivet i en särskild lag, antagen i den ordning som gäller för vanliga lagar, att brottet får beivras.

7 5 Bestämmelsen i 6 & gäller följande tystnadsplikter.

1. Tystnadsplikt på grund av beslut enligt 10 kap. 7 & tredje stycket andra meningen regeringsformen.

2. Tystnadsplikt för riksdagens eller riksdagsutskottens ledamöter, suppleanter och tjänstemän enligt riksdagsordningen, om det kan antas att överträdelsen sätter rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skadar riket allvarligt.

3. Tystnadsplikt om verksamhet för att försvara landet, om planlägg- ning eller andra förberedelser av sådan verksamhet eller i övrigt om totalförsvaret, såvida överträdelsen innefattar högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.

4. Tystnadsplikt om förhållandet till andra stater eller i övrigt om andra staters myndigheter eller medborgare eller om statslösa, om det kan antas att överträdelsen sätter rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skadar riket allvarligt.

5. Tystnadsplikt hos riksbanken angående rikets centrala finanspoli- tik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder.

6. Tystnadsplikt om kvarhållande av försändelser på trafikanstalter eller om planerad eller pågående hemlig avlyssning, om åtgärderna har beslutats av domstol, undersökningsledare eller åklagare som ett led i en verksamhet med syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med åtgärderna eller skadar den framtida verksamheten.

7. Tystnadsplikt om det allmännas eller om enskildas åtgärder för att bevaka eller på annat sätt mot brottsliga angrepp skydda byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier; tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeförmål eller förvaring eller transport av vapen, ammunition, sprängämnen, kärnämnen eller radioaktivt avfall;

telekommunikationer; upptagningar för automatisk databehandling eller andra handlingar,

allt i den mån det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med åtgärderna. '

8. Tystnadsplikt om chiffer, koder eller liknande metoder att underlät- ta befordran eller användning i allmän verksamhet av hemliga medde- landen, om det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med meto- den.

9. Tystnadsplikt om åtgärder inom polisväsendet eller kriminalvården med syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med åtgärden. 10. Tystnadsplikt om anmälningar eller utsagor till myndigheter inom socialtjänsten, om det kan antas att överträdelsen medför fara för att anmälaren eller sagesmannen eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. 11. Tystnadsplikt om uppgifter angående någon utlänning, om det kan antas att överträdelsen medför fara för övergrepp eller annat allvarligt

men till följd av utlänningens förhållande till någon utländsk stat eller myndighet eller någon organisation av utlänningar.

12. Tystnadsplikt inom kriminalvården angående den som har dömts att undergå kriminalvård om det kan antas att överträdelsen medför fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men. 13. Tystnadsplikt om vad som vid psykologiska undersökningar eller vid utredning eller behandling hos psykologer, kuratorer, studievägle- dare eller yrkesvägledare inom utbildningsväsendet eller arbetsmark- nadsverket eller hos psykologer, kuratorer eller konsulenter inom för- svarets, andra statliga myndigheters eller kommunala myndigheters per- sonalvård har kommit fram om enskildas personliga förhållanden. 14. Tystnadsplikt angående enskildas förhållanden i ärenden om för- handsbesked eller dispens i skatte- och taxeringsfrågor, om patent eller registrering av mönster eller om rätt till arbetstagares uppfinningar. 15. Tystnadsplikt, i andra fall än dem som avses under 14, till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden om taxering, bestämmande av skatt eller underlag för skatt, av skattetil- lägg eller förseningsavgifter inom skatteväsendet, av avgifter som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen eller av pensionsgrundande inkomst inom socialförsäkringssystemet; kompensation för eller återbetalning av skatt eller anstånd med erläg- gande av skatt; revision eller annan kontroll inom skatte- eller tullväsendet eller sam- arbete på skatteområdet med andra stater; rättsliga eller konsulära angelägenheter där enskilda söker det allmän- nas bistånd, dels i den mån tystnadsplikten avser att skydda dem som inte är parter i ärendena, dels, vid förvaltningsmyndigheter, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att någon part utsätts för men, dels, vid förvaltningsdomstolar, om det kan antas att röjandet innebär fara för att någon part utsätts för men. 16. Tystnadsplikt, i andra fall än dem som avses i 3 och 4 55 och här ovan under 10— 15, om enskildas personliga förhållanden eller om deras förhållanden i personliga angelägenheter till varandra eller till det all- männa, med undantag dock för uppgifter i mål och ärenden hos domstolar eller sådana nämnder som avses i 2 kap. 9 & regeringsformen; uppgifter om parters förhållanden i sådana ärenden hos förvaltnings- myndigheter utanför hälso- och sjukvården och socialtjänsten som in- nefattar myndighetsutövning; uppgifteri förvaltningsärenden om omhändertagande eller vård utan samtycke om det inte finns anledning att anta att röjandet innebär fara för att någon enskild utsätts för men; uppgifter om verkställigheten av beslut i ärenden om omhändertagan- de eller vård utan samtycke. 17. Tystnadsplikt, i andra fall än dem som avses i 3 5 och här ovan under 14 och 15, angående enskildas yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur eller också angående enskildas förhållande till det allmänna i ekonomiska angelägenheter, med undantag dock för

uppgifteri mål och ärenden hos domstolar; uppgifter angående parters förhållanden i sådana ärenden hos förvalt- ningsmyndigheter som innefattar myndighetsutövning.

18. Tystnadsplikt om särskilda postförsändelser eller telefonmedde- landen. 19. Tystnadsplikt om domstolsavgöranden eller juryutslag som ännu inte har meddelats eller om vad som har förekommit vid domstolens eller juryns överläggning inom stängda dörrar.

8 5 Trots vad som sägs i 1 kap. 5 5 kan den som genom att lämna uppgifter för offentliggörande uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt, som inte är straffbelagd men som åligger honom i en enskild befattning eller på grund av något annat åtagande, i vissa fall dömas till ersätt- ningsskyldighet eller någon annan påföljd som enligt vanlig lag eller enligt åtagandet gäller för överträdelsen. Detta gäller om tystnadsplikten faller under 7 5 6—8, 13, 16 eller 18. Det gäller också om den faller under 7 5 17 och innefattar röjande av yrkeshemligheter av teknisk eller kom- mersiell natur.

Vad som i de angivna punkterna sägs om allmän verksamhet och myndigheter och om skilda förvaltningsgrenar skall vid tillämpningen av denna paragraf gälla det företag eller den organisation där den tystnadspliktige är verksam.

7. Kap. Yttrandefrihetsbrott

] 5 Med beaktande av det i 1 kap. 1 5 angivna syftet med denna grundlag skall som yttrandefrihetsbrott bestraffas de gärningar som beskrivs i 3— 18 55, om de begås genom en offentlig framställning, dock endast om de dessutom är straffbara enligt vanlig lag.

25 Ett tillkännagivande i en annons eller ett annat liknande meddelan- de skall inte anses innebära något yttrandefrihetsbrott, om det inte framgår direkt av innehållet att meddelandet kan vara ett missbruk av yttrandefriheten. Meddelandet kan bestraffas enligt vanlig lag, om det är straffbart på grund av bakomliggande omständigheter som inte omedelbart framgår av innehållet. Vad som sägs i första och andra styckena gäller även i fråga om meddelanden på chiffer eller annat hemligt språk.

3 5 Som högförräderi betraktas att någon, med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas, företager handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande. Detsamma gäller om någon, med uppsåt att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt

bistånd framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara därför.

Även försök, förberedelse, och stämpling är straffbara som yttrande- frihetsbrott.

4 5 Som krigsanstiftan betraktas att någon uppsåtligen med utländskt bistånd framkallar fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter.

5 5 Som uppror betraktas att någon, med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, företager hand- ling som innebär fara för uppsåtets förverkligande.

Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som yttrande- frihetsbrott.

6 5 Som landsförräderi eller landssvek betraktas att någon, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, uppsåtligen förråder krigsfolk hörande till rikets eller med riket förbunden stats krigsmakt eller andra som är verksamma för för- svaret av riket eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder befästning, krigsmateriel, fabrik, förråd, kraftanläggning, tra- fikled, fartyg eller annat av betydelse för försvaret eller folkförsörj- ningen eller genom osann framställning sprider misströstan bland all- mänheten eller begår annan dylik förrädisk gärning som är till men för försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är helt eller delvis ockuperat av främmande makt utan att militärt motstånd förekommer, för motståndsverksamheten.

Handlingen är landsförräderi, om den är ägnad att medföra avsevärt men för rikets försvarsmakt eller eljest för försvaret av riket eller för folkförsörjningen, landssvek om den endast i mindre mån är ägnad att medföra sådant men.

Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som yttrande- frihetsbrott.

7 5 Som landsskadlig vårdslöshet betraktas att någon av oaktsamhet begår gärning som, om den hade förövats uppsåtligen, skulle ha innefat- tat landsförräderi eller landssvek.

8 5 Som spioneri betraktas att någon, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande för- svarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhand- lingar, beslut eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet, och detta oavsett om uppgiften är riktig eller ej.

Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som yttrande- frihetsbrott.

9 5 Som obehörig befattning med hemlig uppgift betraktas att någon utan syfte att gå främmande makt tillhanda obehörigen befordrar, läm- nar eller röjer uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utom- ordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, och detta oavsett om uppgiften är riktig eller ej.

Även försök och förberedelse är straffbara som yttrandefrihetsbrott. Med avseende på grov obehörig befattning med hemlig uppgift är även stämpling straffbar som yttrandefrihetsbrott. Vid bedömande hu- ruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom.

10 5 Som vårdslöshet med hemlig uppgift betraktas att någon av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer uppgift som avses i 9 5.

11 5 Som ryktesspridning till fara för rikets säkerhet betraktas att någon, då riket är i krig eller eljest i vanlig lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, uppsåtligen sprider falskt rykte eller annat osant påstående, som är ägnat att framkalla fara för rikets säker- het, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådant

rykte eller påstående.

12 5 Som uppvigling betraktas att någon uppsåtligen uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyl- dighet eller ohörsamhet mot myndighet.

13 5 Som hets mot folkgrupp betraktas att någon uppsåtligen uttrycker hot mot folkgrupp eller annan liknande grupp av personer som är grundat på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekän- nelse.

Som hets mot folkgrupp betraktas också att någon uppsåtligen uttryc- ker missaktning för folkgrupp eller annan liknande grupp av personer på någon av de grunder som anges i första stycket, såvida icke gärningen är försvarlig av hänsyn till yttrandefriheten eller omständigheterna i övrigt.

14 5 Som olaga våldsskildring betraktas att någon uppsåtligen i en upptagning av rörliga bilder eller i ett televisionsprogram skildrar sex- uellt våld eller närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människa eller djur, om inte gärningen är försvarlig med hänsyn till framställ- ningens syfte och sammanhang.

15 5 Som barnpornografibrott betraktas att någon uppsåtligen skildrar barn i pornografisk bild, om inte gärningen är försvarlig med hänsyn till omständigheterna.

16 5 Som förtal betraktas att någon uppsåtligen utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest uppsåtligen läm- nar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, dock ej om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den. Förtal av avliden skall medföra ansvar endast om gärningen är sårande för de efterlevande eller den eljest, med beaktande av den tid som förflutit sedan den avlidne var i livet samt omständighe- terna i övrigt, kan anses kränka den frid som bör tillkomma den avlidne.

17 5 Som förolämpning betraktas att någon uppsåtligen smädar annan genom kränkande tillmäle eller genom annat skymlligt beteende mot honom.

18 5 Som otillåtet offentliggörande betraktas att någon i en offentlig framställning som han svarar för uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är tillgänglig för alla eller på annat sätt åsidosätter en tystnadsplikt som anges i 6 kap. 2—7 55.

19 5 Vad som är föreskrivet i vanlig lag om påföljd för de brott som avses i 3— 18 55 skall gälla också när brotten är yttrandefrihetsbrott.

20 5 När en domstol bestämmer straff för ett yttrandefrihetsbrott, skall domstolen särskilt ta hänsyn till om en rättelse har offentliggjorts eller om någon annan åtgärd har vidtagits i efterhand för att minska skadan.

21 5 Om en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder inne- fattar ett yttrandefrihetsbrott, får upptagningen konfiskeras.

Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Detsamma gäller de exemplar som är avsedda för offentlig återgivning. Dessutom skall de föremål som kan användas enbart för mångfaldigande av upptagningen behandlas så, att de inte kan användas för framställande av ytterligare exemplar.

8. Kap. A nsvarighet

1 5 Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i program i eter- eller trådsänd- ningar och för yttrandefrihetsbrott i ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder ligger på utgivaren.

I fråga om direktsända program i eter- och trådsändningar kan i vanlig lag föreskrivas att ansvaret skall ligga på den som fäller det brottsliga yttrandet.

25 Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i sådana utställningar och sceniska framställningar som har en utgivare ligger på denne.

3 5 Ansvaret för sådana yttrandefrihetsbrott som avses i 1 5 ligger i följande fall på den som ansvarar för att en utgivare utses, nämligen

1. om det inte finns någon utgivare när brottet förövas,

2. om utgivaren är utsedd för skenets skull eller uppenbarligen inte kan utöva den befogenhet som han har enligt 4 kap. 2 5 tredje stycket,

3. om uppgift om vem utgivaren är inte har hållits tillgänglig för allmänheten,

4. om utgivaren inte har någon känd hemortsadress i riket när brottet förövas och inte heller kan påträffas i riket under rättegången.

Det ansvar som enligt 2 5 ligger på utgivaren för en scenisk framställ- ning eller en utställning skall i det fall som anges i första stycket 4 i stället ligga på den som har utsett utgivaren.

45 Den som sprider eller offentligen återger en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upp- tagningen om den saknar den i 5 kap. 1 5 föreskrivna uppgiften om vem som har framställt den och det inte kan klarläggas vem som är ansvarig enligt 3 5. Detsamma gäller om upptagningen är försedd med en oriktig uppgift om framställaren och den som sprider eller offentligen återger upptagningen känner till att uppgiften är oriktig.

5 5 Den som ansvarar för ett yttrandefrihetsbrott skall anses ha haft kännedom om den brottsliga framställningen. Han skall också anses ha medgivit offentliggörandet.

6 5 Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet som medför att han inte skall vara ansva- rig, skall han åberopa denna omständighet före huvudförhandlingen. Om han inte gör det, skall han betraktas som ansvarig.

9. Kap. Om åtal

] 5 Endast justitiekanslern får väcka allmänt åtal för yttrandefrihets- brott och inleda förundersökning om sådana brott. Genom vanlig lag får föreskrivas att allmänt åtal för sådana brott får väckas bara efter rege-

ringens medgivande. Endast justitiekanslern får väcka allmänt åtal i andra yttrandefrihets-

mål än mål om yttrandefrihetsbrott samt i mål om brott mot bestämmel- ser i denna grundlag. Genom vanlig lag får dock föreskrivas att riksda- gens ombudsmän får väcka allmänt åtal i sådana mål.

25 Allmänt åtal för ett yttrandefrihetsbrott skall väckas inom ett år från det att brottet förövades. Om åtalet gäller ett program i eter- eller tråd- sändning, skall det dock väckas inom sex månader. Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första stycket, får nytt åtal väckas senare mot någon annan som är ansvarig för brottet. 1 övrigt gäller bestämmelserna i vanlig lag om åtalspreskription även i fråga om yttrandefrihetsbrott.

3 5 Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats utan att det finns någon som enligt 8 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället ansöka om konfiskering. Detsamma gäller om inte stämning här i riket kan delges den som är ansvarig för brottet.

10. Kap. Särskilda tvångsmedel

l 5 Om det finns anledning att anta att en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder kommer att konfiskeras på grund av ett yttrandefrihetsbrott, får upptagningen tas i beslag i väntan på avgöran- det. Beslut om beslag fattas av rätten.

Innan talan har väckts vid domstol får också justitiekanslern fatta beslut om beslag i fråga om yttrandefrihetsbrott som hör under allmänt åtal. Beslutet upphör att gälla, om inte justitiekanslern inom två veckor väcker åtal eller ansöker om konfiskering.

2 5 Gäller ett beslut om beslag när rätten avgör målet, skall rätten pröva om beslutet skall fortsätta att gälla. Om handläggningen avslutas utan att framställningens brottslighet har prövats och ny talan om konfiskering kan förmodas bli väckt, kan rätten bestämma att beslutet skall fortsätta att gälla under en av rätten bestämd tid. Om talan inte väcks inom denna tid, upphör beslutet att gälla.

3 5 Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställ- ningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda band, nummer eller liknande delar av framställningen, där dessa avsnitt förekommer.

4 5 Beslut om beslag skall genast verkställas av polismyndighet.

55 Beslag enligt 1 5 av ljud- eller bildupptagningar får verkställas endast i fråga om de exemplar som är avsedda för spridning eller för offentlig återgivning. Ett bevis att beslag har beslutats skall gratis tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har framställt upptagningen.

65 När ett beslag har hävts eller upphört att gälla, skall verkställigheten genast avbrytas och följderna av de vidtagna åtgärderna undanröjas i största möjliga utsträckning.

7 5 Om någon, medan riket är i krig eller krigsfara, vid en avdelning av försvarsmakten anträffar en ljudupptagning eller en upptagning av rör- liga bilder som uppenbart är straffbar såsom uppvigling enligt 7 kap. 12 5 och som kan förleda någon krigsman att åsidosätta sin tjänsteplikt, får upptagningen tas i förvar i väntan på förordnande om beslag.

Behörig att fatta beslut är den befattningshavare som enligt vanlig lag har bestraffningsrätt över personal vid avdelningen. I trängande fall får beslutet fattas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelseri

vanlig lag. Beslutet skall snarast möjligt anmälas till den befattningsha- vare som anges i första meningen. Denne skall genast pröva om upptag- ningen skall förbli i förvar.

8 5 Beslut av den befattningshavare som avses i 7 5 andra stycket första meningen skall genast anmälas till justitiekanslern. Denne skall genast pröva om upptagningen skall tas i beslag. En upptagning som inte tas i beslag skall genast återlämnas.

9 5 För utredning i yttrandefrihetsmål får en ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder tas i beslag, dock endast i ett exemplar. Därvid gäller bestämmelserna i l, 3, 4 och 6 55. I övrigt skall bestäm- melserna i vanlig lag om beslag tillämpas.

I 1 Kap. Skadestånd

1 5 Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en offentlig framställning i andra fall än när framställningen innebär ett yttrandefri- hetsbrott. Om skadestånd på grund av brott eller överträdelser som avses i 6 kap. eller brott som avses i 7 kap. 2 5 gäller vad som är föreskrivet i vanlig lag.

2 5 Den som enligt 8 kap. bär det straffrättsliga ansvaret för en offentlig framställning ansvarar även för skadestånd. Skadeståndet kan krävas ut även av den som bedriver verksamheten; närmare bestämmelser med- delas i vanlig lag.

3 5 Om den som skulle bära det straffrättsliga ansvaret inte har någon känd hemortsadress i riket när brottet förövas och inte heller kan påträf- fas i riket under rättegången och ansvaret därför övergår på någon annan enligt 8 kap. 3 5, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre, i den mån vanlig lag medger det.

4 5 Om någon ansvarar för skadestånd enligt 2 5 i egenskap av ställfö- reträdare för en juridisk person, får skadestånd krävas ut även av den juridiska personen, i den mån det kan ske enligt vanlig lag. Motsvarande regel gäller när någon ansvarar för skadestånd i egenskap av förmyndare eller god man.

5 5 Om flera ansvarar för skadestånd med anledning av ett yttrandefri- hetsbrott, bär de ansvaret solidariskt. Det inbördes ansvaret fördelas mellan dem enligt vanlig lag.

6 5 Bestämmelserna i 7 kap. 20 5 och 8 kap. 5 5 gäller även vid prövningen av skadeståndsanspråk.

7 5 Skadestånd med anledning av ett yttrandefrihetsbrott får dömas ut, även om brottet är preskriberat eller det finns något annat hinder för prövning av åtal.

12. Kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål

1 5 Yttrandefrihetsmål tas upp av någon av tingsrätterna inom det län där framställningen offentliggjordes eller där brottet annars förövades.

Som yttrandefrihetsmål betraktas

1. mål om ansvar eller skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott,

2. mål enligt 9 kap. 3 5 om konfiskering,

3. mål om ansvar eller skadestånd på grund av brott som anges i 6 kap. 2—7 55.

Som yttrandefrihetsmål betraktas också mål om påföljd enligt 6 kap. 8 5. I fråga om handläggningen av sådana mål finns särskilda bestäm- melseri 10 5.

2 5 I mål enligt 1 5 andra stycket 1, där talan om ansvar förs, skall frågan om framställningen är brottslig eller om ett brott i övrigt har förövats prövas av en jury, om inte parterna på båda sidor avstår från detta. Frågan om vad som har yttrats och om den tilltalade är ansvarig skall dock prövas enbart av rätten.

I mål om ansvar på grund av brott som anges i 6 kap. 2—7 55, skall rätten pröva om den tilltalade har lämnat den påstådda uppgiften. I övrigt skall frågan om ett brott har förövats prövas avjury enligt vad som sägs i första stycket.

3 5 Juryn skall ha nio medlemmar.

Om minst sex av dessa är ense om att det föreligger ett brott, skall juryns utslag anses fällande. I så fall skall också rätten pröva frågan. Rätten får dock inte tillämpa en strängare straffbestämmelse än vad juryn har gjort.

Om juryutslaget inte är fällande, skall den tilltalade frikännas. De begränsningar för rättens prövning som anges i andra och tredje styckena gäller även för högre rätt.

45 I fråga om jurymän och val av sådana gäller 13 kap. 3—9 55 och 16 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen .

5 5 Juryn i ett visst mål bildas på följande sätt.

Först skall tingsrätten pröva om någon av jurymännen är jävig; be- stämmelserna i vanlig lag om jäv mot domare skall tillämpas.

Sedan får vardera parten utesluta tre inom den första gruppen och en inom den andra.

Slutligen skall rätten lotta bort så många att sex finns kvar i den första gruppen och tre i den andra. De som lottas bort blir suppleanter.

65 Om det finns flera parter på ena sidan och bara en av dem begagnar sin uteslutningsrätt, gäller den uteslutning han gör för dem alla. Om flera medparter vill utesluta olika jurymän, skall tingsrätten göra uteslutning- en genom lottning.

7 5 Ingen får utan laga förfall dra sig undan att tjänstgöra ijury.

Om jäv eller laga förfall medför att antalet jurymän inte blir tillräck- ligt, skall tingsrätten för varje juryman som behövs nominera tre behö- riga personer, som inte förut har uteslutits i samma mål. Av dessa tre får vardera parten utesluta en. Om detta inte sker, företar tingsrätten lott- ning. Den återstående skall tjänstgöra som jurymän.

8 5 Om det i ett mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott förs talan om skadestånd mot någon annan än den tilltalade, skall den tilltalade även för medpartens räkning vidta de åtgärder som anges i 2 5, 5 5 tredje stycket och 7 5 andra stycket.

När talan om konfiskering eller skadestånd förs utan samband med åtal gäller 2, 3 och 5—7 55.

I mål enligt 9 kap. 3 5 om konfiskering skall den uteslutning som skulle ha ankommit på parterna ersättas av lottning. Denna företas av tingsrät- ten.

9 5 Har frågan om ett brott förövats blivit prövad i ett ytt- randefrihetsmål om ansvar för brottet, skall samma fråga inte prövas på nytt i ett yttrandefrihetsmål som rör endast skadestånd eller konfiske- ring.

105 I mål om påföljd enligt 6 kap. 8 5 skall frågan huruvida det finns någon grund för påföljd prövas av jury, om inte parterna på båda sidor avstår från detta. Frågorna om innehållet i den lämnade uppgiften, huruvida uppgiften har lämnats av den som påstås vara meddelaren och om tystnadspliktens innehåll prövas dock enbart av rätten. Finner sex eller flera av juryns ledamöter att det finns grund för påföljd, skall detta anses vara juryns utslag. Detta utslag är inte bindande vid den fortsatta handläggningen av målet. Finner fyra eller fler av juryledamöterna att grund för påföljd saknas, skall detta anses vara juryns utslag. Detta utslag är bindande. När juryprövning har ägt rum, skall målet inte längre betraktas som yttrandefrihetsmål. Detsamma gäller om parterna avstår från jurypröv- ning. I övrigt gäller 3 5 första stycket och 4—7 55.

11 5 Närmare bestämmelser om rättegången i yttrandefrihetsmål med- delas i vanlig lag.

13. Kap. Offentliga framställningar som har tillkommit utomlands

1 5 Denna grundlag är tillämplig på sådana ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder som har framställts utomlands, om de har gjorts offentliga häri riket.

25 Varje upptagning av rörliga bilder som är framställd utomlands men gjorts offentlig här i riket skall ha en utgivare. Utgivaren utses av den

som här i riket lämnar ut upptagningen för spridning eller offentlig återgivning. I övrigt gäller bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 55.

Varje sådan upptagning skall förses med uppgift om vem som här i riket har lämnat ut upptagningen för spridning eller offentlig återgiv- ning.

Den som här i riket sprider eller offentligen återger en upptagning av rörliga bilder som är framställd utomlands är ansvarig för yttrandefri- hetsbrott i upptagningen, om den saknar en sådan uppgift som avses i andra stycket och det inte kan klarläggas vem som är ansvarig enligt 8 kap. 3 5. Detsamma gäller om upptagningen är försedd med en oriktig uppgift enligt andra stycket och den som sprider eller offentligen återger upptagningen känner till att uppgiften är oriktig.

Den som här i riket lämnar ut en sådan upptagning som avses i första stycket och därvid bryter mot andra stycket skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider eller offentligen återger en sådan upptagning som avses i första stycket skall, om upptagningen saknar uppgift enligt andra stycket, dömas till böter, lägst femtio kronor och högst ettusen kronor. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och han känner till detta.

3 5 Ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder som har framställts utomlands skall i vissa fall bevaras för granskning eller lämnas till bibliotek eller arkiv. Föreskrifter om detta finns i vanlig lag.

45 Bestämmelserna i 1 kap. 5 5 skall gälla även till förmån för dem som lämnar uppgifter för offentliggörande genom sådana ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder som framställs utomlands eller ge- nom program i eter- eller trådsändningar som anordnas av utländska programföretag. Bestämmelserna skall också gälla till förmån för dem som anskaffar uppgifter för sådant uppgiftslämnande. Den som har lämnat en uppgift enligt första stycket får dock fällas till ansvar enligt vanlig lag, om han därigenom har gjort sig skyldig till

1. brott mot rikets säkerhet,

2. utlämnande eller tillhandahållande som avses i 6 kap. 5 5,

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Första stycket hindrar inte att den som har anskaffat en uppgift fälls till ansvar enligt vanlig lag, om han därigenom har gjort sig skyldig till ett brott mot rikets säkerhet.

Mål om ansvar eller skadestånd på grund av brott enligt andra eller tredje stycket skall handläggas som yttrandefrihetsmål. Om målet gäller ett brott som avses i tredje stycket och den som har anskaffat uppgiften varken har offentliggjort den eller meddelat den till någon annan för offentliggörande enligt första stycket, skall målet handläggas som ytt- randefrihetsmål endast om det är uppenbart att han har avsett att upp- giften skulle offentliggöras på något av de sätt som anges i det senast nämnda stycket.

5 5 Bestämmelserna i 3 kap. om rätt till anonymitet för den som har lämnat uppgifter för offentliggörande gäller även om uppgifterna är

avsedda att offentliggöras utomlands. Det undantag som anges i 3 kap. 3 5 andra stycket 1 skall dock omfatta också andra brott mot rikets säkerhet än dem som avses där.

6 5 I de hänseenden som inte har behandlats i 1—5 55 i detta kapitel skall, i fråga om sådana ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder som är framställda utomlands och görs offentliga här, gälla vad som är föreskrivet i 1 kap., 2 kap., 3 kap., 5 kap. 3—5 55, 6 kap., 7 kap., 8 kap. 1 5, 3 5 första stycket, 5 och 6 55 samt 9— 12 kap.

14. Kap. Allmänna bestämmelser

1 5 Bestämmelserna i regeringsformen och i vanlig lag om resning skall tillämpas i yttrandefrihetsmål även i de fall då jury har deltagit.

Om det beviljas resning i ett mål där jury har deltagit och resningen grundas på någon omständighet som kan antas ha inverkat på juryns prövning, skall målet på nytt tas upp inför jury av den tingsrätt som har dömt i målet. Om resning beviljas till den tilltalades förmån, får dock domen ändras omedelbart om saken är uppenbar.

2 5 Om en högre rätt till tingsrätten återförvisar ett yttrandefrihetsmål därjury har deltagit och målet till följd av detta på nytt tas upp införjury, skall 12 kap. 5—9 55 tillämpas.

35 Yttrandefrihetsmål och andra mål och ärenden enligt denna grund- lag skall behandlas skyndsamt.

4 5 I alla hänseenden, som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i vanlig lag som har beslutats med stöd av den, gäller vad som är föreskrivet i vanlig lag eller i förordning.

Utlänningar är i fråga om yttrandefriheten likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av regeringsformen, av denna grundlag eller av vanlig lag.

1.2. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen

att nuvarande 9 kap. 1 5, 10 kap. 3 5 och 12 kap. 13 5 skall upphöra att gälla,

att i förordningen skall införas ett nytt kapitel, 7 kap., av nedan angivna lydelse,

att nuvarande 7— 14 kap. skall betecknas 8— 15 kap., att i rubriken till 10 kap. orden ”tillsyn och” skall utgå,

att nuvarande 7 kap. 6—8 55 skall betecknas 8 kap. 18—20 55 och att nuvarande 12 kap. 15 5 skall betecknas 13 kap. 16 5,

att i förordningen skall införas arton nya paragrafer, 1 kap. 10 5, 5 kap. 155,8kap.3—1755och13 kap.155, . att 1 kap. 15,45,75och95,3kap. 15,25,35,45och55,5kap. 15, 25, 55, 85, 125 och 145, 6 kap. 35 samt de nya 8 kap. 15, 25 och 18—20 55, 10 kap. 5 5, 11 kap. 1 5, 2 5, 45, 8 5, 11 5och 14 5, 12 kap. 1 5, 13 kap. 1—5 55, 14 5 och 16 5, 14 kap. 5 5 och 15 kap. 2 5 skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I Kap. Om tryckfrihet l 5

Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.

I överensstämmelse med de i första stycket angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst.

Det skall ock stå envar fritt att, Det skall ock stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i denna i alla de fall då ej annat är i denna förordning föreskrivet, meddela förordning föreskrivet, meddela

Nuvarande lydelse

uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggöran- de i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upp- hovsman till framställning i skrif- ten, till skriftens utgivare eller, om för skriften finnes särskild redak- tion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyhe- ter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Föreslagen lydelse

uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggöran- de i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upp- hovsman till framställning i skrif- ten, till skriftens utgivare eller, om för skriften finnes särskild redak- tion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyhe- ter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. Dessa rättighe— ter gäller bäde gentemot det all- männa och i förhållandet enskilda emellan.

Vidare skall envar äga rätt att, om ej annat följer av denna förordning, anskaffa uppgifter och underrättelseri vad ämne som helst för att offent- liggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande som avses i föregående stycke.

45

Envar, vilken blivit förtrott att döma över missbruk av tryckfriheten eller eljest vaka över denna förordnings efterlevnad, bör därvid städse hava i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa sin uppmärksamhet mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, på syftet än på framställningssättet, samt i tvi- velsmål hellre fria än fälla. Den som i övrigt skall döma i brottmål skall iaktta samma för- hållningssätt som har påbjudits i första stycket, om det av omstän- digheterna framgår att gärnings- mannen har handlat i syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.

Vid bestämmande av påföljd, som enligt denna förordning är förenad med missbruk av tryckfriheten, skall, då meddelad uppgift påkallat rättelse, särskilt beaktas, huruvida sådan på lämpligt sätt bringats till allmänhetens kännedom.

75

Med periodisk skrift förstås tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel utgivas med minst fyra å särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Sedan utgiv- ningsbevis för skriften meddelats, skall denna, till dess beviset återkal- las, anses som periodisk.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

Om innehållet i en periodisk skrift helt eller delvis sprids till all- mänheten genom bild- eller ljud- upptagningar eller genom program i eter- eller trådsändningar, skall i fråga om rätten att lämna medde— landen för offentliggörande. om rätten till anonymitet, om tryckfri- hetsbrott. om ansvaret för innehål- let. om åtal, om särskilda tvångs— medel och om rättegången anses att upptagningen eller programmet är en del av den periodiska skriften. Detta skall dock icke gälla upptag- ning eller sändning som återger oli- ka periodiska skrifter eller delar av sådana.

95

Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat

I . om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen" an vän- des vid marknadsföring av alkohol- haltiga drycker eller tobaksvaror;

2. om förbud mot offentliggö- rande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av kreditupplys- ning, som innebär otillbörligt in- trång i enskilds personliga integri- tet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift. om ersätt- ningsskyldighet för sådant offent- liggörande samt om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift;

3. om ansvar och ersättnings- skyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats.

1. om förbud mot offentliggö- rande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av sådana upp- lysningar om enskilda som är orik- tiga eller missvisande eller som i övrigt innebär ett otillbörligt in- trång i deras personliga integritet;

2. om ansvar och ersättnings- skyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats.

105

Bestämmelserna i denna förord- ning hindrar inte att det i vanlig lag meddelas föreskrifter för näringsid-

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

kare om innehållet i och utform- ningen av yttranden i näringsverk- samhet, om föreskrifterna har till ändamål:

I . att skydda konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intres- sen;

2. att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kropps- lig hälsa ;

3. att skydda enskilda individers namn eller bild.

I de syften som anges i första stycket får också i vanlig lag före- skrivas skyldighet för näringsidkare att rätta felaktiga eller vilseledande uppgifter som har lämnats i hans näringsverksamhet.

Med yttrande i näringsverksam— het menas varje yttrande av närings- idkare som syftar till att främja av- sättningen eller anskaffandet av va- ror, tjänster eller andra nyttigheter och som angår hans egen eller nå- gon annan näringsidkares verk- samhet eller nyttigheter som till- handahålls eller efterfrågas i verk- samheten.

I det syfte som anges i första styck- et 2 får i vanlig lag även meddelas förbud mot att i näringsverksamhet yttra sig om visst slag av nyttighe- ter.

Föreskrifter eller förbud får i frå- ga om periodiska skrifter gälla en- dast sådana yttranden i närings- verksamhet som

]. härrörfrån skriftens ägare el- ler utgivare,

2. härrör från någon annan nä- ringsidkare och framställs i annons.

3 Kap. Om rätt till anonymitet

15.

Författare till tryckt skrift vare ej skyldig att låta sitt namn eller sin pseudonym eller signatur utsättas å skriften. Vad nu sagts äger motsva-

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

rande tillämpning beträffande den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket, så ock i fråga om utgivare av tryckt skrift som ej är periodisk. I vanlig lag får föreskrivas un-

dantag från bestämmelserna i förs- ta stycket ifråga om näringsidkares yttranden i näringsverksamhet.

2?

I mål som rör tryckfrihetsbrott må fråga ej väckas om vem som är författare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5tredje stycket, ej heller om vem som är utgivare av tryckt skrift som ej är periodisk. Om för skrift, som ej är periodisk, författare eller utgivare har angivits å skriften med namn eller med pseudonym eller signatur, som enligt vad allmänt är känt åsyftar bestämd person, eller någon i skriftlig förklaring erkänt sig vara författaren eller utgivaren eller inför domstol i målet självmant avgivit sådant erkännande, må dock frågan om han är ansva- rig behandlas i målet.

Fråga om vem som är ansvarig för brott enligt 7 kap. 3 5 må utan hinder av första stycket handläg- gas i samma rättegång som mål som där angives.

Fråga om vem som är ansvarig för brott enligt 7 kap. 2—7 55får utan hinder av första stycket hand- läggas i samma rättegång som mål som där angives.

3?

Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som var avsedd att införas i tryckt skrift och den som har varit verksam inom företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter må icke röja vad han därvid erfarit om vem som är författare eller har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket eller är utgivare av skrift som ej är periodisk, om ej

]. denne har samtyckt därtill;

2. fråga därom får väckas enligt 2 5 första stycket;

3. fråga är om brott som angives i 7 kap. 3 5 första stycket ] ;

4. fråga är om brott enligt 7 kap. 2 5 eller 3 5 första stycket 2 eller 3 och rätten finner det erfor- derligt att vid förhandling uppgift lämnas, huruvida den som är till- talad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet eller medverkat till framställning- en;

3. fråga är om brott som anges i 7 kap. 7 5 3;

4. fråga är om brott enligt 8kap. 2 5 eller ett annat brott enligt 7kap. än som anges under 3 och rätten finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huruvi- da den som är tilltalad eller skäli- gen misstänkt för brottet har läm- nat meddelandet eller medverkat till framställningen;

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5. rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran.

45

Myndighet eller annat allmänt organ må ej efterforska författaren till framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som utgivit eller avsett att utgiva framställning 1 sådan skrift eller den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 5 tredje stycket, i vidare mån'än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med denna förordning. Får efterforskning förekomma, skall därvid beaktas den i 3 5 angivna tystnadsplikten.

Det som sägs i första stycket gäl- ler också för den som intar en le- dande ställning i ett företag eller en sammanslutning, om yttrandet eller uppgifterna rör företaget eller sam- manslutningen eller någon som är verksam eller utövar inflytande där.

55

Utsätter någon mot författarens eller, i fall som avses i 15, mot utgivarens eller meddelarens vilja å tryckt skrift dennes namn, pseudo- nym eller signatur eller åsidosätter någon sin tystnadsplikt enligt 3 5, straffes med böter eller fängelse i högst ett år. Lag samma vare, om å skriften såsom författare, utgivare eller meddelare utsättes namnet å eller pseudonymen eller signaturen för annan person än den verkliga förfat- taren, utgivaren eller meddelaren.

För efterforskning i strid med För efterforskning i strid med 4 5 första punkten dömes till böter 4 5 första stycket första meningen eller fängelse i högst ett år. eller andra stycket döms till böter

eller fängelse i högst ett år.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal.

5 Kap. Om utgivning av periodisk skrift 1 5

Ägare till periodisk skrift skall Ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller vara svensk medborgare eller svensk juridisk person, om ej om svensk juridisk person. Om det nat föreskrives i lag. medges ! vanlig lag, får även här

' bosatta utlänningar vara ägare till sådana skrifter.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

25

För periodisk skrift skall finnas en utgivare.

Utgivare skall vara svensk med- borgare, om ej annat föreskrives i lag. Han skall äga hemvist inom riket. Ej må den vara utgivare som är omyndig eller i konkurstill- stånd.

Utgivare skall vara svensk med- borgare. Också utlänning får vara utgivare. om det medges i lag. Den som är utgivare skall vara bosatt här i riket. Den som är omyndig eller i konkurs får inte vara utgiva- re.

55

Periodisk skrift må icke utgivas, innan bevis utfärdats att hinder enligt denna förordning icke möter för skriftens utgivning. Utgivningsbevis meddelas, på ansökan av ägare, av myndighet som avses i 4 5. [ ansökan skola uppgivas skriftens titel och utgivningsort samt utgivningsplanen för skriften.

Utgivningsbevis må ej utfärdas, innan anmälan om utgivare enligt 45

gjorts.

Företer skriftens titel sådan lik- het med titeln på skrift, för vilken utgivningsbevis tidigare utfärdats, att förväxling lätt kan ske, må an-

Så snart de i denna grundlag an- givna förutsättningarna föreligger, skall myndigheten utfärda utgiv- ningsbevis. Företer skriftens titel sådan likhet med titeln på skrift, för vilken utgivningsbevis tidigare utfärdats, att förväxling lätt kan ske, må ansökan avslås.

sökan avslås.

85

Är utgivaren ej längre behörig eller kommer hans uppdrag eljest att upphöra, åligge ägaren att genast draga försorg om att ny utgivare utses samt att därom göra anmälan hos myndighet som avses i 4 5. Angående sådan anmälan äge vad i 4 5 är föreskrivet motsvarande tillämpning; vid anmälan skall, om det kan ske, fogas bevis att den förre utgivaren erhållit del av anmälan.

Om utgivningsorten eller utgiv- ningsplanen ändras. skall ägaren genast anmäla det till den myndig- het som avses i 4 5.

125

Överträdelser av föreskrifterna om utgivning av periodiska skrifter bestraffas med dagsböter i följande fall:

Utgiver ägare till periodisk skrift sådan skrift utan att utgivningsbe— vis finnes eller ägaren är behörig

eller underlåter ägaren att på sätt

Nuvarande lydelse

i 8 5 sägs draga försorg om att ny utgivare utses och göra anmälan därom

eller underlåter utgivare att, i fall som avses i 10 5 andra stycket, överlämna sitt uppdrag till ställföre- trädare eller utgiver någon periodisk skrift, för vars utgivning förbud en- ligt denna förordning meddelats el- ler som uppenbart utgör fortsätt- ning av sådan skrift,

eller låter någon å periodisk skrift angiva sitt namn som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behö- rig,

straffes med dagsböter; har skrif- ten förklara ts brottslig eller äro om- ständigheterna eljest synnerligen försvårande. må dömas till fängelse i högst ett år.

Föreslagen lydelse

]. ägaren ger ut ett nummer av skriften utan att han själv är behö- rig eller utan att det finns utgiv- ningsbevis för skriften ;

2. ägaren underlåter att enligt 8 5 utse ny utgivare eller anmäla ny utgivare. ny utgivningsort eller ny utgivningsplan:

3. utgivaren underlåter att över- lämna sitt uppdrag åt en ställföre- trädare när han enligt 105 andra stycket skall göra det;

4. någon överträder ett utgiv- ningsförbud enligt 8 kap. 20 5 ;

5. någon låter ange sitt namn på en periodisk skrift som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behö- rig.

Om skriften har förklarats brotts— lig eller omständigheterna i övrigt är synnerligen försvårande, kan straffet bestämmas till fängelse i högst ett år.

145

Överträder utgivare vad i I I 5 är föreskrivet, vare straffet böter, lägst femtio och högst femhundra kronor. Vad nu sagts gälle ock ställföreträ- dare, vilken inträtt som utgivare.

Den utgivare eller ställföreträda- re som bryter mot I I 5 skall dömas till böter, lägst femtio och högst ett-

tusen kronor.

15;

Talan mot beslut av den myndig- het som avses i 4 5 får föras hos domstol.

6 Kap. Om tryckta skrifters spridning 3 &

Saknar skrift, som avses i 4 kap. 2 5 första stycket, där föreskriven uppgift eller är sådan uppgift eller uppgift enligt 1 kap. 5 5första styc- ket 2 å skrift, som där åsyftas, ut-

spridaren veterligt, oriktig, straf- fes utspridaren med böter, lägst

Om en skrift som avses i 4 kap. 2 5 första stycket saknar någon uppgift som är föreskri ven där, skall spridaren dömas till böter, lägst femtio och högst ettusen kronor. Detsamma skall gälla om en sådan

uppgift eller en uppgift enlig: 1 kap.

Nuvarande lydelse

femtio och högst femhundra kro- nor.

För spridande av tryckt skrift som, utspridaren veterligt, lagts under beslag eller förklarats kon- fiskerad eller utgivits i strid mot förbud som enligt denna förord- ning meddelats för skriftens utgiv- ning eller uppenbart utgör fort- sättning av skrift som avses med sådant förbud, vare straffet böter eller fängelse i högst ett år.

7

Föreslagen lydelse

5 5 första stycket 2 är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en tryckt skrift trots att han vet att den enligt denna förordning har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Till samma straff skall den dö- mas som sprider en periodisk skrift och vet att skriften har givits ut i strid med ett utgivningsförbud en-

ligt 8 kap. 20 5.

Kap.

Tystnadsplikt och meddelarfrihet

1 5

Trots vad som sägs i ] kap. 5 5 kan den som lämnar uppgifter för offentliggörande i vissa fall fällas till ansvar och dömas till ersätt- ningsskyldighet om han bryter mot en straffbelagd tystnadsplikt. Dessa fall anges i 2— 755.

2 59 Den som uppsåtligen bryter mot det förbud att röja uppgiftslämnare och utgivare som finns i 3 kap. 35 svarar för sitt brott.

3 59

Den som uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt som gäller för

I . dem som är prästvigda inom svenska kyrkan ifråga om det som de har erfarit under bikt eller annat själavårdande samtal;

2. advokater eller biträden på advokatbyråer eller försvarare i brottmål ifråga om vad de har er- farit i samband med hänvändelser från dem som söker hjälp eller råd;

3. dem som har deltagit ihand- läggningen av tillsynsärenden hos något organ som är behörigt att ut- öva tillsyn över advokater i fall då tystnadsplikten gäller till förmån

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

för någon annan än den advokat som avses med prövningen,

svarar för sitt brott om det i en särskild lag, antagen i den ordning som gäller för vanliga lagar, har föreskrivits att brottet kan beivras.

4 5

Den som är läkare eller i övrigt är verksam inom hälso- och sjukvår- den och som bryter mot en tystnads- plikt ifråga om vad han har erfarit i samband med hänvändelser från vårdsökande, svarar för sitt brott, om det i en särskild lag, antagen i den ordning som gäller för vanliga lagar, har föreskrivits att brottet kan beivras.

Detsamma gäller om han uppsåt- ligen bryter mot en tystnadsplikt i fråga om vad han har erfarit angå- ende anmälningar och andra utsa- gor av någon enskild om andras personliga förhållanden, om det dessutom kan antas att brottet medför fara för att den enskilde el- ler någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men.

5 5

Den som uppsåtligen bryter mot ett förbud att utlämna eller tillhan- dahålla handlingar som ej är till- gängligaför alla svarar för sitt brott om han harfått tillgång till hand- lingen på grund av allmän befatt- ning, lagstadgad tjänsteplikt eller en myndighets beslut att med förbe- håll om tystnadsplikt lämna ut handlingen till honom.

6 5 Den som uppsåtligen bryter mot en tystnadsplikt som är angiven i 7 5 svarar för sitt brott under följan- de förutsättningar. ]. Han har fått kännedom om

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

uppgifterna på grund av allmän be- fattning eller lagstadgad tystnads- plikt, i samband med en rättegång eller en förundersökning om brott, varvid förordnande om tystnads- plikt har meddelats, eller till följd av en myndighets beslut att till honom med förbehåll om tystnadsplikt lämna uppgifter som inte är till- gängliga för alla.

2. Brottet förövas på annat sätt än det som anges i 5 5.

3. Det är föreskrivet i en särskild lag, antagen i den ordning som gäl- ler för vanliga lagar, att brottet får beivras.

7 &

Bestämmelsen i 6 5 gäller följan- de tystnadsplikter.

I. Tystnadsplikt på grund av be- slut enligt 10 kap. 7 5 tredje stycket andra meningen regeringsformen .

2. Tystnadsplikt för riksdagens eller riksdagsutskottens ledamöter. suppleanter och tjänstemän enligt riksdagsordningen, om det kan an- tas att överträdelsen sätter rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skadar riket allvarligt.

3. Tystnadsplikt om verksamhet för att försvara landet, om plan- läggning eller andra förberedelser av sådan verksamhet eller i övrigt om totalförsvaret, såvida överträ- delsen innefattar högförräderi, upp- ror, landsförräderi, landssvek, spio- neri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.

4. Tystnadsplikt om förhållan- det till andra stater eller i övrigt om andra staters myndigheter eller medborgare eller om statslösa. om det kan antas att överträdelsen sät- ter rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skadar riket allvarligt.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5. Tystnadsplikt hos riksbanken angående rikets centrala finanspo- litik, penningpolitik eller valutapoli- tik, om det kan antas att överträdel- sen motverkar syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder.

6. Tystnadsplikt om kvarhållan- de av försändelser på trafikanstal- ter eller om planerad eller pågående hemlig avlyssning, om åtgärderna har beslutats av domstol, undersök- ningledare eller åklagare som ett led i en verksamhet med syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med åtgärderna eller skadar den framti- da verksamheten.

7. Tystnadsplikt om det allmän— nas eller om enskildas åtgärder för att bevaka eller på annat sätt mot brottsliga angrepp skydda

byggnader eller andra anlägg- ningar, lokaler eller inventarier;

tillverkning, förvaring, utläm- ning eller transport av pengar eller andra värdeföremål eller förvaring eller transport av vapen, ammuni- tion, sprängämnen, kärnämnen el- ler radioaktivt avfall;

telekommunikationer; upptagningar för automatisk da- tabehandling eller andra handling- ar,

allt i den mån det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med åtgärderna.

8. Tystnadsplikt om chiffer, ko- der eller liknande metoder att un- derlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av hemliga meddelanden, om det kan antas att överträdelsen motverkar syftet med metoden.

9. Tystnadsplikt om åtgärder inom polisväsendet eller kriminal-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

värden med syfte att hindra rym- ning eller fritagning, om det kan antas att överträdelsen motverkar detta syfte.

10. Tystnadsplikt om anmäl- ningar eller utsagor till myndigheter inom socialtjänsten, om det kan an- tas att överträdelsen medför fara för att anmälaren eller sagesman- nen eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. 11. Tystnadsplikt om uppgifter angående någon utlänning, om det kan antas att överträdelsen medför fara för övergrepp eller annat all- varligt men till följd av utlänningens förhållande till någon utländsk stat eller myndighet eller någon organi- sation av utlänningar. 12. Tystnadsplikt inom krimi- nalvården angående den som har dömts att undergå kriminalvård, om det kan antas att överträdelsen medför fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men. 13. Tystnadsplikt om vad som vid psykologiska undersökningar eller vid utredning eller behandling hos psykologer, kuratorer, studie- vägledare eller yrkesvägledare inom utbildningsväsendet eller ar- betsmarknadsverket eller hos psy- kologer, kuratorer eller konsulenter inom försvarets, andra statliga myndigheters eller kommunala myndigheters personalvård har kommit fram om enskildas person- liga förhållanden. 14. Tystnadsplikt angående en- skildas förhållanden i ärenden om förhandsbesked eller dispens iskat- te- och taxeringsfrågor, om patent eller registrering av mönster eller om rätt till arbetstagares uppfin- ningar. I 5. Tystnadsplikt i andra fall än

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

dem som avses under 14, till skydd för enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden iärenden om

taxering, bestämmande av skatt eller underlag för skatt, av skattetill- lägg eller förseningsavgifter inom skatteväsendet, av avgifter som av- ses i 8 kap. 3 5 regeringsformen el- ler av pensionsgrundande inkomst inom socialförsäkringssystemet;

kompensation för eller återbetal- ning av skatt eller anstånd med er- läggande av skatt;

revision eller annan kontroll inom skatte- eller tullväsendet eller samarbete på skatteområdet med andra stater;

rättsliga eller konsulära angelä- genheter där enskilda söker det all- männas bistånd, dels i den mån tystnadsplikten avser att skydda dem som inte är parter i ärendena, dels, vid förvaltningsmyndigheter, om det inte står klart att uppgifter- na kan röjas utan fara för att någon part utsätts för men, dels, vid för- valtningsdomstolar, om det kan an- tas att röjandet innebär fara för att någon part utsätts för men.

16. Tystnadsplikt, iandra fall än dem som avses i3 och 4 55 och här ovan under 10—15, om enskildas personliga förhållanden eller om deras förhållanden i personliga an- gelägenheter till varandra eller till det allmänna, med undantag dock för uppgifter i mål och ärenden hos domstolar eller sådana nämnder som avses i 2 kap. 9 5 regeringsfor- men; uppgifter om parters förhållan- den i sådana ärenden hos förvalt- ningsmyndigheter utanför hälso- och sjukvården och socialtjänsten som innefattar myndighetsut- övning;

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

uppgifter i förvaltningsärenden om omhändertagande eller vård utan samtycke om det inte finns an- ledning att anta att röjandet inne- bär fara för att någon enskild ut- sätts för men ;

uppgifter om verkställigheten av beslut i ärenden om omhänderta- gande eller vård utan samtycke.

I 7. Tystnadsplikt, iandra fall än dem som avses i 3 5 och här ovan under 14 och 15, angående enskil- das yrkeshemligheter av teknisk el- ler kommersiell natur eller också angående enskildas förhållande till det allmänna i ekonomiska angelä- genheter, med undantag dock för

uppgifter i mål och ärenden hos domstolar;

uppgifter angående parters för- hållanden i sådana ärenden hos förvaltningsmyndigheter som inne- fattar myndighetsutövning.

18. Tystnadsplikt om särskilda postförsändelser eller telefonmed- delanden. 19. Tystnadsplikt om domstols- avgöranden eller juryutslag som än- nu inte har meddelats eller om vad som har förekommit vid domstolens eller juryns överläggning inom stängda dörrar.

85

Trots vad som sägs i 1 kap. 5 5 kan den som genom att lämna upp- gifter för offentliggörande uppsåtli- gen bryter mot en tystnadsplikt, som inte är straffbelagd men som åligger honom i en enskild befatt- ning eller på grund av något annat åtagande, i vissa fall dömas till er- sättningsskyldighet eller någon an- nan påföljd som enligt vanlig lag eller enligt åtagandet gäller för överträdelsen. Detta gäller om tyst- nadsplikten faller under 7 5 6—8,

Nuvarande lydelse

7 Kap.

Föreslagen lydelse

13, 16 eller 18. Det gäller också om den faller under 7 5 I 7 och innefat— tar röjande av yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur. Vad som i de angivna punkterna sägs om allmän verksamhet och myndigheter och om skilda förvalt- ningsgrenar skall vid tillämpningen av denna paragraf gälla det företag eller den organisation där den tyst- nadspliktige är verksam.

8 Kap.

Om tryckfrihetsbrott

1 5 Med tryckfrihetsbrott förstås i denna förordning brott, som inne- fattar otillåtet yttrande i tryckt skrift eller otillåtet offentliggörande genom sådan skrift.

2 5 Såsom tryckfrihetsbrott skall icke anses tillkännagivande i an- nons eller annat sådant meddelan- de, om ej av meddelandets innehåll omedelbart framgår att ansvar för sådant brott kan ifrågakomma. Är i förening med omständighet. som icke omedelbart framgår av medde- landets innehåll, meddelandet strajfbart, gälle vad därom är stad- gat. Vad nu sagts äge motsvarande tillämpning ifråga om meddelande genom chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten.

3 5 Om någon lämnar medde- lande, som avses i 1 kap. 1 5 tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till

1 5 Med beaktande av det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet skall som tryckfrihets- brott bestrajfas de gärningar som beskrivs i 3—17 55, om de begås genom en framställning i tryckt skrift, dock endast om de dessutom är straffbara enligt vanlig lag.

2 5 Ett tillkännagivande i en an- nons eller ett annat liknande med- delande skall inte anses innebära något tryckfrihetsbrott, om det inte framgår direkt av innehållet att meddelandet kan vara ett missbruk av tryckfriheten.

Meddelandet kan bestraffas en- ligt vanlig lag, om det är straffbart på grund av bakomliggande om— ständigheter som inte omedelbart framgår av innehållet.

Det sagda gäller även ifråga om meddelanden på chiffer eller annat hemligt språk.

Nuvarande lydelse

] . högförräderi, uppror, lands- förräderi. landssvek, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, för- beredelse eller stämpling till sådant brott;

2. oriktigt utlämnande av all- män handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndig- hets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i särskild lag,

gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.

Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som av- ses i 1 kap. 1 5 fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande para- grafs första stycke ], gäller om an- svar härför vad i lag är stadgat.

4 5 Med beaktande av deti ] kap. angivna syftet med en allmän tryck- frihet skall såsom otillåtet yttrande i tryckt skrift anses sådan enligt lag straffbar framställning som inne- fattar:

]. högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma eller eljest lagstri- diga medel eller med utländskt bi- stånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av så- dan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regering- en, riksdagen eller högsta domar- makten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppså- tets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant högförräderi;

2. krigsanstiftan, såframt fara

Föreslagen lydelse

35 Som högförräderi betraktas att någon. med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma el- ler eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i be- roende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas, fö- retager handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande. Det- samma gåller om någon, med upp- såt att åtgärd eller beslut av stats- chefen, regeringen. riksdagen eller högsta domarmakten skall med ut- ländskt bistånd framtvingas eller hindras, företager handling som in- nebär fara därför. Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som tryck- frihetsbrott. 4 5 Som krigsanstiftan betrak- tas att någon uppsåtligen med ut- ländskt bistånd framkallar fara för

Nuvarande lydelse

för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd ;

3. uppror, förövat med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller be- slut av statschefen, regeringen, riks- dagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant uppror;

4. landsförräderi eller lands- svek. i vad därigenom, då riket äri krig eller eljest i lag meddelade be- stämmelser om sådant brott äga til- lämpning, någon förleder krigsfolk hörande till rikets eller med riket förbunden stats krigsmakt eller andra som äro verksamma för för- svaret av riket till myteri, trolöshet eller modlöshet eller genom osann framställning sprider misströstan bland allmänheten eller begår an- nan dylik förrädisk gärning som är till men för försvaret eller för folk- försörjningen eller, om riket är helt eller delvis ockuperat av främman- de makt utan att militärt motstånd förekommer, för motståndsverk- samheten;

försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant landsförräderi eller landssvek;

5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsam- het begår gärning som avses under 4;

6. uppvigling, varigenom någon söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldig- het eller ohörsamhet mot myndig- het;

7. ryktesspridning till fara för ri- kets säkerhet, varigenom, då riket

Föreslagen lydelse

att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter.

5 5 Som uppror betraktas att nå- gon. med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av stats- chefen. regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara för upp- såtets förverkligande.

Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som tryck- frihetsbrott.

6 5 Som landsförräderi eller landssvek betraktas att någon, då riket är i krig eller eljest i lag med- delade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, uppsåtligen förråder krigsfolk hörande till rikets eller med riket förbunden stats krigsmakt eller andra som är verk- samma för försvaret av riket eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder befäst- ning, krigsmateriel, fabrik, förråd, kraftanläggning, trafikled. fartyg eller annat av betydelse för försva- ret eller folkförsörjningen eller ge- nom osann framställning sprider misströstan bland allmänheten eller begår annan dylik förrädisk gär— ning som är till men för försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är helt eller delvis ockuperat av främmande makt utan att militärt motstånd förekommer, för mat- ståndsverksamheten.

Handlingen är landsförräderi, om den är ägnad att medföra avse- värt men för rikets försvarsmakt el- ler eljest för försvaret av riket eller för folkförsörjningen, landssvek om den endast i mindre mån är ägnad att medföra sådant men.

Även försök, förberedelse och

Nuvarande lydelse

är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äga tillämpning. någon sprider falskt rykte eller annat osant påstående, som är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkom- ma sådant rykte eller påstående;

8. hot mot eller missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung eller med viss trosbekännel- se:

9. förtal, varigenom någon utpe- kar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras miss- aktning, dock ej om det med hänsyn till omständigheterna var försvar- ligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann el- ler att han hade skälig grund för den;

10. förta/av avliden, om gärning som avses under 9 är sårande för de efterlevande eller eljest kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne;

] [. förolämpning, varigenom nå- gon smädar annan genom krän- kande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom; eller

12. barnpornografibrott, varige- nom någon skildrar barn i porno- grafisk bild med uppsåt att bilden sprides, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

Föreslagen lydelse

stämpling är straffbara som tryck- frihetsbrott.

7 5 Som landsskadlig vårdslös- het betraktas att någon av oakt— samhet begår gärning som, om den hade förövats uppsåtligen, skulle ha innefattat landsförräderi eller landssvek.

8 5 Som spioneri betraktas att någon, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, under- handlingar, beslut eller något för- hållande i övrigt, vars uppenbaran- de för främmande makt kan medfö- ra men för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet, och detta oav- sett om uppgiften är riktig eller ej.

Även försök, förberedelse och stämpling är straffbara som tryck- frihetsbrott.

9 5 Som obehörig befattning med hemlig uppgift betraktas att någon utan syfte att gå främmande makt tillhanda obehörigen beford- rar, lämnar eller röjer uppgift rö- rande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främ- mande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörj- ningen vid krig eller av krig föran- ledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, och detta oavsett om uppgiften är riktig eller ej.

Älven försök och förberedelse är straffbara som tryckfrihetsbrott.

Med avseende på grov obehörig befattning med hemlig uppgift är även stämpling straffbar som tryck- frihetsbrott. Vid bedömande huru- vida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

beskaffenhet med hänsyn till pågå- ende krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottsli- ge röjde vad som på grund av all— män eller enskild tjänst betrotts ho- nom.

10 5 Som vårdslöshet med hem- lig uppgift betraktas att någon av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer uppgift som avses i 9 5.

11 5 Som ryktesspridning tillfa- ra för rikets säkerhet betraktas att någon, då riket är i krig eller eljest i vanlig lag meddelade bestämmel- ser om sådant brott äger tillämp- ning, uppsåtligen sprider falskt ryk- te eller annat osant påstående, som är ägnat att framkalla fara för ri- kets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkom- ma sådant rykte eller påstående.

12 5 Som uppvigling betraktas att någon uppsåtligen uppmanar el- ler eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet.

13 5 Som hets mot folkgrupp be- traktas att någon uppsåtligen ut- trycker hot mot folkgrupp eller an- nan liknande grupp av personer som är grundat på ras, hudfärg, natio- nellt eller etniskt ursprung eller tros- bekännelse.

Som hets mot folkgrupp betrak- tas också att någon uppsåtligen ut- trycker missaktning för folkgrupp eller annan liknande grupp av per- soner på någon av de grunder som anges i första stycket, såvida icke gärningen är försvarlig av hänsyn till yttrandefriheten eller omstän- digheterna i övrigt.

14 5 Som barnpornografibrott betraktas att någon uppsåtligen skildrar barn i pornografisk bild,

Nuvarande lydelse

5 5 Såsom otillåtet offentliggö- rande i tryckt skrift skall anses så- dan enligt lag straffbar gärning som innefattar:

1. offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjan- de skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet ;

2. uppsåtligt offentliggörande av allmän handling som ej är tillgäng- lig för envar;

3. röjande av uppgift, varigenom den som enligt 8 kap. svarar för skriften uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som avses i den i 3 5 första stycket 3 angivna särskilda lagen.

6 5 Vad i lag är stadgat angåen- de påföljd för brott, som avses i 4

Föreslagen lydelse

om inte gärningen ärförsvarlig med hänsyn till omständigheterna.

15 5 Somförtal betraktas att nå- gon uppsåtligen utpekar annan så- som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest uppsåtligen lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missakt- ning, dock ej om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den. För- tal av avliden skall medföra ansvar endast om gärningen är sårandeför de efterlevande eller den eljest, med beaktande av den tid som förflutit sedan den avlidne var i livet samt omständigheterna i övrigt, kan an- ses kränka den frid som bör tillkom- ma den avlidne.

16 5 Som förolämpning betrak- tas att någon uppsåtligen smädar annan genom kränkande tillmäle eller genom annat skymfligt beteen- de mot honom.

175 Som otillåtet offentliggö- rande betraktas att någon i en of- fentlig framställning som han sva- rar för uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som anges i 7 kap.

2—755.

18 5 Vad som är föreskrivet i vanlig lag om påföljd för de brott

Nuvarande lydelse

och 5 55, gälle ock då brottet är att anse som tryckfrihetsbrott.

Angående enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott stadgas i 11 kap. Fälles den tilltalade för brott, som avses i 4 5 9, 10 eller 11, må ock, då fråga är om periodisk skrift, på yrkande förordnas att do- men skall införas i skriften.

7 5 Tryckt skrift, som innefattar tryckfrihetsbrott, må konfiskeras.

Konfiskering av tryckt skrift in- nebär att alla för spridning avsedda exemplar av skriften skola förstöras samt att med formar, stenar, stereo- typer, plåtar och andra dylika, ute- slutande för tryckningen av skriften användbara materialier skall så förfaras att missbruk därmed ej kan ske.

8 5 I samband med konfiskering av periodisk skrift må, då fråga är om otillåtet yttrande, som avses i 4 5 1—4, eller sådant enligt 5 5 1 otillåtet offentliggörande som in- nefattar spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift. meddelas förbud att utgiva skriften under viss, av rätten bestämd tid, högst sex månader från det domen i tryckfrihetsmålet vinner laga kraft. Förbud som nu sagts må dock meddelas allenast då riket befinner sig i krig.

Angående konfiskering av perio- disk skrift, som sprides i strid mot utgivningsförbud eller uppenbart utgör fortsättning av skrift som av- ses med sådant förbud, gälle vad i allmänhet är stadgat om förverkan- de av föremål på grund av brott.

Föreslagen lydelse

som avses i 3—17 55 skall gälla också när brotten är tryckfrihets- brott.

Angående enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott stadgas i 12 kap. Om någon döms för förtal eller förolämpning i en periodisk skrift, kan domstolen på yrkande av motparten förordna att domen ska/! införas helt eller delvis i skriften.

19 5 Om en tryckt skrift innefat— tar ett yttrandefrihetsbrott, får skriften konfiskeras.

Vid konfiskering skall alla exemp- lar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom skall de före- mål som kan användas enbart för mångfaldigande av skriften be- handlas så, att de inte kan använ- das för framställande av ytterligare exemplar.

20 5 Om en domstol konfiskerar en periodisk skrift på grund av nå- got av de brott som avses i 3— 6 och 8 55 eller på grund av grov obehörig befattning med hemlig uppgift, får domstolen utfärda förbud att ge ut skriften eller någon annan skrift som uppenbarligen är en fortsätt- ning av samma skrift. Förbudet får gälla under högst sex månader från det att domen i tryckfrihetsmålet har vunnit laga kraft. Utgivnings- förbud får meddelas endast när ri- ket befinner sig i krig.

Om ett utgivningsförbud över- träds, kan skriften konfiskeras en- ligt bestämmelserna i vanlig lag om förverkande av föremål på grund av brott.

Nuvarande lydelse

9 Kap Om tillsyn och åtal

Finnes ej någon, som enligt 8 kap. är för brottet ansvarig, eller kan ej stämning häri riket delgivas honom, må åklagaren eller målsä- ganden i stället för att väcka åtal göra ansökan om skriftens konfis- kering.

10 Kap.

Föreslagen lydelse

10 Kap. Om åtal

Finnes ej någon, som enligt 9 kap. är för brottet ansvarig, eller kan ej stämning här i riket delgivas honom, må åklagaren eller måls- äganden i stället för att väcka åtal göra ansökan om skriftens konfis- kering.

11. Kap. Om särskilda tvångsmedel

Förekommer anledning att tryckt skrift på grund av tryckfrihetsbrott kan konfiskeras, må i avbidan på beslut därom skriften läggas under

beslag.

l avbidan på rättens beslut må ock, i fall som avses i 7 kap. 85, meddelas utgivningsförbud för pe- riodisk skrift.

Innan åtal för tryckfrihetsbrott väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, må, om brottet hör under allmänt åtal, förordnande enligt 1 5 om be- slag och utgivningsförbud medde- las av justitiekanslern. 1 lag måfö- reskrivas att även allmän åklagare äger förordna om beslag inom sitt verksamhetsområde.

45

Då justitiekanslern förordnat om beslag eller fastställt beslag va- rom allmän åklagare förordnat, skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av skriften gjord inom två veckor, sedan justitie-

I avbidan på rättens beslut må ock, i fall som avses i 8 kap. 20 5, meddelas utgivningsförbud för pe- riodisk skrift.

lnnan åtal för tryckfrihetsbrott väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, må, om brottet hör under allmänt åtal, förordnande enligt 1 5 om be- slag och utgivningsförbud medde- las av justitiekanslern.

Då justitiekanslern förordnat om beslag skall åtal vara väckt el- ler ansökan om konfiskering av skriften gjord inom två veckor, se- dan justitiekanslern meddelade beslutet. Sker det ej, vare beslaget

Nuvarande lydelse

kanslern meddelade beslutet. Sker det ej, vare beslaget samt, om ut- givningsförbud är därmed för- enat, även förbudet förfallet.

85

Verkställande av beslag å tryckt skrift skall uteslutande omfatta de

för spridning avsedda exemplaren av skriften

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verk- ställes, som den som tryckt skrif- ten. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föranlett beslaget.

Föreslagen lydelse

samt, om utgivningsförbud är där- med förenat, även förbudet förfal- let.

Beslag enligt 1 5 får verkställas endast ifråga om de exemplar som är avsedda för spridning.

Ett bevis att beslag eller proviso- riskt utgivningsförbud har beslutats skall gratis tillställas den som be- slaget verkställs hos samt den som har tryckt skriften. Av beviset skall framgå vilket eller vilka stycken i skriften, som har föranlett besla- get.

115

Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid avdelning av för- svarsmakten tryckt skrift, som upp- enbart innefattar sådan enligt 7 kap. 4 5 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas åsidosätta sin tjänsteplikt, må skriften efter beslut av befattnings- havare, som enligt lag har bestraff- ningsrätt över personal vid avdel- ningen, i avbidan på förordnande om beslag tagas i förvar.

Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid avdelning av för- svarsmakten tryckt skrift, som upp- enbart innefattar sådan enligt 8 kap. 125 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas åsidosätta sin tjänsteplikt, må skriften efter beslut av befattnings- havare, som enligt lag har bestraff- ningsrätt över personal vid avdel- ningen, i avbidan på förordnande om beslag tagas i förvar.

Är fara i dröjsmål, må även utan sådant beslut som avses i första stycket åtgärd som där sägs vidtagas av annan befattningshavare enligt bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan därom skall dock skyndsamt göras hos befattningshavare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om skriften skall kvarbliva i förvar.

145

Exemplar av tryckt skrift, vilket skäligen kan antagas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål, må tagas i beslag. Därvid gäller vad i 2 och 3 55, 5 5 första stycket, 6 5, 7 5 första stycket samt 9 5 år stad-

För utredningen i ett tryckfri- hetsmål får ett antal exemplar, högst tio, av en tryckt skrift tas i beslag. Därvid gäller bestämmel- serna i 2 5, 5 5 första stycket, 6 5, 7 5 första stycket och 9 5. I övrigt

Nuvarande lydelse

gat. I övrigt skall iii/lämpliga delar gälla vad i allmänhet är föreskrivet om beslag.

]] Kap.

Föreslagen lydelse

skall bestämmelserna i vanlig lag om beslag tillämpas.

12 Kap. Om enskilt anspråk

Enskilt anspråk i anledning av missbruk av tryckfriheten må grundas allenast därå att den skrift, som anspråket avser, inne— fattar tryckfrihetsbrott. Sådant an- språk må, om ej annat nedan stad- gas, icke göras gällande mot an- nan än den som enligt 8 kap. sva- rar för brottet. Här på grund av omständighet, som avses i 8 kap. 10 5, ansvaret övergått å honom, må anspråket göras gällande även mot den som före honom haft att svara, om och i den omfattning sådant anspråk eljest enligt lag må göras gällande.

Vad i 8 kap. 125 är stadgat i fråga om ansvar gälle ock beträf- fande enskilt anspråk.

Om enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 2 eller 3 5 gäller vad i lag är stadgat.

12 Kap.

Enskilt anspråk i anledning av missbruk av tryckfriheten må grundas allenast därå att den skrift, som anspråket avser, inne- fattar tryckfrihetsbrott. Sådant an- språk må, om ej annat nedan stad- gas, icke göras gällande mot an- nan än den som enligt 9 kap. sva- rar för brottet. Har på grund av omständighet, som avses i 9 kap. 10 5, ansvaret övergått å honom, må anspråket göras gällande även mot den som före honom haft att svara, om och i den omfattning sådant anspråk eljest enligt lag må göras gällande.

Vad i 9 kap. 12 5 är stadgat i fråga om ansvar gälle ock beträf- fande enskilt anspråk.

Om skadestånd på grund av brott som avses i 8 kap. 25 eller brott eller överträdelse som avses i 7 kap. gäller vad som ärföreskrivet i vanlig lag.

13 Kap. Om rättegången i tryckfrihetsmål

Tryckfrihetsmål upptagas av tingsrätt inom vars domkrets läns- styrelse har sitt säte. Förekommer anledning att även annan tingsrätt inom länet skall äga upptaga tryckfrihetsmål, äger regeringen förordna därom.

Till tryckfrihetsmål hänföras mål angående ansvar eller enskilt

15

Tryckfrihetsmål tas upp av den tingsrätt inom vars domkrets läns- styrelsen har sitt säte. Regeringen kan förordna att även någon annan tingsrätt inom länet skall ha behö- righet att ta upp sådana mål.

Som tryckfrihetsmål betraktas ]. mål om ansvar eller skade-

Nuvarande lydelse

anspråk på grund av tryckfrihets- brott så ock ansökningsmål, som avses i 9 5 kap. 5 5. Till tryckfrihets- mål hänföras även mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 3 5. Är fråga om brott enligt sistnämnda paragrafs andra stycke och har den som anskaffat uppgiften eller un- derrättelsen ej offentliggjort denna i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande, skall dock målet handläggas som tryckfrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet skett för offentliggörande i tryckt skrift.

Föreslagen lydelse

stånd på grund av tryckfrihets- brott,

2. mål enligt 10 kap. 5 5 om kon- fiskering.

3. mål om ansvar eller skade- stånd på grund av brott som anges i 7kap. 2—755.

Som tryckfrihetsmål betraktas också mål om påföljd enligt 7 kap. 8 5. Ifråga om handläggningen av sådana mål finns särskilda bestäm- melseri 15 5.

25

I tryckfrihetsmål, vari talan fö- res om ansvar, skall frågan, huru- vida brott föreligger, prövas äv en jury om nio medlemmar, såframt ej parterna å ömse sidor förklara sig vilja utan sådan prövning hän- skjuta målet till rättens avgörande. Frågan, huruvida den tilltalade enligt 8 kap. är ansvarig för skrift, prövas dock alltid enbart av rät- ten. Då jury prövar, huruvida brott föreligger, skall så anses vara fallet, om minst sex jurymän äro ense därom.

I tryckfrihetsmål, vari talan fö- res om ansvar, skall frågan, huru- vida brott föreligger, prövas av en jury om nio medlemmar, såframt ej parterna å ömse sidor förklara sig vilja utan sådan prövning hän- skjuta målet till rättens avgörande. Frågan, huruvida den tilltalade enligt 9 kap. är ansvarig för skrift, prövas dock alltid enbart av rät- ten. ] mål om ansvar på grund av brott som anges i 7 kap. 2— 7 55, skall rätten pröva om den tilltala- de har lämnat den påstådda upp- giften. 1 övrigt skall frågan om ett brott har förövats prövas av jury. Då jury prövar, huruvida brott fö- religger, skall så anses vara fallet, om minst sex jurymän äro ense därom.

Finner juryn att brott icke föreligger, skall den tilltalade frikännas. Har juryn funnit brott föreligga, skall även rätten pröva frågan härom. Är rätten av annan mening än juryn, äger rätten frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under mildare straffbestämmelse än den som juryn tillämpat. Högre rätt, dit talan mot tingsrättens dom fullföljts, äge ej i vidare mån än tingsrätten frångå juryns bedömning.

Nuvarande lydelse

För varje län skola utses jury- män, fördelade itvå grupper med sexton jurymän i första gruppen och åtta jurymän i andra gruppen. Jurymännen i andra gruppen sko- la vara eller hava varit nämnde- män vid allmän underrätt.

.lurymännen utses genom val för en tid av fyra kalenderår.

Valet skall förrättas av lands- tinget i länet eller, då inom länet finnes kommun som ej tillhör lands- tingskommun, av landstinget och kommunfullmäktige i förstnämnda kommun. I Gotlands län förrättas valet av kommunfullmäktige i Got- lands kommun. Skola enligt vad nu sagts jurymännen väljas av mer än en valmyndighet, fördelar länssty- relsen antaletjurymän inom varde- ra gruppen mellan valmyndighe- terna med ledning av folkmäng- den.

Dåjuryman skall väljas, ankom- me på tingsrätten att göra anmälan därom till den som har att föran- stalta om valet.

55

Till jurymän skola utses myndi- ga svenska medborgare, som äro bosatta inom länet. De böra vara kända för omdömesgillhet, själv- ständighet och rättrådighet. Bland jurymännen bör skilda samhälls- grupper och meningsriktningar samt olika delar av länet vara före- trä dda.

Föreslagen lydelse

3?)

I varje län skall detfinnas tjugo- fåzra jurymän, fördelade på två grupper med sexton i den första gruppen och åtta i den andra. Ju- rymännen i den andra gruppen skall vara eller ha varit nämnde— män vid allmän domstol eller all- män förvaltningsdomstol.

45

Jurymännen väljs för en tid av fyra år. Valet förrättas av lands- tinget. Om ett län består av en enda primärkommun, väljs jury- männen av kommunfullmäktige. Om det i länet finns någon primär- kommun som inte tillhör lands- tingskommunen, förrättas valet av landstinget och primärkommunens fullmäktige; länsstyrelsen fördelar antaletjurymän i vardera gruppen mellan landstingskommunen och primärkommunen med ledning av folkmängden.

Valet skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar det tal, vil- ket erhålls, då alla väljandes antal delas med det antal personer valet avser, ökat med 1.

Närmare bestämmelser om val av jurymän meddelas i vanlig lag.

Till jurymän skola utses myndi- ga svenska medborgare, som äro bosatta inom länet. De böra vara kända för omdömesgillhet, själv- ständighet och rättrådighet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

145

Föres i mål om ansvar jämväl talan om enskilt anspråk mot annan än den tilltalade, skola de åtgärder av svarandepart, som avses i 2 5 första stycket, 105 andra stycket och 125 andra stycket, ankomma på den tilltalade.

Då talan utan samband med åtal föres om tryckt skrifts konfiske- ring eller om enskilt anspråk gälle om rättegången i sådant mål vad i 2 och 10— 13 55 är föreskrivet; här frågan huruvida brott föreligger tidigare prövats i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott, skall dock prövning av samma fråga ej ånyo äga rum. 1 ansökningsmål skall den uteslutning av jurymän, som eljest ankommer på parterna, företagas av rätten genom lott- ning.

Då talan utan samband med åtal föres om tryckt skrifts konfiske- ring eller om enskilt anspråk gälle om rättegången i sådant mål vad i 2 och 10— 12 55 är föreskrivet; har frågan huruvida brott föreligger tidigare prövats i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott, skall dock prövning av samma fråga ej ånyo äga rum. 1 ansökningsmål skall den uteslutning av jurymän, som eljest ankommer på parterna, företagas av rätten genom lott- ning.

15 5

I mål om påföljd enligt 7 kap. 8 5 skall frågan huruvida det finns nå- gon grund för påföljd prövas av ju- ry, om inte parterna på båda sidor avstår från detta. Frågorna om in- nehållet i den lämnade uppgiften, huruvida uppgiften har lämnats av den som påstås vara meddelaren och om tystnadspliktens innehåll prövas dock enbart av rätten.

Finner sex eller flera av juryns ledamöter att det finns grund för påföljd, skall detta anses vara ju- ryns utslag. Detta utslag ärinte bin- dande vid den fortsatta handlägg- ningen av målet. Finner fyra eller fler av juryledamöterna att grund för påföljd saknas, skall detta anses vara juryns utslag. Detta utslag är bindande.

När juryprövning har ägt rum, skall målet inte längre betraktas som yttrandefrihetsmål. Detsamma gäller om parterna avstår från jury- prövning.

1 övrigt gäller 2 5 och 3—12 55.

Nuvarande lydelse 15 5

Närmare bestämmelser om rät- tegången i tryckfrihetsmål medde- las i lag.

Äro inom samma län flera tings- rätter, vilka äga upptaga tryckfri- hetsmål, skola de uppgifter, som avses i 4, 6, 8 och 955, fullgöras av den tingsrätt regeringen bestäm- mer.

13 Kap.

Föreslagen lydelse 16 5

Närmare bestämmelser om rät- tegången i tryckfrihetsmål medde- las i lag.

Äro inom samma län flera tings- rätter, vilka äga upptaga tryckfri- hetsmål, skola de uppgifter, som avses i 6, 8 och 955, fullgöras av den tingsrätt regeringen bestäm- mer.

14 Kap.

Om utrikes tryckta skrifter 5 &

Bestämmelserna i 1 kap. 1 5 tredje och fjärde styckena angående meddelande och anskaffande av uppgifter och underrättelser för offent- liggörande i tryckt skrift skall gälla även meddelande för offentliggöran- de i skrift, som tryckes utom riket, samt anskaffande för sådant medde- lande, om ej

1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säker- het;

2. meddelandet innefattar ut- lämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 5första stycket 2 .

2. meddelandet innefattar ut- lämnande veller tillhandahållande som avses i 7 kap. 5 5;

3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.

A'r meddelandet eller anskaffan- det straffbart i angivet hänseende, gäller vad därom stadgat. Mål an- gående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som nu sagts skall handläggas som tryckfrihets- mål, när ej 12 kap. 1 5 andra styc- ket tredje punkten har motsvarande tillämpning. ] fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad i 3 kap. är stadgat; bestämmel- sen i 3 5 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.

Första stycket hindrar inte att den som har anskaffat en uppgift fälls till ansvar eller döms till ersätt- ningskyldighet enligt vanlig lag, om han därigenom har gjort sig skyldig till ett brott mot rikets säkerhet.

Mål om ansvar eller skadestånd på grund av brott enligt första eller andra stycket skall handläggas som tryckfrihetsmål. Om den som har anskaffat en uppgift varken har offentliggjort den i någon tryckt skrift eller meddelat den till någon annan för offentliggörande, skall dock målet handläggas som tryck- frihetsmål endast om det är uppen- bart att han har avsett att uppgiften

Nuvarande lydelse

I övrigt skall i fråga om skrift, som tryckts utom riket och här ut- gives, i tillämpliga delar gälla vad i 1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap. 1,2, 5—7 och 10— 12 55 samt 9— 12 kap. är föreskrivet.

14 Kap.

Föreslagen lydelse

skulle offentliggöras i en tryckt skrift.

I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad i 3 kap. är stadgat; bestämmelsen i 35 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.

I övrigt skall i fråga om skrift, som tryckts utom riket och här ut- gives, i tillämpliga delar gälla vad i 1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap., 9 kap. 1, 2, 5—7 och 10— 12 55 samt 10— 13 kap. är föreskri- vet.

15 Kap.

Allmänna bestämmelser

Då på grund av högre rätts be- slut tryckfrihetsmål, vari jury del- tagit, skall ånyo upptagas inför ju- ry av den rätt som först dömt i målet, gälle om juryns tillsättande vad i 12 kap. 10— 14 55 är stadgat.

1.3. Förslag till

25

Då på grund av högre rätts be- slut tryckfrihetsmål, vari jury del- tagit, skall ånyo upptagas införju- ry av den rätt som först dömt i målet, gälle om juryns tillsättande vad i 13 kap. 10— 14 55 är stadgat.

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att punkt 4 övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen skall upphöra att gälla,

att i 2 kap. skall införas tre nya paragrafer benämnda 14—1655, att i 2 kap. de nuvarande 14—20 55 skall benämnas 17—23 55, att 1 kap. 3 5, 2 kap. 1 och 1255, 8 kap. 18 5 och 13 kap. 8 5 samt den nya 2 kap. 17 5 skall ha nedan angivna lydelse.

] Kap.

Regeringsformen, successions- ordningen och tryckfrihetsförord- ningen är rikets grundlagar.

35

Regeringsformen , successions- ordningen, tryckfrihetsförordning- en och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 Kap.

Varje medborgare —— sin religion.

Beträffande tryckfriheten gäller vad som är föreskrivet i tryckfri- hetsförordningen. I denna finns också bestämmelser om rätt att ta- ga del av allmänna handlingar.

Ifråga om friheten att offentli- gen yttra sig i vissa slag av fram- ställningar finns bestämmelser i ytt- randefrihetsgrundlagen. Beträffan- de tryckfriheten gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförord- ningen. I denna finns också be- stämmelser om rätt att taga del av allmänna handlingar.

125

De fri- och rättigheter som avses i15 1—5 samti6och855 ochi 11 5 andra stycket får, i den ut- sträckning som 13—16 55 medgi- ver, begränsas genom lag eller ge- nom annan författning efter be- myndigande i lag enligt 8 kap. 7 5 första stycket 7 eller 10 5.

De fri- och rättigheter som avses i l 5 l—55amti60ch855ochi 115 andra stycket får, i den utsträck- ning som 13 och 17—19 55 medgi- ver, begränsas genom lag. Efter be- myndigande i lag får de begränsas också genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 7 5 första stycket 7 och 10 5. De fri- och rät- tigheter som anges i 1 5 första styc- ket 3 och 4 får begränsas på detta sätt även under farsoter.

Begränsning som — — — sådan åskådning.

Förslag till — — — om beslutet.

Tredje stycket — — — viss gärning.

Konstitutionsutskottet prövar — — — visst lagförslag. 14 5

Myndigheter och andra allmän- na organ får inte i annat fall än det som anges i 1 7 5 tredje stycket för- handsgranska yttranden som är av- sedda att framföras offentligen. Myndigheter och andra allmänna organ får inte heller på grund av det kända eller väntade innehållet i en

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

framställning förbjuda eller hindra dess offentliggörande.

155

Varje svensk medborgare har gentemot det allmänna rätt att för privat bruk inneha tryckta skrifter, mottagare för eter- eller trådsänd— ning, ljudupptagningar, upptag- ningar av rörliga bilder och appara- tur för inspelning eller återgivning av sådana upptagningar samt and- ra föremål avsedda att ta emot eller återge yttranden riktade till all- mänheten. [ fråga om den som är berövad friheten gäller bestämmel- ser i vanlig lag.

165

145

Mötesfriheten och demonstra- tionsfriheten får begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid samman- komsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att motverka farsot.

När det allmänna stöder verk- samhet för framförande av fram- ställningar till offentligheten, får stödet inte utformas eller fördelas så att någon gynnas eller missgyn- nas på grund av sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat liknande hänseende eller på grund av sina ställningstaganden i särskilda frågor.

175

Förbud mot sammankomster el- ler demonstrationer får utfärdas endast vid krig eller krigsfara eller för att motverka farsot. A nmäl— ningsplikt får dock föreskrivas. Vi- dare får föreskrifter utfärdas som gör det möjligt för en myndighet att meddela bestämmelser om tid och plats för de särskilda demonstratio- nerna eller sammankomsterna samt om ordningen vid dessa.

Det får föreskrivas att myndighet eller annat allmänt organ kan upp- lösa sammankomster eller demon- strationer,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

om de hålls i strid med ett utfär- dat förbud;

om de föranleder allvarlig oord- ning eller avsevärd fara för de när- varande och andra åtgärder har vi- sat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller skydda de närva- rande.

Som villkor för förevisning av upptagningar av rörliga bilder vid allmänna sammankomster får före- skrivas att upptagningarna har granskats i förväg.

I övrigt får mötes- och demon- strationsfriheten inte begränsas.

Föreningsfriheten får — — —- etniskt ursprung.

8 Kap. 185

För att — — — av riksdagsutskott.

Yttrande av lagrådet bör inhäm- tas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 125 första stycket, 17—- 19 55 eller 205 andra stycket eller lag som ändrar eller upphä- ver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 5ellerlag som avsesi 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om lagrå- dets hörande skulle sakna betydel- se på grund av frågans beskaffen- het eller skulle fördröja lagstift- ningsfrågans behandling så att av- sevärt men skulle uppkomma. Fö- reslår regeringen riksdagen att stif- ta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen redovisa

Yttrande av lagrådet bör inhäm- tas innan riksdagen beslutar grundlag om yttrandefriheten eller tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar eller att lämna medde- lande för offentliggörande på något sätt som anges i grundlag om ytt- randefriheten eller tryckfriheten. lag som avses i 2 kap. 125 första stycket, 17— 19 55 eller 20 5 andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kom- munal beskattning, lag som avses 12 eller 3 5 eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskil- da eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle sakna be- tydelse på grund av frågans be- skaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkom- ma. Föreslår regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen

Nuvarande lydelse

skälen härtill. Att lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör ald- rig hinder mot lagens tillämpning.

Föreslagen lydelse

som avses i första meningen och har lagrådets yttrande dessförin- nan inte inhämtats, skall regering- en samtidigt för riksdagen redovi- sa skälen härtill. Att lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämp- ning.

Lagrådets granskning vid tillämpningen. Närmare bestämmelser — — i lag. 13 Kap.

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regering- en, skall fullgöras av annan myn- dighet. Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 5, om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall bör- ja tillämpas.

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regering- en, skall fullgöras av annan myn- dighet. Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 5, om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall bör- ja tillämpas eller att sammankoms- ter eller demonstrationer skall för- bjudas.

Under krig — — ordinarie domare.

2 Våra förslag i korthet

Skyddet för det tryckta ordet enligt tryckfrihetsförordningen (TF) byg- ger på sex grundläggande principer, nämligen censurförbud, etable- ringsfrihet, särskilda regler om ansvarighet för tryckfrihetsbrott, skydd för dem som anskaffar eller tillhandahåller upplysningar för offentlig- görande i tryckt skrift, uttömmande angivande av de gärningar som kan beivras som tryckfrihetsbrott och särskild rättegångsordning för beiv- rande av tryckfrihetsbrott.

Yttrandefrihetsutredningen lägger nu fram förslag som går ut på att i grundlag förstärka och befästa skyddet för yttrandefriheten. Rätten att framföra yttranden med hjälp av medier där yttrandefriheten hittills har saknat ett detaljerat grundlagsskydd föreslås bli säkerställd genom ett regelverk efter TF:s mönster. Det utformas som en särskild, fristående yttrandefrihetsgrundlag som skall gälla vid sidan av TF och i allt väsent- ligt själv ange vad som gäller utan att hänvisa till TF. Det trycka ordet behåller sin ställning enligt TF med förstärkningar i några betydelsefulla avseenden.

Ett allmänt förbud mot censur och en bestämmelse om att det allmän- na skall iaktta neutralitet gentemot olika åsiktsriktningar när stöd ges till offentliga framställningar föreslås bli införda i regeringsformen (RF). I RF införs också bestämmelser till skydd för rätten att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden och regler till skydd för demonstratio- ner och allmänna sammankomster.

Den föreslagna yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) avser yttranden som görs offentliga i vissa av grundlagen angivna uttrycksformer, näm- ligen program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptag- ningar av rörliga bilder samt sådana sceniska framställningar och utställ- ningar som har en utgivare.

YGL bygger på de bärande principerna i TF.

Förbud mot censur

Förbudet mot censur av tryckta skrifter motsvaras i YGL av ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ mot att förhandsgranska yttranden som är avsedda att framföras genom offentliga framställning- ar och mot att på grund av det kända eller väntade innehållet i en framställning förbjuda eller hindra dess offentliggörande. Grundlagen medger dock att vanlig lag föreskriver att upptagningar av rörliga bilder

inte får återges offentligt utan att ha granskats i förväg. Den medger också att vanlig lag förbjuder att sådana upptagningar, utan att tillstånd har lämnats i förväg, sprids till dem som inte har fyllt arton år eller offentligt återges för dem.

Medgivandena öppnar för en förhandsgranskning av filmer och vi- deogram (se nedan).

Etableringsfrihet

Rätten att framställa, importera och sprida ljudupptagningar och upp- tagningar av rörliga bilder grundlagsfästs. Detsamma sker i fråga om trådsändare, mottagare för eter- eller trådsändning och apparatur för inspelning eller återgivning av ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Likaså föreslås att verksamhet för offentligt framförande av yttranden i olika former skall förses med grundlagsskydd. Det gäller sceniska framställningar, sändningar av ljud, bilder eller text till allmän- heten genom tråd, offentlig visning av filmer eller andra upptagningar av rörliga bilder, offenligt uppspelande av ljudupptagningar samt ut- ställningar. Beträffande rätten att etablera verksamhet för sändning av radio- eller TV-program i etern förelås dock inte någon ändring av vad som gäller nu.

Rätten att bedriva verksamhet för trådsändning till allmänheten av ljud, bilder eller text skrivs in i grundlagen. Det innebär att en principiell sändningsfrihet slås fast. Sändningsfriheten hindrar inte att ordnings- regler rörande fördelningen av sändningstid m.m. meddelas genom van- lig lag. Någon grundlagsfäst rätt att anlägga ledningsnät för överföring av yttranden till allmänheten föreslås inte av oss.

Sändningsfriheten kan begränsas i vissa syften. De syftena anges i grundlagen. Sändningsfriheten får begränsas genom vanlig lag om det sker för att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändel- ser eller för att möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt inriktat på våldsframställningar eller pornografis- ka skildringar.

Den första medgivna begränsningen av Sändningsfriheten syftar till att säkra Sveriges Radios (SR) möjligheter att fullgöra sin funktion som public-service-företag, dels genom att tillåta regler som förhindrar att SR genom avtal mellan andra parter utestängs från att sända vissa evene- mang av dagshändelsekaraktär, dels genom att tillåta regler som garan- terar att SR:s rikstäckande programutbud förmedlas också via tråd.

Det andra medgivandet möjliggör regler som tillåter att den som begagnat Sändningsfriheten till att distribuera ett ensidigt utbud av våldsskildringar och pornografi fråntas sin rätt att sända. Meningen är att det skall ske efter prövning i former som ligger nära den yttrandefri- hetsrättsliga processen.

Ensamansvar

Enligt TF är utgivaren för en periodisk skrift ensam ansvarig för tryck- frihetsbrott. På samma sätt skall enligt förslaget obligatoriskt ensaman-

svar för en särskilt utsedd utgivare som regel gälla när yttranden offent- liggörs i de former som omfattas av YGL. Men i fråga om utställningar och sceniska framställningar föreslås en valfrihet. Där skall ensaman- svar gälla bara om den som bedriver verksamheten frivilligt har utsett en särskild person att vara utgivare. Väljer man att inte utse utgivare till en sådan framställning faller den utanför YGL:s skydd. Yttranden i fram- ställningen kan då vara straffbara enligt vanlig lag utan något särskilt medgivande i grundlag.

Meddelarfrihet och anonymitetsskydd

- Ensamansvaret möjliggör enligt TF:s konstruktion skyddet för nyhets- källorna, dvs. reglerna om ansvarsfrihet för meddelare och rätt för upphovsmän och andra medverkande till en framställning i tryckt skrift att förbli anonyma.

Meddelarfriheten innebär enligt TF att uppgifter som är sekretessbe- lagda ändå i betydande omfattning får lämnas till nyhetsförmedlande företag för publicering i tryckt skrift. Samma princip gäller i dag enligt vanlig lag om uppgifter lämnas för publicering i radio eller TV.

Vissa undantag från meddelarfriheten finns. Enligt TF skall ett med- delande, som innefattar något av vissa angivna brott mot rikets säkerhet, bestraffas enligt vanlig lag. Detsamma gäller brott mot förbudet att lämna ut hemliga handlingar och brott mot vissa tystnadsplikter, som numera anges i 16 kap. sekretesslagen (l980:100).

Rätten till anonymitet innebär enligt TF i huvudsak att författare och uppgiftslämnare inte är skyldiga att framträda med sitt namn i tryckt skrift, att fråga om vem som är författare eller uppgiftslämnare till en framställning i en periodisk skrift inte får väckas i mål om tryckfri- hetsbrott, att de som i sin yrkesutövning vid företag för nyhetsförmed- ling eller framställning av tryckta skrifter får vetskap om vem som har författat en framställning eller lämnat ett meddelande är skyldiga att inte röja denne och att myndigheter och andra allmänna organ är förbjudna att forska efter författare och meddelare.

Principerna om meddelarfrihet och anonymitetsskydd föreslås nu bli grundlagsfästa också för de yttrandeformer som omfattas av YGL.

Meddelarfriheten får sin ställning befäst. Grundlagen ställer upp hin- der mot att den inskränks genom vanlig lag. För att en tystnadsplikt skall få upphäva meddelarfriheten beträffande något visst slag av uppgifter skall krävas att detta är uttryckligen medgivet enligt grundlag. Det område där sådana s.k. kvalificerade tystnadsplikter skall få förekomma föreslås bli avgränsat genom detaljerade regler i TF och YGL. Avgräns- ningen överensstämmer inom den offentliga rätten till stora delar med det rättstillstånd som nu råder. Men några ändringar föreslås.

I fråga om brott mot rikets säkerhet föreslås att den nuvarande möj- ligheten att väcka åtal mot andra än offentliga funktionärer för medde- lande eller anskaffande av försvarshemligheter avskaffas. I fråga om personkretsen återförs alltså rättsläget till vad som gällde före brottsbal- kens ikraftträdande 1965.

På skatteområdet ges i förslaget meddelarfriheten större utrymme än

f.n. Den nuvarande oinskränkta sekretessen vid förvaltningsmyndighe- terna inom beskattningsväsendet får lämna plats för en regel som med- ger frihet att lämna meddelande för publicering om det står klart att röjandet kan ske utan att någon part utsätts för men. Vid förvalt- ningsdomstolarna skall meddelarfriheten gälla om det inte kan antas att ett röjande av en uppgift innebär fara för att någon part utsätts för men.

I förvaltningsärenden om omhändertagande eller vård utan samtycke föreslås meddelarfriheten få råda om det inte finns anledning att anta att fara för att någon enskild utsätts för men skall uppkomma om en uppgift röjs. I mål och ärenden hos domstolar och vissa domstolsliknande nämnder skall meddelarfriheten tillåtas slå igenom beträffande uppgif- ter om enskildas personliga förhållanden utan något särskilt förbehåll för fall där skada kan befaras.

Utöver detta medger grundlagsförslaget vissa förskjutningar av med- delarfrihetens omfattning.

Meddelarfriheten sträcks ut till förhållanden mellan enskilda. Den föreslås gälla när en tystnadsplikt åvilar någon i en enskild befattning eller på grund av något annat åtagande. Det innebär att den som lämnar uppgifter för publicering från exempelvis ett företag eller en organisa- tion går fri från påföljder även om han på grund av avtal var bunden av tystnadsplikt. Härigenom öppnas en möjlighet till ökad insyn i och mera genomlysande debatt om verksamheten hos viktiga företag och organi- sationer.

För vissa fall föreslås undantag från meddelarfriheten på det enskilda området. De fallen anges i grundlag. Ett viktigt undantag avser yrkes- hemligheter av teknisk eller kommersiell natur.

Den principiellt nya meddelarfriheten utanför den offentliga rätten följs upp när det gäller anonymitetsskyddet. Det sker genom ett förbud för personer i ledande ställning inom företag och organisationer mot att efterforska den som har lämnat uppgifter i skydd av meddelarfriheten.

Yttrandefrihets- och tryckfrihetsbrott

TF anger uttömmande vilka gärningar som får beivras som tryckfrihets- brott. Också den principen kommer till uttryck i förslaget till yttrande- frihetsgrundlag.

Principen förankras fastare i grundlag än vad som f.n. gäller. Det sker genom att även de tryckfrihetsbrott som nu kan bestraffas som otillåtet offentliggörande enligt ett stadgande i TF (7 kap. 5 5), som i fråga om brottsrekvisiten hänvisar till vanlig lag, beskrivs fullständigt i grundlags- text. Beskrivningarna tas in i TF och i YGL.

Genom att de brott som får bestraffas enligt vanlig lag beskrivs full- ständigt i grundlag uppnås en konsekvent genomförd s.k. dubbel täck- ning. Den innebär att det straffbara området väl kan inskränkas genom lagstiftningsbeslut i vanlig ordning men inte utvidgas utan att grundligs- ändring genomförs.

I frågan vilka gärningar som skall kunna bestraffas som yttrandefri- hetsbrott har vi enligt våra direktiv haft att väsentligen utgå från gällande rättsläge. På två punkter har vi dock fått anledning att närmare behandla

omfattningen av det straffbara området.

Den första gäller beskrivningen av brottet hets mot folkgrupp. Vi föreslår där en ändring av lagtexten. Den är avsedd att åstadkomma en precisering av det straffbara området. Den nya brottsbeskrivningen för- enas med en föreskrift om prövning av försvarligheten i yttranden som uttrycker missaktning för en folkgrupp eller någon annan liknande grupp av personer.

Den andra punkten gäller pornografi och våldsframställningar. Vi föreslår att det nuvarande s.k. extremvåldsförbudet i lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag skärps i vissa avseenden. Så sänks t.ex. tröskeln för ingripanden mot skildringar av sexuellt våld. Överträdelser av förbudet skall bestraffas som yttrandefrihetsbrott. Brottet skall benämnas olaga våldsskildring. Utöver vad som ligger i detta föreslås inte någon skärpning av krimina- liseringen av pornografi.

TFinnehålleri 1 kap. 45 den s.k. instruktionen — ett särskild påbud om den anda i vilken förordningen skall tillämpas. Därav framgår bl.a. att tryckfrihetens roll som grundval för ett fritt samhällsskick alltid bör hållas i åtanke. I betänkandet föreslås att det förhållningssättet skall iakttas i vanliga brottmål lika väl som i tryckfrihetsmål och mål enligt YGL. De allmänna domstolarna får därmed ett uttryckligt stöd för att ta hänsyn till yttrandefrihetens och informationsfrihetens intressen, när de prövar frågor om ansvar för brott där det framgår av omständigheterna att gärningsmannen har handlat i syfte att främja sådana värden.

Rättegången

Rättegångsordningen för tryckfrihetsmål, med tillgång till jury, lämnas i vårt förslag i huvudsak oförändrad. Vi föreslår endast den ändringen att jurymännen skall väljas proportionellt. Samma rättegångsordning föreslås för mål enligt YGL. Beträffande mål om sanktioner mot åsido- sättanden av tystnadsplikter utanför den offentliga rätten föreslås dock att de särskilda yttrandefrihetsrättsliga rättegångsreglerna skall gälla endast i fråga om juryns medverkan. I övrigt skall sådana mål behandlas enligt vanliga rättegångsregler.

Enligt TF åligger det justitiekanslern att vaka över att gränserna för tryckfriheten inte överskrids. Den tillsynsplikten, som synes sakna ett självständigt innehåll, tas bort i förslaget. JK behåller uppgiften att ensam vara åklagare i tryckfrihetsmål och får motsvarande uppgift i mål enligt YGL. Möjligheterna enligt TF att genom vanlig lag överlämna åt andra åklagare att besluta om användning av tvångsmedel slopas.

Reklamen och yttrandefriheten

Förhållandet mellan reklam och yttrandefrihet regleras. Reklam kan innehålla både ett opinionsbildande och ett avsättningsfrämjande mo- ment. All reklam skall därför falla under grundlagens skydd. Men grundlagen skall inte hindra att det genom vanlig lag meddelas föreskrif-

ter för näringsidkare om innehållet i och utformningen av yttranden i näringsverksamhet.

Med yttranden i näringsverksamhet menas varje yttrande av en nä- ringsidkare vilket syftar till att främja avsättningen eller anskaffandet av varor, tjänster och andra nyttigheter som tillhandahålls eller efterfrågas i verksamheten. Föreskrifter om sådana yttranden får meddelas i syfte att skydda konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen, att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa eller att skydda enskilda individers namn eller bild. .

För att tillgodose dessa syften får vidare genom vanlig lag föreskrivas att näringsidkare skall vara skyldiga att rätta felaktiga eller vilseledande uppgifter som har lämnats i deras näringsverksamhet. I syfte att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa får också i vanlig lag förbjudas viss reklam.

Enligt det system som föreslås kan ett yttrande komma att prövas både enligt brottsbestämmelserna i grundlagarna och enligt de regler i vanlig lag om yttranden i näringsverksamhet som får förekomma enligt grund- lagarna. För tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott svarar utgivaren eller den som i hans ställe bär ensamansvaret. Sanktioner enligt de lagar som kan gälla om yttranden i näringsverksamhet, dvs. närmast den mark- nadsrättsliga lagstiftningen, får riktas mot den som är ansvarig enligt vad som följer av dessa lagar. YGL innehåller en regel som medger att de nu gällande restriktioner— na för reklam i program i eter— eller trådsändningar kan upprätthållas med stöd av vanlig lag.

Integritetsskydd

Enligt brottsbalken får en åklagare väcka åtal för ärekränkningsbrott bara om det av särskilda skäl finns påkallat ur allmän synpunkt. För att skyddet för den enskildes integritet skall stärkas, bör enligt vår mening det allmänna åläggas en vidare åtalsplikt. Det skall räcka med att åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Förhandsgranskning av filmer och videogram

Den nuvarande filmcensuren vid offentlig visning för vuxna omvandlas. Förhandsgranskningen blir kvar men förenas inte med någon möjlighet för biografbyrån att förbjuda visning. Biografbyråns uppgift blir att avge ett utlåtande i frågan om en framställning innefattar olaga våldsskild- ring. Om byrån finner att så är fallet, kan filmen eller videogrammet ändå visas. Frågan om ett brott har begåtts genom visningen får prövas i efterhand av domstol i yttrandefrihetsrättslig ordning om justitiekans- lern finner skäl att väcka åtal.

Syftet med förhandsgranskningen är att förbudet mot olaga vålds- skildring skall bli verkningsfullt. I samma syfte åläggs biografbyrån att övervaka marknaden av filmer och videogram som är avsedda för till- handahållande på annat sätt än genom offentlig visning.

Beträffande den underåriga publiken har vi inte funnit någon anled-

ning att frångå den i direktiven gjorda bedömningen att den förhands- granskning som gäller offentlig visning för barn bör behållas. Den förhandsgranskningen skall som hittills vara förenad med möjlighet att utfärda förbud mot visning. Den skall vidare utsträckas till att gälla också uthyrning och försäljning.

Vårt förslag innebär att YGL skall medge att det i vanlig lag föreskrivs förbud att utan i förväg lämnat tillstånd sprida upptagningar av rörliga bilder till dem som inte har fyllt arton år eller offentligen återge sådana upptagningar för dem. Den regeln gäller både filmer och videogram. Det skydd mot skadlig påverkan som förhandsgranskningen skall ge sträcks ut till att omfatta också dem som är äldre än femton år men ännu inte har fyllt arton år.

Reservationer m.m.

Ledamoten Per Unckel har reserverat sig i följande avseenden: Han anser att utredningen hade bort föreslå ett system för etersänd radio och TV som bringat radio och TV så nära de etableringsprinciper som föreslås gälla för andra medier som möjligt. Han vänder sig mot vad kommittén föreslår om möjlighet att genom vanlig lag förbjuda reklam i radio och TV. Han anser inte att utredningens förslag om meddelarfri- het utanför den offentliga rätten bör genomföras. Han föreslår slutligen en annan lydelse av bestämmelsen om olaga våldsskildring.

Ledamöterna Anders Ehnmark, Anders Ljunggren och Per Unckel har reserverat sig mot förslaget att införa en ny åldersgräns på 18 år vid förhandsgranskning av film.

Ett särskilt yttrande i frågan om det tryckta ordet och yttranden i andra former borde skyddas genom en enda yttrandefrihetsgrundlag har avgivits av ledamöterna Bertil Fiskesjö och Anders Ljunggren samt Torbjörn Vallinder, en av kommitténs sakkunniga, och Jan Gehlin, en av dess experter. De anser att det skulle vara att föredraga att skyddet för yttrandefriheten sammanfördes i en sammanhållen yttrandefrihets- grundlag.

Ledamoten Lisa Mattson har avgivit ett särskilt yttrande angående frågan om en yttersta gräns för pornografiska framställningar.

Anders Ehnmark har avgivit ett särskilt yttrande om filmcensuren. Torbjörn Vallinder har avgivit ett särskilt yttrande om filmcensuren. Han anser att någon förhandsgranskning av filmer för vuxna inte bör få förekomma.

3 Inledning

Under årtiondena efter andra världskriget har den svenska statsförfatt- ningen med ursprung i 1809 års statsvälvning varit föremål för en omfat- tande översyn. Syftet har inte bara varit att anpassa de ålderstigna konstitutionella bestämmelserna till det moderna samhället. Det har också varit att befästa och utveckla folkstyret. Som ett betydelsefullt led i denna strävan har ingått arbetet på att förstärka de medborgerliga fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen (RF), som trädde i kraft den 1 januari l975, var en milstolpe i det arbetet men utgjorde inte dess slutpunkt. .

Bland de medborgerliga fri- och rättigheterna intar yttrandefriheten en central ställning. Den befinner sig dock ständigt i ett utsatt läge. Den kan oförutsett bli hotad på ett avsnitt genom ett tillfälligt men starkt missnöje med det sätt på vilket den utnyttjas. Men hotet kan också ha en vidare inriktning och större varaktighet. Det kan komma från dem som finner att yttrandefriheten sätter rådande maktförhållanden i fara. Rät- ten att yttra sig offentligt måste därför vara försedd med starka skydds- anordningar mot tänkta angrepp.

I vårt land har man länge varit uppmärksam på hur viktigt det är att yttrandefriheten har ett lagstadgat skydd, som inte består enbart av välklingande men till intet förpliktande viljeförklaringar. Man har med- vetet etablerat konkreta spärrar mot olika slag av ingrepp. Sedan 1766 har den yttrandefrihet, som utövas i tryck, reglerats i en särskild grund- lag — tryckfrihetsförordningen (TF) dock utan att tryckfriheten kan sägas ha förblivit obruten hela tiden. Alltsedan 1809 har grundlagsreg- leringen inneburit ett bestående skydd för tryckfriheten, låt vara att skyddets omfattning och styrka har varierat. Den TF som gäller i dag började tillämpas år 1950.

Särskilt den tekniska utvecklingen har lett fram till att också andra uttrycksformer har fått en växande betydelse för åsiktsbildning, upplys- ning och konstnärlig gestaltning. Det är inte rimligt att den som använ- der sig av någon av de uttrycksformerna skall ha sämre rättslig trygghet än den som arbetar med det tryckta ordet. Skyddet enligt TF bör utsträc- kas till de andra uttrycksformerna utan att det försvagas för de tryckta skrifternas del.

Det var mot den bakgrunden som vi fick vårt uppdrag. En närmare redogörelse finns i våra direktiv (Dir 1977271), bilaga 1.

Vad uppdraget beträffar bör det nämnas att regeringen har

]) genom beslut den 14 juni 1979 överlämnat riksdagsskrivelsen l978/79z318 jämte KU:s betänkande l978/79:34 med anledning av motionen l978/79:1687 angående TF:s regler om anonymitetsskydd till oss samt till tvångsmedelskommittén (Ju l978:06) och utredningen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen för beaktande under vårt, kommitténs och utredningens fortsatta arbete,

2) genom beslut den 20 mars 1980 överlämnat riksdagsskrivelsen 1979/80:179 jämte KUzs betänkande 1979/80:37 med anledning av propositionen 1979/802 med förslag till sekretesslag m.m. till oss för beaktande under vårt fortsatta arbete,

3) genom beslut den 26 februari 1981 överlämnat integritets- skyddskommitténs betänkande (SOU 1980:8) Privatlivets fred jämte remissyttrandena över detta till oss för att beaktas vid uppdragets full- görande,

4) genom beslut den 6 maj 1982 överlämnat riksdagsskrivelserna 1981/82:22] och 222 jämte betänkandena KU 1981/82:24 och JuU 1981/82:41 med anledning av prop. 1981/82:58 om ändring i TF och brottsbalken (hets mot folkgrupp m.m.) jämte motioner till oss såvitt skrivelserna rör fortsatta överväganden angående utformningen av straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp.

När det gäller den under ] redovisade riksdagsskrivelsen har vi i en skrivelse till tvångsmedelskommittén och utredningen om säkerhetsåt- gärder m.m. i skatteprocessen anfört: ”Yttrandefrihetsutredningen har gjort den bedömningen att det i motionen behandlade problemet har anförtrotts tvångsmedelskommittén. Det har också ett samband med frågan om s.k. överskottsinformation vid användningen av processuella tvångsmedel, en fråga som helt faller inom tvångsmedelskommitténs arbetsområde. Yttrandefrihetsutredningen kommer därför inte att ta upp ämnet vidare i sitt arbete på ett förslag till yttrandefrihetsgrundlag.” Under det fortsatta arbetet har vi dock dryftat ett uppslag på hur proble- met skulle kunna lösas (se under 4.4.2).

1 det under 2 nämnda KU-betänkandet (s. 19) hänvisade utskottet till att vi hade att överväga lagregler på meddelarfrihetens område, varefter utskottet fortsatte: ”Utskottet förutsätter, att utredningen därvid kom- mer att göra en noggrann genomgång av de enskilda sekretess- bestämmelsernas förhållande till meddelarfriheten. Detta bör ges rege- ringen till känna.” Riksdagen biföll vad utskottet hemställt på denna punkt. Vi tar upp ämnet i avsnitt 4.4.3.

Frågan om ett förstärkt skydd för privatlivet behandlar vi i avsnitt 6. De nuvarande straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp (7 kap. 4 5 8 TF och [6 kap. 8 & brottsbalken) beskriver brottet bl.a. som ”hot mot eller missaktning för” en viss grupp av personer. I sitt nyss under 4 angivna betänkande anförde JuU (s. 7): ”Som tidigare har sagts har utskottet dock sympati för önskemålet att ta bort ordet missaktning ur lagtexten. Utskottet anser därför att frågan om lagrummets utformning i detta avseende bör övervägas närmare, lämpligen av yttrandefrihets- utredningen. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening." KU redovisade i huvudsak samma inställning. Riksdagen biföll vad utskottet hemställt på denna punkt. Vi behandlar

frågan under 4.5.4.

I september 1978 presenterade vi betänkandet (Ds Ju 1978:8) Barn- pornografi med förslag till förbud i TF och brottsbalken mot barnpor- nografiska bilder. Förslaget ledde till lagstiftning, som trädde i kraft den ljanuari 1980.

I augusti 1979 överlämnade vi betänkandet (SOU 1979:49) Grund- lagsskyddad yttrandefrihet —— yttrandefrihetsutredningen inbjuder till debatt. Det utgjorde avslutningen på den första etappen av vårt arbete med huvuduppgiften ”att få till stånd en omfattande grundlagsreglering av yttrandefriheten utformad efter mönster av TF”. Som titeln antydde var betänkandet avsett att tjäna som ett underlag och en utgångspunkt för en bred diskussion om yttrandefrihetens rättsliga villkor.

I debattbetänkandet redovisade vi en kartläggning av andra uttrycks- former än tryckt skrift. Den avsåg gällande rättslig reglering, använd- ningsområden, ekonomiska förutsättningar etc. Vi klargjorde i betän- kandet vår grundläggande syn på yttrandefrihetens villkor. Vidare över- vägde vi preliminärt och diskussionsvis möjligheterna att överföra TF:s principer till de andra uttrycksformerna.

För att illustrera våra tankegångar om hur grundlagsregleringen skulle kunna utformas upprättade vi två skisser till yttrandefrihetsgrundlag. Den ena skiss A innehöll regler om både tryckta skrifter och andra uttrycksformer; den var alltså ett försök att vidga TF till att bli en enhetlig sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag Den andra skiss B avsåg bara de nytillkommande uttrycksformerna men inte tryckta skrif- ter; den anslöt till bestämmelserna i TF och skulle alltså gälla jämsides med denna.

Betänkandet innehöll också en bilaga med två studier författade av universitetslektorn Torbjörn Vallinder, en av de sakkunniga i utredning- en. Den ena studien innehöll en historisk granskning av den svenska tryckfrihetsjuryn 1815— 1949, den andra var en redogörelse för juryde- batt och juryforskning i Storbritannien och Förenta staterna.

Debattbetänkandet remissbehandlades. Remissvaren finns samman- ställda i departementspromemorian (Ds Ju 198015) Remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1979149) Grund- lagsskyddad yttrandefrihet.

Remissutfallet blev övervägande positivt. Med ledning av det har vi arbetat vidare. Vi lägger nu fram ett slutligt förslag till grundlagsregle- ring av yttrandefriheten. Dessutom föreslår vi vissa ändringar i RF.

I debattbetänkandet lämnade vi några frågor åt sidan tills vidare, t.ex. dem som avser reklamens ställning, en eventuell utvidgning av det straffbara området i fråga om pornografi och våldsframställningar samt yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda. Vi har tagit upp dem till behandling i detta betänkande.

Under arbetet har vi samrått med andra kommittéer, bl.a. jämställd- hetskommittén (Ju 1976:08), videogramutredningen (U l977:05), närra- diokommittén (U l978:11), informationsteknologiutredningen (U l978:12), radiorättskommittén (U l979:05) och massmediekommittén (U l982:07). Vi har också haft överläggningar med t.ex. konsumentom- budsmannen, statens biografbyrå, statens filmgranskningsråd, telever-

ket, Sveriges Radio AB, pedagogiska institutionen vid Stockholms uni- versitet, Journalisthögskolan i Stockholm, Stiftelsen Svenska Filminsti- tutet, Sveriges Biografägareförbund, Sveriges Videoproducenters fören- ing, Föreningen Sveriges Filmproducenter, Sveriges Filmuthyrarefören- ing, Allmänhetens Pressombudsman och Riksförbundet för sexuell upp- lysning.

Vi har vid ett besök i Köpenhamn haft överläggningar med företrä— dare för det danska justitieministeriet och den danska filmcensuren inom kulturministeriet samt med lektor Berl Kutchinsky vid Kriminalis- tisk institut, Köpenhamns Universitet. Kutchinsky har bedrivit omfat- tande vetenskapliga undersökningar om sambandet mellan sexual- brottslighet och pornografi i Danmark.

På vån uppdrag har professor Eckart Köhlhorn, Stockholm, i en studie benämnd ”Sexualbrottsminskning, samhällsförändringar och pornografi" utfört en särskild granskning av Kutchinskys undersöknin- gar. I samband därmed har Kiihlhorn också belyst de svenska förhållan- dena på området. Kutchinsky har i en skrivelse gjort vissa erinringar mot Kiihlhorns slutsatser.

Med hjälp av Föreningen Svenska Masskommunikationsforskare har vi i en enkät hos ett antal svenska vetenskapsmän sökt klarlägga det aktuella forskningsläget när det gäller pornografiska framställningars och våldsframställningarnas påverkanseffekter.

Vi har vidare mottagit ett stort antal skrivelser från olika myndigheter, organisationer och enskilda personer i frågor som har anknytning till vårt utredningsuppdrag. Bland annat har vi från allmänheten mottagit en mycket stor mängd opinionsyttringar mot det s.k. videovåldet.

Slutligen har vi jämsides med vårt huvudsakliga arbete besvarat ett flertal remisser. Bland dem kan följande nämnas:

]) Betänkandet (SOU l978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. 2) Rapporten Barn och kultur. 3) Ett av Unescos sekretariat utarbetet förslag till massmediedeklara- tion.

4) Domstolsverkets utredning om rättslig reglering av enskilds band- inspelning vid rättegång m.m.

5) Betänkandet (Ds Ju 197926) Översyn av spioneribrottet m.m. 6) Betänkandet (Rapport från kulturrådet 197911) Fonogrammen i kulturpolitiken.

7) Betänkandet (NU A 197914) Nordisk radio och television via satel- lit

8) Betänkandet (SOU 1980:8) Privatlivets fred. 9) Betänkandet (SOU 1980131) Offentlighetsprincipen och ADB. 10) Betänkandet (Ds U 1980:12) Radiosända dagstidningar. 11) Betänkandet (SOU 1981119) Översyn av radiolagen. 12) Betänkandet (SOU 1981:38) Om hets mot folkgrupp. 13) Betänkandet (SOU 1981:45) Nya Medier text—TV, teledata. 14) Betänkandet (SOU 1981155) Video. 15) Betänkandet (Ds Ju 1981:22) Hemlig avlyssning m.m. 16) Betänkandet (SOU l982:8) Videoreklamfrågan. 17) Betänkandet (DsU l982:9) Videorättigheterna till TV—program-

men. Förslag till viss lagstiftning.

18) Betänkandet (SOU l982:61) Våldtäkt och andra sexuella över- grepp.

Vi redovisar nu våra slutliga överväganden om och förslag till en grundlagsreglering av yttrandefriheten efter mönster av TF. Vi föreslår att TF skall behållas med vissa av oss förordade förstärkningar av tryckfrihetsskyddet samt att reglerna om andra uttrycksformer samlas i en jämsides med TF gällande, fristående yttrandefrihetsgrundlag. Men vi visar också hur en sammanhållen grundlag för både tryckta skrifter och andra uttrycksformer skulle kunna utformas. Det sker i bilaga 2. Dessutom föreslår vi vissa ändringar i RF.

4 Överväganden om en grundlagsreglering av yttrandefriheten efter mönster av TF

4.1. Allmänna synpunkter på yttrandefriheten och på regleringens utformning

4 . I. I Yttrandefrihetens villkor'

Man tänker mest på yttrandefriheten och känner starkast för den när man erövrar den eller har förlorat den. När man har den uppfattas den som självklar och sysselsätter inte särskilt mycket vare sig tanke eller känsla.

Men det är då som man har möjligheterna att trygga yttrandefriheten och vidareutveckla skyddet för den. Det är också då som man riskerar att brista i vaksamhet inför sådana förskjutningar i tänkesätt, paragrafer eller praxis som kan försvaga den.

Det brukar sägas att yttrandefriheten —— liksom andra friheter har sitt fäste i medborgarnas sinnen. Man kan då syfta på att den bärs upp av en gammal folklig frihetstradition. Man kan också ta fasta på iaktta- gelsen att vårt anspråk på ordets frihet går tillbaka på en värdering som vi uppfattar som allmängiltig, även om den liksom andra värderingar är personligt grundad.

Fästpunkterna kan variera. Värderingen kan vara baserad på före- ställningen om en naturrätt. Den kan utgöra ett centralt inslag i ett tänkt samhällskontrakt eller med andra ord — den överenskommelse om samhällets grunddrag vi som fria och rationella parter antas komma fram till om vi startade från scratch. Den kan vara en av några få yttersta värderingar som omfattas intuitivt eller efter noggrant övervägande och som tillsammans bildar ett förhållningssätt. Och den kan vara uttryck för en religiöst eller humanistiskt betingad respekt för varje människas värdighet och inre suveränitet.

Omedelbart givet värde

Gemensamt för dessa skilda — men inte sällan delvis kombinerade synsätt blir att yttrandefriheten upplevs som ett omedelbart givet värde, som inte skapas men väl kan säkerställas via lag. I alla händelser känner man sig fri att betrakta den så. Det får konsekvenser.

Yttrandefriheten framstår inte som något medgivande från en mer eller mindre entusiastisk överhet, som väl- eller motvilligt har upplåtit ett

'Avsnittet har tidigare publicerats i betänkan- det (SOU 1979:49) Grundlagsskyddad ytt- randefrihet.

noga avgränsat område för dess utövande och förväntas justera gränser- na beroende på hur medborgarna handskas med gåvan. Snarare upplevs den som en rättighet som medborgarna tillerkänner —— eller erkänner hos —— varann, att utövas ute på det öppna fältet i ett möte mellan åsikts- och smakriktningar.

Det som kräver motiveringar blir då inte yttrandefriheten utan in- grepp i den. Detta till trots är det vanligt med fylliga motiveringar för yttrandefriheten, som om det vore nödvändigt att bevisa att den har sina förtjänster.

Mycket brukar exempelvis skrivas om dess oumbärlighet för ett demo- kratiskt samhällsskick. Den är oumbärlig för demokratin. Och det är minst av allt någon likgiltig fråga hur man bäst skall främja en vital och mångskiftande demokratisk debatt, byggd på en allsidig och oförskräckt information. Men vi har inte yttrandefriheten för att kunna ha fungeran- de politiska friheter. Man måste vara uppmärksam på risken för att detaljerade motiveringar för yttrandefriheten kan skrivas om till lika detaljerade förbehåll för den.

Vården i konflikt

Ingen frihet är dock villkorslös. På några områden möter också yttran- defriheten motstridande intressen av hög dignitet. Vi får en värdekon- flikt. Det kan gälla skyddet av personlig integritet eller hänsynen till rikets säkerhet och därmed ytterst det fria samhällets bestånd. TF ger regler för hur sådana preciserade konflikter kan lösas på ett preciserat sätt.

De reglerna har inte som något primärt syfte att ge prejudikat för lösningen av kommande liknande konflikter. Detta beklagas ibland. Men ett prejudikatstänkande ligger nära det gränstänkande som tidigare har berörts. Det är inte i yttrandefrihetens intresse att man bygger upp en med tiden alltmer omfattande rättspraxis. Beroende av i vilken riktning en sådan utvecklas kan den leda till försagdhet eller hänsynslöshet i användningen av ordet, samtidigt som det självständiga ansvaret för hur det handhas reduceras till förmån för juridisk rådgivning.

En processuell ordning som medförde en vidsträcktare prejudikat- bildning skulle kunna leda till att den samhällskritiska granskningen och debatten förlorade i utrymme. Den skulle inte fördenskull garantera någon ökad varsamhet i den publicistiska hanteringen av människor.

Detta hindrar inte att det finns skäl att undersöka om man på andra vägar kan förstärka integritetsskyddet. Kanske går det att minska det motlut som nu avhåller åtskilliga av dem som känner sig förfördelade från att försöka få sin sak rättsligt prövad. Det är värt en ansträngning.

Rätten till konflikt

I en annan mening skall lagen säkerställa rätten till en fri kraftmätning mellan värden i konflikt. lngen åskådning kan där göra anspråk på fridlysning. Man har aldrig så rätt att man har rätt att tysta andra. Åsikter kan utmana vedertagna föreställningar hos en majoritet och

alltså hota en rådande värdegemenskap. De kan av enskilda människor upplevas som kränkningar av djupt kända värderingar. Det är därför en stående frestelse att söka förbjuda bort uppfattningar som man starkt ogillar, i stället för att möta dem med den egna övertygelsen. Men man riskerar då just det man vill försvara. Yttrandefriheten är allas eller ingens.

Medierna och mångfalden Är yttrandefriheten en personlig rättighet, så är de praktiska möjlighe- terna att göra ett effektivt bruk av den ojämnt fördelade. Instrumenten är inte enkelt ”delbara”.

De som förfogar över dem har en rätt att låta dem tjäna en övertygelse. Men på dem som förvaltar de tunga instrumenten vilar också ett särskilt ansvar. De har en förpliktelse att främja mångfalden och kvaliteten hos informationen och debatten. När stat eller kommun går in med stöd skall syftet vara detsamma. Det får inte vara att söka styra yttrandenas sakliga innehåll.

Medierna måste stå öppna för de åskådningar och intressen som har formerat sig i folkrörelser, partier, organisationer och opinionsgrupper. Kraftmätningen mellan dem är en avgörande etapp på vägen till beslut i en demokrati. I den viktiga meningen kan debatten även sägas fylla en representativ funktion. Alla meningsriktningar har ett legitimt krav på att komma till tals. Medierna har ett ansvar för att det också sker. Samma ansvar präglar statens och kommunernas kultur— och mediepolitik.

Men ansvaret sträcker sig längre än så. Debattens idé är inte att vara representativ. Politiska beslut skall vara representativa —- argument skall vara relevanta. Udda iakttagelser och nya tankar favoriseras inte i en samhällsdebatt som mäter tyngden bakom argumenten men inte tyngden i dem. I och mellan åsiktsgrupperingarna behöver vi oroarna och de andliga uppfinnarna.

Räcker TF?

Av alla våra uttrycksformer är det alltjämt bara det tryckta ordet som har ett väl utvecklat grundlagsskydd genom TF. I övrigt består grundlags- skyddet för yttrandefriheten endast av vissa allmänt hållna bestämmel- ser i RF. Den skillnaden i villkoren ter sig som en eftersläpning. Det är naturligt att undersöka om inte det skydd som ges det tryckta ordet kan utsträckas till att omfatta också andra offentliga yttranden.

Indirekt har dock TF kommit att erbjuda ett visst skydd även åt andra uttrycksformer. Det är t.ex. meningslöst att förbjuda uppförande av en teaterpjäs, om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck. De vär- deringar som har kommit till uttryck i TF kan också påverka myn- digheterna i deras inställning till andra uttrycksformer. TF tjänstgör med andra ord som ett slags paraply.

Det har gjorts gällande att en utvidgning av grundlagsskyddet till flera uttrycksformer skulle kunna leda till att det försvagades. En sådan försvagning riskerar man alldeles tydligt om man driver kravet på enhet-

lighet till priset av bärande principer i TF. Man åstadkommer då ett bräckligare skydd för det tryckta ordet, med verkningar över hela yttran- defrihetsområdet.

Om det visar sig att skyddet kan utvidgas utan en sådan uttunning vad finns då kvar bakom farhågorna? Kanske en vag föreställning om att andra mindre fast etablerade uttrycksformer tolereras i hägnet av TF och att toleransnivån skulle kunna sänkas rakt över om det tryckta ordet förlorade sin särställning som ensamt grundlagsreglerat.

Ett visst stöd har denna föreställning i att nya uttrycksformer ibland möts med misstänksamhet. Kommer de inte att missbrukas, behövs de verkligen, blir inte informationstrycket för besvärande den sortens frågor är inte ovanliga.

Från yttrandefrihetssynpunkt är frågorna fel ställda. Den grundläg- gande regeln är att missbruk skall — vid sidan av självsanerande verk- samhet — definieras i brottsbeskrivningar och först i efterhand beivras i rättsligt reglerad ordning. Det är inte valet av uttrycksform som skall bestämma rätten att uttrycka sig. Kvantitativa begränsningar leder lätt över i kvalitativa restriktioner; omtanke blir förmynderi.

Försöket bör göras

Vår slutsats är att man bör göra ett allvarligt försök att skapa ett grund- lagsskydd enligt TF:s mönster för alla offentliga yttranden. Möjligheter- na är givetvis störreju fastare uttrycksformerna är. Omvänt är de mindre — och behovet av ett utbyggt grundlagsskydd likaså när yttrandena har karaktären av improvisation eller engångsföreteelse.

Yttrandefriheten måste alltid värnas i lugna tider såväl som i oroliga. Men det är i de extrema lägena och de obestämda mellanlägena som det är särskilt viktigt att förutsättningarna att försvara yttrandefri- heten finns. Lagen är ett i tiden framskjutet försvar mot tänkta ingrepp i tänkta situationer. Det är framför allt i det perspektivet som utredning- en ser uppgiften att så långt möjligt i sak förbättra yttrandefrihetens villkor och till formen befästa dem i grundlag.

4.1.2. Den odelbara yttrandefriheten

Det öppna samhällets mest lyckade paradox är lagstiftarnas ambition att sätta genomtänkta spärrar för sina egna möjligheter att ge sig på med- borgarnas fri- och rättigheter. Sverige är ett av de länder där den para- doxen har drivits längst.

Bakom finns insikten att ett fritt samhälle inte kan förlita sig på enbart den goda viljan hos de människor som från tid till annan har beslutsan- svaret. Det måste söka sin trygghet även i institutionella arrangemang, som ger rådrum och tvingar till eftertanke, som bär genom påfrestningar och bryggar över svackor i det demokratiska engagemanget.

Till de arrangemangen hör de grundlagsregler som skall säkra yttran- defriheten, i regeringsformen (RF) definierad som friheten att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Men de bestämmelser som finns i RF är allmänt

hållna och lämnar ett utrymme för skönsmässiga bedömningar. Det är bara när friheten utövas i skrift som den har ett detaljerat grundlags- skydd i tryckfrihetsförordningen (TF). Det tryckta ordet är alltså rättsligt sett det privilegierade ordet.

Det tryckta ordet blev tidigt det främsta instrumentet för dem som ville förändra samhället. Med dess hjälp kunde det offentliga samtalet vidgas och nya grupper mobiliseras för reformer. Tillkom så under frihetstiden de yngre mössornas passion för publicitet och deras delvis taktiskt betingade intresse för att öppna de offentliga arkiven. Deras entusiasm för den öppna redovisningen kan ha svalnat med deras egen ankomst till makten. Men utfästelserna fanns där. Vi fick den första tryckfrihetsför- ordningen 1766.

Paraplyet räcker inte De bärande TF-principerna sattes tidvis ur spel under följande attacker från makthavare vilkas enda bärande princip var att det tryckta ordet borde noga kontrolleras. De har ändå i det längre perspektivet kunnat försvaras med framgång. Och TF har — som vi redan har konstaterat (se 4.1.1) —- också tjänstgjort som ett slags paraply för andra uttrycksformer.

Kvar står att dessa alltså i viss mening lånar sitt skydd, att deras villkor långa stycken är i sak sämre och att villkoren är till formen osäkrare. Detta kräver en principiell motivering. Någon hållbar sådan motivering har vi inte kunnat finna.

Enhetlighetens dubbla risk

Däremot har det från början stått klart för oss att man riskerar en försvagning av skyddet över hela yttrandefrihetsområdet om man driver kravet på enhetliga regler till priset av en försämring av de villkor som nu gäller för det tryckta ordet. Vi anser oss kunna hävda att vi inte har tagit den risken. Det tryckta ordets särställning som ensam uttrycksform detaljreglerad i grundlag försvinner, men dess ställning rubbas inte. Det bör observeras att ett långt drivet krav på enhetlighet som förutsättning för grundlagsreglering kan få en annan konsekvens som inte heller är önskvärd, den nämligen att man avstår från att ge andra uttrycksformer bästa möjliga skydd inför upptäckten att man inte i alla avseenden kan ge dem samma skydd som det tryckta ordet. Det förhål- landet att de skilda uttrycksformerna kan ha varierande förutsättningar motiverar inte att de förvägras ett detaljerat grundlagsskydd. Däremot motiverar det att skyddet anpassas till deras förutsättningar. Vårt arbete har haft den inriktningen, med konsekvent uppmärksamhet även på det

tryckta ordets villkor. Möjlig och angelägen

Under arbetets gång har vi blivit övertygade om att det är möjligt att efter TF:s mönster radikalt förbättra skyddet för den offentliga yttrandefri- heten och att detta kan ske utan någon uttunning av tryckfriheten. Förbättringen är inte bara möjlig den är angelägen.

Den bedömningen dominerade också de remissyttranden som gjordes i anslutning till debattbetänkandet. Där fanns många synpunkter och påpekanden av värde för det fortsatta arbetet. I huvudfrågan gav remiss- opinionen en klarsignal.

Med särskild pregnans skedde det i yttrandet från LO, där man slog fast att yttrandefriheten inte kan vara delbar och drog slutsatsen att den nuvarande uppdelningen av uttrycksformerna på grundlagsskyddade och icke grundlagsskyddade rättigheter i möjligaste mån bör undanrö- jas.

Skiktad yttrandefrihet?

.Även om synen på yttrandefriheten som odelbar var den förhärskande bland remissinstanserna, var den inte allenarådande. Försök gjordes att skikta yttrandefriheten i ”skyddsvärda” och ”icke skyddsvärda” yttran- den och att därefter skilja isär uttrycksformerna efter en förmodad frekvens av yttranden av det ena och det andra slaget.

Sådana eller närbesläktade tankegångar är vanliga, fast de alltså fö- rekom sparsamt i remissutfallet. De för rakt in i yttrandefrihetens kärn- frågor och måste därför diskuteras närmare. Det sker här utan någon strikt anknytning till avgivna remissvar.

En del meningsyttringar är betydelsefullare än andra — detär förvisso riktigt. Man kan också hjälpligt urskilja typer av yttranden som genom ämnesvalet är centrala för det demokratiska samhällets funktion och fortbestånd. Men man får inte förbise att yttrandefriheten har en vidare syftning än att hålla demokratin gående. Och man bör inte i onödan ta på sig en övermäktig sorteringsuppgift.

Det går inte att i förväg peka ut de meningsyttringar som berikar och inte bara förklingar. Inte heller kan man (om man anser att det rättsliga skyddet betyder något) med jämnmod ta den okända men möjliga and- liga förlust som den tänkta grovsorteringen efter uttrycksformer skulle föra med sig. Det intressanta är inte mediernas antagna frekvens av tänkvärda yttranden —— det intressanta är den halt som kan finnas i det enskilda yttrandet.

I förlängningen av skyddsvärdestanken lurar vidare ett försåt. Den kan lätt leda till slutsatsen att vårda skyddet är de uttrycksformer som uppfattas som respektabla redan av det skälet att de är starkt etablerade. Därifrån är inte steget långt till gynnandet av det konventionella, till vakthållningen kring det vedertagna.

En sådan vakthållning är i och för sig legitim. Men yttrandefrihets- skyddet är till för det som behöver skyddas — den obekväma informa- tionen, de utmanande åsikterna och de chockerande konstnärliga gräns- överskridandena. Detta gäller oavsett uttrycksform.

Toleransens princip

Yttrandefriheten är en tillgång för medborgarna i deras kontroll av de styrande. Ytterst har dock yttrandefriheten karaktär av en restriktion som en majoritet ålägger sig i förhållandet till växlande minoriteter och

enskilda människor. Majoriteten åtar sig att tolerera hot mot den egna värdegemenskapen. Det är mycket begärt. Det är exakt vad som begärs. Ty i det åtagandet konstituerar sig det fria samhället. Där finns också dess möjligheter till förnyelse och växt.

Toleransens princip var svårfångad. Den är fortfarande svår att fast- hålla. Vi har en misstanke om att det är den iakttagelsen som gör en del tveksamma inför företaget att ge andra uttrycksformer så långt möjligt samma starka detaljerade skydd som det tryckta ordet sedan länge har. Det rör sig som vi nyss antydde (se 4.1.1) sannolikt om en vag föreställning om att andra mindre fast etablerade uttrycksformer tolere- ras i hägnet av TF och att toleransnivån skulle kunna sänkas rakt över om det tryckta ordet förlorade sin särställning som ensamt grundlagsreg- lerat.

Den oron skall inte nonchaleras. Men vi finner att den slutsats som skymtar är ohållbar. Man kan inte försvara yttrandefriheten partiellt. Försvarar man inte hela yttrandefriheten minskar man sina möjligheter att försvara delar av den. De principiella argumenten förlorar i tyngd, om de förses med reservationen att deras giltighet är beroende av att tryckteknik används.

Vår slutsats är att man nu bör göra allvar av föresatsen att i sak förstärka och till formen befästa villkoren för de uttrycksformer som har det sämre rättsligt ställt än det tryckta ordet.

4.1.3 Den lagtekniska metoden De lagskisser vi presenterade i vårt debattbetänkande är liksom TF mediebundna lagar i den bemärkelsen att de reglerar yttrandefriheten när den utövas i vissa angivna framställningsformer. Dessa räknas upp i skisserna. Uppräkningen utgör definitionen av begreppet offentlig framställning. Vid remissbehandlingen framfördes förslag till andra lösningar. RF:s regler om yttrandefrihet gäller alla yttranden. Det väcker natur- ligtvis tanken på en generell yttrandefrihetsgrundlag, dvs. en grundlag som omfattar alla offentliga yttranden, i princip oberoende av framställ- ningsformer. Bland remissinstanserna är det främst Sveriges författar- förbund och Svea hovrätt som sympatiserar med en sådan uppläggning. Såtillvida ansluter sig JO till den idén att han menar att RF:s regler kunde byggas ut något medan TF står kvar oförändrad. Ett näraliggande alternativ har framförts av juridiska fakultetsnämn- den vid Stockholms universitet. Det går ut på en grundlag med en avdelning med generella regler för alla yttranden oavsett framställnings- form och en andra avdelning med detaljerade skyddsregler för de medier som typiskt sett har stor betydelse för yttrandefrihetens utövning.

Av tänkbara mediebundna lagar finns flera varianter. Men en huvud- saklig skiljelinje går mellan våra skisser.

En stor del av remissinstanserna förordar en sammanhållen, medie- bunden lag enligt skiss A. Delade meningar råder dock om vilka medier som bör ingå i den. Om man vill behålla TF orubbad kan den kompletteras med en i övrigt generell grundlag. Det förordar konsumentverket. Man kan också låta

en kompletterande grundlag vara mediebunden som skiss B. Även i det fallet kan diskuteras vilka medier som bör omfattas av grundlagen. Önskemål om både snävare och vidare tillämpningsområde än skissens har framförts.

En generell yttrandefrihetsgrundlag

Våra lagskisser i debattbetänkandet — både A och B -— är uppbyggda på det sättet att skydd ges åt yttranden som framförs till offentligheten med hjälp av vissa bestämda medier. Några remissinstanser framhåller att följden av detta blir att somliga yttranden som borde skyddas faller utanför grundlagen. Svea hovrätt och Sveriges författarförbund pekar på behovet av skydd för yttranden av enskilda utan förmedling av något medium. Hovrätten återknyter till synpunkter som den framfört över MMU:s betänkande. Tryckfriheten är främst av indirekt betydelse för vanliga medborgare men av direkt betydelse för vissa yrkeskategorier. Ett särskilt skäl till att inte begränsa en grundlags räckvidd till massme- dier är enligt hovrätten utvecklingen på massmedieområdet, inte minst de viktigaste massmediernas beroendeförhållande till statsmakterna. Hovrätten och författarförbundet menar att den enskilda människans direkta hänvändelse till åhörare eller åskådare bör tas till utgångspunkt för ett försök att ytterligare vidga grundlagens tillämpningsområde. Men de anser att det inte är möjligt att skydda varje yttrande från en enskild. Man måste anknyta till någon yttre situation som berättigar yttrandet till särskilt skydd.

Författarförbundet nämner sådana företeelser som ”speakers” cor- ner”, politikers valkampanjer på gator och torg och direktdebatter med allmänheten samt handgjorda valaffischer. Konsumentverket har nämnt flygplansbanderoller, plakat och anslag samt meningsyttringar på for- don, kläder och liknande såsom yttranden som inte omfattas av våra skisser.

Det skydd som skulle kunna komma i fråga för de situationer som författarförbundet nämner är enligt förbundets mening t.ex. censurför- budet, hinder för polisiära ingripanden och rätt till yttrandefrihetsrätte- gång. Dessutom kunde man tänka sig en ”etableringsfrihet”.

Ett svårt problem med den föreslagna utvidgningen är uppenbarligen gränsdragningsfrågan. Vilka situationer skall skyddas och hur skall de beskrivas för att nödvändig klarhet skall skapas? Man kan tänka sig en hel rad skyddsvärda förfaranden som har förekommit. Det är svårare att sätta sig in i vilka vågar de lösligare formerna av opinionsbildning kan söka sig i framtiden.

Juridiska fakulteten i Stockholm efterfrågar också en utvidgning av tillämpningsområdet. Fakulteten anser att grundlagen borde innehålla en avdelning med generella regler för alla offentliga yttranden (som har betydelse för den politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kultu- rella yttrandefriheten). Den avdelningen skulle omfatta regler om cen- surförbud, skydd mot hindrande åtgärder, om stödåtgärder från det allmänna, om informations- och etableringsfrihet och om en särskild brottskatalog.

Till det skulle komma en avdelning med särskilda regler (om ensam- ansvar etc.) för de medier som typiskt sett har störst betydelse för sprid- ningen av information och för opinionsbildningen.

Om man avgränsar grundlagens räckvidd till yttranden ”som har betydelse från yttrandefrihetssynpunkt” skapar man sannolikt stora til- lämpningsproblem. Tolkningssvårigheter av den typ som nu förekom- mer i fråga om TF och reklamen skulle bli än vanligare. Meningarna om vad som skall skyddas kan vara många.

I stället för de begränsningar med hänsyn till yttrandets innehåll som fakulteten sympatiserar med skulle det kunna övervägas att endast mar— kera en skiljelinje till rent privata meningsutbyten. Principiellt sett vore det tilltalande med en yttrandefrihetsgrundlag som täckte alla slag av yttranden till allmänheten alla offentliga yttranden utan hänsyn till form eller innehåll. Man skulle ta fasta på fakultetens förslag med två avdelningar i en grundlag varav den ena gällde alla offentliga yttranden och den andra några få medier. Men frågan är vilket praktiskt värde en sådan reglering skulle få.

Bland de generellt gällande reglerna skulle i första hand ingå ett censurförbud och förbud mot hindrande åtgärder från myndigheternas sida på grund av yttrandets innehåll. Sådana begränsningar i det allmän- nas handlingsfrihet har uppenbarligen stor betydelse när det gäller framställningar som är på förhand fixerade. I fråga om spontana yttran- den av olika slag sådana som en generellt gällande grundlag skulle omfatta är de praktiskt sett av mindre värde. Möjligheterna att ge— nomföra en censur är inte så stora. För att åstadkomma ett skydd mot censur och hindrande åtgärder för andra framställningar än de medie- bundna kan det vara tillräckligt med utbyggda regler i 2 kap. RF.

Också principen om etableringsfrihet har begränsat värde utanför medieområdet. Någon ”etablering" i egentlig mening förekommer knap- past när det gäller t.ex. politisk verksamhet på gator och torg eller anföranden i speakers” corner.

Att regler om ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och rätt till anonymitet inte kan gälla utanför medieområdet är uppenbart.

Författarförbundet menar att det vore värdefullt om de icke medie- bundna framställningsformerna kunde fredas från polisiära ingripan- den. För att uppnå det resultatet fordras dels att övervakning, tvångs- medel och åtalsfrågor kan handhas av JK (eller motsvarande), dels att gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och allmänna brott kan upp- rätthållas i praktiken. Tveksamhet kan råda på båda punkterna.

När det gäller JK:s befattning med yttrandefrihetsbrott som begås genom t.ex. spontana yttranden till allmänheten, handgjorda affischer eller yttranden på klotterplank är det tydligt att någon särskilt effektiv övervakning inte kan förväntas. Här är det ofta fråga om tillfälliga händelser i det dagliga livet, en rik flora av situationer där någon person känd eller okänd — ger luft åt sin mening. Om gärningsmannen skall kunna gripas eller bevisning kunna säkras måste det ofta ske genast.

RÅ pekar i sitt remissyttrande på att det är svårt att hålla isär yttran- defrihetsbrott och vanliga brott när det gäller sammankomster och de- monstrationer. Det är tydligt att den gräns mellan yttrandefrihetsbrott

och vanliga brott som följer av uppräkningen i TF:s brottskatalog inte utan vidare kan tillämpas på t.ex. muntliga yttranden till allmänheten. Det skulle innebära en avkriminalisering som knappast är önskvärd. Exempelvis skulle brottet ”störande av förrättning eller av allmän sam- mankomst” (BrB 1624) delvis försvinna. Detsamma gäller vissa former av förargelseväckande beteende. Därtill kommer enligt RÅ betydande tillämpningssvårigheter när det t.ex. gäller polisens rätt att ingripa mot en talare som stör trafiken.

Ett viktigt inslag i en generell yttrandefrihetsgrundlag borde vara ensartade processuella regler. Frågan om sådana kan införas reduceras för vår del till om juryprövning i en eller annan form kan tillämpas i alla yttrandefrihetsmål. Författarförbundet gör ett påpekande av ungefär den innebörden att de svårigheter som är förenade med juryprövning av yttranden i de lösligaste framställningsformerna också uppkommer vid andra processformer. Den synpunkten har fog för sig. Problemen att styrka vad den tilltalade har sagt blir inte enklare om avgörandet träffas i ett vanligt brottmål än i ettjurymål. Men samtidigt kan man inte bortse ifrån att den reserverade hållning som många remissinstanser hyser inför en utvidgad juryprövning just har sin grund i svårigheterna att hantera bevisfrågorna.

Även om det av principiella skäl vore tilltalande med en yttrandefri- hetsgrundlag som i alla delar gäller generellt för alla offentliga yttranden oavsett framställningsform bör en sådan inte införas. Vi anser att de praktiska svårigheter som redovisats här är alltför stora. När det gäller icke mediebundna yttranden är behovet av sådana regler som just en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla litet eller inget. Här avses främst regler om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd m.m.

En eller två mediebundna grundlagar

De remissinstanser som behandlar den systematiska frågan uppehåller sig med några få undantag vid valet mellan skiss A och skiss B.

Argumenten för och emot skisserna är i stort sett de som redovisades i vårt debattbetänkande. Några i grunden nya skäl har inte kommit fram i remissvaren. Skillnaden mellan de olika ståndpunkterna är i stället resultatet av olika bedömningar när det gäller argumentens tyngd.

Den viktigaste invändningen mot en sammanhållen grundlag (skiss A) är att den anses medföra risker för en uttunning av skyddet för det tryckta ordet. De som har den åsikten trycker vanligtvis också — som någon formulerar det — på att ”vår hävdvunna tryckfrihet trots medie- teknikens utveckling alltjämt intar en central ställning inom yttrandefri- hetens område”.

På några undantag när anser inte förespråkarna för en andra grundlag vid sidan av TF (skiss B) att skiss A innebär några försämringar i sak av de tryckta skrifternas villkor. Deras farhågor riktar sig framåt. Flera remissinstanser befarar att det tryckta ordet senare kan komma att drabbas av krav på inskränkningar som i första hand riktas mot andra medier, om alla framställningsformers rättsliga villkor är samlade i en enda grundlag.

Många av de remissinstanser som förordar den sammanhållna lagen instämmer i att en risk för försvagning av tryckfriheten finns men anser att den risken kan bemästras.

Flera påpekar att en sammanhållen grundlag gör det möjligt att be- gränsa antalet grundlagar på det yttrandefrihetsrättsliga området till två RF kommer ju även i fortsättningen att innehålla bestämmelser om yttrandefriheten. Med alternativet får man tre.

1 ett längre perspektiv finns våra sympatier hos den sammanhållna lagen. Den svarar bäst mot tanken att alla yttranden oavsett medium så långt möjligt skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Märk väl: för- utsatt att lagen även i sak och i princip är sammanhållen.

Men vi har också tagit intryck av den oro för uttunningsrisken som många remissinstanser har uttalat och som har uttryckts av åtskilliga debattörer utanför remissen. Det ligger i sakens natur att man vid den riskbedömningen får klara sig utan bevisning. Farhågorna kan inte fördenskull avfärdas. Snarare talar ovissheten för att man skall vara aktsam om det man har när man sträcker sig efter det man kan få.

Det skulle här betyda att man har kvar TF och vid dess sida ställer en andra grundlag för de övriga uttrycksformerna. Vi förordar den lösning- en.

Den förordade lösningen innebär att TF behåller sin nuvarande form, men att det materiella skyddet i flera avseenden förstärks. Det rör sig dels om förslag som har sin utgångspunkt i direktiven, dels om möjliga förbättringar som har aktualiserats under arbetets gång. Språkdräkten har vi lämnat orörd, med undantag för de bestämmelser där precisering- ar eller ändringar i sak föreslås.

Grundlagen för de övriga uttrycksformerna kallad yttrandefrihets- grundlagen — blir fristående. Den skiljer sig därvidlag från den motsva- rande skiss som fanns i debattbetänkandet. Vi har funnit att starka argument av framför allt praktisk natur talar för att den nya yttrandefri- hetsgrundlagen ges en självständig ställning. Att den skrivs på nuspråk säger sig självt.

Som framgår av avsnitt 4.2.4 föreslår vi att skyddet för allmänna sammankomster och demonstrationer skall regleras i regeringsformen . Genom sin jämförelsevis lösliga form faller de uttryckssätten utanför ramen för de medier som kan ges ensamanvar, meddelarskydd och juryprövning. De bör då inte heller tvingas in i en systematik som inte passar dem.

Till regeringsformen har vi hänfört två bestämmelser som har vikt för alla uttrycksformer men i första hand berör informationsfriheten och inte yttrandefriheten. Det gäller stadgandet om åsiktsneutralitet vid of- fentlig stödgivning och den bestämmelse som skall skydda rätten att ha föremål som bär eller förmedlar yttranden.

4.2. Förbud mot censur och andra hindrande åtgärder

4.2.1. Allmänt censurförbud

Det kanske viktigaste inslaget i grundlagsskyddet för tryckfriheten kom- mer till uttryck i 1 kap. 2 5 första stycket TF om förbud mot censur: ”Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav må ej förekomma.”

Censurförbudet garanterar att alla yttranden som är avsedda att pub- liceras i en tryckt skrift kan nå offentligheten utan hinder från det allmännas sida. Det är en förutsättning för att man skall kunna upprätt- hålla den grundläggande principen att ingrepp mot det tryckta ordet får ske först i efterhand. För närvarande finns ett grundlagsfäst censurförbud bara på tryckfri- hetens område. I vanlig lag radiolagen (1966:755) — finns ett förbud mot förhandsgranskning av radioprogram. Även lagen (1956z618) om allmänna sammankomster innehåller ett slags förbud mot förhands- granskning. Där sägs att polismyndigheten i ärenden om tillstånd att anordna allmänna sammankomster inte får begära uppgifter om inne- hållet i föredrag, tal eller andra muntliga framställningar som skall förekomma vid sammankomsterna (5 & tredje stycket).

För övriga framställningsformer finns inget lagstadgat censurförbud. Men det finns å andra sidan inte heller — på ett undantag när —- några regler som tillåter det allmänna att på förhand granska något som skall offentliggöras. Undantaget är filmcensuren.

I debattbetänkandet konstaterade vi att ett generellt censurförbud i grundlag skulle innebära en förstärkning av skyddet för yttrandefrihe— ten. Förbudet skulle gälla alla yttranden och framställningar som är avsedda att framföras offentligt. Vi fann inte några lagtekniska problem i samband med ett sådant förbud.

Tanken fick ett positivt bemötande vid remissbehandlingen av betän- kandet. Endast i fråga om filmcensurens fortlevnad — ett ämne som inte behandlades i betänkandet — gick meningarna isär.

Frågan om filmcensurens framtid har i våra direktiv kopplats samman med frågan om rätten att offentliggöra bl.a. grova våldsskildringar. De frågorna behandlas i avsnitt 7.

Det finns inga skäl att avstå från den förstärkning av det yttrandefri- hetsrättsliga skyddet som ett grundlagsfäst censurförbud innebär. Ett sådant förbud bör alltså tas in i den nya yttrandefrihetsgrundlagen med giltighet inom dess tillämpningsområde.

Som kommer att framgå i avsnitt 4.2.4 anser vi att demonstrationer och sammankomster måste lämnas utanför det detaljerade skydd som yttrandefrihetsgrundlagen skall ge och att förstärkningarna av demon- strations- och mötesfriheten bör ske genom bestämmelser i RF. Där bör också införas ett generellt censurförbud att gälla för alla uttrycksformer som nu inte kan få ett detaljerat grundlagsskydd efter mönster av TF.

4.2.2. Skydd mot andra hinder I 1 kap. 2 & andra stycket TF kompletteras censurförbudet med ett förbud

för ”myndighet eller annat allmänt organ” att genom åtgärder som inte har stöd i TF hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift på grund av skriftens innehåll.

Stadgandet utesluter ingripanden mot tryckfriheten av det allmänna — såväl domstolar som andra statliga och kommunala myndigheter i annan ordning än den som anvisas i TF. 1944 års tryckfrihetssakkun— niga anförde några exempel på bestämmelsens tillämpningsområde. Den förhindrar att polisen utestänger personalen på ett boktryckeri från arbetet på grund av att där trycks en skrift med visst politiskt innehåll eller att polisen omhändertar tryckalster på tryckeriet i något annat fall än som är medgivet enligt TF. Också partiella hinder, t.ex. omöjliggö- rande av försäljning av skrifter på en viss plats, faller under lagrummet, liksom ekonomiska åtgärder, som är så ingripande att det inte är eko- nomiskt berättigat att fortsätta verksamheten (SOU 1947260 5. 210-211). Uttrycket ”myndighet eller annat allmänt organ” förhindrar en sådan tolkning av lagen som den som öppnade vägen för transportförbudet under andra världskriget. Andra tänkbara hindrande åtgärder kan ta sikte på ett led i framställningsförfarandet. ] det avseendet hänvisas till 4.2.3.

Det skydd mot ingripanden på grund av innehållet mot produktion, utgivning och distribution som nu gäller för tryckta skrifter bör utsträc- kas till att gälla också för övriga framställningsformer. Vid remissbe- handlingen har inte framkommit något som föranleder en annan bedöm- ning.

Det allmännas stöd till offentliga framställningar

Det allmännas stöd till offentliga framställningar har två beröringspunk- ter med yttrandefriheten. För det första tjänar det samma syfte som yttrandefriheten på så sätt att det främjar åsiktsbildningen och sprid- ningen av information i samhället. För det andra kan det om det ges en orättvis utformning vara ett hinder för den som inte får del av stödet att sprida sina yttranden.

Den första och mest framträdande aspekten den kulturpolitiska är noga taget inte ett ämne som faller inom ramen för vårt arbete att utforma rättsliga regler som garanterar yttrandefrihetens bestånd. Det är en fråga om att med tillgängliga medel ge tillfälle för så många som möjligt att göra sig hörda i den politiska, kulturella, vetenskapliga och allmänt samhälleliga debatten. Man ökar härmed också förutsättning- arna att ta del av så många åsikter och så mycket information som möjligt. I den meningen är stödet snarast en väg att ge innehåll åt informationsfriheten. Syftet att främja den delar stödåtgärderna alltså med yttrandefriheten.

Den andra aspekten den yttrandefrihetsrättsliga berör däremot vårt arbete. Om reglerna för stödåtgärderna utformas eller fördelningen av stödet sker på sådant sätt att den ena meningsriktningen gynnas på den andras bekostnad råkar yttrandefriheten i fara. Det är detta för- hållande som motiverar att den i grunden positiva företeelse som stödet utgör behandlas som en hindrande åtgärd i yttrandefrihetsrättsliga sam-

manhang. Om den risken elimineras finns det från yttrandefrihetssyn- punkt inget att erinra mot att det allmänna lämnar stöd till offentliga framställningar.

I debattbetänkandet anförde vi att det allmänna inte bör genom åtgär- der av ekonomisk art vare sig gynna eller missgynna vissa slag av yttranden för att ge den offentliga debatten en viss inriktning, dvs påverka dess innehåll i sak. Ekonomiska åtgärder som har till syfte att försvåra vissa offentliga framställningar måste under alla förhållanden betraktas som oacceptabla, även om framställningarna allmänt ogillas. Ett sådant syfte får tillgodoses bara genom åtgärder i den ordning som är föreskriven för ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten. Vi ansåg följaktligen att varje beslut av ett allmänt organ om en ekonomisk åtgärd med verkningar för offentliga framställningar bör föregås av en nog- grann granskning av åtgärdernas konsekvenser för yttrandefriheten.

Vi diskuterade en grundlagsbestämmelse om att ett allmänt organ, som stöder verksamhet för offentligt framförande av yttranden, inte får utforma eller fördela stödet på sådant sätt att någon gynnas eller miss- gynnas på grund av sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende eller på grund av sina ställningstaganden i särskilda frågor.

Vid remissbehandlingen av betänkandet fick tanken på en sådan grundlagsregel ett övervägande positivt mottagande. De remissinstanser som yttrade sig i frågan ställde sig alla bakom principen att samhälleligt stöd till åsiktsbildningen skall vara neutralt. Men några uttryckte tvek- samhet om möjligheterna att uppnå sådan åsiktsneutralitet.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet påpekade att bestämmelsen skulle omfatta även renodlat antidemokratiska rörelser och företrädare för rasistiska uppfattningar. Det skulle överensstämma mindre väl med målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 5 RF och med bestäm- melsen i 6 5 andra stycket radiolagen, som ålägger programföretagen att hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdig- het. Det förhållandet skulle enligt fakultetsnämnden kunna leda till att kvalitetsmässiga kriterier åberopas i fall där det i själva verket är budska- pets t.ex. fascistiska eller rasistiska innehåll man anser sig inte kunna stödja.

Sveriges domareförbund pekade på en annan svårighet. Det finns organ på olika samhällsområden som har som väsentlig uppgift att fördela allmänna medel till organisationer för att av dem användas för bl.a. offentlig information. Dessa organ är bundna av vissa av statsmak- terna fastställda mål för verksamheterna och kan därför inte stödja en verksamhet som direkt motarbetar dessa syften. Som exempel nämner domareförbundet att den under socialstyrelsen arbetande nämnden för alkoholfrågor inte skulle kunna ekonomiskt stödja ett projekt som ver- kar för försäljning av vin och spritdrycker i livsmedelsaffärer.

Medborgarrättsrörelsen yttrade att vi är nära det stadium där någon åsiktsbildning av betydelse inte kan ske utan statliga eller kommunala subventioner och att det innebär stora risker för den fria åsiktsbildning- en. Grundsatsen att det allmänna inte får gynna eller missgynna vissa

medborgare på grund av religiös, kulturell eller politisk åskådning vid bidragsgivning är därför viktig. Om exempelvis en teatergrupp bildas i syfte att sprida en viss politisk mening uppkommer frågan om gruppen skall få offentligt stöd för det, även om det inte finns andra teatergrupper som sprider motsatt uppfattning. Medborgarrättsrörelsen framhöll ock- så att huvuddelen av den konstnärliga verksamheten numera kan upp- rätthållas endast med offentligt stöd. Konstnärerna har mycket ofta en bestämd politisk uppfattning, som de vill främja med sin konst. Stödet till konstnären blir då också ett stöd till den åskådning han vill gynna. Opartiskhet kan inte genomföras.

Det allmännas stöd till sådan verksamhet som innefattar åsiktsbild- ning och spridande av information är omfattande. Det är också till sina former mycket rikt differentierat och därmed svåröverskådligt. I det följande skall lämnas en översiktlig redogörelse för de viktigaste stödfor- merna.

Stödet till dagspressen utgår enligt förordningen (1981 1409) om statligt stöd till dagstidningar. Det utgörs av produktionsbidrag, etableringsstöd, utvecklings- bidrag, samverkansbidrag och samdistributionsrabatt samt lån ur pressens låne- fond. Beslut i frågor om presstöd fattas av presstödsnämnden. Förordningen innehåller detaljerade regler om villkoren för och omfattningen av stöd till en tidning. För erhållande av produktionsbidrag den viktigaste stödformen — är enligt huvudregeln tidningens hushållstäckning på utgivningsorten avgörande. Samverkansbidrag och samdistributionsrabatt utgår till tidningar som driver tekniskt och annat samarbete respektive har en gemensam distribution. Pro- duktionsbidrag utgick år 1982 till ett 70-tal tidningar. Ungefär dubbelt så många fick samdistributionsrabatt. Övriga stödformer kom endast ett fåtal tidningar till del. Budgetåret 1982/83 utgick cirka 380 milj. kri presstöd, varav drygt 300 milj. kr. var produktionsbidrag. Förordningen om statligt stöd till dagstidningar inne- håller förebilden till den bestämmelse om åsiktsneutralitet som behandlas här. I 57 & stadgas nämligen att vid prövning av en fråga om statligt stöd hänsyn inte får tas till tidningens politiska inställning eller till dess ställningstagande i särskilda frågor.

Enligt förordningen (1977:607) om stöd till organisationstidskrifter kan främst organisationstidskrifter som distribueras här i landet få statligt stöd. Det gäller medlemstidningar, tidskrifter som är organ för en organisation med huvudsakligt syfte att verka för bl.a. religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt, miljövårdande eller idrottsligt ändamål samt tidskrifter som har idémässig anknytning till en politisk organisation. Stödet består av en fast och en rörlig del. Den fasta delen är 5 000 kr per tidskrift. Den rörliga delen är 42 öre för varje exemplar av tidskriften. Vissa villkor om bl.a. minsta antal nummer per år och distributionssätt gäller. Det högsta bidrag som kan utgå är 400 000 kr. Frågor om stöd till organi- sationstidskrifter prövas av presstödsnämnden, som därvid har att iaktta en med 57 & förordningen om stöd till dagstidningar likalydande bestämmelse. Kostna- derna för statens stöd till drygt 443 organisationstidskrifter uppgick under bud- getåret 1982/83 till ungefär 38 milj. kr.

Ett annat tidskriftsstöd är statligt stöd till kulturtidskrifter. Det utgår enligt förordningen därom (19772393). Stödet kan utgå till tidskrifter som med sitt huvudsakliga innehåll vänder sig till en allmän publik med samhällsinformation eller med ekonomisk, social eller kulturell debatt eller som huvudsakligen ger utrymme för analys och presentation inom de skilda konstarternas område. Villkor för bidrag är bl.a. att tidskriftens intäkter inte beräknas täcka kostnaderna.

Stödet fördelas av statens kulturråd, som därvid skall beakta att bidragen skall främja hög kvalitet och mångsidigt utbud av åsikter och behandlade ämnen (8 5 förordningen ). För budgetåret 1982/83 utgick stöd med cirka 9 milj. kr.

För att främja mångsidighet och kvalitet i bokutgivningen kan stöd enligt förordningen (19781490) om statligt litteraturstöd utgå till svenska förlag. For- merna är stöd till bokutgivning och kreditgarantier för förlagsverksamhet. Stödet till bokutgivningen fördelas av statens kulturråd. Det uppgick under budgetåret 1982/83 till ungefär 20 milj. kr. Utgivningsstöd lämnas bl.a. till ny svensk skön— litteratur för vuxna (231 titlar år 1981/82), skönlitteratur för vuxna i svensk översättning (94 titlar), facklitteratur för vuxna (133 titlar) samt barn- och ung- domslitteratur (173 titlar). Vid sidan av det stöd som utgår enligt förordningen om statligt litteraturstöd lämnar staten bidrag till bokutgivningen på flera sätt. Bl.a. bidrog staten budgetåret 1982/83 med 6,0 milj. kr. till utgivning och distribution av billig kvalitetslitteratur, En bok för alla vuxna och En bok för alla barn och ungdomar.

Också statligt stöd till produktion och distribution av film lämnas i flera former. För budgetåret 1983/84 har anvisats 24,5 milj. kr. i bidrag till filmfonden, vars verksamhet går ut på att enligt 1982 års film- och videoavtal främja produktion av värdefull svensk film liksom spridning och visning av värdefull film m.m. Vidare anvisas drygt 2 milj. kr. för produktionsgarantier till svenska kortfilmer, 5 milj. kr. för främjande av spridning och visning av värdefull film samt drygt 1 milj. kr. för filmkulturella ändamål. Därtill erhåller konstnärsnämnden 325 000 kr. att använda för bidrag till projekt på filmområdet. För fraktstöd till värdefull film anvisas drygt 0,5 milj. kr. till statens biografbyrå.

De statliga och statsunderstödda teaterinstitutionerna finansieras huvudsakli- gen med allmänna medel. Under senare år har samhällsstödet utgjort närmare 90 procent av teatrarnas intäkter. Svenska riksteatern fick budgetåret 1982/83 unge- fär 96,6 milj. kr i bidrag. Motsvarande siffror för Operan och Dramatiska teatern var cirka l32,5 resp. 65,5 milj. kr. De regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner däribland 22 stads- och Iänsteatrar — som uppbär bidrag från en kommun eller landstingskommun fick samma år ungefär 174 milj. kr i statsbidrag. De nu nämnda institutionerna drivs i allmänhet i offentlig regi. Men stöd utgår också till enskild teaterverksamhet. Det sker enligt kungörelsen (19741452) om statsbidrag till teater-, dans- och musikverksamhet i mindre ensem- bler och fria grupper. Budgetåret 1982/83 uppgick bidraget till närmare 22,4 milj. kr.

Statens kostnader för bidrag till utställningsvåsendet är svåra att precisera. Skälet är att utställningar ofta ingår som ett led i en vidare museiverksamhet. Av de ungefär 365 milj. kr som utgick till arkiv, kulturminnesvård, muséer och utställningar under budgetåret 1982/83 var sålunda endast en mindre del bidrag till offentliga framställningar. I summan ingår kostnaderna för utställningsverk- samhet vid statliga och vissa statsunderstödda muséer. Ungefär 26 milj. kr tillde- lades regionala muséer. Stiftelsen Riksutställningar, som bl.a. har till uppgift att utveckla och förnya utställningen som medium för kunskapsförmedling, debatt och upplevelse, skall samarbeta med förutom statliga och kommunala kultur— institutioner organisationer och enskilda som är verksamma i samhälls- och kulturlivet. Riksutställningars anslag för budgetåret 1982/83 uppgick till drygt 16 milj. kr.

Utöver de nu nämnda lämnar staten bidrag i många olika former till sådan verksamhet som i högre eller lägre grad avser offentliga framställningar. Det kan nämnas att verksamhetsbidrag utgår till en stor del av föreningslivet, bl.a. till de s.k. centrumbildningarna — filmcentrum, författarcentrum, teatercentrum m.fl. Bidraget till centrumbildningarna var budgetåret 1982/83 cirka 3 milj. kr. Staten stöder vidare bildkonsten och konstnärerna genom inköp av konstnärliga pro-

dukter och genom bidrag.

Vid sidan av det statliga stödet till offentliga framställningar förekommer ett omfattande kommunalt och landstingskommunalt bidragssystem. Här skall en- dast nämnas att kommunernas anslag för kulturverksamhet år 1981 innefattade 278 milj. kr för teaterverksamhet och 190 milj. kr för muséer och utställningsverk- samhet. Motsvarande siffror för landstingskommunerna var 42 milj. kr respektive 38 milj. kr. Det kommunala föreningsstödet kan också delvis ses som ett stöd till verksamhet för offentliga framställningar.

I somliga av de nu redovisade kostnaderna — främst de kommunala — ingår kostnader för t.ex. teater— och utställningsverksamhet som det bidragsgivande organet självt driver. Sådan verksamhet omfattas inte av det här diskuterade kravet på åsiktsneutralitet vid bidragsgivning -— pengarna ställs i de fallen inte till enskildas förfogande. Den nödvändiga begränsningen i kravets räckvidd befriar givetvis inte allmänna institu- tioner från den principiella skyldigheten att respektera yttrandefriheten när de engagerar sig i kulturlivet, t.ex. på teaterns område.

Redan den här lämnade, översiktliga redovisningen av samhällets stöd till verksamhet för offentliga framställningar visar att betydande delar av den åsiktsbildning och spridning av information som nu före- kommer inte vore möjlig utan ekonomiska bidrag från det allmänna. I det förhållandet finns en risk. Om stödåtgärderna skulle göras beroende av innehållet i de yttranden som framförs skulle en stor del av samhälls- debatten påverkas. I det extrema fallet att hela bidragssystemet utnyttja- des för en enhetlig styrning skulle konsekvenserna för den fria åsikts- bildningen bli förödande.

Den stora omfattning som det allmännas stöd till offentliga framställ- ningar har är med andra ord ett tungt vägande skäl för att man i grundlag bör föra in en regel om åsiktsneutralitet vid bidragsgivning. Som tidigare nämnts har tanken på en sådan bestämmelse fått ett brett stöd i avgivna remissyttranden. Principen att bidrag skall vara oberoende av de åsikter som kommer till uttryck i de offentliga framställningarna synes vara oomstridd.

Invändningarna mot en lagstadgad åsiktsneutralitet är två. För det första kunde den leda till att antidemokratiska rasistiska framställningar skulle få stöd eller till att stöd till sådana framställningar vägrades på konstruerade grunder. För det andra kunde somliga allmänna organ tvingas att stödja en verksamhet som strider mot det syfte det allmänna organet kan ha enligt gällande föreskrifter.

Rörande det förstnämnda problemet kan till en början sägas att den yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen bygger på principen att alla ytt- randen som inte omfattas av den särskilda brottskatalogen är tillåtna. Tankarna bakom den ordningen är att åsikter skall få framföras öppet. De skall bemötas med argument.

Syftet med en regel om åsiktsneutralitet vid bidragsgivning är att förhindra att yttrandefrihetens villkor på grund av bidragsreglernas utformning och tillämpning blir andra än de som i övrigt följer av grundlagen. En nödvändig effekt blir att det allmänna kan tvingas att lämna stöd också åt antidemokratiska åsiktsyttringar eftersom sådana tolereras av grundlagen. Det ligger i åsiktsneutralitetens begrepp att en

bestämmelse därom vid bidragsgivning inte kan utformas så att den utesluter vissa slag av framställningar.

Man får således ta ställning till om intresset av en regel om åsiktsneu- tralitet är starkare än intresset av att det allmänna skall kunna avstå från att stödja vissa meningsinriktningar. I diskussionen nämns framställ- ningar med fascistiskt innehåll som exempel på meningsyttringar som det ter sig svårt för det allmänna att stödja. Det vållar inga stormar. Men risken finns att katalogen över icke accepterade åsikter görs längre. En dag utgår stöd kanske bara till sådana framställningar som godtas av de styrande eller av en majoritet av medborgarna. Skadorna av en sådan utveckling är större än vådan av att också antidemokratiska åsikter med stöd av det allmänna kan komma att föras fram till granskning i den offentliga debatten. En fri debatt under hägnet av ett starkt grundlags- skydd för yttrandefriheten är det bästa hindret mot att sådana åsikter vinner spridning med eller utan stöd från det allmänna.

Det kan erinras om att både förordningen om statligt stöd till dagstid- ningar och förordningen om stöd till organisationstidskrifter — de från opinionsbildningssynpunkt kanske viktigaste stödformerna _ redan innehåller regler om åsiktsneutralitet.

Vid remissbehandlingen av vårt debattbetänkande framfördes den synpunkten att t. ex. fascistiska eller rasistiska åsiktsyttringar kunde komma att förvägras bidrag från det allmänna under åberopande av kvalitetsmässiga kriterier c. (1. när det i själva verket är innehållet man anser sig inte kunna stödja. Den risken finns. Den kan dock knappast vara något skäl att avstå från en grundlagsbestämmelse. Utgångspunk- ten måste rimligen vara att allmänna organ följer grundlagen i ärenden om bidragsgivning. Oriktig handläggning kan påtalas av främst JK och JO.

Många allmänna organ har uppgifter av den arten att det kunde te sig motiverat för dem att stödja en opinionsbildning med ett syfte som sammanfaller med deras eget. Socialstyrelsen och trafiksäkerhetsverket kan t.ex. tänkas vilja lämna bidrag åt en verksamhet som eftersträvar begränsningar i alkoholkonsumtionen. I den mån stödet lämnas till organisationer står det inte i strid med kravet på åsiktsneutralitet även om organisationen som ett led i sitt arbete ger ut en tidning. Ett direkt stöd till tidningsutgivning eller andra former för offentliga framställ- ningar blir däremot inte tillåtet enligt den tänkta regeln.

Vi anser att en grundlagsregel av det nu diskuterade slaget skulle innebära en betydelsefull förstärkning av skyddet för yttrande— och informationsfriheten och att de invändningar som kan resas inte har sådan tyngd att man bör avstå från att införa regeln. Dess placering är inte alldeles självklar, om man, som vi förordar, behåller TF och inför en särskild grundlag för de andra uttrycksformerna. Som vi anförde inledningsvis i detta avsnitt har regeln anknytning närmast till informa- tionsfriheten och endast indirekt till yttrandefriheten. Därför och på grund av regelns övergripande funktion föreslår vi att den förs in i 2 kap. RF .

4.2.3. Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda

Yttrandefriheten kan ses som en rätt för envar gentemot det allmänna och gentemot andra medborgare att fritt uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att lämna upplysningar offentligt. Men det är i huvudsak endast gentemot det allmänna som yttrandefriheten skyddas av våra nuvarande grundlagsregler.

1944 års tryckfrihetssakkunniga pekade på de risker för tryckfriheten som hinder från enskilda kunde innebära. De anförde (SOU 1947z60 s. 49):

Beträffande åtgärder av enskilda har tryckfrihetsförordningen hittills icke an— setts kunna giva handlingsregler till skydd för tryckfrihetens utövning motsvaran- de de för myndighet gällande. Uppenbart är emellertid att även i fråga om enskilda ett behov av dylika regler kan föreligga. Enskilda organisationer och sammanslutningar intaga stundom en sådan ställning att de verksamt kunna hindra tryckning, utgivning eller spridning av skrift, vars innehåll anses misshag— ligt eller anstötligt. I viss utsträckning torde väl den uppfattningen att dylika åtgärder icke äro tillåtna ha vunnit hävd, ehuru tryckfrihetsförordningen icke uttryckligt stadgar något därom. Reaktionen mot skrifter som ansetts misshagliga eller anstötliga har i vissa fall tagit sig uttryck i organiserade åtgärder till deras undertryckande. Tydligt är att dylika åtgärder icke äro väl förenliga med en allmän tryckfrihet. Denna kan icke få vara ett privilegium för vissa meningsrikt- ningar; endast Iagens stadganden om missbruk av tryckfriheten skola utgöra tryckfrihetens gränser. En rubbning av de sålunda en gång fastställda gränserna kan väl av förhållandena vara motiverad men en sådan bör ske allenast under de garantier och i den ordning grundlagen föreskriver. Upprätthållandet av tryck- frihetens legala gränser skall åvila de organ vilka grundlagsenligt anförtrotts denna uppgift och ske i den ordning som är stadgad i tryckfrihetsförordningen . Det bör således ej heller vara enskild tillåtet att hindra tryckfrihetens utövning. Även denna princip bör komma till uttryck i lagen.

I de sakkunnigas förslag till tryckfrihetsförordning riktade sig förbu— det i 1 kap. 2 & andra stycket mot hindrande åtgärder på grund av innehållet i en skrift till såväl enskilda som det allmänna.

De sakkunniga framhöll att förbudet inte skulle innebära någon för- pliktelse att medverka vid tryckning, utgivning eller spridning av skrif- ter. Vad angår' enskilda gäller i det hänseendet endast civilrättsliga regler. En förpliktelse att medverka kan grundas bara på ett eget åtagan- de.

I propositionen (19481230 s. 87) med förslag till tryckfrihetsförordning gav departementschefen uttryck för samma principiella inställning som de sakkunniga. Han uttalade att inte heller tvångsåtgärder från enskilda till undertryckande av en misshaglig skrift i allmänhet bör få förekom- ma. Departementschefen ansåg det dock klokast att inte ta in några bestämmelseri ämnet i tryckfrihetsförordningen. Han åberopade svårig- heterna att dra en klar och otvetydig gräns mellan å ena sidan otillåtna tvångsmedel och å andra sidan en tillåten moralisk påverkan. Exempel- vis kan åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda organisationer mot skandaltidningar, pornografiska skrifter och dylikt stundom anses mycket berättigade även om de inte inskränker sig till bara ogillande omdömen och uttalanden.

Under sitt arbete med förstärkning av RF:s skydd för de medborger-

liga fri- och rättigheterna behandlade 1973 års fri- och rättighetsutred— ning ingående frågan om grundlagsskyddets förhållande till fri- och rättighetsinskränkande åtgärder mellan enskilda (se SOU 1975:75 s. 95 f.).

Utredningen förde i huvudsak följande resonemang. RF:s rättighetsreglering gäller —— med undantag för den fackliga fri- heten — endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det står i god överensstämmelse med det historiskt betingade betraktelsesät- tet att den offentliga maktapparaten med sina resurser utgör ett särskilt allvarligt hot mot den enskilde medborgarens trygghet och integritet. Men den ordningen måste också ses mot bakgrund av den ställning som grundlagarna intar i rättsordningen.

En statsförfattning har som en av sina huvuduppgifter att avgränsa och fördela den offentliga makten. I det regelsystemet kan på ett natur- ligt sätt inpassas bestämmelser som begränsar det allmännas möjligheter att ingripa mot medborgarna. Regler som syftar till att skydda den enskilde mot angrepp från andra enskilda har inte samma direkta sam- band med statsskicket och därmed inte heller lika stora anspråk på grundlagsform.

Valet av form för de regler som gäller medborgarnas fri- och rättighe- ter kan också ses som en fråga om att anpassa lagtekniken till de rätts- politiska mål som man vill uppnå. Genom de särskilda reglerna för grundlagsstiftning har grundlagen höjts över den vanliga lagstiftningen. ] den mån man vill skydda den enskilde genom att ge bindande direktiv till lagstiftaren måste man tillgripa grundlagstiftning. Om syftet däremot är att skydda den enskildes fri- och rättigheter genom att hindra eller påbjuda vissa handlingssätt från andra enskildas sida, utgör den vanliga lagstiftningen ett från rent lagteknisk synpunkt tillfredsställande red- skap.

Grundlagsregleringen tar ytterst sikte på förhållandet mellan det all- männas verkställande organ och den enskilde. Reglerna är direkt nor— merande för en myndighets möjlighet att i ett konkret fall ingripa mot en enskild person på det sättet att de förbjuder andra ingrepp i fri- och rättigheterna än sådana som är uttryckligen tillåtna genom grundlagsen- liga föreskrifter. Om man utvidgar grundlagens rättighetsskydd till att avse också förhållandet mellan enskilda förändras bilden radikalt. En

svårighet som man möter hänger samman med att efterlevnaden av regler som gäller förhållandet enskilda emellan ytterst måste genomdri- vas av offentliga organ. Som en spegelbild av den nyss nämnda grund- satsen att en myndighet inte får göra andra ingripanden mot en enskild person än sådana som är uttryckligen tillåtna gäller nämligen att den enskilde har rätt att göra allt som inte uttryckligen är förbjudet utan att riskera ingripanden från det allmänna. Av rättssäkerhetsskäl skulle där— för grundlagsregler i ämnet behöva vara mycket utförliga och detal- jerade.

Ett annat problem utgör förhållandet mellan grundlagens rättighets- skydd och somliga av civilrättens regler. En grundlagsreglering ger upp- hov till frågan i vad mån fri- och rättighetsreglerna skulle anses innefatta ett förbud mot vissa avtalsklausuler, något som skulle stå i strid med den

gällande principen om avtalsfrihet mellan enskilda, eller betyda in- skränkningar i den enskildes rätt till egendom. Utredningen anförde avslutningsvis:

Slutsatsen av det nu förda resonemanget blir att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Man skulle i så fall utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet — tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kan rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Det är däremot inte på tekniska grunder uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgrän- sade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Med hänsyn bl.a. till de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellertid enligt utredningens uppfattning iakttaga stor restriktivitet i detta hänseende.

RF och TF skyddar alltså inte yttrandefriheten mot direkta ingrepp från enskildas sida. Däremot finns det bestämmelseri vanlig lag som ger ett betydande skydd för den enskildes yttrandefrihet mot angrepp från andra enskilda. Här avses en rad straffbud i brottsbalken till skydd för person och egendom.

Redan genom kriminaliseringen av olaga tvång (4 kap. 4 5 BrB) och olaga hot (4 kap. 5 & BrB) samt olaga frihetsberövande (4 kap. 2 & BrB) ges indirekt ett skydd för den enskildes yttrandefrihet. Bestämmelserna motverkar att någon genom hot, tvång eller frihetsberövande hindrar någon annan att yttra sig. Om olaga hot eller tvång används mot någon i uppsåt att påverka åsiktsbildningen så att fara för yttrandefriheten uppkommer inträder straffansvar enligt 18 kap 5 5 BrB för brott mot medborgerlig frihet. Det är ett allvarligt brott som kan bestraffas med upp till sex års fängelse. På liknande sätt förhåller det sig med brottet övergrepp i rättsak (17 kap. 10 5 BrB).

Ett skydd för yttrandefriheten följer också av straffbestämmelsen i 16 kap. 4 & BrB om störande av förrättning eller av allmän sammankomst. Ansvar inträder om man genom våldshandlingar eller oljud eller på annat liknande sätt stör eller försöker hindra en allmän sammankomst.

Inte bara straffbara angrepp på en person utan också på hans egen- dom kan direkt eller indirekt begränsa hans yttrandefrihet. BrB:s straff- bud om stöld (8 kap. 1 5), egenmäktigt förfarande (8 kap. 8 5) och skadegörelse (12 kap. 1 &) är exempel på bestämmelser som motverkar att någon får sina möjligheter att yttra sig beskurna t.ex. genom att nödvän- dig teknisk utrustning avhänds honom eller förstörs. Dessa straffbud tar naturligtvis inte särskilt sikte på att skydda yttrandefriheten, men de kan i det särskilda fallet verka i den riktningen. Den som stjäl sin grannes tryckpress straffas för stöld vare sig syftet var att undertrycka dennes yttranden eller att tjäna pengar på pressen.

De enskilda har med andra ord små möjligheter att i lagliga former hindra andra från att yttra sig. Ett undantag utgör sådana på avtal grundade tystnadsplikter som kan förekomma t.ex. i anställningsförhål- landeri (se under 4.4.4).

En annan sak är att en del enskilda har stora möjligheter att påverka

andras praktiska förutsättningar att yttra sig eller sprida yttranden i viss form. Det gäller t.ex. dem som i egenskap av materialleverantörer, an- ställda eller distributörer medverkar till utgivning av tryckta skrifter eller andra framställningar. Genom att vägra tillhandahålla papper, tryck- svärta, magnetband etc., genom att lägga ned arbetet eller genom att vägra att transportera eller saluföra produkter kan de hindra en publi- cistisk verksamhet. Listan över tänkbara hindrande åtgärder av det slaget kan göras lång.

För dessa situationer gäller att den medverkan till produktionen och spridningen av yttranden som lämnas grundar sig på ett frivilligt åtagan- de. Någon skyldighet att där biträda andra föreligger inte. Har däremot ett avtal ingåtts kan civilrättsliga regler åtminstone tillfälligt lägga hinder i vägen för en vägran att medverka.

Gemensamt för sådana hindrande åtgärder från enskildas sida är också att de kan vidtas både på grund av yttrandenas innehåll eller förväntade innehåll och på andra grunder, t.ex. som ett led i en arbets- konflikt. Effekten blir i de två fallen densamma: yttrandet vinner inte spridning.

Som nämndes förut såg 1944 års tryckfrihetssakkunniga den fara för åsiktsbildningen som enskildas hindrande åtgärder kan utgöra. De före- slog därför att TF:s förbud mot hindrande åtgärder på grund av skriftens innehåll skulle gälla också gentemot enskilda.

Verkan av den föreslagna regeln hade troligen blivit starkt begränsad. För det första skulle endast sådana åtgärder som grundade sig på inne- hållet omfattas av förbudet. Det innebär att de ojämförligt vanligaste fallen av störningar i produktion och distribution inte skulle beröras. I gränsområdet ryms svårbedömda bevisfrågor. För det andra underströk de sakkunniga att förbudet inte skulle innebära någon förpliktelse att medverka vid tryckning, utgivning och spridning av skrifter. Det innebär att förbudet mot hindrande åtgärder i alla händelser inte kunde åberopas mot den som vägrar att fortsätta att lämna sin medverkan till verksam- heten sedan ett eventuellt avtal löpt ut.

Som tidigare nämnts avvisades redan det begränsade förslaget om förbud mot hindrande åtgärder från enskilda av departementschefen i propositionen med förslag till ny tryckfrihetsförordning.

Det är tydligt att ett förbud mot hindrande åtgärder från enskilda måste ha en betydande räckvidd för att fylla sitt syfte att säkerställa åsiktsbildning och spridning av information. Man måste införa en långt- gående skyldighet för den ena privatpersonen att hjälpa den andre i dennes verksamhet. Med en utvidgad yttrandefrihetsrättslig lagstiftning skulle en sådan ordning innebära stora förändringar av de civilrättsliga bestämmelser som nu reglerar produktion, distribution och handel med skrifter, fonogram, videogram och filmer. Den skulle också påverka sådana förhållanden som uthyrning av teater- och utställningslokaler och anställningsavtal för skådespelare, journalister, tekniker, grafiker m.fl. Kort sagt skulle en icke obetydlig del av samhällslivet beröras. Konsekvenserna är inte lätta att överskåda.

Vi ansluter oss i stort till den bedömning som 1973 års fri- och rättig- hetsutredning gjorde i fråga om möjligheten att i grundlag reglera rätts-

förhållandet mellan enskilda i fri- och rättighetsfrågor. Någon generell regel om förbud mot hindrande åtgärder från enskilda bör enligt vår mening inte införas i grundlagen.

Under den tid utredningen har arbetat har några arbetsmarknads- konflikter inträffat som berört massmedieområdet.

Under våren 1980 strejkade bl.a. viss personal inom televerket, vilket fick till följd att Sveriges Radios sändningar till stor del lamslogs. Sam- tidigt stod tidningsvärlden inför hotet att bli utan trycksvärta på grund av strejker i den industri som producerar sådan. Våren 1981 inträffade en kortvarig strejk bland journalisterna, vilket medförde att några dags- tidningar inte kunde komma ut eller gavs ut i starkt förkortat skick. Händelserna vållade en omfattande debatt om yttrandefrihetens räck- vidd och dess förhållande till strejkrätten. Utredningen finner skäl att ta upp den frågan till närmare diskussion i det här sammanhanget.

Till en början skall återigen understrykas att tryckfriheten och yttran- defriheten inte innebär någon skyldighet för den ene enskilde att biträda den andre med att producera och sprida offentliga framställningar.

Yttrandefriheten, såsom den definierats i det föregående, kränks inte om t.ex. anställda på en tidning går i strejk. Tidningsägaren har ändå kvar sin yttrandefrihet. Först om han hindras att själv skriva, trycka och sprida sin tidning begränsas hans yttrandefrihet. För närvarande har vissa personalgrupper arbetsplikt på grund av fredsavtal. Det praktiska problemet från informationssynpunkt är då i vad mån tidningsledning- en kan anlita sådan personal som står utanför konflikten till att framstäl- la och distribuera en tidning och därmed i någon mån tillgodose de krav som informationen och opinionsbildningen ställer.

Att en arbetskonflikt på ett massmedieföretag kan vara vådlig har en annan förklaring än att den strider mot yttrandefriheten.

I avsnitt 4.1.1 framhöll vi att yttrandefriheten inte kräver någon mo- tivering. Detta utesluter inte att många motiv kan åberopas för den. Ett sådant är att den skyddar åsiktsbildningen och spridningen av informa— tion i samhället, att den tillgodoser det i TF angivna syftet ”ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”.

En fri åsiktsbildning är ett viktigt samhälleligt intresse. Det intresset kan hotas på många sätt. Det allmänna kan vilja begränsa åsiktsbild- ningen. Mot det skyddar TF och somliga delar av RF. Enskilda kan vilja hindra den. Mot det skyddar den allmänna strafflagstiftningen. Den kan riskera att självdö. Mot det skyddar bl.a. massmedierna.

Förekomsten av vitala massmedieföretag tillgodoser samma syfte som yttrandefriheten, nämligen att främja informationen och åsiktsbildning- en i samhället.

Saken kan också ses på ett annat sätt. RF tillförsäkrar alla medborgare informationsfrihet. Det är en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Massmedierna spelar en viktig roll när det gäller att ge ett innehåll åt den friheten.

Med hänsyn till den skada arbetskonflikter på massmedieföretag kan vålla allmänheten i form av utebliven information om vad som händer i omvärlden finns i och för sig skäl att överväga att i grundlag begränsa rätten till stridsåtgärder på området. Men vi har stannat för att inte

föreslå några sådana bestämmelser. Skälen till det är följande.

En avvägning mellan det allmänna intresset av åsiktsbildning och informationsspridning å ena sidan och intresset hos arbetsmarknadens parter att kunna tillgripa stridsåtgärder kräver detaljerade regler som inte gärna ryms inom ramen för en grundlag. Som fri- och rättighetsut- redningen framhöll kan dessutom förhållandet mellan enskilda regleras i vanlig lag om så skulle befinnas nödvändigt.

En annan invändning mot en sådan ordning är att regler av det slaget skulle innebära att man knäsatte en princip om massmediernas presta- tionsskyldighet mot det allmänna. Journalisten skulle, för att tillgodose allmänhetens krav på information, ha ett slags arbetsplikt. I förlängning- en av den tanken skymtar ett mera vittgående och för yttrandefriheten farligt krav på massmedieverksamheten och dess innehåll, en skyldighet att tillhandahålla en viss mängd material och kanske också material av visst slag.

Vår bedömning är alltså att regler om rätten till fackliga stridsåtgärder på massmedieområdet inte bör införas i grundlag. Om ett behov av sådana regler visar sig föreligga får man överväga att arbeta in dem i vanlig lag, t.ex. i den arbetsrättsliga lagstiftningen.

Innan lagstiftning överhuvudtaget kommer i fråga bör man enligt vår mening söka komma till rätta med det allvarliga problemet på annat sätt. Mest tilltalande vore om parterna på massmedieområdet kunde genom avtal ställa garantier för att nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen åtminstone i viss utsträckning kan fortgå även under fackliga konflikter.

Ett viktigt steg i den riktningen är redan taget genom de arbetsfreds- avtal som träffats mellan å ena sidan Tidningarnas Arbetsgivareförening och A-pressens Samorganisation samt å andra sidan dels Svenska Trans- portarbetareförbundet, dels Grafiska Fackförbundet. Avtalens innebörd är i huvudsak att förhandlingar skall föras under fredsplikt och att tvistefrågor i sista hand skall avgöras av en skiljenämnd. Avtalen syftar uttryckligen till att i sin mån bidra till att den fria opinionsbildningen inte hindras.

Ett utbyggt regelsystem av det slaget, som omfattar alla dem som är verksamma inom arbetsområden av betydelse för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen — inte bara inom pressen vore en väg att uppnå ett skydd för informationsspridningen.

En annan väg kan vara att genom avtal garantera att massmedierna alltid även under konflikter får en viss arbetsinsats av dem som i egenskap av materialleverantörer eller medarbetare i företaget bidrar till spridningen av information. Tanken är att medieföretagen visserligen skulle kunna utsättas för kännbara ekonomiska påfrestningar men ändå få möjlighet att nödtorftigt fullgöra sin uppgift.

Vi vill med det som har sagts understryka den stora betydelsen av att nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen säkerställs även vid fackli- ga konflikter.

4.2.4. Ändringar i regeringsformen rörande bl.a. demonstrationer och allmänna sammankomster

En grundlagsreglering av yttrandefriheten efter de riktlinjer som vi har

diskuterat aktualiserar vissa konsekvensändringar i RF.

] kap. RF anger statsskickets grunder. I 3 & sägs att regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundla- gar. Yttrandefrihetsgrundlagen bör tas med i denna uppräkning.

l 2 kap. 1 5 andra stycket RF står nu: ”Beträffande tryckfriheten gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen . I denna finns också bestämmelser om rätt att taga del av allmänna handlingar." Den hänvis- ningen till TF måste ersättas med en ny med vidare syftning på både TF och den nya yttrandefrihetsgrundlag som skall reglera offentliga yttran- den i andra uttrycksformer än tryckta skrifter.

En annan bestämmelse i RF som berörs av våra förslag är 8 kap. 18 &. Där finns i 2 st. ett stadgande om i vilka fall yttrande av lagrådet skall inhämtas. Så skall ske innan riksdagen beslutar bl.a. grundlag om tryck- friheten. Stadgandet bör i den delen ändras så att det kommer att avse grundlag om yttrandefriheten överhuvudtaget. Under 4.4.3.3 tar vi upp frågan om ännu en ändring i bestämmelsen.

I debattbetänkandet diskuterade vi en förstärkning av skyddet för informationsfriheten genom en regel om rätt att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden, avsedda för spridning bland allmänheten. Regeln skulle gälla såväl tryckta skrifter som ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder samt apparatur för mottagning, inspel- ning, överföring eller återgivning av sådana upptagningar och andra liknande föremål för förmedling av yttranden till allmänheten.

Några remissinstanser har anfört synpunkter på denna tanke. Dels har man gjort gällande att rätten att inneha bärare och förmedlare av infor- mation inte behöver lagfästas. Det skulle vara att ge tillstånd till något som redan är tillåtet. Dels har metoden att i lagtexten uttrycka saken som en rätt att inneha sådana föremål ansetts kunna vara vilseledande. Rik- tigare skulle vara att ställa upp ett generellt förbud för det allmänna att inskränka den enskildes rätt att inneha föremålen.

Först skall konstateras att det inte nu finns andra begränsningar i rätten att inneha bärare eller förmedlare av information än förbudet i 2 & RL att inneha radiosändare (för etersändning). Trots det har en grundlagsregel i ämnet naturligtvis en viktig funktion att fylla. Den förhindrar att restriktioner införs i vanlig lag. Grundlagen har den enda men viktiga funktionen att höja tröskeln för ingrepp i informationsfri- heten.

En regel i ämnet bör alltså införas i grundlag. Den skall gälla både det tryckta ordet och andra bärare och förmedlare av information. Förstärk- ningen av informationsfriheten skulle kunna uppnås genom att regeln kom till uttryck både i TF och yttrandefrihetsgrundlagen . För att und- vika dubblering och så litet som möjligt ingripa i TF föreslår vi dock att regeln placeras i RF. Den hör också naturligast hemma där.

Som förut har framgått (4.2. 1) anser vi att ett allmänt censurförbud bör skrivas in i grundlag. För det tryckta ordet bör censurförbudet finnas kvar i TF. På yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde föreslår vi ett motsvarande förbud i den lagen. För att censurförbudet skall gälla även sådana yttrandeformer som lämnas utanför yttrandefrihetsgrund- lagen måste ett förbud mot censur skrivas in också i RF.

I övergångsbestämmelserna till RF finns en bestämmelse som ger utrymme för filmcensuren. Den är konstruerad som ett undantag från reglerna i 2 kap. 1 5 3 och 14 5 om mötesfrihet. Utan hinder av mötesfri- heten gäller alltså de vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelserna om att film inte får förevisas offentligt, om den inte dessförinnan god- känts för sådan visning. Den nuvarande placeringen i övergångsbestäm— melserna valdes med tanke på möjligheten att filmcensuren för vuxna skulle avskaffas. Reglerna anses inte tillämpliga på videogram för offentlig visning.

Vårt förslag under 7.2 innebär att förhandsgranskningen av film skall behållas men beträffande vuxna få en ändrad rättslig karaktär. Den skall också omfatta videogram som visas offentligt.

Det ligger närmast till hands att nu ersätta övergångsbestämmelsen med en bestämmelse i 2 kap. RF av innebörd att i vanlig lag får såsom villkor för offentlig förevisning av rörliga bilder uppställas att bilderna underkastats i lag föreskriven förhandsgranskning.

I avsnitt 4.2.2 har vi utvecklat skälen för vårt förslag om ett grundlags- stadgande om att neutralitet skall iakttas i förhållande till olika menings- riktningar när det allmänna stöder framförandet av budskap i olika former till offentligheten. Denna regel tar närmast sikte på informations- friheten. Den gäller både det tryckta ordet och andra framställningsfor- mer, oavsett om friheten att yttra sig i dessa former skyddas av reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen . Den bör av dessa skäl få sin plats i RF.

Båda de grundlagsskisser som vi presenterade i debattbetänkandet omfattade —- förutom andra, mera fixerade yttranden — även yttranden vid demonstrationer och allmänna sammankomster.

Som kommer att framgå i fortsättningen av betänkandet har våra överväganden lett fram till att, bortsett från censurförbudet, de principer som TF bygger på inte kan eller i allt fall inte bör göras tillämpliga på demonstrationer och sammankomster. Det gäller principerna om etable- ringsfrihet (se under 4.3.2) och ensamansvar, ansvarsfrihet för meddela- re och rätt till anonymitet (se under 4.4.2), om särskild brottskatalog (se under 4.5) och om särskild rättegångsordning medjury (se under 4.6. 1 . l ).

Slutsatsen är att de förstärkningar av grundlagsskyddet som kan be- hövas för demonstrations- och mötesfriheterna bör arbetas in i RF.

I debattbetänkandet förde vi fram tankar på flera materiella förbätt- ringar av skyddet för demonstrationer och sammankomster.

För det första tog vi upp möjligheten av en regel som skulle innebära att det allmänna inte får förbjuda eller hindra en demonstration eller en sammankomst på grund av innehållet i en framställning som förekom- mer eller kan väntas förekomma vid demonstrationen eller sammankomsten.

För det andra diskuterade vi ett förbud i grundlag mot krav på till- stånd för sammankomster och demonstrationer. Det nuvarande till- ståndskravet i 3 5 lagen (1956z618) om allmänna sammankomster (LAS) skulle alltså upphävas. Däremot skulle man inte förbjuda regler om anmälningsskyldighet och om rätt för myndigheterna att meddela ord- ningsföreskrifter för hur sammankomster och demonstrationer skall genomföras.

Ett tredje sätt att stärka skyddet skulle enligt resonemanget i debatt- betänkandet vara att i grundlagen ange under vilka förutsättningar en sammankomst eller demonstration får upplösas. Nu gäller enligt LAS att upplösning får tillgripas i följande tre fall, nämligen om

1. en demonstration eller sammankomst hålls i strid mot ett förord- nande om att allmänna sammankomster inte får äga rum med hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot,

2. beslut har meddelats om avslag på en ansökan om tillstånd till en sammankomst,

3. sammankomsten föranleder svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andra åtgärder visat sig vara otillräckliga för att återställa ordningen eller bereda skydd för de närvarande.

Vi utgick ifrån att möjligheterna till upplösning inte skulle göras vidare än i LAS. I ett avseende pekade vi på att upplösningsrätten enligt punkten 3 kunde preciseras. Det borde vara möjligt att föreskriva att syftet med upplösning av en sammankomst inte får vara annat än att avvärja uppkommen oordning som innebär antingen fara för person eller egendom eller allvarliga trafikstörningar.

För det fjärde slutligen diskuterade vi möjligheten att avskaffa rege- ringens eller efter regeringens bemyndigande länsstyrelsens — rätt att förordna att sammankomster inte får hållas med hänsyn till krig, krigs- fara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot. Ett sådant förordnande skall avse ett län eller en del av ett län. Å ena sidan, konstaterade vi, innebär den bestämmelsen en vidsträckt befogenhet för det allmänna att hindra åsiktsutbyte och nyhetsförmedling i orostider. Möjligen kan det sägas att rätten att upplösa en sammankomst eller en demonstration ger myndigheterna tillräckliga medel att upprätthålla säkerheten. Å andra sidan kan man hävda att det allmänna inte bör frånhändas möjligheten att i verkligt farofyllda tider ingripa i ett tidigt skede och på ett effektivt sätt skydda samhället och medborgarna.

Vid remissbehandlingen fick våra tankar på ett starkare skydd för sammankomster och demonstrationer ett i huvudsak gott mottagande. De principer vi angav tillstyrktes i allmänhet, men erinringar framfördes också.

Inga invändningar anfördes mot förslaget om att sammankomster och demonstrationer inte får förbjudas på grund av innehållet i framställ- ningar som förekommer vid tillställningen. Vi föreslår en sådan regel i 2 kap. 145 andra meningen RF.

Vad gäller frågan om att slopa tillståndskravet för sammankomster och demonstrationer gick meningarna bland remissinstanserna isär. En grupp förordade att så sker, varvid flera dock underströk att en anmäl- ningsskyldighet och en rätt för myndigheterna att utfärda föreskrifter bör behållas. En ungefär lika stor grupp förordade att tillståndskravet behålls. Motiveringen för den ståndpunkten var i allmänhet att reglerna om rätt att upplösa en sammankomst eller en demonstration inte är tillräckliga för att förhindra allvarliga störningar av den allmänna ord- ningen eller fara för skada på person eller egendom. I somliga fall kan man redan på förhand bedöma att en tillställning inte kan genomföras

utan fara. Då vore det olyckligt om ingripande kunde ske först sedan den påbörjats.

I stort sett godtogs tanken på att grundlagsreglera förutsättningarna för polisens rätt att upplösa en sammankomst eller demonstration. Någ- ra remissinstanser motsatte sig dock att upplösning skall få tillgripas först sedan oordning uppkommit. Man ansåg att också fara för oordning bör vara skäl för upplösning.

Av de remissinstanser som yttrade sig i frågan ansåg samtliga att reglerna om rätt för myndigheterna att i län eller delar av lån förbjuda sammankomster och demonstrationer vid krig, krigsfara etc. bör finnas kvan

Kravet på tillstånd för att anordna en sammankomst eller en demon- stration på allmän plats inom stadsplanelagt område innebär en be- gränsning av mötes- och demonstrationsfriheten. Visserligen får enligt 3 & LAS tillstånd vägras bara om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning, men blotta möjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller en demonstration kan inbjuda till en tvivelaktig tillämpning. Tillståndskravet är från principiell synpunkt otillfredsstäl- lande. Det kan nämnas att det av remissyttrandet från Föreningen Sveri- ges polischefer framgår att avslag på ansökningar om tillstånd är ytterst sällsynt förekommande. Med regler om anmälningsskyldighet och rätt för myndigheterna att ge föreskrifter i ordningsfrågor bör intresset av allmän ordning och säkerhet kunna tillgodoses. Sådana föreskrifter skall kunna gälla exempelvis tilldelning av tid och plats för olika samman— komster. Den myndighet som utfärdar föreskrifterna är därvid bunden av RF:s föreskrift i 1 kap. 9 & om saklighet och opartiskhet. Överträdelser av ordningsföreskrifterna bör inte i sig utgöra grund för upplösning. De bör däremot kunna bestraffas med böter. Med en sådan utformning av reglerna om anmälningsplikt och om ordningsföreskrifter ser vi inte något hinder mot att man avskaffar de nuvarande tillståndsreglerna.

I vissa lägen kan det dock vara nödvändigt att kunna förbjuda demon- strationer och sammankomster inom särskilt utsatta områden. Det gäller under tider av krig eller krigsfara och när en epidemisk eller epizootisk sjukdom har brutit ut. I sådana lägen kan myndigheterna nu enligt 2 & LAS förordna att sammankomster och demonstrationer inte får äga rum. Vi anser att den möjligheten bör finnas kvar. Något giltigt skäl att behålla förbudsgrunden ”andra utomordentliga förhållanden” finns däremot inte.

Vi vill erinra om regeln i 2 kap. 12 & RF att begränsningar i fri- och rättigheterna aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Ändamålet med den här öppnade förbudsmöjligheten är t.ex. att skydda liv, säkerhet och hälsa i extrema lägen, däremot inte att förhindra framförandet av meningsyttringar. Skulle ett förbud sträcka sig härutöver kommer man i konflikt med den nyss nämnda grundlags- regeln. Den geografiska avgränsningen till län eller delar av län som görs i 2 & LAS står i god överensstämmelse med detta synsätt.

Vad gäller rätten för myndigheterna att upplösa allmänna samman-

komster eller demonstrationer är det till en början uppenbart att om sådana hålls under krig etc. i strid med ett förbud måste de kunna upplösas. I övrigt har vi under intryck av synpunkter vid remissen — dragit slutsatsen att LAS i stort innebär en rimlig avvägning. Eftersom vi föreslår att tillståndstvånget skall avskaffas, bortfaller givetvis den grund för upplösning som består i att en sammankomst eller en demon- stration hålls trots förvägrat tillstånd. Att en eventuell anmälningsplikt inte har iakttagits utgör vidare enligt vår mening inte en tillräcklig grund för upplösning. ,

Vi föreslår att 2 kap. 14 5 första stycket RF ersätts med två stycken , varav det första anger grunden för förbud mot sammankomster och demonstrationer och det andra reglerar upplösningsrätten.

Den möjlighet som nu finns enligt 2 (j LAS för regeringen och länssty- relsen att förbjuda sammankomster och demonstrationer har inte fullt stöd i RF bortsett från punkt 6 övergångsbestämmelserna. Vi föreslår därför en komplettering av 2 kap. 12 (5 första stycket och 13 kap. 8 5 första stycket RF.

4.3. Etableringsfrihet m.m.

4.3.1. Debattbetänkandet och remissyttrandena

TF garanterar envar rätten att framställa tryckta skrifter. Vid sidan av censurförbudet och rätten att sprida tryckta skrifter är den garantin det kanske viktigaste inslaget i TF:s regelsystem till skydd för tryckfriheten. Dessa bestämmelser är till skillnad från flertalet övriga regler i TF direkt verkande spärrar mot sådana åtgärder från det allmännas sida som skulle hindra ett offentliggörande. Oavsett hur regler om t.ex. ansva- righet och processordning må vara utformade håller de vägen från tanke till publicering öppen.

I debattbetänkandet uttalade vi sammanfattningsvis följande: En ny yttrandefrihetsgrundlags bestämmelser om etableringsfrihet kan först och främst slå fast en principiell rätt att, oavsett uttrycksformen, fram- föra åsikter och tankar offentligt. Ett skydd bör gälla också för vissa uttrycksformer som sådana. Var och en bör t.ex. ha rätt att anordna teaterföreställningar och utställningar. De uttrycksformer, som ställer de största kraven på resurser i ekonomiskt och annat hänseende, har i gengäld de bästa förutsättningarna vad gäller spridning och genomslags- kraft. Även användningen av dessa uttrycksformer måste tryggas rätts- ligt genom bestämmelser motsvarande dem som nu finns i 4 kap. 1 5 och 6 kap. 1 & TF. Helst bör de nya bestämmelserna ges en mera vidsträckt avfattning än de nuvarande så att all produktion, införsel och spridning av yttranden och av nödvändig apparatur för förmedling av yttranden säkerställs.

I skiss A till yttrandefrihetsgrundlag kom dessa överväganden till uttryck i 1 kap. 2-5 55.

Det är klart att en fullständig frihet att driva sådan verksamhet som syftar till att sprida yttranden till allmänheten inte kan införas för alla framställningsformer. Några problemområden berördes i debattbetän- kandet.

Ett av dem gäller riskerna för sådan företagskoncentration på mass- medieområdet som kan leda till att mångfalden i den allmänna debatten minskar. Massmediekoncentrationsutredningen (MKU) föreslog i sitt betänkande (SOU 1980:28) Massmediekoncentration förvärvskontroll på massmedieområdet. Förslaget innebär i korthet följande: En mass- medieintressents (massmedieföretag, massmedieägare och likställda) förvärv av det bestämmande inflytandet över ett annat massmedieföre- tag skall kunna prövas av marknadsdomstolen på talan av näringsfri- hetsombudsmannen (NO). Om förvärvet bedöms som skadligt från ytt- randefrihets- eller åsiktsbildningssynpunkt skall marknadsdomstolen kunna meddela föreskrifter i syfte att förhindra de skadliga följderna. I andra hand skall man kunna förbjuda förvärvet. På samma sätt skall undantagsvis föreskrifter kunna meddelas för massmedieföretag med en dominerande ställning utan att något förvärv är aktuellt. Med massme- dieföretag förstås i förslaget ett företag av viss storlek som yrkesmässigt meddelar uppgifter och åsikter till allmänheten genom tryckt skrift, radio, television, film, videogram, fonogram, teater, utställning eller

annat sådant uttrycksmedel. Två av utredningens ledamöter reserverade sig mot förslaget att förvärv av massmedieföretag skall få förbjudas.

Om förslaget leder till lagstiftning fordras i TF respektive i en kom- mande yttrandefrihetsgrundlag en öppning som medger en begränsning av etableringsfriheten.

På ett annat område är det mera uppenbart att principen om etable- ringsfrihet måste vika. Det gäller etersändningar av radio- och TV-pro- gram. Vi konstaterade i debattbetänkandet att det begränsade sänd- ningsutrymmet i etern utesluter en fullständig etableringsfrihet.

Vi fann det vid den tidpunkten svårare att bedöma om man måste avstå från en grundlagsfäst etableringsfrihet också när det gäller överfö- ringar på tråd. Skälet till det var att vi ansåg det nödvändigt att först skapa en klarare bild av hur t.ex. teledata, text- TV och kabel-TV kan komma att utnyttjas i framtiden. Några renodlat tekniska skäl för in- skränkningar i etableringsfriheten — som i fråga om etersändningar ansåg vi däremot inte finnas.

Vad vi anfört i debattbetänkandet om etableringsfrihet väckte endast ett fåtal invändningar under remissbehandlingen. Flertalet som yttrade sigi frågan förklarade att någon etableringsfrihet när det gäller etersänd radio och TV på grund av brist på utrymme i etern inte är möjlig. Samma osäkerhet som präglade behandlingen av trådsändningar i betänkandet kom i dagen i remissvaren. Radio- och TV-bolagen framhöll att det inte finns några tekniska skäl att behålla koncessionssystemet och förordade att möjligheterna till etableringsfrihet skall undersökas grundligt. Fler- talet yttranden som tog upp ämnet gick i samma riktning. Radiorätts- kommittén såg det som naturligt att yttrandefrihetsutredningen utifrån sina förutsättningar behandlar frågan om etableringsrätt för trådsänd- ningar och rekommenderade att reglerna får en sådan generell utform- ning att de kan gälla för alla de typer av trådsändningar för vilka en reglering i dessa avseenden behövs.

4.3.2. Regler om etableringsfrihet i allmänhet

Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter och information genom andra medier än tryckt skrift skyddas redan nu i viss utsträckning i grundlag. Här åsyftas bestämmelserna om yttrandefrihet i 2 kap. RF. Dessa regler innebär i korthet att yttrandefriheten får begränsas endast med hänsyn till vissa angivna, tungt vägande intressen och i övrigt bara om särskilt viktiga skäl föranleder det (13 ä 1 st.). Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall beaktas att de centrala delarna av yttrandefriheten skall i vidast möjliga mån lämnas okränkta. Därmed förstås de politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella om- rådena (13 5 2 st.). I paragrafens tredje stycke lämnas den förklaringen att föreskrifter som endast tar sikte på att reglera sättet att sprida ett yttrande utan avseende på yttrandets innehåll inte skall anses innebära en yttrandefrihetsbegränsning. Det gäller alltså rena ordningsföreskrif- ter av det slag som man finner i byggnads-, naturvårds- och vägtrafikför-

fattningar. Om man i en yttrandefrihetsgrundlag vill införa bestämmelser om

etableringsfrihet för andra medier än det tryckta ordet innebär det åtminstone i princip att man på ett område ersätter det relativa skydd för yttrandefriheten som RF ger med ett absolut skydd, dvs. ett skydd som alls inte kan genombrytas av vanlig lag.

Med den utgångspunkten att yttrandefriheten skall ges bästa möjliga skydd bör man införa etableringsrihet för varje medium där skyddet har en funktion att fylla och bland dessa avstå endast om ”särskilt viktiga skäl föranleder det”. Men det är uppenbart att man lättare kan överblic- ka eventuella skäl mot en grundlagsfäst etableringsfrihet i fråga om sådana medier som har använts sedan länge än i fråga om nyare medier.

Redan i debattbetänkandet konstaterade vi att principen om etable— ringsfrihet saknar betydelse vad gäller demonstrationer och samman- komster. RF:s regler om skydd för mötes- och demonstrationsfriheten garanterar att möten och demonstrationer kan äga rum.

Produktionen av film, videogram och fonogram sker på ett sätt som i det här sammanhanget kan sägas nära överensstämma med framställ- ningen av tryckta skrifter. Några skillnader som kan motivera att de medierna inte skulle komma i åtnjutande av en grundlagsfäst etable- ringsfrihet finns inte. Våra tankar i det avseendet i debattbetänkandet har heller inte mött några invändningar vid remissbehandlingen. Liksom nu gäller för tryckta skrifter bör därför införas en rätt för var och en att framställa, till landet införa och sprida ljudupptagningar och upptag- ningar av rörliga bilder.

I distributionsledet finns typiskt sett den skillnaden mellan ljud- och bildupptagningarna och den tryckta skriften att upptagningarna ofta förutom att spridas för enskilt bruk spelas upp offentligt. TF innehål- ler inga regler om offentligt framförande av innehållet i tryckta skrifter. Sådana är däremot motiverade när det gäller ljud- och bildupptagningar. Etableringsreglerna för de medierna bör alltså kompletteras med en bestämmelse om rätt att bedriva verksamhet för offentlig visning av rörliga bilder och offentlig uppspelning av ljudupptagningar.

I fråga om teater och utställningar behövs knappast några bestämmel- ser som skyddar själva produktionen. Här är det rätten att driva verk- samhet för offentligt framförande av sceniska framställningar eller ut- ställningar som bör skyddas. Vid remissbehandlingen framkom endast en kritisk synpunkt på vad vi anfört om det. Sveriges domareförbund framhöll att det nu krävs tillstånd för att anordna teaterföreställningar eller utställningar utomhus på allmän plats och att hälsovårds— och brandskyddslagstiftningen innehåller regler som kan grunda förbud att använda en lokal för sådana ändamål. Dessa regler ansågs komma i konflikt med en grundlagsregel om ovillkorlig etableringsfrihet. Enligt vår mening är så inte fallet. De åsyftade bestämmelserna utgör sådana ordnings- och säkerhetsföreskrifter som utan att avse innehållet i de yttranden som framförts reglerar rätten att på viss plats eller i viss lokal bedriva verksamhet av visst slag. Motsvarande situation råder t.ex. i fråga om rätten enligt TF att trycka skrifter. Den rätten innebär inte att man kan åsidosätta t.ex. regler till skydd för arbetstagares hälsa eller mot brand- eller andra säkerhetsrisker.

För de hittills behandlade medierna innebär en grundlagsfäst etable-

ringsfrihet inte någon annan förändring av rättsläget än att en redan existerande frihet får skydd i grundlag. Materiellt sett blir läget oföränd- rat. Formellt stärks etableringsfriheten.

] fråga om överföringar av offentliga framställningar genom eter- eller trådsändningar är läget ett annat. På det området råder nu i huvudsak etableringskontroll. Ett införande av etableringsfrihet återverkar alltså på reglerna i vanlig lag — RL om inskränkningari etableringsrätten.

Enligt den gällande RL fordras som regel regeringens tillstånd för att bedriva rundradiosändning från sändare här i landet. Det gäller såväl trådsändning som etersändning. Två undantag finns. Dels är det tillåtet att vidarebefordra etersända radioprogram över centralantenner till an- slutna fastigheter, dels finns särskilda tillståndsregler vad gäller närradio och när-TV i närradiolagen (19821459)

Kravet på regeringens tillstånd gäller även när tidningsföretag vill radiosända innehållet i dagstidningar till synskadade, s.k. radiotidning- ar, se 2 & lagen (19811508) om radiotidningar och 2 lj förordningen (1981 :512) om radiotidningar.

Tillståndstvånget i RL innebär för det första att medgivande krävs för etersändning av radio och TV, dvs. sådan verksamhet som utövas av programföretagen i koncernen Sveriges Radio. Men det innebär också att överföringar av program — annat än enkla meddelanden om tid, väder, nyheter etc. — genom text-TV, kabel-TV, trådradio, teledata och telefaksimil till allmänheten inte kan ske fritt.

Radiolagstiftningens etableringsregler utgör ett betydande ingrepp i yttrandefriheten. De framställningsformer som vid sidan av dagspressen har den största genomslagskraften står inte öppna för alla.

Radiorättsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1981:19) Översyn av radiolagen föreslagit vissa lättnader i RL:s etableringsregler. Enligt förslaget skall regeringens medgivande krävas för rätt att sända ljudra- dioprogram, televisionsprogram eller stillbilder från radiosändare häri landet om programmen eller bilderna är avsedda att tas emot direkt av allmänheten. För rätt att sända ljudradio- eller televisionsprogram från trådsändare skulle däremot tillstånd krävas bara om programmen kan tas emot direkt av allmänheten i bostäder. I förslaget förstås med ljud- radioprogram en sändning av enbart ljud om den består av annat än enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt och med tele- visionsprogram en sändning av rörliga bilder med eller utan ljud eller av stillbilder med ljud.

Vad gäller etersändningar innebär förslaget en förenkling av RL:s terminologi och då framför allt en utrensning av det oklara begreppet ”rundradiosändning”. Men någon väsentlig förändring av etablerings- reglerna föreslås inte. I fråga om trådsändningar leder förslaget däremot till ökad etableringsfrihet. Tillstånd skulle för det första aldrig krävas för överföringar av stillbilder utan ljud. Följden av det blir att var och en fritt kan sända t.ex. text-TV, teledata och telefaksimil till allmänheten via tråd oavsett innehållet i sändningen. För det andra skulle tillstånd över huvud taget inte krävas för andra trådsändningar än sådana som kan tas emot av allmänheten i bostäder. Därigenom blir det tillåtet att utan medgivande överföra t.ex. idrotts- och underhållningsevenemang, guds-

tjänster o.d. från en lokal till en annan med hjälp av trådsänd radio eller TV.En mängd överföringar av den arten som nu är eller tangerar rund- radiosändning skulle alltså kunna ske fritt.

Informationsteknologiutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1981 :45) Nya medier text-TV, teledata uttalat sig för fri etableringsrätt vad gäller teledata. Utredningen ansåg i likhet med radiorätts- utredningen att rätten att driva teledataverksamhet inte bör bedömas efter de regler som gäller för de traditionella ljudradio- och televisions- programmen. Man fann att teledata med hänsyn såväl till användnings- områden som teknik och mottagarkrets företer uppenbara olikheter gentemot sådan programverksamhet. Med utgångspunkt från RF :s be- stämmelser om yttrandefrihet ansåg utredningen att etableringsrätten inte heller bör inskränkas på annat sätt. Utredningen ville dock som en förutsättning för etableringsfrihet införa regler om begränsningar i rät- ten att sända reklam i teledata. Majoriteten föreslog ett förbud mot reklam medan en minoritet ville tillåta uppsökt reklam, dvs. sådan reklam som tittaren själv måste beställa fram.

Här skall nämnas att både radiorättsutredningens och informations- teknologiutredningens nu nämnda betänkanden tillsammans med re- missyttrandena över betänkandena har överlämnats till massmediekom- mittén (U l982:07).

I debattbetänkandet uttalade vi att en oinskränkt etableringsfrihet för etersändningar är en omöjlighet på grund av att utrymmet i etern är begränsat. Vi fann inte någon anledning att gå ifrån det rådande konces— sionssystemet. Den uppfattningen delas i allmänhet av remissinstanser- na.

När det gäller trådsändningar är etableringsfrihet inte omöjlig på grund av några absoluta tekniska hinder. Här gör sig en rad andra synpunkter gällande. Vi behandlar frågan om etableringsfrihet för tråd- sändningar för sig i följande avsnitt (4.3.3).

1 debattbetänkandet diskuterade vi en regel som har nära samband med etableringsfriheten, nämligen en motsvarighet för övriga medier till bestämmelserna i 4 kap. 1 &, 6 kap. 1 & och 13 kap. 5 5 3 st. TF om rätt att framställa, sprida och importera tryckta skrifter. En sådan regel har inte mött några invändningar vid remissbehandlingen. Vi föreslår att en bestämmelse med detta innehåll införs i yttrandefrihetsgrundlagen.

4.3.3. Närmare om etableringsfrihet för trådsändningar

Teknikens snabba utveckling har på kort tid skapat nya möjligheter att sprida yttranden över stora avstånd till många mottagare. De viktigaste inslagen i utvecklingen är TV- och telekommunikationssatelliterna och utbyggnaden av kabelsystem. Nya uttrycksformer har tillkommit, t.ex. teledata, text-TV och telefaksimil. Flera länder står i begrepp att från mitten av 1980-talet skicka upp satelliter för bl.a. TV-sändningar, som kommer att kunna tas emot i Sverige. Teledata och telefaksimil distribueras till allmänheten på telenätet. Text-TV överförs på samma sätt som vanlig TV, dvs. antingen via etern eller med kabel. Satellitsänd TV tas emot med hjälp av parabolantenner.

Sådan mottagning kan ske centralt och vidaresändning till hushållen sker i så fall med kabel. Med ny teknik, såsom glasfiberoptik, kan en kabel ge utrymme för ett mycket stort antal kanaler, i teorin tusentals och i praktiken åtminstone flera tiotals.

Här i Sverige planerar televerket enligt en promemoria den 12 februari 1982 — att bygga ut kabelnät på sådana orter där en utbyggnad är ekonomiskt motiverad. Dit räknas orter med mer än 4 000 invånare. De orterna har tillsammans två tredjedelar av alla hushåll i landet. Försöksverksamhet startas i Lund i slutet av år 1983. Den planerade utbyggnaden beräknas vara fullbordad i början av 1990-talet. Tekniken lägger inte hinder i vägen för att man i framtiden kopplar samman de lokala näten till ett enda rikstäckande nät.

Våra direktiv ger oss i uppdrag att överväga rätten till etablering beträffande alla slag av sändningar via eter eller kabel. Under 1983 har regeringen utfärdat nya direktiv (1983zl9) för arbetet inom den året före tillsatta massmediekommittén (U l982:07). Där ges kommittén i upp- drag bl.a. att behandla frågan om vilka etableringsregler som skall gälla för kabel-TV. Vi ser som vår uppgift att formulera de konstitutionella förutsättningarna för en reglering.

Från yttrandefrihetssynpunkt är det kabel-TV som tilldrar sig det största intresset bland de trådbundna framställningsformerna. Ka- bel-TV kan tänkas få många användningssätt i nyhetsförmedlingens och åsiktsbildningens tjänst. En framträdande funktion blir naturligtvis vi- daresändning till hushållen av centralt mottagna TV-sändningar från utlandet.

Kabelnät kan användas för spridning av samhällsinformation till kommuninvånarna från kommunala organ och politiska partier och för debatter i samhällsfrågor. Kyrkorna och samfunden, de ideella lokala föreningarna och intresseorganisationerna kan över kabelnäten nå ut till hemmen med sina budskap. Sjuka, handikappade och andra människor som har svårt att ta sig till sammankomsterna får en möjlighet att delta i dem på distans.

Ett annat användningsområde blir distribution av långfilmer, banda- de TV-program och andra upptagningar av rörliga bilder, exempelvis genom biblioteken. En aktiv kulturpolitik på området kan höja utbudets kvalitet.

Lokala evenemang av olika slag — t.ex. politiska, religiösa, kulturella och idrottsliga — kan direktsändas. Nyheter och underhållning ges nya spridningsmöjligheter.

Kabeltekniken kommer att få även andra betydelsefulla användnings- sätt, t.ex. teledata, text-TV och telefaksimil. Ett annat är givetvis ljudra- diosändningar. Tvåvägskommunikation blir också en intressant möjlig- het.

Frågan om etableringsfrihet för trådsändningar till allmänheten be- står i realiteten av två delfrågor. Den första rör rätten att anlägga ett ledningsnät för sådana sändningar. Den andra avser rätten att bedriva verksamhet för sändning på ett nät.

Vad gäller den första delfrågan kan till en början konstateras att ledningsnät redan nu finns i stor omfattning. Omkring hälften av landets

hushåll är anslutna till centralantennanläggningar, som också erbjuder sändningsmöjligheter. En sådan anläggning kan betjäna hushållen i ett eller flera flerfamiljshus, i ett småhusområde eller i ett blandat bostads- område. När anläggningen omfattar bara hushållen i en fastighet, är den i de allra flesta fallen fastighetsägarens egendom. I den mån anläggning- arna betjänar hushåll inom mer än en fastighet är de ofta inrättade som gemensamhetsanläggningar enligt bestämmelser som numera finns i anläggningslagen(1973 : 1 149) och varje anläggning är då samfälld för de deltagande fastigheterna. Annars kan anläggningen tillhöra fastighetsä- garna under samäganderätt eller en för ändamålet särskilt bildad juri- disk person. Beståndet av centralantenner med tillhörande ledningsnät ökas givet- vis och får höjd kapacitet i takt med nybyggande och modernisering. Förutsättningarna för inrättandet av nya centralantennanläggningar är föremål för en omfattande reglering i flera olika lagar, bland vilka kan nämnas jordabalken, byggnadslagen (1947z385), anläggningslagen och ledningsrättslagen (l973:l 144). Den här lagstiftningen är av övervägan- de civilrättslig natur och avser främst möjligheterna att för exempelvis ledningsdragning förfoga över annans mark enskild eller allmän. Men den har också offentligrättsliga inslag, som framför allt syftar till att tillgodose det allmännas anspråk på en ändamålsenlig markanvändning. Inga bestämmelser med direkt anknytning till yttrandefriheten förekom- meri den aktuella lagstiftningen.

Frågan om frihet för var och en att anlägga ledningsnät för överföring av yttranden till allmänheten innehåller åtskilliga komplikationer. Hit hör förhållandet till den enskildes äganderätt, markanvändningen, be- byggelseplaneringen, rikets försvar, jord- och skogsbruket, den allmän- na samfärdseln, naturvården o.s.v. I fråga om ansvaret för utbyggnaden av kabelnäten finns olika meningar. Då frågan är föremål för utredning inom massmediekommittén har vi inte haft anledning att nu ta ställning.

I direktiven uppmanas massmediekommittén att överväga för- och nackdelar med olika alternativ i fråga om ansvarsfördelningen när det gäller nätetablering. Kommittén bör, sägs det, därvid särskilt undersöka hur kraven på planmässighet och teknisk standardisering skall tillgodo- ses i ett alternativ med utrymme för konkurrens mellan olika leverantö- rer och tekniska lösningar. Det är naturligt att så sker.

Kommittén bör, heter det vidare, föreslå åtgärder för att en utbyggnad av kabelsystem skall kunna ske med ett rimligt mått av geografisk rätt- visa. För vår del kan vi tillfoga att en sådan ambition stämmer väl med den grundlagsfästa informationsfriheten.

Med hänvisning till massmediekommitténs uppdrag föreslår vi för vår del inte någon grundlagsregel om etableringsfrihet i fråga om inrättande av ledningsnät.

Den andra delfrågan gäller alltså rätten att bedriva sådan verksamhet som går ut på att via tråd sända meddelanden av skilda slag till allmän- heten. Med allmänheten avser vi - enkelt uttryckt — en vid och obe- stämd krets av mottagare. Vi återkommer till begreppet i Specialmotive- ringen.

Dagens teknik och än mer morgondagens ger starkt ökade sändnings-

möjligheter på tråd. En sändningsfrihet följer då av vår principiella syn på yttrandefriheten. Vi föreslår följaktligen en grundlagsregel av denna innebörd.

Men även om sändningsutrymmet blir stort, kommer man att behöva praktiska arrangemang för att t.ex. ordna sändningstider, undvika kol- lisioner och lösa eventuella köproblem. Regler för sådana arrangemang innebär inte någon begränsning av Sändningsfriheten, förutsatt att de inte tar sikte på sändningarnas innehåll eller på vem som driver verk- samheten. Någon särskild öppning i yttrandefrihetsgrundlagen behövs därför inte för deras del. De kan tillkomma med stöd av 2 kap 13 & tredje stycket RF, där det sägs: ”Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses icke meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden”. Stadgandet avser ordningsfrågor.

För vissa ändamål blir det dock nödvändigt att i grundlag öppna för bestämmelser i vanlig lag. En sådan öppning som vi föreslår avser att ”främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser”. Den tar sikte på möjligheterna för Sveriges Radio (SR) att fullgöra sin public- service-funktion eller — korrektare uttryckt allmänhetens möjligheter att få nytta av den. Här aktualiserar trådsändningarna två problem.

Från SR:s sida har uttalats farhågor för att public-serviceföretagen skulle kunna få svårt att skaffa sändningsrätten till vissa evenemang av dagshändelsekaraktär, främst på sportområdet. Det mest attraktiva pro- grammaterialet skulle, befarar man, komma att säljas till andra intres- senter för sändning med ensamrätt. Detta skulle betyda att stora befolk- ningsgrupper inte kunde få del av det. Problemet bör beaktas.

En möjlighet är att i den civilrättsliga lagstiftningen begränsa avtals- friheten så att köp med ensamrätt förhindras när det gäller vissa typer av evenemang.

Det är tveksamt om en sådan lösning skall betraktas som en begräns- ning av Sändningsfriheten. Vad som begränsas är rätten att sända ensam. Redan osäkerheten kan dock vara ett skäl för en uttrycklig regel om undantag från huvudregeln. Vi gör inte heller anspråk på att ha anvisat den lämpligaste lösningen.

Samma undantagsregel öppnar för ett annat tillgodoseende av SR:s public-service-ansvar. Det gäller garantier för att dess rikstäckande pro- gramutbud skall förmedlas också via tråd. Sådana garantier betraktas som självklara i de länder som har programföretag med public-service- funktioner. Med stöd i undantagsregeln kan bestämmelser om sådana garantier meddelas.

I avsnitt 7 i detta betänkande redovisas förslag om hur barnen skall skyddas från skadlig påverkan av våldsframställningar och pornografis- ka skildringar. Vi föreslår där bl.a. att videogram inte skall få säljas eller hyras ut till barn utan att först ha granskats av biografbyrån. Men vi är medvetna om att detta kan bli otillräckligt, om ett koncentrerat utbud av våld och pornografi i en framtid sänds via tråd. Vi förordar därför en undantagsregel i yttrandefrihetsgrundlagen som skall medge föreskrifter med syftet att ”möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt inriktat på våldsframställningar och pornografis-

ka skildringar”. Avsikten är att motverka etablerandet av porr- och våldskanaler.

Mot den av oss förordade metoden att stoppa dem kan principiella invändningar riktas. Det kan hävdas att det vore mera tilltalande att komplettera extremvåldsförbudet med en straffbestämmelse som gäller våld av det slag som förhandsgranskningen är inriktad på när det gäller barn, för ingripande i efterhand mot varje särskilt program som moti- verar ett ingripande. Men en sådan bestämmelse skulle bl.a. innebära att skilda regler gällde för TV-program beroende på om de sänds via eter eller tråd.

Med den valda metoden kan ingripanden riktas endast mot program- distributörer som på ett dokumenterat sätt har renodlat sina utbud för en exploatering av våldet och pornografin. De kan berövas rätten att sända. Det bör dock få ske först efter prövning i former som ligger så nära de yttrandefrihetsrättsliga som möjligt. Endast J K bör ha rätt att ta initiativ till prövningen. Den bör äga rum under medverkan av jury. Bestämmel- serna får utformas i vanlig lag. När erfarenheter har vunnits av tillämp- ningen kan reglerna arbetas in i grundlag.

Frågan om och i vilken utsträckning reklam skall vara tillåten i tråd- sändningar ligger utanför vårt uppdrag. Vi saknar anledning att i sak ta ställning till frågan. Vi har i avsnitt 5.5 dock föreslagit den öppning i grundlag som krävs för att reklamförbud för vissa medier skall kunna gälla. Detta undantag är tillämpligt på trådsändningar.

Trådnäten kommer som tidigare konstaterats att användas för bl.a. vidaresändning av utländska TV-program. Detta reser särskilda rättsliga problem som har aktualiserats på senare tid och därför inte har tagits upp i våra direktiv. Vi förutsätter att massmediekommittén, som har i uppdrag att närmare behandla bl.a. vidaresändningarna, kommer att penetrera de rättsliga aspekterna.

Ett grundläggande problem är den oklarhet som nu råder. i frågan huruvida olika former av vidaresändningar är att betrakta som nya sändningar från svensk botten eller inte. Den oklarheten besvärar också vårt förslag till grundlagsreglering av trådsändningar. Den måste undan- röjas för att en reglering skall kunna ske.

Vi begränsar oss till att ange ståndpunkten att även vidaresändningar bör omfattas av den grundlagsfästa Sändningsfriheten. I den mån sär- skilda regler måste införas i vanlig lag bör de möjliggöras genom preci- serade undantag i grundlag. I väntan på att en sådan precisering kan åstadkommas har vi avstått från förslag på hur vidaresändningarna skall grundlagsregleras.

4.4. Ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och rätt till anonymitet

4.4.1. Debattbetänkandet och remissutfallet

I vårt förra betänkande förde vi i huvudsak följande resonemang röran- de möjligheterna att överföra TF:s principer om ensamansvar, ansvars- frihet för meddelare och rätt till anonymitet för medverkande till att gälla också andra framställningsformer.

Regelsystemet syftar till att säkerställa att nyhetsmaterial och upplys- ningar når ut till offentligheten även i de fall då innehållet är känsligt. Motiven bakom TF:s bestämmelseri ämnet är bärkraftiga också när det gäller andra framställningsformer än tryckta skrifter. Flera av dessa har betydelse för den allmänna upplysningen och åsiktsbildningen. Gene- rellt sett är det till gagn för yttrandefriheten om informationsflödet till allmänheten, oavsett medium, får det starka grundlagsskydd som TF ger. Lämpligheten av att utvidga regelsystemet till att omfatta flera medier bör alltså bedömas med hänsyn till de praktiska möjligheterna att åstad- komma en fungerande ansvarsordning.

Ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upprätt- hålla regler om ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande. På det sättet utgör ensamansvaret kärnan i regelkomplex- et. Kan ett ensamansvar inte införas för ett visst medium är det inte heller tänkbart att tillämpa de två andra principerna. Möjligheterna att utfor- ma ett ensamansvar beror främst på i vad mån den ansvarige kan på förhand kontrollera de yttranden som framförs. Förutsättningarna för det är uppenbarligen bäst i sådana fall där yttrandena sprids i tekniskt fixerad form exempelvis som text eller bilder.

Med dessa utgångspunkter skisserade vi regler om ensamansvar, an- svarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för framställningar i film, videogram, fonogram, teaterföreställningar och utställningar. Mot- svarande regler i radioansvarighetslagen för radio och TV tänktes över- flyttade till grundlagen. Vad gäller den nya informationsteknologin främst teledata ansåg vi att det var för tidigt att utforma ansvarighets- regler; för det fordrades bättre kännedom om mediernas förutsättningar. Vid sammankomster och demonstrationer saknas möjlighet för en en- samansvarig att på förhand kontrollera de yttranden som fälls. Det går därför inte att införa något ensamansvar för dem.

Ensamansvaret för yttranden i film, videogram och fonogram samt på teater och vid utställningar borde i första hand ligga på en i förväg särskilt utsedd utgivare. Man kunde dock överväga ett ensamansvar för upphovsmannen eller upphovsmännen, främst i fråga om utställningar med verk av ett fåtal icke anonyma personer men kanske också i fråga om fonogram. Vid sådana teaterföreställningar som helt eller delvis bygger på spontana yttranden och improvisationer kunde det vara lämp- ligt att låta de medverkande svara för sina yttranden.

Såsom gäller för periodiska skrifter och radio och TV skulle enligt skisserna den som driver verksamheten ha att utse utgivare. För impor-

terade filmer, videogram och fonogram skulle den uppgiften ligga på den som distribuerar produkten här i landet. Efter utgivaren borde den som driver verksamheten träda till som ansvarig.

Att utse en utgivare och offentliggöra dennes namn måste i fråga om teater och utställningar vara förenat med ett visst mått av byråkrati. Vi diskuterade därför en modell som innebar att den som driver sådan verksamhet får välja om han vill utse en utgivare eller inte. Konsekven- sen av det senare alternativet skulle vara att ansvarsfriheten för medde- lare och anonymitetsskyddet för medverkande föll bort.

I de fall då ett ensamansvar kan införas ansåg vi det möjligt att också införa ansvarsfrihet för meddelare -— vilket för övrigt delvis är en följd av ensamansvaret och anonymitetsskydd för medverkande.

Våra bedömningar och skisser i dessa delar har fått ett övervägande positivt mottagande vid remissbehandlingen.

Kritiken avser främst enskildheter. Man ifrågasätter lämpligheten av att införa regelsystemet för något eller några medier eller invänder mot reglernas utformning i något avseende. Men några remissinstanser stäl- ler sig tveksamma till hela tanken att utvidga tillämpningsområdet för reglerna om ensamansvar etc.

Hovrätten över Skåne och Blekinge frågar sig om det finns något behov av sådana regler för andra medier än tryckta skrifter samt radio och TV. Hovrätten konstaterar att reglerna syftar till att säkerställa nyhetsförmedlingen och framhåller att film, videogram samt fonogram knappast spelar någon mera framträdande roll i det avseendet och att detsamma i än högre grad gäller teater och utställningar. Liknande synpunkter framförs av bl.a. juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. JO är inne på samma linje. Han anser att meddelarfriheten och anonymitetsskyddet möjligen bör förbehållas de medier — tryckta skrifter, radio och TV som har störst betydelse för den offentliga debatten. JO understryker att bestämmelserna har utomordentlig bety- delse för tryckfriheten och att de har accepterats på de områden där de nu gäller. Samtidigt utgör de ett av de mest omdiskuterade avsnitten i TF. Man bör visa tyngre skäl för en utvidgning än utredningen gjort. JO varnar således för en alltför bred tillämpning av reglerna om meddelar- frihet och anonymitetsskydd.

Tvångsmedelskommittén, som i enlighet med sitt uppdrag har yttrat sig främst om anonymitetsskyddet, säger sig inte se några faror i att utsträcka anonymitetsskyddet till flera medier. Kommittén framhåller att den skyddade kretsen blir i huvudsak oförändrad. Det är fråga om i stort sett samma kategorier av företag och personer.

Ingen av de remissinstanser som godtar att regler om ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd införs för nya medier har något att invända mot att de tillämpas i fråga om film, videogram och fonogram.

Vad gäller teater och utställningar anser flertalet att den av utredning- en skisserade ordningen med ett utgivaransvar är lämplig. De som har en motsatt uppfattning stöder sig på att mediernas direkta, föränderliga karaktär ofta kan göra det omöjligt för en ensamansvarig att kontrollera vad som yttras. Hovrätten över Skåne och Blekinge menar att ett sådant

regelsystem skulle kunna uppmuntra till en ordning med "hyrda” ansva- riga. Detta skulle i sin tur kunna medföra att den särskilda ansvars- ordningen och meddelarskyddet råkar i vanrykte.

Tanken att göra skyddet för meddelare till framställningar på teater och vid utställningar beroende av att en utgivare har utsetts har godtagits av flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Statens kulturråd har särskilt framhållit att konstruktionen väl svarar mot kulturlivets behov. Men nästan lika många är negativa till den lösningen. Deras huvudin- vändning är att en person som lämnar uppgifter avsedda att offentlig- göras vid en teaterföreställning eller på en utställning aldrig kan vara säker på att han åtnjuter ansvarsfrihet och anonymitetsskydd. De kritis- ka remissinstanserna förordar i stället ett obligatoriskt ensamansvar också för dessa framställningsformer.

4.4.2. Överväganden om ensamansvaret för olika uttrycksformer

Allmänt

Det råder en allmän enighet om att TF:s regler om ensamansvar, an- svarsfrihet för meddelare och rätt till anonymitet utgör ett värdefullt skydd för nyhetsförmedlingen och åsiktsbildningen. De utgör en av hörnstenarna i TF.

Med vår utgångspunkt — att varje medium skall få bästa möjliga skydd är det naturligt att försöka överföra regelsystemet till de medier där det är praktiskt möjligt att tillämpa ett ensamansvar.

Den generella invändningen mot ett sådant försök, nämligen att andra medier än tryckt skrift, radio och TV inte har tillräckligt stor betydelse för nyhetsförmedlingen och åsiktsbildningen, är enligt vår mening inte bärkraftig. Som flera remissinstanser framhållit bör inte den form i vilken ett yttrande offentliggörs få vara avgörande för det rättsliga skyddet. Det är svårt att överblicka hur de olika medierna nu används. Det är ännu svårare att föreställa sig den framtida användningen. Man kan t.ex. inte utesluta att tekniska och ekonomiska förändringar, arbets- konflikter, råvarubrist och liknande på kort tid kan styra över nyhetsflö- det från ett medium till ett annat. I ett sådant läge kan det vara svårt att skapa erforderliga garantier för yttrandefriheten. Till detta kommer att även fåtaliga yttrandefrihetsrättsligt intressanta framställningar i ett medium självfallet bör skyddas även om mediet till största delen an- vänds för andra framställningar. Gränsen mellan skilda slag av yttran- den är för övrigt vansklig att dra.

En mera vägande invändning är den som går ut på att en utsträckt ansvarsfrihet för meddelare och rätt till anonymitet kan få till konse- kvens att hela systemet sätts i fråga också på de områden där det nu gäller. Det kan påstås att riskerna för ett missbruk av friheten är större på områden där den inte har hävd och där ingen etisk tradition av den typ som finns inom pressen har byggts upp. Flera remissinstanser har också instämt i frågan i vad mån pressens och uppgiftslämnares omdöme när det gäller att hantera ömtåligt material på ett ansvarsfullt sätt har sin

motsvarighet inom andra medier. I dessa resonemang kan läggas in att minsta risk för en försvagning av den gällande ansvarsfriheten för med- delare och rätten till anonymitet måste leda till att någon utvidgning till nya medier inte får ske.

Från den utgångspunkten kan hela tanken att utsträcka TF:s principer om en särskild ansvarsordning med visst fog ifrågasättas. Principerna har ett begränsat syfte. De skall verka för att känsligt material och obekväma åsikter kommer fram till offentligheten. Däremot utgör de inte såsom är fallet med främst reglerna om censurförbud och etable- ringsfrihet — någon direkt verkande garanti för rätten att yttra sig. Man kan säga att yttrandefrihet råder dem förutan men att de ökar benägen- heten att lämna ut material. De säkrar nyhetsredovisningen. Mot den bakgrunden kan det hävdas att principerna gör rätt för sig om de tilläm- pas på de för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen viktigaste områdena: pressen samt radio och TV. Den avsedda säkerhetsventilen finns.

Invändningarna kan inte utan vidare avfärdas. I vart fall är risken en psykologisk realitet.

Mot betänkligheterna kan man anföra att ansvarsfriheten för medde- lare och anonymitetsskyddet redan nu gäller över ett brett fält. Alla tryckta skrifter inte bara pressen — samt radio, TV och närradio omfattas av sådana regler. Må vara att erfarenheterna för närvarande är begränsade. Vidare får man inte bortse ifrån att friheten är en frihet under ansvar. Det ansvaret bör vara ett tillräckligt skydd mot missbruk också när det gäller framställningsformer utan pressens traditioner. Det förtjänar att framhållas att missbruk av yttrandefriheten är sällsynta i t.ex. böcker.

Man kan fråga sig om en vidsträcktare tillämpning av meddelarfri- heten och rätten till anonymitet skulle innebära någon väsentlig ökning av t.ex. hemligt material i offentliga framställningar. Det är, som tvångs- medelskommittén framhåller med avseende på anonymitetsskyddet, tro- ligt att den personkrets som kommer i åtnjutande av skydd blir i stort sett oförändrad. Reglerna kan öppna nya vägar för information att nå offentligheten men kommer knappast att öka mängden av information i någon högre grad.

Vår slutsats av dessa resonemang är att ensamansvaret och därtill kopplad meddelarfrihet och rätt till anonymitet bör gälla på alla områ- den där ett ensamansvar kan upprätthållas. Nackdelarna med en sådan ordning är inte större än att de uppvägs av fördelarna i yttrandefrihets- rättsligt hänseende.

Film, videogram och fonogram

Av de remissinstanser som har godtagit tanken på regler om ensaman- svar, ansvarsfrihet för meddelare och rätt till anonymitet för ytterligare framställningsformer är det ingen som har haft några invändningar mot att sådana införs för framställningar på film, videogram och fonogram. Dessa framställningsformer innehåller tekniskt fixerade yttranden. Det är allmänt sett enklare för en ensamansvarig att överblicka vad som

yttras i de formerna än vad som är fallet med tryckta skrifter. Någon tvekan om vilka yttranden som omfattas av ansvaret behöver normalt sett inte råda. Den praktiskt viktiga detaljen att på ett enkelt och tydligt sätt offentliggöra vem som bär ansvaret för framställningen kan ordnas på det sättet att namnet anges på förpackningen till sålda kopior och främst i fråga om offentligt förevisade upptagningar och i fråga om taltidningar — i den uppspelade framställningen. För dessa framställ- ningsformer bör alltså regler om ensamansvar, ansvarsfrihet för medde- lare och rätt till anonymitet för medverkande införas.

Ensamansvaret bör i dessa fall i första hand vila på en särskilt utsedd utgivare. Produktionen av film, videogram och fonogram är oftast ett lagarbete med flera inblandade. Likheterna med produktionen av tid- ningar är stora. Ett utgivaransvar är utan tvivel den bästa lösningen. Utgivaren skall utses av den som driver verksamheten, dvs. ägaren till det företag som producerar den offentliga framställningen.

Om en framställning offentliggörs utan att någon utgivare utsetts eller hans namn inte hållits tillgängligt på föreskrivet sätt eller om utgivaren saknar den bestämmanderätt över publiceringen som han skall ha bör ansvaret för innehållet övergå på den som har att utse utgivare. Detsam- ma bör gälla om han inte har en känd adress i landet och inte heller kan påträffas här under rättegången. Konstruktionen är densamma som i fråga om ansvarigheten för innehållet i tryckta skrifter.

Man kan inte bortse ifrån att vissa slag av framställningar kan komma att spridas utan att det framgår vem som är utgivare eller det kan utredas vem som driver verksamheten.

Före 1971 var tukt- och sedlighetssårande framställningar straffbara. Det var då inte ovanligt att åtal riktades mot dem som spred pornogra- fiska magasin eftersom uppgift om vem som tryckt skriften saknades. Ofta påstod spridaren att han köpt varan av någon okänd utlänning. Det kan inte betvivlas att sistahandsansvaret för spridaren då fyllde en funktion. Ett motsvarande behov av att kunna åtala spridaren av främst film och videogram som innehåller t.ex. barnpornografi kan förutses. Vi anser därför att ansvarighetskedjan bör omfatta också den som offent- ligen förevisar eller sprider en framställning.

Radio, TV och andra överföringar

För rundradiosändningar i radio och TV skall nu som regel finnas en särskilt utsedd person med uppgift att bära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för programinnehållet. Den som lämnar meddelande för of- fentliggörande i sådana program är skyddad från ansvarighet och en anonymitetsrätt gäller för medverkande. Reglerna finns i radioansvarig- hetslagen och såvitt gäller närradiosändningar —- i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio; se också lagen (l982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Vid remissbehandlingen av vårt debatt- betänkande har det inte framförts några erinringar mot tanken att över- föra de åsyftade reglerna från vanlig lag till grundlag. I normalfallet, dvs. i fråga om sådana sändningar som anordnas av Sveriges Radio eller av närradioföreningarna, är det heller inte förenat med några principiella

eller praktiska svårigheter att göra det. På de områdena kan reglerna i materiellt hänseende leva kvar i stort sett oförändrade.

Enligt vår mening är det uppenbart att den för rundradiosändningar gällande ansvarsordningen bör införas i grundlagen i fråga om sådana sändningar som i dagligt tal avses med radio och TV. Det är alltså fråga om överföringar av program i form av ljud eller av bilder med eller utan ljud, vilka är avsedda att tas emot av allmänheten. Sändningar med annan adressat är inte offentliga framställningar och bör därför inte omfattas av yttrandefrihetslagstiftningen.

Vem som sänder programmen och vilken teknik etersändning eller trådsändning — som kommer till användning bör inte vara av någon betydelse. Skälen för den särskilda ansvarsordningen är bärkraftiga oavsett om programmet härrör från Sveriges Radio eller någon annan och om de distribueras på det ena eller det andra sättet.

Enligt den nu gällande radiolagen kan även andra slag av överföring- ar vara att anse som rundradiosändningar. Det gäller närmast text-TV, teledata och telefaksimil.

Sedan några år tillbaka sänder Sveriges Radio text-TV i viss omfatt- ning. Hur tekniken kommer att utnyttjas i fortsättningen är dock ännu oklart. Vad gäller tänkbara användningsområden framhåller informa- tionsteknologiutredningen i sitt betänkande (SOU 1979:69) Nya vyer att mediet särskilt väl lämpar sig för textning — på svenska eller andra språk av TV-program. Vidare nämner utredningen bl.a. möjligheten att sända kortfattade nyhetsmeddelanden, väderprognoser, förteckning över radio-och TV-program, upplysningar om kulturella arrangemang etc. Med hänsyn till framställningsformens begränsade möjligheter vad gäller textvolym och den nära anknytningen till den vanliga TV-sänd- ningen framstår det enligt vår mening som sannolikt att text-TV väsent- ligen kommer att utnyttjas som ett komplement till TV-programmen, men det är också möjligt att text-TV kommer att sändas fristående t.ex. via tråd. Oavsett hur utvecklingen här blir bör text-TV inordnas i mönst- ret med ensamansvar, meddelarfrihet och anonymitetsrätt.

Om framtiden för text-TV är oklar så gäller det i ännu högre grad för teledata.

I betänkandet Nya vyer lämnas en omfattande provkarta på de möj- ligheter som den tekniken ger. Stora delar av det tänkbara användnings— området avser internkommunikation inom företag, institutioner och dylikt samt överföring av meddelanden mellan enskilda eller privata meddelanden mellan en enskild och ett allmänt organ eller ett företag. Till den del mediet får sådana funktioner krävs från yttrandefrihetsrätts- lig synpunkt ingen särskild reglering. Det är inte fråga om yttranden som riktar sig till allmänheten, dvs. offentliga framställningar.

Inte heller alla överföringar på teledata som kan bli avsedda att tas emot av allmänheten behöver någon särskild yttrandefrihetsreglering. Informationsteknologiutredningen framhåller att teledata i första hand är en telefonupplysningstjänst i databasform. Mediet lämpar sig särskilt för informationssökning av olika slag. Det får antas att den information som kan komma att tillhandahållas allmänheten till stor del utgörs av upplysningar om tidtabeller för allmänna kommunikationer, innehållet

i telefonkatalogen, adressuppgifter, lediga platser, allmän samhällsin- formation och liknande kortfattade meddelanden.

Men det kan ingalunda uteslutas att teledata kommer att användas för att förmedla nyheter med kommentarer, konsumentupplysning, infor- mation om myndigheters verksamhet och andra sådana mer eller mindre åsiktsbildande yttranden som nu sprids genom tryckta skrifter. I Nya vyer framhålls särskilt möjligheterna att genom teledata få del av inne- hållet i tidningar. Den enskilde kan på ett enkelt sätt få fram t.ex. ledare eller recensioner i ett och samma ämne från olika tidningar.

Eftersom framställningar i teledata alltså mycket väl kan komma att bli av den arten att de har betydelse för åsiktsbildningen och upplysning- en i samhället bör om möjligt en särskild ansvarsordning och regler om anonymitetsskydd införas. Men förutsättningarna för det ärinte alldeles klara.

Som tidigare påpekats måste en ensamansvarig ha möjlighet att över- blicka och kontrollera de yttranden han har att svara för. I detta hän- seenden påverkas bedömningen av hur teledatan rent praktiskt kommer att användas i framtiden.

Som ett tänkt extremfall kan anföras att ett mycket stort antal företag, föreningar, institutioner, myndigheter och enskilda skaffar sig en egen databas som står öppen för allmänheten. Den information som tillhan- dahålls anknyter i mer eller mindre hög grad till den egna verksamheten. SJ har en databas som lämnar uppgifter om tågtider och förseningar, dagstidningen har en som innehåller utdrag ur dagens tidning, bokför- laget har ett uppslagsverk på data, det politiska partiet redovisar sina ståndpunkter i olika frågor på sin teledata etc. Det andra extremfallet är att något eller några företag bygger upp en omfattande databas där information från vitt skilda områden ryms information som tillställs företaget från en mängd olika håll.

I det förstnämnda fallet bör det vara fullt tänkbart att utforma verk- samheten så att en ensamansvarig får en reell möjlighet att kontrollera de yttranden som förs in i databasen. Informationsmängden får antas bli begränsad och materialet torde i vart fall huvudsakligen vara av sådan art som den ensamansvarige är bekant med på förhand. I och med att en särskild ansvarsordning kan införas kan alltså TF:s regler om ansvars- frihet för meddelare och rätt till anonymitet för medverkande gälla. Om decentraliserade databaser blir mycket vanligt förekommande skulle en sådan ordning innebära en betydande utvidgning av tillämpningsområ- det för principerna i fråga. Det skulle alltså kunna göras gällande att man riskerar en uttunning av reglerna. Men enligt vad vi sagt i det föregående år den risken inte så stor att den ensam bör vara skäl att avstå från meddelarfrihet och anonymitetsrätt på ett område där inga andra allvar- liga erinringar kan riktas mot en sådan ordning. Vad härefter gäller det andra extremfallet — ett fåtal stora databaser med mycket omfattande information är det uppenbarligen svårare för de ensamansvariga att överblicka och kontrollera de yttranden som offentliggörs. Det måste antas att flera personer självständigt får tillfälle att mata in uppgifter i databasen. Redan när inmatningen skett är upp- giften tillgänglig för allmänheten. Det är tydligt att några av de stora

fördelarna med teledatatekniken —— bredden på utbudet och snabbheten i hanteringen utgör problem om man vill införa ett ensamansvar. Å andra sidan finns motsvarande svaghet redan på pressens område utan att några allvarliga olägenheter har uppkommit. Det gäller främst de stora dagstidningarna. I de fallen är verkligheten den att den ansvarige utgivaren inte har praktisk möjlighet att kontrollera allt som trycks. Hans ställning måste bygga på en kombination av förtroende för redak- tionspersonalen och en förmåga att utöva omedelbar kontroll på de områden som är så att säga riskabla från ansvarssynpunkt. Gemensamt för ett tänkt teledataföretag och en dagstidning är också att yttrandets innehåll offentliggörs i en fixerad form.

Det är troligt att en eventuell databas av den storlek som här avses kommer att innehålla information som i huvudsak är av helt okontro- versiellt slag. Det bör vara möjligt för den som driver verksamheten databasens ägare att organisera företaget på ett sådant sätt att den ensamansvarige alltid får möjlighet att kontrollera materialet i den ut- sträckning som behövs. På samma sätt som på en dagstidning får det bli en fråga om förtroende för medarbetarna.

Vi anser alltså att det även för det stora teledatasystemet är möjligt att upprätthålla ett ensamansvar.

Vår bedömning att regler om ensamansvar efter förebild av TF kan införas för teledata sammanfaller med informationsteknologiutredning- ens. I slutbetänkandet ”Nya medier Text-TV, teledata” framhöll utredningen att det finns förutsättningar att foga in teledataanvändning i det tryckfrihetsrättsliga regelverket utan att frångå riktlinjen att me- dieutnyttjandet skall anpassas till mediets egna förutsättningar.

Ensamansvaret för yttranden genom teledata bör utformas som ett utgivaransvar. Det skall alltså åligga ägaren av varje databas, som står öppen för allmänheten, att utse en utgivare som svarar för eventuella brottsliga yttranden. På samma sätt som gäller i fråga om periodiska skrifter bör ansvaret i andra hand bäras av den som driver verksamheten. Någon ytterligare länk i ansvarighetskedjan är knappast tänkbar och i vart fall inte nödvändig.

Genom att ett ensamansvar alltså kan gälla för framställningar i teledata kan också principerna om ansvarsfrihet för meddelare och rätt för meddelare och upphovsmän till anonymitet göras tillämpliga.

Telefaksimil är en teknik som går ut på att sända och på papper ta emot information. Det är tänkbart att metoden i framtiden kan komma att användas för distribution av tidningar. Apparaturen är dock ännu relativt dyr och komplicerad. En annan begränsning är att mottagaren måste hålla papper av särskild beskaffenhet i lager. Vidare är det med nuvarande tekniska och ekonomiska förutsättningar knappast möjligt att till enskilda mottagare i hemmen överföra utskrifter i större format än A 4.

Informationsteknologiutredningen gör i Nya vyer den bedömningen att det är tveksamt om den tekniken kan komma till allmänt bruk. På speciella användningsområden spelar den dock redan i dag en stor roll.

Visserligen måste det antas att telefaksimil inom överskådlig framtid knappast kommer att spela någon större roll som förmedlare av offent-

liga framställningar. Behovet av en särskild ansvarsordning för yttran- den i den formen ter sig därför mindre framträdande. Å andra sidan kan det inte uteslutas att utvecklingen leder till att telefaksimil kan bli ett komplement till den normala distributionen av dagstidningar.

Om telefaksimil kommer i bruk som ett medel att kommunicera med allmänheten är det alltså troligt att det blir på ett område som är särskilt intressant från yttrandefrihetssynpunkt, nämligen för spridning av ny- heter och åsikter. Med hänsyn till att de yttranden som framförs i en tidning om möjligt bör ha samma rättsliga skydd oavsett distributions- f ormen framstår det som motiverat att låta ensamansvaret och de därtill kopplade principerna om meddelarfrihet och anonymitetsskydd gälla också framställningar i telefaksimil. Må vara att en sådan ordning i dag får karaktär av lagstiftning för eventuellt framtida bruk.

Sammanfattningsvis anser vi alltså att enhetliga regler om ansvarig- heten för innehållet i överföringar av ljud eller av bild med eller utan ljud bör gälla. Reglerna bör utformas som ett ensamansvar för i första hand en särskilt utsedd utgivare eller programansvarig och, om någon sådan inte utsetts, för den som driver verksamheten.

Enligt radioansvarighetslagen skall det som regel finnas en ensaman- svarig —— en programutgivare för varje radio- och TV-program. Un- dantag gäller i vissa fall för direktsända program. Uppgift om vem som är programutgivare för ett program skall framgå av ett register som förs av programföretaget. Det skall vara tillgängligt för allmänheten. Syste- met med en ansvarig för varje program motiveras med att det inte är möjligt för en enda person att övervaka alla sändningar från så stora programföretag som de inom Sveriges Radio:

Motsvarande regler för närradiosändningar är något annorlunda ut- formade. En sammanslutning som avser att sända närradio skall utse en programansvarig för hela den sändningsverksamhet som sammanslut- ningen bedriver. Namnet på den ansvarige skall anmälas till den myn- dighet som prövar frågan om tillstånd att sända närradioprogram. Där- igenom blir den ansvariges namn åtkomligt för allmänheten. För en programansvarig kan utses en tillfällig ersättare.

När det gäller ansvarigheten i teledata har informationsteknologi- utredningen i betänkandet ”Nya medier text-TV, teledata” som redan nämnts föreslagit en ordning enligt vilken utgivaren ansvarar för det material som via en teledatabas hålls tillgängligt för allmänheten. För att klart avgränsa det materialet ville utredningen ställa upp kravet att det skall offentliggöras under en bestämd särskiljande titel. Innehållet i en teledatabas skulle alltså motsvara innehållet i en periodisk skrift. Utred- ningen föreslog vidare att ägaren till en teledatabas skall anmäla data- basens titel, namnet på den utsedde utgivaren och verksamhetsorten till patentverket på samma sätt som gäller i fråga om periodiska skrifter. Verket skulle därpå utfärda ett utgivningsbevis för databasen.

Den ordning som gäller för programföretagen inom Sveriges Radio med en utgivare för varje sänt program passar inte särskilt väl för andra slag av överföringar. Systemet förutsätter att en förteckning fortlöpande förs över vem som är ansvarig för varje program. En sådan skyldighet kan åläggas ett stort och väl organiserat företag där erforderlig kontroll

kan utövas. För mindre programföretag t.ex. en grannskapsförening som sänder när-TV på kabel eller en närradioförening bör krävas att registreringen av ansvarigheten sköts av någon myndighet. Den lösning— en har också valts i lagstiftningen om närradiosändningar. Det medför i sin tur att ansvarigheten av praktiska skäl måste omfatta hela program- utbudet. I annat fall skulle registreringsförfarandet bli alltför otympligt. Vad gäller teledata kan man inte tala om sändning av program. Normalt sett har den överförda informationen inte sådan utformning att en uppdelning av ansvarigheten lämpligen kan göras.

Utgångspunkten bör på grund av det sagda vara att ansvaret för innehållet i överföringen genom etern och på träd bör omfatta allt material som sänds av ett företag, en organisation eller motsvarande. Det bör alltså ankomma på den som driver verksamhet för överföring av offentliga framställningar via eter eller tråd att som regel utse en ansvarig för det samlade programinnehållet. För att bereda utrymme för den ordning, som nu gäller för Sveriges Radio, bör dock reglerna utformas så att ansvaret kan avse enskilda program och att något ensamansvar inte behöver gälla direktsända program.

I grundlagen bör därför föreskrivas att det skall finnas en utgivare för varje offentlig framställning i radio- eller trådsändning men att undan- tag därifrån får göras i fråga om direktsända program. De närmare reglerna om ansvarighetens utsträckning i de olika framställningsfor- merna bör ges i vanlig lag. Det är detaljbestämmelser som inte behöver tynga grundlagen.

I och med att ett ensamansvar kan införas för eter- och trådsändningar kan också principerna om ansvarsfrihet för meddelare och om rätt till anonymitet för medverkande till en framställning i de medierna gälla.

Beträffande vidaresändning av program som har sitt ursprung i utlan- det hänvisas till avsnitt 4.3.3.

Teater och utställningar

Det råder ingen tvekan om att teater och utställningar är de framställ- ningsformer där svårigheterna att upprätthålla en särskild ansvarsord- ning är störst.

Även om enskilda teaterföreställningar och utställningar inte når sam- ma breda publik som t.ex. dagstidningar eller radio och TV kan de i många fall på ett slagkraftigt sätt användas för opinionsbildning. Teater har inte sällan samhällskritiskt innehåll. Utställningar används ofta av t.ex. miljögrupper och grupper av politiska flyktingar för att sprida åsikter. Värdet från yttrandefrihetssynpunkt av ett gott skydd för de medierna kan alltså inte bestridas. Våra skisser i debattbetänkandet har i den delen också fått ett övervägande positivt mottagande. Inte minst inom kultursektorn har många remissinstanser tillstyrkt regler om en- samansvar etc. för teater och utställningar.

Men allvarliga invändningar mot ett sådant arrangemang har rests. Oftast utgör en teaterföreställning ett tämligen troget återgivande av innehållet i ett manuskript, men det händer att den innehåller mer eller mindre omfattande inslag av spontana yttranden och improvisationer.

Ett yttrandes innebörd kan också vara beroende av hur det framförs av den enskilde skådespelaren. Det är klart att den direkta och föränderliga karaktären som en teaterföreställning har gör det svårt för en ensaman- svarig att kontrollera vad som yttras.

Även om utställningen till skillnad från teaterföreställningen normalt sett innehåller fixerade yttranden i skrift och bild eller såsom föremål är också den lätt att förändra. Ibland förutsätts att så skall ske efter hand. Och det är i viss utsträckning möjligt för utomstående att ändra de yttranden som framförs.

Den omständigheten att en ensamansvarig kan få svårigheter att över- blicka innehållet i en teaterföreställning eller en utställning leder till slutsatsen att ensamansvaret görs frivilligt. Ett frivilligt ensamansvar har också tillstyrkts av flertalet av de remissinstanser som har behandlat frågan om ansvaret för innehållet i teaterföreställningar och utställning- ar. De övriga har i allmänhet endast gett uttryck för tveksamhet.

Det skäl som anförts mot frivilliglinjen -— och som även redovisades i debattbetänkandet är att den gör meddelarnas ställning osäker. De kan inte med säkerhet avgöra om det lämnade meddelandet kommer att offentliggöras under ensamansvar eller inte och således inte vara säkra på att undgå ansvar för egen del. Problemet existerar redan i fråga om stencilerade och liknande skrifter. Som framhållits i förarbetena till de reglerna kan en meddelare inte fällas till ansvar om han lämnat uppgif- ten med avsikt att den skall publiceras under ensamansvar.

Ett obligatoriskt ensamansvar för teater och utställningar kan enligt vår mening inte godtas. Det skulle ställa alltför stora krav på många små teatersällskap och utställare.

Vi anser alltså att ett system med frivilligt ensamansvar för innehållet i dessa medier innebär en rimlig avvägning mellan önskemålet att skyd- da yttrandefriheten och de skäl i form av praktiska problem som talar mot särskilda ansvarighetsregler.

Verkan av att ingen utgivare har utsetts blir att ansvaret för innehållet i framställningen vilar på dem som har medverkat till denna enligt vanliga straffrättsliga regler.

I de fall att en utgivare har utsetts men hans namn inte har hållits tillgängligt för allmänheten på föreskrivet sätt eller han inte har haft den bestämmanderätt över produktionen som han skall ha uppkommer frå- gan om vem som skall bära ansvaret. Två lösningar är tänkbara. Anting- en kan ansvaret gå över på den som har utsett utgivaren ett subsidiärt ensamansvar eller kan ansvarighetsfrågan behandlas på samma sätt som om ingen utgivare har utsetts.

Vi har stannat för det senare alternativet. Det innebär att förmånen av en yttrandefrihetsrättslig ansvarsordning kan vinnas endast om en utgi- vare har utsetts och tillämpliga formföreskrifter har iakttagits. Den ord- ningen ansluter till vad som nu gäller i fråga om stencilerade och liknan- de skrifter.

Däremot bör ett subsidiärt ensamansvar gälla för det fall att en utsedd utgivare inte har någon känd adress i landet när brottet begås och han inte heller kan påträffas här under rättegången.

Utgivaren bör som regel ansvara för hela innehållet i en teaterföre—

ställning eller en utställning. Detta gäller även om den visas flera gånger och på olika platser.

I debattbetänkandet ifrågasatte vi dock om inte den huvudregeln måste modifieras något. Med tanke på möjligheten för de enskilda skådespelarna att förändra innehållet i ett yttrande och för en utomstå- ende att göra ingrepp i en utställning utan utgivarens vetskap borde ensamansvaret inte omfatta sådana yttranden som utgivaren kan visa vara tillkomna utan att han vetat om det. Som några remissinstanser har framhållit skulle detta innebära en komplikation när man skall utkräva ansvar.

Vi förstår remissinstansernas tveksamhet inför ett sådant undantag från utgivarens ensamansvar. Den som tar på sig uppgiften att vara utgivare får förutsättas ha ett så förtroendefullt förhållande till sina medhjälpare att hans ensamansvar i princip bör omfatta även oförutsed- da inslag i en teaterföreställning eller en utställning. Men extrema situa- tioner kan uppstå då det skulle vara orimligt att utkräva ansvar av utgivaren, t.ex. då han inte har haft rimlig möjlighet att förutse eller avvärja ingrepp utifrån. Sådana extremfall diskuterades också i förar- betena till TF men föranledde ingen särreglering där. Inte helleri det här sammanhanget synes några särskilda föreskrifter behövas. De tänkta extremfallen torde alltid kunna få en tillfredsställande lösning med tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.

Radiotidningar m.m. I dag gäller en särskild ansvarsordning för radio- och kassettidningar för synskadade. Regleringen finns i lagen ( 1982:521 ) om ansvarighet för radio- och kassettidningar.

Som radiotidning definieras en för synskadade avsedd, i rundradio- sändning sänd version av en sådan allmän nyhetstidning som trycks och som har dagspresskaraktär (förlagan). Med kassettidning förstås enligt lagens definition en för synskadade avsedd version av en periodisk skrift som ges ut här i landet (förlagan), under förutsättning att ägaren av den periodiska skriften sprider eller låter sprida denna version i form av kassettband eller annan sådan upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på något annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Ansva- righetslagen tillämpas på en kassettidning bara i den utsträckning den innehåller material ur förlagan och uppgifter om hur materialet har disponerats i kassettidningen.

Den här regleringen innebär att den som enligt 8 kap. TF i egenskap av utgivare, ställföreträdare för utgivaren eller ägare ansvarar för tryck- frihetsbrott i förlagan också ansvarar för yttrandefrihetsbrott i radio- eller kassettidningen. Lagen innehåller vidare bestämmelser om bl.a. ansvarsfrihet för medverkande och rätt till anonymitet. De hänvisar till TF eller är utformade efter mönster av TF.

Vi har förut i detta avsnitt föreslagit ett obligatoriskt utgivaransvar för såväl program i eter- och trådsändningar som fonogram. Detta system skulle bli gällande också för radio- och kassettidningar, om inga särbestämmelser om dem meddelas. Det av oss föreslagna systemet

skulle då betyda att utgivare måste utses särskilt för radiotidningarna respektive kassettidningarna. Den i lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar inbyggda automatiken dvs. att den som har ansvaret för tryckfrihetsbrott i den tryckta förlagan automatiskt bär ensamansva- ret också för yttrandefrihetsbrott i återgivningen skulle med andra ord

brytas. J

Enligt vår mening bör emellertid den som är ansvarig för tryckfrihets- brott i den tryckta förlagan bära ansvaret också för yttrandefrihetsbrott i en version av skriften som distribueras genom radiosändning i etern eller via träd eller i form av en ljudupptagning på fonogram. Betydelsen av denna princip begränsar sig inte till radio- och kassettidningarna, som nu är aktuella. I framtiden kan tidningarna även på annat sätt komma att använda en kompletterande teknik för att föra ut sitt innehåll till offentligheten. Det är då angeläget att det koncentrerade utgivaransvaret inte undergrävs.

Vårt förslag har utformats som ett tillägg till 1 kap. 7 5 TF. Genom det förklaras bild- eller ljudupptagningar samt program i eter- eller tråd- sändningar, varigenom innehållet i en periodisk skrift helt eller delvis sprids till allmänheten, utgöra en del av den periodiska skrift som är förlaga.

Det nu angivna betraktelsesättet kan emellertid upprätthållas bara i den mån en radio— eller kassettidning överensstämmer med förlagan. I fråga om radiotidningar är f.n. ingenting annat tillåtet; 4 5 lagen (1981 :508) om radiotidningar. Däremot kan en kassettidning ges utmed ett innehåll som har hämtats från flera förlagor. Enligt vårt förslag bryts då det automatiska sambandet mellan utgivarskapet för förlagan och ansvaret för återgivningen. I stället blir yttrandefrihetsgrundlagens all- männa regler om ljudupptagningar tillämpliga. Därav följer att en sär- skild ansvarig utgivare måste utses.

Sammankomster och demonstrationer

I debattbetänkandet har vi inte diskuterat någon särskild ansvarsord- ning för sammankomster och demonstrationer. De remissinstanser som behandlat frågan har också överlag ställt sig avvisande till tanken på en sådan. Några skäl att frångå vår preliminära ståndpunkt har inte fram- kommit.

Närmare om ansvarige utgivarens ställning

I 5 kap. 3 5 andra stycket TF föreskrivs att uppdrag att vara utgivare för en periodisk skrift skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att intet däri får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålun- da tillkommer utgivaren, skall enligt lagregeln vara utan verkan.

MMU gjorde följande uttalande om utgivarens ställning: ”Det ligger i sakens natur att utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktio- nen så att han har en reell möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.”

Vid 1975/76 års riksmöte väcktes en motion (1975/76:2535) med

hemställan ”att riksdagen uttalar att ansvarige utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen så att han har en reell möjlighet att utföra sitt uppdrag”.

Motionen behandlades av KU i samband med propositionen (1975/ 761204) om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten. KU an- förde i sitt betänkande (1975/76:54): ”Frågan om den ansvarige utgiva- rens ställning behandlas inte i propositionen. Enligt utskottet får det förutsättas att denna fråga kommer att tas upp under det fortsatta re- formarbetet. Utskottet finner därför inte anledning att i detta samman- hang göra något särskilt uttalande med anledning av den i motionen upptagna frågan.”

Saken har sedan tagits upp i våra direktiv, där departementschefen anförde: ”I detta sammanhang kan tilläggas att kommittén såvitt gäller periodiska skrifter bör ta upp frågan om ansvarige utgivarens ställning (se KU 1975/76:54)”

Här kan nämnas att den arbetsrättsliga lagstiftningens förhållande till TF nu är föremål för särskild utredning.

Vi delar uppfattningen att utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen. I allmänhet är så också fallet. Hur det redaktionella arbetet bedrivs i praktiken skiftar emellertid från fall till fall inom mycket vida ramar. En tvingande regel är därför enligt vår mening inte möjlig.

Även i ett annat avseende har den ansvarige utgivarens ställning debatterats från tid till annan. Det har visat sig att det finns olika meningar om innebörden av den nu gällande bestämmelsen i 5 kap. 3 5 andra stycket TF.

Å ena sidan har gjorts gällande, att utgivarens rätt begränsar sig till befogenheten att förbjuda införandet av en viss framställning i den periodiska skriften, dvs. till en uteslutande negativ befogenhet. Å andra sidan har det hävdats, att utgivaren också har rätten att bestämma att en viss framställning skall införas, dvs. även en positiv befogenhet. Till stöd för den senare uppfattningen kan anföras, att TF rymmer en bestämmel- se som innebär att utgivarens straffrättsliga ansvar kan lindras om en rättelse har offentliggjorts efter en straffbar publicering (1 kap. 4 5 andra stycket).

Vi finner det angeläget att den fråga vi nu har berört blir föremål för en fortsatt allmän debatt och vidare överväganden.

Anonymitetsskydd för tipsare

I inledningen av betänkandet noterade vi att vi har fått motionen l978/ 79:1687 av Lisa Mattson m.fl. överlämnad till oss. Vi har dryftat det problem som där aktualiserades och redovisar här ett uppslag till lös- ning.

Det förekommer att tidningar och andra nyhetsföretag lämnar ersätt- ning i pengar för meddelanden om nyheter. En sådan utbetalning skall i enlighet med bokföringslagen(1976: 125) noteras i företagets bokföring. Noteringen skall tillsammans med underlaget för den bl.a. utvisa till vem betalningen har skett.

Massmedieföretagen är i likhet med andra företag skyldiga att lämna

uppgifter till beskattningsmyndigheterna enligt taxeringslagen (l956:623). Enligt samma lag får taxeringsrevision äga rum hos var och en som enligt lagen är skyldig att lämna deklaration eller uppgifter. Vid en sådan revision får räkenskaper och anteckningar m.m. rörande verksamheten granskas.

De förhållanden som nu har beskrivits innefattar en lucka i skyddet för nyhetskällornas anonymitet. Genom att ta del av massmedieföreta- gens bokföring kan den som utför taxeringsrevisionen få kännedom om vilka som har lämnat meddelanden eller annat material till ett massme- dieföretag för publicering. Visserligen gäller enligt sekretesslagen en oinskränkt sekretess hos beskattningsmyndigheten för uppgifter som på detta sätt har kommit till dess kännedom. Icke desto mindre kan möjlig- heten att uppgifter om meddelare kommer utanför massmedieföretagets kontroll tänkas hämma flödet av meddelanden till företaget. Denna risk bör tas bort. Den ersättning som betalas ut är en skattepliktig inkomst för motta- garen. Detta torde vara det bärande skälet för kravet att betalningsmot— tagarens namn skall framgå av det betalande bolagets bokföring. Så länge beskattningen av ersättningen fastställs genom taxering på grund- val av självdeklaration från den skattskyldige är det knappast heller någon bra lösning att helt enkelt slopa skyldigheten att notera betal- ningsmottagarens namn i bokföringen. Det skulle öppna möjligheter att undanhålla ersättningen från beskattning.

Ett sätt att säkra nyhetskällornas anonymitet utan att eftersätta intres- set av att ersättningarna blir beskattade skulle vara att ta ut skatten som en s.k. definitiv källskatt. Detta skulle innebära, att det företag som betalar ut ersättningen levererar in skatten till uppbördsmyndigheten, förslagsvis vid särskilda uppbördsterminer.

Om skattesatsen bestäms till en fast del av ersättningen oavsett mot- tagarens skatteförmåga kan det genom ett undantag i bokföringslagen medges att utbetalningen noteras utan att mottagarens namn anges. Härigenom kan den nuvarande bristen i anonymitetsskyddet avhjälpas.

Det bör givetvis vara möjligt att i vart fall stickprovsvis övervaka att beskattningsformen inte missbrukas. Därför kan det visa sig lämpligt att föreskriva att ett företags utbetalningar av ersättningar för nyhetsmed- delanden i bokföringen skall sammanföras på ett konto. Det skulle underlätta en kontroll av att företagets utbetalningar står i rimlig pro- portion till den ekonomiska omfattningen av dess verksamhet.

4.4.3. Meddelarskydd för offentliga funktionärer m.fl.

4.4.3.I Gällande bestämmelser

Enligt 1 kap. l ä 3 st. TF har var och en rätt att lämna meddelande i vilket ämne som helst för publicering i tryckta skrifter. Meddelandet kan lämnas till skriftens författare, till annan upphovsman till framställning i skriften, till dennas utgivare, till skriftens redaktion eller till en nyhets- byrå. Bestämmelsen innebär att uppgiftslämnaren går fri från ansvar och

skadeståndsskyldighet, även om meddelandet är straffbart, exempelvis såsom brott mot en tystnadsplikt. Undantag från regeln gäller bara då sådant är föreskrivet i TF.— Samma ansvarsfrihet gäller enligt 4 st. i samma paragraf för den som anskaffar uppgifter för publicering eller för att lämna något meddelande för publicering på det sätt som anges i 3 st. Tillvägagångssättet vid anskaffandet av uppgifterna kan dock straffbe- läggas oberoende av TF (] kap. 9 (j).

Undantagsreglerna finns i 7 kap. 3 5. I vissa särskilt angivna fall kan meddelare trots huvudregeln dömas till straff och skadestånd. Till 1965 gällde detta enbart vad som brukar kallas offentliga funktionärer, ”den som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, vars röjande skulle in- nefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad”. Som närmare utvecklas under 4.4.5 utvidgades vid brottsbalkens tillkomst 1965 kretsen av de meddelare som kunde göras ansvariga i fråga om vissa allvarligare fall till dem som inte var offentliga funktionärer, nämligen när meddelandet utgjorde ett allvarligt brott mot rikets säkerhet. Ändringen innebar, såsom bestämmelserna senare tol- kades av högsta domstolen, vidare att även anskaffare kunde ställas till

svars.

Genom ändring av TF 1976 och tillkomsten av den nya sekretesslagen vidgades även vid andra typer av sekretessbrott kretsen av dem som kan göras ansvariga så att den nu omfattar personer med vissa särskilt angivna funktioner, även i de fall då de inte innehar någon allmän befattning (läkare och annan sjukvårdspersonal, advokater, präster). Det blev samtidigt klarlagt att, till skydd för anonymitetsrätten, åtal kunde väckas mot personer verksamma hos tidningar, förlag och nyhets- byråer m.fl. även när de hade röjt en författare eller uppgiftslämnare för publicering i en annan tryckt skrift. Vidare tillkom en regel om att tillhandahållande av hemliga handlingar i strid med förbehåll kunde beivras även när handlingen överlämnades för publicering i tryckt skrift.

De tystnadsplikter som är ”kvalificerade” i den meningen att överträ- delser av dem kan beivras även när de har formen av meddelande för publicering enligt 1 kap. l ä 3 st. TF är inte angivna direkt i TF.

En typ av överträdelser som kan beivras enligt det nyss sagda är ”utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig”. Undantagsregelns innebörd klargörs i det väsentliga genom sekretesslagen, som för de allra flesta fall anger när en handling omfattas av sekretess och vidare inne- håller reglerna om förbehåll när sekretessbelagda handlingar lämnas ut till enskilda.

En annan typ av brott mot tystnadsplikt som kan beivras även när uppgiften lämnas för publicering är ”uppsåtligt åsidosättande av tyst- nadsplikt i de fall som angivas i särskild lag”. Den särskilda lag som åsyftas är ett kapitel (16 kap.) i sekretesslagen. Där anges, genom hänvis- ningar främst till bestämmelser i 1-9 och 12 kap. sekretesslagen men också till vissa andra lagar, de ”kvalificerade” tystnadsplikterna. I några av fallen anges inskränkande villkor av typen speciella skaderekvisit

eller begränsning till vissa myndigheter, vissa typer av ärenden osv. Undantagsreglerna i 7 kap. 3 & TF innebär inte att en meddelare eller anskaffare kan åtalas för medhjälp till tryckfrihetsbrott. Åtal skall väc- kas särskilt, exempelvis för brott mot tystnadsplikt. Efter 1976 års änd- ringar av TF gäller emellertid att målet skall handläggas som tryckfri- hetsmål, dvs. normalt med jury, och att allmänt åtal får väckas endast av JK (9 kap. 2 5 3 st. och 12 kap. 1 5 2 st. TF). Målet om brott mot tystnadsplikt kan handläggas i samma rättegång som åtal för ett tryckfri- hetsbrott mot den som är ansvarig för skriften (3 kap. 2 5 2 st. TF).

4.4.3.2 Bakgrunden till våra överväganden

När en tystnadsplikt viker för grundsatsen om frihet att lämna medde- landen för publicering offras ett intresse för ett annat. Även väl grundade sekretessintressen kan få stå tillbaka för en princip som kan synas abstrakt och mindre verklighetsförankrad. I det enskilda fallet är det ofta lättare att uppfatta betydelsen av att sekretessen upprätthålls än att inse värdet av en vidsträckt rätt att lämna information. Många anser att det nuvarande systemet brister i logik: detär egendomligt att den som har en tystnadsplikt väl gör sig skyldig till ett brott, om han röjer en hemlig uppgift exempelvis för någon närstående i hemmet, men blir fri från ansvar, om han lyckas sprida uppgiften till hundratusentals mottagare genom en tidning eller genom radion.

Kritik av denna innebörd framfördes i några remissyttranden över det förslag som föregick de nuvarande grundlagsreglerna i ämnet (prop. 1975/76:204 s. 61 ——65). Samma tystnadspliktsregler borde gälla, mena- de man, oberoende av om uppgiften lämnades till en publicist eller till någon annan.

En förutsättning för att tidningarna och radion skall fylla sin funktion att granska dem som utövar makt är dock att de får tillgång till riklig, allsidig och såvitt möjligt korrekt information. Författare och journalis- ter behöver kunskap som underlag för information till allmänheten och för kommentarer. För att få en riktig bild av ett skeende kan de behöva ha tillgång till all samlad kunskap i ämnet, även om sådant som är hemligt hos myndigheterna.

Meddelarfriheten kan — i förening med anonymitetsskyddet och efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 & tryckfrihetsförordningenses som ett yttersta medel mot obehöriga påtryckningar från förmän, kamrater och andra. De angivna rättsinstituten är, med ett ofta citerat uttryck som syftade på anonymitetsskyddet, ”säkerhetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdra- gas, som böra bliva framdragna” (1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning s. 63). I funktionen som en sådan säkerhetsventil har meddelarfriheten sitt största principiella värde.

Även i ett annat hänseende kan man uppfatta meddelarfriheten som en säkerhetsventil. Sekretessreglerna måste byggas upp efter kategorier eller klasser och utformas i generella ordalag. Det betyder att reglerna inte kan fungera ändamålsenligt i alla uppkommande fall. Det kan inte sällan förhålla sig så att andra intressen väger tyngre än sekretessintres-

set. Principen om ansvarsfrihet för meddelare innebär att man anförtror åt de offentliga funktionärerna att efter eget omdöme göra avvägningen mellan sekretessbehovet och motstående intressen.

Att hemliga uppgifter i hägnet av meddelarfriheten lämnas till nyhets- medierna behöver inte innebära att de blir publicerade. Mottagaren kan begagna de uppgifter han får som underlag för egna undersökningar. Meddelarfriheten kan vidare fylla en betydelsefull funktion för publice- ringsbeslut genom att vidga insikterna hos nyhetsförmedlarna och opi- nionsbildarna. Ju vederhäftigare källorna är, desto mindre är riskerna för ovederhäftig publicering.

De uppgifter som en offentlig funktionär anser vara av allmänt intres- se — exempelvis kritiska synpunkter på förhållandena inom en myndig- het —— kan vara så sammanvävda med hemliga uppgifter att de inte kan lämnas utan att även de hemliga uppgifterna blir kända för mottagaren. Denne kan ofta sprida den viktiga informationen, t. ex. om myndighe- tens förfarande eller om de behandlingsmetoder som tillämpas, utan att röja de hemliga uppgifterna, som kan gälla exempelvis patienters och andra enskildas identitet.

Meddelarfriheten är att uppfatta som ett medel att förverkliga offent- lighetsprincipen. Den tanke som ligger bakom hela denna princip är att den skall öppna möjlighet för insyn i och kritik av myndigheternas sätt att utöva sina maktbefogenheter. Historiskt sett har ansvarsfriheten och rätten till anonymitet för meddelare vuxit fram ur det tryckfrihetsrätts- liga ansvarssystemet. Detta system har i varje fall delvis sitt ursprung i en strävan att genom offentlig insyn komma till rätta med missförhållanden inom allmän verksamhet.

De offentliga myndigheternas arbete innefattar av naturliga skäl ofta behandling av uppgifter om enskilda. Det ligger i den utformning som förhållandet mellan sekretess och meddelarfrihet numera har fått att även uppgifter om enskilda i regel omfattas av meddelarfriheten när de förekommer i ärenden om myndighetsutövning. Som framgår av det nyss sagda är det emellertid inte i första hand för att uppgifter om enskilda skall kunna spridas som meddelarfriheten har kommit till och består, utan för att myndigheternas sätt att förvalta sin offentliga makt vid behov skall kunna dras fram i ljuset.

Det har i olika sammanhang framhållits att erfarenheterna av det rådande systemet är goda. De nuvarande grundlagsbestämmelserna i ämnet präglas av den uppfattningen att det, allmänt sett, är ett mindre om att i vissa fall omständigheter som borde ha förtigits blir uppenba- rade än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information. Följan- de kan återges ur föredragande departementschefens motivering till de gällande grundlagsbestämmelserna (prop. 1975/76:204 s. 95):

Också när viss ömtålig information ges offentlighet, sker det erfarenhetsmässigt ofta i former som utesluter eller mildrar olägenheterna. Härtill medverkar givetvis att publicisten i vissa fall bär ett tryckfrihetsrättsligt ansvar för uppgifternas publicering. Av väl så stor betydelse är den självsanerande verksamheten inom

pressen, särskilt den som bedrivs av Pressens opinionsnämnd och Allmänhetens pressombudsman, och de etiska regler som i anslutning härtill har utbildats. Jag finner det vidare angeläget att framhålla att straffrihet för meddelare inte betyder att offentliga tjänstemän är skyldiga att i motsvarande mån lämna upplysningar till t.ex. pressen om känsliga förhållanden. Innebörden av en särskild tryckfrihets- rättlig meddelarfrihet är i stället den att det allmänna med tanke på de viktiga intressen som informationsfriheten representerar — överlåter åt den enskilde att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för offentliggörande. Man kan räkna med att han därvid beaktar de skyddsintressen som en vanligtvis gällande tystnadspliktsregel värnar om, liksom sin uppfattning om hur informationsmottagaren kommer att hand- skas med stoffet. Sammanfattningsvis anser jag alltså att farhågorna för att ett särskilt skydd för dem som meddelar uppgifter till publicister skall leda till återkommande skador är överdrivna. Liksom hittills bör man för framtiden i stor utsträckning kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.

Vid behandlingen av förslaget till den nya sekretesslagen (prop. 1979/8022) ställde sig konstitutionsutskottet bakom departementschefs- uttalandena i motiven till grundlagsbestämmelserna (KU l979/ 80:37 s. 17). Efter att ha behandlat några frågor, som hade väckts genom särskil- da förslag i ärendet, yttrade utskottet (s. 19):

Som framgår av det föregående är utskottets grundläggande inställning, att meddelarfriheten skall sträcka sig så långt det är möjligt. Utskottet ställer sig därför inte främmande till att det kan finnas utrymme för en ytterligare utvidg- ning av området för meddelarfriheten i förhållande till propositionens förslag. Det kan emellertid inte heller bortses från risken att den meddelarfrihet som föreslagits i propositionen i vissa fall kan sträcka sig för långt i förhållande till i första hand den enskildes berättigade integritetskrav.

Utskottet nämnde att yttrandefrihetsutredningen hade i uppdrag bl.a. att överväga om grundläggande regler angående innehållet i den särskil- da lag som anger i vilka fall en tystnadsplikt skall bryta meddelarfriheten bör tas in i TF eller i en ny yttrandefrihetsgrundlag. Utskottet sade sig förutsätta att utredningen därvid kommer att göra en noggrann genom- gång av de enskilda sekretessbestämmelsernas förhållande till meddelar- friheten. ] enlighet med utskottets förslag beslöt riksdagen att ge rege- ringen detta till känna. Riksdagsskrivelsen (1979/80:179) har överläm- nats till yttrandefrihetsutredningen.

4.4.3.3 Våra överväganden

Utlämnande av hemlig handling

I dag finns en skillnad i straffbarhet mellan det fallet att en hemlig handling utlämnas eller tillhandahålls för publicering och att en tyst- nadsplikt bryts på annat sätt i samma syfte. I det förra fallet är varje uppsåtligt handlande straffbart. I det senare kommer ansvar i fråga bara om utlämnandet eller tillhandahållandet innebär att en kvalificerad

tystnadsplikt blir åsidosatt. I direktiven ifrågasätts om den skillnaden är motiverad.

Redan tillgången till handlingen kan påverka övervägandena för en publicering, jfr vad vi har sagt under ”Bakgrunden till våra övervägan- den”. Men sin största praktiska betydelse får skillnaden med avseende på själva publiceringen.

Å ena sidan är det svårt att inse att det skulle vara till större men för skyddsintresset om en hemlig uppgift publiceras såsom en handling än som ett återgivande av ett muntligt besked. Skillnaden skulle främst vara att ett återgivande av en handling ger uppgiften en högre grad av trovär- dighet. Den kan inte förnekas och publiceringen kan inte stämplas som ryktesspridning. Däri ligger ett värde för det offentliga meningsutbytet. En publicist har givetvis ett intresse av att kunna styrka sina påståenden. Kan han inte det, löper man kanske risken att ett offentliggörande som borde ha skett inte sker.

Å andra sidan rör vi oss här på ett ömtåligt område där ambitionen att stärka yttrandefriheten kan få motsatt effekt. Att i det berörda avseendet utsträcka möjligheterna att med grundlagens stöd bryta igenom sekretessbestämmelserna är kanske inte tillräckligt angeläget för att mo- tivera att man utsätter systemet med meddelarfrihet för en påfrestning.

Möjligen skulle det också kunna göras gällande att den nuvarande skärpta hållningen mot publicering av en hemlig handling tjänar det syftet att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer av hemligt material än som är nödvändigt för den offentliga debatten och kontrollen; det kan tänkas att han är mera benägen att sovra i det material han fått muntligen.

Skälen för att jämställa den straffrättsliga behandlingen av utlämnan- de eller tillhandahållande av en hemlig handling med annat röjande av hemliga uppgifter är goda. Vi anser dock att argumentet för att behålla den nuvarande ordningen trots det väger tyngre.

Det lagtekniska problemet

Det är ett starkt yttrandefrihetsintresse att meddelarskyddets omfattning säkerställs i grundlag. Detta intresse har man försökt tillgodose på olika sätt. Den år 1960 tillkallade offentlighetskommittén föreslog, bortsett från vissa bestämmelser som reglerade uppgifter angående rikets säker- het, att gränsen skulle dras på samma sätt som vid vittnesförhör: grund- lagen ( 7 kap. 3 (j TF, se SOU l966:60 s. 27 f.) skulle säga att ansvar kunde utkrävas om meddelaren hade röjt något som han på grund av stadgande i lag inte hade fått yppa som vittne. Härmed vann man dels att grundlags- texten blev kort och klar, dels att statsmakterna inte utan tvingande skäl kunde begränsa meddelarskyddet: intresset att prestera bevisning i rät- tegång är så starkt att man inte utan tvingande skäl avstår från möjlig- heten. Förslaget skulle emellertid ha lett till att meddelarskyddet blev mycket vidsträckt, särskilt inom socialvården och skatteväsendet.

J K väckte en annan tanke i sitt yttrande över massmedieutredningens betänkande. Man borde enligt hans mening (remissammanställningen Ds Ju 19762 5. 82) se på denna fråga ungefär på samma sätt som man har

sett på gränsdragningen mellan offentliga och hemliga handlingar; grän- sen borde fastställas i vanlig lag men principerna för gränsdragningen borde anges i grundlagen. Tystnadspliktskommittén anslöt sig till denna tanke och fogade vid sitt betänkande (SOU 1975:102 5. 366) en prelimi- när skiss till ett grundlagsstadgande med denna funktion. Under den fortsatta behandlingen vann J Kzs tanke tämligen stor anslutning (prop. 1975/76:204 s. 67 f.). Även föredragande departementschefen fann tan- ken principiellt tilltalande (anf. prop. s. 103 f.) men ansåg sig inte kunna behandla frågan närmare innan man tog ståndpunkt till innehållet i bestämmelserna om tystnadsplikt och meddelarfrihet. Frågan borde övervägas av den kommitté som skulle få i uppdrag att fullfölja MMU:s arbete, dvs. yttrandefrihetsutredningen.

I propositionen berördes också möjligheten att TF finge direkt ange meddelarfrihetens omfattning i förhållande till tystnadsplikter. Enligt departementschefen (anf. prop. s. 103) skulle emellertid i så fall grundlagsbestämmelserna troligen bli så allmänt hållna att deras inne- börd i det konkreta fallet skulle bli svår att fastställa.

Intresset av en klar och fast gräns kring meddelarskyddet är ett starkt skäl för att grundlagen direkt anger inskränkningarna i ansvarsfriheten. Vi har, i enlighet med vad KU förutsatte vid sin behandling av förslaget till sekretesslag, fortsatt våra överväganden i denna fråga.

En lösning skulle vara att i grundlag föra in hela sekretesslagen. Det skulle ge en trygghet mot inskränkningar av meddelarfriheten likvärdig med det skydd som omgärdar brottskatalogens bestämmelser om otillå- tet yttrande. Men den måste avvisas av praktiska skäl.

Till dess den gamla sekretesslagen tillkom på 1930-talet var sekretes- sen i detalj reglerad i 1812 års TF. En sådan ordning ansågs redan med den offentliga verksamhetens dåvarande omfattning vara svår att han- tera praktiskt. Grundlagens katalog över inskränkningar hade efter hand blivit lång och svåröverskådlig. Reformer hade försvårats, eftersom man måste avvakta grundlagsändring innan tillhörande sekretessregler kun- de sättas i kraft.

Vi vill erinra om att statsmakterna vid 1979 års beslut om ett kvalifi- cerat förfarande för beslut om rättighetsinskränkningar gjorde undantag just för regler om tystnadsplikt; ett väsentligt motiv var vad som då kallades bihangsproblemet, dvs. att reformer kunde bli svåra att genom- föra, om man måste avvakta en tidsödande ändring av tillhörande regler om tystnadsplikt.

En annan lösning kunde vara att i grundlag föra in sekretesslagens 16 kap. och låta sekretesslagen i övrigt behålla sin karaktär av vanlig lag. Det är emellertid tekniskt sett knappast tänkbart. 16 kap. är uppbyggt genom hänvisningar till andra lagbestämmelser. Ändrades någon av dessa bestämmelser, skulle reglerna om begränsning av meddelarskyd- det få annan innebörd, om hänvisningarna alltjämt skulle gälla. Regle- ringen i grundlag skulle då inte ge det skydd och den fasthet som eftersträvas med en sådan reglering.

En tredje möjlighet är den som JK anvisade i sitt yttrande över MMU:s betänkande: principerna för gränsdragningen kring de kvalifi- cerade tystnadsplikterna borde anges i grundlag, reglerna i detalj borde

finnas i vanlig lag.

En fjärde möjlighet är att grundlagen självständigt, och alltså inte bara genom hänvisningar till sekretesslagen, anger de fall då tystnadsplikter skall ha företräde framför meddelarfriheten, varvid man eventuellt finge försöka utforma reglerna mera kortfattat än vad som har gjorts i sekre- tesslagen.

En femte möjlighet kan vara en konstruktion där grundlagen med avseende på vissa typer av tystnadsplikt blir direkt tillämplig eller får samma utformning som motsvarande vanliga lag (jfr de typer av otillåtet yttrande som nu är reglerade i 7 kap. 4 & TF och genom likalydande föreskrifter i BrB), men med avseende på andra slag av tystnadsplikt får en sådan utformning att en utförligare reglering i vanlig lag blir nödvän- dig. Denna lösning ligger mellan de två här senast behandlade.

Redogörelsen visar att man i praktiken har att välja mellan den tredje, den fjärde och den femte möjligheten.

Mycket talar för att det på vissa områden går bra att i grundlagstexten beskriva tystnadsplikterna på ett sätt som är både klart och kortfattat, så att den kan bli omedelbart tillämplig. Detta gäller framför allt många av de tystnadsplikter som skall skydda allmänna intressen, såsom rikets försvar och dess säkerhet i övrigt, förhållandet till andra stater, den centrala finans-, penning- och valutapolitiken, effektiviteten i polisens spaningsverksamhet, polisens och andra myndigheters åtgärder till skydd mot brott och myndigheternas intresse att kunna växla hemliga meddelanden utan att dessa blir uppdagade (chiffer, koder m.m.). Sekre- tessen kring vissa andra allmänna intressen, såsom den som är avsedd att skydda planer på inspektioner, prov m.m. och den som tänkes skydda statens eller kommuners ekonomiska intressen, får redan enligt gällande lag vika för meddelarfriheten och bereder således inga svårigheter.

Svårare är det att utforma regler om skydd för enskilda intressen som är tillräckligt klara och ändå så allmänt hållna att de inte i onödan komplicerar reformer inom den statliga eller den kommunala verksam- heten.

Principiellt och lagtekniskt behöver skillnaden i utformning av sekre- tessreglerna på det ena eller det andra området inte leda till några större komplikationer. Det torde vara möjligt att i en och samma förteckning, intagen i grundlag, införa dels sådana bestämmelser som är ungefär lika utförliga som motsvarande bestämmelser i vanlig lag, dels bestämmelser som anses behöva en utfyllnad i vanlig lag. I ena som i andra fallet bör här som i fråga om de otillåtna yttrandena (7 kap. 4 5 TF) principen om dubbel täckning gälla: en förutsättning för att en tystnadsplikt skall bryta genom meddelarfriheten skall vara att det är föreskrivet både i grundlag och i vanlig lag. Skillnaden visar sig i att den tillämpande myndigheten i fall av den förra typen knappast ställs inför någon risk för konflikt mellan grundlag och vanlig lag; innehållet i den ena bestäm- melsen är detsamma som i den andra, och den vanliga lagen kan läggas till grund för tillämpningen, så länge inte endera upphävs eller får ett snävare innehåll. I fall av den senare typen finns däremot problemet: varje tillämpande myndighet måste undersöka om den vanliga lagens bud ryms under grundlagens regel som är avfattad i mera generella

termer. Vi har sedan länge ett liknande problem beträffande reglerna om handlingssekretess, och där torde det inte ha orsakat några större svårig- heter. Även i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna råder ett likartat förhållande mellan grundlag och vanlig lag. Svårigheterna har inte heller där varit större än att de har kunnat bemästras.

Vi har för vår del kommit till uppfattningen att man utan avgörande nackdelar kan välja den nu beskrivna utvägen att grundlagsreglera in- skränkningarna i meddelarfriheten. Grundlagsbestämmelserna blir vis- serligen ganska omfattande och inte särskilt lättförståeliga. Det har emellertid ett stort värde att denna viktiga frihet blir reglerad i grundlag. Därutöver vill vi framhålla att bestämmelserna till skillnad från 16 kap. l & sekretesslagen med ett par undantag får ett innehåll direkt genom avfattningen och inte först genom hänvisningar till andra föreskrifter.

Vi vill vidare erinra om att frågan om överensstämmelse mellan grundlag och vanlig lag övervägs under lagförarbeten i kommittéer, departement och utskott. Också lagrådsgranskningen har här en given funktion.

Enligt 8 kap. 18 & RF skall förslag till grundlagsbestämmelser om tryckfriheten i regel granskas av lagrådet. Vi föreslår under 4.2.4 en justering av denna föreskrift så att den kommer att omfatta grundlags- bestämmelserna om yttrandefriheten över huvud taget. De nuvarande bestämmelserna om inskränkningar i meddelarfriheten omfattas inte av RF:s regler om grundläggande fri- och rättigheter (prop. 1978/79:195 s. 62) och därmed inte heller av 8 kap. 18 5. Vi anser att man så långt det är möjligt bör förebygga kollisioner mellan grundlagsbestämmelserna om dessa inskränkningar och motsvarande bestämmelser i sekretessla- gen genom att låta även dessa senare bestämmelser falla under vad som föreskrivs i 8 kap. 18 & RF.

Skyddet för tredje man vid myndighetsutövning

När det gäller uppgifter om sådana enskilda som är föremål för en myndighets maktutövning framstår den nuvarande regleringen på det hela taget som väl avvägd. Vårt förslag innebär att den princip som den bygger på blir befäst. Det förekommer emellertid också fall där myndig- heter får kännedom om uppgifter om andra enskilda än den mot vilken myndighetsutövningen riktar sig (”tredje man”). Som ett exempel kan anföras att bankinspektionen vid tillsyn av bankerna får tillgång till uppgifter som gäller bankernas kunder. I fall av denna typ framstår behovet av skydd mot spridning av uppgifter om enskilda som särskilt angeläget.

Den nuvarande regleringen i sekretesslagen innebär att uppgifter om tredje man i några sammanhang är undantagna från den meddelarfrihet som råder i fråga om viss myndighetsutövning och dess föremål. Sekre- tessen för uppgifter om tredje man som kommer till bankinspektionens kännedom är ett exempel (8 kap. 5 & sekretesslagen). Andra finns i 6 och 7 55 i samma kapitel. Dessa gäller statliga och kommunala myndigheters verksamhet för utredning, tillsyn och stödverksamhet m.m. beträffande näringslivet.

Sekretesslagen bygger emellertid inte på någon genomförd princip om skydd för uppgifter som rör tredje man. Detta torde närmast hänga samman med praktiska svårigheter. Det är också möjligt att det inte är genomförbart att generellt låta regleringen av förhållandet mellan sekre- tess och meddelarfrihet vägledas av en sådan princip. Detta hindrar emellertid inte att en förstärkning av skyddet för uppgifter om tredje man i vissa fall kan vara önskvärd.

Grundlagsbestämmelserna

Bestämmelserna om de olika fallen av kvalificerad tystnadsplikt bildar särskilda kapitel i förslagen till yttrandefrihetsgrundlag och till ändring- ar i TF (6 kap. YGL och 7 kap. TF). Kapitlen innehåller åtta paragrafer. Den första klargör att undantag från meddelarfriheten kan förekomma. Paragraferna 2—5 behandlar brott mot de tystnadsplikter som utgör kärnan i det yttrandefrihetsrättsliga anonymitetsskyddet och mot tyst- nadsplikterna för präster, advokater och läkare m.fl., samt utlämnande av hemliga handlingar. Paragraferna 6 och 7 innehåller motsvarigheter till de punkter i 16 kap. 1 & sekretesslagen som hänvisar till materiella sekretessbestämmelser i regeringsformen, i riksdagsordningen och i se- kretesslagens tidigare kapitel. Paragraf 8 gäller meddelarfriheten utanför den offentliga rätten.

Vi har tidigare framhållit att principen om dubbel täckning bör gälla i fråga om kvalificerade tystnadsplikter lika väl som i fråga om de otillåtna yttrandena. Så som förslaget är uppbyggt krävs sålunda inte att grundlagen ändras för att en kvalificerad tystnadsplikt skall upphöra att vara kvalificerad. Det räcker att motsvarigheten i vanlig lag, dvs. 16 kap. sekretesslagen, ändras. För att en tystnadsplikt skall bli kvalificerad kan däremot även grundlagsändring krävas.

Ett par typer av tystnadsplikter är emellertid sådana att det kan diskuteras, om kravet på dubbel täckning skall uppställas. Så är fallet med tystnadsplikten om upphovsmäns, uppgiftslämnares och utgivares identitet, dvs. anonymitetsskyddet. Här är även den grundläggande tyst- nadspliktsregeln intagen i grundlag, och det torde vara lämpligast att avvägningen mellan tystnadsplikten och meddelarfriheten görs enbart i grundlag. Så har det gjorts i förslaget. Annars skulle anonymitetsrätten kunna elimineras genom bestämmelser i vanlig lag.

Möjligheten att ingripa mot den som överlämnar en hemlig handling för publicering det må vara en offentlig funktionär eller en person som har fått ut handlingen under förbehåll tar inte sikte på de enskilda uppgifternas innehåll, utan på formen för sekretessbrottet. Den grundar sig alltså inte på en bedömning av de skilda sekretessreglernas vikt. En särskild prövning i vanlig lag av behovet av skydd för uppgifter av visst slag mot önskemålet om ett vidsträckt meddelarskydd förefaller knap- past behövlig. Detta hindrar inte att straffstadgandet för sekretessbrottet finns i vanlig lag; utlämnande av hemlig handling är straffbelagt enligt 20 kap. 3 & brottsbalken. Om emellertid ett förbehåll bryts på annat sätt än genom att en handling lämnas över, kan det finnas samma skäl som i fråga om offentliga funktionärers brott mot tystnadsplikt att upprätt-

hålla principen om dubbel täckning. Vi återkommer till detta under rubriken ”Förbehåll och andra myndighetsbeslut”.

Advokater, präster, läkare m.fl.

Advokaternas, prästernas och hälso- och sjukvårdspersonalens tyst— nadsplikter är tekniskt sett konstruerade på olika sätt, och för advoka- ternas och hälso- och sjukvårdspersonalens vidkommande är reglering- en olika för å ena sidan enskilt verksamma personer och å andra sidan i statlig eller kommunal tjänst anställda.

Advokaternas tystnadsplikt är reglerad dels för de offentligt anställda i 9 kap. 9 & sekretesslagen (gäller alla befattningshavare vid de allmänna advokatbyråerna), dels för de övriga i 8 kap. 4 5 1 st. rättegångsbalken. Sekretesslagens regel föreskriver sekretess dels för uppgifter som det kan antas att den rättssökande har förutsatt skall bli behandlade förtroligt, dels för uppgifter i övrigt om någons personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att han lider skada eller men om uppgif- ten röjs. Regeln i rättegångsbalken säger bara att advokaten är skyldig att, ”där god advokatsed så fordrar”, förtiga vad han erfar i sin yrkes- utövning. Skillnaden i praktiken mellan de två regelsystemen torde inte vara stor. Begreppet ”god advokatsed” utformas väsentligen genom praxis i Advokatsamfundets styrelse och dess disciplinnämnd. I prakti- ken torde åtal komma att väckas huvudsakligen just när överträdelsen har bestått i meddelande för publicering eller i publicering (prop. l979/ 80:2 del A 5. 396 f.). Det kan förmodas att å ena sidan domstolarna, å andra sidan samfundsorganen kommer att beakta varandras praxis i tillämpningen; det kan nämnas att samfundsorganens avgöranden kan komma under högsta domstolens prövning efter besvär av den advokat som berörs eller av JK (8 kap. 8 & rättegångsbalken).

Det bör vara ett önskemål att formulera en enda regel för fall då advokaternas tystnadsplikt skall ha företräde framför meddelarfriheten. Med tanke på advokaternas uppgift att betjäna enskilda i förtroende kan det knappast möta några betänkligheter att medge ingripande så snart advokaten har röjt vad han har erfarit i samband med en hänvändelse från någon hjälpsökande.

Ett särskilt problem är hur biträdande jurister och andra biträden på advokatbyråer skall behandlas i detta hänseende. Tystnadsplikten enligt rättegångsbalken gäller bara för advokater, och någon offentligrättslig tystnadsplikt torde inte finnas för advokatbiträdena i enskild verksam- het. Motsvarande personal på de allmänna advokatbyråerna lyder där- emot under samma straffsanktionerade tystnadsplikt enligt sekretessla- gen som advokaterna. En möjlighet vore att låta de allmänna byråernas biträden lyda under de stadganden i 7 & i förslaget som handlar om likartade grupper av personal på andra områden (närmast p. 16 och 17). Här föreslås emellertid att biträdena på de allmänna byråerna alltige- nom jämställs med advokaterna, så att all deras tystnadsplikt angående vad de har erfarit i samband med hänvändelser från hjälpsökande sätts före meddelarfriheten. Lagtextens utformning gör det också möjligt att genom vanlig lag införa en kvalificerad tystnadsplikt för biträden på

enskilda advokatbyråer.

En advokat kan vara skyldig att lämna uppgifter och tillhandahålla handlingar till styrelsen för Sveriges advokatsamfund eller till samfun- dets disciplinnämnd. Sådan skyldighet är föreskriven i ärenden om tillsyn över advokatväsendet och i disciplinärenden. Den gäller även uppgifter som advokaten är skyldig att hålla hemliga av hänsyn till sina klienter.

Stadgarna för advokatsamfundet innehåller i 47 9” en bestämmelse om tystnadsplikt för ledamöter och suppleanter i samfundets styrelse samt ledamöter i disciplinnämnden. Tystnadsplikten gäller även för general- sekreteraren. Den avser vad de nyss nämnda personerna på grund av samfundsledamöternas skyldighet att lämna uppgifter och till- handahålla handlingar har erfarit om ledamöterna och deras verksam- het. Tystnadsplikten har nu enligt lag den 23 februari 1983 (SFS 1983:9l), som har trätt i kraft den 1 april 1983, intagits i rättegångsbalken genom att det till 8 kap. 6 lj lagts ett tredje stycke med följande lydelse:

Den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos advokatsamfundet får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om någons personliga eller ekonomiska förhållanden.

Genom detta lagstiftningsbeslut har uppnåtts, att tystnadsplikten är straffsanktionerad. Det tillämpliga straffstadgandet är 20 kap. 3 5 BrB. Tystnadsplikten bryter inte meddelarfriheten.

Frågan huruvida den nu åsyftade tystnadsplikten borde vika för med- delarfriheten berördes av departementschefen när förslaget om lagfäs- tande av tystnadsplikten lades fram i proposition. Departementschefen förklarade att de som deltar i handläggningen av tillsynsärenden borde ha frihet att utan hinder av tystnadsplikten lämna normalt hemliga uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. För detta talade enligt departementschefen särskilt det förhållandet att det var fråga om myndighetsutövning och att det allmänt sett var önskvärt att det så långt som möjligt förelåg meddelarfrihet i fråga om uppgifter som hänförde sig till myndighetsutövning (prop. 1982/83:42 s. 13). Departementsche- fen erinrade också om att meddelarfrihet gällde för sådana uppgifter om disciplinära åtgärder mot en advokat som var sekretessbelagda enligt 9 kap. 12 & sekretesslagen. Departementschefen anförde vidare:

Det skulle möjligen kunna övervägas att begränsa meddelarfriheten i fråga om sådana uppgifter som rör en advokats klienter. Beträffande uppgifter om klienter har nämligen advokaterna själva inte någon meddelarfrihet (se 16 kap. l & 6 sekretesslagen). Jag vill emellertid erinra om att den nuvarande ordningen har fungerat utan att, såvitt är känt, några olägenheter har uppkommit. Det skulle dessutom skapa praktiska gränsdragningsproblem om uppgifter om klienter un- dantogs från meddelarfriheten men inte uppgifter om advokaterna själva. Vidare skulle regleringen bli onödigt invecklad. — På grund av det anförda är jag inte beredd att föreslå någon begränsning i meddelarfriheten för dem som deltar i samfundets tillsynsverksamhet.

Frågan om meddelarfriheten tilldrog sig särskild uppmärksamhet när

ärendet behandlades i riksdagen. I en motion av Allan Ekström och Gunnar Biörck i Värmdö (båda m) hemställdes att tystnadsplikten skulle förenas med en motsvarande begränsning av meddelarfriheten, åtmins- tone i vad den avsåg advokatens klienter. Konstitutionsutskottet uttala- de i sitt av riksdagen godkända betänkande (KU 1982/83:18 s. 3, rskr

135):

Utskottet ansluter sig till propositionens bedömning och anser det således inte påkallat att låta den nu föreslagna tystnadsplikten bryta meddelarfriheten. Ut- skottet vill i sammanhanget erinra om att yttrandefrihetsutredningen har i upp- drag att se över den nu rådande ordningen vad gäller förhållandet mellan tyst- nadsplikt och meddelarfrihet och att utredningens slutbetänkande väntas förelig- ga under innevarande år.

Till utskottets betänkande fogades en reservation (ni) av samma inne- börd som motionen.

Den myndighetsutövning som förekommer i advokatsamfundets till- synsverksamhet riktar sig mot advokaterna. Dess syfte är att till skydd för allmänheten upprätthålla en i skilda hänseenden god yrkesmässig standard hos advokatkåren. Tillsynsverksamheten gäller inte advokater- nas uppdragsgivare.

Uppgifter som enskilda har lämnat till advokater kan vara strängt förtroliga och gälla förhållanden inom de mest skiftande områden. Till- liten till att sådana uppgifter inte sprids är en väsentlig förutsättning för att medborgarna skall våga anförtro dem åt en advokat. Om denna tillit rubbas, undergrävs den omistliga tillgång som ligger i att medborgarna många gånger i svåra och utsatta lägen — med fullt förtroende kan söka hjälp hos oberoende advokater.

En riktlinje vid arbetet på sekretesslagens tillkomst var att meddelar- friheten skulle regleras så, att uppgifter som har lämnats i förtroende inte skall få meddelas för publicering. Det förslag vi lägger fram vägleds i största utsträckning av samma synpunkt.

En regel av innebörd att uppgifter om advokaternas uppdragsgivare inte får lämnas ut för publicering strider inte mot de syften som bär upp Offentlighetsprincipen. Den skulle stämma väl med vad vi har anfört beträffande uppgifter om tredje man och uppgifter som har lämnats till myndigheterna i förtroende. Den är enligt vår mening så angelägen att den inte bör hindras av att svårigheter kan uppkomma när det gäller att i praktiken skilja mellan uppgifter av olika slag. Regeln torde kunna utformas så att de som den riktar sig till kan bemästra svårigheterna. Vi föreslår att grundlagen avfattas på ett sådant sätt att det blir möjligt att föreskriva att den tystnadsplikt som gäller i tillsynsärenden hos advokatsamfundet skall bryta meddelarfriheten i vad den gäller till förmån för advokaternas klienter.

Enligt lagen (1979:926) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyr- kan har den som är prästvigd i svenska kyrkan tystnadsplikt i fråga om det som han har erfarit under enskilt skriftermål — dvs. bikt eller under själavårdande samtal i övrigt. Enligt p. 7 i 16 kap. 1 & sekretessla- gen har tystnadsplikten generellt företräde framför meddelarfriheten.

Grundlagsregeln om förhållandet till meddelarfriheten bör utformas efter mönster av lagen om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan.

Inom hälso- och sjukvården gäller enligt sekretesslagen sekretess av tre skilda slag. Huvudbestämmelsen —— 7 kap. l 6 —— syftar till att ge skydd åt den sjuke eller vårdsökande och dennes närstående mot omgiv— ningen. Alla uppgifter om hans hälsotillstånd och andra personliga förhållanden omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att han själv eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller inte bara inom den egentliga hälso- och sjukvården utan också inom annan medicinsk verksamhet, såsom rättspsykiatriska undersökningar, abort, sterilisering, åtgärder mot smittsamma sjukdo- mar och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. En annan sorts sekre- tess syftar till att skydda den sjuke själv mot vetskap om sjukdomen. Enligt 7 kap. 3 ij gäller sekretessen kring hans personliga förhållanden även mot honom själv, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till honom. En tredje typ av sekretess enligt 7 kap. 6 g” — syftar främst till att skydda andra personer än den sjuke mot repressalier från denne: sekretess gäller för anmälan eller annan utsaga om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att fara uppkom- mer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgif- ten röjs.

För hälso- och sjukvårdspersonal utanför det allmännas verksamhet —— häri inbegrips inte bara privatpraktiserande läkare och sjukgymnas- ter, enskilda sjukvårdsanstalter m.m. utan också exempelvis apotekens personal gäller i stället 6 och 6a && i lagen (l980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Samma tre typer av sekretess gäller här, och innehållet i bestämmelserna är i huvudsak detsamma. Den viktigaste skillnaden torde vara att skaderekvisitet i 7 kap. 1 & sekretes-

slagen ”om det inte står klart” etc. motsvaras av ett allmänt obehörighetsrekvisit. Någon skillnad i sak är inte åsyftad (prop. 1979/ 80:80 s. 45 f.).

Om sålunda sekretessen inom den enskilda hälso- och sjukvården i allt väsentligt har samma innebörd som sekretessen inom det allmännas verksamhet på området, föreligger vissa skillnader i fråga om sekretes- sens förhållande till meddelarfriheten. Inom det allmännas verksamhet har sekretessen enligt 7 kap. 1 och 6 55 sekretesslagen företräde framför meddelarfriheten, medan sekretessen enligt 7 kap. 3 & gentemot den enskilde själv viker för meddelarfriheten. Inom den enskilda verksam- heten har den sekretess som föreskrivs i 6 & tillsynslagen företräde, och här inbegrips, utöver den sekretess som syftar till att skydda den sjuke mot omgivningen, också den sekretess som skall skydda honom själv, alltså motsvarigheten till 7 kap. 3 & sekretesslagen. Däremot viker den sekretess, som tänkes skydda andra personer mot repressalier och som behandlas i 6a lj, för meddelarfriheten. Det har vidare påpekats (Corell m.fl., Sekretesslagen s. 384) att uppgifter om verkställigheten av beslut om omhändertagande eller av beslut om vård utan samtycke inom den allmänna hälso- och sjukvården omfattas av meddelarfriheten men att

detsamma inte gäller på det enskilda området.

De sakliga skillnaderna i fråga om meddelarskyddet mellan allmän och enskild hälso- och sjukvård är inte motiverade. Lika väl som i fråga om advokaternas verksamhet bör man sträva efter likformighet.

Det är tydligt att tystnadsplikten inom hela den frivilliga vården till skydd för den sjuke eller vårdsökande själv gentemot utomstående bör ha företräde framför meddelarfriheten. Här bör samma princip gälla som för advokaterna och prästerna: när någon röjer vad han har erfarit i en förtroendesituation bör Överträdelsen kunna beivras även om den har formen av ett meddelande för publicering. Och det kan svårligen möta någon gensaga om tystnadsplikten gentemot den sjuke själv — 7 kap. 3 (j sekretesslagen — inom den allmänna hälso- och sjukvården liksom på det enskilda området ställs framför principen om meddelar— skydd.

Det är rimligt att sekretessen till skydd för anmälare m.fl. — 7 kap. 6 & sekretesslagen — har företräde framför meddelarfriheten, och det finns knappast någon anledning att här göra undantag för den enskilda vår- den, om behovet skulle framträda här.

Utanför den frivilliga sjukvården kan det vara fråga om djupt ingri- pande tvångsåtgärder, såsom vid rättspsykiatriska undersökningar, åt- gärder mot smittsamma sjukdomar och vård oberoende av samtycke inom mentalsjukvården och omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda. De skäl som i allmänhet talar för insyn i myndighetsutövning har här en utomordentlig styrka: de som är föremål för vård eller andra åtgärder tillhör ofta utsatta grupper och är i stort behov av det stöd som en offentlig belysning kan ge. Vi återkommer till frågan vid behandlingen av motsvarande förhållanden inom socialtjänsten.

Den åsyftade innebörden av föreskriften om hälso- och sjukvårdsper- sonalens tystnadsplikt torde komma fram, om regeln angående tystnads- pliktens företräde formuleras så att bortsett från skyddet för anmälare m.fl. meddelarfriheten får vika när någon röjer ”vad han har erfarit i samband med hänvändelser från vårdsökande”. Det förefaller knap- past nödvändigt att tynga bestämmelsen med något begränsande rekvisit av typ skaderekvisit eller obehörighetsrekvisit. Avgörande blir, inom den ram som ges genom uttrycket ”hänvändelser från vårdsökande”, hur tystnadspliktsreglerna utformas. Några behov av insyn som kan moti- vera att meddelarfriheten får företräde inom någon del av det område där tystnadsplikt anses nödvändig finns knappast.

Regeln om tystnadspliktens företräde när det gäller skyddet för an- mälare kan formuleras med 7 kap. 6 & sekretesslagen som förebild.

Förbehåll och andra myndighetsbeslut

Enligt gällande regler kan åtskilliga av bestämmelserna om de offentliga funktionärernas tystnadsplikt få betydelse för andra personer, nämligen sådana som i samband med rättegång eller förundersökning om brott eller genom ett särskilt myndighetsbeslut får tillgång till hemliga uppgif- ter.

Om hemliga förhållanden berörs under en rättegång eller vid förhör

under en förundersökning, kan domstolen eller undersökningsledaren förordna om tystnadsplikt (5 kap. 4 & och 23 kap. 10 5 4 st. rättegångs- balken). Denna tystnadsplikt kan omfatta förhållanden av vad slag som helst, blott de är hemliga enligt sekretesslagen och, vad gäller förhand- ling vid domstol, denna har hållits'inom stängda dörrar. Enligt vissa bestämmelser i sekretesslagen kan myndigheter ställa upp förbehåll när hemliga uppgifter, de må vara muntliga eller skriftliga, lämnas till enskilda. I 14 kap. 9 & ges föreskrifter om sådana förbehåll dels vid utlämnande enligt sekretessbestämmelser med skaderekvisit (] st.), dels vid utlämnande efter samtycke av den person som skall skyddas med sekretessen (om den enskilde samtycker till utlämnande under förutsättning att förbehåll görs, 2 st). I 14 kap. 10 & sägs att förbehåll kan ställas upp när hemliga uppgifter lämnas ut till personer med särskild ställning gentemot myndigheten (parter, ombud, företrädare för arbets- tagarorganisationer) och vidare när uppgifter lämnas ut efter särskilda dispensbeslut av regeringen eller riksdagen.

Enligt p. 4 i 16 kap. l & sekretesslagen har de tystnadsplikter som uppkommer genom förbehåll av de nu beskrivna slagen generellt före- träde framför meddelarfriheten, förutsatt givetvis att förbehållet innefat- tar förbud att lämna uppgifterna vidare för publicering (förbehållet kan tänkas innehålla enbart ett förbud att röja inblandade personers identi- tet, det kan rentav ha varit förutsatt att uppgifterna får publiceras med detta enda förbehåll).

Den nuvarande regeln om förhållandet mellan tystnadsplikter på grund av förordnande enligt rättegångsbalken och förbehåll enligt 14 kap. sekretesslagen, å ena sidan, och meddelarfriheten å andra sidan är lätt att förstå och har även i övrigt vissa skäl för sig. Utgångspunkten är att den enskilde inte har någon rätt att få ut uppgifterna. Det gäller då att utforma förordnandena och förbehållen så att den möjliga skadan eli- mineras. Regeln kan sägas vara fördelaktig från yttrandefrihetssynpunkt i den meningen att myndigheterna kan tänkas sträcka sig särskilt långt i utlämnande just därför att de med säkerhet kan begränsa riskerna för publicitetsskador.

Det är å andra sidan diskutabelt, om det verkligen är rimligt att en utomstående som har fått veta något under förbehåll skall kunna dömas för ett meddelande för publicering, när en av myndighetens egna befatt- ningshavare inte kan ställas till ansvar om han lämnar samma uppgift för publicering. Hur frågan löses torde ha ganska liten praktisk betydelse. Personer som får del av hemliga uppgifter efter särskild prövning torde i regel vara inställda på att begagna uppgifterna bara för det ändamål de har uppgivit för myndigheten. Att en sådan person obehörigen meddelar hemliga uppgifter för publicering är inte troligt. Skulle den personen å andra sidan under sitt sysslande med de hemliga uppgifterna få känne- dom om felaktigheter exempelvis i myndighetens behandling av enskil- da, talar samma skäl här för publicering som när meddelaren är en befattningshavare.

Förslaget har utformats så att inskränkningarna i meddelarfriheten får samma omfång för å ena sidan offentliga funktionärer och å andra sidan personer som får del av hemliga uppgifter under rättegång eller förun-

dersökning i brottmål eller på grund av särskilt utlämnandebeslut i förening med förbehåll. Om sekretessen för den uppgift som lämnas ut med förbehåll är sådan att den bryter igenom meddelarfriheten, dvs. kvalificerad, bör myndigheten givetvis upplysa om detta. Är den som tar emot uppgiften inte ansvarig för den publicering som planeras, bör myndigheten också låta den ansvarige få del av förbehållet, om han är känd. I så fall kan ansvar för otillåtet offentliggörande utkrävas (7 kap. 5 & p. 3 TF, 7 kap. 18 å i förslaget till yttrandefrihetsgrundlag, 8 kap. 17 & TF enligt förslaget till ändringar i TF).

Offentliga funktionärer i allmänhet, enskilda intressen

Avvägningen mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet bereder svårighe- ter främst i fråga om de tystnadsplikter som syftar till att skydda enskilda intressen, de må vara av personlig eller ekonomisk art. De gränser som dras i sekretesslagen äri många fall preciserade med hjälp av termer som har en viss innebörd enligt speciella författningar och näppeligen kan begagnas i grundlagen utan att definitionerna återges där. Man skulle få en grundlagstext som snarast är mera omfattande än sekretesslagen själv; det kan lättare accepteras att speciell fackterminologi används i sekretesslagen än i en grundlag.

Det torde vara ofrånkomligt att grundlagstexten inriktas främst på att ange de kvalificerade tystnadsplikternas maximala omfång. I den mån det på skilda områden är möjligt att bredda möjligheterna till insyn utöver vad som framstår som nödvändigt från mera allmänna synpunk- ter, bör det kunna vara en angelägenhet för den särskilda lagen, dvs. f.n. 16 kap. sekretesslagen. Ett exempel: Allmänt sett är det mindre angeläget att i sådan verksamhet hos myndigheter som är affärsmässig öppna insyn i kundernas förhållanden. Grundlagen kan här medge att tystnadsplik- terna får företräde. De förbindelser det är fråga om kan från andra synpunkter framstå som så föga känsliga att det likväl är möjligt att låta meddelarfriheten få övertaget. Så synes det ligga till i fråga om 9 kap. 8 & 3 st. sekretesslagen: sekretess hos postverket, televerket och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgifter som angår enskildas förbindelser med samfärdselverksamheten (utan att vara av vissa slag som behandlas i tidigare stadganden). Denna sekretess ärinte medtagen bland dem som enligt 16 kap. l & gäller framför meddelarfri- heten. Även om grundlagen skall ge principerna för avvägningen mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet, bör det kunna accepteras att den sär- skilda lagen avviker från grundlagen i den riktningen och alltså gör meddelarfriheten mera vidsträckt än grundlagen garanterar. Detta gör det lättare att få fram en grundlagstext som inte tyngs av alltför många detaljer.

Detsamma gäller i annan verksamhet av mera utpräglad förtroende- karaktär rådgivning, annan service, statistik. Där kan en kvalificerad tystnadsplikt godtagas lättare än inom den typiska myndighetsutövning- en. I motiven till 16 kap. sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A 5. 112) sade föredragande departementschefen att det borde beaktas om en uppgift hade lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om den

hänförde sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet borde meddelarfrihet normalt vara utesluten. När det gällde uppgifter av det senare slaget borde däremot meddelarfrihet oftast föreligga.

Psykologiska undersökningar m.m. När vi redogjorde för bakgrunden till våra överväganden om ansvarsfri- het vid brott mot tystnadsplikt erinrade vi om ett uttalande av KU i betänkandet över förslaget till sekretesslag. Utskottet betonade (l979/ 80:37 s. 19) att det fanns anledning att räkna med möjligheten att medde- larfriheten enligt propositionens förslag i vissa fall sträckte sig för långt i förhållande till i första hand den enskildes berättigade integritetskrav.

Psykologiska undersökningar företas på många områden av den stat- liga och den kommunala förvaltningen. Många djupt personliga förhål- landen kan blottläggas. Man har inte ansett det möjligt att införa en generell sekretessbestämmelse med avseende på alla typer av psykolo- giska undersökningar. I stället har man valt att låta sådana undersöknin- gar föras in under den sekretess som gäller för de typer av förvaltnings- ärenden till vilka undersökningarna hör (prop. 1979/80:2 s. 208). Dess- utom finns en särskild bestämmelse om sekretess kring psykologiska undersökningar för forskningsändamål (7 kap. 13 å).

Sekretessen kring psykologiska undersökningar har i vissa fall företrä- de framför meddelarfriheten. Så är fallet inom utbildningsväsendet (7 kap. 9 5 1 och 3 st.), inom myndigheternas personalsociala verksamhet (7 kap. 1 l lj 1 st.) och inom försvarsmaktens personalvård (7 kap. 12 ä 2 st.). I andra fall viker däremot sekretessen kring de psykologiska under- sökningarna för meddelarfriheten, exempelvis inom arbetsmarknads- verkets yrkesvägledning, arbetsvård och omskolning (7 kap. 10 5 1 st.) och vid de nyss nämnda undersökningarna för forskningsändamål (7 kap. 13 å).

Nära beröring med psykologiska undersökningar har vissa andra typer av individuellt inriktade utredningar, stundom förenade med be- handlingar. Sådana utredningar nämns i några sekretessbestämmelser (7 kap. 9 5 1 och 3 st., 11 5 1 st. och 12 5 2 st.). I de angivna fallen viker meddelarfriheten.

Det under riksdagsbehandlingen nämnda integritetskravet torde här kännas starkt, både i fråga om de psykologiska undersökningarna och beträffande de närstående utredningarna och behandlingarna. Intresset av insyn är knappast tillräckligt starkt för att motivera meddelarfrihet med avseende på de blottlagda personliga förhållandena, inte ens i de fall då utredningarna och behandlingarna ingår i någon typ av myndig- hetsutövning. I förslaget nämns tystnadsplikten på dessa områden bland dem som bryter meddelarfriheten (7 5 13). Beskrivningen omfattar vad som vid psykologiska undersökningar eller vid utredning eller behand- ling hos psykologer, kuratorer, studievägledare eller yrkesvägledare inom utbildningsväsendet eller arbetsmarknadsverket eller hos psykolo- ger, kuratorer eller konsulenter inom försvaret, andra statliga myndig- heters eller kommunala myndigheters personalvård har kommit fram om enskildas personliga förhållanden.

Skatter, socialtjänst, sjukvård

Inom två betydelsefulla förvaltningsgrenar med omfattande och djupt ingripande myndighetsutövning har tystnadsplikter till skydd för enskil- da intressen nu företräde framför principen om meddelarfrihet, nämli- gen socialtjänsten och beskattningsväsendet. Båda områdena var under diskussion under förarbetena till sekretesslagen. Vad som då sades om myndighetsutövningen inom socialtjänsten gällde också den sjukvård som kan genomföras utan den vårdades samtycke, dvs. främst inom mentalsjukvården.

Beskattningsväsendet

Inom beskattningsväsendet råder en nära nog total sekretess. Två viktiga undantag finns dock. Uppgifter i mål hos domstolar skall som regel vara hemliga bara om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs; vid skattedomstolar och allmänna domstolar gäller såle- des ett s.k. rakt skaderekvisit. Vidare är de beslut genom vilka skatt eller underlag för skatt fastställs offentliga (med undantag för beslut om förhandsbesked, dispenser m.m.). Sekretessen i skatteärendena har utan begränsningar företräde framför meddelarfriheten.

Skattesekretessen är ett av de områden, där riksdagen vid behandling- en av förslaget till sekretesslagen inte tog slutgiltig ställning i sak i fråga om meddelarfriheten. KU hänvisade frågan till oss utan några anvis- ningar i sak om ställningstagandet. (Det kan nämnas att skatteutskottet i ett yttrande till KU avstyrkte en motion med förslag att meddelarfri- heten skulle få företräde och helt anslöt sig till propositionens förslag att Skattesekretessen i sin helhet skulle vara kvalificerad.)

Ett syfte med att reglerna om meddelarfriheten förs in i grundlag är att de allmänna principerna skall få lättare att slå igenom inom olika delar av den statliga och kommunala verksamheten. Den tanke som ligger bakom hela Offentlighetsprincipen är att den skall möjliggöra insyn i och kritik av myndigheternas sätt att utöva sina maktbefogenheter. I detta perspektiv framstår det som otillfredsställande att en så stor och så viktig förvaltningsgren med så utomordentligt ingripande maktbefogenheter som beskattningsväsendet i så stor utsträckning skall vara undandragen de möjligheter till kontroll som på andra områden följer av offentlighets- principen. Det vore väl motiverat att överväga innehållet i den grundläg- gande sekretessregeln och pröva skälen för den vidsträckta sekretessen en regel med skaderekvisit kunde ha skäl för sig även utanför dom- stolsmålen (jfr. reservation i KU 1979/80:37 s. 45 ff.). Riksdagen har emellertid för inte länge sedan tagit ställning i den frågan, och denna omfattas inte av vårt uppdrag. I stället får man undersöka vad som kan vara att vinna på att meddelarfriheten helt eller delvis finge företräde * framför tystnadsplikten.

De skäl som i motiven till sekretesslagen anfördes mot tanken på meddelarfrihet inom hela skatteförvaltningen var för det första att många enskilda troligen skulle uppleva det som integritetskränkande om uppgifter av även i och för sig banal natur komme ut till offentligheten,

för det andra att det fanns en risk att meddelarfrihet på skatteområdet ledde till en omfattande publicering av detaljerade uppgifter om enskil- das ekonomi, för det tredje att skyddsintresset gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om vissa speciella typer av skatteärenden, främst ären- den om förhandsbesked och en del dispensärenden (prop. 1979/80:2 del A 5. 380). Ett av dessa skäl, nämligen det senast angivna, kan beaktas utan att man för den skull avstår från meddelarfriheten över hela skat- teområdet; en särskild undantagsregel om dessa ärenden tas upp i vårt förslag (7 & 14). De två andra skälen kan vara beaktansvärda. Det är dock svårt att se att de här längre än till en regel om sekretess. Skäl av den typen har knappast på andra förvaltningsområden ansetts tillräckliga för att motivera avsteg från meddelarfriheten.

Förfarandet vid taxering har på senare år till stora delar omdanats. Redan tidigare har det förekommit en hel del kritik för brister i hand- läggningen, inte minst hos taxeringsnämnderna. Det är omvittnat att omställningarna nu inte har kunnat ske utan ganska avsevärda svårig- heter. Man kan hänvisa till de iakttagelser som justitieombudsmannen har gjort. Dessa har redovisats i beslut den 26 juni 1980 och i en senare översikt (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1980/ 81 s. 387 ff, 1982/83 s. 269 ff). Av dessa redovisningar framgår, att brister i myndig- hetsförfarandet har kunnat konstateras i flera avseenden, exempelvis i fråga om efterlevnaden av regler om att utredning skall ske före beslut, om dokumentation av utredningen och om kommunikation med den skattskyldige. Andra exempel är att skattskyldiga kan få alltför kort tid på sig att fullständiga utredning eller yttra sig i en viss fråga. Skrivelser till skattskyldiga och motiveringar för beslut har emellanåt inte heller varit utformade på ett godtagbart sätt.

Det saknas alltså inte fall där enskilda har utsatts för onöjaktig be- handling av taxeringsmyndigheter, ibland kanske därför att enskilda funktionärer inom beskattningsväsendet saknar överblick över det sy— stem i vilket de ingår. Skatteförvaltningen är sålunda ett område där behovet av att kunna ställa olika företeelser under offentlig belysning och debatt framträder starkt. En välunderrättad och kritisk offentlig bevakning av beskattningsväsendet kan liksom på andra områden vara ett av flera sätt att upprätthålla en god standard inom förvaltningen. Felaktigheter och missbruk kan påtalas, olämplig eller diskutabel myn- dighetsutövning belysas. Publiciteten kan bidra till att sådana företeelser hindras från att breda ut sig. Vi vill också framhålla att upplysningar från skatteförvaltningen kan tjäna till att kasta ljus över ekonomisk brottslig— het och åtgärder för att kringgå skattelagarna.

En välgrundad debatt i sådana frågor måste kunna föras. Meddelar- frihet kan vara ett medel. Svårigheten är att förebygga att publiciteten länder enskilda till skada. Det bör kunna ske genom att meddelarfrihe- ten görs beroende av villkor.

Man kan erinra om att ett par bestämmelser i 16 kap. l & sekretesslagen gör meddelarfrihetens räckvidd beroende av om röjande kan antas or- saka allvarlig skada. Beträffande utrikessekretessen sägs dels under p. 1, dels under p. 3 vid hänvisningen till 2 kap. 1 & sekretesslagen, att tystnadsplikten har företräde beträffande uppgifter vilkas röjande kan

antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Och i hänvisningen till 7 kap. 21 & talas på liknande sätt om ”fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men”.

Även inom skatteförvaltningen skulle meddelarfriheten kunna göras beroende av villkor av denna typ. Så länge publiciteten inte innebär att enskilda skattskyldiga pekas ut som klandervärda eller att deras privata förhållanden uppenbaras kan ett offentligt återgivande av upplysningar från skatteförvaltningen knappast lända till skada. Ett skydd mot att en publicering utformas så att den blir kränkande eller skadlig för en enskild utgörs av publicistens ansvar och etiska medvetenhet. Man måste dock räkna med att detta värn ibland inte fungerar. Därför bör en meddelarfrihet på skatteförvaltningens område göras beroende av att meddelandena inte medför men för någon enskild.

Sekretessen inom skatteförvaltningen är föreskriven i sekretesslagen. I den begagnas uttrycket ”skada” i betydelsen ekonomisk förlust eller skada, medan uttrycket ”men” i första hand avser integritetskränknin- gar, även om ordet också kan inbegripa ekonomiska faktorer. Ett viktigt skäl till att uttrycket ”men” används i sekretesslagen är att det medger att man vid skadeprövning enligt lagen beaktar allt som den berörda indi- viden upplever som ett mera påtagligt obehag. Föredragande statsrådet anförde i propositionen (prop. 1979/80:2 del A 5. 83):

Uttrycket men har - - - getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans person- liga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer kän- nertill en för någon enskild ömtålig uppgift kan enligt min mening i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste självfallet i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte anses innebära men i här avsedd bemärkelse.

Det finns all anledning att, såsom skedde under förarbetena till sekre- tesslagen, räkna med att många enskilda hyser en stark motvilja mot att se uppgifter om sina personliga och ekonomiska förhållanden spridda till offentligheten. I första hand bör reglerna också utformas så att de ger möjlighet att för publicering lämna ut uppgifter om myndigheternas sätt att utöva sina befogenheter. Som förut har framgått svarar denna möj- lighet mot ett reellt behov. Det bör också understrykas att meddelarfri- heten inte grundar någon rätt att få ut uppgifter. Den långtgående sekretessen inom skatteförvaltningen kvarstår i och för sig. Här liksom i andra fall innebär meddelarfriheten att det överlämnas åt tjänsteman- nen att efter eget omdöme avgöra om det är önskvärt eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för offentliggörande.

En meddelarfrihet på skatteområdet bör alltså syfta till att främja en belysning av skattemyndigheternas förfaranden och praxis, inte till att röja den enskilde skattskyldige. Men det kan knappast undvikas att den tjänsteman som vill bidraga till debatten genom upplysningar ibland lämnar sådana uppgifter om ett enskilt ärende att en skattskyldig kan

identifieras. Det kan vara nödvändigt för att den ansvarige utgivaren skall kunna bilda sig en uppfattning om ärendets art och myndighetens agerande för att därefter ta ställning till frågan om en publicering är befogad. Därav följer dock inte att den skattskyldige blir röjd vid en publicering. En sådan kan vara inriktad på att belysa myndighetens handläggning.

Lagregeln skulle kunna utformas så att tystnadsplikten får företräde framför meddelarfriheten om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att det medför fara för men för någon enskild. Den möjlighet att lämna ut uppgifter om enskilda, som måste följa med meddelarfriheten, skulle då omgärdas av ett starkt skydd för den personliga integriteten.

I alla de förslag angående meddelarfriheten på skatteområdet som har presenterats under senare år har tystnadsplikterna genomgående fått företräde framför meddelarfriheten i vad de gällt till förmån för ”tredje man”, dvs. sådana som har stått i affärsförbindelser eller liknande med den skattskyldige. Denna ståndpunkt har uppenbarligen goda skäl för sig. Vårt förslag går på samma linje.

I ett hänseende bör det vara möjligt att finna en mera exakt gräns. Allvarligare tvistefrågor om tillämpningen av skattelagar torde meren- dels föras till domstol, i första hand förvaltningsdomstol, eventuellt också allmän domstol (genom stämning i brottmål). Det skulle vara en betydelsefull vinst, om meddelarfrihet fick råda i de mål som blir förda till domstol. ] rättegångar råder i allmänhet en synnerligen vidsträckt offentlighet även kring ömtåliga personliga förhållanden (familjemål, personutredningar i brottmål m. m.). Det stämmer väl överens med den rådande traditionen av offentlighet hos domstolarna en tradition som säkerligen har medverkat betydligt till att vidmakthålla domstolarnas anseende för objektivitet — att möjliggöra insyn här. Om det nu inte är möjligt att häva sekretessen helt i domstolsmålen, bör det i varje fall vara angeläget att låta meddelarfrihet råda. En sådan ordning betyder inte frihet för en sensationsinriktad journalistik. Här liksom i övrigt gäller att varje publicering sker under pressrättsligt och pressetiskt ansvar.

Liksom inom skatteförvaltningen behövs inom beskattningsprocessen ett skydd mot att enskilda utsätts för men genom att uppgifter om dem lämnas ut för publicering. Meddelarfriheten bör därför vika för sekretes- sen i mål vid förvaltningsdomstolar, om det kan antas att ett röjande medför fara för men för den som uppgiften gäller.

Vi föreslår däremot att meddelarfriheten skall råda i de skatteärenden som kommer under allmän domstols prövning. Detta framgår motsätt- ningsvis av lagtexten i 7 lj 15, där de allmänna domstolarna inte nämns.

Utöver de ärenden som tillhör skatteförvaltningen i vidsträckt mening behandlas under denna punkt också rättsliga och konsulära angelägen- heter vari enskilda söker det allmännas bistånd. Bestämmelsen syftar i denna del på de tystnadsplikter som anges i 9 kap. 10 lj 1 st. och 9 kap. 11 lj sekretesslagen. I det förra fallet införs ett skaderekvisit (jfr Ds Ju l977:11 del 2 5.571, prop. 1979/80:2 del A 5. 382), i det senare fallet blir läget oförändrat. Det torde inte finnas någon anledning för de enskilda att i sina framställningar om rättshjälp gå in särdeles djupt i de angelä- genheter där tvist råder.

Socialtjänst, sjukvård

I fråga om socialtjänsten åberopades till stöd för den kvalificerade tystnadsplikten främst att det fanns vissa möjligheter till insyn även utan meddelarfrihet (prop. 1979/80:2 del A 5. 372). För det första innehöll, framhöll man, den grundläggande sekretessregeln (7 kap. 4 & sekretessla- gen) ett s.k. omvänt skaderekvisit: sekretess skulle gälla om det inte står klart att en uppgift kan lämnas utan att den enskilde lider men. Häri låg, yttrade departementschefen, en viss, om än begränsad insynsmöjlighet. Dessutom gällde enligt förslaget att beslut i ärenden om frihetsberövan- de skulle vara offentliga och vidare att utlämnande med förbehåll skulle kunna komma i fråga; även detta gav vissa möjligheter till insyn. I slutprotokollet efter lagrådsbehandlingen föreslogs den slutliga lydelsen av propositionen på denna punkt, och där gjordes ett undantag från den kvalificerade tystnadsplikten: uppgifter om verkställighet av beslut om omhändertagande eller av beslut om vård utan samtycke undantogs; här fick alltså meddelarfriheten företräde (anf prop. s. 503). Under riksdags- behandlingen godtogs förslaget på denna punkt; några motioner väcktes inte.

Den nya socialtjänstlagen innebär att de sociala myndigheterna i mindre utsträckning än förut förfogar över tvångsmedel: verksamheten tänkes i högre grad vara inriktad på hjälp och stöd, och man räknar med att vårdåtgärderna i största utsträckning skall kunna genomföras utan att tvång skall behöva tillgripas. De beslut om tvångsmässigt omhänder- tagande som kan tillgripas som en sista utväg skall fattas av förvaltnings- domstolarna, dvs. länsrätterna och överinstanserna kammarrätterna och regeringsrätten. Provisoriska beslut om omhändertagande kan dock fat- tas av administrativa myndigheter, enligt 6—8 55 lagen (l980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga av socialnämnden, dess ordfö- rande eller någon dess ledamot och enligt 8 5 lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall av polismyndigheten. Enligt den förra lagen är det socialnämnden som gör ansökan till länsrätten om beslut om vård, enligt den senare är det länsstyrelsen. Även enligt lagarna om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (1966:293) och angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (1967:940) görs en skillnad mellan den faktiska vården å ena sidan och besluten om vård utan samtycke å andra sidan, låt vara att gränserna på detta område mellan vårdande och beslutande organ måhända är mindre skarpa.

Den nya bestämmelsen om meddelarfrihet i fråga om verkställighet av beslut om omhändertagande eller av beslut om vård utan samtycke innebär ett viktigt framsteg i strävandena efter insyn inom socialvården. Givetvis kan också sekretessregeln tillämpas så att skadeprövningen i förening med möjligheten att enligt 14 kap. 9 & sekretesslagen lämna ut hemliga uppgifter med förbehåll får till resultat att åtskilligt material som normalt betraktas som hemligt ställs till förfogande för pressens och andra nyhetsmediers medarbetare. Man bör ändå på nytt överväga en tanke som fördes fram i 1977 års departementspromemoria (Ds Ju l977:11 del I 5. 200 f.), nämligen att insynsintresset får bryta igenom sekretesskyddet beträffande utredningen i ärenden om frihetsberövan—

de. Åtgärder av detta slag innebär ett så stort ingrepp mot den enskilde att de aldrig bör vara helt undandragna offentlig insyn. Mot tanken anfördes i motiveringen till propositionens lagförslag (anf. prop. s. 372 f.) att regeln sannolikt skulle vara svår att tillämpa: det skulle vara svårt att avgöra vilka uppgifter om den enskilde som var hänförliga till ett ärende om frihetsberövande. Regeln skulle kunna leda till att de offent- liga funktionärerna för säkerhets skull avstod från att lämna meddelan— den till massmedierna, och i så fall skulle värdet av meddelarfriheten bli begränsat.

Vi anser att man skulle vinna en betydelsefull utvidgning av medde- larfriheten med till stor del samma innebörd redan genom att låta med- delarfriheten få företräde i fråga om uppgifter i mål och ärenden hos domstolar eller sådana nämnder som avses i 2 kap. 9 & RF (i detta hänseende närmast psykiatriska nämnden och de lokala utskrivnings- nämnderna inom mentalsjukvården och värden av psykiskt utvecklings- störda). De avgränsningssvårigheter som åberopades i propositionen skulle då kunna bemästras. Det är den handläggande förvaltningsmyn- digheten _socialnämnden etc. som avgör vad som skall läggas fram inför domstolen från dess sida, och härtill kan komma vad den enskilde åberopar. Detta material skulle komma in under meddelarfriheten ge- nom den diskuterade ändringen. Det är att märka att beslut angående frihetsberövande åtgärder samt beslut om omhändertagande eller om vård utan samtycke är offentliga enligt de grundläggande sekretessreg- lerna i 7 kap. 2 och 4 55 sekretesslagen.

Enligt vår mening bör man emellertid överväga att ta ännu ett steg. Kravet på insyn och möjlighet till offentligt skärskådande i allmän debatt gör sig särskilt starkt gällande i fråga om all sådan myndighets- utövning som innebär att enskilda berövas friheten. Den utformning som förfarandena vid socialrättsliga frihetsberövanden numera har fått kan ses som ett resultat av det långvariga arbetet på att förbättra med- borgarnas rättstrygghet på det administrativa området. En förbättring av förutsättningarna för den offentliga bevakningen av myndigheternas verksamhet på detta fält skulle ligga väl i linje med den utveckling som har skett. Detta gäller såväl när frågorna har ställts under domstols prövning som på andra stadier av handläggningen. I fråga om proviso- riska beslut framträder behovet av insyn så mycket tydligare om man tänker på att sådana kan upphöra eller förfalla utan att leda till dom- stolsprövning. Om meddelarfriheten får gälla uppgifter i ärenden om frihetsberövanden uppnås en betydelsefull förbättring av möjligheterna till offentlig uppmärksamhet i sådana frågor. Den bör dock begränsas så att tystnadsplikten får företräde om det finns anledning att anta att ett röjande av en uppgift innebär fara för att någon enskild utsätts för men. Även om strävan efter insyn ytterst grundar sig på omsorgen om den enskildes rättssäkerhetsintresse, gör sig här liksom på beskatt- ningsväsendets område ett behov av skydd för den personliga integrite- ten gällande.

Att offentliga funktionärer av försiktighetsskäl kan vara böjda för att avstå från att lämna meddelanden är inte något starkt skäl mot medde- larfriheten. Denna innebär aldrig någon skyldighet att lämna ut uppgif-

ter. Det är alltid den enskilde funktionärens omdöme som avgör om meddelarfriheten skall begagnas i ett visst fall. Finns friheten kan man hoppas att det omdömet fäller utslag som möjliggör insyn där sådan är av nöden. Finns den inte saknas också grund för förhoppningen. Vad gäller invändningen att meddelanden kan komma att lämnas även utan att något allmänintresse kräver det vill vi framhålla att mottagaren alltid kan underlåta att publicera uppgifterna. Meddelanden utan allmänin- tresse behöver inte för den skull sakna värde för den journalistiska verksamheten. En sanningstrogen verklighetsuppfattning hos företrä- darna för massmedierna kan ses som en värdefull tillgång för alla. Den främjar en korrekt och belysande information i fall där ett allmänintres- se verkligen påkallar att publicering kommer till stånd. (Jfr prop. l975/ 76:204 5. 94 f.)

En publicering som syftar till att belysa hur en myndighet använder sina befogenheter kan utformas så att detaljer om enskilda medborgares liv inte lämnas ut. Under alla förhållanden bör man hålla i minnet att uppgifter om enskilda aldrig får publiceras på ett sätt som innebär att förbudet mot förtal överträds.

Vi anser således att meddelarfriheten bör kunna utsträckas till att gälla inte bara som nu uppgifter om verkställighet av beslut om omhänderta- gande utan även uppgifter i mål och ärenden om frihetsberövanden som handläggs hos förvaltningsmyndigheter, domstolar eller sådana nämn- der som avses i 2 kap. 9 & regeringsformen. Vårt förslag är utformat så.

Myndighetsutövning i allmänhet

Bortsett från vad som i det föregående har förordats beträffande hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt psykologiska undersökningar och vissa andra individinriktade undersökningar inom myndigheternas per- sonalvård m.m. torde man kunna dra gränsen kring den kvalificerade tystnadsplikten i fråga om personliga förhållanden enligt huvudregeln att myndighetsutövningen bör omfattas av meddelarfriheten men att tystnadsplikterna kan få företräde inom annan verksamhet. Detta skulle innebära ett par skillnader mot vad som gäller nu. Sekretessen enligt 7 kap. 9 Zj 2 st. sekretesslagen inom den obligatoriska skolan och gym- nasieskolan för uppgifter om enskildas personliga förhållanden -— bort- sett från de psykologiska undersökningarna m.m. som berörs i 7 5 13 i vårt förslag —— har, med undantag för uppgifter som hänför sig till ärenden om tillrättaförande av elever eller om skiljande av elever från vidare studier och vidare för beslut i elevvårdsärenden, enligt 16 kap. l 5 p. 3 företräde framför meddelarfriheten. Detsamma gäller sekretessen enligt 7 kap. ll & 2 st. sekretesslagen för uppgifter om enskildas person- liga förhållanden inom myndigheternas personalsociala verksamhet även vid sidan av de psykologiska undersökningarna m.m. I dessa ären- den torde det till stor del vara fråga om annat än myndighetsutöv ning, och därvidlag kommer med den diskuterade regeln tystnadsplikterna att få företräde. I någon omfattning kan det emellertid vara fråga om myndighetsutövning i förvaltningslagens mening, och därmed skulle meddelarfrihet råda. De förhållanden som berörs i dessa fall kan näp-

peligen vara så ömtåliga att de motiverar något undantag från den allmänna regeln att myndighetsutövning skall kunna göras till föremål för insyn och kontroll.

Enskildas ekonomi

När det gäller enskildas ekonomiska förhållanden, har den grundläg- gande principen att meddelarfrihet råder inom myndighetsutövningen i vårt förslag slagit igenom i de allra flesta hänseenden. Det viktigaste undantaget är skatteförvaltningen där meddelarfriheten har fått endast ett begränsat genomslag.

De förhållanden av ekonomisk natur som genom hänvisnings- bestämmelser i 16 kap. 1 55 3 sekretesslagen i förening med föreskrifter i 8 och 9 kap. sekretesslagen är undantagna från meddelarfrihet torde genomgående hänföra sig till ärenden som icke innefattar myndighets- utövning eller också enbart till ”tredje mans” förhållanden. Exempel på den förra typen är uppgifter lämnade till myndigheter för statistik (9 kap. 4 &) eller för skilda typer av planläggning (8 kap. 3 5), exempel på den senare är tredje-mansförhållanden i skilda typer av ärenden om tillsyn, utredning eller stöd med avseende på näringslivet (8 kap. 5 & 1 st. 2, 6 & 1 st. 2 och 7 & 1 st. 2). En genomgång av författningsmaterialet ger anledning antaga att de typer av uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden som inte har berörts särskilt i det föregående kan behand- las i en enda grundlagsbestämmelse. Denna bör ge företräde åt tystnads- plikter angående enskildas yrkeshemligheter av teknisk eller kommer- siell natur eller också angående enskildas förhållande till det allmänna i ekonomiska angelägenheter. Undantag skall gälla enbart för uppgifter i mål och ärenden hos domstolar samt för uppgifter angående parters förhållanden i sådana ärenden hos förvaltningsmyndigheter som inne- fattar myndighetsutövning. I den mån det finns anledning att medge meddelarfrihet inom det område som enligt grundlagsbestämmelsen kan fredas därifrån, kan det göras genom en bestämmelse i 16 kap. sekretess- lagen. Ett exempel har nämnts i det föregående, nämligen 9 kap. 8 5 3 st. sekretesslagen där det inte är fråga om myndighetsutövning men med- delarfriheten ändå har givits företräde.

4.4.4. Meddelarskydd utanför den ofentliga rätten

Det skydd som regeringsformen ger åt yttrandefriheten och andra grundläggande fri- och rättigheter gäller med begränsade undantag en- dast gentemot det allmänna. Till undantagen hör rätten att vidta fackliga stridsåtgärder (2 kap. 17 5), rätten till ersättning vid expropriation m. m. (2 kap. 18 5) samt upphovsrätten och närstående rättigheter (2 kap. 19 5).

Även TF ger i stort sett skydd bara gentemot det allmänna. Censurför- budet och förbudet mot att lägga hinder i vägen för utgivning av tryckta skrifter riktar sig sålunda endast mot myndigheter och andra allmänna organ. På samma sätt gäller TF:s skydd för rätten att bedriva tryckeri och att distribuera skrifter bara mot det allmänna.

I vissa hänseenden skyddar emellertid TF tryckfriheten även gentemot enskilda.

Principen om ansvarsfrihet för dem som lämnar meddelanden för publicering (1 kap. 1 & 3 st. TF) gäller även vid sådana tystnadsplikter enligt sekretesslagen som primärt skyddar enskilda intressen. Av det stora antalet bestämmelser om sekretess i 7—9 kap. sekretesslagen är endast en mindre del upptagna i 16 kap. i lagen och därmed undantagna från meddelarfriheten. Det är här visserligen fråga om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Men det är inte bara det allmännas straffan- språk som får vika för meddelarfriheten i de fall som inte är undantagna genom 16 kap. Även målsägandens rätt i andra hand att utverka en fällande dom i brottmål och hans rätt till skadestånd faller bort. Redan den nu gällande meddelarfriheten innefattar alltså en modifikation i huvudregeln att TF skyddar endast gentemot det allmänna.

På ett liknande sätt förhåller det sig med rätten till anonymitet. Den kan ses ur två synvinklar: dels som en rätt för den enskilde uppgiftsläm- naren och författaren att behålla sin anonymitet — dvs. ett lagfäst anspråk gentemot skriftens utgivare samt dess förläggare och personalen på redaktionen eller förlaget att dessa inte skall röja uppgiftslämnarens eller författarens identitet dels som en rätt för utgivarna, förläggarna osv. att gentemot det allmänna slå vakt om nyhetskällornas anonymitet. Man kan säga att uppgiftslämnarnas rätt att förbli anonyma ger dem skydd mot enskilda och därigenom även gentemot det allmänna.

Enligt 5 kap. 3 & TF skall uppdraget att vara utgivare för en periodisk skrift innefatta befogenhet att utöva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att intet får däri införas mot utgiva- rens vilja; inskränkning i denna befogenhet skall vara utan verkan. Motiven till bestämmelsen är knappa (SOU 1947 :60 s. 102 f., 234 f., prop. 1948z230 s. 158). Förbudet mot inskränkningar är riktat främst mot skriftens ägare vilket framgår av följande citat (SOU 1947:60 s. 102:) ”Dessa befogenheter (utgivarens) — få alltså icke inskränkas genom några föreskrifter som ålägga utgivaren att rätta sig efter ägarens anvis- ningar eller genom uppdrag för annan att utöva den redaktionella led- ningen av skriften i dess helhet eller i vissa delar." Bestämmelsen innebär t.ex. att ett medgivande till en organisation att införa ett meddelande i skriften oberoende av utgivarens vilja är ogiltigt.

Det kan alltså noteras att redan TF i sin nuvarande lydelse i ganska stor utsträckning skyddar yttrandefrihetsintresset även gentemot enskil- da. Ansvarsfriheten för uppgiftslämnare ger skydd inte bara mot statens straffanspråk utan även gentemot målsägandens anspråk på straff och skadestånd. Rätten till anonymitet gäller även gentemot enskilda, dock utan den förstärkning som efterforskningsförbudet utgör. Utgivarens auktoritet, som är en förutsättning för ett effektivt meddelarskydd, gar- deras även mot enskilda. Det kan tilläggas att tryckfrihetsprocessen innebär ett särskilt skydd mot anspråk som grundas på förment missbruk av tryckfriheten, även när de kommer från enskilda.

I de fall då TF på detta sätt ger skydd även mot enskilda kan det hävdas att skyddet inte eller i vart fall inte främst —— motiveras med utgivarens eller uppgiftslämnarens intressen utan med det allmänna

intresset av en vidsträckt yttrandefrihet. Den hypotesen har framförts (H Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 70) att ett avtal varigenom någon åtar sig begränsningar av sin tryckfrihet skulle kunna vara ogiltigt, antingen på grund av avtalslagens bestämmelser om rättshandlingars ogiltighet eller på grund av att dess innehåll anses omoraliskt (doktrinen om pactum turpe). Utrymmet för att tillämpa avtalslagens ogiltighetsreg- ler torde emellertid vara högst obetydligt; dessa regler syftar till att skydda enskilda, inte till att värna om tryckfriheten. Och doktrinen om omoraliska avtal torde vara en bräcklig grund att bygga på. Den frågan återstår emellertid, om inte TF på någon annan grund i ett eller annat hänseende utöver de nyss angivna kan ha företräde framför avtalsmäs- siga begränsningar; vi återkommer till frågan.

4.4.4.I Lagstadgade tystnadsplikterför enskilda; en översikt

Lagstadgade tystnadsplikter för enskilda som inte är offentliga funktio- närer finns till ganska stort antal. Någon fullständig genomgång har här inte gjorts. Granskningen har inriktats främst på de tystnadsplikter som blev reviderade i ett eller annat hänseende i samband med sekretessla- gens införande. Omkring 30 föreskrifter om tystnadsplikter för enskilda har påträffats (här bortses från de tystnadsplikter som kan uppkomma genom förbehåll som en myndighet ställer upp när den lämnar ut en sekretessbelagd uppgift eller genom förordnande av en domstol eller en undersökningsledare).

Så gott som alla tystnadsplikterna har motsvarigheter i sekretesslagen gällande för offentliga funktionärer. Ett fåtal av de påträffade betäm- melserna saknar straffsanktion.

Följande grupper av tystnadsplikter kan urskiljas:

1 Enskilda deltar i myndigheters verksamhet genom att fungera som konsulter eller genom att utöva tillsyn, verkställa undersökningar e. d. Av detta slag är t. ex.: 1.1. 82 & hälsovårdsstadgan (19581663),

1.2 1 kap. 9 5 lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg, 1.3 44 & miljöskyddslagen (19691387), 1.4 34 5 lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggning- ar, 1.5 17 & lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor, 1.6 8 5 lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsar- tiklar för hälso- och sjukvårdsändamål, 1.7 8 5 lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror, 1.8 345 lagen (l976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar.

2 Enskilda utövar yrken eller funktioner efter legitimation, konces- sion, auktorisation, myndighets förordnande, särskild prövning e. (1. Av detta slag är t. ex.: 2.1 Tystnadsplikt för privatpraktiserande advokater enligt 8 kap. 45 rättegångsbalken,

2.2 Tystnadsplikt för präster inom svenska kyrkan (även sådana som inte innehar prästtjänster) enligt lagen (1979:926) om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan, 2.3 Tystnadsplikt för läkare och annan personal inom hälso— och sjuk- vården enligt 6 och 6 a 55 lagen (1980:1 1) om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen m. fl., 2.4 Tystnadsplikt för veterinärer enligt 16 & lagen (1965:61) om behö- righet att utöva veterinäryrket m. m., 2.5 Tystnadsplikt för sysslomän som avses i 33 5 lagen (19702244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar eller i 35 5 lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem, 2.6 Tystnadsplikt för enskilt verksamma tolkar och översättare enligt lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare, 2.7 Tystnadsplikt för personal hos banker och andra penninginrätt- ningar om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden en- ligt 7 5 valutalagen (19391350), 192 & lagen (1955zl83) om bankrö- relse, 985 lagen (1955z416) om sparbanker, 895 lagen (19562216) om jordbrukskasserörelsen, 44 & fondkommissionslagen (19791748) eller 23 & lagen (1980:2) om finansbolag.

3 Enskilda får, på samma sätt som offentliga funktionärer, insyn i andra enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i egen- skap av arbetsgivare eller fackliga förtroendemän. Av detta slag är t. ex.: 3.1 Tystnadsplikt för skyddsombud eller ledamöter av skyddskommit- téer enligt 1 kap. 9 5 lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg, 3.2 Tystnadsplikt för arbetsgivare och anställda enligt 16 & lagen (1974: 13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder när de tillämpar lagen exempelvis såsom ledamöter av s. k. anpassningsgrupper, 3.3 Tystnadsplikt för skyddsombud eller ledamöter av skyddskommit- téer enligt 7 kap. 13 & arbetsmiljölagen (1977:l 160).

Besläktad med dessa tystnadsplikter är: 3.4 Tystnadsplikt enligt 21 eller 22 5 lagen (1976:580) om medbestäm- mande i arbetslivet för uppgifter om t. ex. arbetsgivares ekonomiska förhållanden, om organisationernas interna förhållanden eller om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden i samband med förhandling eller information enligt 18 eller 19 å i lagen.

4 Enskilda får som parter e. (1. insyn i förhållanden som hos myndig- heter omges med sekretess. Av detta slag är t. ex.: 4.1 Tystnadsplikt enligt lagen (1971 :1078) om försvarsuppfinningar för den som har gjort en försvarsuppfinning dvs. en uppfinning som särskilt avser krigsmateriel och för den som äger uppfinningen, 4.2 Tystnadsplikt enligt 8 5 lagen (1949z345) om rätten till arbetstagares uppfinningar för enskilda som till följd av lagens bestämmelser får kännedom om en uppfinning — de som avses torde närmast vara arbetsgivaren och dennes anställda,

4.3 Tystnadsplikt enligt 82 & civilförsvarslagen (l960:74) för enskilda som på grund av lagens bestämmelser har fått kännedom om andra enskildas affärs- eller driftförhållanden eller förhållanden av bety-

delse för folkförsörjningen eller för rikets säkerhet — bestämmelsen torde (prop. 1979/80:80 s. 59) bli tillämplig framför allt på personer som blir föremål för åtgärd enligt lagen och därvid får inblick i civilförsvarsmyndigheternas verksamhet,

4.4 Tystnadsplikt enligt 51 5 förfogandelagen (1978:262) eller 55 & ran- soneringslagen (1978:268) för enskilda som på grund av lagens bestämmelser har fått kännedom om andra enskildas affärs- eller driftförhållanden eller förhållanden av betydelse för folkförsörj- ningen eller för rikets säkerhet — kretsen av tystnadspliktiga torde i huvudsak motsvara dem som faller under 82 & civilförsvarslagen (se under 4.3), bl. a. privata distributörer (prop. 1979/80:80 s. 75).

5 Enskilda får i anställning eller liknande kunskap som enligt huvud- mannen inte bör spridas. Av detta slag är t. ex.: 5.1 Tystnadsplikt enligt 3 eller 5 6 lagen (1931 :152) med vissa bestäm- melser mot illojal konkurrens — röjande av yrkeshemligheter eller av tekniska förebilder m. m., dvs. främst gärningar med karaktär av industrispionage, 5.2 Den tystnadsplikt som kan följa av en förtroendeställning i ekono- miska eller rättsliga angelägenheter och vars brytande kan utgöra trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 & brottsbalken).

Det stora flertalet av de här antecknade bestämmelserna om tystnads- plikt är straffsanktionerade genom 20 kap. 3 & brottsbalken; i vissa fall, där en överträdelse rör förhållanden av betydelse för rikets säkerhet, kan bestämmelserna om spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller något annat brott mot rikets säkerhet bli tillämpliga i första hand.

Det sagda torde gälla alla tystnadsplikter som kan sägas tillgodose allmänna intressen, däribland de tystnadsplikter som anges under 1, under 2.1 - 6, under 3.1 - 3 samt 4.1, 3 och 4. De två tystnadsplikterna under 5 är straffsanktionerade närmast som förmögenhetsbrott.

Vissa tystnadsplikter är i likhet med de båda sistnämnda lagreglerade även i de fall då de tillgodoser enbart enskildas intressen, men är till skillnad från dem inte straffsanktionerade. Det gäller flertalet av tystnadsplikterna under 2.7 samt tystnadsplikterna under 3.4 och 4.2. Man har som ersättning för straff hänvisat till civilrättsliga sanktioner av typen skadestånd och disciplinära åtgärder inom arbetsrättens område (prop. 1979/80:80 s. 46, prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 507, 537). Till den kategorin hör tystnadsplikterna enligt banklagarna (valutalagen, lagen om bankrörelse, lagen om sparbanker och lagen om jordbrukskasserö- relsen, under 2.7 ovan). I fråga om två av de lagar som nämns under 2.7, fondkommissionslagen och lagen om finansbolag, gäller däremot straff— bestämmelsen i 20 kap. 3 & brottsbalken. Motiven till avvikelsen ärinte redovisade i förarbetena till dessa två lagar (prop. 1978/7919 5. 191, 277 ff. och 299, prop. 1978/79:170 s. 39, 53 f.).

Många lagstadgade tystnadsplikter för enskilda viker för meddelarfriheten

Det är numera fullt klart att detär inte bara offentliga funktionärer som

skyddas genom reglerna om ansvarsfrihet för meddelare utan också vissa andra funktionärer. Både 1975 års lagstiftning om ansvar för funk- tionärer i offentlig verksamhet (reformen av ämbetsansvaret) och 1976 års ändringar i TF präglades av en strävan att minska skillnaden i detta hänseende mellan offentlig och privat verksamhet (prop. 1975/76:204 s. 103).

När 1976 års ändringar av TF fullföljdes genom den nya sekretessla- gen, infördes i dennas 16 kapitel en katalog över de tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten. Här finns nu förtecknade (1 5 p. 6—8) även enskilt verksamma advokaters tystnadsplikt till klienter, tystnadsplikten för präster i förhållande till enskilda (även för sådana prästvigda personer som inte innehar prästtjänster) och den enskilt verksamma hälso- och sjukvårdspersonalens tystnadsplikt beträffande patienters och andra enskildas personliga förhållanden.

Dessa tystnadsplikter är stadgade i lag (se under 2.1 —3 här ovan). Överträdelser förmodas normalt bli beivrade genom disciplinära aktio- ner e. d. (se i fråga om advokater 8 kap. 7 & rättegångsbalken, i fråga om prästvigda som inte innehar prästbefattning 13 5 3 mom. 3 st. lagen 19361567 om domkapitel och i fråga om hälso- och sjukvårdspersonal 12— 14 55 lagen 1980:11 om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl.). I de fall då överträdelsen har formen av ett meddelande för publicering i tryckt skrift gäller emellertid att ingripanden både i form och i sak måste företas med stöd av TF. Disciplinaktioner är då uteslut- na. I sådana fall måste överträdelsen beivras genom åtal och dom i tryckfrihetsmål. Den tillämpliga straffbestämmelsen är 20 kap. 3 & brottsbalken.

Vissa straffsanktionerade tystnadsplikter för andra än offentliga funk- tionärer har således uttryckligen förklarats ha företräde framför princi- pen om ansvarsfrihet, nämligen de privatpraktiserande advokaternas tystnadsplikt, tystnadsplikten för de präster i svenska kyrkan som inte innehar prästtjänst och tystnadsplikten för den enskilda hälso- och sjuk- vårdens personal. I detta läge måste de övriga i det föregående förteck- nade tystnadsplikter som är straffsanktionerade antas vika för med- delarfriheten. Tystnadsplikter sådana som de under 1.1 — 8 angivna viker utan tvivel för meddelarfriheten, och detsamma gäller de tystnads- plikter som är angivna under 2.4 — 6, 3.1 — 3 och 4.1, 3 och 4. Bland de tystnadsplikter som anges under 2.7 kan det på goda grunder hävdas att tystnadsplikterna enligt fondkommissionslagen och lagen om finansbo- lag viker för meddelarfriheten.

Beträffande några lagstadgade tystnadsplikter för enskilda är rättsläget ovisst

I fråga om de tystnadsplikter som är förtecknade i det föregående men inte har nämnts nu dvs. tystnadsplikterna under 2.7 enligt banklagar- na, under 3.4, under 4.2 samt under 5.1 och 2 är rättsläget oklart. Svaret på frågan om de viker för meddelarfriheten synes bero på tolk- ningen av 1 kap. 3 & TF. Denna regel - den s. k. exklusivitetsregeln — är så avfattad att den utesluter ansvar och ersättningsskyldighet för all

medverkan till ”missbruk av tryckfriheten” utom i de fall som är särskilt angivna i TF. Åsidosättande av icke straffsanktionerade tystnadsplikter för enskilda skulle enligt ordalagen i bestämmelsen inte kunna beivras med skadestånd annat än med stöd av medgivande i TF.

Beträffande tystnadsplikterna enligt 3 och 5 Gå i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens (under 5.1 i förteckningen) har det hävdats, att meddelanden för publicering sällan kan antas ske i syfte att tillgodose intresset av upplysning eller nyhetsförmedling. Såda- na förfaranden skulle därför normalt anses falla utanför tryckfrihetsom- rådet och kunna prövas i vanlig processuell ordning (Utredningen om illojal konkurrens, SOU 1966:71 s. 138). Denna ståndpunkt innebär att meddelanden för publicering i de sammanhang som avses nu skulle kunna vara straffbara i annat avseende än såsom missbruk av yttrande- friheten. De skulle ha en sådan karaktär av förmögenhetsbrott med syfte att skada ett företag e.d. att de inte hade med yttrandefriheten att göra (jfr bedrägeri eller vilseledande reklam genom tidningsannons; sådant kan enligt gällande rätt bestraffas vid sidan av TF).

Det resonemanget har således förts med tanke på tystnadsplikterna enligt 5.1 i förteckningen. Karaktären av förmögenhetsbrott markeras i dessa fall genom ett krav att gärningsmannen har haft ”avsikt att bereda sig eller annan fördel eller att göra skada”. Argumenteringen synes emellertid ha samma giltighet i fråga om tystnadsplikt enligt 5.2, dvs. de fall då ett brott mot tystnadsplikt betraktas som trolöshet mot huvud- man; även detta är ett förmögenhetsbrott med krav på att gärningsman- nen har handlat med uppsåt att skada huvudmannen.

Beträffande de övriga tystnadsplikter som nu är i fråga dvs. tyst- nadsplikterna enligt banklagarna (under 2.7), enligt MBL (under 3.4) och enligt lagen om rätt till arbetstagares uppfinningar (under 4.2) är det svårt att se att de till sin art skiljer sig från motsvarande tystnadsplikter för offentliga funktionärer. Hit hör tystnadsplikt för bankinspektionens personal angående enskilda bankkunders förhållanden (8 kap. 5 & 1 st. 2 sekretesslagen), för förlikningsmän och förlikningskommissioner (8 kap 15 & sekretesslagen) och för personalen hos myndigheter som tilläm- par lagen om rätt till arbetstagares uppfinningar (allmän domstol och statens nämnd för arbetstagares uppfinningar; 8 kap. 13 ä 2 st. sekretes- slagen). Man borde med stöd av exklusivitetsregeln kunna dra den slutsatsen att dessa tystnadsplikter för enskilda i likhet med de flesta lagstadgade tystnadsplikter viker för meddelarfriheten eftersom en ut- trycklig lagreglering av motsatt innebörd saknas.

Även en annan tolkning av 1 kap. 3 lj TF har emellertid hävdats. I sitt yttrande över förslaget till MBL tolkade lagrådet regeln i detta lagrum om ersättningsskyldighet på grund av ”missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri” så att regeln skulle gälla bara sådant skadestånd som grundar sig på brottslig handling (prop. 1975/ 76: 105 bil. 1 s. 508). Denna tolkning synes ha blivit godtagen av föredragande departementschefen (anf. prop. s. 537), och det skulle kunna hävdas att den därigenom har kommit att ligga till grund för riksdagens beslut om MBL.

Det är emellertid tveksamt, om lagrådets tolkning verkligen är fören- lig med motiven till grundlagsstadgandet. Enligt dessa (SOU l947:60 s.

212) rör stadgandet ej talan om skadestånd på annan grund än missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri, "exempelvis för intrång i förfat- tarrätt eller till följd av illojal användning av kännetecken”. Den skill- nad som här gjordes mellan olika typer av tystnadsplikter tog inte sikte på huruvida tystnadsplikten var straffsanktionerad eller inte - både intrång i författarrätt och i rätt till kännetecken var straffsanktionerade när uttalandet gjordes. Det mesta synes tala för att uttalandet i stället tog sikte på huruvida publiceringen och meddelandet för publicering har karaktären av publicitetsbrott —— otillåtet offentliggörande i vidsträckt mening eller av ”förmögenhetskränkning” och detta oavsett om sank- tionen vid kränkning är av straffrättslig eller blott civilrättslig karaktär.

Om det här förda resonemanget är hållbart, skulle alltså 1 kap. 3 (j TF rätteligen betyda att inte bara skadestånd på grund av brottslig handling utan också annat skadestånd är uteslutet vid sidan av TF ifråga om sådana överträdelser av tystnadsplikter som förövas genom meddelande för publicering, förutsatt dock att meddelandet inte är belagt med ska- destånd i sin egenskap av förmögenhetskränkning.

I 1 kap. 3 & TF talas bara om ”ansvar” (dvs. straffansvar) och ”ersätt- ningsskyldighet”, inte om andra sanktioner, exempelvis avsked från anställning. Om den här hävdade tolkningen, att stadgandet förbjuder skadestånd vid sidan av TF vid allt meddelande för publicering som ingår i förberedelser för ett offentliggörande, är riktig, är det emellertid egendomligt, om det skulle vara tillåtet att i en arbetstvist genom dom bekräfta ett avsked eller någon liknande arbetsrättslig påföljd; detta skulle framstå som ett kringgående av grundlagens exklusivitetsregel.

Det resonemang som här har förts om innebörden av exklu- sivitetsregeln i 1 kap. 3 & TF har varit inriktat på lagreglerade tystnads- plikter. Stadgandets förarbeten har ansetts närmast ge stöd för den tolkningen att dessa tystnadsplikter -— bortsett från dem som har karak- tär av förmögenhetsbrott —— viker för meddelarfriheten i den män inte något annat följer av den övriga regleringen i TF. Samtidigt har emeller- tid nämnts att ett lagrådsuttalande under förarbetena till MBL kan åberopas som stöd för en annan tolkning, nämligen att varje tystnads- plikt som inte är straffsanktionerad har företräde framför meddelarfri- heten.

Tystnadsplikter i avtalsförhållanden bryter sannolikt meddelarfriheten

Som förut har nämnts kan det allmänna inte besluta någon författning som innebär begränsning av yttrandefriheten för dem som inte är offent- liga funktionärer på annat sätt än genom lag. Var och en kan däremot gentemot andra enskilda ålägga sig eller åläggas begränsningar av sin yttrandefrihet. Exempelvis kan tystnadsplikt föreskrivas genom anställ- ningsavtal, även genom kollektivavtal, och genom andra slags avtal, såsom licensavtal, leveransavtal och uppdragsavtal. En tystnadsplikt kan också stipuleras i exempelvis föreningsstadgar; en sådan tystnads- plikt binder principiellt dem som går in i föreningen.

I det offentliga anställningsförhållandet finns det inte något utrymme för avtalade tystnadsplikter. De offentliga funktionärernas tystnadsplikt

betraktas inte som en arbetsrättslig fråga utan som en offentligrättslig begränsning av deras yttrandefrihet gentemot det allmänna.

Det har inte varit möjligt att i detta sammanhang skaffa en överblick över beståndet av avtalade tystnadsplikter på den enskilda arbetsmark- naden, inte heller över tystnadsplikter inom organisationsväsendet och föreningar i övrigt. Man kan dock på goda grunder förmoda att avtals- och stadgebestämmelser om tystnadsplikt är mycket vanliga. Det kan också antagas att de ofta är föga preciserade.

Man kan då ställa frågan om tystnadsplikter som grundar sig på avtal, föreningsstadgar e.d., har företräde framför meddelarfriheten eller om de viker för denna.

Det förut gjorda citatet från motiven till 1 kap. 3 & TF ger inte stöd för att man skulle göra någon skillnad mellan skadestånd på grund av brottslig handling och annat skadestånd. Inte heller kan man där hämta stöd för en skillnad mellan skadestånd på grund av en icke straff- sanktionerad lagbestämmelse och skadestånd på grund av avtal. De lagbestämmelser som det här är fråga om -— banklagarnas, MBL:s och lagens om rätt till arbetstagares uppfinningar torde vara dispositiva på samma sätt som civilrättens regler i allmänhet är, dvs. de kan sättas åt sidan genom avtal. Deras funktion är med andra ord enbart att ge en lösning för alla de fall då parterna inte har kommit överens om något annat. Det ligger på grund härav närmast till hands att i fråga om förhållandet till meddelarfriheten jämställa avtalade tystnadsplikter med tystnadsplikter som grundas på icke straffsanktionerade lagbestäm- melser.

I fråga om avtalade tystnadsplikter föreligger ett rättsligt avgörande, nämligen en dom av arbetsdomstolen (AD 196127). Det var i målet fråga om en flygmaskinist hos SAS som hade skrivit en artikel i en personalorganisations tidning om bemanningen av vissa av SAS:s plan. Kollektivavtalet förbjöd de anställda att till utomstående lämna uppgif- ter av ”konfidentiell” natur. SAS gjorde gällande att artikeln innehöll sådana uppgifter och avskedade honom. Maskinisten begärde återan- ställning och drog saken inför arbetsdomstolen. Han hävdade att han hade drivits av en vilja att, även i företagets intresse, värna om flygsä- kerheten. SAS svarade att maskinisten hade handlat i rent fackligt syfte. Om han hade velat värna om flygsäkerheten, borde han, menade SAS, ha vänt sig till luftfartsmyndigheterna. Arbetsdomstolen höll med om att det stod i strid med avtalet att publicera artikeln, ”med hänsyn särskilt till att ett flygbolag i hög grad är beroende av ett gott anseende och därmed allmänhetens förtroende”. Maskinistens syfte ursäktade honom inte: ”I den mån han velat arbeta för ökad flygsäkerhet hade det otvivel- aktigt funnits andra vägar, som icke kunnat föranleda att bolaget tillfo— gades skada”.

Även om det numera kan anses oklart vilket prejudikatvärde som tillkommer AD:s avgörande, är det på grund av detta och med tanke på de uttalanden som gjordes under förarbetena till MBL osäkert om man kan hävda annat än att de avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplik- terna generellt bryter meddelarfriheten. Rättsläget får hur som helst sägas vara ovisst.

Konsekvenserna av den ståndpunkt som i enlighet med det sagda har intagits inom arbetsrätten kan belysas med följande resonemang: Det torde vara en allmän regel att det allmänna låter enskilda reglera sina förhållanden inbördes genom avtal och ingriper med tvingande regler, exempelvis i form av straffbestämmelser, endast i fall där det finns särskilda skäl för det, t. ex. att upprätthållandet av förpliktelsen framstår även som ett allmänt intresse eller att ena avtalsparten behöver skydd. Det skulle ligga i linje med denna allmänna regel, om en straffsanktio- nerad tystnadsplikt åtminstone inte hade svagare rättsverkningar än en avtalad. Om det emellertid förhåller sig så att en straffsanktionerad tystnadsplikt som inte är särskilt angiven i 16 kap. sekretesslagen viker för meddelarfriheten bortsett från de fall då den som bryter mot tystnadsplikten handlar i ett ekonomiskt uppsåt och överträdelsen utgör ett förmögenhetsbrott men en avtalad eller eljest dispositiv tystnads- plikt generellt skulle kunna upprätthållas även mot den som lämnar ett meddelande för publicering, blir den straffsanktionerade tystnadsplik- ten just svagare än den dispositiva.

Exempel: En tolk eller översättare, som bedriver enskild verksamhet och som lyder under 1975 års lag om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare, åtnjuter meddelarfrihet tystnadsplikten är lagreglerad och straffsanktionerad men inte nämnd i 16 kap. sekretesslagen. Men en tolk eller översättare som inte lyder under denna lag utan har sin tyst- nadsplikt angiven i ett avtal och detta torde gälla många tolkar och översättare som biträder enskilda såsom anställda eller uppdragstagare — har med den tolkning som har antagits inom arbetsrätten inte någon ansvarsfrihet för vad han meddelar för publicering i tryckt skrift.

4.4.4.2 Tidigare reformkrav

Tystnadsplikter som grundar sig på avtal eller dispositiv lag har av Självklara skäl sin betydelse främst på näringslivets och organisations- väsendets områden.

En vidsträckt offentlighet inom näringslivet krävdes för många år sedan i en tidningsartikel av en tekniker anställd vid det dåvarande AB Atomenergi, Klas Jirlow (Dagens Nyheter den 15 juni 1965). Han påta- lade den långt drivna sekretessen inom företaget. Denna torde, menade han, ha motiverats inte bara eller främst med konkurrensskäl utan i varje fall till stor del med hänsyn till det internationella utbytet av erfarenhe- ter. Jirlow anförde bl. a.:

Vi vet att utvecklingen går mot större företagsenheter och därmed större makt- koncentrationer inom näringslivet. Dessa stora företag bygger upp allt större forsknings- och utvecklingsavdelningar. Det torde även vara så att en allt större andel av landets forskningsresurser knyts till privata företag och statliga bolag.

Är det då verkligen befogat att sekretessreglerna har en sådan räckvidd att anställda tekniskt-vetenskapliga experter ej har rätt till direktkontakt med utom- stående och den offentliga debatten? Är inte priset för högt — offrar vi inte på detta sätt något av forskarens och teknikerns självständighet, objektivitet, inspi- ration och initiativkraft, premierar vi inte medlöparna, jasägarna, direktörslake- jerna medan vi ökar bolagsledningens bekvämlighet, auktoritet, prestige och,

kanske, effektivitet samt underlättar företagens PR-verksamhet? Denna bild är givetvis förenklad; som en väsentlig faktor ingår också de internationella hänsy- nen, relationerna till konkurrerande företag utomlands.

Bolagens auktoritet och anseende är dock inga självändamål de får inte vinnas på bekostnad av centrala mänskliga värden. Vore det inte möjligt att avskaffa sekretessbestämmelserna även inom privata företag och affärsdrivande statliga bolag, dvs. inom hela näringslivet, och i stället klara sekretessproblemen på basis av vår nuvarande lagstiftning?

Jirlow framhöll att lagstiftningen i övrigt innehöll åtskilliga bestäm- melser om skydd för yrkeshemligheter, exempelvis lagen om illojal konkurrens, patentlagen och upphovsrättslagen , och vidare bestämmel- ser om ärekränkning, trolöshet mot huvudman m. rn. Om företagen dessutom finge ett sekretesskydd motsvarande det som sekretesslagen ger åt myndigheterna, borde Offentlighetsprincipen, menade Jirlow, kunna göras tillämplig även inom det enskilda näringslivet. Jirlow uppe- höll sig inte vid formerna för den tänkta offentligheten inorn näringsli- vet; möjligen har han närmast tänkt på handlingsoffentlighet.

Problemet togs senare upp till behandling i ett remissyttrande över vårt debattbetänkande från 1979 (se Ds Ju 1980:5 s. 36). Journalisthög- skolan i Stockholm framhöll att det betänkande som låg till grund för TF (här åsyftades uppenbarligen SOU 1947:60) innehöll en i stort sett bra avvägning mellan integritetsintressen och möjligheter till kritik av makt- havare men att det inte gav tillräcklig möjlighet till insyn i och kritik av näringslivet. Högskolan efterlyste den utredning som inbjöd till debatt om ett förslag att utvidga Offentlighetsprincipen till den privata sektorn, liksom till statliga och kommunala bolag.

Svenska journalistförbundet gjorde den 13 oktober 1981 en framställ- ning till regeringen om vidgad offentlighet inom den enskilda sektorn. Förbundet framhöll, att Offentlighetsprincipen i stort sett har kunnat upprätthållas inom den offentliga sektorn och har förblivit en för Sverige utmärkande rättighet och fortsatte:

I dagens samhälle utövar emellertid andra maktgrupperingar ofta lika stort inflytande över enskilda medborgares eller grupper av medborgares liv som den offentliga sektorn genom stat, landsting och kommuner. Framväxten av mycket stora företag och intresseorganisationer har skapat nya förutsättningar för en diskussion om offentlighetsprincipens utsträckning.

Transnationella företag eller mycket stora svenska koncerner privata, stat- liga eller kooperativa styr i dag på olika sätt många medborgares liv på ett mer direkt, omedelbart och långtgående sätt än som var fallet också för den statliga verksamheten vid tryckfrihetslagstiftningens utformning. Hundratusentals män- niskor i vårt land är för såväl sitt arbete som sin bostad helt beroende av beslut som fattas inom en koncern, ofta på långt avstånd från den ort där de berörda människorna lever och verkar. Nya former av påverkan av människors beteenden har utformats och tagits i massivt bruk genom den moderna marknadsföringen.

Förbundet yttrade vidare:

Insynen i företag via aktieägande och deltagande i bolagsstämma kan inte jämföras med Offentlighetsprincipen. Medlemskap i stora intresseorganisationer

ger heller inte en omedelbar rätt till insyn av samma karaktär som offentlighets- principen. Framför allt saknar massmedierna möjligheter att följa och kritiskt granska företag och intresseorganisationer i syfte att informera medborgarna på ett lika öppet sätt som vad gäller den offentliga verksamheten.

Framställningen mynnade ut i en begäran att regeringen skulle tillsät- ta en utredning med uppgift att lämna förslag om vidgad offentlighet för handlingar inom företag, intresseorganisationer och andra sammanslut- ningar eller organ med betydelse för medborgarnas möjligheter att häv- da sina demokratiska rättigheter.

4.4.4.3 Överväganden

Principståndpunkt

Motiven för en vidsträckt offentlighet och för en långtgående rätt att lämna meddelanden för publicering framträdde av naturliga skäl först på det statliga och kommunala området. De ekonomiska drivkrafterna till effektivitet hade där inte samma styrka som inom det enskilda nä- ringslivet, och myndigheterna hade krav på sig att städse handla i enlig- het med författningsregler. En vidsträckt insyn framstod tidigt som ett medel att främja både rättssäkerhet och effektivitet.

Utanför myndigheterna förekommer offentlig verksamhet som är or- ganiserad i privaträttsliga former. Sådan verksamhet har med tiden blivit alltmer omfattande. Enligt 1 1 kap. 6 & regeringsformen kan förvaltnings- uppgifter överlämnas till bolag, föreningar och samfälligheter eller en- skilda individer. Om uppgifterna innefattar myndighetsutövning, skall överlämnandet ske med stöd av lag. Offentlig förvaltning har både före och efter denna bestämmelses tillkomst överlämnats till privaträttsligt organiserade subjekt i ganska stor utsträckning. I ett par fall, nämligen beträffande Aktiebolaget Svensk Bilprovning och notarius publicus, har TF:s föreskrifter om allmänna handlingar gjorts tillämpliga på hand- lingar hos sådana subjekt. I övrigt är emellertid offentligheten inte större än hos andra enskilda. Den offentliga makt som utövas i former av det slag som avses nu rör dock lika väl som andra allmänna ärenden viktiga angelägenheter för medborgarna. Insyn är motiverad här på samma sätt som i fråga om annan verksamhet hos det allmänna.

Det förekommer också en omfångsrik offentlig verksamhet i privat- rättsliga former utan att det är fråga om förvaltningsuppgifter i rege- ringsformens bemärkelse. Det är t. ex. sedan länge vanligt att bostäder samt vatten, elektricitet och liknande förnödenheter tillhandahålls av kommunalt ägda bolag. Skötseln av sådana företag ligger nära vad som traditionellt uppfattas som allmänna angelägenheter. Det ter sig tämli- gen självklart att medborgarna bör ha så stor insyn som möjligt i företag av denna typ.

Även staten bedriver i privaträttsliga former verksamhet utan karaktär av förvaltning, framför allt genom engagemang i ett stort antal rörelse- drivande bolag. Sådana engagemang kan ha kommit till av olika skäl,

t. ex. för att möjliggöra strukturrationaliseringar, främja forskning och utveckling på områden där det krävs särskilt långsiktig planering eller utöva inflytande i särskilda branscher. Även rent affärsmässiga engage- mang förekommer. Oavsett sådana skillnader har utvecklingen lett till att statliga affärsföretag på många orter spelar en viktig, ibland avgöran- de roll. Vad som beslutas i sådana företag är av stort intresse för med- borgarna.

På samma sätt som företag med ett ägarinflytande från det allmänna kan enskilda företag träffa avgöranden som får ingripande följder för medborgarna. Besluten kan vara av väsentlig betydelse för enskildas liv och hälsa, för naturen och för det ekonomiska livet i orter eller hela bygder. Flyttningar och nedläggningar av produktion kan få effekter som måste kunna granskas i god tid. Detsamma gäller produktionspro- cesser och hantering av avfall.

Intresseorganisationerna har fått en allt starkare ställning. De har uppgifter som är förgrenade till stora delar av samhällslivet. Med tiden har de byggt upp kvalificerade staber av anställda, med vilkas hjälp de kan utöva ett betydande inflytande. Beslut och åtgärder av olika intres- seorganisationer kan ha sådana verkningar för enskilda att de är fullt jämförbara med beslut av myndigheter eller företag.

Dessa välkända förhållanden har inte föranlett några mera omfattan- de åtgärder från det allmännas sida för att ge medborgarna en vidsträckt insyn. Den princip som i stor utsträckning gällde inom den offentliga verksamheten fram till 1975, att överordnade kunde bestämma vad underordnade skulle hålla hemligt, gäller alltjämt utanför den offentliga förvaltningen, låt vara att tystnadsplikter numera ofta torde föreskrivas genom avtal och inte ensidigt av företag eller andra rättssubjekt. Korrespondens, avtal och annat skriftligt material är inte offentliga handlingar. Företag och organisationer avgör själva vad som skall ställas till allmänhetens förfogande.

Det finns dock regler i bolags- och föreningslagarna om att vissa handlingar skall registreras hos myndigheter och där vara offentliga. Likaså är företag i stor utsträckning skyldiga att lämna uppgifter till myndigheter för olika ändamål, såsom statistik, regionalpolitik och an- nan samhällsplanering, uträkning av skatt, miljöskydd, arbetarskydd, pris- och kartellkontroll etc. I den män inte sådana uppgifter enligt sekretesslagen är underkastade sekretess står de till allmänhetens förfo- gande. Reglerna om patent och mönsterskydd ger också, låt vara med fördröjning, kännedom om företagens tekniska framsteg.

Det torde också kunna sägas att TF:s och det radiorättsliga regelver- kets skydd för rätten till anonymitet i någon mån begränsar räckvidden av den rådande sekretessen. Pressens, etermediernas och förlagens skyl- dighet att värna om sina källor meddelarnas rätt till anonymitet —- gäller nämligen oavsett om dessa är offentliga funktionärer eller verk- samma utanför den offentliga sektorn. Anonymitetsrätten torde för nä- ringslivets och organisationernas vidkommande delvis fylla den uppgift som på myndighetsområdet fylls av anonymitetsrätten i kombination med ansvarsfriheten för meddelare.

Anonymitetsrätten skyddar emellertid inte längre än anonymiteten

räcker. Något efterforskningsförbud i stil med det som enligt 3 kap. 4 & TF gäller för myndigheterna finns inte, och om en meddelare blir röjd — eller framträder öppet — kan han sannolikt drabbas av påföljder från sin huvudmans sida (skadestånd, uppsägning, avsked eller annan på- följd för kontraktsbrott).

Det är knappast möjligt att mera precist ange omfattningen av den insyn i företagens och organisationernas verksamhet som allmänheten i dag kan erhålla. Men det står klart att möjligheterna till insyn är avsevärt mindre i privaträttsligt organiserade företag och organisationer än i statliga eller kommunala myndigheter.

Givetvis finns det företag som redan i sitt eget intresse uppehåller en stor öppenhet gentemot allmänheten. Rättsliga eller blott faktiska mo- nopol eller andra förhållanden kan emellertid minska ambitionen att medge insyn. Rimligen förhåller det sig så, i fråga om företag och organisationer lika väl som beträffande myndigheter, att insyn för all- mänheten skulle kunna främja effektiviteten och motverka risker för anställda och för andra.

Det är samtidigt naturligt att varje företag som befinner sig på en fungerande marknad måste behålla en del hemligheter gentemot omvärl- den. Det gäller inte bara att skydda sig mot inhemska konkurrenter. De svenska företagen konkurrerar även med andra länders företag. Det är alltså otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i tekniska och ekonomiska yrkes- eller företagshemligheter.

De motiv som bär upp anordningarna för insyn i myndigheternas verksamhet har enligt vår uppfattning bärkraft även i fråga om andra maktcentra i samhället. I ett öppet samhälle måste medborgarna ha tillgång till kunskaper om vad som sker i inflytelserika institutioner. Där beslutsmakt finns, där skall också insyn finnas.

Metoder att vidga offentligheten utanför myndighetsområdet

Huvudregeln inom näringslivet är att företagens skriftliga material inte är tillgängligt för utomstående. De handlingar som skall vara tillgängli- ga, antingen via patentverkets eller andra myndigheters register med tillhörande handlingar eller direkt hos företagen, är uppräknade i ut- tryckliga bestämmelser, bl. a. i aktiebolagslagen . Företagen torde också i stor utsträckning, genom avtal eller interna föreskrifter, ha bundit sina anställda med tystnadsplikter av betydande räckvidd. Liknande förhål- landen torde råda inom organisationsväsendet.

Bestämmelser av den typ som (genom TF och sekretesslagen) gäller för myndigheterna med offentligheten som huvudregel och sekretes- sen som undantag noga angivna i lag är teoretiskt möjliga. Med de skulle kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av skilda slag.

Det skulle vara betydligt hanterligare att bygga vidare på den insyn som nu kan vinnas genom reglerna om anonymitetsskydd. Det händer att personer med kännedom om företags interna förhållanden lämnar uppgifter anonymt till tidningar och radion för publicering. Med den principiella uppfattning som uttalades vid 1976 års grundlagsändringar

att skillnaden mellan tystnadsplikt i offentlig och i privat verksamhet framstår som omotiverad -— kan det finnas goda skäl att ge legalitet åt detta uppgiftslämnande på samma sätt som man gjorde för uppgifter från myndighetsområdet genom 1949 års TF. Ett sådant steg är tekniskt enklare än att införa principen om handlingsoffentlighet. Om meddelar— frihet förklaras gälla även i förhållande till avtalade eller eljest dis- positiva tystnadsplikter, skulle detta få verkan väsentligen på. företagens och organisationernas områden. En sådan åtgärd kan ge betydande vinster i form av rikligare information och därmed en bättre underbyggd debatt i frågor som rör företag, organisationer eller andra sammanslut- ningar.

Utformningen av en utvidgad meddelarfrihet

Ett huvudsyfte med det nuvarande meddelarskyddet är att öppna insyn i myndigheters tillämpning av rättsregler och i deras myndighetsut- övning i övrigt. Föreskrifterna i 16 kap. sekretesslagen om vilka tystnads- plikter som har företräde framför meddelarskyddet är till stor del men inte genomgående så uppbyggda att tystnadsplikterna har företräde i situationer av förtroendekaraktär sjukvård, rådgivning, annan ser- vice, statistik osv. medan principen om skydd för meddelare tar över inom myndighetsutövningen. Föredragande departementschefen yttra- de i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A 5. 1 12) om grun- derna för begränsning av meddelarfriheten att det borde beaktas, om en uppgift hade lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänförde sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet borde, yttrade han, meddelarfrihet normalt vara utesluten, när det gällde uppgifter av det senare slaget borde däremot meddelarfrihet oftast föreligga.

Som vi förut har nämnt förekommer det att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning handhas av privaträttsligt organiserade subjekt. Grundlagen bör till en början säkerställa att avtalade tystnads- plikter i sådana fall inte får hindra att meddelanden som gäller myndig- hetsutövningen lämnas för publicering. Det sker enligt vårt förslag ge- nom att de grundlagsstadganden som lägger fast principen om medde- larfrihet skall gälla även i fall då en tystnadsplikt grundas på något åtagande. Detta innebär att meddelarfriheten i princip sträcks ut till att gälla i förhållande till alla på avtal grundade tystnadsplikter, bland dem även avtal om anställning hos sådana i privaträttsliga former organise- rade subjekt som har anförtrotts myndighetsutövning.

Vidare bör grundlagen öppna möjlighet till uppgiftslämnande om den maktutövning som sker inom näringsliv och organisationer och som inte har karaktär av myndighetsutövning. Grundstadgandet om meddelarfri- heten säkerställer alltså även det insynsintresset.

Men företagen måste kunna hävda sig i konkurrens på marknadsmäs- siga villkor. Som vi förut har slagit fast är det därför inte tänkbart att tvinga fram insyn i allt som förekommer inom företagen. Åtskilliga uppgifter om ett företags förhållanden måste kunna förbli hemliga.

Grunden för att vissa uppgifter måste kunna hållas hemliga hos före-

tagen är att de gäller förhållanden som är viktiga för företaget i konkur— rensen. Frågan vilka tystnadsplikter som skall vara kvalificerade, d.v.s. bryta igenom meddelarskyddet, bör således bero av hur vitala uppgifter- na är för företagets möjligheter att arbeta i en marknadsekonomi. Som . allmän princip bör gälla att meddelarfriheten inte skall medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyras.

När det gäller att närmare bestämma vilka uppgifter som på så sätt skall skyddas från offentliggörande kan vägledning sökas i reglerna om illojal konkurrens. Lagen (1931 :152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens föreskriver för närvarande straff för vissa närmare angivna fall då någon ” - - - obehörigen använder sig av eller yppar fabrikations- sätt, anordning, affärsförhållande eller annat - - - som han vet utgöra en arbetsgivarens yrkeshemlighet - - Lagen definierar inte vad som menas med yrkeshemlighet, utan anger vad det i främsta rummet är fråga om genom den exemplifiering som framgår av citatet. Regleringen bru- kar förstås så att den ger skydd åt tekniska och kommersiella yrkeshem- ligheter.

Exempel på tekniska yrkeshemligheter är tillverkningsmetoder och val av material. De kommersiella yrkeshemligheterna har ansetts kunna vara av de mest skiftande slag (SOU 1966:71 s 139). Som exempel har anförts bl.a. en affärs Vinstprocent på olika varor och ett företags särskil- da försäljningsmetoder (Patentlagstiftningskommitténs betänkanden IV, Sthlm 1915, s. 298).

Det bör särskilt påpekas att ett företags affärsförbindelser i allmänhet måste räknas som skyddsvärda kommersiella hemligheter. Inte bara hänsynen till det aktuella företaget talar för detta. Det gör också hän- synen till de företag som affärsförbindelserna gäller och deras affärskon- takter. Med andra ord: hänsynen till omsättningens och affärslivets behov kräver ett visst skydd mot att uppgifter från förtroliga ekonomiska förbindelser kommer ut till offentligheten. Sådana förbindelser bör där- för i fråga om meddelarfriheten behandlas på samma sätt som förtroliga relationer mellan enskilda och myndigheter.

Som en modernare term för vad som anses tillhöra det skyddade området enligt lagen om illojal konkurrens används numera ofta uttryc- ket företagshemligheter (jfr SOU 1966171 5. 118). Det kan också väntas att denna term får ersätta uttrycket yrkeshemlighet i den lagstiftning som förbereds av utredningen om skydd för företagshemligheter (Ju l979:09). I det rättsläge som råder nu bör emellertid de uppgifter som skall fredas från insyn sammanfattande kunna beskrivas som yrkeshem- ligheter av teknisk eller kommersiell natur.

Om dess utrymme avgränsas på det sätt som vi nu har angivit kommer meddelarfriheten att medge insyn i företagens uppgifter över ett tämli- gen brett fält. Utanför insynen lämnas endast vad som kan kallas egent— liga yrkes- eller företagshemligheter.

Vidare kommer meddelarfriheten att få en betydande räckvidd i fråga om organisationers och sammanslutningars förhållanden.

I dag råder kvalificerad tystnadsplikt hos de statliga förhandlingsor- ganen (8 kap. 15 5 Seer). Hos de statliga och de kommunala arbetsgi- varna råder däremot meddelarfrihet. Det skulle ligga nära till hands att

samma princip fick gälla för den övriga arbetsmarknaden. Meddelarfri- het skulle alltså råda på både arbetsgivar- och löntagarsidan, inom den offentliga såväl som inom den enskilda sektorn.

För detta talar den vikt som medborgaropinionen tillmäts vid bedöm- ningen av vad som är rimligt och rättvist vid fördelningen av produk- tionsresultatet. Det är i inte så ringa grad inför medborgarna som parter- na argumenterar, före, delvis under och efter förhandlingarna.

En meddelarfrihet skulle inte betyda något storläckage på området. Öppenheten är redan betydande. Men det är ändå viktigt att meddelar- frihet införs, som ett uttryck för principen att informationsflödet inte skall kunna hejdas helt i angelägenheter som har allmänintresse.

I vårt förslag finns en regel som kvalificerar tystnadsplikter beträffan- de uppgifter om personliga förhållanden. Den får betydelse till skydd för människors integritet i företag, intresseorganisationer och andra sam- manslutningar. Det bör dock observeras att det skyddet mot insyn inte avser att dölja uppgifter som är av betydelse för bedömningen av hur personer i ledande ställning svarar mot sitt ansvar.

Vi har tidigare sagt att som allmän regel bör gälla att meddelarfriheten inte skall medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyras. Man måste dock vara klar över att en del uppgifter kan röra sådana förhållanden som är av vikt för ett företags förmåga att fram- gångsrikt hävda sig på marknaden och som samtidigt har avgörande betydelse för omgivningens villkor. Man kan få en uttalad konflikt mellan sekretessen och informationsfriheten. Det blir då en uppgift för i första hand en jury att i instruktionens anda avgöra vilket intresse som skall vika.

Vårt förslag innebär alltså att även meddelanden för publicering från personer i privaträttsligt ordnad verksamhet skall kunna föranleda sank- tioner endast efter en prövning i yttrandefrihetsrättlig ordning, dvs. efter talan vid yttrandefrihetsdomstol och prövning av jury. För närvarande ankommer det på allmän domstol eller arbetsdomstolen att pröva frågor om brott mot avtalade tystnadsplikter också då överträdelsen har haft formen av ett meddelande för publicering. En närmare redovisning av hur vi har tänkt oss den processuella ordningen finns i avsnitt 4.6.2.

En konsekvens av vad vi tidigare har sagt är att sådana tystnadsplikter som enligt avtalet allmänt gäller ”interna” eller ”konfidentiella” förhål- landen inte får något generellt företräde framför meddelarfriheten. I huvudsak blir det möjligt att beivra endast röjande av tekniska eller kommersiella yrkeshemligheter vid sidan av uppgifter som röjer person- liga förhållanden.

Vidare bör, liksom redan nu är fallet enligt 7 kap. 3 & TF, bara uppsåtliga överträdelser av tystnadsplikter kunna beivras när det avtals- stridiga meddelandet lämnas för publicering. I den motivering som gavs när en sådan begränsning för den offentliga förvaltningens del infördes i 7 kap. 3 & TF yttrade föredragande departementschefen (prop. 1975/ 76:204 s. 105) att vetskapen om att också oaktsamma yttranden till journalister m.fl. kan medföra ansvar kan föranleda många tjänstemän att visa en med hänsyn till informationsintresset överdrivet försiktig attityd i förhållande till nyhetsorganen. Detta skäl har samma giltighet

utanför myndigheternas område.

Vi har tidigare kommit till den slutsatsen att man med nuvarande rättsläge i varje fall får räkna med möjligheten att de avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikterna generellt bryter meddelarfriheten. Om man nu vill införa meddelarfrihet även utanför den offentliga rätten med verkan att sådana tystnadsplikter viker, torde det därför vara nödvän- digt att föra in regler i ämnet i yttrandefrihetsgrundlagen . Vi föreslår en reglering av sådan innebörd. Bestämmelsernas avfattning är avsedd att svara mot vad vi förut har anfört i detta avsnitt.

Bör meddelarfriheten kompletteras med ett efterforskningsförbud?

Att de offentliga funktionärerna principiellt var fria från ansvar när de lämnade meddelanden för offentliggöranden i tryckta skrifter fick i rättsutvecklingen den konsekvensen att det ansågs felaktigt om en över- ordnad bedrev efterforskningar för att få klarhet i källan till ett publice- rat meddelande (bortsett givetvis från de fall då ansvar fick utkrävas). Ett uttryckligt förbud mot sådana efterforskningar infördes år 1976 i 3 kap. TF (4 &; prop. 1975/76:204 s. 112 f.). Förbudet riktar sig mot myndighe- ter och andra allmänna organ.

Det kan antagas att efterforskningsförbudet har stor betydelse för- verkligandet av ansvarsfrihetens syfte. Ofta skulle en frihet från ansvar inte vara tillräcklig för att förmå den som vet något att meddela sitt vetande för publicering. Det viktigaste kan vara att han är säker på att få förbli anonym. Efterforskningsförbudet kan vara den faktor som säkrar anonymiteten. Om meddelarfriheten införs som princip också i fråga om avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikter skulle ett efterforskningsförbud givetvis få stor betydelse även där.

Ett förbud för envar att forska efter källan till ett publicerat meddelan- de har övervägts i skilda sammanhang. Tanken avvisades av offentlig- hetskommittén (SOU 1966z60 s. 124). Det skulle, menade kommittén, för många framstå som obegripligt, om redan en fråga till någon som för- modas vara initierad om vem som till pressen hade lämnat ett meddelan- de, som hade publicerats och väckt uppmärksamhet, skulle vara en otillåten efterforskning. De tryckfrihetsrättsliga garantierna riktar sig, framhöll kommittén vidare, i främsta rummet mot samhällets organ.

Visserligen kunde det finnas ett allmänt intresse av kritik även mot enskilda. Det kunde emellertid enligt kommittén också finnas beaktans- värda skäl för enskilda att bevara hemligheter gentemot pressen, exem- pelvis familjeförhållanden och yrkeshemligheter av tekniskt eller eko- nomiskt slag. Åtgärder mot personer som har lämnat ut sådana hemlig- heter till pressen kunde därför inte under alla omständigheter anses som straffvärda. — Dessa skäl åberopades av justitieministern i den nyss nämnda propositionen vid 1975/76 års riksmöte när han föreslog ett efterforskningsförbud riktat enbart mot myndigheter och andra allmän- na organ.

Skälen mot ett allmänt förbud mot efterforskning förefaller alltjämt övertygande. Ett sådant förbud skulle säkerligen inte mötas av någon förståelse, och det skulle få ringa effekt. Skall efterforskning förbjudas,

måste man försöka finna en metod att avgränsa den krets av personer som kan tänkas missbruka ett övertag.

Det huvudsakliga syftet med ett förbud mot efterforskningar skulle vara att motverka allehanda repressalier mot människor som av en eller annan anledning befinner sig i underläge. Det kan vara fråga om exem- pelvis avsked från en anställning, avstängning av leveranser eller fysiska eller psykiska övergrepp. Såtillvida skulle ett förbud riktas i främsta rummet mot exempelvis arbetsgivare och deras företrädare och mot personer som intar ledande ställning i viktigare organisationer, såsom yrkes- och fackförbund. Det finns emellertid åtskilliga slag av andra grupper, mer eller mindre oorganiserade och till synes kanske oviktiga, som kan spela stor roll för människors psykiska hälsa och deras väl och ve. Det kan vara kännbart att bli utfrusen ur en kamrat- eller vänkrets vilken som helst. Det är dock knappast möjligt att utforma ett efterforsk- ningsförbud så att det träffar alla människor som intar en maktposition i denna vida mening utan att förbudet blir så obestämt till sin räckvidd att det i verkligheten träffar snart sagt envar.

Det torde vara nödvändigt att man begränsar förbudet till personer som i rimlig mening kan sägas motsvara bestämmelsen ”allmänt organ” i det nuvarande efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 & TF. I vårt förslag beskrivs dessa personer som de ”som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning”. Med detta uttryckssätt vill vi avgränsa den krets mot vilken förbudet riktar sig hos juridiska personer till den- samma som kan göras straffrättsligt ansvarig för brott som begås i verksamheten. I fråga om företag som saknar rättssubjektitivet torde det i de flesta fall inte bereda några svårigheter att avgöra vem efterforsk- ningsförbudet riktar sig mot.

En principiell meddelarfrihet i förhållande till avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikter inom den enskilda sektorn skulle, enligt vad som har utvecklats ovan, inte vara obegränsad. Tystnadsplikter angåen- de företagens yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur skulle få företräde, liksom de i stor utsträckning har för de offentliga funktio- närernas vidkommande. Ett efterforskningsförbud skulle givetvis inte få tillämpning i vidare omfattning än meddelarfriheten. Om en tryckt skrift innehöll en uppgift som en företagare på goda grunder betraktar som sin yrkeshemlighet, skulle han alltså vara berättigad inleda efterforskningar, däremot inte om uppgiften, utan att på sådant sätt falla inom en kvali- ficerad tystnadsplikt, vore enbart obekväm för honom eller för någon annan person med anknytning till företaget.

Detta betyder att ett efterforskningsförbud inom företag och andra organisationer, där tystnadsplikter gäller på grund av avtal eller före- skrifter, får sin omfattning begränsad. Det skulle där gälla endast utan- för det område där tystnadsplikten enligt grundlag har företräde. 1 företag och sammanslutningar där det inte finns någon tystnadsplikt skulle förbudet bli obegränsat.

Vissa andra begränsningar kan böra föreskrivas. Det är knappast motiverat att låta förbudet gälla annat än uppgifter som rör det företag eller den sammanslutning som äri fråga eller någon som är verksam eller i övrigt har ett inflytande där.

Om man befarar att förbudet även med denna avfattning blir alltför obestämt, skulle det kunna begränsas ytterligare genom ett särskilt krav av typen att den som forskar kan antagas handla med uppsåt att utsätta någon för otillbörliga åtgärder med anledning av yttrandet eller uppgif- terna. En sådan begränsning kan vi emellertid inte förorda. Den skulle göra anonymitetsrätten ganska osäker och på så sätt hämma benägen- heten att begagna meddelarfriheten.

Vi anser att meddelarfriheten i förhållande till avtalade eller eljest dispositiva tystnadsplikter bör förenas med ett efterforskningsförbud. Såsom har framgått av det förut sagda bör förbudet rikta sig mot perso- ner med en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning. Förbudet bör ha samma omfattning som meddelarfriheten. Det bör gälla i fråga om uppgifter som rör det företag eller den sammanslutning där den som vill forska efter uppgiftslämnaren intar sin ledande ställning. Det bör också gälla uppgifter om personer som är verksamma eller utövar inflytande där.

4.4.5. Meddelarskydd vid brott mot rikets säkerhet

4.4.5.I Historik

Före 1950, då den nya TF började tillämpas, rådde den uppfattningen att ansvar straffrättsligt ansvar för medverkan vid tryckta skrifters tillkomst inte kunde utkrävas. Den som enligt TF var ansvarig, i fråga om periodiska skrifter utgivaren, bar hela ansvaret. Även i det fallet att en medverkan var straffbar enligt särskilda bestämmelser, exempelvis så- som brott mot tystnadsplikt, gick den felande fri. Det skydd för medde- lare som uppkom härigenom, var emellertid beroende av att hans med- delande verkligen blev publicerat. I motsatt fall kunde han bestraffas (se SOU 1947:60 s. 50 f.).

Rättsläget var emellertid inte fullt klart. Någon tydligt uttryckt princip om ansvarsfrihet för meddelare fanns inte. En sådan inflöt i 1949 års TF (] kap. 1 lj 2 st., nu 3 st.). Principen inskränktes i förhållande till sek- retessbrotten endast för dem som numera ofta kallas offentliga funktio- närer; denna kategori beskrevs i lagtexten (7 kap. 3 5 2 st.) som ”den som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjäns- teplikt erhållit kännedom om förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad”. (Om motiven se, utöver det nyss citerade betänkandet, prop. 1948:230 och KU l948:30). Ansvarsfriheten för de meddelare som är offentliga funktionärer behandlas i ett annat avsnitt av vårt betänkande (4.4.3).

En konsekvens av den valda konstruktionen på denna punkt var att tryckta skrifters innehåll i regel inte gav någon anledning för rättsvår- dande organ att skaffa sig kännedom om bakgrunden till skrifternas tillkomst. Vad som bedömdes i en tryckfrihetsrättegång var enbart skrif- tens innehåll.

Vem som, utan att vara ansvarig enligt de särskilda ansvarighetsreg-

lerna, hade författat skriften eller lämnat något meddelande för offent— liggörande i den, fick överhuvudtaget inte beröras i tryckfrihetsmålet (3 kap. 2 och 4 55 i den ursprungliga lydelsen). Utanför tryckfrihetsmålet var det i vissa fall befogat att utreda tillkomsten av en skrift. Ett fall som här är av intresse är då det uppkom misstanke att någon offentlig funktionär till skriftens författare, dess redaktion osv., hade lämnat ett sådant meddelande som omfattades av en lagstadgad tystnadsplikt. Per- soner med anknytning till den tryckta skriften, exempelvis journalister och teknisk personal, vilka normalt hade tystnadsplikt i fråga om med- delarens identitet, var i ett sådant läge skyldiga att vittna.

De var sålunda skyldiga att vid vittnesförhör besvara frågan huruvida en viss uppgift hade lämnats av en såsom misstänkt utpekad funktionär, däremot inte att besvara andra frågor om varifrån uppgiften kom (3 kap. 1 och 4 55 TF, prop. 1948:230, 5. 144). Det var också möjligt att tillgripa processuella tvångsmedel gentemot medieföretagen, såsom husrannsa- kan och beslag; det är inte bekant om detta förekom så länge TF hade kvar den ursprungliga lydelsen i detta hänseende.

Straffrättskommittén, som utarbetade förslag till brottsbalken i fråga om de särskilda brotten, tog i sitt betänkande (SOU 1953:14) Förslag till brottsbalk upp frågan om en begränsning av meddelarskyddet. Enligt kommitténs mening borde ansvarsfriheten inte upprätthållas i sådana fall då offentliggörande av en viss uppgift innebar brott av allvarligt slag mot rikets säkerhet. I dessa fall skulle även den som inte var offentlig funktionär kunna åtalas och dömas för sitt meddelande. Bland de brott där detta skulle kunna ske angav kommittén bl.a. grovt spioneri, där- emot inte vanligt spioneri, inte heller lindrigare former av sekretessbrott, såsom obehörig befattning med hemlig uppgift. Motiveringen för försla— get var att ”de värden, som i en för riket kritisk situation äventyrades genom en sådan handling, vore så stora att det icke kunde anses tillfreds- ställande att värdet av anonymitetsskyddet skulle våga över, så att ansva— ret uteslutande lades på den ansvarige utgivaren av den tryckta skriften eller att ansvar överhuvud icke kunde utkrävas” (s. 469).

Förslaget till ändring i TF genomfördes genom beslut 1964 och 1965, i anslutning till att brottsbalken trädde i kraft den 1 januari 1965. Utan att någon motivering gavs utsträcktes inskränkningen i meddelarskyddet till att omfatta även vanligt spioneri (prop. 1964:133 5. 8, KU 1964:13 s.6).

Den grundläggande regeln om TF:s räckvidd - den s.k. exklusivitets- grundsatsen är 1 kap. 3 5: ”För missbruk av tryckfriheten eller med- verkan däri” får ingen dömas till straff eller skadestånd i annan ordning eller i annat fall än TF bestämmer. Uttrycket ”medverkan däri” skulle kunna uppfattas så att det omfattar även lämnande av uppgifter för publicering.

I ett av besluten i den s.k. IB-affären (NJA 1973 not. C 295) förklarade högsta domstolen att obehörigt anskaffande av uppgifter för publicering inte var underkastat TF:s regler; det skulle således enligt HD inte skyd- das av exklusivitetsregeln.

Under IB-affären klargjordes räckvidden av regeln om ansvarsfrihet för meddelare. En analys av TF och dess förarbeten visade att denna

regel, i förening med exklusivitetsregeln och förbudet i 1 kap. 2 & TF mot att hindra skrifters tryckning, utgivning och spridning på grund av deras innehåll, skyddade inte bara meddelare i vanlig mening utan även dem som hade medverkat till skriftens innehåll på annat sätt, exempelvis genom att författa en artikel. En förutsättning för skyddet var dock att den medverkande inte bar det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF. (Som nyss nämnts ansågs emellertid anskaffare inte åtnjuta någon ansvarsfrihet.) I övrigt fanns inte något utrymme att göra skillnad mellan dem som var fast bundna till skriften t.ex. som journalister, och utom- stående. En konsekvens av detta var att det befanns möjligt att ingripa mot dessa medverkande, således även mot journalisterna m.fl., i fall då 7 kap. 3 & medgav ingripande mot meddelare. (Se härom prop. 1948:230 5. 87 f., 119 f., 144, det nyss citerade beslutet av HD, MMU i SOU 1975249 5. 262, prop. 1975/76:204 s. 97, 129 f., 160.)

TF tolkades alltså, i den lydelse den hade fått genom 1964—1965 års ändringar, så att det i fråga om de grova brotten mot rikets säkerhet var möjligt att ingripa straffrättsligt i vanligt brottmål mot sådana som hade medverkat till skriftens innehåll exempelvis som författare eller anskaf- fare och som inte bar något tryckfrihetsansvar.

IB-affären kom att inverka på vissa förslag till ändringar av TF som genomfördes 1976 (SOU 1975:49, prop. 1975/76:204, KU 54, SFS 1976z955). Av intresse i detta sammanhang är följande punkter:

]) Det sattes på pränt att författare och andra som medverkar till innehållet i framställningar som offentliggörs eller är avsedda att offent- liggöras i tryckta skrifter åtnjuter samma ansvarsfrihet som meddelare, förutsatt att de inte är ansvariga enligt 8 kap. TF. Något uttryckligt stadgande därom ansågs inte behövligt (anf. prop. s. 129 f.). Däremot angavs dessa grupper av personer i undantagsstadgandet 7 kap. 3 5 genom uttrycket ”... eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare...”.

2) Även anskaffare jämställdes i huvudsak med meddelare (] kap. 1 & 4 st. TF): det skulle i regel stå envar fritt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för sådant offentliggörande. Sam- tidigt föreskrevs att den principiella ansvarsfriheten inte omfattade "det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats” (] kap. 9 ($ 3): detta innebär (anf. prop. s. 98, 131) att anskaffaren kan fällas till ansvar om han har skaffat uppgifter exempelvis genom hemfridsbrott, brott mot post- eller telehemligheten eller olaga tvång. Utsträckningen av ansvars- friheten till att gälla anskaffare innebar ett framsteg från yttrandefri- hetssynpunkt i förhållande till rättsläget enligt HD:s nyss nämnda beslut i IB-affären.

3) Den processordning som gäller för tryckfrihetsbrott gjordes til- lämplig också då åtal väcktes för meddelande av uppgifter för publice- ring i tryckt skrift och för anskaffande av uppgifter i sådant syfte. JK är ensam behörig åklagare, och åtalet skall normalt prövas under medver- kan av jury (9 kap. 2 5 3 st. och 12 kap. 1 & 2 st. TF; beträffande anskaffare se dock 12 kap. 1 5 2 st. tredje meningen).

4) Brottet grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt försök, förberedelse och stämpling därtill fogades till uppräkningen av de brott som kunde beivras vid meddelande för publicering i tryckt skrift. Denna ändring hängde samman med att definitionen av begreppet spioneri inskränktes så att därunder kom att falla endast fall av direkt uppsåt att gå främmande makt till handa, dvs. fall då gärningsmannen hade haft det syftet. De som dömdes i IB-målet ansågs ha haft endast s.k. indirekt uppsåt, alltså väl vetskap att röjandet skulle gynna främmande makt men inte något syfte att så skulle ske. Tillägget torde inte ha medfört någon utvidgning av undantaget från meddelarskyddet (anf. prop. s. 160).

De ändringar som gjordes 1976 medförde emellertid inte någon be- gränsning av möjligheten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel mot ett medieföretag eller dess medarbetare. Det finns således fortfaran- de inget lagligt hinder mot att en undersökningsledare beslutar om husrannsakan på en tidningsredaktion och om beslag på handlingar som påträffas där om någon medarbetare misstänks för exempelvis grov obehörig befattning med hemlig uppgift genom att för publicering ha anskaffat eller meddelat en hemlig uppgift eller genom att ha skrivit en artikel innehållande den hemliga uppgiften. I motiven (prop. 1975/ 76:204 s. 176) klargjordes att, ehuru JK enligt 9 kap. 2 (j 3 st. TF är ensam åklagare vid sådana brott, polismyndighet och åklagare likväl kan inleda förundersökning och bedriva den enligt vanliga regler tills JK inträder som förundersökningsledare.

Konflikten mellan anonymitetsrätten och de straffprocessuella tvångsmedlen gjordes efter IB-affären till föremål för utredning. ] betän- kandet (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel framlades ett för- slag som innebar bl. a. att det i anonymitetsfallen skulle gälla särskilda förutsättningar för beslag och husrannsakan, att åtgärder i dessa fall i regel skulle prövas av domstol, samt att anonymitetsintresset skulle bevakas av ett särskilt ombud. Förslaget blev inte genomfört. Frågan överlämnades till tvångsmedelskommittén.Ett förslag som behandlar denna fråga kan väntas under 1983.

4.4.5.2 Överväganden

Enligt den ursprungliga lydelsen av 7 kap. 3 & TF kunde brott mot tystnadsplikt vid meddelande för publicering i tryckt skrift beivras en- dast inom snäva ramar, nämligen om den som hade lämnat meddelandet hade fått kännedom om det förhållande han röjde på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt. Det förutsattes vidare att den tystnadsplikt som överträddes var föreskriven i lag, dvs. genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. l bestämmelsen angavs särskilt det fallet att röjandet utgjorde ett brott mot rikets säker- het..Möjligheterna att beivra sådana brott vidgades 1965 i anslutning till brottsbalkens införande. Det blev möjligt att ingripa även mot andra personer än befattningshavare och tjänstepliktiga, under förutsättning att meddelandet utgjorde ett grovt brott mot rikets säkerhet, nämligen uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri eller grovt

spioneri eller också försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott. Det motiv som åberopades formulerades av straffrättskom- mittén så att de värden som i en för riket kritisk situation äventyrades genom en sådan handling var så stora, att det icke kunde anses tillfreds- ställande att värdet av anonymitetsskyddet skulle våga över. Listan på brott har sedermera, utan att det innebar någon ändring i sak, utökats så att den omfattar även grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt försök, förberedelse och stämpling till sådant brott.

Det kan inte råda delade meningar om vikten av att förebygga eller beivra sådana brott mot rikets säkerhet som de angivna. Alldeles detsam- ma gäller de brott mot rikets säkerhet som innebär ett otillåtet yttrande och nu är angivna i 7 kap. 4 & TF. Här gäller emellertid TF:s exklusivi- tetsprincip utan begränsningar: den som är ansvarig för skriftens inne- håll enligt reglerna i 8 kap. TF svarar ensam — att exempelvis en upprorisk appell har författats av en annan medarbetare i skriften eller av någon utomstående rubbar inte denna regel.

Frågan bör med tanke härpå formuleras på följande sätt: Finns det något skäl att utkräva ansvar av andra än den som bär det yttrandefri- hetsrättsliga ansvaret just i fråga om den typ av medverkan som består i meddelande eller anskaffande av uppgifter för publicering?

Det kan sägas att varje spridande av en hemlig uppgift ökar risken för den skada man vill förebygga genom sekretessen. Med denna tankegång är det rimligt att genom straffhot försöka begränsa allt spridande: om den hemliga uppgiften inte anskaffas eller inte meddelas till den som svarar för skriften eller någon som eljest är knuten till den, blir den inte heller publicerad.

Mot detta kan hävdas att en vidsträckt yttrandefrihet anses särskilt betydelsefull i orostider. I motiven till TF formulerades, med avseende på censurbestämmelser, denna uppfattning på följande sätt: ”Censur är förkastlig under fredstid, i krig kan den bli en verklig fara för landet och den demokratiska ordningen” (prop. 1948:230 5. 104). Försvarets ut- formning är medborgarnas gemensamma angelägenhet.

Det bör beaktas att en inskränkning av meddelarfriheten även på ett annat sätt kan få särskilt betänkliga konsekvenser på detta område. Straffbestämmelserna är i åtskilliga fall vaga i utformningen, och risken för att den som känner till något ”för säkerhets skull” avhåller sig från att meddela uppgifter för publicering är därför påtaglig.

Denna risk förstoras självklart genom att maximistraffet för grov obehörig befattning med hemlig uppgift är så högt som fängelse i fyra år. Här som på andra områden är det vidare så att en begränsning av meddelarfriheten generellt sett slår hårdare mot yttrandefriheten än en motsvarande begränsning av rätten att publicera. Att hemliga uppgifter lämnas till författaren, redaktionen etc. får nämligen inte utan vidare till följd att uppgiften också publiceras. Meddelarfrihetens största värde ansågs i motiven till 1976 års ändringar av TF ”ligga i att uppgifter lämnas, inte för direkt publicering, utan mera för att tjäna som underlag för kommande publicering i ämnet” (prop. 1975/76:204 s. 94 f.).

Om man håller fast vid att meddelarfriheten har ett särskilt stort värde i frågor som angår det fria samhällets bestånd, bör det vara angeläget att

undersöka om den kan vidgas utan risker för skador som inte är godtag- bara. 1 första hand gäller att det undantagsvis kan vara ett allmänt intresse att uppgifter av betydelse för försvaret eller rikets säkerhet i övrigt blir publicerade, även om de är hemliga. Detta hänger delvis samman med att sekretessen måste byggas upp efter kategorier eller klasser och att indelningen inte alltid kan fungera ändamålsenligt i de enskilda fallen. Delvis hänger det också samman med att betydelsen för rikets säkerhet och därmed även sekretessintresset kan anses särskilt beaktansvärt just i fall där allmänintresset starkast talar för publicering. Liksom nu måste det även i framtiden finnas en möjlighet att på straff- rättslig väg ingripa mot publiceringen som sådan, om denna innefattar ett otillåtet offentliggörande (vårdslöshet eller obehörig befattning med hemlig uppgift eller ett allvarligare brott) eller ett otillåtet yttrande (landsskadlig vårdslöshet eller ett allvarligare brott). Generellt talat minskar härigenom behovet av att ingripa även mot meddelandet. Det väsentliga skyddet härvidlag ligger i att det är möjligt att ingripa mot de offentliga funktionärerna, när de begår ett uppsåtligt sekretessbrott.

I det avseendet föreslås ingen ändring. Slutligen kan man erinra om att röjandet av en hemlig uppgift för publicering knappast kan leda till någon skada för landet, om uppgiften inte publiceras och inte heller sprids på annat sätt; att den mottagande publicisten får kännedom om det hemliga förhållandet kan knappast i sig skada landet. Skulle uppgifts- lämnaren sprida uppgiften på andra vägar, blir han ansvarig för detta, och den mottagande publicisten blir ansvarig, om han sprider uppgiften på annat sätt än genom publicering.

En viktig omständighet är att den gällande begränsningen av medde- larfriheten vid fall av grova brott mot rikets säkerhet är så konstruerad att ingripande får ske inte bara mot meddelare i ordets vanliga mening utan också mot sådana författare m.fl. som inte är ansvariga enligt 8 kap. TF. Så var fallet redan innan TF 1976 fick sin nuvarande lydelse i detta hänseende. Förarbetena till 1965 års ändring av 7 kap. 3 & TF innehåller emellertid ingenting därom. Förhållandet synes ha blivit uppmärk- sammat först vid IB-affären, då det visade sig att även personer fast knutna till FiB/ Kulturfront kunde dömas för de meddelanden de ansågs ha lämnat till tidningen genom sitt medarbetarskap. I IB-affären väcktes som bekant inte åtal mot utgivaren av FiB/ Kulturfront, och tryck- frihetsåtalet mot en av journalisterna, Peter Bratt, för en av honom författad bok i ämnet lades ned. Däremot blev Bratt åtalad och dömd för spioneri i ett vanligt brottmål, alltså utan jury. Det kan nämnas att Svea hovrätt i sin dom mot den andre journalisten, Jan Guillou, yttrade (SvJT 1974 rf. s. 91), att ansvarstalan i vanlig brottmålsordning mot meddela- ren ej var avsedd att träda i stället för tryckfrihetsåtal mot ansvarige utgivaren utan borde föregås av eller föras vid sidan av tryckfrihetsåtal.

Att inte något tryckfrihetsåtal kom under prövning i IB-affären utan att man valde att i stället väcka åtal mot journalisterna har i debatten satts i samband med att dessa enligt de då gällande reglerna inte kunde få sin sak prövad av jury. Som tidigare har nämnts innebar 1976 års revision av TF att åtal för meddelande för publicering i tryck skall väckas av JK och prövas i samma ordning som tryckfrihetsåtal, alltså

under medverkan av jury såvida inte båda parter avstår från det. Änd- ringen av processordningen har medfört att den utvidgning av undan-

tagen från meddelarfriheten som beslöts 1964 - 1965 har minskat i betydelse; det finns nu större anledning att tro att åtal mot meddelare eller anskaffare inte kommer att väckas isolerat.

Fram till lB-affären torde det ha ansetts ytterst osannolikt att tidnings- redaktioner, förlag och radions eller TV:s redaktioner skulle bli utsatta för polisiära aktioner med syfte att spåra anonymitetsskyddat material. Det är omvittnat att användandet av tvångsmedel mot FiB/Kulturfront har gjort ett starkt intryck på personer verksamma inom massmedierna och att en konsekvens har blivit en allmänt minskad tilltro till anony- mitetsskyddet. Frågan har också utretts, först i betänkandet (SOU 1976:36) Anonymitet och tvångsmedel; därefter har den hänskjutits till tvångsmedelskommittén för fortsatta överväganden.

Som framgår av historiken i det föregående medförde emellertid 1976 års ändringar av TF inte någon begränsning av möjligheten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel mot massmedieföretag. Polisiära aktio- ner mot tidningsredaktioner, exempelvis i form av husrannsakan och beslag, kan således alltjämt förekomma.

Konflikten mellan rätten till anonymitet och de processuella tvångs- medlen har säkerligen sin största betydelse just i händelse av ingripan- den mot redaktionsmedlemmar och motsvarande för anskaffande eller meddelande av försvarshemligheter, därunder inbegripet författande av artiklar med sådana hemligheter. Skulle möjligheten att väcka åtal i dessa fall försvinna, synes problemet med anonymiteten och tvångsmed- len minska i betydelse. Vid utredningar angående yttrandefrihetsbrott torde nämligen husrannsakan på massmedieföretag och beslag på där förvarade handlingar knappast komma i fråga. Däremot kan konflikten mellan anonymitetsrätten och straffprocessuella tvångsmedel aktualise- ras vid utredning om offentliga funktionärers brott mot tystnadsplikt genom meddelande för publicering och dessutom vid utredningar om andra brott än de nyss avsedda.

Enligt vår mening väger skälen för att avskaffa möjligheten att väcka åtal mot andra än offentliga funktionärer för meddelande eller anskaf- fande av försvarshemligheter för publicering tyngre än skälen för att behålla denna möjlighet. Vårt förslag innebär att bestämmelserna i 7 kap. 3 & TF om rätt att väcka åtal för meddelande av försvarshemligheter i fråga om andra än offentliga funktionärer tas bort i TF och inte ges någon motsvarighet i yttrandefrihetsgrundlagen. Möjligheten att väcka åtal mot anskaffare bör kunna slopas helt för sådana fall där anskaffan- det har skett för offentliggörande i en framställning som tillkommer inom riket.

Det bör dock anmärkas att vissa grupper av enskilda kan jämställas med offentliga funktionärer. Så är fallet, om någon myndighet anlitar enskilda företag för forsknings- eller utvecklingsarbete och då lämnar ut hemliga uppgifter som underlag för arbetet. Tystnadsplikt kan då kom- ma att gälla enligt 14 kap. 9 & sekretesslagen till följd av ett förbehåll som myndigheten ställer upp. Den kan gälla både ett skriftligt material ritningar, utvecklingsprogram m. m. och uppgifter som lämnas munt-

ligen. Tystnadsplikten har företräde framför meddelarfriheten enligt 16 kap 1 lj sekretesslagen. Vårt förslag innebär att enskilt verksamma per- soner som på detta sätt får del av hemliga uppgifter jämställs med offentliga funktionärer i fråga om meddelarfriheten.

Enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar gäller en typ av sekretess i fråga om uppfinningar som särskilt avser krigsmateriel och detta även i fall när uppfinningen görs av någon enskild. Här torde tekniken med förbehåll enligt sekretesslagen inte kunna begagnas med verkan utöver det material som en myndighet kan ha ställt till förfogan- de. För närvarande gäller att meddelarfriheten här begränsas endast i fall när gärningen utgör spioneri eller något annat grovt brott mot rikets säkerhet (7 kap. 3 & 1 st. TF). Ett meddelande i ett här avsett fall torde nämligen knappast kunna utgöra grov obehörig befattning med hemlig uppgift (se prop. 1948180 5. 126, 409 f.). Den här förordade utvidgningen av meddelarfriheten för meddelare i allmänhet får till följd att begräns- ningen för uppfinnare m. fl. av meddelarfriheten i fråga om spioneri och vissa andra grova brott mot rikets säkerhet upphör att gälla. Vill man förebygga detta, synes det lämpligast att genom ett särskilt stadgande jämställa dessa personer med offentliga funktionärer. Man kan erinra om att även i dessa fall publiceringen som sådan kan utgöra ett yttran- defrihetsbrott.

4.5. Särskild brottskatalog

4.5.1. Gällande rätt; debattbetänkandet och remissutfallet

Ett viktigt inslag i skyddet för tryckfriheten enligt TF är att ingripanden på grund av yttranden i tryckta skrifter får ske bara om tryckfrihetsbrott föreligger. Vilka gärningar som är tryckfrihetsbrott framgår av en sär- skild uppräkning i 7 kap. TF.

TF skiljer mellan två olika slag av tryckfrihetsbrott, otillåtet yttrande (7 kap. 4 5) och otillåtet offentliggörande (7 kap. 5 5).

Som otillåtet yttrande i tryckt skrift anses en framställning som faller in under någon av de detaljerade brottsbeskrivningarna i 7 kap. 4 &. Det är fråga om högförräderi, krigsanstiftan och andra sådana brott mot staten samt hets mot folkgrupp, ärekränkning och barnpornografibrott. För straffbarhet krävs dock att gärningen är kriminaliserad också i vanlig lag, dvs. i praktiken brottsbalken. Genom detta krav på dubbel straffbarhet uppnås den värdefulla effekten att det straffbara området inte kan utvidgas utan grundlagsändring men däremot inskränkas redan genom en ändring i vanlig lag.

I 7 kap. 5 & straffbeläggs i första hand offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet. De brott som avses är spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och landsförräderi och därmed besläktade brott. Bestäm- melsen omfattar vidare uppsåtligt offentliggörande av allmänna hand- lingar som inte är tillgängliga för envar samt åsidosättande av tystnads- plikt av den som svarar för skriften. Ansvar enligt 7 kap. 5 & kan utkrävas bara om gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Det innebär att den ansvarige utgivaren som regel inte kan ställas till ansvar för andra brott än brott mot rikets säkerhet.

[ 7 kap. 5 & saknas detaljerade brottsbeskrivningar. Vad som skall anses som ett otillåtet offentliggörande bestäms av regler i vanlig lag; av särskilt stor betydelse är sekretesslagen. Det straffbara området kan alltså här vidgas redan genom en ändring i brottsbalken eller annan vanlig lag. Någon grundlagsändring är inte nödvändig.

Såvitt gäller andra framställningsformer finns särskilda straffregler bara för yttranden i radio och TV. Enligt radioansvarighetslagen är yttrandefrihetsbrott i radioprogram en framställning eller ett offentlig- görande, som skulle varit att anse som tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 eller 5 & TF om gärningen begåtts genom tryckt skrift. I och med att radioansvarighetslagen kan ändras i de former som gäller för vanlig lag kan det straffbara området utvidgas utan grundlagsändring även i fråga om otillåtna yttranden.

I debattbetänkandet uttalade vi att TF:s regler om otillåtet yttrande kan gälla också när yttranden framförs till offentligheten i andra former. En sådan utvidgning föranleder inga praktiska svårigheter. Även de brott som avses i 7 kap. 5 5 TF och som benämns otillåtet offentliggöran- de kan inordnas i brottskatalogen och i långa stycken beskrivas närmare. Ett yttrandefrihetsbrott bör anses föreligga bara om en gärning är straff- bar enligt både grundlagens brottskatalog och vanlig lag.

Flertalet remissinstanser, som uttalade sig i frågan, hade inget att erinra mot att principen för brottskatalogen i 7 kap. 4 & TF skall gälla även yttranden som framförs offentligt i andra former. Också förslaget att inordna de brott som avses i 7 kap. 5 5 om otillåtet offentliggörande i brottskatalogen och därmed göra principen om dubbel straffbarhet tillämplig fick ett positivt mottagande.

Några få remissinstanser framförde kritiska synpunkter. RÅ ansåg att det inte framstår som givet att brottskatalogen bör ha samma innehåll som nu gäller beträffande tryckta skrifter i fråga om alla de yttrandefor- mer som skulle grundlagsskyddas. Han utvecklade sin ståndpunkt på följande sätt: Det får antas att utökningen av antalet grundlagsskyddade uttrycksformer medför en betydande avkriminalisering i förhållande till nuvarande situation. Det måste klarläggas vilken omfattning den avkriminaliseringen får och avses få. Trots TF:s bestämmelser anses vanligt brott vara för handen vid förfaranden som bedrägeri, svindleri, otillbörlig marknadsföring, brott mot varumärkeslagen och brott mot lotteriförordningen även om brottet förövats med användning av en tryckt skrift. Gränsdragningen mellan sådana förfaranden som skall bedömas enligt grundlagen och sådana som enbart är underkastade vanlig lag som är ”brottsliga i annat avseende än som ett överskridan- de av yttrandefrihetens gränser” —— torde inte vara svårare att göra när det gäller tekniskt fixerade framställningar såsom film och fonogram än i fråga om det tryckta ordet. Annorlunda förhåller det sig när det gäller framställningar i sådana former där yttrandet inte fixerats utan det snarare är själva framförandet som skyddas, dvs. främst demonstra- tioner och sammankomster men också sceniska framställningar och i någon mån utställningar. I de fallen kan förutsättningarna för en mängd brott enligt vanlig lag t.ex. trafikbrott och ett antal brott mot 16 kap. BrB vara uppfyllda. Över huvud taget torde kontakterna med annan lagstift— ning i dessa fall bli betydligt mer frekventa än vid andra yttrandeformgr. Problem med gränsdragningar av såväl straffrättslig som administrativ karaktär kan exempelvis uppstå i anknytning till brandlagstiftning och arbetarskyddslagstiftning.

4.5.2. Yttrandefrihetsbrott och andra brott

ITF anges noggrant vilka gärningar som kan bestraffas som tryckfrihets- brott. Grundtanken är att andra yttranden i tryckta skrifter inte skall kunna föranleda straff och inte kriminaliseras genom bestämmelser i vanlig lag. l 1 kap. 3 & TF sägs sålunda att ingen kan dömas till ansvar för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än TF bestämmer. Men frågan om vilket område TF därige- nom skyddar mot straffrättsliga ingripanden är inte helt klar.

En motsvarande bestämmelse fanns också i 1812 års TF. Ursprungli- gen ansågs den troligtvis innebära att alla genom tryckta skrifter begång- na brott skulle straffas i den ordning TF angav.

Mot det synsättet invände Nils Alexanderson i sina 1907 utgivna ”Föreläsningar öfver den svenska tryckfrihetsprocessen”:

Däremot är det alldeles klart ehuru motsatsen stundom påstås i missriktad nit om vad som förmenas vara tryckfrihet — att 1 (j 1 mom. tryckfrihetsförord- ningen ingalunda innebär att varje åtalat förfarande, som begagnat det tryckta ordet för att förmedla sitt syftes uppnående, skulle falla under tryckfrihetsproces- sens regler. Det oriktiga häri finner man lätt genom en befogad jämförelse mellan yttrandefrihet och tryckfrihet. Om en bedragare begagnar sig av en tryckt annons för att nå sitt mål, så är det lika litet ett tryckfrihetsbrott som det skulle falla oss in att beteckna den muntliga bedrägliga framställningen som ett brottsligt över- trädande av yttrandefrihetens gränser. Kriminaliseringen har i bägge fallen tydli- gen skett ur en alldeles annan synpunkt.

Samma tankegång utvecklades i 1912 års förslag till ny tryckfrihetsför- ordning.

1944 års tryckfrihetssakkunniga konstaterade att uppdelningen mel- lan tryckfrihetsbrott och brott som faller under vanlig lag i praktiken vunnit viss stadga. De framhöll att det är tryckfrihetens innebörd och syfte som måste vara avgörande och anförde (SOU 1947:60 s. 120):

Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsför- medling och en obeskuren politisk debatt, och detär denna uppgift som föranlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplys- ning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller meddelanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medbor- garen. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd. Därför böra ej heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden krimina- liseras såsom tryckfrihetsbrott. Teoretiskt vore det tänkbart att tryckfrihetsförord- ningen finge anses reglera allt bruk av tryckta skrifter och att däri såsom missbruk av tryckfriheten upptoges varje brottsligt förfarande, vid vilket tryckt skrift kom- mit till användning. Något praktiskt syfte skulle en dylik utsträckning av tryck- frihetsförordningens ram dock icke tjäna. Det vore meningslöst och i vissa fall direkt olämpligt, att i de särskilda processuella former som utbildats för tryck- frihetsmål, behandla de brott som därigenom skulle dragas in under begreppet tryckfrihetsbrott.

Som exempel på yttranden i tryckt skrift som kan bestraffas utan hinder av TF nämnde de sakkunniga bl.a. kränkningar av upphovsrät- ten, bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning.

I propositionen (1948z230) med förslag till ny tryckfrihetsförordning uttalade departementschefen (s. 172):

De synpunkter som - - - äro bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranleda att dit räknas endast sådana brott som innebära ett missbruk av den yttrandefrihet tryckfrihetsförordningen avser att värna, under det att brott som icke äro av denna beskaffenhet böra kunna straffas omedelbart enligt allmän lag, även om framställning i tryckt skrift ingår som ett led i det brottsliga förfarandet. En sådan uppdelning har också kommit till stånd genom rättsutvecklingen; härom hänvisas till de sakkunnigas betänkande (s. 1 15-171). Att giva de grundsat- ser. varå denna gränsdragning bygger, ett uttryck i lagtexten skulle ha till uppgift

att vid en utvidgad kriminalisering i strafflagen underlätta ett bedömande av frågan huruvida denna, utan motsvarande ändring i tryckfrihetsförordningen , kan tillämpas i fråga om framställning i tryckt skrift. Emellertid möter det stora svårigheter att utforma ett dylikt principstadgande. Vad här avses är egentligen icke något annat än ett angivande av tryckfrihetens innebörd och syfte, vilket kommit till uttryck redan i 1 kap. l &. Att härutöver upptaga något ytterligare därom i detta kapitel synes icke påkallat.

Ett motsvarande resonemang fördes under förarbetena till 1976 års ändring i RF. Enligt 2 kap. l & RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet vilket är frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. TF:s yttrandefrihetsbegrepp ryms inom RF :s.

I anslutning till den bestämmelsen framhölls att åtskilliga slags yttran- den definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet och därmed kan bli föremål för ingripanden utan särskilt grundlagsstöd. Det gäller exem- pelvis sådana brott där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsätt- ningarna, vidare anstiftan av brott, vissa fall av medhjälp till brott samt stämpling till brott. Den kriminaliseringen ansågs inte utgöra någon begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening. Ett lämpligt sätt att belysa innebörden av RF:s yttrandefrihetsbegrepp sades vara att ge exempel på straffbestämmelser som inte utgör begränsningar av den yttrandefrihet som RF skyddar. I en uppräkning av sådana exempel ingick bl.a. olaga hot, ofredande, störande av förrättning eller allmän sammankomst och förargelseväckande beteende. (Se vidare fri— och rättighetsutredningens betänkande (SOU l975z75) Medborgerliga fri- och rättigheter 5. 187, samt prop. 1975/76:209 s. 141 ).

MMU ville i sitt förslag till massmediegrundlag införa en uttrycklig bestämmelse om räckvidden av grundlagens exklusiva tillämplighet i straffrättsligt hänseende. Utredningen anförde (SOU l975:49 s. 197):

Kännetecknet på ett yttrandefrihetsbrott är att det är straffbart redan på grund av sitt eget innehåll. Yttrandefrihetsbrotten kan på så sätt sägas vara av ideell natur. De skyddade intressena — samhället och enskilda skadas eller kan skadas av uppgifterna i sig själva och alltså i princip oberoende av andra moment.

Också i andra brott kan ingå uppgifter eller yttranden som riktas till allmän- heten. Uppgifterna eller yttrandena är då inte självständiga brott utan ingår som ett led bland flera omständigheter, vilka sammantagna utgör ett brott. Som exempel kan tagas bedrägeri. Detta brott består i att någon genom vilseledande (t. ex. genom uppgifter i pressen) förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde. Vid bedrägeri tillkommer alltså ett krav på förmögenhetsöverföring.

Även andra fall där uppgifterna har ett ekonomiskt syfte bedöms på samma sätt, t.ex. svindleri (som inte förutsätter förmögenhetsöverföring), brott mot marknadsföringslagen och illojal konkurrens, som består i att någon röjer arbets- givarens yrkeshemlighet i avsikt att bereda sig eller annan fördel eller för att göra skada. Inte heller förfalskning utgör yttrandefrihetsbrott. Det är här inte uppgif- ten i sig som är straffbar utan förfarandet att ge en urkund ett oriktigt innehåll. Straffhotet vid förfalskning avser alltså att skydda urkunden handlingen inte att förbjuda vissa yttranden eller uppgifter. De oriktiga uppgifterna ingår som

ett led i förfarandet att framställa en falsk handling. Om någon genom vilseledan- de uppgifter förmår annan till handling som innebär skada för honom (men inte vinning för gärningsmannen) föreligger oredligt förfarande. I vart fall i den mån skadan är av ekonomisk natur torde något hinder inte möta att döma till ansvar enligt BrB.

Föreligger inte omständigheter av den art som nu sagts, skall gärningen inte kunna bestraffas vid sidan av grundlagen.

Med de utgångspunkterna föreslog MMU en bestämmelse med följan- de lydelse:

Utan hinder av denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet för det fall att framställning i tryckt skrift, radio eller film begagnas endast som ett led i ett förfarande som är straffbart i annat hänseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.

MMU:s förslag i de delarna ledde inte till lagstiftning. I rättspraxis har frågan om TF:s exklusiva tillämplighet prövats vid flera tillfällen. Redan i början på 1900-talet slogs fast att bedrägeri begånget med hjälp av framställningar i tryckt skrift skall bestraffas i den ordning som gäller för vanliga brottmål. Från senare tid finns bl.a. rättsfallet NJA 1961 s. 715 vari chefredaktören för en daglig tidning dömdes "för brott mot lotteriförordningen därför att han i tidningen låtit införa vinstnumren i ett utländskt lotteri. HD framhöll att förfaranden i strid mot lotteriförordningen genom en framställning i en tryckt skrift inte berör yttrandefriheten och därför skall bedömas oberoende av TF. På samma sätt har införandet i en daglig tidning av annonser vari prostituerade utbjöd sina tjänster medfört ansvar för koppleri för den som haft den faktiska bestämmanderätten över införandet av annonser- na (NJA 1979 s. 602). HD ansåg att hinder mot att pröva förfarandet enligt vanlig lag inte förelåg eftersom annonserna var av rent kommer- siell natur och inte kunde uppfattas som opinions- eller åsiktsbildande.

I fråga om TF:s förhållande till kommersiell reklam hänvisas till framställningen under 5.

Räckvidden av det skydd som TF ger mot ingripanden med stöd av bestämmelser i vanlig lag framgår alltså inte entydigt av TF.

Det vore värdefullt om man kunde ge uttryck åt den gränsdragningen genom en särskild regel i grundlagen. Men som departementschefen framhöll i 1948 års proposition är det knappast möjligt. MMU:s försök i den riktningen visar att man inte kommer så mycket längre i tydlighet än med den ordning som nu gäller. I brist på en klarläggande lagregel får man godta att grundlagsskyddets räckvidd även i fortsättningen bedöms med ledning av grundlagens syfte.

Vad gäller framställningar i sådana tekniskt fixerade former som film, videogram och fonogram och i radio och TV samt de olika slagen av trådöverföringar uppkommer inte några andra gränsdragningsproblem än de som redan är kända på det tryckta ordets område. Dessa mediers karaktär möjliggör inte några andra slag av brottsliga framställningar än sådana som kan förekomma i tryck. I de fallen kan alltså inga särskilda svårigheter följa av att TF:s princip om en särskild, exklusivt tillämplig brottskatalog skall gälla.

Inte heller i fråga om yttranden i utställningar bör en tillämpning av TF:s principer vålla några problem. Också i det mediet har yttrandena som regel en fixerad form, varför möjligheterna till brottsliga framställ- ningar är desamma som i en tryckt skrift. I ett avseende skiljer sig utställningarna från flertalet av de nyss behandlade uttrycksformerna. De kan förevisas på allmänna platser, i samlingslokaler o.d. Sådan verksamhet kan vara underkastad t.ex. brandskydds- och hälsovårdslag- stiftning liksom trafikregler och bestämmelser till skydd för den allmän- na ordningen. Detsamma gäller i viss utsträckning offentlig uppspelning av ljud- och bildupptagningar.

Inskridanden mot utställningsverksamhet med stöd av sådan lagstift- ning kan dock inte anses stå i strid med de tilltänkta reglerna till skydd för yttrandefriheten. Det framgår redan av det förhållandet att innehållet i utställningen - de yttranden som framförs inte har någon betydelse. Straff för t.ex. ett trafikbrott eller ett brott mot brandskyddslagstiftning kan i motsvarande fall utdömas om verksamheten har bestått i affärsverksamhet, en offentlig auktion eller en nöjestillställning, allt utan anknytning till framförandet av offentliga framställningar.

Det sagda gäller också i fråga om teater. Genom att det mediet innebär en direkt kommunikation mellan den som yttrar sig offentligt och åhö- rarna kan däremot andra —och i det nu behandlade avseendet mera problematiska —förfaranden bli aktuella. Det gäller främst förargel- seväckande beteende.

Det brottet består av att någon för oljud på allmän plats eller eljest offentligt beter sig på ett sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten (16 kap. 16 & BrB). Förargelseväckande beteende inryms givetvis inte i TF:s brottskatalog.

Straffbestämmelsens ordalydelse kan uppfattas så att det är straffbart att t.ex. vid en gatuteaterföreställning fälla ett yttrande som redan på grund av sitt innehåll är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten. Det intrycket förstärks av följande något svårtillgängliga uttalande i Kom- mentar till Brottsbalken II, 5:e upplagan s. 264:

Att förargelseväckande beteende icke får fattas som en åsiktsförbrytelse kom— mer till uttryck däri, att vad som straffbelägges är att offentligen bete sig på sätt som är ägnat att väcka förargelse. Innehållet av ett uttalande är som sådant icke tillräckligt för att uppfylla förutsättningarna för straffbarhet. Vad som är straff- belagt är sättet att uppträda offentligen genom att offentligen göra ett sådant uttalande, varvid visserligen är att märka att innehållet i ett uttalande kan vara så beskaffat att uttalandet, emedan det sker offentligen, fyller kravet på att vara ett förargelseväckande beteendesätt.

Förhållandet mellan yttrandefriheten och förargelseväckande beteen- de berördes i de tidigare omnämnda förarbetena till 1976 års ändring i RF. I prop. 1975/76:209 s. 142 yttrade departementschefen att han i likhet med fri- och rättighetsutredningen ville understryka att den straff- bestämmelsen inte kan tolkas så att den kommer att fungera som en yttrandefrihetsbegränsning; den är med andra ord inte tillämplig på yttranden enbart på grund av deras innehåll.

Om TF:s straffrättsliga regelsystem utsträcks till att gälla också yttran-

den vid teaterföreställningar följer därav knappast någon förändring av det straffbara området jämfört med det rådande rättsläget. Vad särskilt angår förargelseväckande beteende måste dock framhållas att ett grund- lagsskydd förhindrar varje ingripande som grundar sig på yttrandets innehåll. En sådan tillämpning av straffstadgandet som avses i det nyss återgivna uttalandet i kommentaren till brottsbalken kan sålunda inte godtas. Ansvar för förargelseväckande beteende vid en teaterföreställ- ning bör kunna komma i fråga endast när det är i sträng mening själva sättet för framförandet som är förargelseväckande. Närmast till hands ligger att ljudnivån är störande för omgivningen.

Även om det inte vållar några större svårigheter att teoretiskt skilja mellan sådana ingripanden mot en teaterföreställning som är tillåtna utan stöd i grundlag och sådana som kräver grundlagsstöd kan det inte uteslutas att vissa problem någon gång kan uppkomma i den praktiska tillämpningen. Det gäller framför allt i sådana situationer där beslut om användningen av tvångsmedel snabbt måste fattas; skilda slag av förfa- randen skall därvid användas beroende på om misstanken gäller ett yttrandefrihetsbrott eller ett vanligt brott. Med hänsyn till att sådana situationer måste antas bli sällsynta när det gäller teaterföreställningar utgör den av RÅ diskuterade nackdelen inte något tillräckligt skäl att lämna teatern utanför grundlag. Det skulle omvänt kunna hävdas att en stor frekvens av sådana situationer vore ett argument för grundlags- skydd, eftersom den kunde tyda på att t. ex. brottstypen förargelseväc- kande beteende toges till intäkt för ingrepp mot åsikter som väcker förargelse hos det allmännas företrädare.

Det av RÅ berörda problemet blir för vår del inte aktuellt när det gäller demonstrationer och sammankomster. Vi föreslår av andra skäl att de skall lämnas utanför det detaljerade grundlagsskyddet och därmed inte omfattas av brottskatalogen.

Enligt våra direktiv skall det inte vara någon förstahandsuppgift för oss att ta ställning till brottskatalogens innehåll och avfattning. Vi bör i allt väsentligt utgå från gällande rättsläge. Som framgått reser detta inte några avgörande hinder mot att man utsträcker brottskatalogens till- lämplighet också till andra framställningsformer. Några ändringar i TF:s brottskatalog fordras inte av sådana skäl.

1 ett annat avseende vill vi dock närmare kommentera gränserna för det straffbara området.

I 1 kap. 8 & 2 st. TF undantas från TF:s tillämpningsområde vissa sidor av upphovsrätten och närstående rättigheter. Där stadgas att bestämmel- ser i vanlig lag gäller dels om den rätt som tillkommer upphovsmannen till ett litterärt eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, dels om förbud mot att återge litterära och konstnärliga verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen.

Motsvarande regel i vanlig lag återfinns i upphovsrättslagen(1960:729) och i lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild.

I debattbetänkandets skiss A till yttrandefrihetsgrundlag hade vi ock- så en öppning för reglering i vanlig lag beträffande upphovsrätten. Den avsåg bara upphovsrättens ideella sidor och skyddet för den andliga odlingen. Det innebar att förfoganderätten inte behandlades som en

begränsning av yttrandefriheten (s. 122).

Beträffande det upphovsrättsliga skyddet mot kränkningar av den andliga ordningens intressen framhöll vi att den begränsning av yttran- defriheten som kan följa av det skyddet ter sig diskutabel. Vi har fortfa- rande den inställningen. Skall skyddet behållas är det principiellt rikti- gast att införa det i grundlagarnas brottskataloger.

Det har visat sig att även frågan om förfoganderätten kan vålla kom- plikationer, främst från informationssynpunkt. Den frågan har aktuali- serats i en pågående rättegång. Så länge denna inte är slutförd anser vi oss inte böra föreslå någon ändring av bestämmelsen. Vi låter alltså i våra grundlagsförslag förbehållet för upphovsrätten behålla sin nuva- rande innebörd.

Om förbehållet för upphovsrätten görs till föremål för en översyn bör man vidare uppmärksamma den egendomlighet i fråga om förhållandet mellan rätten att få tillgång till allmänna handlingar och upphovsrätten som vi pekade på i debattbetänkandet: som det nu år saknar rätten att få tillgång till allmänna handlingar grundlagsskydd beträffande hand- lingar som är föremål för upphovsrätt.

4.5.3. Närmare om otillåtet offentliggörande

MMU föreslog att också de gärningar som skall kunna bestraffas som otillåtet offentliggörande i princip bör anges i grundlagen med detalje- rade gärningsbeskrivningar på samma sätt som är fallet med otillåtet yttrande.

I våra direktiv framhålls att en sådan ordning skulle innebära en uppenbar förstärkning av yttrandefrihetsskyddet. Vi borde därför arbeta efter de principer som MMU förordat.

Också i ett annat avseende har vi funnit skäl att överväga en ändring av reglerna om otillåtet offentliggörande. Det gäller skillnaden i den straffrättsliga behandlingen av offentliggörande av hemlig handling en- ligt 7 kap. 5 5 2 och brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 5 & 3.

Bestämmelserna om otillåtet offentliggörande och deras förhållande till meddelarskyddet tillhör de mera svårtillgängliga avsnitten i TF. Det finns därför anledning att inleda framställningen med en redogörelse för dem.

Som otillåtet offentliggörande i tryckt skrift anses tre olika grupper av gärningar under förutsättning att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Det innebär att principen om dubbel straffbarhet gäller för otillåtna offentliggöranden lika väl som för otillåtna yttranden. En viktig skillnad är dock som tidigare antytts att TF inte anger några detaljerade rekvisit för de brott som är att anse som otillåtet offentliggö- rande. Det straffbara området kan därför utvidgas utan grundlagsänd- ring i dessa fall.

Den första gruppen avser gärningar som innefattar offentliggörande av uppgifter rörande sådana förhållanden, vilkas röjande enligt vanlig lag skulle innefatta ett brott mot rikets säkerhet. Dessa brott återfinns i 18, 19 och 22 kap. brottsbalken . Som exempel kan nämnas uppror, landsförräderi, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet

med hemlig uppgift.

Ansvar för en gärning tillhörig den första gruppen kan komma i fråga för den som bär ensamansvaret för den tryckta skriften. Det kan vara tidningens ansvarige utgivare eller bokens författare allt enligt TF:s normala ansvarighetsregler. Dessutom kan i de flesta fallen ansvar kom- ma i fråga för den som lämnat meddelande i saken för publicering liksom för författare eller upphovsmän som i det särskilda fallet inte bär något ensamansvar; här är det emellertid inte fråga om ett tryckfrihets- brott i egentlig mening. Enligt 7 kap. 3 & 1 st. 1 tillhör t.ex. uppror, landsförräderi, spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift samt försök, förberedelse och stämpling till sådana brott de fall där grundlagens princip om ansvarsfrihet för meddelare genombryts. En meddelare som medverkat till ett offentliggörande som innebär ett brott mot rikets säkerhet kan alltså dömas för det enligt vanlig lag. Processreg- lerna sammanfaller med de tryckfrihetsrättsliga. Det gäller t.ex. juryns medverkan. Ett undantag utgör obehörig befattning med hemlig uppgift om brottet inte är grovt samt vårdslöshet med hemlig uppgift; i de fallen bryts inte meddelarskyddet (jfr. 7 kap. 3 & 1 st. 1). — Vi erinrar om att vi i avsnitt 4.4.5 har föreslagit att det nu beskrivna rättsläget skall ändras.

Den andra gruppen av otillåtna offentliggöranden som nämns i 7 kap. 5 5 är uppsåtligt offentliggörande av en allmän handling som inte är tillgänglig för envar, dvs. en hemlig handling. Det är alltså ett otillåtet offentliggörande att publicera en hemlig handling i tryckt skrift om det är straffbart enligt vanlig lag att utlämna eller tillhandahålla den.

Den bestämmelse i vanlig lag som ger innehåll åt förbudet i TF att publicera en hemlig handling är 20 kap. 3 & brottsbalken om brott mot tystnadsplikt. Det brottet består av att någon röjer en uppgift som han enligt lag eller annan författning är skyldig att hålla hemlig eller att någon röjer en hemlig uppgift som han fått del av med förbehåll att inte föra den vidare. Röjandet kan alltså ske genom att en hemlig handling lämnas ut.

Det är som regel bara offentligt anställda och därmed jämställda personer som är underkastade en skyldighet att bevara hemliga hand- lingar från offentliggörande. Men det kan inträffa att andra —— t.ex. utgivare av en periodisk skrift får del av en hemlig handling med förbehåll att behålla den hemlig.

Den som bär det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret enligt TF t.ex. tidningens ansvarige utgivare eller bokens icke anonyma författare — kan drabbas av ansvar för otillåten publicering av en hemlig handling bara i det fall att han själv har en skyldighet att inte röja handlingen. Han måste alltså ha tillgång till den i egenskap av offentligt anställd e.d. eller fått del av den med förbehåll att hålla den hemlig. Har han fått del av den på annat sätt, t.ex. av misstag eller på grund av att någon annan handlat brottsligt, kan han inte straffas. Det beror på avfattningen av regeln i 20 kap. 3 & brottsbalken. Om den bestämmelsen skulle skärpas slår det genast igenom och tryckfrihetsskyddet minskar. Vi ser ingen anledning att föreslå en sådan skärpning.

Det kan synas som om skyddet för hemliga handlingar är svagt när tryckfrihetsrättsligt ansvar kan komma i fråga bara för en ensamansvarig som dessutom har tystnadsplikt. Men enligt 7 kap. 3 & 1 st. 2 TF är oriktigt

utlämnande av en hemlig handling en sådan gärning där meddelarskyd- det bryts igenom. Det innebär att var och en som har en skyldighet att hålla handlingen hemlig kan åtalas enligt vanlig lag, om han som med— delare lämnar ut handlingen. Han är alltså inte bättre skyddad om handlingen lämnas för återgivande i tryckt skrift än om den lämnas ut i annat syfte.

Den tredje gruppen slutligen av otillåtna offentliggöranden består av att någon som enligt reglerna i 8 kap. TF bär det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret för en skrift röjer en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en honom åvilande tystnadsplikt (7 kap. 5 5 3). Också denna bestämmelse har sin motsvarighet i vanlig lag i 20 kap. 3 & brottsbalken. Den är som regel tillämplig endast om den ensamansvarige är en offent- lig tjänsteman eller har fått del av uppgiften under förbehåll.

I dessa fall är — till skillnad från vad som gäller enligt 7 kap. 5 5 2 möjligheterna till ingripande begränsade till vissa kvalificerade fall. Dessa anges genom en hänvisning till en särskild lag, numera sekretess- lagen (1980: 100). Där finns i 16 kap. en uppräkning av s.k. kvalificerade tystnadsplikter. Det är alltså endast brott mot dessa som kan föranleda ansvar i de här diskuterade fallen.

I debattbetänkandet tog vi upp frågan om att överföra de brott som avses i den första gruppen av otillåtna offentliggöranden till brottskata- logen i nuvarande 7 kap. och där ange brotten med sina rekvisit. I vårt förslag till ny lydelse av 8 kap. TF finns brotten upptagna i 8 & (spioneri), 9 & (obehörig befattning med hemlig uppgift) samt 10 g" (vårdslöshet med hemlig uppgift). Det gäller också otillåtna offentliggöranden som ingår som ett moment i brott enligt 5 & (uppror), 6 & (landsförräderi) och 7 & (landskadlig vårdslöshet). Motsvarande bestämmelser finns för övriga uttrycksformers vidkommande i 7 kap. i förslaget till yttrandefrihets- grundlag.

Efter en sådan förändring kan det straffbara området för yttrandefri- hetsbrotten spioneri etc. inte vidgas utan grundlagsändring. Inte heller kan nya yttrandefrihetsbrott som berör rikets säkerhet införas utan att frågan underkastas den noggranna prövning som en grundlagsändring innebär. Vi anser att den förstärkningen av grundlagsskyddet för yttran- defriheten bör genomföras.

Det är naturligt att pröva frågan också beträffande de övriga grupper- na av otillåtna offentliggöranden, dvs. uppsåtligt offentliggörande av hemlig handling enligt 7 kap. 5 5 2 och åsidosättande av tystnadsplikt enligt 7 kap. 5 (j 3. När det gäller offentliggörande av hemliga handlingar har frågan i praktiken redan besvarats genom vad vi har anfört i avsnitt 4.4.3.3 under rubriken Utlämnande av hemlig handling. I fråga om annat uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt bör frågan lösas genom en hänvisning till vad som gäller om de meddelarfrihetsbrytande tystnads- plikterna (se härom 4.4.3). Därigenom vinner man större klarhet och konkretion i grundlagsregleringen. Man får också samma gränser i grundlag kring möjligheterna att ingripa mot å ena sidan de offentliga funktionärernas brott mot tystnadsplikt och å andra sidan själva publi-

ceringen.

4.5.4. Hets mot folkgrupp

Som vi har anfört i inledningen till detta betänkande har regeringen genom beslut den 6 maj 1982 till oss överlämnat riksdagsskrivelserna 1981/82:221 och 222, såvitt de rör fortsatta överväganden angående utformningen av straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp. Vi vill här först lämna en kortfattad redogörelse för bakgrunden till regeringsbeslu- tet. Efter lagändring år 1970 fick 16 kap. 8 & brottsbalken följande lydelse: ”Den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprides bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folk- grupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse, dömes för hets mot folkgrupp till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter.” Den korresponderande bestämmelsen i TF:s brottskatalog 7 kap. 4 5 8 — fick en motsvarande lydelse.

Diskrimineringsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1981 :38) Om hets mot folkgrupp att bestämmelserna skulle ändras så att deras skyddsobjekt kom att omfatta även det kollektiv av folkgrupper som invandrarna utgör. I praxis hade det nämligen visat sig att bestämmel- serna inte ansetts tillämpliga på sådana yttranden som uttryckt hot mot eller missaktning för invandrare i allmänhet.

Betänkandet remitterades till bl. a. oss. I vårt remissyttrande hävdade vi att man inte kunde godta den föreslagna utvidgningen av kriminali- seringen såvitt gällde skyddsobjektet utan att man samtidigt granskade beskrivningen i övrigt av den brottsliga gärningen. Vi fäste uppmärk— samheten på rekvisitet ”missaktning”, som vid lagändringen år 1970 hade satts i stället för ”förtal eller smädelse”. Vi konstaterade att lagtex- ten vid en strikt tolkning inte garanterade något utrymme för saklig kritik. Vi föredrog ordet ”förakt” framför det alltför vidsträckta ”miss- aktning”.

I prop. 1981/82:58 tog departementschefen fasta på vårt förslag om att ändra ordet ”missaktning” till ”förakt”. Han anförde om detta bl.a. följande:

Genom att i enlighet med vad jag nu har föreslagit byta ut orden ”uttrycker missaktning” mot ”uttrycker förakt” åstadkommer man en språklig precisering som enligt gängse uppfattning om de aktuella ordens valörer klarare markerar det straffbara området. Denna språkliga precisering får naturligtvis inte tolkas så att enskilda folkgrupper får ett sämre skydd än de har i dag och utgör således inte grund för en mera restriktiv praxis hos rättsväsendets myndigheter vad gäller kraven på straffbarhet i nu angivna hänseende.

Propositionen hänvisades till KU i den del den avsåg ändring i TF och till justitieutskottet (JuU) i den del den avsåg ändring i brottsbalken . Utskotten tillstyrkte den föreslagna ändringen av straffbestämmelsernas beskrivning av skyddsobjektet, innebärande att invandrarna som kollek- tiv skulle omfattas av skyddet.

I fråga om utbyte av ordet ”missaktning” mot ”förakt” anförde KU (bet. 1981/82:24 s. 57):

Enligt gällande rätt beskrivs den brottsliga handlingen som ”hot mot eller

missaktning för folkgrupp" etc. I propositionen föreslås att ordet missaktning byts ut mot ordet förakt. Detta motiveras i första hand med att ordet förakt språkligt bättre markerar det straffvärda området och därmed motverkar risken för en faktisk begränsning av utrymmet för en allmän debatt.

I motionerna 146 av Hilding Johansson m. fl. (s) och 148 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas att ordet missaktning skall stå kvar. I båda motionerna pekas på risken att ”förakt” som brottsrekvisit kan medföra ett sämre skydd för de folk- grupper som avses med straffbestämmelsen. Enligt den socialdemokratiska mo- tionen bör frågan studeras ytterligare av yttrandefrihetsutredningen.

Ifrågavarande stadganden i tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fick sin nuvarande lydelse genom lagändringar vid 1970 och 1971 års riksdagar. Dessför- innan hade brottsbeskrivningen gällt ”hot, förtal eller smädelse mot folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse”. Frågan om att i stället för ”förtal" eller ”smädelse" införa ”missaktning" som brottsrekvisit var inte okontroversiell i riksdagen. I både konstitutionsutskottet och första lagutskottet (KU l970:3l, lLU 1970141) reserverade sig representanter för moderata samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet för att bibehålla — förutom hot — förtal och smä- delse som beskrivning av den straffbara gärningen. Den kritik som de i första hand riktade mot ordet missaktning var att det var ytterst allmänt till sitt innehåll och skulle leda till svåra avgränsningsproblem vid den praktiska tillämpningen.

Från de intressen utskottet har att företräda är det naturligt att framhålla att bestämmelser som straffbelägger nedsättande behandling av olika folkgrupper inte får hindra en allmän debatt om sådana grupper. Som framhålls i propositio- nen är det inte minst viktigt att det finns utrymme för en debatt om invandrarfrå- gor. Utan tvivel måste man därvid tolerera att det ibland ges uttryck för åsikter som inte överensstämmer med i vårt samhälle allmänt accepterade värderingar. Detta leder naturligtvis till att gränsen mot det straffbara området någon gång kan bli svår att dra. Komplikationer av detta slag kan knappast helt undvikas hur det straffbara området än beskrivs. I de flesta fall torde det dock redan p.g.a. det sammanhang vari yttrandet fällts stå klart hur det skall bedömas från straffrättslig synpunkt.

Det är enligt utskottets mening tänkbart, att propositionens förslag att byta ut ordet missaktning mot förakt skulle vara ägnat att bättre tillgodose kravet på utrymme för en fri debatt. Det kan således hävdas att ordet förakt som brottsbe- skrivning skulle innebära en bättre språklig precisering och att lagtexten därmed skulle vinna i klarhet. Vad som egentligen avses med den föreslagna ändringen är emellertid inte helt klart. Uttalanden i propositionen liksom den diskussion som förts i bl. a. vissa invandrarkretsar visar på sådana oklarheter att utskottet är tveksamt till att nu genomföra de föreslagna ändringarna. Utskottet förordar därför att frågan blir föremål för ytterligare överväganden inom yttrandefrihets- utredningen. Det fortsatta utredningsarbetet bör enligt utskottets mening ha till utgångspunkt att söka finna en utformning av stadgandet som bättre svarar mot de skilda uttalanden som gjordes i 1970 års lagstiftningsärende. Utskottet vill härvid särskilt fästa uppmärksamheten på första lagutskottets uttalande att be— greppet missaktning måste tolkas med viss försiktighet och att det inte borde innefatta alla uttalanden av nedsättande eller förnedrande natur utan att för straffbarhet borde krävas att uttalandet fullt klart överskrider gränsen för en saklig och vederhäftig diskussion rörande folkgruppen i fråga. Utskottet framhöll också, att ett förlöjligande som har sin grund uteslutande i folkgruppens ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse tveklöst faller under det straffbara området. I de fall där det främst är åsikterna hos de personer som ingår i gruppen som förlöjligas torde det däremot ofta med fog kunna antas att det inte föreligger uppsåt att missakta gruppen som sådan. Konstitu- tionsutskottet instämde i första lagutskottets uttalanden samt erinrade om att det

för straffbarhet alltid krävs uppsåt att missakta folkgruppen som sådan och att ' tryckfrihetsförordningen utgick från grundsatsen att i tvivelsmål hellre fria än fälla.

Vid riksdagsbehandlingen 1970 anfördes också att andra uttryck bättre skulle Säkerställa yttrande- och tryckfriheten. Som en tänkbar lösning fördes då fram att bibehålla hot, förtal eller smädelse som brottsrekvisit. Det kan enligt utskottets mening finnas anledning att undersöka detta liksom möjligheterna att på samma sätt som vid förtalsbrott uttryckligen i lagtexten införa straffrihet för yttranden som med hänsyn till omständigheterna är försvarliga. Yttrandefrihetsutredningen bör självfallet vara oförhindrad att pröva även andra lösningar.

KU:s betänkande utmynnade i en hemställan att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet uttalat om det fortsatta lagstiftnings- arbetet.

JuU hade i sitt betänkande (1981/82:41 s. 6 f.) en likartad motivering och hemställan. Utskottet anförde bl. a.:

Utskottet har förståelse för tanken att ta bort ordet ”missaktning” ur lagrum- met; missaktning är en ganska vag bestämning och användningen av det begrep- pet kan ge upphov till en oklarhet om rättsläget som inte är önskvärd. Detta gäller naturligtvis särskilt om tillämpningsområdet för bestämmelsen utvidgas genom att beskrivningen av den krets som skyddas ändras på det sätt som utskottet nyss förordat.

Riksdagen biföll vad utskotten hemställt. Lagrummen har fr. o. m. den ljanuari 1983 följande lydelse,

16 kap. 8 & brottsbalken: ”Den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttryc- ker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbe- kännelse, döms för hets motfolkgrupp till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter.”

7 kap. 4 5 TF i hithörande delar: ”Med beaktande av det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet skall såsom otillåtet yttrande i tryckt skrift anses sådan enligt lag straffbar framställning som innefat- tar: - - - 8. hot mot eller missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse; - - - ”

Vår uppgift är således att om möjligt finna ett uttryck som bättre än ”missaktning” beskriver de yttranden som — förutom yttranden med karaktär av hot skall kunna beivras såsom hets mot folkgrupp, alter- nativt att komplettera uttrycket med ett försvarlighetskriterium.

Nackdelen med ”missaktning” är att ordet är vagt och obestämt till sin innebörd; från språklig synpunkt är det ingenting som motsäger att även saklig kritik ryms under ”missaktning”, trots att sådan kritik enligt förarbetena till bestämmelsernas gällande lydelse skall kunna framföras straffritt. Dessa synpunkter utvecklades bl. a. av lagrådet i lagstiftnings- ärendet 1970/71.

Att återgå från ”missaktning” till ”förtal eller smädelse” synes vara mindre lämpligt med tanke på de tolkningssvårigheter som kan uppkom-

ma till följd av de ordens användning i annat straffrättsligt samman- hang. Denna invändning drabbar främst förtal som ju är beteckningen på det så att säga normala ärekränkningsbrottet, medan smädelse utgör huvudrekvisitet för ett annat sådant brott, nämligen förolämpning. Ef- tersom skyddsobjekten — och ytterst de rättspolitiska målen enligt bestämmelserna om ärekränkningsbrott och enligt bestämmelsen om hets mot folkgrupp är artskilda bör begreppsbildningen helst vara sådan att gränserna mellan brottstyperna inte riskerar att bli oklara.

Det är viktigt att göra klart för sig vilka slags yttranden förutom hot som kriminaliseringen av hets mot folkgrupp bör omfatta. Tydligt är att dit hör bara yttranden som i någon bemärkelse är nedsättande för folkgruppen i fråga; yttrandena skall vara ägnade att hos andra grupper skapa eller förstärka en föreställning om att människor tillhöriga den berörda folkgruppen är mindrevärdiga med avseende på intelligens, arbetsförmåga, social anpassning, sexualmoral, laglydnad, hederlighet eller liknande. Det är den sortens yttranden som i längden kan leda till en negativ särbehandling av minoritetsgrupper från samhällets, organi- sationers eller enskildas sida. Som vi anförde i vårt remissyttrande över diskrimineringsutredningens betänkande måste det vara motverkandet av sådant som utgör det yttersta syftet med kriminaliseringen (se ingres- sen till FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskri- minering: ”principerna om alla människors värdighet och jämlikhet” osv.).

Det skulle kunna hävdas att bevisligen sanna uppgifter rörande fak— tiska förhållanden aldrig borde kunna falla under kriminaliseringen, även om uppgifterna är av den arten att den som tar del av dem kan få en negativ uppfattning om en folkgrupp. Sanningen är ju objektiv och alltså fri från värderingar av vare sig nedsättande eller annat slag. Som exempel på sådana bevisligen sanna uppgifter som här avses kan näm- nas kriminalstatistik och liknande, vetenskapligt verifierade data angå- ende den sociala verkligheten. För eventuell kriminalisering såsom hets mot folkgrupp skulle då återstå dels sådana osanna påståenden om faktiska förhållanden som är nedsättande för en folkgrupp, dels förkle- nande värdeomdömen, däribland inräknat rena invektiv.

Saken är emellertid inte så enkel. Mellan sanning och osanning finns en bred gränszon bestående av svepande, fördomsfulla generaliseringar, som härrör från diffusa eller enstaka iakttagelser av verkligheten. Häri ligger troligen en av de viktigaste orsakerna till förekommande motsätt- ningar mellan olika folkgrupper. Dessutom kan den objektiva sanningen framföras på ett sådant sätt, i ett sådant sammanhang eller i ett sådant urval att yttrandet trots sin språkdräkt framstår som straffvärt.

Vad vidare gäller de rena värdeomdömena bör straff för hets mot folkgrupp inte kunna drabba sådana yttranden urskillningslöst i de fall då en för någon folkgrupps anseende negativ innebörd kan framgå av yttrandet. Då skulle all ”saklig kritik” omöjliggöras; kritik utgörs ju definitionsmässigt av värdeomdömen. En kritisk meningsyttring om en ”folkgrupp eller annan sådan grupp av personer” behöver vidare inte ha något att göra med gruppens ras, hudfärg, nationella eller etniska ur- sprung eller trosbekännelse. Bara sådana omdömen som syftar till att

förringa gruppens människovärde eller motarbeta dessjämställdhet med andra grupper och grundas på något av de angivna karakteristika bör omfattas av kriminaliseringen.

Kärnfrågan är som sagt hur man skall förhindra att en grupp av det slag som straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp är avsedd att Skydda blir behandlad och betraktad som mindrevärdig i förhållande till andra grupper utan att man samtidigt inkräktar på det vidsträckta ut- rymme som behövs för en allsidig debatt på detta betydelsefulla område.

KU:s förut återgivna betänkande innehåller anvisning om den väg som enligt vår mening är den mest framkomliga. Det är införandet av en försvarlighetsprövning. En sådan prövning är inte påkallad när det gäller yttranden som innefattar hot; att hota en folkgrupp kan aldrig vara försvarligt. Försvarlighetsprövningen bör alltså ske bara när ett yttrande innefattar missaktning för en grupp av det slag som skall skyddas genom kriminaliseringen. Den här distinktionen mellan hot och missaktning medför visserligen att lagtexten blir mera vidlyftig än för närvarande, men förbättringen i sak på detta ömtåliga område är väsent- lig.

Från yttrandefrihetssynpunkt är det också viktigt att kriminalisering- en skyddar bara själva gruppen eller rättare sagt det gemensamma drag som förenar individerna till en grupp och som särskiljer dem från andra grupper. Däremot måste yttringar av t. ex. en viss kultursyn eller en viss religiös uppfattning få debatteras och kritiseras fritt. Som ett exempel kan nämnas den debatt som har förts om kvinnlig omskärelse, bl. a. i förarbetena till lagstiftningen på området. Det för straffbarheten nöd- vändiga sambandet mellan hotet eller missaktningen och det för grup- pen särskiljande draget bör enligt vår mening uttryckas tydligare än som sker i den nu gällande lagtexten.

Vi föreslår att 16 kap. 8 & brottsbalken får följande utformning: ”Den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten uttrycker hot mot folkgrupp eller annan liknande grupp av personer som är grundat på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse döms för hets motfolkgrupp till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter. Detsamma gäller, om meddelandet uttrycker missaktning på någon av de angivna grunderna, såvida icke gärningen är försvarlig av hänsyn till yttrandefriheten eller omständigheterna i övrigt.”

Med hänsyn till olikheten mellan hot och missaktning bör den nuva- rande bestämmelsen om hets mot folkgrupp i TF:s brottskatalog delas upp i två. Lydelsen blir då:

”Som hets mot folkgrupp betraktas att någon uppsåtligen uttrycker hot mot folkgrupp eller annan liknande grupp av personer som är grundat på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekän- nelse.

Som hets mot folkgrupp betraktas också att någon uppsåtligen uttryc- ker missaktning för folkgrupp eller annan liknande grupp av personer på någon av de grunder som anges i första stycket, såvida icke gärningen är försvarlig av hänsyn till yttrandefriheten eller omständigheterna i övrigt.”

4.5.5 Den 5. k. instruktionen

I 1 kap. 4 & 1 st. TF finns en bestämmelse som sedan länge har ansetts vara en av de allra viktigaste i TF. Den föreskriver att alla som har att vaka över TF:s efterlevnad skall ha i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, fästa uppmärksamheten mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, på syftet än på fram- ställningssättet, samt i tvivelsmål hellre fria än fälla.

Denna bestämmelse, som brukar kallas för instruktionen, innehåller alltså anvisningar för rättstillämpningen. Den riktar sig till jurymän, yrkesdomare, JK och andra myndigheter som kan ha att pröva frågor om missbruk av tryckfriheten. Den anger i vilken anda de skall fullgöra prövningen. Däremot dras i bestämmelsen inte upp några fixerade ra- mar för myndigheternas handlingsmöjligheter t. ex. när syftet med en framställning är att anse som gott men framställningssättet är formellt lagstridigt. Instruktionen ger uttryck för de inom straffrätten sedan länge förhärskande principerna ”in dubio pro reo” och ”in dubio mitius”. Det betyder att tveksamma bevisvärderingsfrågor skall avgöras på det sätt som är gynnsammast för den tilltalade respektive att tveksamma rättsfrå- gor skall avgöras så att den för den tilltalade mildaste lösningen väljs.

Det har förekommit förslag om att man i TF skulle införa en uttrycklig regel om straffrihet eller straffnedsättning i sådana fall då framställning- en i och för sig är brottslig men yttrandefrihets- och informationsfrihets- intressena talar starkt emot en bestraffning. 1944 års tryckfrihetssakkun- niga tog upp saken främst vad gällde ärekränkning. De ansåg för sin del att frågan borde prövas i samband med revisionen av den allmänna strafflagen (SOU 1947:60 s. 213). Brottsbalken, som blev resultatet av den revisionen, innehåller dock ingen allmän straffrihets— eller straff- nedsättningsgrund för de här åsyftade fallen av intressekollision. Men förtalsbrottet fick en ny utformning med ett s. k. försvarlighetsrekvisit som är avsett att tillgodose yttrandefrihets- och informationSfrihetsin- tressena.

Brottsbalken innehåller emellertid ett par bestämmelser som skulle kunna åberopas för straffnedsättning eller straffrihet även när det gäller yttrandefrihetsbrott. Det är 33 kap. 4 Q' 2 och 3 st. Lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet får utdömas när synnerliga skäl föreligger och hinder uppenbarligen inte möter av hänsyn till allmän laglydnad. Om det på grund av särskilda omständigheter är uppenbart att påföljd för ett brott inte behövs får påföljd helt efterges.

Nämnas bör att Svea hovrätt uttryckligen har åberopat 1 kap. 4 5 1 st. TF som stöd för frikännande dom i ett tryckfrihetsmål om förtal (se Cars-Danowsky, Pressen inför rätta, Norstedts 1982, s. 160 ff.). Högsta domstolen har avslagit ansökan om prövningstillstånd.

Att med något större mått av noggrannhet ange vilken roll instruktio- nen har spelat för tryckfriheten är svårt, särskilt med hänsyn till att tryckfrihetsjuryns ställningstaganden inte motiveras. Det kan dock inte betvivlas att den har utgjort en betydelsefull och allmänt respekterad länk i skyddet för tryckfriheten. När det skydd tryckfriheten har i dag utvidgas till att avse även andra uttrycksformer finns det således all

anledning att inlemma instruktionen i den nya grundlagsregleringen. Liksom för närvarande bör den ha karaktären av en anvisning om vilket förhållningssätt de rättstillämpande organen skall inta till det praktiska bruket av yttrandefriheten och till uppkomna intressekollisioner. Någon utfyllnad av instruktionen med regler om vissa rättsverkningar, t. ex. straffnedsättning eller straffrihet, är mot den angivna bakgrunden inte påkallad.

Den nuvarande instruktionen gäller enligt sin ordalydelse bara inom TF:s direkta tillämpningsområde: den riktar sig till dem som skall "dö- ma över missbruk av tryckfriheten eller eljest vaka över denna förord- nings efterlevnad”.

Utanför TF:s område finns däremot ingen uttrycklig lagregel om rätt och skyldighet att beakta yttrandefrihets- och informationsfrihetsintres- sena i fall av kollisioner mellan dem och något annat av rättsordningen skyddat intresse. Sådana intressekollisioner kan föreligga exempelvis i mål som rör intrång i upphovsrätt och i mål som rör sättet för anskaffan- de av uppgifter för publicering (jfr. [ kap. 8 & 2 st. och 9 & 3 TF). De målen handläggs som vanliga brottmål och instruktionen är inte tillämplig där.

Vi ser det som en brist i gällande rätt att lagstiftningen inte ger något formellt stöd för beaktande av yttrandefrihets- eller informationsfrihets- intressen som kan finnas också i vanliga brottmål. Den bristen har vid några tillfällen kommit i dagen under de senaste åren vid handläggning- en av brottmål som har tilldragit sig allmän uppmärksamhet.

Bristen bör avhjälpas genom att en bestämmelse införs i YGL och i TF om att samma förhållningssätt som den nuvarande instruktionen ger anvisning om skall iakttas i vanliga brottmål där gärningsmannen har handlat i syfte att tillgodose dessa grundlagars ändamål. Avsikten med en sådan bestämmelse är att ge de rättstillämpande organen ett uttryck- ligt stöd för att i sådana mål beakta yttrandefrihets- och informationsin- tressena. Det är betydelsefullt inte minst när det gäller demonstrationer och sammankomster, liksom i fråga om teaterföreställningar och utställ- ningar som saknar utgivare.

Eftersom den nuvarande instruktionen inte har vållat några svårighe- ter i den praktiska tillämpningen utan i stället har underlättat lösningen av föreliggande intressekonflikter saknas det skäl att befara att den av oss föreslagna utbyggnaden skall föranleda några särskilda problem. I samband med följdlagstiftningen till vårt här framförda grundlagsför- slag bör det övervägas om den utvidgade instruktionen för att få genom- slagskraft behöver förses med en motsvarighet i vanlig lag, närmast brottsbalken .

4.6. Processuella regler

4.6.1. Rättegångsformen

I debattbetänkandet behandlade vi ingående juryns medverkan i yttran- defrihetsprocessen. Vår slutsats var att juryn om möjligt bör medverka vid prövningen av alla mål om yttrandefrihetsbrott oavsett vilket me- dium som använts. Vi fann att några hinder av principiell art knappast möter tanken att utvidga juryprövningen till att omfatta frågan om lagligheten av yttranden riktade till offentligheten oavsett i vilken form yttrandena fälls. De skäl som kan åberopas för juryns medverkan i tryckfrihetsmål har samma bärkraft i fråga om yttrandefrihetsmål i allmänhet. Flertalet remissinstanser har godtagit den grundsynen.

Vi sade vidare att det är förenat med praktiska svårigheter att utsträcka juryprövningen till att omfatta yttranden i alla framställningsformer. Det gäller att åstadkomma en tillfredsställande lösning på frågan om bevisprövningen i de fall då yttrandet inte framträder i tekniskt fixerad form eller då ansvarighetsfrågan är öppen.

Vi diskuterade att låta juryn bedöma samtliga förekommande bevis- frågor eller att lägga vissa av dem på rätten. Rättens prövning kunde i det senare fallet tänkas ske i sådana former att ett slutligt avgörande av vad som yttrats och om den tilltalade bär ansvaret för yttrandet föreligger när juryn prövar lagligheten av yttrandet. Som ett alternativ till det kunde man överväga en sammanhållen rättegång, dvs. att rättens och juryns prövning görs vid samma tillfälle.

Mot tanken att låta juryn pröva även de nämnda bevisfrågorna anför— de vi att en sådan ordning inte följer av önskemålet att skydda yttran- defriheten. Sannolikt är yrkesdomaren bättre skickad att fullgöra den uppgiften. Vidare framhöll vi att den lösningen skulle leda till att bevis— ningen endast kommer att kunna prövas i en instans för det fall ätt juryutslaget blir frikännande.

Även den andra vägen för med sig nackdelar. Om rätten skall avgöra bevisfrågorna genom lagakraftägande beslut innan juryn träder i funk- tion måste man räkna med en relativt lång handläggningstid. En pröv- ning av bevisfrågorna i två domstolsinstanser -- och undantagsvis tre _ kan knappast slutföras på kortare tid än några veckor. Därvid förutsätts regler om förtursbehandling och om korta fullföljdstider. Skall däremot rättens bedömning av bevisfrågorna ske samtidigt som juryprövningen äger rum —— dvs. vid en sammanhållen rättegång — finns det risk för att osäkerheten om den slutliga utgången i bevisfrågorna påverkar juryns ställningstagande. Man måste också räkna med att det då och då inträf- far att mål måste återförvisas från högre instans varvid ett och samma mål kan komma under juryns bedömning flera gånger.

Några remissinstanser motsätter sig att juryförfarandet ges generell tillämplighet på nya yttrandeformer. Det ställningstagandet motiveras i huvudsak med svårigheterna att hantera bevisfrågorna på ett tillfreds- ställande sätt. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet anför att juryprocessen i dess nuvarande form förutsätter dels att man har ett system med ensamansvar, dels att de yttranden som skall bedömas är så

väl dokumenterade att några bevissvårigheter inte uppkommer. Hovrät- ten över Skåne och Blekinge anser att de lösningar på frågan om bevisprövningen som diskuterats medför så stora nackdelar att de måste avvisas. Fakultetsnämndens och hovrättens slutsats är att den särskilda rättegångsformen för tryckfrihetsmål bör tillämpas bara i fråga om yttranden i tryckta skrifter, radio och TV, film, videogram och fono- gram.

De flesta av de remissinstanser som ställer sig positiva till juryns medverkan i yttrandefrihetsprocessen anser att svårigheterna med bevis- prövningen kan bemästras. Ett fåtal av dem menar att juryn bör kunna pröva alla bevisfrågor. Men flertalet förordar att rätten prövar frågorna om vilket yttrande som fällts och om den tilltalade är ansvarig för det. Skälen för den senare ståndpunkten är att rätten är bättre skickad att handlägga bevisfrågorna och att en sådan ordning medför att juryn även i fortsättningen skall bedöma just den fråga -— yttrandets laglighet som tryckfrihetsjuryn av tradition haft att ta ställning till.

Det råder delade meningar i frågan om rättens beslut i bevisfrågorna bör vinna laga kraft innan målet underställs juryns prövning eller om processen bör hållas samman så att båda delfrågorna avgörs vid ett och samma tillfälle. Marknadsdomstolen, som förordar den förstnämnda lösningen, hänvisar till att rättssäkerheten bäst tillgodoses om bevisfrå- gorna är rättskraftigt avgjorda innan juryn bedömer yttrandets laglighet. Stockholms tingsrätt anser det vara en klar nackdel om juryn ställs inför sakförhållanden som inte är slutligt fastslagna och får ta ställning till mer eller mindre hypotetiska yttranden eller uppgifter. Å andra sidan fram— håller tingsrätten att en uppdelning av processen gör att den kan dra långt ut på tiden och att den del av rättegången som behandlar bevisfrå- gorna kan visa sig ha varit Onyttig om juryn frikänner. För en samman- hållen process uttalar sig bl.a. Sveriges advokatsamfund och Allmän- hetens Pressombudsman med motiveringen att det blir svårare för all- mänheten att bilda sig en uppfattning, om bevisprövning och jurypröv- ning sker vid olika tillfällen. Advokatsamfundet pekar därvid på att ett avgörande till den tilltalades nackdel i bevisfrågan kan komma att uppfattas som en fällande dom.

4.6.1 .] Överväganden

Vid utformningen av de processuella reglerna på det yttrandefrihets- rättsliga området är huvudfrågan hur vidsträckt område som skall ges åt juryprövningen. Valet står mellan två alternativ. Antingen kan man låta juryn delta i prövningen av alla yttrandefrihetsmål oavsett i vilken form yttrandena fällts eller kan man ta fasta på de problem av främst praktisk natur som har att göra med bevisprövningen och begränsa juryns med- verkan till de medier där ansvarighetsfrågan är klar och yttrandena framförs i någorlunda fasta former.

Den förstnämnda lösningen är den principiellt riktiga. Den skulle innebära att de medier där yttranden framförs i mera lösliga former får samma grundlagsskydd som de som framförs i tekniskt fixerat skick. Det praktiska värdet av en sådan ordning bör inte underskattas. Exempelvis

kan demonstrationer och sammankomster — t.ex. politiska gatumöten vara viktiga fora för opinionsbildning. De är kanske i högre grad än många andra framställningsformer betydelsefulla från yttrandefrihets- synpunkt, eftersom de typiskt sett behandlar samhälleliga frågor. Det- samma kan med visst fog sägas om en del av den teater- och utställnings- verksamhet som förekommer utanför institutionerna, t.ex. gatuteater och sådana utställningar som ordnas av opinionsbildande grupper.

Något absolut hinder mot att ge juryn den vidsträckta uppgiften finns knappast. Men det finns skäl som talar mot det alternativet. Bevisfrågor- na måste antas komma att spela en stor ibland avgörande — roll i mål om yttranden i de minst formbundna medierna. Oavsett vilken ordning som tillämpas för prövningen av dem uppstår praktiska olägenheter. Värdet av juryprövningen motiverar att sådana olägenheter accepteras i viss utsträckning, men de får inte bli dominerande. Risken är att juryinstitutet då utsätts för alltför stora påfrestningar. Vad gäller sam- mankomster och demonstrationer kan det vidare tänkas förekomma att åtal väcks mot en person för både ett yttrandefrihetsbrott och ett annat brott på grund av ett enda händelseförlopp. Möjligheten till gemensam handläggning av sådana åtal bör hållas öppen.

Vi anser att invändningarna har sådan tyngd att man bör välja det mindre långtgående alternativet. Från juryprocessen bör undantas de medier där bevisfrågorna kan väntas bli särskilt vanligt förekommande och svårhanterliga. En rimlig avvägning mellan önskemålet om ett så vidsträckt område för juryprövningen som möjligt och intresset av en praktiskt hanterbar processordning är att användajuryn vid prövning av mål där ansvarighetsfrågan som regel är klar på förhand. Därigenom faller normalt sett behovet av bevisning i den delen bort. Den begräns- ningen innebär att mål om yttranden vid sammankomster och demon- strationer samt vid sådana teaterföreställningar och utställningar som saknar utgivare skall handläggas utan medverkan av jury, dvs. i samma ordning som vanliga brottmål respektive tvistemål. En konsekvens av detär att en teater- eller utställningsarrangör själv får avgöra om han vill komma i åtnjutande av det skydd juryprocessen ger.

Det bör alltså vara juryns uppgift att delta i prövningen av yttrande- frihetsmål som rör framställningar i tryckt skrift, radio, TV, teledata och liknande överföringar, film, videogram och fonogram samt sådana teaterföreställningar och utställningar som har en utgivare.

Det kan hävdas att inslaget av bevisprövning även med den avgräns- ningen blir alltför stort. Somliga remissinstanser har den uppfattningen att endast sådana medier där yttrandena framförs i tekniskt fixerad form passar in i det processuella systemet som gäller enligt TF. I fråga om teaterföreställningar och utställningar är inte den förutsättningen alltid uppfylld. Det är heller inte tänkbart att införa något dokumentations- tvång motsvarande det som nu gäller för programföretag som sänder rundradioprogram och föreningar som sänder närradio (6 & förord- ningen (1967:226) om tillämpning av radioansvarighetslagen resp. 8 & lagen (19821460) om ansvarighet för närradio). En sådan ordning skulle ställa alltför stora krav på den enskilde.

Vad gäller teater och utställningar är vår bedömning dock att bevis-

ning angående yttrandets innehåll i praktiken fordras bara undantags- vis. I normalfallen bör det inte råda någon tvist om vad som yttrats. Teaterföreställningen följer som regel ett manuskript och utställningens innehåll är vanligtvis fixerat.

] fråga om trådsändningar är läget ett annat. Ett yttrande kan sändas en enda gång utan att dokumenteras i någon form eller för kort tid lagras i en dator och därefter raderas ut. Behovet av bevisning kan vara lika stort som om yttrandet fällts muntligen vid t.ex. ett torgmöte.

Med hänsyn till att trådöverföringar kan få en funktion för spridning av yttranden till allmänheten som är principiellt jämförbar med tidning- arnas bör de medierna föras in under juryprocessen. Vi anser att man i de fallen måste godta att processen kan komma att tyngas av bevisfrågor i större utsträckning än när det gäller mål om yttranden i andra medier. Intresset av ett fullvärdigt skydd för yttrandefriheten bör alltså leda till att juryn medverkar även i sådana mål.

Bevisproblemet skulle undanröjas om man för alla trådsändningars vidkommande införde en skyldighet att spela in vad som sänds och att bevara inspelningen en viss tid på motsvarande sätt som nu gäller för SR-företagens och närradions del. Praktiska svårigheter att fullgöra en inspelningsskyldighet föreligger endast i fråga om teledata. Frågan bör övervägas närmare i samband med följdlagstiftningen.

I det här sammanhanget bör understrykas att den yttrande- frihetsrättsliga prövningen inte medför att bevisprövningen utförs på ett sämre sätt än vid andra processformer. Farhågorna gäller de praktiska olägenheter som blir följden om bevisfrågorna blir för många.

Även med den omfattning vi vill ge åt yttrandefrihetsprocessens till- lämpningsområde är det alltså klart att inslaget av bevisning kommer att öka jämfört med vad som gäller i tryckfrihetsprocessen.

En i och för sig enkel handläggning av bevisfrågorna skulle uppnås om prövningen av dem anförtroddes åtjuryn. Men invändningarna mot den metoden är starka. För det första skulle det innebära ett avsteg från vad som gäller inom svensk straffrättskipning i allmänhet utan att av- steget är motiverat från yttrandefrihetssynpunkt. Som vi har framhållit i debattbetänkandet ligger värdet av juryns medverkan i processen i att den är bättre skickad att bedöma yttrandets laglighet. Vidare skulle bevisfrågorna inte kunna prövas i mer än en instans för det fall att juryn frikänner och att man vill hålla fast vid att juryns utlåtande skall lämnas utan motivering. Det skulle innebära en försämring av målsägandens ställning i processen som inte heller kan försvaras med hänvisning till yttrandefrihetsintressets tyngd. En noggrann utredning av sakförhållan- dena är ett rättssäkerhetskrav och yttrandefriheten främjas inte av brister i det avseendet. Slutligen är det antagligt att yrkesdomarens erfarenhet gör honom bättre lämpad än juryn för uppgiften.

Vi anser därför, liksom flertalet remissinstanser som berört saken, att frågorna om vad som yttrats och — när den frågan undantagsvis kan uppkomma om den tilltalade är ansvarig för yttrandet bör bedömas av rätten.

När det gäller den närmare utformningen av reglerna om bevispröv- ningen står valet mellan att låta juryprövningen anstå till dess att rättens

avgörande av bevisfrågorna vunnit laga kraft och att behandla alla förekommande frågor vid ett och samma rättegångstillfälle. För- och nackdelarna med de olika lösningarna har belysts i debattbetänkandet och vid remissbehandlingen.

Den mest beaktansvärda invändningen mot en uppdelad rättegång är att relativt lång tid kan förflyta innan ett yttrandefrihetsmål är slutligt avgjort. Den kritik som framförts vid remissbehandlingen att det blir svårare för allmänheten att följa rättegångens förlopp har visst fog för sig. Men med hänsyn till den uppmärksamhet och den ingående behand- ling som normalt ägnas i vart fall viktigare yttrandefrihetsmål i mass- medierna torde det informationsproblemet inte behöva inge några all- varligare farhågor. Att det kan inträffa att juryn finner att yttrandet inte är straffbart sedan bevisfrågorna avgjorts i högre instans och hela be- handlingen av dem alltså visar sig ha varit onyttig utgör enligt vår mening inte heller någon invändning med tyngd.

Vid en sammanhållen process är frågorna om yttrandets innehåll och den tilltalades ansvarighet öppna eller i vart fall inte slutligt avgjorda när juryn tar ställning. Juryn ställs alltså inför mer eller mindre hypotetiska förutsättningar. Man kan inte bortse från risken att det förhållandet kan påverka juryns bedömning. Om det sker innebär det ett hot mot rättssä- kerheten. Den sammanhållna processen kan också medföra att ett och samma mål måste bedömas av jury vid mer än ett tillfälle. Det inträffar om högre instans efter överklagande finner att det omstridda yttrandet haft annat innehåll än det juryn prövat. Återförvisning och förnyad bedömning av juryn blir då nödvändig.

De invändningar som kan riktas mot en sammanhållen rättegång är starka. Främst är det från principiell synpunkt otillfredsställande om juryns bedömning vilar på osäkra grunder. ] jämförelse med det framstår den mera praktiskt betonade olägenheten av en viss tidsutdräkt vid en uppdelad process som överkomlig, särskilt som åtgärder kan vidtas för att begränsa handläggningstiden.

Vi anser alltså att frågan vad som har yttrats och om den tilltalade är ansvarig för yttrandet bör prövas av rätten och avgöras genom lagakraf- tägande beslut innan juryn tar upp frågan om framställningen är brotts- lig.

Sådan bevisning som tar sikte på att styrka t.ex. sanningshalten i ett yttrande som påstås innefatta förtal eller försvarligheten i att fälla yttran- det skall som hittills underställas juryn.

Genom 1976 års ändring i TF fördes mål om ansvar för den som lämnat eller anskaffat ett meddelande för publicering i en tryckt skrift in under TF:s processregler. De skall alltså handläggas som tryckfrihets- mål. Uppgiften att pröva bevisfrågor i mål mot meddelare och anskaf- fare lades på juryn. Också i dessa fall bör en uppdelning av prövningen mellan rätten och juryn genomföras så att rätten på förhand avgör om den tilltalade har lämnat eller anskaffat den påstådda uppgiften, medan juryn får pröva huruvida kriterierna för straffbarhet enligt det åberopa- de lagrummet är uppfyllda eller inte. Som framgår av våra överväganden under 4.4.5.2 kommer dock enligt vårt förslag möjligheten att väcka åtal mot anskaffare att bortfalla utom beträffande framställningar som till-

kommer utom riket. Mål om meddelarfrihet utanför den offentliga rät- ten behandlas i nästa avsnitt.

Den av oss valda konstruktionen har nära släktskap med vad som nu gäller enligt 2 & lagen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. Den bestämmelsen stadgar att rätten vid den förbere- dande behandlingen av ett tryckfrihetsmål skall utreda och om så erford- ras meddela beslut i frågan om den tilltalade är ansvarig för skriften enligt 8 kap. TF. På samma sätt som gäller enligt den lagen bör beslut meddelas antingen efter en förberedande förhandling eller efter en hu- vudförhandling.

Om det redan under målets förberedelse visar sig att parterna är ense om innehållet i det yttrande som skall prövas och den tilltalade medger att han bär ansvaret för yttrandet bör målet genast kunna sättas ut till huvudförhandling inför juryn. Är åter någon av de frågorna tvistig skall den prövas vid en huvudförhandling utan juryns medverkan. Rätten bör då som nu gäller enligt lagen med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål bestå av tre yrkesdomare.

Tidigare har sagts att man bör förkorta den sammanlagda handlägg- ningstiden. Man bör sätta snäva tidsgränser inom vilka skilda process— handlingar skall företas. Man får dock inte gå så långt att parternas möjligheter att överväga sin ställning äventyras. Rättssäkerheten får inte sättas i fara.

Följande tidsfrister bör gälla. Huvudförhandling i bevisfrågor skall äga rum senast 14 dagar efter det förberedelsen är avslutad. Talan mot rättens beslut får liksom vid besvär i allmänhet föras inom motsvarande tid, varvid missnöjesanmälan skall avges inom en vecka. I hovrätten skall målet behandlas med samma förtur som mål mot häktade. Det bör innebära att det som regel skall avgöras inom åtta veckor.

Talan mot en hovrätts beslut kan i allmänhet föras hos högsta domsto- len. En förutsättning för att målet skall tas upp till prövning är som regel att högsta domstolen ger s.k. prövningstillstånd. Sådant tillstånd får ges bara om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högsta domstolen eller det föreligger synnerliga skäl till sådan pröv- ning. De skälen kan vara t.ex. att det finns grund för resning, att domvilla förekommit eller att utgången i hovrätten berott på ett grovt förbiseende eller ett grovt misstag. Följden av dessa regler är att bevisbedömnings— frågor endast i rena undantagsfall kan prövas av högsta domstolen, vilket också varit avsett.

Mot den bakgrunden, framför allt behovet av skyndsamhet, anser vi det försvarligt att begränsa fullföljdsrätten mot beslut i bevisfrågorna i yttrandefrihetsmål på det sättet att talan inte får föras mot hovrättens beslut. I sak innebär det ett mycket blygsamt ingrepp i rätten att få sin sak prövad i flera instanser. Däremot kan det i många fall medföra en betydande tidsvinst. Det skall understrykas att någon motsvarande in- skränkning inte kan komma i fråga när det gäller rätten att fullfölja talan mot den dom som meddelats efter ett eventuellt fällande juryutslag.

4.6.2. Mål om meddelarfrihet utanför den oj7entliga rätten

Vi har i ett tidigare avsnitt (4.4.4) föreslagit att skyddet mot sanktioner för den som lämnar meddelanden för publicering skall gälla också när meddelaren på grund av avtal eller dispositiv lag har tystnadsplikt an- gående det som meddelandet rör. Enligt vårt förslag skall frågor om sanktioner för meddelanden för publicering på det enskilda området prövas i yttrandefrihetsrättslig ordning.

De dispositiva tystnadsplikterna är inte straffsanktionerade. Om de åsidosätts kan endast civilrättsliga påföljder komma i fråga. Hävning av avtal och skadestånd är vad som i första hand kan antas få betydelse som reaktioner på brott mot dispositiva tystnadsplikter. Dessa sanktioner kan vara olika utformade på skilda rättsområden, t.ex. avsked från anställning, men förekommer som grundformer i alla rättsliga samman- hang där de enskilda har frihet att genom avtal träda i förbindelse med varandra och utforma villkoren för sina mellanhavanden.

Mål om hävning av avtal i allmänhet och om skadestånd upptas för närvarande av allmän underrätt och handläggs som tvistemål enligt vanliga rättegångsregler. Detta gäller även om grunden för kravet på sanktion skulle vara att ena parten har brutit mot avtalet genom att lämna ett meddelande för publicering. Sådana mål bör utan svårigheter i stället kunna inordnas under den särskilda processordningen för ytt- randefrihetsmål.

Klausuler om tystnadsplikt kan antas förekomma främst i avtal på arbetslivets och det ekonomiska livets områden. Som exempel på avtal där sådana klausuler kan vara vanliga har vi tidigare nämnt anställnings- avtal och kollektivavtal samt licensavtal m.m.

I den mån mål om avtal av de nyss nämnda typerna för närvarande handläggs som allmänna tvistemål gäller det som förut har sagts om dem. På ett från yttrandefrihetsrättslig synpunkt speciellt viktigt område gäller emellertid en särskild rättegångsordning, nämligen i fråga om tvister om anställningsskydd.

Lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd är tillämplig bl.a. på de flesta arbetstagare i enskild tjänst. Enligt den lagen är en arbetstagare i så måtto tryggad vid sin anställning att det krävs saklig grund för en uppsägning från arbetsgivarens sida. Direkt avskedande får ske bara om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Om en arbetsgivare säger upp eller avskedar en anställd kan denne väcka talan vid domstol och yrka att uppsägningen eller avskedandet skall ogiltigförklaras. Arbetstagaren kan också yrka skadestånd.

Sådana mål skall handläggas enligt lagen (l974:371) om rättegången i arbetstvister. Det innebär att tvister vanligen skall handläggas av ar- betsdomstolen som första och enda domstol. I vissa fall, främst beträf- fande oorganiserade arbetstagare, skall dock målet tas upp av allmän underrätt. Arbetsdomstolen är då fullföljdsinstans.

Den lösning vi föreslår har följande utformning. Liksom i övriga yttrandefrihetsmål bör det i mål om sanktioner för åsidosättande av en dispositiv tystnadsplikt ankomma på rätten att först avgöra vad som har yttrats. Det bör också vara rättens sak att avgöra om

meddelandet härrör från den påstådda uppgiftslämnaren och att fast- ställa vad som har avtalats i fråga om tystnadsplikt. Tingsrättens avgö- rande i de delarna skall kunna överklagas till hovrätten men inte längre. Sedan dessa frågor har avgjorts blir det juryns uppgift att avgöra, om sanktioner är tillåtna enligt grundlag.

Om juryn svarar nekande är målet avgjort. Någon sanktion får då inte förekomma och rätten har att i dom ogilla yrkandet. En sådan dom skall stå fast.

Om juryn däremot förklarar sanktioner tillåtliga, skall saken behand- las enligt eljest gällande rättegångsregler. I en arbetsrättslig tvist innebär det att den handläggs antingen av AD eller av den behöriga tingsrätten. Den domstol som fortsätter handläggningen skall pröva juryns fällande utslag och, om detta befinnes vara hållbart, bestämma sanktionen.

Om till stöd för sanktionsyrkandet åberopas även andra grunder än åsidosättandet av tystnadsplikten prövas dessa av den behöriga domsto- len först efter det att juryn har slutfört sin prövning. Är juryns svar nekande, prövas således målet enbart på dessa grunder. I motsatt fall får domstolen göra sin prövning på alla de grunder som har åberopats.

4.6.3. Domkretsindelningen

I debattbetänkandet (s. 94) behandlade vi frågan om domkretsindelning- en i yttrandefrihetsmål. Utgångspunkten var de uppfattningar som fram- fördes vid remissbehandlingen av MMU:s betänkande.

Som alternativ till den gällande ordningen med i princip tingsrätterna i residensstäderna som yttrandefrihetsdomstolar redovisade vi möjlig- heten att uppgiften läggs på varje tingsrätt eller på en tingsrätt inom varje hovrättsområde. Valet skulle göras efter en avvägning mellan å ena sidan intresset av att den dömande verksamheten är lokalt förankrad och å andra sidan värdet av att domstolarna får en tillräcklig erfarenhet av handläggningen av yttrandefrihetsmål. Även kostnaderna och restiden för dem som medverkar i processen borde beaktas.

Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan om domkretsindelningen har det stora flertalet förordat att den nuvarande indelningen behålls. Den allmänna meningen bland dem är att en sådan ordning innebär en lämplig kompromiss mellan de olika intressen som gör sig gällande.

Några remissorgan har fäst större vikt vid att domstolarna bör få bättre kompetens och erfarenhet av att handlägga yttrandefrihetsmål och därför ansett det lämpligare med en yttrandefrihetsdomstol per hovrättsområde.

Vår uppfattning är att skälen för den nuvarande ordningen väger tyngst.

4.6.4. Val av jurymän

Juryn bör ha en bred folklig förankring och samtidigt ha kompetens att bedöma yttrandefrihetsmål. En svaghet i det nuvarande systemet för att utse juryledamöter är att det kan leda till misstanken att juryns utslag

påverkas av partipolitiska hänsynstaganden. Jurymännen utses genom val av de politiskt sammansatta landstingen.

Vi uppmärksammade det problemet i debattbetänkandet och antydde två lösningar. Den ena var att från valbarhet utesluta dem som är eller har varit politiskt aktiva, den andra att utse jurymän genom ett slump- mässigt urval ur ett offentligt register över alla vuxna medborgare. Båda metoderna har klara nackdelar. I det första fallet utesluts många i och för sig lämpliga personer från valbarhet. I det andra finns inga garantier för att juryn får den önskvärda kompetensen.

Bara några få remissinstanser har berört frågan om juryns samman- sättning. Några vill behålla det nuvarande valsystemet, medan andra anser att risken för misstankar om politiserade domar gör att man bör försöka åstadkomma en ändring. Men svårigheterna erkänns.

RÅ anser det svårt att finna någon invändningsfri metod men föreslår att man prövar möjligheten att utöka antalet jurymän, ger parterna frihet att utesluta flera jurymän och låter olika jurygrupper utses på olika sätt, dels genom proportionella val, dels genom ett mera slumpmässigt förfa- rande.

Länsåklagaren i Kopparbergs län väcker tanken på ett slumpmässigt urval ur en viss krets av personer, t.ex. nämndemän.

I enlighet med vad som nu gäller vid val av nämndemän föreslog vi bestämmelser om proportionella val av jurymän.

Den fördel som står att vinna är att företrädare för en majoritet av väljarna inte kan driva fram att jurymannakåren består av enbart egna sympatisörer.

De remissinstanser som har yttrat sig i den frågan har förordat att proportionella val införs. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har förordat att möjligheten till sådana val bör öppnas. Däremot bör det inte, som sägs i 13 kap. 4 5 i skiss A till yttrandefrihetsgrundlag, vara obligatoriskt.

För att komma till rätta med det problem som misstankar om politiskt färgade juryutslag kan utgöra krävs troligen att politiskt valda organ helt frikopplas från valproceduren. Även om endast en mindre del av jury- männen utses genom val av t.ex. landstingen medan återstoden utses slumpmässigt, kan sådana misstankar uppkomma. Detsamma gäller om urvalet sker slumpvis bland nämndemän. Dessa är ju redan utsedda av ett politiskt organ. Med dylika metoder kan man inte åstadkomma annat än att spekulationer om politiska hänsynstaganden i den dömande verk- samheten får följa nya tankebanor. Inte heller är man hjälpt av att vidga parternas möjligheter att utesluta juryledamöter. De som under alla förhållanden återstår är ju också politiskt valda.

Det enda säkra sättet att lösa problemet är tydligen att tillämpa ett rent slumpmässigt förfarande. Den ordningen har som tidigare nämnts star- ka skäl emot sig och har inte förordats av någon remissinstans.

Vår bedömning är att det gällande valsystemet inte är helt tillfredsstäl- lande men att andra tänkbara alternativ inte är bättre. Med undantag för regeln om proportionella val vill vi därför inte föreslå någon ändring. Med anledning av länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län påpekande vill vi anföra, att vi tänker på resultatet av valproceduren när vi här talar

om proportionella val. Liksom hittills skall det självfallet vara tillåtet att genomföra valet med en gemensam lista. Det förtjänar att framhållas att proportionella val i vart fall kan bidra till att förebygga fällande juryut- slag på politiska grunder; sannolikheten minskar för att man inom juryn uppnår den två tredjedels majoritet som krävs för sådana fällande utslag.

4.6.5. Tillsyn och åtal

I det föregående har vi redogjort för på vilka områden vi anser att den särskilda rättegångsordningen med juryprövning bör vara tillämplig. Genom att mål om yttranden vid demonstrationer och sammankomster samt i teaterföreställningar och utställningar som saknar utgivare skall handläggas i den form som gäller för brottmål i allmänhet blir de här behandlade reglerna inte tillämpliga i fråga om sådana yttranden. Det innebär att en del av den kritik som vid remissbehandlingen framförts mot våra skisser i ämnet inte behöver behandlas närmare.

Enligt TF ankommer det på JK att ”vaka över att de gränser” för tryckfriheten som anges i TF inte överskrids. Någon särskild organisa- tion motsvarande de tidigare tryckfrihetsombuden står inte till JK:s förfogande för den uppgiften. Tanken är att allmänhetens, massmedier- nas och polisens reaktioner i form av anmälningar till JK räcker för att misstankar om tryckfrihetsbrott skall komma till J Kzs kännedom.

Vi har i debattbetänkandet diskuterat lämpligheten av att återinföra en särskild tillsynsorganisation yttrandefrihetsombud.

Tryckfrihetsombuden som fanns före 1978 — skulle anmäla miss- tankar om tryckfrihetsbrott till justitieministern. Om denne fann att åtal borde väckas skulle han underrätta J K, som därefter självständigt skulle pröva åtalsfrågan. Därvid förutsattes att justitieministern redan bedömt om åtal lämpligen borde väckas. JK kunde också väcka åtal utan anmä- lan från justitieministern.

MMU ansåg att det kunde vara principiellt otillfredsställande att justitieministern såsom de rättsvårdande myndigheternas högste funk- tionär var åklagare eller angivare i tryckfrihetsmål men att denne å andra sidan i egenskap av politiker och regeringsledamot bättre än JK kunde avgöra när åtal borde underlåtas i fråga om yttranden av politisk karak- tär. MMU:s överväganden ledde fram till de regler som nu gäller: JK fattar beslut om åtal i tryckfrihetsmål. Regeringen får —- i likhet med vem som helst — anmäla en skrift till åtal. En eventuell anmälan från rege- ringen innebär inte att JK är skyldig att väcka talan. Han skall pröva frågan självständigt. I vanlig lag får föreskrivas att allmänt åtal får väckas endast efter regeringens medgivande. Sådana föreskrifter finns i lagen (l977:1016) med vissa bestämmelser på TF:s område. De gäller åtal för tryckfrihetsbrott mot staten.

I debattbetänkandet förklarade vi att det enligt vår mening inte finns anledning att ändra på den nu rådande ordningen med JK som åklagare i tryckfrihetsmål och mål om yttrandefrihetsbrott i etermedierna och att det mesta talar för att anförtro åklagaruppgiften åt JK även när det gäller yttrandefrihetsbrott i andra medier. Vi ansåg också att reglerna om regeringens medgivande till vissa tryckfrihetsåtal skulle utsträckas till att

gälla för motsvarande yttrandefrihetsbrott och att dessa regler har sådan betydelse att man bör överväga att införa dem i grundlagen.

Vad gäller tanken på ett återinförande av tryckfrihetsombud under namn av yttrandefrihetsombud gick remissinstansernas meningar isär. Några förordade att så skulle ske, varvid somliga tryckte på behovet av en från polis och åklagare fristående organisation för tillsynen av TF:s efterlevnad i orostider. Tre remissinstanser hävdade dessutom att ansva- ret för övervakningen borde återföras till justitieministern. Till dem hörde TCO som menade att en högt uppsatt politiker, som direkt har att svara inför folket, och demokratiskt valda tryckfrihetsombud är bättre lämpade att övervaka yttrandefriheten än JK, polis och åklagare. Över- åklagaren i Göteborg föreslog att yttrandefrihetsombuden skulle träda i funktion först vid krig eller liknande förhållanden.

Till dem som var tveksamma till yttrandefrihetsombud hörde över- åklagaren i Stockholm. Han ansåg att MMU:s motiv för att avskaffa den organisationen på grund av att den inte var effektiv alltjämt gäller och förstärks om tillsynsområdet vidgas ytterligare.

Under normala förhållanden behövs ingen sådan organisation. Då är det säkerligen som MMU anförde till stöd för att avskaffa systemet med tryckfrihetsombud tillräckligt att förlita sig på att pressen, all- mänheten, polisen och andra reagerar på misstänkta yttranden och anmäler saken till JK.

Den fråga som vi ställde i debattbetänkandet var om det finns behov av en särskild tillsynsorganisation under orostider. Tanken var att det då kunde komma att resas krav på en kraftfullare övervakning av det fria ordet och att det då vore en styrka att kunna hänvisa till yttrandefrihets- ombud hellre än till polisiära insatser.

Vid våra fortsatta överväganden har vi kommit fram till att fördelarna av yttrandefrihetsombud inte uppväger nackdelarna. Inte ens med en stor och kostsam organisation skulle man kunna förvänta sig att tillsynen blir effektiv. Svårigheterna att överblicka allt som framförs i offentliga framställningar blir större än de tryckfrihetsombuden mötte i sin mera begränsade verksamhet. Bl.a. av de skälen är det tveksamt om yttrande- frihetsombud verkligen skulle få den avsedda betydelsen i ett orosläge. Vi vill därför inte föreslå att någon tillsynsorganisation inrättas.

Flertalet remissinstanser som yttrade sig i frågan om allmänt åtal ansåg att JK bör vara åklagare i yttrandefrihetsmål. Två förordade att uppgiften läggs på RÅ under hänvisning till att grundlagens tillämp- ningsområde ökar. Överåklagaren i Stockholm framhöll att man skulle kunna undvika vissa gränsdragningsproblem i fråga om åtalsrätten om mötes- och demonstrationsfriheterna lämnas utanför yttrandefrihets- grundlagen.

Vi har inte funnit anledning att gå ifrån vår preliminära ståndpunkt att J K skall vara åklagare i yttrandefrihetsmål. Om mål angående yttranden vid sammankomster och demonstrationer lämnas utanför den yttrande- frihetsrättsliga processordningen försvagas också skälen för en annan lösning. Genom att de nu gällande formerna för beslut i åtalsfrågor överförs till att gälla hela lagstiftningens tillämpningsområde uppnås att åtalsbesluten fattas av en högt kvalificerad tjänsteman samtidigt som

regeringen under konstitutionell kontroll utövar ett politiskt inflytande över besluten när de avser brott mot staten.

Vad gäller tillsynen över att ”yttrandefrihetens gränser” inte över- skrids kan det ifrågasättas om några särskilda bestämmelser behövs eller ens är lämpliga. Den övervakning som JK nu utövar på tryckfrihetens område har praktiskt sett inte något annat innehåll än att han efter anmälningar eller på eget initiativ beslutar om förundersökning och eventuellt åtal i tryckfrihetsmål. Någon övervakning därutöver är det inte fråga om. En bestämmelse om övervakning ger närmast intrycket att tillsynsmyndigheten har andra möjligheter att ingripa än att väcka åtal. Den kan inge föreställningen att medborgarna och medierna skall hållas efter också med andra medel.

4 .6.6 Tvångsmedel

De tvångsmedel som bör regleras särskilt i en grundlag är beslag av två typer. Det första syftar till att förhindra en fortsatt spridning av yttran- den som kan misstänkas innefatta brott och är alltså en form av preli- minär konfiskering. Det andra är beslag i syfte att säkra bevisning.

Enligt 7 kap. 7 & TF får tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott konfiskeras. Konfiskeringen innebär att alla för spridning avsedda ex- emplar av skriften skall förstöras. Vidare innebär den att sådana föremål som uteslutande är avsedda för mångfaldigande av just den brottsliga skriften skall behandlas så att de inte kan användas för samma ändamål igen. Genom den bestämmelsen i TF blir de allmänna reglerna i BrB inte tillämpliga i tryckfrihetsmål.

I avvaktan på rättens beslut om konfiskering kan en skrift läggas

under beslag (10 kap. 1 (j TF). 1 debattbetänkandet utgick vi från att TF:s regler om konfiskering

utan vidare kunde överföras till att gälla alla sådana framställningar som i likhet med tryckta skrifter mångfaldigas på teknisk väg och sprids bland allmänheten, dvs. ljud- och bildupptagningar för enskilt bruk. En beslagsregel motsvarande den i 10 kap. l & TF borde alltså omfatta även dessa. Den borde också kunna ta sikte på den vanliga biograffilmen och på videogram som är avsedda att visas offentligt. Det skulle dock inte utesluta att redan utgivna upptagningar visas på nytt. För att förhindra det fordrades en regel om förbud mot upprepad visning. Samma tvångs- medel ansåg vi kunna tillämpas också på teaterföreställningar och andra sceniska framställningar. För utställningar skulle beslut om stängning vara den enda vägen att förhindra en fortsatt spridning av ett brottsligt yttrande. För de framställningsformer där yttrandena framförs direkt till åskådarna eller åhörarna tänkte vi oss såsom ersättning för konfiskering ett beslut av rätten om förbud mot att på nytt framföra det brottsliga yttrandet. Det beslutet borde gälla för en begränsad tid och vara vites— sanktionerat.

De regler med syfte att förhindra fortsatt spridning av brottsliga yttranden som vi skisserade kritiserades av flera remissinstanser. Kriti- ken gällde bestämmelserna för radio- och TV-program, offentligt upp- spelade ljud- och bildupptagningar, teaterföreställningar och utställ- mngar.

Stockholms tingsrätt anförde att ett förnyat offentliggörande av ett brottsligt yttrande 1 de formerna är att anse som ett nytt brott. Man bör inte straffbelägga en gärning som brott och samtidigt utfärda ett vitessanktionerat förbud att på nytt begå gärningen. Tingsrätten menade att den tilltänkta regeln om förbud mot förnyat offentliggörande är obehövlig. Motsvarande synpunkter anlade RÅ.

De fyra programbolagen i Sveriges radio och majoriteten i moderbo- lagets styrelse invände mot samma regel och hävdade att ett vitesförbud skulle innebära en inskränkning i grundlagens bestämmelse om censur- förbud.

TCO och Föreningen Folket i Bild-Kulturfront yttrade att möjlighe- terna till förbud att på nytt framföra ett brottsligt yttrande innebär en allvarlig begränsning av rättsskyddet för teaterns yttrandefrihet. Enligt gällande rätt saknar myndigheterna möjlighet att upplösa eller förbjuda en teaterföreställning på grund av vad som yttras i den. Med de disku- terade reglerna kan en teaterföreställning stoppas redan efter genrepet.

Teatercentrum ansåg att ingen myndighet bör kunna stoppa en teater- föreställning innan åtal har väckts. En sådan åtgärd kan många gånger hota en teatergrupps existens av enkla ekonomiska skäl.

Konfiskering och beslag för att säkerställa att konfiskeringen kan ske har till ändamål att förhindra vidare spridning av ett brottsligt yttrande eller riktigare att förhindra ytterligare skadeverkningar av ett yttrande- frihetsbrott. Syftet kan också vara att förebygga nya brott men inte att förbjuda dem. För det finns straffbestämmelserna.

När det gäller tryckta skrifter och utgivna ljud- och bildframställning- ar är det ett enda brott att offentliggöra ett straffbart yttrande i flera kopior. Beslag och konfiskering kan därvid användas för att förhindra att hela upplagan kommer ut på marknaden eller att upplagan görs större. Exemplar avsedda för spridning liksom föremål som enbart kan användas för att framställa den brottsliga skriften eller motsvarande framställning bör kunna beslagtas och konfiskeras. Utöver vad som följer av att somliga yttranden är brottsliga enligt särskilda straffstad- ganden är det däremot inte tänkbart att utfärda förbud provisoriska eller mera varaktiga — att ge ut en ny skrift eller ljud- eller bildframställ- ning vari samma brottsliga yttrande förekommer.

Den ordningen råder enligt TF och är enligt vår mening lämplig också för andra medier där en framställning ges ut i ett antal exemplar på samma sätt som sker med tryckta skrifter. Principen bör som flera remissinstanser påpekat vara väsentligen densamma i fråga om framställningar som offentliggörs på annat sätt. Det leder till en annan utformning av reglerna om beslag och konfiskation i dessa fall än vi tidigare diskuterat.

En konsekvens av det synsättet är att vi överger alla tankar på regler om förbud att på nytt framföra en brottslig framställning. Också en sådan tvångsåtgärd som stängning av en utställning måste uteslutas. Ett förnyat framförande är som tidigare nämndes ett nytt brott och får åtalas för sig.

Reglerna om konfiskation och beslag böri stället utformas så att de ger möjlighet att undandra det brottsliga eller misstänkta yttrandet från

offentligheten och motverkar men inte förbjuder att det upprepas.

Vad som erfordras är regler om konfiskation av föremål som kommit till användning vid brottet och endast kan användas för spridning av det brottsliga yttrandet. På samma sätt som nu gäller enligt TF bör konfis- kation i dessa fall betyda att föremålen görs obrukbara för just det ändamålet.

En sådan reglering bör gälla förutom för tryckta skrifter bara för ljud- och bildupptagningar. I fråga om andra medier torde det vara svårt att skilja ut sådana föremål som endast kan användas för spridning av det brottsliga yttrandet. Behovet av konfiskation för att motverka fort- satt spridning är här enligt vår bedömning litet. Man bör då hellre avstå från konfiskationsmöjligheten än införa svårtillämpade regler som kan leda till resultat som är stötande från yttrandefrihetssynpunkt.

För att möjliggöra konfiskering bör en regel om beslag med motsva- rande tillämpningsområde gälla.

Före 1978 fanns inte någon särskild bestämmelse i TF om beslagi syfte att säkra bevisning. Skälet var att tillgången till det enda bevismaterial som behövdes den tryckta skriften garanterades genom reglerna om avlämnande av granskningsexemplar. När skyldigheten att lämna sådana upphörde blev det behov av den nu gällande regeln i 10 kap. 14 5 om att exemplar av en tryckt skrift som behövs för utredning av ett brott får tas i beslag.

Med det utvidgade tillämpningsområde som vi föreslår får en särskild bestämmelse om beslag i bevissäkringssyfte större räckvidd. När det gäller ljud- och bildupptagningar är likheterna med tryckta skrifter stor. Beslag i bevissäkringssyfte bör normalt sett endast behöva läggas på ett begränsat antal kopior av framställningen. I fråga om tryckta skrifter anser vi att tio år ett tillräckligt antal. För ljud- och bildupptagningarnas del behöver inte mera än en kopia tas i beslag för att bevisningen skall vara säkrad.

Vad angår andra framställningsformer menar vi att bevisning kan säkras på annat sätt än genom beslag. Vi har förut (se 4.6.1.1) antytt att den som bedriver verksamhet för eter- eller trådsändning kan behöva åläggas skyldighet att spela in sina sändningar och bevara inspelningar- na viss tid. På en utställning kan bevisning säkras genom fotografering. Yttranden vid en teaterföreställning kan tas upp på band eller eventuellt —- vilket kan ha betydelse i fråga om dekor osv. -— säkras med hjälp av kamera, vartill kommer att en mängd vittnen till yttrandet alltid är tillgängliga. Vi förordar alltså att beslag i bevissäkringssyfte inte skall få ske när yttrandet förekommer i andra framställningsformer än tryckt skrift, ljudupptagning eller upptagning av rörliga bilder.

Reglerna om beslag i bevissäkringssyfte bör vara desamma som gäller enligt vanlig lag med några viktiga undantag. Ett är redan nämnt, dvs. begränsningen av det antal kopior som får tas i beslag. Den ordningen har tillstyrkts av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Vidare bör beslutsrätten i beslagsfrågor, beslagets omfattning, verkställighet och upphörande regleras särskilt.

I fråga om brott som hör under allmänt åtal bör det vara JK som har att fatta beslut om eventuellt beslag innan åtal väckts. Det gäller både om

syftet är att möjliggöra konfiskering och om det är att säkra bevisning. Den ordningen ter sig naturlig med hänsyn till att JK skall vara allmän åklagare i yttrandefrihetsmål. Den har också godtagits av remissinstan- serna.

Det kan ifrågasättas om rätten att besluta om beslag också skall tillkomma lokala myndigheter. Överåklagaren i Stockholm menar att ingripandena annars skulle fördröjas eller i många fall inte kunna ge- nomföras.

Om man som vi har föreslagit inskränker möjligheten till konfiskation och beslag till att avse bara tryckta skrifter samt ljud- och bildupptag- ningar blir behovet av delegation av beslutanderätten till lokala myndig- heter mycket litet. Men det är uppenbart att sådana situationer kan uppkomma där det är omöjligt för en centralt placerad myndighet att tillräckligt snabbt ingripa med beslut om nödvändiga beslag. Det gäller främst de fall där bevisning skall säkras på grund av misstankar om yttrandefrihetsbrott vid enstaka offentliga uppspelningar av ljud- och bildupptagningar.

I debattbetänkandet övervägde vi möjligheten att tillerkänna yttran- defrihetsombud viss beslagsrätt. Som förut nämnts anser vi dock att det inte finns tillräckliga skäl att införa en sådan organisation. Det kan också ifrågasättas om inte kraven på juridisk kompetens hos besluts- fattaren ändock hade gjort den lösningen omöjlig.

Det eventuella behovet av delegerad beslagsrätt inskränker sig till de fall då det är fråga om att säkra bevisning. Den lokala beslutsfattaren finge åläggas att omedelbart anmäla ett beslut om beslag till JK, som genast skall pröva om beslaget skall bestå. Det är alltså en beslutsrätt med begränsade verkningar som skulle kunna bli föremål för delegation, om man behöll den nuvarande möjligheten enligt TF att i vanlig lag delegera beslagsrätten i bevissäkringsfrågor till de allmänna åklagarna. Någon sådan lag har hittills inte uppfattats som nödvändig.

Någon delegation av rätten att besluta om beslag i syfte att säkra konfiskation bör under inga omständigheter kunna ske. Sådana beslut bör träffas bara av JK. När det gäller beslag i bevissäkringssyfte har våra överväganden lett fram till att behovet av en möjlighet att delegera beslutanderätten till de allmänna åklagarna är så litet att möjligheten utan olägenhet kan avvaras.

5 Yttrandefrihet och reklam

5.1. Inledning

Frågan om förhållandet mellan reklamen och grundlagsskyddet för yttrandefriheten har varit föremål för debatt sedan lång tid tillbaka. Successivt under 1900-talet har önskemål framförts om lagstiftning mot otillbörlig reklam. Av hänsyn till konsumenter och konkurrerande nä- ringsidkare har regler mot vilseledande reklam införts. Skyddet för konsumenterna har ansetts kräva inte bara förbud mot viss sorts reklam utan också skyldighet att lämna varuinformation i reklamen. I folkhäl- sans intresse har man velat helt förbjuda reklam för skadliga varor. Vidare har till skydd för den enskildes integritet införts regler om använ- dande av annans namn och bild i reklam.

Strävandena att tillgodose de antydda önskemålen har föranlett dis- kussioner om i vilken utsträckning reklam i tryckt skrift skyddas av TF:s bestämmelser.

Det har gjorts försök att åstadkomma en mera klarläggande reglering på området än den som nu gäller. MMU hade bl.a. den uppgiften. Utredningen behandlade frågan om grundlagen och reklamen dels i ett särskilt betänkande (SOU l972z49) Tryckfriheten och reklamen, dels i sitt huvudbetänkande Massmediegrundlag. Det arbetet ledde endast delvis till lagstiftning.

I våra direktiv sägs följande om reklamens ställning i grundlag:

Det blir en viktig uppgift för kommittén att ange hur gränsen skall dras kring den kategori av yttranden som skall ha det särskilda skydd mot ansvarspåföljd som den nya grundlagen erbjuder. Såvitt gäller kommersiella yttranden måste den härvid beakta såväl önskemålet att grundlagen inte lägger hinder i vägen för åtgärder i konsumenternas intresse som den omständigheten att också kommer- siella yttranden i vissa fall kan betraktas som ett inslag i opinionsbildningen i samhället. Här måste också vägas in önskemål att kunna reglera den kommersiel- la annonseringen i vanlig lag i andra hänseenden än sådana som direkt gäller konsumentintressena. I detta sammanhang kan erinras om integritetsskyddsut- redningens förslag till straffrättslig reglering av användning av annans bild eller namn i reklam (SOU 1976:48) och om det uppdrag som har lämnats till jämställd- hetskommittén (Ju 1976:08) att utreda frågan om möjligheterna att — som ett led i de allmänna strävanden att motarbeta könsdiskriminering — skapa förutsätt- ningar för ingripanden mot könsdiskriminerande reklam.

Utredningens huvuduppgift är att utforma grundlagsregler efter före- bild av TF till skydd för yttrandefriheten i andra framställningsformer än tryckt skrift. Det innebär att gränsdragningsproblemet berör ett något större område än tidigare. Men det reser också en ny fråga, nämligen om den nya grundlagen bör innehålla undantagsregler som gör det möjligt att helt förbjuda reklam i vissa medier. Om framställningar i radio och TV skall omfattas av grundlagen krävs med nuvarande regler ett sådant undantag. Utredningen (Ju 1974:14) om reklam i videogram och utred- ningen (U 1978:12) om den nya informationsteknologin har avgett för- slag rörande reklamens ställning var och en på sitt område.

Hänvisningar till S5-1

  • SOU 1997:49: Avsnitt 2.3.2

5.2. Gällande rätt

Regeringsformen

I 2 kap. 1 & stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och käns- lor. Men den friheten är inte absolut. Man kan begränsa den genom vanlig lag för att tillgodose särskilt viktiga intressen. Enligt 2 kap. 13 5 första stycket får sålunda friheten att yttra sig i näringsverksamhet be- gränsas. ] bestämmelsens andra stycke föreskrivs att vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter särskilt skall beaktas vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske. Gemensamt för begränsningar av de icke absoluta fri- och rättigheterna gäller enligt 2 kap. 12 å andra stycket följande: Begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. De får inte gå längre än ändamålet kräver och de får inte heller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

De nämnda stadgandena fick sin nuvarande utformning vid 1976 års ändring i RF. Under förarbetena framhölls att man med yttranden i näringsverksamhet inte avsåg uttalanden med opinionsbildande karak- tär. Av reklamen faller endast den kommersiella under begreppet. (SOU 197575 5. 204 och prop. 1975/76:209 s. 109).

Reglerna i RF gäller alla framställningsformer utom tryckta skrifter.

Tryckfrihetsförordningen

Begreppet tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 & TF. Därmed förstås varje medborgares rätt att ge ut skrifter utan några av det allmänna i förväg lagda hinder, rätten att inte kunna åtalas på grund av skriftens innehåll annat än inför en laglig domstol och rätten att inte kunna straffas för innehållet i annat fall än att det strider mot tydlig lag. I överensstäm- melse med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning står det enligt samma lagrum varje medborgare fritt att med iakttagande av bestämmelserna i TF —— i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter och meddela uppgifter

och underrättelser i vilket ämne som helst.

TF är exklusivt tillämplig inom det område som den reglerar. Tillämp- ningsområdet bestäms av TF:s syfte att skydda tryckfriheten sådan den definieratsi 1 kap. l 5.

Av 1 kap. 3 & TF framgår att ingen kan dömas till ansvar eller ersätt- ningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall eller i annan ordning än TF föreskriver. På samma sätt begrän- sas möjligheten att konfiskera en skrift eller ta den i beslag.

De straffrättsliga bestämmelser som åsyftas är brottskatalogen i 7 kap. 4 och 5 55 som uttömmande anger vad som är otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande i tryckt skrift och alltså utgör missbruk av tryckfriheten. Vidare avses de särskilda bestämmelserna i 8 kap. om vem som skall ansvara för tryckfrihetsbrott. Dessutom åsyftas de process- rättsliga reglerna i 9— 12 kap. TF om tillsyn och åtal, särskilda tvångs— medel, enskilda anspråk och om rättegången i tryckfrihetsmål.

Enligt 1 kap. 1 & TF är rätten att ge ut skrifter utan hinder från det allmännas sida ett moment i tryckfriheten. I konsekvens med det stadgas i 1 kap. 2 5 att någon granskning av en skrift före tryckning eller förbud mot tryckning inte får förekomma. Där sägs också att det allmänna inte utan stöd i TF får hindra tryckning, utgivning eller spridning bland allmänheten av en skrift på grund av dess innehåll.

Några slag av framställningar kan förbjudas med stöd av regler i vanlig lag enligt ett uttryckligt undantag i TF. Det gäller kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Det gäller också vissa slag av kreditupp- lysningar. Bestämmelserna finns i 1 kap. 9 & TF.

I lagarna (1978:763—764) med vissa bestämmelser om marknadsfö- ring av alkoholhaltiga drycker respektive tobaksvaror har rätten att göra reklam för alkohol och tobak begränsats. Om en näringsidkare vid marknadsföring som vänder sig till konsumenter handlar i strid mot de föreskrifterna skall det anses otillbörligt mot konsumenterna enligt marknadsföringslagen(1975: 1418).

Genom ett särskilt stadgande i 7 kap. 2 & TF undantas bl.a. vissa annonser från bestraffning enligt TF. Men det undantaget berör inte annonsen som ett medel vid marknadsföring av varor och tjänster. Det möjliggör bestraffning enligt vanlig lag av t.ex. skenbart oförargliga familjeannonser som är nedsättande för dem det gäller därför att de är osanna.

TF innehåller alltså några uttryckliga bestämmelser som begränsar tillämpningsområdet. Men andra begränsningar följer av att TF inte syftar till annat än att skydda tryckfriheten.

Innehållet i en tryckt skrift kan vara ett led i flera slag av brott utan att brotten utgör ”missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri ”som det står i 1 kap. 3 (j TF. Ett exempel på det är bedrägeri genom en annons i en tidning. Sådana brott kan bestraffas enligt vanlig lag. De är som det uttrycktes under förarbetena till TF straffbara i annat avseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.

Utanför TF:s syfte faller att skydda näringsidkares ekonomiska intres- sen. Med den utgångspunkten anses stadgandet i 1 kap. 3 & TF om TF:s

straff— och processrättsliga exklusivitet inte hindra att reklam i viss utsträckning underkastas regleri vanlig lag. Allmän enighet råder om att efterhandsingripanden mot kommersiell reklam som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. På den förutsättningen vilar marknadsföringslagen . Det är däremot omdiskute- rat i vad mån TF:s regler i övrigt t.ex. om ensamansvar, om ansvars- frihet för meddelare och om rätt till anonymitet — är tillämpliga på reklam i tryckt skrift. Det är också osäkert vilken betydelse förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder i 1 kap. 2 5 TF har i fråga om möjligheterna att ingripa mot reklam.

Frågan om förhållandet mellan TF och reklamen skall belysas när- mare i avsnitt 5.3.

Marknadsföringslagen

Marknadsföringslagen(1975:1418) har till ändamål att främja konsu- menternas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Det framgår av lagens inledande bestämmelser.

Lagens syfte tillgodoses genom bestämmelser som gör det möjligt att ingripa med förbud och ålägganden mot näringsidkare som använder sig av otillbörlig marknadsföring, underlåter att lämna viss information om marknadsförda varor eller saluhåller farliga eller otjänliga varor. Dess- utom straffbelägger lagen bl.a. vilseledande framställningar vid mark- nadsföring.

Otillbörlig marknadsföring behandlas i 2 5. Den är tillämplig på näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter. Om näringsidkaren därvid använder sig av reklam eller någon annan handling som strider mot god affärssed eller som på annat sätt är otill- börlig mot konsumenter eller näringsidkare kan han förbjudas att fort- sätta med det och att företa liknande handlingar.

I vissa allvarliga fall av otillbörlig marknadsföring kan näringsidka- ren straffas. Det framgår av 6 &. Förutsättningarna för det är att närings- idkaren vid marknadsföring uppsåtligen använder en vilseledande fram- ställning som avser hans egen eller någon annans näringsverksamhet. Framställningen skall vidare vara ägnad att påverka efterfrågan på den marknadsförda nyttigheten.

Bestämmelserna om förbud enligt 2 5 och straff enligt 6 (j är också tillämpliga på den som är anställd hos näringsidkaren och på annan som handlar på dennes vägnar. Ett förbud kan dessutom riktas mot var och en som i övrigt väsentligt bidragit till den otillbörliga handlingen.

3 5 innehåller bestämmelser om information i samband med närings- idkares marknadsföring. Om näringsidkaren underlåter att lämna så- dan information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, kan han åläggas att göra det. Ett åläggande får bl.a. gå ut på att infor- mationen lämnas i annonser eller andra framställningar som näringsid-

karna använder vid marknadsföringen. Ett åläggande kan meddelas också den som är anställd hos näringsidkaren eller annan som handlar på dennes vägnar.

Marknadsföringslagens bestämmelser om produktsäkerhet (4 (j) berör inte det yttrandefrihetsrättsliga området på samma sätt som reglerna om otillbörlig marknadsföring och om information. De innebär huvudsak- ligen att en näringsidkare kan förbjudas att vidare saluhålla produkter som medför särskild risk för skada på person eller egendom eller som är otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål.

Förbud och ålägganden enligt marknadsföringslagen skall regelmäs- sigt förenas med vite (5 5).

Tillämpningen av lagen ankommer på KO, marknadsdomstolen och allmän domstol. Frågor om förbud och ålägganden i mindre viktiga fall avgörs av KO, om hans bedömning godtas av den som är föremål för ingripandet. I övriga fall prövas sådana frågor av marknadsdomstolen på talan av i första hand KO.

Utdömande av vite och tillämpning av straffbestämmelserna ankom- mer däremot på allmän domstol.

Övrigt Bestämmelser som reglerar innehållet i reklam förekommer också i annan lagstiftning än marknadsföringslagen .

Lagen (1978:800) om namn och bild i reklam syftar till att ge den enskilde skydd mot att hans namn eller bild olovligen utnyttjas i kom- mersiell reklam. En näringsidkare blir enligt lagen skadeståndsskyldig om han vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet använ- der framställning där annans namn eller bild utnyttjas utan dennes samtycke. Om utnyttjandet sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inträder straffansvar.

Läkemedelsförordningen (l962:701) reglerar bl.a. tillverkning av och handel med läkemedel. Vissa slag av läkemedel farmaceutiska specia- liteter får som regel inte säljas om de inte är registrerade hos socialstyrelsen. Enligt 15 5 förordningen kan en registrering återkallas ”om villkor för specialitetens tillhandahållande åsidosättes eller om specialiteten är föremål för reklam som innefattar oriktig, starkt över- driven eller vilseledande uppgift om specialitetens verkan eller egenska- per i övrigt”.

Reglerna i 6 & lotteriförordningen (1939:207) om förbud att främja deltagande i olovliga lotterier och utländska lotterier innefattar förbud att göra reklam för sådan verksamhet.

I någon utsträckning torde konkurrenslagen(1982:729) kunna tilläm- pas på förfaranden med reklam. Lagen innehåller bl.a. en bestämmelse

om att marknadsdomstolen genom förhandlingar skall söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning, som bringas under domsto- lens bedömning.

Helt artskild från de hittills berörda reglerna om reklam är bestäm-

melsen i 6 & radiolagen (1966:755) om att avtal mellan regeringen och ett programföretag om villkoren för programföretagets verksamhet får in- nehålla föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radio och TV.

5.3. Reklamfrågans tidigare behandling

För att närmare belysa frågan om reklamens förhållande till TF lämnar vi här en översikt över motivuttalanden i skilda lagstiftningsärenden där den frågan har aktualiserats. I det sammanhanget redovisas också de uppfattningar om gällande rätt som framförts av MMU och i anledning av MMU:s förslag om grundlagsreglering av reklamen. I särskilda av- snitt behandlas därefter de förslag som MMU avlämnade.

5.3.1. Reklamfrågan i förarbetena till gällande lagstiftning

1812 års TF innehöll en bestämmelse om att ingen kunde tilltalas eller straffas för en tryckt skrifts innehåll i annan ordning eller i annat fall än förordningen stadgade. Ursprungligen ansågs troligen den bestämmel- sen innebära att alla genom tryckt skrift begångna brott oavsett om de innefattade missbruk av det fria ordet eller ej skulle straffas i den ordning TF angav. Men den uppfattningen blev inte obestridd.

1 nu gällande TF finns motsvarande stadgande i 1 kap. 3 5. Frågan om den bestämmelsens räckvidd behandlades utförligt av 1944 års tryckfri- hetssakkunniga (SOU 1947:60 s. 119). De anknöt till resonemang som förts av bl.a. Nils Alexanderson av innebörd att principen om TF:s exklusivitet sådan den kommit till uttryck i stadgandet inte gällde fullt ut. De anförde:

Den gäller icke i fråga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll taget i bokstavlig mening ingår som ett led. Vissa brott, vid vilka tryckt skrift kommit till användning, bedömas omedelbart enligt bestämmelser i annan lag. I praktiken har den uppdelning, som skett mellan tryckfrihetsbrott och brott, vilka sålunda falla under allmän lag, vunnit viss stadga.

Förklaringen till att det måste anses naturligt och riktigt att omedelbart under straffbud i annan lag än tryckfrihetsförordningen hänföra vissa förfaranden, som ske genom eller med tillhjälp av yttrande eller meddelande i tryckt skrift, ligger såsom Alexanderson framhållit däri att dessa förfaranden äro brottsliga i annat avseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser. Det är alltså tryckfrihetens innebörd och syfte som här måste vara avgörande. Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfrihe- ten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller meddelanden, som äro men- liga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseen— den reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd. Därför böra ej heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden kriminaliseras såsom

tryckfrihetsbrott. Teoretiskt vore det tänkbart att tryckfrihetsförordningen finge anses reglera allt bruk av tryckta skrifter och att däri såsom missbruk av tryck- friheten upptoges varje brottsligt förfarande, vid vilket tryckt skrift kommit till användning. Något praktiskt syfte skulle en dylik utsträckning av tryckfrihets- förordningens ram dock icke tjäna. Det vore meningslöst och i vissa fall direkt olämpligt, att i de särskilda processuella former som utbildats för tryckfrihetsmål, behandla de brott som därigenom skulle dragas in under begreppet tryckfrihets- brott.

Den gränsdragning som genom rättsutvecklingen kommit till stånd mellan tryckfrihetsbrotten och andra genom eller med tillhjälp av tryckt skrift begångna brott är uppenbarligen ur praktisk synpunkt tillfredsställande. Den lämnar även en säker grund för bedömande av vad som åtnjuter grundlagsskydd. Inom de områden som hänförts till tryckfrihetsbrott kan någon ytterligare kriminalisering icke ske annat än i form av ett straffbud mot dylikt brott; tryckfriheten kan således icke inskränkas på annat sätt än genom grundlagsändring. Även en omarbetad tryckfrihetsförordning bör i fråga om innebörden av begreppet tryckfrihetsbrott principiellt intaga samma ståndpunkt som gällande rätt.

I propositionen (1948z230 s. 171) med förslag till ny tryckfrihetsför- ordning m.m. anslöt sig departementschefen till de sakkunnigas mening. Han framhöll att de synpunkter som är bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranleder att dit räknas endast sådana brott som inne- bär missbruk av den yttrandefrihet tryckfrihetsförordningen avser att värna, under det att brott som inte är av den beskaffenheten bör kunna straffas omedelbart enligt allmän lag, även om framställning i tryckt skrift ingår som ett led i det brottsliga förfarandet.

Den ståndpunkt som intogs under förarbetena till TF var alltså att räckvidden av bestämmelsen i 1 kap. 3 5 är beroende av en tolkning av syftet med TF sådant det kommer till uttryck i främst ] kap. l &.

Grunduppfattningen att TF inte fullt ut reglerar frågan om ansvar för framställningar i tryckt skrift har därefter knappast satts i fråga. Tvärtom har den kommit till uttryck i senare lagstiftning.

Redan 1931 års lag om illojal reklam öppnade möjlighet för ingrepp mot reklam utanför TF:s ram. Lagen stadgade straff för illojal reklam i annons, cirkulär, prospekt eller priskurant. I propositionen (1931 :175 s. 57) framhöll departementschefen att det inte var det fristående medde- landet som påkallade ingripande utan meddelandet som ett led i ett förfarande, vari ingick andra ur straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment.

1931 års lag mot illojal reklam ersattes år 1970 med lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring. Under förarbetena till 1970 års lag äg- nades stor uppmärksamhet åt frågan om förhållandet mellan TF och reklamen.

Utredningen om illojal konkurrens föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:71) Otillbörlig konkurrens en generalklausul enligt vilken konkur- rensåtgärd, genom vilken hederlighet och god affärsmoral åsidosattes gentemot konsumenter eller näringsidkare, inte fick vidtas i närings- verksamhet. Förslaget innehöll regler om förbud mot oriktiga eller vil- seledande framställningar samt mot framställningar som var otillbörliga mot annan näringsidkare, allt om framställningarna var ägnade att

påverka efterfrågan på eller utbudet av vara, tjänst eller annan nyttighet. Förutom straff för otillåtna framställningar föreslogs en bestämmelse om att domstol kunde vid vite förbjuda näringsidkare att fortsätta att använda otillåten framställning.

Utredningen hänvisade i motiven (s. 87) till de tryckfri- hetssakkunnigas ovan återgivna uttalande om användandet av tryckt skrift i näringsverksamhet och uttalade:

Utredningens förslag avser reklam och andra framställningar, vilka begagnas som medel i näringsverksamhet. Framställningen är inte ett mål i och för sig, inte en åsiktsyttring eller en upplysning som endast har ett kritiskt eller informativt syfte. Målet är vid säljverksamhet att öka egen eller minska annan näringsidkares marknadsandel. Vid inköpsverksamhet är målet att förbättra egna eller försvåra annan näringsidkares möjligheter till förvärv av nyttigheter på gynnsamma vill- kor. - - - När man använder en framställning såsom en konkurrenshandling bör därför enligt utredningens mening förfarandet falla utanför tryckfrihetsområdet. I motsats härtill står att man uttalar en åsikt eller lämnar en upplysning, vilket faller inom tryckfrihetsområdet.

Vid remissbehandlingen riktades kritik mot den gränsdragning gent- emot det tryckfrihetsrättsliga området som förslaget innebar. Tidnings- utgivareföreningen kunde inte godta att den allt viktigare varuinforma- tionen skulle undantas från TF:s regler. Föreningen ansåg att ingripan- den enligt lagen mot framställningar i tryckt skrift skulle få ske bara om framställningen uppenbarligen saknade betydelse för information eller åsiktsbildning. Hovrätten över Skåne och Blekinge ansåg det viktigt att hålla fast vid att vilseledande reklam bara kan vara sådant som sker i näringsverksamhet och alltså har en med förmögenhetsbrotten besläktad karaktär medan konsumentupplysning i vidaste mening bör höra till det tryckfrihetsrättsligt skyddade området.

I propositionen (l970:57 s. 65) underströk departementschefen vikten av att lagen inte tillämpas på ett sådant sätt att den kommer i konflikt med tryckfrihetsrättens principer men framhöll att gränsdragningen är förenad med uppenbara svårigheter, vilket manar till försiktighet när det blir fråga om att vidga möjligheterna att med stöd av allmän lag ingripa mot gärningar som har begåtts i tryckt skrift. Departementschefen utgick från att 1931 års lag mot illojal reklam inte stred mot TF och menade att grunden för att ingripande mot reklam i tryckt skrift har ansetts kunna ske utan stöd i TF får ses däri att det här är fråga om åtgärder av utpräglat kommersiell natur, som inte avser nyhetsförmedlingen eller åsiktsbild- ningen i samhället. Angående utredningens förslag uttalade departe- mentschefen att några invändningar inte kunde riktas mot att vidga möjligheterna till ingripanden att omfatta inte bara oriktiga utan också vilseledande framställningar. Även ingripanden mot framställningar som avser annan näringsidkares verksamhet, varor eller tjänster ansåg han kunna godtas eftersom sådana uppgifter är av rent kommersiell natur. Han fortsatte:

Annorlunda förhåller det sig med sådana uppgifter om annan näringsidkare som saknar direkt samband med dennes näringsverksamhet, exempelvis upplys-

ningar om hans ras, religion, politiska åskådning eller personliga förhållanden. Det är särskilt mot utredningens förslag, att upplysningar om sådana för närings- verksamheten i princip ovidkommande förhållanden skall kunna bli föremål för ingripanden, som remisskritiken har riktat sig.

Enligt min mening har kritiken mot utredningens förslag i detta hänseende åtskilligt fog för sig. Meddelanden av detta slag är typiskt sett av sådan art som tryckfriheten avser att värna och vilkas straffbarhet alltså skall bedömas enligt tryckfrihetsförordningens regler. Utredningen hävdar för sin del att det väsentliga för om en viss framställning skall bedömas enligt dessa regler eller inte år fram- ställningens ändamål. När en framställning används som konkurrenshandling skulle den därför enligt utredningens mening falla utanför tryckfrihetsområdet. Jag kan inte helt dela detta betraktelsesätt. För att en framställning skall kunna anses vara av sådan rent kommersiell art att den faller utanför tryckfrihetsområ- det torde det inte vara tillräckligt att den faktiskt har lämnats i rent kommersiellt syfte. En sådan princip skulle kunna leda till avsevärda inskränkningar i den yttrandefrihet som tryckfrihetsförordningen avser att garantera. Utredningen torde f.ö. inte heller själv vilja driva denna linje till sin spets, eftersom dess förslag också ställer upp det rekvisitet att framställningen skall vara ägnad att påverka efterfrågan på eller utbudet av vara eller annan nyttighet.

För egen del vill jag, med hänsyn till vad jag tidigare har sagt om vikten av att undvika en rättstillämpning som kan te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt, förorda att ingripande mot reklam i tryckt skrift begränsas till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster. Generalklausulen bör inte kunna användas för att ingripa mot reklam i tryckt skrift vilken är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka dess allmänna beteende i viss riktning.

Departementschefen tillade att han inte hade anledning att gå in på den omdebatterade frågan om det är möjligt att utan hinder av TF införa totalförbud mot reklam för viss vara eftersom den föreslagna lagstift- ningen inte skulle medge sådana ingripanden.

I lagrådsremissen fick de centrala stadgandena i förslaget till lag om otillbörlig marknadsföring en utformning som innebar att vitesförbud kunde användas mot näringsidkares reklamåtgärd och annan vid marknadsföring företagen handling som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare (15) och att uppsåtligt användande av vilseledande framställning vid marknadsföring kunde bestraffas (2 ($). Lagrådet uttalade att departementschefens uppfattning att framställ- ningar i tryckt skrift som har rent kommersiella förhållanden till föremål skulle vara oberörda av tryckfrihetsrätten var erkänt riktig beträffande efterhandsingripanden mot sådant som förekommer i tryckt skrift. Där- emot var det enligt lagrådet mera tveksamt om den tankegång som departementschefens uppfattning vilade på ägde giltighet i fråga om förhållandet mellan det föreslagna förbudsförfarandet enligt 1 5 och förbudet i 1 kap. 2 & TF mot censur. Lagrådet anförde om detta:

Det skulle nu kunna påstås att stadgandet (i 1 kap. 2 & TF) avser allt som enligt tryckfrihetsförordningen är att anse som tryckt skrift, oavsett om den har ett innehåll som faller inom den ovan angivna begränsningen (av TF:s räckvidd; vår anmärkning) eller ej. Frågeställningen synes inte tidigare ha blivit mera utförligt behandlad. Emellertid innebär ett uttalande av offentlighetskommittén (SOU

1967128 5. 30) att begränsningen gäller också 1 kapitlet 2 5 första stycket tryckfri- hetsförordningen. Vidare märkes att den år 1960 utfärdade varumärkeslagen (l960:644) i 35 5 innehåller bestämmelse om rätt för domstol att vid vite förbjuda en person att använda vilseledande varukännetecken. Av förarbetena synes inte framgå att man räknat med att tryckfrihetsförordningen skulle kunna utgöra något hinder härvidlag, ehuru varukännetecken kan vara att hänföra till tryckt skrift. Att vid antagande av den samtidigt tillkomna lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk däremot ansetts nödvändigt att i 1 kap. 8 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen införa särskild hänvisning till nämnda lag torde förklaras av att det här i stället regelmässigt är fråga om sådant som faller inom begränsningen. — Vad särskilt angår den nu föreslagna lagstiftningen bör fram- hållas att möjligheten att meddela förbud enligt 1 5 inte inträder annat än som följd av ett visst slags förfarande från en näringsidkares sida. Förbudsåtgärden kan från denna synpunkt sägas vara av mera repressiv än preventiv karaktär (jfr Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 47), vilket kan i sin mån motivera att man på förevarande område uppehåller samma begränsning som enligt vad förut anförts gäller vid lagföring och bestraffning av vad som förekommer i tryckt skrift. Detta synes också, praktiskt sett, vara den mest tillfredsställande stånd- punkten.

Med hänsyn till det anförda vill lagrådet följaktligen såsom sin mening uttala att stadgandena i 1 5 om meddelande av förbud bör kunna godtas från tryckfrihetsrättslig synpunkt även utan tillägg till tryckfrihetsförordningen.

Som närmare skall beskrivas längre fram föreslog MMU i betänkan- det (SOU 1972:49) Tryckfriheten och reklamen att det skulle öppnas möjlighet att i vanlig lag meddela bestämmelser om ingripanden mot reklam som avser alkohol och tobak eller som i vissa hänseenden är otillbörlig.

MMU ansåg att delade meningar kan råda om i vilken utsträckning TF hindrar ingripanden mot reklam i tryckt skrift men att så mycket står klart, som att ett totalförbud mot reklam för viss vara inte är möjligt utan ändring i TF (betänkandet s. 53). Utredningen utgick ifrån att reklam i princip är tryckfrihetsrättsligt skyddad.

Mot den senare ståndpunkten vände sig några remissinstanser. KO gjorde gällande att det bäst skulle stämma överens med rådande rätts- uppfattning att i TF ange att i fråga om kommersiell reklam gäller vad i lag är stadgat.

I anledning av MMU:s förslag anförde departementschefen (prop. 1973:123 5. 39) följande:

Syftet med den reglering av yttrandefriheten som innefattas i TF kommer till uttryck i dess inledande paragraf. Där anges att tryckfriheten såsom den garan- teras av TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Med denna utgångspunkt stadgas i TF (1 kap. 2 5) att någon tryck- ningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckningen av skrift inte får förekomma. I TF ges också regler om ansvar och skadestånd för missbruk av yttrandefriheten i tryckt skrift. Härtill anslutes särskilda regler om lagföring av tryckfrihetsbrott. Enligt 1 kap. 3 5 gäller att missbruk av tryckfriheten inte får föranleda straff eller skadeståndsskyldighet i annan ordning eller annat fall än som anges i förordningen.

Departementschefen ansåg (s. 41) att MMU:s förslag om en reglering

som gav möjlighet till förbud mot samt påföljd och skadeståndsskyldig- het för kommersiell reklam som är otillbörlig (men uteslöt andra ingrepp mot reklam i tryckt skrift) i viss utsträckning inskränkte de möjligheter till ingripanden vid sidan av TF som enligt rådande rättsuppfattning föreligger. Det kunde t.ex. hävdas att förslaget inte medger ingripanden som innebär att det i lag föreskrivs informationsskyldighet vid reklam, något som enligt nuvarande rättsuppfattning torde få anses möjligt.

Av de förslag MMU framförde i 1972 års betänkande ledde endast det om möjlighet till ingripanden mot kommersiell reklam som avser alko- hol och tobak till lagstiftning. Enligt departementschefen var det osäkert om reklambegränsningen på området verkligen fordrade en ändring i TF. Han uttalade bl.a. (s. 43):

Eftersom det kan sägas vara föremål för tvekan om ingripanden av generell art mot (reklam för skadliga eller olämpliga varor) står i överensstämmelse med TF i dess nuvarande utformning, bör en ändring i TF övervägas. En sådan ändring, som inte bör vara att uppfatta som något ställningstagande till den förut behand- lade större frågan om förhållandet mellan den kommersiella reklamen och tryck- friheten, bör enligt min mening kunna ske utan att det fortsatta utredningsarbetet på tryckfrihetens område avvaktas.

I sitt huvudbetänkande, Massmediegrundlag, återkom MMU till frå- gan om reklamen och tryckfriheten. I ett uttalande (s. 172) klargjorde utredningen sin syn på gällande rätt. Utredningen anförde:

Det har i olika sammanhang gjorts gällande att reklamen skulle så gott som helt sakna tryckfrihetsrättsligt skydd. Så är emellertid inte fallet. TF skyddar reklamen i tryckt skrift både mot censur och andra förhandsingripanden. Reglerna om meddelarskydd och anonymitet är i och för sig också tillämpliga på reklam, liksom stadgandet i TF 5:3 om utgivarens rätt att bestämma över tidningens innehåll.

Däremot föreligger skillnader i det tryckfrihetsrättsliga skyddet på så sätt att ingripanden, i form av förbud och påföljder, i större utsträckning kan göras mot innehållet i kommersiell reklam än mot innehållet i andra framställningari tryckt Skrift. Sålunda kan otillbörlig reklam åtkommas enligt marknadsföringslagen . Sådana ingripanden mot reklamen har ansetts kunna ske utan hinder av TF, varvid som stöd för åtgärderna åberopats att TF:s syfte är att skydda opinions- bildning och nyhetsförmedling.

Även denna gång hävdade några remissinstanser främst marknads- domstolen och KO uppfattningen att den kommersiella reklamen inte alls skyddas av TF.

De senaste uttalandena i frågan gjordes under förarbetena till lagen om namn och bild i reklam.

I propositionen (1978/79:2 s. 51) berörde departementschefen förhål— landet mellan reklamen och TF och anförde:

F.n. sägs i TF (1 kap. 9 5) beträffande reklam endast att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Det kan emellertid sägas ha varit en allmän om än i viss mån debatterad uppfattning att

ingripande mot kommersiell reklam i avsevärd omfattning har kunnat ske utan hinder av TF också tidigare, dock inte i form av totalförbud. Vad nu sagts innebär inte att reklamen i övrigt helt saknar tryckfrihetsrättsligt skydd. TF skyddar reklamen i tryckt skrift både mot censur och andra förhandsingripanden. Regler- na om meddelarskydd och anonymitet äri och för sig också tillämpliga på reklam liksom bestämmelserna om utgivarens rätt att bestämma över en tidnings inne- håll. När ingripanden mot kommersiell reklam enligt marknadsföringslagen an- setts kunna ske utan stöd i TF har som grund åberopats att det här är fråga om åtgärder av utpräglat kommersiell natur, som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning i samhället.

Lagrådets majoritet uttalade sig på följande sätt om rättsläget (s. 72):

Klart är - - - att reklamen enligt gällande rätt inte åtnjuter fullt tryckfrihetsrätts- ligt skydd. Ingripanden mot reklam i tryckt skrift har ansetts kunna ske enligt lagstiftning vid sidan av TF, om reklamåtgärderna är av utpräglat kommersiell natur och inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som det ligger i TF:s syfte att värna. Detta innebär att det skall vara fråga om åtgärder som vidtas i kommersiell verksamhet och kommersiellt syfte, och vidare krävs att framställningarna har rent kommersiella förhållanden till föremål - - -.

En ledamot av lagrådet redovisade en annan ståndpunkt (s. 78), som i huvudsak innebär att endast efterhandsingripanden mot kommersiell reklam är möjliga utanför TF:s ram. Grunden för den meningen är att regeln i 1 kap. 3 5 TF om sanktioner mot framställningar i tryckt skrift enligt sin ordalydelse endast gäller vid missbruk av tryckfriheten medan övriga bestämmelser i TF särskilt 1 kap. 2 5 uttryckligen gäller allt tryck.

5.3.2 1972 års förslag av massmedieutredningen

MMU hade enligt sina direktiv i uppdrag dels att utforma grundlagsreg- ler som gav möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsföring av varor som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas sprid- ning därför bör motverkas, dels att åstadkomma en mera klarläggande reglering än den gällande av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder som är att anse som otillbörliga från konsumentsynpunkt.

Som tidigare nämnts behandlade MMU reklamfrågan i två omgångar. I sitt första betänkande, Tryckfriheten och reklamen, föreslog utred— ningen att kommersiell reklam för alkohol och tobak skulle kunna regleras i vanlig lag, att s.k. affärs- och tillfällighetstryck definitions- mässigt skulle falla utanför begreppet tryckt skrift och att förbud och sanktioner utan hinder av TF:s bestämmelser skulle kunna riktas mot kommersiell reklam som stred mot god affärssed eller var otillbörlig. Utredningen underströk att dess överväganden rörande reklamen var preliminära och kunde komma att ändras under det fortsatta arbetet.

Reklam för skadliga och olämpliga varor

Vid behandlingen av reklam för skadliga och olämpliga varor utgick

MMU från att totalförbud mot reklam för en viss vara inte kunde förenas med TF i den då gällande lydelsen. En särskild undantagsregel i TF var därför nödvändig. Utredningen konstaterade att många varor kunde anses så skadliga att reklaminskränkningar kunde vara påkallade. Att införa en allmän bestämmelse i TF som medgav lagstiftning mot reklam för alla varuslag som kunde komma i fråga som skadliga fann MMU dock otänkbart. Det skulle medföra att TF blev alltför diffus och tänjbar. Utredningen ansåg att undantaget borde begränsas till vissa varor eller varugrupper och stannade för att från TF generellt undanta reklam endast för alkohol och tobak. Inskränkningar av TF:s räckvidd kunde också övervägas i fråga om reklam för andra varor såsom läkemedel, bekämpningsmedel, gifter m.m. Men utredningen fann att varuin- formation om dessa ibland var nyttig och att det i somliga fall var riktigare att reglera rätten att sälja dem.

Utredningen underströk vikten av att möjligheterna till ingrepp mot reklam för alkohol och tobak inte fick omfatta alla uppgifter i tryckt skrift som kan främja konsumtionen av sådana varor. Det skulle alltför mycket inskränka utrymmet för åsiktsbildning och nyhetsförmedling. Utanför TF borde bara falla den rent kommersiella reklamen i form av annonser och liknande meddelanden. MMU ville markera den gränsen med uttrycket ”kommersiell annons”.

MMU föreslog att TF skulle innehålla en bestämmelse med följande lydelse:

Utan hinder av denna förordning gäller beträffande kommersiell annons för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror vad i lag är stadgat.

Innebörden av begreppet kommersiell annons skulle enligt förslaget anges närmare i en särskild lagregel. Vi behandlar den senare.

Tanken att undanta reklam för alkohol och tobak från TF:s tillämp- ningsområde godtogs av de flesta instanserna vid remissbehandlingen, men många var också kritiska. Några remissorgan ansåg att förslaget var tvivelaktigt från tryckfrihetsrättslig synpunkt. De flesta erinringarna tog dock främst sikte på frågan om reklaminskränkningar är ett tjänligt medel att begränsa bruket av alkohol och tobak. KO ansåg det princi— piellt riktigare att öppna möjlighet för begränsningar av reklam för alla varor vars användning exempelvis innebär fara för folkhälsan.

Departementschefen delade i huvudsak MMU:s uppfattning om in- riktningen och omfattningen av undantagsbestämmelsen. I propositio- nen (1973:123) föreslogs den nu gällande regeln i 1 kap. 9 5 TF. Den lyder:

Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alko- holhaltiga drycker eller tobaksvaror.

Departementschefen ansåg inte att begreppet kommersiell annons behövde definieras i lagtexten. I stället utformades regeln så att det omedelbart framgår att den endast gäller annons som används vid

marknadsföring av vara. En begränsning av bestämmelsens räckvidd jämfört med MMU:s förslag ligger i att det framgår vilket ingripande nämligen förbud -— som får föreskrivas i vanlig lag.

Affärs- eller tillfällighetstryck

För att åstadkomma ett klarare tryckfrihetsbegrepp föreslog MMU att sådana trycksaker som i TF benämns bild- eller tillfällighetstryck (vy- kort, etiketter, blanketter, reklamtryck m.m.) och dessutom bruksanvis- ningar, varudeklarationer och annat handelstryck skulle helt undantas från TF:s tillämpningsområde. En förutsättning skulle dock vara att alstren i det enskilda fallet är av den arten att tryckfrihetsbrott kan uteslutas. Om det skulle förekomma ett tryckfrihetsbrott i en sådan framställning skulle TF alltså tillämpas. En fördel med den föreslagna ordningen var enligt utredningen att statsmakterna därigenom lättare kan ge föreskrifter om utformningen av sprit- och vinetiketter, cigarrett- askar, bruksanvisningar o. d.

Flertalet remissinstanser var kritiska mot den delen av MMU:s för- slag. Väsentligen vände man sig mot tanken att behandla reklam olika beroende på vilken utformning som ges åt trycksaken. I några remissytt- randen framhölls att konstruktionen med ett villkorat tryckfrihetsrätts- ligt skydd kunde vålla problem vid tillämpningen av bestämmelsen.

Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Otillbörlig reklam MMU ansåg att förutsättningarna för ingripanden mot otillbörlig re- klam vid sidan av TF borde framgå av en uttrycklig bestämmelse i TF. Vid bestämmandet av det område som skulle vara åtkomligt för åtgärder med stöd av vanlig lag utgick utredningen från den då gällande mark- nadsföringslagen som tog sikte på att förhindra reklam som är otillbörlig mot konsumenter och andra näringsidkare. Men utredningen ansåg det inte vara lämpligt att begränsa ett bemyndigande i TF att inskrida mot reklam bara till sådana förfaranden som kunde angripas med stöd av marknadsföringslagen . Det skulle kunna leda till att även obetydliga ändringar i marknadsföringslagen skulle fordra grundlagsändring. Ut— redningen hänvisade till att de internationella grundreglerna för reklam föreskriver att reklam skall vara förenlig med gällande lag och goda seder och framhöll att det ofta kan vara svårt att komma till rätta med reklam i tryckt skrift som strider mot dessa principer. Utredningen ansåg att TF borde ge utrymme för lagstiftning mot sådan reklam även om den inte är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare.

Utredningen fann att den reklam som borde kunna göras åtkomlig rymdes under uttrycket ”reklam som är oförenlig med god affärssed”. Det förhållandet att begreppet är tänjbart och att dess innebörd kan förändras med tiden såg utredningen delvis som en fördel.

För att begränsa möjligheterna till lagstiftning mot otillbörlig reklam till fall av rent affärsmässig karaktär föreslog MMU att undantagsregeln i TF endast skulle gälla kommersiell annons.

MMU ville ge lagtexten följande lydelse:

Utan hinder av denna förordning må i lag (även) föreskrivas förbud mot samt påföljd och ersättningsskyldighet för kommersiell annons, som genom att åsido- sätta hänsynen till konsumenter eller näringsidkare eller genom att eljest strida mot god affärssed är otillbörlig.

Med kommersiell annons förstås i denna paragraf sådan annons eller därmed jämställt meddelande, som syftar till att främja avsättning av vara eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst.

Förslaget innebar att i allmän lag skulle kunna ges bestämmelser om t.ex. reklamförbuds omfattning, vem som skall göras ansvarig, vitesfö- reläggande, straff, förverkande och skadestånd. Regler om prövnings- organ och förfarande vid prövning skulle kunna meddelas i vanlig lag. I övrigt skulle dock reklamen skyddas av TF:s regler.

MMU behandlade utförligt innebörden av begreppet kommersiell annons.

Med uttrycket ”annons eller därmed jämställt meddelande” avsåg utredningen att avskilja den redaktionella texten. Reportage och inter- vjuer skulle i princip inte beröras även om de innehöll meddelanden som kan sägas innehålla reklam. Men avgörande skulle vara om själva pub- liceringen av reklamen skett i näringsidkarens intresse.

Genom begränsningen till meddelanden som avser ”näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst” anknöt ut- redningen till marknadsföringslagens räckvidd. Det skulle inte vara tillräckligt att meddelandet hade kommersiellt syfte. Utanför stadgandet lämnades genom avgränsningen exempelvis uppgifter om konkurreran- de näringsidkares personliga förhållanden o.d.

Slutligen ville man med rekvisitet att ”meddelandet skall syfta till att främja avsättning av vara eller tjänst” uttrycka krav på ett direkt uppsåt. Utredningen tillade att det kommersiella syftet skulle framstå som vä- sentligt.

MMU:s förslag kritiserades under remissbehandlingen. Flera av de kritiska remissinstanserna, däribland KO, marknadsrådet och reklam- utredningen, gav uttryck för åsikten att den gränsdragning mellan TF och reklamen som enligt den rådande rättsuppfattningen gäller vore lämpligare än den MMU föreslog. KO, marknadsrådet, KF och kom- merskollegium ansåg det riktigare att all reklam fick regleras i vanlig lag. Några remissorgan menade att den av utredningen föreslagna reglering- en försvårar kommande lagstiftning angående kommersiell masskom- munikation. Bl.a. KO pekade på att lagförslaget knappast gav utrymme för krav på varudeklarationer. Kritik riktades också mot användningen av termerna ”god affärssed” och ”otillbörlig”. Flera remissinstanser ansåg dem så svåra att definiera att de kunde ge upphov till avsevärda svårigheter i tillämpningen.

MMU:s bestämning av begreppet kommersiell annons väckte också kritik. KO ansåg det inadekvat att tala om annons när man var på det klara med att det inte är avgörande om reklamen publiceras som annons eller inte. Med instämmande av andra vände sig KO vidare mot kravet

på direkt uppsåt att främja avsättningen av vara etc. KO framhöll att ett sådant synsätt var främmande för marknadsföringslagen som bygger på att framställningar objektivt sett har sådan effekt.

Några remissinstanser tog upp problemet med s.k. blandade medde- landen, dvs. framställningar som innehåller både reklam och informa- tion eller opinionsyttringar. KO och KF ansåg att man borde skilja på de opinionsbildande och de avsättningsfrämjande inslagen och bedöma vartdera efter sina normer. Näringslivets delegation för marknadsrätt menade liksom andra remissorgan att det var en brist att det inte i lagtexten angavs hur blandade meddelanden skulle behandlas.

I propositionen (1973:123) med förslag till ändring i TF anförde departementschefen att det kunde göras gällande att förslaget i viss utsträckning inskränkte den möjlighet till ingripanden vid sidan av TF som föreligger enligt rådande rättsuppfattning. Det kunde t.ex. hävdas att det inte medgav ingripanden som innebär att det i lag införs infor- mationsskyldighet i reklam, något som enligt nuvarande rättsuppfatt- ning torde få anses möjligt. Han ansåg därför att man inte då borde försöka lösa frågan om förhållandet mellan TF och reklamen genom en uttrycklig reglering inom TF:s ram. Man borde avvakta den helhets- bedömning av yttrandefriheten i tryckt skrift som MMU:s fortsatta arbete medgav.

5.3.3 1975 års förslag av massmedieutredningen

Såsom MMU förutskickade i 1972 års betänkande tog utredningen äter upp reklamfrågan i sitt huvudbetänkande.

Utredningen framhöll att med den uppläggning förslaget till massme- diegrundlag fått fordrades vissa regler om reklam i radio och TV. Vidare sades att sådana frågor som informationsskyldighet i reklam, om berik- tigande av uppgifter i reklam och om begränsning i reklamvolymen är av den karaktär att bestämmelser därom bör ha uttryckligt grundlags- stöd. Utredningen konstaterade att utvecklingen på konsumentskyddets område går snabbt och att en utförlig reglering av reklamen i grundlag skulle kunna försvåra allmänt önskvärda reformer. I grundlagen borde därför införas undantagsregler som möjliggör särskilda bestämmelser om den kommersiella reklamen.

Vid bedömningen av i vilken utsträckning reklamen skulle vara un- dantagen från grundlagen övervägde MMU olika alternativ. Utredning- en valde att anknyta till den principiella konstruktionen i sitt tidigare förslag men att föreslå en utvidgning av möjligheterna att ingripa mot reklamen. Detta skulle ske genom en uppräkning av tillåtna, generella ingripanden, samtidigt som flera viktiga principer i grundlagen alltjämt skulle gälla för reklamen.

Förslaget avfattades på följande sätt:

Utan hinder av denna grundlag får i lag föreskrivas förbud mot sådan kom- mersiell annons, som är oriktig eller missvisande eller annars till sitt innehåll eller sin utformning strider mot i lagen meddelade föreskrifter eller som saknar i lagen föreskriven information rörande vara. När synnerliga skäl föreligger, får i lag

meddelas förbud mot kommersiell annons för viss vara. I lag får också föreskrivas skyldighet att rätta kommersiell annons som är oriktig eller missvisande.

Med kommersiell annons förstås annons eller annat jämställt meddelande, i den mån meddelandet syftar till att främja avsättning eller anskaffande av vara och avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen eller efterfrå- gad vara.

Vad nu sagts om vara skall också gälla fastighet, tjänst eller annan nyttighet.

Förslaget innebar enligt utredningen att alla frågor som gäller den kommersiella reklamens innehåll eller utformning fördes över till regle- ring i vanlig lag. Det skulle alltså vara möjligt att förbjuda t.ex. annon- sering som är vilseledande eller otillbörlig mot konsumenter eller andra näringsidkare. Däremot skulle förbud mot annonser av andra skäl än av hänsyn till reklamens konkreta innehåll eller utformning inte medges generellt. Totalförbud eller volymbegränsningar rörande reklam för viss vara eller reklam i visst medium skulle alltså inte vara möjligt i allmän- het.

Om synnerliga skäl föreligger skulle dock förbud mot reklam för viss vara kunna införas. Den regeln tog enligt utredningen sikte bl.a. på tobaks- och alkoholreklam samt reklam för farliga eller skadliga varor såsom gifter och vapen men även på reklam för t.ex. sexklubbar. I stället för generella förbud skulle t.ex. begränsningar av reklamvolymen kunna föreskrivas.

Med stöd av dessa undantagsregler i grundlagen skulle i vanlig lag kunna ges bestämmelser om förbud eller andra inskränkningar i rekla- men, om vem som skall kunna göras ansvarig, vitesförelägganden, straff, förverkande eller skadestånd. Förfarandet vid ingripanden skulle följa reglerna i vanlig lag.

Enligt utredningen innebar förslaget däremot att grundlagens bestäm- melser om förbud mot censur och om utgivares bestämmanderätt över innehållet i en framställning skulle gälla även i fråga om reklam. Inte heller skulle rätten att lämna meddelanden för publicering rubbas. Skyd- det för meddelaren annonsören skulle dock bli beroende av inne- hållet i bestämmelserna i vanlig lag.

Jämfört med sitt tidigare förslag modifierade MMU definitionen av begreppet ”kommersiell annons”. Det skulle enligt det nya förslaget omfatta reklam inte bara för vara eller tjänst utan också för fastighet och ”annan nyttighet”. Vidare angav MMU i lagtexten att en annons eller därmed jämställt meddelande är kommersiellt ”i den mån” meddelandet syftar till marknadsföring. Tanken var att tydligare markera att sådana inslag i en annons som inte avser näringsverksamhet utan allmänna värderingar skulle bedömas enligt grundlagens allmänna regler.

I ett särskilt yttrande anförde utredningens två experter direktören Karl-Henrik Ekberg och redaktören Olle Petrini att de ansåg det inte komma i fråga att förbjuda kommersiell reklam för varor som visserligen är skadliga men som ändå får säljas till allmänheten. De menade att ett förbud även mot rent kommersiell reklam hindrar den fria och obundna informationen och åsiktsbildningen kring den vara som blir föremål för reklamförbud. I själva verket innehåller också kommersiell information ett moment av åsiktspåverkan. Den totala reklaminsatsen innebär en

påverkan på medborgarnas värdering av varan. Från yttrande- frihetssynpunkt kan inte denna rätt att påverka medborgarna klassifice- ras som mindre värd än annan yttranderätt.

Vid remissbehandlingen rådde delade meningar om betänkandet. LO välkomnade det framlagda förslaget, vilket skulle möjliggöra en reglering i vanlig lag av den kommersiella reklamens innehåll och ut- formning med utgångspunkt från konsument- och näringspolitiska syn- punkter. TCO företrädde en liknande uppfattning.

Men ett flertal remissinstanser som ansåg att reklamen borde ligga utanför grundlagen kritiserade förslaget. Till dessa hörde konsumentver- ket som ansåg att MMU:s lösning på sikt kunde lägga hinder i vägen för angelägen lagstiftning rörande den kommersiella reklamen. Marknads- domstolen hävdade att framställningar som har rent kommersiella för- hållanden till föremål borde helt undantas från grundlagen. Enligt KO var MMU :s uppfattning, som avvek från den hävdvunna grundsatsen att den kommersiella reklamen faller utanför TF, mycket dåligt underbyggd i betänkandet. KO hävdade att det i princip inte är något som hindrar förhandsgranskning av reklam. När det gäller förpackningstexter, bruksanvisningar eller annan reklam för livsmedel, läkemedel, hälso- och miljöfarliga varor är det tvärtom i hög grad i samhällsnyttans och de enskilda medborgarnas intresse att sådan granskning sker. Det förekom- mer också i viss utsträckning. KO hävdade vidare att tanken på medde- larskydd och rätt till anonymitet när det gäller kommersiell reklam är helt oförenlig med de principer som bär upp marknadsföringslagen . KO ansåg att det från statsmakternas sida måste slutgiltigt klargöras att den kommersiella reklamen faller helt utanför det av yttrandefriheten skyd- dade området. Ett sådant klarläggande fann KO vara ett oeftergivligt krav för att konsumentskyddet med stöd av marknadsrättslig lagstiftning skall få önskvärd styrka. NO avstyrkte också MMU:s förslag och ansåg det mest naturligt att den kommersiella reklamen skall vara undantagen från grundlagens tillämpningsområde. NO behandlade särskilt frågan om utgivarens rätt att bestämma över tidningens innehåll och hävdade att annonsvägran bör kunna upptas till behandling enligt konkurrens- begränsningslagen i de fall då det kan anses föreligga ett allmänt intresse av att ett företag skall få kommersiellt annonsera om sina varor och tjänster.

Till de remissinstanser som gillade MMU:s förslag att kommersiella annonser i princip skall åtnjuta grundlagsskydd hörde Svenska annon- sörers förening och Svenska reklambyråförbundet liksom Sveriges marknadsförbund och Sveriges direktreklamförening. De båda först- nämnda organisationerna ansåg det viktigt att hålla fast vid grundsatsen att även marknadsföring genom reklam innebär ett utnyttjande av tryck- friheten. Denna form av nyttjande är i princip lika skyddsvärd som varje annat begagnande av det tryckta ordet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge intog en mellanställning i reklam- frågan. Hovrätten konstaterade att den principiella ståndpunkt som 1944 års tryckfrihetssakkunniga intog, nämligen att begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräver grundlagsskydd, väl därefter inte från något håll har blivit ifrå-

gasatt. Det har dock från tid till annan kommit krav på att olika lagstift- ningsprodukter som på ett eller annat sätt har anknytning till bruket av tryckta skrifter skall vara väl förankrade i tryckfrihetsförordningen ge- nom ett noga specificerat undantag. Alldeles nödvändiga har väl dessa undantag inte varit ansåg hovrätten. Man lär dock få böja sig för att det synes ha varit ett starkt önskemål att på denna punkt få de avvägningar som man har kommit fram till noggrant angivna i grundlagen.

I fråga om räckvidden av ett undantag från grundlagens regler anför- de KO att MMU:s förslagi informationsdelen inte var helt förenligt med marknadsföringslagen . Förslaget medgav inte heller volymbegränsning- ar av reklamen — en tanke som väckts och kunde komma att vinna gehör — varför en grundlagsändring kunde komma att fordras.

Flera remissinstanser, främst företrädare för pressen och näringslivet, anslöt sig till den uppfattning experterna i MMU framfört, att generella ingripanden mot reklam för varor som kan säljas fritt inte borde komma i fråga. Några ansåg att man borde hålla fast vid metoden att i grundla- gen ange de produktslag som kunde omfattas av reklamförbud.

5.4. Överväganden om reklam i allmänhet

Yttrandefrihetslagstiftningen har till syfte att säkerställa ett fritt me- ningsutbyte och en allsidig upplysning. Den syftar däremot inte till att skydda rent ekonomiska intressen. Som 1944 års tryckfrihetssakkunniga uttryckte saken kräver begagnandet av trycket i den enskilda närings- verksamhetens tjänst inte grundlagsskydd.

Med den utgångspunkten har det blivit en allmänt omfattad mening att ingripanden mot reklam i viss utsträckning kan göras utan hinder av TF:s bestämmelser. Men det är oklart hur långt man kan gå i det avseendet. Bortsett från de särskilda bestämmelserna om reklam för alkohol och tobak är utrymmet för ingripanden beroende av en tolkning av TF och dess syfte. '

Vår uppgift vad gäller reklamen är att undanröja de Oklarheterna. Utredningen skall enligt direktiven ange hur gränsen skall dras mellan Sådana yttranden som skall ha det särskilda skyddet mot ansvarspåföljd som grundlagen ger och sådana kommersiella yttranden som främst i konsumenternas intresse skall kunna underkastas regler i vanlig lag. En given förutsättning för det arbetet är att gränsdragningen inte får utföras så att den fria åsiktsbildningen kan hotas.

Regeringsformen medger att friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. Men det medgivandet är förenat med villkor. En begränsning får inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till dess ändamål. Den får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Tankegångar liknande dem som RF bygger på har kommit till uttryck i tidigare lagstiftningsärenden. Här kan erinras om departementschefens uttalande i motiven till 1970 års marknadsföringslag. Han framhöll att ingripanden mot reklam i tryckt skrift bör begränsas till sådana fram- ställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs.

avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster. Lagen borde däremot inte kunna användas för att ingripa mot sådan reklam i tryckt skrift som är inriktad på att bibringa all- mänheten vissa allmänna värderingar eller påverka dess allmänna be- teende i viss riktning.

Av det följer att alla former av s.k. åsiktsannonsering — t.ex. politiska eller andra ideella sammanslutningars ”reklam” för sina idéer skall falla utanför det område där ingripanden får göras med stöd av vanlig lag. Det kan inte komma i fråga att lämna annat än rent kommersiella meddelanden utanför det fullständiga grundlagsskyddet. Men därmed inte sagt att kommersiell reklam bör helt undantas från grundlagens tillämpningsområde.

I direktiven framhålls att också kommersiella yttranden i vissa fall kan betraktas som ett inslag i opinionsbildningen i samhället. Det illustreras tydligt av de s.k. blandade meddelandena, dvs. utsagor som rymmer både ett opinionsbildande och ett avsättningsfrämjande moment. I de— batten har som exempel på sådana meddelanden nämnts reklam för övergång till svagare alkoholdrycker och för ökad användning av flyt- västar och bilbälten. Dessa meddelanden kan sägas syfta till en allmän påverkan av människors attityder och beteende samtidigt som de är ägnade att stimulera efterfrågan på produkterna i fråga.

Man kan säga att de blandade meddelandena utgör själva kärnan i gränsdragningsproblemet.

Det är tydligt att någon tillfredsställande gräns för grundlagens räck- vidd inte kan dras med hjälp av enbart sådana yttre faktorer som med- delandets form eller avsändarens identitet. Man kan inte låta annonser som sådana falla utanför det fullständiga grundlagsskyddet även om det vore möjligt att på ett godtagbart sätt definiera annonsbegreppet. Det är heller inte tänkbart att på motsvarande sätt särbehandla ett yttrande bara för att det härrör från en näringsidkare. I båda fallen skulle en mängd yttranden som bör skyddas av grundlagen falla utanför dennas tillämp- ningsområde.

Med utgångspunkt från meddelandets innehåll skulle avgränsnings- problemet kunna behandlas som en intressekonflikt. Man skulle kunna försöka att bestämma vilka meddelanden som saknar eller har så obetyd- liga åsiktsbildande eller allmänt informativa inslag att de i t.ex. konsu- mentskyddets intresse bör lämnas utanför ett fullständigt grundlags- skydd. MMU var i 1972 års betänkande inne på en linje av det slaget. Ingripanden skulle få ske mot kommersiella annonser som var otillbör- liga i vissa hänseenden. Utredningen framhöll därvid att en annons skulle bedömas som kommersiell om det affärsmässiga syftet framstod som väsentligt.

Från yttrandefrihetssynpunkt kan det inte godtas att ens något med- delande med ett i yttrandefrihetslagstiftningens mening åsiktsbildande eller informativt innehåll helt undandras grundlagsskydd. Om man på det antydda sättet lät yttrandets innehåll vara det avgörande kriteriet för om det skall skyddas fullt ut av grundlagen eller inte måste alltså defi- nitionen av ”affärsmässiga yttranden” göras snäv. Det kan hävdas att varje reklammeddelande ja rent av själva reklamen som företeelse

i någon mån har betydelse för upplysningen och åsiktsbildningen i samhället. Med det synsättet skulle inget reklammeddelande kunna un- dantas från grundlagsskyddet. Mellan den ytterlighetsståndpunkten och den motsatta finns utrymme för många meningar.

Oavsett hur man ser på reklammeddelandets beskaffenhet måste man konstatera att någon tydlig eller ens godtagbar, generell skiljelinje grun- dad enbart på meddelandets innehåll knappast år möjlig att dra. Det förefaller också att vara förenat med stora svårigheter att utföra den avvägningen i det enskilda fallet.

En annan metod kan vara att skilja på de åsiktsbildande eller infor- mativa och de avsättningsfrämjande inslagen i ett meddelande och be- döma varje inslag enligt dess normer. Den tanken har berörts bl.a. av KO i remissyttrandet över 1972 års förslag av MMU. Den bygger på förut- sättningen att ett meddelande kan delas upp i delar varav någon kan omfattas av yttrandefriheten och någon enbart vara avsättningsfrämjan- de. Som framhållits i det föregående på tal om blandade meddelanden är en sådan uppdelning inte alltid möjlig.

Vi vill gå ett steg längre på den nu antydda vägen och ta fasta på att ett yttrande i reklam kan ha och ofta har — flera egenskaper. Det kan t.ex. vara både attitydbildande och avsättningsfrämjande. Med den ut- gångspunkten bör all reklam falla under grundlagens bestämmelser. Men samtidigt bör grundlagen öppna möjlighet för ingripanden med stöd av regler i vanlig lag mot vissa effekter av kommersiella yttranden. Endast sådana ingripanden som grundar sig på lagregler till skydd för särskilt angivna intressen bör tillåtas. Den kommersiella reklamen skulle alltså vara underkastad två skilda regelsystem. Oavsett att ett yttrande i vissa hänseenden kan vara straffbart på grund av bestämmelser i vanlig lag skulle därigenom den opinionsbildande och informativa effekten av yttrandet skyddas av grundlagen.

Konstruktionen kan belysas med ett exempel: I en tidningsannons för bilar påstås bl.a. att konkurrenten säljer bilar som han vet är livsfarliga. Om påståendet, som antas vara felaktigt, strider mot en förbudsbestäm- melse i marknadsföringslagen kan annonsören näringsidkaren åtalas och fällas för brott mot den lagen. Men yttrandet kan också innefatta förtal. För det brottet skall tidningens utgivare åtalas och dömas i yttrandefrihetsrättslig ordning.

En utformning av grundlagsregler om reklam enligt dessa linjer ställer tre huvudkrav på lagtextens utformning. Den bör ange vilken kategori av yttranden som får beröras av regler i vanlig lag. Vidare bör den innehålla en uppräkning av de intressen som får tillgodoses genom sådana regler. Dessutom bör av lagtexten framgå vilka medel som får användas för att tillgodose de särskilda intressena, dvs. i vilka hänseen- den man i syfte att skydda dessa intressen skall få göra avsteg från grundlagens straff- och processrättsliga bestämmelser.

Vad först angår bestämningen av de yttranden som skall vara under- kastade ett dubbelt regelsystem är redan sagt att annat än rent kommer- siella yttranden inte kan komma i fråga för särreglering.

Ingripanden bör inte kunna göras mot andra framställningar än så- dana som härrör från en näringsidkare och som ingår som ett led i

näringsidkarens marknadsföring av varor, tjänster eller andra nyttighe- ter. Vi har valt att uttrycka det rekvisitet med termen ”yttrande 1 närings- verksamhet”.

Utanför det begreppet faller framställningar av privatpersoner och organisationer som driver ideell verksamhet. Detsamma gäller framställ- ningar av journalister, författare och andra fristående upphovsmän, t.ex. branschöversikter, märkesjämförelser eller andra bedömningar av varor oavsett om framställningen kan tänkas stimulera efterfrågan på varan. Såsom ett yttrande 1 näringsverksamhet bör över huvud taget inte betrak- tas uttalanden om nyttigheter som marknadsförs av någon annan såvida det inte är fråga om ett förhållande mellan konkurrerande näringsidka- re.

Ett yttrande skall för att anses vara ett yttrande i näringsverksamhet angå näringsidkarens verksamhet eller där tillhandahållen eller efter— frågad vara. En framställning som till det yttre framstår som en annons av ett företag men som behandlar frågor som saknar samband med företagets verksamhet eller dess produkter faller alltså utanför begrep- pet. Det gör också en näringsidkares upplysningar om en annan närings- idkares förhållanden i den mån de saknar ett direkt samband med dennes näringsverksamhet. Som exempel på sådana för näringsverk- samheten i princip ovidkommande förhållanden har i förarbetena till 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring nämnts upplysningar om konkurrentens ras, religion, politiska åskådning eller personliga förhål- landen.

I begreppet yttrande 1 näringsverksamhet bör också ligga att yttrandet syftar till att främja avsättningen av näringsidkarens produkter. Det skall ingå som ett led i hans marknadsföring. Det förhållandet att en näringsidkare deltar i t.ex. en debatt i TV om det samhällsnyttiga i att sälja varor av det slag han gör eller att han på annat sätt tar sin verksam- het till utgångspunkt för en diskussion av allmänna frågor bör inte öppna möjlighet för några ingripanden utanför grundlagens ram.

Vi anser däremot inte att meddelandets yttre form bör ingå som ett kriterium på det slag av yttranden som får särbehandlas. Varje medde- lande som härrör från en näringsidkare och som har ett kommersiellt syfte och innehåll enligt det sagda bör anses som ett yttrande i nä- ringsverksamhet oavsett om det ingår i en annons eller framställs på annat sätt. Ingripanden med stöd av regler i vanlig lag bör nämligen kunna göras även mot sådana framställningar som inte kan betecknas som annonser men ändock har ett kommersiellt syfte. Här avses t.ex. reklam som tagits in i informativa eller underhållande framställningari reklamblad, reklamfilmer som finansieras av ett eller flera företag, branschinformation o.d.

Men på ett särskilt område skulle den principen kunna bli ett hot mot yttrandefriheten om den tillämpades fullt ut. Det gäller den redaktionel- la texten i periodiska skrifter. Med tanke på den centrala betydelse som de periodiska skrifterna typiskt sett har för opinionsbildningen bör dessa omgärdas med ett särskilt starkt skydd mot ingripanden. Vi föreslår därför att i fråga om periodiska skrifter ingripanden mot reklam med stöd av vanlig lag som regel får avse bara yttranden som framställts

i en annons.

1 det sammanhanget kan erinras om att Pressens Samarbetsnämnd har givit ut detaljerade regler som syftar till att förhindra att reklam före- kommer i redaktionell text. Reglerna finns i ”Spelregler för press, radio och TV”. Den senaste versionen antogs i januari 1981. Bakom reglerna står pressens huvudorganisationer (Publicistklubben, Svenska Journa- listförbundet och Svenska Tidningsutgivareföreningen) samt Sveriges Radio. Övervakningen av att reglerna om textreklam följs ankommer på Textreklamkommittén. Denna är tillsatt av Pressens Samarbetsnämnd. Kommittén påtalar eller -— i allvarligare fall — klandrar överträdelser av reglerna.

Den omständigheten att det alltså finns ett utvecklat system för själv- sanering på området bidrar till att en särreglering för periodiska skrifter kan införas. Det finns skäl att utgå ifrån att textreklam är en ovanlig företeelse i det stora flertalet periodiska skrifter. Den praktiska betydel- sen av problemet att dra en gräns mellan annonser och andra framställ- ningar reduceras.

Det finns fall där det inte är motiverat att begränsa möjligheterna att ingripa mot reklam i periodiska skrifter till annonser. Det gäller sådana fall där de periodiska skrifterna ges ut av en näringsidkare och innehåller allmänt informativa artiklar med inslag av reklam för näringsidkarens egna produkter. Exempel på det är sådana tidningar som en del större företag distribuerar gratis till sina kunder. I den mån redaktionell text innehåller yttranden i tidningsägarens eller utgivarens egen näringsverk- samhet bör möjligheterna till ingripanden vara desamma som om yttran- det framställts i en annons. Detta oavsett att detär fråga om en periodisk skrift. En följd av regelsystemet är alltså att den redaktionella texten i en periodisk skrift inte kan angripas annat än i yttrandefrihetsrättslig ord- ning om skriftens ägare eller utgivare avhåller sig från att där göra reklam för egna produkter, däribland skriften i fråga.

Avgränsningen av det område där ingripanden med stöd av vanlig lag bör vara möjliga dvs. bestämningen av begreppet yttrande i närings- verksamhet aktualiserar vidare delfrågan hur löpsedlar skall behand- las.

Den frågan har bedömts i rättspraxis (NJA 1975 s. 589). En löpsedel för tidningen Helg-Extra innehöll vissa vilseledande rubriker. På talan av KO förbjöd marknadsdomstolen tidningens ägare att vid marknads- föring vilseleda köparna om tidningens innehåll på det sätt som skett. Högsta domstolen beviljade resning och undanröjde marknadsdomsto- lens beslut eftersom löpsedeln —- trots att den på ett missvisande sätt antytt tidningens innehåll — utgjort ett led i tidningens nyhetsförmed- ling. Domstolen ansåg att en löpsedel endast i vissa särskilda fall, när den har ett innehåll jämförligt med en annons, kan sägas angå rent kommersiella förhållanden.

Nära släktskap med löpsedlar har bokomslag med text som behandlar innehållet i boken samt löpsedlar och bokomslag som intagits som en annons i en tidning. I förarbetena till lagen om namn och bild i reklam (prop. 1978/79:2 s. 54) framhöll departementschefen att bokomslag på samma sätt som en löpsedel kan sägas ha till främsta syfte att stimulera

försäljningen och alltså i första hand tjäna ett kommersiellt syfte. Men i det övervägande antalet fall fortsatte han torde ett bokomslag i så hög grad anknyta till bokens innehåll att man inte kan säga att omslaget är jämförligt med en annons.

Motsvarande synsätt bör kunna anläggas när det gäller omslag till grammofonskivor och förpackningar till ljudkassetter men också när det gäller annonser för böcker, tidningar, ljud- och bildupptagningar eller andra framställningar som i sig skyddas av yttrandefrihetslagstiftningen.

Enligt vår mening bör principen här vara att yttranden som hänför sig till framställningens idéinnehåll inte skall anses som yttranden i närings- verksamhet. Dit bör däremot räknas uppgifter om t.ex. en tidnings pris eller sidantal liksom ljud- eller bildkvaliteten eller speltiden på gram- mofonskivor respektive videogram. '

Som tidigare sagts bör möjligheterna att ingripa mot reklam med stöd av vanlig lag inte bestämmas enbart på det sättet att en viss kategori av yttranden — meddelanden med visst innehåll och viss avsändare faller utanför grundlagsskyddet. Viktigt är att ingripanden bör få göras bara för att tillgodose vissa intressen. Dessa intressen bör anges i lagtex- ten genom en uttömmande uppräkning.

Det som skiljer reklam från andra yttranden är i första hand rekla- mens funktion som kommunikationsmedel mellan säljare och köpare och som konkurrensmedel mellan näringsidkare. Det är därför naturligt att de effekter av reklam som bör kunna motverkas med regler i vanlig lag främst är sådana som kan hota konsumenters och näringsidkares intressen.

Först och främst bör det vara möjligt att ingripa mot moment i reklam som är vilseledande eller otillbörliga mot konsumenter eller mot andra näringsidkare, dvs. sådana framställningar som avses i marknadsförings- lagens bestämmelser om förbud mot otillbörlig reklam och straff för uppsåtligt vilseledande reklam. Marknadsföringslagen innehåller också bestämmelser om skyldighet för näringsidkare att i reklam lämna infor- mation, som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Åläggan- den att fullgöra den skyldigheten bör vara möjliga utan hinder av grund- lagen.

Dessa bestämmelser i marknadsföringslagen kan sägas syfta till att skydda konsumenternas möjligheter att göra rationella val vid inköp. Reglerna om otillbörlig reklam utgör dessutom ett skydd för näringsid- kare mot otillbörlig konkurrens. I grundlagen kan de ges täckning ge- nom en bestämmelse av innebörd att ingripanden får göras med stöd av vanlig lag som har till ändamål att skydda konsumenternas och närings- idkarnas ekonomiska intressen.

Vid remissbehandlingen av MMU:s förslag till grundlagsreglering framfördes att konsumentskyddsintresset kan komma att kräva andra föreskrifter än de nu existerande om utformningen och innehållet i reklam. Utvecklingen på området går snabbt och det är svårt att över- blicka framtida behov. Den regel som här förordats tar hänsyn till den synpunkten. Det skall alltså vara möjligt att ingripa mot reklam även i andra fall än dem som avses i den gällande marknadsföringslagen . Men man måste under alla förhållanden hålla fast vid att det särskilda

skyddsintresset skall vara konsumenternas och näringsidkarnas ekono— miska förhållanden i deras egenskap av just konsumenter och näringsid- kare. Allmänna ekonomiska verkningar av reklam bör inte kunna ligga till grund för ingripanden vid sidan av grundlagen. Ett ingripande bör således vara otillåtet om det bara syftar till att hindra konsumenterna från att slösa bort sina pengar på ett visst varuslag som av det allmänna bedöms som värdelöst.

Handeln med vissa slag av varor åtnjuter enligt vårt förslag grundlags- skydd. Det gäller informationsbärare som t.ex. tidningar, radio- och TV-apparater, videogram, fonogram och apparater för återgivning av sådana upptagningar. Enligt förslaget får dylika föremål fritt tillverkas och spridas i landet och var och en har rätt att inneha dem. Värdet av dessa skyddsregler får inte urholkas genom begränsningar i möjligheter- na att marknadsföra produkterna. Detta innebär givetvis inte att de produkterna skall ha någon särställning med avseende på mark-

nadsföringen. Med den utgångspunkten att grundlagen bör innehålla en preciserad

uppräkning av de intressen som får skyddas genom regler i vanlig lag kan något generellt medgivande att förbjuda reklam för skadliga varor inte införas. En sådan ordning kunde leda till vittgående begränsningar av yttrandefriheten. Däremot bör det vara möjligt att tillåta ingripanden mot reklam för varor som är skadliga eller olämpliga i vissa bestämda hänseenden.

Genom 1973 års ändring i TF infördes möjligheter till förbud mot reklam för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Det kan hävdas att också andra hälsofarliga varor bör underkastas en motsvarande regle- ring. Visserligen är det naturligare att inskränka rätten att handla med farliga varor än att reglera reklamen för dem. Men det kan tänkas fall där t.ex. föreskrifter om utformningen av reklamen är önskvärd trots att produkten bör få säljas fritt. Exempel på detär hälsopreparat, läkemedel och somliga giftiga varor.

Vi anser att intresset av skydd mot farliga varor kan tillgodoses om grundlagen öppnar möjlighet för ingripanden mot reklam med stöd av vanlig lag som har till ändamål att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa.

För att bereda utrymme för åtgärder med stöd av lagen om namn och bild i reklam fordras ett undantag i grundlagen för bestämmelser som syftar till att skydda enskilda individers namn eller bild. Den lagen har till ändamål att skydda ett speciellt integritetsintresse som inte kan inordnas under de förut nämnda skyddsintressena.

Vi har inte funnit skäl att införa några ytterligare skyddsintressen än de nu uppräknade i särbestämmelserna för reklam. Det innebär inte att alla andra intressen står utan skydd. Men det skydd som ges blir beroen- de av grundlagens regler om yttrandefrihetsbrott.

Det innebär att framställningar i reklam som kan vara kränkande för enskilda — eller grupper av människor — varken är bättre eller sämre ställda än om de framförts i andra sammanhang. Det innebär också att allmänt attitydbildande effekter av reklam skyddas av grundlagen på samma sätt som annan attitydbildning. Några möjligheter till ingripan-

den mot reklam på grund av att produkten anses onödig eller anses representera en oönskad livsstil öppnas inte.

Enligt det hittills sagda skulle alltså vissa regler i vanlig lag gälla vid sidan av grundlagens bestämmelser såvitt avser en särskild kategori av yttranden yttranden i näringsverksamhet. Förutsättningen skall vara att reglerna syftar till att skydda de särskilda intressena. Vi övergår härefter till att behandla frågan om vilka avsteg från grundlagen som dessa regler bör få innehålla.

Det kunde hävdas att det vore mest konsekvent att tillåta ingripanden av alla slag mot yttranden i näringsverksamhet under förutsättning att åtgärden syftar till att värna om de särskilda intressena. Men eftersom vissa ingrepp med nödvändighet skulle träffa också den åsiktsbildande eller informativa effekten av yttrandet måste nyanseringar göras.

Vad först gäller förhandsgranskning av yttranden kan det knappast bestridas att sådan i vissa fall kan ha fog för sig. Det kan gälla reklam för läkemedel, gifte